Stora brottmål

– nya processrättsliga verktyg

Slutbetänkande av

Utredningen om processrätt och stora brottmål

Stockholm 2019

SOU 2019:38

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24954-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Mikael Damberg

Regeringen beslutade den 7 april 2016 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att analysera hur handläggningen av stora brott- mål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effek- tiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31).

Till särskild utredare förordnades den 7 april 2016 nuvarande riks- marskalken, f.d. hovrättspresidenten, Fredrik Wersäll.

Kanslirådet Eva Bloch anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 11 april 2016.

I utredningen har från och med den 7 april 2016 följande experter medverkat: chefsåklagaren Tora Holst, Åklagarmyndigheten, kammar- åklagaren Anna Broman Olasdotter, Ekobrottsmyndigheten, numera kanslirådet vid Justitiedepartementet Sofie Lundin, advokaten Tomas Nilsson, lagmannen Ylva Norling Jönsson, Helsingborgs tingsrätt, enhetsrådet David Shannon, Brottsförebyggande rådet, sektionschefen Ola Stoltz, Polismyndigheten, och hovrättsrådet tillika vice ordföranden Niklas Wågnert, Svea hovrätt. Från och med den 26 april 2016 förordnades även enhetschefen Annika Rojas Wiberg, Domstolsverket, som expert i utredningen. Kammaråklagaren Anna Broman Olasdotter entledigades från och med den 16 november 2017. Vice chefsåklagaren Gina Kezovska, Ekobrottsmyndigheten, förordnades från och med samma dag i hennes ställe. Chefsåklagaren Tora Holst entledigades från och med den 6 december 2017 och över- åklagaren Katarina Johansson Welin, Åklagarmyndigheten, förord- nades från och med samma datum som utredningens expert. Numera ämnesrådet Linda Billung, Justitiedepartementet, förordnades som expert i utredningen från och med den 6 december 2017. Advokaten Tomas Nilsson entledigades från sitt uppdrag som utredningens expert från och med den 20 december 2017. Advokaten Fredrik Ungerfält förordnades som Advokatsamfundets expert från och med samma datum.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om process- rätt och stora brottmål (Ju 2016:10), överlämnade den 20 februari 2017 delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens besluts- underlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7). Den 7 december 2017 överlämnade utredningen delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:7).

Regeringen beslutade den 9 november 2017 med utgångspunkt i det första delbetänkandet tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2017:109). Direktiven innefattar ett uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffpro- cessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förunder- sökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. I uppdraget ingår också att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Utredningen ska lämna de fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga. Uppdraget skulle i den del som omfattas av tilläggsdirektiven redovisas senast den 9 maj 2019. Genom tilläggs- direktiv den 18 april 2019 förlängdes utredningstiden till den 9 juli 2019 (dir. 2019:16).

Härmed överlämnas slutbetänkandet Stora brottmål – nya process- rättsliga verktyg (SOU 2019:38). Experterna har ställt sig bakom ut- redningens överväganden och förslag, i den mån inte annat framgår av ett särskilt yttrande, och betänkandet är därför formulerat i vi- form.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2019.

Fredrik Wersäll

/Eva Bloch

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

17

Vårt samlade arbete om stora brottmål .................................

21

Sammanfattning av detta betänkande ..................................

31

1

Författningsförslag.....................................................

43

1.1

Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................

43

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med

särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ...................

56

1.3 Förslag till förordning om ändring i

 

förundersökningskungörelsen (1947:948) ............................

57

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol................

60

1.5Förslag till förordning om ändring i

 

åklagarförordningen (2004:1265) ..........................................

61

2

Uppdraget och dess genomförande..............................

63

2.1

Utredningens uppdrag............................................................

63

2.2

Uppdragets genomförande.....................................................

64

2.3

Avgränsningar .........................................................................

64

2.4

Vad behandlas i detta betänkande? ........................................

65

3

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete ......................

67

3.1

Straffprocessens dubbla syften...............................................

67

 

 

5

Innehåll

SOU 2019:38

3.2

Utvecklingen av de stora brottmålen ....................................

68

3.3

Reformbehovet i brottmålsprocessen ...................................

70

 

3.3.1

Negativa effekter av stora brottmål .......................

70

3.3.2Svårigheter att få genomslag för de

 

 

grundläggande processprinciperna.........................

71

 

3.3.3

Reformbehovet enligt direktiven ...........................

75

3.4

Komplettering av den processuella verktygslådan................

75

3.5

Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar..................

76

3.6

Myndiga parter och en konfliktlösande domstol .................

77

3.7

Alternativ resursanvändning och snabb lagföring ................

78

3.8

Rättssäkerhetsaspekter...........................................................

79

4

Ett ökat partsinflytande i brottmål ...............................

81

4.1

Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse...........

81

 

4.1.1

Direktiven................................................................

81

 

4.1.2

Våra tidigare överväganden.....................................

83

 

4.1.3

Inriktning för det fortsatta arbetet ........................

86

4.2

Vårt uppdrag om prövningen i domstol................................

86

 

4.2.1

Direktiven................................................................

86

 

4.2.2

Våra tidigare överväganden.....................................

87

 

4.2.3

Inriktning för det fortsatta arbetet ........................

90

4.3

Nuläget

....................................................................................

90

 

4.3.1

Inledning..................................................................

90

 

4.3.2

En ackusatorisk brottmålsprocess .........................

90

4.3.3Principerna om likhet, saklighet och

 

opartiskhet...............................................................

91

4.3.4

Principen om parternas likställdhet .......................

92

4.3.5

In dubio pro reo ......................................................

93

4.3.6

Oskuldspresumtionen ............................................

93

4.3.7

Objektivitetsplikt....................................................

94

4.3.8

Obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt.....

99

4.3.9Betydelsen av den misstänktes medverkan i

brottmål .................................................................

100

6

SOU 2019:38

Innehåll

4.3.10Muntlighet, omedelbarhet, koncentration

och bevisomedelbarhet ..........................................

109

4.4Tydligare ramar för straffprocessen genom ett ökat

partsinflytande över förundersökningar..............................

111

4.4.1

Förundersökningar detaljregleras inte .................

111

4.4.2Ytterligare processverktyg i

förundersökningsarbetet.......................................

112

4.4.3En successiv fastlåsning inom ramen

 

för förundersökningens syften .............................

114

4.4.4

Åtgärder som gäller förundersökningen ..............

116

4.5Tydligare ramar för straffprocessen genom parternas

ställningstaganden under förberedelsen ..............................

116

4.5.1En ökad betydelse för förberedelsen i

 

brottmål..................................................................

116

4.5.2

Domarens processledande uppgift .......................

118

4.5.3

Åtgärder som gäller förberedelsen .......................

119

4.6Bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång

och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna ...................

119

4.6.1Parternas frihet att bestämma processens

 

 

sakinnehåll..............................................................

120

 

4.6.2

Åtgärder som gäller prövningen i domstol ..........

120

4.7

Parterna ska inte låsa fast rättskraften .................................

121

4.8

Rättskipningens tyngdpunkt................................................

122

5

Starkare incitament för misstänktas

 

 

utredningsmedverkan...............................................

123

5.1Ett nytt ramverk i rättegångsbalken för misstänktas

medverkan i förundersökningar ...........................................

123

5.1.1

En beskrivning av ramverket ................................

123

5.1.2

Krav på incitamentens utformning.......................

124

5.2Arten av medverkan från misstänkta som ska

uppmuntras i förundersökningar .........................................

125

5.2.1Erkännande ska inte vara en tillräcklig eller

nödvändig förutsättning........................................

125

7

Innehåll

SOU 2019:38

5.2.2Medgivanden ska inte tillmätas ytterligare

rättslig betydelse....................................................

126

5.2.3Misstänktas utredningsmedverkan enligt

 

brottsbalken...........................................................

127

5.3 Gränsdragningen till ett kronvittnessystem .......................

134

5.4 Internationell utblick ...........................................................

136

5.4.1

Internationell samsyn om förfaranden för

 

 

misstänktas medverkan i brottmål .......................

136

5.4.2

Europarådets rekommendation år 1987...............

137

5.4.3

Europakonventionens krav...................................

137

5.4.4

Internationella brottmålsdomstolen (ICC) ........

141

5.4.5

Danmark ................................................................

143

5.4.6

Finland ...................................................................

145

5.4.7

Norge .....................................................................

165

5.5Förundersökningsbegränsning som incitament för

misstänktas utredningsmedverkan ......................................

167

5.5.1

Uppdraget..............................................................

167

5.5.2

Nuläget ..................................................................

167

5.5.3

Tidigare överväganden ..........................................

175

5.5.4Riksdagens tillkännagivande om regelverket

 

om förundersökningsbegränsning .......................

175

5.5.5

Behovet av prioritering vid utredning av brott ...

176

5.5.6

Begränsningar av brottmål som incitament.........

179

5.5.7Förundersökningsbegränsning vid misstänktas

 

utredningsmedverkan ...........................................

180

5.5.8

Förslagets förhållande till åtalsplikten .................

188

5.6Strafflindring som incitament för misstänktas

utredningsmedverkan ...........................................................

190

5.6.1

Uppdraget..............................................................

190

5.6.2

Nuläget ..................................................................

190

5.6.3

Tidigare överväganden ..........................................

201

5.6.4

Åklagares förfogande över följderna av brott .....

204

5.6.5

Strafflindring som incitament ..............................

211

5.6.6Särskild rättsverkan och näringsförbud ska

inte utgöra incitament för misstänktas

 

utredningsmedverkan ...........................................

220

8

SOU 2019:38

Innehåll

5.6.7Utfästelsebeslut om ett högsta straff vid

misstänktas utredningsmedverkan .......................

223

5.6.8Betydelsen av åklagares uppfattning om

påföljdsval, särskild rättsverkan m.m. ..................

227

5.7Förfarandet för överläggningar mellan åklagare och

misstänkta ska regleras .........................................................

233

5.7.1Överläggningar ska alltid hållas inför ett

 

beslut grundat på utredningsmedverkan ..............

233

5.7.2

Initiativet till en överläggning...............................

236

5.7.3

Dokumentation från överläggningarna ................

238

5.8Ett åklagarbeslut grundat på utredningsmedverkan kan

frångås bara i särskilda fall ....................................................

240

5.9Åklagaren ska uppge ett högsta straff

i stämningsansökan som utgör ett tak för rätten ................

243

5.9.1

Åklagarens uppgift i stämningsansökan...............

243

5.9.2

Rättens bundenhet av åklagarens uppgift ............

249

5.9.3

Frågan om ändringar av brottsrubricering ...........

252

5.9.4

Någon ventil för rätten bör inte införas...............

253

5.9.5Domare bestämmer påföljd även i

 

 

fortsättningen ........................................................

256

5.10

Dubbelkompensation för utredningsmedverkan................

256

5.11

Unga lagöverträdare ska undantas från reformen ...............

257

5.12

Målsägandens rätt .................................................................

258

 

5.12.1

Uppdraget ..............................................................

258

 

5.12.2

Nuläget...................................................................

258

 

5.12.3

Tidigare överväganden...........................................

264

 

5.12.4 En inskränkning av målsägandens rätt .................

265

5.13

Överprövningens inverkan på reformen .............................

270

 

5.13.1

Nuläget...................................................................

270

 

5.13.2 Utrymmet för ändringar vid överprövning..........

272

5.14

Rättssäkerhetsgarantier ........................................................

274

 

5.14.1

Uppdraget ..............................................................

274

 

5.14.2 Ett avsteg från absolut likhet ................................

274

5.14.3Europakonventionens krav på

rättsskyddsgarantier ..............................................

276

9

Innehåll

SOU 2019:38

5.15

Vikten av parternas tillit till reformen.................................

281

 

5.15.1

Ett risktagande för åklagare..................................

281

 

5.15.2

Inga krav på risktagande för misstänkta ..............

283

6

Ett ökat fokus på förberedelsen .................................

285

6.1

Uppdraget .............................................................................

285

6.2

Nuläget

..................................................................................

285

 

6.2.1

Allmänt ..................................................................

