sou 2019 3 d2

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

Slutbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen

Stockholm 2019

SOU 2019:3

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24895-9

ISSN 0375-250X

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	37

1.1Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om

arbetslöshetsnämnd ................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om

arbetslöshetsförsäkring...........................................................

1.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen

(2001:453)................................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa

kommunala befogenheter .......................................................

1.5Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för

Arbetsförmedlingen................................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten...........................................................................	48

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2002:623) om behandling av personuppgifter i den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten .................................	56

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin ......................

Innehåll

SOU 2019:3

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad

vuxenutbildning ......................................................................	59
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2017:583) om regionalt tillväxtarbete..................................	60

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i

arbetsmarknadspolitiska insatser ...........................................

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända

	invandrare................................................................................		64
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		67
2.1	Slutbetänkandets disposition .................................................		67
2.2	Utredningens arbete inför slutbetänkandet..........................		67
	2.2.1	Forum för löpande avstämningar...........................	68
	2.2.2	Underlagsrapporter.................................................	68
	2.2.3	Enkäter.....................................................................	69
	2.2.4	Utåtriktat arbete......................................................	69
	2.2.5	Fokusgrupper ..........................................................	72
	2.2.6	Strukturerade intervjuer .........................................	72
	2.2.7	Studiebesök..............................................................	73
2.3	Kontakt med andra utredningar ............................................		73
2.4	Avgränsningar och definitioner .............................................		74
	2.4.1	Avgränsningar .........................................................	74
	2.4.2	Centrala begrepp .....................................................	74
3	Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken....................		79

3.1Det statliga åtagandet för en väl fungerande

arbetsmarknad.........................................................................		80
3.2 Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken......................		83
3.2.1	Ändrade förutsättningar hos de inskrivna .............	83
3.2.2	Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken .................	88

SOU 2019:3Innehåll

3.3	Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken		.......... 90
	3.3.1	Höga och föränderliga kompetenskrav..................	91
	3.3.2	Beredskap för framtidens arbetsmarknad ..............	95
4	Ett ändamålsenligt uppdrag........................................		99
4.1	Riktlinjer för myndigheters instruktioner...........................		100
4.2	Arbetsförmedlingens instruktion ........................................		101
	4.2.1	Uppgifter och struktur..........................................	102

4.2.2Tidigare förslag till ny instruktion

	för Arbetsförmedlingen ........................................	104
4.3 Förslag och bedömningar .....................................................		105
4.3.1	En ny instruktion för Arbetsförmedlingen .........	105

4.3.2Fokus flyttas från förmedling av arbeten till

	olika former av arbetsmarknadsstöd ....................	107
4.3.3	Närmare precisering av arbetsmarknadsstödet....	108

4.3.4Prioriteringar och krav på utförandet flyttas

	till verksamhetsförordningen................................	110
4.3.5	En mer rättvisande förteckning av uppgifter .......	111

4.3.6Bestämmelser om samverkan koncentreras

	till instruktionen och utökas.................................	114
4.3.7	Förberedelse för automatiserade beslut ...............	115
4.3.8	Övriga förändringar...............................................	115

4.3.9Arbetsförmedlingen blir

		Arbetsmarknadsmyndigheten...............................	116
4.4	Konsekvensanalyser ..............................................................		117
	4.4.1	Ikraftträdande ........................................................	118
5	Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen ......		121
5.1	Utredningens arbete .............................................................		122
	5.1.1	Centrala begrepp ...................................................	123
	5.1.2	Avgränsningar........................................................	124
5.2	Statliga myndigheters effektiviseringsarbete.......................		124

5.2.1Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga

myndigheter ...........................................................

128

Innehåll

SOU 2019:3

5.3 Arbetsförmedlingens effektivitet ........................................

132

5.4Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens

möjlighet till effektivisering.................................................		138
5.4.1	Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen.....	138

5.4.2Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva

	verksamheten effektivt?........................................	146
5.5 Förslag och bedömningar.....................................................		147
5.5.1	Förbättrad kostnadseffektivitet ...........................	148

5.5.2Förstärkt kontinuitet och minskad

		detaljeringsgrad i regeringens styrning ................	152
	5.5.3	Ett ändamålsenligt regelverk ................................	158
6	Förbättrad kontroll och administration av ersättningar
	under arbetslöshet ...................................................		177
6.1	Utredningens arbete.............................................................		178
	6.1.1	Avgränsningar .......................................................	180
	6.1.2	Centrala begrepp ...................................................	180

6.2De olika ersättningstyperna – deras funktion,

målgrupper och regelverk.....................................................		182
6.2.1	Arbetslöshetsförsäkring .......................................	182
6.2.2	Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning............	183
6.2.3	Etableringsersättning ............................................	184
6.2.4	Volymer samt finansiering....................................	184
6.3 Så fungerar kontrollsystemet ...............................................		185
6.3.1	Sanktionsregler......................................................	186
6.3.2	Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet......	187

6.3.3Kontrollernas funktion och de

	kontrollinstrument som används .........................	190
6.3.4	Arbetsförmedlingens underrättelser ....................	191
6.4 Tidigare genomförda granskningar .....................................		193

6.4.1Det görs inte välgrundade bedömningar av vad

	som utgör lämpligt arbete.....................................	193
6.4.2	Kontrollinstrumenten används inte optimalt......	195
6.4.3	Kontrollarbetet prioriteras inte............................	198
6.4.4	Få underrättelser och variation mellan kontor....	198

SOU 2019:3

Innehåll

6.4.5Arbete med utredning och sanktion fungerar

		relativt väl...............................................................	200
	6.4.6	Samarbete och rollfördelning kan förtydligas .....	201
6.5	Kopplingen till förmedlingsarbetet......................................		203
6.6	Arbetsförmedlingens förbättringsarbete under senare år...		204
6.7	Förslag och bedömningar .....................................................		205

6.7.1Förändrade regler för att uppnå ökad

	effektivitet och rättssäkerhet ................................	207
6.7.2	Ny organisering av kontrollarbetet ......................	210

6.7.3En ändamålsenlig organisering av ansökan

och utbetalning av ersättningar.............................

223

6.7.4En samlad rapportering för arbetssökande

		med ersättning .......................................................	227
	6.7.5	Förstärkt kontroll genom införande av
		en aktivitetsförsäkran ............................................	229
7	En förstärkt arbetsmarknadsbedömning .....................		235
7.1	Utredningens uppdrag..........................................................		238

7.2Varför behövs en förstärkt arbetsmarknadsbedömning? ... 239

7.2.1	Uppgiften ingår inte i myndighetens uppdrag.....	239
7.2.2	Många arbetssökande saknar handlingsplan ........	242
7.2.3	Handlingsplaner innehåller få aktiviteter.............	243

7.2.4De planerade aktiviteterna består ofta av

enbart digitala tjänster...........................................

244

7.2.5Handlingsplanerna lägger ett stort ansvar

på individen ............................................................

246

7.2.6De arbetssökandes behov framgår inte

i bedömningarna ....................................................

246

7.2.7Dokumentationen av sökandes kompetenser

görs bristfälligt och ineffektivt .............................

247

7.2.8Behov av att minimera negativa arbetsmarknadseffekter av

	arbetsmarknadsstöd...............................................	250
7.2.9	Behov av ökad träffsäkerhet mellan
	arbetssökande och arbetsmarknadsstöd...............	251

Innehåll

SOU 2019:3

7.2.10Arbetsförmedlare har i dag stor frihet men lite

stöd att bedöma arbetssökandes behov ...............

252

7.2.11Det nuvarande bedömningsstödet används

inte .........................................................................

255

7.2.12Statistisk profilering har lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares

bedömningar..........................................................

257

7.2.13Bedömningarnas träffsäkerhet behöver

utvärderas...............................................................

259

7.2.14Kvinnor och män får i dag inte stöd på lika

villkor .....................................................................	259
7.3 Utredningens förslag............................................................	260

7.3.1	Arbetsmarknadsbedömningen ersätter
	den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ........	263

7.3.2Kategoriindelningen bör fastställa möjliga

insatser ...................................................................

265

7.3.3Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk

modell ....................................................................

267

7.3.4Arbetsmarknadsbedömningen innebär

myndighetsutövning .............................................

270

7.3.5Arbetsmarknadsbedömning och sociala

insatser från kommunerna ....................................

270

7.3.6Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms

ha behov av stöd ....................................................

272

7.3.7Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på

en basnivå för dokumentation av kompetenser... 273

7.3.8Uppföljning av arbetsmarknadsstödets

effekter...................................................................

276

7.3.9Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras

av en specialiserad yrkesroll..................................

277

7.4Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt

arbetsmarknadsbedömning ..................................................		279
7.4.1	Behovet av åtgärder och alternativa lösningar .....	279
7.4.2	Målgrupp för förslagen .........................................	279
7.4.3	Ekonomiska konsekvenser ...................................	280
7.4.4	Konsekvenser för Arbetsförmedlingen ...............	281
7.4.5	Konsekvenser för arbetsgivare .............................	282

SOU 2019:3

Innehåll

7.4.6Konsekvenser för utförare av

	arbetsmarknadstjänster .........................................	282
7.4.7	Konsekvenser för arbetssökande ..........................	283
7.4.8	Jämställdhet ...........................................................	283

7.4.9Konsekvenser för de integrationspolitiska

	målen ......................................................................	284
7.4.10	Konsekvenser för kommunerna ...........................	285
7.4.11	Övriga konsekvenser .............................................	285
7.4.12	Konsekvenser för brottslighet ..............................	286

8 En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser... 291

8.1 Utredningens uppdrag och arbete .......................................		295
8.1.1	Uppdrag enligt direktiven .....................................	295
8.1.2	Centrala begrepp ...................................................	297
8.1.3	Avgränsningar........................................................	301

8.2Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt

perspektiv ..............................................................................		301
8.2.1	Samhällsekonomiska mål ......................................	301
8.2.2	Individuella behov .................................................	304

8.2.3Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de

inskrivnas utbildningsbehov .................................	307
8.3 Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser ...........................	318

8.3.1Arbetsmarknadsutbildning ska stärka

arbetssökandes möjligheter...................................

319

8.3.2Arbetsmarknadsutbildning ska motverka

bristsituationer.......................................................

324

8.3.3Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas

av externa leverantörer ..........................................

328

8.3.4Utbildning på folkhögskola kan erbjudas

som arbetsmarknadspolitisk insats .......................

331

8.4 Förhållandet mellan Arbetsförmedlingens
utbildningsinsatser och reguljär utbildning.........................	334

8.4.1Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för

arbetsmarknadsetablering .....................................

334

Innehåll

SOU 2019:3

8.4.2Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär

	utbildning… ..........................................................	338
8.4.3	…men utbud, innehåll och målgrupp
	ser olika ut .............................................................	346
8.5 Övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning ........		355

8.5.1Arbetsförmedlingen behöver förbättra sin

vägledning, bedömning och samverkan ...............

355

8.5.2Målgruppen behöver bättre förutsättningar

	vad gäller information och studiefinansiering ..... 359
8.5.3	Utbildningsanordnarna behöver bättre
	förutsättningar för individuella anpassningar......	361
8.6 Förslag och bedömningar.....................................................		363
8.6.1	Det reguljära utbildningssystemet ska
	användas i första hand ...........................................	367

8.6.2Utbildningsinsatser ska samlas i ett nytt

		arbetsmarknadspolitiskt program för
		vägledning, validering och utbildning ..................	377
8.7	Konsekvensanalyser..............................................................		390
8.8	Alternativa förslag ................................................................		398
	8.8.1	Alternativ till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt
		program..................................................................	398
9	En samlad kompetensförsörjningspolitik.....................		407
9.1	Utredningens uppdrag och arbete .......................................		409
	9.1.1	Uppdrag enligt direktiven ....................................	409
	9.1.2	Centrala begrepp ...................................................	411

9.2Arbetsförmedlingens samverkan

för kompetensförsörjning ....................................................		416
9.2.1	Övergripande strategier och utvecklingsarbete...	416

9.2.2Arbetsförmedlingens samverkan på nationell

nivå .........................................................................

418

9.2.3Arbetsförmedlingens samverkan på regional

nivå .........................................................................

420

SOU 2019:3		Innehåll
9.3 Behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik .........		424
9.3.1	Brist på överblick och koordinering på
	nationell nivå..........................................................	425
9.3.2	Brist på mandat och styrkraft på regional nivå ....	432

9.3.3Branschsamverkan är avgörande men

fragmentarisk .........................................................

441

9.3.4Internationell utblick: Den norska

	kompetensförsörjningspolitiken ..........................	449
9.4 Förslag och bedömningar .....................................................		450
9.4.1	En ny nationell myndighet för
	kompetensförsörjningsfrågor ...............................	451
9.4.2	Ett tydligare regionalt mandat
	för kompetensförsörjningsfrågor .........................	474

9.4.3Vidare utredningsbehov för att förbättra

		yrkesverksammas kompetensutveckling för
		omställning.............................................................	489
9.5	Konsekvensanalyser ..............................................................		493
9.6	Alternativa förslag.................................................................		498
	9.6.1	Alternativ till en ny myndighet ............................	498

9.6.2Alternativ till att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett stärkt

mandat....................................................................

504

10 Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun .. 511

10.1 Bakgrund och problembild...................................................

512

10.1.1Uppgiftsfördelningen mellan stat

	och kommun ..........................................................	513
10.1.2	Kommunernas befogenheter ................................	515
10.1.3	Kommunala arbetsmarknadsinsatser....................	520

10.1.4Sociala insatser och Arbetsförmedlingens

förberedande utbildningar.....................................	527
10.1.5 Samverkan ..............................................................	529

10.1.6För vilka målgrupper kan ansvarsfördelningen

bli otydlig? .............................................................

529

Innehåll

SOU 2019:3

10.2 Förslag och bedömningar.....................................................

532

10.2.1Det statliga åtagandet förtydligas i

	Arbetsförmedlingens instruktion ........................	534
10.2.2	Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs ..............	537
10.2.3	4 kap. 4 § socialtjänstlagen upphävs .....................	540

10.2.4Uttryckligt lagstöd för kommunerna att skaffa

platser för feriearbete och feriepraktik hos
andra arbetsgivare..................................................	546

10.2.5Arbetsförmedlingen och socialtjänsten ska

samordna stödet till den enskilde.........................

548

10.2.6Individens utbildningsbehov ska i första hand

tillgodoses av reguljär utbildning .........................

554

10.2.7En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens

		instruktion .............................................................	554
	10.2.8 En utvärdering genomförs av IFAU....................		555
	10.2.9	Sammanfattning ....................................................	556
10.3	Konsekvensanalyser..............................................................		556
	10.3.1	Vad är problemet? .................................................	556
	10.3.2 Vilka berörs av förslaget? .....................................		557
	10.3.3	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	558
	10.3.4	Överensstämmelse med EU-rätten......................	559
	10.3.5	Konsekvenser för staten .......................................	559
	10.3.6	Konsekvenser för företag .....................................	561
	10.3.7	Konsekvenser för kommuner...............................	562
	10.3.8	Konsekvenser för enskilda....................................	570
	10.3.9	Andra konsekvenser..............................................	570
10.4	Alternativa lösningar ............................................................		572

10.4.1Kommunerna får ansvar för arbetsmarknadsstöd för personer som uppbär

försörjningsstöd ....................................................

572

10.4.2Asymmetrisk ansvarsfördelning och

kommunen som utförare ......................................

574

10.4.3Ändring i 4 kap. 4 § SoL i stället för

upphävande............................................................	579
10.4.4 Nollalternativet .....................................................	579

SOU 2019:3Innehåll

11	Förslag om ett effektivt utförande av
	arbetsmarknadstjänster ............................................		587
11.1	Arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det
	samhällsekonomiskt mest effektiva sättet...........................		591
	11.1.1	Samhällsekonomisk effektivitetsprövning ska
		tillämpas på alla arbetsmarknadstjänster ..............	591
11.2	Arbetsförmedlingens egen regi omorganiseras ...................		599
	11.2.1 Egenregiverksamhet separeras från övrig
		verksamhet .............................................................	599
	11.2.2 Egenregiverksamheten kan organiseras som
		intraprenad .............................................................	601
11.3	Ny reglering och finansiering
	av arbetsmarknadstjänster ....................................................		604
	11.3.1 Ny reglering av arbetsmarknadstjänster ..............		604
	11.3.2 Ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster..........		610
11.4	Krav på utförarneutralitet.....................................................		613
	11.4.1 Alla utförare ska behandlas likvärdigt ..................		613
	11.4.2 Krav på att använda kompletterande aktörer
		tas bort ...................................................................	615
	11.4.3 Konkurrensverket ska följa upp om interna
		och externa utförare behandlas likvärdigt............	616
	11.4.4 IFAU ska följa upp om ratingsystemets
		konstruktion och tillämpning är
		utförarneutralt .......................................................	617
	11.4.5 Särskilt om den verksamhet som utförs genom
		bidrag till folkhögskolor genom
		Folkbildningsrådet ................................................	619
11.5	Konsekvensanalyser ..............................................................		620
	11.5.1	Vad är problemet? .................................................	620
	11.5.2 Vilka berörs av förslaget? ......................................		621
	11.5.3	Överensstämmelse med EU-rätten ......................	621
	11.5.4	Samhällsekonomiska konsekvenser......................	621
	11.5.5	Konsekvenser för Arbetsförmedlingen................	623
	11.5.6	Konsekvenser för företag......................................	623
	11.5.7	Konsekvenser för kommuner ...............................	624
	11.5.8	Konsekvenser för folkbildningen .........................	625

Innehåll

SOU 2019:3

11.5.9	Konsekvenser för arbetssökande .........................	625
11.5.10	Andra konsekvenser..............................................	627
11.6 Alternativa förslag ................................................................		628

11.6.1Alla arbetsmarknadstjänster utförs i extern

regi..........................................................................

628

11.6.2Arbetsmarknadstjänster utförs i första hand

12.2.1Politisk styrning av Arbetsförmedlingens

marknad .................................................................

640

12.2.2Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster

när det är effektivt .................................................	646
12.2.3 Mål, medel och målkonflikter ..............................	647
12.3 Vilka tjänster köper Arbetsförmedlingen? .........................	648

12.3.1Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.5.1Tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens

arbete med avtalsuppföljning och
leverantörskontroll................................................	673

SOU 2019:3

Innehåll

12.5.2Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll

2017 ........................................................................

675

12.5.3Vilka är Arbetsförmedlingens externa

utförare? .................................................................

686

12.5.4Hur fungerar Arbetsförmedlingens marknad

	för arbetsmarknadstjänster?..................................	688
12.5.5	Arbetsförmedlingens uppfattning om
	myndighetens användning av externa tjänster
	och leverantörer .....................................................	693
12.5.6	Leverantörernas uppfattning om
	Arbetsförmedlingens användning av externa
	tjänster och leverantörer .......................................	699
12.6 Har användningen av externa utförare förbättrat
resultatet av arbetsmarknadstjänsterna?..............................		702

12.6.1Statistik om Arbetsförmedlingens egen regi

saknas .....................................................................

702

12.6.2Resultat för arbetsmarknadstjänster i extern

regi ..........................................................................

704

12.6.3Merparten av de tjänster som arbetssökande

får tillhandahålls i extern regi................................

706

12.6.4Forskning om privata och offentliga utförares

resultat....................................................................

708

12.6.5Leder de arbetssökandes val till bättre

resultat? ..................................................................	713
12.7 Har användningen av externa utförare minskat
kostnaderna för arbetsmarknadstjänsterna?........................	719

12.7.1Forskning om privata och offentliga utförares

kostnader................................................................	720
12.7.2 Transaktionskostnader..........................................	721

12.7.3Kostnad per deltagare för verksamhet i extern

regi ..........................................................................

724

12.7.4Kostnader per deltagare för verksamhet i

	intern regi...............................................................	725
12.7.5	Att beakta vid kostnadsjämförelser mellan
	intern och extern regi ............................................	727
12.7.6	Uppdaterad kostnadsjämförelse för coacher .......	729

Innehåll

SOU 2019:3

12.8 Har användningen av externa utförare inneburit andra
för- och nackdelar?...............................................................		730
12.8.1	Innovation, individanpassning och
	specialisering..........................................................	731
12.8.2	Valfrihet och kundnöjdhet ...................................	733
12.8.3	Flexibilitet..............................................................	735

12.8.4För- och nackdelar med resultat kontra

		detaljstyrning.........................................................	735
13	Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas
	ut på andra aktörer? .................................................		753
13.1	Myndighetsutövning ............................................................		753
13.2	Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag ......................		755
13.3	Arbetsförmedlingens uppgifter ...........................................		756
	13.3.1	Arbetsförmedlingens instruktion ........................	757
	13.3.2	Förordningen om den
		arbetsmarknadspolitiska verksamheten ...............	760
13.4	Vilken typ av verksamhet består Arbetsförmedlingens
	uppgifter av? .........................................................................		761
13.5	Vilka delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär
	myndighetsutövning?...........................................................		763
	13.5.1	Kontrolluppdraget ................................................	763
	13.5.2 Felaktiga utbetalningar och bidragsbrott ............		766
	13.5.3 Beslut om subventionerade anställningar ............		769

13.5.4Anställningsfrämjande åtgärder och

arbetstillstånd ........................................................	770
13.5.5 Platsförmedling .....................................................	771

13.5.6Arbetsmarknadspolitiska program och

	insatser ...................................................................	772
13.5.7	Arbetsplatsintroduktion .......................................	774
13.5.8	Etableringsuppdraget ............................................	775

13.5.9Funktionshinder och arbetslivsinriktad

	rehabilitering .........................................................	778
13.5.10	Handlingsplaner ....................................................	782
13.5.11	Vägledning.............................................................	786
13.5.12	Analyser och utvärderingar ..................................	787

SOU 2019:3Innehåll

13.6	Utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk
	verksamhet.............................................................................		788
	13.6.1	Vad bör vara myndighetsuppgifter? .....................	788
	13.6.2	Skilda förutsättningar mellan offentlig och
		annan verksamhet ..................................................	790
	13.6.3	Behov av en central arbetsmarknadsmyndighet ..	792
13.7	Möjliga förändringar av ansvaret för utförande ..................		794
	13.7.1	Möjliga förändringar presenteras i form av tre
		modeller..................................................................	796
13.8	Hur kan modellerna bedömas? ............................................		798
	13.8.1	Statlig styrning kontra frihet för de privata
		utförarna.................................................................	798
	13.8.2	Förutsättningarna för statlig styrning varierar
		utifrån typ av tjänst................................................	799
	13.8.3	Grad av statlig styrning och individens
		försörjning .............................................................	801
13.9	Bedömning av respektive modell .........................................		804
	13.9.1	Modell 1 .................................................................	804
	13.9.2	Modell 2 .................................................................	808
	13.9.3	Modell 3 .................................................................	811
13.10	Svenska och internationella exempel på hur utförande
	kan läggas ut ..........................................................................		815
13.11	Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut? .............		816
	13.11.1	Uppgifter bör tillkomma respektive upphöra......	817
	13.11.2	Uppgifter som bör kvarstå hos
		Arbetsförmedlingen ..............................................	818
	13.11.3	Uppgifter som kan läggas ut på privata aktörer...	820
	13.11.4	Uppgifter som kan överföras till annan
		myndighet ..............................................................	822
	13.11.5	Utredningens sammanvägda bedömning .............	825
14	Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser......		841
	14.1.1	Avgränsning och definition ..................................	841
	14.1.2	Kapitlets disposition..............................................	841

Innehåll

SOU 2019:3

14.2 Finansiella konsekvenser för hushåll...................................

842

14.2.1Ekonomiska konsekvenser för mottagare av

vissa typer av arbetslöshetsrelaterad ersättning .. 842

14.3	Finansiella konsekvenser för staten.....................................			844
	14.3.1 Finansiering av den nya myndigheten .................			846
	14.3.2		Finansiella konsekvenser för
			Arbetsförmedlingen..............................................	847
14.4	Finansiella konsekvenser för kommuner och landsting.....			863
	14.4.1 Finansiella konsekvenser för kommuner.............			863
	14.4.2		Finansiering av regionalt
			kompetensförsörjningsarbete...............................	865
14.5	Finansiella konsekvenser för företag...................................			866
15	Författningskommentar ............................................			869
15.1	Förslaget till lag om upphävande av lag (1944:475) om
	arbetslöshetsnämnd ..............................................................			869
15.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring ........................................................			870
15.3	Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
	(2001:453) .............................................................................			871
15.4	Förslaget till lag om ändring i lag (2009:47) om vissa
	kommunala befogenheter.....................................................			873
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2016:56...........................................		875
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2017:71...........................................		891
Bilaga 3 Arbetsmarknadspolitikens funktion för den
		ekonomiska politiken...................................................		899

10Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

I utredningens ursprungliga direktiv (dir. 2016:56) beskrivs att arbets- marknadspolitiken är nationell, med en statlig finansiering och ett regelverk som ska tillämpas enhetligt i hela landet. Det ska dock finnas tillräckliga möjligheter till flexibilitet för att anpassning ska kunna göras till förhållanden på arbetsmarknaderna lokalt och regio- nalt. Samtidigt beskrivs att kommunerna tillhandahåller arbets- marknadsinsatser till personer med försörjningsstöd och att balan- sen mellan olika former av åtagande behöver vara ändamålsenlig.

I utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) anges att av alla aktörer som Arbetsförmedlingen samarbetar med har kommunerna en särskild roll. Kommunernas verksamhet är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Samtidigt beskrivs att överlapp- ningar eller bristande samordning mellan kommunernas arbetsmark- nadsinsatser, för personer som tar emot ekonomiskt bistånd, och Arbetsförmedlingens åtgärder kan få till följd att de samlade offent- liga resurserna inte används effektivt. Det kan i sin tur leda till att enskilda arbetssökande inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Kommunernas roll inom arbetsmarknadspolitiken kan därför enligt direktivet behöva förtydligas för att skapa bättre förutsättningar för olika former av samarbete och samverkan mellan staten och kom- munerna. Arbetsmarknadspolitiken ska dock även i fortsättningen vara nationell. Utredaren ska därför analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

Utredningen har i arbetet inhämtat egen empiri genom enkätstu- dier och fokusgrupper samt varit i kontakt med kommuner och arbets- förmedlingskontor. Utöver kontakter med Föreningen Sveriges

511

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Socialchefer, har dialogmöten och workshop hållits med represen- tanter från olika kommuner. Återkommande möten har hållits med Vuxenutbildning i samverkan (ViS). Därutöver har utredningen har även haft dialog med sakansvariga på Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL). Inlagor om arbetsmarknadsparternas syn på ansvarsför- delningen mellan stat och kommun har också inhämtats från repre- sentanter i utredningens referensgrupp. Slutligen har berörda depar- tement och myndigheter lämnat synpunkter genom utredningens expertgrupp och genom enskilda möten.

10.1Bakgrund och problembild

En förklaring till kommunernas engagemang inom det arbetsmark- nadspolitiska området är att en allt högre andel av de arbetslösa som är anmälda hos Arbetsförmedlingen utgörs av personer som har svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden. En annan förklaring kan vara att många arbetslösa uppbär försörjningsstöd från kommunen, till exem- pel om de inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsför- säkringen. Det vanligaste försörjningshindret för de som tar emot försörjningsstöd i dag är arbetslöshet. Ytterligare en förklaring kan vara att kommunernas roll på olika sätt påverkas av vad Arbetsför- medlingen gör, vilket i sin tur kan vara en konsekvens av hur myn- digheten har uppfattat sitt ansvar.

På senare år har andelen långtidsarbetslösa bland de anmälda hos Arbetsförmedlingen ökat. Detsamma gäller för andelen anmälda arbetslösa som tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden. Av utredning- ens undersökningar framgår att både Arbetsförmedlingen och kom- munerna anser att dagens ansvarsfördelning är otydlig. Vidare har företrädare för Arbetsförmedlingen som utredningen träffat en bild av att kommunernas formella ansvar inom arbetsmarknadspolitiken är större än vad det i själva verket är. Detta kan bero på att kommu- nerna i praktiken tillhandahåller sådana insatser, vilket kan fungera som en bekräftelse av uppfattningen om kommunernas ansvar som, rätt eller fel, finns inom Arbetsförmedlingen. Kommunerna lägger betydande resurser på de arbetssökande som är i behov av försörj- ningsstöd, samtidigt som Arbetsförmedlingen har fortsatt ansvar för arbetsmarknadsstödet till dessa personer. Förekomsten av två olika

512

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

system som båda innehåller administration, planering, arbetsmark- nadspolitiska insatser och kontroll för samma grupp arbetssökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av samhällets resurser. Samtidigt som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgär- derna ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system.

Utredningen konstaterade i sitt delbetänkande (SOU 2017:82) att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbetssökande. Detta innebär en risk både för att kommu- nerna och Arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbets- lösa kan falla mellan stolarna. Vidare innebär det också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser. Både Arbetsförmed- lingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otyd- lig, de vet inte var det statliga åtagandet börjar och var det slutar. Det är av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen re- spektive kommunerna i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs.

10.1.1Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun

Uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna är både en principiell och en praktisk fråga. Samhällsutvecklingen gör att uppgiftsfördelningen varierar över tid.

Det görs inte någon precisering av uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting i grundlagen. Riksdagen och regeringen fastställer nationella mål för verksamheten i kommuner och lands- ting i lagar och förordningar. Genom dessa bestäms villkoren för den kommunala verksamheten och uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommun.

Kommunernas självstyre utövas av beslutande församlingar som utses genom allmänna val och företräder den lokala befolkningen. Modellen till självstyrelse har en lång tradition i Sverige och är ett viktigt demokratiskt värde. Den syftar till att ge människor ansvar och inflytande över gemensamma frågor.

513

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Regeringsformen erkänner självstyrelsens betydelse för det svenska folkstyret. Genom grundlagen får kommunerna stark legitimitet och förväntas således ha en viktig roll i samhällsutvecklingen. Kommu- nernas självstyre ger även kommunerna ett handlingsutrymme där besluten fattas på den lokala självstyrelsens grund. Självstyret är inte absolut och det finns inga autonoma kommuner i Sverige. Kommu- nernas självstyre kan ses som en motvikt till ett nationellt besluts- center då 290 kommuner kan motverka maktkoncentrationen och uppväga de nationella målen.

Samtidigt så ligger det i statens intresse att påverka och försäkra sig om att kommunerna utför de uppgifter de är ålagda att utföra. Likvärdigheten är en grundläggande princip i lagstiftningen som styr de kommunala verksamheterna så att medborgarna garanteras en likvärdig samhällsservice oberoende på var i landet man väljer att bo. Beträffande ansvars- och uppgiftsfördelningen påpekade Självstyrel- sekommittén (SOU 1996:129) att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn, varvid staten och kommunerna samverkar på områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Statens styrning syftar därför ofta till att skapa större nationell likvärdighet mellan kommunerna inom viktiga samhällsområden. Det kan handla om att åstadkomma likvärdighet i en verksamhets resultat, men också i utformandet av verksamheten (Statskontoret 2016:24).

Det finns även andra anledningar för staten att styra dessa, till exempel att man från statens sida vill tydliggöra prioriteringar inom vissa områden som kommunerna har ansvar för att tillhandahålla. En annan viktig anledning är att staten vill visa sig handlingskraftig och på det sätt skapa förtroende och legitimitet för sin politik.

Statskontoret bedömer i sin rapport Statens styrning av kommu- nerna (Statskontoret 2016:24) bland annat att statens styrning av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Nya styrformer har tillkommit så som överenskommelser, handlingsplaner och kunskapsstyrning. Styrning- en genom riktade statsbidrag har också ökat.

Statskontoret har tidigare uppmärksammat att vikten av att tyd- liggöra ansvarsfördelningen mellan de samverkande myndigheterna. (Statskontoret, Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen).

514

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

I utredningens delbetänkande (SOU 2017:82) uttryckte företräd- arna för Arbetsförmedlingen att det råder en otydlighet i ansvarsför- delningen och att vissa områden ligger utanför arbetsmarknads- politikens ansvar, där andra politikområden så som socialpolitiken och utbildningspolitiken behöver ta ett större ansvar för arbetslösa personer. Av de kommuner som deltagit i utredningens fokusgrup- per fanns det ett flertal som menar att det sedan flera år tillbaka skett en förskjutning i roller och ansvar inom arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden. De anser att Arbetsförmedlingen är mer beroende av kommunernas insatser samtidigt som Arbetsförmed- lingen erbjuder insatser av social karaktär. Kommunerna framhåller att det finns en otydlighet om vem som ska göra vad, när den andres ansvar börjar, och att det kan vara tidskrävande att förhandla om gränserna för ansvar mellan kommunen och Arbetsförmedlingen.

10.1.2Kommunernas befogenheter

För att en kommun ska kunna befatta sig med en uppgift krävs att den ryms inom den kommunala kompetensen. Den definierar både vilka skyldigheter och vilka möjligheter att frivilligt utföra en upp- gift som kommunerna har. På det arbetsmarknadspolitiska området utgår kommunernas befogenheter framför allt från följande lagar:

•Regeringsformen (RF)

•Kommunallagen (2017:725)

•Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogen- hetslagen)

•Socialtjänstlagen (SoL)

•Lagen (1044:475) om arbetslöshetsnämnd.

Regeringsformen

I 1 kap. 8 § anges att den offentliga förvaltningen omfattar statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Föreskrifter som avser kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska med- delas genom lag (8 kap. 2 §). Av 12 kap. 4 § framgår att förvaltnings- uppgifter kan överlämnas åt kommuner. Kommunerna sköter lokala

515

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

och regionala angelägenheter av allmänt intresse, och övriga ange- lägenheter som bestäms i lag, på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 §).

Kommunallagen

Kommunallagens bestämmelser definierar kommunernas så kallade allmänna kompetens. Regleringen innebär att en kommun har möj- lighet att frivilligt ta på sig uppgifter så länge de ryms inom denna kompetens. När det gäller kommunernas roll på det arbetsmark- nadspolitiska området är det viktigt att notera att kommuner inte får ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten ska ha hand om, se punkt 2 nedan. I sådant fall krävs särskild befogenhet enligt lag. Av 2 kap. kommunallagen framgår att kommunerna

1.själva får ha hand om angelägenheter

– av allmänt intresse

–som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar; lokaliseringsprincipen (1 §).

2.inte får ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om (2 §).

3.ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat; likställighetsprincipen (3 §).

4.inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller; självkostnads- principen (6 §).

5.får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna (7 §).

6.får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kom- munen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det (8 §).

516

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Befogenhetslagen

Kommunerna har även en utvidgad kompetens i förhållande till den allmänna kompetensen i kommunallagen. I befogenhetslagen samlas kompetensutvidgande föreskrifter inom olika områden. Arbetsmark- nadsfrågor är ett av dessa områden.

Enligt 6 kap. 2 § får kommunerna, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, ordna aktiviteter för deltagare i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Under vilka förutsättningar sådana överens- kommelser får ingås och vad de ska innehålla meddelas av reger- ingen. I förarbetena anges att kommunerna inte får ingå sådana överenskommelser om åtgärderna anordnas genom upphandlings- förfarande eller om det kan uppstå en konkurrenssnedvridning i för- hållande till andra aktörer. Detta framgår dock inte av lagens lydelse.

Socialtjänstlagen

För att en uppgift ska rymmas inom den allmänna kompetensen krävs bland annat att angelägenheten ska ha ett allmänt intresse. Av detta följer att en kommun inte får lämna understöd till enskilda. Möjligheten att ge ekonomiskt bistånd till en enskild för dennes försörjning regleras därför i speciallag; SoL.

I 3 kap. 2 § SoL anges att socialnämnden bl.a. ska främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte kan försörja sig men som kan arbeta rätt till eko- nomiskt bistånd om han eller hon står till arbetsmarknadens för- fogande. Om den som får ekonomiskt bistånd inte har kunnat erbju- das någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd får socialnämnden i en kommun enligt 4 kap. 4 § SoL begära att denne under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetens- höjande verksamhet. Sådan praktik eller kompetenshöjande verks- amhet ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i fram- tiden försörja sig själv och stärka möjligheterna att komma in på arbets-marknaden eller på en fortsatt utbildning. Socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas.

517

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Lagen om arbetslöshetsnämnd

Enligt lagen om arbetslöshetsnämnd är varje kommun skyldig att ha en arbetslöshetsnämnd, med uppgiften att vidta eller på annat sätt främja kommunala åtgärder för att förebygga eller minska verk- ningarna av arbetslöshet. Arbetslöshetsnämnden ska bland annat sam- arbeta med myndigheter och enskilda vilkas verksamhet rör syssel- sättningsfrågor.

Huruvida lagen ger kommunerna ytterligare befogenheter är oklart. I Den kommunala kompetensen och arbetsmarknadsfrågorna (Festskrift, Sveriges KommunalJuridiska Förening) konstaterar Germund Persson att tolkningen att lagen kan ge kommunerna en viss allmän kompetens bör göras med försiktighet, eftersom det saknas klargörande förarbeten och rättspraxis.

Sammanställning över kommunernas uppgifter

Följande skyldigheter för kommunerna har beröringspunkter med arbetsmarknadspolitiken, även om de har sin grund i andra politik- områden såsom näringspolitik, utbildningspolitik eller integrations- politik:

1.Kommunen ska erbjuda samhällsorientering för nyanlända in- vandrare1.

2.Kommunen ska erbjuda kommunal vuxenutbildning,2 bland an- nat svenska för invandrare och samhällsorienterande ämnen.3 Utbildningen ska utgå från elevernas behov och förutsättningar.4

3.Kommunen ska hålla sig informerad om hur vissa ungdomar i kommunen är sysselsatta och motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning.5

1Lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

2En del av komvux utgörs av yrkesinriktad vuxenutbildning. Arbetsplatsförlagt lärande ska omfattas av utbildningen. Utbildningen kan ges i form av lärlingsutbildning.

3Två nya syften för orienteringskurser; grundläggande digital kompetens och grundläggande kunskaper om arbetsliv och arbetsmarknad i Sverige, infördes den 1 juli 2018 i 2 kap. 6 § för- ordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

420 kap. 2 § andra stycket skollagen (2010:800).

529 kap. 9 § skollagen (2010:800).

518

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

4.Kommunen svarar för socialtjänsten inom sitt område, och ger bland annat försörjningsstöd. Ansvaret innebär att kommunen ska främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.6 Den enskilde ska stå till arbetsmarknadens förfogande för att få försörjningsstöd, såvida det inte finns särskilda skäl.7

5.Kommunen ska medverka till att personer med betydande svårig- heter i sin livsföring får en meningsfull sysselsättning.8

6.Kommunen ska medverka till att personer med vissa funktions- hinder får tillgång till arbete eller studier. En insats som kan be- viljas är daglig verksamhet.9

Utöver dessa skyldigheter finns det en rad frivilliga uppgifter på eller i närheten av det arbetsmarknadspolitiska området. Kommunerna har här alltså inga skyldigheter utan enbart möjligheter att företa åtgärder:

1.Allmänt främja näringslivet i kommunen.10

2.Bedriva näringsverksamhet för att bereda anställning åt funk- tionshindrade.11

3.Anordna daglig verksamhet (se ovan punkt 5).

4.Ingå i samordningsförbund inom rehabiliteringsområdet med andra kommuner, landsting, Försäkringskassan och Arbetsför- medlingen. Förbunden kan såväl finansiera individuella insatser där parterna bidrar på olika sätt som bedriva ett strukturövergri- pande arbete för att främja samverkan mellan parterna.

5.Begära att den som får försörjningsstöd under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verk- samhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Det måste dock föregås av samråd med Arbetsförmedlingen.12

63 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453).

74 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

85 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453).

915 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

102 kap. 8 § kommunallagen (2017:725).

112 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453).

124 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453).

519

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

6.Anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska pro- gram, men endast efter överenskommelse med Arbetsförmed- lingen.13

7.Tillsammans med Arbetsförmedlingen kartlägga omfattningen av den lokala ungdomsarbetslösheten.14

8.Tillsammans med Arbetsförmedlingen kartlägga en nyanländs ut- bildning, kompetens och övriga förutsättningar för att etableras i arbetslivet.15

9.Medfinansiera ESF-projekt.

10.Kommunerna får även ta emot ekonomiskt stöd från Arbetsför- medlingen för anordning av studie- och yrkesvägledning och jobbaktiviteter med coachning.16

10.1.3Kommunala arbetsmarknadsinsatser

I ett historiskt perspektiv har ansvarsfördelning och finansiering av arbetsmarknadspolitiska insatser skiftat mellan stat och kommun. Fram till 1940-talet var de flesta arbetsmarknadsåtgärder organise- rade i kommunal regi, samtidigt mottog många kommuner viss statlig finansiering för dessa insatser. Därefter har det förekommit ett stort antal reformer som flyttat ansvaret för delar av arbetsmark- nadspolitiken fram och tillbaka mellan stat och kommun. Under de senaste åren har utvecklingen gått mot en ökad centralisering av arbetsmarknadspolitiken, med reformer som förtydligat att vissa områden inom arbetsmarknadspolitiken är statliga uppdrag (Lundin

&Thelander 2012; Minas 2011). Ett av de senaste exemplen är eta- bleringsreformen där staten 2010 övertog det samlade ansvaret från kommunerna för att underlätta och påskynda vissa nyanlända in- vandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Majoriteten av de program eller insatser som kommunerna till- handahåller i dag tillkom under 1990-talets krisår. I tider av hög arbetslöshet drabbas kommunerna av såväl minskade skatteintäkter som ökade kostnader för ekonomiskt bistånd. Utvecklingen drevs

136 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

143 § förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända.

156 a § förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända.

1614 a § förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.

520

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

fram dels genom kommunernas egna initiativ, där högre krav på motprestationer uppfattades som ett sätt att bromsa stegrande kost- nader för ekonomiskt bistånd, dels genom förändringar i den dåvar- ande socialtjänstlagen som ökade kommunernas möjligheter att villkora rätten till försörjningsstöd med krav på motprestationer (Thorén 2012). Som en följd av detta startade flera kommuner ett aktivt arbete med egna arbetsmarknadsinsatser. De insatser som kommunerna erbjuder innefattar bland annat att anordna särskilda arbetsmarknadsverksamheter, ta emot praktikanter, samt erbjuda utbildning och studie- och yrkesvägledning till arbetssökande.

Med arbetsmarknadsinsatser som genomförs av kommunerna av- ses stödinsatser med syfte att korta en individs väg till arbete eller utbildning. Verksamheten avser således den verksamhet i kommunen som riktar sig till arbetslösa. Kommunala arbetsmarknadsinsatser är ofta inriktade på grupper av arbetssökande som står längre från arbetsmarknaden till exempel lågutbildade, långtidsarbetslösa och nyanlända (Lundin och Skedinger 2006). Inom kommunala insatser ingår i dag aktiviteter som redovisas nedan. Definition och redo- visning utgår från Kommun- och landstingsdatabasen (Kolada) där kommunernas och landstingens verksamheter från år till år följs upp. Frågorna som är ställda i Kolada rör kommunala arbetsmarknadsin- satser generellt och inte nödvändigtvis bara insatser riktade till mot- tagare av försörjningsstöd.

Enligt SKL deltog drygt 100 300 personer i olika kommunala arbetsmarknadsinsatser under 2017. Det är ökning med runt 5 400 personer jämfört med 2016. Siffrorna bygger på inrapporterad stati- stik från 248 av Sveriges totalt 290 kommuner, och omräknat till samt- liga kommuner. Omräknat till samtliga kommuner rör det sig om cirka 5 250 anställda (SKL Kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017).

Mer än hälften av deltagarna i olika arbetsmarknadsinsatser,

61 procent, saknar gymnasieutbildning varav 22 procent har en icke fullgjord grundskoleutbildning. Kommunerna anger att de flesta arbetssökande som får stöd på de kommunala arbetsmarknads- verksamheterna har anvisats från arbetsförmedlingen (48 procent), vilket har ökat med 2 procentenheter jämfört med 2016. Förkla- ringen till ökningen kan vara satsningen på extratjänster, där Arbets- förmedlingen stod för en stor del av anvisningarna till kommunerna. Arbetssökande från socialtjänsten (28 procent) har minskat med 4 procentenheter jämfört med 2016. Kommunernas kostnader för

521

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

arbetsmarknadsinsatser under 2016 uppgick till 4,8 miljarder kronor enligt SKL (SKL Kommunal Arbetsmarknadsstatistik 2016). I kom- munal arbetsmarknadsstatistik 2017 (SKL 2018) uppskattas att kom- munernas sammanlagda kostnader för arbetsmarknadspolitik upp- gick till 5 400 miljoner.

En studie från IFAU visar att 94 procent av kommunerna bedrev någon form av aktiv arbetsmarknadspolitik under 2015. Studien visar också att skillnaderna mellan kommunerna var stora när det gällde både innehåll och omfattning av insatserna. I SKL:s jämförelse mellan nettokostnader för arbetsmarknadsinsatser i olika kommuner 2015 spänner kostnaden per invånare mellan 12 kronor och 1 958 kronor. Nedan redogörs för de insatser som kommunerna anger att de tillhandahåller för arbetslösa.

Arbetsprövning /-träning

Insatser som syftar till att klarlägga eller utreda en individs arbets- förutsättningar utifrån fysiska, psykiska och sociala funktioner. In- satsen kan innebära att den arbetssökande får stöd för att på en arbets- plats systematiskt pröva/träna sina förmågor i konkreta arbetsupp- gifter. Syftet med insatsen kan ibland vara att individen ska få rätt ersättning.

Jobbsökaraktivitet inkl. coachning

Insatser som syftar till att ge den arbetssökande stöd i konkreta upp- gifter som att skriva en CV, göra en anställningsintervju, söka arbete, ge information med mera. Till detta kommer kontinuerliga moti- verande samtal med fokus på att individen ska komma fram till vad hon/han vill och formulera en egen handlingsplan.

Kurs

Insatser för att öka individens förutsättningar att komma i arbete, till exempel i form av orienterande/vägledande kurs, körkortsteori, datakurs och yrkessvenska. Ordinarie utbildningar som svenska för

522

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

invandrare (SFI) eller studiemedelsberättigade utbildningar räknas inte hit.

Matchning

Matchning mot arbete sker utifrån den enskildas intressen/färdig- heter och arbetsgivares rekryteringsbehov. Insatsen innebär också systematiska kontakter med privata och offentliga arbetsgivare.

Arbetspraktik hos offentliga eller privata arbetsgivare

Med praktik hos offentliga arbetsgivare eller privata avses insatser för att tillhandahålla och administrera praktikplatser hos arbetsgi- vare i offentlig sektor eller på arbetsplatser/i arbetslag inom den kommunala arbetsmarknadsverksamheten. Arbetsuppgiften kan även omfatta stöd till praktikanten och/eller handledare på arbetsplatsen.

Studie-, yrkes- och arbetsvägledning

Information och motiverande samtal som syftar till att ge arbets- sökande underlag för beslut om val av yrkes- och arbetsinriktning.

Kommunala arbetsmarknadsanställningar

Insatser som syftar till att tillhandahålla och administrera tidsbe- gränsade kommunala arbetsmarknadsanställningar.

I arbetsuppgiften kan ingå att organisera/erbjuda kompetensut- vecklande insatser eller utbildning och att ge stöd till den anställda och/eller handledare på arbetsplatsen.

Validering

Med validering avses kartläggning av tidigare förvärvad kompetens. Även yrkeskompetensbedömning ingår (dvs. den bedömningen som kommunen i form av arbetsgivare anordnar och får merkostnads- ersättning från Arbetsförmedlingen för att utföra).

523

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

En yrkeskompetensbedömning kan pågå mellan en dag och tre veckor. Yrkeskompetensbedömningen är alltid en del av en praktik- period.

Feriejobb /-praktik

Insatser som syftar till att tillhandahålla och administrera feriejobb/och eller praktik för elever i grundskola och gymnasium.

Fördelningen av arbetstid kopplat till arbetsmarknadsåtgärder

Enligt SKL:s statistik om kommunala arbetsmarknadsåtgärder för- delas arbetstiden i kommunerna på följande aktiviteter:

Figur 10.1 Kommunernas arbetsmarknadsåtgärder (intern arbetstid)

Studie-, yrkes-,	Övriga insatser	Kurs
Studie-, yrkes-,	4%	3%
arbetsvägledning	4%	3%
arbetsvägledning		Arbetsprövning,
5%		-träning

		19%
	Praktik i privat regi
	6%
	Feriejobb, praktik
	6%
		Arbetsmarknads-
		anställningar
	Matchning	14%
	Matchning
	8%
	Praktik i offentlig	Jobbsökaraktiviteter
	regi	Jobbsökaraktiviteter
	regi	13%
	11%	13%
	11%	Administrativt stöd
		Administrativt stöd
		11%

Uppgifter från SKL, Kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017. Utredningens figur.

Några saker är kan poängteras i anslutning till denna figur. Den största andelen av tiden läggs på arbetsprövning och arbetsträning. Arbetsprövning är en utredningsmetod som tidigare främst har initi- erats av Försäkringskassan men kan även initieras av Arbetsförmed-

524

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

lingen eller arbetsgivaren själv. Utredningen erfar att det förekom- mer att kommunerna utför arbetsprövning i ”Komhall” och att det bedöms som en social insats. Försäkringskassan använder sig dock inte av denna metod längre. Den är inte reglerad i författning. I Arbets- förmedlingens så kallade sökandekategorier, en förteckning över såväl den enskildes status (till exempel deltidsarbetslös) som tillgängliga åtgärder, återfinns inte arbetsprövning. Arbetsträning däremot regleras i författning på det arbetsmarknadspolitiska området. Den som anordnar arbetsträning – arbetsgivaren – kan få bidrag för att täcka kostnaderna från Arbetsförmedlingen. Det är dock Arbetsför- medlingen som anvisar till insatsen.

Matchning är ett begrepp som kan ha olika betydelser. Jobb- sökaraktiviteter är dock normalt en del av matchningsarbetet.

Kommuner är skyldiga att tillhandahålla studie- och yrkesväg- ledning till alla som går i grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning eller avser att påbörja en utbildning.17 Det har sin grund i utbildningspolitiken och utgör ingen egentlig arbetsmark- nadsåtgärd. Däremot infördes som en del i jobbgarantin för ung- domar en möjlighet för kommunerna att få ersättning av Arbetsför- medlingen för studie- och yrkesvägledning till målgruppen. Det är därför rimligt att tro att det är arbetstiden för denna vägledning som inryms i posten Studie-, yrkes- och arbetsvägledning ovan.

Kategorin arbetsmarknadsanställningar omfattar särskilda tidsbe- gränsade anställningar. Med detta menas anställningar i form av till exempel nystartsjobb, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare (OSA), utvecklingsanställning, trygghetsanställning, extratjänst och helt kommunalt finansierade projektanställningar (SKL 2017). I denna kategori är det rimligt att tro att kommunen i de flesta fall ikläder sig rollen som arbetsgivare (även om exempelvis en praktikant i for- mell mening inte räknas som en arbetstagare).

Även en stor del av feriejobb och praktik i offentlig regi skulle kunna utgöras av kommunens egna verksamhet, det vill säga att kommunen medverkar i rollen som arbetsgivare.

Utredningen bedömer att det har skett en förskjutning i fördel- ningen mellan uppgifter, se figur 10.2.

172 kap. 29 § skollagen (2010:800): Elever i alla skolformer utom förskolan och förskole- klassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning.

525

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Figur 10.2 Förskjutning i utförandet i arbetsmarknadspolitiken

exempel

▪Sociala insatser som Arbetsförmedlingen upphandlar, t.ex. särskilt stöd till personer med funktionsnedsättning, ångest, missbruksproblem.

▪Arbetsmarknadsutbildningar som motsvarar kurser i komvux, t.ex. samhällsorientering, etableringskurs, yrkessvenska.

Arbetsförmedlingen

samverkan

Kommunerna

exempel

▪Arbetsmarknadstjänster till arbetssökande, bl.a. jobbsökaraktiviteter och anordning av praktik hos andra arbetsgivare

▪Hjälpa arbetsgivare att hitta kandidater

▪Validering mot yrken

Mot bakgrund av detta konstaterar utredningen att det är möjligt att det finns olika tolkningar av vad som är en arbetsmarknadsåtgärd och vad som inte är det. Att Arbetsförmedlingen anvisar till arbets- praktik och kommunen är den arbetsplats där praktiken genomförs innebär enligt utredningens mening inte att den statliga respektive kommunala medverkan utgör parallella system till varandra. Det skulle kunna finnas kommuner som tar emot praktikanter men ändå inte bedömer att kommunen tillhandahåller arbetsmarknadsinsatser, vilket enligt utredningen utgör den korrekta bedömningen.

Problemet uppstår när kommunerna utför samma uppgift som Arbetsförmedlingen. Hur omfattande denna parallella verksamhet är kan man inte bedöma med hjälp av SKL:s kommunala arbetsmark- nadsstatistik. Det finns dock skäl att tro att den är mindre än vad statistiken visar (se kapitel 14 för beräkningar). Detta har troligen

526

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

sin grund i avsaknaden av en enhetlig och accepterad definition av arbetsmarknadsåtgärder eller arbetsmarknadsinsatser.

10.1.4Sociala insatser och Arbetsförmedlingens förberedande utbildningar

Vad sociala insatser innebär är inte helt tydligt. I utredningens fokus- grupper (2017) med ett tjugotal kommuner lyfte många att man, det vill säga kommunerna, bedriver vad som benämns lågtröskelinsatser, alltså sådana insatser som inte kräver förkunskaper eller förberedel- ser för deltagande. Andra kallar det sociala insatser. Det kan handla om språkcaféer, mötesplatser, studiebesök på arbetsplatser, enklare praktiska insatser där individen ges ett socialt sammanhang och får möjlighet att prova på någon enklare uppgift. Den typen av insatser bedömer kommunerna själva vara viktiga för individen och, menar många, inte är något som Arbetsförmedlingen riktigt bör eller klarar av att erbjuda inom ramen för det uppdrag man har. Den här typen av insatser är sällan direkt arbetsförberedande, men kan vara ett vik- tigt steg på vägen till arbetsmarknaden och egenförsörjning för individen på lite längre sikt. Företrädare för Arbetsförmedlingen framförde att kommunerna skulle kunna vara mer lämpade att utreda psykisk, fysisk och social arbetsförmåga. Detta redogör utredningen för i delbetänkandet, SOU 2017:82.

Regeringen menade också i prop. 2016/17:175 att stödja och väg- leda enskilda i frågor av social och praktisk karaktär i grunden är ett kommunalt ansvar. Enligt 3 kap. 1 § SoL ska socialnämnden bland annat svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

Arbetsförmedlingen tillhandahåller dock stöd med tydliga sociala inslag både i intern och extern regi. Exempel finns att hämta i de upp- handlade tjänsterna Grundläggande moduler och Introduktion till arbete samt i delar av Arbetsförmedlingens egna verksamhet som innefattar specialisttjänster med sociala inslag.

527

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Min väg till arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning. Målgrup- pen varierar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbild- ningarna. Bland de förberedande utbildningarna finns såväl insatser som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbets- marknaden, som insatser som riktar sig till arbetssökande som står relativt nära arbetsmarknaden. Syftet och målsättningen varierar i likhet med detta för de olika förberedande utbildningsinsatserna.

Nedan beskrivs samtliga inriktningar inom ramen för samlings- namnet förberedande utbildningar i korthet:

Tjänsten Min väg till arbete riktar sig till Kriminalvårdens inter- ner på anstalt. Dessa har i regel begränsad arbetslivserfarenhet och bristfällig utbildningsbakgrund. Målet med tjänsten är internerna efter deltagande i tjänsten ska ha förbättrat sina förutsättningar att göra en plan för att få ett arbete, skaffa en yrkesutbildning, söka arbete och utföra ett arbete.

Tjänsten Grundläggande moduler riktar sig i första hand till ut- rikesfödda arbetssökande som har kortare skolgång än 6 år, varav en del helt saknar skolgång och många därutöver saknar en yrkesinrikt- ning. Målet för tjänsten är att de arbetssökande ska förbättra sina kunskaper i svenska språket och få en klar bild av det svenska sam- hället och den svenska arbetsmarknaden. Tjänsten innehåller allt- ifrån information om att vara förälder i Sverige och information om hur svensk sjukvård och friskvård fungerar, till studie- och yrkesväg- ledning och praktik.

Tjänsten Meritportfölj riktar sig i första hand till nyanlända inom etableringsuppdraget. Syftet med tjänsten är att bidra med en struk- turerad sammanställning av den arbetssökandes samlade arbetslivs- erfarenhet, utbildning och övriga meriter. Målet med tjänsten är i första hand att identifiera en relevant yrkesklassificering för den arbetssökande.

Arbetsförmedlingen köpte enligt myndighetens årsredovisning sex olika arbetsmarknadstjänster under 2017:

•Stöd och matchning (STOM)

•Arbetsmarknadsutbildningar (AUB)

•Förberedande utbildningar (FUB)

•Yrkessvenska

528

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

•Introduktion till arbete (INAB)

•Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning (IPSU).

Omfattningen av de olika arbetsmarknadstjänsterna skiljer sig åt, så- väl vad gäller antalet deltagare och antalet leverantörer som storleken på den ersättning som utbetalas till leverantörerna.

10.1.5Samverkan

Arbetsförmedlingen samverkar med kommunerna i många olika av- seenden. I utredningens delbetänkande (SOU 2017:82) beskrivs föl- jande samarbeten:

•Samverkan om prognoser och förändringar inom arbetsmark- nadspolitiken

•Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och socialtjänsten inklu- sive tillgång till uppgifter hos Arbetsförmedlingen för kommu- nerna (digital samverkan)

•Samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten (med hjälp av Dua)

•Samverkan kring etableringsinsatser (inklusive lokala överenskom- melser enligt Dua-modellen)

•Samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering

•Samverkan inom ramen för ESF-projekt

•Samverkan kring den kommunala vuxenutbildningen.

•Överenskommelse om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och SKL.

10.1.6För vilka målgrupper kan ansvarsfördelningen bli otydlig?

Det är i första hand personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för åtgärder från såväl Arbetsförmedlingen som kommunerna. Antalet

529

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

långtidsarbetslösa har varit tämligen konstant de senaste åren och legat kring 160 000 personer enligt Arbetsförmedlingens statistik.18 Personer som är arbetslösa har rätt till ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen under förutsättning att de bland annat är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och står till arbetsmarknadens förfogande i enlighet med 9 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Ar- betslöshetsförsäkringen kompenserar för en viss del av inkomst- bortfallet vid arbetslöshet. Rätt till ersättning beror på om den arbetslösa personen är medlem i en arbetslöshetskassa eller inte och om och hen därutöver uppfyller grundvillkoren och arbetsvillkoren. Den som är arbetslös och deltar i program på Arbetsförmedlingen får i stället ersättning i form av aktivitetsstöd, där storleken varierar beroende på om personen har rätt till ersättning från arbetslös- hetskassa. De som är mellan 18–24 år och inte uppfyller kraven för a-kassa har i regel rätt till en lägre så kallad utvecklingsersättning i stället aktivitetsstöd. Det finns också möjlighet för den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt att få stöd från kommunen för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. För den som kan arbeta är ett krav för försörj- ningsstöd från kommunen att man står till arbetsmarknadens för- fogande. I dag bedöms cirka hälften av försörjningsstödstagarna ha arbetslöshet som inte har sin grund i sociala skäl som hinder för egen försörjning. En tiondel av försörjningsstödstagarna (26 589 vuxna, varav 61 procent män och 39 procent kvinnor) bedöms ha arbetshin- der av sociala skäl. Det innebär att de inte bedöms kunna börja arbeta

omgående.

Vid utredningens fokusgruppsintervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen som genomfördes augusti 2017 bedömde flera av företrädare att det finns en risk för att individer hamnar mellan stolarna, då Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedöm- ningar av om en individ står till arbetsmarknadens förfogande eller inte. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det i dag inte är helt tydligt vilka kriterier som ska användas för att bedöma vem som står och inte står till arbetsmarknadens förfogande (SOU 2017:82).

18Arbetsförmedlingens statistik skiljer sig i flera avseenden från statistik baserad på SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU). Både definitioner och mätmetoder skiljer sig åt. Arbets- förmedlingens statistik bygger på registeruppgifter om alla arbetssökanden som anmäler sig till Arbetsförmedlingen medan AKU bygger på ett representativt urval av de personer som är arbetslösa på arbetsmarknaden. Detta betyder att Arbetsförmedlingens

530

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Vid fokusgrupperna med kommunerna som genomfördes under perioden maj–juni 2017, uttryckte flera kommuner i att de upplever att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen utgör en utmaning för såväl ansvarsfördelning som samverkan i arbetsmarknadspoli- tiken (SOU 2017:82). Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen styr vilka individer som får ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Kommunföreträdarna anser att detta kan medföra en otydlig gräns- dragning mellan staten och kommunerna vad gäller ansvaret för de individer som inte får ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Skill- naden mellan Arbetsförmedlingens olika kontor kan enligt kom- munföreträdarna vara ett resultat av att de lokala förutsättningarna att stödja bredare grupper av arbetssökande varierar samt att det finns kulturskillnader mellan kontoren. Enligt kommunföreträdarna görs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ibland utifrån ett resursperspektiv snarare än utifrån på förhand fastställda kriterier. Detta innebär enligt kommunföreträdarna att kontor som är verk- samma i områden med färre arbetssökande i proportion till resur- serna har större möjligheter att göra en mer generös bedömning. De menar att det i praktiken innebär att individer som står relativt långt ifrån arbetsmarknaden kan erbjudas insatser genom Arbetsförmed- lingen i vissa kommuner, medan samma grupper i andra kommuner blir hänvisade till sociala insatser och utbildningsinsatser genom kommunen. Flera kommunföreträdare menar därutöver att det finns en bristande systematik i de arbetsmarknadspolitiska bedömningar- na. Några kommuner framhåller i fritextsvar till utredningens enkät att kommunen och Arbetsförmedlingen i vissa fall inte har samma bedömning av vilka insatser som är bäst för den enskilde individen, där Arbetsförmedlingen ibland kan anvisa till en insats medan kom- munen anvisar till en annan. Det menar att det i dessa fall inte hand- lar om att personer hamnar mellan stolarna utan att det kan bli otyd- ligt för den enskilde individen vilken insats som denne ska påbörja. Utredningen lämnar i avsnitt 7 förslag för en förstärkt arbets- marknadsbedömning i syfte att arbetsmarknadspolitiken ska bli mer träffsäker och att resurserna ska styras till de individer och de insat- ser där de ger störst effekt.

531

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

10.2Förslag och bedömningar

Utredningen konstaterar att det har skett en förskjutning av vilka uppgifter som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av kommu- nerna. Arbetsförmedlingen tillhandahåller stöd som kommunerna redan ansvarar för. Kommunerna å andra sidan tillhandahåller stöd som omfattas av Arbetsförmedlingens ansvar. Utredningen föreslår att gränsdragningen mellan vad som är ett statligt respektive kommu- nalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs. Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas befogenhet ska min- ska. Genom att tydliggöra ansvarsfördelningen och införa en sam- ordningsskyldighet ökar förutsättningarna för att den enskilde snab- bare kommer i egen försörjning.

Givet denna princip skulle det innebära en målkonflikt om utred- ningen även skulle föreslå att vissa kommuner ska få ta ett större ansvar i arbetsmarknadspolitiken; en asymmetrisk ansvarsfördel- ning. Enbart om det hade funnits belägg för att kommuner, vissa eller generellt, tillhandahåller ett visst arbetsmarknadsstöd på ett effektivare sätt än Arbetsförmedlingen, hade ett sådant förslag kun- nat motiveras. Det har utredningen inte funnit. Detta resonemang utvecklas i avsnitt 10.4.1 och 10.4.2.

Utredningen anser att både lagen (1944:475) om arbetslöshets- nämnd och SoL:s reglering i 4 kap. 4 § om praktik och kompetens- höjande insatser innebär överlappningar eller åtminstone bidrar till att bibehålla otydligheterna mellan stat och kommun. Därför ska lagen respektive bestämmelsen upphävas. I förordningen om instruk- tion för Arbetsförmedlingen tydliggörs att myndigheten huvud- sakligen ska ge arbetsmarknadsstöd, till skillnad från socialt stöd. Utredningen föreslår också att samordning kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av stöd från både Arbetsförmedlingen och socialtjänstens. Sådan samordning ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst. Slutligen föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska nyttja det reguljära utbildningssystemet om det kan tillgodose den enskildes behov. Det innebär en prioritetsordning mellan utbildning i det reguljära systemet och utbildning som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi eller med hjälp av externa utförare.

532

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Förslagen syftar till att skapa bättre förutsättningar för en lik- värdig service för alla medborgare samt en samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att säkerställa att alla som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen, oavsett var i landet, får likvär- dig service.

Nedan redovisas och motiveras utredningens förslag i följande ordning:

1.Arbetsmarknadsstöd i allmänhet

a)Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens in- struktion.

b)Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs.

c)4 kap. 4 § SoL upphävs.

d)Kommunerna får uttryckligt stöd i befogenhetslagen för att skaffa platser för feriearbete och feriepraktik hos andra arbets- givare.

2.Utbildning

a)Arbetsförmedlingen ska säkerställa att individens utbildnings- behov i första hand tillgodoses av det reguljära utbildnings- väsendet.

3.Samverkan och samordning

a)En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens instruktion.

b)En samordnad individuell planering mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst införs i SoL.

533

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

10.2.1Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens instruktion

Förslag: Genom ett tydliggörande förordningen (2007:1030) med

instruktion för Arbetsförmedlingens klargörs att: Arbetsförmed- lingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbets- förmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten i syfte att minska arbetslösheten och öka den varaktiga sysselsätt- ningen. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1.den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller

3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

I utredningens delbetänkande redovisas resultatet av de fokusgrupper som genomfördes under 2017. Deltagare från Arbetsförmedlingen framförde att de upplever att flera kommuner inte tar sitt ansvar för arbetslösa fullt ut. Vissa var också av uppfattningen att Arbetsför- medlingens åtagande i huvudsak avser personer som kan matchas mot arbete, det vill säga att uppdraget är att förmedla jobb. Andra menade att matchningsarbetet förutsätter att myndigheten även rustar individen. Resultatet av fokusgrupperna visar att det råder delade meningar om vilket ansvar som åvilar Arbetsförmedlingen. Dessutom förekommer uppfattningen att kommunerna har skyldig- heter på det arbetsmarknadspolitiska området.

Enligt kommunallagen får kommuner inte befatta sig med upp- gifter som ska handhas enbart av staten. Särskilda avsteg från denna huvudregel kan enbart göras i lag. Det blir därför viktigt att först fastställa vilka uppgifter som faktiskt ska handhas av staten. I Ar- betsförmedlingens instruktion anges att Arbetsförmedlingen ansva- rar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknads- politiska verksamhet. Utredningen tolkar detta som att den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet är

534

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

uppgifter som enbart ska handhas av staten. Kommuner är därmed förhindrade att bedriva en offentlig arbetsförmedling. Det omfattas inte av den kommunala kompetensen. Vad som ingår i en offentlig arbetsförmedling är däremot inte klart. En semantisk tolkning är att det som avses är förmedling av arbeten. Mot bakgrund av beskriv- ningen av hela den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedriver så kan detta tyckas utgöra en del av verksamheten, men långt ifrån hela. Om förmedling av arbeten är synonymt med begreppet matchning så finns det flertalet olika tolkningar av dessa begrepp. Vad som var syftet med valet av formulering av det statliga åtagandet är oklart. Utredningen bedömer att formuleringen bidrar till oklarheterna i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det kan tolkas på olika sätt när det gäller Arbetsförmedlingens ansvar för att rusta personer som är inskrivna som arbetslösa med hjälp av annat arbets- marknadsstöd.

Det finns många andra områden där kommunerna är förhindrade att utföra uppgifter på grund av att dem är förbehållna en annan myndighet. Hälso- och sjukvårdsområdet är ett sådant exempel. Där formuleras det åtagande som enbart ankommer på landstingen – och där kommunerna därför inte får verka – på följande sätt:

Landstinget ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom landstinget.19

I nämnd lag ges sedan kommunerna befogenhet att handha vissa upp- gifter på detta område,20 men i övrigt är det uppgifter som enbart handhas av landsting.

Det finns dock några områden där kommunernas kompetens sam- manfaller med annans befogenheter (Bohlin 2016):

•verksamhet på kulturområdet (kommuner och landsting)

•miljö- och naturvård enligt miljöbalken kommun och stat)

198 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I lagen definieras hälso- och sjukvård som:

1.åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador,

2.sjuktransporter, och

3.omhändertagande av avlidna.

Lagen omfattar inte tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125).

20I 8 kap. 6 § anges att ”Landstingets ansvar omfattar inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 12 kap. 1 § eller 14 kap. 1 §.” Detta avser hälso- och sjukvård – exklusive läkarvård – till exempelvis boende i kommunens särskilda boenden och deltagare i kommunens dagverksamhet.

535

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

•främjande av trafikförsörjningen (kommuner och landsting)

•gemensamt ansvar för kollektivtrafiken (kommuner och landsting).

Det finns också exempel på att kommunen genom avtal kan överlåta ansvaret för en uppgift till landstinget, och vice versa, enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

I förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknads- verkets, som ersattes med nuvarande instruktion för Arbetsförmed- lingen 2008, formulerades uppdraget på ett annat sätt än i dag. Då angavs det att myndigheten21 är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor.

Utredningen bedömer att nuvarande formulering av Arbetsför- medlingens uppdrag bör ändras så att den på ett tydligare sätt be- skriver det statliga åtagandet. Det föreslås en bredare formulering av Arbetsförmedlingens ansvar i myndighetens instruktion: Arbetsför- medlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsför- medlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbets- marknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten i syfte att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen.

Det är viktigt att formuleringen inte begränsar kommunernas (och andra myndigheters) möjligheter att vidta allmänt sysselsättnings- främjande åtgärder, exempelvis genom att ställa sysselsättningskrav i upphandlingar eller tillhandahålla insatser som primärt syftar till att åstadkomma aktivering. Vidare bör Arbetsförmedlingen även i fort- sättningen kunna samverka med kommunerna i arbetsmarknads- politiska prognoser för att kunna dra nytta av kommunernas lokal- kännedom. Däremot är formuleringen ägnad att indirekt innebära en begränsning av Arbetsförmedlingens möjligheter att ge socialt stöd till enskilda.

21Arbetsmarknadsverket bestod av Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna. Med myndighet här avses Arbetsmarknadsstyrelsen.

536

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

10.2.2Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs

Förslag: Lagen (1944:453) om arbetslöshetsnämnd upphävs.

Bedömning: Innebörden av lagen om arbetslöshetsnämnd är otyd- lig och har sin utgångspunkt i ett arbetsmarknadspolitiskt system som inte längre gäller i Sverige. Utredningen bedömer att lagen skapar otydlighet och bidrar till att upprätthålla de parallella sy- stemen; att arbetsmarknadspolitiska insatser tillhandahålls av både Arbetsförmedlingen och vissa kommuner, eller till och med av en kommun i stället för Arbetsförmedlingen.

I varje kommun ska det finnas en arbetslöshetsnämnd som ska främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av den. Nämnden ska också samarbeta med andra som är verksamma inom sysselsättningsområdet. Detta följer av en lag från 1944, som tillkom då organiseringen av den arbetsmarknads- politiska verksamheten i Sverige såg helt annorlunda ut än vad den gör i dag. Det är därför oklart hur bestämmelserna ska tolkas; hur de förhåller sig till det statliga åtagandet i arbetsmarknadspolitiken och den allmänna kompetensen enligt kommunallagen.

Den ursprungliga lydelsen av lagen var att det inom varje kom- mun ska finnas en arbetslöshetsnämnd:

för handhavande av lokala åtgärder i fråga om statlig och statsunder- stödd hjälpverksamhet vid oförvållad arbetslöshet.

Vid denna tidpunkt reglerades den så kallade statliga och statsunder- stödda hjälpverksamheten genom en kungörelse från 1934 (nr 434). Enligt denna svarade arbetslöshetskommittén i kommunen för de lokala åtgärderna. Det fanns dock ingen skyldighet för kommunerna att inrätta en sådan kommitté. Enbart om kommunen ville använda sig av den statliga arbetslöshetshjälpen eller om den ville ha statsbi- drag för att bedriva sin egna hjälpverksamhet till arbetslösa så be- hövde man inrätta en arbetslöshetskommitté. Alla kommuner hade inte heller inrättat en kommitté. Detta trots att det hade funnits arbetslösa i behov av stöd. Statens arbetsmarknadskommission – som var dåvarande motsvarigheten till Arbetsförmedlingen – såg att detta fick till följd att arbetslösa i en kommun utan arbetslöshets- kommitté inte kunde få del av det statliga stödet. För att komma till

537

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

rätta med problemet föreslog Arbetsmarknadskommissionen att man genom lag skulle bestämma att om kommunen inte hade inrättat en särskild arbetslöshetskommitté så utgjorde kommunstyrelsen (då drätselkammaren eller kommunalnämnden) arbetslöshetskommitté. I den nya lagen bytte man namn på arbetslöshetskommittéerna, till arbetslöshetsnämnder. Syftet med lagen var alltså att säkerställa att alla kommunmedlemmar kunde få del av det statliga stödet (prop. 1944:280).

Det krävs ingen omfattande analys för att konstatera att det inte längre krävs en arbetslöshetsnämnd för att en kommunmedlem ska kunna få del av det statliga stödet på arbetsmarknadspolitikens område. Lagen har också ändrats efter att den kom till; i den nu- varande lydelsen nämns inget om statlig och statsunderstödd hjälp- verksamhet. Kvar är dels den automatiska inordningen av arbets- löshetsnämnd i kommunstyrelsen och därtill en beskrivning av vilka uppgifter nämnden har.22 Den ska vidta och främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna därav. Här uppstår det frågetecken om hur detta förhåller sig till det statliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken, det vill säga om lagen ger kommunerna någon kompetensutvidgande befogenhet.

Utredningen har inte funnit några rättsfall där lagens eventuella kompetensutvidgande funktion prövas. Däremot är det intressant att notera att bestämmelserna i lagen inte omnämns i rättsfall där det har varit fråga om kommunen har överskridit sina befogenheter när den har vidtagit åtgärder med syfte att förebygga arbetslöshet.23

Lagen har tolkats på vitt skilda sätt; från att den inte har någon praktisk betydelse för kommunernas möjligheter att ge arbetsmark- nadsstöd till att den ger en vidsträckt befogenhet på det arbetsmark- nadspolitiska området. Ett exempel på det senare är kommuner som

22Uppgifterna fanns inte med i den ursprungliga lydelsen utan flyttades över från arbets- marknadskungörelsen (1966:368). Den senare ersatte kungörelsen från 1934, som gällde vid tiden för arbetslöshetsnämndslagens ikraftträdande.

23RÅ 1993 ref. 98 hade en kommun beslutat att teckna borgen för ett privat bolag för att främja sysselsättningen i kommunen. Kammarrätten – vars dom Regeringsrätten fastställer – konstaterade att kommunalt stöd till enskild näringsidkare, i vart fall för att motverka arbets- löshet, inte kan godtas annat än i rena undantagsfall. Kommunen hade inte lyckats visa att stödåtgärden (borgensåtagandet) har sådan betydelse för motverkande av arbetslöshet inom kommunen att kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. I RÅ 2000 ref. 1 fastställdes att krav på lokal finansiering för att erhålla medel ur EU:s strukturfonder inte medförde att det förelåg synnerliga skäl för att utge stöd till en enskild näringsidkare. Kammarrätten konstaterade att kommunen inte hade visat att dess borgensåtagande skulle ha sådan betydelse för sysselsätt- ningen och befolkningsutvecklingen i kommunen att det på denna grund kunde anses kom- petensenligt. Regeringsrätten fastställde kammarrättens dom.

538

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

tillhandahåller jobbsökarinsatser till personer som är anmälda hos Arbetsförmedlingen men inte uppbär försörjningsstöd. Då är det inte möjligt att luta sig mot befogenheten i SoL. Det kvarvarande alternativet är lagen om arbetslöshetsnämnd. Åt andra hållet anger Arbetsmarknadsdepartementet i Ds 2008:66, förarbetena till befo- genhetslagen, att den ”allmänna begränsade kompetens” som följer av lagen om arbetslöshetsnämnd inte ger kommunerna befogenhet att inom ramen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder kunna anordna aktiviteter för arbetslösa.

Endast 6 procent av kommunerna har i dag en särskild nämnd för arbetsmarknadsfrågor. I övriga kommuner är det kommunstyrelsen (40 procent), socialnämnden (34 procent) eller utbildningsnämnden (10 procent) som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna (SKL 2017). Detta visar dels att många kommuner inte har ansett det nödvändigt eller lämpligt att organisera arbetsmarknadsarbetet i en särskild nämnd. Det indikerar också att det kommunala arbetsmarknads- arbetet ligger nära framför allt socialpolitiken.

Kommunerna har för övrigt en stor frihet i att inrätta de nämnder som de finner lämpligt. Det finns några få undantag, det vill säga nämnder som varje kommun är skyldiga att inrätta. Exempel på så- dana är kommunstyrelse, valnämnd, krisledningsnämnd, patient- nämnd och överförmyndarnämnd om ingen överförmyndare har ut- setts.

Utredningen tror att en effektiv samverkan syftar till att uppnå synergier när olika myndigheter bidrar med sin specialistkompetens. Att en samverkan som innebär att båda parter kan bidra med samma typ av tjänst uppfyller inte detta syfte. Det finns risk att samverkan då i stället kommer att avse en förhandling mellan vilken myndighet som ska göra vad i ett specifikt fall.

Kommunerna fyller en viktig funktion på arbetsmarknadspoli- tikens område, inte minst som arbetsgivare. Flera politikområden där kommunerna har tydliga skyldigheter har dessutom stor betydelse för arbetsmarknadspolitiken. Det är viktigt att staten drar nytta av kommunernas arbete och särskilda kompetens. Grunden för detta bör dock fastställas genom medvetna ställningstaganden, efter en be- dömning av hur detta kan bidra till att öka effektiviteten i det statliga åtagandet på det arbetsmarknadspolitiska området. Bedömningen bör dessutom vara förankrad i de förutsättningar som råder i dagens

539

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

samhälle. Bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsnämnd uppfyller inte dessa krav.

10.2.34 kap. 4 § socialtjänstlagen upphävs

Förslag: 4 kap. 4 § i socialtjänstlagen (2001:453, SoL), om att socialnämnden efter samråd med Arbetsförmedlingen får begära att den som uppbär försörjningsstöd under vissa förutsättningar ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetens- höjande verksamhet, upphävs.

Det finns två bestämmelser i SoL som är särskilt relevanta för social- politikens gränsyta mot arbetsmarknadspolitiken:

1.4 kap. 1 § i SoL (arbetsmarknadsbestämmelsen)

2.4 kap. 4 § SoL (anvisningsbestämmelsen).

Enligt arbetsmarknadsbestämmelsen har den som inte kan försörja sig men som kan arbeta rätt till ekonomiskt bistånd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande.

Om den enskilde som får ekonomiskt bistånd inte har kunnat er- bjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd får socialnämn- den i en kommun enligt anvisningsbestämmelsen begära att denne under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Sådan praktik eller kompetenshöj- ande verksamhet ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv och stärka möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden eller på en fortsatt utbildning. Socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas.

Utredningen anser att det är oklart hur anvisningsbestämmelsen förhåller sig till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsstöd och i prak- tiken har gett upphov till en överlappning. En bokstavstolkning ger att det är något annat än ”lämplig[a] arbetsmarknadspolitisk[a] åt- gärd[er]” som avses, vilket skulle innebära att bestämmelsen inte skapar någon överlappning. Enligt förarbetena och den tillämpning som bestämmelsen har fått i praktiken står det dock klart att det rör sig om en överlappning. Utredningen ser en risk att anvisningsbe- stämmelsen skapar drivkrafter för Arbetsförmedlingen att lämna

540

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

över utförande av myndighetens uppgifter på kommunerna i allt större utsträckning. Denna ordning har inneburit att kommunerna frivilligt tagit ansvar för utförandet av delar av en statlig uppgift utan ersättning. Utredningen konstaterade även i sitt delbetänkande (SOU 2017:82) att sådant samråd som uppställs som krav i anvis- ningsbestämmelsen inte verkar komma till stånd i praktiken i någon större utsträckning, trots att kommunen anordnar insatser.

Anvisningsbestämmelsen – och tillämpningen av den – är därmed otydlig och skapar överlappning. Man kan till och med gå så långt att påstå att den har bidragit till en ordning som inte är demokratiskt förankrad eftersom arbetsmarknadspolitik ska vara ett statligt ansvar.

Utredningen bedömer att anvisningsbestämmelsen har två funk- tioner; en befogenhetsutvidgande funktion och en annan funktion som innebär en möjlighet att ställa krav på den som uppbär försörj- ningsstöd. Den befogenhetsutvidgande funktionen innebär att kom- munen får ge understöd till en enskild. Utan författningsstöd hade sådant stöd kunnat anses strida mot den allmänna kommunala kom- petensen. I syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen och minska överlappningen mellan Arbetsförmedlingens och kommunernas arbetsmarknadsinsatser anser utredningen att den befogenhetsutvid- gande funktionen bör tas bort. Detta ändrar inte socialnämndens möjligheter att ställa krav på den enskilde. Enligt utredningens me- ning är kravet enligt arbetsmarknadsbestämmelsen (4 kap. 1 § SoL) att stå till arbetsmarknadens förfogande för att ha rätt till försörj- ningsstöd i sig tillräckligt.24 I det följande utvecklas skälen till detta.

I förarbetena anges att socialnämndens insatser kan avse jobbsökaraktiviteter

Formuleringen av bestämmelsen – att kommunen får anordna in- satser om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd – indikerar att de kommunala åtgär- derna är något annat än arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det ligger nära till hands att tolka bestämmelsen som att det rör sig om kompe- tensutveckling i ett socialt perspektiv mot bakgrund av socialnämndens uppdrag. Eftersom karaktären av åtgärderna inte anges uttryckligen

24Se även prop. 2015/16:136.

541

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

i lagen så uppstår dock en viss otydlighet, till exempel i förhållande till Arbetsförmedlingens insatser.

I förarbetena (prop. 1996/97:124) anges dock att åtgärderna kan avse ”arbetssökarverksamheter som avser att förbättra den unges kunskaper om samhället och arbetslivet, förmåga att skriva arbets- ansökan eller på andra sätt ta kontakt med potentiella arbetsgivare, etc.”. Bestämmelsen ska enligt regeringen inte användas för personer som har uttalade sociala problem. Mot bakgrund av dessa uttalanden står det klart att bestämmelsen redan från början inneburit en över- lappning i förhållande till det statliga åtagandet.

Det är, enligt förarbetena till bestämmelsen, viktigt att kommu- nerna bistår med aktiva insatser för att stödja den enskilde att klara sin egen försörjning. Det anges även att detta gör sig gällande när individen av olika skäl inte kommer ifråga för åtgärder inom de ordinarie arbetsmarknadspolitiska systemen. Regeringen anser att det är viktigt att det finns kommunala insatser som komplement till det ”reguljära systemet” (1996/97:124). Någon beskrivning av vad som avses med de ordinarie systemen eller det reguljära systemet och en utförlig analys av gränsdragningen mot det statliga åtagandet saknas dock.

I förarbetena till ändringen 2013 (då begränsningen till huvud- sakligen unga togs bort) framgår att flera remissinstanser avstyrkte förslaget med motiveringen att arbetsmarknadsinsatser är ett statligt åtagande och att kommunerna inte ska skapa parallella system efter- som det resulterar i en otydlig ansvarsfördelning. Man framförde också att det finns en risk för att statens ansvar vältras över på kom- munerna, och det utgör inte ett effektivt resursutnyttjande. Reger- ingen bemöter farhågorna genom att kort konstatera att den aktuella ändringen enbart avser målgruppens omfattning. Den innebär därför inte någon förändring i ansvaret för stödet. Enligt regeringen bör socialnämndens insatser inte ersätta de arbetsmarknadspolitiska åt- gärderna. Arbetsförmedlingens uppdrag när det gäller arbetslösa för- sörjningsstödstagare skulle därför inte påverkas av förslaget (prop. 2012/13:94).

Vidare anges i Socialstyrelsens handbok för ekonomiskt bistånd att socialnämndens åtgärder inte får ersätta Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

542

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Krav på sökaktivitet och deltagande kan ställas enligt arbetsmarknadsbestämmelsen

I arbetsmarknadsbestämmelsen anges att den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till ekonomiskt bistånd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande.25 Av förarbeten och rätts- praxis framgår att socialnämnden då kan ställa krav på att den en- skilde bland annat ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbets- förmedlingen, vara aktivt arbetssökande, delta i verksamheter som anordnas för arbetssökande både av Arbetsförmedlingen och kom- munen samt medverka till upprättande av en handlingsplan hos Arbetsförmedlingen.26 Arbetsmarknadsbestämmelsen infördes 2016 men verkar närmast ha varit en kodifiering av vad som redan ansetts gälla.

I förarbetena (SOU 2015:44) till den nya bestämmelsen anges att detta innebär att den som till exempel inte söker anvisat arbete, är beredd att ta ett erbjudet lämpligt arbete, eller inte medverkar i andra åtgärder som samhället ställer till förfogande inom ramen för arbets- marknadspolitiken, inte kan anses stå till arbetsmarknadens förfo- gande såvida det inte finns godtagbara skäl.

Formuleringen ”att stå till arbetsmarknadens förfogande” före- kommer även i 9 § ALF, där begreppets innebörd utvecklas. I sank- tionsbestämmelserna i lagen (43 §) återfinns ytterligare information om vad den enskilde har att förhålla sig till.

Enligt Lars Clevesköld (socialtjänstlagen (2001:453), kommen- taren till 4 kap. 1 §, Karnov) ska inte deltagande i Arbetsförmedling- ens insatser ses som jobbsökaraktiviteter. Däremot så indikerar ett sådant deltagande att den enskilde står till arbetsmarknadens för- fogande.27 Det kan även innebära att det finns skäl för socialtjänsten att sänka kraven på sökaktivitet. En helhetsbedömning måste göras. Utgångspunkten är nämligen att den enskilde ska vara aktiv i sitt arbetssökande för att få försörjningsstöd. Enligt Clevesköld gäller detta enbart personer som endast har arbetslöshet som försörjnings- hinder.

254 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

26Prop. 1979/80:1 Del A s. 196 och s. 526 samt prop. 2015/16:136 s.12 f och däri angiven rättspraxis.

27I SOU 2015:44, s. 21, anges att: ”Så länge den enskilde följer ett program i enlighet med

Arbetsförmedlingens anvisningar får han eller hon som regel anses stå till arbetsmarknadens förfogande.”

543

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

I SOU 2015:44 redovisas en enkätundersökning där kommuner (socialtjänsten) bland annat hade svarat på frågan om man ställde krav på att den enskilde skulle delta i arbetsmarknadspolitiska pro- gram inom ramen för bedömningen av om denne stod till arbets- marknadens förfogande. 99 procent angav att de alltid eller oftast ställer ett sådant krav (1 procent svarade Vet ej). Det konstateras att omständigheten att kommunerna i stor utsträckning uppgivit att aktivt arbetssökande ingår i kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande skulle kunna utgöra en indikation på att kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande delvis flyter ihop med kravet på att vara aktivt arbetssökande och att gränsdragningen mellan dem inte är helt självklar. 98 procent svarade att de ställer krav på att den en- skilde ska söka lämpliga arbeten.

Den lagliga grunden till kraven på den enskilde kan vara både arbetsmarknadsbestämmelsen och anvisningsbestämmelsen

Bestämmelsen om att socialnämnden får anvisa till kompetenshöj- ande åtgärder som anordnas av kommunen infördes 1998.28 I för- arbetena betonas att syftet är att förtydliga den enskildes ansvar för att ordna sin egen försörjning.29 Man ansåg att kommunerna be- hövde kunna ställa hårdare krav i samband med prövningen av för- sörjningsstöd. I bestämmelsens ursprungliga lydelse gällde de nya möjligheterna att ställa krav på ett aktivt deltagande huvudsakligen ungdomar under 25 år. 2013 togs denna begränsning bort. Sedan dess krävs inga särskilda skäl för att kommunerna ska kunna anvisa den som uppbär försörjningsstöd med stöd av bestämmelsen oavsett ålder.

28Det innebär dock inte att kommunerna inte anordnade några arbetsmarknadsinsatser före 1998. Se till exempel RÅ 1995 ref 97 där Regeringsrätten ansåg att det var rätt att kommunen inte hade beviljat den biståndssökande ekonomiskt bistånd eftersom personen inte deltog i en arbetssökarverksamhet som socialnämnden arrangerade. Året var 1992. Kommunen anförde att man hade startat en egen arbetssökarverksamhet eftersom man var missnöjd med arbets- förmedlingens insatser för de arbetssökande. Arbetsförmedlingens arbetsbelastning hade inneburit att den arbetssökande kunde vara registrerad hos förmedlingen under lång tid utan att få varken insats eller personlig kontakt med arbetsförmedlare. Allt fler socialdistrikt hade i takt med denna utveckling startat arbetssökarverksamheter.

29Prop. 1996/97:124 s. 71.

544

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

När anvisningsbestämmelsen hade varit i kraft i knappt ett år ge- nomförde Socialstyrelsen en uppföljning av hur bestämmelsen hade tagits emot i kommunerna (Socialstyrelsen 1999). Många kommu- ner angav att det även tidigare – före bestämmelsens ikraftträdande

–hade varit möjligt att ställa krav på målgruppen. Bestämmelsen ansågs inte nödvändig för att socialtjänsten skulle få ställa den typen av krav på den enskilde.

I en rapport framförde Salonen och Ulmestig (2004) återigen denna ståndpunkt från många kommuner; att bestämmelsen inte ansågs nödvändig för att socialtjänsten skulle kunna ställa krav på den enskilde. Kommunerna hänvisade i stället till 4 kap. 1 § SoL.

Vidare genomförde Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2005) en gemensam översyn av hur anvisningsbestämmelsen hade tillämpats sedan ikraftträdandet. Man konstaterade att det förekom att kom- muner tillämpade bestämmelsen på alla som söker försörjningsstöd och att det inte hade varit lagstiftarens intention. Även i denna rapport redogörs för att många kommuner har ansett det tillräckligt att tillämpa arbetsmarknadsbestämmelsen för att ställa denna typ av krav.

I förarbetena till tillägget i arbetsmarknadsbestämmelsen (rätten till försörjningsstöd om man står till arbetsmarknadens förfogande),

SOU 2015:44, konstateras att ”det varierar i kommunerna hur man använder nyss nämnda (4:4) stadgande. I vissa kommuner anses samt- liga erbjudna kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder vara en åt- gärd enligt 4 §. I andra kommuner används i princip aldrig denna bestämmelse utan alla beslut om insatser, eller avslag, hänförs till 4 kap. 1 § SoL”. En del av de kommuner som man intervjuat hade även uttryckt att det finns en risk att det sociala arbetet hamnar i bak- grunden om socialtjänsten agerar arbetsförmedlare.

Enligt Kammarrätten i Göteborg var det korrekt att vägra ekono- miskt bistånd med anledning av att personen på grund av alkohol- missbruk hade blivit av med sin praktikplats.30 Det var inte visat att personen hade ett sådant allvarligt missbruk att det inte kunde krävas att han deltog i praktiken. Han förlorade sin praktikplats på grund av att han inte förändrade sitt beteende. Praktiken var anvisad av Arbetsförmedlingen, det rörde sig alltså inte om en praktik som var anvisad av socialtjänsten. Domstolen menar alltså att socialnämnden

30Kammarrätten i Göteborg mål nr 8223-12.

545

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

har haft rätt att ställa krav på den enskilde att delta i en av Arbets- förmedlingen anvisad insats för att denne gör vad som kan krävas för att bidra till sin egen försörjning.

I prop. 2015/16:136 anges att det av förarbeten och rättspraxis framgår att den som ansöker om ekonomiskt bistånd bland annat ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, vara aktivt arbetssökande, delta i verksamheter som anordnas för arbetssökande inom ramen för arbetsmarknadspolitiken och medverka till upprätt- ande av en handlingsplan hos Arbetsförmedlingen.

Slutsats

Utredningen gör bedömningen att det bör vara möjligt att upphäva anvisningsbestämmelsen utan att socialnämndens möjligheter att ställa krav på att den enskilde deltar i arbetsmarknadspolitiska in- satser går förlorad. Det kommer framöver att avse arbetsmarknads- insatser som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen. Med föreslagen förändring blir Arbetsförmedlingens ansvar tydligare. Tillsammans med den föreslagna arbetsmarknadsbedömningen och bestämmel- serna om den samordnade individuella planeringen bör Arbetsför- medlingen och socialnämnden kunna bidra med sina respektive spe- cialistkompetenser för att tillsammans ge ett effektivt offentligt stöd till den enskilde.

10.2.4Uttryckligt lagstöd för kommunerna att skaffa platser för feriearbete och feriepraktik hos andra arbetsgivare

Förslag: Enligt lagen om vissa kommunala befogenheter får kom- muner skaffa platser för feriearbete och feriepraktik.

Bedömning: Att kommuner skaffar (ackvirerar) platser för ferie- arbete och feriepraktik innebär ingen överlappning i förhållande till det statliga åtagandet, även om det kan kategoriseras som ett arbetsmarknadsstöd. Det bör säkerställas att kommunerna har be- fogenhet att handha sådana uppgifter. Att kommunerna själva får

546

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

anordna feriearbeten och feriepraktik, det vill säga ta emot ferie- arbetare och feriepraktikanter i rollen som arbetsgivare, torde inte kräva befogenhetsutvidgande reglering.

Utredningen anser att kommunerna inte bör ha möjlighet att hos andra arbetsgivare anordna sysselsättning för inskrivna arbetslösa hos Arbetsförmedlingen. Detta är en uppgift som ankommer på Arbetsförmedlingen. Det finns dock skäl att göra ett undantag från denna princip, nämligen feriearbete och feriepraktik. Här bör kom- munerna ha möjlighet att på eget initiativ och utan Arbetsförmed- lingens inblandning inte enbart ordna feriearbete och feriepraktik i egen regi utan även i annans regi. Att ta söka efter och ta emot prak- tikanter i kommunal verksamhet bedömer utredningen inte kräva något särskilt lagstöd. Det bör kommunen kunna göra i egenskap av arbetsgivare. Den andra delen, som rör andra arbetsgivare, kan dock kräva stöd i lag eftersom det annars kan anses strida mot den all- männa kompetensen i kommunallagen.

Eftersom feriearbete och feriepraktik sker under en kortare tid under särskilda perioder på året och ofta sysselsätter ungdomar är det rimligt att tro att merparten inte är anmälda hos Arbetsförmed- lingen. Det primära syftet med feriearbete och feriepraktik är inte heller någon varaktig etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmed- lingen går inte miste om möjligheterna att bygga evidens kring vilket arbetsmarknadsstöd som är mest effektivt. Av dessa två skäl, tillsam- mans med den praxis som kommunerna har utvecklat på området (att hjälpa ungdomar att hitta feriearbete), följer att det bör finnas lagstöd för en sådan befogenhet. Befogenheten ska vara målgrupps- neutral, till exempel inte avgränsas till ungdomar i viss ålder. Den ska inte heller avgränsas till individer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. Inte heller ska det krävas någon överenskommelse med Arbetsförmedlingen för att en kommun ska kunna hjälpa en person att hitta ett feriearbete. En sådan ordning skulle riskera att förlänga handläggningstiden. Befogenheten bör därför inordnas i befogen- hetslagen, under rubriken Kommunal medverkan i arbetsmarknads- politiska åtgärder.

547

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

10.2.5Arbetsförmedlingen och socialtjänsten ska samordna stödet till den enskilde

Förslag: I SoL respektive förordningen (2007:1030) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten införs bestämmelser om att Arbetsförmedlingen och kommunerna tillsammans ska upp- rätta en individuell plan när den enskilde har behov av insatser från båda aktörer. Planen ska upprättas om kommunen eller Arbetsförmedlingen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjs- mål. Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1.vilka insatser som behövs,

2.vilka insatser respektive huvudman ska svara för,

3.vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller Arbetsförmedlingen, och

4.vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

Det är tydligt att det finns skärningspunkter där arbetsmarknads- politiken och socialpolitiken ligger mycket nära varandra. Det finns en gråzon där det är svårt att avgöra vad som ska höra till vilket om- råde. Någon exakt fördelning av en individs olika behov mellan dessa områden kan inte göras. Förhållandet kan i korthet leda till att sam- ma typ av stöd ges av både Arbetsförmedlingen och socialtjänsten, men också till att respektive myndighet förlitar sig på att den andra tillhandahåller det stöd som den enskilde har behov av. Dessutom kan oklarheterna leda till att många och långa diskussioner om vem som ska bekosta vilket stöd i en specifik situation, vilket tar resurser från kärnverksamheten.

Även om det står klart att samordning på individnivå sker i stor utsträckning redan i dag så anser utredningen att det finns förbätt- ringsmöjligheter. En förbättrad samordning karakteriseras av att omfattningen ökar, att både kommun och Arbetsförmedlingen tar

548

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

ansvar för uppgiften31 och att huvudmännens respektive ansvars- områden tydliggörs. En rutinmässig process för samverkan kring den enskilde, när denne har behov av både socialt och arbetsmark- nadspolitiskt stöd, skulle minska otydligheterna kring ansvarsför- delningen, öka förståelsen för respektive huvudmans uppdrag och sammantaget resultera i ett förbättrat offentligt stöd till den en- skilde. Med en generell och strukturerad samverkan, även i den ope- rativa verksamheten, anläggs ett långsiktigt perspektiv där individen står i centrum. Detta kan jämföras med ett kortsiktigt perspektiv där man inte prioriterar en mer omfattande planering och där den egna myndighetens ansvar och uppgifter står i centrum.

Utredningen anser att utvecklingen av samordningen kan påskyn- das genom att det införs en författningsreglerad skyldighet för Arbets- förmedlingen och för kommunerna att samordna planeringen av huvudmännens stöd till den enskilde. Uppgiften införs i SoL respek- tive förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Bestämmelsens utformning bör huvudsakligen följa förlagan

Det finns författningsreglerad samordnad individuell planering på andra områden. Utredningen Nationell psykiatrisamordning före- slog i sitt slutbetänkande (SOU 2006:100) en individuell plan som skulle upprättas gemensamt av kommunen och landstinget för att samordna insatserna kring den enskilde.32 En sådan samordnad indi- viduell planering infördes 2010. Senast 2018 infördes ytterligare en skyldighet till samordnad individuell planering mellan kommun och landsting efter patientens utskrivning. I förarbetena konstaterar regeringen att sådan planering är ett effektivt sätt att hålla samman insatser, skapa en helhet och motverkar stuprörsproblematik när individen behöver hjälp från olika verksamheter.33

Utredningen bedömer att det finns skäl att formulera den nya bestämmelsen likalydande med befintlig reglering i SoL när det gäller samordnad individuell planering.34 Ett avsteg från denna princip görs

31I SOU 2006:100, s. 536 ff., redogör Nationell psykiatrisamordning för sin bedömning att en huvudman inte är lösningen på de samverkansproblem som man har identifierat på psykiatri- området.