285

 

6.2.2

Föreläggande om inställning eller bevisning .......

286

 

6.2.3

Materiell processledning under förberedelsen ....

288

 

6.2.4

Förberedande sammanträden ...............................

288

 

6.2.5

Praxis......................................................................

290

6.3

Tidigare överväganden..........................................................

293

6.4

Svea hovrätts projekt om stora brottmål ............................

296

6.5

Förberedelsen fyller en större funktion än tidigare............

298

 

6.5.1

Förberedelsens allt större betydelse i brottmål ...

299

6.5.2Förutsättningar för en meningsfull

förberedelse ...........................................................

300

6.6En ny reglering av domstolens materiella

processledning under förberedelsen....................................

303

6.6.1Betydelsen av materiell processledning under

 

förberedelsen .........................................................

303

6.6.2

Behovet av reglering..............................................

304

6.6.3Något om materiell processledning och

notoriska fakta.......................................................

305

6.7Föreläggande i stämningen att ange inställning och

grunden för denna ................................................................

307

6.8 En större nytta med förberedande sammanträden .............

310

6.8.1Förberedande sammanträden med ett verkligt

innehåll...................................................................

310

6.8.2Initiativrätt för parterna till förberedande

sammanträden .......................................................

311

6.8.3Förberedande sammanträden ska

dokumenteras i protokoll .....................................

312

10

SOU 2019:38

Innehåll

6.8.4Inga ändringar i fråga om kallelser till

sammanträden........................................................

314

6.9Vad som förekommit under förberedelsen ska läggas

 

fram vid huvudförhandlingen...............................................

314

6.10

Inga negativa effekter för målsägandens roll.......................

315

7

Den misstänktes rätt till insyn...................................

317

7.1

Kraven på delgivning under pågående förundersökning ....

317

 

7.1.1

Uppdraget ..............................................................

317

 

7.1.2

Nuläget...................................................................

317

7.1.3Våra tidigare överväganden om insynsrätt

vid tidiga förhör .....................................................

321

7.1.4Behovet av en reglering av insynsrätten

under förundersökningar ......................................

322

7.1.5En reglering av vad som gäller i fråga om insyn

vid överläggningar i brottmål................................

325

7.1.6En ny bestämmelse om delgivning vid

 

 

motförhör ..............................................................

325

7.2

Kraven på slutdelgivning ......................................................

330

 

7.2.1

Uppdraget ..............................................................

330

 

7.2.2

Nuläget...................................................................

330

 

7.2.3

Tidigare överväganden...........................................

336

 

7.2.4

Inga ändringar i reglerna om slutdelgivning ........

337

7.3

Inga effekter för målsägandens roll .....................................

339

8

Ett tydliggörande av domares processledande roll .......

341

8.1

Uppdraget..............................................................................

341

8.2

Nuläget

..................................................................................

341

 

8.2.1

Domares roll i brottmål ........................................

341

 

8.2.2

Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder....

342

 

8.2.3

Rättens initiativ till att hämta in bevis..................

342

8.3

Tidigare överväganden ..........................................................

343

 

8.3.1

Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder....

343

 

8.3.2

Rättens initiativ till att hämta in bevis..................

344

11

Innehåll

SOU 2019:38

8.4 Rättens agerande ska kräva yrkande från en part ...............

344

8.4.1En renodling av domares processledande roll

är en rättssäkerhetsreform....................................

345

8.4.2Innebörden av förslaget i förhållande till domares rätt att ställa frågor som har

betydelse för skuldfrågan......................................

348

8.4.3Beslut om rättspsykiatrisk undersökning och

 

 

yttrande från socialstyrelsens rättsliga råd ..........

349

8.5

Inga negativa effekter för målsägandens roll ......................

351

9

Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester.......

353

9.1

Uppdraget .............................................................................

353

9.2

Nuläget

..................................................................................

353

 

9.2.1

Skriftlig berättelse i stället för förhör i enkla

 

 

 

fall...........................................................................

353

9.2.2Principiellt förbud att använda förhörsutsagor

 

ur förundersökningen som bevis..........................

353

9.2.3

Om det är särskilt föreskrivet ..............................

354

9.2.4

Om förhör inte kan hållas inför rätten ................

355

9.2.5

Om det finns särskilda skäl ..................................

356

9.2.6

Om parterna godtar det i tvistemål......................

357

9.3En möjlighet att lägga fram vittnesattester i brottmål

om parterna godtar det.........................................................

358

9.3.1

Begreppet vittnesattest .........................................

359

9.3.2Parternas frihet att föra bevisning som de

önskar.....................................................................

359

9.3.3Fördelar med en utökad användning av

vittnesattester ........................................................

360

9.3.4Frågan om det allmänna bevisvärdet för

 

vittnesattester ........................................................

360

9.3.5

Betydelsen av motförhör ......................................

362

9.3.6

Vittnesuppgifter utan ed.......................................

362

9.3.7Utökade möjligheter att lägga fram

vittnesattester i brottmål.......................................

364

9.4 Inga effekter för målsägandens roll .....................................

365

12

SOU 2019:38Innehåll

10

Övriga överväganden ................................................

367

10.1

Inledning................................................................................

367

10.2

Ingen processuell preklusion i brottmål ..............................

367

 

10.2.1

Uppdraget ..............................................................

367

 

10.2.2

Nuläget...................................................................

367

 

10.2.3 Inget förslag om preklusionsregler i brottmål.....

370

10.3

Inga utökade möjligheter till avgörande av brottmål

 

 

utan huvudförhandling .........................................................

372

 

10.3.1

Uppdraget ..............................................................

372

 

10.3.2

Nuläget...................................................................

372

 

10.3.3

Tidigare överväganden...........................................

376

10.3.4Inget förslag om utökade möjligheter att

 

avgöra brottmål utan huvudförhandling ..............

378

10.3.5 Avgörande av mål på annat sätt än genom dom ..

381

10.4 Inga utökade möjligheter till hänvisning i brottmål ...........

382

10.4.1

Uppdraget ..............................................................

382

10.4.2

Nuläget...................................................................

382

10.4.3Inget förslag om utökade möjligheter

 

till hänvisning i brottmål .......................................

384

10.5 Ingen mellandom i brottmål.................................................

386

10.5.1

Uppdraget ..............................................................

386

10.5.2

Nuläget...................................................................

386

10.5.3

Tidigare överväganden...........................................

388

10.5.4 Inget förslag om mellandom i brottmål ...............

390

10.6 Inga ändringar i prejudikatordningen ..................................

396

10.6.1

Uppdraget ..............................................................

396

10.6.2

Nuläget...................................................................

396

10.6.3

Tidigare överväganden...........................................

397

10.6.4Inget förslag om ändringar i

 

prejudikatordningen ..............................................

400

10.7 Inga ändringar av vad som ska ges in till domstolen vid

 

åtal..........................................................................................

403

10.7.1

Uppdraget ..............................................................

403

10.7.2

Nuläget...................................................................

403

10.7.3

Tidigare överväganden...........................................

405

13

Innehåll

SOU 2019:38

10.7.4Inget förslag om ändringar i reglerna om vad

 

 

som ska ges in vid åtal ...........................................

406

11

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

413

11.1

Ikraftträdande .......................................................................

413

11.2

Övergångsbestämmelser ......................................................

413

12

Kostnader och andra konsekvenser ............................

415

12.1

Inledning ...............................................................................

415

12.2

Författningsenliga krav på redovisningen

 

 

av konsekvenser ....................................................................

415

12.3

Problembeskrivning och målsättning..................................

417

12.4

Alternativa förslag och nollförslag ......................................

417

12.5

Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag .......

421

 

12.5.1

Inledning................................................................

421

 

12.5.2 Vilka berörs av förslagen?.....................................

421

12.6

Ekonomiska konsekvenser...................................................

423

 

12.6.1

Inledning................................................................

423

 

12.6.2

Konsekvenser för staten .......................................

423

13

Författningskommentar ............................................

427

13.1

Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken.................

427

13.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med

 

 

särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.................

456

13.3

Förslaget till förordning om ändring i

 

 

förundersökningskungörelsen (1947:948)..........................

456

13.4

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol .............

459

13.5

Förslaget till förordning om ändring i

 

 

åklagarförordningen (2004:1265) ........................................

460

Särskilt yttrande av experten Fredrik Ungerfält ....................

461

14

SOU 2019:38

 

Innehåll

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2016:31 ...........................................

465

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2017:109 .........................................

477

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2019:16 ...........................................

483

Bilaga 4 Författningstext som tillkom med anledning av

 

 

reformen om åtalsuppgörelser i Finland

 

 

(RP 58/2013, LaUB 5/2014, RSv 68/2014) .................

485

Bilaga 5 Referensgrupp Ju 2016:10 ............................................

501

15

Förkortningar

BrB

Brottsbalken

BRÅ

Brottsförebyggande rådet

Dir.

Kommittédirektiv

Dnr

Diarienummer

Ds

Promemoria i departementsserien

EMR

Reformen om en modernare

 

rättegång

EU

Europeiska unionen

Europadomstolen

Europeiska domstolen för de

 

mänskliga rättigheterna

Europakonventionen

Europeiska konventionen om skydd

 

för de mänskliga rättigheterna och de

 

grundläggande friheterna

Ffa

Framför allt

FN

Förenta Nationerna

FU

Förundersökning

FUK

Förundersökningskungörelsen

 

(1947:948)

FUL

Förundersökningslagen (Finland)

GrUU

Grundlagsutskottet utlåtande

 

(Finland)

HD

Högsta domstolen

17

Förkortningar

SOU 2019:38

JK

Justitiekanslern alternativt

 

Justitiekanslerns beslut

JO

Riksdagens ombudsmän

 

(Justitieombudsmannen) alternativt

 

Justitieombudsmannens

 

ämbetsberättelse eller beslut

Ju

Justitiedepartementet

Kap.

Kapitel

KKO

Korkein oikeus, Högsta domstolen

 

(Finland)

LaUB

Lagutskottets betänkande (Finland)

LUL

Lagen (1964:167) med särskilda

 

bestämmelser om unga lagöver-

 

trädare

NJA

Nytt juridiskt arkiv

NOU

Norges offentlige utredninger

OSL

Offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400)

Ot. prp.

Odelstingsproposisjon, regeringens

 

proposition (Norge)

p

Punkt (i författningstext)

PM

Promemoria

Prop.

Proposition

RB

Rättegångsbalken

RBL

Rättegångsbalken (Finland)

RF

Regeringsformen

RiR

Riksrevisionens rapport

RP rd

Regeringens proposition till

 

riksdagen (Finland)

RSv

Riksdagens svar (Finland)

RåR

Riksåklagarens riktlinjer

SFS

Svensk författningssamling

18

SOU 2019:38

Förkortningar

SOU

Statens offentliga utredningar

SvJT

Svensk Juristtidning

ÅFS

Åklagarmyndighetens författnings-

 

samling

19

Vårt samlade arbete om stora brottmål

Inledning

Utredningen har med anledning av vårt uppdrag överlämnat tre be- tänkanden, detta inkluderat, om en bättre hantering av stora brott- mål till regeringen. Den röda tråd som håller samman samtliga våra överväganden och förslag sammanfattas i detta avsnitt.

En brottmålsprocess utformad för 100 år sedan

Grunden till den brottmålsprocess som tillämpas i dag lades under de första decennierna av 1900-talet då förarbetena till rättegångs- balken utarbetades. Sedan dess har samhället och brottsligheten genomgått så stora förändringar att förutsättningarna för en funge- rande brottmålsprocess måste beskrivas som väsensskilda mellan då och nu. Att samhället och brottsligheten skulle komma att präglas av nationell och internationell rörlighet, en hela tiden framväxande teknisk förmåga samt en hög grad av komplexitet i de flesta mänsk- liga mellanhavanden på det sätt som är fallet i dag kunde inte för- utses för 100 år sedan. Rättegångsbalken utformades med avstamp i ett helt annat samhälle och för helt andra brott än dagens.

Att rättegångsbalken är byggd på gammal grund visar sig i dag på flera sätt. Ett är de svårigheter med att hantera stora och komplexa brottmål som rättsväsendet sedan några år tillbaka brottas med. I dessa brottmål synliggörs särskilt tydligt konflikten mellan det gamla samhället och det moderna. De omoderna inslagen i rätte- gångsbalken får i de stora brottmålen ett genomslag som leder till negativa konsekvenser både för brottmålsprocessens genomförande och för de enskilda personer som berörs av brottmålen. Vårt upp- drag har varit att analysera och även lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan

21

Vårt samlade arbete om stora brottmål

SOU 2019:38

moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Våra överväganden och förslag har redovisats i tre betänkanden som är avsedda att läsas tillsammans.

Bakgrunden till regeringens uppdrag om en modern brottmåls- process anpassad även för stora mål var när det gavs år 2016 de allt större svårigheter med att hantera stora förundersökningar och brott- mål som rättsväsendet under senare år har ställts inför.1 Den ökande internationaliseringen och de misstänktas förändrade kommunika- tionsvanor har, uttalade regeringen, bidragit till att en viss typ av brottslighet blivit svårare att utreda och lagföra. Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar utredningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda eftersom de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Be- visning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många in- blandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brottmålsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. Långa handläggningstider leder ofta, konstaterade reger- ingen, till att bevisläget försämras och att det blir svårare att lagföra brotten. När processen drar ut på tiden blir också straffen mildare. Det är vidare svårt, under både förundersökning och huvudförhand- ling, att tillgodogöra sig och bedöma materialet i ett omfattande brottmål på ett rättssäkert sätt. Ett omfattande processmaterial inne- bär ofta, sade regeringen vidare, att frågor som rör förundersök- ningens bedrivande, t.ex. när det gäller insyn, objektivitet och kom- pletterande utredningsåtgärder, behöver hanteras under huvudför- handlingen. Stora brottmål som binder upp omfattande resurser under lång tid för dessutom med sig en risk för att rättsväsendets resurser inte räcker till för att hantera den samlade brottsligheten, konstaterade regeringen. De beskrivna effekterna riskerar, sade reger- ingen, sammantaget att undergräva rättsväsendets förmåga att beivra brott. För enskilda personer konstaterades andra olägenheter upp- komma vid stora brottmål, bl.a. sena avgöranden, psykiska påfrest- ningar och långa häktningstider.

1Dir. 2016:31.

22

SOU 2019:38

Vårt samlade arbete om stora brottmål

Vad har vi gjort?

En avgränsning för våra överväganden om förändringar av brott- målsprocessen har varit svårigheterna med stora brottmål. Reformer som det av andra skäl än för att underlätta hanteringen av stora brottmål finns anledning att överväga för brottmålsprocessen har vi därför lämnat utanför detta lagstiftningsarbete. Däremot förekom- mer de svårigheter som blir särskilt tydliga i de stora brottmålen i praktiskt taget alla brottmål. Behovet av åtgärder är därför inte avgränsat till stora förundersökningar och brottmål. Reformför- slagen är av det skälet heller inte tänkta att skapa ett specialspår i brottmålsprocessen för stora brottmål.

Det har funnits åtminstone två olika angreppssätt för att ta sig an vårt uppdrag. Ett har varit att överväga en omformulering av grun- derna för brottmålsprocessen med utgångspunkt i vad som är bäst i förhållande till dagens förutsättningar. Det som avses är en mer fun- damental omprövning av vad som bör vara premisserna för brott- målsprocessen i ett nutida samhälle med de förutsättningar och ut- maningar som finns i dag. I sådana överväganden kunde det exem- pelvis ingå att pröva om en eller flera av principerna om muntlighet, omedelbarhet, koncentration eller åtalsplikt inte längre bör gälla som grund för brottmålsförfarandet. En utmaning med en sådan metod är att övervägandena knappast kan begränsas till problem- ställningen med stora brottmål och därför kräver andra tidsmässiga förutsättningar än vi har haft. Ett annat angreppssätt, som är det som

vihar valt, är att föreslå reformer som, var för sig och sammantaget, förbättrar förutsättningarna för hanteringen av stora brottmål utan att göra alltför stora ingrepp i grunderna för brottmålsprocessen. Vi har velat vara pragmatiska. Utgångspunkten för våra överväganden är att processprinciperna behöver modifieras men däremot inte att de behöver överges. De förslag vi lämnar utgår från att gällande processprinciper ska fortsätta att gälla. Inte minst visar erfaren- heterna från tidigare förslag om stora processreformer från olika utredningar att dessa har visat sig svåra att genomföra i lagstiftning. Ambitionen med vårt arbete är inte systembyggande utan det vi vill åstadkomma är i stället nya verktyg för den processuella verktygs- lådan. Samtidigt innebär våra förslag i delar strukturförändringar av hur brottmålsprocessen tillåts genomföras som inverkar på de grund- läggande principernas innebörd.

23

Vårt samlade arbete om stora brottmål

SOU 2019:38

De svårigheter som finns vid utredning och lagföring av brott är numera likartade i de flesta europeiska länder. Den allvarliga brotts- ligheten är dessutom i hög grad internationell. Det innebär i sin tur att behovet av processuella verktyg i princip är likadant hos oss som i andra jämförbara länder. Vår grundläggande tanke är att införa verk- tyg som leder till en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att utreda och lag- föra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid. Det är i våra över- väganden befogat att utvecklingen av brottmålsprocessen sker i takt med våra grannländer i Europa. Det är därvid även viktigt att våra förslag lever upp till de krav som följer av Europakonventionen.

Den huvudsakliga målsättningen med vårt samlade arbete kan sammanfattas enligt följande.

1. En ackusatorisk brottmålsprocess

En övergripande målsättning med vårt arbete är att brottmålspro- cessen bör utvecklas i en riktning där parterna tar ansvaret för brott- målens sakinnehåll medan domaren ansvarar för att opartiskt leda processen framåt och pröva det som parterna lägger fram (en ackusa- torisk brottmålsprocess). Om samtliga de förslag som vi har lämnat under utredningsarbetet genomförs, kommer de nya reglerna att vrida brottmålsprocessen i riktning mot en tydligare ackusatorisk process.

Denna tydliga rollfördelning mellan brottmålsprocessens aktörer, där parterna dessutom ges möjlighet till ett ökat inflytande över sak- innehållet och domare ges ett tydligare ansvar för att leda processen, är i våra överväganden en nödvändig reforminriktning om brott- målsprocessen ska fungera även framöver. En sådan utveckling ska- par en mer flexibel process som, genom parternas inflytande, kan anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. En sådan utveck- ling bidrar också till en renodling av rollerna i brottmålsprocessen där polis och åklagare är de som ansvarar för brottsbekämpning medan domaruppgiften koncentreras till att säkerställa effektiva och rättssäkra prövningar.

Att föreslå lagstiftning som rör rollfördelningen mellan rätts- väsendets aktörer väcker ofta kritik från olika håll. Inte minst väcker förslag som rör domarrollen ofta livliga diskussioner. En orsak till

24

SOU 2019:38

Vårt samlade arbete om stora brottmål

diskussionerna är att rättegångsbalken har placerat svenska domare mitt emellan en inkvisitorisk och en ackusatorisk ordning. I inkvisi- toriska processordningar har domare det yttersta ansvaret för statens straffanspråk och för att rättvisa skipas. I en ackusatorisk process- ordning har domaren däremot inte något ansvar för brottsbekämp- ningen utan detta ansvar ligger på polis och åklagare. Domarens uppgift är i en ackusatorisk ordning att opartiskt pröva vad åklagaren påstår. Om utredningen inte är fullständig eller om bevisningen inte håller, ska domare inte på eget bevåg komplettera utredningen utan i stället ytterst ogilla åtalet. Den inkvisitoriska synen på domarupp- giften kom, trots den övergång till en ackusatorisk brottmålsprocess som rättegångsbalken markerade, av praktisk nödvändighet att bli kvardröjande i rättegångsbalken. Det fanns för 100 år sedan inte för- utsättningar att lägga ansvaret för det allmänna intresset av utred- ningens fullständighet på åklagarna som ofta saknade fullständig juridisk utbildning. Att i dag, då åklagare och försvarare är professi- onella aktörer, införa reformer som leder till en domarroll med fokus på processledning och opartisk prövning av det som parterna lägger fram bör däremot uppfattas som en rättssäkerhetsreform. Att domare inte har något ansvar för sakinnehållet i brottmålsprocessen utan i stället för processledningen understryker domares opartiskhet i de sakfrågor som ska prövas. En på detta sätt opartisk domarroll över- ensstämmer väl med de krav på en rättvis rättegång som kommer till uttryck i artikel 6 i Europakonventionen. En renodlad domarroll bör vidare ge förutsättningar för en förstärkning av domarens ställning i praktiken. Genom en tydlighet i vad domaruppgiften innebär finns det bättre förutsättningar för mer aktiva domare som, utan oro för att påverka utgången av målet till den tilltalades nackdel, kan vidta åtgärder för att effektivt och rättssäkert leda processen framåt. Domare som är aktiva i den processledande uppgiften är en högst önskvärd ordning för alla inblandade i brottmålsprocessen liksom för brottmålsförfarandet i dess helhet.

En annan orsak till kritik när det gäller förslag i lagstiftningsären- den som rör rollerna i brottmålsprocessen brukar vara oron för en mindre rättssäker brottmålsprocess för de personer som misstänks för brott. Reformförslag som bygger på att misstänkta ska kunna göra val som leder till fördelar i brottmålsprocessen väcker regel- mässigt en sådan oro. Att tillåta ett utrymme för frivilliga val i brottmål är emellertid i överensstämmelse med vad som gäller i

25

Vårt samlade arbete om stora brottmål

SOU 2019:38

majoriteten av jämförbara europeiska grannländer. Det är också en ordning som Europadomstolen har uttalat sig positivt om. En sådan inriktning för en framtida brottmålsprocess är därför inte något sär- eget för Sverige. Möjligheten för en misstänkt att, biträdd av en för- svarare, göra val inom ramen för prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne handlar inte om att flytta åklaga- rens bevisbörda, sänka beviskraven eller ålägga misstänkta någon handlingsplikt utan bör betraktas som ett utrymme för enskilda att öva inflytande över brottmålsprocessen för att vinna något.

2. Teknikutvecklingens inverkan på brottmålsprocessen

Teknikutvecklingen har varit dramatisk sedan början av 1900-talet då förarbetena till rättegångsbalken arbetades fram. Möjligheterna att med hög kvalitet tekniskt dokumentera och återge verkligheten har närmast revolutionerats under de senaste decennierna. Den arse- nal av teknisk dokumentation som finns att tillgå numera fanns inte då rättegångsbalken utarbetades. Frågan är vilken betydelse denna tekniska potential och pågående utveckling har för en framtida brottmålsprocess.

En aspekt som i våra överväganden är avgörande är att tekniken redan genomsyrar brottmålsförfarandet. Brottsbekämpande myndig- heter använder teknik i all sin dagliga verksamhet. Teknikupptag- ningar av vad som har skett under förundersökningen förevisas redan i stor utsträckning vid huvudförhandlingar. Videoupptag- ningar från övervakningskameror, ljudinspelningar från hemliga avlyssningar och upptagningar från SOS-samtal flyter inte sällan in i rättegången som processmaterial. Att dokumentation från kropps- burna kameror används som bevisning framgår av flera domar på senare tid. Inget hindrar att en husrannsakan eller en rekonstruktion som spelats in med ljud och bild åberopas som bevisning, i vart fall inte så länge ljuduppspelningen inte återger en berättelse från en förhörsperson. Vi befinner oss därför i en situation där sakinnehållet i brottmål i betydande utsträckning växer fram under förunder- sökningen genom den tekniska dokumentation som sker där och som sedan läggs fram i oförmedlad form direkt vid rättegången. Det

26

SOU 2019:38

Vårt samlade arbete om stora brottmål

som sker under förundersökningen är redan en del av många rätte- gångar och blir bestämmande för utgången av rättens prövning av målet, oavsett vad vi tycker om den saken.