32Ibid s. 543 f.

33Prop. 2016/17:106, s. 71.

34Se prop. 2008/09:193.

549

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

dock. I 2 kap. 7 § SoL – där regleringen återfinns – anges att när- stående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. Någon motsvarande bestämmelse föreslås inte. Utredningen bedömer att det inte finns samma behov av en sådan reglering. I stället kan det i vissa fall till och med vara olämpligt att en närstående deltar i planeringen.

Den tidigare regleringen har varit gällande i snart tio år, och viss praxis bör därför vara möjlig att luta sig emot även när det gäller en ny skyldighet, om formuleringarna är i princip likalydande. En lika- lydande bestämmelse bör därför få snabbare genomslag, jämfört med om justeringar görs. Rutiner och framgångsfaktorer för en samord- nad planering kring en enskild som har behov av socialt stöd bör kunna anammas även för planeringen med Arbetsförmedlingen.35

De oklarheter som lyftes upp vid tiden för införandet av den befintliga planeringen – exempelvis hur man skulle bedöma att be- hovet uppstått, vem som kallar till möte, vad som ska regleras i planen, hur man avgör vilken aktör som ska ha huvudansvaret för planen etcetera – gör sig därmed sannolikt inte gällande med samma kraft. Av dessa skäl ser utredningen att förslaget bör ha goda för- utsättningar att få avsedd verkan på betydligt kortare tid än om en obekant utformning hade valts.

När ska planen upprättas?

Konstruktionen är sådan att båda huvudmän har likalydande ansvar för att upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av in- satser från båda aktörer. När en av huvudmännen har gjort bedöm- ningen att en sådan plan behövs inträder en automatisk skyldighet för den andra huvudmannen att medverka i upprättandet.36 Behoven är tänkta att uppmärksammas vid socialtjänstens behovsbedömning respektive vid Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Den samordnade planeringen ska inte ersätta dessa bedömningar. Vilken av huvudmännen som tar initiativ till planeringen får följa av om- ständigheterna i det enskilda fallet. Den enskilde spelar härvid en avgörande roll eftersom det dels är från denne som Arbetsförmed- lingen kan få vetskap om att det finns ett behov av insatser även från

35Det kan även nämnas att SKL har tagit fram utbildningsmaterial och en bank för erfaren- hetsutbyten gällande befintliga samordnade individuella planer.

36Prop. 2008/09 :193, s. 32.

550

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

socialtjänstens håll, dels krävs samtycke från den enskilde för att en samordnad planering ska komma till stånd. Om denne har behov av socialt stöd kommer socialtjänsten däremot ha information om huruvida den enskilde är arbetslös i ett tidigt skede. Socialtjänsten har även möjlighet att ta del av uppgifter om enskilda hos Arbetsför- medlingens enligt 11 kap. 11 § SoL. Det finns tekniskt stöd för detta, det så kallade SSBTEK (Sammansatt bastjänst ekonomiskt bi- stånd) som innebär att socialtjänsten kan ta del av informationen via sitt eget verksamhetssystem. Samtycke till den samordnade indivi- duella planeringen krävs dock i vilket fall.

Även om det är huvudmännen som fattar beslut om att upprätta en samordnad plan så bör dessa lägga stor vikt vid den enskildes uppfattning.37

Det är dock inte tillräckligt att den enskilde har behov av insatser från båda aktörer utan det krävs dessutom att socialtjänsten eller Arbetsförmedlingen bedömer att planeringen behövs för att beho- ven ska kunna tillgodoses. Det skulle kunna vara så att behovet av parallella insatser från huvudmännen bedöms nödvändigt för att en av dem, eller båda, ska kunna fullgöra sitt ansvar. Ett exempel kan vara att Arbetsförmedlingen bedömer att den enskilde bör deltaga i en viss utbildning. För att kunna tillgodogöra sig denna krävs dock att den enskilde får hjälp med missbruksproblematik samtidigt.

Åandra sidan kan det finnas behov av insatser från båda huvudmän men att det inte finns några beroenden mellan insatserna. Sådana be- roenden kan handla om att insatserna måste ges i rätt ordning, att schemaläggningen av parallella insatser måste samordnas eller att innehållet i en insats behöver justeras mot bakgrund av innehållet i den andra.

Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Tiden bör räknas från den tidpunkt då förutsättningarna för att en plan ska upprättas föreligger. Det krävs därmed att Arbetsförmedlingen eller social- tjänsten har bedömt att behovet finns samt att den enskilde har läm- nat sitt samtycke. Att arbetet har påbörjats bör innebära att huvud- männen har haft en första kontakt, till exempel i form av ett möte tillsammans med den enskilde, för att diskutera planeringen. Efter- som utredningen följer principen att utformningen ska följa förlagan så föreslås ingen precisering av tidsangivelsen. Utförandet av upp- giften om en samordnad individuell planering mellan socialtjänsten

37Prop. 2008/09 :193, s. 32.

551

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

och Arbetsförmedlingen bör först utvärderas innan det införs en mer detaljerad reglering på denna punkt. Enbart om det är nödvän- digt för att uppnå avsedd effekt med bestämmelsen bör så göras. I förarbetena till förlagan anges att bestämmelsen innebär i normal- fallet att det rör sig om några dagar från det att behovet upptäcktes, men att det ibland kan vara nödvändigt med en omedelbar plane- ringsinsats.38 Kontexten är dock en samordnad planering mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården, vilket skulle kunna inne- bära att en brådska, som inte är lika trolig i aktuell kontext, skulle kunna inträda. Av detta skäl bör uttalandet tolkas med försiktighet.

Begreppet insats

Begreppet insats kan tolkas på olika sätt i sammanhanget. För Arbets- förmedlingens del skulle det kunna vara allt arbetsmarknadsstöd som myndigheten har ansvar för att ge den som är anmäld hos myndig- heten. Man kan dock ifrågasätta om allmänna arbetsmarknads- tjänster, det vill säga praktiskt arbetsmarknadsstöd som inte är be- hovsprövat utan öppna för alla, ska utgöra en insats i detta samman- hang. För socialtjänstens del är begreppet (socialtjänstinsatser) defi- nierat i förarbetena till den nuvarande regleringen.39 Där anges att det gäller insatser enligt SoL eller någon annan lag som reglerar sociala insatser från kommunen, såsom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vår av missbrukare i vissa fall.

Målgruppen begränsas inte

Det görs ingen avgränsning ur målgruppshänseende. Avgränsningar sker enbart indirekt mot bakgrund av respektive huvudmans upp- drag. Även om utredningen har konstaterat att överlappningen av likartade insatser är störst bland de individer som uppbär försörj- ningsstöd från kommunen så är detta endast ett av flera syften med regleringen.

38Prop. 2008/09 :193, s. 33.

39Prop. 2008/09 :193, s. 32.

552

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

När det är möjligt ska planen upprättas tillsammans med den enskilde.

Krav på planens innehåll

Den samordnade individuella planeringen ska dokumenteras i en plan. Av den ska det framgå vilka insatser som behövs och vilken huvudman som svarar för vilken insats. Om åtgärder ska vidtas av någon annan än socialtjänsten eller Arbetsförmedlingen och som är av betydelse i sammanhanget, ska det även anges vilka dessa är (åt- gärder och huvudmän). Det skulle exempelvis kunna vara att den enskilde även kommer att behöva genomgå en behandling i lands- tingets regi, eller få insatser från Försäkringskassan. Syftet är att det enskilde ska kunna få en heltäckande bild av det offentliga stödet och även kunna planera sin vardag på längre sikt. Det kan dock note- ras att den enskilde avgör vilka insatser som ska redovisas i planen eftersom dennes samtycke krävs.40 Slutligen ska det även framgå om Arbetsförmedlingen eller socialtjänsten ska ha det övergripande an- svaret för planen i det enskilda fallet. Ett sådant övergripande ansvar kan innebära att denne är sammankallande och den enskildes kon- takt i frågor som avser planen.41

Kommunen eller socialnämnden?

När den första samordnade individuella planeringen skulle införas i SoL uppstod frågan om det skulle vara kommunen eller socialnämn- den som enligt lydelsen fick ansvaret för att upprätta planen. Reger- ingen ansåg att det var viktigt att skyldigheten riktar sig mot samma nivå som den andra parten, i det fallet landstinget, även om det i praktiken skulle komma att bli socialnämnden som utförde uppgift- en.42 I anslutning till detta poängterade regeringen att planerings- skyldigheten inte ger huvudmännen rätt att fatta beslut om det stöd som den andre huvudmannen ansvarar för. Utredningen ser inte heller i detta avseende något skäl att föreslå en utformning som av- viker från förlagan.

40Prop. 2008/09:193, s. 33.

41Prop. 2008/09:193, s. 33.

42Prop. 2008/09:193, s. 22.

553

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Sekretess

Någon ändring i befintliga sekretessregler föreslås inte. Det innebär att utlämnandet av uppgifter om den enskildes personliga förhållan- den inom ramen för den samordnade individuella planeringen ska baseras på den enskildes samtycke.

10.2.6Individens utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses av reguljär utbildning

Det förekommer kritik mot att arbetsmarknadsutbildningen, som definieras i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, överlappar ut- bildningar i det reguljära utbildningssystemet. Det förekommer till exempel att Arbetsförmedlingen upphandlar utbildningar som liknar de som ges av kommunerna i den kommunala vuxenutbildningen. Detta innebär att kommunerna kan ha tomma platser på sina utbild- ningar samtidigt som Arbetsförmedlingen betalar för utbildningar som tillgodoser samma behov hos den enskilde. Förutom uppenbara effektivitetsbrister så skapar systemet otydligheter om vilken offent- lig aktör som ansvarar för vad i förhållande till den enskilde.

Arbetsmarknadsutbildningen ska komplettera det reguljära utbild- ningssystemet. Ett förslag som är ägnat att minska överlappningen lämnas i avsnitt 8, En ändamålsenlig användning av utbildningsin- satser. Förslaget innebär att om Arbetsförmedlingen bedömer att den arbetssökande bör gå en utbildning ska det reguljära utbild- ningssystemet nyttjas i första hand. Enbart om behovet inte kan till- godoses på detta sätt får den enskilde anvisas en arbetsmarknads- utbildning som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen (i intern regi eller genom leverantörer). Förslaget bedöms också bidra till ökad tydlighet i allmänhet för ansvarsfördelningen mellan stat och kom- mun på det arbetsmarknadspolitiska området.

10.2.7En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens instruktion

Förslag: I förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbets- förmedlingen tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunerna.

554

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Bedömning: Betydelsen av samverkan mellan stat och kommun bör framgå såväl på en övergripande nivå i Arbetsförmedlingens instruktion som i konkreta uppgifter.

I dag anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med bland annat kommunerna inom ramen för finansiell samordning av rehabilite- ringsinsatser. Utredningen anser att bestämmelser som avser samver- kan bör regleras på samma ställe om det är möjligt. Sådana bestäm- melser lämpar sig väl för myndighetens instruktion. En bestämmelse om generell samverkan med kommunerna finns i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den flyttas därmed till instruktionen.

10.2.8En utvärdering genomförs av IFAU

Förslag: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) får i uppdrag att analysera effekterna av införandet av bestämmelsen om samordnad individuell planering. I uppdraget ingår att beskriva och analysera hur utredningens förslag påverkat Arbetsförmedlingens och kommunernas sam- verkan. IFAU ska vidare följa upp hur den nya samverkan stärkts med utgångspunkt i utredningens förslag och utifrån analysen föreslå hur genomförandet av förslagen kan vidareutvecklas.

Utredningen bedömer att skyldigheten för Arbetsförmedlingen och kommunerna att samordna sina insatser tillsammans med tydliggör- andet av Arbetsförmedlingens ansvar i instruktionen bidrar till att tydliggöra ansvarsfördelningen. Mot bakgrund av den bild som ut- redningen har skaffat sig under arbetets gång behövs även mer in- gripande förändringar för att minska överlappningen. Här avses för- slagen om att upphäva lagen om arbetslöshetsnämnd respektive 4 kap. 4 § i SoL. Dessa förslag kommer sannolikt att få konsekven- ser, särskilt för kommuner som i dag bedriver en omfattande arbets- marknadspolitisk stödverksamhet. Därför är det viktigt att införan- det av dessa båda förslag inte forceras. Däremot bör förändringen påbörjas snarast. Utredningen bedömer att de negativa konsekven- serna kommer att dämpas genom ett initialt införande av bland annat

555

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

den samordnade individuella planen i kombination med en utdragen införandeprocess av det kompletta förslagspaketet. För att säker- ställa att förändringen förlöper som förväntat föreslår utredningen att IFAU utvärderar effekterna av den första etappen av införandet av utredningens förslag (se avsnitt 10.3.3).

10.2.9Sammanfattning

För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som minskar överlappningen mellan stat och kommun inom de områden där problem har identifierats. Dessa områden är allmänt arbets- marknadsstöd, utbildning och socialt stöd. Det föreslås också en ut- ökad skyldighet att samarbeta genom införandet av den samordnade individuella planeringen. Planeringen ska upprättas när den enskilde har behov av insatser från såväl Arbetsförmedlingen som kommu- nen. Slutligen föreslås även ett uttryckligt lagstöd för kommunernas befogenheter att ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik på andra arbetsplatser än i den kommunala verksamheten. Utredningen menar att det är på föreslaget sätt som det är effektivt att enskilda kommuner medverkar i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

10.3Konsekvensanalyser

10.3.1Vad är problemet?

I utredningens direktiv anges att kommunernas verksamhet är en för- utsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Utredningen ska bland annat lämna förslag som förbättrar samverkan och ansvarsför- delningen mellan aktörer på nationell, regional och lokal nivå. I tilläggs- direktivet beskrivs problemet som att det finns hinder för en ökad kommunal medverkan i arbetsmarknadspolitiken. Upphandlingsre- gelverket, Arbetsförmedlingens utformning av sina upphandlingar och begränsningarna i den kommunala befogenheten är enligt regeringen exempel på sådana hinder. Man menar också att överlapp- ning mellan kommunernas arbetsmarknadsinsatser för försörjnings- stödstagare och Arbetsförmedlingens åtgärder kan leda till att de

556

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Enligt direktivet ska utred- ningen analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna fullständiga författningsförslag. Utredningen ska även lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

I delbetänkandet konstaterade utredningen att de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna har ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella system. Både Arbets- förmedlingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otydlig. De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Ar- betsförmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed an- svarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar. Dessutom kunde utredningen beskriva att mottagare av försörjningsstöd inte förefaller få insatser från Arbetsförmedlingen i samma utsträckning som arbetslösa med ersättning från arbets- löshetsförsäkringen.

Under arbetet har utredningen övervägt flera olika alternativ för att lösa problemet. De redovisas i detta avsnitt. Arbetet har också kastat nytt ljus över problembilden. För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, dels en utökad skyl- dighet att samarbeta. Ansvarsfördelningen tydliggörs på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och utbildnings- politiska området.

10.3.2Vilka berörs av förslaget?

Förutom Arbetsförmedlingen berörs även kommunerna, leveran- törer till både kommuner och Arbetsförmedlingen, eventuellt folk- bildningen, arbetsgivare som nyttjar kommunernas arbetsmarknads- stöd och enskilda.

557

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

10.3.3Ikraftträdande och informationsinsatser

Utredningen erfar att det finns en oro för att enskilda – främst för- sörjningsstödstagare – kommer att stå utan arbetsmarknadspolitiskt stöd om det tydliggörs att kommunerna inte längre har befogenhet att anordna sådana insatser. För att minska risken för att detta in- träffar föreslår utredningen att förslaget genomförs i två etapper:

1.Etapp 1

a)Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens in- struktion.

b)En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens instruktion.

c)Ett uttryckligt stöd för kommunerna att skaffa platser för feriearbete och feriepraktik hos andra arbetsgivare införs i be- fogenhetslagen.

d)En bestämmelse om samordnad individuell planering mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna införs.

e)En bestämmelse om att individens utbildningsbehov i första hand ska tillgodoses av det reguljära utbildningsväsendet in- förs i verksamhetsförordningen.

2.Etapp 2

a)Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs.

b)4 kap. 4 § SoL upphävs.

Utredningen föreslår att etapp 2 genomförs med en fördröjning på tre år efter ikraftträdandet av den första etappen. Skälet till detta är att det ger de berörda parterna möjlighet att ställa om sina respektive verksamheter i rimlig takt, så att de negativa konsekvenserna av för- slagen i etapp 2 kan mildras. Både den samordnade planeringen och utredningens andra förslag avseende en mer generell och strukture- rad arbetsmarknadsbedömning förväntas dessutom skapa bättre för- utsättningar för ett lyckosamt införande av etapp 2. Sådana effekter bedöms inte visa sig omedelbart utan kräver sannolikt viss tid. Mellan de två etapperna – två år efter ikraftträdandet av förslagen i etapp 1 – föreslås en utvärdering av IFAU.

558

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Utredningen har varit i kontakt med ett stort antal kommuner. Majoriteten har ställt sig positiva till förslaget. Det finns dock risk för att vissa kommuner inte vågar lita på att förslaget på sikt kommer att vara till fördel för kommunen och dess medborgare. Det kan till exempel kunna röra sig om kommuner som har byggt upp en om- fattande arbetsmarknadsverksamhet eller där Arbetsförmedlingen inte har någon lokal närvaro längre. Utredningen ser här en kommu- nikationsutmaning som behöver hanteras. Informationsinsatserna bör bekostas av staten.

10.3.4Överensstämmelse med EU-rätten

Fördelning av befogenheter mellan myndigheter är en nationell an- gelägenhet. Unionsrätten lägger sig inte i vilken organisation som ska utföra vilken uppgift. Detta kan jämföras med regleringen av hur befogenheter kan lämnas över, som däremot följer av unionsrätten i aktuellt avseende. Utredningen bedömer inte att förslaget har någon inverkan på Sveriges åtagande i förhållande till EU. Utredningen har vidare valt att inte föreslå någon ändring kopplat till upphandlings- regelverket, som styrs av EU:s upphandlingsdirektiv. EU:s stats- stödsregler får inte betydelse för förslaget.

10.3.5Konsekvenser för staten

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Förslagen i denna del innebär att kommunerna inte längre kommer att tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser.

Beroende på Arbetsförmedlingens bedömning av läget kan detta få betydande konsekvenser för myndigheten eller knappt några. Utredningen har fått uppfattningen att kommunerna på flera platser i landet har utökat sin närvaro på det arbetsmarknadspolitiska om- rådet av det enkla skälet att Arbetsförmedlingen inte har klarat av att säkerställa en likvärdig service i hela landet. Om det stämmer så inne- bär ett tillbakaträdande av kommunerna att Arbetsförmedlingen sanno- likt behöver lägga resurser på en återetablering. I avsnitt 14 redovisas utredningens bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av detta.

559

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Att Arbetsförmedlingen blir den enda myndighet som tillhanda- håller arbetsmarknadsstöd till sina målgrupper kan få till följd att det frigörs tid som tidigare har lagts på diskussioner och förhandlingar med kommunerna om vem som gör vad i enskilda fall. Hur mycket resurser som detta har tagit i anspråk har utredningen inte haft möj- lighet att räkna på.

Personal på Arbetsförmedlingen kan komma att uppleva att myn- dighetens uppdrag blir tydligare genom att den förvirring som före- kommer kring ansvarsfrågan skingras. Även om inte kommunerna agerande på området innebär att ansvar har flyttats över från Arbets- förmedlingen till kommunerna så har utredningen erfarit att det före- kommer en missuppfattning om att kommunerna inte tar sitt ansvar.

Sociala insatser

Förslagen i denna del innebär att Arbetsförmedlingen inte ska till- handahålla sociala insatser (i intern eller extern regi). I stället ska myndigheten samordna med kommunerna, som har detta ansvar, så att den enskilde som är i behov av stöd inom båda politikområdena kan få ett individuellt anpassat offentligt stöd.

Förslagen får till följd att Arbetsförmedlingen behöver se över vilka justeringar i verksamheten som behöver göras för att säkerställa att det sociala området lämnas åt kommunerna. Det kan avse både inslag i tjänster som är upphandlade eller omfattas av ett valfrihets- system eller som utförs av andra aktörer på uppdrag av Arbetsför- medlingen. Det kan även omfatta arbetsuppgifter som utförs i intern regi.

Arbetsförmedlingen behöver också, tillsammans med kommu- nerna, hitta arbetssätt för att samverka där arbetsmarknadspolitik möter socialpolitik kring den enskilde.

Utbildning

Förslaget i denna del innebär att Arbetsförmedlingen ska nyttja det reguljära utbildningsväsendet i stället för att lägga medel på nya egen- initierade utbildningar som i huvudsak överensstämmer med utbudet i det reguljära systemet. Konsekvenser för förslaget redovisas i avsnitt 8.

560

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Samordnad individuell planering

Förslaget i denna del innebär att det införs en skyldighet att sam- ordna planeringen för stödet till den enskilde då denne är i behov av stöd från både Arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Formerna för hur samverkan ska genomföras bestäms av Arbetsförmedlingen och bör kunna hantera lokala variationer mot bakgrund av rådande för- utsättningar i respektive kommun. Att skapa sådana strukturer kan ställa krav på ökade resurser initialt.

10.3.6Konsekvenser för företag

Företag upplever i dag att kommunerna utför insatser som även faller inom avtalade områden, exempelvis Stöd och matchning. Detta har inneburit att leverantörernas beräknade volymer (som leveran- törer till Arbetsförmedlingen) kan ha blivit lägre. När dessa delar ”återförs” till Arbetsförmedlingen är det rimligt att tro att volymer- na ökar, i förhållande till nuvarande ordning. Detta kräver dock att kommunerna har anlitat leverantörer i mindre utsträckning än vad Arbetsförmedlingen gör för dessa tjänster. På motsvarade sätt så kan ett tillbakaträdande från kommunernas sida innebära att kommuner- nas leverantörer påverkas i form av försämrade möjligheter till intäk- ter. Förslaget i denna del bör därför få större betydelse för enskilda företag än för branschen. Det är samma tjänster som ska utföras men det rör sig sannolikt om olika leverantörer.

En konsekvens av tydliggörandet av ansvarsfördelningen kan vara att leverantörernas transaktionskostnader för deltagande i offentliga upphandlingar minskar. Köparen blir en och samma myndighet, jäm- fört med det stora antal kommuner som för närvarande är motparter till nuvarande leverantörer till kommunernas arbetsmarknadstjäns- ter. Olika myndigheter utformar sina upphandlingsdokument på olika sätt, ställer olika krav, har olika avtalsvillkor och utvärderar på olika sätt.

Det finns inga kompletta uppgifter om hur mycket kommunerna köper arbetsmarknadstjänster för. I SKL:s statistik om kommunala arbetsmarknadsinsatser för 2017 anges att uppgifter har inkommit från 161 av 290 kommuner. 35 procent uppgav att de inte hade köpt arbetsmarknadsrelaterade tjänster från privata aktörer under året.

561

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Nacka kommun redovisade högst kostnader med 22,8 miljoner kro- nor, därefter Örebro kommun med 12,3 miljoner kronor. I 2016 års statistik anges att Stockholm kommun hade redovisat högst kostna- der med 39,7 miljoner kronor, därefter Helsingborg med 21,1 miljo- ner kronor. 143 kommuner hade lämnat uppgift om kostnad för köpta tjänster.

Utredningen har inte funnit några uppgifter om fördelningen av dessa kostnader på olika kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Uti- från kategoriseringen av sådana åtgärder är det dock rimligt att tro att största delen ligger inom den kategori som avser kommunens egna initiativ till insatser för enskilda (”Som anordnare av insatser till en- skilda”). Att ta emot personer i praktik, arbetsträning eller subven- tionerad anställning i egen regi kan svårligen läggas ut till en extern part. Att samarbeta med Arbetsförmedlingen är troligen något som utförs i egen regi. Kommunerna skulle däremot kunna köpa tjänsten att få fram praktikplatser och feriearbeten hos andra arbetsgivare. De tjänster som köps inom ramen för den kommunala vuxenutbild- ningen kategoriseras troligen inte som arbetsmarknadsåtgärder. Köp av studie- och yrkesvägledningstjänster skulle dock kunna finnas här, i den utsträckning kostnaderna för inköp inte skulle läggas till utbildningsområdet.

Eftersom förslaget kommer att innebära att omfattningen av sär- skilt kommunernas arbetsmarknadsstöd till enskilda minskar bedö- mer utredningen att även kostnaderna för inköp av tjänster kommer att minska. Att samma leverantör har avtal om samma tjänster men med olika uppdragsgivare – Arbetsförmedlingen respektive kommu- nerna – minskar därmed också. Av samma skäl minskar även krock- arna mellan leverantörer av samma tjänst men på uppdrag av dessa olika uppdragsgivare, som agerar på samma marknad.

10.3.7Konsekvenser för kommuner

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Förslagen i denna del innebär att kommunerna inte längre kommer att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd. Det finns flera kommuner som har byggt upp en omfattande organisation för arbetsmarknads- frågor och som årligen lägger stora belopp på detta politikområde.

562

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

I den mån dessa organisationer avser arbetsmarknadsstöd som om- fattas av Arbetsförmedlingens åtagande kommer verksamheten att behöva upphöra. Delar som utgör socialt stöd eller primärt syftar till aktivering berörs dock inte av förslagen. Om sådan verksamhet be- drivs under namnet Jobbtorg kan den därmed kvarstå.

Kommunerna kan bara samverka kring uppgifter där man har be- fogenhet. En begränsning av befogenheterna på det arbetsmarknads- politiska området kan därmed också innebära en begränsning av möjligheterna att samverka med Arbetsförmedlingen.

Lagen om arbetslöshetsnämnd, som utredningen föreslår ska upphävas, innehåller en skyldighet för kommunerna att ha en arbets- löshetsnämnd, antingen som en särskild nämnd eller att en annan nämnd får i uppdrag att vara arbetslöshetsnämnd. Om en kommun inte väljer något av dessa två alternativ så blir kommunstyrelsen automatiskt arbetslöshetsnämnden. Att upphäva lagen borde därför innebära att en befintlig inskränkning av självstyrelsen lyfts bort. Kommunerna är därmed fria att behålla den nuvarande funktionen på samma plats i organisationen eller välja en annan. När det gäller samverkan så kan de samverkansområden som utredningen har iden- tifierat härledas till socialpolitik, näringspolitik, integrationspolitik och utbildningspolitik. I två fall – kartläggning av ungdomsarbets- lösheten och samverkan kring arbetsmarknadspolitiska prognoser – är hemvisten inte lika självklar.

Många kommuner har under de senaste decennierna utvecklat en omfattande verksamhet och en hög kompetens på det arbetsmark- nadspolitiska området. Det är sannolikt att denna kompetens kom- mer att behövas när Arbetsförmedlingens stöd ska utökas till de områden där kommunernas arbetsmarknadstjänster har ersatt Arbets- förmedlingens tjänster. Behovet av stöd förändras rimligen inte till följd av förslaget. Däremot kommer det ökade behovet av arbets- kraft hos Arbetsförmedlingen sannolikt vara mindre än de årsarbets- krafter som utfört kommunernas arbetsmarknadsåtgärder. Utred- ningen har dessutom – som ett av skälen mot de parallella systemen

–anfört att det är sannolikt att det i dag utförs dubbelarbete. Som visats ovan (se avsnitt 10.1.3) bedömer utredningen även att det rör sig om en mindre omfattning än den som redovisas i SKL:s statistik. Detta beror på att utredningens definition av arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder inte verkar överensstämma med vad som enligt stati- stiken utgör arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För att minska de

563

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

negativa konsekvenserna av återgången till en större statlig närvaro även i praktiken så är det av största vikt att denna kompetens tas tillvara. Det är även sannolikt att övertagande av denna kompetens kan ge stora vinster för en ökad förståelse för kommunernas verk- samhet. Därmed bör samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna kunna förbättras ytterligare.

Det är dock rimligt att tro att förslaget kommer att innebära en nedskärning av personal i de kommuner som har byggt upp en om- fattande arbetsmarknadsverksamhet som ger stöd åt arbetslösa och arbetsgivare som söker arbetskraft.

Kommunerna får uttryckligt lagstöd för att ordna platser till feriearbete och feriepraktik

Redan i dag tar kommunerna ett stort ansvar när det gäller att hitta platser till feriearbete och feriepraktik på andra arbetsplatser än i den kommunala verksamheten. I praktiken kommer förslaget därför inte att få några konsekvenser såvitt utredningen bedömer. När lagen om arbetslöshetsnämnd och anvisningsbestämmelsen i 4 kap. 4 § SoL upphävs är det dock viktigt att undanröja eventuella oklarheter om kommunernas befogenhet i detta avseende.

Sociala åtgärder

Att Arbetsförmedlingen inte längre kommer att tillhandahålla soci- ala insatser bedöms kunna bidra till en ökning i den kommunala verksamheten, såvida kommunerna gör samma bedömning av beho- vet av sociala insatser som Arbetsförmedlingen har gjort.

Utbildning

Förslaget i denna del innebär att Arbetsförmedlingen ska nyttja det reguljära utbildningsväsendet i stället för att lägga medel på nya egeninitierade utbildningar som i huvudsak överensstämmer med ut- budet i det reguljära systemet. Konsekvenser för förslaget redovisas i avsnitt 8.

564

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Samordnad individuell planering

Den del av förslaget som innebär att kommunerna och Arbetsför- medlingen ska samordna sina respektive stöd utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med denna reglering är att ta tillvara på de synergier som kan uppnås om båda aktörer bidrar. För- utom att öka kvaliteten, effektivisera arbetet och motverka konflik- ter mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna så syftar regler- ingen även till att öka förtroendet för det offentliga stödet hos den enskilde och skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service. Utredningen bedömer att förslaget utgör ett effektivt sätt att uppnå nämnda ändamål. En viktig aspekt är att regleringen är tvingande. Det finns annars risk för att någon förändring inte kommer till stånd. Här har utredningen gjort en intresseavvägning mellan den kommunala självstyrelsen å ena sidan och möjligheterna att komma tillrätta med problemet å andra sidan. När det tydliggörs att kommu- nerna inte har möjlighet att verka fritt på det arbetsmarknadspoli- tiska området är det än viktigare att kommunernas kompetens till- varatas på något annat sätt. En tvingande reglering bedöms därför även kunna mildra de negativa verkningarna av kommunernas från- träde från det statliga åtagandet.

Utredningen anser att den kommunala finansieringsprincipen blir tillämplig när skyldigheten att upprätta en samordnad individuell planering införs.43

Vilka uppgifter blir kvar hos kommunerna?

Utredningens förslag innebär att kommunerna kommer att ha en fortsatt stor betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt, särskilt i gränslandet mot andra politikområden. Rollen kommer dock att se

43Det kan noteras att denna typ av samordnad planering återfinns på flera områden, exempel- vis i SoL 2:7 där socialtjänstens planering ska ske tillsammans med landstinget. Socialutskottet ansåg då, enligt bet. 2009/10:SoU3 s. 14, att den nya skyldigheten inte skulle få till följd att nya medel tillsköts kommunerna, trots att finansieringsprincipen bedömdes aktualiseras. I prop. 2008/09:193 anges följande:

”Den föreslagna bestämmelsen om skyldigheten att ingå överenskommelser kommer, enligt regeringens bedömning, inte att innebära några ekonomiska eller andra konsekvenser för huvudmännen. Motiv för denna bedömning är att det inte är fråga om någon ambitionshöj- ning, med hänsyn till att huvudmännen redan i dag är skyldiga enligt lag att samverka. Ett krav på en överenskommelse torde snarare bidra till att effektivisera samarbetet och skapa förut- sättningar för samordnade insatser. Formaliseringen av samarbetet bör därför också verka kostnadsbesparande på sikt.”

565

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

annorlunda ut jämfört med i dag. Kommunerna kommer inte längre att på frivillig basis lägga omfattande egna resurser på uppgifter som Arbetsförmedlingen ansvarar för. I stället ska kommunerna i större utsträckning bidra med sin särskilda kompetens som samarbetspart till Arbetsförmedlingen och som anordnare av sociala insatser. Ge- nom att renodla såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas upp- gifter bör effektiviseringsvinster kunna uppnås. Utredningens för- slag innebär att kommunernas framtida medverkan kommer att se ut på följande sätt:

Tabell 10.1 Kommunernas framtida medverkan

Som arbetsgivare

Subventionerade anställningar

Mottaga praktikanter, inkl. yrkeskompetensbedömning

Mottaga personer för arbetsträning

Mottaga feriearbetare

Anordna sysselsättning i Komhall

Som samarbetspart till Arbetsförmedlingen

Samordnad individuell planering av stöd till den enskilde Framtagande av prognoser och planer avseende näringsliv respektive ungdomsarbetslöshet

Arbetsmarknadsmässor (näringsliv), även självständigt Starta eget-verksamhet (näringsliv), även självständigt Finsam

Utbildningskontrakt

Främja sysselsättning i annans regi

Sysselsättningskrav i upphandlingar

Reserverad upphandling

Som anordnare i utbildningspolitiken

Komvux

Studie- och yrkesvägledning

Validering mot utbildning

Som anordnare av insatser till enskilda

Anordna sysselsättning i Komhall

Sociala insatser

Ackvirera platser till feriearbete och feriepraktik

566

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Däremot ska kommunerna inte:

•Självständigt anordna subventionerade anställningar och arbets- praktik i egen eller annans regi (notera dock undantaget avseende feriearbete och feriepraktik).

•Utföra validering mot yrke.

•Tillhandahålla jobbsökaraktiviteter, coachning och matchnings- stöd, till arbetssökande (även försörjningsstödstagare).

•Hjälpa arbetsgivare med att hitta lämpliga kandidater.

I det följande kommenteras kommunernas respektive roller.

Kommunen i rollen som arbetsgivare

Som arbetsgivare har varje kommun en självklar roll i arbetsmark- nadspolitiken genom att vara den största eller en av de största lokala arbetsgivarna. Denna roll berörs inte av utredningens förslag.

Det är viktigt att skilja på sådant som kommunen utför primärt i egenskap av arbetsgivare och sådant som innebär att kommunen ger den arbetssökande arbetsmarknadsstöd.

I det första fallet behandlas kommunen som alla andra arbets- givare och kan få ersättning för vissa kostnader på samma sätt som om den hade varit en privat arbetsgivare som tar emot en person i subventionerad anställning, arbetsträning eller arbetspraktik.44 Det är dock Arbetsförmedlingen som tillhandahåller och möjliggör stöd- insatsen. Det offentligfinansierade stödet kommer därmed från sta- ten och inte kommunen. Kommunens arbetsgivarintresse får anses bestå i behovet av arbetskraft till verksamheten och förhoppningen om att den anvisade individen ska visa sig kunna tillgodose detta be- hov på sikt. Kommunernas agerande kan inte hänföras till det om- råde som enbart ska handhas av staten, här Arbetsförmedlingen. Det är en annan sak om kommunerna själva initierar en stödinsats, se avsnitt 10.1.3.

Utredningen bedömer att kommunerna bör kunna ikläda sig roll- en som arbetsgivare även på arbetsmarknadspolitikens område utan särskilt, befogenhetsutvidgande, lagstöd. Det kan dock kräva att det

44Subventionerad anställning omfattar introduktionsjobb, nystartsjobb, extratjänst, lönebi- drag och yrkesintroduktionsanställning.

567

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

finns ett arbetsgivarintresse som beskrivs ovan. Om ett sådant in- tresse saknas skulle mottagandet däremot kunna utgöra understöd till en enskild. Då krävs särskilt lagstöd.

För att bedöma om det finns ett arbetsgivarintresse vid mot- tagande av en arbetssökande i en viss åtgärd så kan man titta på om det finns några privata arbetsgivare som agerar på samma sätt. Utred- ningen konstaterar att även privata arbetsgivare tar emot arbetssök- ande i subventionerade anställningar, på arbetspraktik och för arbets- träning.

Kompetensenligheten får dock bedömas i det enskilda fallet av domstol.

Mot bakgrund av att arbete i rollen som arbetsgivare inte bör kategoriseras som arbetsmarknadsåtgärder vore det önskvärt att kunna se hur stor del av de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna som ut- görs av denna kategori. Befintlig statistik särskiljer dock inte arbets- marknadsåtgärderna enligt de två beskrivna typerna45. Utifrån beskriv- ningarna av de redovisade kommunala arbetsmarknadsåtgärderna finns det dock anledning att tro att kommunen som arbetsgivare utgör en inte oväsentlig del av kategorierna Arbetsprövning/-trä- ning, Arbetsmarknadsanställningar, Praktik i offentlig regi och Ferie- jobb/praktik.46 Tillsammans utgör dessa hälften av den arbetstid som enligt SKL lades på kommunala arbetsmarknadsåtgärder 2017.

Kommunen i rollen som samarbetspart

Kommunerna och Arbetsförmedlingen samarbetar redan i dag i många olika avseenden. Befintliga samarbeten (se avsnitt 10.1.5) be- rörs inte av utredningens förslag. I stället förtydligas vikten av sam- arbete i allmänhet och i synnerhet genom regleringen av den samord- nade individuella planeringen mellan Arbetsförmedlingen och kom- munen. Utredningen bedömer att kommunernas sociala stöd och deras kunskap om det lokala näringslivet bör tas tillvara genom sam- arbete.

Bedömningen är att samarbetet kommer att underlättas av tyd- liggörandet av ansvarsfördelningen.

45Dvs. enbart som arbetsgivare som tar emot en anvisad person från Arbetsförmedlingen respektive som anordnare av insatsen.

46Se avsnitt 10.1.3 för en redogörelse av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna.

568

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Som främjare av sysselsättning i annans regi

Kommunerna har möjlighet att enligt upphandlingslagstiftningen ställa sysselsättningskrav som avtalsvillkor. Det kan handla om att den som vinner kontraktet ska sysselsätta ett antal personer som bedöms stå långt från arbetsmarknaden, när denne utför avtalad tjänst. Det finns även en möjlighet att begränsa de aktörer som får lämna anbud till verksamheter där minst 30 procent är funktions- hindrade eller har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

Som anordnare av utbildningar

Utredningen föreslår att användandet av utbildningar i det reguljära utbildningsväsendet tydliggörs. Se konsekvensanalyser för detta för- slag i avsnitt 8.

Som anordnare av insatser till enskilda

I denna kategori samlas sådant arbete som innebär stöd till både arbetsgivare som söker arbetskraft och till arbetssökande. Det kan handla om insatser till arbetssökande för att komplettera deras kom- petens så att de förs närmare arbetsmarknaden, hjälp med att för- bättra ansökningshandlingar och hitta passande tjänster att söka, eller stöd till arbetsgivare att hitta lämpliga kandidater.

Enligt utredningens förslag är det Arbetsförmedlingens uppgift att svara för arbetsmarknadsstöd till de personer som är anmälda hos myndigheten. Detsamma får anses gälla i dag. För andra enskilda finns inte samma begränsning. För kommunernas del så återfinns begränsningen då i stället i den kommunala kompetensen. Utgångs- punkten är att stöd till enskilda inte kan vara av allmänt intresse för kommunen.47

Kommunerna kommer i fortsättningen att kunna utföra upp- gifter som syftar till att hitta platser för feriearbete och feriepraktik.

47Se till exempel RÅ 1930 ref. 1 och RÅ 1991 ref. 64.

569

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

10.3.8Konsekvenser för enskilda

Förslaget innebär att det blir tydligare för den enskilde vilken aktör som ger vilket typ av stöd. Med en samordnad individuell planering bör även det offentliga stödet till den individen kunna utgöra en kedja av insatser som har fastställts med hjälp av kompetens inom arbetsmarknadspolitikens såväl som socialpolitikens område. Där- igenom bör den enskilde både uppleva en förbättrad tydlighet och snabbare kunna få samordnade insatser från både stat och kommun. Dessa konsekvenser bör dels leda till ett förbättrat förtroende för det statliga respektive kommunala stödet, dels förkorta den enskil- des tid i arbetslöshet.

Om Arbetsförmedlingen och kommunerna däremot inte tar hela sitt ansvar så finns kommunerna respektive Arbetsförmedlingen inte längre där som ett skyddsnät, som garanterar det offentliga stödet till den enskilde. Då är risken att tiden i arbetslöshet i stället förlängs för den arbetssökande.

För de individer som är i behov av fysisk kontakt kan förslaget innebära en försämring med tanke på Arbetsförmedlingens pågående arbete att minska den fysiska närvaron (se bilaga 1 till detta kapitel).

10.3.9Andra konsekvenser

Utredningen bedömer inte att förslagen får några särskilda konse- kvenser för:

•Brottsligheten

•Klimat och miljö

•Regional tillväxtpolitik

•Digitalisering.

Konsekvenser för ESF-projekt

Arbetsförmedlingen och kommunerna samarbetar inom ramen för EU:s strukturfonder. Genom Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) finansieras projekt som ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och en varaktigt ökad sysselsättning

570

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

på lång sikt. Kommuner har i allt större utsträckning ansökt om pengar från fonden. Många av de kommuner som utredningen har varit i kontakt med anser att samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna försvårats på grund av att det råder osäkerhet om Arbetsförmedlingen kan medfinansiera tjänster inom ramen för socialfondens samverkansprojekt, då Arbetsförmedlingen upphand- lar liknade arbetsmarknadstjänster som kan anses vara likvärdiga med de tjänster som kommunerna erbjuder. Utredningens förslag kan påverka socialfondsprogrammets genomförande, både under inne- varande programperiod och kommande, men inte så att det uppstår några direkta hinder. I förlängningen borde en tydligare ansvarsför- delning innebära större möjligheter för ESF att påverka strukturer, skapa bestående effekter och implementering av lyckade metoder och arbetssätt. Det kan till och med bli så att samverkan mellan stat och kommun blir ett måste med en tydligare gränsdragning, för att nå framgång. Med fokus i den sociala pelaren så kan ansvarsfördel- ningen innebära att ESF också kommer samarbeta ännu mer med kommunerna och stödja kommunerna i andra åtaganden som exem- pelvis vägledning och sociala insatser. Förslagen till ESF och för programperioden 2021–2027 tyder på att projekten i ännu större ut- sträckning kommer att jobba med svaga grupper och sociala frågor.48

Konsekvenser för jämställdheten

Utredningens förslag bör innebära att fler kvinnor och män får till- gång till en väl fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunernas verksamheter. Därigenom bör den enskilde både uppleva förbättrad tydlighet och samordnade insatser från både stat och kommun.

48ESF+ ska investera på tre områden: 1) Utbildning och livslångt lärande. 2) Effektiva arbets- marknader och lika tillgång till sysselsättning av hög kvalitet. 3) Social inkludering, hälsa och fattigdomsbekämpning. Frågor och svar om den nya socialfonden och globaliseringsfonden. 2021–2027 – Europeiska kommissionen – Faktablad.

Europeiska socialfonden+ (ESF+) IP/18/3923.

571

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Möjligheter att nå de integrationspolitiska målen

Med tydligare möjlighet att ta del av samordnade insatser ges ett bre- dare utbud av insatser att erbjuda den enskilde som har behov av detta. Det innebär att nyanländas heterogena behov kan tillgodoses. Oavsett om en person som är ny i Sverige behöver en insats från kommunen eller Arbetsförmedlingen ska den samordnade insatsen kunna tillgodose den enskildes behov på ett mer ändamålsenligt sätt. Ett samspel har påverkan på möjligheterna att nå de integrations- politiska målen bör även det offentliga stödet till den individen kun- na utgöra en kedja av insatser som har fastställts med hjälp av kom- petens inom arbetsmarknadspolitikens såväl som socialpolitikens område. Utredningens förslag syftar till att säkerställa insatser till arbetssökande för att komplettera deras kompetens så att de förs närmare arbetsmarknaden, vilket innebär bättre förutsättningar för utrikesfödda och nyanlända att kunna etablera sig på arbetsmark- naden.

10.4Alternativa lösningar

Utredningen har även övervägt andra lösning än de föreslagna. Detta beskrivs kort nedan.

10.4.1Kommunerna får ansvar för arbetsmarknadsstöd för personer som uppbär försörjningsstöd

I utredningens fokusgrupper 2017 framförde flera företrädare från kommuner anser att det finns behov av att erkänna kommunernas åtagande. De menade att utvecklingen på arbetsmarknaden och sam- mansättningen av de arbetslösa har formaliserat en breddning av kommunernas uppdrag. De kommuner som i undersökningen före- språkade ett utökat uppdrag för kommunerna angav flera skäl till varför de anser att kommunerna är en mer effektiv arbetsmarknads- politisk utförare.

Flera kommuner lyfter kommunernas roll som kostnadsbärare för varaktig arbetslöshet som en central faktor som talar för ett ut- ökat kommunalt utföraransvar. Incitamenten att undvika ökade kost-

572

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

nader för försörjningsstöd styr kommunerna mot långsiktigt effek- tiva insatser som leder till hållbar arbetsmarknadsetablering. Detta är också förknippat med en tanke om att den som bär det ekono- miska ansvaret för ett samhällsproblem också bör sitta på verktygen för att åtgärda problemet. Vidare lyfter kommunerna att de har star- kare lokalkännedom och lokala nätverk, bättre förutsättningar att anpassa insatserna efter lokala förutsättningar samt en bredare verk- tygslåda för olika aspekter av individförflyttning då man har ansvar för flera politikområden som skola och utbildning samt sociala in- satser. En del kommuner lyfter även värdet i att en aktör har ett hel- hetsansvar för individens förflyttning där kedjan av insatser för arbets- marknadsetablering utförs av samma aktör i samverkan med Arbets- förmedlingen.

Det finns delvis olika bilder av hur breddningen av det kommu- nala uppdraget i arbetsmarknadspolitiken skulle se ut, där vissa kom- muner menar att kommunerna bör få ett tydligare uppdrag att arbeta med de individer som i dag inte omfattas av Arbetsförmedlingens insatser och statlig finansiering för detta utökade ansvar i arbets- marknadspolitiken. Andra kommuner menar att kommunerna bör ta ansvar för hela kedjan och därmed överta utföraransvaret helt i arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens roll bör då begrän- sas till analys av arbetsmarknadspolitik samt eventuellt individutred- ningar/-kartläggningar och myndighetsutövning i form av prövning av rätten till bidrag.

Detta alternativa förslag skulle innebära en avgränsning av det statliga åtagandet, med effekten att kommunerna får ansvar för att tillhandahålla praktiskt stöd till personer som uppbär försörjnings- stöd. För kommunerna skulle ett sådant förslag innebära att de får fortsätta att finansiera sina insatser själva alternativt att en ny uppgift läggs på kommunerna, vilken i sådana fall skulle omfattas av finansi- eringsprincipen.49

Det som talar emot detta förslag är att det kan innebära att indi- vider får olika stöd i olika kommuner beroende på kommunernas resurser och ambitionen att tillhandahålla insatser. Mellan kommu- nerna kan åtgärderna skilja sig åt i utformning och innehåll. Resul- tatet kan bli stora lokala variationer gällande exempelvis vem som

49Staten får inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att tillhandahålla finansi- ering som motsvarar dessa uppgifter. Detta följer av den så kallade kommunala finansierings- principen.

573

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

ska få tillgång till kommunernas arbetsmarknadsinsatser. Vidare kan bli svårare att följa upp effekterna av arbetsmarknadspolitiken och svårare att sammanställa arbetsmarknadsstatistik.

Det saknas tydlig kunskap om de kommunala insatsernas effekter någon betydande effekt på deltagarnas arbetsmarknadsutfall och behov av offentlig försörjning (Forslund 2011, Andersson Joona m.fl. 2016, Mörk 2011 och IFAU 2011).

En annan faktor som gör det svårt att studera effekter är att det sällan handlar om en tydlig avgränsad insats utan oftare om en mängd olika åtgärder som dessutom sker i olika kombinationer och parall- ellt med varandra. Detta faktum leder till svårigheter att urskilja vilken del av interventionen inom ett åtgärdspaket som leder fram till ett visst resultat (Thorén 2014).

10.4.2Asymmetrisk ansvarsfördelning och kommunen som utförare

Kommuner skulle kunna ta ett större ansvar i arbetsmarknadspoli- tiken på flera sätt. Ett sätt är att i författning överföra ansvaret för vissa uppgifter till kommunerna, som behandlats i föregående av- snitt. En variant är att överföra ansvaret till vissa kommuner. Det skulle skapa en asymmetrisk ansvarsfördelning; att ansvarsfördel- ningen ser ut på olika sätt i olika delar av landet. Ett annat sätt är att ge Arbetsförmedlingen och kommunerna möjlighet att avtala om vem som ska ta ansvar för viss uppgift. Det skulle också med all san- nolikhet innebära en asymmetrisk ansvarsfördelning. Mot bakgrund av de skäl som anförs i föregående avsnitt bedömer utredningen inte att en överföring av ansvar skulle öka arbetsmarknadspolitikens effektivitet.

Kommunerna skulle även kunna ta rollen som extern utförare av arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen skulle då fortsatt ha an- svar för uppgiften medan kommunerna skulle agera på uppdrag av myndigheten. Att möjliggöra för kommunerna att utföra uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen, mot ersättning, har framförts som önskvärt från flera håll. Tillsammans med ett utökat användan- de av samarbetsavtal är detta ett alternativ som utredningen har över- vägt.

574

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Samarbetsavtal

Samarbetsavtal definieras som upphandling mellan upphandlande myndigheter (till exempel statliga och kommunala myndigheter) som uppfyller ett antal kriterier i lagen om offentlig upphandling:50

1.upphandlingen syftar till att upprätta eller reglera formerna för ett samarbete mellan myndigheterna som ska säkerställa att de offentliga tjänster som myndigheterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå myndigheternas gemensamma mål,

2.samarbetet styrs endast av överväganden som hänger samman med allmänintresset, och

3.myndigheterna på den öppna marknaden utövar mindre än 20 pro- cent av den verksamhet som berörs av samarbetet.

Ett samarbetsavtal är undantaget upphandlingsregelverkets tillämp- ningsområde. Samarbetsavtal kallas ibland för Hamburgsamarbeten efter det rättsfall från EU-domstolen där undantaget har sitt ur- sprung.51

Det finns flera andra rättsfall där parterna har hävdat att det rör sig om ett samarbetsavtal men där domstolen konstaterat att avtalet avser ett köp av en tjänst. Därmed har det inte varit undantaget upp- handlingsreglerna. Ibland kan det vara lättare att bedöma om det handlar om ett regelrätt köp i stället för samarbete genom att kon- trollera om kriterierna för offentligt kontrakt uppfylls.52 Det är inte möjligt att kringgå reglerna om samarbetsavtal och offentligt kon- trakt genom att benämna avtalet som ett samarbetsavtal eller genom att hålla nere den eventuella ersättningen. En bedömning måste vi- dare göras i det enskilda fallet. Än så länge saknas vägledande dom- stolspraxis i någon större utsträckning. Ytterst är det EU-domstolen som avgör en sådan fråga.

503 kap. 17 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

51C-480/06 Hamburg.

52Om det (1) är ett skriftligt avtal, (2) med ekonomiska villkor, (3) som ingås mellan (a) en eller flera upphandlande myndigheter och (b) en eller flera leverantörer och (4) avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad (1 kap. 15 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling). Enligt EU-domstolens rättspraxis måste det även uppstå rättsligt bindande skyldigheter av ömsesidigt bindande karaktär för att det ska vara fråga om ett offentligt kontrakt (C-51/15 Remondis p. 43).

575

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Utredningen bedömer att samverkansmöjligheter redan nyttjas av Arbetsförmedlingen och kommunerna. Om Arbetsförmedlingen vill ge kommuner i uppdrag att utföra arbetsmarknadsstöd, som Arbetsförmedlingen har ett direkt ekonomiskt intresse av att de ut- förs, så är det sannolikt inte möjligt att använda sig av samarbetsav- tal. Om något annat undantag (än samarbetsavtal) inte är tillämpligt så ska en konkurrensutsättning ske.

Det skulle kunna vara annorlunda om det förelegat en asymme- trisk ansvarsfördelning och att Arbetsförmedlingen ansvarade för en uppgift i en kommun, medan en (annan) kommun ansvarade för sam- ma typ av uppgift i sin egen kommun. En samverkan i utförandet av uppgiften kanske då hade kunnat omfattas av ett samarbetsavtal en- ligt upphandlingslagstiftningen.

Kommunen som utförare på uppdrag av Arbetsförmedlingen

Om en kommun ska kunna vara utförare, och få ersättning för sina tjänster, krävs att kommunen har befogenhet att handha uppgiften. Det ställs alltså samma krav på befogenhet oavsett om kommunen utför uppgiften på uppdrag av någon annan eller om kommunen företar åtgärden på eget initiativ. Det ter sig självklart att Arbets- förmedlingen enbart kan ersätta utförande som omfattas av myndig- hetens uppgifter. Det innebär därför att kommunerna måste till- handahålla tjänster på det statliga området.

Befogenheten för kommunerna kan antingen framgå av den all- männa kommunala kompetensen enligt kommunallagen, av befogen- hetslagen eller andra specialförfattningar. Huruvida en uppgift om- fattas av den allmänna kompetensen får bedömas i det enskilda fallet. På arbetsmarknadsområdet skulle lagen om arbetslöshetsnämnd kunna ge sådan befogenhet. Som redovisats i avsnitt 10.2.2 råder det oklarheter om lagens betydelse i detta avseende. Regeringen har dock i förarbetena till befogenhetslagen (Ds 2008:66) bedömt att den ”allmänna begränsade kompetens” som följer av lagen om arbets- löshetsnämnd inte ger kommunerna befogenhet att inom ramen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder kunna anordna aktiviteter för arbets- lösa. Utredningen gör ingen annan bedömning.

576

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Då återstår 6 kap. 2 § befogenhetslagen och 4 kap. 4 § SoL (anvis- ningsbestämmelsen). Enligt befogenhetslagen krävs en överenskom- melse med Arbetsförmedlingen för att kommunen ska få tillhanda- hålla arbetsmarknadsinsatser. En överenskommelse skulle teoretiskt kunna vara ett avtal om utförande av en tjänst mot ersättning. I för- arbetena till bestämmelsen (prop. 2007/08:1) anges dock att bestäm- melsen endast gäller åtgärder som inte kan anordnas genom ett upp- handlingsförfarande och där det inte kan uppstå en konkurrens- snedvridning. Detta framgår inte av bestämmelsens lydelse, och inte heller i någon av de nu gällande förordningarna där det anges i vilka avseenden Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser. En av förordningarna ger Arbetsförmedlingen möjlighet att ge kom- munerna ekonomiskt stöd för anordning av studie- och yrkesväg- ledning och jobbaktiviteter med coachning inom ramen för ung- domsgarantin. Möjligheterna att använda sig av befogenheten som utgår från befogenhetslagen får dock tolkas av domstol.

I anvisningsbestämmelsen i SoL (4 kap. 4 §) anges att socialnämn- den har möjlighet att efter överenskommelse med Arbetsförmed- lingen anvisa den som uppbär försörjningsstöd till praktik eller kom- petenshöjande åtgärder. Om denna bestämmelse kan ge befogenhet att utföra uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen får avgöras av domstol.

Att utvidga kommunernas möjligheter att utföra uppgifter på upp- drag av Arbetsförmedlingen bör övervägas noga. Den typ av tjänster som är aktuella tillhandahålls i hög utsträckning av den allmänna marknaden. Att kommuner konkurrerar med näringslivet bör endast ske i undantagsfall.

Ett rättsfall som avser en kommun i egenskap av anbudsgivare är RÅ 2013 ref 98. Ett landsting upphandlande ambulansverksamhet. Räddningsnämnden i Malmö beslutade att lämna anbud på den del som omfattade upptagningsområdet Malmö, Trelleborg, Vellinge och Svedala. Regeringsrätten konstaterar att räddningstjänstlagen inte gäller sådan hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjuk- vårdslagen, bland annat sjuktransporter. Landstinget ansvarar för sådan verksamhet. Räddningstjänstlagen ger därmed inte kommu- nen rätt att utföra sådan verksamhet. Frågan är då om uppgiften kan omfattas av den allmänna befogenheten i kommunallagen:

Att bibehålla eller tillskapa en sådan organisation för att kunna deltaga i en upphandling av en tjänst för vilken landstinget svarar utgör enligt

577

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Regeringsrättens mening inte en sådan angelägenhet av allmänt intresse som kommunen har rätt att engagera sig i. Redan av denna anledning skall överklagandet avslås.

I sammanhanget kan också läggas till att det enligt 3 kap. 27 och 28 §§ konkurrenslagen (2008:579) är förbjudet för stat, kommun och landsting att bedriva en så kallad konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet. Det finns en risk för att konkurrensen på en marknad snedvrids om en offentlig aktör konkurrerar med privata aktörer. Om kommunen har lagstöd för att bedriva en viss verksam- het så kan verksamheten dock inte förbjudas. Däremot kan förfar- andeförbud fortfarande komma ifråga, som dock är en mindre ingrip- ande sanktion.

För övrigt bedömer utredningen att det inte finns någon upp- handlingsrättslig begränsning för kommunen att ikläda sig rollen som leverantör.53

Slutsats

Eftersom utredningen inte funnit att det vore effektivt med en asymmetrisk ansvarsfördelning eller en utvidgad – klarlagd – möjlig- het för kommunerna att utföra tjänster på uppdrag av Arbetsför- medlingen, har en annan lösning valts. De risker som är förknippade med ett sådant förslag har bedömts som stora. Om utredningen, tvärtom, hade kunnat konstatera att arbetsmarknadsstöd tillhanda- hålls mer effektivt i kommunal regi i något avseende hade snarare en överföring av ansvar varit aktuellt. Kommunernas nuvarande befog- enheter att leverera tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen får avgöras av rättstillämpningen.

Det kan dock tilläggas att utredningen bedömer att en stor del av de uppgifter som kommunerna betecknar som arbetsmarknadsåt- gärder enligt SKL:s arbetsmarknadsstatistik (SKL 2018) i själva ver- ket avser kommunernas roll som arbetsgivare. Kommuner som vill ta ett större ansvar på arbetsmarknadspolitikens område kan därmed vara mer aktiv i detta avseende.

53EU-domstolen har förtydligat innebörden av begreppet leverantör i målet C-107/98 Teckal. Där anges det att det inte har någon betydelse om leverantören själv är en upphandlande myn- dighet. I skäl 14 i LOU-direktivet anges vidare att alla juridiska personer oavsett om de är privata eller offentliga bör omfattas av begreppet leverantörer. Av skäl 31 följer att enbart det faktum att både köpare och utförare är myndigheter utesluter inte att upphandlingsreglerna är tillämpliga.

578

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

10.4.3Ändring i 4 kap. 4 § SoL i stället för upphävande

Som ett alternativ till att upphäva anvisningsbestämmelsen i SoL (4 kap. 4 §) har utredningen övervägt att föreslå en ändring av be- stämmelsen. Ändringen skulle bestå i att socialnämnden kan enbart anvisa till, och självständigt anordna, insatser som syftar till att undanröja arbetshinder av sociala skäl för försörjningsstödstagare. Möjligheten för socialnämnden att anvisa till praktik och kompe- tenshöjande insatser skulle därmed tas bort, av samma skäl som ut- redningen framhåller i den föreslagna lösningen (överlappning).

Detta begrepp – arbetshinder av sociala skäl – förekommer redan inom socialpolitiken. Biståndshandläggaren på kommunen registre- rar skälet till att den enskilde är i behov av försörjningsstöd från kom- munen, så kallat försörjningshinder. Arbetshinder av sociala skäl ut- gör en typ av försörjningshinder, (enbart) arbetslöshet en annan. Även om kommuner bedömer försörjningshindren olika så borde det vara ett bättre alternativ att använda ett befintligt begrepp, än att introducera ett nytt begrepp som då skulle kräva större insatser att definiera, kommunicera och etablera.

Det hade dock vart lämpligt att åtminstone i någon utsträckning även söka definiera begreppet ”arbetshinder av sociala skäl”. En så- dan uppgift skulle inte vara enkel mot bakgrund av den skiftande praxis som förekommer i olika kommuner, enligt utredningens be- dömning. Resultatet hade i vilket fall varit att bestämmelsen skulle ange att socialnämnden får anvisa till sociala insatser, vilket inte borde kräva någon särskild reglering. Det följer redan av socialnämn- dens ansvar enligt andra bestämmelser i SoL. Att föreslå en sådan lösning bedömdes därför kunna skapa nya otydligheter. Utredning- en har även haft som generella principer för förslagen att de ska bidra till att tydliggöra läget samt att bestämmelser som inte är nödvändiga ska undvaras. Av dessa skäl går utredningen inte vidare med denna lösning.

10.4.4Nollalternativet

Befintliga oönskade strukturer cementeras och skillnaderna i stödet till enskilda riskerar att öka. De kommunala arbetsmarknadsåtgärd- erna sysselsatte 2017 över fem tusen årsarbetskrafter enligt SKL:s statistik (SKL 2018). Det är en ökning med 20 procent sedan 2014.

579

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

2015 hade 94 procent av kommunerna någon arbetsmarknadsåtgärd, att jämföra med cirka 83 procent 2002.54

Utifrån kategoriseringen av sådana åtgärder är det dock rimligt att tro att största delen ligger inom den kategori som avser kom- munens egna initiativ. Utredningen har dessutom – som ett av skälen mot de parallella systemen – anfört att det är sannolikt att det i dag utförs dubbelarbete. Utredningen bedömer även att det rör sig om en mindre omfattning än den som redovisas i SKL:s statistik (se avsnitt 10.1.3). Detta beror på att utredningens definition av arbets- marknadspolitiska åtgärder inte verkar överensstämma med vad som enligt statistiken utgör arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Det finns risk för att Arbetsförmedlingen omfördelar sitt stöd när kommunerna tar hand om uppgifter som Arbetsförmedlingen svarar för.55 Dessa omständigheter tillsammans innebär att det finns en risk för att uppdelningen mellan vem som får arbetsmarknads- politiskt stöd av staten respektive av kommunen avgörs av vilken ersättning individen uppbär. En ökning av kommunala arbetsmark- nadsinsatser leder enligt bland annat Mörk (2011) och Ulmestig (2007) till en alltmer tudelad välfärdsstat.

Redan i dag råder missnöje om finansieringen av de arbetsmark- nadsinsatser som kommunerna tillhandahåller. Det kan vara ett av skälen till att regeringen beslutar om olika initiativ genom vilka kommunerna får finansiering för sina insatser på det arbetsmark- nadspolitiska området56. Sådana initiativ riskerar dock att förstärka de parallella systemen ytterligare. I utredningens direktiv anges att arbetsmarknadspolitiken är nationell och statligt finansierad samt att regelverket ska tillämpas enhetligt i hela landet. Den befintliga ordningen innebär att en enhetlig tillämpning blir svår att uppnå.

Utredningen har heller inte kunnat konstatera att kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser ger bättre resultat än motsvarande

54Andelen 2002 baseras dock på en enkät som inte besvarades av samtliga kommuner medan en genomgång av samtliga kommuner ligger till grund för 2015 års andel. IFAU rapport 2017:7, Vikman, Westerberg, s. 29.

55I utredningens delbetänkande, SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, redogörs för utredningens enkät till kommuner på s. 210. Flera kommuner uttryckte i sina enkätsvar att de upplever att Arbetsförmedlingen lämnar ansvaret för att tillhandahålla insatser för personer med ekonomiskt bistånd till kommunerna. Salonen och Ulmestig (2004) kon- staterade att en fjärdedel av arbetslösa försörjningsstödstagare erhöll insatser av Arbetsför- medlingen, jämfört med en tredjedel av de övriga inskrivna hos Arbetsförmedlingen.

56Se till exempel 14 a § förordningen om jobbgarantin (2007:813) får Arbetsförmedlingen be- sluta om och betala ut ekonomiskt stöd till bland annat kommuner som anordnar studie- och yrkesvägledning eller jobbsökaraktiviteter med coachning.

580

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

insatser som utförs inom ramen för Arbetsförmedlingens verksam- het. Det saknas tydligt forskningsstöd för att kommunala arbets- marknadsinsatser har någon betydande effekt på deltagarnas arbets- marknadsutfall och behov av offentlig försörjning. Av detta skäl kan nuvarande ordning innebära att färre personer kommer i arbete eller utbildning.

Ytterligare en konsekvens är att det blir fortsatt svårt att samla statistik och bygga evidens avseende vilka insatser som visar sig mest effektiva för vilken målgrupp. Kommunerna (genom socialnämnder- na) har förvisso från och med 2017 en skyldighet att lämna uppgifter om de kommunala arbetsmarknadsinsatserna för mottagare av eko- nomiskt bistånd. Det är Socialstyrelsen som ansvarar för denna sta- tistik. På grund av bristande kvalitet i lämnade svar så har dock någon statistik ännu inte kunnat publiceras.

En ordning som innebär att fördelning av ansvar mellan Arbets- förmedlingen och kommunerna många gånger får avgöras i lokala förhandlingar är tidskrävande. Det får sannolikt till följd att ansvars- fördelningen ser olika ut i olika kommuner.

Att kommunerna utför omfattande arbetsmarknadspolitiska in- satser kan även utgöra ett demokratiproblem. Medborgarna får svå- rare att veta vem som har ansvar för arbetsmarknadspolitiken och det kan förekomma brister i insynen. Eftersom arbetsmarknadspo- litiken är statlig så ges medborgarna inflytande genom de riksvalda politikerna. Om arbetsmarknadspolitiska beslut också fattas på lokal nivå så minskar detta inflytande.57

57Se t.ex. IFAU, Martin Lundin, rapport 2008:13, s. 28 ff.

581

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Referenser

Andersson Joona m.fl. (2016), Etableringsreformens effekter på de ny- anländas integration.

Bohlin, Alf (2016), Kommunalrättens grunder, 2016, uppl. 7:1. Stockholm: Wolters Kluwer Sverige AB.

Ds 2008:66, Kommunernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder.

Europeiska kommissionen, Frågor och svar om den nya socialfonden och globaliseringsfonden. 2021–2027 Faktablad. Europeiska socialfonden+ (ESF+) IP/18/3923.

Forslund (2011), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet om de kommunala ungdomsprogrammen.

IFAU Vikman & Westerberg (2017), rapport 2017:7, Arbetar kom- munerna på samma sätt? Om kommunal variation inom arbets- marknadspolitiken.

IFAU, Lundin, Martin (2008), rapport 2008:13, Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken.

IFAU, Mörk, Eva, rapport 2011:6, Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas?

Lundin, Martin and Per Skedinger (2006), "Decentralisation of Active Labour Market Policy: The Case of Swedish Local Employ- ment Service Committees". Journal of Public Economics 90

Persson, Germund, Den kommunala kompetensen och arbetsmark- nadsfrågorna. I: Sveriges KommunalJuridiska Förening, Festskrift.

Prop. 1944:280 med förslag till lag om arbetslöshetsnämnd. Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten.

Prop. 1996/97:124, Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 2008/09:193, Vissa psykiatrifrågor m.m.

Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m.

Prop. 2012/13:94, Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet. Prop. 2015/16:136, Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd.

Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling.

582

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Prop. 2016/17:106, Samverkan vid utskrivning från sluten hälso- och sjukvård.

Prop. 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Salonen och Ulmestig (2004), Nedersta trappsteget – en studie om kommunal aktivering.

Sveriges kommuner och Landsting & Svenskt Näringsliv (2017), Skrivelse till Socialdepartementet.

Socialstyrelsen (1999), Ändringar i Socialtjänstlagen – konsekvenser under de 18 första månaderna; Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1999:3.

Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2005), Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen? Krav på praktik eller annan kompetens- höjande verksamhet för ungdomar med försörjningsstöd.

Socialstyrelsen (2013), Ekonomiskt bistånd – Handbok för social- tjänsten.

SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen

SOU 2006:100, Ambition och ansvar. Nationell strategi för utveck- ling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder.

SOU 2015:44, Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd. SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad Statskontoret 2016:24 Statens styrning av kommunerna

Sveriges Kommuner och Landsting (2017), Kommunal arbetsmark- nadsstatistik 2016.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Kommunal arbetsmark- nadsstatistik 2017.

Thorén, Katarina (2014), Den kommunala arbetsmarknadspolitiken och arbetslösa ungdomar” i Jonas Olofsson (red.) Den långa vägen till arbetsmarknaden – Om unga utanför. Lund: Studentlitteratur.

583

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Bilaga 1

Arbetsförmedlingens lokala närvaro

Arbetsförmedlingen har i dagsläget 210 arbetsförmedlingskontor runt om i landet fördelade på tre regioner och 10 marknadsområden. Därutöver finns verksamhetsområdet AF Direkt (kundservice och digitala tjänster), vars personal finns i flera regioner och på huvud- kontoret. Myndigheten har i dagsläget cirka 14 000 anställda.

I figur 10.3 och figur 10.4 redovisas spridningen av Arbetsför- medlingens kontor med indelning av kontor som endast har öppet för bokade besök, de som har öppet ett fåtal dagar i veckan samt de kontor som har öppet alla vardagar i veckan.

Förutom dessa kontor har Arbetsförmedlingen sju nationella kund- tjänster som har uppdraget att ge arbetsgivare och arbetssökande service genom personliga möten digitalt och via webben (e-tjänster), med öppettider under vardagarna.

584

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Figur 10.3 Arbetsförmedlingens kontor och öppettider (södra och mellersta Sverige)

585

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

SOU 2019:3

Figur 10.4 Arbetsförmedlingens kontor och öppettider

(mellersta och norra Sverige)

Arbetsförmedlingen och SKL.

586

11Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbets- marknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Förslag ska vidare lämnas om förändringar som, utifrån utred- ningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmark- nadspolitiken mer effektivt och tydligt. I detta ingår att lämna full- ständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genom- föra föreslagna förändringar.

I kapitel 12 analyseras Arbetsförmedlingens arbete med leveran- törer och andra externa utförare av arbetsmarknadstjänster som Ar- betsförmedlingen ansvarar för. Genom att inkludera samtliga exter- na utförare – det vill säga både privata och offentliga aktörer och oavsett om utförandet har sin grund i ett upphandlat kontrakt eller inte – i analysen ges en helhetsbild av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som utförs i extern regi.

Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

587

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

vänder i detta kapitel, avser det stöd som en enskild får från Arbets- förmedlingen som inte ges i form av en ekonomisk ersättning. Med arbetsmarknadstjänster avses därmed inte ekonomiskt stöd i form av exempelvis anställningsstöd. Exempel på arbetsmarknadstjänster är arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, rehabiliterings- tjänster och förberedande tjänster.

Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskil- da. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjäns- ten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbets- marknadstjänst krävs däremot att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

Detta kapitel behandlar förslag om hur arbetsmarknadstjänster kan utföras på ett effektivare sätt. Så som utredningen har valt att hantera frågeställningen kräver sammanhanget att tjänsterna kan till- handahållas av olika utförare. Begreppet arbetsmarknadstjänster av- gränsas därför i detta kapitel till att omfatta det som utgör särskilda arbetsmarknadstjänster.

De externa utförarnas möjlighet att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad utgår främst från de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Använd- ningen av externa utförare bidrar till en väl fungerande arbetsmark- nad när ett eller flera mervärden uppnås genom att dessa tjänster utförs i extern regi. De mervärden med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som analyseras i kapitel 12 är sådana som regeringen respektive Arbetsförmedlingen har framhållit. Dessa mervärden utgörs framför allt av bättre resultat eller lägre kostna- der.1 I kapitlet analyseras vidare ett antal övriga för- och nackdelar som är förknippade med att använda externa utförare.

Detta avsnitt innehåller en kortfattad sammanfattning av kapitel 12. Av kapitlet framgår att externa utförare tillhandahåller merparten av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Arbetsförmedlingen köper årligen arbetsmarknadstjänster av externa utförare för 5–6 miljarder kronor. Detta motsvarar cirka 60 procent

1Andra aspekter, såsom innovation, individanpassning och flexibilitet, är exempel på hur målet om ett bättre resultat eller en lägre kostnad skulle kunna uppnås.

588

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnad, det vill säga kost- naden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbets- uppgift samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it. Upp- skattningsvis använde Arbetsförmedlingen 9–10 miljarder kronor till att köpa och utföra arbetsmarknadstjänster under 2017. Av den- na summa gick cirka 60–65 procent till externa utförare medan cirka 35–40 procent gick till utförande i intern regi.

Trots att Arbetsförmedlingen under många år har använt externa utförare i omfattande utsträckning saknas möjlighet att avgöra om myndigheten därigenom har uppnått bättre resultat eller lägre kost- nader jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i myndighetens egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbets- marknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan vara mer kostsamt att använda privata utförare i jämförelse med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.2

Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2007:1030) om in- struktion för Arbetsförmedlingen (instruktionen) bedriva sin verk- samhet på ett effektivt sätt. Motsvarande krav finns i budgetlagen (2011:203) och i myndighetsförordningen (2007:515), med tillägg om att myndigheten ska hushålla med statens resurser. Detta gäller även i förhållande till arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen ska enligt myndighetens egna strategi tillhandahålla arbetsmark- nadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet, vilket inbegriper att pröva om myndigheten ska köpa en tjänst eller utföra den i egen regi. Arbetsförmedlingen kan dock, trots årliga köp för flera miljarder kronor, inte visa att myndigheten i praktiken prövar i vilken regi en tjänst ska tillhandahållas.

En förklaring till att Arbetsförmedlingen inte prövar i vilken regi en tjänst ska tillhandahållas, samt till att det inte går att utvärdera effekterna av myndighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jämföra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig inne- håll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi

2Dessa studier sammanfattas i avsnitt 12.6.4 i kapitel 12.

589

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resul- tatet av och kostnaderna för verksamheten.3 Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

Till skillnad från de välfärdstjänster som kommuner och lands- ting tillhandahåller ger Arbetsförmedlingen inte samma tjänster i intern och extern regi. Inte heller när Arbetsförmedlingen har miss- lyckats att kontraktera externa utförare ger myndigheten motsva- rande tjänster i egen regi. Under 2017 saknades exempelvis leveran- törer av Arbetsförmedlingens största tjänst, Stöd och matchning (STOM), i över tio procent av landet. I nära hälften av landet fanns därutöver så få leverantörer av tjänsten att Arbetsförmedlingen, till skillnad från övriga delar av landet, inte utesluter leverantörer som uppvisar dåliga resultat.

Dagens tudelade utbud av arbetsmarknadstjänster förklaras, ut- över det faktum att myndighetens egen regi inte har organiserats i tjänster som är avgränsade i innehåll och tid, bland annat av att Arbetsförmedlingen inte har möjlighet att köpa alla arbetsmark- nadstjänster som myndigheten ansvarar för, såsom platsförmedling och stöd av särskild stödperson för introduktions- och uppfölj- ningsstöd (SIUS). Arbetsförmedlingen har inte heller möjlighet att använda budgeten för kostnader som särskilt avser det utredningen definierar som arbetsmarknadstjänster för att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, med undantag för SIUS. Arbetsförmedlingen är i stället hänvisad till att använda myndighetens förvaltningsanslag. Förvaltningsanslaget ska, utöver kostnader för arbetsmarknads- tjänster i egen regi, täcka myndighetens kostnader för att utföra alla uppgifter som ingår i Arbetsförmedlingens uppdrag i övrigt, inklusive den verksamhet som innebär myndighetsutövning.

Utredningen föreslår, mot bakgrund av det som framkommit i analysen, att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att:

•tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

•separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbets- marknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl

3Det finns två undantag från detta; dels vad gäller stöd av en särskild stödperson för intro- duktions- och uppföljningsstöd (SIUS), dels vad gäller myndighetens specialistinsatser. Dessa interna verksamheter är avgränsade i innehåll och tid och statistik om bl.a. deltagare och resultat finns att tillgå.

590

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster,

•säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknads- tjänster behandlas likvärdigt.

Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas genomförs på ett utförarneutralt och sam- hällsekonomiskt effektivt sätt. I de avsnitt som följer redovisas och motiveras utredningens förslag i motsvarande ordning. Slutligen redo- görs för konsekvenser av förslagen och utredningens överväganden av alternativa lösningar.

11.1Arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas

på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet

11.1.1Samhällsekonomisk effektivitetsprövning ska tillämpas på alla arbetsmarknadstjänster

Förslag: I Arbetsförmedlingens instruktion införs en bestämmelse om att myndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhanda- hållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. I verksam- hetsförordningen införs en bestämmelse om att Arbetsförmed- lingen ska dokumentera och på regeringens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av de samhällseko- nomiska analyserna.

Regeringens styrning av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjäns- ter sker för närvarande i huvudsak genom reglering av vilka former av praktiskt stöd som får ges till vilka arbetssökande (och ibland av vilka utförare) inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska program- men, samt genom de ekonomiska förutsättningar som interna res- pektive externa utförare ges i form av uppställda villkor för olika anslag. Utredningen menar att regeringen i sin styrning i stället bör fokusera på att säkerställa att Arbetsförmedlingen tillhandahåller arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva

591

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

sättet. Med detta menas att samhällsekonomisk analys ska tillämpas för att avgöra hur myndigheten ska utforma och tillhandahålla prak- tiskt arbetsmarknadsstöd i form av arbetsmarknadstjänster, för att uppnå målen för politikområdet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Med anledning av detta föreslår utredningen att en bestämmelse ska införas i Arbetsförmedlingens instruktion om att myndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Utredningen föreslår vidare att det införs en bestäm- melse om att Arbetsförmedlingen ska dokumentera och på reger- ingens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämp- ning av sådana samhällsekonomiska analyser i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförord- ningen).

Varför samhällsekonomisk analys?

Samhällsekonomisk analys4 utgör en strukturerad analys och be- dömning av olika åtgärders effekter i form av kostnader respektive värden5. Syftet med samhällsekonomisk analys är att identifiera den åtgärd som ger högst värde av alla åtgärder som är möjliga utifrån en given budgetram. I en samhällsekonomisk analys bestäms vilka kost- nader och värden som inkluderas, och vilka vikter dessa ges, av för- bestämda principer. Ett beslut som inte grundas på samhällseko- nomisk analys, eller någon annan strukturerad modell, innebär till skillnad från detta att den eller de personer som utför analysen i stället bedömer vilka faktorer som ska ingå och använder sina egna preferenser eller referensramar när dessa viktas samman.

Inom andra politikområden finns det tydliga krav på att samhälls- ekonomisk analys ska tillämpas. Trafikverket har exempelvis i upp- drag att skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt transportsystem och ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa

4Med begreppet avses i detta sammanhang alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys. För en närmare beskrivning av samhällseko- nomisk analys se exempelvis Hultkrantz och Nilsson (2008), Naturvårdsverket (2003) och Trafikverket (2012).

5Begreppet värde används i detta kapitel i meningen samhällsnytta.

592

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom tran- sportområdet. Inför varje ny tioårsplan utvärderar Trafikverket hundratals potentiella åtgärder och en kvot för det beräknade värdet i förhållande till kostnaden tas fram för mer eller mindre varje inve- steringsförslag. Sådana analyser kan exempelvis bestå av att beräkna det samlade nettovärdet av åtgärder som leder till ökad hastighet och kortare restider, men samtidigt större risk för trafikolyckor (Hult- krantz och Svensson, 2015).

Inom hälso- och sjukvårdsområdet används samhällsekonomisk analys som grund för de utvärderingar som görs av Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) i samband med beslut om subven- tion av tandvård och läkemedel.6 TLV ska enligt myndighetens in- struktion medverka till en ändamålsenlig och kostnadseffektiv läke- medelsanvändning och tandvård. Som grund för utvärdering ställs kostnader för exempelvis ett läkemedel i förhållande till dess värde i form av det sammanvägda måttet kvalitetsjusterade levnadsår. Detta mått har stor spridning och används i analyser såväl inom klinisk forskning som av olika myndigheter.

Drygt 70 miljarder kronor används varje år för att finansiera arbetsmarknadspolitik, en kostnad som vida överstiger Trafikver- kets totala kostnader. Inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska området finns det dock inga krav på att använda samhällsekonomis- ka analyser, trots att även små förkortningar av tiden i arbetslöshet får betydande samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter.7 Det finns i dag endast ett fåtal analyser av arbetsmarknadstjänsters samhällsekonomiska effektivitet och det saknas därtill en standardi- serad modell för sådana analyser.

Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att Arbetsförmed- lingen, som ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmarknadspoli- tiken, ges motsvarande uppdrag att utveckla, förvalta och tillämpa

6Till skillnad från Trafikverket utförs den samhällsekonomiska analysen inte internt i myn- digheten, utan av de producenter som söker subventioner. Utvärderingen och de modeller som har använts granskas av TLV inför beslut om att bevilja eller neka subvention. TLV genomför också efterkalkylering av tidigare beviljade läkemedel för att analysera om en subvention bör kvarstå. För en närmare beskrivning av hälsoekonomiska utvärderingar, se Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, (2017).

7Delander och Ekberg (2010) uppskattade exempelvis att det samhällsekonomiska värdet av en dags förkortning av arbetslöshetstiden för 700 invandrade akademiker uppgick till 2 mil- joner kronor, medan en månads arbetslöshetsförkortning för denna målgrupp motsvarade ett samhällsekonomiskt värde om cirka 42 miljoner kronor.

593

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

samhällsekonomiska analyser som Trafikverket i dag har. Arbetsför- medlingen bör i genomförandet av uppdraget dra lärdom av Trafik- verkets och TLV:s erfarenheter av samhällsekonomiska analyser, samt av den expertis om samhällsekonomisk analys som finns inom akademin, där Handelshögskolan vid Örebro universitet särskilt kan nämnas.8 De samhällsekonomiska analysmodellerna bör utformas i samråd med IFAU.

Samhällsekonomiska analysmodeller för arbetsmarknadstjänster

Hur kan kostnader och värden skattas?

Utgångspunkten för en samhällsekonomisk analys är att kostnaderna för de olika alternativen som utvärderas kan beräknas och jämföras. Detta kan till exempel vara kostnader för att tillhandahålla en viss tjänst i intern respektive extern regi. Av utredningens förslag följer att uppgifter om styckkostnad kommer att finnas för alla arbets- marknadstjänster. För att kunna utvärdera om en tjänst tillhanda- hålls på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet behövs även värden definieras och värderas. Ett sådant värde är det produktions- tillskott som följer av att en arbetslös kommer i arbete.

För att kunna utföra en samhällsekonomisk beräkning krävs där- till att effektsamband identifieras. Dessa visar hur relevanta utfalls- variabler påverkas av en viss åtgärd. Effektsamband kan bland annat grundas på randomiserade studier, observationsstudier, modellerings- studier eller expertbedömningar (Hultkrantz och Svensson, 2013). För att kunna skatta effekterna av olika åtgärder behöver en kausal kedja av effekter ibland identifieras. Ett exempel på detta är en ut- fallsvariabel (exempelvis ett testresultat) som kan hänföras via even- tuella intermediära utfall (exempelvis skolresultat) till variabler som har ett samhällsekonomiskt värde så som livslöneinkomst, livskva- litet och livslängd (Hultkrantz, 2015).

För arbetsmarknadstjänster som inte syftar till att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare krävs på motsvarande sätt variabler som kan härledas direkt eller via intermediära utfall till samhälls- ekonomiska värden. Förutsatt att målet med respektive tjänst är en

8Örebro universitet utför forskning inom transportekonomi som finansieras av Trafikverket. Övriga utförare inom samma forskningsprogram är KTH, Linköpings universitet, Ramböll, VTI, Sweco och WSP. Mer information finns på transportekonomi.org.

594

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

del av en sådan kausal kedja bidrar tjänsterna vid måluppfyllelse till ett samhällsekonomiskt värde. Genom att den direkta effekten kan länkas till den samhällsekonomiska effekten kan produktionen av tjänsten bedömas utifrån i vilken utsträckning den, relativt andra produktionsformer, bidragit till att uppnå det preciserade syftet med tjänsten (den direkta effekten).

De samhällsekonomiska värden som är relevanta för arbetsmark- nadspolitiken följer av de politiska mål och delmål som specificerats för politikområdet. Ett grundläggande samhällsekonomiskt värde inom arbetsmarknadspolitiken är värdet av det produktionstillskott som följer av att arbetslösa kommer i arbete. Andra mål, och därmed värden, för politikområdet varierar utifrån politiska prioriteringar. Detta gäller exempelvis värdet av kundnöjdhet och valfrihet respek- tive värdet av en god matchning mellan den arbetssökandes kom- petenser och arbetets kvalifikationskrav. För de värden som ska ingå i analysmodellen behöver betalningsviljan uppskattas, vilket exem- pelvis kan ske genom preferensstudier eller genom politiska beslut.

När politiskt beslutade värden inkluderas i den samhällsekono- miska modellen tydliggörs deras relativa betydelse. Ett exempel på detta ges i förhållande till värdet av valfrihet. I ett tänkbart scenario tillhandahåller Arbetsförmedlingen en arbetsmarknadstjänst genom ett valfrihetssystem. Valfriheten leder i detta exempel till en effekti- vitetsförlust i förhållande till andra sätt att tillhandahålla tjänsten på, då många arbetssökande väljer utförare som presterar sämre än ge- nomsnittet och på grund av att kostnaderna för att följa upp tjänsten blir högre än nödvändigt, eftersom det finns ett stort antal utförare relativt behovet. Den politiska prioriteringen av valfrihet ges i detta fall ett värde som medför kompensation av effektivitetsförlusten.

Olika modeller för olika typer av tjänster

De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för skiljer sig i hög utsträckning åt i innehåll, syfte och upplägg. Målet med en arbetsförmedlingstjänst är i första hand att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, medan målet med en arbetsmark- nadsutbildning är att de arbetssökande ska få en viss kompetens för att sedan kunna sammanföras med en arbetsgivare inom ramen för ett specifikt yrke eller bransch. En förberedande tjänst syftar till att

595

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

förbereda de arbetssökande så att dessa kan ta del av och tillgodogöra sig andra former av arbetsmarknadsstöd. Det kan exempelvis handla om att öka de arbetssökandes arbetsförmåga. Denna variabilitet talar för att olika modeller behöver konstrueras för olika typer av arbets- marknadstjänster.

Statsfinansiella och fördelningsmässiga effekter bör komplettera modellen

En stor del av de offentliga utgifterna för arbetsmarknadspolitik utgörs av kostnader för olika former av ersättning till arbetslösa, det vill säga monetära transfereringar, vilka inte redovisas i en samhälls- ekonomisk analys. De samhällsekonomiska analyserna bör mot bak- grund av detta kompletteras med en statsfinansiell kalkyl, som redo- gör för påverkan på statsbudgetens saldo år för år. De bör vidare kompletteras med en analys av fördelningsmässiga konsekvenser, det vill säga hur effekterna fördelar sig i samhället.

Effektiva tjänster kontra effektiv ”produktion” av tjänsterna

Samhällsekonomisk effektivitet handlar å ena sidan om att säker- ställa att rätt varor och tjänster produceras i rätt mängd och med rätt kvalitet, enligt medborgarnas behov och prioriteringar. Å andra si- dan handlar samhällsekonomisk effektivitet om att säkerställa att bästa möjliga produktionsteknik och insatsvaror används så att pro- duktionskostnaderna minimeras. Det aktuella förslaget är i första hand inriktat mot hur en arbetsmarknadstjänst utförs mest effektivt, det vill säga den del av den samhällsekonomiska analysen som tar sikte på ”produktionsteknik och insatsvaror”.

Den större frågan om vilka tjänster som ska tillhandahållas, i vilken mängd och med vilken kvalitet, behandlas därför inte av det aktuella förslaget. Krav på samhällsekonomisk effektivitet är givetvis minst lika relevant i förhållande till denna fråga. Den modell som tas fram för att analysera hur en arbetsmarknadstjänst kan tillhandahål- las mest effektivt bör mot bakgrund av detta konstrueras så att den därtill kan användas för att analysera den aktuella arbetsmarknads- tjänstens effektivitet i förhållande till andra former av arbetsmark- nadsstöd.

596

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Behov av ökad evidens och efterkalkylering

Det finns i dag ett begränsat antal studier som analyserar effekten av hur arbetsmarknadstjänster ”produceras”, med fokus på skillnader mellan privata och offentliga utförare. Dessa studier ger inte skäl att anta att det skulle finnas några betydande skillnader i resultat, där- emot tyder de på att det kan finnas skillnader i bland annat kostnader och kundnöjdhet.9

Merparten av de studier som jämför privata och offentliga ut- förare av arbetsmarknadstjänster gäller olika typer av arbetsförmed- lingstjänster. Det är ovanligt med studier om andra typer av arbets- marknadstjänster. Modelleringsstudier har vidare, så vitt utredningen kan konstatera, inte använts för att jämföra offentliga och privata utförare av arbetsmarknadstjänster. Utredningen känner inte heller till några studier som innefattar analyser av eventuella skillnader mell- an att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) respektive lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), trots att detta kan förväntas ha en relativt stor betydelse ur ett effektivitetsperspektiv.

Av ovanstående kan konstateras av det finns behov av ökad evi- dens om eventuella skillnader mellan att tillhandahålla en tjänst i intern respektive extern regi, genom LOU respektive LOV, etcetera. Om Arbetsförmedlingen, utifrån befintlig bemanning, har kapacitet att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i intern regi, och det inte finns några samhällsekonomiska skäl som talar emot detta, bör myn- digheten som regel tillhandahålla tjänsten i såväl intern som extern regi i syfte att uppnå ökad kunskap om eventuella effektskillnader.

Med ett väl utformat ratingsystem10, som jämför utförares mål- uppfyllelse givet deras förutsättningar, kan Arbetsförmedlingen inom ramen för ordinarie verksamhet uppnå motsvarande syfte som en observationsstudie. Det är vidare möjligt att inom ramen för ordina- rie verksamhet uppnå motsvarande syfte som eftersträvas i en ran- domiserad studie, genom att använda fördelningsnyckeln turordning i tjänster som tillhandahålls genom LOU. Turordning innebär att

9Dessa studier sammanfattas avsnitt 12.6.4 i kapitel 12.

10Se avsnitt 12.6.5 och 12.8.4 i kapitel 12.

597

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

deltagare som anvisas till tjänsten tilldelas en utförare enligt en fast- slagen turordning.11 Turordning kan liknas vid en slumpmässig fördelning av deltagare till respektive utförare, då varje arbetssökan- de som anvisas till tjänsten tilldelas den utförare som för närvarande står först i turordningen, där den utförare som står först i turord- ningen ändras för varje deltagare som anvisas till tjänsten. I syfte att undvika möjlighet att påverka deltagartilldelning till de olika utför- arna bör tilldelningen i så hög utsträckning som möjligt ske auto- matiskt utifrån fastställda regler i fördelningsnyckeln.

Arbetsförmedlingen bör därtill utvärdera i vilken utsträckning den samhällsekonomiska analys som togs fram inför beslut om att tillhandahålla en viss tjänst överensstämmer med det faktiska ut- fallet. Om det vid en sådan utvärdering visar sig att verksamheten i egen regi har gått med över- eller underskott bör anledningen till detta undersökas. I det fall egenregiverksamheten har gått med underskott bör det exempelvis undersökas om denna har särskilt kostnadsdrivande faktorer att ta hänsyn till, om ersättningen är för låg i relation till uppdraget, eller om verksamheten bedrivs ineffek- tivt.

Finns det tjänster som inte bör ingå i modellen?

Samhällsekonomiska analyser ska tillämpas på de arbetsmarknads- tjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. De ska därmed inte tillämpas på till exempel sociala insatser som kommuner ansvarar för, som Arbetsförmedlingen i enlighet med utredningens förslag i kapitel 10 vare sig ska köpa eller utföra i egen regi. I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen som huvudregel ska vägleda eller anvisa deltagare till reguljär utbildning, i stället för att köpa eller själv utföra motsvarande utbildning. De utbildningar som Arbets- förmedlingen inte ansvarar för ska inte ingå i analyserna.

11En myndighet får enligt LOU tilldela kontrakt som grundar sig på ett ramavtal enligt objektiva villkor som framgår av ramavtalet och som har angetts i något av upphandlings- dokumenten för ramavtalet (7 kap. 6 § LOU). Detta skulle kunna vara turordning, där den första deltagaren anvisas till utförare nummer 1, den andra deltagaren till utförare nummer två, den tredje deltagaren till utförare nummer 3, etc. varefter turordningen börjar om. Lag- stiftningen innehåller dock ingen uppräkning av eller exempel på vad som anses vara objektiva villkor. I förarbetena till LOU anges att en fördelningsnyckel ska göra det möjligt att förutse enligt vilka grunder och hur valet av leverantör kommer att gå till i en viss given situation. Exakt hur en fördelningsnyckel kan utformas måste avgöras i varje enskilt fall. Ett antal experter på offentlig upphandling har dock framhållit att turordning bör uppfylla kravet på objektivitet. Se exempelvis Inköpsrådet (2017) Effektiva fördelningsnycklar i ramavtal.

598

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

I förhållande till den arbetsmarknadsutbildning som Arbetsför- medlingen ansvarar för ska samhällsekonomiska analyser däremot tillämpas. Här kan dock poängteras att det finns en rad faktorer som talar emot att det skulle vara samhällsekonomiskt effektivt att till- handahålla arbetsmarknadsutbildning i Arbetsförmedlingens egen regi. Dels saknar Arbetsförmedlingen inom ramen för befintlig be- manning kompetens att utföra arbetsmarknadsutbildningar, dels är deltagarantalet i varje utbildningsinriktning relativt lågt, därutöver varierar utbildningsinriktningarna över landet och över tid.

11.2Arbetsförmedlingens egen regi omorganiseras

11.2.1Egenregiverksamhet separeras från övrig verksamhet

Förslag: Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att organisatoriskt och ekonomiskt avgränsa den del av myndighetens verksamhet som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt. Egenregiverksamheten ska inom fyra år från beslut fullt ut ha inordnats i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster.

Arbetsförmedlingens egenregiverksamhet – den del av verksamheten som utför arbetsmarknadstjänster – är i dag inte separerad vare sig organisatoriskt eller ekonomiskt från myndighetens övriga verksam- het. Den övriga verksamheten inkluderar en rad uppgifter som inne- bär myndighetsutövning, bland annat att fatta beslut om en enskild arbetssökande ska erbjudas arbetsmarknadsstöd. De som utför arbets- marknadstjänster i myndighetens regi utövar därmed både myndig- het och utför sådan stödjande verksamhet som de i sitt myndighets- utövande beslutar om.

Utredningen föreslår att regeringen genom ett särskilt beslut uppdrar till att Arbetsförmedlingen att separera den egna regin orga- nisatoriskt från övriga delar av myndighetens verksamhet. Det inne- bär att dagens arbetsförmedlarroll tudelas i en beslutande (myndig- hetsutövande) och en stödjande yrkesroll. Detta ligger i linje med den bedömning som lämnas i kapitel 7 om behovet av en ny yrkesroll som hanterar merparten av Arbetsförmedlingens myndighetsutöv- ning i förhållande till enskilda.

599

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

Utredningen föreslår i avsnitt 11.3.2 att egenregiverksamheten separeras ekonomiskt från myndighetens övriga verksamhet, genom att finansieras med ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster, med- an Arbetsförmedlingens verksamhet i övrigt fortsatt finansieras med myndighetens förvaltningsanslag.

Arbetsförmedlingens kostnader för att i egen regi tillhandahålla arbetsmarknadstjänster uppskattas till 3,2–4,2 miljarder kronor för 2017, vilket motsvarar 4 800–6 300 årsarbetskrafter.12 Dessa årsar- betskrafter ska inordnas i det enhetliga och utförarneutrala utbudet av arbetsmarknadstjänster. Till skillnad från i dag kommer de arbets- marknadstjänster som Arbetsförmedlingen utför att vara avgränsade i såväl innehåll som tid.

Egenregiverksamheten bör inledningsvis organiseras inom ramen för tjänster som tillhandahålls i såväl intern som extern regi, i syfte att öka kunskapen om eventuella skillnader mellan de två, förutsatt att samhällsekonomiska skäl inte talar emot detta. Det finns flera tänkbara tillvägagångssätt för att inordna den egna regin i ett sådant tjänsteutbud, där valet av tillvägagångssätt sannolikt kommer att variera från tjänst till tjänst.

1.Arbetsförmedlingen organiserar en bestämd andel av den egna regin inom ramen för en tjänst som myndigheten i dag köper av externa utförare.

2.Arbetsförmedlingen standardiserar verksamhet som i dag tillhan- dahålls i intern regi i form av en definierad tjänst. Tjänstens inne- håll preciseras och kostnaden för att tillhandahålla tjänsten beräk- nas genom självkostnadskalkylering. Arbetsförmedlingen köper motsvarande tjänst av externa utförare.

3.Arbetsförmedlingen tillhandahåller en ny typ av tjänst, som i dag inte utförs vare sig internt eller externt. Tjänstens innehåll pre- ciseras och kostnaden för att tillhandahålla tjänsten beräknas ge- nom självkostnadskalkylering. Tjänsten tillhandahålls i såväl in- tern som extern regi.

12Beräkningarna beskrivs i avsnitt 12.7.3 och 12.7.4 i kapitel 12. Årskostnaden per arbetsför- medlare beskrivs i kapitel 15.

600

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Arbetsförmedlingen uppger i en inlaga till utredningen att myn- digheten i egen regi i dag bland annat ger information om och väg- ledning till studier och yrken, allmän information om arbetsmarknad och samhälle, motiverande samtal och jobbcoachning samt stöd med att skapa ansökningshandlingar.13 Arbetsförmedlingen tillhandahåller även tjänsten SIUS i egen regi, där myndigheten enligt metoden Sup- ported Employment tillhanda-håller stöd till arbetssökande som har nedsatt arbetsförmåga på grund av en funktionsnedsättning.

Av de tjänster som Arbetsförmedlingen i dag köper av externa ut- förare är det framför allt STOM och Introduktion till arbete (INAB) som kan sägas motsvara verksamheten i myndighetens egen regi, och där Arbetsförmedlingens befintliga personal helt eller delvis möter de kompetenskrav som ställs i upphandlingsdokumenten. STOM motsvarar den verksamhet som utförs i Arbetsförmedlingens egen regi generellt, medan INAB motsvarar Arbetsförmedlingens arbete inom ramen för SIUS, om än riktat till en bredare målgrupp.14

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingens egenregi-verksam- het inom fyra år från beslut fullt ut ska ha inordnats i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster. Tidsperioden har valts utifrån att alla pågående upphandlade avtal med externa utförare bör ha hunnit löpa ut vid denna tidpunkt.

11.2.2Egenregiverksamheten kan organiseras som intraprenad

Bedömning: Ett sätt att åstadkomma likvärdiga villkor mellan Arbetsförmedlingens egen regi och de externa utförarna är att be- driva egenregiverksamheten som intraprenad. Intraprenadformen kan vidare bidra till förbättrade förutsättningar och ökade incita- ment att investera i och utveckla myndighetens egen regi. Arbetsförmedlingen bör därför överväga att organisera hela eller delar av egenregiverksamheten i intraprenadform.

13Inlaga från Arbetsförmedlingen den 9 oktober 2018.