Den allt större betydelse som teknisk bevisning har vid utredning och lagföring av brott är bl.a. ett resultat av förekomsten av hot och annan påverkan mot förhörspersoner. En grundläggande informa- tionskälla i brottmålsprocessen är uppgifter från personer som kan berätta något om gärningen eller om vem som har begått brottet. Att personer hotas eller är rädda för att utsättas för hot är numera ett faktum att förhålla sig till vid utredning och lagföring av vissa typer av brottmål. Muntlig bevisning är sårbar. Den påverkan som kan förekomma mot målsäganden och vittnen i stora brottmål för att de ska ändra sina uppgifter eller avstå från att lämna uppgifter har bidragit till att tekniskt dokumenterad bevisning, som är opåverkbar i det avseendet, har fått en större vikt än tidigare. Även de långa utredningstiderna i bl.a. stora brottmål, som kan leda till att förhörs- personer vid tiden för huvudförhandlingen inte längre minns sina iakttagelser, har gjort det mer vanskligt att förlita sig på förhörs- personernas berättelser vid huvudförhandlingen. Också av det skälet har tekniken fått en större betydelse för brottmålen. Ambitionen att utveckla metoder för att tekniskt säkra bevisning har som en följd av utvecklingen höjts vid myndigheterna.

Vid sidan om myndigheternas tekniska förmåga finns det i såväl den offentliga som privata miljön ett stort antal privata mobiltele- foner och annan teknisk utrustning. Med de flesta mobiltelefoner är det möjligt att högkvalitativt dokumentera med ljud och bild. Detta betyder att i de fall då inte någon myndighet har dokumenterat en händelse tekniskt, så finns det en högst reell möjlighet att enskilda personer har gjort det med kameran i sin telefon. Inget hindrar att sådan privat dokumentation blir en del av förundersökningar eller läggs fram som bevisning, även om bevisvärdet naturligtvis kan variera.

Den tekniska förmågan utvecklas hela tiden. De möjligheter att tekniskt säkra information som redan finns och den tekniska för- måga att dokumentera information som kan förväntas utvecklas de kommande åren innebär att skiljelinjen mellan olika typer av bevis blir allt svårare att dra. Om exempelvis en person självmant berättar om något och detta tas upp på en film, vilket i framtiden kommer att bli allt vanligare, är det svårt att se varför detta inte ska få användas

27

Vårt samlade arbete om stora brottmål

SOU 2019:38

som bevis även om det till det yttre kan likna ett förhör. Utveck- lingen riskerar på sikt med nuvarande regelverk att leda till gräns- dragningsfrågor om tillåtligheten av tekniskt dokumenterad bevis- ning.

Vår hållning är att straffprocessen måste vara anpassad till den alltmer genomgripande digitaliseringen. Om brottmålsprocessen inte använder sig av de tekniska möjligheter som finns att tillgå blir prövningen mer tungrodd än som borde vara fallet. Teknikanvänd- ning bör därför i huvudsak bejakas vid överväganden om brottmåls- processens utveckling. Vidare måste nya straffprocessuella regler enligt vår mening ta höjd för att nya tekniska metoder utvecklas fortlöpande vid myndigheterna och i samhället i stort. Det sagda leder till den slutsats som vi har dragit om att bevisföringen bör vara fri för parterna när det gäller valet av informationsbärare. De antag- anden om bästa beviset som hittills gällt behöver omprövas i för- hållande till den nya bevismiljön. Nya tekniska bevismedel uppstår hela tiden utan hänsyn till rättegångsbalkens uppdelning mellan skriftlig och muntlig bevisning. I takt med teknikutvecklingens in- verkan på bevismedlens karaktär är det följdriktigt att fokus för domare snarast bör vara att värdera den bevisning som parterna väljer att lägga fram och inte att lägga sig i frågan om i vilken form ett bevis läggs fram.

3. En successiv fastlåsning av brottmålens sakinnehåll

Innebörden av principerna om muntlighet och omedelbarhet i brott- mål är att rätten inte får lägga någon omständighet till grund för sitt avgörande som inte har lagts fram muntligt och omedelbart vid huvudförhandlingen. Principerna infördes, tillsammans med koncen- trationsprincipen och den fria bevisprövningen, för att rätten skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och vär- dera bevismaterialet i ett sammanhang. Ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar är avsedd att skapa bättre förutsättningar för den fria bevisprövningen och därmed för mate- riellt riktiga domar. Omedelbarhetsprincipen vid huvudförhandlingar hänger nära samman med kravet på bevisningens omedelbarhet. Bevis ska som huvudregel tillhandahållas domstolen i dess ur- sprungliga skick vid huvudförhandlingen. Vad det ska anses innebära

28

SOU 2019:38

Vårt samlade arbete om stora brottmål

att ett muntligt bevis tillhandahålls i ursprungligt skick påverkas i våra överväganden av den tekniska förmåga som numera finns att säkra och kommunicera information. Vilken informationsbärare som är lämplig i ett enskilt fall bör i våra överväganden i princip avgöras av den part som vill åberopa beviset.

Vilka omständigheter som rätten ska pröva vid huvudförhand- lingen, dvs. brottmålens sakinnehåll, bör enligt vår övergripande mål- sättning om en mer ackusatorisk brottmålsprocess avgöras av parterna. Den ambition som ligger bakom våra överväganden och förslag är att parternas val i olika avseenden under förundersökningen och förberedelsen ska kunna bestämma ramarna för rättens prövning vid en huvudförhandling. Parterna ska genom sina ställningstaganden och beslut successivt kunna låsa fast och avgränsa processens sak- innehåll. Med dessa tankar som grund lämnar vi inom ramen för arbetet bl.a. förslag om att parterna i större utsträckning ska kunna få lov att lägga fram tidiga förhör som bevisning men också att de på andra sätt ska i ett tidigare skede kunna avgränsa och bestämma pro- cessinnehållet. Att parterna på olika sätt i enlighet med de förslag vi lämnar i våra betänkanden ska kunna låsa fast och avgränsa proces- sens sakinnehåll innebär inte några förändringar i fråga om åklaga- rens bevisbörda eller den misstänktes rätt att förhålla sig passiv vid prövningen. Reformen bygger på frivillighet och förutsätter att det finns uppfattade fördelar i enskilda fall för respektive part med att använda de nya processverktygen. Domares uppgift blir i en sådan ordning att opartiskt pröva de omständigheter som parterna lägger fram och med utgångspunkt i dessa avgöra om åklagaren har kunnat uppfylla sin bevisbörda.

Genomslag för nya processverktyg i praktiken

Våra förslag innebär inte några krav på att parter eller domare ska arbeta på ett visst sätt. I stället innefattar förslagen möjligheter att lägga upp processen på ett delvis nytt sätt. Verklig förändring sker därför inte med genomförande av våra lagstiftningsreformer utan i tillämpningen av de nya reglerna. Reformeringen av brottmålspro- cessen kommer inte göra någon skillnad om reformen inte får genom- slag i praxis vid myndigheter och domstolar. Önskemål om föränd- ring kräver i regel hårt arbete även av rättstillämparna. Det är sällan

29

Vårt samlade arbete om stora brottmål

SOU 2019:38

smärtfritt eller bekvämt att ändra på något som visserligen fungerar mindre väl men som är välbekant. Dessa synpunkter gäller i hög grad de förslag till åtgärder som vi har lämnat för en bättre hantering av stora brottmål. Vår ambition om ett större partsinflytande i brott- målsprocessen förutsätter, på samma sätt som har kunnat konsta- teras i den utvärdering av som gjorts av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser, en brottmålsprocess med åklagare och försvarare som är inställda på dialog och interaktion inom ramen för sina respektive roller. Våra överväganden förutsätter vidare domare som tar sig an uppgiften att aktivt leda processen framåt i förhållande till parterna. De signaler som den nya lagstiftningen ger måste över- sättas i praktisk hantering. I fråga om nya processverktyg, i synner- het sådana som i olika avseenden rubbar grundantaganden om hur brottmålsprocessen fungerar, krävs med hänsyn till sagda en plan för genomförande. En sådan plan måste innehålla bl.a. utbildningsinsat- ser, metodutvecklingsarbete, intern och extern tillsyn samt intern och extern uppföljning både på kortare och längre sikt.

30

Sammanfattning av detta betänkande

Uppdraget

Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmåls- process anpassad även för stora mål den 7 april 2016 (dir 2016:31). Den 9 november 2017 och den 18 april 2019 beslutades tilläggsdirek- tiv till utredningen (dir. 2017:109 och dir. 2019:16).

Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen har gällt frågan om hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Den delen av uppdraget redovisades till regeringen i februari 2017 genom delbetänkandet Straffprocessens ramar och dom- stolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brott- mål (SOU 2017:7).

Den andra delen av uppdraget har varit att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nöd- vändiga. Denna del av uppdraget redovisades till regeringen i decem- ber 2017 genom delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98).

Den tredje delen av uppdraget, som redovisas i detta betänkande, har varit att lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moder- niseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Uppdraget har varit att analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möj- ligt med dagens reglering. I uppdraget har det ingått att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen

31

Sammanfattning av detta betänkande

SOU 2019:38

för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vid- makthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet har enligt direkti- ven varit att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker för- undersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inrikt- ning på stora och komplicerade mål. I uppdraget har det vidare ingått att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet har varit att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott besluts- underlag för domstolen. Det har ingått i uppdraget att lämna de full- ständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juli 2019.

Avgränsningar för arbetet

Vi har uppfattat att vårt grunduppdrag, i enlighet med de ursprung- liga direktiven för utredningsarbetet, har varit att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en bättre hantering av stora brottmål. Detta har varit en avgränsning i våra överväganden i arbetet med detta betänkande. Det innebär att vi i vissa fall, trots att vi har sett att det av andra skäl har funnits anledning till reformer av brottmålspro- cessen, har avstått från att lämna förslag om åtgärder inom ramen för detta utredningsarbetet. Vårt fokus har varit en bättre hantering av stora brottmål.

Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga ett s.k. kronvitt- nessystem. Med ett kronvittne brukar avses en brottsmisstänkt som i utbyte mot myndigheternas löfte om strafflindring eller liknande fördelar i brottmålet lämnar uppgifter om en annan persons brott. Eftersom frågan om kronvittnen inte har ingått i det vi ska utreda har vi inte förhållit oss till den inom ramen för utredningsarbetet. Dock lämnar vi i detta betänkande förslag om att brottsmisstänkta ska kunna få myndigheternas löfte om fördelar för uppgiftslämnande om egen brottslighet. Gränsdragningen mellan våra överväganden och ett kronvittnessystem är inte absolut.

32

SOU 2019:38

Sammanfattning av detta betänkande

Förslagen i detta betänkande utgör en del av våra samlade förslag om en bättre hantering av stora brottmål

De förslag om en bättre hantering av stora brottmål som finns i detta slutbetänkande ska läsas tillsammans med de förslag vi har lämnat i delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). Även om alla våra förslag i princip är möjliga att genomföra var och en för sig ska samtliga förslag uppfattas som delar i en och samma reform.

I delbetänkandet om tidiga förhör har vi föreslagit en bevisreform i två delar. För det första har vi föreslagit att det bör införas utökade möjligheter att ta upp berättelser vid förhör i rätten under förunder- sökningen eller förberedelsen av brottmålet på ett sådant sätt att bevisningen kan åberopas vid huvudförhandlingen. Bevis bör kunna tas upp i domstol på yrkande av undersökningsledaren eller den miss- tänkte (under förundersökningen) eller part (under förberedelsen) om det inte är olämpligt med hänsyn till utredningens/målets be- skaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Bevis bör dessutom kunna tas upp i domstol under förundersökningen om det kan få betydelse för frågan om att häva häktning eller restriktioner. Det bör vara parterna som initierar om och när en bevisupptagning inför rätten ska ske. För det andra har vi föreslagit att det i utökad utsträckning bör vara möjligt att lägga fram berättelser som lämnats vid förunder- sökningen eller annars utom rätta som bevisning vid huvudförhand- lingen. En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta bör få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. Berättelsen ska i vissa fall kunna läggas fram utan att personen vars berättelse det gäller dessutom kallas till personlig inställelse. Berättelsen ska också kunna åberopas inom ramen för ett förhör vid rättegången.