14Leverantörerna av STOM får använda sig av en eller flera godkända aktiviteter som finns angivna i en s.k. verktygslåda. Bland dessa kan nämnas stöd med att hitta och söka jobb, stöd i att skapa ansökningshandlingar, motiverande samtal och samhällsinformation. Tjänsten ska därutöver innehålla individuell studie- och yrkesvägledning. FFU Stöd och matchning, dnr Af-2016/0002 3112. Leverantörer av INAB ska arbeta utifrån metoden Supported Employ- ment eller annan likvärdig metod. FFU Introduktion till arbete 2018, dnr: Af-2018/0021 6637.

601

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

I kommunal och landstingsdriven verksamhet har egen regi drivits i intraprenadform sedan början av 2000-talet. En intraprenad är inte en egen juridisk person utan en självständig resultatenhet inom ramen för förvaltningsorganisationen. Villkoren för en intraprenad brukar regleras i form av en överenskommelse mellan den ansvariga nämn- den eller förvaltningen och resultatenheten, som exempelvis kan vara en skola, ett vårdboende för äldre, en verksamhet inom social- psykiatrin eller en primärvårdsenhet.15 I statlig regi finns bland annat Trafikverkets färjeverksamhet och utbildningsverksamhet som be- drivs i form av resultatenheter, som får föra med sig över- och under- skott mellan budgetåren.

En intraprenadöverenskommelse är en arbetsorder eller instruk- tion som följs med beslutsbefogenhet, genom vilken verksamheten som bedrivs i intraprenadform ges ett utökat ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. Hur en intraprenadöverenskommelse ska se ut och hur intraprenadverksamhet ska bedrivas är inte särskilt regle- rat. Olika huvudmän har utformat sina egna modeller och graden av självbestämmande varierar mellan olika intraprenader.

Gemensamt för intraprenadöverenskommelser är att de reglerar hur överskott och underskott ska hanteras. Kommunala intraprena- der får vanligtvis bibehålla hela eller stora delar av sina överskott, varav det ibland ställs krav på att en viss del ska fonderas. När det kommer till underskott förekommer det att det i intraprenadöverens- kommelsen regleras att detta tolereras under en viss tidsperiod, till exempel under tre år, varefter intraprenaden upphör. Verksamheten går i dessa fall endera tillbaka till ordinarie förvaltningsdrift eller avvecklas, varvid motsvarande verksamhet anskaffas genom externa utförare.

Intraprenadformen innebär att egenregiverksamheten får förut- sättningar som i högre utsträckning liknar de externa utförarnas, samtidigt som personalen fortsatt är offentliganställd och eventuella vinster (överskott) stannar inom verksamheten.

Konkurrensverket (2012) har undersökt huruvida likvärdiga för- utsättningar råder mellan privata och offentliga utförare inom ramen för vårdvalet. Verket rekommenderar landstingen att överväga for- mer för att egenregiverksamheten ska bära med sig resultat mellan

15Se exempelvis Stockholm stad (2017) Stockholm stads budget: Regler för ekonomisk för- valtning; Jönköpings kommun (2015) Plan för intraprenad i Jönköpings kommun, Älvsbyns kommun (2016) Riktlinjer för intraprenad i Älvsbyns kommun.

602

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

åren samt att införa ekonomiska resultatkrav för den verksamhet som bedrivs i egen regi. På så sätt kan likvärdiga förutsättningar mellan egenregiverksamheten och de privata vårdgivarna uppnås.

Av Konkurrensverkets undersökning framgick att cirka hälften av alla landsting hade ett regelverk för att överföra resultat till näst- kommande år för den primärvård som bedrevs i egen regi. I fem av dessa landsting skedde detta genom att resultatenheter skapades för de enskilda vårdcentralerna, där delar av varje vårdcentrals över- och underskott fördes över till nästkommande år.

Studier av offentlig verksamhet i intraprenadform tyder på att möjligheten att ta med hela eller delar av verksamhetens över- och underskott över budgetåren upplevs skapa ökade förutsättningar till långsiktig verksamhetsplanering samt incitament att investera i och utveckla verksamheten.16 Ytterligare en positiv aspekt med verksam- het i intraprenadform som framhålls i dessa studier är ökat engage- mang och ansvarstagande för verksamhetens drift och utveckling bland intraprenadernas personal.

Arbetsförmedlingen bör mot bakgrund av ovanstående överväga att organisera hela eller delar av egenregiverksamheten i intraprenad- form. Intraprenadform kan vara särskilt lämplig i det fall myndig- heten utför arbetsmarknadstjänster med resultatbaserad styrning. Resultatbaserad styrning syftar till att premiera utförare med goda resultat och sanktionera utförare med dåliga resultat. I de fall Arbetsförmedlingen ger tjänster som baseras på en sådan modell, exempelvis STOM, är möjligheten att föra med sig över- och under- skott mellan budgetåren en väsentlig del för att incitaments- strukturen ska fungera. Möjligheten att disponera över- och under- skott kan hanteras genom myndighetsintern balansräkning, vilket är tillåtet enligt gällande regelverk, så länge den totala anslagsförbruk- ningen håller sig inom beslutade ramar.

Möjligheten att arbeta utifrån ett fastslaget uppdrag inklusive ekonomiska villkor för detsamma, där över- och underskott överförs mellan budgetåren, innebär att verksamhet i intraprenadform i högre utsträckning liknar de förutsättningar som gäller för myndighetens leverantörer, i jämförelse med ordinarie förvaltningsdrift. Persona- lens ökade ansvar för och delaktighet i verksamhetens drift och ut- veckling kan vidare medföra bättre förutsättningar att planera och

16FoU i Väst, 2016 och Luleå Universitet, 2015.

603

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

bedriva verksamheten och ökade incitament att investera i och ut- veckla densamma. Detta kan i sin tur leda till ett ökat engagemang bland intraprenadpersonalen.

11.3Ny reglering och finansiering av arbetsmarknadstjänster

11.3.1Ny reglering av arbetsmarknadstjänster

Förslag: De former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda ska regleras i en författning som övergripande regle- rar hur myndighetens verksamhet ska bedrivas. I denna författ- ning ska anges vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmed- lingen kan erbjuda, att detta stöd tillhandahålls i form av arbets- marknadstjänster samt att Arbetsförmedlingen får meddela när- mare föreskrifter om respektive typ av praktiskt stöd.

I dag regleras det praktiska stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för att erbjuda arbetssökande dels i 5 § verksamhetsförordningen, dels i form av ett antal arbetsmarknadspolitiska program. Vissa former av praktiskt stöd kan enligt nuvarande reglering endast er- bjudas i intern eller extern regi. För SIUS gäller exempelvis att det praktiska stöd som utförs av en särskild stödperson endast får till- handahållas av personal som är anställd av Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel är praktiskt stöd i form av platsförmedling, som regle- ras i 5 § verksamhetsförordningen, men som inte ingår i något arbets- marknadspolitiskt program. För att Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa en arbetssökande till en arbetsmarknadstjänst i extern regi måste de arbetssökande först anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program som innehåller den form av praktiskt stöd som ingår i arbetsmarknadstjänsten. Genom att det inte finns något arbetsmark- nadspolitiskt program som inbegriper praktiskt stöd i form av plats- förmedling ska Arbetsförmedlingen enligt gällande regelverk inte tillhandahålla platsförmedlingstjänster i extern regi.

Arbetsförmedlingen har dock sedan 2014 köpt platsförmedlings- tjänster av externa utförare i form av STOM. STOM syftar till att de arbetssökande ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid och en stor del av ersättningen till de externa utförarna

604

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

utbetalas endast om de uppnår detta syfte. Mot bakgrund av att ett arbetsmarknadspolitiskt program saknas för platsförmedlingstjäns- ter, samtidigt som arbetssökande måste anvisas till ett program in- nan de kan anvisas till STOM – anvisar Arbetsförmedlingen del- tagare i STOM till fyra olika arbetsmarknadspolitiska program. De fyra programbeslut som föregår anvisningen till STOM är jobb- och utvecklingsgarantin (JOB), ungdomsgarantin (UGA), etablerings- programmet, samt Kartläggning, vägledning och rehabilitering (KVR)17.

Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd ska arbetssökande inte anvisas till KVR om de bedöms vara matchningsbara. Arbets- sökande som anvisas till KVR anses enligt IAF ha godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten under hela anvisningsperio- den (IAFFS 2017:5). Arbetsförmedlingen har till IAF påtalat att det saknas lämpligt program att anvisa deltagare i tjänsten Stöd och matchning till, för arbetssökande som inte kan anvisas till JOB, UGA eller etableringsprogrammet. Arbetsförmedlingen anger att ett nytt program (innehållande platsförmedling) inte är önskvärt, då ambitionen från såväl regeringens som myndighetens sida är att minska snarare än att öka antalet program.18

De nuvarande bestämmelserna om arbetsmarknadspolitiska pro- gram är inte bara många till antalet utan skiljer sig också i hög ut- sträckning åt i utformning och innehåll. Vissa avser ett antal former av praktiskt och ekonomiskt stöd, samt vilka egenskaper de deltagare som anvisas till programmet ska ha. Detta gäller exempelvis för be- stämmelser i programförordningen. Andra bestämmelser om pro- gram reglerar i huvudsak vilka andra arbetsmarknadspolitiska program som arbetssökande med vissa egenskaper kan få ta del av inom ett paraplyprogram. Detta gäller exempelvis förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin samt förordningen

(2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Detta sätt att reglera praktiskt stöd till enskilda ger upphov till

ett antal följdeffekter. Utöver att det hindrar ett utförarneutralt ut- bud av arbetsmarknadstjänster medför det svårigheter att följa vilken typ av verksamhet som egentligen har bekostats utifrån program- anvisningen. Det praktiska stöd som i praktiken erbjuds arbets- sökande är i form av arbetsmarknadstjänster, men redovisas trots

17KVR regleras i 30 § andra stycket punkten 1 förordningen (2000:634) om arbetsmarknads- politiska program (programförordningen).

18E-post från Arbetsförmedlingen till IAF den 26 januari 2018.

605

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

detta i form av program. Det är också i förhållande till program, och inte arbetsmarknadstjänster, som arbetsförmedlare i dag ska bedöma om en anvisning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad.

För arbetssökande som anvisas till KVR innebär det att samma arbetsmarknadspolitiska motivering gäller arbetssökande som ska anvisas att delta i INAB som arbetssökande som ska anvisas att delta i STOM. Detta trots att INAB är en tjänst som riktar sig till arbets- sökande som är i behov av förberedande aktiviteter och insatser innan de kan tillgodogöra sig Arbetsförmedlingens övriga insatser och program, pågår under ett års tid till en genomsnittlig kostnad per del- tagare och månad om 8 800 kronor. STOM är en matchningstjänst för deltagare som står tillräckligt nära arbetsmarknaden för att vara matchningsbara och som pågår mellan 3–9 månader till en genom- snittlig kostnad per deltagare och månad om 4 500 kronor.19

Det förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning som utredningen presenterar i kapitel 7 kan vidare inte genomföras på ett ändamålsenligt sätt om detaljregleringen av vilka arbetssökande som kan få ta del av olika former av praktiskt stöd kvarstår i form av nuvarande arbetsmarknadspolitiska program. Att detaljreglera Arbets- förmedlingens operativa arbete bör enligt utredningen enbart göras efter noga övervägande, vilket behandlas närmare i kapitel 5. Den detaljerade målgruppsregleringen innebär exempelvis att SIUS en- dast får erbjudas till personer som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen kan inte ge sam- ma stöd till andra målgrupper som har motsvarande behov. Detta utgör en förklaring till att Arbetsförmedlingen köper tjänsten INAB, som erbjuder liknande stöd men till en bredare målgrupp, och där tjänsten tillhandahålls i extern regi. För att kunna anvisa arbetssökande till INAB måste dock Arbetsförmedlingen, till skill- nad från SIUS som utgör en del av ett program, först hitta ett pro- gram som den arbetssökande kan anvisas till.

Mot bakgrund av vad som framkommit i detta avsnitt föreslår utredningen att de former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda ska regleras i en författning som övergripande reglerar hur myndighetens verksamhet ska bedrivas. I denna författning ska anges vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan

19Se avsnitt 12.7.3 i kapitel 12.

606

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

erbjuda, och att detta stöd tillhandahålls i form av arbetsmark- nadstjänster. Nedan redogörs för hur de bestämmelser som reglerar det praktiska stödet till enskilda bör utformas.

Praktiskt stöd

x § Praktiskt arbetsmarknadsstöd tillhandahålls i form av allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster.

Allmänna arbetsmarknadstjänster är direkt tillgängliga för den som önskar ta del av dem.

Särskilda arbetsmarknadstjänster görs tillgängliga enligt Arbets- förmedlingens beslut i det enskilda ärendet inom ramen för arbets- marknadsbedömningen.

y § Arbetsmarknadstjänster utgörs av

1.platsförmedling,

2.vägledning,

3.utbildning,

4.arbetslivsinriktad rehabilitering,

5.introduktionsstöd på arbetsplats, och

6.uppföljningsstöd vid anställning.

z § Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning enligt y § 3p. om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet.

I kapitel 4 lämnar utredningen förslag till ny instruktion, i denna re- gleras Arbetsförmedlingens ansvar för praktiskt arbetsmarknads- stöd som ges i form av arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingens ansvar kvarstår om arbetsmarknadstjänster läggs ut genom avtal med externa utförare. Om Arbetsförmedlingen däremot vägleder eller an- visar en enskild att ansöka till en utbildningsplats i det reguljära utbild- ningssystemet ansvarar inte Arbetsförmedlingen för utbildningen. Av z § följer att Arbetsförmedlingen endast kan tillhandahålla ut- bildning i egen regi eller genom externa utförare om den enskildes

607

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom det reguljära utbild- ningssystemet. Bestämmelsen följer av det förslag som i kapitel 8 lämnas om att Arbetsförmedlingen i första hand ska använda reguljär utbildning. Utbildning som ges genom bidrag till folkhögskolor ge- nom Folkbildningsrådet kommenteras särskilt i avsnitt 11.4.5.

Av tabell 11.1 framgår vilka uppgifter i nu gällande förordningar som ska kunna ingå i en särskild arbetsmarknadstjänst enligt utred- ningens förslag till reglering. I samband med den nya regleringen av dessa uppgifter ska motsvarande uppgifter avlägsnas från de arbets- marknadspolitiska programmen.

Tabell 11.1 Nuvarande reglering av de former för praktiskt stöd som föreslås kunna ingå i arbetsmarknadstjänster som erbjuds arbetssökande

Form för praktiskt stöd		Definieras i följande bestämmelser
1.	Platsförmedling	7 § verksamhetsförordningen
2.	Vägledning	8 § verksamhetsförordningen och
		30	§ 1 st. 1 p. programförordningen
3.	Utbildning	11	§ programförordningen och 30 § 1 st. 2 p.
		programförordningen
4.	Arbetslivsinriktad rehabilitering	11	§ verksamhetsförordningen och
		30	§ 1 st. 1 p. programförordningen
5.	Introduktionsstöd på arbetsplats	10	§ verksamhetsförordningen och
		förordningen (2003:623) om arbetsplatsintroduktion
		samt 11 § förordningen (2017:462) om särskilda
		insatser för personer med funktionsnedsättning som
		medför nedsatt arbetsförmåga
6.	Uppföljningsstöd vid anställning	11	§ förordningen (2017:462) om särskilda insatser för
		personer med funktionsnedsättning som medför
		nedsatt arbetsförmåga

Utredningen föreslår vidare att en bestämmelse införs om att Ar- betsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter för respektive form av praktiskt stöd, i den författning som reglerar det praktiska stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Detta gäller exempelvis i vilken omfattning eller under hur lång tid en viss form för praktiskt stöd får tillhandahållas. Regelverket bör ge förutsättningar att er- bjuda ett evidensbaserat stöd som utgår från den arbetssökandes individuella behov. Ett sådant syfte är inte förenligt med en detal- jerad reglering i författning som föregriper arbetsmarknadsbedöm- ningen.

608

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Utöver ovan angivna former av praktiskt stöd som ska kunna ingå i arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen erbjuder den en- skilde, avser övriga bestämmelser i förordningarna om de arbetsmark- nadspolitiska programmen endera ekonomiskt stöd – exempelvis lönebidrag, arbetsträning och särskilt anställningsstöd – eller under- lagstjänster. Med underlagstjänster avser utredningen tjänster som syftar till att klargöra den arbetssökandes kompetens eller förmåga. Kartläggning och validering utgör sådana underlagstjänster. Under- lagstjänster ska enligt utredningens förslag i kapitel 7 utgöra ett be- slutsunderlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning, och kan ligga till grund för myndighetens beslut om att erbjuda praktiskt eller ekonomiskt stöd.

Förslaget kan genomföras tillsammans med de författningsför- slag som utredningen lämnar i detta betänkande. Det kan också ingå som en del i den utredning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbetsmarknadspolitiskt regelverk som föreslås i av- snitt 5.5.3 i kapitel 5.

Det praktiska stöd till enskilda som ges i form av arbetsmark- nadstjänster bör, i förhållande till bland annat ersättning för del- tagande, regleras på motsvarande sätt som de uppgifter stödet mot- svarar i de befintliga förordningarna om arbetsmarknadspolitiska program.20 Det innebär bland annat att ersättning får lämnas till del- tagare i praktiskt stöd i form av arbetsmarknadstjänster enligt samma villkor och förutsättningar som ersättning får lämnas till deltagare som inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program tar del av praktiskt stöd. De följdändringar som krävs inbegriper ändringar i förordningen (1980:631) om ersättning av allmänna medel för skada orsakad av deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program eller arbetslivsinriktad rehabilitering m.m.; förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser.

20Arbetsplatsintroduktion utgör inte ett arbetsmarknadspolitiskt program, men bör regleras på motsvarande sätt som övriga former för praktiskt stöd som kan ingå i arbetsmarknads- tjänster.

609

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

11.3.2Ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster

Förslag: Riksdagen beslutar om ett nytt anslag för arbetsmark- nadstjänster. Samtliga medel för arbetsmarknadstjänster ska an- slås till det nya anslaget.

Den statliga budgetprocessen regleras i regeringsformen (1974:152), budgetlagen (2011:203) och anslagsförordningen (2011:223). Riks- dagen bestämmer hur stort ett specifikt anslag får vara och till vad pengarna får användas, det vill säga ändamålet med anslaget. Genom att anvisa anslag till särskilda ändamål bestämmer riksdagen hur sta- tens medel ska användas i de statliga verksamheterna. Regeringen kan inom ramen för riksdagens beslut fastställa ytterligare begräns- ningar för myndigheternas möjligheter att utnyttja anslagen och ger en eller flera myndigheter rätt att använda statens medel för de ända- mål som anslaget avser inom ramen för de villkor som riksdag och regering har bestämt. En anslagspost (ap.) är ett belopp som avser ett deländamål under ett anslag. I styrningsperspektiv och ur ett myn- dighetsperspektiv är anslagsposter och delposter att jämställa med separata anslag. Skillnaden är att en anslagspost eller delpost normalt inte underställs riksdagen för beslut.

Ändamålet med alla former av arbetsmarknadsstöd är att stärka den enskildes möjlighet att få eller behålla ett arbete. Det praktiska stöd som ges i form av arbetsmarknadstjänster kan vara inriktat på att direkt uppnå detta ändamål, exempelvis platsförmedlingstjänster, eller på att successivt föra den arbetssökande närmare ändamålet, exempelvis förberedande tjänster. Ytterligare ett sätt att kategorisera det stöd som Arbetsförmedlingen tillhandahåller är enligt typ av arbetsmarknadsstöd. I detta fall kan det vara praktiskt stöd respek- tive ekonomiskt stöd. Det praktiska stödet tillhandahålls i form av arbetsmarknadstjänster som kan vara endera allmänna eller särskilda. Kostnader för verksamhet med samma ändamål och av samma typ bör hållas samman.

De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för finansieras för närvarande genom ett antal olika anslag och anslags- poster. Arbetsmarknadstjänster i intern regi finansieras genom ut- giftsområde (UO) 14 anslag 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltnings- kostnader, med undantag för SIUS, som finansieras genom anslag 1:4 Lönebidrag och Samhall m.m. De arbetsmarknadstjänster som

610

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

tillhandahålls i extern regi finansieras genom UO 14 anslag 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, med undantag för de deltagare som tillhör det förstärkta samarbetet med Försäkringskassan, där arbetsmarknadstjänster i extern regi belastar UO 10 anslag 1:6 ap. 5 Bidrag för sjukskrivningsprocessen, som till skillnad från ovan nämnda anslag disponeras av Försäkringskassan. För anslaget 1:3 görs därtill skillnad mellan ap. 5 Ersättning för in- satser för vissa nyanlända invandrare, genom vilken externa tjänster för deltagare i etableringsprogrammet finansieras, och ap. 1 Kost- nader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, genom vilken externa tjänster finansieras för arbetssökande som anvisats till något av de arbetsmarknadspolitiska programmen i övrigt.

En grundläggande utgångspunkt är att respektive anslag i statens budget ska finansiera verksamhet med ett visst ändamål och av en viss typ. En viss kombination av ändamål och typ ska endast finansi- eras genom ett anslag, för att anslagen inte ska överlappa varandra. Detta gäller oavsett om myndigheten upphandlar denna verksamhet eller utför densamma i egen regi, då det är typen av verksamhet och dess ändamål som är avgörande. Som framgår av ovan belastar prak- tiskt stöd till arbetssökande i form av arbetsmarknadstjänster ett antal olika anslag. En och samma arbetsmarknadstjänst kan i prak- tiken belasta flera olika anslag och anslagsposter. Ersättning till leve- rantörer av Arbetsförmedlingens upphandlade tjänst STOM belastar exempelvis ap. 1 och ap. 5 under UO 14 anslag 1:3 samt ap. 5 under UO 10 anslag 1:6.21

De medel som används till arbetsmarknadstjänster och som be- lastar olika anslag, så som INAB (anslag 1:3) och SIUS (anslag 1:4), har mer gemensamt med varandra än med det ekonomiska stöd i form av bland annat anställningsstöd till arbetsgivare som anslagen i övrigt till stor del består av. De arbetsmarknadstjänster som utförs i intern regi genom myndighetens förvaltningsanslag (anslag 1:1) har i likhet med detta mer gemensamt med de arbetsmarknadstjänster som belastar ovan nämnda anslag, än de förvaltningsutgifter som i övrigt belastar anslaget. De kostnader som i övrigt belastar anslag 1:1 består bland annat av kostnader för myndighetsutövning, sam- verkan med andra myndigheter samt arbete med analys, uppföljning och utvärderingar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

21E-post från Arbetsförmedlingen den 6 november 2018.

611

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

Mot bakgrund av att alla kostnader för att utföra arbetsmarknads- tjänster består av kostnader för praktiskt stöd till arbetssökande, oavsett om de ges i intern eller extern regi och oavsett vilken mål- grupp de riktas till, föreslår utredningen att riksdagen beslutar om ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster. Då anslaget avser arbets- marknadspolitisk verksamhet bör det ligga under UO 14 och dis- poneras av Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår att samtliga medel som i dag avsätts till arbetsmarknadstjänster inom ramen för UO 14 anslag 1:1, anslag 1:3 och anslag 1:4 och UO 10 anslag 1:6 ska anslås till det nya anslaget.

I avsnitt 11.1.1 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla respektive arbetsmarknadstjänst på det samhällseko- nomiskt mest effektiva sättet. För att möjliggöra detta krävs att budgetmässiga hinder för beslut om att val av utförare för en viss typ av arbetsmarknadstjänst avlägsnas. Detta möjliggörs genom det före- slagna nya anslaget.

Arbetsförmedlingens möjlighet att tillhandahålla arbetsmarknads- tjänster på ett ändamålsenligt sätt bör därutöver underlättas av att myndigheten kan öka respektive minska kostnader för olika arbets- marknadstjänster utifrån ett förändrat behov, utan att regeringen eller riksdagen först behöver fatta beslut om detta.

En anslagstilldelning som på inte förhand låser en viss andel av de medel som avsätts för verksamhet med samma ändamål, utifrån om verksamheten ska utföras i intern eller extern regi, kan bidra till ökad effektivitet. Som framgår av avsnitt 12.6.4 i kapitel 12 saknas stöd för att externa utförare i sig bidrar till högre effektivitet. Trots detta tilldelas merparten av de medel som finansierar arbetsmarknads- tjänster till anslag 1:3, medel som Arbetsförmedlingen endast kan använda för att köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare, då det i anslagsvillkoren anges att Arbetsförmedlingen inte får använda dessa medel för ”utgifter av förvaltningskaraktär”.

Ett nytt anslag för samtliga arbetsmarknadstjänster bidrar därut- över till ökad transparens och möjlighet att följa upp denna typ av verksamhet. Det nya anslaget innebär att arbetsmarknadstjänster särredovisas i förhållande till såväl Arbetsförmedlingens förvalt- ningsutgifter som de ekonomiska ersättningar som utbetalas till arbetssökande och arbetsgivare.

612

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

11.4Krav på utförarneutralitet

11.4.1Alla utförare ska behandlas likvärdigt

Bedömning: I verksamhetsförordningen införs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska behandla alla utförare likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat.

Utredningen föreslår att det i Arbetsförmedlingens verksamhetsför- ordning införs en bestämmelse om att myndigheten ska behandla alla utförare likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat. Förslaget syftar till att Arbetsförmedlingens interna och externa ut- förare ska ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla arbets- marknadstjänster.

Ett liknande krav finns i 7 kap. 3 § andra stycket hälso- och sjuk- vårdslagen (2017:30) och innebär att landstingen ska behandla alla utförare, interna som externa, likvärdigt inom ramen för det vård- valssystem som tillhandahålls enligt LOV, om det inte fins skäl för något annat.

I förarbetena till LOV framhålls att den upphandlande myndig- heten i största möjliga utsträckning ska ge egenregiverksamheten samma förutsättningar och ställa samma krav som den ställer på leverantörerna (prop. 2008/09:29). Samtidigt anges att total konkur- rensneutralitet mellan leverantörer och egenregiverksamhet kan vara svårt att uppnå eftersom den upphandlande myndigheten måste ta det yttersta ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls medlemmarna i kommunen eller landstinget. Detta kan till exempel medföra att egenregiverksamheten måste få extra resurser som innebär att den i realiteten kan bära det ansvaret.

Konkurrensverket har i ett beslut (dnr 348/2013) framfört att landstingsdrivna vårdenheter inte är att anse som leverantörer i sådan mening som avses i 1 kap. 2 § LOV. Att en upphandlande myndighet behandlade egenregiverksamheten och externa leverantörer olika i det aktuella fallet ansågs därmed inte kunna prövas mot likabehand- lingsprincipen i det lagrummet.

Vägledning till vad kravet på att alla utförare ska behandlas lika innebär kan hämtas från Konkurrensverkets (2012) granskning av landstingens egenregiverksamheter och privata vårdgivare. Konkur- rensverket undersöker om uppdragen till och kraven på utförarna är

613

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

likvärdiga. I detta ingår exempelvis att klargöra om egenregiverk- samheten har några särskilda uppdrag, inom eller i anslutning till det uppdrag som studeras, som kan påverka verksamhetens ekonomi. Ett sådant uppdrag kan vara ett så kallat sistahandsansvar för verk- samheten.

Konkurrensverket undersöker vidare om den ekonomiska ersätt- ningen utgår enligt samma principer till alla utförare. Här konsta- teras att en likvärdig ersättning kan vara en differentierad ersättning, så länge den är relaterad till verksamheten och dess innehåll, exem- pelvis vårdtyngd och geografisk belägenhet, och inte beror på vem som tillhandahåller vården. De ekonomiska villkoren är inte likvär- diga om egenregiverksamheten får ytterligare ersättning eller inte behöver bära med sig uppkomna underskott i en balansräkning, vilket kan ses som en indirekt subventionering av egenregiverksam- heten.

Den bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska behandla alla utförare likvärdigt som föreslås införas i Arbetsförmedlingens verk- samhetsförordning bör, i förhållande till den praktiska tillämpningen, följa Konkurrensverkets principer i enlighet med ovan.

För att kunna avgöra om den ekonomiska ersättningen är likvär- dig krävs en transparent ekonomisk redovisning där den egna regins intäkter och kostnader per arbetsmarknadstjänst framgår. Därutöver krävs en modell för fördelning av overheadkostnader. Modeller för självkostnadskalkylering, inklusive fördelning av direkta och indi- rekta OH-kostnader och beräkningar av kringkostnader, finns ex- empelvis för kommunal och landstingsdriven verksamhet.22

I de fall Arbetsförmedlingens egen regi uppvisar över- eller un- derskott bör orsakerna till detta analyseras. Det kan till exempel bero på att tjänsterna är för högt respektive lågt prissatta. En över- prissättning kan strida mot EU:s statsstödsregler och en underpris- sättning riskerar att leda till verksamhet av låg kvalitet hos såväl egenregin som hos de externa utförarna. Underskott kan också bero på att den egna regin har särskilt kostnadsdrivande förutsättningar som inte har specificerats, eller på att egenregin inte är tillräckligt effektiv.

22Se exempelvis SKL (2009a, 2009b, 2012) och Konkurrensverket (2012, 2013).

614

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

I syfte att uppnå likvärdiga förutsättningar för interna och ex- terna utförare behöver den arbetssökandes val av eller tilldelning till en utförare därutöver konstrueras på ett utförarneutralt sätt. Ända- målet kan uppnås genom olika tillvägagångssätt. Tjänsten kan till- handahållas i ett valfrihetssystem enligt LOV eller genom att låta den arbetssökande välja utförare i LOU genom att använda en fördel- ningsnyckel som tar hänsyn till individens val.23 De arbetssökande kan också tilldelas en utförare utifrån LOU med turordning som för- delningsnyckel.24 Det förekommer även andra tänkbara varianter.

ISödertälje tillhandahålls exempelvis hemtjänst i egen regi och genom externa utförare utifrån ett ramavtal som kombinerar kundval och volymandelar.25

Kravet på att behandla alla utförare likvärdigt gäller från beställ- ning och användning till uppföljning av utförare av arbetsmarknads- tjänster. Arbetsförmedlingen har i dag en verksamhet för att hantera behovsanalys, beställning, användning och uppföljning av arbets- marknadstjänster i extern regi. De arbetsmarknadstjänster som till- handahålls i extern regi utgör cirka 60 procent av det totala utbudet av arbetsmarknadstjänster. Den kostnad som tillkommer för att tillämpa motsvarande arbetssätt i förhållande till de cirka 40 procent av arbetsmarknadstjänsterna som ges i intern regi beräknas till cirka 65–85 miljoner kronor per år.26

11.4.2Krav på att använda kompletterande aktörer tas bort

Förslag: Kravet i Arbetsförmedlingens instruktion om att använ- da kompletterande aktörer tas bort.

I 4 § punkten 2 Arbetsförmedlingens instruktion anges att myndig- heten ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Vad denna uppgift innebär i praktiken har

23Det är tillåtet för myndigheter att inom ramen för LOU använda en fördelningsnyckel som tar hänsyn till individens val eller behov, se not 50 i kapitel 12.

24Fördelningsnyckeln turordning beskrivs närmare i not 11.

25Södertälje kommun FFU TI 2017-1203 Hemtjänst till Södertälje kommun.

26Kostnaden för Arbetsförmedlingens arbete med att beställa och följa upp externa utförare beräknas i avsnitt 12.7.2 i kapitel 12 till 2 procent av kostnaden för tjänsterna. De kostnader som tillkommer för att inkludera de interna utförarna i Arbetsförmedlingens arbete beräknas utifrån motsvarande andel av tjänstekostnaderna utgöra en årlig kostnadsökning om cirka 65–

85miljoner kronor. För år 2017 uppskattas kostnaderna för egenregiverksamheten till mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor. För mer information, se kapitel 12.

615

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

inte närmare definierats, exempelvis om kravet på att de ska använ- das för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete innebär att myndigheten ska pröva om och när de kompletterande aktörerna bidrar till detta, eller om kompletterande aktörer alltid ska användas oavsett och i så fall i vilken utsträckning.

Bestämmelsen har hittills tillämpats utan hänsyn till krav på rela- tiv effektivitet, det vill säga kompletterande aktörer har använts trots att belägg saknas för att de i praktiken har bidragit till att arbets- sökande snabbt och effektivt kommit i arbete. Ett sådant krav står i motsättning med utredningens förslag om att alla arbetsmarknads- tjänster ska tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet.

Även i det fall relativ effektivitet skulle vägas in i kravet på att använda kompletterande aktörer saknas skäl att reglera valet av ut- förare utöver det krav på samhällsekonomisk effektivitet som före- slås i avsnitt 11.1.1. Utredningens förslag gäller därtill samtliga arbets- marknadstjänster och därmed alla leverantörer, det vill säga betydligt fler leverantörer än myndighetens så kallade kompletterande aktörer.

11.4.3Konkurrensverket ska följa upp om interna och externa utförare behandlas likvärdigt

Förslag: Konkurrensverket ges i uppdrag att följa upp och utvär- dera om Arbetsförmedlingen behandlar interna och externa ut- förare av arbetsmarknadstjänster likvärdigt, såvida skäl för något annat saknas. I uppdraget ingår att analysera hur olika utförare av arbetsmarknadstjänster konkurrerar med varandra och om kon- kurrensen bidrar till en effektiv användning av samhällets resurser.

Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar till att arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det sam- hällsekonomiskt mest effektiva sättet. För att kunna följa och utvärdera vilka arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls mest effek- tivt i intern respektive extern regi krävs att förutsättningarna för respektive utförare är likvärdiga, då skillnader i utfall i annat fall kan bero på skillnader i förutsättningar. Därtill krävs att Arbetsförmed- lingen utformar system för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster

616

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

genom interna och externa utförare som bidrar till en effektiv och ändamålsenlig konkurrens.

Konkurrensverket har på uppdrag av regeringen undersökt kon- kurrensförhållandena inom vissa valfrihetssystem som tillhandahålls av kommuner och landsting. Inom ramen för dessa uppdrag har Kon- kurrensverket följt och analyserat om konkurrens på likvärdiga vill- kor råder mellan egenregiverksamhet och privata utförare i lands- tingens respektive kommunernas valfrihetssystem (Konkurrensver- ket, 2012 och 2013).

Utredningen föreslår att Konkurrensverket ges i uppdrag att följa upp och analysera om Arbetsförmedlingen behandlar alla utförare av arbetsmarknadstjänster som ges i intern och extern regi likvärdigt, såvida skäl för något annat saknas; hur olika utförare av arbetsmark- nadstjänster konkurrerar med varandra; samt om Arbetsförmed- lingen utformar system för att tillhandahålla dessa arbetsmarknads- tjänster på ett sätt som bidrar till en effektiv och ändamålsenlig konkurrens och ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser.

I genomförandet av det föreslagna uppdraget ska Konkurrens- verket på lämpligt sätt tillvarata de kunskaper och den erfarenhet som finns på det arbetsmarknadspolitiska området hos Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och på upphandlingsområdet hos Upphandlingsmyndigheten. Konkurrens- verket får därutöver föra dialog med andra myndigheter och organi- sationer som verket bedömer lämpliga.

Konkurrensverket får för uppdragets genomförande använda 2 miljoner kronor under 2022. Kostnaderna ska belasta UO 14 Arbets- marknad och arbetsliv, anslag 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltnings- kostnader, ap. 1 Förvaltningskostnader för Arbetsförmedlingen.

11.4.4IFAU ska följa upp om ratingsystemets konstruktion och tillämpning är utförarneutralt

Förslag: IFAU ges i uppdrag att följa upp och utvärdera om Ar- betsförmedlingens ratingsystem leder till en ändamålsenlig kon- kurrens som bidrar till en effektiv användning av samhällets resurser. I uppdraget ingår att följa upp och utvärdera om rating- systemet har konstruerats på ett sätt som innebär att interna och externa utförare behandlas likvärdigt.

617

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

Arbetsförmedlingen använder för närvarande ett ratingsystem för STOM, en arbetsmarknadstjänst som tillhandahålls inom ramen för ett valfrihetssystem. Ratingsystemet bygger på en statistisk sanno- likhetsmodell som tar hänsyn till att de arbetssökandes förutsätt- ningar att få ett arbete eller övergå i utbildning kan skilja sig åt. I modellen ingår exempelvis faktorer som den arbetssökandes ålder, utbildningsnivå och yrkeserfarenhet samt arbetslösheten i kommu- nen där den arbetssökande är bosatt. Ratingsystemet innebär att alla leverantörer av tjänsten får en inbördes rangordning.

Ett ratingsystem utvärderar de olika utförarnas resultat givet deras förutsättningar. Ett ratingsystem kan användas vid sidan av ett avtal, i det fall det enbart ska användas som grund för utvärdering. Det kan också användas inom ramen för ett avtal. Det nuvarande ratingsystemet används i tjänsten STOM som information till de arbetssökande som ska välja leverantör, som grund för ickevalsalter- nativet i tjänsten samt för att utesluta de leverantörer som uppnår sämst resultat. Ett ratingsystem skulle på motsvarande sätt kunna användas för att avstå från att förlänga ett avtal enligt LOU, såvida upplägget inte strider mot de upphandlingsrättsliga principerna eller några andra bestämmelser i upphandlingsregelverket.

När Arbetsförmedlingen i enlighet med utredningens förslag kom- mer att tillhandahålla vissa arbetsmarknadstjänster i såväl intern som extern regi krävs väl fungerande och utförarneutrala system för ut- värdering. Utredningen föreslår mot bakgrund av detta att reger- ingen uppdrar till IFAU att följa upp och utvärdera om det eller de ratingsystem som Arbetsförmedlingen använder för arbetsmark- nadstjänster som ges i såväl intern som extern regi leder till en ända- målsenlig konkurrens som bidrar till en effektiv användning av sam- hällets resurser. I uppdraget ingår att följa upp och utvärdera om ratingsystemet har konstruerats på ett sätt som innebär att interna och externa utförare behandlas likvärdigt.

Regeringen föreslås besluta om att det uppdrag som lämnas till IFAU ska genomföras under 2022.

618

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

11.4.5Särskilt om den verksamhet som utförs genom bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet

Förslag: Beslut om den särskilda regleringen för folkhögskolor ska kvarstå i författning och regleringsbrev ska föregås av att regeringen prövar huruvida transaktionerna mellan Arbetsför- medlingen och Folkbildningsrådet utgör offentliga kontrakt en- ligt upphandlingsregelverket.

Om regeringen efter prövning finner att transaktionerna inte utgör offentliga kontrakt ska Arbetsförmedlingen inom ramen för den samhällsekonomiska prövningen avgöra om och i så fall när det är effektivt att tillhandahålla verksamhet genom att lämna bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

Arbetsförmedlingen ansvarar för alla arbetsmarknadstjänster som myndigheten enligt förordning eller särskilda uppdrag tillhanda- håller i intern eller extern regi. De tjänster som tillhandahålls genom externa utförare anskaffas i regel genom att dessa upphandlas. Tre av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för tillhandahålls till skillnad från detta av folkhögskolor genom att Arbetsförmedlingen utbetalar bidrag till Folkbildningsrådet.

Huruvida transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folk- bildningsrådet utgör bidrag eller offentliga kontrakt enligt upphand- lingsregelverket har inte utretts rättsligt av vare sig regeringen eller Arbetsförmedlingen. Beslut om den särskilda regleringen för folk- högskolorna ska kvarstå bör föregås av att regeringen gör en sådan upphandlingsrättslig prövning.

Om regeringen efter prövning finner att transaktionerna inte om- fattas av reglerna om offentlig upphandling, bör det vara upp till Ar- betsförmedlingen att avgöra om, och i så fall när, myndigheten anser det lämpligt att lämna bidrag till folkbildningen i förhållande till de arbetsmarknadstjänster som myndigheten ansvarar för. Bidragsfor- men innebär att Arbetsförmedlingen vare sig kan utforma eller följa upp den verksamhet som folkhögskolorna utför, trots att Arbets- förmedlingen ansvarar för uppgiften och för de deltagare som anvi- sas till folkhögskolorna.

Utredningen hänvisar därutöver till den pågående utredningen om hur fler idéburna organisationer kan bli utförare inom välfärden, däribland folkhögskolorna. Utredningen om en tydlig definition av

619

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

idéburna aktörer i välfärden (dir. 2018:46) har i uppdrag att ta fram en definition av idéburna aktörer för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter. Syftet är att under- lätta vid bland annat bidragsgivning, lagstiftning, köp av verksamhet och samverkan i form av idéburet offentligt partnerskap (IOP) och därigenom främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden. Utred- ningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 14 december 2019.

11.5Konsekvensanalyser

11.5.1Vad är problemet?

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbets- marknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Förslag ska lämnas om förändringar som, utifrån utredningens ana- lyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt.

Av utredningens analys framgår att Arbetsförmedlingen under många år har använt externa utförare i omfattande utsträckning, men att det trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten där- igenom har uppnått bättre resultat eller lägre kostnader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi.

Detta förklaras dels av att Arbetsförmedlingens interna verksam- het inte är avgränsad i vare sig innehåll eller tid, vilket medför att statistik om exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostna- derna för verksamheten saknas. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi. Dels förklaras avsaknaden av effektivitetsjämförelser av att Arbetsförmedlingen har ett tudelat ut- bud av arbetsmarknadstjänster, där Arbetsförmedlingen inte till- handahåller samma arbetsmarknadstjänster i såväl intern som extern regi.

För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fun- gerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utfö- rarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verksam- het i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mervärden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern

620

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa ut- förare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar.

Utredningen har under arbetet övervägt flera olika alternativ för att lösa problemet. Det alternativ som utredningen förespråkar är att Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla ett enhetligt utbud av arbets- marknadstjänster, där myndigheten ges såväl möjlighet som skyldig- het att tillhandahålla respektive arbetsmarknadstjänst i intern respek- tive extern regi, beroende på vad som bedöms vara samhällsekono- miskt mest effektivt, och där krav införs på att myndigheten ska behandla alla utförare likvärdigt. Övriga alternativ som utredningen har övervägt redovisas i slutet av detta avsnitt.

11.5.2Vilka berörs av förslaget?

Förutom Arbetsförmedlingen berörs även Arbetsförmedlingens leve- rantörer, andra externa utförare och arbetssökande direkt av för- slaget. Arbetsgivare och kommuner berörs indirekt av förslaget. Där- utöver berörs IFAU och Konkurrensverket, som får i uppdrag att följa upp och utvärdera verksamheten.

11.5.3Överensstämmelse med EU-rätten

Förslaget bedöms inte ha någon inverkan på Sveriges åtagande i för- hållande till EU. Utredningen har valt att inte föreslå någon ändring kopplat till upphandlingsregelverket, som styrs av EU:s upphand- lingsdirektiv. De förslag som lämnas bedöms öka möjligheten att avgöra om arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls i extern regi är under- eller överprissatta. Därmed förbättras förutsättningarna att följa EU:s statsstödsregler.

11.5.4Samhällsekonomiska konsekvenser

De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget om ett effek- tivt utförande av arbetsmarknadstjänster kan exemplifieras genom tjänsten STOM. Om Arbetsförmedlingen ger STOM i egen regi till ett resultat som överstiger det genomsnittliga resultatet för tjänsten

621

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

skulle detta innebära en samhällsekonomisk vinst, genom det pro- duktionstillskott som följer av att fler arbetslösa kommer i arbete.

Om Arbetsförmedlingen ger STOM till ett genomsnittligt resul- tat skulle detta kunna innebära en samhällsekonomisk vinst, genom att de arbetssökandes valfrihet ökar då Arbetsförmedlingen som en- da offentliga aktör blir valbar i tjänsten. Huruvida detta utgör en samhällsekonomisk vinst eller inte beror dock på om valfrihet ges ett egenvärde i den samhällsekonomiska analysmodellen.

Om Arbetsförmedlingen ger STOM till ett genomsnittligt resul- tat skulle detta även kunna innebära en samhällsekonomisk vinst i form av att arbetssökande som i dag inte har tillgång till STOM, då leverantörer saknas i drygt 10 procent av landet, skulle kunna få del av tjänsten. Detta förutsatt att ett tillräckligt deltagarunderlag finns för att Arbetsförmedlingens ska kunna täcka kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Det skulle i sin tur kunna leda till att fler arbetslösa övergår till arbete och därmed en vinst i form av ett ett produktionstillskott. Ytterligare en möjlig samhällsekonomisk vinst av att Arbetsförmedlingen ger STOM i egen regi skulle kunna uppstå genom att leverantörer som presterar dåligt skulle kunna uteslutas i nära hälften av landet, där antalet leverantörer i dag är för få för att Arbetsförmedlingen ska kunna göra detta.

Om Arbetsförmedlingen skulle tillhandahålla STOM till ett sämre resultat än genomsnittet skulle Arbetsförmedlingen bidra till att dra ned resultatet för tjänsten och bör, förutsatt att värdet av valfrihet tillsammans med andra eventuella värden som inkluderas i den samhällsekonomiska modellen inte överstiger effektivitetsför- lusten, inte längre tillhandahålla tjänsten.

Utifrån den genomsnittliga ersättning som under 2017 utbetala- des till externa utförare av STOM skulle Arbetsförmedlingen, base- rat på den genomsnittliga kostnaden för en arbetsförmedlare mot- svarande år, kunna tillhandahålla 7,8 timmar per deltagare och månad för spår 1 (de deltagare som står närmast arbetsmarknaden av de som anvisas till tjänsten) och 16,8 timmar per deltagare i spår 4 (de delta- gare som står längst ifrån arbetsmarknaden av de som anvisas till tjänsten). Mot bakgrund av att ersättningen för tjänsten delvis är re- sultatbaserad förutsätter en genomsnittlig ersättningsnivå att Ar- betsförmedlingen uppnår ett genomsnittligt resultat. De externa ut- förarnas genomsnittliga resultat var 19 procent av deltagarna i spår 1

622

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

och för 6 procent för deltagarna i spår 4 under 2017, baserat på de resultatersättningar som utbetalades.27

Vidare kan Arbetsförmedlingens beställarkompetens förbättras genom att myndigheten får återkoppling från utförarna i såväl intern som extern regi, vad gäller exempelvis innehållet i tjänsten och de krav som ställs på dokumentation. Detta kan i sin tur leda till bättre resultat eller lägre kostnader för arbetsmarknadstjänsterna.

Arbetsförmedlingens organisation för beställning och uppfölj- ning av arbetsmarknadstjänster innefattar i dag enbart tjänster som utförs av externa utförare. Kostnaden för att utvidga denna verk- samhet till alla arbetsmarknadstjänster och utförare, inklusive Arbets- förmedlingens egen regi, beräknas uppgå till en ökad årlig kostnad om 65–85 miljoner kronor. Kostnaden har beräknats som motsva- rande andel av tjänstekostnaden som i dag gäller för de externa ut- förarna.28

11.5.5Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Ett utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster innebär att Arbetsförmedlingen får förutsättningar att följa och jämföra kost- nader i intern regi, samt rättsliga och ekonomiska möjligheter att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det sätt som är samhälls- ekonomiskt mest effektivt.

Arbetsförmedlingens egenregiverksamhet ges förbättrade förut- sättningar att utföra arbetsmarknadstjänster genom att verksamhe- ten avgränsas från övriga uppgifter. I det fall verksamheten organi- seras i intraprenadform ges vidare ökade förutsättningar och incita- ment att utveckla och investera i den egna verksamheten.

11.5.6Konsekvenser för företag

De företag som i dag levererar arbetsmarknadstjänster beskrivs i avsnitt 12.5.3 och 12.5.4 i kapitel 12. Utredningens förslag innebär att Arbetsförmedlingen, i de fall det bedöms samhällsekonomiskt

27Utredningens beräkningar utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen den 8 mars 2018.

28Se avsnitt 12.7.2 i kapitel 12.

623

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

effektivt, ska ge samma tjänster i egen regi som myndighetens leve- rantörer. Detta kan leda till ökad konkurrens inom ramen för de be- fintliga tjänster som ges av myndighetens leverantörer i dag.

Genom att Arbetsförmedlingen ska tillämpa samhällsekonomi- ska analyser som grund för beslut om hur arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas, där Arbetsförmedlingen för varje tjänst ska pröva om den ska ges i intern eller externa regi, eller bådadera, kan leve- rantörernas marknad växa i det fall många tjänster bedöms utföras mest effektivt helt eller delvis i extern regi. Leverantörerna prövas då mot samtliga arbetsmarknadstjänster och den totala summan för dessa tjänster. Leverantörernas marknadsandel kommer därmed att avgöras av deras relativa effektivitet.

Om regeringen kommer fram till att transaktionerna mellan Ar- betsförmedlingen och folkbildningen utgör offentliga kontrakt och därmed omfattas av upphandlingslagstiftningen, kan det få till följd att marknaden för arbetsmarknadstjänster ökar.

11.5.7Konsekvenser för kommuner

Förslaget innebär förbättrade förutsättningar för Arbetsförmed- lingen att tillhandahålla olika typer av arbetsmarknadstjänster på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Detta kan medföra att arbets- sökande snabbare eller i högre utsträckning övergår till arbete och egen försörjning. Utredningen bedömer att en inte obetydlig andel av de arbetssökande som deltar i arbetsmarknadstjänster som till- handahålls av Arbetsförmedlingen, i tillägg till aktivitetsstöd eller ut- vecklingsersättning även mottar ekonomiskt bistånd till sin försörj- ning från kommunen (försörjningsstöd). Därmed kan kommuner- nas utgifter för försörjningsstöd komma att minska samtidigt som skatteintäkterna kan komma att öka. Under 2016 utgjorde arbets- löshet det huvudsakliga försörjningshindret för cirka 130 000 per- soner, cirka hälften av alla mottagare av ekonomiskt bistånd (Social- styrelsen, 2017). Det saknas dock uppgifter om hur stor andel av dessa som deltog i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster och som därmed skulle kunna påverkas av att dessa tjänster tillhandahålls mer effektivt.

624

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

11.5.8Konsekvenser för folkbildningen

I det fall regeringen efter prövning kommer fram till att transak- tionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet om- fattas av upphandlingsregelverket, kan folkhögskolorna delta i upp- handlingar enligt LOU eller ansöka om att få delta i valfrihetssystem enligt LOV. Det kommer då, till skillnad från i dag, att krävas att folkhögskolorna lämnar ett vinnande anbud i en upphandling eller blir godkänd leverantör i ett valfrihetssystem för att få ersättning från Arbetsförmedlingen för att utföra arbetsmarknadstjänster. Här kan påpekas att regelverket för offentlig upphandling bland annat syftar till att främja möjligheterna för leverantörer i hela EU att kon- kurrera på lika villkor, samt ett kostnadseffektivt användande av skattemedel, exempelvis genom att undanröja ageranden som be- gränsar konkurrensen.

11.5.9Konsekvenser för arbetssökande

Dagens tudelade utbud av arbetsmarknadstjänster i intern respektive extern regi medför bland annat att arbetssökande inte kan ta del av det tjänsteutbud som ges i extern regi i de fall leverantörer saknas. Av utredningens kartläggning av Arbetsförmedlingens största tjänst, STOM, framgår att det under 2017 helt saknades leverantörer av STOM i 8 av 72 leveransområden.29 Arbetsförmedlingen har i detta, och andra fall då myndigheten inte har kunnat kontraktera en leve- rantör, inte tillhandahållit motsvarande tjänst i egen regi. Detsamma gäller i de fall leverantörer skulle ha uteslutits från att leverera tjäns- ten på grund av dåliga resultat, om det hade funnits fler leverantörer i leveransområdet. Ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbets- marknadstjänster medför därmed att arbetssökande och arbetsgivare i ökad utsträckning kommer att få tillgång till en enhetlig och lik- värdig verksamhet i hela landet.30

29I 34 av 72 leveransområden fanns det tre eller färre leverantörer under 2017. Inom dessa områden utesluter Arbetsförmedlingen inte leverantörer som uppvisar dåliga resultat. Se av- snitt 12.5.4 i kapitel 12.

30I de fall antalet arbetssökande är tillräckligt stort för att motivera etablering av verksamhet, samt att det saknas möjlighet för dessa arbetssökande att pendla till annan ort där tjänsten tillhandahålls.

625

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

Ett enhetligt utbud innebär därutöver att konsekvenser av even- tuella överprövningar av upphandlingar enligt LOU kan komma att minska, genom att Arbetsförmedlingen kan tillhandahålla motsva- rande tjänst under överprövningstiden. Detta gäller under förutsätt- ning att fördröjningen med anledning av överprövningsprocessen leder till avtalslöshet och att det enbart är den konsekvensen som avses, samt att egenregiverksamheten i praktiken har möjlighet att täcka upp för de leveranser som annars hade utförts av leverantörer. Det medför att de glapp mellan avtal som är vanligt förekommande i dag kan komma att minska och de arbetssökandes tillgång till tjänster därmed öka.

I de tjänster som tillhandahålls i både intern och extern regi och där de arbetssökande får välja utförare, kommer valfriheten att öka, genom att Arbetsförmedlingen finns som ett valbart alternativ.

I tabell 11.2 redovisas ett exempel på vad den totala kostnaden för arbetsmarknadstjänster under 2017 räcker till. Summan för samtliga arbetsmarknadstjänster (9,5 miljarder kronor) har beräknats utifrån den faktiska kostnaden för de arbetsmarknadstjänster som tillhanda- hölls i extern regi under 2017 (5,8 miljarder kronor)31 samt mittvär- det av det uppskattade spannet för arbetsmarknadstjänster i intern regi (3,7 miljarder kronor)32.

För arbetsmarknadstjänster i extern regi utgår det genomsnittliga deltagarantalet per månad, i likhet med kostnaderna, från det faktiska utfallet. Detsamma gäller uppgifter om deltagarantal och kostnader för SIUS i intern regi. Dessa uppgifter har hämtats från kapitel 12. För de arbetsmarknadstjänster som tillhandahölls i intern regi sak- nas uppgifter om deltagarantal och kostnader utöver de som gäller SIUS.

Räkneexemplet i tabellen visar på hur mycket ytterligare STOM som den totala budgeten för arbetsmarknadstjänster räcker till för- utsatt att de arbetsmarknadstjänster som under 2017 tillhandahölls i extern regi samt i intern regi i form av SIUS är oförändrat, samt att alla inskrivna arbetslösa ska få minst en timmes stöd per månad. En

31Notera att arbetsmarknadsutbildningar ingår i dessa tjänster i extern regi. I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen i första hand bör använda reguljär utbildning. Mot bakgrund av detta kommer ett antal av de 57 000 deltagare per månad som i tabell 11.2 ingår i de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen under 2017 gav i extern regi, att i enlighet med utredningens förslag i kapitel 8, anvisas till reguljär utbildning.

32I avsnitt 12.6.3 i kapitel 12 uppskattas kostnaden för arbetsmarknadstjänster i intern regi under 2017 till mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor.

626

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

timmes stöd per månad benämns nedan för minimitjänst, och har be- räknats utifrån den genomsnittliga kostnaden för en arbetsförmed- lare.33 Antalet arbetslösa var i genomsnitt per månad cirka 363 000 under 2017.

Tabell 11.2 Alla arbetslösa får minst en timmes stöd per månad

Arbetsmarknadstjänst	Deltagare/mån och kostnad per år (2017)
Befintliga externa tjänster	57 000 deltagare/mån och 5,8 mdkr år
Befintlig SIUS i intern regi	9 323 deltagare/mån och 550 mnkr år
Ytterligare STOM	35 000 deltagare/mån och 2 mdkr år
Ny minimitjänst	262 000 deltagare/mån och 1,2 mdkr år
Totalt	363 323 deltagare/mån och 9,5 mdkr år

Källa: Kostnader och deltagare för de externa tjänsterna har hämtats från kapitel 12, Uppgift om antal deltagare i SIUS kommer från Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017 och kostnaden för SIUS från e-post från Arbetsförmedlingen den 10 december 2018. Kostnaden för STOM har beräknats utifrån den genomsnittliga kostnaden per deltagare och månad.

Av räkneexemplet framgår att den totala budgeten för arbetsmark- nadstjänster om 9,5 miljarder kronor räcker till att erbjuda STOM till ytterligare cirka 35 000 deltagare per månad – förutsatt att de cirka 57 000 deltagare per månad som under 2017 fick tjänster i extern regi enligt 2017 års fördelning per tjänstetyp fortsatt ska få detta, i likhet med de cirka 9 300 deltagarna i SIUS – varvid cirka 262 000 arbetslösa enbart får en minimitjänst motsvarande en timmes stöd per månad.

11.5.10 Andra konsekvenser

Förslagen bedöms inte ha några övriga konsekvenser av betydande karaktär.

33Den genomsnittliga kostnaden för en arbetsförmedlare var 383 kronor per timme under 2017 inklusive OH-tillägg om 25 procent.

627

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

11.6Alternativa förslag

11.6.1Alla arbetsmarknadstjänster utförs i extern regi

Trots att Arbetsförmedlingen i dag köper merparten av de arbets- marknadstjänster som myndigheten ansvarar för har myndigheten i låg utsträckning anpassats för detta som organisation. Av myndig- hetens personal arbetar endast cirka 2 procent med att beställa och följa upp arbetsmarknadstjänster, trots att kostnaden för dessa tjäns- ter uppgår till 5–6 miljarder kronor per år, vilket motsvarar cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnader.

Av utredningens analys i avsnitt 12.5.2 i kapitel 12 framgår att Arbetsförmedlingen i dag inte följer upp stora delar av de arbetsmark- nadstjänster som ges i extern regi och utförarna av desamma. Vidare framgår att arbetsförmedlarna ansvarar för att använda arbetsmark- nadstjänster i extern regi, men att dessa i hög utsträckning saknar kunskap om utbudet av och målet med arbetsmarknadstjänsterna.

Ett förslag som utredningen har övervägt är att specialisera Ar- betsförmedlingens verksamhet mot att beställa och följa upp arbets- marknadstjänster. Arbetsförmedlingen skulle fortsatt ansvara för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster, men inte längre utföra dessa i egen regi. Ett sådant förslag skulle innebära att Arbetsförmedlingens organisation anpassas och dimensioneras för att beställa och följa upp dessa tjänster. En tydlig fokusering i organisation mot att köpa och följa upp tjänster skulle kunna leda till att detta arbete effek- tiviseras ytterligare.

Mot detta argument kan anföras att en specialisering inom ramen för myndigheten kan genomföras utan att Arbetsförmedlingen i sin helhet upphör med viss typ verksamhet. En sådan specialisering ut- gör också en del av utredningens förslag, där egenregiverksamheten separeras ekonomiskt och organisatoriskt från myndighetens övriga verksamhet.

En annan fördel med detta alternativa förslag består i att mark- naden för arbetsmarknadstjänster kan förväntas bli tydligare och mer förutsägbar för leverantörerna, då Arbetsförmedlingen inte kan öka och minska denna genom att utföra mer eller mindre verksamhet i egen regi. Detta bör förbättra leverantörernas möjlighet att planera och dimensionera sin verksamhet.

628

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Det saknas dock vetenskapligt stöd för att anta att arbetsmark- nadstjänster skulle utföras på ett effektivare sätt i extern jämfört med intern regi. Om Arbetsförmedlingens utförarverksamhet upp- hör kommer möjligheten att ta fram evidens om interna respektive externa utförare också att göra det. Vidare skulle ett sådant förslag innebära att Arbetsförmedlingens beställarkompetens, det vill säga sakkunskap om de tjänster som beställs, riskerar att urholkas.

Mot bakgrund av att motsvarande fördelar kan uppnås, och de nackdelar som nämns därtill kan undvikas, genom förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster, har utredningen inte gått vidare med detta förslag.

11.6.2Arbetsmarknadstjänster utförs i första hand internt

Ett annat alternativ som utredningen har övervägt är att Arbetsförmed- lingen endast ska köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare i kompletterande syfte, när myndigheten saknar relevant kompetens eller personalresurser för att utföra motsvarande arbetsmarknads- tjänst i egen regi.

Fördelen med ett sådant förslag är att syftet med Arbetsförmed- lingens användning av externa utförare skulle förtydligas i förhållan- de till i dag. Utbudet av och innehållet i olika arbetsmarknadstjänster skulle också bli tydligare och mer enhetligt för den arbetssökande då tjänsterna skulle vara desamma oavsett om de ges i intern eller extern regi. En viss ökad kunskap om en tjänst utförs mest effektivt i intern eller extern regi skulle uppnås för de tjänster som ges både internt och externt.

Det finns en rad nackdelar med förslaget. Dels kan det bli svårt för leverantörerna att planera och dimensionera sin verksamhet, då de får en funktion som komplement vid behov. Dels kan det finnas en risk för att Arbetsförmedlingen utgår från den egna personalens kompetens när de definierar vad som krävs för att utföra en viss tjänst, snarare än tvärtom. Storleken på Arbetsförmedlingens egen- regiverksamhet blir också beroende av ”kvarstående utrymme” i för- valtningsanslaget, då arbetsmarknadstjänster inte finansieras genom ett separat anslag. Storleken på det kvarstående utrymmet påverkas i sin tur bland annat av inflöde av arbetslösa som behöver anmälas

629

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

och få en arbetsmarknadsbedömning, övriga regeringsuppdrag, etce- tera, vilket skulle leda till att egenregiverksamhetens bemanning blir svår att planera och dimensionera. Kunskap om i vilken regi en tjänst utförs mest effektivt leder vidare endast till effektivitetsvinster om de bästa utförarna premieras och de sämsta sanktioneras. Om de externa utförarna uppvisar bättre resultat än Arbetsförmedlingen kom- mer det inte att påverka valet av utförare av arbetsmarknadstjänster.

Mot bakgrund av att motsvarande fördelar kan uppnås (i högre utsträckning) och de nackdelar som nämns därtill kan undvikas, genom förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknads- tjänster, har utredningen inte gått vidare med detta förslag.

630

SOU 2019:3

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Referenser

Delander och Ekberg (2010), Snabbare etablering på arbetsmarkna- den för invandrade akademiker – Samhällsekonomiska och offent- ligfinansiella effekter, Linnéuniversitetet.

FOU i Väst (2016), Från bra till bättre – utvärdering av försöket med intraprenader i Göteborgs stad.

Forsstedt, m.fl. (2017), Analyser av politikens samhällskonsekvenser är otillräckliga i Sverige, Ekonomisk Debatt, årgång 45, nr 3,

s. 30–40.

Hultkrantz och Nilsson (2008), Samhällsekonomisk analys, Student- litteratur.

Hultkrantz (2009), Samhällsekonomisk analys – ett styvbarn, Eko- nomisk Debatt, årgång 37, nr 7, s. 3–5.

Hultkrantz och Svensson (2013), Hälsorelaterad livskvalitet hos den svenska befolkningen. I ESO, Den offentliga sektorn – en antologi om att mäta produktivitet och prestationer.

Hultkrantz (2015), Att utvärdera sociala investeringar, SNS Förlag.

Hultkrantz och Svensson (2015), Ekonomiska utvärderingar i svensk offentlig sektor – likheter och skillnader, Ekonomisk Debatt årgång 43, nr 3, s. 40–50.

Hultkrantz (2016), Sociala investeringsfonder, Ekonomisk Debatt, årgång 44, nr 3, s. 36–48.

Inköpsrådet (2017), Effektiva fördelningsnycklar i ramavtal, https://inkopsradet.se/upphandling/ramavtal/effektiva- fordelningsnycklar-i-ramavtal/, läst 2018-12-10.

Jönköpings kommun (2015), Plan för intraprenad i Jönköpings kommun.

Konkurrensverket (2012), Att skapa likvärdiga villkor: Landstingens

ekonomiska redovisning av sina vårdcentraler i vårdvalssystem.

Konkurrensverket (2013), Konkurrens på likvärdiga villkor i kom- munernas valfrihetssystem: pilotstudie i tre kommuner med valfri- hetssystem inom hemtjänsten.

Naturvårdsverket (2003), Konsekvensanalyser steg för steg: handled- ning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket.

631

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

SOU 2019:3

Nilsson (2015), Intraprenad som driftsform: En utvärdering av Luleå kommuns intraprenadverksamheter, Luleå tekniska universitet.

Socialstyrelsen (2017), Försörjningshinder och ändamål med ekono- miskt bistånd 2016.

SOU 2018:38, Styra och leda med tillit: Forskning och praktik.

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2017), Utvärdering av metoder i hälso- och sjukvården och insatser i socialtjänsten.

Stockholm stad (2017), Stockholm stads budget: Regler för ekono- misk förvaltning.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2009a), Självkostnads- kalkylering vid konkurrensutsättning och införande av valfrihets- system.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2009b), Val av ersättnings- modell och beräkning av ersättningsnivå: Hemtjänst och särskilt boende.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2012), Prestationsersätt- ning till särskilda boenden för äldre: erfarenheter och tips från tre kommuner.

Trafikverket (2012), Introduktion till samhällsekonomisk analys.

Älvsbyns kommun (2016), Riktlinjer för intraprenad i Älvsbyns kommun.

632

12Fördjupning:

Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.1Inledning

12.1.1Innehåll

Utredningen har i uppdrag att särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

I detta kapitel beskrivs och analyseras Arbetsförmedlingens arbete med leverantörer och andra externa utförare av arbetsmarknadstjäns- ter som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Syftet är att bidra med en helhetsbild av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som utförs i extern regi. De formella grunder för utförande som aktualiseras i kapitlet är:

•köp enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU), inklusive direktupphandling

•köp genom ett förfarande som har resulterat i ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), med de för- utsättningar som anges i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbets- förmedlingen

•köp av en annan statlig myndighet under regeringen (det vill säga köp inom samma juridiska person, nedan även kallat inomstatligt köp)

•statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

633

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

De externa utförarnas möjlighet att bidra till en väl fungerande arbets- marknad utgår främst från de arbetsmarknadstjänster som de till- handahåller inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Användning- en av externa utförare bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad när ett eller flera mervärden uppnås genom att dessa tjänster utförs i extern regi.

Utgångspunkten i detta kapitel är de mervärden med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som regeringen respek- tive Arbetsförmedlingen har framhållit. Utifrån tre huvudsakliga fråge- ställningar analyserar utredningen om de externa utförarna har kun- nat bidra till dessa mervärden i praktiken:

•Har användningen av externa utförare bidragit till att förbättra resultatet av de arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls inom ramen för arbetsmarknadspolitiken?

•Har användningen av externa utförare bidragit till att minska kost- naderna för de arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls inom ramen för arbetsmarknadspolitiken?

•Vilka andra för- och nackdelar är förknippade med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls inom ramen för arbetsmarknadspolitiken?

I kapitlet sammanfattas den svenska och internationella forskning som finns om privata och offentliga utförare av arbetsmarknads- tjänster. Utredningen tillför till detta ny kunskap om bland annat kostnader för arbetsmarknadstjänster i intern respektive extern regi samt om hur arbetssökande använder sig av möjligheten att välja leverantör. I kapitlet redogörs därutöver för de externa utförarnas samt Arbetsförmedlingens bild av hur väl marknaden för arbetsmark- nadstjänster fungerar. Utifrån den samlade bild som framkommer i detta kapitel gör utredningen i kapitel 11 ett antal bedömningar och lämnar förslag som syftar till att användningen av externa utförare i högre utsträckning ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

634

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.1.2Avgränsningar

Kapitlet syftar inte till att besvara frågan om vilka arbetsmarknads- tjänster eller övriga insatser som ska utföras inom ramen för det offentliga åtagandet inom arbetsmarknadspolitiken, utan endast om valet av utförare – extern eller intern - kan påverka utfallet av dessa tjänster.

I utredningens uppdrag ingår att besvara flera angränsande fråge- ställningar. I kapitel 8 lämnar utredningen förslag om att Arbets- förmedlingen i första hand ska använda sig av det reguljära utbild- ningssystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov, i kapitel 10 lämnas förslag om att överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas befogenhet ska minska och i kapitel 13 redogörs för hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

12.1.3Definitioner och begrepp

Arbetsmarknadstjänster

Med arbetsmarknadstjänster avser utredningen praktiskt arbetsmark- nadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Med arbets- marknadstjänster avses inte ekonomiskt stöd i form av exempelvis anställningsstöd.

Begreppet tjänster kan ha flera olika betydelser. En förekommer i uppdelningen mellan tjänster (platsförmedling och vägledning) och program i Arbetsförmedlingens verksamhet. I det fallet utgör pro- grammen inte tjänster. En annan betydelse kommer ur förhållandet mellan köpare och säljare där säljaren levererar en tjänst på uppdrag av köparen. En tredje betydelse, som är den som utredningen använder i detta kapitel, avser det stöd som en enskild får från Arbetsförmed- lingen som inte ges i form av en ekonomisk ersättning. De arbets- marknadstjänster som för närvarande utförs eller har utförts i extern

635

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

regi kan delas in i fyra kategorier av tjänster: arbetsförmedlings- tjänster, utbildningstjänster, förberedande tjänster och rehabilite- rande tjänster.

Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sanno- likt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbets- marknadstjänst krävs däremot att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

I detta kapitel analyseras hur användningen av externa utförare av arbetsmarknadstjänster kan bidra till en väl fungerande arbetsmark- nad. Så som utredningen har valt att hantera frågeställningen kräver sammanhanget att tjänsterna kan tillhandahållas av olika utförare. Begreppet arbetsmarknadstjänster avgränsas därför i detta kapitel till att omfatta det som utgör särskilda arbetsmarknadstjänster, vilka kan utföras av såväl Arbetsförmedlingen som av företag och andra aktörer.

Underlagstjänster

Med underlagstjänster avser utredningen tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov. Resultatet av dessa tjänster utgör ett underlag till Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadsbedömning. De underlagstjänster som under

2017 utfördes i extern regi var:

•Validering: syftar till att klargöra om den arbetssökande är anställningsbar inom en specifik bransch eller i behov av utbild- ning eller annat stöd för att bli detta.1

•ABUF: syftar till att bedöma den arbetssökandes förutsättningar till arbete.2

1Se exempelvis FFU Validering Elteknik Af-2016/00068141, FFU Validering Restaurang Af-2016/00068141 och FFU Validering Fastighet Af-2016/00068141.

2FFU Aktivitetsbaserade utredningsplatser Af-2016/00107414.

636

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

•Meritportfölj: syftar till att identifiera en relevant yrkesklassi- ficering för den arbetssökande genom en strukturerad samman- ställning av den arbetssökandes samlade meriter.3 Arbetsförmed- lingen redovisar Meritportfölj inom ramen för de förberedande utbildningarna, varvid det i vissa fall inte har varit möjligt att särskilja denna underlagstjänst från de arbetsmarknadstjänster som i övrigt ingår i de förberedande utbildningarna.

I Arbetsförmedlingens statistik för de så kallade upphandlade arbets- förmedlingstjänsterna, ibland annat myndighetens årsredovisningar, inkluderas både underlagstjänster och arbetsmarknadstjänster. I detta kapitel redogörs enbart för arbetsmarknadstjänster, varvid de underlagstjänster som myndigheten köper har exkluderats.

Upphandlade arbetsförmedlingstjänster

Arbetsförmedlingen använder i regel begreppet upphandlade arbets- förmedlingstjänster, vilket innefattar vad utredningen benämner som arbetsmarknadstjänster och underlagstjänster. När utredningen citerar till exempel Arbetsförmedlingens strategi och undersök- ningar förekommer detta begrepp i kapitlet. Upphandlade arbets- förmedlingstjänster används av Arbetsförmedlingen med två olika innebörder. Den ena motsvarar arbetsmarknads- och underlags- tjänster som upphandlats enligt LOU eller köps enligt LOV. I den andra inkluderas även arbetsmarknadstjänster som utförs med stöd av det statsbidrag som Arbetsförmedlingen distribuerar till Folk- bildningsrådet och som fördelas ut på folkhögskolor.

Utförare

Med utförare avser utredningen en aktör som utför arbetsmark- nadstjänster. Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kom- muner, landsting och företag är exempel på utförare. Den formella grunden för utförandet kan följa av författning, ett avtal om köp av arbetsmarknadstjänster, en överenskommelse med en annan myndig- het under regeringen (inomstatligt köp), ett samverkansavtal mellan upphandlande myndigheter eller statsbidrag.

3FFU Meritportfölj 2013–2017 Af-2013/146842.

637

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

I kapitlet görs åtskillnad mellan tjänster som utförs av Arbets- förmedlingen respektive externa utförare. Detta görs i regel genom begreppen intern respektive extern regi, vilka beskrivs närmare nedan.

När forskning citeras, eller när andra länders system för att köpa arbetsmarknadstjänster beskrivs, används begreppen offentliga och privata utförare. Förklaringen till detta är att de offentliga utförarna inte nödvändigtvis är huvudmän för de tjänster som utförs, varav utförandet därmed inte kan sägas vara internt respektive externt.

Leverantör

Med leverantör avser utredningen en extern utförare av arbetsmark- nadstjänster som på marknaden tillhandahåller arbetsmarknads- tjänster och som har ingått avtal med Arbetsförmedlingen som avser sådana tjänster.4 Avtalet kan ha föregåtts av en offentlig upphandling enligt LOU, inklusive direktupphandling, eller ett förfarande som har resulterat i ett valfrihetssystem enligt LOV med de förutsätt- ningar som anges i lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen.

Med leverantör avses däremot inte de externa utförare som till- handahåller arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmedlingen genom författning, ett inomstatligt köp, ett samverkansavtal mellan upp- handlande myndigheter eller statsbidrag.

När utredningen citerar till exempel utredningens direktiv samt Arbetsförmedlingens instruktion, arbetsordning eller årsredovisning kan det förekomma andra formuleringar som har samma innebörd som begreppet leverantör. Leverantör kan även ha använts med en innebörd som avviker från utredningens definition.5

4Enligt 1 kap. 16 § LOU är en leverantör den som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader. Grupper av leverantörer omfattas också av begreppet leverantör. Skillnaden mellan utredningens definition och definitionen enligt LOU är dels vilka tjänster som tillhandahålls av en leverantör, dels förekomsten av en viss avtalsrelation (med Arbetsförmedlingen).

5I utredningens direktiv förekommer flera närliggande begrepp: externa leverantörer, komp- letterande aktörer och andra aktörer. I Arbetsförmedlingens instruktion finns sedan 2007 begreppet kompletterande aktörer, vilket avser leverantörer av kompletterande arbetsförmed- lingstjänster. Från och med 2015 används begreppet kompletterande aktörer i regel inte längre av Arbetsförmedlingen i myndighetens årsredovisningar och liknande. Dessa benämns i stället, i likhet med utbildningsleverantörerna, som (externt upphandlade) leverantörer.

638

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Intern och extern regi

Med intern regi avser utredningen arbetsmarknadstjänster som ut- förs av Arbetsförmedlingen och med extern regi arbetsmarknads- tjänster som utförs av externa utförare.

Köpa

Med köpa avser utredningen Arbetsförmedlingens nyttjande av de arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls av samtliga externa ut- förare i de fall dessa utförare erhåller någon form av ersättning från Arbetsförmedlingen. Sådan ersättning kan även utgöras av stats- bidrag, ersättning inom ramen för ett samverkansavtal och interna transaktioner till andra statliga myndigheter vid ett inomstatligt köp.

12.1.4Utredningens arbete

Utredningen har i sitt arbete inhämtat synpunkter från represen- tanter för såväl små och stora leverantörer, från leverantörer av olika typer av arbetsmarknadstjänster och med olika organisationsformer. Detta arbete inkluderar möten med och inlagor från Almega Utbild- ningsföretagen och en workshop med medlemmar i Almega Kom- petensföretagen. Utredningen har även mottagit inlagor från Folk- bildningsrådet. Ett antal möten har därutöver genomförts med representanter från nätverks-, intresse- och paraplyorganisationer som arbetar med att stödja arbetssökande som står långt ifrån arbets- marknaden. Möten har vidare genomförts med ett antal enskilda leverantörer. Utredningen har därutöver genomfört ett studiebesök hos en leverantör av tjänsten Stöd och matchning, samt en enkät- undersökning som riktats till leverantörer av samma tjänst, vilken beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel.

Arbetet har vidare innefattat möten med representanter från Arbetsförmedlingens huvudkontor samt med leverantörsuppföljare, ett studiebesök på ett lokalt arbetsförmedlingskontor och möten med handläggare och chefer på lokala arbetsförmedlingskontor. Utredningen har vidare fått ta del av underlag från Arbetsför- medlingen. Detta inkluderar bland annat en sammanställning av de

639

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

arbetssökandes val av leverantörer samt ett antal enkätundersök- ningar som Arbetsförmedlingen har genomfört, vilka beskrivs när- mare i bilaga 1 till detta kapitel. Enkätundersökningarna riktar sig dels till olika personalkategorier inom myndigheten och dels till myndighetens leverantörer av arbetsmarknadstjänster.

12.2Varför köper Arbetsförmedlingen tjänster?

I avsnittet beskrivs hur regeringen på olika sätt styr marknaden för arbetsmarknadstjänster. I avsnittet redogörs även för Arbetsför- medlingens egen strategi som beskriver när och varför myndigheten ska köpa tjänster, samt i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen i praktiken efterlever strategin genom att pröva om myndigheten uppnår bättre resultat eller lägre kostnader genom att köpa tjänster. Avsnittet avslutas med ett resonemang om mål, medel och mål- konflikter.

12.2.1Politisk styrning av Arbetsförmedlingens marknad

Marknad för utbildningstjänster skapas 1986

Sverige införde, i likhet med många andra OECD-länder, i slutet av 1980-talet möjlighet för privata företag att utföra verksamhet på uppdrag av den offentliga arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnderna fick från och med 1986 i uppdrag att köpa arbetsmarknadsutbild- ningar av den utförare som var bäst lämpad, oavsett om detta var i offentlig eller privat regi. Dessförinnan hade alla arbetsmarknads- tjänster, även utbildningar, utförts i offentlig regi.6 Regeringen ansåg att en uppdelning i beställare och utförare av utbildningen, till- sammans med konkurrensutsättning, skulle leda till ökad flexibilitet, bättre kvalitet och en bättre resurshushållning inom arbetsmark-

6Arbetsmarknadsutbildning hade dessförinnan bedrivits gemensamt av Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) och Skolöverstyrelsen. I samband med att Länsarbetsnämnderna fick i upp- drag att köpa utbildningar av den utförare som var bäst lämpad bildades Amu-gruppen, en fristående statlig organisation med uppgift att anordna arbetsmarknadsutbildningar. Amu- gruppen omvandlades till ett aktiebolag med statligt ägande 1993 och bytte namn till Lernia 2000.

640

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

nadsutbildningen (prop. 1984/85:59). Beslutet att införa privata ut- förare av arbetsmarknadsutbildningar föregicks av flera utredningar och remissrundor.7

Länsarbetsnämnderna behövde inledningsvis inte upphandla arbets- marknadsutbildning, då de var undantagna reglerna i den då gällande upphandlingsförordningen (1986:366), något som motiverades uti- från att arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa ställde höga krav på flexibilitet i termer av innehåll, inriktning och omfattning (Ds 2000:38). Från och med 1994 kom dåvarande lag (1992:1528) om offentlig upphandling också att gälla för köp av arbetsmarknadsutbildning. Ett krav om att all arbetsmarknadsutbildning skulle köpas infördes i myndighetens regleringsbrev för 2007. I samtliga efterföljande reg- leringsbrev har regeringen ställt krav på att Arbetsförmedlingen ska köpa arbetsmarknadsutbildning och sedan 2012 ställs krav på att detta köp ska genomföras genom upphandling.

Marknad för arbetsförmedlingstjänster skapas 2007

Under 2007 fick Arbetsförmedlingen (dåvarande AMS) i uppdrag att använda privata utförare, av regeringen kallade kompletterande aktörer, för övriga arbetsmarknadstjänster än utbildningstjänster, vilket tidigare endast hade utförts av myndighetens egna handläg- gare. Regeringens målsättning var att de arbetssökande genom de kompletterande aktörerna skulle få mer individuellt anpassade tjäns- ter och service och att de därmed snabbare skulle komma i arbete.8 Beslutet om att utkontraktera myndighetens arbete med andra arbetsmarknadstjänster än utbildning till så kallade kompletterande aktörer föregicks inte av någon utredning eller remissrunda.

De kompletterande aktörerna fick i uppdrag att tillhandahålla en mängd olika aktiviteter för de arbetssökande. I detta ingick att ut- reda den arbetssökandes behov av åtgärder, planera och genomföra aktiviteter, ordna praktikplatser och underrätta Arbetsförmedlingen om den arbetssökandes närvaro och jobbsökaraktiviteter. Utifrån uppdraget i regleringsbrevet för 2007 började Arbetsförmedlingen köpa arbetsförmedlingstjänster genom en försöksverksamhet i tre

7SOU 1983:22. Utredningens förslag vidareutvecklades, utifrån ett regeringsuppdrag, av AMS i samråd med Statskontoret, Riksrevisionsverket och Skolöverstyrelsen, i AMS (1984) Ny organisation för den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbildningen.

8Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Arbetsmarknadsstyrelsen.

641

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

län som pågick mellan 2007 och 2008. Försöksverksamheten kon- struerades som ett slumpmässigt experiment i syfte att vara utvärde- ringsbart.

Innan IFAU, som studerade effekterna av försöksverksamheten, hade fastställt resultatet av densamma hade dock regeringen infört kompletterande aktörer som ett permanent inslag i jobb- och ut- vecklingsgarantin på nationell nivå.9 Den nybildade myndigheten Arbetsförmedlingen fick enligt 4 § 2 i myndighetens instruktion i uppgift att anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Ett år efter att de kompletterande aktö- rerna hade införts ställde regeringen i regleringsbrevet för 2008 krav på att myndigheten skulle säkerställa att kompletterande aktörer utgjorde en del av myndighetens tjänsteutbud och att minst en tredjedel av alla deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin och jobb- garantin för ungdomar skulle få insatser som kompletterande aktö- rer varit ansvariga för eller delaktiga i. I regleringsbrevet för 2008 aviserades även att regeringen avsåg att uppdra till Arbetsförmed- lingen att köpa rehabiliteringstjänster, i syfte att fler långtidssjuk- skrivna skulle komma tillbaka till arbetslivet.

När IFAU publicerade sin studie av försöksverksamheten för arbetsförmedlingstjänster (Bennmarker m.fl. 2009) framkom att det i genomsnitt inte fanns några skillnader i sysselsättning eller inkomster mellan arbetslösa som gick till en privat eller en offentlig förmed- ling.10 I en granskning av jobb- och utvecklingsgarantin bedömde Riksrevisionen (2009) att regeringen hade infört de kompletterande aktörer för snabbt och framhöll bland annat att införandet skedde innan ett systemstöd för ärendehantering och uppföljning av dessa aktörer fanns på plats. Detta ansågs ha medfört en ökad admini- strativ börda för Arbetsförmedlingen och lett till att uppföljningen av kompletterande aktörer inte fungerat inom myndigheten. De kompletterande aktörerna hade enligt Riksrevisionen dessutom införts utifrån oklara antaganden om deras bidrag till garantins effek- tivitet.

9Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Arbetsförmedlingen.

10De privata förmedlingarna lyckades dock bättre med att förmedla jobb till utrikes födda än vad Arbetsförmedlingen gjorde, medan det fanns tendenser till att de lyckades sämre med att hjälpa ungdomar ur arbetslöshet. Arbetssökande hos de privata förmedlingarna hade vidare i regel tätare kontakt med sin arbetsförmedlare och var mer nöjda med den hjälp de fick.

642

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Fortsatt politisk styrning av marknaden

Regeringen gav Arbetsförmedlingen årliga uppdrag i myndighetens regleringsbrev 2008–2011 om att köpa tjänster av kompletterande aktörer till olika grupper av arbetssökande. Regeringen ställde där- utöver krav på att en stor andel av de arbetssökande skulle få insatser av kompletterande aktörer och anslagsmedel avsattes särskilt för upphandlad verksamhet. Myndigheten fick även i uppdrag att säker- ställa att det fanns en mångfald av aktörer och i synnerhet att lokala mindre aktörer skulle kunna vara leverantörer. Myndigheten fick från och med juli 2010 – genom lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen – möjlighet att upphandla leverantörer inom ramen för valfrihetssystem. Samtidigt infördes en skyldighet för Arbetsförmedlingen att tillhandahålla ett valfrihetssystem för så kal- lade etableringslotsar.

Mellan 2014 och 2017 har regleringsbreven inte innehållit någon särskild bestämmelse vad gäller kompletterande aktörer. Arbetsför- medlingens skyldighet att erbjuda etableringslotsar genom valfrihets- system avskaffades 2016. Regeringens styrning av Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadstjänster i extern regi har sedan 2014 allt mer kommit att inriktats mot att stärka möjligheterna för dels folkhög- skolor och dels så kallade arbetsintegrerande sociala företag att till- handahålla tjänster till Arbetsförmedlingen.11

Modellen för den så kallade folkhögskolesatsningen, där Arbets- förmedlingen på uppdrag av regeringen ger bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet, har stegvis byggts ut från en till tre tjänster. Arbetsförmedlingen och Tillväxtverket fick i början av 2016 därutöver i uppdrag av regeringen att utarbeta och genomföra ett nationellt program för sysselsättningsfrämjande insatser genom arbetsintegrerande sociala företag. I regleringsbrevet för 2018 fick Arbetsförmedlingen dessutom ett uppdrag om att redovisa arbetet med att utveckla myndighetens offentliga inköp så att de främjar socialt företagande, sociala innovationer och alternativa lösningar, som

11Tillväxtverket har tagit fram följande definition av arbetsintegrerande sociala företag: Ett företag som bedriver näringsverksamhet med övergripande ändamål att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle, som skapar delaktighet för medarbetarna genom ägande, avtal eller på annat väl dokumenterat sätt, som i huvudsak återinvesterar sina vinster i den egna eller liknade verksamheter och som är organi- satoriskt fristående från offentlig verksamhet.

643

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

bidrar till arbetsförmedlingens övergripande mål och en effektivare stats- förvaltning. Arbetsförmedlingen ska också redovisa hur myndigheten har arbetat med att uppfylla de nya kraven på särskilda arbetsrättsliga villkor som följer av 17 kap. 2–5 §§ LOU. Arbetsförmedlingen har i linje med denna inriktning genomfört en reserverad upphandling av arbetsintegrerande övningsplatser 2018.12

Politisk styrning av marknaden (även) genom anslagsvillkor

Arbetsförmedlingens förutsättningar att välja mellan att utföra en viss tjänst i egen regi eller köpa densamma påverkas inte bara av de författningar som styr myndigheten och uppdrag i regleringsbrev, utan också av tilldelade anslag och villkoren för dessa.

I 4 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) anges tre typer av utgifter för statens verksamhet. Dessa är utgifter för transfereringar, förvalt- ningsutgifter och övriga utgifter. Regeringens utgångspunkt har varit att anslag för förvaltningsändamål och anslag för transfere- ringar m.m. ska hållas åtskilda. Uppdelningen är dock inte absolut och det har ansetts att myndigheters utgifter för att administrera transfereringar m.m. ibland bör kunna belasta berört sakanslag (Bud- getpropositionen för 2007, s. 266). Finansutskottet har anfört att det även kan finnas goda skäl att låta viss sakverksamhet belasta ett förvaltningsanslag (bet. 2006/07:FiU20). Sedan 2011 finns bara en anslagstyp (ramanslag) och benämningarna förvaltnings- respektive sakanslag är endast informella. Det finns inget krav på hur mycket av en myndighets förvaltningsutgifter som får belasta ett sakanslag, även om en sådan begränsning kan ses som lämplig (se Statskonto- ret, 2014).

Det anges sedan många år i Arbetsförmedlingens regleringsbrev att ”utgifter av förvaltningskaraktär” inte får belasta andra anslag än 1:1 (utg. omr. 14) Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader, om inte regeringen särskilt beslutar annat.13 Det finns ofta en tydlig skillnad mellan förvaltningsutgifter och transfereringar, exempelvis mellan kostnaderna för lokaler och personal (förvaltningsutgifter)

12FFU Arbetsintegrerande övningsplatser, Dnr: Af-2018/0003 4842.

13Grunden för när regeringen kan besluta om att andra anslag än förvaltningsanslaget får belastas med utgifter av förvaltningskaraktär är utformningen av de anslagsändamål som be- slutas årligen av riksdagen.

644

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

respektive utbetalning av bidrag (transferering). När Arbetsförmed- lingen köper arbetsmarknadsutbildning eller andra tjänster som görs tillgängliga för de arbetssökande redovisas det som transfereringar. Om motsvarande verksamhet bedrevs i egen regi skulle det dock vara att betrakta som förvaltningsutgifter. Gränsdragningen mellan för- valtningsutgifter och transfereringar blir därför flytande i detta fall, då ändamålet med verksamheten är detsamma oavsett om den utförs av Arbetsförmedlingen eller av en extern utförare och då utgifterna i princip avser samma sak – personalkostnader.

De krav som regeringen ställer för Arbetsförmedlingens anslags- användning – det vill säga att utgifter av förvaltningskaraktär inte får belasta andra anslag än 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskost- nader (om inte regeringen särskilt beslutar annat), samt att kost- nader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser anges som ett särskilt anslag (1:3) – innebär att Arbetsförmedlingen inte kan använda de anslagsmedel som varje år avsätts för arbetsmarknads- politiska program och insatser för att utföra motsvarande verksam- het i egen regi. Detta gäller oberoende av om Arbetsförmedlingen skulle kunna utföra samma tjänst med bättre resultat eller till lägre kostnad i jämförelse med att köpa densamma. Arbetsförmedlingen kan inte heller använda anslagna medel för program och insatser för att säkerställa de arbetssökandes tillgång till de arbetsmarknads- tjänster som myndigheten ansvarar för, i de fall ett marknadsmiss- lyckande inneburit att myndigheten inte har kunnat kontraktera externa utförare.14 Arbetsförmedlingen använder i praktiken inte hel- ler anslagna medel för förvaltningskostnader för att tillhandahålla motsvarande tjänster. För tjänsten Stöd och matchning innebär detta exempelvis att arbetssökande i vissa delar av landet inte kan ta del av tjänsten, då leverantörer saknas inom dessa områden, vilket beskrivs närmare i avsnitt 12.5.4.

En annan konsekvens av Arbetsförmedlingens anslagsvillkor är att myndigheten endast kan köpa de tjänster som anges i villkoren för anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och

14Fram till 2012 förekom det att regeringen genom särskilda beslut möjliggjorde för Arbets- förmedlingen att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom andra anslag än 1:1. I regle- ringsbrevet för 2012 beslutade regeringen exempelvis att Arbetsförmedlingen fick använda en viss del av anslaget för etableringslotsar (anslag 1:4 inom utgiftsområde 13) för verksamhet motsvarande etableringslotsar i Arbetsförmedlingens egen regi, inom ramen för geografiska områden där upphandlade etableringslotsar saknades.

645

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

insatser, anslagspost 1, och inte övrig verksamhet som Arbetsförmed- lingen ansvarar för enligt förordningen (2000:628) om den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Arbetsförmedlingen kan exempel- vis inte köpa platsförmedling, en verksamhet som enligt 7 § i förord- ningen syftar till att enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser. Arbetsförmedlingen köper emeller- tid Stöd och matchning, en tjänst vars målsättning är att arbetssökande ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid, där leverantörerna ska sammanföra deltagare med lediga jobb.15 Mot bak- grund av gällande anslagsvillkor redovisar dock Arbetsförmedlingen köp av tjänsten Stöd och matchning mot myndighetens anslag som belastas med utgifter för förberedande insatser, närmare bestämt kartläggning, vägledning och rehabilitering (3d) i anslagspost 1 un- der anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser.

12.2.2Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster när det är effektivt

Parallellt med regeringens direkta styrning av Arbetsförmedlingens användning av externa utförare är Arbetsförmedlingen ålagd att an- vända de anslag som myndigheten förfogar över på ett kostnadseffek- tivt sätt. I budgetlagen (2011:203) fastslås att de förvaltningsmyn- digheter som lyder under regeringen ska eftersträva hög effektivitet samt iaktta god hushållning med statens resurser. Arbetsförmed- lingen och andra myndigheter ska också följa myndighetsförord- ningen (2007:515), som ställer motsvarande krav på effektivitet och hushållning med statliga medel. Regeringen har i de senaste årens budgetpropositioner även betonat vikten av att Arbetsförmedlingen har ett effektivitetsfokus när det gäller de tjänster som myndigheten upphandlar. I budgetpropositionerna för 2017 samt 2018 anger reger- ingen att Arbetsförmedlingen har ansvar för att upphandla tjänster där det anses bidra till en effektiv verksamhet.

I 4 § 2 Arbetsförmedlingens instruktion finns sedan 2007 reglerat att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Vad denna uppgift

15FFU Arbetsförmedlingens kundval - Stöd och matchning, Af-2016/0002 3112.

646

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

innebär i praktiken har däremot inte närmare definierats, exempelvis om kravet på att de ska användas för att snabbt och effektivt få ar- betssökande i arbete innebär att myndigheten ska pröva om och när de kompletterande aktörerna bidrar till detta, eller om de alltid ska användas oavsett och i så fall i vilken utsträckning.

Inte tydligt om och hur Arbetsförmedlingen tar hänsyn till kostnadseffektivitetsaspekter

IArbetsförmedlingens Strategi för upphandlade arbetsförmedlings- tjänster (2017a) fastslås att myndigheten ska köpa tjänster när detta kan bidra till en effektivare verksamhet och på ett sätt som medför ett resurseffektivt nyttjande av medel. Arbetsförmedlingen ska enligt strategin välja det sätt att tillhandahålla verksamhet som är samhälls- ekonomiskt mest effektivt, och preciserar bland annat att det i detta ingår att ta hänsyn till de transaktionskostnader som är förknippade med att köpa verksamhet. Innan Arbetsförmedlingen upphandlar en tjänst ska myndigheten enligt strategin pröva om det är mer effektivt att köpa tjänsten än att tillhandahålla verksamheten i egen regi eller genom samverkan med andra.

Av strategin för upphandlande arbetsförmedlingstjänster och dess införandeplan (2017b) framgår dock inte hur myndigheten gör eller ska göra denna prövning. Arbetsförmedlingen har inte heller kunnat bidra med uppgifter om var i organisationen beslut tas om en arbetsmarknadstjänst ska köpas eller utföras i egen regi, eller vilka kriterier och underlag som under de senaste åren har legat till grund för myndighetens beslut att köpa tjänster i stället för att utföra desamma i egen regi. Huruvida Arbetsförmedlingen i praktiken prö- var i vilken regi en arbetsmarknadstjänst ska utföras är mot bakgrund av ovanstående inte klarlagt, trots att myndigheten varje år upp- handlar tjänster till ett värde om cirka 5–6 miljarder kronor.

12.2.3Mål, medel och målkonflikter

I avsnitt 12.2.1 och 12.2.2 redovisas regeringens och Arbetsförmed- lingens motiv till att köpa arbetsmarknadstjänster av externa ut- förare i stället för att utföra motsvarande i egen regi. De två huvud- sakliga argument som framhålls är att användningen av externa

647

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

utförare förväntas bidra till bättre resultat, i form av att de arbets- sökande snabbare kommer i arbete, samt ökad effektivitet, i form av lägre kostnader för de arbetsmarknadstjänster som de utför. Huru- vida externa utförare bidrar till bättre resultat eller lägre kostnader analyseras närmare i avsnitt 12.6 och 12.7.

Övriga argument för, eller motiv till, att Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster består i huvudsak av beskrivningar av varför eller hur de externa utförarna bör bidra till bättre resultat eller lägre kost- nader. Detta gäller såväl innovation, specialisering, individanpassning som flexibilitet. I avsnitt 12.8 sammanfattas kunskapsläget vad gäller externa utförares bidrag till innovation, specialisering, individanpass- ning och flexibilitet, tillsammans med en analys av de målkonflikter som kan uppstå i förhållande till att uppnå bättre resultat och lägre kostnader.

Valfrihet kan betraktas som mål såväl som medel. I avsnitt 12.6 analyseras huruvida valfrihet för de arbetssökande har bidragit till bättre resultat, medan valfrihet och dess relation till kundnöjdhet behandlas närmare i avsnitt 12.8. I samma avsnitt redogörs för de för- respektive nackdelar som är förknippade med att styra externa utförare utifrån vad de ska uppnå respektive vad de ska utföra.

12.3Vilka tjänster köper Arbetsförmedlingen?

I avsnittet ges en översikt över de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahållit genom externa utförare under 2010–2017, med särskilt fokus på de tjänster som utfördes i extern regi under 2017. Arbetsförmedlingen använder sig av flera sätt när myndigheten tillhandahåller tjänster genom externa utförare, dessa beskrivs närmare i detta avsnitt tillsammans med de för- och nack- delar som är förknippade med respektive sätt.

12.3.1Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2010–2017

Av avsnitt 12.2.1 framgår att regeringen i Arbetsförmedlingens reg- leringsbrev ofta ställer krav som gäller arbetsmarknadstjänster i ex- tern regi. Regeringen har bland annat preciserat vilka typer av tjäns- ter som Arbetsförmedlingen ska köpa av externa utförare, vilka typer av externa utförare som myndigheten ska köpa tjänster av,

648

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

huruvida tjänsterna ska upphandlas enligt LOU eller LOV, samt hur många och vilka arbetssökande som ska ta del av dessa tjänster.

Mellan 2014 och 2017 förekom denna typ av styrning inte i Arbets- förmedlingens årliga regleringsbrev. I regleringsbrevet för 2018 anger regeringen att Arbetsförmedlingen genom upphandling ska främja socialt företagande, sociala innovationer och alternativa lösningar. I tabell 12.1 finns en sammanställning av de tjänster som Arbets- förmedlingen har köpt under tidsperioden 2010–2017. I avsnitt 12.4 finns en närmare beskrivning av de grunder för att köpa tjänster som framgår av tabell 12.1. Dessförinnan beskrivs de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte under 2017, oavsett grund, mer ingående i avsnitt 12.3.2.

Av tabellen framgår att endast tre arbetsmarknadstjänster har varit konstanta mellan 2010–2017. En av dessa tre tjänster är arbets- marknadsutbildningar, vilka i praktiken är flera till antalet och som under dessa år inte varit konstanta i vare sig innehåll eller upplägg. Detsamma gäller de förberedande utbildningarna, vilka närmast bör betraktas som ett samlingsnamn för ett stort antal olika typer av arbetsmarknads- och underlagstjänster, vilka har varierat under åren. Den enda tjänst som i praktiken har utgjort en konstant del av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster i extern regi under den angivna tidsperioden är därmed den studiemotiverande utbildning som ges vid folkhögskola.

Det faktum att de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmed- lingen köper i hög utsträckning präglas av ryckighet och kortsiktig- het kan antas påverka leverantörernas möjligheter att leverera tjänster med goda resultat till låga kostnader. Stabila och långsiktiga mark- nadsförutsättning krävs för att Arbetsförmedlingen ska kunna främja konkurrens mellan utförarna av en viss tjänst, samt för att de externa utförarna ska våga investera i och utveckla sin verksamhet. Det faktum att Arbetsförmedlingen har köpt ett stort antal arbets- marknadstjänster, där nästan samtliga haft en begränsade livslängd, kan därutöver antas ha bidragit till att öka Arbetsförmedlingens totala transaktionskostnader. Detta är relevant inte minst då det av tabell 12.1 framgår att ett flertal tjänster med liknande innehåll har upphandlats under den angivna tidsperioden, framför allt olika typer av coachningstjänster.

649

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Tabell 12.1 Arbetsmarknadstjänster i extern regi, 2010 2017

Per typ av tjänst, grund för att tillhandahålla tjänsten och år

Tjänst	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Förberedande
utbildningar	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU
Arbetsmarknads-
utbildningar	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU
Studiemotiverande
folkhögskolekurs	Bidrag	Bidrag	Bidrag	Bidrag	Bidrag	Bidrag	Bidrag	Bidrag
Personlig
jobbcoachning	LOU	LOU
KA inom JOB	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU
KA inom UGA	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU
KA inom
Rehabilitering	LOU	LOU	LOU	LOU	LOU
KA för nyanlända	LOU	LOU	LOV
Etableringslots	LOV	LOV	LOV	LOV	LOV	LOV
Coacher över
tröskeln			LOV	LOV
Jobbcoachning			LOV	LOV	LOV
Syss.platser med
rehab. inslag för
personer med psyk.
funktionsnedsättning			LOV	LOV	LOV
Etableringskurs vid
folkhögskola					Bidrag	Bidrag	Bidrag	Bidrag
Introduktion till
arbete					LOU	LOU	LOU	LOU
Stöd och matchning					LOV	LOV	LOV	LOV
Yrkessvenska						LOU	LOU	LOU
Bristyrkesutbildning
vid folkhögskola							Bidrag	Bidrag
Eftergymnasial							Inom-	Inom-
uppdrags-							statligt	statligt
utbildning							köp	köp
IPSU								LOU

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar för respektive år. Not. Yrkessvenska har upphandlats sedan 2008 (LOU), men särredovisasredovisas i Arbetsförmedlingens årsredovisningar först 2015, innan dess redovisas tjänsten som en del av de förberedande utbildningarna. I de förberedande utbildningarna ingår underlagstjänsten Meritportfölj.

650

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.3.2Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2017

Arbetsförmedlingen köpte enligt myndighetens årsredovisning sex olika arbetsmarknadstjänster under 2017:

•Stöd och matchning (STOM)

•Arbetsmarknadsutbildningar (AUB)

•Förberedande utbildningar (FUB)

•Yrkessvenska

•Introduktion till arbete (INAB)

•Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning (IPSU)

Omfattningen av de olika arbetsmarknadstjänsterna skiljer sig åt, såväl vad gäller antalet deltagare och antalet leverantörer som stor- leken på den ersättning som utbetalas till leverantörerna. I tabell 12.2 redovisas uppgifter för de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte av externa utförare under 2017.

Tabell 12.2 Antal deltagare i och externa utförare av arbetsmarknadstjänster

samt utbetald ersättning till de externa utförarna, per tjänst, 2017

Tjänst	Deltagare	Externa	Ersättning till externa
		utförare	utförare (mnkr)
Förberedande utbildningar	71 262	73	2 243
Arbetsmarknadsutbildningar	26 134	119	1 415
Stöd och matchning	90 996	196	1 296
Introduktion till arbete	17 412	10	714
Yrkessvenska B	2 278	9	115
IPSU	339*	2	6
Totalt			5 790

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Not. Summan skiljer sig åt jämfört med årsredovisningen då underlagstjänsterna Validering och ABUF har exkluderats. Underlagstjänsten Meritportfölj ingår i de förberedande utbildningarna i tabellen.

*Tjänsten ges i två delar (A och B) med en leverantör per del. Uppgifter om antalet deltagare har summerats för de två delarna, till skillnad från övriga tjänster redovisas därmed inte antalet unika deltagare.

651

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Beskrivningen av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i extern regi utgår från den indelning i olika tjänster som Arbetsförmedlingen använder i bland annat myndighetens års- redovisning. Vissa av dessa tjänster består, som tidigare nämnts, av ett antal olika förfrågningsunderlag där den tjänst som i praktiken köps av de externa utförarna skiljer sig åt. Detta gäller exempelvis för arbetsmarknadsutbildningarna, vilka dock i betydligt högre ut- sträckning liknar varandra i syfte och upplägg än de förberedande utbildningarna. Andra tjänster, däribland Stöd och matchning, utgör en och samma tjänst där samtliga utförare har kontrakterats med utgångspunkt i ett och samma förfrågningsunderlag. Arbetsförmed- lingen inkluderar i sin redovisning av de sex arbetsmarknadstjäns- terna i regel även de tjänster som ges av myndighetens övriga externa utförare. De tjänster som Arbetsförmedlingen under 2017 köpte av myndighetens leverantörer och övriga externa utförare beskrivs när- mare nedan utifrån en indelning som utgår från syftet med tjänsterna.

Matcha den arbetssökande mot arbete eller utbildning

Stöd och matchning (STOM)

Stöd och matchning riktar sig till arbetssökande som står nära arbetsmarknaden. Målet med tjänsten är att de arbetssökande ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. Tjänsten är uppdelad i fyra olika spår utifrån hur mycket och vilken typ av stöd den arbetssökande bedöms behöva.16 Stöd och matchning är den enda nuvarande tjänst för vilken Arbetsförmedlingen använder sig av resultatbaserad styrning.17 Tjänsten har funnits för arbetssökande utanför etableringsuppdraget från slutet av 2014 och sedan maj 2016 kan även deltagare i etableringsuppdraget ta del av tjänsten.

16FFU Stöd och matchning Af-2014/207170.

17Resultatbaserad styrning beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4.

652

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Öka den arbetssökandes anställningsbarhet genom utbildning

Arbetsmarknadsutbildningar

Under 2017 hade Arbetsförmedlingen avtal för ett 60-tal olika ut- bildningsinriktningar vilka bland annat inkluderade lastbilsförare, verkstadsteknik och lokalvård.18 Arbetsmarknadsutbildningarna har ett tudelat syfte. Dels ska de stärka den arbetssökandes möjligheter att få eller behålla ett arbete, dels ska de motverka brist på arbetskraft genom att underlätta för arbetsgivarna att få tillgång till lämplig kompetens. Deltagarna saknar i regel studievana och har i olika ut- sträckning behov av pedagogiskt stöd för att kunna klara en utbild- ning. Målsättningen är att deltagarna efter genomgången utbildning ska vara anställningsbara inom relevant yrke/bransch, men inte att de ska bli anställda. Arbetsmarknadsutbildningarna innehåller inga avtalskrav som gäller övergång till arbete och Arbetsförmedlingen resultatstyr inte heller leverantörerna genom ersättning eller på annat vis.19

Yrkesutbildningar inom bristyrken vid folkhögskola

Yrkesutbildningar inom bristyrken, så kallad bristyrkeskurser på folkhögskola, ges sedan 2016 genom bidragsgivning till folkhög- skolor genom Folkbildningsrådet. Utbildningarna har i likhet med arbetsmarknadsutbildningarna ett tudelat syfte. Dels ska de under- lätta för de arbetssökande att få eller behålla ett arbete, dels ska de motverka brist på arbetskraft inom ett visst yrke på arbetsmark- naden. Under 2017 fanns följande utbildningsinriktningar: behand- lingsassistent, boendeassistent, integrationsassistent samt lärar- och elevassistent. De yrkesrelaterade ämnena kan kompletteras med ledar- utbildning, utbildning i friskvård/hälsa samt svenska. Utbildningarna kan innehålla upp till 50 procent praktik.20 Utbildningarna redovisas i tabell 12.2, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning, som förberedande utbildningar.

18Inlaga från AF den 20 april 2018.

19Se exempelvis FFU Bygg- och anläggning Af-2016/182233 och FFU Yrkesförarutbildning Lastbil Af-2017/00056827.

20Inlaga från Folkbildningsrådet den 22 februari 2018.

653

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Eftergymnasiala uppdragsutbildningar

Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadsutbildningar av univer- sitet och högskolor i form av uppdragsutbildning som motsvarar eftergymnasial nivå. Dessa utbildningar köps i huvudsak inom ramen för de så kallade snabbspåren. De eftergymnasiala uppdragsutbild- ningarna inkluderar bland annat pedagogisk och samhällsvetenskaplig utbildning för nyanlända lärare och samhällsvetare, samt introduk- tionsutbildning inför Socialstyrelsens kunskapsprov för nyanlända läkare och sjuksköterskor. Utbildningarna får som längst motsvara 6 månaders heltidsstudier och ska ges till personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet. I huvudsak ska utbildningen riktas till personer med motsvarande utländsk utbildning som motsvarar en svensk högskoleutbildning.21 Utbild- ningarna redovisas i tabell 12.2 som arbetsmarknads-utbildningar, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning.

Yrkessvenska

Tjänsten Yrkessvenska syftar till att stärka de arbetssökandes yrkes- specifika svenskkunskaper. Tjänsten har två delar: Yrkessvenska A består av utbildning i klassrum och räknas som en förberedande utbildning. Yrkessvenska B syftar till att stödja den arbetssökande vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning, praktik eller anställning. Deltagarna har olika bakgrund och förkunskaper i form av bland annat språknivå, utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Målet med tjänsten är att den arbetssökande ska få tillräckliga språkkun- skaper inom sitt yrkesområde för att självständigt kunna fullfölja en arbetsmarknadsutbildning, praktik eller anställning.22

21www.regeringen.se/artiklar/2015/12/korta-uppdragsutbildningar-pa-eftergymnasial-niva- som-arbetsmarknadsutbildning/

22FFU Yrkessvenska Af-2016/0002 9691.

654

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Öka den arbetssökandes möjlighet att ta del av andra insatser

Förberedande utbildningar

De förberedande utbildningarna är ett samlingsnamn för tjänster som riktar sig till arbetssökande som behöver förbereda sig inför andra aktiviteter, såsom arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Arbetsförmedlingen hade under 2017 avtal för fyra typer av förberedande utbildningar: Grundläggande moduler, Min väg till arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning.23 Målgruppen vari- erar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbildningarna. Bland de förberedande utbildningarna finns såväl tjänster som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden, som tjänster som riktar sig till arbetssökande som står relativt nära arbetsmarknaden. Syftet och målsättningen varierar i likhet med detta för de olika förberedande utbildningarna. Nedan beskrivs samtliga inriktningar inom ramen för samlingsnamnet förberedande utbild- ningar i korthet:

Tjänsten Grundläggande moduler riktar sig i första hand till ut- rikesfödda arbetssökande som har kortare skolgång än 6 år, varav en del helt saknar skolgång och många därutöver saknar en yrkesin- riktning. Målet för tjänsten är att de arbetssökande ska förbättra sina kunskaper i svenska språket och få en klar bild av det svenska sam- hället och den svenska arbetsmarknaden. Tjänsten innehåller alltifrån information om att vara förälder i Sverige och information om hur svensk sjukvård och friskvård fungerar, till studie- och yrkesväg- ledning och praktik.25

Tjänsten Korta vägen riktar sig till utrikesfödda akademiker, i första hand nyanlända, och består av kompletterande utbildnings- insatser på akademisk nivå. Tjänsten innehåller bl.a. kartläggning och

23I Arbetsförmedlingens redovisning ingår Meritportfölj som en förberedande utbildning. Meritportfölj utgör enligt utredningens definition en underlagstjänst och har exkluderats.

24FFU Min väg till arbete Af-2017/00248122.

25FFU Grundläggande moduler Af-2012/284329.

655

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

bedömning, fördjupad studie- och yrkesvägledning, yrkesspecifik svenska och arbetsplatsförlagd arbetsmarknadsutbildning. Målet med tjänsten är i första hand att öka deltagarnas möjligheter att få arbete i enlighet med sin akademiska examen, i andra hand att förbereda dem för högskolestudier i Sverige som syftar till att komplettera deras utländska examen för att denna ska motsvara de krav som ställs på den svenska arbetsmarknaden.26

Tjänsten Starta eget-utbildning riktar sig till inskrivna på Arbets- förmedlingen som är eller riskerar att bli arbetslösa och som Arbets- förmedlingen bedömer har förutsättningar för eget företagande samt har eget intresse och motivation för sådan verksamhet. Syftet med tjänsten är de arbetssökande efter genomförd utbildning ska ha skapat en affärsplan och fått en klar bild av vad det innebär att vara företagare. Målet är bland annat att den arbetssökande ska få stöd för att pröva sin affärsidé för att själv eller tillsammans med andra kunna starta företag som ska kunna leda till tillfredsställande lön- samhet och varaktig sysselsättning.27

Studiemotiverande folkhögskolekurs

Studiemotiverande folkhögskolekurs har sedan 2010 bedrivits av folkhögskolor genom bidragsgivning och kan innehålla kurser av orienterande, repeterande och motivationshöjande karaktär. Utbild- ningen ges i form av tre månaders heltidsstudier, med undantag för arbetssökande med funktionsnedsättning som har möjlighet att delta under sex månader. Målgruppen är arbetssökande som varken har gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskole- utbildning på grundnivå. Syftet med utbildningen är att underlätta för den arbetssökande att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. Den arbetssökandes utbildningstid kan utgöra återkvalificeringstid vid ansökan om studiemedel hos CSN.28 Utbildningen redovisas i tabell 12.2, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning, som förberedande utbildning.

26FFU Korta vägen – kompletterande utbildningsinsatser för utländska akademiker Af-2014/197599.

27FFU Utbildning inför Start av näringsverksamhet Af-2017/0014 3093.

28Inlaga från Folkbildningsrådet den 22 februari 2018.

656

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Etableringskurs på folkhögskola

Etableringskurs på folkhögskola har sedan 2014 bedrivits av folk- högskolor genom bidragsgivning. Målgruppen för utbildningen är nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget och framför allt de som har kort utbildningsbakgrund. Utbildningen kan utgöra ett komp- lement till utbildning som avses i 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Utbildningen innehåller studier i svenska samt arbetsförberedande och oriente- rande insatser. Praktik kan därutöver ingå i utbildningen. Efter av- slutad utbildning ska deltagaren få ett kompetensintyg som kan ligga till grund för validering för fortsatta studier på folkhögskola, sfi, eller inom den kommunala vuxenutbildningen.29 Utbildningen redo- visas i tabell 12.2, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovis- ning, som förberedande utbildning.

Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning

Deltagarna i tjänsten Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning utgörs av arbetssökande som har en funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga och som behöver pedagogiskt stöd för att klara en utbildning. Tjänstens syfte är att de arbetssökande ska kun- na genomföra och fullfölja en planerad utbildningsinsats, exempelvis en arbetsmarknadsutbildning.30

Öka den arbetssökandes arbetsförmåga

Introduktion till arbete

Deltagare i tjänsten är personer som står mycket långt ifrån arbets- marknaden. Målgruppen är arbetssökande som är i behov av för- beredande aktiviteter och insatser innan de kan tillgodogöra sig några av Arbetsförmedlingens övriga insatser och program.31 Exem- pel på arbetssökande som uppges vara aktuella för tjänsten är per- soner som har psykisk/fysisk funktionsnedsättning och ohälsa och

29Inlaga från Folkbildningsrådet den 22 februari 2018.

30FFU Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning Af-2016/00167734.

31www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandlade- arbetsformedlingstjanster/Aktuella-arbetsformedlingstjanster/Introduktion-till-arbete.html

657

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

som saknar eller har låg arbetsförmåga. Tjänstens typfallsdeltagare uppges ha generell social ångest, missbruksproblematik och drabbas av återkommande panikattacker. Över en tredjedel av tjänstens del- tagare hade en arbetsförmåga om maximalt fem timmar per vecka under 2017. Målsättningen med tjänsten är bland annat att stärka deltagarens självbild, öka deltagarens motivation, engagemang och vilja att komma vidare till ett yrkesliv utifrån sina förutsättningar samt att ge deltagaren möjlighet att se sig själv i ett jobb- eller studie- sammanhang och hitta var denne själv befinner sig i det samman- hanget. 32

12.4Hur köper Arbetsförmedlingen tjänster?

Detta avsnitt behandlar de former för att köpa tjänster av externa utförare som Arbetsförmedlingen använde sig av under 2017:

•offentlig upphandling enligt LOU,

•ett valfrihetssystem enligt LOV,

•överenskommelse om köp inom samma juridiska person,

•statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

Dessa former beskrivs nedan i tur och ordning. Ytterligare en form för att dra nytta av ett utförande i extern regi är att ingå samverk- ansavtal med en annan upphandlande myndighet33. Sådana sam- arbeten benämns ibland Hamburg-samarbeten, uppkallade efter en dom från EU-domstolen. En beskrivning av denna form återfinns i kapitel 10, som handlar om samverkan och ansvarsfördelning mellan stat och kommun.

32FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899 samt www.arbetsformedlingen.se/ Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandlade-arbetsformedlingstjanster/ Aktuella-arbetsformedlingstjanster/Introduktion-till-arbete.html Not. Arbetsförmedlingen avbröt upphandlingen av tjänsten på grund av ett något lägre deltagarantal än förväntat. VIS den 11 maj 2018.

33Enligt definitionen av upphandlande myndighet enligt LOU. Alla statliga, regionala och lokaler myndigheter omfattas till exempel av denna definition.

658

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.4.1Offentlig upphandling enligt LOU

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen följande tjänster som har upp- handlats med tillämpning av LOU:

•Förberedande utbildningar

•Arbetsmarknadsutbildningar

•Introduktion till arbete

•Yrkessvenska

•Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning.

Kort om regelverket

Huvudregeln är att alla tjänster Arbetsförmedlingen köper genom att teckna ett upphandlingskontrakt eller ingå ett ramavtal omfattas av LOU. LOU, som är baserad på ett EU-direktiv, innehåller regler för hur upphandlingen ska genomföras. Det primära syftet med upp- handlingslagstiftningen är att främja fri rörlighet i hela EU- och EES- området. Alla leverantörer på den inre marknaden ska ha möjlighet att delta i upphandlingar och konkurrera på lika villkor oavsett om man är en inhemsk eller utländsk leverantör. LOU är en av fyra upp- handlingslagar i Sverige. Lagstiftningen genomsyras av fem grund- läggande EU-rättsliga principer:

1.Principen om öppenhet

2.Principen om likabehandling

3.Principen om proportionalitet

4.Principen om icke-diskriminering

5.Principen om ömsesidigt erkännande.

Principerna innebär bland annat att krav och villkor ska vara tydliga och stå i proportion till det behov som ska tillgodoses, att alla anbud ska bedömas enligt vad som angivits på förhand och att den upp- handlande myndigheten ska acceptera likvärdiga intyg från andra stater som bevis på att krav uppfylls.

659

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

En upphandling får vidare inte utformas i syfte att undanta den från lagens tillämpningsområde eller begränsa konkurrensen så att vissa leverantörer gynnas eller missgynnas på ett otillbörligt sätt. Ibland kallas denna bestämmelse för konkurrensprincipen.

Annonsering

Kärnan i upphandlingslagstiftningen är skyldigheten att annonsera sin upphandling elektroniskt. På så sätt kan alla intresserade leveran- törer från hela den inre marknaden få information om upphand- lingen. Upphandlingar vars värde överstiger särskilda tröskelvärden ska annonseras i Europeiska kommissionens annonsdatabas. De upphandlingar som understiger tröskelvärdena får respektive med- lemsstat själv bestämma över, om och hur man vill reglera dessa. I Sverige råder annonseringsplikt för alla upphandlingar som över- stiger den så kallade direktupphandlingsgränsen. Direktupphand- lingsgränsen skiljer sig åt mellan olika upphandlingslagar. För upp- handlingar enligt LOU uppgår direktupphandlingsgränsen för när- varande till 586 907 kronor. Skälet för att ha en gräns för att behöva annonsera sin upphandling och i övrigt följa alla regler som framgår av LOU är att regeringen har ansett att transaktionskostnaderna måste stå i rimlig proportion till upphandlingens värde.34 En annon- seringspliktig upphandling enligt LOU brukar också ta ganska lång tid att genomföra.35 De grundläggande EU-rättsliga principerna gäller dock även upphandlingar under direktupphandlingsgränsen.

Förfaranden

LOU innehåller bestämmelser om vilka så kallade förfaranden som får tillämpas. Det finns både enstegsförfaranden och flerstegsför- faranden. I ett enstegsförfarande har alla intresserade leverantörer möjlighet att lämna anbud och efter en prövning och utvärderingen av inkomna anbud tilldelas kontraktet. Ett flerstegsförfarande inleds med att alla har möjlighet att ansöka om att få lämna anbud. I en senare fas bjuds alla kvalificerade anbudssökande, eller ett begränsat

34Prop. 2013/14:133 s. 16 ff.

35Arbetsförmedlingen uppskattar att det tar cirka sex till tolv månader för att förbereda och genomföra en offentlig upphandling.

660

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

antal av dem, in att lämna anbud. Den upphandlande myndigheten bestämmer hur många leverantörer som ska få gå vidare i processen. På motsvarande sätt bestämmer den även hur många leverantörer som den kommer att ingå ramavtal med. Antalet leverantörer kan därmed anpassas utifrån bedömt deltagarantal för tjänsten samt uti- från skilda behov i olika leveransområden.

Utvärdering av anbud

Den upphandlande myndigheten ska anta det anbud som är ekono- miskt mest fördelaktigt för myndigheten.36 Vad detta innebär och hur anbuden kommer att bedömas ska framgå av upphandlingsdoku- menten. Utvärderingsgrunderna kan utgöras av:

1.det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet,

2.kostnad eller

3.enbart pris.

Det är även möjligt att tillämpa ett fast pris (eller en fast kostnad), i dessa fall får anbudsgivarna konkurrera om vem som kan erbjuda den bästa kvaliteten.37

Elektroniska metoder

Det finns också ett antal så kallade elektroniska metoder som får användas vid genomförande av upphandlingen. Dessa är dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner och elektroniska kataloger.

Ett dynamiskt inköpssystem kan inrättas om den upphandlande myndigheten har ett återkommande behov av att köpa vissa varor, tjänster eller byggentreprenader. Den upphandlande myndigheten bestämmer hur lång giltighetstid som systemet ska ha. Alla leveran- törer har möjlighet att ansöka om att få delta i systemet. En sådan

36Avseende begreppet ekonomiskt mest fördelaktigt anbud har det skett en förändring av innebörden av begreppet i nuvarande lagstiftning jämfört med den tidigare versionen av LOU (ÄLOU). I ÄLOU fanns det två alternativa grunder för tilldelning av kontrakt: det eko- nomiskt mest fördelaktiga anbudet respektive anbudet med lägst pris. I nuvarande lagstiftning används begreppet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som överordnat begrepp för de tre utvärderingsgrunder som står till buds (pris och kvalitet, kostnad samt pris).

37Artikel 67.2 i LOU-direktivet.

661

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

ansökan kan göras när som helst under systemets löptid. Huvud- regeln är att den upphandlande myndigheten ska behandla en sådan anbudsansökan inom tio dagar. Om det finns skäl för det kan ytter- ligare fem dagar få tas i anspråk. Leverantörer som uppfyller de kvali- ficeringskrav som den upphandlande myndigheten har angivit er- håller sedan en inbjudan att lämna anbud varje gång som denne vill tilldela ett kontrakt, det vill säga köpa en vara, tjänst eller bygg- entreprenad som omfattas av inköpssystemet. Systemet kan delas in i kategorier. Kvalificeringskraven och konkurrensutsättningarna kan därigenom anpassas till en lämplig leverantörsmarknad. Katego- riseringen kan till exempel göras på grundval av geografi eller stor- leken på de kontrakt som kommer att konkurrensutsättas i kate- gorin i systemet. När behov uppstår skickar den upphandlande myndigheten en anbudsinbjudan till alla, vid var tid, godkända leve- rantörer i den relevanta kategorin. Anbudstiden ska vara minst tio dagar.

Dynamiska inköpssystem är en metod som gör det möjligt att snabbt tilldela nya kontrakt och öppna upp för att nya aktörer lö- pande kan komma in i systemet. Det är dock den upphandlande myndigheten som bestämmer hur många leverantörer som denne vill ingå avtal med och därmed behöva följa upp.

När den upphandlande myndigheten har fattat tilldelningsbeslut kan avtal omedelbart ingås. När avtal har ingåtts kan upphandlingen inte överprövas. Däremot kan en leverantör ansöka om att avtalet ska ogiltigförklaras. Om myndigheten iakttar en frivillig så kallad avtalsspärr, det vill säga underrättar anbudssökandena om tilldel- ningsbeslutet och skälen för det samt väntar tio dagar med att teckna avtal, kan avtalet inte ogiltigförklaras. Under avtalsspärren kan upp- handlingen dock överprövas.

Rättsmedel

En leverantör som tycker att den upphandlande myndigheten har brutit mot en bestämmelse i LOU, och anser sig ha lidit skada av överträdelsen, kan ansöka om överprövning hos domstol. Leveran- tören kan överpröva en pågående upphandling, vilket är vanligast, men även ett ingånget avtal på vissa grunder. En leverantör kan även väcka talan om skadestånd. Slutligen kan Konkurrensverket ansöka

662

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

om att en upphandlande myndighet ska betala en upphandlings- skadeavgift.

Överprövningar lyfts ibland fram som ett av de stora problemen med LOU. Det är kostsamt och riskerar att försena en planerad avtalsstart. Enligt Upphandlingsmyndighetens och Konkurrensver- kets rapport om statistik på upphandlingsområdet (2017) överprö- vas cirka 7,4 procent av alla annonserade upphandlingar i Sverige.38 En upphandling kan dock ge upphov till flera överprövningar. Fler än en leverantör kan ansöka om överprövning av en och samma upp- handling, och samma leverantör kan även ansöka om överprövning av olika beslut i samma upphandling. Det kan därför finnas flera domstolsavgöranden kopplade till samma upphandling.39

De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper genom LOU har överprövats i hög utsträckning. Under 2017 fattade Arbets- förmedlingen tilldelningsbeslut i 26 upphandlingar, 8 av dessa över- prövades. Detta kan jämföras med de 74 upphandlingar40 som Arbets- förmedlingen genomförde i övrigt samma år, såsom inköp av kontorsmateriel, varav endast 4 överprövades. Av tabell 12.3 framgår att mellan 26 och 37 procent av de arbetsmarknadstjänster som Arbets- förmedlingen köpte genom LOU överprövades mellan 2014 och 2017.

Tabell 12.3 Överprövningar av Arbetsförmedlingens upphandlingar av arbetsmarknadstjänster, 2014 2017*

	2014	2015	2016	2017
Antal upphandlingar som överprövats	15** (41)	6 (19)	5 (19)	8 (26)
och antal upphandlingar totalt
(i parentes)
Antal domstolsavgöranden och	22 (0 %)	11 (9 %)	16 (12,5 %)	15 (0 %)
andel av dessa som bifallits (i %)

Källa: E-post från Arbetsförmedlingen den 4 maj respektive 13 juli 2018.

Not. I tabellen har underlagstjänster inte kunnat exkluderas.

*Ansökningar om överprövning som avskrivits av domstolen, dvs. som inte prövats i sak, har exkluderats från sammanställningen. 2014–2017 uppgick detta antal sammanlagt till 14 stycken.

**Tre av dessa utgjorde separata delar i en upphandling med samma diarienummer.

38Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017). Den 1 september 2017 hade 7,4 pro- cent av alla upphandlingar som annonserades 2016 registrerats som överprövade.

39Antal målnummer är dessutom ännu fler än antal avgöranden. Det har sin grund i att det skapas ett målnummer varje gång en ansökan om överprövning inkommer till en domstol. I vissa fall lämnas ansökan över till en annan domstol, då det skapas ett nytt målnummer.

40Denna summa inkluderar upphandlingar i eget namn enligt LOU (även direktupphand- lingar) samt förnyade konkurrensutsättningar från såväl Arbetsförmedlingens egna ramavtal som Statens inköpscentrals ramavtal.

663

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Sannolikheten att en upphandling överprövas är högre desto fler an- budsgivare som deltar, enligt Konkurrensverkets och Upphandlings- myndighetens (2017) statistik om offentlig upphandling. Vid upp- handlingar med över 30 anbudsgivare överprövas nästan en tredjedel av alla upphandlingar. I de av Arbetsförmedlingens upphandlingar som har ett högt monetärt värde är 50 anbudslämnare eller fler inte ovanligt. En överprövning tar enligt uppgift från Arbetsförmed- lingen i regel mellan 4 och 6 månader.

Förslag för att minska överprövningar i andra utredningar

Överprövningsutredningen (SOU 2015:12) fick i uppdrag att utreda möjligheten att minska antalet överprövningar genom till exempel ansökningsavgifter eller processkostnadsansvar. Överprövningsutred- ningen ställde sig tveksam till sådana begränsningar och förordade i stället en förbättrad dialog mellan beställare och leverantör samt åtgärder för att längden på handläggningstiden i domstol skulle vara lättare att förutsäga.

Den 14 juni 2018 lämnade Förenklingsutredningen sitt betänkande (SOU 2018:44). Flera av förslagen avsåg överprövningsreglerna i upp- handlingslagstiftningen. Utredningen föreslog att en ansökningsav- gift om 7 500 kronor skulle införas. Den föreslog också ett process- kostnadsansvar för den förlorande parten. Det innebär att den som förlorar överprövningen måste betala den vinnande partens kost- nader för överprövningsprocessen. Dessutom föreslog utredningen att om en upphandling har överprövats och avtal inte får tecknas, vilket är det allra vanligaste, så ska den upphandlande myndigheten kunna få göra ett så kallat täckningsköp. Det innebär att det är till- låtet att direktupphandla till dess att det korrekt upphandlade kon- traktet kan träda i kraft. Detta gäller endast om anskaffningen är nödvändig, om behovet är angeläget och om värdet av täcknings- köpet inte överstiger tillämpligt tröskelvärde. Kontraktet får inte ha längre löptid än nödvändigt och det får inte vara mer omfattande än nödvändigt. Möjligheten till täckningsköp gäller även om domstolen har beslutat att den överprövade upphandlingen ska rättas eller göras om samt om domstolen i en överprövning av ett avtals giltighet in- terimistiskt har beslutat att avtalet inte får fullgöras. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019. Det är rimligt att tro att förslagen

664

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

–om de genomförs – skulle få avsevärda konsekvenser för överpröv- ningsbenägenheten.

12.4.2Valfrihetssystem enligt LOV

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen följande tjänst genom valfri- hetssystem enligt LOV:

•Stöd och matchning

Kort om regelverket

Ett valfrihetssystem är ett system med leverantörer som tillhanda- håller en viss tjänst, mellan vilka den enskilde själv kan välja utförare. En upphandlande myndighet inrättar systemet, godkänner vilka leverantörer som får delta och tecknar kontrakt med dessa. Alla leverantörer har möjlighet att ansöka om att få delta i systemet.

LOV, som är den lag som reglerar valfrihetssystem, trädde i kraft den 1 januari 2009. Det fanns exempel på valfrihetssystem även före denna tidpunkt men det var oklart hur valfrihetssystem förhöll sig till upphandlingslagarna; om det omfattades av reglerna eller inte. Det fanns ingen EU-rättslig reglering på detta område. Regeringen ville tydliggöra rättsläget och underlätta för kommuner och lands- ting som ville öka valfriheten i sina verksamheter.41 Sedan 2010 har även Arbetsförmedlingen möjlighet att köpa tjänster enligt lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmed- lingen är den enda statliga myndigheten som får tillämpa LOV. Några viktiga särdrag hos valfrihetssystem är följande:

1.Systemet annonseras löpande på Valfrihetswebben. Det innebär att det är öppet för nya leverantörer att ansöka om att få delta i systemet under hela systemets giltighetstid, det vill säga att bli godkända av den upphandlande myndigheten. Det finns således inget sista datum för att komma in med sin ansökan.

2.Alla leverantörer som uppfyller de krav som angetts i annonsen och förfrågningsunderlaget måste godkännas. Det finns ingen

41Prop. 2008/09:29.

665

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

möjlighet för den upphandlande myndigheten att sätta en övre gräns för hur många leverantörer som systemet kan omfatta.

3.Ersättningen till leverantörerna är fast, vilket innebär att de aldrig konkurrerar om pris sinsemellan.

4.Den upphandlande myndigheten ansvarar för att den enskilde får fullödig information om leverantörerna så att denne kan göra ett informerat val.

5.Det finns alltid ett så kallat ickevalsalternativ. Om den enskilde inte vill eller kan välja leverantör tilldelas denne en leverantör automatiskt. Arbetsförmedlingen har valt närhetsprincipen som ickevalsalternativ. Det innebär att den enskilde får den leverantör som ligger närmast dennes bostadsadress.42

Auktorisationssystem

2014 antogs nya upphandlingsdirektiv i EU.43 Av det direktiv som ligger till grund för LOU – LOU-direktivet – framgår att:

[…]situationer då samtliga aktörer som uppfyller vissa villkor har rätt att utföra en bestämd uppgift utan selektivitet, exempelvis vid valfrihet för kunden och system med servicecheckar, inte ses som upphandling, utan enbart som auktorisationssystem (exempelvis licenser för läke- medel eller hälsovårdstjänster).44

2016 meddelade EU-domstolen dom i målet Falk Pharma45. Målet avsåg inte 2014 års upphandlingsdirektiv utan dess föregångare, 2004 års upphandlingsdirektiv. En sjukförsäkringskassa i Tyskland hade inrättat ett auktorisationssystem för läkemedel. Alla leverantörer som uppfyllde uppställda krav fick ansluta sig till systemet och sådan ansökan kunde göras löpande under systemets hela giltighetstid.

42Från och med den 4 juni 2018 har Arbetsförmedlingen ett nytt ickevalsalternativ som utgörs av den leverantör som har högst rating (flest antal "stjärnor") och finns geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress.

43Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2014/25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet).

44Skäl 4 i LOU-direktivet. Se även skäl 114 i LOU-direktivet. Motsvarande formuleringar återfinns i skäl 13 i LUK-direktivet respektive skäl 120 i LUF-direktivet.

45C-410/14, EU:C:2016:399.

666

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Domstolen konstaterade att själva urvalet av en eller flera vinnare – tilldelningen av kontrakt eller ramavtal – är en grundläggande förut- sättning för att det ska vara frågan om ett offentligt kontrakt, som omfattas av upphandlingsregelverket. Förekomsten av den löpande annonseringen är tillräckligt för att skilja systemet från ett ramavtal. Ett ramavtal är ett stängt system i den mening att inga nya leveran- törer kan antas efter det att ramavtal har ingåtts. Den svenska reger- ingen lämnade för övrigt ett yttrande i Falk Pharma där den redo- gjorde för sin inställning; att det aktuella systemet borde betecknas som ett valfrihets- eller auktorisationssystem och att det därför inte omfattades av upphandlingsdirektiven.46

Utredningen bedömer att det därmed är klarlagt att valfrihets- system enligt LOV utgör ett sådant auktorisationssystem som be- skrivs i LOU-direktivet och därmed inte omfattas av upphandlings- regelverket.47

2018 kom ytterligare en dom som avsåg auktorisationssystem: Tirkkonen48. Målet avsåg 2014 års upphandlingsdirektiv. Den stora skillnaden mellan Falk Pharma och Tirkkonen var att systemet som prövades i den senare domen inte var öppet för löpande ansökan för leverantörerna. Trots detta ansåg EU-domstolen att det rörde sig om ett auktorisationssystem som inte omfattas av upphandlingsregel- verket. Likheterna med ramavtal där den enskildes val avgör vilken leverantör som tilldelas varje avropsavtal är därmed påtaglig.49 Den avgörande skillnaden är att den upphandlande myndigheten inte gör något urval, vanligen i form av en anbudsutvärdering, mellan de leverantörer som klarar ställda krav.

Det finns även likheter mellan auktorisationssystem och dyna- miska inköpssystem. I båda systemen får samtliga leverantörer som klarar kraven delta. Alla har möjlighet att tilldelas kontrakt i ett senare skede. I ett dynamiskt inköpssystem måste dock leverantörer

46Yttrande 2014-12-10 till Europeiska unionens domstol, C-410/14 EUD 2014/333.

47Se även SOU 2016:78 s. 565 ff. där det framgår att Välfärdsutredningen gjorde samma bedömning.

48C-9/17, EU:C:2018:142.

49Fördelningsnycklar som utgår från individens val respektive behov har exempelvis prövats i Kammarrätten i Stockholm i mål nr 7433-09, respektive i Kammarrätten i Jönköping i mål

229-10. Båda domar har slagit fast att det är tillåtet för myndigheter att inom ramen för LOU använda en fördelningsnyckel som tar hänsyn till individens val eller behov. En upphandling av sfi, där en bedömning av individens behov av utbildning i kombination med individens önskemål om utbildningsplats använts som fördelningsnyckel vid avrop, har också genomgått en rättslig prövning. Förvaltningsrätten kom i sitt beslut fram till att detta inte stred mot LOU eller mot de grundläggande principerna. Kammarrätten delade denna bedömning (Kammar- rätten i Göteborgs dom i mål nr 7585-13).

667

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

kunna ansöka om att få delta under hela systemets giltighetstid med- an något sådant krav alltså inte finns för auktorisationssystem.

Eftersom LOV trädde i kraft innan rättsläget angående auktorisa- tionssystem klargjordes genom lydelsen i 2014 års upphandlingsdir- ektiv tillsammans med EU-domstolens praxis, är det enligt utred- ningen oklart om LOV har en begränsande effekt på förfaranden som omfattas av innebörden av begreppet auktorisationssystem men som faller utanför LOV:s tillämpningsområde. En oklarhet gäller huruvida det är tillåtet för Arbetsförmedlingen att inrätta ett aukto- risationssystem inom ett annat område än de områden som förteck- nas i enligt lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. En annan oklarhet gäller huruvida det är tillåtet att inrätta ett auktorisations- system inom nämnda områden men utan löpande annonsering, det vill säga genom att en sista ansökningsdag för alla intresserade leve- rantörer anges och efter att den tidpunkten har passerats är systemet stängt för nya leverantörer.

Fördelar och nackdelar med Arbetsförmedlingens valfrihetssystem

I ett valfrihetssystem konkurrerar en leverantör inte med andra leverantörer för att få tillträde till marknaden. De leverantörer som får avslag på sin ansökan eller blivit uteslutna ur LOV har dessutom möjlighet att ansöka om tillträde till marknaden direkt igen. Detta främjar en mångfald av leverantörer, i synnerhet möjligheten för små företag att ställa upp som leverantörer. En nackdel med detta är att det ofta leder till en överetablering av leverantörer i förhållande till antalet deltagare, framför allt i storstadsregionerna, då Arbetsför- medlingen inte kan begränsa antalet leverantörer i ett valfrihets- system. Under 2014 hade Arbetsförmedlingen över 400 leverantörer för tjänsten etableringslots och nära 800 leverantörer av jobbcoach- ningsinsatser, tjänster som då köptes genom valfrihetssystem. Det stora antalet leverantörer i dessa två tjänster var dock inte enbart en konsekvens av LOV, utan också av att regeringen uppdrog till Arbetsförmedlingen att underlätta för små- och medelstora företag

668

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

samt lokala företag att leverera tjänster till myndigheten (se av- snitt 12.2.1). I Stöd och matchning finns för närvarande cirka 200 leverantörer.50

Om antalet leverantörer är större än behovet, mätt i det totala antalet deltagare i den aktuella tjänsten, kan detta få konsekvenser för leverantörerna i form av att dessa kan få svårt att få tillräckliga volymer för att uppnå lönsamhet. Därutöver innebär få deltagare per företag att kostnaderna för Arbetsförmedlingens arbete med upp- följning och kontroll av leverantörerna blir höga. Valfrihetssystem för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster har därutöver ofta resulterat i att få eller inga leverantörer finns i glesbefolkade delar av landet, vilket framgår av avsnitt 12.5.4.

Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning och kontroll av huruvida leverantörerna efterlever uppställda avtalsvillkor försvåras vidare när arbetsmarknadstjänster tillhandahålls genom LOV, med anledning av att det inte finns något tak för antalet leverantörer samt att nya leverantörer löpande kan ansluta sig till systemet. Förutsätt- ningarna att planera och dimensionera arbetet med uppföljning och kontroll är därmed begränsade och kostnaden för att säkerställa avtalsefterlevnad kan bli betydande. Kostnaderna för arbetet med uppföljning och kontroll kan dock hållas nere, även vid ett stort antal leverantörer, för tjänster där leverantörernas prestation kan följas genom statistiska utfallsmått så som övergång till arbete eller stu- dier. För tjänster där leverantörerna inte kan följas upp genom statistikbaserade utfallsmått blir uppföljning och kontroll desto mer personalintensiv och därmed kostnadskrävande.

12.4.3Inomstatligt köp

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen följande tjänst inom samma juridiska person (det vill säga av en annan myndighet under reger- ingen), så kallade inomstatligt köp:

•Eftergymnasial uppdragsutbildning.

50Antalet leverantörer med kvarstående deltagare var under 2017 i genomsnitt 170 per månad, medan det totala antalet leverantörer som under året haft deltagare var 196.

669

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Arbetsförmedlingen har sedan 2016 möjlighet att köpa uppdragsut- bildning på eftergymnasial nivå som nyttjas som arbetsmarknads- utbildning, vilket framgår av 12 § förordningen (2000:634) om arbets- marknadspolitiska program. Utbildningen tillhandahålls genom avtal mellan Arbetsförmedlingen och ett universitet eller en högskola med utgångspunkt i en överenskommelse om köp inom samma juridiska person. Arbetsförmedlingen (2017c) har beslutat om ett rättsligt ställningstagande gällande avtal mellan statliga myndigheter.

Möjligheten att använda uppdragsutbildning tillkom genom ini- tiativ från Arbetsförmedlingen.51 Arbetsförmedlingens ersättning till lärosätena utgår från en självkostnadsprincip. När Arbetsförmed- lingen köper uppdragsutbildning utformar myndigheten innehållet i utbildningarna och har goda möjligheter att följa upp utbildningarna. De eftergymnasiala uppdragsutbildningarna ingår dock inte i Arbets- förmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskon- troll, vilken beskrivs närmare i avsnitt 12.5.

12.4.4Statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet

Under 2017 finansierades följande utbildningar med statsbidrag:

•Studiemotiverande folkhögskolekurs

•Etableringskurs vid folkhögskola

•Bristyrkesutbildning vid folkhögskola.

Arbetsförmedlingen har, utifrån uppdrag från regeringen, tecknat avtal med Folkbildningsrådet52 om genomförande av utbildningsin- satser hos folkhögskolor. I avtalen har Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet gemensamt kommit överens om de ekonomiska villkoren för utförandet av respektive tjänst som folkhögskolorna tillhandahåller. Regeringen beslutar i Arbetsförmedlingens reglerings- brev om tilldelning av medel för de tjänster som folkhögskolorna ska tillhandahålla. Utifrån de medel som regeringen avsätter per tjänst

51Hemställan till regeringen om ändring av 11§ i Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program (2000:634) samt ändring av 12§ i samma förordning. Dnr: Af-2015/262198.

52Folkbildningsrådet är en ideell förening med vissa myndighetsuppdrag givna av riksdagen och regeringen, däribland att fördela och följa upp statsbidrag till studieförbund och folk- högskolor.

670

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

beslutar Folkbildningsrådet om antalet utbildningsplatser som re- spektive folkhögskola ska få ge. Folkhögskolorna ersätts för genom- förda tjänster genom statsbidrag, där Arbetsförmedlingens roll är att administrera bidraget från regeringen till Folkbildningsrådet.

Huvudregeln när en upphandlande myndighet anskaffar tjänster är som tidigare nämnt att dessa omfattas av upphandlingsregelver- ket. Enbart finansiering av en verksamhet, särskilt genom bidrag, brukar däremot inte omfattas av regelverket.53 Sådan finansiering åtföljs ofta med en återbetalningsskyldighet om bidraget inte an- vänds i avsett syfte. I propositionen till nuvarande upphandlings- lagstiftning anges att bidrag, utan krav på någon motprestation, i princip inte omfattas av upphandlingsskyldighet.54 I Konkurrens- verkets tillsynsbeslut med diarienummer 24/2014 räknas ett antal omständigheter upp som talar för bidrag:

1.Verksamheten bedrivs utan vinstsyfte.

2.Verksamheten drivs i enskild regi.

3.Anordnaren förutsätts inte genomföra sitt uppdrag mot ersätt- ning för avtalad prestation utan får i stället ett bidrag till egen- finansiering (som kan vara förknippat med vissa villkor).

4.Den upphandlande myndigheten har inte tagit initiativ till verk- samheten.

Huruvida transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbild- ningsrådet utgör bidragsgivning eller offentliga kontrakt enligt upphandlingsregelverket har inte utretts rättsligt av vare sig reger- ingen eller Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen ansvarar för de utbildningar som ges av folk- högskolorna genom statsbidrag till Folkbildningsrådet, vilka regle- ras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Till skillnad från övriga tjänster som utförs i extern regi för vilka Arbetsförmedlingen ansvarar har myndigheten för de tjänster som ges genom bidragsgivning ingen möjlighet att följa och påverka den verksamhet som ges i folkhögskolornas regi. Arbetsförmedlingen har exempelvis ingen möjlighet att påverka vilka folkhögskolor som

53Skäl 4 LOU-direktivet.

54Prop. 2015/16:195, s. 933.

671

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

ska genomföra utbildningarna och kan inte följa resultatet av ut- bildningarna. De tjänster som tillhandahålls genom bidragsgivning ingår inte heller i Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll, vilken beskrivs närmare i avsnitt 12.5. Folk- bildningsrådet ansvarar för all uppföljning av utbildningarnas inne- håll, resultat och klagomålshantering från de arbetssökande. Även Folkbildningsrådet har dock begränsade förutsättningar att följa upp de tjänster som genomförs genom bidragsgivning till folkhögsko- lorna. Detta beror till stor del på att folkhögskolorna, inom ramen för vad förordningen säger, själva beslutar om kursutbud och kurs- upplägg samt har frihet att sätta upp egna mål för sin verksamhet.55

De arbetssökande saknade inledningsvis helt möjligheter att in- komma med klagomål på folkhögskolorna och de tjänster som de gav. Först 2016 infördes en möjlighet för de arbetssökande att vända sig till Folkbildningsrådets studenträttsliga råd. Sedan möjligheten infördes har inga klagomål inkommit från arbetssökande till detta råd.56 Enligt Arbetsförmedlingen förekommer det dock att arbets- sökande vänder sig till Arbetsförmedlingen med klagomål. Arbets- förmedlingen har inget systematiserat sätt att sammanställa dessa klagomål och kan därutöver endast vidareförmedla dessa till Folk- bildningsrådet, då myndigheten som tidigare nämnt saknar möjlig- het att granska folkhögskolorna och vidta sanktioner mot desamma.57

Arbetsförmedlingen har sedan statsbidraget infördes arbetat för att säkerställa att detta bidrag inte ges till tjänster som myndigheten redan har avtal för med leverantörer som kontrakterats enligt LOU eller LOV. De tjänster som tillhandahålls av myndighetens leveran- törer som liknar folkhögskolornas är i första hand arbetsmark- nadsutbildningar och förberedande utbildningar.

12.5Hur arbetar Arbetsförmedlingen med avtalsuppföljning och leverantörskontroll?

Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning, kontroll och sank- tioner har flera syften. Dels att säkerställa att myndigheten får den verksamhet som myndigheten har avtalat om och betalat för och därmed säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Dels att

55Uppgift per e-post från Folkbildningsrådet den 25 april 2018.

56Ibid.

57Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 24 april 2018.

672

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

säkerställa konkurrens på lika villkor mellan de leverantörer som agerar på marknaden. Ytterligare ett syfte är att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar för att kunna utveckla och för- bättra tjänsterna och systemet.

I avsnittet redogörs för Arbetsförmedlingens arbete med avtals- uppföljning och leverantörskontroll. Vidare beskrivs de externa ut- förare som tillhandahöll arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmed- lingen under 2017. Därutöver analyseras hur väl marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar, bland annat utifrån hur många och vilka som var intresserade av att tillhandahålla tjänster till Arbets- förmedlingen och hur detta varierade mellan olika typer av tjänster samt geografiskt i olika delar av landet. I avsnittet har underlags- tjänster i regel inte kunnat särredovisas.

12.5.1Tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll

Arbetsförmedlingen har i externa granskningar fått kritik för brist- ande uppföljning och kontroll av myndighetens leverantörer av arbetsmarknadstjänster. I en granskning av Arbetsförmedlingens valfrihetssystem för jobbcoachning och etableringslotsar konstate- rade Konkurrensverket (2013) att Arbetsförmedlingen inte följde sina rutiner för uppföljning i tillräcklig utsträckning. Konkurrens- verket framhöll att detta kunde resultera i konkurrensfördelar för de företag som inte efterlevde uppställda kvalitetskrav. Vidare pekade Konkurrensverket bland annat på att Arbetsförmedlingen inte hade någon heltäckande bild av antalet inkomna klagomål.

Riksrevisionen (2014a) konstaterade att arbetsförmedlarna fick ägna mycket tid åt att kontrollera de så kallade etableringslotsarna för att försöka säkerställa att de nyanlända skulle få de tjänster som myndigheten hade avtalat om och betalat för. Bland de kvalitets- brister som Riksrevisionen identifierade kan nämnas utbildningsin- satser som huvudsakligen bestod av självstudier samt kartläggnings- insatser som inte tillförde någon ny information. Riksrevisionen (2014b) konstaterade därutöver att det fanns brister i Arbetsför- medlingens arbete med uppföljning och kontroll av etableringslot- sarna.

673

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) bedömde att Arbetsförmedlingens uppföljning av de kompletterande aktörerna generellt var underdimensionerad. Utredningen konstaterade att det fanns två typer av risker i verksamheten. Den ena risken orsakades av grundförutsättningarna för de upphandlade tjänsterna. Exempelvis ansåg utredningen att det förelåg en risk för felaktiga utbetalningar då det förekom ett stort antal olika ersättningsmodeller för de olika tjänsterna, medan utformningen av ersättningsmodellen för etable- ringslotsar lyftes fram som en risk för utnyttjande av systemet.58 Den andra typen av risk som utredningen identifierade bestod av bristande uppföljning och kontroll av verksamheten. Utredningen visade att flera av de kontrollinstrument som ingick i den uppfölj- ningsmodell av myndighetens leverantörer, som Arbetsförmed- lingen hade uppgivit att de arbetade utifrån, hade genomförts i be- gränsad utsträckning eller inte alls under 2012 och 2013.

Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten konstaterade därutöver att ett stort ansvar låg på de enskilda ansvarsförmedlarna att upptäcka och rapportera felaktigheter gällande leverantörerna. Detta sam- tidigt som arbetsförmedlarna sällan hade något utrymme att göra en större utredning i det fall brister upptäcktes. Utredningen ansåg vidare att en för stor del av systemet för kvalitetsuppföljning byggde på att den arbetssökande inkom med klagomål på upplevda brister hos sin leverantör. Därtill ledde endast en mindre del av de klagomål som inkom till att en kvalitetskontroll genomfördes (cirka 13 pro- cent 2013). Utredningen ansåg att de risker som följde av myndig- hetens bristande uppföljning och kontroll delvis berodde på de förutsättningar som regeringen hade gett Arbetsförmedlingen att anlita kompletterande aktörer, där krav ställts på att stora föränd- ringar skulle ske på kort tid.

58Utredningen framhöll att ett tak saknades för hur många ”startersättningar” som kunde betalas ut per deltagare, vilket öppnade upp för kartellbildning mellan leverantörer, vilket utredningen lyfte fram som ett exempel på risk för utnyttjande av systemet.

674

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.5.2Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll 2017

Arbetsförmedlingen arbetar sedan 2014 utifrån en ny leverantörs- uppföljningsmodell som bland annat innebär att arbetet med upp- följning och kontroll av leverantörerna dimensioneras utifrån leve- rantörernas storlek, mätt i hur stor andel av de totala utbetalade ersättningarna de erhåller.59 Under 2017 ingick ett tiotal olika former av avtalsuppföljning och leverantörskontroll i modellen, vilka be- skrivs närmare nedan.

Inledande information och kontroll samt finansiell granskning

Innan Arbetsförmedlingen börjar anvisa deltagare till en leverantör kontrollerar myndigheten att leverantören har förutsättningar att utföra verksamhet i enlighet med avtal för den aktuella tjänsten. Detta sker dels genom avstämning mot de uppgifter om leveran- tören som finns registrerade hos Skatteverket, dels genom att Arbetsförmedlingen genomför två möten med respektive leverantör för att tydliggöra tjänstens syfte samt de krav som i avtalet ställs på leverantören.

Efter att Arbetsförmedlingen börjat anvisa deltagare till en leverantör följs leverantörens finansiella utveckling löpande genom bland annat uppgifter från Skatteverket. I de fall avvikelser i den finansiella utvecklingen upptäcks ska en fördjupad granskning av leverantören vidtas. Under 2017 genomförde Arbetsförmedlingen fem fördjupade granskningar som initierats efter att finansiella av- vikelser iakttagits. Dessa granskningar ledde till att Arbetsförmed- lingen sade upp avtalet med en leverantör och införde tillfälligt anvis- ningsstopp för två leverantörer.60

59Kort efter att den nya modellen hade införts avslutade Arbetsförmedlingen tjänsten etable- ringslots, trots att det då lagstadgade kravet om att myndigheten skulle tillhandahålla tjänsten inom ramen för ett valfrihetssystem. I arbetet med uppföljning och kontroll hade myndig- heten funnit indikationer på att olika former av oseriös och brottslig verksamhet förekom i tjänsten Såväl arbetssökande som arbetsförmedlare hade också utsatts för hot och utpressning av lotsföretag.

60Avtalet med en leverantör sades upp mot bakgrund av att leverantören saknade planering för de flesta av deltagarna, personalen saknade efterfrågad kompetens, bemanningen inte var tillräcklig och lokalerna inte ändamålsenliga. Tillfälligt anvisningsstopp infördes för två leve- rantörer mot bakgrund av brister i personalens kompetens och bemanning. Arbetsförmed- lingen, Resultat av ekonomisk granskning 2018-03-01.

675

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Klagomålshantering

En annan löpande del av Arbetsförmedlingens arbete med uppfölj- ning och kontroll utgörs av den så kallade klagomålshanteringen. Alla som är anställda hos Arbetsförmedlingen har möjlighet att regi- strera klagomål på en tjänst eller leverantör och ska också ha till- räckliga kunskaper för att göra detta. Klagomål kan röra allt från synpunkter på innehållet i tjänsten och kompetensen hos personalen till hur leverantören rapporterar tillbaka till arbetsförmedlaren.61

Arbetsförmedlarna har en central roll i klagomålshanteringen då de dels har direkt kontakt med leverantörerna och dels får infor- mation om leverantörerna genom de arbetssökande som har anvisats till desamma. Enligt Arbetsförmedlingen är det arbetsförmedlarna som är och ska vara den roll som kvalitetssäkrar arbetsmarknads- tjänsterna i extern regi. Arbetsförmedlarna ansvarar både för att beställa tjänster från leverantörerna och för att säkerställa att det som har beställts också levereras.62

Av Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare framgår dock att endast cirka hälften av de arbetsförmedlare som besvarade en- käten ansågs sig ha god kunskap om de externa tjänsterna och lika få uppgav att de visste hur de skulle gå tillväga i de fall de hade klagomål på en upphandlad tjänst, utbildning eller leverantör. Enkäten indi- kerar även att arbetsförmedlarna, även i de fall de känner till hur de ska lämna klagomål, kan sakna förutsättningar att göra detta i prak- tiken. I ett antal fritextsvar till enkäten beskriver arbetsförmedlare att de inte anser sig ha tid följa upp de externa tjänsterna och leve- rantörerna.63

De klagomål som inkommer från arbetsförmedlarna och övriga anställda vid myndigheten ska enligt Arbetsförmedlingens leveran- törsuppföljningsmodell i första hand utredas på marknadsområdes- nivå av myndighetens leverantörsuppföljare. Leverantörsuppföljarna är handläggare som har tilldelats ett särskilt ansvar för att sköta kon- takt med och uppföljning av leverantörerna inom sitt marknads- område. I det fall det rör sig om särskilt allvarliga eller omfattande klagomål ska leverantörsuppföljarna föra vidare inkomna klagomål för utredning på nationell nivå.

61VIS Klagomål på upphandlade arbetsförmedlingstjänster och leverantörer 2015-10-21 och VIS Uppföljning av externa leverantörer 2016-06-09.

62E-post från Arbetsförmedlingen den 7 maj 2018.

63Arbetsförmedlingens enkätundersökning beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel.

676

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Under 2017 inkom totalt 758 klagomål varav 109 resulterade i någon form av sanktion. Drygt hälften av klagomålen gällde tjänsten Stöd och matchning. I jämförelse med deltagarantalet i de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte under 2017 är antalet registrerade klagomål få. Antalet klagomål motsvarar under en procent av det totala deltagarantalet. Utifrån befintlig information är det svårt att avgöra huruvida det låga antalet klagomål signalerar en väl funge- rande verksamhet eller att klagomål i låg utsträckning inkommer till eller registreras av Arbetsförmedlingen. Det finns ett antal faktorer som tyder på att klagomål underrapporteras. Inte minst gäller detta den låga andel av arbetsförmedlarna som uppger att de känner till hur de går tillväga om de har klagomål, samt att de därutöver kan sakna tid och förutsättningar att registrera och hantera dessa i praktiken. Det är en bild som i hög grad överensstämmer med såväl IAF (2018) som utredningens egna iakttagelser från möten och studiebesök vid ett antal arbetsförmedlingskontor.

Planerade granskningar

Under 2017 genomförde Arbetsförmedlingen fem planerade gransk- ningar, vilka beskrivs närmare nedan.64

•Granskningar av Stöd och matchning

Under 2017 genomförde Arbetsförmedlingen två granskningar av tjänsten Stöd och matchning. Den ena granskningen gällde samtliga leverantörer och resulterade i att myndigheten sade upp avtal med 29 leverantörer på grund av att dessa hade haft för få deltagare eller ett väsentligt lägre resultat än genomsnittet. Då tjänsten tillhandahålls genom LOV har de uteslutna leveran- törerna möjlighet att återansluta sig till systemet. Fem av de leve- rantörer som uteslutits på grund av att de hade ett väsentligt lägre resultat än genomsnittet hade inom ett år åter etablerat sig i samma leveransområde.65

64www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandlade- arbetsformedlingstjanster/Uppfoljning/Granskningar-2017.html

65Uppgift enligt inlaga från Arbetsförmedlingen den 31 oktober 2018.

677

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Det förekommer även att leverantörer som har uteslutits åter- kommer i form av ett annat bolag med samma ledning eller ge- nom att det uteslutna bolaget bildar ett dotterbolag. En av myn- dighetens största leverantörer av tjänsten uteslöts exempelvis från valfrihetssystemet i vissa delar av landet i oktober 2017, men an- sökte kort därpå om att få ansluta sig genom ett annat bolag i samma koncern. Moderbolaget uteslöts därefter återigen, i likhet med 40 andra leverantörer, i flera orter vid en ny granskning av tjänsten som Arbetsförmedlingen genomförde i april 2018. Över- synen omfattade dock inte det nystartade bolaget inom samma koncern, då alla nya leverantörer inom tjänsten ska ges förutsätt- ningar att uppnå uppställda kriterier.66 Leverantörer med få del- tagare eller dåliga resultat utesluts inte heller om det finns färre än fyra leverantörer i ett område, vilket var fallet i flera delar av landet.

Den andra granskningen omfattade de 20 största leverantörerna med fokus på avtalsefterlevnad gällande de krav som ställs på indi- viduell studie- och yrkesvägledning i tjänsten. Arbetsförmedling- en konstaterade vid granskningen ett antal brister, däribland att leverantörerna saknade avtal med de underleverantörer som nytt- jades. Detta ledde i två fall till att Arbetsförmedlingen införde rekryteringsstopp fram till att rättelse hade skett.

•Granskningar av arbetsmarknadsutbildningar

Arbetsförmedlingen genomförde under 2017 två granskningar av de totalt drygt 60 arbetsmarknadsutbildningar som myndigheten hade avtal för. En granskning gällde ett urval av de arbetsmark- nadsutbildningar som hade inriktning mot industriteknik. Syftet med granskningen var att öka kunskapen om hur utbildningarna fungerar samt identifiera framgångsfaktorer i leverantörernas arbetssätt och metoder, för att därigenom kunna utveckla befint- liga och kommande tjänster.

Granskningen bestod av flera delar. Dels fick leverantörerna lämna en skriftlig redovisning av de framgångsfaktorer och even- tuella utvecklingsområden som de själva hade identifierat. Där- utöver genomförde Arbetsförmedlingen telefonintervjuer och

66E-post från Arbetsförmedlingen den 20 april samt den 4 april 2018.

678

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

enkätundersökningar riktade till arbetsgivare inom industriom- rådet på de orter som granskades, i syfte att inhämta deras bild av om utbildningen levererat arbetskraft med tillräcklig och relevant kompetens. Några slutsatser från dessa undersökningar kunde dock inte dras på grund av att svarsfrekvensen var för låg.

Utifrån deltagarenkäter kunde Arbetsförmedlingen dock konsta- tera att drygt hälften av kursdeltagarna var nöjda med innehållet i utbildningen och att de upplevde utbildningen som meningsfull. Något fler, drygt 60 procent, ansåg att deras chanser att få en an- ställning hade ökat efter utbildningen.

Den andra granskningen av arbetsmarknadsutbildningarna gällde samtliga leverantörer av fordonstekniska utbildningar. Syftet med granskningen var bland annat att säkerställa avtalsefterlevnad och ett antal brister i detta avseende kunde konstateras. Dessa bestod bland annat i att handledarna på den arbetsplatsförlagda utbild- ningsplatsen inte hade tillräcklig utbildning och därutöver sakna- de information om deltagarnas mål med utbildningen. Därutöver konstaterades allvarliga brister i utformningen av deltagarnas kom- petensintyg. Arbetsförmedlingen vidtog dock inga sanktioner ut- ifrån de brister som upptäcktes vid granskningen.

Granskningen hade därutöver ett lärandeinslag som syftade till att undersöka om de leverantörer som hade erbjudit sina del- tagare arbetsplatsförlagt lärande hade en högre andel deltagare i arbete efter utbildningen. Granskningen visade att en högre andel av deltagarna som hade fått arbetsplatsförlagt lärande var i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning och att dessa därtill i högre utsträckning hade fått ett fordonstekniskt arbete. Genomsnitts- tiden för utbildningen förlängdes dock för de deltagare som fick arbetsplatsförlagt lärande. Av granskningen framgår att Arbets- förmedlingen framöver kan komma att ställa högre krav på leve- rantörerna att erbjuda, och på deltagarna att delta i, arbetsplats- förlagt lärande.

•Granskning av leverantörernas arbete med arbetsgivarkontakter

Arbetsförmedlingen genomförde en granskning av arbetet med arbetsgivarkontakter bland leverantörer av Stöd och matchning respektive arbetsmarknadsutbildningar. Syftet med granskningen var att öka kunskapen om leverantörers arbetsgivarkontakter och

679

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

om det finns samband mellan leverantörens arbetsgivarkontakter och andelen av de arbetssökande som efter avslutad insats övergår i arbete eller studier. En enkätundersökning riktades till 72 leve- rantörer av arbetsmarknadsutbildning respektive Stöd och match- ning varav hälften besvarade enkäten. Över 70 procent av de leveran- törer som besvarade enkäten uppgav att lokala/regionala företag regelbundet hör av sig till dem för att tillgodose sitt rekryte- ringsbehov. En del av leverantörerna bedrev dessutom egen beman- ningsverksamhet. Arbetsförmedlingen konstaterar i granskningen att det trots detta inte finns något entydigt positivt samband mellan goda arbetsgivarkontakter och resultat för deltagare i de arbetsmarknadstjänsterna som tillhandahålls i extern regi. En för- klaring till detta kan enligt Arbetsförmedlingen vara att myndig- heten i avtalen med leverantörerna av arbetsmarknadsutbildningar inte kräver att dessa aktivt ska matcha deltagarna mot lediga jobb i anslutning till eller efter avslutad tjänst. Enligt granskningen har arbetsförmedlarna trots detta förväntningar på att leverantörerna göra detta, vilket innebär att arbetsförmedlarna inte arbetar aktivt med att matcha deltagarna mot lediga jobb efter att utbildning- arna har avslutats. Enligt Arbetsförmedlingen uppstår därmed ett vakuum, där såväl leverantör som arbetsförmedlare tror att ”någ- on annan” matchar deltagaren mot lediga jobb.

Arbetsförmedlingen ansåg vidare att leverantörerna av arbets- marknadstjänster sannolikt skulle nyttja sin förankring i de lokala branschnätverken och hos de lokala företagen på ett bättre sätt, om Arbetsförmedlingen betalade leverantörerna en summa för varje deltagare som kom i arbete efter avslutad insats. Endast 60 procent av de leverantörer som besvarade enkäten ansåg dock att fler deltagare skulle komma i arbete om de fick betalt för detta.

Typ och antal sanktioner som utfärdats 2014–2017

I de fall Arbetsförmedlingen upptäcker brister hos leverantörerna har myndigheten möjlighet att utfärda olika typer av sanktioner. Dessa sträcker sig från att Arbetsförmedlingen begär rättelse av de felaktigheter som myndigheten uppmärksammat innan fler deltagare anvisas till leverantören, till att avtalet sägs upp eller hävs. Enligt av- talsrättsliga principer ska de strängare sanktionerna så som hävning

680

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

av avtal endast ska göras i de fall en leverantör har begått ett allvarligt fel. Uteslutning av en leverantör kan grunda sig på att leverantören är i konkurs eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesut- övningen. Arbetsförmedlingen kan också utesluta leverantören från att få sin ansökan om att få delta i LOV, eller sitt anbud i en upp- handling enligt LOU, prövat. Huruvida grund för uteslutning av en leverantör finns prövas vid varje enskilt tillfälle. Leverantörer som har uteslutits ur LOV på grund av konkurs eller allvarligt fel i yrkes- utövningen kan direkt ansöka om att få delta i valfrihetssystemet igen, medan leverantörer i upphandling enligt LOU får vänta till nästa upphandlingstillfälle.

Av tabell 12.4 framgår hur många och vilken typ av sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdade mot sina leverantörer under 2014–2017. Antalet sanktioner räknas per leverantör. En uppsägning kan exempelvis innebära allt ifrån att ett av många avtal med leve- rantören inom den aktuella tjänsten har sagts upp, till att flera eller samtliga avtal för samma leverantör och tjänst har sagts upp.67

Tabell 12.4 Antal sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdat 2014 2017, per typ av sanktion

Typ av sanktion	2014	2015	2016	2017
Rättelse begärd	23	62	60	30
Prisavdrag utfärdat	0	0	1	2
Vite utfärdat	0	0	1	0
Avtal uppsagt	4	6	16	35
Avtal hävt	10	8	3	0
Leverantör utesluten från möjlighet att få sitt
anbud/ansökan prövad	2	2	5	2
Totalt antal sanktioner	39	78	86	69

Källa: Arbetsförmedlingen.

Av tabell 12.5 framgår att merparten av samtliga sanktioner som utfärdades mellan 2014–2017 gällde leverantörer av tjänsten STOM. Detta beror sannolikt dels på av att fler klagomål inkommer på leve- rantörer av STOM och att dessa leverantörer därmed utreds oftare

67En leverantör kan exempelvis finns i flera leveransområden i STOM, där leverantören har ett avtal med Arbetsförmedlingen per leveransområde. En leverantör av arbetsmarknadsut- bildningar kan i likhet med detta ha avtal för olika leveransområden, men också för olika ut- bildningsinriktningar.

681

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

varvid brister uppdagas, dels på att det är fler leverantörer i STOM och att inträdet för leverantörerna är lättare i LOV i jämförelse med LOU. Slutligen bidrar sannolikt det faktum att tjänsten är enklare och mindre resurskrävande att följa upp, genom att målet för STOM är tydligt och statistiskt uppföljningsbart, i jämförelse med övriga tjänster.68

Tabell 12.5 Antal sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdat, per typ av tjänst, 2014 2017

Typ av tjänst	2014	2015	2016	2017
STOM	2	62	74	65
Etableringslots	34	15
AUB	3	0	8	4
Övriga tjänster	0	1	4	0
Totalt antal sanktioner	39	78	86	69

Källa: Arbetsförmedlingen. Not. Tjänsten etableringslots upphörde den 1 januari 2016.

Planerade granskningar genomförs inte för alla tjänster

För att använda de befintliga resurserna för leverantörsuppföljning på ett effektivt sätt har Arbetsförmedlingen dimensionerat arbetet utifrån leverantörernas storlek, mätt i hur stor andel av de totala leverantörsersättningarna som myndigheten har utbetalat och beräk- nas utbetala framöver till respektive leverantör. De största leveran- törerna ska följas upp i högst utsträckning, men ges också möjligt att i större utsträckning än övriga leverantörer delta i dialoger med myndigheten. Dialogerna går bland annat ut på att identifiera fram- gångsfaktorer och utvecklingsområden för de utkontrakterade tjäns- terna hos leverantörerna respektive Arbetsförmedlingen.69

Det kan samtidigt konstateras att Arbetsförmedlingen under 2017 inte har genomfört någon planerad granskning av merparten av de tjänster som myndighetens leverantörer tillhandahåller – vare sig förberedande utbildningar, rehabiliteringstjänster eller yrkessvenska omfattades av myndighetens planerade granskningar. Detta tyder på

68Målet med STOM är att de arbetssökande som tar del av tjänsten ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid.

69På nationell nivå genomförde Arbetsförmedlingen under 2017 en enskild dialog med var och en av myndighetens 15 största leverantörer. Därutöver genomförde myndighetens leveran- törsuppföljare i respektive marknadsområde totalt 329 dialoger med leverantörerna. Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 18 april 2018.

682

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

att dimensioneringen av Arbetsförmedlingens personal som arbetar med uppföljning och kontroll inte motsvarar behovet av motsvaran- de arbete, sett utifrån den omfattning och inriktning som arbets- marknadstjänsterna i extern regi hade under 2017. För de flesta tjänster som Arbetsförmedlingens leverantörer utförde saknades möjlighet att följa upp dessa genom objektiva mått och statistikbaserade me- toder. En förklaring till att dessa inte har granskats, medan flera granskningar har gjorts av Stöd och matchning, är troligen att arbe- tet med uppföljning och kontroll är betydligt mer personalintensivt för dessa tjänster, då Arbetsförmedlingen måste kontrollera att leverantörerna har uppfyllt ett stort antal detaljerade krav gällande hur verksamheten ska bedrivas.

Andra utförare än myndighetens leverantörer omfattas inte

Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörs- kontroll omfattar, som tidigare nämnts, inte den eftergymnasiala utbildning som Arbetsförmedlingen tillhandahåller genom inom- statligt köp av universitet och högskolor. Arbetsförmedlingen har dock möjlighet att följa upp sådan verksamhet, med utgångspunkt i det avtal som det inomstatliga köpet baseras på. Sådana möjligheter saknas däremot helt för de tjänster som Arbetsförmedlingen an- skaffar genom att utbetala statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen förekommer det att klagomål på folkhögskolorna inkommer från arbetssökande genom Arbetsförmedlingens system för klagomålshantering (som används för leverantörer som har kontrakterats genom LOV eller LOU). Arbetsförmedlingen har dock ingen möjlighet att agera utifrån dessa klagomål, trots att Arbetsförmedlingen enligt förordning ansvarar för verksamheten.70

När arbetsmarknadstjänster ges genom bidragsgivning kan Arbets- förmedlingen sammanfattningsvis inte åstadkomma de mål som myndighetens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll syftar till för övriga arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi. Arbetsförmedlingen kan inte säkerställa att myndigheten får den

70En möjlighet för de arbetssökande att lämna klagomål på folkhögskolorna genom att vända sig till Folkhögskolornas studenträttsliga råd (FSR) infördes 2016.

683

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

verksamhet som myndigheten har betalat för och saknar därmed möjlighet att säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Kon- kurrens mellan olika utförare i syfte att driva kvalitet eller sänka kostnader förekommer inte heller vid bidragsgivning. Därtill saknar Arbetsförmedlingen möjlighet att inhämta kunskap om vad som fung- erar och inte fungerar för de tjänster som ges genom bidragsgivning, vilket innebär att myndigheten inte heller kan bidra till att utveckla och förbättra dessa tjänster.

Kontroll av leverantörernas kontrolluppdrag

Utöver uppföljning och kontroll av leverantörernas verksamhet ska Arbetsförmedlingen även kontrollera att de kompletterande aktör- erna säkerställer att de arbetssökande är aktivt arbetssökande.

Under tiden som en arbetssökande befinner sig hos en komplet- terande aktör har Arbetsförmedlingen fortsatt ansvar för att följa upp om den arbetssökande uppfyller arbetslöshetsförsäkringens vill- kor. För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullfölja sitt uppdrag innehåller avtalen med de kompletterande aktörerna krav på att dessa ska meddela Arbetsförmedlingen om den arbetssökande agerar på ett sådant sätt att det kan ha betydelse för rätten till ersättning.

IAF har vid fem tillfällen mellan 2009 och 2018 särskilt granskat de kompletterande aktörerna och kontrollfunktionen i arbetslös- hetsförsäkringen. IAF (2012) ansåg att Arbetsförmedlingen inte hade följt upp avvikelserapporteringen från de kompletterande aktörerna i tillräcklig utsträckning. IAF menade att Arbetsförmedlingens ut- formning av systemet för avvikelserapportering gjorde det svårt för myndigheten att få en samlad bild av inkomna rapporter och att följa upp desamma. Detta försvårade i sin tur kontrollfunktionen för de arbetssökande som befann sig hos en kompletterande aktör, vilket även försvårade IAF:s tillsynsfunktion. Uppföljningsproblemen inne- bar enligt IAF att det fanns risk för felaktiga utbetalningar och för att kompletterande aktörer skulle göra bedömningar som innebar myndighetsutövning.

IAF (2018) konstaterar vid en granskning, som genomfördes sex år efter den föregående, att det fortsatt föreligger en övergripande brist i avvikelserapporteringen och att detta innebär att Arbetsför- medlingen inte fullt ut kan utföra sin kontroll när en arbetssökande

684

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

deltar i aktivitet hos en kompletterande aktör, samt att detta i för- längningen utgör en risk för felaktiga utbetalningar av ersättning. IAF påpekar återigen att det finns risk att Arbetsförmedlingens myndighetsutövande funktion överlämnas till kompletterande aktö- rer, trots att detta saknar lagstöd.

I Arbetsförmedlingens avtal med leverantörerna av Stöd och matchning anges följande:

I de fall deltagarens agerande eventuellt kan påverka rätten till arbets- löshetsersättning, aktivitetsstöd och/eller fortsatt deltagande i tjänsten ska leverantören meddela händelsen omgående till Arbetsförmedlingen genom en Avvikelserapport.71

Uppdraget att kontrollera huruvida leverantörerna uppfyller detta avtalsvillkor ligger dock, till skillnad från övriga avtalsvillkor, på den enhet inom Arbetsförmedlingen som ansvarar för att kontrollera de arbetssökandes ersättning. Arbetsförmedlingens arbete med att kon- trollera de arbetssökande behandlas närmare i kapitel 6.

Av utredningens enkät till leverantörer av tjänsten Stöd och match- ning framgår att leverantörerna anser att de uppfyller de krav som ställs i avtalet på att säkerställa att de arbetssökande är aktivt arbets- sökande, inklusive att rapportera till Arbetsförmedlingen när delta- garnas agerande kan påverka rätten till arbetslöshetsersättning, akti- vitetsstöd och/eller fortsatt deltagande i tjänsten.72 Endast hälften av de arbetsförmedlare som besvarade Arbetsförmedlingens enkät upp- ger att de regelbundet följer upp hur det går för de arbetssökande som de har anvisat till upphandlade tjänster och utbildningar.73 En anledning till detta kan vara att de inte har tillräckligt med informa- tion för att göra detta. Endast hälften av arbetsförmedlarna uppger att de får tillräcklig information för att kunna följa upp utvecklingen för den arbetssökande hos leverantörer av tjänster och utbildningar, exempelvis genom periodiska rapporter, avvikelserapporter och dia- log.

En annan förklaring som framhålls av IAF (2018), baserat på inter- vjuer med arbetsförmedlare och en enkätundersökning, är att Arbets-

71FFU Arbetsförmedlingens kundval - Stöd och matchning, Dnr: Af-2014/207170.

72Av de svarande uppgav 90 procent att de i hög eller ganska hög utsträckning skickade avvikelserapporter till Arbetsförmedlingen vid sådana omständigheter. Enkäten beskrivs när- mare i bilaga 1 till kapitlet.

73Enkäten beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet.

685

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

förmedlingen ibland brister i sin hantering och kontroll av avvikel- serapporter på grund av en hög arbetsbelastning. Detta oavsett om informationen i avvikelserapporterna är tillräcklig för att arbetsför- medlarna ska kunna göra en bedömning i ärendet eller inte.

Kontrollen av att de arbetssökande uppfyller villkoren för sin er- sättning blir samtidigt särskilt viktigt för de utkontrakterade tjänster som utgår från att de arbetssökande själva väljer leverantör. I annat fall kan de arbetslösa som inte vill bli kontrollerade komma att välja leverantörer som har rykte om sig att vara mindre noggranna kon- trollanter. Några leverantörer av Stöd och matchning lyfter i fritext- svar till utredningens enkät fram detta som ett problem.

12.5.3Vilka är Arbetsförmedlingens externa utförare?

Arbetsförmedlingens externa utförare utgörs av olika typer av före- tag och organisationer samt offentliga aktörer. Totalt hade Arbets- förmedlingen 308 externa utförare under 2017.74

De offentliga aktörerna bestod av universitet och högskolor, kommuner och landsting. Därutöver utgjorde de statligt ägda bola- gen Lernia och Samhall leverantörer till Arbetsförmedlingen. Mer- parten av de externa utförarna utgjordes av företag och organisatio- ner från privat sektor. En sammanställning av samtliga externa utfö- rare som under 2017 mottog ersättning från Arbetsförmedlingen för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster finns i tabell 12.6. Bland de utförare som kommer från privat sektor har en åtskillnad gjorts mell- an studieförbund och folkhögskolor å ena sidan och privata företag å andra sidan.

De privata företagen mottog tre fjärdedelar av den totala ersätt- ning som Arbetsförmedlingen köpte arbetsmarknadstjänster för under 2017, vilket framgår av tabell 12.6. De tjänster som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden – personer med ohälsa och olika typer av funktionsnedsättningar – köpte Arbetsförmedlingen under 2017 i huvudsak av privata företag

74Beskrivningen av Arbetsförmedlingens externa utförare i detta avsnitt utgår från de unika organisationsnummer som mottog ersättning från myndigheten för att utföra arbetsmark- nadstjänster under 2017. Uppgifter om den ersättning som utbetalades till Arbetsförmed- lingens externa utförare skiljer sig i viss utsträckning åt från de uppgifter som redovisas i myn- dighetens årsredovisning samt i tabell 12.2, som utgår från myndighetens redovisningssystem.

686

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

(INAB och IPSU). De privata företagen stod därutöver för mer- parten av tjänsten Stöd och matchning (STOM), men en betydligt mindre del av de förberedande utbildningarna.

Det statligt ägda bolaget Lernia levererade fyra av de sex tjäns- terna och svarade för en hög andel av flera av dessa. Lernia var den överlägset största utföraren av arbetsmarknadsutbildningar och stod ensam för en femtedel av marknaden. Lernia var därutöver den 10:e största leverantören av Stöd och matchning. Stöd och matchning levererades även av ett antal folkhögskolor och studieförbund i egen- skap av leverantörer. Folkhögskolorna och studieförbunden var även leverantörer av ett antal andra tjänster, såsom arbetsmarknadsutbild- ningar och förberedande utbildningar. Av den totala ersättningen som utbetalades till folkhögskolor och studieförbund utgjordes dock mer- parten av det statsbidrag som kanaliserades genom Folkbildnings- rådet, vilket redovisas som förberedande utbildning i Arbetsförmed- lingens ekonomihanteringssystem och därmed även i tabell 12.6.

Sju kommuner, ett gymnasieförbund och ett landsting fanns där- utöver under 2017 som leverantörer till Arbetsförmedlingen. Några av dessa var leverantörer av arbetsmarknadsutbildningar och för- beredande utbildningar genom upphandling enligt LOU. Övriga registrerades dock som leverantörer till Arbetsförmedlingen mot bakgrund av att myndigheten utbetalat ersättning för utbildnings- kontrakt, genom att detta registreras som arbetsmarknadsutbildning i Arbetsförmedlingens ekonomihanteringssystem.

De 308 externa utförarna hade i sin tur ett stort antal under- leverantörer. Antalet leverantörer av Stöd och matchning var exem- pelvis 196 under 2017, medan antalet registrerade underleverantörer uppgick till 143. I tjänsten INAB var antalet underleverantörer tre gånger så många som leverantörerna, 32 respektive 10.75

75Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 8 november 2018.

687

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Tabell 12.6 Arbetsförmedlingens externa utförare, per typ av utförare och tjänst, 2017

Belopp i tusentals kronor

Ersättning per typ av
utförare och tjänst	AUB	FUB	INAB	IPSU	STOM	Yrkessvenska	Totalt	Leverantörer
Universitet och högskolor	83 711	41 562					125 273	11
Statliga bolag (Lernia	310 613	73 808			37 295	20 209	441 923	2
och Samhall)
Övriga statliga aktörer	28 153	2 721					30 874	2
Kommuner och landsting	12 306	398					12 704	9
Folkhögskolor och	26 558	693 781	1 156		54 420	3 405	779 320	13*
studieförbund
- varav folkhögskolor		540 500					540 500	1**
genom statsbidrag från
Folkbildningsrådet
Privata företag (olika	1 014 289	1 489 182	710 138	6 499	1 195 485	91 323	4 506 916	270
företagsformer)
Summa	1 475 631	2 301 451	711 293	6 499	1 287 200	114 938	5 897 012	308

Källa: Arbetsförmedlingens ekonomiredovisningssystem. Not. Avser mottagare av ersättning per tjänst och organisationsnummer. Övriga statliga aktörer utgörs av Trafikverksskolan (som drivs av Trafikverket) och Stiftelsen Utbildning Nordkalotten (som drivs av regeringarna i Finland, Norge och Sverige). För kommuner ingår även ersättning som utbetalats utifrån att de tecknat utbil dningskontrakt. * I antalet ingår inte de folkhögskolor som får ersättning genom statsbidrag från Folkbildningsrådet. ** Avser Folkbildningsrådet, som i sin tur fördelar statsbidrag till ett antal folkhögskolor.

12.5.4Hur fungerar Arbetsförmedlingens marknad för arbetsmarknadstjänster?

Konkurrens på kvasi-marknad är svår att mäta

Marknader för offentligt finansierade välfärdstjänster styrs i stor ut- sträckning av andra drivkrafter än vanliga marknader och brukar i forskningslitteraturen ibland kallas för kvasimarknader.76 Det finns inget givet svar på vilka mått som ska användas för att beskriva hur väl en sådan marknad fungerar. Konkurrensverket och Upphand- lingsmyndigheten (2017) framför i en gemensam rapport att det inte är enkelt att beskriva hur konkurrensen fungerar inom offentlig upp- handling. Det genomsnittliga antalet anbudsgivare kan enligt de båda myndigheterna användas som en grov indikator på konkurren- sen i en upphandling, men konkurrensen i en upphandling beror

76Se exempelvis Le Grand, J. Bartlett, W., ”Quasi-markets and Social Policy” (1993).

688

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

även på hur stor chansen är att faktiskt få leverera om man som leve- rantör inte är bland de första på ett ramavtal med rangordning.

När det kommer till antalet anbudsgivare i Arbetsförmedlingens upphandlingar kan konstateras att intresset för att delta i Arbetsför- medlingens upphandlingar överlag är stort. Det genomsnittliga an- talet anbud för alla offentliga upphandlingar i Sverige 2016 var 4,3 enligt Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017). Arbetsförmedlingen har i regel ett betydligt högre antal anbudsläm- nare vid sina upphandlingar. I de upphandlingar som har ett högt monetärt värde är 50 anbudslämnare eller fler inte ovanligt. Detta kan ses som en indikation på att konkurrensen inom ramen för marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar relativt väl.

Antalet anbud som inkommer skiljer sig dock i hög utsträckning åt mellan upphandlingar av olika tjänster. Under 2017 upphandlades exempelvis Yrkes- och studieförberedande moduler (YSM) som er- sätter den förberedande utbildningen Grundläggande moduler. För YSM, som är en bred tjänst och beräknas omfatta många deltagare, inkom 78 leverantörer med anbud. Samma år upphandlades två ar- betsmarknadsutbildningar med inriktning mot distributionselektri- ker respektive CAD-konstruktörer, betydligt mer nischade utbild- ningar, för vilka endast en respektive två leverantörer inom med anbud.

När det kommer till det andra kriteriet för att uppskatta kon- kurrens vid offentlig upphandling, hur stor chansen är att få leverera om man som leverantör inte är bland de första på ett ramavtal med rangordning, kan konstateras att Arbetsförmedlingen vanligtvis en- dast kontrakterar en anbudslämnare vid upphandling enligt LOU. Detta resulterar i att ingen konkurrens mellan leverantörer uppstår efter att avtal har tecknats.

Marknad saknas i delar av landet

Marknaden för arbetsmarknadstjänster präglas i varierande utsträck- ning av ett geografiskt samband vad gäller intresset att delta i Arbets- förmedlingens upphandlingar och valfrihetssystem. Marknaden är relativt stabil över hela landet för de förberedande utbildningarna, där många anbud vanligtvis inkommer oavsett ort, även om fler anbud inkommer i orter med hundra tusen invånare eller mer. För

689

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar inkommer oftast mellan 2–6 anbud oavsett ort.

Tjänsten STOM utkontrakteras genom LOV i 72 leveransområ- den över landet, vilka motsvarar de så kallade funktionella analys- regionerna enligt 2005 års indelning (FA05). Antalet leverantörer per leveransområde framgår av figur 12.1. Av figuren kan utläsas att leverantörer saknas helt och hållet i 8 av dessa leveransområden. De arbetssökande har därmed inte möjlighet att ta del av tjänsten, då Arbetsförmedlingen inte tillhandahåller tjänsten i egen regi. I ytter- ligare 12 leveransområden finns enbart en leverantör, och den arbets- sökande saknar därmed möjlighet att välja eller byta leverantör. En anledning till att få eller inga leverantörer finns inom vissa leverans- områden kan enligt Arbetsförmedlingen vara att leverantörerna inte ser det som lönsamt att bedriva verksamhet på grund av ett för lågt eller ojämnt flöde av deltagare.77

Av figur 12.1 framgår vidare att det i tre leveransområden finns ett mycket stort antal leverantörer. Dessa utgörs av storstadsregio- nerna Göteborg, Malmö och Stockholm, där antalet leverantörer uppgår till mellan 54 och 74.

Ett stort antal leverantörer främjar visserligen de arbetssökandes möjlighet att välja, men medför även en rad nackdelar. Dels medför det ökade transaktionskostnader för Arbetsförmedlingen, då myn- digheten genomför uppstartsmöten med var och en av leverantörer- na samt därutöver följer upp och kontrollerar alla leverantörer. Dels innebär det nackdelar för leverantörerna, då ett för stort antal leve- rantörer i förhållande till deltagare kan innebära att det är svårt att få tillräckligt många deltagare för att verksamheten ska vara lönsam.

77E-post från Arbetsförmedlingen den 7 maj 2018.

690

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Figur 12.1 Antal leverantörer av Stöd och matchning

per leveransområde, 2017

Leveransområdesindelning enligt FA05

Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Not. FA05 är en geografisk indelning i funktionella analysregioner (FA-regioner) som utgår från 2005 års klassificering.

691

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Marknadskoncentration

Marknaden för arbetsmarknadstjänster präglas av en hög grad av marknadskoncentration. Ett fåtal externa utförare erhåller en stor del av den totala ersättningen för samtliga arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls i extern regi. I tabell 12.7 beskrivs myndighetens

15största externa utförare. Tillsammans mottog de under 2017 cirka

4miljarder kronor i ersättning, vilket motsvarar cirka 70 procent av den totala ersättningen som utbetalades för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

Folkbildningsrådet var Arbetsförmedlingens största ersättnings- mottagare under året, men fördelade i sin tur de medel som utbeta- lades vidare till ett antal folkhögskolor. Den enskilt största utföraren var därmed Arbetslivsresurs, ett tidigare statligt bolag, följt av Lernia, ett bolag som fortfarande ägs av staten.

Var och en av de 15 största utförarna mottog under 2017 en ersättning på mellan cirka 100 och 540 miljoner kronor. Några av myndighetens största externa utförare ingår därutöver i koncerner, bestående av flera bolag som levererar tjänster av samma eller lik- nande karaktär till Arbetsförmedlingen. Enskilda koncerners mark- nadsandelar kan därmed vara betydligt högre än vad som framgår av tabell 12.7.

Av de största utförarna har vissa riktat in sig på vissa typer av tjänster, exempelvis investeringstunga arbetsmarknadsutbildningar eller rehabiliteringsinsatser. Alla utom två levererade Stöd och match- ning och de flesta tillhandahöll minst tre av de sex tjänsterna.

Arbetsförmedlingen utgör i flera fall den största kunden och i något fall den enda kunden till myndighetens leverantörer. De leve- rantörer som tillhandahåller arbetsmarknadsutbildningar levererar dock ofta även utbildningstjänster till kommuner samt arrangerar yrkeshögskoleutbildning. I vissa fall sker detta i annat bolagsnamn. Några leverantörer har även omställningsorganisationerna som kun- der av liknande tjänster och vissa även företag i privat sektor.

692

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Tabell 12.7 Arbetsförmedlingens 15 största externa utförare, 2017

Belopp i tusentals kronor

Leverantör	AUB	FUB	INAB	IPSU	STOM	Yrkes-	Totalt
						svenska
Folkbildningsrådet		540 500					540 500
Arbetslivsresurs Ar AB			468 023		63 224		531 247
Lernia Utbildning AB	310 613	73 062			37 295	20 209	441 179
Hermods AB	27 823	345 558	3 638		40 204	4 659	421 882
YrkesAkademin AB	249 460	59 071			339		308 871
Work For You	3 077	118 753	88 998		57 569		268 396
i Sverige AB
AB C Kraften	767	218 769			9 372		228 908
AB Alphace Coaching	90	164 651			57 367		222 108
& Education
Academedia	48 669	65 087			37 038	68 738	219 532
Eductus AB
Astar AB	101 969	101 194			15 575		218 738
Radix Kompetens AB		83 789			64 149		147 938
Miroi AB	25 273	54 398	10 252		31 165		121 089
Humanus Utbildning	1 080	46 826	57 138		10 956		115 999
Syd AB
Competens Utbildning	9 840	98 043					107 883
Sverige AB
Iris Hadar AB	52 559	15 667	8 364	6 059	22 683		105 332
Totalt	831 220	1 985 366	636 413	6 059	446 937	93 607	3 999 602

Källa: Arbetsförmedlingens ekonomiredovisningssystem. Not. Avser mottagare av ersättning per tjänst och organisationsnummer.

12.5.5Arbetsförmedlingens uppfattning om myndighetens användning av externa tjänster och leverantörer

Arbetsförmedlingen uppger i en inlaga till utredningen att den mark- nad myndigheten köper tjänster på har utvecklats över tid och till stora delar utgör en fungerande och konsoliderad marknad.78 I Arbetsför- medlingens nulägesbeskrivning av marknaden, som återfinns i Arbets- förmedlingens införandeplan för myndighetens Strategi för upphand- lade arbetsförmedlingstjänster (2017a), framgår att myndigheten däremot anser att det finns omfattande brister när det gäller myn- dighetens användning av de externa tjänsterna och leverantörerna.

78E-post från Arbetsförmedlingen 10 maj 2017.

693

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Däribland anges i införandeplanen (2017b) att Arbetsförmedlingen i nuläget saknar kunskap om och hur upphandlade arbetsförmed- lingstjänster bidrar till att möta behov på arbetsmarknaden. Därut- över konstateras att de upphandlade tjänsterna saknar tydliga mål och att Arbetsförmedlingen detaljstyr utan tillräcklig kännedom om vad som ger kvalitet. Enligt införandeplanen brister myndigheten i affärsmässighet vilket i sin tur påverkar kvaliteten i den upphandlade verksamheten.

Nulägesbeskrivningen av Arbetsförmedlingens användning av externa tjänster och leverantörer som återfinns i införandeplanen till strategin för upphandlade arbetsförmedlingstjänster utgår bland annat från resultatet av ett antal enkätundersökningar som myndig- heten 2016 riktade till tre målgrupper inom myndigheten. Samma frågor ställdes under 2017 till:

•ett urval av 5 111 arbetsförmedlare, varav 53 procent besvarade enkäten,

•samtliga 45 medarbetare vid enheten Externa tjänster på Arbets- förmedlingens huvudkontor, vilka ansvarar för myndighetens arbete med externa tjänster och leverantörer på central nivå, varav 82 procent besvarade enkäten,

•samtliga 35 leverantörsuppföljare inom myndigheten, vilka an- svarar för externa tjänster och leverantörer på marknadsområdes- nivå, varav 77 procent besvarade enkäten.

Ett urval av enkätsvar från 2017 för respektive målgrupp redovisas nedan. Av enkätsvaren framgår att det finns stora skillnader i synen på de externa tjänsterna och leverantörerna. Skiljelinjen går i huvud- sak mellan arbetsförmedlarna och den personal som har särskilt ansvar för de externa tjänsterna och leverantörerna, vilket framgår av figur 12.2 och figur 12.3. Endast cirka 30 procent av de arbetsför- medlare som har besvarat enkäten uppger att de har förtroende för leverantörerna och lika få anser att leverantörerna bidrar till att Arbetsförmedlingen når sina mål. De två personalkategorier som har ansvar för de externa tjänsterna och leverantörerna ger en betydligt mer positiv bild – över 70 procent uppger att de har förtroende för leverantörerna och drygt 80 procent anser att leverantörerna bidrar till att Arbetsförmedlingen når sina mål.

694

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Figur 12.2 Andel som upplever att leverantörerna bidrar till att myndigheten når sina mål

Svar per personalkategori, 2017

Leverantörsuppföljare						81%
Externa tjänster						85%
Arbetsförmedlare							30%
Arbetsförmedlare							30%

0%		20%		40%		60%	80%		100%
	Instämmer ej		Neutral		Instämmer			Vet ej

Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till arbetsförmedlare, leverantörsuppföljare och medarbetare vid huvudkontorets enhet Externa tjänster.

Figur 12.3 Andel som har förtroende för myndighetens leverantörer

Per personalkategori, 2017

Leverantörsuppföljare						76%
Externa tjänster						72%
Arbetsförmedlare							31%
Arbetsförmedlare							31%


0%		20%		40%		60%	80%		100%
	Instämmer inte		Neutral		Instämmer			Vet ej

Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till arbetsförmedlare, leverantörsuppföljare och medarbetare vid huvudkontorets enhet Externa tjänster.

695

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Det kan också konstateras att inte en enda av myndighetens leve- rantörsuppföljare, som har till uppgift att sköta kontakten med och uppföljningen av leverantörerna på marknadsområdesnivå, uppger att de saknar förtroende för leverantörerna.

Vad gäller arbetsförmedlarnas inställning till leverantörerna bör hänsyn tas till att en hög andel – cirka 40 procent – ställer sig neutrala till de frågor som i enkäten ställs gällande deras förtroende för leve- rantörerna samt bedömning av om leverantörerna bidrar till att myn- digheten når sina mål – medan cirka 20 procent är negativt inställda. Detta kan i sin tur hänga samman med att endast ungefär hälften av de arbetsförmedlare som besvarat Arbetsförmedlingens enkät upp- ger att de har god kunskap om utbudet av, och målen för, de tjänster och utbildningar som myndigheten köper, vilket framgår av figur 12.4.

Figur 12.4 Arbetsförmedlarnas kunskap om utbudet av, och målen för, de upphandlade tjänsterna och utbildningarna, 2017

Jag har god kunskap om utbudet av

upphandlade tjänster och54% utbildningar.

Jag har god kunskap om målen för de
upphandlade tjänsterna och								52%
utbildningarna.
		0%	20%		40%	60%		80%	100%
	Instämmer ej	Neutral		Instämmer			Vet ej

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare.

Av Arbetsförmedlingens egen analys av enkätsvaren framgår att arbetsförmedlarnas förtroende för myndighetens leverantörer vari- erar med bland annat anställningstid. Arbetsförmedlare som har arbetat på myndigheten i mindre än två års tid uppger i något högre utsträckning att de har förtroende för leverantörerna i jämförelse med arbetsförmedlare med längre anställningstid. En förklaring till detta kan vara att den personal som har arbetat under längre tid på

696

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

myndigheten har präglats av negativa erfarenheter av tidigare tjäns- ter så som jobbcoacher och etableringslotsar.

Arbetsförmedlarnas förtroende för myndighetens leverantörer varierar även geografiskt utifrån myndighetens elva marknadsom- råden, vilket framgår av figur 12.5. I Göteborg/Halland är arbetsför- medlarna mest kritiska, nära en tredjedel av de arbetsförmedlare som besvarade enkäten uppger att de saknar förtroende för myndighetens leverantörer. Minst kritiska var arbetsförmedlarna i Norra Norrland, där endast en av tio arbetsförmedlare uppger att de saknar förtroen- de för leverantörerna.

Figur 12.5 Andel av arbetsförmedlarna som uppger att de har förtroende

för leverantörerna, per marknadsområde, 2017

VÄSTRA SVEALAND						31%
STOCKHOLM GOTLAND						30%
SÖDRA NORRLAND						36%
SÖDRA MÄLARDALEN						21%
ÖSTERGÖTLAND						21%
ÖSTERGÖTLAND
SMÅLAND BLEKINGE						32%
	SKÅNE					29%
NORRA NORRLAND						42%
NORRA MÄLARDALEN						34%
NORDVÄSTRA GÖTALAND						38%
NATIONELL SERVICE						32%
GÖTEBORG HALLAND						27%

0%		20%		40%	60%	80%		100%
	Instämmer ej		Neutral		Instämmer		Vet ej

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare.

697

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

De fritextsvar som arbetsförmedlarna har lämnat till enkäten tyder på att ett särskilt missnöje finns mot leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Arbetsförmedlingen har i en analys av enkätsvaren kunnat visa på att det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan marknadsområdenas förtroende för leverantörerna och leverantö- rernas resultat.79 Arbetsförmedlarnas förtroende för leverantörerna är högre i de områden där dessa har uppvisat ett resultat – mätt i andelen av de arbetssökande som övergått till arbete – som överstigit det genomsnittliga resultatet och vice versa.

I Arbetsförmedlingens enkät tillfrågas arbetsförmedlarna även om de anser att de upphandlade tjänsterna och utbildningarna håller god kvalitet. Endast en dryg fjärdedel av arbetsförmedlarna instäm- mer i att så är fallet, men många ställer sig neutrala till frågan. Detta skulle, som tidigare nämnts, kunna förklaras av att arbetsförmedlar- na saknar sådan kunskap, men även av att arbetsförmedlarna bedö- mer att vissa tjänster håller god kvalitet medan andra inte gör det. Motsvarande fråga om de upphandlade tjänsterna och utbildning- arna håller god kvalitet ställdes inte till medarbetarna med på central respektive marknadsområdesnivå, som kan förväntas ha betydligt bättre kunskap om desamma.