Allmänt om utgångspunkterna för förslagen i detta betänkande

Straffsystemets yttersta ändamål är att motverka brott. Rättegångs- balken är anpassad för ärenden och mål av relativt begränsad omfatt- ning. Utvecklingen mot allt större och mer komplicerade förunder-

33

Sammanfattning av detta betänkande

SOU 2019:38

sökningar och brottmålsrättegångar har ställt nya krav på det pro- cessrättsliga regelverket. De antaganden som ligger bakom utform- ningen av rättegångsbalken gjordes i en tid som i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller nu. Samhället i allmänhet och brott- målsprocessen i synnerhet ser helt annorlunda ut i dag än för 100 år sedan då nuvarande brottmålsförfarande utarbetades.

Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjordes då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga. I praktiken har det emellertid vid hanteringen av framför allt stora brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i en- lighet med de krav som principerna ställer. Även hanteringen av de mindre omfattande i brottmålen påverkas. Om de grunder för brott- målsprocessen som arbetades fram för 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brott- målsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rätts- tillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftnings- reformer.

Förslagen i detta betänkande avser inte ett nytt brottmålsförfar- ande som anger hur brottmål alltid ska hanteras. Övervägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga ordningen. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. Det krävs nya processuella verktyg anpassade efter dagens läge för att brottmålsprocessen ska fungera i fortsättningen och även för stora brottmål. Avsikten med vårt arbete har varit att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. Ambitionen är att skapa förutsättningar för en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att ut- reda och lagföra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid.

34

SOU 2019:38

Sammanfattning av detta betänkande

Ett större partsinflytande över sakinnehållet i brottmål och en renodlad domarroll med fokus på processledning

Vår grundinställning är att brottmålsförfarandet i högre grad bör utformas utifrån från antagandet att det är parterna som styr pro- cessens sakinnehåll medan domaren leder processen framåt. De sista resterna av ett inkvisitoriskt regelverk bör undanröjas. En modern rättsordning bör tydligt betona domarens konfliktlösande och pro- cessledande roll. Genom att parternas ställningstaganden i olika sta- dier av processen tillåts inverka på brottmålets sakinnehåll, dvs. vad domstolsprövningen kommer att handla om, uppnås fördelar såväl ur rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Samtidigt renodlas domarens opartiska roll på ett ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärt sätt.

Att partsinflytandet över sakinnehållet bör öka betyder i våra överväganden att det bör finnas ett större utrymme för brottsmiss- tänkta att medverka i förundersökningsarbetet för att vinna fördelar i den vidare prövningen och för åklagare att besluta om sådant som kan utgöra incitament för sådan medverkan. När det gäller förbere- delsearbetet i domstolarna förutsätter en utveckling mot ett större partsinflytande en ordning som innebär att såväl domare som parter utifrån sina respektive roller agerar för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. Samtidigt bör domares initiativrätt i fråga om utredningens innehåll göras beroende av parts yrkande. Domarens uppgift vid huvudför- handlingen bör, vid sidan om uppgiften att leda processen framåt, vara att opartiskt ta emot och bedöma det som parterna lägger fram eller yrkar. En utvecklingslinje i enlighet med den beskrivna rollför- delningen stämmer väl överens med vad som gäller i de flesta jäm- förbara europeiska länder vars rättssystem har ställts inför samma utmaningar med komplex och omfattande brottslighet som vi.

Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genomförande kommer heller inte vara bero- ende av parternas medverkan i högre grad än som är fallet i dag. Där- emot ska det finnas tydligt uppfattade fördelar för parterna med att använda de nya verktygen. Genom rättstillämpningen finns det där- vid förutsättningar för att brottmålsprocessen med tiden utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i dag i

35

Sammanfattning av detta betänkande

SOU 2019:38

fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen.

Nya incitament för misstänktas medverkan i förundersökningar

Våra reformförslag i detta betänkande syftar bl.a. till att uppmuntra en ökad medverkan från misstänkta under förundersökningen. Den medverkan som ska uppmuntras är att den misstänkte lämnar upp- gifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i refor- men. Vitsordanden och medgivanden ska inte formellt tillmätas en större rättslig betydelse än som är fallet i dag, men kommer däremot i sitt sakinnehåll att få en större betydelse. Ytterligare incitament bör skapas i processrätten för den misstänktes utredningsmedverkan. Det handlar om utökade befogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott.

En ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas för de fall då en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utred- ningen av brottsmisstankar som riktats mot honom eller henne. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersök- ning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avseende annat brott som den miss- tänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsido- sätts genom beslutet.

Vidare ska en ny möjlighet för åklagare att fatta ett s.k. utfästelse- beslut om ett högsta straff införas i de fall en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brottsmisstanke som riktats mot honom eller henne. Om det finns ett utfästelsebe- slut som avser åtalade gärningar ska åklagaren i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelse- beslutet. Uppgiften ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer påföljden för de gärningar som uppgiften avser.

Besluten ska fattas av allmän åklagare. Om en åklagare har beslu- tat att begränsa eller lägga ned en förundersökning på grunden att

36

SOU 2019:38

Sammanfattning av detta betänkande

den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utred- ningen av brottet får målsäganden inte väcka åtal för brott som be- slutet avser. Om det finns ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning eller ett utfästelsebeslut som fattats på den grunden att den misstänkte lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska målsägandens handlingsutrymme inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt begränsas.

Ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Vid över- läggningen ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes för- svarare vara närvarande. Offentlig försvarare ska, i den mån det inte redan skett, förordnas om en misstänkt ska närvara vid en överläggning.

Unga lagöverträdare under 18 år ska inte kunna bli föremål för utfästelsebeslut eller förundersökningsbegränsning vid utrednings- medverkan.

Ett ökat fokus på förberedelsen i brottmål

Rättegångsbalken är uppbyggd med en premiss om förutsebarhet. En svårighet vid hanteringen av de stora brottmålen är att förunder- sökningen inte sällan brister i att uppfylla sitt förberedande syfte inför huvudförhandlingar i dessa mål. Det går i dessa brottmål inte att förlita sig på att förundersökningen speglar innehållet i en kom- mande rättegång. Att förutsebarheten brister innebär bl.a. att det är vanligt med kompletteringar av förundersökningen under pågående rättegång och att det är svårt för parterna att begränsa sina bevis- uppgifter. Det kan konstateras att förberedelsen som en följd av detta numera fyller en större funktion i brottmål för ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar än vad rätte- gångsbalken ger uttryck för. Detta gäller inte minst eftersom den misstänkte kan ha valt att tiga under förundersökningen. Den upp- fattning som tidigare har uttryckts i förarbetena till rättegångsbalken om att förberedelsen har en mindre betydelse i brottmål än i tviste- mål gäller inte de stora eller annars komplexa brottmålen. Det ställs

37

Sammanfattning av detta betänkande

SOU 2019:38

tvärtom i dessa mål höga krav på aktiva domare under förberedelse- stadiet. Att domaren arbetar aktivt med förberedelsen i brottmålen är i hög grad en fråga om arbetsmetoder vid domstolarna. Det kan emellertid konstateras att förberedelsearbetet, i allmän mening, fort- farande är av begränsad omfattning vid domstolarna.

För att understryka den betydelse förberedelsen har i en nutida brottmålsprocess bör därför domarens ansvar för brottmålet under förberedelsen understödjas av lagstiftningsreformer. En reglering av rättens materiella processledning under förberedelsen bör införas. Det ska vara huvudregel i alla brottmål med ett föreläggande i stäm- ningen om inställning och grunden för den. Rätten ska hålla ett för- beredande sammanträde på yrkande av en part om det inte är obehöv- ligt. Vad som förekommer vid förberedelsen i fråga om exempelvis klargörande av parternas yrkanden, inställning och grunder för detta samt ställningstaganden i övriga frågor ska vidare kunna läggas fram vid huvudförhandlingen av rättens ordförande i den utsträckning det behövs.

Rätten till insyn under förundersökningen

Nuvarande regler i rättegångsbalken om s.k. löpande delgivning inne- bär en långtgående skyldighet att delge den misstänkte uppgifter under pågående förundersökning. Att delgivning av relevant materi- al ska ske fortlöpande följer redan av objektivitetsplikten och rätten till en rättvis rättegång. Däremot innebär inte nuvarande ordning en ovillkorlig rätt för brottsmisstänkta personer att ta del av informa- tion före slutdelgivningen. Skyddet för det brottsutredande arbetet och den avvägning som skett av rättssäkerhetsskäl talar i våra över- väganden även fortsatt för den utformning av insynsrätten som har valts i rättegångsbalken. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid centralt att misstänkta har rättssäkra villkor för att medverka i över- läggningar i enlighet med våra förslag om detta och vid s.k. motför- hör under pågående förundersökningar. Det måste finnas förutsätt- ningar för försvarare att utföra ett effektivt försvar.

Av regleringen som beskriver hur överläggningar ska genomföras bör det därför framgå att åklagaren vid överläggningen ska redogöra för bl.a. omständigheterna ur förundersökningen i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid

38

SOU 2019:38

Sammanfattning av detta betänkande

överläggningen. Om en misstänkt eller en misstänkts försvarare ska närvara vid ett förhör med en annan person under förundersökning- en för att kunna hålla ett motförhör bör det vidare av tydlighetsskäl framgå av regleringen att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del av de omständigheter som har betydelse för den misstänktes möjligheter att tillvarata sin rätt vid förhöret.

Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester

I likhet med vad vi har konstaterat i samband med våra förslag om tidiga förhör (SOU 2017:98) utgår vi från att parterna bör vara så fria som möjligt inom ramen för en rättssäker prövning att lägga fram bevisning i den form som de själva bedömer är bäst i det en- skilda fallet. Ett utökat utrymme för att lägga fram bevisning som redan är dokumenterad är i linje med den utveckling med förbättrade förutsättningar för koncentrerade rättegångar som vårt uppdrag bl.a. syftar till. Därför ska en skriftlig berättelse som någon har avgett med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång eller en uppteckning av en berättelse som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat utom rätta få åberopas som bevis om parterna god- tar det och det inte är uppenbart olämpligt. Detsamma ska gälla i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en sådan berättelse. Utöver det sagda ska dessutom, i enlighet med de förslag vi redan har lämnat, en ljud- och bildupptagning av en berätt- else som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning.

Övriga överväganden

Vi har övervägt ett flertal ytterligare frågor inom ramen för upp- draget att åstadkomma en bättre hantering av stora brottmål. När det gäller åtgärder om utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling, utökade möjligheter till hänvisning i brottmål, en möjlighet till mellandom i brottmål, en ny prejudikatordning, en möjlighet till processuell preklusion i brottmål och skärpta krav på slutdelgivning lämnar vi efter överväganden inte några förslag till lagstiftning. Även om det av andra skäl än för att åstadkomma en

39

Sammanfattning av detta betänkande

SOU 2019:38

bättre hantering av stora brottmål kan finnas anledning att vidta lagstiftningsåtgärder i dessa frågor har vi inte sett det som vår upp- gift att lämna förslag som inte har bäring på vårt huvuduppdrag. När det gäller förändringar som innebär att slutdelgivningen skulle till- erkännas en större betydelse för den vidare hanteringen av brott- målet (s.k. ”stupstocksförfarande”), som är en åtgärd som har disku- terats i samband med svårigheterna med stora brottmål, har vi efter överväganden landat i bedömningen att en sådan reform inte är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa stora brottmål eller öka förut- sebarheten i brottmålsprocessen.

Rättssäkerhetsaspekter

Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för en- skilda att inte utsättas för brott. Våra samlade förslag ger förutsätt- ningar för ett snabbare och mer förutsebart brottmålsförfarande, vilket har betydelse i båda dessa avseenden.

En tydlig rollfördelning mellan parter och domare är därvid grun- den. Att med lagstiftningsreformer tydliggöra att statens ansvar för utredning och lagföring av brott ligger hos åklagare och inte domare är en rättssäkerhetsreform. Att brottmålens sakinnehåll kan låsas fast successivt, genom parternas ställningstagande och en tidig bevissäk- ring, ger vidare en mer förutsebar ordning. Att brottmålsprocessen är rimligt förutsebar är i högsta grad en rättssäkerhetsaspekt. De rättssäkerhetsrisker som finns i dag som en följd svårigheterna att tillgodogöra sig och bedöma materialet i omfattande brottmål min- skar dessutom med våra förslag om en successiv fastlåsning och domares aktiva processledning. En snabbare hantering i förhållande till vad som är fallet i dag förbättrar möjligheterna att utreda och lagföra brott med tillgång till färsk bevisning. Att även komplicerad brottslighet kan lagföras har betydelse för den allmänna tilltron till rättsväsendets förmåga. Snabbhet i förfarandet innebär också min- skade psykiska påfrestningar för t.ex. målsägande, misstänkta och vittnen som berörs av brottmålen samt kortare häktningstider och en minskad restriktionsanvändning. Det är framför allt i stora brott- mål som riktigt långa häktningstider förekommer. En viktig rätts- säkerhetsaspekt med att sträva efter en rimlig snabbhet i prövningen

40

SOU 2019:38

Sammanfattning av detta betänkande

av brottmål är dessutom enskildas rätt till domstolsprövning inom skälig tid.

Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör genomföras så snart som möjligt och i ett sammanhang. Något behov av särskilda hänsyn eller speci- ella informationsinsatser finns inte. Utredningen föreslår därför att författningsförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Konsekvenser

Ett genomförande av de förslag vi lämnar kommer sammantaget inte att medföra några kostnadsökningar för staten. Förslagen om nya processverktyg kan, sedan de nya bestämmelserna varit i kraft en viss tid, antas leda till en mer effektiv användning av rättsväsendets re- surser.

41

Målsäganden får bara väcka åtal för brott, som hör under all- mänt åtal, om han eller hon angett brottet och åklagaren beslutat, att åtal inte ska äga rum.
Om en åklagare har beslutat att begränsa eller lägga ned en förundersökning med stöd av 23 kap. 4 b § får målsäganden inte väcka åtal för brott som beslutet avser.
Trots vad som sägs i första stycket får en målsägande väcka talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse
43

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 20 kap. 8 §, 21 kap. 3 a §, 35 kap. 6 och 14 §§, 45 kap. 10,

11 och 13 §§, 46 kap. 6 § och 51 kap. 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas elva nya paragrafer, 20 kap. 8 a §, 23 kap. 4 b, 4 c, 4 d, 4 e, 4 f och 18 c §§, 30 kap. 3 a §, 35 kap. 14 a §, 45 kap. 4 a § och 47 kap. 7 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20kap. 8 §

Målsäganden må ej väcka åtal för brott, som hör under allmänt åtal, med mindre han angivit brottet och åklagaren beslutat, att åtal ej skall äga rum.

Har åklagare väckt talan, äge målsäganden biträda åtalet; han må ock i högre rätt fullfölja talan.

Utan hinder av vad i första stycket sägs må målsägande väcka talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse

Författningsförslag

SOU 2019:38

eller annan osann tillvitelse an- gående brott.

Målsägande är den, mot vil- ken brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada.

eller annan osann tillvitelse an- gående brott.

Målsägande är den, mot vil- ken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada av brottet.

8 a §

Om en åklagare har väckt talan, får målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt.

Om det finns ett beslut enligt

23 kap. 4 b eller 4 d § får målsägan- den inte åberopa någon ny omstän- dighet beträffande en gärning som omfattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

Av 30 kap. 3 a § följer att rätten inte får döma till ett högre straff än åklagaren har uppgett i stämnings- ansökan och att det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

21kap.

3 a §1

Är den misstänkte anhållen eller häktad ska offentlig försvarare förordnas för honom eller henne, om han eller hon begär det. Offentlig försvarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket det inte är stadgat lindrigare straff

än fängelse i sex månader.

 

Offentlig försvarare ska där-

Offentlig försvarare ska dess-

utöver förordnas

utom förordnas

1.om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet,

1Senaste lydelse 2019:263.

44

SOU 2019:38

Författningsförslag

2.om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till en annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana på- följder i förening, eller

3.om det i övrigt finns sär- skilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhåll- anden eller till vad målet rör.

Om den misstänkte biträds av en försvarare som han eller hon själv har utsett, ska det inte för- ordnas någon offentlig försva- rare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns synnerliga skäl.

2.om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller vill- korlig dom eller sådana påföljder

iförening,

3.om den misstänkte ska när- vara vid en överläggning enligt 23 kap. 4 f §, eller

4.om det i övrigt finns sär- skilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhåll- anden eller till vad målet rör.

Om den misstänkte biträds av försvarare som han eller hon själv har utsett, ska det inte för- ordnas någon offentlig försva- rare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns synnerliga skäl.

23 kap.

4 b §

Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av brott som han eller hon underrättats miss- tanke om enligt 18 § får, utöver vad som anges i 4 § och 4 a § om nedläggande av förundersökning,

en förundersökning som av- ser brottet begränsas till att gälla en viss del, eller

en förundersökning som av- ser annat brott som den miss- tänkte underrättats om enligt 18 § läggas ned.

45

Författningsförslag

SOU 2019:38

Ett beslut enligt första stycket får inte fattas om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsido- sätts genom beslutet.

Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare.

4 c §

Om ett beslut har fattats enligt 4 b § får förundersökningen ut- vidgas eller återupptas i de delar den begränsats eller lagts ned en- dast om den misstänkte har läm- nat ofullständiga eller felaktiga upp- gifter eller ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grun- den för beslutet, på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda.

4 d §

Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig be- tydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats miss- tanke om enligt 18 §, får åklagaren besluta att utfästa ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om enligt

18§. Åklagaren ska vid den bedöm- ningen beakta vad som föreskrivs i

29kap. brottsbalken.

Av åklagarens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som utfästs.

46

SOU 2019:38

Författningsförslag

4 e §

Om åklagaren har gjort en ut- fästelse enligt 4 d § får denna från- gås endast om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felak- tiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till upp- gifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppen- bart inte längre är uppfyllda.

4 f §

Ett beslut enligt 4 b § eller 4 d § ska föregås av en överlägg- ning mellan åklagaren och den misstänkte.

Vid överläggningen ska åkla- garen, den misstänkte och den miss- tänktes försvarare närvara. Åkla- garen ska redogöra för omständig- heterna ur förundersökningen och förutsättningarna för ett beslut en- ligt 4 b § och 4 d § i den utsträck- ning som behövs för att den miss- tänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen.

18 c §

Om en misstänkt eller en miss- tänkts försvarare ska närvara vid förhör med annan för att hålla ett motförhör, har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av de om- ständigheter ur förundersökningen som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid motförhöret.

47

Parterna ska svara för bevis- ningen. Rätten får självmant hämta in bevisning endast i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal när det gäller frågor om påföljd.
Trots vad som sägs i första stycket får rätten i brottmål själv- mant besluta om rättspsykiatrisk undersökning och om yttrande av Socialstyrelsen enligt vad som före- skrivs i lagen (1991:1137) om rätts- psykiatrisk undersökning.

Författningsförslag

SOU 2019:38

30kap. 3 a §

Om en åklagare enligt vad som sägs i 45 kap. 4 a § har uppgett ett högsta straff får rätten inte döma till ett högre straff för de gärningar som uppgiften avser. Det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

35kap. 6 §2

Det ankommer på parterna att svara för bevisningen. Rätten får självmant inhämta bevisning en- dast i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal.

14 §3

En berättelse, som någon har

En berättelse, som någon har

avgett skriftligen med anledning

avgett skriftligen med anledning

av en redan inledd eller förestå-

av en redan inledd eller förestå-

ende rättegång, eller en uppteck-

ende rättegång, eller en uppteck-

ning av en berättelse, som någon

ning av en berättelse, som någon

med anledning av en sådan rätte-

med anledning av en sådan rätte-

gång lämnat inför åklagare eller

gång lämnat inför åklagare eller

Polismyndigheten eller annars

Polismyndigheten eller annars

2Senaste lydelse 2005:683.

3Senaste lydelse 2014:649.

48

SOU 2019:38

Författningsförslag

utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången endast

1.om det är särskilt före- skrivet,

2.om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten eller

3.om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter.

Även i annat fall än som sägs i första stycket får dock i tvistemål en sådan skriftlig berättelse eller uppteckning av en berättelse som avses där åberopas som bevis i rätte- gången, om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt.

Vad som sägs i första och andra styckena om en skriftlig eller upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupp- tagning eller en ljud- och bildupp- tagning av en berättelse.

utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången

1.om det är särskilt före- skrivet,

2.om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten

3.om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter, eller

4.om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt.

Vad som sägs i första stycket om en skriftlig eller upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en berättelse.

14 a §

En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brott- mål inför åklagare eller Polismyn- digheten eller annars utom rätta får, utöver vad som följer av 14 §, åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hän- syn till sakens prövning.

49

I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att munt- ligen eller skriftligen uppge sin inställning till åtalet och grunden för denna inställning samt vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på grund av den till- talades erkännande eller andra om- ständigheter kan antas att uppgift om den tilltalades inställning till åtalet eller om bevisning inte be- hövs.
De skriftliga bevis som åbe- ropas bör lämnas in samtidigt med att bevisuppgift lämnas.
Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhand- lingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom

Författningsförslag

SOU 2019:38

45kap. 4 a §

Utöver vad som följer av 4 § ska åklagaren, i de fall det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff enligt 23 kap. 4 d §, i stämnings- ansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av ut- fästelsebeslutet. En sådan uppgift får återtas endast om omständig- heterna är sådana som anges i 23 kap. 4 e §.

10 §4

I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att munt- ligen eller skriftligen uppge vil- ken bevisning han eller hon åbe- ropar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att upp- gift om bevisning inte behövs.

De skriftliga bevis som åbe- ropas bör ges in samtidigt med att bevisuppgift lämnas.

Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhand- lingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Om det be- hövs får rätten förelägga den till- talade att skriftligen redovisa sin

4Senaste lydelse 2014:320.

50

Om det behövs för att målet ska kunna slutföras i ett samman- hang vid huvudförhandlingen, får rätten på yrkande av en part före- lägga åklagaren att komplettera en förundersökning eller, i de fall en förundersökning inte genomförts, att genomföra en sådan.
Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket vidtas ska han eller hon så snart det kan ske göra en framställan om det till rätten.

SOU 2019:38

Författningsförslag

inställning till åtalet och grunden för den. Förberedelse får ske vid ett sammanträde eller genom skrift- växling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika for- mer av förberedelse förenas.

frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevis- ning som de vill åberopa i målet. Förberedelse får ske vid ett sam- manträde eller genom skriftväx- ling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika for- mer av förberedelse förenas.

11 §5

Finnes, för att målet skall kunna vid huvudförhandlingen slutföras i ett sammanhang, för- undersökningen böra fullständigas eller, om förundersökning ej ägt rum, sådan böra företagas, äge rätten meddela åklagaren före- läggande därom.

 

13 §6

 

 

Om det behövs för målets

 

Om det behövs för målets

förberedelse eller av något annat

förberedelse eller av något annat

skäl, ska rätten hålla ett samman-

skäl, ska rätten hålla ett samman-

träde med parter och andra som

träde med parter och andra som

berörs. Vid bedömningen av om

berörs. Vid bedömningen av om

ett sammanträde

behövs ska

ett

sammanträde

behövs ska

rätten särskilt beakta om målets

rätten särskilt beakta om målets

omfattning gör att ett samman-

omfattning gör att ett samman-

träde kan antas främja att huvud-

träde kan antas främja att huvud-

förhandlingen kan

genomföras

förhandlingen kan

genomföras

på ett ändamålsenligt sätt. I fråga

ett ändamålsenligt sätt. Ett

5SFS 1942:740.

6Senaste lydelse 2014:320.

51

Författningsförslag

SOU 2019:38

om kallelse av parter ska 15 § tillämpas.

Uteblir någon som kallats till sammanträdet, får detta ändå hållas om det främjar beredning- en av målet. Om den som ute- blivit förelagts vite, får rätten be- sluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten.