En förklaring till arbetsförmedlarnas bristande kunskap om de externa tjänsterna och leverantörerna kan vara att myndighetens interna information är bristfällig. Över en tredjedel av leverantörs- uppföljarna och en fjärdedel av medarbetarna vid Externa tjänster uppger i sina enkätsvar att de anser att så är fallet. Mer än hälften av leverantörsuppföljarna och en dryg fjärdedel av medarbetarna vid Externa tjänster anser därutöver att den information om arbets- marknadstjänster i extern regi som riktar sig till arbetssökande på myndighetens externa webbplats är bristfällig.

Mindre än hälften av den personal som ansvarar för de externa tjänsterna och leverantörerna uppger i enkäten att de anser att Arbets- förmedlingen agerar affärsmässigt i förhållande till sina leverantörer. Bland myndighetens leverantörsuppföljare är bilden relativt polarise- rad, vilket framgår av figur 12.6, medan medarbetarna på Externa tjänster i högre utsträckning förhåller sig neutrala till frågeställningen.

79Korrelationskoefficienten är 0,77. Resultatet är säkerställt med 99 procents konfidensgrad.

698

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Figur 12.6 Andel av medarbetare med särskilt ansvar för leverantörsfrågor som anser att myndigheten agerar affärsmässigt i förhållande till leverantörerna, 2017

Leverantörsuppföljare

46%

Externa tjänster							39%

0%		20%	40%		60%		80%	100%
	Vet ej	Instämmer inte		Neutral		Instämmer

Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till leverantörsuppföljare och till Externa tjänster.

12.5.6Leverantörernas uppfattning om Arbetsförmedlingens användning av externa tjänster och leverantörer

Arbetsförmedlingens enkätundersökning

En av Arbetsförmedlingens enkätundersökningar riktade sig till myn- dighetens leverantörer. Under 2017 ställdes enkäten till 240 leveran- törer, varav 72 procent besvarade densamma. Av enkät-undersök- ningen framgår att de flesta leverantörer anser att innehållet i de tjänster som de levererar är relevanta i förhållande till arbetsmark- nadens krav, samt att målet och syftet med tjänsterna är väl be- skrivna, vilket framgår av figur 12.7. Något färre anser att det finns möjlighet att individanpassa tjänsterna, och endast en tredjedel av leverantörerna anser att deltagarna som anvisas till tjänsterna har förutsättningar att nå målet med respektive tjänst.

699

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Figur 12.7 Leverantörernas uppfattning om sina förutsättningar att leverera arbetsmarknadstjänster, 2017

Mål och syfte med de tjänster vi

levererar är väl beskrivna i

Arbetsförmedlingens

förfrågningsunderlag.

De tjänster vi levererar till

Arbetsförmedlingen innehåller moduler och delmoment som är relevanta i förhållande till…

Avtalen med Arbetsförmedlingen är formulerade så att vi har möjlighet att individanpassa de tjänster vi levererar.

Arbetsförmedlingen anvisar

deltagare som har förutsättningar att

nå målen med respektive tjänst.

75%

73%

57%

33%


	0%		20%		40%	60%		80%	100%
Instämmer ej		Neutral		Instämmer			Vet ej

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till leverantörer.

Av figur 12.8 framgår att leverantörerna är relativt positiva vad gäller relationen med Arbetsförmedlingen. Nära 60 procent uppger att de har ett väl fungerande samarbete med Arbetsförmedlingen. Endast hälften anser dock att Arbetsförmedlingen har ett affärsmässigt för- hållningssätt till leverantörerna, vilket framgår av figur 12.8. Andelen av leverantörerna som anser att myndigheten har ett affärsmässigt förhållningssätt gentemot sina leverantörer är samtidigt större än motsvarande andel bland Arbetsförmedlingens egen personal som arbetar särskilt med externa tjänster och leverantörer.

700

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Figur 12.8 Leverantörerna om relationen med Arbetsförmedlingen, 2017

Vi har ett välfungerande samarbete								58%
med Arbetsförmedlingen.								58%
med Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen har ett
affärsmässigt förhållningssätt till oss									50%
som leverantör.
Arbetsförmedlingen bidrar till en
rättvis marknad där konkurrensen									41%
sker på lika villkor för myndighetens									41%
sker på lika villkor för myndighetens
leverantörer.

		0%		20%		40%	60%		80%	100%
	Instämmer ej		Neutral		Instämmer			Vet ej

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till leverantörer.

Av figur 12.8 framgår vidare att endast cirka 40 procent av leveran- törerna anser att Arbetsförmedlingen bidrar till en rättvis marknad där konkurrens sker på lika villkor för myndighetens leverantörer. Anledningen till detta framgår inte av undersökningen. I fritextsvar till utredningens enkätundersökning som riktade sig till myndig- hetens leverantörer av Stöd och matchning efterfrågar dock många leverantörer mer uppföljning, kontroll och sanktioner mot de leve- rantörer som uppvisar dåliga resultat eller som inte följer avtalet.80 Detta skulle kunna vara en förklaring till ovanstående.

De leverantörer som har besvarat utredningens enkät uppger, i likhet med vad som framkommer i Arbetsförmedlingens enkät, att de överlag är nöjda med utformningen av den tjänst som de levererar. De flesta anser att avtalet för Stöd och matchning i hög eller ganska hög utsträckning ger dem förutsättningar att bidra till målet med tjänsten, vilket framgår av figur 12.9. En lägre andel, cirka 60 pro- cent, anser att tjänstens ersättningsmodell ger dem sådana förutsätt- ningar. Det kan sin tur kan hänga samman med att nästan hälften av de leverantörer som besvarat enkäten anser att Arbetsförmedlingen

80Enkätundersökningen riktades till handledare respektive verksamhetsansvariga chefer hos leverantörer av Stöd och matchning. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet.

701

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

anvisar deltagare som inte har förutsättningar att påbörja arbete eller utbildning. Då leverantörernas ersättning för att tillhandahålla tjänsten i relativt hög utsträckning är baserad på om deltagarna kommer i arbete eller utbildning, uteblir därmed en stor del av ersättningen om leverantören inte lyckas med detta.

Figur 12.9 Leverantörernas uppfattning om sina förutsättningar att nå målet med tjänsten Stöd och matchning, 2017

Enligt avtalet är målet med tjänsten att deltagarna ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid

AF:s val av deltagare som anvisas till
tjänsten skapar förutsättningar att nå						47%		3%
målet med tjänsten
Ersättningsmodellen skapar
förutsättningar att nå målet med						49%		10%
	tjänsten
Avtalet skapar förutsättningar att nå					59%			19%
målet med tjänsten					59%			19%
målet med tjänsten

0%		20%		40%	60%		80%	100%
	Vet ej		Inte alls


	I liten utsträckning		I ganska hög utsträckning


	I hög utsträckning

Källa: Utredningens enkät till verksamhetsansvariga chefer hos leverantörer av Stöd och matchning. För mer information om enkäten, se bilaga 1 till kapitlet.

12.6Har användningen av externa utförare förbättrat resultatet av arbetsmarknadstjänsterna?

12.6.1Statistik om Arbetsförmedlingens egen regi saknas

De politiska motiv som ligger till grund för att Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadstjänster av externa utförare handlar i hög ut- sträckning om att detta ska bidra till att förbättra tjänsternas resultat, i form av att de arbetssökande snabbare eller i högre utsträckning

702

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

kommer i arbete. Möjligheten att analysera huruvida detta har reali- serats i praktiken försvåras av att Arbetsförmedlingen i dag inte har någon verksamhet i egen regi som fullt ut kan sägas motsvara de tjänster som myndigheten köper.

Arbetsförmedlingen beskriver att myndigheten i egen regi i dag bland annat arbetar med att ge information om och vägledning till studier och yrken, allmän information om arbetsmarknad och sam- hälle, motiverande samtal och jobbcoachning, samt stöd med att ska- pa ansökningshandlingar.81Arbetsförmedlingen tillhandahåller även tjänsten SIUS i egen regi samt stöd som ges av de så kallade specia- listerna inom myndigheten.82

Den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedriver i egen regi liknar i vissa fall den verksamhet som myndigheten köper av externa utförare. För de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi saknas dock i hög utsträckning statistik om verksamheten, medan betydligt mer statistik finns att tillgå om den verksamhet som Arbetsförmedlingen köper.

I de fall det finns statistik om internt anordnade aktiviteter saknas därtill i regel information om dessa aktiviteter består av att den arbets- sökande på egen hand tar del av Arbetsförmedlingens digitala tjänster (allmänna arbetsmarknadstjänster) eller om den arbetssökande får personligt stöd (särskilda arbetsmarknadstjänster). I avsnitt 7.11.5 i kapitel 7 redovisas resultatet av utredningens genomgång av ett slump- mässigt urval av 58 handlingsplaner, där det kunde konstateras att 79 procent av de arbetssökande hade digitala tjänster (allmänna arbetsmarknadstjänster) som den enda dokumenterade aktiviteten.

En anledning till att informationen om Arbetsförmedlingens verk- samhet i egen regi är begränsad är att det arbete som myndigheten bedriver i syfte att stödja, rusta och matcha arbetssökande och arbetsgivare inte ges inom ramen för avgränsade tjänster. Enligt Arbetsförmedlingen sker detta arbete i regel som en del av eller

81Inlaga från Arbetsförmedlingen den 9 oktober 2018.

82I specialistorganisationen ingår bl.a. arbetspsykologer, sjukgymnaster, audionomer och social- konsulenter. Specialisterna arbetar på uppdrag av arbetsförmedlare och tillhandahåller arbets- marknadstjänster som syftar till att de arbetssökande ska få eller behålla ett arbete. Detta sker bl.a. i form av att bl.a. anpassa den arbetssökandes arbetssituation och öka den arbetssökandes motivation. Specialisterna tillhandahåller på uppdrag av arbetsförmedlare därutöver under- lagstjänster, som syftar till att klargöra den arbetssökandes förutsättningar för arbete, bl.a. genom att utreda den sökandes arbetsförmåga. I specialisternas uppdrag ingår även att ge kon- sultation till arbetsförmedlarna.

703

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

parallellt med alla andra arbetsuppgifter som arbetsförmedlarna har. Därmed saknas i princip helt uppgifter om hur många arbetssökande som får ta del av denna verksamhet och resultatet av densamma.83

För de tjänster som Arbetsförmedlingen köper finns däremot uppgifter om innehållet i respektive tjänst, antalet arbetssökande som har deltagit i desamma och hur många av deltagarna som har kommit i arbete eller utbildning en viss tid efter avslutad tjänst. En anledning till att denna kunskap finns är att de tjänster som till- handahålls i extern regi är avgränsade i såväl innehåll som i tid.

12.6.2Resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi

Stöd och matchning är, sett till deltagarantal, den största tjänst som Arbetsförmedlingen köpte under 2017. Därefter följer i storleksord- ning arbetsmarknadsutbildningarna och Introduktion till arbete. Andelen av de arbetssökande som tagit del av dessa tjänster som övergått till arbete eller studier 90 dagar efter avslutad tjänst under 2015–2017 redovisas i tabell 12.8. De förberedande utbildningar som Arbetsförmedlingen köper har i praktiken näst flest deltagare, men har i tabellen exkluderats, mot bakgrund av att de tjänster som inryms inom ramen för desamma i hög utsträckning skiljer sig åt vad gäller innehåll och målgrupp. Något sammanvägt resultat för de olika tjänster som ingår i de förberedande utbildningarna redovisas inte heller i Arbetsförmedlingens årsredovisning.

83För SIUS och Arbetsförmedlingens specialistinsatser finns dock statistik om bl.a. antal deltagare och andel av dessa som övergått till arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats.

704

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Tabell 12.8 Andel i arbete eller utbildning (i procent) 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadstjänst, 2015 2017

Tjänst	2015		2016		2017
	Arbete	Utbildn	Arbete	Utbildn	Arbete	Utbildn
Stöd och matchning	30	5	28	4	27	3
varav kvinnor	27	5	25	5	24	4
varav män	32	5	30	4	29	3
Arbetsmarknadsutbildningar	29	1	33	1	34	1
varav kvinnor	25	2	28	2	31	1
varav män	31	1	35	1	35	1
Introduktion till arbete	19	4	20	2	18	2
varav kvinnor	18	3	18	2	16	2
varav män	22	4	22	3	22	2

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Målsättningen med tjänsten Stöd och matchning är att deltagarna ska komma i arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. Av tabell 12.8 framgår att mellan 30 och 35 procent av deltagarna som har tagit del av tjänsten kom i arbete 90 dagar efter avslutad tjänst under den studerade tidsperioden. De krav som Arbetsförmedlingen i avtalet med leverantörerna av Stöd och matchning ställer för att dessa ska få ersättning för uppnått resultat är annorlunda formu- lerade. För att resultatersättning ska utbetalas krävs bland annat att en anställning ska ha pågått under en viss tid och varit av en viss omfattning och för utbildning ska den som har påbörjat studier också ska ha avslutat desamma.84 Mätt utifrån avtalets villkor för resultatersättning uppgick resultatet för tjänsten Stöd och match- ning till 17 procent under 2017.85

Målsättningen med arbetsmarknadsutbildningarna är att de arbets- sökande ska bli anställningsbara inom relevant yrke eller bransch. I vilken utsträckning detta resultat har uppnåtts går inte att utläsa ur

84För att resultatersättning för arbete ska utgå krävs bl.a. att en anställning påbörjats senast två månader efter att en arbetssökande avslutat sitt deltagande i Stöd och matchning, att anställningen varat i minst fyra sammanhängande månader och att den motsvarar den arbets- sökandes önskade omfattning. För att resultatersättning för utbildning ska utgå krävs bl.a. att den arbetssökande som deltagit i Stöd och matchning har fullföljt en reguljär utbildning motsvarande 20 veckors heltidsstudier.

85Utredningens beräkningar utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen den 8 mars 2018.

705

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Arbetsförmedlingens resultatredovisningar. Av tabell 12.8 kan där- emot konstateras att mellan 29 och 34 procent av deltagarna i dessa utbildningar var i arbete 90 dagar efter avslutad tjänst och ytterligare en procent var i utbildning.

För tjänsten Introduktion till arbete, som riktar sig till deltagare som står långt ifrån arbetsmarknaden och i första hand syftar till progression86, varierade resultatet mätt i andel övergångar till arbete eller utbildning mellan 20 och 23 procent 90 dagar efter avslutad tjänst. Det saknas uppgifter om i vilken utsträckning tjänsten bidrog till deltagarnas progression, exempelvis hur stor andel av deltagarna som övergått i en annan tjänst och avslutat densamma.

12.6.3Merparten av de tjänster som arbetssökande får tillhandahålls i extern regi

Mot bakgrund av att det saknas statistik för de arbetsmarknadstjäns- ter som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi går det, som tidigare nämnt, inte heller att jämföra resultatet av desamma med de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper av externa utförare. Det som däremot kan konstateras är att externa utförare tillhandahåller merparten av de arbetsmarknadstjänster som Arbets- förmedlingen ansvarar för, mätt i kostnader för desamma. Av tabell 12.9 framgår att den ersättning som utbetalas till externa ut- förare sedan 2013 har motsvarat cirka 60 procent av Arbetsförmed- lingens verksamhetskostnad. Medan den ersättning som utbetalas till externa utförare enbart avser arbetsmarknadstjänster utgörs Arbets- förmedlingens verksamhetskostnad av kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift (och därtill kost- nader för bland annat lokaler och it).

86Med progression avses att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbets- marknaden.

706

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Tabell 12.9 Kostnad för arbetsmarknadstjänster i extern regi i miljoner kronor samt som andel (i procent) av Arbetsförmedlingens verksamhetskostnader, 2011 2017

Kostnad/andel av kostnad	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Kostnad för tjänster
i extern regi [mnkr]	3 462	3 324	4 994	4 723	5 231	5 440	5 790
Kostnad för tjänster
i extern regi i % av AF:s
verksamhetskostnader	50 %	40 %	60 %	58 %	60 %	58 %	57 %

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning för respektive år.

Not. Arbetsförmedlingens verksamhetskostnader utifrån resultaträkning i årsredovisning för respektive år. De externa tjänsternas procentuella andel är beräknad som kostnad för externa tjänster dividerat med Arbetsförmedlingens verksamhetskostnad.

I myndighetens årsredovisningar för 2016 och 2017 redovisar Arbets- förmedlingen hur myndighetens personal fördelar sin tid utifrån en indelning i 7 prestationer, vilka motsvarar myndighetens huvudsak- liga uppgifter.87 Kostnaden för Arbetsförmedlingens arbete direkt mot arbetssökande och arbetsgivare kan därmed jämföras med kost- naden för de externa arbetsmarknadstjänsterna.

Av Arbetsförmedlingens totala personalstyrka arbetade cirka

43 procent med tjänster som riktades direkt mot arbetssökande och arbetsgivare under 2017, enligt Arbetsförmedlingens prestationsredo- visning, vilket motsvarar en kostnad om cirka 4 263 miljoner kro- nor.88 De prestationer som utgör grunden för denna beräkning inkluderar emellertid personalresurser som utför annan verksamhet än arbetsmarknadstjänster, däribland upprättar de handlingsplaner, utbetalar ersättning till arbetssökande och samverkar med andra myndigheter. Mot bakgrund av detta kan konstateras att Arbetsför- medlingens kostnader för att i intern regi utföra arbetsmarknads- tjänster sannolikt är betydligt lägre än den i tabellen angivna sum- man. Det saknas dock möjlighet att avgöra den exakta omfattningen. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens kostnader för att

87För mer information, se Arbetsförmedlingens prestationsredovisning i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 respektive 2017.

88Avser prestationerna: tjänster för att söka arbete, rekryteringstjänster till arbetsgivare och rustande/stärkande insatser. Arbetsförmedlingens kostnader har beräknats utifrån 43 procent av myndighetens totala personalkostnader och därefter tillfogats ett OH-kostnadstillägg om

25procent. I avsnitt 12.7.4 beskrivs Arbetsförmedlingens prestationsredovisning och hur denna har genomförts närmare. I samma avsnitt beskrivs även beräkningen av OH-kostnader för Arbetsförmedlingens verksamhet närmare.

707

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

utföra arbetsmarknadstjänster i intern regi låg någonstans mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor under 2017.

I tabell 12.10 jämförs kostnaden för Arbetsförmedlingens interna regi med kostnaden för de arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi. Av tabellen framgår att kostnaderna för arbetsmarknadstjänster i extern regi uppgår till cirka 1,5 miljarder kronor mer per år än kost- naderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i intern regi. I tabellen anges kostnaden för Arbetsförmedlingens verksamhet i intern regi till cirka 4,2 miljarder kronor. I denna summa ingår dock, som tidi- gare har konstaterats, annan typ av verksamhet än arbetsmarknads- tjänster.

Tabell 12.10 Kostnad för arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi

i miljoner kronor samt som andel (i procent) av total kostnad, 2016 2017

Utförare	2016	2017
Arbetsförmedlingen	4 086 (43 %)	4 263 (42 %)
Externa utförare	5 440 (57 %)	5 790 (58 %)
Totalt	9 526 (100 %)	10 053 (100 %)

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning för respektive år. Not. För Arbetsförmedlingen baseras kostnadsberäkningarna på de procenttal som anges för prestationerna Tjänster för att söka arbete, Rekryteringstjänster till arbetsgivare samt Rustande/stärkande insatser. Dessa procenttal har omräknats till kostnader utifrån motsvarande andel av myndighetens personalkostnad och ett

OH-kostnadstillägg om 25 procent har därefter tillfogats. För mer information, se avsnitt 12.7.4.

Sammantaget kan konstateras att en stor del av Arbetsförmedlingens verksamhet för att stödja, rusta och matcha arbetssökande och arbetsgivare utförs av externa utförare. Det går däremot inte att säga något om detta har inneburit att verksamheten har uppnått bättre eller sämre resultat.

12.6.4Forskning om privata och offentliga utförares resultat

Trots att en stor och växande andel av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har lagts ut på privata utförare de senaste decennierna finns det relativt lite forskning som belyser vilka effekter detta har fått vad gäller kostnaderna för och resultatet av denna verksamhet. IFAU har tidigare sammanfattat forskningsläget (Lundin, 2011) och kom i korthet fram till att den empiriska forskningen inte gav några tydliga svar på om privata eller offentliga utförare gav bäst resultat.

708

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Skillnaderna i resultat mellan de privata och offentliga utförarna var ofta små, framför allt på lång sikt. När och hur studierna har gjorts kan dock påverka utfallet. Detta gäller exempelvis de två svenska studier som har gjorts av privata och offentliga aktörer inom Jobb- och utvecklingsgarantin (JOB).89

I tabell 12.11 har utredningen sammanfattat den forskning på området som har publicerats efter IFAU:s kunskapsöversikt fram till 2017.90 Tabellen ger bland annat en översikt över vilken typ av tjänst som studeras, resultat och eventuella delresultat av studien. Av tabellen framgår även studietyp.

Den ena studietypen är observationsstudier, där forskarna vanligt- vis använder sig av registeruppgifter. Utifrån de tillgängliga register- uppgifterna försöker forskarna isolera effekten av att en insats utförs av olika utförare. För att göra detta tar de vanligtvis hänsyn till skill- nader i så kallade observerbara individegenskaper så som ålder, föd- elseland, utbildningsnivå och arbetslöshetshistorik. Deltagarna som befinner sig hos en privat respektive offentlig utförare kan trots detta skilja sig åt på ett systematiskt vis. Den andra studietypen är experimentbaserade studier, där deltagare fördelas slumpmässigt (randomiserat) mellan de privata och offentliga utförarna. Den slump- mässiga fördelningen innebär att systematiska skillnader mellan grupperna kan undvikas och möjligheten att uttala sig om orsaks- samband är därmed större.

I de flesta studier är skillnaderna mellan privata och offentliga utförare små eller obefintliga, framför allt på lång sikt. Den hittills största experimentbaserade studien, som avser förstärkta förmed- lingsinsatser i Frankrike, visar dock på betydligt bättre resultat för offentliga än privata utförare. En förklaring till att de privata ut- förarna inte lyckas bättre än de offentliga skulle kunna vara att de försöksverksamheteter som har studerats har pågått under för kort tid för att de privata utförarna, som är nya på marknaden, ska kunna

89Riksrevisionen (2009) kommer fram till att arbetsförmedlingskontor som använder sig av kompletterande aktörer har sämre resultat än de kontor som inte gör detta. Harkman m.fl. (2010) tar, till skillnad från Riksrevisionen hänsyn till andra skillnader mellan kontor som använder respektive inte använder kompletterande aktörer, och kommer då fram till att kontor som använder kompletterande aktörer har bättre resultat på kort sikt, men att det efter ett år inte kvarstår någon skillnad.

90En studie, Behagel (2014), omnämns även i Lundin (2011) utifrån det discussion paper som vid tidpunkten för IFAU-rapporten hade publicerats.

709

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

etablera sig och konkurrera med varandra och de offentliga ut- förarna.91 Denna hypotes tillbakavisas dock i en dansk studie av Rehwald (2017), i vilken den offentliga utföraren utgjorde nykom- lingen på marknaden.92

En förklaring till att skillnaderna mellan privata och offentliga ut- förare i regel är små skulle kunna bero på att tjänsterna, som de privata och offentliga utförarna jämförs utifrån, inte är effektiva. Detta förefaller exempelvis vara fallet i Liljeberg m.fl. (2012) studie för IFAU av privata och offentliga utförare av jobbcoachning.93

91Denna hypotes framförs exempelvis av Forslund och Vikström (2010).

92Under de fem år som föregick studien förekom endast privata utförare för den studerade gruppen högutbildade arbetssökande i Danmark.

93Jobbcoachningen visade sig ha små effekter jämfört med de som inte tog del av tjänsten. Ett år efter coachningens början hade deltagarna i genomsnitt 2 procent högre övergång till arbete, framför allt till tillfälliga arbeten. Sett över 24 månader var deltagarna inskrivna som arbets- sökande i lika stor utsträckning som om de inte hade fått någon jobbcoachning.

710

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Tabell 12.11 Sammanfattning av studier som jämför offentliga och privata utförare av arbetsmarknadstjänster

Anm. Resultat avser i regel sysselsättning och inkomst, ( ) anger sämre resultat/högre kostnad hos den privata aktören jmf med den offentliga, (0) ingen skillnad, och (+) bättre resultat/lägre kostnad hos den privata. CBA = Cost-benefit analys. N/A = uppgift saknas. Urval: studier publicerade 2011 engelska.

Studie	Typ av studie	Resultat		Kostnad	Ytterligare information
	och tjänst
Svenska studier

Arbetsförmed-	Observ.studie,	(0)		N/A	Deltagare utanför garantierna.
lingen (2011)	Coachning
Liljeberg m.fl.	Observ.studie,	(0)	(0)		Deltagare utanför garantierna.
(2012)	Coachning				Deltagare hos privat utförare
					nöjdare, har fler aktiviteter och
					söker fler jobb. Delresultat:
					(+) utlandsfödda ( ) ungdomar.
Bennmarker m.fl.	Random.	(0)		N/A	Tre län. 4 800 svårmatchade
(2013)	försök,				deltagare. Deltagare hos privat
	Coachning				aktör nöjdare, har fler aktiviteter
					och söker fler jobb.
Laun & Thoursie	Rand. försök,	(0)		Enkel	Fyra regioner. 4 100 deltagare
(2014)	Rehabilitering			CBA (0)	i behov av rehab. insatser.
Szulkin m.fl.	Observ.studie,	( )		N/A	Deltagare i garantierna. Offentlig
(2014)	insatser inom				utförare (AF) jämförs med ESF och
	JOB och UGA				privata utförare. AF bättre än
					både privata utförare och ESF
					i JOB och UGA. Privata utförare
					bättre och mer kostnadseffektiv

än ESF i JOB, ESF bättre och mer kostnadseffektiv än privata utförare i UGA. Kostnadseffektivitet mätt som kostnad per arbetstillfälle.

711

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Internationella studier
Skipper &	Observ. studie,	Kort sikt
Sørensen	Förmedling	( ), efter 6
(2013)		mån (0)

Enkel CBA	Deltagare (ej högutbildade)
( )	hos privata eller offentliga
	utförare (kommunala
	jobbcenter) i Danmark.

Behagel m.fl.	Rand. försök,	( )	Kostnads-	44 000 svårmatchade
(2014)	Coachning och		analys ( ),	deltagare i Frankrike.
	intensifierad		enkel CBA	Offentlig utförare erbjuder
	coachning		( )	både coachning och
				intensifierad coachning,
				Privata utförare endast
				intensifierad coachning.
Krug &	Random.	Kort sikt ( ),	Enkel	1 400 svårmatchade
Stephan	försök,	efter 8 mån (0)	CBA ( )	deltagare i Tyskland.
(2015)	Intensifierad			Offentlig utförare minskar
	förmedling			tid i arbetslöshet, men
				detta beror i hög
				utsträckning på utträde ur
				arbetskraften.
Cottier m.fl.	Random.	Kort sikt (+),	CBA (+)	890 svårmatchade
(2015)	försök,	efter två år		deltagare fördelas mellan
	Förmedling	( ), efter fem		en privat (icke-
		år (0)		vinstdrivande) utförare och
				en offentlig utförare i
				Geneve, Schweiz.
Cockx & Baert	Observ.studie,	Vinst-drivande	Kostnads-	10 800 svårmatchade
(2015)	Cochning och	privat (+),	analys:	deltagare i Flandern,
	training	icke-vinst-	vinst-	Belgien. Privata
		drivande privat	drivande	vinstdrivande utförare
		(0).	privat (+),	jämförs med AF och icke-
			icke-	vinstdrivande utförare. Om
			vinstdriva	kostnader för upphandling
			nde privat	av privata utförare räknas
			( )	in ökar deras kostnad med
				14 procent och
				vinstdrivande privata
				utförare är inte längre
				billigare än den offentliga.
Rehwald m.fl.	Random.	(0)	Kostnads-	3 100 högutbildade
(2017)	försök,		analys ( )	deltagare i Danmark.
	Förmedling			Delresultat: män, personer
				med tidigare arbetslivs-
				erfarenhet och Aarhus (+),
				Köpenhamn ( ).

712

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.6.5Leder de arbetssökandes val till bättre resultat?

Många av de tjänster som syftar till att matcha de arbetssökande till arbete eller utbildning har tillhandahållits genom valfrihetssystem, sedan lagen om valfrihetssystem hos Arbetsförmedlingen infördes 2010. Medan den offentliga upphandlingen bygger på Arbetsför- medlingens förmåga att kontraktera de bästa leverantörerna grundar sig valfrihetssystem på de arbetssökandes vilja och förmåga att genom sina val driva kvalitet. För att ett valfrihetssystem ska fungera ända- målsenligt krävs att de arbetssökande väljer leverantörer med bäst resultat och väljer bort leverantörer med sämst resultat. Hur de arbetssökande använder sina val avgör om tjänster som tillhandahålls genom ett valfrihetssystem bidrar till att uppnå goda resultat eller inte.

Arbetssökandes val inom stöd och matchning

Utredningen har utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen analy- serat resultatet för de cirka 100 leverantörer av Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning som hade minst 100 deltagare under perioden januari 2015 till september 2016. Med resultat avses andel övergångar till arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad tjänst. Av figur 12.10 framgår att det genomsnittliga resultatet uppgick till 33 procent. Undantaget tre leverantörer med så kallade extrem- värden (markerade med cirklar i figuren) hade samtliga utförare ett resultat som låg inom ett spann om 18 och 49 procent, medan hälften av alla leverantörerna hade ett resultat mellan cirka 28 och 37 pro- cent. Därmed kan konstateras att spridningen av leverantörernas resultat är relativt stor.

713

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Figur 12.10 Spridning av andel deltagare i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad tjänst för leverantörer av Stöd och matchning

Avser perioden jan 2015 sept 2016

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

Not. Avser alla leverantörer med minst 100 deltagare under den angivna tidsperioden.

Utredningen har även analyserat om leverantörer med goda resultat har fler deltagare än övriga leverantörer. Av figur 12.11 framgår att det inte finns något linjärt samband mellan resultat och deltagarantal för leverantörerna, i detta fall leverantörer som hade fler än 50 del- tagare under motsvarande tidsperiod. Av figuren framgår att de leve- rantörer som hade flest deltagare hade ett resultat som var i nivå med eller sämre än det genomsnittliga resultatet för samtliga leverantörer.

714

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Figur 12.11 Antal deltagare i Stöd och matchning och andel av deltagarna (i procent) som är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad tjänst, per leverantör

Avser perioden jan 2015 sept 2016

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

Not. Avser alla leverantörer med fler än 50 deltagare under den angivna tidsperioden.

En anledning till att valfrihetssystemet inte leder till att de leveran- törer som uppvisar bäst resultat får flest deltagare kan vara att de arbetssökande inte kan eller vill välja leverantör, eller att de väljer leverantör utifrån andra grunder. För att underlätta för de arbets- sökande att välja leverantör har Arbetsförmedlingen tagit fram ett ratingsystem som visar på leverantörernas tidigare resultat.94 Leve- rantörer får genom detta en inbördes rangordning, där de som har sämst resultat får en stjärna och de som har bäst resultat får tre stjärnor. Ratingsystemet bygger på en statistisk sannolikhetsmodell som tar hänsyn till att de arbetssökandes förutsättningar att få ett arbete eller övergå i utbildning kan skilja sig åt. I modellen ingår exempelvis faktorer som den arbetssökandes ålder, utbildningsnivå och yrkeserfarenhet samt arbetslösheten i kommunen där den arbets- sökande är bosatt.

94Ratingsystemet är inspirerat av den så kallade star rating-modellen som återfinns i Australien. Arbetsförmedlingens ratingsystem för tjänsten Stöd och matchning bygger på en pilotverk- samhet som togs fram under 2013 för tjänsten Jobbcoachning.

715

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

I tabell 12.12 har utredningen, utifrån uppgifter från Arbetsför- medlingen, analyserat hur de arbetssökande använder sin möjlighet att välja leverantör i tjänsten Stöd och matchning.

Tabell 12.12 Arbetssökandes val i tjänsten Stöd och matchning, juli 2016 dec 2017

Typ av val	juli 2016	jan 2017	juli 2017
	dec 2016	juni 2017	dec 2017
Antal som gör ett förstagångsval	29 518	28 312	27 863
Andel som gör ett aktivt förstagångsval	92 %	92 %	91 %
Andel av de som gör ett aktivt första-
gångsval som väljer leverantör med/som
saknar stjärna	24 %	21 %	17 %
en stjärna	7 %	11 %	9 %
två stjärnor	48 %	48 %	51 %
tre stjärnor	15 %	19 %	22 %
Antal som gör ett omval	26 781	33 434	37 202
Andel som gör ett aktivt val vid omval	22 %	20 %	22 %
Andel av de som gör ett aktivt omval som
väljer en leverantör med
saknar stjärna	26 %	22 %	22 %
en stjärna	7 %	9 %	9 %
två stjärnor	49 %	48 %	47 %
tre stjärnor	12 %	18 %	18 %

Källa: Utredningens bearbetning av uppgifter från Arbetsförmedlingen. Not. Gäller samtliga val till och från leverantörer under den angivna tidsperioden. Uppgift saknas för mellan 1 och 6 procent av deltagarnas val, därmed summerar andelarna inte alltid till 100 procent. Leverantörer som saknar stjärna hade för få deltagare eller hade varit verksamma för kort tid för att ett ratingvärde, och därmed antal stjärnor, ska kunna beräknas. Med förstagångsval avses deltagare som valde eller tilldelades leverantör första gången någonsin, med omval avses deltagare som valde eller tilldelades leverantör och där detta inte var första gången någonsin. Med aktivt val avses att deltagarna använde sig av sin möjlighet att välja leverantör. Deltagare som inte gjorde ett aktivt val tilldelades leverantör enligt avtalets ickevalsalternativ. Under angiven tidsperiod utgjordes ickevalsalternativet av den leverantör som låg närmast deltagarens bostadsadress.

Av tabellen framgår att nästan alla arbetssökande som anvisas till tjänsten gör ett aktivt förstagångsval, det vill säga använder sig av sin möjlighet att välja leverantör när de anvisas till tjänsten för första gången. Ungefär en av fem av förstagångsväljarna som gör ett aktivt val väljer en leverantör med tre stjärnor, medan ungefär lika många väljer leverantörer som saknar ratingvärde. De flesta, cirka hälften, av förstagångsväljarna väljer leverantörer som har två stjärnor i rating- värde. Det förekommer att arbetssökande i vissa delar av landet

716

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

saknar möjlighet att välja en leverantör med tre stjärnor. En kom- pletterande analys visar dock att cirka 90 procent av samtliga första- gångsväljare hade möjlighet att välja en trestjärnig leverantör.95

Av tabell 12.12 framgår vidare att antalet arbetssökande som gör ett omval, med vilket avses deltagare som anvisas till tjänsten på nytt samt deltagare som under pågående anvisningsperiod byter leve- rantör, är lika många eller fler i jämförelse med antalet arbetssökande som väljer leverantör för första gången. Av de ombytessökande är det endast cirka en femtedel som gör ett aktivt val av leverantör. Detta skulle kunna förklaras av att de arbetssökande som anvisas att ta del av en ytterligare period av tjänsten, anvisas till den leverantör som levererade tjänsten under föregående avtalsperiod, och att detta registreras som ett icke-val.96 Oavsett tyder detta på att de arbets- sökande inte använder sin möjlighet att byta leverantör vid det nya anvisningstillfället eller under pågående avtalsperiod, till att välja en ny leverantör som har uppvisat goda resultat.

Utredningen har även analyserat hur leverantörernas ratingvärde skiljer sig åt mellan de arbetssökandes som gör respektive inte gör aktiva val. Analysen redovisas i bilaga 2 till kapitlet. I genomsnitt skil- jer sig fördelningen av deltagare mellan leverantörer med olika ratingvärden åt med 2.3 procentenheter mellan de arbetssökande som gör ett aktivt val respektive avstår från detta.97 Skillnaden i leveran- törernas ratingvärde är störst mellan de arbetssökande som gör respektive inte gör aktiva val under den sista av de tre studerade tids- perioderna.

En förklararing till detta kan vara att ratingsystemet först i december 2016 omfattade tjänstens samtliga fyra spår, medan det dessförinnan endast omfattade ett av spåren. Därutöver förenklades de arbetssökandes tillgång till ratingsystemet i mars 2017 genom ett

95Den kompletterande analysen från Arbetsförmedlingen visar att andelen av samtliga första- gångsväljare som under 2017 hade möjlighet att välja en trestjärnig leverantör uppgick till

87procent. Resterande 13 procent av de arbetssökande hade att välja mellan leverantörer med högst två stjärnor i rating.

96Enligt avtalet för tjänsten var ickevalsalternativet under 2017 den leverantör som fanns geo- grafiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. Ickevalsalternativet har därefter ändrats och är från och med juni 2018 den leverantör som har högst rating (flest antal stjärnor) och finns geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. FFU Stöd och matchning, uppdaterad 2018-06-04, Dnr: Af-2016/0002 3112.

97Signifikant på 0,1 procentsnivå. Skillnaden är ett genomsnitt för samtliga studerade tids- perioder och inkluderar såväl förstagångsväljare som ombytesväljare.

717

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

digitalt sökverktyg, dessförinnan publicerades denna i ett dokument på Arbetsförmedlingens webbplats.98

En kommande rapport från Arbetsförmedlingen analyserar om det för leverantörer av Stöd och matchning finns ett samband mellan en höjd respektive sänkt ratingnivå och antalet förstagångsväljare. Preliminära resultat från denna analys indikerar att de leverantörer som under 2017 har förbättrat sin rating mellan två ratingtillfällen har fått ett ökat inflöde av förstagångsväljare, i jämförelse med leve- rantörer som kvarstår på den tidigare ratingnivån. En enhets högre ratingnivå motsvarar en cirka 20-procentig ökning av antalet första- gångsväljare. För de leverantörer som har sänkt sin ratingnivå mellan två ratingtillfällen tyder de preliminära analysresultaten på att detta inte motsvaras av ett minskat inflöde av förstagångsväljare, åtmin- stone inte i närtid, jämfört med de leverantörer som har bibehållit sin ratingnivå. I rapporten undersöks även om effekten av en för- ändrad ratingnivå skiljer sig åt för arbetssökande med olika egen- skaper, baserat på tjänstens olika spår.

Arbetssökandes val används på olika sätt av olika arbetssökande

Det ratingsystem som Arbetsförmedlingen för närvarande använder för Stöd och matchning bygger på en pilotverksamhet som togs fram under 2013 för tjänsten Jobbcoachning. Ratingsystemet för denna tjänst hann dock endast vara i bruk i sex månader innan tjänsten, och därmed även ratingsystemet, lades ned. I en analys av ratingsystemet för jobbcoacher visar Gerdes (2015) att de leverantörer som fick tre stjärnor fick betydligt fler deltagare än de leverantörer som fick färre stjärnor. Av studien framgår även att arbetssökande med olika egen- skaper använde sig av ratingvärdena i olika utsträckning. Arbets- sökande med högre utbildning och kortare inskrivningstid använde sig av ratingvärdena i högre utsträckning än övriga arbetssökande. Arbetssökande födda utanför Europa verkade över huvud taget inte använda sig av leverantörernas ratingvärden.

98Genom det digitala sökverktyget kan de arbetssökande utöver rating även söka på ort, yrkes- inriktning, språk och fritext.

718

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Arbetssökandes val kan skilja sig från beställarens vilja

En annan förklaring till att de arbetssökandes val inte leder till att leverantörer med goda resultat får fler deltagare kan vara att deras val inte överensstämmer med tjänstens syfte (beställarens vilja). I en sammanställning av aktuell forskning om aktiv arbetsmarknads- politik för IFAU framhåller Crepón och van der Berg (2016) att det finns ett antal studier som tyder på en svag efterfrågan på arbets- marknadspolitiska insatser bland de arbetssökande. Bland annat vi- sar tidigare refererad studie av Behagel et al (2014) att hälften av de arbetssökande som erbjöds en mer intensifierad form av jobbcoach- ning tackade nej till detta. En annan studie av Black et al (2003) visar att arbetssökande – som ställs inför ett val mellan å ena sidan en kom- bination av arbetslöshetsersättning, hjälp att söka jobb samt kontroll av arbetssökandet, å andra sidan ingetdera av dessa – valde det sist- nämnda alternativet, trots att detta innebar att de inte fick någon ersättning.

Ien IFAU-studie av systemet med etableringslotsar visade Sibb- mark m.fl. (2016) att deltagarnas val i valfrihetssystemet med etable- ringslotsar styrdes av andra urvalskriterier än vad som var avsett. De arbetssökandes val av lots styrdes inte av chans till jobb, varken in- ledningsvis eller vid byten. De nyanlända efterfrågade och fick i stäl- let socialt och praktiskt stöd, varvid leverantörerna anpassade sig till deltagarnas efterfrågan för att få fler kunder. Forskarna framhåller samtidigt att valet försvårades av att de arbetssökande inte kunde ta del av information om de olika leverantörernas tidigare resultat ge- nom exempelvis ett ratingsystem.

12.7Har användningen av externa utförare minskat kostnaderna för arbetsmarknadstjänsterna?

En annan målsättning med att köpa arbetsmarknadstjänster av ex- terna utförare kan vara minska kostnaderna för verksamheten. För att en kostnadsbesparing ska uppstå krävs att summan av den ersätt- ning som utbetalas till de externa utförarna för att tillhandahålla en tjänst – tillsammans med de kostnader som uppstår i myndigheten för att köpa, använda och följa upp tjänsten – är lägre än myn- dighetens kostnader för att tillhandahålla tjänsten i egen regi. Att mäta hur det offentligas kostnader har påverkats av att tjänster köps

719

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

är dock förknippat med flera svårigheter. Dels kan det vara svårt att identifiera vilka kostnader som uppkommit till följd av förändringen och vilka kostnader som skulle ha tillkommit ändå. Dels kan det vara svårt att särskilja vad kostnaden för motsvarande verksamhet i offentlig regi är eller har varit.

12.7.1Forskning om privata och offentliga utförares kostnader

Flera av de internationella studier av privata och offentliga utförare som beskrivs i tabell 12.11 innehåller någon form av kostnadsjämfö- relse. I vissa fall utgår jämförelsen från de privata respektive offentliga utförarnas ersättning/kostnad för att utföra tjänsten. I andra fall in- begriper jämförelsen även intäkter eller kostnadsbesparingar för det offentliga. Detta kan vara i form av att de deltagare som har fått arbete betalar in skatt eller att utbetalningen för arbetslöshetser- sättning till individen minskar.

Kostnadsjämförelserna i dessa studier är inte enhetligt genom- förda och ger inte heller något entydigt svar på frågan. Fler studier kommer dock fram till att de privata utförarna kostar mer än de offentliga än vice versa. I flertalet av dessa studier påpekar dock författarna att kostnadsjämförelserna är svåra att utföra, med anled- ning av att den offentliga arbetsförmedlingens kostnader sällan finns redovisade på en tillräckligt detaljerad nivå. Av de svenska studier som beskrivs i tabell 12.11 innehåller endast två, mot bakgrund av samma anledning, en kostnadsjämförelse mellan Arbetsförmedlingen och de privata aktörerna. De två studierna uppskattar att kostna- derna för att utföra samma tjänst var liknande för intern och extern regi. Kravställningen för dessa verksamheter var också liknande oav- sett i vilken regi tjänsten utfördes. En jobbcoach skulle exempelvis ansvara för cirka 20 arbetssökande och insatsen skulle pågå i tre månader.

För att den offentliga kostnaden för att utföra verksamhet i intern respektive extern regi ska kunna jämföras finns dock ytter- ligare aspekter som behöver beaktas, vilket också framhålls av för- fattarna till de angivna studierna. För att avgöra om en kostnads- minskning har uppstått måste hänsyn även tas till de kostnader som tillkommer för att tillhandahålla en marknad för motsvarande tjäns- ter. I nästa avsnitt redovisas beräkningar av kostnaden per deltagare

720

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

för den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedrev i extern regi under 2017, inklusive de kostnader som uppstod för att köpa och följa upp dessa tjänster.

12.7.2Transaktionskostnader

Transaktionskostnader finns på alla typer av marknader och avser de kostnader, utöver priset på en vara eller tjänst, som uppkommer i samband med köp och försäljning. Kostnaderna drivs av den tid och det arbete som både köpare och säljare måste lägga ned på att få till stånd och följa upp en affär. Trots att det internationellt funnits en trend att utkontraktera arbetsmarknadstjänster har få försök gjorts att beräkna storleken på de transaktionskostnader som krävs för att tillhandahålla en sådan marknad.

Bruttle (2017) uppskattar att storleken på det offentligas trans- aktionskostnader för att köpa arbetsmarknadstjänster i Australien och Nederländerna uppgick till cirka 11 procent av de totala kostna- derna per år.99 Nacka kommun har därutöver, på förfrågan från ut- redningen, beräknat kommunens transaktionskostnader för att till- handahålla arbetsmarknadstjänster. Enligt kommunen uppgick dessa kostnader under 2017 till cirka 16 procent av de totala kostnaderna.100

Utifrån underlag från Arbetsförmedlingen har utredningen upp- skattat storleken på Arbetsförmedlingens transaktions-kostnader för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster i extern regi. Arbetsför- medlingens transaktionskostnader uppgick totalt till cirka 131 mil- joner kronor under 2017, vilket framgår av tabell 12.13. Det bör dock noteras att kostnader för arbetsförmedlarnas arbete med att använda och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi inte ingår i tabellen, då dessa inte har kunnat beräknas på grund av att data saknas.

99Beräknat som transaktionskostnadernas andel av den utbetalda ersättningen för tjänsterna plus myndighetens transaktionskostnader. För Australien är kostnaderna ett genomsnitt för perioden 1998–2001, medan det för Nederländerna utgår från ett enskilt år, 2003. För Stor- britanniens del, som också länge har haft en stor marknad för arbetsmarknadstjänster, saknas motsvarande information och därmed möjlighet att beräkna transaktionskostnaderna.

100Nackas kostnader för att auktorisera, utbetala ersättning till och följa upp och kontrollera leverantörerna uppgick under 2017 till 4,5 miljoner kronor. Detta motsvarar cirka 16 procent av den totala kostnaden, beräknat som 4,5 mnkr/(23 mnkr + 4,5 mnkr). För mer info om Nacka kommuns arbetsmarknadstjänster, se bilaga 1 till kapitel 13.

721

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regiSOU 2019:3

Tabell 12.13 Arbetsförmedlingens transaktionskostnader, 2017

Kostnadstyp	2017
Central nivå	75 mnkr
Marknadsområdesnivå	30 mnkr
OH-kostnadstillägg*	26 mnkr
Total kostnad inkl. OH-kostnad	131 mnkr

Källa. Utredningens beräkningar utifrån underlag från Arbetsförmedlingen.

*OH-kostnadstillägg på 25 procent, för mer information om OH -kostnader se avsnitt 12.7.4.

Arbetsförmedlingens transaktionskostnader på central nivå utgår från den personal som på myndighetens huvudkontor har arbetsupp- gifter som kan hänföras till arbetet med att tillhandahålla arbets- marknadstjänster i extern regi.101 Detta inkluderar personal som arbetar med att köpa arbetsmarknadstjänster, hantera eventuella överprövningar och utfärda sanktioner mot leverantörer vid brister i avtalsefterlevnad. Här ingår också den personal som på central nivå arbetar med marknadsanalyser samt uppföljning, kontroll av leve- rantörer och dialoger med leverantörer. Vidare ingår också kostna- der för den personal som arbetar med att tillhandahålla it-lösningar i form av bland annat det webbstöd som används för kommunikation mellan Arbetsförmedlingen och leverantörerna. Kostnader för att utbetala ersättning till leverantörerna och de övriga externa ut- förarna ingår däremot inte, i likhet med vissa övriga kostnader.102

Arbetsförmedlingens transaktionskostnader på marknadsområdes- nivå utgörs av kostnaden för den personal som arbetar som leveran- törsuppföljare, vilka har särskilt ansvar för att utveckla och följa upp myndighetens leverantörer och avtal inom ramen för respektive marknadsområde. Det arbete som utförs av myndighetens leveran- törsuppföljare inkluderar hantering av klagomål från arbetssökande, dialog med och uppföljning av leverantörer, samt information och stöd till arbetsförmedlare i hur de upphandlade tjänsterna kan an-

101Arbetsförmedlingen uppskattar i en inlaga till utredningen den 25 april 2017 att myndig- hetens transaktionskostnader på central nivå uppgår till mellan 50–100 mnkr per år. Utred- ningen har i beräkningarna utgått från en kostnad på 75 mnkr.

102I Arbetsförmedlingens uppskattning av kostnader har direkta kostnader för infrastruktur för systemfunktionaliteter för hantering av externa tjänster, så som serverkostnader, inte in- kluderats. Däremot ingår kostnad för personal som arbetar med förvaltning och utveckling av systemfunktionaliteter. Arbetsförmedlingen har inte heller inkluderat direkta kostnader av engångskaraktär, t.ex. externa konsulter för stöd i domstolsärenden. Kostnader för att utbetala ersättning till leverantörerna har vidare exkluderats av Arbetsförmedlingen.

722

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

vändas. Utredningen uppskattar utifrån uppgifter från Arbetsför- medlingen att arbetsuppgiften motsvarar 3–5 årsarbetskrafter per marknadsområde, vilket motsvarar en årlig kostnad på totalt mellan 20–40 miljoner kronor. Utredningen har i beräkningarna utgått från en kostnad om 30 miljoner kronor.

Arbetsförmedlingens transaktionskostnader motsvarar cirka 2 pro- cent av myndighetens totala kostnad för att tillhandahålla arbets- marknadstjänster i extern regi.103 Detta är en betydligt lägre andel än de uppskattningar som tidigare har gjorts av transaktionskostna- derna i Australien, Nederländerna samt Nacka kommun.

En förklaring till detta kan vara att en stor del av ansvaret för att följa upp de externa tjänsterna och leverantörerna ligger på arbets- förmedlarna, vilket framgår av avsnitt 12.5.2. Det finns dock ingen möjlighet att beräkna transaktionskostnader för det arbete som ut- förs av arbetsförmedlarna, då information i form av exempelvis tidsredovisning av denna typ av arbetsuppgifter saknas. Arbetsför- medlingen (2013) har tidigare framhållit att marknaden för arbets- marknadstjänster har inneburit ett omfattande administrativt arbete för både arbetsförmedlarna och leverantörerna, för att säkerställa att såväl leverantörerna som de arbetssökande uppfyller sina åtaganden. Riksrevisionen (2009) har i likhet med detta påpekat att den admi- nistrativa bördan för Arbetsförmedlingens handläggare ökade när myndigheten började använda externa utförare av arbetsförmed- lingstjänster, så kallade kompletterande aktörer.

Transaktionskostnader uppstår även hos de externa utförarna. I utredningens enkät till leverantörer av Stöd och matchning uppger handledarna att de i genomsnitt ägnar över en femtedel av sin totala tid med respektive deltagare i tjänsten åt att uppfylla Arbetsför- medlingens krav på dokumentation.104 Arbetsförmedlingen ställer exempelvis krav på att leverantörerna ska skicka in en övergripande planering för varje deltagare och därutöver upprätta veckovisa sche- man, samt rapportera varje deltagares närvaro och frånvaro. Drygt 60 procent av handledarna uppger att minskade krav på dokumen- tation skulle förbättra deras förutsättningar att stärka deltagarnas ställning på arbetsmarknaden.

103Beräknat som myndighetens transaktionskostnader dividerat i kostnaden för externa tjänster plus transaktionskostnader =131 / (5790 + 131).

104Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel.

723

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Dokumentationen förmedlas från leverantörerna till Arbetsför- medlingen genom ett webbverktyg som skapats särskilt för ända- målet. Nästan hälften av de verksamhetsansvariga chefer som besvarat utredningens enkät till leverantörer av Stöd och matchning uppger dock att de köper ett externt webbverktyg för att underlätta an- vändningen av Arbetsförmedlingens webbverktyg. Därutöver upp- ger 15 procent av dessa chefer att de köper konsulttjänster för att underlätta administration av deltagarna i tjänsten.

I den mån ovanstående uppgifter ger en korrekt bild innebär det att en betydande del av leverantörsersättningen går åt till att finan- siera leverantörernas transaktionskostnader, vilket innebär en mot- svarande minskning i deras möjligheter att stödja och matcha del- tagarna i tjänsten. Därutöver krävs att Arbetsförmedlingen hanterar den dokumentation som leverantörerna skickar till myndigheten, i form av att godkänna denna eller vid behov utreda eventuella oklar- heter. Arbetsförmedlingens arbete med detta påverkar det offent- ligas totala kostnader för de arbetsmarknadstjänster som ges genom externa utförare. Arbetsförmedlingens transaktions-kostnader för det arbete som utförs av arbetsförmedlarna har dock, som tidigare nämnts, inte kunnat beräknas på grund av att data saknas.

12.7.3Kostnad per deltagare för verksamhet i extern regi

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen arbetsmarknadstjänster från externa utförare för 5 790 miljoner kronor. Av den totala ersätt- ningen gick 98 procent till externa utförare av de fyra tjänster som redovisas i tabell 12.14. I tabellen har månadskostnaden per tjänst och deltagare beräknats utifrån det genomsnittliga deltagarantalet per månad i tjänsten. Ett transaktionskostnadstillägg motsvarande

2procent har tillförts den beräknade kostnaden för respektive tjänst, vilket motsvarar Arbetsförmedlingens genomsnittliga kostnad för att köpa och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi (se av- snitt 12.7.2). Av tabellen framgår att den genomsnittliga månads- kostnaden per deltagare sträcker sig från cirka 4 500 kronor för Stöd och matchning till nära 14 000 kronor för arbetsmarknadsutbild- ningarna.105

105Arbetsmarknadsutbildningarna och de förberedande utbildningarna och innehåller flera olika utbildningar vars kostnader i hög utsträckning skiljer sig åt.

724

SOU 2019:3Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Tabell 12.14 Kostnad per deltagare och tjänst i extern regi, 2017

Tjänst	Leverantörs-	Genomsnittligt	Månadskostnad*
	ersättning	deltagarantal	per deltagare
	[mnkr]	per månad

Arbetsmarknadsutbildningar	1 415	8 646	13 910
Förberedande utbildningar	2 243	17 049	11 180
Introduktion till arbete	714	6 908	8 790
Stöd och matchning	1 296	23 079	4 470

Källa: Uppgifter om leverantörsersättning från Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter om genomsnittligt deltagarantal per månad från Arbetsförmedlingens Korta fakta om upphandlade arbetsförmedlingstjänster 2017. *Ett transaktionskostnadstillägg om 2 procent har inkluderats i den beräknade månadskostnaden (se avsnitt 12.7.2). Månadskostnaderna har avrundats till närmsta tiotal.

12.7.4Kostnader per deltagare för verksamhet i intern regi

Möjligheterna att jämföra kostnader för arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi har ökat i och med att Arbetsförmedlingen i sin årsredovisning för 2016 och 2017 redovisar hur myndighetens personal fördelar sin tid. Redovisningen utgår från en indelning i sju så kallade prestationer som ska motsvara Arbetsförmedlingens hu- vudsakliga uppgifter utifrån myndighetens instruktion.106

Utredningen har, med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens pre- stationsredovisning, beräknat den genomsnittliga kostnaden per del- tagare för arbetsmarknadstjänster i intern regi. Av myndighetens prestationsredovisning framgår att tre av myndighetens prestationer utgörs av att tillhandahålla stöd direkt till arbetsgivare och arbets- sökande: rekryteringstjänster till arbetsgivare, tjänster för att söka arbete och rustande/stärkande insatser. Utredningen bedömer att övriga prestationer endera innebär myndighetsutövning eller är av allmän karaktär. Totalt motsvarade dessa tre prestationer cirka 43 pro- cent av de totala personalresurserna. Den procentuella andelen av personalens tid har omräknats till motsvarande andel av myndig- hetens totala personalkostnader enligt resultaträkning i Arbetsför- medlingens årsredovisning, vilket motsvarar 3 410 miljoner kronor. Ett OH-kostnadstillägg om 25 procent har därefter tillförts för att

106Redovisningen har genomförts genom att chefer för respektive sektion på Arbetsförmed- lingen har fördelat sina tillgängliga personalresurser (anställda minus frånvaro) på någon av de sju prestationerna. Resultaten från sektionerna har sedan summerats stegvis upp till myndig- hetsnivå.

725

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

täcka kostnader för bland annat lokaler, it och ledning.107 Den totala kostnaden för verksamheten i egen regi beräknas utifrån detta till- vägagångssätt uppgå till 4 263 miljoner kronor för 2017.

Arbetsförmedlingen saknar information om hur många arbets- sökande som har tagit del av de olika prestationerna. De beräkningar som redovisas i tabell 12.15 baseras därför på ett antal antaganden. Dessa antaganden beskrivs mer utförligt i bilaga 3 till kapitlet. Uti- från dessa antaganden uppskattas månadskostnaden för Arbetsför- medlingens arbete med arbetssökande som inte bedöms ha en utsatt ställning till cirka 290 kronor, medan kostnaden för arbetssökande som bedöms ha en utsatt ställning uppskattas till cirka 920 kronor.

Tabell 12.15 Kostnad per deltagare och tjänst (prestation) i Arbetsförmedlingens regi, 2017

Prestation	Kostnad per	Månadskostnad*	Månadskostnad*
	prestation*	/inskriven med	/övriga inskrivna
		utsatt ställning
Rekryteringstjänster till	916 mnkr	120 kr	120 kr
arbetsgivare

Tjänster för att söka arbete	1 290 mnkr	170 kr	170 kr
Rustande/stärkande insatser	2 058 mnkr	630 kr
Summa	4 263 mnkr	920 kr	290 kr

Källa: Utredningens beräkningar utifrån uppgifter i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. *Inklusive ett OH-kostnadstillägg på 25 procent. Not. För Rekryteringstjänster till arbetsgivare och Tjänster för att söka arbete baseras beräkningarna på 641 000 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genomsnitt per månad 2017. För Rustande/stärkande insatser baseras beräkningarna på 272 00 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genom snitt per månad 2017 som Arbetsförmedlingen bedömde hade en utsatt ställning. Mer information om de antaganden som beräkningarna bygger på finns i bilaga 3. Månadskostnaderna har avrund ats till närmsta tiotal.

Beräkningarna bör tolkas med försiktighet då de innehåller en rela- tivt hög grad av osäkerhet. Dels på grund av att Arbetsförmedlingens prestationsredovisning utgör en grov skattning av förhållandet mell- an olika arbetsuppgifter. Dels på grund av att det saknas uppgifter om hur många arbetssökande som tagit del av myndighetens arbete

107Arbetsförmedlingen använder vid interndebitering ett OH-kostnadstillägg om 37 procent, varav 12 procentenheter utgörs av kostnader för huvudkontoret, och 25 procent av övriga OH-kostnader. Utredningen har inte inkluderat OH-kostnader för Arbetsförmedlingens huvudkontor i beräkningarna, i syfte att den totala kostnaden för verksamhet i intern respek- tive extern regi i så hög utsträckning som möjligt ska kunna jämföras. Storleken på OH-kost- naden motsvarar den schablon som används i Tillväxtverkets beräkningsverktyg Regelräk- naren (25 procent). I socialfondsprojekt används en schablon för OH-kostnader på 15 procent.

726

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

utifrån de redovisade prestationerna och beräkningarna, mot bak- grund av detta, bygger på ett antal antaganden.

Därtill att det inte är tydligt i vilken utsträckning prestationerna i praktiken består av arbete med att utföra arbetsmarknadstjänster, och i vilken utsträckning de utgörs av andra typer av uppgifter, så- som att upprätta planer och utbetala ersättning. De volymuppgifter som Arbetsförmedlingen redovisar för insatser inom etableringen be- står exempelvis enbart av att upprätta etableringsplaner och utbetala ersättning till deltagarna. För de så kallade förstärkta förmedlings- insatserna, som ingår i prestationen rustande/stärkande insatser, saknar Arbetsförmedlingen helt och hållet statistik. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens kostnader för att utföra arbets- marknadstjänster i intern regi låg någonstans mellan 3,2 och 4,2 mil- jarder kronor under 2017.

12.7.5Att beakta vid kostnadsjämförelser mellan intern och extern regi

Den månatliga kostnaden per deltagare är betydligt högre för de arbetsmarknadstjänster som utförs i extern regi jämfört med de som utförs av Arbetsförmedlingen internt, vilket framgår av tabell 12.14 och 12.15. Den verksamhet som utförs i intern respektive extern regi skiljer sig dock helt eller delvis åt. Detta gäller i synnerhet arbets- marknadsutbildningarna, där liknande verksamhet överhuvudtaget inte utförs i Arbetsförmedlingens regi. En tjänst i extern regi som i relativt hög utsträckning motsvarar Arbetsförmedlingens verksam- het är Stöd och matchning, för vilken månadskostnaden är nästan fem gånger högre än den uppskattade månadskostnaden för Arbets- förmedlingens arbete med en inskriven arbetslös med utsatt ställ- ning.108 En förklaring till detta är att andra, betydligt högre krav, ställs på leverantörerna av Stöd och matchning än på Arbetsförmed- lingens verksamhet i egen regi.

108Utöver Stöd och matchning köper Arbetsförmedlingen även Introduktion till arbete, som har samma eller liknande målgrupp och syfte som myndighetens arbete i egen regi (SIUS). Därutöver finns det vissa förberedande utbildningar som liknar Arbetsförmedlingens beskrivning av de s.k. förstärkta förmedlingsinsatserna.

727

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

För en handledare som arbetar hos en leverantör av Stöd och matchning gäller exempelvis att en handlingsplan för de arbetssök- ande ska upprättas inom 5 dagar, i stället för 30 dagar som de offent- liga arbetsförmedlarna har på sig. Leverantörerna ska därutöver säkerställa att varje arbetssökande får två timmars individuellt möte med en examinerad studie- och yrkesvägledare. Därtill ska de arbets- sökande enligt avtal få 30–45 minuters individuellt samtal per vecka samt 4–20 timmars aktiviteter per vecka som anordnas av leveran- tören, beroende på vilket spår den arbetssökande befinner sig i och hur länge hen varit hos leverantören. Liknande krav saknas för den verksamhet som Arbetsförmedlingens bedriver i egen regi.

Det faktum att månadskostnaden för Arbetsförmedlingens verk- samhet per deltagare och månad är låg, innebär att den tid som kan ägnas åt att stödja, matcha och rusta arbetssökande borde vara be- gränsad. I en studie för IFAU visar Liljeberg och Söderström (2017) att arbetssökande, efter den månad de blivit inskrivna vid Arbets- förmedlingen, endast träffar en arbetsförmedlare ungefär en gång i kvartalet, och att denna mötesfrekvens därutöver till viss del minskar med den arbetssökandes tid i arbetslöshet. Under den totala tid som en arbetsförmedlare kan avsätta till en enskild arbetssökande ska arbetsförmedlaren bland annat hinna uppdatera den arbetssökandes handlingsplan och säkerställa att den arbetssökande står till arbets- marknadens förfogande, vilket innefattar att varje månad granska den arbetssökandes aktivitetsrapport.

En förklaring till att kostnaden per deltagare för verksamhet i intern och extern regi skiljer sig åt skulle mot bakgrund av detta kunna vara att Arbetsförmedlingens verksamhet i huvudsak består av att administrera, planera och kontrollera de arbetssökandes aktivi- teter – snarare än att stödja, matcha och rusta dem för att komma i arbete eller utbildning. Utifrån de möten och studiebesök som utredningen har genomfört med ett stort antal lokala arbetsför- medlingskontor kan utredningen konstatera att omfattningen av och inriktningen på det arbete som Arbetsförmedlingen gör i egen regi varierar, men att detta arbete i de flesta fall verkar vara av begränsad karaktär.

Det som talar mot denna förklaring är att Arbetsförmedlingen, i bland annat sin årsredovisning samt i inlaga till utredningen109, fram- håller att myndighetens arbete med förstärkta förmedlingsinsatser

109E-post från Arbetsförmedlingen den 5 mars 2018.

728

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

utgör en stor och viktig del av det arbete som myndigheten utför i egen regi. Arbetsförmedlingen saknar dock tidsredovisning eller annan statistik som visar på omfattningen av detta arbete.

Den högre månadsersättningen per individ medför oavsett större möjligheter för de externa utförarna att ge individuellt stöd till de arbetssökande och att arbeta med matchning mot arbetsgivare, i jämförelse med den tid arbetsförmedlarna kan avsätta till varje arbetssökande. En förutsättning för detta är dock att den största delen av leverantörernas ersättning går åt till att stödja, matcha och rusta deltagaren, medan en begränsad del går åt till annat arbete, såsom att marknadsföra sig eller att hantera de krav på dokumen- tation som ställs av Arbetsförmedlingen. I utredningens enkät till leverantörerna av Stöd och matchning uppger dessa att cirka en femte- del av deras tid går åt till att möta Arbetsförmedlingens krav på dokumentation, därutöver tillkommer kostnader för att underlätta användningen av Arbetsförmedlingens webbverktyg genom vilket denna dokumentation hanteras, vilket också behöver finansieras genom den ersättning per deltagare som de erhåller.

12.7.6Uppdaterad kostnadsjämförelse för coacher

I en studie för IFAU uppskattade Liljeberg m.fl. (2012) kostnaden för coachningsinsatser i intern respektive extern regi. Kostnadsjäm- förelsen möjliggjordes genom att regeringen i sin finansiella styrning under den aktuella perioden satte upp särskilda ekonomiska villkor för de interna coacherna.110 Forskarna uppger i sin studie att de på grund av otillräckliga data inte kunde genomföra kostnadsberäk- ningarna på ett tillfredsställande sätt, bland annat på grund av att data saknades för de transaktionskostnader som var förknippade med att upphandla och följa upp de externa coacherna. I beräk- ningarna togs inte heller hänsyn till att de interna coacherna, i en- lighet med Arbetsförmedlingens regel vid interndebitering, tillfogats en OH-kostnad på 37 procent.111 Detta innebär att den interna coachningsverksamheten, utöver en OH-kostnad på 25 procent för att täcka den egna verksamhetens kostnader för bland annat lokaler och it, även belastades av en OH-kostnad motsvarande 12 procent i

110Regleringsbrev för Arbetsförmedlingen för budgetåren 2009, 2010 och 2011.

111Intern coachning inkluderar OH-kostnader på 37 procent, varav 12 procent för huvudkon- toret, enligt uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 25 april 2017.

729

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

syfte att bidra till finansieringen av myndighetens huvudkontor. De gemensamma kostnader som inte är relaterade till verksamheten eller som kommer att finnas oavsett om verksamheten bedrivs i in- tern eller extern regi bör exkluderas.112

I tabell 12.16 redovisas två kostnadsberäkningar för coacher i in- tern och extern regi. Den första jämförelsen av kostnad per deltagare (t.v.) följer de beräkningar som gjordes av Liljeberg m.fl. Denna jäm- förelse kommer fram till en kostnadsskillnad om cirka 300 kronor per deltagare till de externa coachernas fördel. I nästa jämförelse (t.h.) har kostnaden för de externa coacherna tillfogats en transaktions- kostnad motsvarande 2 procent. Kostnaden för de interna coacherna har justerats och innefattar personalkostnaden för coacherna samt ett OH-tillägg för deras verksamhet, medan det OH-tillägg som av- ser myndighetens huvudkontor har exkluderats. Utifrån de justera- de kostnadsuppgifterna uppgår kostnadsskillnaden per deltagare till cirka 600 kronor till de interna coachernas fördel.

Tabell 12.16 Kostnader för interna och externa jobbcoacher 2009 2011

Utförarregi	Kostnad	Antal	Kostnad/	Kostnad/deltagare
	2009 2011	deltagare	deltagare	inkl. trans.kostn
		2009 2011	enligt IFAU:s	(extern) och OH-
			beräkningar	kostnad (intern)
Intern coachning	1 000 mnkr*	112 543	8 880 kr*	8 100 kr**
Extern coachning	1 621 mnkr	189 582	8 560 kr	8 730 kr***

Källa: Uppgift om kostnad och antal deltagare från Liljeberg m.fl. (2012). För mer info om transaktionskostnader och OH-kostnader, se avsnitt 12.7.2 och 12.7.4. Not. Kostnaden för den externa coachningen är förmodligen något underskattad, se Liljeberg m.fl. (2012). Kostnaden per deltagare har avrundats till närmsta tiotal. * Inklusive OH-kostnader på 37 procent. ** Inklusive OH-kostnader på 25 procent. *** Inklusive transaktionskostnader på 2 procent

12.8Har användningen av externa utförare inneburit andra för- och nackdelar?

De motiv som har framförts till att Arbetsförmedlingen ska köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare är i huvudsak att detta ska bidra till bättre resultat eller lägre kostnader i jämförelse med att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, vilket framgår av av- snitt 12.2. I detta avsnitt analyseras andra för- och nackdelar som är eller kan vara förknippade med att köpa arbetsmarknadstjänster.

112Se exempelvis SKL (2009).

730

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.8.1Innovation, individanpassning och specialisering

Tre av de skäl som brukar anföras för att köpa arbetsmarknads- tjänster av externa utförare – ökad innovation, individanpassning och specialisering – utgör i huvudsak medel genom vilka bättre resul- tat eller lägre kostnader kan uppnås. Huruvida Arbetsförmedlingen genom att köpa tjänster av externa utförare uppnår en effektivare verksamhet, på grund av att dessa i högre utsträckning är innovati- onsbenägna eller tillhandahåller mer individanpassade tjänster bland annat genom ökad specialisering, kan endast avgöras utifrån om detta utmynnar i bättre resultat eller lägre kostnader. Det senare av- handlas som tidigare nämnts i avsnitt 12.6 och 12.7.

Det kan dock finnas en motsättning mellan att uppnå låga kost- nader och innovationer eller individanpassning. Erfarenheter från andra länder som utkontrakterat arbetsmarknadstjänster tyder på att privata utförare inte är villiga att utveckla nya innovativa metoder om deras intäkter inte är tillräckligt höga och säkra, på grund av den ekonomiska risk de i annat fall utsätter sig för.

I länder som Australien, Nederländerna och Storbritannien har konkurrens mellan privata utförare kombinerats med ett starkt fo- kus på att sänka kostnaderna för de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller. Erfarenheter från dessa länder tyder på att detta resulterat i att de privata utförarna fokuserar på kostnadsminimering för att kunna överleva på marknaden, bland annat genom att arbetet standardiseras och traditionella coachnings- och matchningsinsatser används, i stället för att de privata utförarna satsar på att utveckla nya och innovativa arbetssätt.113

Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning har utformats i syfte att uppmuntra innovation hos leverantörerna. Leverantörerna är i hög utsträckning fria att välja vilka insatser de vill tillhandahålla utifrån en så kallad verktygslåda. Leverantörerna kan också ansöka om att få utföra andra aktiviteter än de som specificeras i denna verktygslåda. Sedan tjänsten infördes 2014 har endast en ny aktivitet tillkommit i verktygslådan för tjänsten.114

Om privata utförare genom innovation och individanpassning ska kunna bidra till bättre resultat är det därmed inte säkert att detta kan förenas med en målsättning om att minska kostnaderna för

113Se exempelvis Greer m.fl. (2017), Arbetsförmedlingen (2013) och Struyven (2007).

114E-post från Arbetsförmedlingen den 13 februari 2018.

731

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

motsvarande verksamhet. Om bättre resultat uppnås till samma eller högre kostnad jämfört med Arbetsförmedlingens verksamhet i egen regi kan det dock ändå utgöra en offentligfinansiell kostnadsbe- sparing, i de fall de arbetssökandes ersättning vid arbetslöshet min- skar mer än kostnaden för tjänsterna ökar.

För att skapa utrymme för och incitament till innovation och individanpassning krävs att ett relativt fritt arbetssätt för leveran- törerna kombineras med en delvis resultatbaserad ersättning, för att tillvarata de privata utförarnas vinstintresse, vilket utgör drivkraften för individanpassning och innovation. Samtidigt krävs att den resul- tatbaserade ersättningen endera är tillräckligt hög för att de privata utförarna ska vara villiga att ta den ekonomiska risk som innovation och individanpassning utgör, alternativt att den resultatbaserade ersättningen utgör en bonus medan en tillräckligt hög fast ersättning utbetalas i syfte att verksamheten – oavsett resultatet av innova- tionen och individanpassningen – ska gå runt.

Individanpassning kan även uppnås genom att olika utförare av arbetsmarknadstjänster får möjlighet att specialisera sig. Med speciali- sering avses i detta sammanhang specialisering mot arbetssökande med vissa behov.115 Möjligheten att specialisera sig mot vissa arbets- sökande kan ske på i huvudsak två olika sätt. Den ena, och hittills vanligaste formen, är att ge alla utförare möjlighet att marknadsföra sig som specialiserade mot arbetssökande med vissa behov eller önskemål, i kombination med att de arbetssökandes ges möjlighet att välja leverantör.

I Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning har leveran- törerna exempelvis möjlighet att marknadsföra sig som kunniga inom vissa branscher och inom vissa språk. Bland Arbetsförmed- lingens leverantörer förekommer dock även önskemål om att få spe- cialisera sig mot exempelvis äldre arbetssökande eller arbetssökande med funktionshinder, något som bland annat framförs av vissa leve- rantörer i utredningens enkät. Om specialisering mot vissa arbets- sökande ska kunna kombineras med att de arbetssökande väljer leverantör krävs dock sannolikt att leverantörerna lägger en relativt hög andel av sin ersättning på marknadsföringsåtgärder för att nå ”sin” grupp arbetssökande. För vissa grupper av arbetssökande finns

115De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper är specialiserade i förhållande till såväl innehåll som målgrupp. I andra länder förekommer det att privata utförare arbetar utifrån en så kallad black-box of delivery, där specialisering genom tjänsternas utformning helt eller delvis saknas.

732

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

det skäl att anta att detta inte kommer att vara tillräckligt för att uppnå en god matchning mellan deras behov och leverantörernas specialisering (se avsnitt 12.6.5).

Privata utförare brukar inte tillåtas neka arbetssökande från att välja dem i tjänster som bygger på de arbetssökandes val. Sveriges läkarförbund var exempelvis under en period leverantör av tjänsten etableringslots och marknadsförde sig mot nyanlända läkare, men valdes även av och fick arbeta med andra arbetssökande. Anled- ningen till att leverantörerna inte tillåts neka arbetssökande är att det i annat fall finns stor risk för att så kallad cherry-picking uppstår, där leverantörerna bara väljer de arbetssökande som de bedömer är mest lönsamma att arbeta med.

Den andra formen för att främja specialisering av leverantörer är att använda de arbetssökandes behov som grund för tilldelning av leverantör i tjänster som tillhandahålls genom LOU. För att en god matchning ska uppstå krävs i detta fall att Arbetsförmedlingen har god kunskap om de arbetssökandes behov och leverantörens speciali- sering, alternativt att en helt eller delvis automatiserad matchning av arbetssökande och leverantör görs baserat på tillgängliga uppgifter utifrån ett databaserat system.

12.8.2Valfrihet och kundnöjdhet

Valfrihet kan medföra att de arbetssökande upplever större inflyt- ande över sin process och därmed är mer nöjda med den tjänst som de erbjuds. Uppgifter om i vilken utsträckning de arbetssökande värde- sätter möjligheten att själva få välja leverantör saknas. Det finns emellertid ett antal studier som undersökt och jämfört nöjdhet bland deltagare hos privata och offentliga utförare.

Bennmarker m.fl. (2009) finner i en studie av försöksverksam- heten med privat arbetsförmedling mellan 2007–2008 att de privata utförarnas deltagare var mer nöjda med den hjälp de fick än de del- tagare som var hos den offentliga arbetsförmedlingen. I två studier av programmen jobb- och utvecklingsgarantin respektive jobbgaran- tin för ungdomar finner Martinsson och Sibbmark (2010a; 2010b) att deltagarna inom jobb- och utvecklingsgarantin är lika nöjda oav- sett om de har fått ta del av tjänsten i privat eller offentlig regi,

733

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

medan de ungdomar som befunnit sig hos en privat utförare var klart mer positiva än de som befunnit sig hos Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen har sedan 2016 skickat ut enkäter till del- tagare som har avslutat den upphandlade tjänsten Stöd och match- ning respektive en arbetsmarknadsutbildning. Resultatet av dessa undersökningar har dock inte sammanställts och kunskap saknas därför om kundnöjdhetens nivå och huruvida denna ökar med ökad valfrihet, samt hur den förhåller sig till kundnöjdhet i den verk- samhet som myndigheten bedriver i egen regi.

Det kan dock konstateras att de arbetssökandes valfrihet i prak- tiken är begränsad i vissa delar av landet, vilket framgår av av- snitt 12.5.4. Därtill begränsas de arbetssökandes valfrihet av att de i dag inte har möjlighet att välja Arbetsförmedlingens egen regi. Av Bennmarker m.fl., (2009) framgick att många arbetssökande före- drog att få tjänster i Arbetsförmedlingens regi. Mindre än en tredje- del av de arbetssökande som erbjöds en plats hos en kompletterande aktör i försöksverksamheten med privat arbetsförmedling tackade ja till en sådan plats, övriga valde att stanna kvar hos sin offentliga arbetsförmedlare.

Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster kan även jämföras med de välfärdstjänster som tillhandahålls av kommuner och lands- ting, där merparten har egen regi som ett valbart alternativ för de tjänster som tillhandahålls genom valfrihetssystem.116 I likhet med vad som framkommit för de arbetssökande visar studier av andra välfärdstjänster att brukare som får ta del av tjänster i privat regi i genomsnitt är mer nöjda än de som får motsvarande tjänst i offentlig regi (SNS, 2011). I likhet med vad som gäller för arbetsmarknads- tjänsterna går det dock inte att identifiera några objektiva kvalitets- skillnader dem emellan. En målkonflikt kan därmed uppstå mellan att prioritera valfrihet och kundnöjdhet respektive goda resultat, om valfriheten innebär att de arbetssökande i låg utsträckning väljer de leverantörer som uppvisar bäst resultat.

116Uppgift per e-post från SKL den 31 januari 2018.

734

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.8.3Flexibilitet

På grund av bland annat invandring, strukturförändringar på arbets- marknaden och ett förändrat konjunkturläge kan behovet av arbets- marknadstjänster komma att förändras relativt snabbt. Detta gäller såväl omfattningen av dessa tjänster som inriktningen på desamma. Möjligheten att köpa tjänster ökar Arbetsförmedlingens förutsätt- ningar att snabbt kunna ställa om sin verksamhet och därmed er- bjuda relevanta insatser för de arbetssökande.

12.8.4För- och nackdelar med resultat kontra detaljstyrning

Det finns, något förenklat, två sätt att styra externa utförare av arbets- marknadstjänster. Det första är att ställa krav på hur de ska utföra sitt arbete, det andra är att ställa krav på vilka resultat de ska uppnå. Arbetsförmedlingen har i praktiken styrt sina leverantörer genom en kombination av dessa två modeller, där tyngdpunkten har varierat över tid och mellan olika avtal. Vissa för- och nackdelar med att köpa arbetsmarknadstjänster är i hög utsträckning relaterade till valet mellan dessa två styrmodeller och beskrivs närmare nedan.

Resultatstyrning

Syftet med resultatbaserad styrning är skapa incitament för externa utförare att uppnå ett specificerat mål. Resultatstyrning är lämpligt när målet för en viss tjänst är tydligt och kan verifieras, i meningen bevisas i domstol, då det i annat fall finns risk för missbruk, fusk och snedvriden konkurrens. Det övergripande målet för arbetsmarknads- politiken är att de arbetssökande ska övergå till arbete och utbild- ning. Genom att det är möjligt att kontrollera att den arbetssökande har blivit anställd eller antagen till en utbildning är målet verifierbart och tjänster med detta mål lämpar sig därmed för resultatstyrning.

Resultatstyrning kombineras ofta med frihet att avgöra hur resul- tatet ska uppnås, vilket innebär att det offentliga i hög utsträckning överlåter till de externa utförarna att besluta om innehållet i och om- fattningen av tjänsten. Detta brukar kallas för att leverantörerna får arbeta enligt en ”black box of delivery”, eller endast ”black box”. Det offentliga kan fortsatt kontrollera de externa utförarnas prestation

735

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

och säkra att syftet med att utkontraktera tjänsten uppnås, till exempel att kostnaden för tjänsten sänks utan att resultatet för- sämras eller att resultatet förbättras medan kostnaden är oförändrad.

Ett objektivt och kvantifierbart mål möjliggör därutöver att kost- naderna för uppföljning och kontroll kan hållas nere. Det offentliga går dock miste om möjligheten att identifiera effekter av olika typer av insatser i de fall tjänster utkontrakteras enligt en black box- modell. Det offentliga skulle kunna kräva att de externa utförarna delger information om vilka insatser de använder sig av. Då detta utgör den huvudsakliga konkurrensfördelen i förhållande till övriga utförare finns dock få incitament för dessa att dela med sig av denna information.

Resultatbaserad styrning kan utformas på olika sätt. Dels kan hela eller delar av de externa utförarnas ersättning utfalla vid uppnått resultat. Resultatbaserad styrning kan även bestå i att upprätta ett system för att jämföra utförarnas resultat sinsemellan, ett så kallat ratingsystem. Arbetsförmedlingen har exempelvis använt rating- system för att utesluta leverantörer med lägst rating ur ett valfrihets- system.

En eventuell förlängning av avtalstiden kan också fungera som ett incitament för leverantören att prestera på visst sätt. Det finns även upphandlande myndigheter som förlänger avtalstiden enbart med vissa leverantörer på ett ramavtal, medan avtalsrelationen med andra leverantörer i samma ramavtal avslutas. Enligt utredningens uppfatt- ning är det oklart när en sådan selektiv förlängning är tillåten.117 Resultatbaserad styrning i form av ett ratingsystem bör dock kunna användas som stöd för de arbetssökandes val av leverantör i ett val- frihetssystem eller när en upphandling sker med individers val som fördelningsnyckel i LOU. När det gäller LOU bedömer utred- ningen att det är oklart om och i så fall hur man skulle kunna använda sig av leverantörernas prestationer (rating) under avtalstiden som fördelningsnyckel vid avrop.

117I Kammarrätten i Stockholms dom med målnummer 1355-15 hade en upphandlande myn- dighet avstått från att förlänga ett ramavtal med en av ramavtalsleverantörerna. Skälet till detta var att leverantören ifråga hade misskött sina åtaganden enligt avtalet. Kammarrätten ansåg inte att det var någon skillnad mellan att häva avtalet och att underlåta att förlänga det med hänvisning till att det förelåg grund för hävning enligt avtalet. Missförhållandena hos leve- rantören hade även förelegat vid tidpunkten för beslutet om att inte förlänga avtalet. Hur domstolen skulle bedöma en situation där förlängningsmöjligheten används som ett incita- ment för att styra leverantörernas prestationer i ett ramavtal med flera leverantörer, utan att grund för hävning föreligger, går inte att avgöra mot bakgrund av domen.

736

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

För att en jämförelse av leverantörernas resultat ska kunna ligga till grund för sådana åtgärder som nämns ovan krävs att rating- systemet tar hänsyn till skillnader i leverantörernas förutsättningar. I annat fall framstår resultatskillnader som skillnader i prestation, när det i själva verket kan bero på att vissa utförare får arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden. Resultatbaserad styrning hänger därför nära samman med förekomsten av statistisk profilering118 av de arbetssökande.

Risk för cream-skimming och parking

Resultatbaserad styrning ger incitament för de externa utförarna att uppnå målsättningen för tjänsten, men kan samtidigt leda till ökade skillnader mellan arbetssökande som står nära respektive långt ifrån arbetsmarknaden, om incitamenten inte är väl utformade. Detta be- ror på att privata utförare prioriterar de mest lönsamma och lätt- arbetade arbetssökande (detta kallas i forskningen för ”cream-skim- ming”) och lägger mindre tid och energi på de svåra fallen (detta kallas i forskningen för ”parking”).119 Risken för parking uppstår i synnerhet om hela eller stora delar av ersättningen till de privata utförarna är resultatbaserad, för deltagare som bedöms vara alltför kostnadskrävande att arbeta med eller där möjligheten att uppnå resultat bedöms vara liten. Detta problem kan uppstå även om en viss tjänst är inriktad på en specifik grupp, exempelvis långtidsarbets- lösa, eftersom det finns en stor variation även inom denna grupp.

Ett sätt att undvika cream-skimming och parking är att använda statistisk profilering av de arbetssökandes förutsättningar som grund för en differentierad ersättning till de privata utförarna, där olika er- sättningsnivåer utgår beroende på hur långt de arbetssökande be- döms stå ifrån arbetsmarknaden. Om de arbetssökande som enligt den statistiska profileringen står långt ifrån arbetsmarknaden kom- mer i arbete eller utbildning främjar detta leverantörens rating i högre utsträckning än om de arbetssökande som ratingsystemet be- dömer står nära gör det. Om alla delar av resultatbaserad styrning

118Statistisk profilering är en databaserad metod där en algoritm används för att beräkna sanno- likheten för att en arbetslös med vissa egenskaper ska kvarstå i arbetslöshet efter en viss tid. I kapitel 7 beskrivs statistisk profilering närmare.

119Se exempelvis Koning och Heinrich (2013) och OECD (2014).

737

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

används, det vill säga utöver resultatbaserad ersättning även möjlig- heten att utesluta leverantörer ur LOV baserat på en jämförelse av leverantörernas resultat där hänsyn tagits till de arbetssökandes för- utsättningar, ökar incitamenten för leverantörerna att arbeta med alla arbetssökande. Ytterligare ett sätt att minska risken för, samt konsekvenserna av, parking är att tidsbegränsa tjänsterna.

Det finns få studier om förekomsten av cream-skimming men något fler om förekomsten av parking inom ramen för utkontrakte- rade arbetsmarknadstjänster. I en studie från Nederländerna beskriver Koning och Heinrich (2013) att problem med cream-skimming och parking förefaller öka desto större del den resultatbaserade ersätt- ningen utgör av den totala ersättningen till leverantörerna. I en studie från Frankrike visar Behagel m.fl. (2014) att de privata ut- förarna presterade betydligt sämre än den offentliga arbetsförmed- lingen för de arbetssökande som stod längst ifrån arbetsmarknaden, vilket tolkades som ett tecken på parking bland de privata utförarna. Relativt omfattande problem med parking har enligt OECD (2014) förekommit inom ramen för de utkontrakterade arbetsmarknads- tjänsterna i Storbritannien. Förekomsten av parking var enligt OECD (2012; 2017) vidare en anledning till att Australien lämnade en renodlad resultatstyrningsmodell baserad på en så kallad black box of delivery, till fördel för ett system där krav på innehåll i högre utsträckning ställs när arbetsmarknadstjänster utkontrakteras.

Risk för felaktighet i, eller manipulation av, resultatmått

Övergång till arbete eller utbildning är som tidigare nämnts två verifierbara resultatmått. Trots detta finns det risk för felaktiga ut- betalningar, missbruk och fusk. I vilken utsträckning det förekom- mer i praktiken beror bland annat på utformningen av ersättnings- systemet, inklusive hur resultat verifieras. Om myndigheten före utbetalning av resultatersättning kräver ett anställningsbevis, utan formkrav, innebär detta exempelvis högre risk för missbruk och fusk än om myndigheten i stället skulle inhämta arbetsgivardeklaration för den arbetssökande från skattemyndigheten. Vidare kan till exem- pel bevis om antagning till en viss utbildning användas som grund för resultatersättning, med risk för att den arbetssökande anmält sig utan att ha haft för avsikt att läsa denna utbildning. Leverantören

738

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

kan exempelvis ha kommit överens med den arbetssökande om att denne får ta del av ersättningen.

Om höga resultatersättningar kombineras med förmånliga löne- stöd kan detta därutöver ge upphov till skenanställningar. En leve- rantör har i dag möjlighet att anställa den arbetssökande i eget bolag och få anställningsstöd motsvarande 80 procent av den totala löne- kostnaden. Om den resultatersättning som utbetalas till leveran- tören för att den arbetssökande har kommit i arbete är högre än lönekostnaden (20 procent i exemplet ovan) för att anställa den arbetssökande i eget bolag i syfte att uppfylla villkoren för resultat- ersättning, uppstår incitament för en temporär skenanställning.

Det förekommer även att andra mål än övergång till arbete eller studier förespråkas som grund för resultatstyrning. Många arbets- sökande står så pass långt ifrån arbetsmarknaden att de tjänster de får ta del av inte syftar till arbete eller utbildning utan förväntas bidra till progression, det vill säga att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden. Danska forskare (Rosholm m.fl. 2017) har försökt identifiera progression i form av mätbara indikatorer. Under fyra års tid bad de danska forskarna arbets- sökande försörjningstagare och deras handläggare att besvara ett an- tal enkätfrågor. Efter fyra år sammanställde forskarna resultatet av totalt cirka 27 000 enkätsvar. Genom statistisk analys identifierades faktorer som kunde sägas motsvara progression, det vill säga som ökade de arbetssökandes sannolikhet att på sikt komma i arbete eller studier. De indikatorer som identifierades inom ramen för forsk- ningsprojektet kunde dock, tillsammans med tillgänglig registerdata, enbart förklara 14 procent av variationen i övergång till arbete eller utbildning efter ett års tid för arbetssökande som var 30 år eller äldre. Av den totala variationen i övergång och arbete kunde 86 procent därmed inte förklaras. För de arbetssökande som var under 30 år kunde en högre andel, 45 procent, av variationen förklaras, medan 55 procent inte kunde förklaras.

Indikatorer för progression kan därmed visserligen vara både mät- bara och objektiva, men bör inte användas som grund för resultat- styrning i det fall de i låg utsträckning bidrar till att klargöra huru- vida den arbetssökande har närmat sig arbetsmarknaden. Det låga förklaringsvärdet innebär att indikatorer för progression inte bör användas för att avsluta kontrakt eller utesluta leverantörer och bör inte heller användas för att utbetala ersättning.

739

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Det förekommer även att resultatstyrning av leverantörer utgår från provresultat.120 Ett resultat från ett prov är visserligen mätbart, men behöver inte vara objektivt. Ett sådant system är därmed bero- ende av en opartisk part för validering.

Renodlad resultatersättning begränsar mångfald av företag

En ersättningsmodell som helt eller till stora delar är resultatbaserad innebär en risk för att endast kapitalstarka leverantörer kan till- handahålla tjänster. Leverantörerna behöver kunna stå för kostnaden för lokal och personal under ett antal månader innan intäkter i bästa fall kommer in. En resultatbaserad ersättningsmodell innehåller också stora inslag av osäkerhet. Leverantören kan inte med säkerhet förutsäga framtida intäkter, genom att dessa beror på hur många och vilka arbetssökande som anvisas till eller väljer leverantören, det aktuella arbetsmarknadsläget, och så vidare. Detta begränsar möjlig- heterna för mindre företag att delta.

Ett begränsat antal företag kan visserligen underlätta uppföljning och möjliggöra stordriftsfördelar för de kontrakterade leverantör- erna. Om målsättningen är att få till stånd ett system med ett fåtal leverantörer bör detta dock uppnås på ett transparent och icke- diskriminerande sätt, exempelvis genom att upphandla ett givet antal utförare, och inte på grundval av en ersättningsmodell som i prakti- ken stänger ute mindre företag. Det bör dock inte uteslutas att vissa krav på att kunna hantera volymer kan vara ett proportionerligt krav i upphandlingen. Ett sätt att minska såväl osäkerhet som behov av finansiella tillgångar är att kombinera den resultatbaserade ersätt- ningen med olika typer av fasta ersättningar.

Förutsätter att rätt deltagare anvisas till tjänsten

För att resultatbaserad styrning ska fungera krävs att Arbetsförmed- lingens anvisning av arbetssökande till den resultatbaserade tjänsten är träffsäker samt att ersättningsnivån till leverantörerna för arbets- sökande med olika förutsättningar och behov är ändamålsenligt utformade. I annat fall saknas förutsättningar för leverantörerna att

120Vissa kommuners ersättning till utbildningsleverantörer är exempelvis resultatbaserad och utgår från provresultat eller betyg, detta gäller exempelvis Växjö kommun.

740

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

uppnå målsättningen med tjänsten och få ersättning för sitt arbete. Mer om detta avhandlas i kapitel 7 där utredningen föreslår en för- stärkt arbetsmarknadsbedömning.

Styrning genom detaljerad specifikation av tjänsten

När målet med en viss tjänst inte kan verifieras – i meningen bevisas i domstol – behöver andra krav ställas om en sådan tjänst ska utkontrakteras. I de fall resultatstyrning inte lämpar sig bör en tjänst utkontrakteras genom att i detalj specificera samtliga krav för tjäns- ten i form av vad den ska innehålla och hur den ska utföras. Genom att leverantörernas prestation inte kan utvärderas på annat sätt än om de har uppfyllt uppställda villkor är det viktigt att den utkon- trakterande parten ställer krav som är relevanta, heltäckande och verifierbara. I annat fall kan leverantörerna dra ned på kvaliteten i syfte att öka sin vinst. Om ett kontrakt inte innehåller heltäckande och verifierbara kriterier kan leverantörer agera i strid med kontrak- tets intention utan att det går att bevisa att det är ett kontraktsbrott. För en tjänst som inte kan resultatstyras krävs därtill att betydande resurser avsätts för att följa upp kontraktsvillkorens efterlevnad.

För övriga arbetsmarknadstjänster än Stöd och matchning ingår inte något explicit uppdrag i Arbetsförmedlingens avtal med de externa utförarna om att dessa ska matcha de arbetssökande till arbete eller utbildning. Arbetsförmedlingen tillämpar inte heller någon form av resultatbaserad styrning i förhållande till dessa ut- förare. För dessa tjänster används i stället detaljerade förfrågnings- underlag när externa utförare kontrakteras.

För tjänsten Introduktion till arbete uppgår förfrågningsunder- laget exempelvis till totalt 162 sidor och innehåller ett stort antal detaljerade krav på hur leverantörerna ska utföra tjänsten.121 För- frågningsunderlaget syftar enligt Arbetsförmedlingen till att säker- ställa att samtliga relevanta krav regleras i avtalet.122 Utredningen

121FFU Introduktion till arbete 2018 dnr Af-2018/0021 6637. Exempelvis anges att leveran- törerna ska erbjuda hälso- och friskvårdsaktiviteter, där de fysiska aktiviteterna ska vara till- räckligt ansträngande för att få deltagarnas hjärta att slå snabbare än i vila. Leverantörerna ska vidare öva deltagarens sociala färdighet i form praktiska moment, ge grundläggande kunskap i att söka arbete på internet och i att hantera BankID.

122Frågor och svar om FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899.

741

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

noterar dock att Arbetsförmedlingen i den sedermera avbrutna upp- handlingen inte ställde något krav på personaltäthet i tjänsten, utan angav att leverantören själv kunde avgöra vilken personaltäthet som var lämplig för att i tjänsten säkerställa avtalsefterlevnad och efter- frågad kvalitet.123 Utifrån ett kontraktsteoretiskt perspektiv skulle detta kunna betraktas som ett ofullständigt kontrakt, genom att leverantörernas kostnader för tjänsten i hög grad består av perso- nalkostnader, upphandlingen sker utifrån fri prissättning och i pris- konkurrens, och där målsättningen för tjänsten kan inte verifieras utifrån objektiva kriterier.

Arbetsförmedlingen valde dock, i det nya förfrågningsunderlaget för tjänsten, att åter ställa krav på personaltäthet.124 Därutöver kan konstateras att Arbetsförmedlingen avsätter mycket resurser för att följa upp tjänsten. Minst en gång var sjätte vecka, under de upp till 56 veckor som tjänsten kan pågå, ska Arbetsförmedlingen genom- föra uppföljningssamtal med deltagaren och leverantören. Under dessa uppföljningssamtal ska Arbetsförmedlingen göra en bedöm- ning av deltagarens nuläge och progression i tjänsten samt eventuella behov av förändringar i den arbetssökandes planering.

123FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899 samt Frågor och svar om FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899.

124FFU Introduktion till arbete Af-2018/0021 6637.

742

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Referenser

AMS (1984) Ny organisation för den särskilt anordnade arbets- marknadsutbildningen.

Arbetsförmedlingen (2011) Interna och externa coachningstjänster

–en utvärdering av resultatet.

Arbetsförmedlingen (2012) Arbetsförmedlingens återrapportering till regeringen om kompletterande aktörer, 1 januari 2011–31 december 2012.

Arbetsförmedlingen (2013) Rapport om fördjupad granskning av kompletterande aktörer.

Arbetsförmedlingen (2017a) Strategi för upphandlade arbetsförmed- lingstjänster.

Arbetsförmedlingen (2017b) Införandeplan – Strategi för upphandlade arbetsförmedlingstjänster.

Arbetsförmedlingen (2017c) Rättsligt ställningstagande – avtal mellan statliga myndigheter. Dnr. Af-2017/0058 2842.

Bennmarker m.fl. (2009) Betalt efter resultat – utvärdering av försöksverksamhet med privata arbetsförmedlingar, IFAU.

Bennmarker, m.fl. (2013) Effects of contracting out employment services: Evidence from a randomized experiment, Journal of Public Economics, Volume 98, February 2013, Pages 68–84.

Behagel, m.fl.(2014) Private and Public Provision of Counseling to Job Seekers: Evidence from a Large Controlled Experiment. American Economic Journal: Applied Economics, 6(4): 142–74.

Black, m.fl. (2003) Is the threat of reemployment services more effective than the services themselves? Evidence from random assignment in the UI system. American Economic Review 93(4):1313–27.

Bredgaard & Larsen (2008) Quasi-Markets in Employment Policy: Do They Deliver on Promises?, Social Policy & Society 7:3, 341–352, Cambridge University Press.

Bruttle, O. (2007) “Contracting-out the Public Employment Service: A New Institutional Economics Perspective”, i de Koning, J. The Evaluation of Active Labour Market Policies: Measures, Public Private Partnerships and Benchmarking.

Cheltenham: Edward Elgar.

743

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Cottier, m.fl. (2015). Does outsourcing job search assistance help job seekers find and keep jobs? IZA Discussion Paper.

Cockx & Baert (2015), Contracting Out Mandatory Counselling and Training for Long-Term Unemployed: Private For-Profit or Non-Profit, or Keep It Public? IZA Discussion Paper.

Crepón & van der Berg (2016) Active Labor Market Policies, IZA Discussion Paper No. 10321.

Ds 2000:38 En effektivare arbetsmarknadsutbildning. Näringsdepartementet

Forslund och Vikström (2010) Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt, IFAU.

Gerdes (2015) Does Performance Information Affect Job Seekers in Selecting Private Providers in Voucher-Based ALMP Programs? IZA Discussion Paper.

Greer m.fl. (2017) The marketization of employment services – the dilemmas of Europe’s work-first welfare states, Oxford University Press.

Harkman, m.fl. (2010) En utvärdering av kompletterande aktörer inom jobb- och utvecklingsgarantin, Working Paper 2010:2, Arbetsförmedlingen.