I 24–27 kap. finns bestämmel- ser om sammanträde för prövning av tvångsmedel.

sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obe- hövligt. I fråga om hur parterna ska kallas ska 15 § tillämpas.

Om någon uteblir som kallats till sammanträdet, får samman- trädet ändå hållas om det främjar beredningen av målet. Om den som uteblivit förelagts vite, får rätten besluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten.

I 6 kap. finns bestämmelser om vad som ska antecknas från sam- manträdet. I 24–27 kap. finns be- stämmelser om sammanträde för prövning av tvångsmedel.

46kap. 6 §7

Vid huvudförhandlingen ska

Vid huvudförhandlingen ska

åklagaren framställa sitt yrkande.

åklagaren framställa sitt yrkande.

Den tilltalade ska uppmanas att

Den tilltalade ska uppmanas att

kort ange sin ståndpunkt och grun-

kort ange sin ståndpunkt och

den för den. Åklagaren ska där-

grunden för den. Åklagaren ska

efter utveckla sin talan. Måls-

därefter utveckla sin talan. Måls-

äganden och den tilltalade ska i

äganden och den tilltalade ska i

den utsträckning det behövs ges

den utsträckning det behövs ges

tillfälle att utveckla sin talan.

tillfälle att utveckla sin talan. I

 

den utsträckning det behövs ska

 

rättens ordförande se till att det

 

som parterna har anfört vid för-

 

beredelsen läggs fram ur handling-

 

arna.

Därefter ska målsäganden och den tilltalade höras och annan bevisning läggas fram. Förhör med målsäganden och den tilltalade

7Senaste lydelse 2016:37.

52

SOU 2019:38

Författningsförslag

bör hållas innan vittnesbevisning tas upp om den omständighet som förhöret gäller.

Om en huvudförhandling hålls trots att målsäganden eller den tilltalade inte är närvarande, ska rätten i den utsträckning det behövs se till att det som han eller hon tidigare har anfört läggs fram ur handlingarna.

Framställningar enligt första och tredje styckena samt fram- läggande av bevisningen får ske genom hänvisningar till ljud- och bildupptagningar och andra handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt.

47kap. 7 a §

Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställ- ningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet.

51kap.

10 §8

Hovrätten

skall

sända över

Hovrätten

ska

sända

över

svarsskrivelsen

till

klaganden.

svarsskrivelsen

till

klaganden.

Uppgift om målsägandes eller

Uppgift om målsägandes

eller

vittnens ålder, yrke och bostads-

vittnens ålder, yrke och bostads-

adress som saknar betydelse för

adress som saknar betydelse för

åtalet skall inte framgå av de hand-

åtalet ska inte framgå av de hand-

lingar som sänds över till den

lingar som sänds över till den

tilltalade i mål om allmänt åtal.

tilltalade i mål om allmänt åtal.

Om det behövs, får hovrätten

Om det behövs, får hovrätten

besluta om ytterligare skriftväx-

besluta om ytterligare skriftväx-

ling under förberedelsen. Hov-

ling under förberedelsen. Hov-

rätten får också meddela närmare

rätten får också meddela närmare

bestämmelser om skriftväxling-

bestämmelser om skriftväxling-

en och därvid bestämma i vilket

en och därvid bestämma i vilket

8Senaste lydelse 2005:683.

53

Författningsförslag

SOU 2019:38

avseende parten skall yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl.

Under förberedelsen får sam- manträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handlägg- ning av målet. I fråga om ett så- dant sammanträde tillämpas be- stämmelserna i 16 § första stycket och andra stycket första meningen, 21 § första stycket första me- ningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad skall inställas till sammanträdet.

avseende parten ska yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl.

Under förberedelsen får sam- manträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handlägg- ning av målet. Ett sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obehövligt. I fråga om ett sådant sammanträde tillämpas bestämmelserna i 16 § första stycket och andra stycket första meningen, 21 § första stycket första meningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad ska inställas till sammanträdet.

12 §9

Om hovrätten anser att det

Om hovrätten anser att det

behövs, skall hovrätten besluta att

behövs, ska hovrätten besluta att

yttrande av sakkunnig inhämtas,

yttrande av sakkunnig inhämtas,

skriftligt bevis läggs fram, före-

skriftligt bevis läggs fram, före-

mål tillhandahålls för syn eller be-

mål tillhandahålls för syn eller be-

siktning, bevis tas upp utom

siktning, bevis tas upp utom

huvudförhandlingen eller någon

huvudförhandlingen eller någon

annan förberedande åtgärd före-

annan förberedande åtgärd före-

tas.

tas.

Om en part vill att en åtgärd

Om en part vill att en åtgärd

enligt första stycket skall företas,

enligt första stycket ska vidtas,

skall han så snart som möjligt

ska han eller hon så snart som

begära det hos hovrätten.

möjligt begära det hos hovrätten.

Behöver i mål om allmänt åtal

Rätten ska vid förberedelsen se

åtgärd enligt 23 kap. företas, får

till att inget onödigt dras in i målet

hovrätten meddela åklagaren före-

samt genom frågor och påpekan-

läggande om det.

 

9Senaste lydelse 1994:1034.

54

SOU 2019:38

Författningsförslag

den verka för att yrkanden, in- ställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att par- terna anger den bevisning som de vill åberopa i målet.

Behöver i mål om allmänt åtal åtgärd enligt 23 kap. vidtas, får hovrätten på yrkande av en part meddela åklagaren föreläggande om det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

55

Författningsförslag

SOU 2019:38

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare

Härigenom föreskrivs att det införs en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lag- överträdare.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 a §

Om någon som inte har fyllt arton år är misstänkt för brott får hans eller hennes uppgifter om brottet inte läggas till grund för ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken eller för ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

56

SOU 2019:38

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)

Härigenom föreskrivs att 1 a och 20 §§ förundersökningskungörel- sen (1947:948) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 a §10

Ett beslut att inleda en för-

Ett beslut att inleda en för-

undersökning eller att utvidga en

undersökning eller att utvidga en

förundersökning skall sättas upp

förundersökning ska sättas upp

särskilt eller antecknas i akten.

särskilt eller antecknas i akten.

Det skall framgå vem som har

Det ska framgå vem som har fattat

fattat beslutet.

beslutet.

 

Vad som sägs i första stycket

 

gäller också i fråga om ett beslut att

 

begränsa eller lägga ned en för-

 

undersökning enligt 23 kap. 4 b §

 

rättegångsbalken och ett utfästelse-

 

beslut enligt 23 kap. 4 d § rätte-

 

gångsbalken. Detta gäller också ett

 

beslut om att frångå sådana beslut.

Undersökningsledaren har an-

Undersökningsledaren har an-

svar för förundersökningen i dess

svar för förundersökningen i dess

helhet. Han skall se till att utred-

helhet. Han eller hon ska se till

ningen bedrivs effektivt och att

att utredningen bedrivs effektivt

den enskildes rättssäkerhetsintres-

och att den enskildes rättssäker-

sen tas till vara. Undersöknings-

hetsintressen tas till vara. Under-

ledaren skall också ge dem som

sökningsledaren ska också ge dem

biträder honom behövliga direktiv

som biträder honom eller henne

för arbetet.

behövliga direktiv för arbetet.

10Senaste lydelse 1994:1429.

57

Författningsförslag

SOU 2019:38

20 §11

Av förundersökningsprotokollet ska det framgå vem som är undersökningsledare, vem som har varit förhörsledare och vem som har sammanställt protokollet. Den som sammanställer protokollet ska även ange i protokollet när sammanställningen görs.

I protokollet ska följande antecknas

angivelsen eller vad som annars har föranlett förundersökningen,

tid och plats för åtgärder under förundersökningen,

iakttagelser vid brottsplatsundersökning,

berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem,

uppgift om att en anhörig eller någon annan närstående har underrättats om ett frihetsberövande eller att en sådan underrättelse inte har skett eller har skjutits upp,

uppgift om den misstänkte var påverkad av alkohol eller något annat berusningsmedel vid brottet, och om brottet kan antas ha sam- band med den misstänktes missbruk av alkohol eller något annat berusningsmedel,

namn på förhörsvittne och övriga närvarande vid förhör,

beslut om att någon annan än ett förhörsvittne har tillåtits att närvara vid förhör samt att det som har framkommit vid förhör inte får uppenbaras,

beslut om att en försvarare har förhindrats att närvara vid för- hör och skälen för det,

framställningar till rätten om vittnesförhör eller annan utred- ning under förundersökningen, om upptagande av bevisning enligt 23 kap. 15 § rättegångsbalken, och om föreläggande att visa upp skrift- ligt bevis eller tillhandahålla föremål för besiktning samt beslut om detta,

sakkunnigyttranden,

beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel,

underrättelse till en misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, samt till en misstänkt och hans eller hennes för- svarare enligt 23 kap. 18 a § första stycket rättegångsbalken, med upp- gift om de krävt ytterligare utredning eller i övrigt velat anföra något,

uppgift om hur den miss- tänkte har informerats enligt 23 kap. 4 f § rättegångsbalken och vilka

11Senaste lydelse 2017:208.

58

SOU 2019:38

Författningsförslag

som var närvarande då informa- tionen lämnades,

beslut enligt 23 kap. 4 b § rätte- gångsbalken som avser brott som omfattas av åtalet,

utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken som avser brott som omfattas av åtalet,

uppmaning enligt 2 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60),

uppgift om målsägande eller den som övertagit målsägandens anspråk avser att föra ersättningstalan i anledning av brottet,

nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren för- bereder en sådan talan och, om det är möjligt, den misstänktes yttrande över ett sådant anspråk,

uppgift om uppmaning enligt 5 a §,

uppgift om det funnits ett barn som har bevittnat brottet och i så fall var barnet har befunnit sig,

uppgift om att det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet, och

det som i övrigt är av betydelse att anteckna i protokollet. Protokollet ska innehålla nödvändiga diarieuppgifter, såsom num-

mer på inkommen angivelse och aktnummer (dossiernummer) och en kort beteckning av saken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021

59

Vid ett sammanträde ska an- teckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt be- slut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om upp- gifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten.
Uppgifterna ska redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas.
Vid ett sammanträde i brott- mål som avser målets förberedelse ska, trots det som sägs i första stycket, anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll.

Författningsförslag

SOU 2019:38

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15§12

Vid ett sammanträde skall an- teckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt be- slut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om upp- gifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten.

Uppgifterna skall redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

12Senaste lydelse 2000:363.

60

SOU 2019:38

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265)

Härigenom föreskrivs att 10 § åklagarförordningen (2004:1265) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10§13

Endast allmänna åklagare får besluta

1. om åtalsunderlåtelse enligt

1. om åtalsunderlåtelse enligt

20 kap. 7 § andra stycket rätte-

20 kap. 7 § andra stycket rätte-

gångsbalken och om återkallelse

gångsbalken och om återkallelse

av sådan åtalsunderlåtelse, och

av sådan åtalsunderlåtelse,

2.att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 rättegångsbalken,

3.att begränsa eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 b § rätte- gångsbalken, och

4.att utfästa ett visst högsta straff enligt 23 kap. 4 d § rätte- gångsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

13Senaste lydelse 2012:168.

61

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmåls- process anpassad även för stora mål den 7 april 2016 (dir 2016:31). Den 9 november 2017 och den 18 april 2019 beslutades tilläggsdirek- tiv till utredningen (dir. 2017:109 och dir. 2019:16).

Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen har gällt frågan om hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Den delen av uppdraget redovisades till reger- ingen i februari 2017 genom delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål (SOU 2017:7).

Den andra delen av uppdraget har varit att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nöd- vändiga. Denna del av uppdraget redovisades till regeringen i decem- ber 2017 genom delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98).

Den tredje delen av uppdraget har varit att analysera vilka straff- processuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens regle- ring. I uppdraget har det vidare ingått att utreda behovet och lämp- ligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brott- mål. Det har ingått i uppdraget att lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvän- diga. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juli 2019.