IAF (2012) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med kompletterande aktörer.

IAF (2018) Kompletterande aktörer och Arbetsförmedlingens kontrollarbete: säkerställer Arbetsförmedlingen en korrekt avvikelserapportering?

Koning & Heinrich (2013) Cream-skimming, parking and other intended and unintended effects of high-powered, performance- based contracts. Journal of Policy Analysis and Management, 32(3), 461–483.

Konkurrensverket (2013) Valfrihetssystem inom Arbetsförmedlingen.

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017) Statistik om offentlig upphandling 2017.

Krug & Stephan (2015) Private and Public Placement Services for Hard-to-Place Unemployed: Results from a randomized field experiment, Industrial & Labor Relations Review; Ithaca Vol. 69, Iss. 2, (Mar 2016): 471.

744

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Laun & Thorsie (2014) Does Privatization of Vocational Rehabilitation Improve Labour Market Opportunities? Evidence from a Field Experiment in Sweden, Journal of Health Economics, 34, 59–72.

Le Grand & Bartlett (1993) Quasi-markets and Social Policy, Palgrave Macmillan: London.

Liljeberg, m.fl. (2009) Vad innebär det att bli coachad? En utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen, IFAU.

Liljeberg & Söderström (2017) Hur ofta träffas arbetssökande och arbetsförmedlare? IFAU.

Lundin (2011) Marknaden för arbetsmarknadspolitik, IFAU.

Martinson och Sibbmark (2010a) Vad gör de i jobb- och utvecklings- garantin? IFAU.

Martinson och Sibbmark (2010b) Vad gör de i jobbgarantin för ung- domar? IFAU.

OECD (2012) Activating Jobseekers: How Australia Does It.

OECD (2014) Connecting People with Jobs: Activation Policies in the United Kingdom.

OECD (2017) Connecting people with jobs: Key Issues for Rising Labour market participation in Australia.

Prop. 1984/85:59 Om ny organisation för den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbildningen m. m.

Prop. 2013/14:133 Direktupphandling.

Prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling.

Rehwald, m.fl. (2017) Do public or private providers of employment

services matter for employment? Evidence from a randomized experiment. Labour Economics, vol. 45, issue C, 169–187.

Rosholm m.fl. (2017) BIP Indikatorer og jobsandsynlighed, Væksthusets Forskningscenter.

Riksrevisionen (2009) Jobb- och utvecklingsgarantin – en garanti för jobb?

Riksrevisionen (2014a) Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – Rätt insats i rätt tid?

Riksrevisionen (2014b) Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden?

745

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Riksrevisionen (2015) Arbetsförmedlingens regionala anpassning av arbetsmarknadsutbildning.

Sibbmark m.fl. (2016) Marknadsmekanismer i teori och praktik

–erfarenheter från etableringslotsarna, IFAU.

Skipper & Sørensen (2013) Effekten af andre aktørers beskæftigelse- indsats, KORA, underlagsrapport till Rigsrevisionen.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2009) Självkostnadskalkylering vid konkurrensutsättning och införande av valfrihetssystem.

SNS (2011) Konkurrensens konsekvenser – Vad händer med svensk välfärd?

Statskontoret (2014) Innovationer till en rimlig kostnad? En analys av Vinnovas förvaltningsutgifter.

Statskontoret (2012) Kostnader för arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux – en jämförelse.

Struyven (2007) “Between Efficiency and Equality: New Public– Private Arrangements in Employment Assistance for the Un- employment” i de Koning, J. The Evaluation of Active Labour Market Policies: Measures, Public Private Partnerships and Bench- marking. Cheltenham: Edward Elgar.

Szulkin, m.fl. (2014) Nya aktörer inom arbetsmarknaden. Hur väl lyckas de och till vilken kostnad? Forskningsrapport 2014/4, Institutet för Framtidsstudier.

SOU 1990:31 Perspektiv på arbetsförmedlingen.

SOU 1992:116 Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. SOU 1983:22 Utbildning för arbetslivet.

SOU 2013:12 Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling.

SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

SOU 2015:12 Överprövning av upphandlingsmål m.m. SOU 2016:78 Ordning och reda i välfärden.

SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad.

SOU 2018:44 Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål.

746

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Bilaga 1

Arbetsförmedlingens enkätundersökningar

Arbetsförmedlingen genomförde under 2016 och 2017 ett antal enkät- undersökningar riktade till dels olika målgrupper inom myndigheten och dels till 240 leverantörer. Nedan beskrivs antalet mottagare, svarande och svarsfrekvens per målgrupp för de enkätundersök- ningar som genomfördes under 2017.

Tabell 12.17 Mottagare, svarande och svarsfrekvens per målgrupp

Målgrupp	Mottagare	Svarande	Svarsfrekvens
Arbetsförmedlare	5 111	2 684	53 %
Externa tjänster	45	37	82 %
Leverantörsuppföljare	35	27	77 %
Leverantörer	240	173	72 %

Källa: Arbetsförmedlingen.

Arbetsmarknadsutredningens enkätundersökningar

Arbetsmarknadsutredningens enkätundersökningar till chefer och handledare hos leverantörer av tjänsten Stöd och matchning riktades till leverantörer i ett urval av leveransområden. Enkätundersök- ningen genomfördes med hjälp av företaget Action Dialog Partner.

Tjänsten tillhandahålls i totalt 72 leveransområden, vilka mot- svarar de funktionella analysregionerna enligt 2005 års indelning (FA05). De 72 områdena delades in i 6 kategorier utifrån graden av konkurrens inom leveransområdet, mätt i antalet leverantörer per leveransområde. Uppgifter om antalet leverantörer per leveransom- råde inhämtades från Arbetsförmedlingen. De leveransområden där leverantör saknades (0 leverantörer) uteslöts. Utifrån ett förbestämt antal för respektive kategori valdes 10 leveransområden slump- mässigt ut. Beskrivning av fördelningen mellan de olika kategorierna samt de leveransområden som ingick i undersökningen framgår av tabell 12.18 nedan.

747

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regiSOU 2019:3

Tabell 12.18	Urval av leveransområden till enkäten

Antal leverantörer		Lev.områden med	Urval av	Urval av lev.omrd.
per lev.område		motsvarande antal	lev.omrd.	till enkät (namn)
		leverantörer	till enkät (antal)
	0	8	0
	1	12	2	Gällivare, Mora
	2 5	22	2	Lycksele, Tranås
				Nyköping,
6	25	25	3	Sundsvall, Ö-vik
26	50	2	1	Östergötland
>50		3	2	Göteborg, Stockholm
Totalt		72	10	10

I hela landet fanns 196 registrerade leverantörer, av dessa fanns 123 leve- rantörer registrerade i de 10 utvalda leveransområdena. Samtliga leverantörer inom de 10 utvalda leveransområdena kontaktades med förfrågan om kontaktuppgifter till samtliga handledare för Stöd och matchning inom leveransområdet samt kontaktuppgifter till verk- samhetsansvarig chef inom leveransområdet. Av de 123 leverantör- erna inkom 104 leverantörer med kontaktuppgifter till utredningen. I tabellen nedan redovisas antalet handledare och chefer som var mottagare respektive som besvarade enkäten samt svarsfrekvensen för respektive enkät.

Tabell 12.19 Mottagare, svarande och svarsfrekvens per målgrupp

Målgrupp	Mottagare	Svarande	Svarsfrekvens
Chefer	135	115	85 %
Handledare	492	338	69 %

Källa: Utredningen.

Enkäten till handledarna syftade till att inhämta information om handledarnas bakgrund, hur de arbetade, samt vad de anser skulle kunna förbättra tjänsten. Enkäten till chefer syftade till att inhämta information om deras syn på bland annat avtalet och ersättnings- modellen för tjänsten.

748

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

Bilaga 2

Stöd och matchnings-leverantörers rating för arbetssökande som gör respektive inte gör aktiva val

Tabell 12.20 Skillnad i andel som har leverantör med olika ratingvärden mellan arbetssökande som gör aktiva val respektive ej gör aktiva val, per tidsperiod samt per förstagångsval respektive omval

	juli 2016	dec 2016	jan 2017	juni 2017	juli 2017	dec 2017
Ratingvärde	Förstaval	Omval	Förstaval	Omval	Förstaval	Omval
0	-4,4 %**	-1,0 %	-1,6 %	0,4 %	-1,9 %*	0,6 %
1	1,1 %	0,0 %	1,4 %*	-1,0 %*	-1,1 %	-1,7 %**
2	2,4 %*	-0,6 %	0,7 %	-2,3 %*	-2,1 %	-4,7 %**
3	0,1 %	0,8 %	-0,1 %	1,5 %*	5,1 %**	3,1 %**

Källa: Utredningens beräkningar utifrån underlag från Arbetsförmedlingen.

Not. Andel arbetssökande som valt eller tilldelats leverantörer med olika ratingvärde jämförs mellan de arbetssökande som gör aktiva val respektive de som inte gör aktiva val, dels för d e sökande som väljer leverantör för första gången och dels för de sökande som gör ett omval. Aktivt val innebär att de arbetssökande själva väljer leverantörer. Ej aktivt val innebär av att den arbetssökande tilldelas den leverantör som utgör ickevalsalternativet för tjänsten, vilket under den angivna tidsperioden utgjordes av den leverantör som låg geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress.

* P-värde <0,05. ** P-värde <0,001.

749

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

SOU 2019:3

Bilaga 3

Antaganden till kostnadsberäkning av arbetsmarknadstjänster i Arbetsförmedlingens egen regi

Prestationen Tjänster för att söka arbete består i huvudsak av Arbetsförmedlingens arbete med att skriva in de arbetssökande, göra arbetsmarknadspolitiska bedömningar och upprätta handlingsplaner. Utredningen utgår från att kostnaderna för prestationen kan för- delas på samtliga inskrivna arbetssökande, som under 2017 uppgick till i genomsnitt 641 000 personer per månad.

Prestationen Rekryteringstjänster till arbetsgivare utgörs av Ar- betsförmedlingens arbete med att skaffa information och kunskap om arbetsgivares rekryteringsbehov, och består i huvudsak av myn- dighetens arbete med att tillhandahålla stöd i rekryteringsarbetet till de arbetsgivare som anmäler lediga platser till Arbetsförmedlingen. Utredningen utgår från att arbetet med rekryteringstjänster till ar- betsgivare kan betraktas som en del av arbetet med att matcha arbets- sökande med arbetsgivare, och det därmed kan baseras på motsva- rande antal arbetssökande som tagit del av prestationen Tjänster för att söka arbete, det vill säga 641 000 personer.

Utredningen gör därutöver ett antagande om att de arbetssökan- de som Arbetsförmedlingen inte bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden inte får ta del av det arbete som sker inom ramen för prestationen Rustande/stärkande insatser.125

För prestationen Rustande/stärkande insatser utgår utredningen, från att arbetet inom ramen för denna prestation inriktas mot de arbetssökande som Arbetsförmedlingen bedömer tillhör en grupp med utsatt ställning på arbetsmarknaden. Beräkningarna utgår från 272 000 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genomsnitt per månad under 2017 som Arbetsförmedlingen bedöm- de hade en utsatt ställning.

Prestationen Rustande/stärkande insatser avser tre typer av in- satser: förstärkta förmedlingsinsatser, stöd och insatser inom ramen för rehabilitering och stöd och insatser inom etableringsuppdraget. Medan insatser inom rehabilitering och etableringsuppdraget riktar

125Arbetsförmedlingen bedömer att grupper med en eller flera av följande egenskaper har en utsatt ställning på arbetsmarknaden: personer som är födda utanför Europa, saknar fullföljd gymnasieutbildning, har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga eller är över 54 år.

750

SOU 2019:3

Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

sig till deltagare som bör bedömas ha utsatt ställning är det inte lika tydligt vilka arbetssökande som kan få del av de så kallade förstärkta förmedlingsinsatserna. De förstärkta förmedlingsinsatserna kan en- ligt Arbetsförmedlingens beskrivning bland annat inkludera vägled- ning och förstärkt matchningsstöd. Enligt Arbetsförmedlingen ska de volymer som redovisas i anslutning till respektive prestation i Arbetsförmedlingens årsredovisning betraktas som de huvudsakliga aktiviteterna och volymerna som Arbetsförmedlingen utfört inom ramen för denna prestation. Medan Arbetsförmedlingen redovisar volymuppgifter för insatser inom rehabilitering och etablering, sak- nas dock data helt för de förstärkta förmedlingsinsatserna.

751

13Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Utredningen ska enligt tilläggsdirektivet (dir. 2017:71) analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras. För att besvara frågan behöver därför klargöras vad i myndighetens uppdrag som är myndighetsutövning.

I detta kapitel görs en genomgång av begreppet myndighetsut- övning och vilka av Arbetsförmedlingens uppgifter som i detta sam- manhang är relevanta att analysera. Vidare anges vissa utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk verksamhet, bl.a. vilka upp- gifter som – oaktat myndighetsutövningsbegreppet – bör bedrivas i myndighetsform, liksom en diskussion kring vilka modeller för utfö- rande av arbetsmarknadspolitik som är tänkbara och hur de bör be- dömas. Slutligen görs en bedömning, uppgift för uppgift, av Arbets- förmedlingens uppdrag med fokus på hur den verksamhet som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut.

13.1Myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning är mycket vedertaget och förekom- mer i ett flertal författningar (se t.ex. prop. 2016/17:180 s.46 ff). Det finns dock inte någon författningsreglerad definition av begreppet som i stället tolkas utifrån äldre lagstiftning och förarbetsuttalanden. Vad det handlar om är enligt dessa en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd,

753

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

avskedande1 eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande (se prop. 1971:30).

Ytterligare ett kriterium som uppställs på myndighetsutövning är att det ska vara frågan om bindande beslut. Detta innebär att råd, upplysningar eller andra oförbindande besked samt sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde inte innefattas (se t.ex. prop. 1996/97:90 s.26).

Kopplingen till den enskilde och dennes behov av rättssäkerhet

m.m.har medfört att myndighetsutövning är reglerad i högre ut- sträckning än annan förvaltningsverksamhet. Det mest grundlägg- ande är bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen om att en förvaltningsuppgift som innehåller myndighetsutövning endast får överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda indi- vider med stöd av lag. Vidare har förfarandebestämmelserna om för- valtningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden traditionellt varit mer omfatt- ande när det rört myndighetsutövning, t.ex. i 1986 års förvaltnings- lag. Sedan den 1 juli 2018 gäller emellertid den nya förvaltningslagen (2017:900), där begreppet myndighetsutövning mönstrats ut och de processuella rättssäkerhetsgarantierna som huvudregel gäller i alla ärenden, inte bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild (prop. 2016/17:180 s. 48).

Trots utmönstringen från förvaltningslagen är begreppet myn- dighetsutövning fortfarande av stor vikt. Förutom nämnda begräns- ning i regeringsformen om hinder att utan lagstöd överlämna för- valtningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan särskilt skadeståndslagen och brottsbalken lyftas fram. I 3 kap. 2 § skade- ståndslagen (1972:207) regleras ett ansvar för staten eller en kom- mun att ersätta skador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. I brottsbalken (1962:700) finns bl.a. bestämmel-

1I takt med att regelverket kring offentliga anställningar har reformerats anses dock frågor om avskedande numera vara en civilrättslig fråga, se t.ex. prop. 1993/94:65 s. 93.

754

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

serna om tjänstefel i 20 kap. 1 § som inträder för den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften.

13.2Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag

I utredningens direktiv beskriver regeringen Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag som att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft och säkerställa att arbets- löshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Vidare påtalas myndighetens samlade ansvar för handikappfrågor inom ar- betsmarknadspolitiken och det särskilda ansvaret för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etable- ring på arbetsmarknaden. Regeringen anger att t.ex. platsförmedling, arbetsmarknadsutbildning och olika anställningsstöd är exempel på en rad olika insatser som Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande för att genomföra uppdraget.

I de två senaste årsredovisningarna (för 2016 respektive 2017) har Arbetsförmedlingen själv, utifrån sin instruktion, delat in verksam- heten i tre huvuduppgifter om totalt sju prestationer. Huvudupp- giften Matcha innehåller prestationerna Tillhandahålla infrastruktur för matchning, Rekryteringstjänster till arbetsgivare och Tjänster för att söka arbete. Huvuduppgiften Prioritera/Rusta innehåller presta- tionerna Program och aktiviteter med aktivitetsstöd, Subventionerade anställningar och Rustande/stärk-ande insatser. Huvuduppgiften Säkerställa innehåller prestationen Säkerställa arbetslöshetsförsäk- ringen som omställningsförsäkring (Arbetsförmedlingens årsredo- visning för 2017 s. 145).

Arbetsförmedlingen beskriver också på sin hemsida att deras vik- tigaste uppgift är att sammanföra arbetsgivare med arbetssökande. Myndigheten har formulerat sin vision som att ”vi gör Sverige rikare genom att få människor och företag att växa”.

Ett ytterligare sätt att beskriva verksamheten på är de funktioner som Arbetsförmedlingen utför: registrera personer som arbetslösa eller arbetssökande, kartlägga deras situation på arbetsmarknaden, upprätta en handlingsplan, bistå i jobbsökandet, utforma och besluta om kompetenshöjande insatser eller olika former av bidrag eller

755

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

subventionerade anställningar samt att säkerställa att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande.

Det finns alltså ett antal sätt att beskriva Arbetsförmedlingens verksamhet på. Det är dock tydligt att verksamheten innehåller be- tydligt fler inslag än att förmedla lediga arbeten. Som framgår av av- snitt 3.3.2 i kapitel 3 har också verksamhet som består av att för- medla lediga arbeten i allt större utsträckning börjat utföras på andra sätt i samhället än genom den offentliga arbetsförmedlingen. Även om myndigheten själv framhåller att deras viktigaste uppgift alltjämt är att sammanföra arbetsgivare med arbetssökande så har myndig- hetens roll alltså förändrats.

13.3Arbetsförmedlingens uppgifter

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av instruk- tionen eller annan författning. Utöver specifika uppgifter för Arbets- förmedlingen finns allmänna uppgifter för alla förvaltningsmyndig- heter under regeringen, t.ex. att ge service, lämna ut allmänna hand- lingar, upprätta årsredovisningar, samarbeta med andra myndigheter och löpande utveckla den egna verksamheten. Sådana allmänna upp- gifter, vars utformning i stor utsträckning följer av myndighetens specifika uppdrag, tas inte med i denna framställning. Även allmänna uppgifter, som att anställa personal, kan dock innefatta myndighets- utövning. Detta kapitel är alltså inte en komplett genomgång av all myndighetsutövning som kan förekomma i Arbetsförmedlingen, utan syftar till att klargöra vilka delar av myndighetens uppdrag som inte är myndighetsutövning och kan läggas ut på andra aktörer.

Några begrepp framstår ofta som centrala i diskussioner om Ar- betsförmedlingens uppdrag. Dessa är främst ”matchning” och den s.k. ”arbetsmarknadspolitiska bedömningen”. Dessa begrepp åter- finns dock inte direkt i myndighetens instruktion (2007:1030) eller förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Beroende på hur matchningsbegreppet tolkas kan det inne- fatta alltifrån en mycket stor del av myndighetens verksamhet till en mer snäv avgränsning som t.ex. platsförmedling.

756

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Vad gäller den arbetsmarknadspolitiska bedömningen framgår det av myndighetens egna föreskrifter att en sådan ska göras i sam- band med upprättandet av en handlingsplan. Vidare finns det för vissa insatser föreskrivet i förordning att Arbetsförmedlingen får besluta något om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, detta gäller exempelvis för anvisningar till arbetsmarknadspolitiska pro- gram. I kapitel 7 lämnar utredningen förslag på hur denna bedöm- ning ska tydliggöras och stärkas.

Den kan vidare noteras att den grundläggande uppgiften att regi- strera och av- respektive omregistrera arbetssökande inte utgör en reglerad uppgift. 2 Diverse regelverk förutsätter dock att den som står till arbetsmarknadens förfogande är anmäld hos som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har t.ex. med stöd av bemyndigande i förordningen (1997:835), med- delat föreskrifter om hur anmälan för att ha rätt till arbetslöshetser- sättning ska göras. Vidare kan en avregistrering eller redan en änd- ring i hur man är registrerad som arbetssökande leda till konse- kvenser för den enskilde. Registreringsärenden är myndighetsutövning (se prop. 1971:30 s. 343 f.).

Myndighetens instruktion och förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten är de grundläggande författningarna för Arbetsförmedlingens verksamhet. Utredningen går igenom dessa i avsnitten 13.3.1 och 13.3.2 nedan. Bedömningarna i avsnitt 13.5 ut- går från de uppgifter som finns i, eller i anslutning till, dessa författ- ningar.

13.3.1Arbetsförmedlingens instruktion

De två första paragraferna i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. Av 1 § framgår att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verk- samhet. I 2 § regleras att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Detta ska ske genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt

2Föreskrifter om hur anmälan ska göras finns dock.

757

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Bestäm- melserna är mycket övergripande och delvis av målsättningskaraktär. För att klargöra vad i uppdraget som är myndighetsutövning eller inte behöver dessa övergripande bestämmelser brytas ner och kon- kretiseras. Myndighetens uppgifter har också preciserats, dels ge- nom andra bestämmelser i instruktionen, dels i annan författning, där den mest grundläggande är förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten.

I 3 § instruktionen finns ett antal krav på hur myndighetens verk- samhet ska utformas, t.ex. att den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet och leda till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande. Bestämmelserna i 3 § bör dock inte betraktas som myndighetens uppgifter i termer av vad som är den egentliga verksamheten. De är snarast att se som krav på den verksamhet som myndigheten enligt andra bestämmelser har att bedriva.

Ytterligare uppgifter regleras dock i 4 §, vilken består av sju punk- ter. I andra punkten anges att Arbetsförmedlingen ska anlita kom- pletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Detta är snarast att se som en förutsättning för hur befintliga uppgifter ska lösas, i linje med regleringen av kraven i 3 §, och bör därför kunna bortses från i detta sammanhang. Övriga sex punkter bör dock ses som uppgifter i den mening som kan vara relevant för denna framställning. Dessa är att:

–säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ- ningsförsäkring,

–aktivt inhämta information om lediga arbeten,

–analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmark- nadens funktionssätt,

–göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken,

–bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt

–säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi- dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

758

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

I 5–6 §§ regleras särskilda ansvarsområden för Arbetsförmedlingen, vilka avser handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken respek- tive att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden, inklusive en upplysning om myndighetens särskilda ansvar enligt lagen (2017:584) om eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Den skyldighet att samverka under vissa förutsättningar, som regleras i 14–15 §§, kan i förhållande till handikappområdet ses som en precisering av tidigare nämnd uppgift, medan det för samverkan inom rehabiliteringsom- rådet är en uppgift som inte regleras i instruktionen i övrigt.

I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet. Upp- giften kan bortses från i detta sammanhang. Antingen förutsätts det från EU-nivå att det är den offentliga arbetsförmedlingen som deltar och annars saknas rimliga skäl till varför uppgifterna, i den svenska strukturen, skulle ligga på någon annan än den offentliga arbets- förmedlingen. Som utredningen klargör i avsnitt 13.6.3 kommer det fortsatt finnas behov av en central arbetsmarknadsmyndighet, oak- tat att delar som inte är myndighetsutövning kan utföras av andra aktörer. Om Arbetsförmedlingens uppdrag ändras i grunden kan det dock finnas anledning att av det skälet återkomma till frågan om vilken myndighet som är bäst lämpad att företräda Sverige i vissa arbetsmarknadsfrågor på EU-nivå.

På samma sätt bör här bortses från den tjänsteexport som Arbets- förmedlingen är bemyndigad att bedriva enligt 8 §. Myndigheternas tjänsteexport utgår i regel från den verksamhet som den är satt att bedriva på nationell nivå. Det är därför inte rimligt att en sådan upp- gift överlåts till en annan aktör. Vidare kommer en minskning av övriga uppgifter också att påverka befogenheten att bedriva tjänste- export, eftersom tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för en myn- dighets kärnverksamhet.

Vidare bortses här från 9 och 11 §§, eftersom de bygger på att myndigheten utför vissa andra uppgifter. Även 12 § kan bortses från då den är en ren upplysningsbestämmelse och där uppgifterna [till största delen] redogörs för ändå.

759

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

13.3.2Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

I 1 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges att förordningen innehåller närmare bestämmelser om Arbets- förmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. I 5 § första stycket anges formerna för att bedriva den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Dessa är:

–platsförmedling,

–vägledning,

–arbetsmarknadspolitiska program,

–arbetsplatsintroduktion,

–arbetslivsinriktad rehabilitering, och

–verksamhet för unga med funktionshinder.

Några av formerna regleras i särskilda förordningar. Särskilt de arbets- marknadspolitiska programmen omgärdas av omfattande reglering, både om vilka program som finns och möjligheter till ersättning för deltagare i programmen, liksom vissa fall av subventionerade anställ- ningar.

Även frågor om vissa anställningsfrämjande åtgärder, arbetstill- stånd och arbetslöshetsförsäkringen ingår i den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten, vilket bl.a. framgår av 5 § andra stycket.

Utöver ovan uppräknade former för hur den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten kan bedrivas ska Arbetsförmedlingen under den arbetssökandes medverkan också upprätta en individuell handlings- plan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssök- andets inriktning anges, vilket framgår av 6 §. Den som är arbetslös ska utifrån sin handlingsplan lämna aktivitetsrapporter på löpande basis, vilka Arbetsförmedlingen ska granska enligt 6 a §.

Under rubriken Frågor om arbetslöshetsförsäkringen regleras i 16–16 d §§ bl.a. att Arbetsförmedlingen skyndsamt ska underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen om det kan antas att den som får eller begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger eller orsaker tiden i arbetslöshet eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning.

760

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Förutom den reglering av praktiskt och ekonomiskt stöd3 som finns inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen har Arbetsförmedlingen också att tillämpa förordningarna (2006:1481) om stöd för nystartsjobb samt (2013:1157) om stöd för yrkesintro- duktionsanställningar. Vidare har myndigheten uppgifter enligt för- ordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser, där Arbetsförmedlingen bl.a. prövar vissa ersätt- ningar och även beslutar om varning och avstängning från rätten till ersättning.4 Arbetsmarknadspolitiska program och subventionerade anställningar utgör tillsammans en väsentlig del av Arbetsförmed- lingens och arbetsmarknadspolitikens verktyg.

13.4Vilken typ av verksamhet består Arbetsförmedlingens uppgifter av?

Det finns flera sätt att se på Arbetsförmedlingens verksamhet. Ovan görs en genomgång av merparten av myndighetens uppgifter så som de anges i instruktionen eller annan förordning. För att bättre kunna förstå myndighetens uppdrag i praktiken, och få en mer samlad bild av myndighetens uppdrag, kan dock finnas skäl att försöka gruppera de olika verksamheterna utifrån deras karaktär. Detta bör också un- derlätta bedömningen kring vad som är myndighetsutövning och inte. I detta sammanhang kan en och samma uppgift innehålla moment av olika karaktär, t.ex. att vara stödjande och samordnande för en fråga där man vid behov också har att besluta om åtgärder. En grov indel- ning görs därför nedan utifrån verksamhetens karaktär med en be- dömning av om verksamhet av sådan karaktär innefattar myndighets- utövning.

En del av verksamheten är utformningen, inom givna ramar, och utförandet av den faktiska verksamhet som framför allt följer av för- ordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, t.ex. att ge vägledning, att bedriva platsförmedling eller insatser som lämnas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Sådan verk- samhet bör inte kunna betraktas som myndighetsutövning. Härefter

3Med praktiskt stöd avses allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster, så som platsför- medling och vägledning, och med ekonomiskt stöd avses exempelvis anställningsstöd.

4Arbetsförmedlingen beslutar om varning och avstängning avseende aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning och etableringsersättning. Arbetsförmedlingen prövar rätten till ersättningar för vissa kostnader, exempelvis resor, logi och dubbelt boende. Arbetsförmedlingen prövar däremot inte rätten till aktivitetsstöd, etc.

761

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

benämns detta som ”utförande”. I sammanhanget saknar det bety- delse om utförandet sker i egen regi eller genom en extern aktör som Arbetsförmedlingen har avtal med.

En arbetssökande har som regel inte en automatisk rätt att ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser. Oftast krävs att Arbetsförmed- lingen bedömer att en insats är arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Om en insats bedöms vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad kan arbetsförmedlingen anvisa den arbetssökande till insatsen. En arbets- sökande är fri att avstå från en insats, men det kan innebära negativa konsekvenser för den enskilde.5 Även i de fall negativa konsekvenser saknas innebär dock anvisningarna att Arbetsförmedlingen ensidigt beslutar om en förmån för den enskilde. Anvisningar är därför myn- dighetsutövning, liksom beslut i samband med detta, t.ex. återkall- elser eller sanktioner om deltagaren har aktivitetsstöd.

En annan del är verksamhet som består av granskning och kon- troll, i synnerhet av att arbetssökande aktivitetsrapporterar som sig bör och även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande, liksom att motverka felaktiga utbetalningar. Ibland innebär det att Arbets- förmedlingen själv fattar beslut om sanktioner, i andra fall att en underrättelse lämnas till arbetslöshetskassan som har att besluta om åtgärder. Fastän underrättelserna inte är bindande styrs de av offent- ligrättsliga föreskrifter och kan få indirekta rättsliga konsekvenser för den enskilde. De bör därför anses ske vid myndighetsutövning utan att vara myndighetsutövning i sig.

Genom att vara anmäld som arbetslös hos Arbetsförmedlingen och uppbära ersättning i någon form, kan den enskilde sägas vara i en form av beroendeställning gentemot det offentliga. Detta gäller även vid utförande verksamhet. Även om denna inte är myndighetsutöv- ning (se ovan) förutsätter den kontroll och uppföljning av den arbets- sökandes deltagande, med möjliga beslut om sanktioner. Det finns dock inte skäl att för den sakens skull betrakta utförande verksamhet som myndighetsutövning. Kontroll och granskning kan utformas på olika sätt, där det är fullt möjligt att skilja på rollerna mellan den som bedriver en verksamhet och den som granskar en deltagares aktivitet i densamma.

5Att avvisa en erbjuden insats utgör exempelvis grund för sanktion i förordningen om ersätt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och i lagen om arbetslöshetsförsäkringen.

762

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Arbetsförmedlingen bedriver också verksamhet som inte har an- knytning till enskilda ärenden, t.ex. att göra analyser och prognoser inom sitt område. Sådana uppgifter är inte myndighetsutövning.

13.5Vilka delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär myndighetsutövning?

13.5.1Kontrolluppdraget

Bedömning: Uppgiften i 4 § 1 instruktionen ska tillsammans med 6 a tredje stycket och 16 §§ förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten betraktas som merparten av Arbets- förmedlingens kontrolluppdrag och antingen är myndighetsut- övning i sig själv eller sker vid myndighetsutövning.

Uppgiften i 4 § 1 instruktionen om att säkerställa att arbetslöshets- försäkringen fungerar som en omställningsförsäkring ska läsas till- sammans med 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Där stadgas att Arbetsförmedlingen skyndsamt ska underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen (IAF) om det kan antas att en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, för- länger tiden i eller orsakar arbetslösheten enligt 43–43 b §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning i 9 eller 11 §§ samma lag.

Kontrolluppdraget i 16 § förordningen om den arbetsmarknads- politiska verksamheten innebär en förpliktelse för Arbetsförmed- lingen. En underrättelse till arbetslöshetskassan innebär dock inte myndighetsutövning, eftersom det inte är fråga om ett beslut eller en faktisk åtgärd som direkt får rättsverkningar för den enskilde. Det är arbetslöshetskassan som beslutar om eventuella sanktioner för den som uppbär ersättning därifrån. I fråga om straffansvar för tjäns- tefel har dock Högsta domstolen, i ett mål om anmälansskyldighet för en förskola vid kännedom om något som innebär att socialnämn- den behöver ingripa till ett barns skydd, framhållit att åtskilliga åt- gärder eller uteblivna sådana som ingår endast som ett led i myndig- hetsutövning är att anse som utförda ”vid myndighetsutövning”. Det är fråga om åtgärder som styrs av offentligrättsliga föreskrifter

763

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

och som indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde (Hög- sta domstolens dom meddelad den 18 december 2014, mål nr B 6273- 13). En underrättelse från Arbetsförmedlingen – om att det kan antas en arbetssökande missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten, enligt lagen om arbets- löshetsförsäkring, eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning enligt samma lag – bör därför anses ske vid myndig- hetsutövning, åtminstone i straffrättslig mening.

Bestämmelsen i 16 § förordningen om den arbetsmarknads-poli- tiska verksamheten bör alltså ses som en precisering av den uppgift som följer av 4 § 1 instruktionen. Denna uppgift har nära samband med uppgiften i 6 a § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om att skyndsamt granska inkomna aktivitetsrappor- ter. En sökande som inte lämnar sin aktivitetsrapport i tid kan stängas av från ersättning enligt 43 § första stycket 2 ALF. Vidare är aktivitetsrapporterna ett verktyg för att kontrollera om den arbets- sökande aktivt söker lämpliga arbeten för att kunna meddela a-kas- san om det finns anledning att anta att så inte är fallet i enlighet med 43 § första stycket 5 samma lag. Till skillnad från uppgiften som fram- går av 4 § instruktionen och 16 § förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten avser dock regleringen i 6 a § förord- ningen ett större tillämpningsområde än mottagare av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Granskningen avser alla arbetslösas aktiviteter oavsett om ersättning lämnas eller i sådana fall i vilken form. För den som uppbär ersättning i enlighet med förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser är det Arbetsförmedlingen som enligt 6 kap. 2–4 och 12 §§ har att pröva frågor om varning och avstängning från rätten till er- sättning. Regelverket enligt nu aktuell förordning har mycket stora likheter med ALF, bl.a. kraven på aktivitetsrapportering och att aktivt söka lämpliga arbeten. I dessa fall utgör granskningen enligt 6 a § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten underlag för Arbetsförmedlingens egna beslut, som är myndighets- utövning, i stället för underrättelser till arbetslöshetskassorna.

Justitieombudsmannen (JO) har angett att regleringen i 12 kap.

4§ regeringsformen om att lägga ut förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning på enskilda avser hela hand-läggningen av ett ärende, där beredningen av och beslutet i ett ärende i princip

764

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltnings- uppgift (JO 2001/02 s. 250). En myndighet kan därmed inte utan lagstöd lägga ut beredningen av ett ärende som innefattar myndig- hetsutövning, även om myndigheten själv skulle behålla rollen som beslutsfattare. Granskningen av aktivitetsrapporter och bedömning av övrigt underlag samt eventuella beslut om sanktioner, bör då ses som en samlad process när Arbetsförmedlingen fattar beslut om sank- tioner vid aktivitetsstöd.

Som framgår ovan ser dock ärendegången vid sanktioner olika ut beroende på vilken ersättning den arbetslöse har. Vid avstängning från rätten till ersättning från arbetslöshetskassan svarar arbetslös- hetskassorna för att bereda ärendet och fatta beslut, även om ärendet initieras genom en underrättelse från Arbetsförmedlingen. Det skulle kunna anföras att arbetslöshetskassornas beredning är skild från Arbetsförmedlingens process för underrättelser, vilket skulle tala för att sådan verksamhet hos verksamhet utan särskilt lagstöd kan läggas ut på annan aktör, då uppdelningen av handläggningen redan har gjorts i författning och den del som avser Arbetsförmed- lingen inte är myndighetsutövning. Givet att Arbetsförmedlingens uppgift dock är författningsreglerad och att anses som utförd vid myndighetsutövning, på sätt som framgår ovan, bör dock denna skill- nad i ärendegången inte innebära någon skillnad i praktiken.

IAF har i flera rapporter behandlat uppgiften som följer av 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som myndighetsutövning (se t.ex. IAF 2010:23 och IAF 2012:4). Frågan har aktualiserats bl.a. i samband med avtalsvillkoren för komplette- rande aktörer och huruvida dessa inneburit att Arbetsförmedlingen utan lagstöd överlämnat uppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning. En viktig princip som framgår bl.a. av IAF 2010:23 (s. 19 f) är att Arbetsförmedlingen inte kan överlåta ansvaret för kontrollfunk- tionen. Detta bör dock enligt utredningens mening inte utesluta att avtalsmässiga krav på att kompletterande aktörer ska underrätta Arbetsförmedlingen vid på förhand uppställda situationer. Konstruk- tionen förutsätter emellertid att Arbetsförmedlingen har tillräckliga verktyg för att fortsatt kunna följa upp och kontrollera den arbets- sökande utifrån sitt författningsreglerade uppdrag. Till exempel behåller programdeltagare sin handlingsplan hos Arbetsförmedlingen även när de är hos en kompletterande aktör samt fortsätter att akti- vitetsrapporterna till Arbetsförmedlingen. Det ställer också krav på

765

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

hur avtalsvillkoren utformas för att inte ge intryck av att en kom- pletterande aktör har ett större ansvar än vad som är fallet.

Arbetsförmedlingen anger i årsredovisningen för 2016 att upp- giften att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen är en omställnings- försäkring innefattar två saker: dels att följa upp arbetssökandet för att ge anpassat stöd för en snabb omställning, dels att säkerställa att den arbetssökande inte missköter arbetssökandet (s. 105 f). Efter- som de förra åtgärderna ingår naturligt i flera andra uppgifter be- dömer utredningen att uppgiften i första hand avser kontroll av den arbetssökande snarare än stöd. Denna bedömning är i linje med Ar- betsförmedlingens uppskattade tidsåtgång för prestationen att säker- ställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsför- säkring, vilken består av att granska aktivitetsrapporter samt tillämpa reglerna för åtgärdssystemet i arbetslöshetsförsäkringen respektive aktivitetsstödet, med undantag för etableringsersättningen (s. 119). Arbetsförmedlingen inkluderar således det kontrollerande arbetet kopplat till aktivitetsstödet till prestationen. Utredningen instäm- mer i att Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag bör hanteras så sam- lat som möjligt. Uppgiften i 4 § 1 instruktionen ska då ses tillsammans med 6 a tredje stycket och 16 §§ förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten som myndighetens huvudsakliga kon- trolluppdrag och är eller sker vid myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Enligt årsredovisningen för 2017 an- vändes 3,9 procent av tillgängliga personalresurser för prestationen att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ- ningsförsäkring, vilket motsvarade 392 miljoner kronor (s. 119). I detta ingår kostnader kopplade till kontroll av ersättningsmottagare av aktivitetsstöd, dock inte mottagare av etableringsersättning.

13.5.2Felaktiga utbetalningar och bidragsbrott

Bedömning: Uppgiften i 4 § 7 instruktionen om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter är myndighets- utövning.

766

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Vid utbetalningar av ersättningar eller ekonomiskt stöd finns ett ansvar för Arbetsförmedlingen att återkräva belopp som har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp, t.ex. 34–39 §§ för- ordningen (2018:48) om särskilt anställningsstöd och 8 kap. förord- ningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser. För enskilda är lämnande av oriktiga uppgifter

m.m.ett brott i enlighet med bestämmelserna i bidragsbrottslagen (2007:612). Vid misstanke om brott ska myndigheten anmäla detta till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.

Ett återkrav behöver inte vara myndighetsutövning även om det kommer till uttryck i ett formellt beslut. JO har t.ex. uttalat att en kommuns beslut om återkrav enligt 9 kap. 1–2 §§ SoL inte var myn- dighetsutövning. Om den enskilde inte frivilligt betalar är social- nämnden enligt 9 kap. 3 § SoL hänvisad till att väcka talan hos för- valtningsrätten och socialnämndens beslut kan inte läggas till grund för exekutiva åtgärder mot den enskilde. JO menade att ett sådant beslut om återkrav inte är att betrakta som ett bindande förvaltnings- beslut och att det heller inte har några rättsverkningar för den en- skilde. Beslutet sågs i stället som ett s.k. partsbesked, där myndig- heten framställer ett krav mot den enskilde men som endast uttryck- er myndighetens ståndpunkt i frågan (JO:s beslut 2015-06-11, dnr 2988-2013). För Arbetsförmedlingens beslut om återkrav är läget annorlunda. I t.ex. 34–35 §§ förordningen om särskilt anställ- ningsstöd klargörs att mottagare av ekonomiskt stöd som lämnat oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stöd har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp är återbetal- ningsskyldig och att Arbetsförmedlingen ska återkräva det felaktigt utbetalda beloppet. Beslut om återkrav är inte överklagbara enligt 41 §. Besluten är bindande, innehåller rättsverkningar för den en- skilde och är således myndighetsutövning. Motsvarande gäller för återkrav på andra grunder, t.ex. förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar eller förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Den anmälningsskyldighet som följer av bidragsbrottslagen inne- bär en förpliktelse för Arbetsförmedlingen. I liket med vad som ovan anförs om kontrolluppdraget, och återgivande av HD:s praxis, inne- bär själva anmälan inte myndighetsutövning i sig eftersom det inte är fråga om ett beslut eller en faktisk åtgärd som direkt får rätts- verkningar för den enskilde. Det är dock fråga om åtgärder som styrs

767

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

av offentligrättsliga föreskrifter och som indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde. Arbetsförmedlingens anmälnings- skyldighet vid misstänkt brott sker därför vid myndighetsutövning, utan att vara myndighetsutövning i sig.

Vidare anges i instruktionen särskilt att samverkan ska ske med berörda parter för uppgiften. I årsredovisningen för 2016 anger Ar- betsförmedlingen att myndigheten under de senaste två åren ingått i myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet (s. 123). Det kan tänkas att arbetet mot felaktiga utbetalningar och för att mot- verka bidragsbrott innehåller andra aktiviteter, t.ex. intern och ex- tern kontroll och insatser av informationskaraktär för att underlätta för den enskilde att göra rätt. Sådana insatser behöver inte vara myn- dighetsutövning, men faller naturligt på den aktör som ansvarar även i övrigt. Den huvudsakliga uppgift som följer av 4 § 7 instruktionen är antingen myndighetsutövning eller sker vid myndighetsutövning. Myndighetens arbete med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter, bör därför i sin helhet betraktas som myndig- hetsutövning i detta sammanhang.

Verksamhetens omfattning: Under 2017 uppgick antalet juridiska personer som varit föremål för kontrollutredning till närmare 4 400, och närmare 9 500 beslut om återkrav fattades. Detta utgör ökning med 10 procent sedan 2016 och 65 procent sedan 2015. Sammanlagt uppgick återkraven till ett belopp av 221 miljoner. Myndigheten sva- rade också för 52 polisanmälningar, varav cirka hälften avsåg bedrägeri och hälften bidragsbrott.

Uppgiften medför rimligen personalkostnader av inte oväsentlig storlek. Dock saknas i denna del en uppskattning i årsredovisningen över hur stor andel av personalkostnaderna som använts för att utföra uppgiften.

Det kan i sammanhanget noteras att verksamheten inte innefattar Arbetsförmedlingens arbete med att säkerställa att felaktiga utbetal- ningar inte görs till myndighetens leverantörer och andra externa ut- förare.

768

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

13.5.3Beslut om subventionerade anställningar

Bedömning: Beslut om subventionerade anställningar är myn- dighetsutövning, inklusive verksamhet förknippad med förord- ningarna om stöd för nystartsjobb respektive stöd för yrkesin- troduktionsanställningar i sin helhet.

Som framgår av avsnitt 13.5.6 bedrivs vissa former av subventione- rade anställningar eller liknande som arbetsmarknadspolitiska pro- gram, där anvisningar och beslut kring dessa är myndighetsutövning. Därutöver tillkommer förordningarna (2018:43) om stöd för ny- startsjobb samt (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställ- ningar. Om villkoren för både arbetsgivare och den arbetssökande är uppfyllda beviljar Arbetsförmedlingen stöd enligt förordningarna. Arbetsförmedlingen ska se till att stöden används på föreskrivet sätt. Den arbetsgivare som har fått stöd ska ge Arbetsförmedlingen eller den som Arbetsförmedlingen utser tillfälle att granska verksamheten och lämna de uppgifter som behövs för granskningen. En mottagare av stöd är återbetalningsskyldig om han eller hon genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stöd har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp. Vidare kan Arbetsförmedlingens beslut omprövas hos myndighetens centrala en- het för omprövning, om det begärs av den som beslutet gäller. Vid om- prövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Vissa beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sammantaget innehåller förordningarna om stöd för nystartsjobb respektive yrkes- introduktionsanställningar klara uttryck för både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut och bör i sin helhet betraktas som myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: För prestationen Anställningar med stöd, inklusive sådana anställningar med stöd som i sig utgör arbets- marknadspolitiska program, använde Arbetsförmedlingen 8,1 pro- cent av tillgängliga personalresurser till en förvaltningskostnad av 807 miljoner, enligt årsredovisningen för 2017 (s. 97).

769

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

13.5.4Anställningsfrämjande åtgärder och arbetstillstånd

Bedömning: Anställningsfrämjande åtgärder som avses i 5 § an- dra stycket förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten är myndighetsutövning. Frågor om arbetstillstånd som avses i samma stycke innehåller inslag av myndighetsutövning.

Av 5 § andra stycket förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att verksamheten omfattar vissa anställnings- främjande åtgärder. Dessa regleras närmare i lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Det avser bl.a. åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen ges i lagen tydliga befogenheter att utöva makt över arbetsgivare, bl.a. genom att förelägga dem vid vite att lämna uppgifter om vissa förhållanden eller meddela an- visningar i fråga om särskilda åtgärder som ska vidtas. Uppgiften bör i sin helhet anses som myndighetsutövning.

Det anges vidare i 5 § andra stycket att den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten också omfattar frågor om arbetstillstånd. Arbets- förmedlingen beslutar om arbetstillstånd för en utlänning att ha an- ställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes trafik i enlighet med lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg med tillhörande förordning (1989:548). Vidare får Migrationsverket

ienlighet med 5 kap. 13 § andra stycket utlänningsförordningen (2006:97) meddela föreskrifter att Arbetsförmedlingen får besluta om arbetstillstånd enligt samma förordning. Beslut om arbetstill- stånd avser en rättighet för den enskilde och är myndighetsutövning. I 5 kap. 2 § utlänningsförordningen finns också en bestämmelse om att Migrationsverket efter samråd med Arbetsförmedlingen för en förteckning över etablerade arrangörer, vilkas bokningar kan undan- tas från kraven på arbetstillstånd. Sådana samråd är inte bindande och utgör inte myndighetsutövning för Arbetsförmedlingens del.

Frågor om arbetslöshetsförsäkringen, som också nämns i 5 § andra stycket förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten, har behandlats i avsnitt 13.5.1.

770

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Verksamhetens omfattning: Frågor om anställningsfrämjande åt- gärder och arbetstillstånd nämns inte alls i myndighetens årsredo- visning. Utredningen utgår från att verksamheten relativt myndig- hetens andra uppgifter är begränsad.

13.5.5Platsförmedling

Bedömning: Uppgiften i 4 § 3 instruktionen om att aktivt inhämta information om lediga arbeten är inte myndighetsutövning.

Platsförmedling som anges i 5 § första stycket 1 förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte myndig- hetsutövning. Att anvisa en arbetssökande att söka ett arbete är dock myndighetsutövning.

Verksamheten med att aktivt inhämta information om lediga arbeten består inte av beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot enskilda. Det är därför inte myndighetsutövning. Platsförmedling innebär att den enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser. Platsförmedling till enskilda kan ske formlöst eller som formaliserade anvisningar till arbete i enlighet med 7 a § förord- ningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Platsförmed- ling som sker formlöst medför inget krav på den sökande och kan betraktas som service, vilket inte är myndighetsutövning. Platsför- medling som sker genom anvisning medför däremot ett krav för den som uppbär någon form av ersättning att söka det anvisade arbetet, annars kan ersättningen stängas av. En anvisning är därför ett ut- tryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till den enskilde och är myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Uppgiften att aktivt inhämta infor- mation om lediga arbeten syns inte uttryckligen i årsredovisningens prestationer. Uppgiften bör dock ingå i vad myndigheten benämner som huvuduppgiften Matchning med prestationerna Tillhandahålla infrastruktur för matchning, Rekryteringstjänster till arbetsgivare samt Tjänster för att söka arbete. Närmast till hands bör vara att se uppgiften som en del i infrastrukturen för matchning, vilken tog

771

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

1,6 procent av tillgängliga personalresurser under 2017 till en för- valtningskostnad av 159 miljoner kronor. Det är dock omöjligt att utifrån det uppskatta omfattningen av uppgiften att aktivt inhämta information om lediga arbeten, i den mån en sådan uppdelning kan göras, då infrastrukturen behöver data, som för att göra nytta behö- ver användare och så vidare. Vidare bör inte uteslutas att information om lediga arbeten kan inhämtas i samband med särskilda arbetsgivar- kontakter och ses som en rekryteringstjänst för arbetsgivare.

Även platsförmedling bör ingå i huvuduppgiften Matchning, och kan vara del av alla prestationer, vilken totalt tog 24 procent av tillgäng- liga personalresurser 2017 till en förvaltningskostnad av 2 396 miljo- ner kronor. Från detta bör dock räknas bort t.ex. arbetet med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och handlingsplaner och mer övergripande frågor som behandlas i s.k. branschråd.

Det framgår inte hur mycket resurser som myndigheten har lagt på att anvisa arbetslösa till att söka ett arbete, dvs den del av plats- förmedlingen som utgör myndighetsutövning. Arbetsförmedlingen beslutade under 2015 om 140 platsanvisningar per 1 000 inskrivna arbetslösa och år, det totala antalet platsanvisningar uppgick samma år till cirka 52 000 (IAF 2017).

13.5.6Arbetsmarknadspolitiska program och insatser

Bedömning: Det är inte myndighetsutövning att bedriva arbets- marknadspolitiska program i enlighet med 5 § första stycket 3 för- ordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Anvis- ningar till arbetsmarknadspolitiska program innebär dock myndig- hetsutövning, liksom beslut i samband med detta, t.ex. återkallelse eller sanktioner.

Skälen för bedömningen: Det anges i 9 § första stycket förord- ningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i vilka författningar som bestämmelser om programmen finns, bl.a. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd. Det framgår av tredje stycket att en anvisning till program ska vara arbetsmarknads- politiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämp-

772

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

lig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknads- politiskt perspektiv. Deltagande i program är alltså en förmån som Arbetsförmedlingen beslutar om. Förutom möjligheten att ta del av insatser och aktiviteter inom ramen för ett program kan deltagandet också ge rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etablerings- ersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Den enskilde som uppbär ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen kan också stängas av från ersätt- ning i enlighet med 43 a § första stycket ALF om hen väljer att avvisa en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Motsvarande reglering finns i 6 kap. 3 § för- ordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska in- satser. Arbetsmarknadspolitiska program kan också innebära olika former av subventionerade anställningar.

Anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program är därför myn- dighetsutövning. Detsamma gäller för andra beslut som fattas av Arbetsförmedlingen i samband med detta, så som återkallelser (t.ex. enligt 37 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program) eller som avser sanktioner (t.ex. 6 kap. 2–4 och 12 §§ förordningen om ersättning för deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser).

Det är däremot inte myndighetsutövning att bedriva arbets-mark- nadspolitiska program, det vill säga att utföra den verksamhet som följer av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten, t.ex. att ge vägledning, att bedriva platsförmedling eller insatser som lämnas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Verksamhetens omfattning: Enligt årsredovisningen för 2016 ägna- de Arbetsförmedlingen 8,7 procent av personalresurserna till att för- bereda, fatta beslut, genomföra och följa upp program och aktivi- teter med aktivitetsstöd och etableringsersättning, motsvarande en förvaltningskostnad om 868 miljoner kronor. Totalt fattade myn- digheten cirka 744 000 beslut om program med aktivitetsstöd eller etableringsersättning.

Det kan anmärkas att den s.k. SIUS-verksamheten redovisas under prestationen Rustande och stärkande insatser och alltså inte ingår i ovanstående summa, fastän det sker inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Vidare ingår inte beslut om sub- ventionerade anställningar, även om de formellt kan ges inom ramen

773

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

för arbetsmarknadspolitiska program. Subventionerade anställningar behandlas i avsnitt 13.5.3.

Som framgår av avsnitt 12.6.1 i kapitel 12 saknas, utöver uppgifter om SIUS och specialistinsatser, statistik vad gäller Arbetsförmed- lingen utförande verksamhet. Det är mot bakgrund av detta svårt att särskilja hur stor del av prestationen som består av myndighetsut- övning, i form av bl.a. anvisningar till arbetsmarknadspolitiska pro- gram som utförs i extern regi, respektive andelen av prestationen som består av att Arbetsförmedlingen i egen regi genomför arbets- marknadspolitiska program, och som inte utgör myndighetsutövning.

Utredningen uppskattar i kapitel 12 att kostnaden för Arbetsför- medlingens arbete med att i egen regi bedriva arbetsmarknadspoli- tiska program och insatser (arbetsmarknadstjänster)6 uppgick till mel- lan 3,2 och 4,2 miljarder kronor. Arbetsförmedlingens leverantörs- kostnader för köp av arbetsmarknadspolitiska program och insatser var 2017 3 686 miljoner kronor för deltagare med aktivitetsstöd och 2 511 miljoner kronor för deltagare i etableringsuppdraget.

13.5.7Arbetsplatsintroduktion

Bedömning: Arbetsplatsintroduktion som anges i 5 § första stycket 4 förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten är inte i sig myndighetsutövning. Beslut om att erbjuda en arbetssökande arbetsplatsintroduktion är dock myndighets- utövning.

Närmare bestämmelser om arbetsplatsintroduktion finns i förord- ningen (2003:623) om arbetsplatsintroduktion. Med arbetsplatsin- troduktion avses enligt 2 § nämnda förordning att en specialutbildad arbetsförmedlare fungerar som stödperson åt en arbetssökande utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet inför anställning, i inledningsskedet av en anställning eller under

6Utredningen använder i betänkandet i övrigt begreppet arbetsmarknadstjänster som beteck- ning för det praktiska stöd som Arbetsförmedlingen tillhandahåller till enskilda arbetssökande i intern eller extern regi. Underlagstjänster används som begrepp för de tjänster som syftar till att klargöra den arbetssökandes förutsättningar. Begreppen definieras närmare i avsnitt 2.4.2 i kapitel 2.

774

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

arbetspraktik som föregår en anställning. I likhet med genomföran- det av arbetsmarknadspolitiska program eller andra insatser innebär utförandet av verksamheten inte myndighetsutövning.

Utöver vissa krav i 3 § om vem som får erbjudas arbetsplatsintro- duktion framgår av 4 § att insatsen ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får lämnas om det är lämpligt både för den en- skilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Arbetsförmedlingens beslut om arbetsplatsintroduktion får omprö- vas hos myndighetens centrala enhet för omprövning, men får inte överklagas, i enlighet med 7–8 §§. Det finns inga sanktioner kopp- lade till den enskilde om denne väljer att avvisa ett erbjudande om arbetsplatsintroduktion. Erbjudandet innebär dock att Arbetsför- medlingen beslutar om en författningsreglerad förmån för den en- skilde, vilket utgör myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Verksamheten redovisas inte i myn- dighetens årsredovisning för 2017. Utredningen utgår från att verk- samheten relativt myndighetens andra uppgifter är begränsad.

Arbetsplatsintroduktion har likheter med det särskilda stöd för introduktion och uppföljning, SIUS, som kan beviljas i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsför- måga. Målgrupperna skiljer sig emellertid åt då arbetsplatsintroduk- tionen riktar sig till personer som inte har mer än begränsad erfaren- het av svenskt arbetsliv oaktat funktionsnedsättning.

Det kan i sammanhanget noteras att en del av målgruppen för arbetsplatsintroduktion är personer som deltar eller deltagit i av kommunen anordnat introduktionsprogram som avses i den numera upphävda 11 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande.

13.5.8Etableringsuppdraget

Bedömning: Uppgiften i 6 § instruktionen om Arbetsförmed- lingens ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden, och inom ramen för det vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter, är inte myndighetsutövning.

775

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Det s.k. etableringsprogrammet ska bedömas som andra arbets- marknadspolitiska program, där beslut om anvisning är myndig- hetsutövning medan själva utförandet av aktuella insatser inte är det. Utöver vad som följer genom etableringsprogrammet inne- bär Arbetsförmedlingens särskilda ansvar enligt lagen (2017:584) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, vilket nämns upplysningsvis i paragrafen, inte myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen har enligt 6 § instruktionen ett ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden, och inom ramen för det ska Arbetsförmedlingen vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. I lagen (2017:584) om etableringsin- satser för vissa nyanlända invandrare, vilket nämns upplysningsvis i paragrafen, regleras Arbetsförmedlingens särskilda ansvar för vissa nyanlända. Till lagen hör förordningen (2017:820) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare, som är ett arbetsmarknads- politiskt program.

Enligt 4 § lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända in- vandrare ansvarar Arbetsförmedlingen för att (vissa) nyanlända in- vandrare erbjuds insatser som syftar till att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet (etableringsinsatser), och ska enligt 5 § samordna etableringsinsatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.

Trots den likartade lydelsen mellan uppgiften i instruktionen re- spektive i lagen om etableringsinsatser finns det i praktiken en betydel- seskillnad mellan de två. Uppgiften i instruktionen är inte avgränsad till vissa nyanlända invandrare. Det saknas en lagstadgad definition av vad som avses med nyanlända invandrare. Enligt Arbetsförmed- lingen är det arbetssökande födda utanför EU/EES som har varit i Sverige mindre än 37 månader efter de fått sitt uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) som avses med definitionen.7 Upp- giften i lagen om etableringsinsatser avser enbart nyanlända invandr- are som är mellan 20 och 64 år och som har fått uppehållstillstånd som flykting, kvotflykting eller skyddsbehövande enligt utlännings- lagen (2005:716), samt personer som under vissa förutsättningar

7https://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Om-Arbetsformedlingen/Etablering-av- nyanlanda/Fragor-och-svar-om-etableringsprogrammet.html

776

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

kommit till Sverige som anhöriga till personer med sådana uppehålls- tillstånd.

Uppgiften i lag respektive instruktion att vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter tar dels sikte på en övergripande nivå, dels gäller den i förhållande till enskilda.

På nationell nivå samverkar Arbetsförmedlingen, Migrationsver- ket, Försäkringskassan, SKL och länsstyrelserna inom ramen för en nationell samverkansdelegation kring mottagande och etablering av nyanlända. Arbetsförmedlingen är vidare sammankallande och initia- tivtagare till lokala överenskommelserna (LÖK) som tecknas mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och andra myndigheter och organi- sationer. Överenskommelserna ska redogöra för parternas ansvars- fördelning, rutiner och gemensamma insatser. Arbetsförmedlingen ansvarar för regelbunden uppföljning och revidering av sådana över- enskommelser (Arbetsförmedlingen, 2018).

Arbetsförmedlingen deltar även i Delegationen för unga och ny- anlända till arbetes arbete. Delegationen har i uppdrag att utgå från det samordnande uppdrag som Arbetsförmedlingen har i relation till andra aktörer inom etableringsuppdraget och stödja och följa upp Arbetsförmedlingens samverkan med kommuner och andra relevan- ta aktörer.

I förhållande till enskilda tillhandahåller Arbetsförmedlingen och andra myndigheter individanpassad service och information till ny- anlända invandrare inom ramen för myndighetsgemensamma mötes- platser, i syfte att dessa snabbare ska nå etablering i form av arbete, studier eller annan aktivitet. Försäkringskassan ansvarar för samord- ning och uppföljning av arbetet med myndighetsgemensamma mötes- platser.

Nyss nämnda uppgifter bör enligt utredningens mening ses som ett bemyndigande för Arbetsförmedlingen att agera inom vissa om- råden. Det är dock inte insatser som förutsätter någon särskild pröv- ning för enskildas rätt att ta del av dem och utgör inte myndighets- utövning.

Vad gäller lagen och förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare utmynnar det, genom förordningen, ock- så i etableringsprogrammet, som är ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Detta ska bedömas på samma sätt som övriga arbetsmarknads- politiska program (se avsnitt 13.5.6). Det innebär att anvisningar till

777

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

programmet och beslut som i övrigt hör samman med detta, t.ex. kring etableringsersättning eller återkallelse är myndighetsutövning, däremot inte utförandet av insatserna.

13.5.9Funktionshinder och arbetslivsinriktad rehabilitering

Bedömning: Uppgiften i 5 § instruktionen om Arbetsförmed- lingens sektorsansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknads- politiken, utifrån vilket myndigheten ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter, är inte myndighetsutövning.

Uppgiften i 14 § instruktionen om att Arbetsförmedlingen särskilt ska samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet, är inte myndig- hetsutövning.

Uppgiften om att Arbetsförmedlingen i samma syfte ska sam- verka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsin- satser, vilket nämns upplysningsvis i paragrafen, är inte myndig- hetsutövning.

Arbetslivsinriktad rehabilitering, som anges i 5 § 1 st. p. 5 i för- ordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte i sig myndighetsutövning. Beslut om att erbjuda en arbetssökan- de arbetslivsinriktad rehabilitering är dock myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen ska enligt 15 § instruktionen när det gäl- ler unga med funktionshinder särskilt samverka med skolan för att underlätta övergången från skola till arbetsliv och med För- säkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom arbete. Uppgiften utgör inte myndighetsutövning.

Sektorsansvaret tar sikte på en mer övergripande nivå än ärenden som avser enskilda. Arbetsförmedlingen anger på sin webbplats att man som sektorsansvarig myndighet inom arbetsmarknadspolitiken bidrar till att uppfylla de nationella handikappolitiska målen. Insatser kan bl.a. avse att öka deltagandet i arbetsmarknadsutbildningar eller påverka arbetsgivarnas vilja att anställa personer med en funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det handlar om att

778

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

alla personer ska ges samma möjligheter att delta i arbetslivet, där det viktigaste målet anses vara att öka sysselsättningsgraden bland arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga så att den på sikt överensstämmer med befolkningens som helhet.8 I uppdraget ingår bland annat att arbeta för att verksamhet, information och lokaler ska vara tillgängliga för personer med funk- tionsnedsättning. Sådan verksamhet är inte myndighetsutövning.

Sektorsansvaret ska alltså skiljas från Arbetsförmedlingens upp- gifter som avser ärendehandläggning i ett enskilt fall. Myndigheten kan t.ex. besluta om insatser enligt förordningen (2017:462) om sär- skilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, vilket är ett arbetsmarknadspolitiskt program som bl.a. kan innefatta beslut om subventionerade anställningar samt Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS). Beslut av denna karaktär är myndighetsutövning och bedöms på annat håll i kapitlet.

Arbetsförmedlingen ska enligt 14 § instruktionen särskilt samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syf- te att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Uppgiften är nära knuten till myndighetens sektorsansvar och de två uppgifterna samredovisas i myndighetens årsredovisning. Samverkan inom rehabiliteringsområdet syftar till att förbättra förutsättningarna på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning och ge dessa personer ett samlat stöd på väg mot arbete eller utbildning. Samverkansuppdraget utgör inte myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen ska även, i samma syfte, samverka med För- säkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, vilket nämns upp- lysningsvis i ovanstående paragraf. I lagen anges uttryckligen att samordningsförbunden inte får besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster av- sedda för enskilda. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan sam-

8https://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Om- Arbetsformedlingen/Samverkan/Arbetsinriktad-rehabilitering/Sektorsansvar-inom- handikappolitiken.html

779

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

verkar enligt uppdrag i regleringsbrev kring individer som är sjuk- skrivna eller har sjuk- eller aktivitetsersättning med insatser som för- kortar tiden i sjukförsäkringen.

Arbetslivsinriktad rehabilitering, som anges i 5 § första stycket p.5 i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, är inte i sig myndighetsutövning. Med arbetslivsinriktad rehabilite- ring avses enligt 11 § i förordningen om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten att den som är i behov av särskilt stöd erbjuds utredande, vägledande, rehabiliterande eller arbetsförberedande in- satser. Det är inte tydligt vad Arbetsförmedlingens uppgift i detta avseende består av, om det avser faktiska insatser som är särskilda förmåner för en enskild eller om uppgifterna är av en mer övergrip- ande karaktär, i meningen att myndigheten ska hålla sig med vissa typer av insatser, oavsett om de kräver särskild prövning eller inte. Förfarandet tycks dock likna t.ex. arbetsplatsintroduktion och de arbetsmarknadspolitiska programmen.

Arbetsförmedlingen ska enligt 15 § instruktionen när det gäller unga med funktionshinder särskilt samverka med skolan för att under- lätta övergången från skola till arbetsliv och med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom arbete. Upp- giften preciseras närmare i 12 § i förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, i vilken anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 år men inte 30 år. I samma paragraf nämns upplysningsvis även Arbetsförmedlingens ansvar att enligt förordningen (2010:1710) samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken. Detta samverkansuppdrag utgör i likhet med övriga samverkansuppdrag inte myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Sektorsansvaret för handikappfrågor ingår i likhet med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i presta- tionen Rustande och stärkande insatser under den s.k. huvuduppgif- ten Prioritering av dem som står långt från arbetsmarknaden. Presta- tionen omfattade totalt sett 20,9 procent av personalresurserna under 2017 till en förvaltningskostnad av 2 092 miljoner kronor. I Arbets-

780

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

förmedlingens årsredovisning anges att 169 944 personer med funk- tionsnedsättning var inskrivna vid myndigheten vid utgången av 2017, vilket motsvarar 27 procent av samtliga inskrivna vid myndig- heten. Någon särskild redovisning av de personalresurser som av- sattes till sektorsansvaret eller några volymer kopplade till detsamma anges inte i Arbetsförmedlingens årsredovisning.

Arbetsförmedlingen genomförde i samverkan med Försäkrings- kassan cirka 10 000 gemensamma kartläggningar av arbetssökande under 2017. Totalt uppgick Arbetsförmedlingens förvaltningskost- nader för samverkan med Försäkringskassan inom rehabiliteringsom- rådet till cirka 345 miljoner kronor, vilket fördelades ut i myndighetens marknadsområden (Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, 2018). Den gemensamma kartläggningen finansierades genom anslag 1:6 utgiftsområde 10, som disponeras av Försäkringskassan.

Arbetsförmedlingen beslutade därutöver om att tillhandahålla SIUS-konsulenter till cirka 9 300 arbetssökande. SIUS redovisas som tidigare nämnt under prestation Rustande och stärkande insatser, trots att verksamheten sker inom ramen för ett arbetsmarknads- politiskt program. Under 2017 utgjorde SIUS-konsulenterna totalt

912av myndighetens totala personalresurser. SIUS-konsulenterna finansieras genom anslag 1:4 utgiftsområde 14.

Vad gäller samverkan med Försäkringskassan, kommun och lands- ting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabili- teringsinsatser (Finsam) uppger Arbetsförmedlingen i sin inlaga till utredningen att uppgifter om personalresurser och förvaltningskost- nad saknas, men uppskattar att det handlar om cirka 332 deltidsre- surser.9

Redovisning av personalresurser och förvaltningskostnad saknas vad gäller uppdraget att samverka med skolan kring unga med funk- tionsnedsättning.

9Under 2017 fanns det 83 samordningsförbund och i varje förbunds styrelse deltog Arbets- förmedlingen med minst en ordinarie ledamot och en ersättare. Arbetsförmedlingen uppskattar att ytterligare två delresurser avsattes för varje samordningsförbund för att bereda underlag till respektive förbundsstyrelse. Sammantaget avsattes cirka 332 deltidsresurser till uppdraget.

781

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

13.5.10 Handlingsplaner

Bedömning: Upprättande av en handlingsplan i enlighet med 6 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte myndighetsutövning.

Även om handlingsplanerna i dag har nära koppling till myn- dighetsutövningen finns inte hinder för att lägga över planerings- ansvaret för den enskilde på en privat aktör. Ett förändrat ansvar kan dock kräva andra ändringar.

Om Arbetsförmedlingens roll i ett framtida system skulle kom- ma att ändras, kommer den arbetsmarknadspolitiska bedömning som i dag görs som en del av handlingsplanen få en annan bety- delse. Denna kommer sannolikt att utgöra myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen ska enligt 6 § förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten upprätta en individuell handlingsplan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökan- dets inriktning anges. Som huvudregel ska planen upprättas senast 30 dagar från det att någon anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Vidare ska upprättandet ske under den arbets- sökandes medverkan. Arbetsförmedlingen har utvecklat digitala verk- tyg för att underlätta för den arbetssökande att själv lägga in aktivi- teter. I samband med det talar myndigheten numera om planering snarare än handlingsplan, då det senare har upplevts vara en ensidig åtgärd från myndigheten10. Formellt är det dock fortsatt handlings- planer som upprättas. Arbetsförmedlingens ansvar för att upprätta handlingsplanerna påverkas inte av förenklingar för den enskilde att själv lägga in aktiviteter. Tvärtom förutsätter regelverket att den enskilde aktivt medverkar i att upprätta handlingsplanerna. Det är dock slutligen Arbetsförmedlingen som måste godkänna aktiviteter som den enskilde själv lagt in.

Det framgår av Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner att handlingsplanen ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från den arbetssökan- des förutsättningar för arbete, arbetsmarknadens krav och Arbets- förmedlingens uppdrag. Handlingsplanen ska också innehålla inrikt- ningen för arbetssökandet vad gäller yrkesområden och geografiskt

10Se t.ex. På jobbet #3 2017, s. 12.

782

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

sökområde. Vidare ska det framgå vilket stöd den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen. Planerade aktiviteter ska ha sin utgångspunkt i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, vara tidsatta och kunna följas upp. Det ska också anges hur och när själva handlingsplanen ska följas upp. Revidering ska göras vid behov så att handlingsplanen alltid är aktuell.

Det har direkta konsekvenser för den enskilde att inte medverka vid upprättandet av handlingsplanen, då det medför en varning eller avstängning som kan påverka rätten till ersättning från arbetslös- hetshetsförsäkringen (43 § första stycket 1 ALF) eller aktivitetsstöd (6 kap. 2 § första stycket 1 förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser). För mottagare av ekonomiskt bistånd kan socialtjänsten ställa krav på att en person medverkar vid upprättandet av en handlingsplan för att hen ska anses stå till arbets- marknadens förfogande i enlighet med 4 kap. 1 § andra stycket SoL (se t.ex. prop. 2015/16:136 s. 22).

Handlingsplanen är inte bindande

Trots den stora betydelse som handlingsplanerna har för den arbets- sökande bedömer utredningen att uppgiften att under den sökandes medverkan upprätta handlingsplaner inte är myndighetsutövning. Handlingsplanen är inte bindande och kan inte i sig ligga till grund för några sanktioner eller rättigheter för den enskilde. Anvisningar till program eller andra insatser (se ovan/nedan) är att betrakta som egna beslut, med tillhörande krav på motiveringar m.m. i det särskil- da fallet. En annan sak är att beslut om anvisningar kan fattas i sam- band med handlingsplanen.

Handlingsplanen kan vara en del av underlaget i bedömningen av huruvida en arbetssökande aktivt sökt lämpliga arbeten. I samband med förändringar i arbetslöshetsförsäkringen uttalade regeringen att handlingsplanen är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av om den sökande är aktivt arbetssökande och att den inriktning på ar- betssökandet som framgår av handlingsplanen därför är av stor vikt (prop. 2012/13:12 s. 37). Ytterst utgår dock bedömningen inte från om den arbetssökande följt sin handlingsplan eller inte, utan från tillämpliga regelverk inklusive IAF:s föreskrifter (IAFFS 2015:3)

783

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

om lämpligt arbete. I den mån handlingsplanen ges betydelse i be- dömningen bör detta närmast liknas vid ett yttrande.

Vidare gäller reglerna i ALF från och med att personen anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Den sökande ska lämna in en aktivitetsrapport inom utsatt tid om inte något godtag- bart skäl föreligger. Det faktum att Arbetsförmedlingen ännu inte hunnit upprätta en handlingsplan utgör enligt Arbetsförmedlingen inte ett godtagbart skäl för att inte lämna en aktivitetsrapport. Detta resonemang gäller även om Arbetsförmedlingen även efter 30 dagar har förflutit inte har upprättat en handlingsplan (se avsnitt 7.11.1 i kapitel 7 om bristerna i detta avseende), eller om en tidigare upprät- tad handlingsplan inte längre är aktuell. Resonemanget kan applice- ras även på deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, men då uti- från 6 kap, 2 § punkten 2 förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Myndighetsutövningen sker således oavsett om en handlingsplan är upprättad eller inte.

Den arbetssökandes skyldigheter ska anges i handlingsplanen, vil- ket bör ses som en upplysning om befintliga krav, t.ex. att aktivitets- rapportera eller, för den som uppbär ersättning, att aktivt söka lämp- liga arbeten.

Vidare har handlingsplanerna, inklusive den arbetsmarknadspoli- tiska bedömningen, betydelse för vilka aktiviteter som erbjuds den arbetssökande och vad som förväntas av denne. Att det redan av handlingsplanen ska framgå vilket stöd som den arbetssökande kom- mer att få från Arbetsförmedlingen innebär dock inte att det är fråga om myndighetsutövning genom att besluta om förmåner eller annat. Som framgått ska beslut om anvisningar till program m.m. bedömas för sig. Om en anvisning inte görs på initiativ av Arbetsförmedlingen har den arbetssökande möjlighet att själv påkalla en sådan prövning.

Kravet på att medverka vid upprättandet

Den arbetssökande kan bli föremål för sanktioner om hen inte med- verkar till att upprätta handlingsplanen. I sådant fall är det dock själva sanktionen, beslut om indragen ersättning i någon form, som är myn- dighetsutövning. På samma sätt kan den enskilde bli föremål för sanktioner om hen inte deltar i den faktiska verksamheten hos en

784

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

kompletterande aktör, inte kommer på möten hos Arbetsförmed- lingen eller liknande. Denna kontroll skulle kunna göras av Arbets- förmedlingen även om handlingsplanen upprättades av någon annan. Förutom att uppgiften att upprätta en handlingsplan inte bedöms vara myndighetsutövning i sig bedöms den därför heller inte ske vid myndighetsutövning.

Ett förändrat ansvar kan kräva andra ändringar

Oaktat bedömningen huruvida upprättandet av handlingsplanerna är eller sker vid myndighetsutövning bör dock särskilt påpekas hand- lingsplanernas faktiska betydelse i sanktionssystemet. Detta kan givet- vis påverka bedömningen huruvida det är lämpligt att uppgiften sköts av någon annan än en myndighet. Det innebär emellertid inte hinder för att lägga över planeringsansvaret för den enskilde på t.ex. en privat aktör. En konsekvens av en förändrad ansvarsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och externa aktörer i detta avseende kan också bli att formerna för sanktionsarbetet justeras. Det kan t.ex. handla om åtgärder för att säkerställa att arbetslöshetskassorna ska få tillgång till relevant information i samband med beslut.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen kan få annan betydelse

Som framgår ovan ska en arbetsmarknadspolitisk bedömning ingå i en handlingsplan, vilket följer av Arbetsförmedlingens föreskrifter. I sin nuvarande form innebär detta inte myndighetsutövning (väl att skilja mot den prövning av om en insats är arbetsmarknadspolitiskt motiverad som görs inför en anvisning). Utredningen anser emeller- tid att denna bedömning ska tydliggöras och stärkas, vilket huvud- sakligen behandlas i kapitel 7. Som utredningen bedömer i avsnitt

13.6.3bör en sådan bedömning vara en grundläggande uppgift för en central arbetsmarknadsmyndighet, och den är vidare en central ut- gångspunkt i de modeller för möjliga förändringar i ansvaret för ut- förande som beskrivs i avsnitt 13.7, detta bl.a. för att säkerställa att personer längre från arbetsmarknaden berättigar mer ersättning till en extern aktör än en person närmare arbetsmarknaden. Mycket talar för att det i dessa fall kan utgöra myndighetsutövning, då det blir en

785

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

författningsstyrd bedömning som bestämmer vilka förmåner (i form av praktiskt och ekonomiskt stöd) som den enskilde får ta del av. Oaktat om en sådan prövning innebär myndighetsutövning behöver den emellertid av verksamhetsskäl ligga hos den offentliga arbetsför- medlingen (se avsnitt 13.6.3).

Verksamhetens omfattning: Arbetet med handlingsplanerna kan härledas till prestationen Tjänster för att söka arbete i Arbetsför- medlingens årsredovisning för 2017. Totalt omfattar prestationen 13,1 procent av tillgängliga personalresurser och en förvaltningskost- nad om 1 309 miljoner kronor. Prestationen innefattar också annat än arbete med handlingsplanen, som att informera om arbetsmark- naden och tjänster som erbjuds via digitala kanaler. Det bör dock kunna antas att en betydande del utgörs av arbetet med den arbets- marknadspolitiska bedömningen och att upprätta och uppdatera hand- lingsplanerna. Under 2016 upprättades 227 000 handlingsplaner för ny- och återinskrivna arbetssökande (s. 42), för 2017 saknas mot- svarande uppgifter.11

13.5.11 Vägledning

Bedömning: Vägledning som anges i 5 § första stycket 2 förord- ningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte myn- dighetsutövning.

Vägledning innebär enligt 8 § förordningen om den arbetsmarknads- politiska verksamheten att den enskilde får stöd och information för att kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning. Som visades i utredningens delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmark- nad (SOU 2017:82) kan vägledning bedrivas i många olika former, där enklare vägledning t.ex. kan vara i form av information på nätet med möjlighet att ställa frågor eller av mer kvalificerat slag i form av samtal med en professionell studie- och yrkesvägledare. Vägledning utmynnar inte i beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot den

11Arbetsförmedlingen införde under 2017 ett nytt administrativt system för handlingsplaner. Det gamla och det nya systemet användes inledningsvis parallellt, med anledning att dubbletter kan förekomma kan uppgifter om antalet handlingsplaner kan inte summeras för de två syste- men.

786

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

enskilde. Det är därför inte myndighetsutövning. Beroende på arbe- tets organisering kan anvisningar till t.ex. en arbetsmarknadspolitisk insats göras i nära samband med vägledningen. Eventuella sådana anvisningar görs dock utifrån sitt eget regelverk och är inte del av vägledningen.

Verksamhetens omfattning: Som visades i utredningens delbetän- kande finns ingen klar bild över vilken vägledning som kan erbjudas av Arbetsförmedlingen (SOU 2017:82). Ibland kan den ges i egen regi, ibland ingår den som en del av upphandlade tjänster, vars syfte inte endast är vägledning. I årsredovisningen för 2017 redovisas vägled- ning bl.a. under prestationen Rustande och stärkande insatser, som totalt upptog 20,9 procent av tillgängliga personalresurser till en för- valtningskostnad av 2 092 miljoner kronor. I prestationen ingår bl.a. förstärkta förmedlingsinsatser och uppgifter kopplade till arbetslivs- inriktad rehabilitering och etableringsuppdraget. Det uppges i års- redovisningen att det saknas tillgång till data för samtliga ingående aktiviteter i prestationen. Det är därför inte möjligt att uppskatta omfattningen av den vägledning som Arbetsförmedlingen bedriver.

13.5.12 Analyser och utvärderingar

Bedömning: Uppgiften i 4 § 4 instruktionen om att analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de ar- betsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funk- tionssätt är inte myndighetsutövning. Detsamma gäller för 4 § 5 om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhanda- hålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken, samt uppgiften i 4 § 6 instruktionen om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom Arbets- förmedlingens verksamhetsområde.

Verksamheten består inte av beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot enskilda. Den är därför inte myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Framgår inte av årsredovisningen. Analysavdelningen hade under 2017 totalt cirka 100 medarbetare.

787

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

13.6Utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Utredningen har i föregående avsnitt bedömt vilka delar av Arbets- förmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning. Ut- redningen ska vidare föreslå hur dessa delar kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt kan organiseras. För att göra detta behöver utgångspunkter för att lägga ut arbetsmark- nadspolitisk verksamhet först klarläggas.

Det stadgas i 12 kap. 4 § regeringsformen att förvaltningsupp- gifter kan överlämnas till kommuner, andra juridiska personer och enskilda individer. Ett sådant överlämnande kan t.ex. ske genom att en myndighet avtalar med en extern aktör att utföra en uppgift.12 I dessa fall kvarstår ytterst ansvaret för uppgiften på den överläm- nande myndigheten. Överlämnande kan också ske direkt genom lag, som t.ex. fallet är för arbetslöshetskassornas hantering av ärenden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetskassorna är i dessa fall ansvariga för sin myndighetsutövning.

Man måste därför skilja situationen att en myndighet genom avtal överlämnar utförandet av en förvaltningsuppgift som inte innehåller myndighetsutövning, från det att ansvaret för en uppgift efter beslut av regering eller riksdag överförs mellan aktörer. Utredningen utgår från att båda situationerna kan vara för handen inom ramen för upp- draget. Externa aktörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser kan även fortsättningsvis komma att ha ett avtalsförhållande med Arbetsförmedlingen eller dess motsvarighet. Ett utläggande kan också ske genom att regeringen beslutar att flytta Arbetsförmedlingens uppgifter till en annan myndighet.

13.6.1Vad bör vara myndighetsuppgifter?

Myndighetsformen är utgångspunkten för statlig verksamhet, vilket framgår bl.a. av den förvaltningspolitiska propositionen från 2010. Regeringen framhöll dock att kompletterande insatser av enskilda organ är av stort värde inom många områden. När myndighetsupp- gifter anförtros till enskilda bör de överväganden som föranleder det tydligt redovisas och valet av annan organisationsform än myndighet

12Innehåller uppgiften myndighetsutövning får ett överlämnande endast ske med stöd av lag.

788

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

bör omprövas med viss regelbundenhet. Enligt propositionen bör man som princip skilja mellan å ena sidan styrande och policyin- riktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet ansåg regeringen att myndighetsformen alltid bör vara huvudregel, medan det för operativt genomförande oftare kan vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda (prop. 2009/10:175 s. 105 ff.).

Vad gäller överlämnande av förvaltningsuppgifter kan detta avse både stöd- och kärnverksamhet.

Regeringen uttalade i 1998 års förvaltningspolitiska proposition att många tjänster kan effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens, där bl.a. möjligheterna att anbudsupphandla it-tjänster skulle prövas fortlöpande. Däremot uttalades att uppgifter som ingår i statens kärnverksamhet inte ska upphandlas (prop. 1997/98:136 s. 36). Någon särskild reglering kring detta, utöver vad som följer av regeringsformen, finns dock inte.

Utvecklingen med utkontraktering har fortsatt under de senaste

20åren, både vad gäller stödverksamheter, t.ex. it-tjänster, som vad som bör betraktas som kärnverksamhet13. Statskontoret har gjort en genomgång av outsourcing av statlig kärnverksamhet under 2015, i vilken framhålls att en stor del av de offentliga tjänsterna numera utförs av privata aktörer (Statskontoret, 2015 s. 5). Det finns alltså en mängd icke-offentliga aktörer som utför statlig verksamhet.

Formerna för hur uppgifter har lagts ut har varierat, från beslut av regering eller riksdag till att myndigheter själva väljer att använda externa utförare för att fullgöra sitt uppdrag. Lämpligheten i att myndigheter utkontrakterar delar av sin verksamhet, oavsett om det är stöd- eller kärnverksamhet, är ofta föremål för debatt. Som exem- pel kan flexibilitet, kostnadseffektivitet och möjligheterna att dra nytta av marknadens specialistkompetens ställas mot risken för att statstjänstemannarollen urholkas, att myndigheter förlorar kontroll och kunnande över den egna verksamheten och diverse frågor kopp- lade till regelverken som omger statlig verksamhet, t.ex. kring offent- lighet och sekretess.

Ibland påtalas att myndigheter endast ska ägna sig åt sina ”myn- dighetsuppgifter”. Det är dock inte givet vad som avses med detta.

Allt som riksdagen eller regeringen beslutar att en myndighet ska

13En sådan indelning av stödfunktioner och kärnverksamhet går dock inte alltid att göra, där t.ex. it-tjänster numera är en väsentlig del av myndigheters kärnverksamhet.

789

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

utföra är att se som myndighetens uppgifter och myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Innebörden av uppdraget kan dock variera stort mellan myndigheter. En myndighets uppdrag kan innefatta verksamhet av rent kommersiell natur, även om det av olika skäl brukar undvikas.14 En stor del av myndigheternas upp- gifter består också av annat än myndighetsutövning, vilket heller inte är förbehållet myndigheter. Det kan handla om olika främjande upp- gifter, att vara kunskapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet.

Oavsett om det rör privata aktörers medverkan i myndigheters verksamhet eller myndigheters aktiviteter på konkurrensutsatta mark- nader finns det knappast något givet svar på vad en myndighet bör ansvara för och hur förhållandet till andra aktörer bör vara. Det finns ett flertal aspekter som väger in i denna bedömning. Dessa utvecklas nedan.

13.6.2Skilda förutsättningar mellan offentlig och annan verksamhet

För verksamhet som bedrivs i myndighetsform bestäms många av de övergripande rättsreglerna utifrån ett organisatoriskt synsätt. När samma uppgift sköts i annan regi gäller inte samma reglering (se t.ex. SOU 1997:38 s. 8). Utgångspunkten när statsmakterna uppdragit åt privaträttsliga organ att utföra ett statligt åtagande har varit att styra själva verksamheten som organet utför och inte organisationen i sig (ESV 2009:30 s. 11). Offentliga myndigheter och privata aktörer lyder under olika regelverk och har olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Offentligrättsliga krav kan medföra att verksamheten i högre utsträckning än för privata aktörer är regelstyrd och admini- strativt tung. För offentlig verksamhet som bedrivs i privat regi är å andra sidan möjligheterna till kontroll, styrning och insyn begrän- sade. Alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska dock, i enlighet med 1 kap. 9 § regeringsformen, beakta allas likhet inför la- gen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet.

När offentlig verksamhet överlämnas till en enskild aktör kan skill- naderna mellan det privata och det offentliga minska. Det kan ske på

14Myndigheters aktiviteter på det privata näringslivets område har belysts i ett antal utred- ningar och rapporter under åren, se t.ex. Statskontoret (2008 och 2014).

790

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

olika sätt, t.ex. genom att i författning bestämma att icke-offentliga aktörer ska tillämpa offentlighetsprincipen eller andra offentligrätts- liga regler för en given verksamhet, eller att det offentliga bemyndi- gas att bedriva tillsyn över verksamheten. När en myndighet själv väljer att lämna över ansvaret för utförandet av en uppgift ställs olika villkor i avtal som myndigheten därefter har att följa upp på civil- rättslig grund.

I vilken mån kraven som omfattar en myndighet på något sätt bör utvidgas, genom lag eller avtal, till att omfatta även andra utförare måste bedömas från fall till fall. I takt med att krav läggs till minskar dock fördelarna med att bedriva verksamheten i annan form än myn- dighet. Om verksamheten är av sådant slag att kraven på t.ex. insyn och kontroll är väldigt höga, eller att verksamhetens resultat är svåra att följa upp, kan frågan uppstå om det är lämpligt att den bedrivs av annan än myndighet.

Det finns även specifika omständigheter för arbetsmarknadspoli- tisk verksamhet som behöver beaktas. Inte minst aktualiseras frågor om hantering av personuppgifter i förhållande till de privata aktörer som utför arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Utredningen om personuppgiftsbehandling inom den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten och i tillsynsverksamheten över denna (SOU 2012:4) före- slog bl.a. att en ny lag skulle införas för att möjliggöra för Arbets- förmedlingen att lämna ut vissa uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare till de kompletterande aktörerna, samt att en lagreglerad och straffsanktionerad tystnadsplikt skulle införas för de komplett- erande aktörerna.

För att de kompletterande aktörerna skulle kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt, ansåg utredningen att dessa behövde få tillgång till vissa uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare. Ut- redningen påpekade att de kompletterande aktörerna i avsaknad av en sådan lagreglering i stor utsträckning skulle vara beroende av att den enskilde arbetssökanden eller arbetsgivaren medger att uppgifter lämnas ut från Arbetsförmedlingen. Om den enskilde inte ger sitt medgivande till att uppgifterna lämnas ut kan detta leda till att de kompletterande aktörerna får ett bristande underlag, vilket i sin tur påverkar tjänstens kvalitet och effektivitet samt de kompletterande aktörernas möjlighet att göra gällande sin rätt till ersättning. Reger- ingen har inte gått vidare med förslagen som utredningen lämnat.

791

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

13.6.3Behov av en central arbetsmarknadsmyndighet

Bedömning: Det kommer fortsatt att finnas ett behov av en cen- tral arbetsmarknadsmyndighet i någon form, vilken också bör vara en statlig myndighet. Arbetsförmedlingen är i dag den cen- trala arbetsmarknadsmyndigheten.

Som ett minimum behöver den centrala arbetsmarknadsmyn- digheten ansvara för anmälan av arbetssökande, för att genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är anmäld, samt för att besluta om ersättning till anordnare eller deltagare.

Det finns ett behov av kontroll och uppföljning, bl.a. för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Behovet av kon- troll och uppföljning varierar dock beroende på hur arbetsmark- nadspolitiken i övrigt är utformad och kan inte fastslås generellt.

Oaktat hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken ska utformas i termer av uppgifter, ansvar och utförande behöver det finnas någon form av central arbetsmarknadsmyndighet. Detta är i dag Arbetsförmedlingen, men behöver inte avse Arbetsförmedling- en i sin nuvarande form.

Även i ett system med stort ansvar för privata eller andra utförare måste det finnas ett offentligt organ som hanterar anmälningar av arbetslöshet och olika typer av ersättningar, t.ex. till privata aktörer som ska utföra arbetsmarknadspolitiska insatser. Detta avspeglas också i utredningens direktiv och det tillkännagivande som föregick tilläggsdirektivet. Där förutsätts att det fortsatt finns en myndighet som hanterar t.ex. myndighetsutövande uppgifter. Utredningen ser inte skäl till varför dessa uppgifter skulle ligga på annan än en statlig myndighet, bl.a. med utgångspunkten i utredningens direktiv att arbetsmarknadspolitiken ska vara nationell. Vidare är behovet av dessa grundläggande funktioner desamma oavsett var i landet man befinner sig.

Givet att en central arbetsmarknadsmyndighet behövs i någon form är nästa steg att klargöra vad som är dess minsta möjliga upp- gift. Detta minimum ingår sedan i de modeller för utförande som utredningen redovisar i avsnitt 13.7. Att klargöra vad som är mini- mum innebär inte att alla tillkommande uppgifter därutöver är att betrakta som onödiga. Respektive modell har för- och nackdelar som måste vägas mot varandra.

792

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Minsta möjliga uppgift för en central arbetsmarknadsmyndighet är enligt utredningen att ta emot anmälningar från arbetssökande och att göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning av de arbetssök- ande. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen benämns fortsätt- ningsvis som arbetsmarknadsbedömning, i linje med utredningens förslag i kapitel 7.

Så länge en arbetsmarknadspolitisk insats är del av det statliga åta- gandet kommer pengar att betalas ut i någon form. Sådan ersättning kan utbetalas direkt till en arbetssökande för att använda i sitt jobb- sökande eller till en aktör som bistår en arbetssökande i att hitta arbete eller i övrigt föra hen närmare arbetsmarknaden. Med hänsyn till att de arbetssökande som är anmälda vid myndigheten är en mycket heterogen grupp är det en förutsättning att den ekonomiska ersättningen kan variera beroende på den enskildes förutsättningar. Det finns annars en överhängande risk att personer som står långt från arbetsmarknaden prioriteras lägre och att insatser görs för arbetssökande som står nära arbetsmarknaden och skulle ha fått nytt arbete helt utan stöd från det offentliga.

Det krävs därför att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmark- naden för att klargöra vilket stöd som denne ska få, alternativt vilken ersättning som ska betalas ut till en aktör som hjälper den arbets- sökande att komma i arbete, utbildning eller i övrigt närmare arbets- marknaden.

Bedömningen av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarkna- den kan behöva omprövas om förutsättningarna ändras. Det kan t.ex. handla om en arbetssökande som bedömts stå nära arbetsmark- naden, men som trots det kvarstår en längre tid i arbetslöshet, vilket i sig kan medföra att hen inte längre står nära arbetsmarknaden.

Kontroll i olika former är viktiga delar av arbetsmarknadspoliti- ken. Det behöver alltid säkerställas att utbetalningar inte görs på fel- aktiga grunder och att systemet inte används på annat sätt än vad som är avsikten. Det närmare behovet beror dock till stor del på hur det statliga åtagandet i övrigt ser ut. Behovet av kontroll och hur den ska utformas påverkas också av en extern aktörs frihet att själv ut- forma insatser, eller om dessa till stor del styrs av den centrala arbets- marknadsmyndigheten. Det är därför svårt att generellt fastslå vilken kontroll som behöver utföras av den centrala arbetsmarknadsmyn- digheten.

793

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

För den enskilde som uppbär ekonomisk ersättning finns bl.a. krav på att denne aktivt ska söka lämpliga arbeten och stå till arbets- marknadens förfogande. I dag har Arbetsförmedlingen en viktig roll i denna uppgift, bl.a. genom aktivitetsrapporteringen, men det går också att hitta andra modeller, t.ex. genom att en arbetslös rapport- erar aktiviteter direkt till arbetslöshetskassan. Kontrolluppdraget behandlas mer utförligt i kapitel 6.

13.7Möjliga förändringar av ansvaret för utförande

Bedömning: Det är inte ändamålsenligt att lägga ut Arbetsför- medlingens befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer i sin helhet. I stället måste alternativa modeller för utförande av arbetsmarknadspolitik prövas, vilket kan inne- bära förändringar också i vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som bör finnas.

I en sådan prövning av alternativa modeller bör också modeller där viss verksamhet som innebär myndighetsutövning kvarstår hos den offentliga arbetsförmedlingen kunna ingå, om modellen utgår från att utförandet i huvudsak sker av andra aktörer.

Utredningen har som nämnts i uppdrag att lämna förslag på hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndig- hetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åta- gandet i övrigt i så fall bör organiseras. Utredningen ska vidare ana- lysera och beskriva konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen samt lämna förslag om utformningen av dessa för olika möjliga förändringar av ansvaret för utförande.

Vid en prövning av hur arbetsmarknadspolitisk verksamhet kan utföras av andra aktörer än Arbetsförmedlingen finns det ett brett spektrum av modeller för hur detta kan utformas. Det kan vara mo- deller där den statliga myndigheten har en liten roll och privata ut- förare har ett stort ansvar, eller att kommunerna i högre grad kan tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser, vilket kan vara av- gränsat till vissa insatser eller målgrupper.

I kapitel 10 konstaterar utredningen att kommunerna inte frivilligt kan åta sig att utföra insatser när de saknar befogenheter och skyl- digheter på det arbetsmarknadspolitiska området. I utredningens

794

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

direktiv anges att arbetsmarknadspolitiken är nationell, detta uteslu- ter att kommunerna skulle åläggas uppgiften, då utredningen anser att staten och kommunerna inte ska vara huvudman för samma upp- gift. Mot bakgrund av detta utgår den följande analysen från att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten läggs ut på privata aktörer.

Vidare kan konstateras att det inte är ändamålsenligt att utan änd- ringar i övrigt lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndig- hetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsut- övning i Arbetsförmedlingen intakt. Det är inte självklart att Arbets- förmedlingen t.ex. kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myndigheten inte längre ska upprätta handlingspla- ner tillsammans med den arbetssökande och ha en närmare förståelse för dennes förutsättningar. Uppgifter som i sig inte innebär myn- dighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna.

Det finns därför anledning att pröva alternativa modeller för att lägga ut utförande av arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Detta kan innebära förändringar också i vilken myndighetsutövning som sker hos Arbetsförmedlingen eller i formerna för den arbetsmarknads- politiska verksamheten även i övrigt. I en sådan prövning bör också kunna ingå modeller där viss verksamhet som inte är myndighetsut- övning kvarstår hos den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, om modellen utgår från att utförandet i huvudsak sker av andra aktörer.

Arbetsmarknadsutskottet anför i det betänkande som är grund för utredningens uppdrag i denna del att en myndighet framför allt ska ansvara för funktioner som myndighetsutövning, kontroll och uppföljning, medan själva matchningen och rustningen sköts av and- ra aktörer (bet. 2016/17:AU16). Vissa uppgifter som görs av Arbets- förmedlingen i dag, t.ex. upprättande av handlingsplaner och gransk- ning av aktivitetsrapporter, kan sägas ha ett dubbelt syfte, där kon- troll är det ena och att ge stöd till den arbetssökande det andra. Inne- börden av kontroll och uppföljning är heller inte given. Det kan avse kontroll av både den enskilde arbetssökande som uppbär ersättning och av den aktör som får ersättning för sina insatser att få arbetssök- ande i arbete. Huruvida sådan verksamhet är myndighetsutövning eller inte beror på vilken grund kontrollen görs och om eventuella sanktioner har offentlig- eller civilrättslig grund. Uppföljning kan

795

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

avse både enskilda leverantörers resultat och effekterna av arbets- marknadspolitiken i vidare mening. I de flesta sammanhang torde det inte handla om myndighetsutövning.

13.7.1Möjliga förändringar presenteras i form av tre modeller

Som framgår av avsnitt 13.6.3 bedömer utredningen att det finns ett behov av en central arbetsmarknadsmyndighet i någon form, och att det minsta möjliga åtagandet för en sådan myndighet är att ansvara för anmälan av arbetssökande, för att genomföra en arbetsmarknads- bedömning av den som är anmäld, samt för att besluta om ersättning till anordnare eller deltagare. Utredningen lämnar i kapitel 7 förslag gällande arbetsmarknadsbedömningen. Nedanstående modeller tar sin utgångspunkt i de förslag som utredningen lämnar i kapitlet.

I alla modeller ingår att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten utifrån en arbetsmarknadsbedömning avgör den arbetssökandes rätt till och nivå på stöd från myndigheten, i form av olika kategorier. Dessa kategorier utgör grund för storleken på den ersättning som den privata utföraren erhåller för den verksamhet som tillhandahålls till den arbetssökande. För arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden är ersättningen till de externa utförarna högre än för arbetssökande som bedöms stå nära. För de arbetssökande som står så långt ifrån arbetsmarknaden att de enbart är i behov av socialt stöd ska myndigheten, enligt det förslag som utredningen lämnar i kapitel 10, inte erbjuda stöd, då ansvaret för att erbjuda sociala in- satser är ett kommunalt ansvar. Den centrala arbetsmarknadsmyn- digheten bör vidare kunna bedöma att arbetssökande som står nära arbetsmarknaden inte är berättigade till något stöd.

Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller gra- den av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll

–av den verksamhet som de privata utförarna bedriver, vilket mot- svarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma den- na verksamhet.

796

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Modell 1 – En minimal lösning med jobbpeng

En mycket minimal modell utgörs av att den arbetssökande, efter en bedömning av dennes ställning på arbetsmarknaden, får en summa att använda fritt för åtgärder som kan bidra till att hen kommer i arbete eller utbildning. Själva utförarna av insatser har inte direkt- kontakt med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, mot bak- grund av att det inte föreligger någon avtalsrelation. Då avtal inte föreligger med de privata utförarna betalas ersättningen ut till direkt till de arbetssökande. Denna modell benämns nedan Modell 1.

Modell 2 – Avtal med minimal styrning

Den för marknaden friaste formen, förutsatt att en avtalsrelation föreligger, beskrivs i det som benämns Modell 2. Utgångspunkten för modellen är att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte preciserar insatsernas innehåll. Detta kan ske på två sätt: antingen genom en s.k. ”black box”-lösning eller genom att de privata utförar- na kontrakteras för att utföra verksamhet enligt egen uppdragsbe- skrivning.

Modellen förutsätter att de privata utförarnas verksamhet inte styrs av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, där dessa helt eller delvis utmönstras. Vissa insatser kan dock finnas kvar, t.ex. praktik eller subventionerade anställningar, där den centrala arbets- marknadsmyndigheten har att besluta, men där de privata utförarna ansvarar för att hittar anordnare som vill ta emot praktikanter och arbetsgivare som vill anställa arbetssökande med lönesubventioner, och för detta får ersättning från myndigheten.

Den statliga styrningen begränsas vidare genom att valet av ut- förare överlåts till de arbetssökande, där de privata utförarna endera kontrakteras enligt LOV eller genom LOU med individens val som fördelningsnyckel15. Ytterligare en tilldelningsprincip kan vara att vid upphandling enligt LOU använda utförarnas ratingresultat som fördelningsnyckel.16

I Modell 2 arbetar de privata utförarna från ”ax till limpa” med den arbetssökande och får ett helhetsansvar för insatser för att få

15Se fotnot 50 i kapitel 12.

16Det saknas praxis för denna tilldelningsprincip och den behöver i så fall utredas närmare innan tillämpning.

797

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

denne i arbete eller utbildning. Denna modell kan göras i olika ver- sioner, då variation kan tänkas i vilka villkor som ställs och vilken verksamhet som myndigheten fortsatt ska handha, exempelvis gäll- ande de arbetssökandes planering. Ersättningsmodellen till de priva- ta utförarna kan i Modell 2 vara helt eller delvis resultatbaserad.

Modell 3 – Avtal och arbetsmarknadspolitiska program

Den modell som benämns Modell 3 liknar nuläget, med den skillnad att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte har någon utför- ande verksamhet i egen regi. All utförarverksamhet upphandlas enligt LOU eller tillhandahållas genom valfrihetssystem. Det stat- liga åtagandet i övrigt är relativt oförändrat.

Avtalen med de privata utförarna utgår från innehållet i de arbets- marknadspolitiska programmen. Myndigheten anvisar de arbetssök- ande till ett specifikt arbetsmarknadspolitiskt program. Om de privata utförarna vill tillhandahålla insatser till en arbetssökande inom ramen för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program än det som hen anvisats till ansöker de om detta hos myndigheten som avgör om ett beslut om anvisning till det nya programmet är aktuellt. Ersättningen till de privata utförarna utgår från de olika arbetsmark- nadspolitiska programmen och inom ramen för dessa görs därutöver en nivåskillnad mellan arbetssökande utifrån arbetsmarknads- bedömningen. Ersättningsmodellen till de privata utförarna kan i Modell 3 vara helt eller delvis resultatbaserad.

13.8Hur kan modellerna bedömas?

13.8.1Statlig styrning kontra frihet för de privata utförarna

De olika modellernas huvuddrag har konstruerats för att visa på hur graden av statlig styrning och uppföljning kan variera, och hur denna variation motsvaras av graden av frihet för de privata utförarna. Modellerna bör därför bedömas utifrån avvägningar mellan de privata aktörernas frihet att utforma verksamheten, inklusive att individ- anpassa densamma, och statens möjligheter att styra och följa upp denna verksamhet.

798

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Om utgångspunkten är att privata utförare genom konkurrens med varandra ska kunna bidra till att effektivisera arbetsmarknads- politisk verksamhet genom innovation och individanpassning krävs en låg grad av statlig styrning, där stort utrymme överlåts till de arbetssökande och till de privata utförarna att avgöra verksamhetens inriktning och omfattning. Detta innebär i sin tur att statens möjlig- het till (men även kostnad för) uppföljning och kontroll av den offentligt finansierade verksamheten blir begränsad.

Om den frihet och det handlingsutrymme som överlåts åt de ar- betssökande och de privata utförarna medför att färre arbetssökande kommer i arbete, innebär den låga graden av statlig styrning att stat- liga medel används ineffektivt.

Graden av statlig styrning, vilken skiljer sig åt i de olika modeller- na, påverkar också möjligheten till lärande om vad som fungerar och inte fungerar på systemnivå. När verksamhet läggs ut genom Modell 1 eller genom black-boxvarianten av Modell 2 upphör exempelvis möjligheten att följa upp och bedriva forskning om vilka insatser som är effektiva för vilka grupper av arbetssökande. Låg grad av stat- lig styrning innebär vidare att det blir svårt eller omöjligt för staten att säkerställa en enhetlig och rättssäker verksamhet.

13.8.2Förutsättningarna för statlig styrning varierar utifrån typ av tjänst

Förutsättningarna att styra och följa upp arbetsmarknadstjänster som har lagts ut till privata utförare skiljer sig åt mellan olika typer av tjänster. De olika modellerna behöver även analyseras utifrån vil- ken typ av tjänst som är lämplig att tillhandahålla inom modellen, givet de förutsättningar i form av statlig styrning och uppföljning som följer av modellen. I detta syfte kan arbetsmarknadstjänster delas in i två kategorier utifrån deras huvudsakliga målsättning:

•Tjänster som syftar till arbete eller utbildning

•Tjänster som syftar till progression17.

För tjänster som syftar till arbete eller utbildning är det möjligt att kontrollera om den arbetssökande har blivit anställd eller antagen till

17Med progression avses att de arbetssökande successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden.

799

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

en utbildning. Det innebär att målet för och kvaliteten på tjänsten kan regleras i avtal. Avtalsefterlevnad kan mätas med objektiva och verifierbara kriterier, vilket möjliggör att det går att bevisa i domstol huruvida de har tillgodosetts eller inte. Det innebär att resultatbase- rad styrning, bl.a. i form av resultatbaserad ersättning, kan tillämpas då ett verifierbart resultat föreligger. Resultatbaserad styrning innebär att incitament för vinstdrivande företag att bidra till målsättningen med tjänsten kan skapas, utan att tjänstens innehåll regleras. Sam- tidigt bör även de risker med resultatbaserad styrning beaktas, vilka beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12. Tjänster som syftar till arbete eller utbildning kan vidare i hög utsträckning följas upp ge- nom kvantitativa metoder, i form av statistik över deltagarnas över- gång till arbete eller utbildning, vilket innebär att kostnaderna för uppföljning och kontroll kan hållas relativt låga även vid förekomst av många utförare.

Många arbetssökande står så pass långt från arbetsmarknaden att de tjänster de får tar del av inte syftar till arbete eller utbildning. Des- sa tjänster syftar i stället i första hand till progression, det vill säga att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbets- marknaden. För dessa tjänster behöver relevanta, heltäckande och verifierbara kriterier specificeras i kontraktet och ändamålsenlig upp- följning och kontroll säkerställas. Styrningen av en sådan tjänst blir med nödvändighet detaljerad och omfattande, i syfte att så kallade fullständiga kontrakt ska tecknas, och uppföljning av tjänsten blir personalintensiv, då statistiska metoder inte kan tillämpas. Detta beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12.

Om kvaliteten är svår att definiera och följa upp finns det risk för kvalitetsbrister om den utförs av företag vars fokus utgörs av kost- nadsminimering och vinst, då det är möjligt att agera i strid med kon- traktets andemening utan att det föreligger ett kontraktsbrott i egent- lig mening, mot bakgrund av att kontraktet inte är komplett.18

Ett alternativ är att staten överlåter åt de arbetssökande att säker- ställa kvaliteten i verksamheten genom att de ges möjlighet att välja utförare. Om de arbetssökande har tillräcklig information, förmåga och intresse att välja de utförare som tillhandahåller god kvalitet kan kundval skapa sådana drivkrafter. Av avsnitt 12.6.5 i kapitel 12 fram-

18Se exempelvis Upphandlingsutredningens (SOU 2013:12) genomgång av ekonomisk teori i relation till offentlig upphandling.

800

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

går dock att det empiriska stödet för att arbetssökande genom kund- val driver kvalitet är svagt, framför allt för arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden.

13.8.3Grad av statlig styrning och individens försörjning

Gällande regelverk

I nuvarande system betalas ersättning ut till deltagare i arbetsmarknads- politiska program, bl.a. i form av aktivitetsstöd. De arbetsmarknads- politiska programmen är avgränsade verksamheter som Arbetsför- medlingen, vid anvisning, har bedömt vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat att den enskilde tar del av. Programmen ska som huvud- regel avse verksamhet på heltid under en bestämd tidsperiod om längst sex månader. Genom att arbetsmarknadspolitiska program förutsätter verksamhet på heltid, förutom under vissa förutsättning- ar, utgår också ersättningen från detta. Arbetsmarknadspolitiska program ska vidare vara avgränsade i syfte och tid, vilket innebär att aktivitetsstödet endast betalas ut under en begränsad tid och inte är en garanterad inkomst under hela arbetslösheten.19

För personer med rätt till arbetslöshetsersättning växlas denna vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program mot aktivitets- stöd motsvarande samma nivå som arbetslöshetsersättningen skulle ha varit. En mottagare av aktivitetsstöd har i princip samma skyldig- heter som en mottagare av arbetslöshetsförsäkring, bl.a. att aktivi- tetsrapportera till Arbetsförmedlingen och aktivt söka lämpliga arbeten.20 En skillnad är dock att den som uppbär aktivitetsstöd ska delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program motsvarande heltid. Något sådant krav på aktivitet finns inte för arbetslöshetsersättning eller för den som uppbär försörjningsstöd från kommunen.

I vissa av de modeller för att lägga ut verksamhet som beskrivs i detta kapitel förekommer i princip inte längre arbetsmarknadspoli- tiska program, varför det inte blir aktuellt att betala ut aktivitetsstöd utifrån nuvarande reglering, med undantag för eventuell praktik. Personernas försörjning från samhället kommer i sådant fall att vara antingen arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd. Med hänsyn

19För arbetslösa som tar del av jobb- och utvecklingsgarantin är dock situationen en annan och aktivitetsstödet kan betraktas som garanterat på ett annat sätt.

20Vissa undantag förekommer.

801

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

till att allt färre är berättigade till a-kassa innebär det att en stor del av de arbetslösa inte kommer att ha någon ersättning när de deltar i aktiviteter hos privata utförare i de beskrivna modellerna. Det finns därmed ett antal omständigheter som behöver beaktas om arbets- sökande fortsatt ska kunna uppbära aktivitetsersättning i dessa fall.

Förutsättningar för aktivitetsstöd i de olika modellerna

Arbetsmarknadspolitiska program i princip inte i Modell 1 och 2. I dessa fall kan aktivitetsstöd inte beviljas utifrån en avisning till desamma. Ett alternativ skulle kunna vara att den arbetssökande kan beviljas aktivitetsstöd med utgångspunkt i en avslutad arbetsmark- nadsbedömning, om personen i fråga bedöms ha rätt till stöd i någon form.

Frågan här är om det är lämpligt att staten betalar individersätt- ningar, som kompensation för deltagande i aktiviteter, utan att ha något inflytande över verksamheten. Utöver den legitimitetsaspekt som kan finnas, vad staten ska betala ersättning för, finns också en kostnadsaspekt. Eftersom aktiviteterna inte är specificerade på för- hand kan inte någon närmare prövning göras av vad som är arbets- marknadspolitiskt motiverat. Prövningen av en enskilds ställning på arbetsmarknaden (och om personen i fråga är berättigad till stöd i någon form) kan innebära att fler personer har rätt till aktivitetsstöd än antalet som skulle ha anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Prövningen av en enskilds ställning på arbetsmarknaden (och om personen i fråga är berättigad till stöd i någon form) bör rimligen inte ta hänsyn till gällande budgetläge och möjligheten att betala ut aktivitetsstöd.

Vid avsaknad av arbetsmarknadspolitiska program behöver även någon form av tidsgräns för individens ersättning införas. Denna kan avse antingen hur länge individen kan få aktivitetsstöd eller hur länge hen kan få insatser från den privata utföraren. Om tidsgränsen utgår från aktivitetsstödets längd skulle den arbetssökande efter en viss tid i arbetslöshet ha förbrukat sina möjligheter till aktivitetsstöd alter- nativt skulle en karenstid kunna införas innan den arbetssökande åter skulle kunna erhålla aktivitetsstöd. Det andra alternativet är att införa en tidsgräns för hur lång tid leverantören har på sig att få den arbetssökande i arbete eller utbildning. Den arbetslöse kan dock i

802

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

sådant fall efter att en period är avslutad vända sig till en annan ut- förare och genom detta fortsatt uppbära ersättning. En ny prövning av den arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden skulle kunna göras efter en avslutad tidsperiod. Det kan dock tänkas vara sällsynt att en person som bedömdes vara i behov av stöd i ett tidigare skede inte längre bedöms ha ett sådant behov efter en given tid i arbets- löshet.

Genom att aktivitetsersättning utgår för att den arbetssökande avsätter en viss tid till att delta i en arbetsmarknadstjänst, i regel mot- svarande heltid, behöver denna aktivitetsnivå kunna kontrolleras. Krav på ett visst antal timmar aktiviteter i veckan skulle exempelvis kunna ställas på de privata utförarna oavsett om aktivitetsstöd be- talas ut till deltagarna eller inte. Skälen till det kan variera, från att arbetslösa inte ska få ersättning för att gå hemma till en presumtion om att timmarna ska bestå av relevanta aktiviteter för att föra den enskilde närmare arbete eller utbildning.

Ett sådant krav på tidsatta aktiviteter behöver dock vägas mot den inskränkning i de privata utförarnas frihet att utforma insatser för den arbetssökande. Modell 1 bygger på att friheten för de externa utförarna är betydande, vilket Modell 2 i hög utsträckning också gör. Om krav på aktiviteter finns bör dessa också vara föremål för kon- troll från den centrala arbetsmarknadsmyndighetens sida. Eftersom det är de privata utförarna som själva ansvarar för insatsernas inne- håll riskerar en sådan kontroll att bli alltför formalistisk. Risken finns också att de externa utförarna lägger resurser på att uppfylla de kvantitativa mål som ställs för att möjliggöra de arbetssökandes aktivi- tetsersättning och därmed deltagande, i stället för att läggas på andra insatser som skulle kunna ge bättre resultat, om än omfatta färre timmar.

Modell 1 bygger inte på en avtalsrelation, därmed kan krav inte ställas på att de privata utförarna ska tillhandahålla insatser av en viss typ eller av en viss omfattning, varför det inte blir aktuellt att betala ut aktivitetsstöd, med undantag för eventuell praktik. I black-box- varianten av Modell 2 råder en avtalsrelation, men myndigheten ställer i likhet med i Modell 1 inte krav på att de privata utförarna ska tillhandahålla aktiviteter av en viss typ eller omfattning (då det endera skulle bli allt för formalistiskt, eller frångå ändamålet med att utkontraktera verksamhet genom en s.k. black-box). För mottagare av arbetslöshetsersättning som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt

803

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

program växlas arbetslöshetsersättningen enligt gällande regler mot samma summa i aktivitetsstöd. När verksamhet läggs ut enligt en modell som liknar Modell 1 eller black box-varianten av Modell 2 bör de arbetssökande rimligen fortsätta med arbetslöshetsersättning även efter anvisning till en extern utförare.

13.9Bedömning av respektive modell

13.9.1Modell 1

Modellens huvuddrag

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör en arbetsmarknads- bedömning av en arbetssökande i samband med att denne anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som är grund för en s.k. jobbpeng som den arbetssökande kan använda för att finansiera hela eller delar av en verksamhet hos en privat utförare som den arbetssökande på egen hand väljer. Det kan noteras att insatserna måste vara förenliga med 6 § lagen om privat arbetsförmedling om förbud mot att ta emot ersättning av arbetssökande för att erbjuda eller anvisa dem arbete.

Modell 1 kan närmast liknas vid att subventionera de arbets- sökandes köp på den privata marknaden, där den arbetssökande och den privata utföraren ges såväl frihet som ansvar att tillhandahålla verksamhet som är relevant för att öka den arbetssökandes sannolik- het att komma i arbete.

För att en hög frihetsgrad för de privata utförarna ska uppnås krävs att verksamheten i princip inte styrs av arbetsmarknadspoli- tiska program eller liknande. Vissa typer av insatser kan dock fortsatt regleras, t.ex. praktik eller subventionerade anställningar, där den centrala arbetsmarknadsmyndigheten har att besluta, men där de pri- vata utförarna kan uppdras att söka reda på sådana platser och få er- sättning från myndigheten för detsamma.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten fattar utifrån ansökan från den arbetssökande beslut om övrig offentlig finansiering, exem- pelvis av praktik, subventionerade anställningar, reseersättning, etc. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad an- ställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande

804

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

bör kunna göras i samband med den inledande bedömningen av per- sonens ställning på arbetsmarknaden, varvid den privata utföraren informeras om den arbetssökande har bedömts vara berättigad till sådant stöd. För att sådant stöd ska utbetalas bör den arbetssökande därefter ansöka om stödet till den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, men får inte ta ut ersättning för detta.

Hög frihetsgrad för privata utförare, låg grad av statlig styrning

Genom att verksamheten inte styrs av arbetsmarknadspolitiska pro- gram eller liknande, och då ingen avtalsrelation mellan de privata utförarna och den centrala arbetsmarknadsmyndigheten föreligger, får de privata utförarna full frihet att utforma sin verksamhet. Detta kan främja innovation och individanpassning, vilket i sin tur kan leda till en effektiv verksamhet. Å andra sidan innebär modellen att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte har någon möjlighet att säkerställa att den verksamhet som de arbetssökande får är vare sig enhetlig, effektiv eller rättssäker.

Låga kostnader för, och små möjligheter till, statlig styrning

Modell 1 innebär att den centrala arbetsmarknadsmyndighetens ad- ministrativa påbyggnad för uppföljning och kontroll blir av begrän- sad storlek. Svårigheterna i en sådan modell, både att följa upp att pengarna används på det sätt som var avsett, och för att utvärdera effekten av olika insatser är uppenbara, liksom att ett stort ansvar åvilar den som är arbetssökande att bedöma vad som är relevanta in- satser för att komma i arbete eller utbildning.

Det finns dock vissa tänkbara möjligheter till statlig styrning och kontroll, exempelvis att myndigheten certifierar de utförare som vill ingå i ett informations och ratingsystem som tillhandahålls till stöd för de arbetssökandes val. De krav som ställs för certifieringen bör i så fall vara av grundläggande karaktär, så som att företaget är regi- strerat för moms och arbetsgivaravgifter.21 Ett krav för certifiering

21Om det finns ett behov av att säkerställa att utföraren uppfyller kvalitativa krav i syfte att försäkra sig om att dessa kan tillhandahålla verksamhet av god kvalitet är bör verksamheten

805

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

bör vara att de privata utförarna delar med sig av underlag som möj- liggör redovisning av resultat i form av inskrivna arbetssökandes övergång till arbete eller utbildning.

Myndigheten kontrollerar fortlöpande att kriterierna för certifi- ering efterlevs och att de privata aktörernas redovisade resultat är korrekta. Myndigheten har även möjlighet att återkalla utfärdade certifieringar för utförare som underlåter att medverka vid kontrol- ler eller som inte längre uppfyller villkoren för certifiering.

Då kraven för certifiering är få kommer sannolikt ett stort antal utförare att certifieras. Risken för missbruk och fusk bedöms mot bakgrund av detta som hög. Kostnaderna för uppföljning, kontroll och tillsyn bedöms bli låga. Då inget avtalsförhållande föreligger kan myndigheten inte premiera eller sanktionera de externa utförarna utifrån brister i avtalsefterlevnad och kostnaden för sådan verksam- het uppstår därmed inte.

Arbetet med uppföljning och kontroll kan endera finansieras genom den centrala arbetsmarknadsmyndighetens förvaltningsanslag, eller genom avgifter. Regeringen (Skr. 2009/10:79) har konstaterat att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter. Ett sådant system med avgiftsfinansierad tillsyn finns bland annat på livsmedels- området. Livsmedelsverket och kommunerna tar ut en engångsavgift för godkännande och registrering samt en årlig avgift för planerad kontroll. Därutöver tas extra avgifter ut om sådana allvarliga brister identifieras att extra kontrollbesök behöver genomföras. En fördel med en avgiftslösning är att utförare som inte sköter sin verksamhet får betala mer för kontrollen, vilket ger dem incitament att leva upp till kraven.

Ersättningen för tjänsten utbetalas direkt till den arbetssökande. Slumpmässiga eller riskbaserade kontroller kan göras för att säker- ställa att de arbetssökande använder sin ersättning för tjänster hos certifierade utförare. Risken för att de arbetssökande efterfrågar eller erbjuds verksamhet som inte är effektiv bör bedömas som hög. Be- roende på graden av frihet för de privata utförarna kan en ytterligare uppgift för den centrala arbetsmarknadsmyndigheten vara att be- döma om den tjänst som har utförts kan anses ha ökat den arbets- sökandes möjligheter att få ett arbete – t.ex. om det gäller inköp av

inte tillhandahållas genom denna modell, utan utifrån ett sedvanligt upphandlingsförfarande enligt LOU eller genom ett valfrihetssystem, varigenom en avtalsrelation med den privata ut- föraren föreligger.

806

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

åkkort eller nya skor för att ta sig till ett arbete eller en anställ- ningsintervju. I många fall kan sådana bedömningar antas vara rela- tivt svåra. Risken för att delar av de arbetssökande använder sin jobb- peng till annat än till avsedd verksamhet bör bedömas som hög. Detta kan motverkas genom en hög grad av kontroll, vilket dock är kostnadsdrivande.

Bör avgränsas till arbetssökande med a-kassa som kan matchas till arbete eller utbildning

Mot bakgrund av att något avtalsförhållande inte föreligger gente- mot de privata utförarna är det är inte lämpligt att ställa några aktivi- tetskrav på den arbetssökande som tilldelas en jobbpeng. Det inne- bär att aktivitetsstöd i princip inte betalas ut. Modell 1 lämpar sig därmed bäst för arbetssökande med arbetslöshetsersättning.

Då uppföljning uteslutande sker utifrån de privata utförarnas resul- tat, och det i dag saknas möjlighet att mäta progression (vilket be- skrivs i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12), lämpar modellen sig för arbets- sökande som står tillräckligt nära arbetsmarknaden för att hen, under den tidsperiod som verksamheten hos den privata utföraren pågår, kan förväntas komma i arbete eller utbildning.

Arbetssökandes val avgörande för modellens effektivitet

Om de arbetssökande har intresse och förmåga att avgöra vilken verksamhet och utförare av densamma som har högst sannolikhet att leda till ett positivt utfall, innebär denna modell att de medel som avsätts för verksamheten används effektivt. Avgörande för modell- ens effektivitet är att de arbetssökandes väljer utförare som tillhan- dahåller verksamhet som är relevant och av hög kvalitet.

Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ett ratingsystem i vilket resultatet för arbetssökande hos respektive utförare är sökbart, liknande det system som i dag gäller för tjänsten Stöd och matchning.

807

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Små möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå

När verksamhet läggs ut genom denna modell har den centrala arbets- marknadsmyndigheten, i likhet med bl.a. IFAU, inte möjlighet att inhämta kunskap om vilka insatser som de arbetssökande får hos de privata utförarna. I denna modell är det endast möjligt att följa och jämföra hur väl olika utförare presterar, medan möjligheten att följa och forska om olika insatsers effekter upphör och därmed möjlig- heten till lärande på systemnivå genom kunskapsspridning.

13.9.2Modell 2

Modellens huvuddrag

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör, i likhet med i Modell 1, en arbetsmarknadsbedömning av en arbetssökande i samband med att denne anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som ligger till grund för vilken ersättning som utgår till den privata utföraren. I Modell 2 pre- ciseras villkoren för ersättning, tillsammans med övriga villkor, i av- tal mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten sluter avtal utifrån ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upp- handling, med individers val som fördelningsnyckel, eller genom att tillhandahålla ett valfrihetssystem. De arbetssökande väljer bland de utförare som myndigheten har avtal med.

De privata utförarna uppdras att utforma en handlingsplan för den arbetssökande samt för att tillhandahålla relevanta insatser för att få den enskilde i arbete eller utbildning. Verksamheten ska i prin- cip inte styras av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, som i stället helt eller delvis utmönstras. De privata utförarna får i stället arbeta enligt en black-box of delivery-modell alternativt uti- från beskrivningen i det anbud som de har kontrakterats för att utföra.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvarar för att säker- ställa att avtalsvillkor efterlevs och utfärdar vid behov sanktioner. Detta arbete är i black box-modellen av begränsad karaktär och syf- tar i första hand till att följa upp statistiska utfallsmått (övergång till arbete eller studier). I anbudsvarianten är detta arbete av betydligt mer omfattande karaktär.

808

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten fattar, utifrån ansökan från den arbetssökande, även beslut om övrig offentlig finansiering. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad an- ställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande bör kunna göras i samband med den inledande bedömningen av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden. Den privata utföraren bör informeras huruvida den arbetssökande har bedömts vara be- rättigad till övrigt stöd. Sådant stöd beviljas därefter av den centrala arbetsmarknadsmyndigheten efter ansökan från den arbetssökande. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, dock får de inte ta ut ersättning för detta.

Hög frihetsgrad för privata utförare, graden av statlig styrning låg till hög beroende på tillvägagångssätt

Genom att verksamheten inte styrs av arbetsmarknadspolitiska pro- gram eller liknande är det möjligt för myndigheten att endera kon- traktera privata utförare att arbeta enligt en s.k. black box of delivery eller för att utföra verksamhet enligt eget anbud.22

Modell 2 är den för marknaden friaste formen, givet att ersättning ska utgå från myndigheten till de privata utförarna och att ett avtalsförhållande ska föreligga (till skillnad från Modell 1). De privata utförarnas ges frihet att utforma sin verksamhet, något som kan främja innovation och individanpassning, vilket i sin tur kan leda till en effektiv verksamhet. Black-box-varianten av modellen innebär att den höga frihetsgraden motsvaras av en låg grad av statlig styrning. De privata utförarna kan i black-box-varianten fritt utforma sina insatser utan styrning från den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten och kan arbeta från ”ax till limpa” med en arbetssökande.

Anbudsvarianten av modellen innebär möjlighet att kombinera hög grad av frihet för privata utförare i form av nya verksamhetsidéer och arbetssätt, samtidigt som hög grad av statlig styrning kan upp- rätthållas. I anbudsvarianten är de privata utförarna fria att utforma anbudet, men är sedan bundna av detta anbud.

22Utöver några grundläggande krav i förfrågningsunderlaget avstår myndigheten från att precisera övriga avtalsvillkor, och kontrakterar därefter i en upphandling enligt LOU respek- tive privat utförare utifrån utförarens eget anbud, där innehållet i och omfattningen av verk- samheten preciseras.

809

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Stor variation i kostnader för, och möjligheter till, uppföljning och kontroll inom ramen för modellen

I det fall de privata utförarna kontrakteras enligt en black box-mo- dell är den centrala arbetsmarknadsmyndighetens uppföljning och kontroll av en mer övergripande karaktär, t.ex. grad av aktiviteter, lokaler m.m., snarare än hur utförarna arbetar med varje enskild individ. Kostnaderna för uppföljning och kontroll kan därmed hållas relativt låga, men möjligheterna att styra och följa upp verksamhet- ens inriktning och kvalitet är begränsade.

Om de privata utförarna kontrakteras enligt anbudsvarianten av modellen utgår uppföljning och kontroll från den verksamhet som specificeras i varje enskilt avtal. Kostnaderna för uppföljning och kontroll kan därmed bli relativt höga, men möjligheterna att genom val av vinnande anbud påverka verksamhetens inriktning och kvalitet samt följa upp uppställda avtalsvillkor är goda.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten följer i båda varianter av Modell 2 upp utförarnas resultat, vilket ligger till grund för olika former av resultatbaserad styrning. De arbetssökandes val har i lik- het med i Modell 1 betydelse för modellens effektivitet, men är inte ensamt avgörande då myndigheten har flera verktyg till förfogande för att premiera respektive sanktionera utförare.

Kan beroende på utformning användas för alla arbetssökande

Eftersom den arbetssökande efter bedömningen inte har särskild kontakt med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bör kontroll av att den arbetssökande aktivt söker arbete endera centraliseras i myndigheten, eller hanteras av arbetslöshetskassorna (se kapitel 6).

Mot bakgrund av att ett avtalsförhållande föreligger med de pri- vata utförarna kan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ställa krav på att utförarna ska tillhandahålla aktiviteter till de arbetssökan- de som motsvarar en viss omfattning. Ett sådant krav på tidsatta aktiviteter behöver dock vägas mot den inskränkning i de privata utförarnas frihet att utforma insatser för den arbetssökande som det medför. Om krav på aktiviteter finns bör dessa också vara föremål för kontroll från den centrala arbetsmarknadsmyndighetens sida. Då de privata utförarna i black-box-varianten av Modell 2 ansvarar för insatsernas innehåll riskerar en sådan kontroll att bli alltför formalistisk.

810

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

I anbudsvarianten av modellen har den centrala arbetsmarknads- myndigheten kontrakterat de privata utförarna för att tillhandahålla verksamhet specificerad utifrån innehåll och omfattning. Därmed kan aktivitetsstöd utbetalas till de arbetssökande som motsvarar verksamhetens avtalade omfattning.

Black box-varianten av Modell 2, där uppföljning och kontroll i princip uteslutande sker av de privata utförarnas resultat, lämpar mo- dellen sig i likhet med Modell 1 för arbetssökande som står till- räckligt nära arbetsmarknaden för att de, under den tidsperiod som verksamheten hos den privata utföraren pågår, kan förväntas komma i arbete eller utbildning. Den variant av modellen som innebär att de privata utförarna kontrakteras enligt sitt anbud, kan även tillämpas på de arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden, för vilka målet i första hand är progression.

Stor variation i möjlighet till lärande och utveckling på systemnivå

När verksamhet läggs ut genom black box-varianten av denna mo- dell har den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, i likhet med Mo- dell 1, inte möjlighet att inhämta kunskap om vilka insatser som de arbetssökande får hos de privata utförarna. Det finns därmed inga möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå. Om utförarna i stället kontrakteras enligt egen anbudsbeskrivning är möjligheterna till lärande och utveckling på systemnivå goda.

13.9.3Modell 3

Modellens huvuddrag

På samma sätt som i de övriga modellerna gör den centrala arbets- marknadsmyndigheten en arbetsmarknadsbedömning av den arbets- sökande i samband med att dessa anmält sig hos myndigheten. Be- dömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som ligger till grund för vilken ersättning som utgår till utförarna. I likhet med Modell 2 preciseras villkoren för ersättning tillsammans med övriga villkor för verksamheten i avtal mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna. Avtalen med

811

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

de privata utförarna sluts utifrån ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upphandling, där individers val kan men inte behöver utgöra fördelningsnyckel, eller genom att tillhandahålla ett valfrihetssystem.

Verksamheten styrs i likhet med i dag av arbetsmarknadspolitiska program, vilka kan regleras i lag (beslutade av riksdagen) på förord- ningsnivå (beslutade av regeringen) eller på föreskiftsnivå (beslutade av myndigheten). Avtalen med de privata utförarna utgår från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Myndigheten styr inte tjäns- ternas innehåll i detalj, men de privata utförarna ska utforma insatser i linje med det aktuella arbetsmarknadspolitiska programmet.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bedömer, inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen, även vilket arbetsmarknads-poli- tiskt program den arbetssökande ska anvisas till. De arbetssökande tilldelas eller väljer en utförare, bland de privata utförare som myndig- heten har avtal med för det aktuella arbetsmarknadspolitiska pro- grammet.

Om den arbetssökande inte har kommit i arbete eller utbildning efter avslutad insats hos den privata utföraren utför den centrala arbetsmarknadsmyndigheten en ny arbetsmarknadspolitisk bedöm- ning som ligger till grund för beslut om ny anvisning till ett arbets- marknadspolitiskt program.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvarar i likhet med i dag för att kontraktera privata utförare, säkerställa att avtalsvillkor efterlevs och vid behov utfärda sanktioner. Myndigheten erbjuder däremot inga arbetsmarknadstjänster i egen regi.

Myndigheten fattar, utifrån ansökan från den arbetssökande, även beslut om övrig offentlig finansiering. Bedömningen om exem- pelvis en praktik eller subventionerad anställning är arbetsmark- nadspolitiskt motiverad för en arbetssökande bör i likhet med övriga modeller kunna göras i samband med den inledande bedömningen av personens ställning på arbetsmarknaden. Den privata utföraren bör informeras huruvida den arbetssökande har bedömts vara be- rättigad till övrigt stöd. Sådant stöd beviljas av den centrala arbets- marknadsmyndigheten efter ansökan från den arbetssökande. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, dock får de inte ta ut ersättning för detta.

812

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Begränsad frihetsgrad för privata utförare, hög grad av statlig styrning

Genom att de privata utförarnas avtal med den centrala arbetsmark- nadsmyndigheten styrs av arbetsmarknadspolitiska program är möj- ligheterna att påverka utformningen av verksamheten, och därmed möjligheterna till innovation och individanpassning, begränsad i jämförelse med de tidigare modellerna. Det kan i sin tur leda till en mindre effektiv verksamhet. Å andra sidan innebär modellen att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ges goda möjligheter att styra och följa upp den verksamhet som de arbetssökande får hos de pri- vata utförarna. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten kan därut- över säkerställa att de arbetsmarknadstjänster som de arbetssökande tar del av är de tjänster som utifrån forskning och studier har visat sig vara mest de mest effektiva, förutsatt att myndigheten förfogar över utformningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen.

Relativt höga kostnader för, och goda möjligheter till, uppföljning och kontroll

Den centrala arbetsmarknadsmyndighetens arbete med uppföljning och kontroll av de privata utförarna tar sikte på att avtalsvillkor som är uppställda efterlevs och i den mån en handlingsplan har upprättats att den arbetssökande har erbjudits insatser i linje med denna.

Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller myndigheten i likhet med i tidigare modeller ett ratingsystem i vilket bl.a. resultatet för arbetssökande hos respektive privata utförare är sökbart. Modell 3 innehåller därmed, men vilar inte på, de arbetssökandes val.

I likhet med Modell 2 kan myndigheten utesluta de privata ut- förare som presterar sämst inom ramen för ett valfrihetssystem (vil- ka dock kan återansluta sig). I denna modell har den centrala arbets- marknadsmyndigheten därutöver möjlighet att säkerställa att endast de arbetsmarknadspolitiska program som visat sig vara mest effek- tiva för arbetssökande med liknande egenskaper och förutsättningar erbjuds.

Genom att myndigheten följer upp och kontrollerar de privata utförarnas arbete per arbetsmarknadspolitiskt program blir kostna- derna för uppföljning och kontroll relativt höga, men detta gäller

813

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

även möjligheterna att påverka verksamhetens inriktning och kva- litet. Myndigheten följer därutöver upp de privata utförarnas resultat och kan därmed tillämpa olika former av resultatbaserad styrning.

Kan användas för alla arbetssökande

Då avtalsförhållande föreligger mellan den centrala arbetsmarknads- myndigheten och de privata utförarna kan myndigheten ställa krav på att de privata utförarna ska tillhandahålla aktiviteter till de arbets- sökande som motsvarar en viss omfattning och inriktning. Det inne- bär att aktivitetsstöd kan betalas ut. Modell 3 lämpar sig därmed för arbetssökande med bl.a. aktivitetsstöd.

Modell 3 utgår från arbetsmarknadspolitiska program utifrån vil- ka avtalen med de privata utförarna utformas. Avtalen kan därmed utformas såväl för arbetssökande som står nära arbetsmarknaden, som för arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden där målet i första hand är progression.

I den mån den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ska ansvara för att upprätta en handlingsplan tillsammans med den arbetssökan- de kan handlingsplanen även utgöra grund för aktivitetsrapportering av sökta jobb m.m. i samband med den utbetalade myndighetens prövning. Kontroll av att den arbetssökande aktivt söker arbete bör endera centraliseras i myndigheten, eller hanteras av arbetslöshets- kassorna (se kapitel 6).

Goda möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå

Genom att det är möjligt att följa och utvärdera effekterna de olika arbetsmarknadspolitiska programmen finns goda möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå. Detta gäller i synnerhet om den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, med sin samlade kunskap om arbetsmarknaden, får möjlighet att utforma de arbetsmarknads- politiska programmen. Detta ökar sannolikheten till en god match- ning mellan myndighetens bedömningar av de arbetssökandes förut- sättningar och behov respektive tillgången till relevanta insatser.

814

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

13.10Svenska och internationella exempel på hur utförande kan läggas ut

Bedömning: Svenska och internationella exempel på system för utkontraktering av arbetsmarknadstjänster visar att det är svårt att på förhand förutsäga alla konsekvenser av de vägval som görs när verksamhet läggs ut. Utredningen bedömer att det saknas lös- ningar som enkelt kan kopieras. Ansvaret för att utföra arbets- marknadstjänster bör därmed utkontrakteras på ett sådant sätt att det är möjligt att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar och kontinuerligt justera systemet utifrån denna kunskap.

Australien och Storbritannien är två länder som har lång erfarenhet av att köpa hela respektive stora delar av alla arbetsmarknadstjänster. Trots detta saknas forskning om effekterna av övergången från att utföra dessa tjänster i egen regi till att köpa desamma i såväl Australien som Storbritannien. I bilaga 1 till detta kapitel beskrivs respektive system med utgångspunkt i de genomlysningar som OECD har gjort. Utredningen har vidare genomfört en studieresa till Storbritannien, vilken inkluderade möten med de privata utförarnas intresseorganisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (Job center) samt med det departement som är ansvarar för arbetsmarknads- tjänsterna.

Arbetsförmedlingen är inte den enda aktör som köper arbetsmark- nadstjänster på svensk arbetsmarknad. Nästan alla kommuner till- handahåller i dag arbetsmarknadstjänster och flera kommuner köper delar av dessa tjänster av privata utförare. Nacka kommun köper, som enda kommun, i princip samtliga arbetsmarknadstjänster av pri- vata utförare.

Omställningsorganisationerna är andra aktörer som i dag köper arbetsmarknadstjänster i relativt omfattande utsträckning. En av om- ställningsorganisationerna, Trygghetsfonden TSL, köper samtliga ar- betsmarknadstjänster av privata utförare. I bilaga 1 till detta kapitel beskrivs hur Nacka kommuns och Trygghetsfonden TSL:s system för arbetsmarknadstjänster fungerar.

815

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Den genomgång som utredningen har gjort av ovan nämnda sy- stem för att lägga ut utförandet av arbetsmarknadstjänster på privata utförare tydliggör att det är svårt att på förhand förutsäga alla kon- sekvenser av de vägval som görs. Australien, Storbritannien, Nacka och TSL har alla mångårig erfarenhet av att lägga ut hela eller stora delar av utförandet av arbetsmarknadstjänster på privata aktörer. Av den genomgång av respektive system som återfinns i bilaga 1 till detta kapitel kan konstateras att dessa i hög utsträckning har utveck- lats i skilda riktningar. Inom respektive system har det dessutom med jämna mellanrum skett mer eller mindre ingripande föränd- ringar. Det kan därmed konstateras att det saknas lösningar som enkelt kan kopieras. Utredningen bedömer att ansvaret för att utföra arbetsmarknadstjänster bör läggas ut på ett sätt som gör det möjligt att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar och kontinuerligt justera systemet utifrån denna kunskap. Det går exem- pelvis inte att identifiera effekter av olika typer av insatser i de fall tjänster utkontrakteras enligt en black box-modell. Sådana former för att lägga ut verksamhet innebär att Arbetsförmedlingen som huvudman för, och beställare av, arbetsmarknadstjänster går miste om möjligheten att inhämta kunskap om och utforma sina beställ- ningar utifrån vad som visar sig vara en kostnadseffektiv användning av statliga medel.

13.11 Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut?

Utredningen bedömer i avsnitt 13.7 att det inte är ändamålsenligt att lägga ut Arbetsförmedlingens befintliga uppgifter som inte är myn- dighetsutövning till andra aktörer i sin helhet. Utredningen beskri- ver därefter möjliga förändringar av ansvaret för utförande i form av tre modeller, vilka inbegriper en redogörelse för vilka uppgifter som bör åligga en central arbetsmarknadsmyndighet.

De delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning inbegriper dock även uppgifter som inte består av utförande verksamhet. I detta avsnitt redogörs för hur samtliga delar av Arbetsförmedlingens nuvarande uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

816

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

I sammanhanget kan noteras att en ökad användning av privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift inte innebär att omfattning- en av det statliga åtagandet påverkas bara av den orsaken. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som på något sätt ska ombesörjas (se avsnitt 3.1 i kapitel 3). Strukturerna för det statliga åtagandet, såsom möjligheterna till t.ex. styrning, insyn och kontroll, påverkas dock.

13.11.1 Uppgifter bör tillkomma respektive upphöra

Bedömning: I Arbetsförmedlingens uppgifter bör ingå att ta emot anmälan om samt av- och omregistrera arbetssökande. Det bör även ingå att göra en arbetsmarknadsbedömning av anmälda arbets- sökande. Dessa uppgifter innebär myndighetsutövning.

Den övergripande planeringen för den arbetssökande ingår i arbetsmarknadsbedömningen. Ansvaret för den arbetssökandes planering kan i övrigt läggas ut på privata utförare av arbetsmark- nadstjänster och underlagstjänster23.

Utredningen bedömer att det minsta möjliga statliga åtagandet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken är att ta emot anmälan om samt, av- och omregistrera arbetssökande och göra en arbetsmarknadsbe- dömning av anmälda arbetssökande (se avsnitt 13.6.3). I kapitel 4 kon- stateras att Arbetsförmedlingens instruktion i dag inte omfattar flera av myndighetens grundläggande funktioner. De uppgifter som nämns ovan framgår inte alls eller ytterst otydligt av det arbetsmarknads- politiska regelverket. Uppgiften att registrera och av- respektive om- registrera arbetssökande bör dock, trots att den inte utgör en i dag reglerad uppgift, ingå i en central arbetsmarknadsmyndighets uppgifter.

Arbetsmarknadsbedömningen är ytterligare en central uppgift, som inte heller framgår av instruktionen.24 I kapitel 7 lämnas som tidigare nämnts förslag till reglering av denna bedömning. Förslaget innebär bland annat att den arbetssökandes övergripande planering

23Med underlagstjänster avses tjänster som syftar att klargöra den arbetssökandes förutsätt- ningar och behov och som utgör ett underlag till arbetsmarknadsbedömningen.

24I 9 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår dock att en an- visning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och i 2 § i Arbetsförmedlingens föreskrifter om individuella handlingsplaner (AFFS 2014:125) anges att en individuell handlingsplan ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning.

817

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

sker inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen. Av avsnitt 13.5.10 framgår att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag inte är myndighetsutövning, men kan bli det vid en förändring.

Genom arbetsmarknadsbedömningen ska resurser prioriteras till särskilt arbetsmarknadsstöd, beslut om arbetsmarknadsstöd moti- veras och beslutat stöd planeras tillsammans med den arbetssökande. Utredningen bedömer att en sådan förändring av arbetsmarknads- bedömningen medför att den innebär myndighetsutövning. Utöver den generella planering som sker i samband med arbetsmarknads- bedömningen kan utförare av arbetsmarknadstjänster respektive un- derlagstjänster uppdras att ansvara för den arbetssökandes planering.

13.11.2 Uppgifter som bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen

Bedömning: Ansvaret och utförandet för följande delar av Ar- betsförmedlingens uppdrag bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen, i egenskap av central arbetsmarknadsmyndighet:

–de uppdrag som innefattar myndighetsutövning,

–samverkan med andra myndigheter, i den utsträckningen sam- verkan syftar till att klargöra ansvarsfördelning mellan myn- digheterna,

–ansvaret respektive det särskilda ansvaret för (vissa) nyanlända invandrare,

–de delar av Arbetsförmedlingens analys, uppföljning och utvär- dering som utgör stödprocesser till arbetsmarknadsbedömningen.

De uppgifter som innebär myndighetsutövning ska enligt direktivet kvarstå hos Arbetsförmedlingen. Av avsnitt 13.5 framgår vilka delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som utredningen bedömer inne- fattar25 myndighetsutövning. Dessa utgörs av:

•anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program och insatser lik- som beslut i samband med detta,

•beslut om subventionerade anställningar,

25Med uppgifter som innefattar myndighetsutövning avses uppgifter som är myndighetsutöv- ning eller sker vid myndighetsutövning.

818

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

•platsanvisningar,

•anställningsfrämjande åtgärder och delar av arbetet med arbets- tillstånd,

•kontrolluppdraget,

•uppdraget att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.

Utöver de uppgifter som innefattar myndighetsutövning bedömer utredningen att delar av Arbetsförmedlingens uppdrag vad gäller ana- lys, utredning och uppföljning bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen. Detta gäller de delar av detta uppdrag som utgör stödprocesser till myndighetens arbete med arbetsmarknadsbedömningen, i form av den verksamhet som krävs för att säkerställa en träffsäker statistisk profilering av arbetssökande, något som utredningen menar bör vara utgångspunkten för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning.

Därtill finns två uppdrag som inte innefattar myndighetsutöv- ning, men som förutsätter att ansvar och utförande ligger hos den myndighet som utgör den centrala arbetsmarknadsmyndigheten (vilket i dag är Arbetsförmedlingen). Dessa uppgifter kan inte läggas ut genom att överföras till en annan myndighet, med mindre än att denna myndighet övertar rollen som den centrala arbetsmarknads- myndigheten.

Det första uppdraget gäller Arbetsförmedlingens ansvar respek- tive särskilda ansvar för etablering av (vissa) nyanlända invandrare, vilket består av att samordna och driva på andra myndigheters verk- samhet. Arbetsförmedlingen övertog 2010 ansvaret som samordnan- de myndighet från kommunerna. Regeringen (prop. 2009/10:60) motiverade detta beslut med behovet av ett ökat fokus på arbetsmark- nadsetablering. Utredningen utgår från att ansvaret och det särskilda ansvaret ska kvarstå inom ramen för arbetsmarknadspolititiken och i utredningens direktiv att arbetsmarknadspolitiken fortsatt ska vara nationell. Det saknas därmed skäl att flytta uppdraget från den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, vilket i dag är Arbetsförmed- lingen.

Den andra uppgiften gäller Arbetsförmedlingens uppdrag att samverka med andra myndigheter – kommuner, landsting, Arbets- miljöverket, Försäkringskassan och Socialstyrelsen. Myndighetens samverkansuppdrag innebär inte myndighetsutövning. Det finns

819

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

dock skäl att skilja de delar som på generell nivå eller i förhållande till enskilda syftar till att; förtydliga ansvarsfördelningen mellan myn- digheter, överbrygga eventuella glapp mellan myndigheters uppdrag och utbyta erfarenheter i frågor av gemensamt intresse – från annan typ av samverkan. Gällande den samverkan som redogörs för ovan förutsätts att uppdraget kvarstår hos den centrala arbetsmarknads- myndigheten.

13.11.3 Uppgifter som kan läggas ut på privata aktörer

Bedömning: Ansvaret för följande delar av Arbetsförmedlingens uppdrag bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen, i egenskap av cen- tral arbetsmarknadsmyndighet, medan utförandet kan läggas ut på privata aktörer:

–alla former av praktiskt stöd till enskilda (arbetsmarknads- tjänster) så som platsförmedling och vägledning,

–all verksamhet som syftar till att klargöra de arbetssökandes förutsättningar och behov (underlagstjänster) däribland kart- läggning och utredning av arbetsförmåga,

–de delar av Arbetsförmedlingens samverkansuppdrag som inte syftar till att klargöra ansvarsfördelning mellan myndigheter.

Det är inte myndighetsutövning att bedriva arbetsmarknadspolitiska program och insatser eller andra former av praktiskt stöd till enskil- da, verksamhet som i betänkandet i övrigt benämns som arbetsmark- nadstjänster. Här ingår bl.a. arbetsmarknadsutbildning, förberedan- de insatser, (formlös) platsförmedling, vägledning och SIUS. Upp- giften att utföra arbetsmarknadstjänster kan i sin helhet läggas ut till privata utförare.

Utredningen föreslår i avsnitt 11.3.1 i kapitel 11 en ny reglering av det praktiska stöd som ges i form av arbetsmarknadstjänster. För- slaget innebär att det endast anges vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda, där dessa former fritt kan kom- bineras inom ramen för arbetsmarknadstjänster. En sådan reglering föreslås införas i en förordning som övergripande reglerar hur myn- dighetens verksamhet ska bedrivas, varvid övriga former av reglering

820

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

av motsvarande stöd upphör. I det fall krav införs på att Arbets- förmedlingen ska lägga ut allt utförande av arbetsmarknadstjänster på privata aktörer kan detta ske genom en bestämmelse om att Ar- betsförmedlingen ska tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom avtal. En sådan bestämmelse kan utformas enligt följande.

Praktiskt stöd

x § Praktiskt arbetsmarknadsstöd tillhandahålls i form av allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster.

Allmänna arbetsmarknadstjänster är direkt tillgängliga för den som önskar ta del av dem.

Särskilda arbetsmarknadstjänster görs tillgängliga enligt Arbetsför- medlingens beslut i det enskilda ärendet inom ramen för arbetsmark- nadsbedömningen.

y § Arbetsmarknadstjänster utgörs av

1.platsförmedling,

2.vägledning,

3.utbildning,

4.arbetslivsinriktad rehabilitering,

5.introduktionsstöd på arbetsplats, och

6.uppföljningsstöd vid anställning.

z § Allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster tillhandahålls ge- nom avtal.

Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning enligt y § 3p. om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet.

Pensionsmyndigheten har i dag en liknande reglering. I 3 § 64 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110) anges att Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom att ingå avtal om att er- bjuda en fond på fondtorget (fondavtal) med fondbolag, fondföretag

821

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepap- persfonder (fondförvaltare).

Utöver arbetsmarknadstjänster ingår i dagens arbetsmarknadspo- litiska program och insatser verksamhet som utredningen benämner för underlagstjänster. Underlagstjänster syftar till att, vid behov, bi- dra med ytterligare underlag om en enskild arbetssökandes förut- sättningar och behov till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbe- dömning. En underlagstjänst kan exempelvis bestå av att klargöra den arbetssökandes kompetens genom kartläggning eller utreda den arbetssökandes arbetsförmåga. Underlagstjänsterna har därmed ett annat syfte än arbetsmarknadstjänsterna och utredningen bedömer att denna typ av verksamhet bör regleras i anslutning till arbetsmark- nadsbedömningen. I denna reglering kan, i likhet med vad som anges ovan om arbetsmarknadstjänster, införas en bestämmelse om att underlagstjänster ska tillhandahållas genom avtal.

Utredningen bedömer därutöver att de delar av Arbetsförmed- lingens samverkansuppdrag som inte behandlas i avsnitt 13.11.2 kan läggas ut på privata aktörer. Det gäller dels samverkan som består av att samordna myndigheters verksamsamhet i förhållande till den en- skildes planering, genom exempelvis schemaläggning av aktiviteter. Detta kan åstadkommas genom att inkludera sådana bestämmelser i avtalsvillkor för de arbetsmarknadstjänster och underlagstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller med privata utförare. Dels gäller det uppdraget att genom vägledning och information underlätta övergång från skola till arbetsliv för den mellan 16–29 år som har ett funktionshinder. Genom en tilläggsparagraf regleras att denna väg- ledning och information ska tillhandahållas genom avtal med privata utförare.

13.11.4 Uppgifter som kan överföras till annan myndighet

Bedömning: Ansvaret kan för följande delar av Arbetsförmed- lingens uppdrag överföras till annan myndighet:

–sektorsansvaret för handikappfrågor,

–analys, uppföljning och utvärdering, med undantag för de de- lar av detta uppdrag som anges i avsnitt 13.11.2.

822

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Arbetsförmedlingens sektorsansvar för handikappfrågor innebär inte myndighetsutövning. Uppgiften går ut på att vara samlande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter, vilket förutsätter att såväl ansvar som utförande ligger på en myndighet. En myndighet med närliggande uppdrag är Myndigheten för delak- tighet. Enligt 4 § förordningen (2014:134) med instruktion för Myn- digheten för delaktighet ansvarar myndigheten bl.a. för att:

•främja ett systematiskt och effektivt genomförande av funktions- hinderspolitiken på alla nivåer i samhället,

•följa upp, utvärdera och analysera insatser från statliga myndig- heter, kommuner, landsting och andra aktörer i förhållande till de nationella funktionshinderspolitiska målen,

•inneha samlad kunskap om arbetet för ökad tillgänglighet och dess resultat samt om utveckling och skillnader i levnadsvillkoren för personer i alla åldrar och kön med olika funktionsnedsätt- ningar bland annat genom att genomföra kartläggningar, uppfölj- ningar, utvärderingar och analyser, däribland samhällsekonomis- ka analyser,

•föreslå lämpliga åtgärder för en effektiv styrning och samordning av det funktionshinderspolitiska arbetet.

Arbetsförmedlingens sektorsansvar för handikappfrågor kan över- föras till Myndigheten för delaktighet genom att det i instruktionen görs ett tillägg om att myndighetens uppdrag gäller delaktighet i sam- hället och i arbetslivet.

Det uppdrag som Arbetsförmedlingen har vad gäller analys, upp- följning och utvärdering innefattar inte myndighetsutövning. I lik- het med Arbetsförmedlingens sektorsansvar är uppdragets karaktär dock av sådan art att såväl ansvaret som utförandet förutsätts ligga på en myndighet. Uppdraget består av tre uppgifter i 4 § instruktio- nen:

•analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmark- nadens funktionssätt,

•göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken.

823

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

•bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvär- dering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde.

Utredningen bedömer i 13.11.2 att delar av den första punkten utgör stödprocesser till den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, i form av verksamhet som krävs för att säkerställa en träffsäker statistisk profilering av inskrivna arbetssökande, och bedömer mot bakgrund av detta att denna del av uppgiften bör kvarstå i myndigheten. De upp- gifter som anges i den första punkten bör i övrigt kunna överföras till Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärder- ings (IFAU) instruktion. Enligt förordningen (2007:911) med in- struktion för Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering har myndigheten i uppgift att främja, stödja och genom forskning ge- nomföra:

•uppföljning och utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten,

•studier av arbetsmarknadens funktionssätt,

•utvärdering av effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.

IFAU har i uppdrag att genom forskning genomföra uppföljning och utvärdering. Något sådant krav ställs inte i Arbetsförmedlingens uppdrag. Att den uppföljning och utvärdering som genomförs inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i högre uträckning blir forsk- ningsbaserad bör dock inte kunna betraktas som någon nackdel.26 I IFAU:s uppdrag anges vidare att myndigheten ska följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten respektive stu- dera arbetsmarknadens funktionssätt, medan det i Arbetsförmed- lingens uppdrag anges att myndigheten ska analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspo- litiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. De de- lar som avser den arbetsmarknadspolitiska verksamheten respektive arbetsmarknadens funktionssätt, innefattas redan av IFAU:s upp- drag enligt instruktion.

26Det kan i sammanhanget noteras att Analys- och utvärderingsutredningen i sitt betänkande föreslog att analys- och utvärderingsmyndigheter inte ska forska, då detta är en uppgift för universitet- och högskolor, forskningsinstitut och andra (SOU 2018:79).

824

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

IFAU har enligt instruktion vidare i uppdrag att sprida informa- tion om resultaten av sina uppföljningar, utvärderingar och studier till andra myndigheter och intressenter. Arbetsförmedlingen bör där- med kunna utgå från dessa uppföljningar, utvärderingar och studier när myndigheten konstruerar det evidensbaserade beslutstöd som utredningen bedömer bör kopplas till arbetsmarknadsbedömningen i kapitel 7.

Arbetsförmedlingens uppgift att göra bedömningar av arbetsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmark- nadspolitiken kan inrymmas i uppdraget för den nya myndigheten för kompetensförsörjningsfrågor, som utredningen lämnar förslag om i kapitel 9. Ett alternativ är att överföra uppgiften till Statistiska centralbyrån (SCB). Enligt tredje punkten 2 § förordning (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån har myndigheten i upp- drag att göra långsiktiga prognoser inom arbetsmarknads-, befolk- nings- och utbildningsområdet. Om uppgiften överförs till SCB bör myndigheten få i uppdrag att göra sådana prognoser även på kort och medellång sikt.

Den tredje punkten, att bistå myndigheter och andra som bedri- ver uppföljning och utvärdering inom Arbetsförmedlingens verk- samhetsområde, följer av respektive myndighets verksamhet i övrigt, och var och en av myndigheterna bör ansvara för att bistå myndig- heter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsområde.

13.11.5 Utredningens sammanvägda bedömning

Utredningen har att besvara ett stort antal frågor. De två direktiven (dir. 2016:56 och dir. 2017:71) uppgår till sammanlagt 26 sidor. Hur delar av Arbetsförmedlingens uppdrag kan läggas ut är en av dessa frågor. I övrigt ska utredningen bl.a. lämna förslag om förändringar som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt, samt föreslå förändringar som kan förbättra förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning mellan aktö- rer på lokal, regional och nationell nivå. Detta inkluderar förslag gäl- lande utformningen av Arbetsförmedlingens uppdrag.

825

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Utredningen bedömer att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effektivt, tydligt eller ger bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning skulle läggas ut på andra aktörer.

Som framgår i av avsnitt 12.6.4 i kapitel 12 saknas vetenskapligt stöd för att anta att privata utförare skulle bidra till en effektivare arbets- marknadspolitik. Detta utesluter dock inte att så skulle kunna vara fallet inom ramen för andra tjänster eller former än de som hittills har prövats. Det centrala är dock att varje arbetsmarknadspolitisk krona ger så god effekt som möjligt. Utredningen lämnar därför i kapitel 11 förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknads- tjänster ska åstadkommas. Detta inbegriper att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det sam- hällsekonomiskt mest effektiva sättet, att separera myndighetens egen- regiverksamhet från övrig verksamhet, samt att säkerställa att interna och externa utförare behandlas likvärdigt. Det förslag om ett effek- tivt utförande av arbetsmarknadstjänster som presenteras i kapi- tel 11 syftar – i likhet med utredningens alla andra förslag – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbetsmarknadspolitik.

826

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Referenser

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2016/17:AU16, Arbetsmark- nadsutredningen.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2018) Förstärkt stöd för personer som är sjukskrivna och för unga med aktivitetsersättning.

Arbetsförmedlingen m.fl. (2018) Utgångspunkter för samverkan om nyanländas etablering.

Australian Government Department of Employment (2014) Request for tender for employment services 2015–2020.

Department for Work and Pensions (2018) Work and Health Pro- gramme provider guidance. Hämtad den 20 maj 2018 från:

https://www.gov.uk/government/publications/work-and-health- programme-provider-guidance.

ESV (2009) Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ, publikationsnr. 2009:30.

House of Commons Library (2016) Work and Health Programme, Briefing paper Nr 7845, 22 december 2016.

IAF (2010) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med kompletterande aktörer, publikationsnr. 2010:23.

IAF (2012) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med kompletterande aktörer, publikationsnr. 2012:4.

IAF (2017) Arbetsförmedlingens arbete med platsanvisningar − med fokus på marknadsområde Göteborg Halland.

Jobs Australia (2015) State of Play: Jobactive Employment Services 2015–2020 Tender results.

OECD (2001) Innovations in Labor market policies – the Australian way.

OECD (2012) Activating Jobseekers: How Australia Does It.

OECD (2014) Connecting People with Jobs: Activation Policies in the United Kingdom.

OECD (2017) Connecting people with jobs: Key Issues for Rising Labour market participation in Australia.

Prop. 1971:30, Förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.

827

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Prop. 1993/94:65, En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl.

Prop. 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgar- kontor.

Prop. 2009/10:60, Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering

–egenansvar med professionellt stöd.

Prop. 2015/16:136, Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd.

Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvalt- ningslag.

Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

SOU 1997:38, Myndighet eller marknad – Statsförvaltningens olika verksamhetsformer.

SOU 2012:4, Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området.

SOU 2013:12, Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upp- handling.

SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad. SOU 2018:79, Analyser och utvärderingar för effektiv styrning.

Statskontoret (2008) Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet.

Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför?

828

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Bilaga 1

Australien

Australien är det enda OECD-land som saknar en offentlig arbets- förmedling. Genom en rad reformer under 1990-talet etablerades en marknad för offentligt finansierade arbetsmarknadstjänster i Austra- lien. Den offentliga arbetsförmedlingen avskaffades 1998 och ombil- dades till ett statligt bolag, som kom att utgöra en av 300 leveran- törer som kontrakterades för att leverera arbetsmarknadstjänster till arbetssökande på den nya marknaden. Det statliga bolaget avveck- lades 2003 och därefter har samtliga arbetsmarknadstjänster i Austra- lien tillhandahållits av leverantörer.

Forskning om effekterna av denna förändring saknas. I en utvär- dering av Australiens nya system för arbetsmarknadstjänster konsta- terade OECD (2001) dock att detta inte hade gett upphov till förbätt- rade resultat eller lägre kostnader. Omfattande kostnadsbesparingar uppnåddes för arbetsmarknadspolitiken som helhet, men detta drevs av andra delar av det omfattande reformpaketet som genomfördes vid samma tidpunkt. Inte minst uppnåddes kostnadsbesparingar på grund av att samtliga arbetsmarknadsåtgärder som inte ansågs vara kostnadseffektiva avskaffades. Detta inbegrep i princip alla arbets- marknadsutbildningar, lönesubventioner och arbetsskapande åtgär- der. För arbetsmarknadstjänsterna mer specifikt uppvisade det nya systemet däremot en viss kostnadsökning, i jämförelse med det tidi- gare systemet i offentlig regi.

I Australien är de arbetssökande hänvisade till ett behovsprövat försörjningsstöd vid arbetslöshet. Ingen inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet förekommer, vilket skiljer Australien från de flesta andra OECD-länder. Därav följer också att arbetsmarknadspolitiken och de tjänster leverantörerna tillhandahåller i huvudsak är inriktade mot arbetssökande som mottar försörjningsstöd.

Utformningen av det australiensiska systemet har under de 20 år det existerat kontinuerligt utvecklats genom förändringar vid varje ny upphandlingsomgång samt genom två större reformer. Föränd- ringarna har bland annat gällt hur upphandlingen har gått till och hur många leverantörer som har kontrakterats, huruvida leverantörerna har fått frihet att utforma tjänsterna eller om detta reglerats av depar-

829

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

tementet samt genom förändringar i leverantörernas ersättnings- modell. Det nu gällande systemet Job Active infördes 2015 och be- skrivs närmare nedan.27

Den offentliga myndigheten Centerlink ansvarar för att pröva ansökningar om försörjningsstöd. Det ställs tydliga krav på att de som mottar försörjningsstöd aktivt ska söka arbete i syfte att komma i egen försörjning. Som stöd i sitt arbetssökande får de ta del av arbets- marknadstjänster som tillhandahålls av leverantörer. De arbetssök- ande måste därutöver utföra samhällsnyttigt arbete eller liknande aktiviteter under 15–25 timmar per vecka i sex månader per år för att få behålla sitt försörjningsstöd.

Centerlink bedömer de arbetssökandes förutsättningar och be- hov av stöd inför att de anvisas till en leverantör. Bedömningen utgår från ett standardiserat profileringsverktyg som baseras på en kombi- nation av registerbaserade uppgifter och enkätfrågor. De arbetssök- ande delas utifrån resultatet av profileringsverktyget in i en av tre kategorier, från de som bedöms vara matchningsbara till de som bedöms behöva betydande stöd för att kunna komma i arbete.28 Den arbetssökandes kategoriindelning är tillsammans med några ytterli- gare faktorer även grund för leverantörernas ersättningsnivå. Ersätt- ningssystemet innehåller en kombination av ett antal fasta och re- sultatbaserade ersättningar. Fokus ligger på att de arbetssökande snabbt ska komma i arbete och mot bakgrund av detta ger även sä- songsarbete och liknande arbete upphov till resultatersättning.

Leverantörerna upphandlas av Australiens arbetsmarknads-depar- tement och inom ramen för Jobactive har 44 leverantörer kontrak- terats. Drygt hälften av dessa uppges vara icke-vinstdrivande organi- sationer (Jobs Australia, 2015) Upphandlingen utgår ifrån ett fast pris och anbuden utvärderas utifrån om leverantören har en tydlig strategi för att uppnå goda arbetsmarknadsutfall för olika grupper av arbetssökande, om leverantören bedöms ha förmåga att utföra tjäns- ter enligt anbud samt utifrån leverantörens tidigare resultat.

27Beskrivningen baseras i de fall ingen annan referens anges på förfrågningsunderlag inför upphandlingen, Australian Government: Department of Employment (2014).

28Personer som bedöms ha flera eller komplexa problem remitteras till en specialist för arbets- förmågeutredning Efter denna utredning tar specialisten beslut om den arbetssökande ska pla- ceras i en kategori inom Job Active eller remitteras till en annan tjänst. Detta kan exempelvis gälla personer med funktionsnedsättning för vilka en särskild tjänst finns som är särskilt inrik- tad mot att stödja denna målgrupp i att hitta och bibehålla ett arbete.

830

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Anbuden innehåller en beskrivning av hur leverantören planerar att bedriva sin verksamhet i en Service delivery plan. De leverantörer som vinner upphandlingen kontrakteras för att utföra tjänster enligt motsvarande tjänstebeskrivning. De leverantörer som kontrakteras tilldelas en marknadsandel som motsvarar en andel av samtliga arbets- sökande som mottar försörjningsstöd.

Utvärdering av leverantörerna sker i hög utsträckning genom ett ratingsystem. Ratingen beräknas genom regressionsanalys och visar hur de olika leverantörerna presterat efter att hänsyn tagits till de arbetssökandes förutsättningar att få arbete. Ratingen har fått en allt större betydelse. Bland annat blir leverantörer som har presterat sämst, mätt utifrån bland annat ratingbetyg, av med sina marknadsandelar när departementet vid två tillfällen under den femåriga avtals- perioden omfördelar marknadsandelar från låg- till högpresterande leverantörer.

Leverantören ansvarar, beroende på vilken kategori den arbets- sökande har tilldelats, i mellan två till tre år. De arbetssökande har möjlighet att välja leverantör. Till grund för sitt val har de utöver ratingen en webbplats där leverantörerna får beskriva vad som ut- märker deras verksamhet, respektive leverantörs service delivery plan finns också publicerad och arbetssökande och arbetsgivare får också lämna omdömen och kommentarer om de olika leverantörerna på denna webbplats. Departementet har därutöver upprättat ett direkt- nummer till en nationell kundtjänst som arbetssökande kan höra av sig till med klagomål på leverantörerna. Departementet granskar även leverantörernas begäran om resultatersättning kontinuerligt. Resultatet av dessa granskningar offentliggörs på motsvarande vis som ratingen och utgår från en jämförelse av de olika leverantörerna.

OECD (2017) bedömer att det australiensiska systemet på ett relativt effektivt sätt får människor i arbete och därmed bidrar till att hålla arbetslösheten på en låg nivå. Detta återspeglas även i det fak- tum att OECD endast utfärdar rekommendationer av mindre ingri- pande karaktär, så som att Australien bör överväga att i sitt ersätt- ningssystem fokusera på långsiktiga resultat i högre utsträckning för att bidra till att de arbetssökande bibehåller sin anställning och pla- cering i bra och långsiktigt stabila arbeten. OECD framhåller dock att den australiensiska arbetsmarknadspolitiken har små möjligheter att påverka arbetsmarknaden i stort, då målgruppen för arbetsmark- nadsinsatserna är mycket begränsad.

831

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Storbritannien

I Storbritannien har delar av arbetsmarknadspolitiken utkontrakte- rats till leverantörer sedan 1980-talet. Det var dock först 2011 som leverantörerna fick en mer framträdande roll som utförare av arbets- marknadstjänster, i och med the Work Programme, som sträckte sig från 2011 till 2017.29 Leverantörernas roll i den brittiska arbets- marknadspolitiken kom dock att minska kraftigt från och med slutet av 2017, då the Work Programme ersattes med the Work and Health Programme, som beskrivs i slutet av detta avsnittet.

Storbritannien har en tudelad ansvarsfördelning för att tillhanda- hålla stöd och service till arbetssökande mellan den offentliga arbets- förmedlingen och leverantörerna. Den offentliga arbetsförmedlingen Job Center Plus ansvarade i the Work Programme för de arbetssök- ande i upp till ett år. Enligt OECD bidrog den offentliga arbets- förmedlingen till att effektivt matcha arbetssökande med lediga jobb med att förbättra de arbetssökandes anställningsbarhet genom bl.a. vägledning under denna tid. Den offentliga arbetsförmedlingen ansvarade även för att avisa de arbetssökande till the Work Pro- gramme utefter fasta tidsgränser, som varierade utifrån bl.a. de arbets- sökandes ålder men som längst uppgick till ett år. Huvudleveran- törerna ansvarade sedan för den arbetssökande i två års tid, varefter de arbetssökande som kvarstod i arbetslöshet fick återvända till den offentliga arbetsförmedlingen.

Det brittiska arbetsmarknadsdepartementet (Department for Work and Pensions) ansvarar för att upphandla och följa upp arbets- marknadstjänster i extern regi. När the Work Programme upphand- lades kom det att ersätta över 20 tidigare program som riktade sig mot långtidsarbetslösa och utsatta grupper med olika typer av ersätt- ningar från det offentliga. Departementet kontrakterade 18 så kall- ade huvudleverantörer för att utföra programmet. Huvudleveran- törerna förutsattes i sin tur anlita underleverantörer för att utföra hela eller delar av verksamheten. Departementet överlät i hög ut- sträckning åt huvudleverantörerna att avgöra inriktningen på och omfattningen av det stöd och service som de erbjöd de arbetssökande, enligt en så kallad ”black box of delivery” modell. Departementet fokuserade i stället på att följa upp och styra huvudleverantörerna

29Beskrivningen av the Work Programme baseras i huvudsak på OECD (2014) Connecting People with Jobs: Activation Policies in the United Kingdom.

832

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

genom en resultatbaserad ersättningsmodell och en resultatinriktad uppföljning. Huvudleverantörerna ansvarade i sin tur för att följa upp och styra sin respektive leverantörskedja.

De arbetssökande delades utifrån bl.a. ålder och ersättningstyp in i en av 9 olika ersättningsnivåer inför att de anvisades till the Work Programme och tilldelades därefter en slumpmässigt utvald huvud- leverantör. Merparten av den totala ersättning som huvudleveran- törerna kunde erhålla bestod av två typer av resultatbaserade ersätt- ningar, dels en ersättning om de arbetssökande kommit i arbete och dels månatliga ersättningar i upp till två års tid om de kvarstod i arbete.30

Departementets uppföljning inriktades mot att följa respektive huvudleverantörs resultat vilket jämfördes med ett nationellt angivet lägsta-krav för andelen arbetssökande som efter en viss tid skulle ha kommit i arbete (Minimum Performance Level). Departementet omfördelade utifrån denna resultatuppföljning i viss utsträckning marknadsandelar, i form av antalet anvisade deltagare, mellan huvud- leverantörerna. Departementet har därutöver även granskat huvud- leverantörernas ekonomi, i syfte att begränsa deras intäkter i den mån de ansett att leverantörerna haft en för hög vinstmarginal.

I en granskning av Storbritanniens arbetsmarknadspolitik riktade OECD (2014) omfattande kritik mot de huvudsakliga beståndsde- larna i the Work Programme. OECD menade dels att systemet med några få huvudleverantörer snarare medfört att små duo- och oligo- pol skapats, än att en konkurrensdriven marknad etablerats. OECD menade vidare att Storbritannien, trots att systemet utgick från att huvudleverantörerna får betalt efter uppnått resultat, inte har ett meningsfullt sätt att mäta resultat. OECD påpekar att det resultat- mått som användes varken tog hänsyn till skillnader i individegen- skaper eller den lokala arbetsmarknaden.

Ett profilingverktyg, liknande det som Australien använder sig av, skulle enligt OECD kunna bidra till att förbättra systemet på flera sätt. Dels skulle det göra det möjligt att avgöra om leverantörerna presterar bättre eller sämre än vad som kan förväntas utifrån de arbetssökandes förutsättningar. Dels skulle det vara bättre lämpat att avgöra vilken ersättningsnivå som ska utgå till leverantörerna för en

30Ersättningsmodellen innehöll en kombination av olika ersättningar. I den inledande fasen efter att en arbetssökande anvisats till leverantörerna utbetalas en grundersättning, vars storlek succesivt trappades ned under den arbetssökandes tid hos leverantören.

833

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

enskild deltagare, i jämförelse med det befintliga systemet med ut- gångspunkt i ersättningstyp och ålder.

OECD ansåg därutöver att the Work Programme var underfi- nansierat, i synnerhet för de deltagare som stod längst ifrån arbets- marknaden. Vidare konstaterades att parking förekom i systemet och de låga ersättningsnivåerna till leverantörerna framhölls som en möjlig förklaring till detta. OECD lyfte, som en av få fördelar med det brittiska systemet, fram de incitament till en långvarig arbets- marknadsetablering som ersättningsmodellen till leverantörerna ger.

Under 2017 ersattes the Work Programme av the Work and Health Programme31. Det nya programmet tillhandahålls genom fem upphandlade leverantörer. Omfattningen på programmet är betyd- ligt mindre i jämförelse med the Work Programme, såväl vad gäller målgrupp som budget. Den huvudsakliga målgruppen för program- met är personer med funktionsnedsättning.

Ersättningen till leverantörerna kommer även fortsättningsvis i hög utsträckning vara resultatbaserad med fokus på långvarig arbets- marknadsetablering, men det kommer inte finnas olika ersättnings- nivåer för olika deltagargrupper. Därutöver kommer tydligare krav att ställas på leverantörernas verksamhet. Departementet kommer bland annat att granska slumpmässigt utvalda aktivitetsplaner samt registeruppgifter för arbetssökande som anvisats till leverantörerna för att se om dessa överensstämmer med vad som anges i leveran- törernas kontrakt.

Medan de leverantörerna har fått en minskad roll har den offentliga arbetsförmedlingen Jobcentre Plus fått ett utökat ansvar. Tidigare sträckte sig den offentliga arbetsförmedlingens ansvar för de arbetssökande som längst i ett år, nu gäller ansvaret för alla arbetssökande under deras första två år i arbetslöshet. Den offentliga arbetsförmedlingen ska också tillhandahålla mer individanpassat stöd och service till de arbetssökande i jämförelse med tidigare.

31Beskrivning av the Work and Health Programme utgår från Work and Health Programme, House of Commons Library (2016) och DWP Work and health programme provider guidance https://www.gov.uk/government/publications/work-and-health-programme-provider- guidance.

834

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Nacka kommun

Nacka tillhandahåller merparten av de kommunala arbetsmarknads- tjänsterna genom privata utförare.32 Nacka kommuns system har varit relativt oförändrat sedan 2010, då kommunen såg ett behov av att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster till folkbokförda i kommu- nen. Mot bakgrund av att sådan kommunal verksamhet inte fanns, beslutade kommunen sig för att köpa merparten av dessa tjänster av privata utförare. Nacka har dock sedan 2010 även tillhandahållit arbetsmarknadstjänster genom en kommunal utförare, i form av en anordnare som ligger under kommunstyrelsen, som verkar under samma förutsättningar som de privata utförarna.

Arbetsmarknadstjänsterna syftar till att arbetssökande inom kom- munen så snabbt som möjligt ska nå egen försörjning. Utöver arbets- sökande som mottar ekonomiskt bistånd riktar sig Nackas arbets- marknadstjänster även till arbetslösa med bristande kunskaper i svens- ka och ungdomar mellan 16–24 år som inte arbetar eller studerar.

En kommunalanställd karriärvägledare bedömer de arbetssökandes behov av stöd. De arbetssökande som anses behöva stöd delas in i ett av tre spår – vilka i Nacka benämns för jobbpengar – beroende på hur långt karriärvägledaren bedömer att de står från arbetsmarkna- den. Jobbpengarna reglerar vilken ersättningsnivå som den privata utföraren som tillhandahåller tjänsten ska få och innehåller därut- över vissa krav på de tjänster som ska tillhandahållas.33 Samtliga utförare är utöver dessa krav fria att utforma sina tjänster enligt en black box of delivery-modell. Den ersättning som utgår till utförarna är för samtliga jobbpengar i hög utsträckning baserad på en fast ersättning. Under 2017 utgjorde den resultatbaserade ersättningen enbart 6 procent av leverantörernas totala ersättning.

32Avsnittet baserar sig på möte med ansvariga tjänstemän för Nacka kommuns Etablerings- enhet samt Arbets- och företagsenhet den 30 november 2017, samt inlagor från Nacka kom- mun den 18 januari 2018 och den 29 januari 2018 samt e-post den 8 juni 2018.

33De krav som kommunen ställer på sina leverantörer är framför allt att de ska ta ett helhets- ansvar för den arbetssökandes planering. Nacka kräver bl.a. att leverantörerna ska ha kunskap om den arbetssökandes olika former av ersättning, så som aktivitetsersättning och a-kassa, för att säkra att planering och aktiviteter inte riskerar att leda till att den arbetssökande blir av med sin ersättning. För en jobbpeng krävs därutöver att leverantörerna ska delta på möten med andra myndigheter för att få en helhetsbild av den arbetssökandes förmåga och för att samordna insatser, och de har också i uppdrag att bevaka den arbetssökandes möjligheter att få insatser via Arbetsförmedlingen.

835

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

Nacka använder sig av ett auktorisationssystem där alla som upp- fyller de krav som kommunen uppställer får tillhandahålla sina tjänster, och där de arbetssökande väljer utförare. Till stöd för de arbetssök- andes val tillhandahåller Nacka information om tidigare deltagares nöjdhet med respektive utförare. De arbetssökande väljer dock i prak- tiken i hög utsträckning den utförare som ligger närmast deras bo- stadsadress.

Verksamheten omfattade 2017 totalt 611 arbetssökande och

26 utförare varav kommunens utförare utgjorde en. Totalt betalade Nacka ut 23 miljoner kronor till utförarna, varav hälften gick till fyra av dessa. En tredjedel av Nackas utförare levererade under 2017 även arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmedlingen, medan övriga i hög utsträckning utgjordes av lokala leverantörer med verksamhet helt eller delvis är nischad mot Nacka kommuns arbetsmarknadstjänster.

De arbetsmarknadstjänster som Nackas utförare tillhandahåller till de arbetssökande pågår fram till att de arbetssökande är självför- sörjande. Kommunens karriärvägledare kan dock besluta att avsluta tjänsten innan den arbetssökande är självförsörjande om de anser att framsteg inte sker och att en annan insats eller leverantör bedöms vara mer lämplig. I genomsnitt pågår tjänsterna mellan 219–262 da- gar. Utförarna lämnar månatliga rapporter till Nacka kommun som därutöver gör en årlig kvalitetsuppföljning av utförarnas arbete och resultat. Den kommunala utföraren följs upp på samma sätt som de privata. Under 2017 uppnådde 44 procent av de deltagare som av- slutat en insats egen försörjning. Resultatet varierade från 88 pro- cent för den målgrupp som bedömts stå närmast arbetsmarknaden till 28 procentför den målgrupp som bedömts stå längst ifrån. I dessa resultat inkluderas deltagare som har fått arbete genom ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen.

836

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Trygghetsfonden (TSL)

Trygghetsfonden (TSL) är en av Sveriges största omställningsorga- nisationer och omfattar kollektivanställda arbetare inom företag i det privata näringslivet.34 TSL har sedan 2004 som enda omställnings- organisation tillhandahållit samtliga arbetsmarknadstjänster genom leverantörer, med motivet att verksamheten därigenom blir mer flex- ibel (i dimensionering och inriktning). 35 Under åren har ett antal förändringar gjorts av TSL:s system för att köpa och följa upp tjäns- ter. Nedan redogörs för det system som tillämpas från och med den 1 november 2017.

För varje uppsagd person som omfattas av omställningsavtalet gör TSL:s egen personal en bedömning av vilka behov av stöd den uppsagde har, vilket i sin tur utgör grunden för den ersättning som utgår till leverantörerna. En lägre ersättning utbetalas för de delta- gare som bedöms behöva kortare stöd, motsvarande 2 månader, och en ungefär tre gånger så hög ersättningsnivå utgår för de deltagare som bedöms behöva längre stöd, motsvarande 12 månader.36 Ersätt- ningen baseras på ett fast belopp per deltagare och ingen resultat- baserad ersättning förekommer. TSL använder däremot flera andra former för resultatstyrning. Däribland tillämpas anvisningsstopp för leverantörer som uppvisar dåliga resultat och, om ingen förbättring sker, utesluts dessa.

TSL kommer därutöver att implementera resultatstyrning, där de leverantörer som uppvisar bäst resultat ska få en ökad marknads- andel, i form av fler anvisade deltagare under pågående avtalsperiod. På motsvarande sätt ska leverantörer med mindre goda resultat få en minskad marknadsandel, och om leverantören inte når uppsatta mål kommer avtalet att avslutas.

34Omställningsorganisationerna är stiftelser som bedriver arbete utifrån de omställningsavtal som slutits mellan arbetsmarknadens parter inom respektive avtalsområde. Syftet med om- ställningsorganisationernas arbete är underlätta för anställda som har sagts upp att finna en ny anställning eller annan sysselsättning. Omställningsorganisationernas finansieras genom en del av lönesumman för anställda i de företag som är anslutna till avtalet. TSL omställnings- arbete grundar sig på ett avtal som tecknats mellan Svenskt Näringsliv och LO.

35Avsnittet baserar sig på möten med TSL den 15 februari 2017, den 28 november 2017, en inlaga från TSL den 15 februari 2018 samt e-post den 19 juni 2018.

36Visar det sig att de som erhållit ett kortare stöd fortsatt har behov av stöd efter 2 månader har de möjlighet att få förlängt stöd upp till 12 månader.

837

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

SOU 2019:3

För att kunna fördela deltagare utifrån angivna indikativa mark- nadsandelar används ett systemstöd där TSL automatiskt tilldelar leverantörer till de uppsagda som tar del av arbetsmarknadstjäns- terna. Den automatiska tilldelningen syftar, utöver att möjliggöra att leverantörer med goda resultat premieras, till att förbättra leveran- törernas förutsättningar att planera sin verksamhet. Varje leverantör får i och med detta uppgift om hur stor indikativ andel av det totala deltagarantalet de kommer att få under avtalsperioden.

TSL använde tidigare ett kundvalssystem som innebar att företag och fackliga representanter lokalt upphandlade omställningstjänster. Detta avskaffades till förmån för den automatiska tilldelningen, i samband med att TSL förändrade sin verksamhetsmodell 2017. Syf- tet med den nya modellen var att effektivisera verksamheten för att frigöra resurser till utbildnings- och valideringsinsatser, vilket TSL tidigare inte kunnat erbjuda i någon större omfattning. I och med att kundvalssystemet avskaffades upphörde bl.a. leverantörernas kost- nader för att marknadsföra sig och sälja in tjänster. Den nya verk- samhetsmodellen inbegrep även att TSL: egen personal bedömer de uppsagdas behov av insatser, en uppgift som tidigare utkontrakte- rades till leverantörerna. Totalt uppskattade TSL att förändringarna

ioch med den nya verksamhetsmodellen genererat en 20-procentig effektivitetsökning.

I avtalet med leverantörerna har TSL ställt upp två mål för verk- samheten: minst 80 procent av deltagarna ska vara nöjda och minst 80 procent av deltagarna ska ha hittat en lösning inom ett års omställ- ningsprogram. Därutöver strävar TSL för att deltagarnas kommande arbete ska vara lika eller mer kvalificerat än det de lämnar. Under 2017 hade i genomsnitt 80 procent av deltagarna övergått i arbete eller studier ett år efter påbörjad insats.

TSL:s leverantörer bedriver sitt arbete enligt en black box of de- livery-modell, inga krav ställs på inriktningen av eller omfattningen på de tjänster som de tillhandahåller. Däremot ställer TSL krav på leverantörerna genom att deras coacher ska ha viss kompetens och erfarenhet samt kunna leverera vissa typer av insatser om så behövs. Därutöver ställer TSL krav på lokal arbetsmarknadskunskap samt branschkunskap. TSL fokuserar på att följa upp huruvida leverantö- rerna uppnår de avtalsreglerade målen, bland annat genom enkät- undersökningar riktade till företag, fack och deltagare.

838

SOU 2019:3

Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

TSL:s arbetsmarknadstjänster omfattade under 2017 total 10 800 deltagare37 och 34 leverantörer. Totalt betalade TSL ut 284 miljoner kronor till leverantörerna. Sex av TSL:s 34 leverantörer var under 2017 även leverantörer av arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmed- lingen.

37Statistik om antalet deltagare baseras, mot bakgrund av TSL omorganisation fr.o.m. den

1november 2017, på perioden 1 jan–31 okt 2017 vilken har uppräknats till helårsdata.

839

14Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utred- ningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt.

14.1.1Avgränsning och definition

Med finansiella konsekvenser avses konsekvenser på respektive ak- törs ekonomiska förutsättningar. Det gäller såväl intäkter som kost- nader. För de verksamheter som finansieras med statliga medel avses även förändringar som enbart innebär flytt av medel mellan olika statliga anslag eller anslagsposter. Däremot inkluderas inte bredare betydelser av ekonomiska konsekvenser som exempelvis samhälls- ekonomiska avvägningar. För analyser av den typen av konsekvenser se beskrivningar i respektive kapitel.

14.1.2Kapitlets disposition

Kapitlet består av beskrivningar av de kostnader och finansiella kon- sekvenser som blir följden av utredningens förslag. Konsekvenser för hushåll beskrivs i avsnitt 14.2, konsekvenser för staten i avsnitt 14.3, därefter konsekvenser för kommuner och landsting i avsnitt 14.4, och slutligen konsekvenser för företag i avsnitt 14.5.

Utredningen redogör för kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner och landsting utifrån ett tänkt nyläge. Det kan ses som förslag till hypotetiska anslag och budgetposter för

841

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

det första år då samtliga förslag är fullt ut genomförda. De är hypo- tetiska främst därför att inget årtal angivits och följaktligen ingen hänsyn tagits till prognoser för tillväxt- eller konjunktur.

Som underlag för beräkningar i detta kapitel har utgångspunkten varit budget och räkenskaper för helåret 2017. Helårsdata ger möj- lighet att bortse från säsongeffekter och koppla ihop statistiska under- lag från olika källor. För tydlighetens skull jämförs nyläget genom- gående med hur det såg ut 2017.

14.2Finansiella konsekvenser för hushåll

14.2.1Ekonomiska konsekvenser för mottagare av vissa typer av arbetslöshetsrelaterad ersättning

I utredningens uppdrag har det inte ingått att utreda hur arbetsmark- nadspolitiken ska, eller inte ska, ta ansvar för försörjning av individer under perioder av arbetslöshet. Andra utredningar, exempelvis Ut- redningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkoms- ter (A 2018:01) har specifika uppdrag vad gäller delar av den frågan.

När förändringar görs av den aktiva arbetsmarknadspolitiken på- verkar det i regel vilka individer som får ersättning. Utredningens förslag påverkar inte totalt antal individer som får ersättning. Där- emot påverkar fyra av förslagen möjligheten för olika individer att få ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.1 Efter- som föreslagna förändringar bland annat syftar till att ta bort pro- gramförordningen (2000:634) är det egentligen mer rättvisande att uttrycka det som ersättning för deltagande i särskilda arbetsmark- nadstjänster och underlagstjänster (i texten nedan ofta förkortat till ersättning för deltagande).

De fyra förslagen beskrivs utförligare i avsnitt

•7.3.8 i kapitel 7 – Underlagstjänster vars syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov.

•8.6.2 i kapitel 8 – Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för vägledning, validering och utbildning.

1I det ingår aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Däremot ingår inte arbetslöshetsförsäkringen i den typen av ersättning.

842

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

•10.2 i kapitel 10 – Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun påverkar vissa individers möjlighet till ersättning för deltagande.

•11.3.1 i kapitel 11 – Ny reglering av praktiskt stöd som ges i form av särskilda arbetsmarknadstjänster.

Det automatiska beslutsstöd som införs, i den arbetsmarknadsbe- dömning som föreslås i kapitel 7, innebär en rangordning av alla inskrivna arbetssökande utifrån hur stora behov av stöd de har. Be- hovet av stöd bedöms individuellt och utgår från fler faktorer hos individen än dagens bedömning av exempelvis hur många månader hen varit arbetslös i sträck. Det möjliggör dels en bättre skattning av individens avstånd till egen försörjning, dels att alla individers avstånd till arbete kan rangordnas längs en gemensam skala. Arbetssökande ska enligt utredningens förslag erbjudas såväl praktiskt som ekono- miskt stöd i förhållande till denna behovsprioritering.

Med föreslagen arbetsmarknadsbedömning kommer beslutsstödet bedöma hur långt från egen försörjning som den arbetssökande står. Arbetsmarknadsbedömningen avgör vem som får praktiskt stöd från Arbetsförmedlingen samt ersättning för deltagande. Det innebär att arbetssökande som har längst förväntad tid i arbetslöshet prioriteras först.

Kostnadsneutralitet uppnås genom att den automatiserade delen av arbetsmarknadsbedömningen inkluderar uppgift om hur många arbetssökande som totalt sett kan få ersättning för deltagande innan anslaget som finns för ändamålet tar slut.

Det bör beaktas att det i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser anges att sådan ersätt- ning ”får lämnas” och inte att den ”ska lämnas”. Det samma gäller för de bestämmelser i andra förordningar som hänvisar till denna förordning. I praktiken har bestämmelsen kommit att tillämpas så att beslut om insats även har inneburit ett beslut om ersättning för deltagande.

Liksom med nuvarande författningar innebär det att det totala antalet deltagare som kan erbjudas arbetsmarknads- respektive under- lagstjänster begränsas antingen av att anslagen för dessa tjänster tar slut eller av att anslagsposten till ersättning för deltagande tar slut. Eftersom det innebär begränsningar för hur anslagen används kan

843

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

det leda till en ineffektiv användning av beslutade anslag. För even- tuella framtida förbättringar av anslagsstrukturen bör det noteras att det automatiska beslutsstödet ger nya möjligheter också till den typen av avvägningar.

14.3Finansiella konsekvenser för staten

Utredningens förslag berör i första hand anslag inom ramen för UO14 men i vissa delar även anslag inom andra utgiftsområden, se tabell 14.1 nedan. De siffror som redovisas här och i det följande gäller för 2017. För att förenkla jämförelse har samma siffror använts som utgångspunkt för ett tänkt nyläge där utredningens förslag har fått genomslag. Syftet är att tydliggöra hur de olika förslagen hänger ihop.

844

SOU 2019:3Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Tabell 14.1 Berörda statliga anslag (mnkr)

Anslag	Nuläge	Nyläge
	(2017)	(202X)

Utgiftsområde 1
5:1 Länsstyrelserna m.m.	2 736	2 757
Utgiftsområde 2
1:9 Statistiska centralbyrån	555	548
Utgiftsområde 13
1:3 Etableringsersättning till vissa nyanlända*	5 355	5 355
Utgiftsområde 14
*1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader	8 501	3 362
*1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning o aktivitetsstöd	26 790	26 790
*1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program	12 017	5 718
och insatser
**1:X Kostnader för arbetsmarknadstjänster		8 958
*1:4 Lönebidrag för arbetsmarknadspolitiska program och	12 544	12 544
insatser
1:5 Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige	118
1:6 Europeiska socialfonden m.m. för perioden 2014 2020	1 181	306
*1:12 Nystartsjobb och stöd för	6 032	6 032
yrkesintroduktionsanställningar
Utgiftsområde 16
1:1 Statens skolverk	1 056	1 049
1:12 Myndigheten för yrkeshögskolan	107	100
2:1 Universitetskanslersämbetet	137	124
2:2 Universitets- och högskolerådet	147	123
*** Medel för att stärka reguljär utbildning		708
Utgiftsområde 19
1:1 Regionala tillväxtåtgärder	1 558	1 537
Utgiftsområde 24
1:4 Tillväxtverket	273	265
Utgiftsområde 25
1:1 Kommunalekonomisk utjämning	94 657	94 813
Utgiftsområde?
**Nationell myndighet för kompetensförsörjningsfrågor		300
**ESF medel som syftar till stärkt kompetensförsörjning		875
Summa	173 764	172 264

Källa: Proposition 2016/17:1.

*Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 20.1. **Nya anslag som utredningen föreslår.

***Obestämt hur dessa resurser fördelas på olika anslag.

845

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

Det är framför allt anslagen till Arbetsförmedlingens verksamhets- relaterade uppgifter som påverkas av förslagen, se tabell 14.4. Bland annat genom att resurser omfördelas till ett nytt anslag för att han- tera arbetsmarknadstjänster. För att kunna härleda kopplingar mellan anslag och verksamhet används Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017 som källa (Arbetsförmedlingen 2018a). Det gör det möjligt att i överslagsberäkningar koppla ihop statistik för anslag, verksamhet och antal arbetssökande.

Många anslag berörs av utredningens förslag, men av tabellen framgår också att nivån på de flesta anslagen blir ungefär som i nu- läget. Nivån på anslag som handlar om ekonomiskt stöd påverkas inte alls. De berörs fortfarande eftersom förslagen påverkar vem som tar del av ekonomiskt stöd. Däremot är förslagen lagda så att totalt antal personer som tar del av ekonomiskt stöd blir det samma. Se exempelvis förklaring angående ersättning för deltagande i föregå- ende avsnitt.

14.3.1Finansiering av den nya myndigheten

För att samla ihop verksamheter och finansiering till kompetens- försörjningsmyndigheten påverkas många anslag, de flesta i mindre utsträckning. Utredningens utgångspunkt är att den kompetensför- sörjningsmyndigheten inte ska innebära en utökning av statens ut- gifter. I myndigheten sammanförs uppgifter som i dag ligger på olika befintliga myndigheter, vilket väntas medföra effektiviseringar. Det gäller särskilt prognos- och analysverksamheten men även bransch- samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor som i dag genomförs i olika branschråd hos respektive ansvarig myndighet.

Den nya myndigheten föreslås även få nya uppgifter som ingen befintlig myndighet utför i dag, som uppgiften att stödja utveck- lingen av en gemensam begreppsstruktur för att beskriva kompeten- ser och kompetenskrav. Dessa väntas kunna finansieras genom de effektiviseringar som görs genom synergieffekter när närliggande eller liknande myndighetsuppgifter sammanförs. Detaljerna kring vilka myndighetsuppgifter som förs över från befintliga myndig- heter till den nya myndigheten behöver besvaras av den föreslagna organisationskommittén, se avsnitt 9.4.1 i kapitel 9. I tabell 14.2 redo- visas utredningens första preliminära beräkning.

846

SOU 2019:3Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Tabell 14.2 Möjlig finansiering av myndighet för kompetensförsörjning (mnkr)

Ansvarigt departement	Myndighet	Kan överföras	Totalt
Arbetsmarknads-	Arbetsförmedlingen	116	234
departementet	ESF-rådet	118
Utbildningsdepartementet	Skolverket	7	51
	MYH	7
	UHR	24
	UKÄ	13
Näringsdepartementet	Tillväxtverket	8	8
Finansdepartementet	SCB	7	7
	Ny myndighet för		300
	kompetensförsörjning
Källa: Utredningens beräkning.

Myndighetens utvecklingsmedel för regionala projekt föreslås finan- sieras genom medel från europeiska socialfonden. Den nya myndig- heten föreslås också ta över ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux. Det finns även andra utvecklingsmedel och statsbidrag som i dag hanteras av t.ex. Tillväxtverket och Skolverket som med fördel i stället skulle kunna kanaliseras genom den nya myndigheten.

14.3.2Finansiella konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen har ansvar för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt både med praktiskt och med ekonomiskt stöd. Utred- ningens förslag syftar bland annat till att tydliggöra skillnaden mell- an de två typerna av stöd och följaktligen diskuteras konsekvenserna för dessa var för sig.

Ekonomiska transfereringar

Flera av utredningens förslag påverkar enskildas möjlighet att få ekonomiskt stöd eller ersättning för deltagande. Egentligen är det formen för hur de får del av dessa som påverkas. Som framgick av avsnitt 14.2.1 påverkas däremot inte den totala summan. Kostnaden för ekonomiska transfereringar förväntas totalt sett ligga på eller

847

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

under den nivå som riksdag och regering avsätter för de ändamålen i respektive budgetproposition, se tabell 14.3.

Tabell 14.3 Arbetsförmedlingens ekonomiska transfereringar (mnkr)

Anslag	Nuläge	Nyläge
	(2017)	(202X)

Utgiftsområde 13
1:3 Etableringsersättning till vissa nyanlända	5 355	5 355
Utgiftsområde 14
Del av 1:2 Ersättning för deltagande i program inklusive omföring	12 329	12 329
Del av 1:2 Bidrag till erkända arbetslöshetskassor	14 461	14 461
Del av 1:3 Program och insatser som motsvarar subventionerad	4 014	3 858
anställning
1:4 Lönebidrag för arbetsmarknadspolitiska program och insatser	12 544	12 544
1:12 Nystartsjobb och stöd för yrkesintroduktionsanställningar	6 032	6 032
Summa	54 736	54 580

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 20.1 med ytterligare indelning från myndighetens ekonomiavdelning.

Anslag 1:3 innehåller anslag till ekonomiska transfereringar i program som motsvarar subventionerad anställning (4 014 miljoner 2017). Nivån på den delen av anslaget minskar med 156 miljoner. Det över- förs via det generella statsbidraget till kommuner för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, se avsnitt 14.4.1.

Liksom de flesta anslagen i tabell 14.3 påverkas övriga delar av anslag 1:3 också av att arbetsmarknadsbedömningen innebär en ny metod för beslut om vem som får del av anslagen. Det medför där- emot ingen förändring på anslagens nivå.

Anslag 1:2 från UO14 är uppdelat för att tydliggöra vilken del som avser bidrag till arbetslöshetskassor och vilken del som avser ersättning för deltagande i program. Utredningens förslag berör inte bidrag till arbetslöshetskassor. Däremot kan bedömningen av be- hovet av förändrad kontrollfunktion för utbetalningar till enskilda arbetssökande få konsekvenser på den anslagsposten.

848

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Praktiskt stöd i nuläget

Utredningens förslag påverkar i första hand Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter. Enligt avsnitt 17.1 i Årsredovis- ningen (Arbetsförmedlingen 2018a) används 10 117 miljoner till verk- samhetens kostnader. Av dem utgör 7 876 miljoner kostnader för per- sonal. Därutöver använder Arbetsförmedlingen även 7 252 miljoner från anslag 1:3 till det som här räknats som verksamhetsrelaterade uppgifter. Det handlar framför allt om köp av utbildning eller tjänst från externa utförare.

Arbetsförmedlingen har under 2016 och 2017 gjort en prestations- redovisning där chefer i linjeverksamheten uppskattat hur mycket tid som medarbetarna lägger på 10 olika kategorier (Arbetsförmed- lingen, 2018).

I brist på mer detaljerad tidredovisning har utredningen använt prestationsredovisningen för att uppskatta hur stor summa av per- sonalkostnaden som går till respektive styr- och stödprocesser (2 800), myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (2 700) och särskilda arbetsmarknadstjänster (3 500). För att markera att fördel- ningen mellan de olika verksamhetsdelarna är uppskattningar så är vissa kostnader för nuläget och samtliga för nyläget avrundade till hundratal miljoner kronor, se tabell 14.4.

849

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenserSOU 2019:3

Tabell 14.4 Effekter på finansieringen av Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter (mnkr)

Verksamhet	Nuläge (2017)	Nyläge (202X)
Overheadkostnad
Styr- och stödprocesser	2 800	2 000
Lokaler och driftkostnader	2 127	1 800
Huvudprocesser
Myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild
(exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster)	2 700	2 200
Särskilda arbetsmarknadstjänster	9 7002	9 000
varav intern verksamhet och inomstatligt köp	3 500
varav köp av utbildning eller tjänst från externa utförare	6 143
Summa	17 3003	15 000

Källa: Utredningens beräkning baserad på prestationsredovisningen kopplat till Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 17.1.

Styr- och stödprocesser inkluderar här även anslagsposterna 3 och 6 från anslaget 1:3. Det är kostnader för statsbidrag till kommuner – främjande av lokala överenskommelser (107 miljoner), respektive främjandeinsatser för Snabbspår (25 miljoner). Utredningen kate- goriserar dem under styr- och stödprocesser även om de alltså inte är egen verksamhet utan snarare kan kategoriseras som köp av tjänst. Till styr- och stödprocesser räknas även de kategorier i prestations- redovisningen som inte involverar arbetssökande eller arbetsgivare. Det vill säga kategorierna ledning, utbildning för anställda, andra funktioner samt resterande tid (i huvudsak HK). Definierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen cirka 2 800 miljoner kronor till styr- och stödprocesser under 2017.

För enkelhetens skull grupperas verksamhetskostnader som inte är personalkostnader, 2 240 miljoner, till en gemensam kategori (Ar- betsförmedlingen 2018a). Eftersom syftet med respektive verksam- het är styrande för sorteringen i tabellen exkluderas de 113 miljoner som används till inköp av tjänster för transferering (ibid., se not 7 s. 157). Kvar i kategorin verksamhetskostnader som inte är personal-

2Enligt beräkning 9 666 miljoner, vilket förklarar varför summan av varavposterna inte verkar stämma med denna avrundning.

3Enligt beräkning i texten ovanför tabellen är det 17 369 miljoner. För att summan ska stämma med de avrundningar som gjorts för ingående delsummor avrundas det här neråt.

850

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

kostnader finns därmed i huvudsak kostnader för lokaler och drift- kostnader. Definierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen 2 127 miljoner kronor till lokaler och driftkostnader under 2017.

I myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive sär- skilda arbetsmarknadstjänster) ingår 978 miljoner, från anslag 1:3, för kringkostnader till program och insatser såsom exempelvis för- säkringsskydd, programresor och projektkostnader. Hit har utred- ningen räknat prestationsredovisningens kategorier program och aktiviteter med aktivitetsstöd, subventionerade anställningar, säker- ställa arbetslöshetsförsäkringen samt tillhandahålla infrastruktur för matchning. Tanken är att även inkludera personalkostnader för underlagstjänster. Verksamheten har inte sorterats i termer av under- lagstjänster tidigare. Därför sorteras även 20 procent av prestationer som i övrigt räknats som särskilda arbetsmarknadstjänster hit. Defi- nierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen cirka 2 700 miljoner kronor till myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster) under 2017.

I särskilda arbetsmarknadstjänster ingår de 113 miljoner från övriga driftkostnader som används till inköp av tjänster för trans- ferering. Som utredningen förstått handlar det i stor utsträckning om uppdragsutbildningar på universitet och högskolor. Hit räknas även 80 procent av den tid som används till prestationerna rekryter- ingstjänster till arbetsgivare, tjänster för att söka arbete samt rust- ande/stärkande insatser. Sista posten – varav köp av utbildning eller tjänst från externa utförare – utgör resterande delar av anslag 1:3 i utgiftsområde 14. Definierat på det sättet använde Arbetsförmed- lingen cirka 9 700 miljoner kronor till särskilda arbetsmarknads- tjänster under 2017.

Övergripande om utredningens förslag

Sammantaget innebär det att Arbetsförmedlingen i nuläget 2017 an- vände 17 300 miljoner kronor till verksamhetsrelaterade uppgifter. De förslag utredningen lägger påverkar å ena sidan specifika delar av verksamheten och kostnaderna för dessa, å andra sidan presenterar utredningen även ett övergripande förslag som genom ett successivt kostnadstryck på alla myndighetsuppgifter väntas ge betydande be- sparingar (se avsnitt 5.5.1 i kapitel 5). Figur 14.1 beskriver hur de

851

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

olika förslagen förhåller sig till varandra och till Arbetsförmed- lingens olika processer enligt tidigare uppdelning.

Figur 14.1 Utredningens förslag i förhållande till

Arbetsförmedlingens processer

Arbetsförmedlingen tog under 2018 fram ett första business case för att se potentialen med att digitalisera delar av verksamheten med sökande. I den räknar myndigheten med att kunna spara 300 miljo- ner kronor per år. Eftersom administration av enskilda ärenden upp- tar mycket av myndighetens tid och det utredningen sett är en första version för en mindre del av verksamheten räknar utredningen med att potentialen med digitalisering av myndigheten är betydligt större än så.

En del av den potentialen får också stöd i mer specifika förslag och bedömningar från utredningen. Nya författningar för arbets- marknadsbedömningen och en ny styrning av externa- och interna utförare syftar bland annat till att tydliggöra möjligheter till auto- matisering och andra vägar till en mer kostnadseffektiv verksamhet. Exempelvis uppskattar utredningen att nuvarande arbetsmarknads- politiska bedömning med handlingsplan kostar i närheten av 800 mil- joner kronor per år. Den uppskattningen bygger på utredningens samlade bild av verksamheten och hur olika arbetsuppgifter förhåller sig till de olika kategorierna i prestationsredovisningen. I jämförelse räknar utredningen med en kostnad på 475 miljoner kronor per år

852

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

för föreslagen arbetsmarknadsbedömning (se mer detaljerad förklaring nedan).

Utredningen uppskattar därför att ett succesivt kostnadstryck kommer ge besparingar på närmare 1 500 miljoner kronor i nyläget jämfört med nuläget. Som framgår av figur 14.1 kommer dessa be- sparingar fördelas mellan stöd- och styrprocesser, lokaler och drift- kostnader, samt processer för myndighetsuppgifter som riktar sig till enskilda, exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster. Med andra ord alla de myndighetsuppgifter som förvaltningsanslaget förväntas täcka. Detaljerna för var mer exakt dessa besparingar bör ske upp- fattas som en fråga för myndighetsledningen snarare än något som går att se på förhand från utredningens perspektiv.

Förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning innebär att en distinktion införs mellan de inskrivna arbetssökande som enbart kan erbjudas allmänna arbetsmarknadstjänster och de prioriterade inskrivna arbetssökande som av något arbetsmarknadspolitiskt skäl även kan erbjudas särskilda arbetsmarknadstjänster, ekonomiskt stöd eller underlagstjänster.

I nyläget består kostnaden för den arbetsmarknadsbedömning som utredningen föreslår av i huvudsak tre delar:

–En inledande manuell bedömning för alla prioriterade inskrivna arbetssökande.

–En återkommande manuell bedömning vid avslutad arbetsmark- nadspolitisk insats (exklusive allmänna arbetsmarknadstjänster) eller senast var sjätte månad som inskriven arbetslös.

–Förvaltningen av det it-stöd som krävs för att automatisera in- skrivningen och den första bedömningen av budgetram för en- skilt stöd till arbetssökande.

Kostnaden för den inledande bedömningen avgörs av hur många som i den automatiserade profileringen bedöms vara en prioriterad inskriven arbetssökande. För att uppskatta kostnaden för det har utredningen utgått från hur många som skrev in sig som arbetslösa

853

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

under 2017, 294 000 personer.4 Den inledande arbetsmarknads- bedömningen förväntas ta en timme per prioriterad inskriven arbets- sökande. Till det har lagts 20 procent för möten som bokas om i sista minuten eller andra anledningar till att tid som är tänkt till att göra bedömningar inte kan användas.

Från Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning har utredningen fått en årskostnad per arbetsförmedlare på 530 000 kronor exklusive overheadkostnader, samt bedömningen att arbetsförmedlare har en genomsnittlig effektiv arbetstid på 1 730 timmar per år. Samman- taget beräknas därmed den årliga kostnaden för en inledande bedöm- ning till 108 miljoner kronor.

Kostnaden för den återkommande bedömningen avgörs av hur många som är kvar som inskrivna efter olika lång tid. Publicerade uppgifter om hur många inskrivna som tillhör olika kategorier vid slutet av varje månad är otillräckligt för att bestämma det. I stället har utredningen utgått från de uppgifter om flöden som återfinns i nämnda business case. Där framgår att man räknar med att 46 pro- cent av alla som skriver in sig på Arbetsförmedlingen under ett år kommer att lämna inom 6 månader. Ytterligare 21 procent lämnar inom 1 år.

Därutöver har utredningen använt uppgiften från månadsstati- stiken att i genomsnitt 78 000 inskrivna var utan arbete mer än 24 månader under 2017. Det är inte riktigt jämförbart men mot- svarar 20 procent av alla som skriver in sig under ett år. Eftersom statistiken inte redovisar tid inklusive arbete med stöd är den siffran en underskattning av det faktiska antalet. Utredningen har därför uppskattat att det snarare rör sig om 25 procent som är inskrivna mer än 24 månader.

Till det kommer en uppskattning av hur många återbesök som behövs per år för att personer som är inskrivna mer än 24 månader ska ha ett besök senast var sjätte månad. Samt en uppskattning att hälften av dem som är prioriterade inskrivna arbetslösa också kommer att ha ett återbesök per år extra på grund av att återbesöket tidigare- läggs då en insats avslutas.

Sammantaget räknar utredningen därmed med att det behövs knappt 1 000 000 återbesök per år. Varje återbesök beräknas ta en timme och utgår från samma beräkning av effektiv arbetstid etcetera

4Det kan jämföras med det totala antalet nyinskrivna 2017, 381 000 personer. Källa för dessa siffror är det business case som utredningen fått ta del av.

854

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

som ovan. Kostnaden för arbetsmarknadsbedömningar vid åter- besök beräknas därmed bli 367 miljoner kronor. Sammanlagt behö- ver det göras uppskattningsvis knappt 1,3 miljoner arbetsmarknads- bedömningar per år. Det motsvarar ett behov av cirka 900 arbets- förmedlare som arbetar specialiserat med arbetsmarknadsbedöm- ningar.

Förvaltningen av it-stöd ses som en traditionell myndighetsupp- gift och kostnaden för det ingår därmed i de normala styr- och stöd- processer som täcks av förvaltningsanslaget.

Tabell 14.5 Kostnader för förslag om förstärkt arbetsmarknadsbedömning (mnkr)

Verksamhet	Nyläge (202X)

Inledande arbetsmarknadsbedömning	-108
Arbetsmarknadsbedömning vid återbesök	-367

Summa	-475

Källa: Utredningens beräkningar.

Utöver kostnader i nyläget finns även betydande införandekostna- der som följer av förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedöm- ning. Dels en kostnad för att internutbilda den personal som ska ut- föra arbetsmarknadsbedömningar. Dels utvecklingskostnaden för att en automatisk bedömning av avstånd till egen försörjning utvecklas och införlivas i den process där arbetsmarknadsbedömningen ingår.

Kostnaden för utveckling och genomförande av internutbild- ningar för 900 arbetsförmedlare uppskattas till cirka 125 tusen kro- nor per person plus 2,5 miljoner för utveckling av utbildningen. Sammanlagt cirka 115 miljoner kronor. Det kan jämföras med total årlig kostnad för utbildning för anställda som med ledning av pre- stationsredovisningen uppgick till 354 miljoner kronor 2017.

Utvecklingen av en automatiserad bedömning av avstånd till egen försörjning ligger i linje med myndighetens pågående förnyelseresa och borde inte behöva innebära några stora omprioriteringar. Sam- tidigt är det svårt att bedöma kostnaden för den typen av projekt. I ESV:s rapport Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad (ESV 2018, s. 12) konstateras att budgetar för myndig- heters strategiska it-projekt har ett medianvärde på 17,3 miljoner och ett medelvärde på 78,6 miljoner kronor. Utredningen utgår från att

855

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

Arbetsförmedlingen tillhör de större myndigheterna och uppskattar därför kostnaden till 100 miljoner kronor för den utveckling som krävs fram till nyläget.

Utredningen bedömer att förvaltningsanslag fram till nyläge räcker för att täcka såväl utbildning som utveckling och införande av it-stöd för en förstärkt arbetsmarknadsbedömning.

Förslag om tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Utredningens föreslagna fördelning av ansvar mellan stat och kom- mun påverkar både Arbetsförmedlingens och Kommuners arbets- sätt. Konsekvenserna för kommuner beskrivs under egen rubrik nedan. De finansiella konsekvenserna för Arbetsförmedlingen består i huvudsak av fyra delar:

–Övertagande av ansvar för arbetsmarknadstjänster som kom- muner i nuläget utför.

–Lämnat ansvar för sociala tjänster som kommuner i fortsätt- ningen kommer stå för.

–Samverkan på strategisk nivå för att hantera den nya gränsdrag- ningen i förhållande till arbetet i respektive kommun.

–Samordning av ärenden för enskilda arbetssökande som över tid behöver en kombination av sociala insatser från kommuner och särskilda arbetsmarknadstjänster från Arbetsförmedlingen.

I kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017 (SKL 2018) uppskattas att kommunernas sammanlagda kostnader för arbetsmarknads- politik uppgick till 5 400 miljoner. Av det användes ungefär hälften till arbetsträning, praktikplatser och kommunala arbetsmarknads- anställningar. Ytterligare 16 procent användes till verksamhet som kommuner även med ny gränsdragning kan fortsätta göra, exem- pelvis studie- och yrkesvägledning eller verksamhetsutveckling.

Kvarstår 34 procent som användes till arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen i nyläget kommer att ha ensamt ansvar för. Det rör sig om tjänster för motsvarande 1 800 miljoner kronor. I och med förslaget förväntas Arbetsförmedlingen täcka upp dessa arbets- marknadstjänster. Siffran är behäftad med stor osäkerhet. Bland annat

856

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

finns anledning att tro att det pågår dubbelarbete under nuvarande regelverk. För mer diskussion av denna osäkerhet se kapitel 10.

Åandra sidan innebär förändringen även en besparing för Arbets- förmedlingen då myndigheten inte längre ska ansvara för sociala in- satser.

Statistik för aktiviteter i etableringsuppdraget visar att i genom- snitt 9 procent deltog i sociala aktiviteter under 2017. Det motsvarar drygt 5 300 personer per månad. Till det antar utredningen att knappt 6 600 personer av dem som varit utan arbete mer än 12 måna- der också deltar i sociala aktiviteter. Det motsvarar en hälften så stor andel som i etableringsuppdraget. Räknat på en genomsnittlig månads- kostnad på 8 000 kronor motsvarar det en kostnad på 1 140 miljoner kronor.

I genomsnitt var också 50 000 arbetssökande inskrivna på en sökandekategori som i princip innebär att de träffar arbetsförmed- lare för planeringssamtal men i övrigt inte har några aktiviteter. Räknat på i genomsnitt 0,7 planeringssamtal per personmånad (IFAU 2017 – Hur ofta träffas arbetssökande och arbetsförmedlare? Rapport 2017:16) innebär det ytterligare 150 miljoner kronor som Arbetsförmedlingen kan spara på att lämna ansvaret för sociala akti- viteter till kommuner.

För att hantera gränsdragningar och den samplanering som behövs för att individer inte ska hamna mellan stolarna finns både samverkansarbete i förhållande till respektive kommun och samord- ningsarbete i förhållande till varje arbetssökande.

Som framgick i texten till tabell 14.4 hade Arbetsförmedlingen 2017 tillgång till 107 miljoner i specifika statsbidrag för främjande av lokala överenskommelser. Därutöver uppskattas att 25 procent av en chefstjänst per kontor används till att hantera de samverkansavtal som behövs med respektive kommun.

Enligt uppgifter i SKL 2018 samordnar 75 procent av kommu- nerna redan verksamheten för individer som behöver stöd tillsam- mans med Arbetsförmedlingen. I nyläget innebär ny författning att samordning ska ske för samtliga individer som behöver det (se kapitel 10). Givet att de kommuner som gör samordning i dag är jämt fördelat mellan kommuner av olika storlek innebär det att sam- ordning behöver ske för 25 procent fler sökande än i nuläget.

857

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

I nuläget uppskattar utredningen att 48 000 helårspersoner gene- rerar behov av drygt 380 000 samordningsmöten per år.5 Drygt 380 000 samordningsmöten räknas om till 117 miljoner kronor med årsarbetstid och kostnad enligt ovan. 25 procent fler sökande inne- bär med motsvarande beräkningar en kostnad på 156 miljoner kro- nor, det vill säga en merkostnad på 39 miljoner kronor för Arbets- förmedlingen.

Sammantaget betyder det att förslaget om tydligare uppdelning mellan stat och kommun innebär besparingar på 1 140 plus 150, dvs. 1 290 miljoner kronor. Samtidigt innebär det ökade kostnader i storleksordningen 1 800 plus 39, dvs. 1 839 miljoner kronor. Det vill säga en ökad nettokostnad på cirka 550 miljoner kronor för staten. Notera att det är en högst osäker siffra. Förmodligen ligger den något i överkant eftersom ingen hänsyn har tagits till det dubbelarbete som eventuellt pågår i nuläget. Att differensen slår åt det här hållet, att förändringen innebär merkostnader för Arbetsförmedlingen, bedöms vara följden av den ökade ambitionsnivå som kommuner bidragit med genom att erbjuda arbetsmarknadstjänster till arbetssökande kommuninvånare.

5Av de personer som deltog i etableringsuppdraget hade 12,5 procent sociala aktiviteter. Utifrån den statistiken uppskattas hur stor andel av övriga inskrivna arbetslösa som också hade sociala aktiviteter. I statistiken för etableringsuppdraget framgår även att de flesta hade sociala insatser enbart under någon eller några månader. Det betyder att 48 000 personer i genomsnitt per månad innebär betydligt fler personer under ett år. Med statistiken från etableringen upp- skattas att det rör sig om en faktor på knappt 8 gånger fler. Vilket leder till att utredningen bedömer att det sammanlagda behovet i nuläget handlar om drygt 380 000 samordningsmöten.

858

SOU 2019:3Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Tabell 14.6 Kostnader och besparingar av en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun (mnkr)

Verksamhet	Nyläge
	(202X)
Kostnad på grund av ökat ansvar för arbetsmarknadstjänster där kommuner
saknar lagstöd för arbetsmarknadspolitisk verksamhet	-1 800
Besparing då Arbetsförmedlingen inte längre tillhandahåller sociala	1 290
insatser
Samverkan på strategisk nivå	Oförändrat
Ökade kostnader för samordning av ärenden för enskilda arbetssökande	-39

Summa	-549

Källa: Utredningens beräkningar.

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

En viktig finansiell konsekvens av detta förslag är att det skapas ett nytt anslag som ger en ram för de kostnader som utförande av sär- skilda arbetsmarknadstjänster medför. Det är en av anledningarna att tabell 14.4 är strukturerad som den är, med en samlad post i nyläget för alla särskilda arbetsmarknadstjänster. Det nya anslaget är skilt från det förvaltningsanslag som utredningen föreslår ett kostnads- tryck för. Principen är att alla resurser som i nuläget används till sär- skilda arbetsmarknadstjänster, inklusive den verksamhet som sker i intern regi, också ska användas till samma ändamål i nyläget.

Utredningen uppskattar att cirka 3 500 miljoner användes till prestationer i intern regi som motsvarar särskilda arbetsmarknads- tjänster. Tillsammans med de cirka 6 100 miljoner som 2017 använ- des till köp av särskilda arbetsmarknadstjänster betyder det att drygt 9 600 miljoner avsätts till samma ändamål som anges för det nya anslaget för särskilda arbetsmarknadstjänster. En del av ändamålen kommer dock uppnås genom reguljär utbildning snarare än genom särskilda arbetsmarknadstjänster, se nästa rubrik. Utredningen räk- nar sammantaget med att drygt 8 900 miljoner avsätts till det nya anslaget för särskilda arbetsmarknadstjänster.

Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster innebär även en utökad inköpsfunktion för att hantera också de särskilda arbetsmarknadstjänster som 2017 utfördes av intern verk- samhet. Funktionen kostade 2017 131 miljoner kronor. Det mot- svarar enligt avsnitt 12.7.2 i kapitel 12 cirka 2 procent av kostnaden

859

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

för tjänsterna. Utredningens förslag innebär att samtliga särskilda arbetsmarknadstjänster i nyläget kommer att hanteras av denna funktion. Det innebär att 2 procent av anslagets drygt 8 900 miljoner skulle motsvara en inköpsfunktion med lika mycket resurser per krona som används till upphandling. Det skulle innebära att inköps- funktionen kostar 179 miljoner kronor i nyläget, en ökning med 48 miljoner kronor.6 Verksamheten bedöms i nuläget vara under- dimensionerad men det är samtidigt troligt att det finns besparings- möjligheter att göra med anledning av synergier, skaleffekter och inte minst den potential som digitaliseringen erbjuder för den här typen av verksamhet. Utredningen bedömer därför att även en stärkt inköpsfunktion ryms inom det förvaltningsanslag som används till styr- och stödprocesser i nyläget.

Tabell 14.7 Kostnad för förslag om externa och interna utförare (mnkr)

Verksamhet	Nyläge (202X)

Stärkt inköpsfunktion	-48
Summa	-48

Källa: Utredningens beräkningar.

Förslag om ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Utredningens förslag om en ändamålsenlig användning av utbild- ningsinsatser innebär att en del av de 9,7 miljarder som under 2017 avsattes till särskilda arbetsmarknadstjänster ska kanaliseras till regul- jär utbildning. Som räkneexempel har utredningen tagit fasta på att hälften av de köp av utbildning som inte är förberedande utbildning borde kunna utföras inom reguljär utbildning. Det skulle i så fall innebära att 708 miljoner i nyläget ska överföras från utgiftsom- råde 14 till utgiftsområde 16 för lämplig distribution till de utförare som tillhandahåller dessa utbildningar.

6Sett enbart till utökad hantering för de prestationer som 2017 skedde i intern regi skulle den beräknade ökningen varit större, 68 miljoner. Eftersom det också sker en minskad hantering på grund av de utbildningstjänster som i nyläget utförs inom reguljär utbildning blir den totala effekten dock mindre.

860

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Sammanställning av finansiella konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Sammantaget innebär skillnaden mellan nuläget och nyläget att Ar- betsförmedlingen kommer att ha 2 300 miljoner kronor mindre att använda till verksamhetsrelaterade uppgifter, se tabell 14.8. Minsk- ningen består av tre delar:

–1 500 miljoner är en besparing i och med förslaget att kontinuer- ligt sänka förvaltningsanslaget.

–708 miljoner är medel som kanaliseras till reguljär utbildning i och med förslaget om ändamålsenlig användning av utbildnings- insatser.

–116 miljoner är en överföring av medel till nya myndigheten för kompetensförsörjningspolitik.

Tabell 14.8 Sammanställning av finansiella konsekvenser

för Arbetsförmedlingen (mnkr)

Verksamhet	Nuläge	Nyläge
	(2017)	(202X)

Overheadkostnad
Styr- och stödprocesser	2 800	2 000
varav stärkt inköpsfunktion		48
Lokaler och driftkostnader	2 127	1 800
Huvudprocesser
Myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild
(exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster)	2 700	2 200
varav inledande arbetsmarknadsbedömning		108
varav kostnad för arbetsmarknadsbedömning vid återbesök		367
varav kostnad för ökad samordning med kommuner		39
Särskilda arbetsmarknadstjänster	9 700	9 0007
varav netto merkostnad för arbetsmarknadstjänster
p.g.a. ansvarsfördelning mellan stat och kommun		510

Summa	17 300	15 000

Källa: Utredningens beräkningar baserade på prestationsredovisningen kopplat till Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 17.1.

7Enligt beräkning är det 8 958 miljoner som i nyläget avsätts till ett nytt anslag för särskilda arbetsmarknadstjänster.

861

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

Av tabellen framgår även vilka processer som påverkas av de finan- siella konsekvenserna av förslagen.

Styr- och stödprocesser påverkas mycket av att stora delar av overheadkostnaden för de särskilda arbetsmarknadstjänster som 2017 utfördes i intern regi i nyläget i stället belastar det nya anslaget för dessa tjänster. Kostnadstrycket från kontinuerligt sänkt förvalt- ningsanslag förväntas bidra till den ytterligare effektivisering som behövs för att minska kostnaderna till 2 000 miljoner och samtidigt hantera de ökade kostnader på uppåt 48 miljoner som den stärkta inköpsfunktionen medför.

Lokaler och driftkostnader förväntas bidra till effektivisering på grund av kostnadstryck. Bland annat genom effektiviseringar av arbete i vardagen. Från overheadkostnadernas båda delar hämtas också de 116 miljoner som preliminärt flyttas till nya kompetens- försörjningsmyndigheten.

Många förändringar påverkar myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster). Här för- väntas besparingspotentialen från digitaliseringen vara stor. Inte minst handlar det om förslaget att göra en förstärkt arbetsmarknads- bedömning med it-stöd och automatiskt urval av prioriterade in- skrivna arbetssökande. Den beräknas visserligen kosta 475 miljoner om året men jämfört med den administrativt tunga hanteringen av arbetsmarknadspolitiska bedömningar och handlingsplaner uppskattas det vara nästan en halvering av kostnaderna. Kostnaden på 39 mil- joner som förslaget om en ökad samordning med kommuner innebär sorteras också till denna process.

På anslaget för arbetsmarknadstjänster hamnar däremot resteran- de 510 miljoner kronor netto som kan bli följden av förslaget om en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Det handlar om skillnaden mellan de särskilda arbetsmarknadstjänster som kom- muner erbjuder i nuläget och de sociala insatser som Arbetsför- medlingen erbjuder. Eftersom det handlar om individers behov av särskilda arbetsmarknadstjänster kommer de i nyläget erbjudas via anslaget för dessa tjänster.

862

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

14.4Finansiella konsekvenser för kommuner och landsting

14.4.1Finansiella konsekvenser för kommuner

–Konsekvenser av tydligare gräns för statens respektive kommu- ners ansvarsområden.

–Konsekvenser av förslaget om en mer ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser.

Konsekvenser av tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Föreslagen ansvarsfördelning mellan stat och kommun innebär att kommuner i förlängningen inte ska tillhandahålla arbetsmarknads- tjänster. Som framgick ovan skulle det innebära en besparing på 1 800 miljoner kronor jämfört med 2017 då kommuner inte längre tillhandahåller arbetsmarknadstjänster. I gengäld skulle de behöva utöka sina sociala insatser. Förslagsvis skulle det kunna vara insatser motsvarande de 1 290 miljoner kronor som Arbetsförmedlingen sparar in på att inte göra de sociala insatser de gör i dag.

Den tydligare gränsdragningen gör samverkan enklare, vilket kan minska de sammanlagda offentliga kostnaderna. Samtidigt införs en ny uppgift i socialtjänstlagen (2001:453). En förutsättning för att utredningens förslag ska kunna genomföras är att kommunsektorn kompenseras fullt ut för eventuella nya uppgifter. Som framgår av beräkningarna för Arbetsförmedlingens kostnader för förslaget be- räknas den totala kostnaden för denna uppgift vara 156 miljoner kronor, se förklaring till tabell 14.6 ovan. Utredningen föreslår där- för att 156 miljoner överförs från utgiftsområde 14 anslag 1:3 till utgiftsområde 25 anslag 1:1. Utredningen bedömer därmed att den nya uppgiften tillsammans med ett ökat generellt statsbidrag inte

863

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

kommer att ha några effekter på finansieringen av kommunsektorn som helhet.

Den tydligare gränsdragningen mellan statligt och kommunalt ansvar uppskattas därutöver medföra en besparing på cirka 470 milj- oner kronor för kommunerna.

Statsbidrag, besparingar och kostnader kommer däremot inte själv- klart fördelas lika mellan olika kommuner. De kommuner som har en ökad kostnad för att sköta samordning som inte görs i nuläget måste inte nödvändigtvis vara samma kommuner som gör besparing genom att inte längre utföra arbetsmarknadstjänster.

Rimligen finns det en anledning till att kommuner valt att an- vända sina resurser till arbetsmarknadstjänster i nuläget. Besparing och ökad intäkt för en arbetslös medborgare som tar sig till egen för- sörjning kan vara avsevärd. Å andra sidan har Arbetsförmedlingen med mer specialisering på just arbetsmarknadstjänster alla möjlig- heter att kompensera de tjänster som kommuner inte längre gör.

Fast fördelningen över landet kommer eventuellt vara annor- lunda än vad enskilda kommuner hade valt. Eftersom Arbetsförmed- lingen kommer att prioritera särskilda arbetsmarknadstjänster till arbetssökande som står längre från arbetsmarknaden innebär det en utjämning mellan kommuner jämfört med den fördelning av arbets- marknadspolitiska insatser som finansiellt starka kommuner even- tuellt föredragit med hänsyn enbart till sina egna kommuninvånare.

Genom att kompensation för den nya uppgiften tillförs genom det generella statsbidraget kan regeringen också styra en del av de fördelningspolitiska konsekvenser som uppstår så att kommuner får goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Förslaget om en ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser innebär bland annat att medel kommer att föras över från arbets- marknadspolitiska insatser till reguljär utbildning. Som räkneexem- pel handlar det om 708 miljoner kronor enligt tidigare avsnitt. Efter- som de utbildningsinsatser som kan komma ifråga i stor utsträck- ning handlar om yrkesvux är det rimligt att tänka att en del av dessa pengar kommer att komma kommuner till godo. Hur mycket det i slutändan blir lämnar utredningen till andra att bestämma.

864

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

14.4.2Finansiering av regionalt kompetensförsörjningsarbete

Enligt finansieringsprincipen ska nya statliga uppgifter till kommu- ner och landsting alltid vara finansierade. Kommuner och landsting ska inte tvingas höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera uppgifter som staten ålägger dem. Även om regio- nalt kompetensförsörjningsarbete redan bedrivs av regionerna inne- bär en reglering av arbetet att det även ska finansieras. En stabil finansiering av det regionala kompetensförsörjningsarbetet är också en förutsättning för långsiktighet i arbetet.

Det regionala utvecklingsarbetet har i dag olika finansierings- källor. Offentlig finansiering utgörs bland annat av statliga anslag för arbetet inom olika utgiftsområden i statsbudgeten, medel från EU:s strukturfonder samt regionernas egna medel genom skatter och av- gifter. Utvecklingsprojekt kan också medfinansieras av exempelvis kommuner och kommunförbund. En kartläggning från SKL visar att många regioner i hög grad använder sig av EU:s strukturfonder för att finansiera det regionala utvecklingsarbetet. År 2016 hade 14 län över 50 procent av sin totala finansiering från dessa fonder (SKL 2017, Regionala utvecklingsresurser).

För det regionala kompetensförsörjningsarbetet används främst två finansieringskällor, de generella statliga medel som regionerna tilldelas genom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgifts- område 19 Regional tillväxt i statsbudgeten, samt de inom samma anslag särskilt avsatta medlen för kompetensförsörjningsarbete som Tillväxtverket givits ansvar för att fördela. Tillväxtverket hade under perioden 2013–2017 i uppdrag att fördela cirka 60 miljoner kronor från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder till aktörer med regionalt utvecklingsansvar för insatser som förstärker och vidareutvecklar regionalt kompetensförsörjningsarbete. Uppdraget redovisades i mars 2017 (N2017/01893/RTS). I redovisningen lyfter Tillväxtverket behovet av långsiktiga och ändamålsenliga finansieringsmöjligheter som stärker kompetensförsörjningsarbetet på regional nivå.

I slutet av 2017 fick Tillväxtverket ett nytt uppdrag att stödja de regionalt utvecklingsansvarigas arbete inom kompetensförsörjnings- området under åren 2018–2020 (N2017/07839/RTS). För detta får Till- växtverket använda 40 miljoner kronor 2018 och 20 miljoner kronor per år under åren 2019 och 2020. Medlen ska användas dels till att stödja grundläggande regionalt kompetensförsörjningsarbete utan

865

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

krav på medfinansiering, och dels till projektmedel för att stärka och utveckla arbetet. Utgifterna ska även för detta uppdrag belasta anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regio- nal tillväxt.

För en mer långsiktig och stabil grundfinansiering av det regio- nala kompetensförsörjningsarbetet föreslår utredningen att medel från anslag 1:1 avsätts permanent åt det regionala kompetensförsörj- ningsarbetet. Medlen bör anslås på ett förvaltningsanslag för att möjliggöra långsiktiga investeringar som anställning av personal, dvs. inte bara tillfälliga insatser. I dag finansieras förvaltningskost- nader för det regionala utvecklingsansvar som landstingen tagit över- tagit från länsstyrelserna genom anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 1 Rikets styre. En lämplig finansiering är 21 mil- joner kronor per år, det vill säga en miljon kronor per regional aktör och år. Till detta kan regeringen välja att avsätta ytterligare medel i samband med att specifika utvecklingsområden pekas ut i årliga villkorsbeslut. De regionala aktörerna kan även finansiera insatser med egna regionala medel, samt med projektmedel exempelvis från EU:s strukturfonder. I utredningens förslag om en ny nationell myndighet för kompetensförsörjning ingår att en lämplig uppgift för den nya myndigheten är att ansvara för utvecklingsmedel, där- ibland medel från Europeiska socialfonden som syftar till stärkt kompetensförsörjning. Dessa bör med fördel framöver kopplas tyd- ligare till det regionala kompetensförsörjningsarbetet.

14.5Finansiella konsekvenser för företag

Förslagen i kapitel 8, 10 och 11 medför finansiella konsekvenser för företag som levererar arbetsmarknadspolitiska tjänster.

Förslagen i kapitel 8, en ändamålsenlig användning av utbild- ningsinsatser, kommer innebära att de som levererar sådana tjänster kommer att leverera mindre till Arbetsförmedlingen och mer till exempelvis till kommuner.

Förslagen i kapitel 10, en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, kommer att innebära att de som levererar arbets- marknadstjänster kommer att leverera mer till Arbetsförmedlingen och mindre till kommuner. De som levererar sociala insatser, så som

866

SOU 2019:3

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

beskrivs i avsnitt 10.1.4, kommer i stället leverera mer till kommuner och mindre till Arbetsförmedlingen.

Slutligen kommer förslagen i kapitel 11, ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster, innebära att leverantörer av tjänster till Arbetsförmedlingen kommer att få marknadsandelar i större utsträck- ning i relation till hur effektiva de är på att nå målen för dessa tjänster.

I respektive kapitel förs en diskussion om konsekvenserna av för- slagen. I kapitel 12 görs även en gedigen genomgång av Arbetsför- medlingens externa utförare och hur myndigheten arbetar med upp- handling. Det finns däremot ingen motsvarande sammanställning av hur de företag ser ut som levererar arbetsmarknadstjänster till kom- muner. Ett fåtal externa utförare dominerar marknaden för arbets- marknadstjänster på riksnivå. De 15 största utförarna mottog nära 70 procent av den totala ersättningen som Arbetsförmedlingen betalade ut för arbetsmarknadstjänster. Många vittnar också om att samma aktör samtidigt kan ha deltagare både från kommunala arbets- marknadstjänster och Arbetsförmedlingen. Det finns därför skäl att tro att det är ett fåtal dominerande aktörer också på kommunal nivå.

Jämfört med Arbetsförmedlingen innebär 290 kommuner större variation på underlag, kravställningar och tekniska rapporterings- system. För de företag som kommer leverera till flera kommuner i stället för en myndighet innebär det större administrativa kostna- der. Vilket kan innebära viss konkurrensfördel för lokala mindre företag. Totalt sett finns ingen tydlig riktning vad gäller konsekven- serna av förslagen för olika typer av leverantörer.

För arbetsgivare kommer alla förändringar som förbättrar arbets- marknadens funktionssätt även innebära vinster i termer av minskad tid eller förbättrad träffsäkerhet i letandet efter nya medarbetare. I synnerhet förslagen om en samlad kompetensförsörjningspolitik och hur analyser därifrån föreslås påverka utbildningsutbud och arbetsmarknadstjänster kan ge stora effekter på företags kostnader för sin kompetensförsörjning. Små och medelstora företag som inte har mycket egen kapacitet att arbeta med HR kommer kunna vinna på den starkare koppling till efterfrågan på arbetsmarknaden som dessa förslag innebär. Se vidare diskussion om dessa konsekvenser i avsnitt 9.5 i kapitel 9 samt i avsnitt 7.3.7 och 7.4.5 i kapitel 7.

867

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

SOU 2019:3

Referenser

Arbetsförmedlingen (2018), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Ekonomistyrningsverket (2018), Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (2017) Hur ofta träffas arbetssökande och arbetsförmedlare? Rapport 2017:16

Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Kommunal arbetsmark- nadsstatistik 2017.

868

15 Författningskommentar

15.1Förslaget till lag om upphävande av lag (1944:475) om arbetslöshetsnämnd

Lagen gäller till utgången av juni 2023 varvid den skyldighet som finns i dag för kommuner att ha en arbetslöshetsnämnd upphör. För- slaget har behandlats i kapitel 10.

869

Författningskommentar

SOU 2019:3

15.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

43 §

Paragrafen ändras till följd av ändringen i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och 2 § punkten 2 i föreslagen ny förordning (0000:0000) om instruktion för Arbetsför- medlingen. Den individuella handlingsplanen, som tidigare reglerades i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, har ersatts av en individuell planering. Den individuella planeringen ingår som en del i arbetsmarknadsbedömningen, vilket framgår av 2 § punkten 2 i föreslagen ny förordning (0000:0000) om instruktion för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen är enligt förslaget inte skyldig att upprätta en individuell planering för alla som är anmälda hos Arbetsförmed- lingen. Förslaget om arbetsmarknadsbedömningen och den indivi- duella planeringen har behandlats i kapitel 7.

870

SOU 2019:3

Författningskommentar

15.3Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

2 kap. 8 §

Paragrafen är ny. En motsvarande bestämmelse införs i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Kommu- nerna ansvarar bland annat för sociala insatser enligt socialtjänst- lagen medan Arbetsförmedlingen ansvarar för arbetsmarknadsstöd. Samma individer kan vara i behov av båda dessa typer av stöd. Sam- ordning sker redan i dag, det vill säga på frivillig grund, men endast i viss utsträckning. Det finns därför skäl att införa en bestämmelse med syfte att skapa tydliga skyldigheter gällande samordningen av stöd till den enskilde så att målen med respektive stöd kan uppnås på ett mer effektivt sätt. En regelmässig samordning syftar även till att bidra till att tydliggöra kommunernas och Arbetsförmedlingens respektive ansvar kring individen.

Regleringen ska omfatta alla individer som är i behov av stöd från båda aktörer, det finns ingen avgränsning till personer som uppbär försörjningsstöd från kommunerna till exempel. Det är de två huvud- männen som ansvarar för att en samordnad planering genomförs om det finns behov. Det har härvidlag ingen betydelse vilken aktör som utför eller ska utföra det stöd som huvudmannen ansvarar för; om det är huvudmannen själv eller en extern utförare. Den enskilde kan även ta initiativ till att en samordnad planering upprättas, även om besluten ligger hos de båda offentliga aktörerna. Den som ansvarar för ett visst stöd – kommunen eller Arbetsförmedlingen – ska även bekosta detsamma. Planeringen ska vidare genomföras med tillämp- ning av gällande sekretessbestämmelser. Den enskildes samtycke krävs för att den samordnade planeringen ska komma till stånd. För- slaget har behandlats i kapitel 10.

4 kap. 4 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023. Detta innebär att social- tjänsten inte längre får begära att den som får försörjningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvis- as av socialnämnden. Upphävandet är inte ägnat att påverka social-

871

Författningskommentar

SOU 2019:3

tjänstens möjligheter att ställa krav på den enskilde att delta i ar- betsmarknadspolitiska insatser som anvisas av Arbetsförmedlingen eller på andra sätt kontrollera om den enskilde står till arbetsmark- nadens förfogande. Ändringen syftar i stället till att minska över- lappningen mellan kommunala och statliga arbetsmarknadsåtgärder. Förslaget har behandlats i kapitel 10.

4 kap. 5 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023 som en konsekvens av upphävandet av 4 kap. 4 §.

4 kap. 6 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023 som en konsekvens av upphävandet av 4 kap. 4 §.

16 kap. 3 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023 till följd av upphävandet av 4 kap. 5 §. Bestämmelsen reglerar vilka av Socialnämndens beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett sådant beslut är nämndens beslut i fråga om vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §. Med anledning av att 4 kap. 5 § upphävs, upphävs även denna grund i paragrafens första stycke.

872

SOU 2019:3

Författningskommentar

15.4Förslaget till lag om ändring i lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

6 kap. 2 §

Ändringen innebär att kommuner får ackvirera platser för ferie- arbete och feriepraktik. Bestämmelsen avser kommunernas arbete med att hitta arbetsgivare som vill ta emot feriearbetare och ferie- praktikanter. Till skillnad från första stycket krävs ingen överens- kommelse med Arbetsförmedlingen för att utföra åtgärden. Det krävs inte heller någon ytterligare reglering av regeringen. Att kom- munerna själva eftersöker och tar emot feriearbetare och ferieprak- tikanter i den kommunala verksamheten bedöms inte vara en arbets- marknadspolitisk åtgärd utan något kommunen gör i egenskap av arbetsgivare. Särskild befogenhet för detta torde därför inte krävas. Förslaget har behandlats i kapitel 10.

873

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2016:56

Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2016

Sammanfattning

En väl fungerande arbetsmarknad är till nytta för arbetstagare och arbetsgivare och för samhället i stort. Den kännetecknas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. För att på lång sikt säkerställa att samhällets samlade resurser används så effektivt som möjligt ska en särskild utredare analysera hur statens åtagande i dessa frågor och Arbetsförmedlingens uppdrag kan utfor- mas.

Utredaren ska bl.a. ta ställning till

•hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt,

•hur Arbetsförmedlingens vägledning bör stärkas och samspela med annan vägledning,

•hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig till skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen, och

•hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll, samt hur förut- sättningarna för samverkan och ansvarsfördelning kan förbättras.

875

Bilaga 1

SOU 2019:3

Delarna av uppdraget som rör vägledning och externa leverantörer ska delredovisas senast den 31 oktober 2017. Delredovisningen ska även innehålla en övergripande kartläggning av hur samspelet och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fungerar i frågor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Uppdraget ska slutredo- visas senast den 31 januari 2019.

Politiken för en väl fungerande arbetsmarknad

Regeringens mål med arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En väl fungerande arbets- marknad är till nytta för arbetstagare och arbetsgivare, men även för samhället i stort. En väl fungerande arbetsmarknad kännetecknas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Arbetskraften kan matchas mot de krav som struktur- omvandlingen på arbetsmarknaden ställer. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka. Sysselsättningen ska öka och arbetslösheten ska minska varaktigt. Människor ska arbeta och bidra efter förmåga. Färre ska vara deltidsarbetslösa. Kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland ut- rikes födda.

Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig. Politiken för en väl fungerande arbetsmarknad måste ta sin utgångspunkt i behoven av och efterfrågan på arbetskraft och kompetens inom både den privata och den offentliga sektorn. Arbetsmarknadspolitiken spelar också en viktig roll i att ge stöd till enskilda i en omställningsprocess. Samtidigt har kraven på att arbets- sökande aktivt ska söka arbete förtydligats de senaste åren.

Arbetsmarknadspolitiken är nationell, med en statlig finansiering och ett regelverk som ska tillämpas enhetligt i hela landet, men ska ha tillräckliga möjligheter till flexibilitet för att kunna anpassas efter för- hållanden på arbetsmarknaderna lokalt och regionalt.

Regeringen har samtidigt betonat kommunernas roll för en väl fungerande arbetsmarknad, bl.a. genom att på olika sätt ha stimulerat samarbete och tagit bort begränsningar för samverkan mellan Arbets- förmedlingen och kommunerna. Staten har sedan 2010 huvudansvaret för etablering av nyanlända invandrare. Arbetsförmedlingen är huvud- saklig samordnande aktör, men kommunerna har ansvar för uppgifter

876

SOU 2019:3

Bilaga 1

som bosättning, kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering.

Utbildningspolitiken har stor betydelse för en väl fungerande arbetsmarknad och regeringen har genomfört ett stort antal sats- ningar inom det området. Regeringen har även förändrat sjukförsäk- ringen så att den ska ge den trygghet som försäkrade har rätt att för- vänta sig samt att den försäkrade snabbt ska återkomma till arbete. Ersättning från sjukförsäkringen ska lämnas under den tid det behövs för att återfå arbetsförmågan och den bortre tidsgränsen för hur länge ersättning kan lämnas har avskaffats. Arbetsförmedlingen bedriver arbetslivsinriktad rehabilitering för personer med nedsatt arbetsför- måga på grund av funktionsnedsättning eller ohälsa. Myndigheten samverkar med Försäkringskassan för att stödja sjukskrivna och personer med aktivitetsersättning att kunna återgå i arbete. Genom samordningsförbund samverkar Arbetsförmedlingen med Försäkrings- kassan, kommuner och landsting för att ge stöd åt personer som har behov av samordnade rehabiliteringsinsatser så att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. För en väl fungerande arbetsmarknad är det också viktigt att det är möjligt att förena arbets- liv med familjeliv.

Aktörer som bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad

Arbetsförmedlingen

Många aktörer bidrar på olika sätt till arbetet för en väl fungerande arbetsmarknad. Den huvudsakliga statliga myndigheten med uppdrag att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad är Arbetsförmedlingen. Myndigheten har cirka 14 000 anställda över hela landet och verksam- heten omsluter totalt cirka 78 miljarder kronor för 2016, inklusive alla olika former av individersättningar och anställningsstöd.

Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag är att effektivt sam- manföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Arbetsförmedlingen ska även säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Myndigheten har också ett samlat ansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.

877

Bilaga 1

SOU 2019:3

För att genomföra sitt uppdrag har Arbetsförmedlingen en rad olika insatser till sitt förfogande. Den vanligaste insatsen är platsför- medling genom vilken de som söker arbete kan få förmedlingsstöd i kombination med uppföljning för att säkerställa ett aktivt arbets- sökande. Arbetsförmedlingen har också tillgång till det europeiska nätverket av offentliga arbetsförmedlingar, Eures. Arbetsförmedlingen har möjlighet att besluta om olika programinsatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller att behålla ett arbete och för att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med efterfrågad kompe- tens. Bland sådana insatser finns yrkesinriktad arbetsmarknadsutbild- ning, praktik och stöd till start av näringsverksamhet. Arbetsförmed- lingen förfogar även över olika former av anställningsstöd.

Förutom de insatser som ges i Arbetsförmedlingens regi levereras tjänster av externa kompletterande aktörer. Privata utförare har sedan länge levererat utbildning inom arbetsmarknadspolitiken, och sedan 2007 finns de i större utsträckning med som leverantörer av komplet- terande arbetsförmedlingstjänster.

Arbetet för att uppnå en väl fungerande arbetsmarknad kan Arbets- förmedlingen inte bedriva på egen hand. Många andra aktörer spelar viktiga roller. Vissa av dessa är statliga eller kommunala myndigheter med uppdrag definierade av riksdag och regering. Andra är aktörer av olika slag utanför den offentliga sfären, både ideella organisationer och företag.

Kommunerna

Kommunernas verksamheter är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Kommunerna tar ett ansvar för arbetsmarknadsinsatser genom att socialnämnden får begära av dem som får försörjningsstöd att delta i praktik och kompetenshöjande insatser i de fall den enskilde inte kunnat erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk insats. Social- nämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas om sådana insatser. I så gott som samtliga kommuner finns kommunalt finansierade arbetsmarknadsinsatser i någon form.

Kommunerna ansvarar bl.a. för utbildning inom skolväsendet, vilket även inkluderar studie- och yrkesvägledning. Kommunerna har vidare ett aktivitetsansvar för ungdomar. Det innebär att en hemkommun löpande under året ska hålla sig informerad om hur de ungdomar i

878

SOU 2019:3

Bilaga 1

kommunen är sysselsatta som har fullgjort sin skolplikt men inte har fyllt 20 år och inte har genomfört eller fullföljt utbildning på natio- nella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvar- ande utbildning. Kommunerna ska erbjuda dessa ungdomar lämpliga individuella åtgärder, i första hand för att motivera individen att på- börja eller återuppta en utbildning.

Kommunerna har också en viktig roll tillsammans med Arbets- förmedlingen vad gäller integrationen av nyanlända invandrare. Kom- munerna är även stora arbetsgivare.

Andra aktörer

Arbetsmarknadens parter är avgörande för arbetsmarknadens funk- tionssätt. Det följer främst av betydelsen av de avtal som sluts på arbetsmarknaden, men också av t.ex. parternas roller i samråd inom arbetsmarknadspolitiken. Parterna har stor kompetens och parts- organisationerna har en unik möjlighet att genom sina medlemsorga- nisationer löpande följa utvecklingen och behoven på arbetsmarkna- den. Fler än 3 miljoner arbetstagare omfattas nu av något av de om- ställningsavtal som har slutits mellan arbetsmarknadens parter inom ett antal områden. Omställningsorganisationerna har fått en allt större roll i att ge stöd till personer som blir uppsagda.

Många statliga myndigheter spelar viktiga roller, däribland Svenska ESF-rådet, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringen, Arbetsmiljöverket, Medlingsinstitutet, Migrationsverket, länsstyrelserna, Statens skolverk, universitet och högskolor. Inom kommittéväsendet finns bl.a. Delegationen för unga till arbete och Valideringsdelegationen 2015–2019.

Även statligt ägda bolag som Samhall AB och Lernia har verksam- het som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetslöshets- kassorna, folkhögskolorna, yrkeshögskolorna och idéburna organisa- tioner är andra viktiga aktörer. Privata företag inom exempelvis bemannings- och rekryteringsbranscherna samt arbetsintegrerande sociala företag har också verksamhet som påverkar hur arbetsmark- naden fungerar. På regional nivå hanterar aktörer med regionalt utveck- lingsansvar många uppgifter med koppling till arbetsmarknadspoli- tiken.

879

Bilaga 1

SOU 2019:3

Behovet av en utredning

Arbetslöshetens och befolkningens utveckling

Arbetsmarknadsläget i Sverige har förbättrats under det senaste året. I takt med att konjunkturen förbättras bedöms efterfrågan på arbets- kraft öka, vilket bidrar till att sysselsättningen fortsätter att öka och att arbetslösheten minskar. Den minskade arbetslösheten utgår dock från en hög nivå som har varat i flera år.

Arbetslöshetens börda har under de senaste åren också blivit allt- mer ojämnt fördelad. Arbetslöshetstiderna har förlängts efter den ut- dragna lågkonjunkturen och stora inflöden har skett på arbetsmark- naden, bl.a. till följd av förändringar i sjukförsäkringen och genom ökad invandring. Gruppen arbetslösa består i dag till allt större omfatt- ning av individer som har det relativt svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Till dessa hör personer som har en funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga, individer med högst förgymnasial utbildning och individer födda utanför Europa. Även arbetslösa personer som är 55 år eller äldre har svårt att hitta nytt jobb. Många av dessa arbetslösa har även i gynnsammare konjunkturlägen svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Med en åldrande befolkning måste färre försörja fler. För att kunna upprätthålla en offentligt finansierad välfärd blir det nödvändigt att de som redan arbetar mer och att den arbetskraft som skulle kunna arbeta, men i dag inte gör det, kommer i arbete.

Till följd av en ökad oro i omvärlden kommer fler människor med skyddsbehov till Sverige och de nyanländas potential behöver till- varatas. Utrikes födda har i dag ett lägre deltagande i arbetskraften än inrikes födda. Alla de många samhällsaktörer som bidrar till att under- lätta och påskynda nyanlända invandrares etablering i samhället och arbetslivet behöver samspela bättre.

Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad bland både kvinnor och män. Män är fortfarande sysselsatta i högre grad, men skillnaderna minskar över tid. Skillnaden mellan könen i fråga om arbetslöshet är liten. Kvinnor och män har trots det olika ställning på arbetsmarknaden, t.ex. genom att kvinnor och män i hög grad arbetar inom olika sektorer och yrken och att kvinnor arbetar deltid i betyd- ligt större utsträckning än män. Sysselsättningsgraden bland utrikes födda kvinnor är betydligt lägre än bland inrikes födda kvinnor och

880

SOU 2019:3

Bilaga 1

skillnaden är större mellan utrikes födda kvinnor och män än mellan inrikes födda.

Matchningsproblematik och strukturomvandling

Samtidigt som arbetslösheten är hög ligger antalet lediga jobb på en hög nivå. Arbetsgivare har problem att hitta personal med rätt kom- petens. Inom vissa sektorer och regioner råder särskild brist på kvali- ficerad arbetskraft. Rekryteringstider har ökat. Många arbetstagare har uppgifter som inte motsvarar deras kvalifikationer, inte minst ut- rikes födda personer.

I Sverige, som i många länder, ökar ny teknik och innovationer efterfrågan på arbetskraft med eftergymnasial utbildning. Även lägre avlönade arbeten har ökat mer än jobb i lönenivåerna i mellanskikten. Omställning till yrken och arbetsuppgifter som kräver längre utbild- ning är tidsmässigt och ekonomiskt kostsamt för individen. Den minskade tillgången på jobb i mellanskiktet resulterar därför i hög grad i ökad konkurrens om jobben i de lägre segmenten.

Utvecklingen ställer ökade krav på insatser som förbättrar match- ningen mellan de arbetssökande och de tillgängliga jobben, i första hand genom grundläggande utbildning och kompletterande utbild- ningar inom bristyrken.

Arbetsmarknadspolitikens insatser

Arbetsmarknadens främsta aktörer är individen som arbetar eller söker arbete och arbetsgivaren. Grundläggande är att individer har ansvar för sin egen försörjning och för att skaffa och upprätthålla den kom- petens som är efterfrågad på arbetsmarknaden. Arbetsgivare har an- svar för den egna kompetensförsörjningen.

Få av arbetsmarknadspolitikens många olika insatser är utformade som rättigheter. De beslutas i stället efter en arbetsmarknadspolitisk prövning. Insatserna ska också vara anpassade efter individens förut- sättningar, inom regelverkets ramar. En individ med sämre förutsätt- ningar att själv hitta eller byta arbete eller skaffa sig utbildning får generellt mer hjälp och stöd från det offentliga än en individ med goda förutsättningar. Av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknads-

881

Bilaga 1

SOU 2019:3

politiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmark- nadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Regler- ingen underlättar en anpassning efter konjunktur- och arbetsmark- nadsläget och därmed en effektiv användning av tillgängliga resurser. Den försvårar dock samtidigt möjligheten för arbetssökande och arbets- givare att överblicka eller förutsäga vilken typ av stöd som finns till- gängliga och i viss mån även vilka krav som kommer att ställas.

Kravet på de arbetssökande att stå till arbetsmarknadens förfog- ande är kopplat till rätten till specifika ersättningar. För arbets- marknadspolitikens legitimitet är det viktigt att det finns en väl funge- rande kontroll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en om- ställningsförsäkring.

Tydliga men anpassningsbara insatser

Det är viktigt att det statliga och offentliga åtagandet inom arbets- marknadspolitiken är tydligt, för att skapa långsiktiga planeringsför- utsättningar för individer och andra aktörer på arbetsmarknaden. Staten bör inte skapa system som motverkar arbetstagares eller arbets- givares incitament att själva bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Offentliga åtgärder på arbetsmarknaden bör därför så långt som möj- ligt undvika inlåsningseffekter, dödviktseffekter och konkurrenssned- vridning.

Vilka åtaganden som är samhällsekonomiskt effektiva kan dock vara svårt att överblicka, särskilt på lång sikt. Det kommer alltid att finnas gränser för det statliga respektive det offentliga åtagandet och dessa gränser kommer återkommande att behöva ses över, inte minst eftersom användningen av offentliga resurser alltid kommer att be- höva prioriteras.

Avgränsningar eller prioriteringar inom åtagandet vad gäller arbe- tet för en väl fungerande arbetsmarknad kan inte vara statiska, utan behöver kunna anpassas dels till utvecklingen på arbetsmarknaden på längre sikt, dels till konjunkturförändringar. I så stor utsträckning som möjligt bör anpassningsbarheten vara inbyggd i systemet och inte kräva ändringar av regelverk eller organisation.

882

SOU 2019:3

Bilaga 1

Många aktörer som behöver samspela

Många aktörer, både statliga, regionala, kommunala, ideella och pri- vata, påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Många av aktörerna finns delvis eller helt utanför den statliga eller offentliga sfären. Till exempel spelar arbetsmarknadens parter en större roll på den svenska arbetsmarknaden än i många andra länder.

Med ett bättre samspel mellan de aktörer som bidrar till en väl fun- gerande arbetsmarknad kan samhällets samlade resurser utnyttjas bättre, t.ex. genom att undvika överlappningar. För samhällets bästa bör även samspelet fungera väl i fråga om insatser helt utanför det statliga åtagandet, som parternas roller inom omställningsavtalen. Staten har begränsade möjligheter att påverka detta samspel. Genom utform- ningen av exempelvis regelverk, finansiering, organisation och styr- ning av statliga myndigheter kan dock bättre förutsättningar skapas för en väl fungerande samverkan. Kommunerna är tillsammans med fristående huvudmän ansvariga för utbildning inom skolväsendet. Kommunernas skyldigheter och elevers rättigheter regleras dock genom lagstiftning. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras delvis av staten, inom arbetsmarknadspolitiken finansierar staten utbildnings- verksamhet som utförs av externa leverantörer och den offentliga arbetsförmedlingen utförs till största del i statlig regi. Kommunerna tillhandahåller arbetsmarknadsinsatser till personer med försörjnings- stöd. Balansen mellan olika former av åtagande behöver vara ända- målsenlig. Olika sätt att utforma det statliga åtagandet har sina för- och nackdelar.

Att inte utföra verksamheter i egen regi ger flexibilitet och skapar ökade möjligheter för innovation. Studier har däremot inte kunnat påvisa några genomgående skillnader mellan övergång till arbete för deltagare hos privata utförare av arbetsförmedlingstjänster i förhål- lande till deltagare i insatser i Arbetsförmedlingens regi. Jämförelser är dock svåra eftersom det är olika tjänster som levereras.

Externa utförare skapar samtidigt nya behov och kostnader kring t.ex. upphandling, uppföljning och kontroll, vilka ökar ju fler leveran- törerna är. Delvis som en följd av valfrihetssystemet och låga trösklar in på marknaden har antalet leverantörer av kompletterande arbets- förmedlingstjänster internationellt sett varit väldigt högt i Sverige. Efter en eskalering av klagomål som hänförde sig till oegentlig eller

883

Bilaga 1

SOU 2019:3

brottslig verksamhet inom etableringslotstjänsten avslutade Arbets- förmedlingen i februari 2015 samtliga sina avtal med etableringslotsar med motivet att säkerhet och kvalitet inte längre kunde garanteras. Hur externa leverantörer kan användas för att tillföra mest mervärde till arbetet för en väl fungerande arbetsmarknad behöver analyseras.

Arbetsförmedlingens uppdrag

Arbetsförmedlingen spelar som den huvudsakliga statliga myndig- heten inom arbetsmarknadspolitiken en viktig roll i att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Arbetsförmedlingen har som orga- nisation genomgått stora förändringar under de tio senaste åren. 2008 ombildades Arbetsmarknadsverket, med länsarbetsnämnder och Arbetsmarknadsstyrelsen, till en sammanhållen myndighet. Sedan myndigheten Arbetsförmedlingen bildades har nya uppgifter och re- surser tillförts. Myndigheten står inför stora utmaningar, inte minst den snabba befolkningstillväxten till följd av en ökad flykting- och anhöriginvandring. Arbetsförmedlingen har även påbörjat ett genom- gripande internt förändringsarbete.

Förmedlingsverksamheten riktad mot arbetssökande och arbets- givare bedrivs via cirka 290 arbetsförmedlingskontor, men även i allt högre utsträckning via digitala tjänster och kundtjänst via telefon. En översyn av kontorsnätet pågår inom myndigheten, med inriktning på att minska antalet kontor och frigöra resurser för att utveckla kontakter med såväl arbetsgivare som arbetssökande. Verksamheten ska vara tillgänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet.

Den offentliga arbetsförmedlingen har traditionellt sett haft en viktig roll för informationsspridning om lediga arbetstillfällen och för att underlätta kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare. Denna roll är särskilt viktig för dem med svagare förankring på arbets- marknaden. De senaste årens tekniska utveckling har medfört att det har blivit betydligt enklare och mindre tidskrävande att söka efter arbete eller att utlysa vakanser genom nya informationskanaler och aktörer. Arbetsförmedlingens Platsbank har blivit lättare tillgänglig både för arbetssökande och för arbetsgivare och det har vuxit fram flera privata nättjänster för matchning. Att ta avgifter för arbets- förmedling är i Sverige inte tillåtet enligt lagen (1993:440) om privat

884

SOU 2019:3

Bilaga 1

arbetsförmedling, men att på olika sätt hjälpa arbetsgivare att hitta rätt personer att anställa har blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryteringsbranscherna.

Den ökade användningen av bemanningsföretag och parternas omställningsorganisationers verksamhet innebär att det i dag finns fler aktörer som kan bidra till matchningen mellan arbetstagare och arbetsgivare. Många av dessa aktörer riktar sig dock huvudsakligen till dem som redan är etablerade på arbetsmarknaden eller har lätt att etablera sig, medan Arbetsförmedlingen riktar sig till alla. Arbets- förmedlingen får därför en viktig roll för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Många av dem behöver dock stöd och insatser utanför myndighetens ansvarsområde, t.ex. inom skolväsendet eller av socialtjänsten. Myndighetens uppdrag riskerar då att bli splittrat och verksamheten får svårare att utnyttja resurserna optimalt. Vikten av att Arbetsförmedlingen samverkar och samspelar väl med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå ökar. Hur uppdraget för myndigheten Arbetsförmedlingen på lång sikt bör utformas för att mest effektivt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad bör analyseras. Riksdagen har beslutat att tillkännage för regeringen att regeringen snarast bör återuppta arbetet med att genomföra en bred översyn av Arbetsförmedlingen (Översynen av Arbetsförmedlingen, bet. 2014/15:AU6, rskr. 2014/15:100 samt Översyn av Arbetsför- medlingen, mom. 2, bet. 2014/15:AU11, rskr. 2014/15:249).

Många former av utbildning

Utbildning är ofta avgörande för att människor ska få arbete. Rätt ut- bildning är inte bara viktigt vid inträde på arbetsmarknaden utan även för att människor ska kunna ställa om för att möta de förändringar som sker på arbetsmarknaden. När en allt större del av befolkningen har kunskaper och utbildning från andra länder ökar även behoven av validering av kunskaper och bedömning av utländsk utbildning.

Det är individens ansvar att skaffa sig den utbildning eller kom- petens som efterfrågas på arbetsmarknaden och det ligger i arbets- givares intresse att utbilda och vidareutbilda sina anställda. Även om det inte ställs krav på att individen ska delta i utbildning utöver skolplikten, finns det infrastruktur som syftar till att möjliggöra för individen att fortsätta studera efter grundskolan. Regeringens mål är

885

Bilaga 1

SOU 2019:3

att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Det gäller även dem som kommer in i det svenska skolsystemet under grundskolans senare del eller i gymnasieåldern.

I detta sammanhang är det viktigt att lyfta fram skolans studie- och yrkesvägledning som ska bidra till att eleven gör väl grundade val inför framtiden. Kommunerna har dessutom ett aktivitetsansvar för de som är under 20 år, som varken arbetar eller studerar och som inte heller har fullföljt en gymnasieutbildning. Kommunerna ska verka för att ungdomarna fullföljer utbildning inom gymnasieskolan. Kommuner har också ett rekryterande uppdrag när det gäller vuxen- utbildning.

Utbildningsverksamhet bedrivs i många olika system, bl.a. inom skolväsendet, inom universitet och högskolor, inom folkbildningen eller som arbetsmarknadspolitiska insatser. Därutöver finns privat utbildning, t.ex. företagsintern kompetensutveckling eller utbildning som erbjuds inom ramen för omställningsavtal. De olika formerna av utbildning har delvis olika syften och målgrupper vilket påverkar innehållet i utbildningen.

Utbildningspolitiken lägger grunden för en framgångsrik jobb- politik där såväl inrikes som utrikes föddas kompetens effektivt kan tas till vara. Målet för de skolformer som ingår i kommunernas vuxen- utbildning är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. För kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna gäller också att de som fått minst utbildning ska prioriteras. Gymnasieskolan ska ge eleverna en god grund för yrkesverksamhet eller för vidare studier.

I enlighet med de mål och syften som finns inom utbildningspoli- tiken bör utbildning bl.a. tillgodose nuvarande och kommande be- hov på arbetsmarknaden. Det är i detta sammanhang avgörande att det finns tillräckligt med utbildningsmöjligheter. För att kunna möta de behov som finns är det ofta viktigt att planeringen av utbildning sker efter samråd med aktörer på regional och lokal nivå. Förut- sättningar för en fungerande kompetensförsörjning skapas om utbild- nings- och arbetsmarknadssystemets olika delar samverkar med var- andra och med det omgivande samhället, inte minst med näringslivet.

886

SOU 2019:3

Bilaga 1

Individerna bär ett ansvar för att använda och förvalta de möjlig- heter till utbildning som finns. Som stöd behövs en väl fungerande vägledning kring studier och yrken inför val som påverkar inträdet på arbetsmarknaden och kring möjligheter mitt i yrkeslivet. Kommun- ernas ansvar för studie- och yrkesvägledning regleras i skollagen (2010:800) medan det ansvar Arbetsförmedlingen har för yrkesväg- ledning är mindre tydligt reglerat och definierat.

Det är i många fall viktigt att den kunskap om arbetsmarknads- utsikter och behov hos målgruppen som finns inom bl.a. Arbetsför- medlingen tas tillvara både vid planering av utbildning och kortsiktigt vid individuell vägledning och rådgivning. Det är även viktigt att mot- verka att studie- och yrkesval följer könsbundna mönster. Här finns i dag en dubbel utmaning i att bryta könsuppdelningen på arbets- marknaden utan att skapa en ny. Det är i dag kvinnor som i högre grad än män bryter mönster, dvs. väljer utbildningar och yrken som domi- neras av män.

De studerandes möjligheter till försörjning under utbildnings- tiden varierar mellan olika utbildningsformer. Studiestödssystemet i Sverige syftar till att möjliggöra för människor att söka sig vidare till studier efter slutförd skolgång eller att senare i livet återuppta stu- dier. Systemet är och ska förbli ett av världens mest omfattande. I vissa fall finns möjlighet att studera med etableringsersättning, aktivitetsstöd, aktivitetsersättning eller sjukersättning.

Det är viktigt att utbildning för en väl fungerande arbetsmarknad är effektiv och anpassad efter förändrade förutsättningar på arbets- marknaden. I takt med att utbildning och kompetensfrågor blir allt mer avgörande för en väl fungerade arbetsmarknad ökar även bety- delsen av samspel, dels mellan olika former av utbildning, dels mellan utbildning och insatser som finns inom både utbildningsväsendet och arbetsmarknadspolitiken, t.ex. att validera utrikes föddas kompetens och sedan komplettera med utbildning i Sverige. Samhällets samlade resurser behöver användas effektivt och olika insatser behöver vara överskådliga för individen, som under sitt liv kommer att ta del av många former av utbildning. Även för arbetsgivare underlättas kom- petensförsörjningen av goda möjligheter att överblicka utbildnings- systemet.

887

Bilaga 1

SOU 2019:3

Arbetsmarknadspolitikens förberedande utbildning, studiemoti- verande kurser, praktik, arbetsmarknadsutbildning och andra insatser skiljer sig på många sätt från andra former av utbildning. Arbetsmark- nadspolitikens insatser är överlag kortare och mer specifikt utformade än andra utbildningar och därmed finns större möjlighet att anpassa dem efter arbetsmarknadsläget och individens förutsättningar. Sam- tidigt kan inte sådana insatser ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet och vid universitet och högskolor. Sådana utbildningar stärker på sikt individers ställning på arbetsmarknaden mer än vad kortare arbetsmarknadspolitiska insatser gör. Hur utbildning och andra insatser inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbets- marknadsutbildning och motiverande insatser, bör förhålla sig till andra former av utbildning bör därför analyseras.

Uppdraget

En särskild utredare ska analysera hur statens åtagande och Arbets- förmedlingens uppdrag kan utformas för att så effektivt som möjligt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Utredaren ska analysera

•hur utformningen av statens åtagande beträffande arbetsmark- nadspolitiken kan bidra till att skapa tydlighet och förutsägbarhet för individer, såväl kvinnor som män, och arbetsgivare,

•vilka förutsättningar utformningen av det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken har för att möta förändringar och ut- maningar på arbetsmarknaden och att anpassas efter snabba för- ändringar i konjunktur- och arbetsmarknadsläget, och

•hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktö- rer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll.

Utredaren ska också särskilt analysera

•om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl fungerande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är tillgänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag,

888

SOU 2019:3

Bilaga 1

•samspelet mellan utbildningar och andra insatser inom arbetsmark- nadspolitiken, skolväsendet, universitet och högskolor samt folk- bildningen, och

•hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbets- marknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Utifrån analyserna ska utredaren lämna förslag om

•förändringar som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmark- nadspolitiken mer effektivt och tydligt, exempelvis när det gäller styrning i form av reglering och finansiering i förhållande till ut- förande,

•hur Arbetsförmedlingens vägledning kan stärkas och samspela med annan vägledning,

•hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig till skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen,

•förändringar som kan förbättra förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning mellan aktörer på lokal, regional och natio- nell nivå som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, inklusive utformningen av uppdraget för Arbetsförmedlingen, och

•fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska bedöma försla- gens konsekvenser för myndigheter och organisationer.

Om förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, ska en beräkning redovisas. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten ska utredaren före- slå finansiering av dessa. Utredaren ska dessutom redovisa eventuella personella konsekvenserna av sina förslag.

889

Bilaga 1

SOU 2019:3

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredarens förslag bör syfta till att främja mångfald och jämställdhet och motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning i arbetslivet.

Utredaren ska bedriva arbetet utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, näringsliv och övriga intressenter, inklusive relevanta aktörer inom EU samt ta del av internationella erfarenheter för att förbättra arbets- marknadens funktionssätt och att använda relevanta erfarenheter i andra länder. Utredaren ska genom en referensgrupp involvera arbets- marknadens parter i arbetet och fortlöpande ge dem möjlighet att fram- föra synpunkter.

Utredaren ska ha kontakt med utredningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (dir. 2015:107), Delega- tionen för unga till arbete (dir. 2014:157) och andra relevanta utred- ningar.

De delar av uppdraget som rör vägledning samt externa leveran- törer ska redovisas senast den 31 oktober 2017. Delredovisningen ska även innehålla en övergripande kartläggning av hur samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan stat och kommun i frågor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 31 januari 2019.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

890

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2017:71

Tilläggsdirektiv till

Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03)

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2017

Precisering av och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 22 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera hur statens åtagande för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas.

Utredaren får nu även i uppdrag att analysera och lämna förslag om hur

•Arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer kan förbättras,

•de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det stat- liga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras,

•kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas, och hur enskilda kommuner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken,

•arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna sam- verka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen, och

•arbetsmarknadsutbildningen kan svara mot arbetsmarknadens behov samt i vilken form och av vilka aktörer arbetsmarknadsutbild- ningar ska tillhandahållas.

891

Bilaga 2

SOU 2019:3

Redovisning av dessa delar ska ske i slutredovisningen senast den 31 januari 2019, inklusive den analys av olika typer av externa leve- rantörer som enligt de ursprungliga direktiven skulle ha redovisats den 31 oktober 2017.

De ursprungliga direktiven

I utredningens direktiv (2016:56) beskrivs att många aktörer, både statliga, kommunala, ideella och privata, påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsförmedlingen spelar som den huvudsakliga stat- liga myndigheten inom arbetsmarknadspolitiken en viktig roll. Med ett bättre samspel mellan de aktörer som bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad kan samhällets samlade resurser utnyttjas bättre.

Utredaren ska bl.a. analysera hur väl samspelet och ansvarsför- delningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kom- munernas roll.

Bland andra aktörer finns de som utför verksamhet på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Utredaren har bl.a. i uppdrag att särskilt ana- lysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbets- marknad. Den delen skulle redovisas senast den 31 oktober 2017.

Utredaren ska utifrån analyserna lämna förslag om bl.a. föränd- ringar som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspoliti- ken mer effektivt och tydligt, exempelvis när det gäller styrning i form av reglering och finansiering i förhållande till utförande. Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

Precisering av uppdraget

Arbetsförmedlingens uppdrag och andra aktörer

Arbetsförmedlingens uppdrag framgår främst av förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Myndighetens verksamhet består av många olika aktiviteter och processer.

892

SOU 2019:3

Bilaga 2

De flesta av dessa aktiviteter och processer innebär att Arbets- förmedlingen i någon form samarbetar med eller använder sig av andra aktörer, inom offentlig, privat och ideell sektor. I de ursprung- liga direktiven till utredningen beskrivs översiktligt vilka dessa är. Det finns verksamheter där andra, privata aktörer skulle kunna ha en större roll eller där samarbetet skulle kunna utvecklas. Det kan t.ex. handla om att genom avtal låta någon annan, privat aktör utföra delar av Arbetsförmedlingens uppdrag där verksamheten inte innebär myndighetsutövning. Arbetsförmedlingen fattar ett stort antal beslut och vidtar ett stort antal åtgärder som utgör myndighetsutövning, främst riktade mot arbetssökande men även mot arbetsgivare. Stora delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär i sig inte myndig- hetsutövning, t.ex. stöd till arbetssökande eller kontakter med arbets- givare, men har nära koppling till myndighetsutövningen.

Riksdagen har beslutat att tillkännage att regeringen bör ge tilläggs- direktiv till Arbetsmarknadsutredningen om att ta fram förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer på arbetsmarknaden samt om hur det statliga åtagandet i övrigt bör organiseras (bet. 2016/17:AU16, rskr. 2016/17:184).

Privata externa aktörer levererar sedan länge tjänster till Arbets- förmedlingen, både utbildning och kompletterande arbetsförmedlings- tjänster. Att överföra utförandet av betydande delar av den arbets- marknadspolitiska verksamheten som i dag utförs av Arbetsförmed- lingen till andra, privata aktörer påverkar det statliga åtagandet. Det ställer krav på att utforma det statliga åtagandet på ett ändamåls- enligt sätt för att säkerställa en effektiv, tydlig, rättssäker och enhet- lig verksamhet med hög kvalitet och goda möjligheter till insyn. Exem- pelvis behöver det säkerställas att det finns väl fungerande reglering, finansiering, samordning, kontroll, tillsyn, uppföljning, insyn och samverkan med andra aktörer.

Utredaren ska

•analysera och överväga hur Arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer kan förbättras,

•lämna förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktö- rer samt om hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organi- seras,

893

Bilaga 2

SOU 2019:3

•analysera och beskriva konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen,

•lämna förslag om utformningen av dessa för olika möjliga för- ändringar av ansvaret för utförande, och

•vid behov lämna fullständiga författningsförslag.

Kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiken

Av alla de aktörer som Arbetsförmedlingen samarbetar med i någon form har kommunerna en särskild roll. I de ursprungliga direktiven till utredningen beskrivs att kommunernas verksamhet är en förut- sättning för en väl fungerande arbetsmarknad.

Staten ansvarar för arbetsmarknadspolitiken. Kommuners roll i arbetsmarknadspolitiken regleras i bl.a. lagen (1944:475) om arbets- löshetsnämnd och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. I den sistnämnda anges att kommuner efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen får anordna aktiviteter för deltagare i arbets- marknadspolitiska åtgärder. En väsentlig aspekt som beaktas vid så- dana överenskommelser är i vilken utsträckning de enskilda kommun- erna har förutsättningar att överta en uppgift.

Erfarenheter är positiva från de senaste årens nya samarbets- former, bl.a. lokala överenskommelser som Delegationen för unga och nyanlända till arbete (dir. 2014:157 och 2017:20) har främjat till- komsten av, men samverkan är fortfarande otillräcklig.

Trots att det finns möjligheter för olika former av samarbete och samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen förekommer det uppfattningar om att det finns hinder i dagens regelverk, t.ex. när det gäller upphandling och kommunala befogenheter, i tolkningen av regelverken och i Arbetsförmedlingens utformning av sina upphand- lingar. Överlappningar eller bristande samordning mellan kommuner- nas arbetsmarknadsinsatser för personer som tar emot ekonomiskt bistånd och Arbetsförmedlingens åtgärder kan leda till att de samlade offentliga resurserna inte används effektivt. Detsamma gäller mellan kommunal vuxenutbildning och Arbetsförmedlingens utbildningar. Det kan leda till att enskilda arbetssökande inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Många kommuner är beredda att ta ett större an- svar för en bättre fungerande arbetsmarknad men anser sig många

894

SOU 2019:3

Bilaga 2

gånger inte kunna göra detta. Kommunernas roll inom arbetsmark- nadspolitiken kan därför behöva förtydligas för att skapa bättre förut- sättningar för olika former av samarbete och samverkan mellan staten och kommunerna.

Arbetsmarknadspolitiken ska även i fortsättningen vara nationell. Enskilda kommuner bör dock i högre grad kunna medverka till genom- förandet av arbetsmarknadspolitiken, i syfte att de samlade offentliga resurserna används mer effektivt för att stödja arbetssökande och för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det kan ske på flera sätt, t.ex. genom frivilliga överenskommelser inom befintliga befogen- heter mellan Arbetsförmedlingen och kommuner om att kommuner kan ansvara för viss verksamhet. Sådana överenskommelser kan även utformas samordnat på en regional nivå. Hur samarbete och sam- verkan utifrån sådana överenskommelser förhåller sig till tjänster som staten upphandlar kan då behöva tydliggöras.

Utredaren ska

•analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna fullständiga författningsförslag, och

•lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmark- nadspolitiken.

Kompetensförsörjning och utvecklade former för arbetsmarknadsutbildning

Arbetsförmedlingen finns till både för de arbetssökande och arbets- givarna. Arbetsgivares behov och den långsiktiga kompetensförsörj- ningen inom branscher måste vara underlag för myndighetens strate- giska planering. Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter finns till stor del på lokal nivå, medan många branscher främst agerar nationellt och regionalt utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. Det behövs bättre former för hur den statliga arbetsmarknadspolitiken samverkar med arbetsgivare, branschorganisationer, arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt utvecklingsansvar och relevanta utbildnings- aktörer på regional och nationell nivå.

895

Bilaga 2

SOU 2019:3

Ett verktyg för att motverka brister på arbetsmarknaden är den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Dess resultat har för- bättrats något, men är fortsatt otillräckliga, i synnerhet om hänsyn tas till konjunkturläget med kompetensbrister inom många yrken. Att deltagarna har sämre förutsättningar än tidigare kan inte förklara nedgången.

För att förbättra resultatet måste arbetsmarknadsutbildningarna bättre motsvara arbetsmarknadens behov och endast personer som kan tillgodogöra sig utbildningen bör delta. Det är viktigt att sam- hällets samlade resurser används effektivt och olika insatser behöver vara överskådliga för individen. Arbetsmarknadsutbildningen kan inte ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet, i folkbild- ningen och vid universitet och högskolor. Den bör i stället komplet- tera de utbildningarna, t.ex. genom att vara en mer flexibel utbild- ningsform som snabbt kan svara mot kompetensbehov på lokala och regionala arbetsmarknader.

I vissa fall har det saknats arbetsmarknadsutbildningar inom brist- yrken, vilket ofta berott på svårigheter i upphandlingen av utbild- ningarna. För att möta behoven på den framtida arbetsmarknaden behövs det en effektiv och flexibel form för hur arbetsmarknads- utbildningar kan tillhandahållas.

Utredaren ska

•lämna förslag om hur den statliga arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska samverka med relevanta aktörer som arbetsgivare, branschorganisationer, arbetsmarknadens parter, aktörer med regio- nalt utvecklingsansvar och relevanta utbildningsaktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner,

•lämna förslag om hur det kan säkerställas att arbetsmarknadsut- bildningen är en flexibel insats som snabbt kan svara mot arbets- marknadens behov och som förbättrar förutsättningarna för de arbetssökande att få arbete och för de arbetsgivare som behöver anställa inom ett bristyrkesområde att snabbt få tag på arbetskraft, och

•analysera och lämna förslag om i vilken form och av vilka aktörer som arbetsmarknadsutbildningar är bäst lämpade att tillhandahållas fortsättningsvis.

896

SOU 2019:3

Bilaga 2

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Utredaren ska bedöma förslagens konsekvenser för myndigheter och organisationer, inklusive konsekvenser för myndig- heterna som arbetsgivare och för myndigheternas personal. Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § RF beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränkningar av den kommunala självstyrelsen.

Om förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, ska en beräkning redovisas. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för stat eller kommun ska utredaren föreslå finansiering av dessa. Utredaren ska dessutom redo- visa eventuella personella konsekvenser av sina förslag.

Genomförande och redovisning av uppdraget

De ursprungliga direktiven pekar ut andra utredningar som utred- aren ska ha kontakt med. Utöver dessa ska utredaren ha kontakt med utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet (dir. 2017:37).

Redovisning av dessa delar ska ske i utredningens slutredovisning senast den 31 januari 2019, inklusive den analys av olika typer av ex- terna leverantörer som enligt de ursprungliga direktiven skulle ha redovisats den 31 oktober 2017. De delar som rör vägledning samt övergripande kartläggning av samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun ska redovisas enligt det ursprungliga direktivet senast den 31 oktober 2017.

(Arbetsmarknadsdepartementet

897

Bilaga 3

Arbetsmarknadspolitikens funktion för den ekonomiska politiken

Arbetsmarknadspolitiken har traditionellt haft en central roll i den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken består av penning- och finanspolitik och har som mål att skapa en så hög välfärd som möjligt för medborgarna.1 För att förstå genom vilka mekanismer penning- och finanspolitiken verkar kan man prata om uppgifterna att stabilisera, allokera och fördela resurser i ekonomin. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan understödja finans- och penningpoliti- ken i dessa tre uppgifter.

I de flesta länder är penningpolitikens roll att försöka se till att ekonomin växer i stadig takt genom ett inflationsmål. I lägen då eko- nomin över- eller underpresterar och inflationen stiger eller sjunker anpassar Riksbanken räntan för att dämpa eller öka aktiviteten i eko- nomin. Penningpolitiken har således främst ett stabiliseringspolitiskt syfte.

Även finanspolitiken har som ett av sina syften att stabilisera eko- nomin. Detta sker främst via s.k. automatiska och semi-automatiska stabilisatorer2, men också genom ändrade nivåer för skatter och bidrag. Förutom att stabilisera ekonomin har finanspolitiken till uppgift att förbättra strukturen på olika marknader så att ekonomin fungerar så bra som möjligt även i normala konjunkturlägen. Finans- politiken kan också, via t.ex. utbildning, skatter och bidrag omför- dela resurser i ekonomin så att inkomstutfallen jämnas ut.

1Välfärd är svårt att mäta direkt, därför approximeras den ofta med bruttonationalprodukten.

2Automatiska stabilisatorer inträffar per automatik (t.ex. utbetalning av arbetslöshetsersätt- ning då någon blir arbetslös), medan semi-automatiska stabilisatorer (dit aktiv arbetsmark- nadspolitik hör) kräver regeringsbeslut för att träda i kraft. Under 1990-talskrisen och den senaste finanskrisen vidtog regeringen även åtgärder inom det reguljära utbildningsväsendet som kan karaktäriseras som semi-automatiska stabilisatorer.

899

Bilaga 3

SOU 2019:3

Stabiliseringspolitisk roll

Ett av den aktiva arbetsmarknadspolitikens viktigaste syften är att jämna ut effekter av konjunkturcykeln på arbetslöshet, sysselsätt- ning och inkomster. Ofta är penningpolitiska åtgärder i form av räntesänkningar den första åtgärd som vidtas då efterfrågan i eko- nomin avtar. Om regeringen tillåter en expansiv finanspolitik och låter stabilisatorerna verka kommer fallet i BNP också att bromsas av att de som drabbas av arbetslöshet erhåller arbetslöshetsersättning (auto- matisk stabilisator) samt av att de som deltar i olika aktiva arbets- marknadspolitiska åtgärder erhåller aktivitetsstöd och att de som får en subventionerad anställning erhåller lön (semi-automatiska stabili- satorer) Sedan finanskrisen finns även korttidsarbete som en statlig åtgärd vid kraftiga fall i BNP.

En aktiv stabiliseringspolitik kom att bli ett viktigt inslag i den ekonomiska politiken under decennierna efter andra världskriget. Kritiken växte dock efterhand, bl.a. eftersom många finanspolitiska insatser visade sig vara dåligt anpassade i tiden – politiken blev pro- cyklisk i stället för kontra-cyklisk – och temporära satsningar tende- rade att permanentas, vilket frestade på de offentliga finanserna med permanenta budgetunderskott och växande statsskuld som följd. Under finanskrisen 2009–2010 kom dock finanspolitiken åter att användas i stabiliseringspolitiskt syfte. Med tidigare erfarenheter i minne ansåg OECD att det gick att minska de negativa effekterna av finanspolitisk stabiliseringspolitik om politiken var temporär, väl an- passad i tiden och riktad mot svaga grupper. En aktiv arbetsmark- nadspolitik uppfyller i stort dessa kriterier och kan därför fylla en stabiliseringspolitisk funktion.

Genom bl.a. arbetslöshetsersättningen eller aktivitetsstödet mil- dras inkomstbortfallet och efterfrågan upprätthålls. Eftersom andelen personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har minskat kan ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser få en ökad roll i att upprätthålla efterfrågan i ekonomin under lågkon- junkturer. Med tanke på att många nyanlända har skrivit in sig vid Arbetsförmedlingen de senaste åren kan den trenden komma att för- stärkas. Få eller inga nyanlända kan bli föremål för utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen, med medlems- och arbetsvillkor, utan even- tuella inkomster måste komma från ersättning vid deltagande i åtgärd eller annan etableringsaktivitet.

900

SOU 2019:3

Bilaga 3

Arbetsmarknadspolitiken är även riktad mot de som ska in på arbetsmarknaden med låg utbildning eller de som förlorat sina jobb och har föråldrade kunskaper. När en konjunkturuppgång sker är det viktigt att undvika flaskhalsar på arbetsmarknaden. Om före- tagen får svårt att hitta arbetskraft kommer det förr eller senare att innebära att lönerna ökar mer än vad som är förenligt med infla- tionsmålet. Riksbanken måste då höja räntan för att uppnå sitt infla- tionsmål, vilket kyler av aktiviteten i ekonomin med minskad syssel- sättning som följd. En aktiv arbetsmarknadspolitik har som syfte att fördröja att flaskhalsar uppstår.

De som förlorat jobbet under lågkonjunkturen kan via utbild- ning, praktik och lönesubventioner skaffa sig kompetenser som bättre stämmer överens med den efterfrågan på arbetskraft som upp- står i konjunkturuppgången. Bidrag för flytt och pendling kan även underlätta för de arbetssökande att söka sig till de geografiska om- råden där efterfrågan finns. Den svenska forskningen om vilken roll konjunkturläget spelar för effekten av arbetsmarknadspolitiken är begränsad. En sammanställning av utländsk forskning antyder dock att arbetsmarknadspolitiska insatser är mest effektiva under en låg- konjunktur, kanske främst för att inlåsningen då är som minst (Forslund & Vikström, 2011).

Forskningen stöder hypotesen om att deltagande i åtgärd upp- rätthåller arbetskraftsutbudet (Johansson, 2006). Lönesubventioner riktade mot långtidsarbetslösa kan också föra med sig att dessa be- traktas som ett alternativ till att anställa någon som inte varit lång- tidsarbetslös. På så vis utökas det effektiva utbudet av arbetskraft, alltså personer som arbetsgivarna betraktar som anställningsbara, och lönebildningen kan därmed bli mer återhållsam.

Diskussionen ovan har rört hur arbetsmarknadspolitiken kan dämpa lågkonjunkturer och förhindra att flaskhalsar uppstår vid en konjunkturuppgång. Det finns dock andra effekter som kan mot- verka detta syfte. De flesta lönebildningsmodeller visar att en gene- rös arbetsmarknadspolitik leder till högre löner. Mekanismen är att fackföreningarna får sämre incitament att vara återhållsamma i avtals- rörelsen, eftersom den aktiva arbetsmarknadspolitiken ter sig som ett fullgott alternativ för medlemmarna om arbetslösheten ökar på grund av för höga löner. Vidare visar forskningen att då arbetslösa deltar i olika aktiva åtgärder minskar deras sökaktivitet. Detta gör att arbetsgivarna får färre sökande per vakans, vilket kan leda till ett

901

Bilaga 3

SOU 2019:3

tryck uppåt på lönerna. Vilken effekt – den lönedämpande eller den lönehöjande – som överväger är en empirisk fråga. Med reservation för att det inte gjorts några studier på senare tid kan resultaten från forskningen sammanfattas som att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte verkar påverka lönebildningen (se Forslund & Kolm, 2001).

I stort verkar arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska roll fungera väl. Arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet upprätt- håller efterfrågan under en lågkonjunktur. Deltagande i åtgärd för med sig att färre än annars lämnar arbetskraften under en lågkonjunk- tur, vilket upprätthåller det effektiva arbetsutbudet. Det är dock ange- läget att fördjupa kunskapen om den klokaste sammansättningen av åtgärder under olika skeden av konjunkturcykeln för att öka träff- säkerheten och minimera kostnaderna. Att tänka på är att sökinten- siteten går ner då en arbetssökande deltar i en åtgärd. Denna inlås- ningseffekt är som mest problematisk då konjunkturen vänder upp.

Strukturpolitisk roll

Arbetslöshet är ett av samhällets stora strukturella problem. För den arbetslöse innebär det bland annat förlorad inkomst och minskat socialt sammanhang. För samhället innebär det bl.a. förlorad produktions- förmåga och stora utgifter.

Forskarna har sökt förklara arbetslösheten utifrån två perspektiv. Det första är när det finns för få jobb i förhållande till arbetssökande. Det andra är bristande anpassning till de jobb som finns och de per- soner som söker arbete.3

Sverige har sedan länge använt aktiv arbetsmarknadspolitik för att bekämpa arbetslöshet och få en bättre fungerande arbetsmarknad. Politiken har främst varit inriktad på att åtgärda bristande matchning. Under åren har antalet åtgärder vuxit och utvecklats för olika grupper, som t.ex. ungdomar, långtidsarbetslösa och nyanlända

Hur väl arbetsmarknadspolitiken fungerar för att förbättra arbets- marknadens funktionssätt varierar mellan olika åtgärder. Intensifierad förmedlingsverksamhet verkar fungera i alla tider och för samtliga arbets- sökande, även långtidsarbetslösa (Liljeberg och Söderström 2017).

3Layard m.fl. (1991) är ett standardverk på området. Björklund m.fl. s. 301–365 uppdaterar senare tids forskning och empiri. Calmfors m.fl. (2002) och Forslund & Vikström (2011) sammanfattar effekterna av arbetsmarknadspolitiken.

902

SOU 2019:3

Bilaga 3

Arbetsförmedlingen arbetar med olika typer av program och in- satser för att få de arbetssökande i arbete. I stort har det dock handlat om fem olika åtgärder: förbättra sökaktiviteten på arbetsmarknaden (arbetsförmedling), arbetsmarknadsutbildning, praktik, subventione- rade anställningar samt starta eget-bidrag. Genom att se till att de arbetssökandes kompetens motsvarar arbetsgivarnas krav kan Arbets- förmedlingen förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det uppnås bland annat genom att erbjuda arbetssökande det stöd som krävs för att de ska kunna delta eller stanna i arbetskraften.

Arbetsförmedlingen ska förhindra långtidsarbetslöshet och behö- ver därför bedöma individers avstånd till arbetsmarknaden. Vissa personer som står långt ifrån arbetsmarknaden har särskilda behov av stöd för att hitta ett arbete. Genom att erbjuda dessa arbets- sökande arbetsmarknadspolitiska program kan arbetslöshetstiderna kortas.

Det är en svår uppgift att empiriskt mäta effekten av Arbetsför- medlingens påverkan på arbetsmarknadens funktionssätt. En grund- läggande orsak är att många åtgärder implementeras på ett sätt som gör det svårt att mäta hur utfallet skulle ha blivit om åtgärden inte hade funnits.

I genomsnitt visar forskningen på begränsade effekter av aktiv arbetsmarknadspolitik, men utfallen är bättre för vissa grupper. Arbe- tet med att bedöma och allokera insatser framstår som viktigt. Det finns därför anledning att insatser riktas till de som är eller riskerar bli långtidsarbetslösa (Van der Berg, och Crépon 2016).

Vad gäller arbetsmarknadspolitikens makroeffekter på arbetslös- het och sysselsättning pekar forskningen fram till 1990-talet på att politiken bidrog till lägre arbetslöshet men också att den ledde till lägre reguljär sysselsättning på grund av undanträngning. Arbets- marknadspolitiken har olika program med olika makroeffekter (IFAU 2003:06). Programmen kan påverka matchningen mellan lediga platser och arbetssökande; programmen kan vara förknippade med direkt undanträngning eller ha effekter på lönebildningen (ibid.)

903

Bilaga 3

SOU 2019:3

Fördelningspolitisk roll

Sverige är ett land med höga fördelningspolitiska ambitioner. Det vanligaste måttet på hur framgångsrikt ett land är vad gäller fördel- ningspolitiken är att mäta den s.k. ginikoefficienten.

Ginikoefficient är en ekonomisk måttenhet på ojämlikheten, till exempel i inkomstfördelning, hos en befolkning. Måttet visar hur inkomsterna är fördelade i en viss population. Ginikoefficienten har ett värde mellan noll (0) och hundra procent (1). 0 innebär att alla individer har exakt lika stora tillgångar (dvs total jämlikhet) medan 1 innebär total ojämlikhet. Ju lägre ginikoefficient för inkomster, desto mer jämlikt fördelas löner, vinster, bidrag, och andra ersätt- ningar inom ett land Ett värde nära noll indikerar att inkomsterna är mycket jämnt fördelade medan ett värde nära ett indikerar att de är mycket ojämnt fördelade. Sverige har en förhållandevis jämn inkomst- fördelning, Sverige hade 2017 en ginikoefficient på 0,28.4

Arbetsmarknadspolitiken kan påverka inkomstfördelningen via flera kanaler. För det första ger arbetslöshetsersättning och aktivi- tetsstöd ersättning för förlorad arbetsinkomst under arbetslösheten. Sannolikt försämras individens position i inkomstfördelningen vid arbetslöshet eftersom ersättningen oftast inte kompenserar indivi- dens tidigare arbetsinkomst fullt ut, men den förhindrar att fördel- ningen av inkomster dras isär i allt för stor utsträckning.

För det andra är ett syfte med arbetsmarknadspolitiska insatser att de ska förhindra att den arbetslöses kompetenser minskar i värde. Helst ska insatserna leda till att kompetenserna förstärks. Den för- väntade effekten av att delta i en insats är således att sannolikheten att få ett jobb ökar och att lönen i det nya jobbet är högre än om den arbetssökande inte hade deltagit i en åtgärd.

Vad gäller arbetsmarknadspolitikens roll för att utjämna inkom- sterna i ekonomin har andelen som uppbär arbetslöshetsersättning fallit och ersättningen från denna eller aktivitetsstöd har urholkats. År 2017 var det endast 87 000, vilket motsvarar 37 procent som fick ersättning från a-kassan. (Arbetslöshetsrapporten 2018). Antalet som får a-kassa har sedan 2007 minskat med 56 procent. År 2017 var det i snitt 123 000 som fick aktivitetsstöd i aktivitetsstöd ingår också utvecklingsersättning. En förklaring är att arbetslösheten minskat men det har också betydelse att sammansättningen av de arbetslösa

4Källa Eurostat 2017. https://www.pordata.pt/en/Europe/Gini+index+(percentage)-1541

904

SOU 2019:3

Bilaga 3

förändrats och att det är fler som inte kan få a-kassa. Dessutom var arbetslöshet det största försörjningshindret bland de som fick eko- nomiskt stöd från kommunen. Det innebär att den nedre delen av inkomstfördelningen sannolikt dras isär, mer nu än tidigare, vid stora konjunktursvängningar.

905

Bilaga 3

SOU 2019:3

Referenser

Arbetslöshetsrapporten 2018, Akademikernas A-kassa.

Forslund A & A-S Kolm (2001) ”Lönebildning, arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik” Stencil 2001:3 IFAU Uppsala.

Forslund A & J Vikström (2011) ”Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt” Rapport 2011:7 IFAU Uppsala.

Forslund A, L Liljeberg & L von Tott Zu Solz (2013) ”Job practice: an evaluation and comparision with vocational labour market training programmes” Working paper 2013:6 IFAU Uppsala.

Johansson K (2006) ”Arbetskraftsdeltagande och arbetsmarknads- politiska program” Rapport 2006:16 IFAU Uppsala.

Layard R, S Nickell & R Jackman (1991) ”Unemployment: Macro- economic Performance and the Labour Market” Oxford University Press Oxford.

Gerard J. van der Berg & Bruno Crépon (2016) ”Active labor market policies” Working paper 2016:17 IFAU Uppsala.

Liljeberg L, Söderström M (2017) ”Hur ofta träffas arbetssökande och arbetsförmedlare” Rapport 2017:16 IFAU Uppsala.

906

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

– det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

		internt ....................................................................	629
12	Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi .......		633
12.1	Inledning ...............................................................................		633
	12.1.1	Innehåll ..................................................................	633
	12.1.2	Avgränsningar .......................................................	635
	12.1.3	Definitioner och begrepp .....................................	635
	12.1.4	Utredningens arbete .............................................	639
12.2	Varför köper Arbetsförmedlingen tjänster? .......................		640

	2010–2017..............................................................	648
12.3.2 Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2017..........		651
12.4 Hur köper Arbetsförmedlingen tjänster? ...........................		658
12.4.1 Offentlig upphandling enligt LOU .....................		659
12.4.2	Valfrihetssystem enligt LOV ...............................	665
12.4.3	Inomstatligt köp....................................................	669
12.4.4 Statsbidrag till folkhögskolor genom
	Folkbildningsrådet ................................................	670
12.5 Hur arbetar Arbetsförmedlingen med avtalsuppföljning
och leverantörskontroll? ......................................................		672