63

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:38

2.2Uppdragets genomförande

Vårt arbete i den del av uppdraget som nu redovisas inleddes i december 2017 och har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. Utredningen har fram till och med denna delredovisning haft nio sammanträden med experterna, varav tre tvådagarssamman- träden. Utredningen har dessutom haft löpande kontakt med hela eller delar av expertgruppen under arbetets gång. Utredningens arbete har bedrivits med ambitionen att alla synpunkter som har diskuterats i expertgruppen ska redovisas i betänkandet.

I utredningen har funnits en av regeringen förordnad referens- grupp med domare, åklagare, advokater och poliser representerade som har varit behjälpliga med synpunkter. Utredaren och/eller sekre- teraren har även i övrigt haft kontakter och samråd med domstolar, myndigheter, organisationer och andra som berörs av vårt arbete.

Det har under utredningsarbetet funnits skäl att ta del av lösningar som har valts i länder med en närliggande rättsordning. Utredningen har i detta syfte haft kontakt med myndigheter, domstolar, departe- ment och universitet i framför allt våra nordiska grannländer och i den utsträckning det har varit relevant för våra överväganden tagit del av deras lagstiftning, praxis och överväganden om befintlig lag- stiftning.

Under arbetets gång har vi hållit oss informerade om det arbete som pågår inom Regeringskansliet med betänkandena Förundersök- ning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45) samt Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52).

2.3Avgränsningar

Vi har uppfattat att vårt huvudsakliga uppdrag, i enlighet med de ur- sprungliga direktiven för utredningsarbetet, har varit att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en bättre hantering av stora brott- mål. Detta har varit en avgränsning i våra överväganden. Övervägan- dena i betänkandet görs med detta som grund. Det har dock inte varit frågan om att skapa specialregler för stora brottmål. Våra över- väganden har, som en följd av ambitionen att skapa bättre förutsätt- ningar för hantering av stora brottmål, en tyngdpunkt på reformer som rör förundersökningsstadiet och dess betydelse för den fort- satta brottmålsprocessen. Det som har varit vårt fokus är därvid

64

SOU 2019:38

Uppdraget och dess genomförande

brottmål där åklagare normalt leder förundersökningen och för talan i domstol. Frågor som rör polisledda förundersökningar eller under- rättelseverksamhet har vi inte sett skäl att gå närmare in på. Inte heller har vi haft anledning att mer ingående överväga frågor som rör enskilda åtal.

Under tiden som utredningens arbete pågått har inställningen från politiskt håll till frågan om att utreda en ordning med kronvitt- nen ändrats. Frågan om kronvittnen har inte ingått i vårt uppdrag att utreda. Vi har därför inte i de överväganden som vi gör om miss- tänktas medverkan i brottmål förhållit oss till en sådan möjlighet (jfr avsnitt 5.3).

2.4Vad behandlas i detta betänkande?

Betänkandet inleds med kapitel 1 som innehåller våra författnings- förslag. Kapitel 2 beskriver utredningens uppdrag och arbete inklu- sive de avgränsningar vi har gjort för vårt arbete. Kapitel 3 redogör för de allmänna utgångspunkterna för vårt arbete. Våra övervägan- den och förslag finns i kapitel 4–10. Frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 11. De kostnader och kon- sekvenser som förslagen kan förväntas medföra framgår av kapitel 12. I kapitel 13 finns författningskommentaren.

Utredningens direktiv finns i bilagorna 1–3. Bilaga 4 innehåller författningstext från finsk rätt. I bilaga 5 finns en förteckning över de personer som har ingått i utredningens referensgrupp.

65

3Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

3.1Straffprocessens dubbla syften

Straffsystemets yttersta ändamål är att motverka brott. Det straff- processuella regelverket har till uppgift att garantera det lagenliga sambandet mellan brott och straff. Straffprocessen har därvid dubbla syften. Det första är, enligt den s.k. förverkligandeprincipen, att rea- lisera straffhotet så att de materiella straffreglerna får ett faktiskt genomslag. Det andra är, enligt den s.k. skyddsprincipen, att säker- ställa ett rättssäkert brottmålsförfarande. Den dubbla funktionen innefattar å ena sidan statens behov av en effektiv brottsbekämpning (statsperspektivet) och å andra sidan den enskilde medborgarens be- hov av att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten (individper- spektivet). Att båda funktionerna realiseras är avgörande för tilltron till rättsstaten.

Lagstiftarens uppgift är att se till att det straffprocessuella regel- verket är ändamålsenligt utformat i förhållande till straffprocessens syften. Vår uppgift inom ramen för utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som i vissa avseenden anpassar det straffprocessuella regel- verket till samhällsutvecklingen i allmänhet och utvecklingen med stora brottmål i synnerhet. Bakgrunden till uppdraget är att nuva- rande processordning innebär nackdelar i fråga om såväl rättssyste- mets förmåga att utreda och lagföra brott som för rättssäkerheten. Vår utgångspunkt är att de åtgärder vi föreslår sammantaget ska medföra att straffprocessen bättre kan uppfylla båda sina syften. Regelverket ska bli mer ändamålsenligt med fortsatt höga krav på rättssäkerhet. I det ligger även ett krav på goda möjligheter att lag- föra också komplex och omfattande brottslighet.

67

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

SOU 2019:38

3.2Utvecklingen av de stora brottmålen

Någon entydig definition av vad som avses med ett ”stort brottmål” finns inte. Begreppet inkluderar i en mer allmän mening brottmål som antingen har ett mycket omfattande processmaterial eller an- nars är särskilt komplexa exempelvis för att de innefattar svåra bevis- eller rättsfrågor på ett sådant sätt att de blir svåra att utreda. Vi kon- staterade inledningsvis i vårt arbete att vad som utgör ett stort och komplicerat brottmål måste avgöras av omständigheterna i de enskilda fallen utifrån vissa riktmärken om ärendets omfattning och kom- plexitet.1 Någon mer preciserad definition av vad som utgör ett stort brottmål har vi bedömt inte är nödvändig för genomförandet av vårt uppdrag. De processuella förutsättningarna för brottmålsförfaran- det, som vi har i uppdrag att överväga, måste vara utformade så att de kan anpassas till förhållandena i varje enskilt brottmål dvs. för såväl stora som små mål.

Vi har i vårt tidigare arbete redovisat uppgifter från Domstols- verket om antalet stora brottmål i domstolarna för tiden fram till år 2016.2 Siffrorna, som beskriver förekomsten av större mål i dom- stol under de senaste åren, speglar enligt vår bedömning i vart fall en lägstanivå av stora och komplexa förundersökningar vid polis- och åklagarmyndigheterna. Ett mål som kräver 18 förhandlingstimmar att presentera koncentrerat för rätten har med nödvändighet krävt stora förundersökningsresurser. Detta gäller i ännu högre grad om målet kräver 100 huvudförhandlingstimmar eller mer i domstol. Domstolsverkets statistik bör därför ge en viss uppfattning om före- komsten av stora och komplicerade ärenden också vid de brottsbe- kämpande myndigheterna.

Den trend som kan utläsas i domstolarna för tidsperioden fram till år 2016 tycks, enligt ny statistik från Domstolsverket, fortsätta under åren 2017–2019. Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 18 huvudförhandlingstimmar eller fler i tingsrätterna var 474 år 2016, 449 år 2017 och 441 år 2018. Det totala antalet avgjorda brottmål med förhandling i tingsrätterna uppgick under samma tidsperiod till 43 813 år 2016, 44 568 år 2017 och 46 783 år 2018.

1Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 31 f.

2Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7, bilaga 5.

68

SOU 2019:38

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

I hovrätterna var motsvarande siffor för brottmål med över 18 huvud- förhandlingstimmar 192 år 2016, 177 år 2017 och 183 år 2018.

Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvud- förhandlingstimmar eller mer var under samma tidsperiod i tings- rätterna 20 stycken år 2016, 13 stycken år 2017 och 16 stycken år 2018. Av målen med 100 huvudförhandlingstimmar eller fler i tingsrätterna uppgick antalet mål med fler än 180 huvudförhand- lingstimmar till 5 år 2016, 2 år 2017 och 3 år 2018. I hovrätterna uppgick antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller fler till 4 stycken år 2016, 5 stycken år 2017 och 7 stycken år 2018. Av dessa de största brottmålen var det 2 mål år 2016, 1 mål år 2017 respektive 2 mål år 2018 som hade 180 eller fler huvudförhandlingstimmar i hovrätten. Av statistiken för de första fem månaderna år 2019, fram till och med den 13 maj, följer att antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade över 18 huvudförhandlingstimmar uppgick till 179 i tingsrätterna och 69 i hovrätterna. Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller fler uppgick till 5 i tingsrätterna och 4 i hovrätterna. Antalet av dessa som hade 180 eller fler huvud- förhandlingstimmar var under det första halvåret 2 i tingsrätterna och 1 i hovrätterna.

Till de brottmål som, i enlighet med redovisade siffror, blir stora i domstol ska läggas de omfattande förundersökningar som aldrig leder till åtal eller som leder till åtal endast i någon begränsad del. Att utreda brottslighet med många misstänkta personer inblandade och många förgreningar av olika slag kräver betydande utredningsin- satser. Det är ofta svårt att säkra bevisning för brott som är organi- serad eller annars omfattar ett stort antal misstänkta. Ofta rör det sig dessutom i de förundersökningar som blir stora om brottslighet som är pågående vilket leder till att förundersökningarna växer av det skälet. Det är inte alltid som utredningsinsatserna leder fram till en lagföring. Det finns en gräns för hur omfattande förunder- sökningar kan bli med en bibehållen överblick över materialet.

Någon statistik över ”stora förundersökningar” finns inte vid myndigheterna. Ekobrottsmyndigheten följer dock utvecklingen av bl.a. s.k. ”särskilt krävande ärenden” inom myndigheten. Med ett särskilt krävande ärende avses enligt myndighetens definition ett ärende som avser komplicerad brottslighet som är svårare att hand- lägga och därför normalt bör utredas av en utredningsgrupp under

69

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

SOU 2019:38

ledning av en åklagare, till exempel ärenden med internationella kopp- lingar och hemliga tvångsmedel.3 Inflödet av brottsmisstankar som tillhör kategorin särskilt krävande ärenden uppgick till 10 863 brotts- misstankar år 2018, 12 015 misstankar år 2017 och 6 970 år 2016. An- talet beslutade brottsmisstankar i kategorin uppgick till 11 486 år 2018, 11 549 år 2017 och 6 277 år 2016. Kostnaden per beslutad brotts- misstanke var i dessa ärenden cirka 25 000 kronor. Genomström- ningstiden från anmälan till beslut för hanteringen av brottsmiss- tankar i kategorin särskilt krävande ärenden var i medeltal 355 dagar år 2018, 581 dagar år 2017 och 373 dagar år 2016. Under år 2018 hade den totala kostnaden för särskilt krävande ärenden ökat med drygt 25 000 000 kronor jämfört med föregående år. Jämför även redovisningen av resursåtgång i avsnitt 12.4.

3.3Reformbehovet i brottmålsprocessen

3.3.1Negativa effekter av stora brottmål

Vi har tidigare sammanfattat de negativa effekterna av omfattande och komplexa brottmålsprocesser som pågår under lång tid enligt bl.a. följande.4 Effektiviteten i brottsbekämpningen riskerar att sjunka. Häktningstiderna och restriktionsanvändningen riskerar att öka. Påfrestningen för de enskilda personer som direkt eller indirekt berörs av brottmålet tilltar. Kostnaderna för samhället stiger. Sär- skilt allvarligt är de problem med att upprätthålla en rättssäker pröv- ning som riskerar att uppstå då rättsväsendet ställs inför ett omfatt- ande och därmed svåröverskådligt processmaterial. När stora delar av rättsväsendets resurser allt oftare binds upp i enstaka långdragna processer finns det också en risk att annan brottslighet nedpriori- teras på ett sådant sätt att den inte kommer att bli föremål för utred- ningsåtgärder eller lagföring. En sådan utveckling riskerar på sikt att försvaga själva straffsystemets legitimitet.

3Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för år 2018 s. 16 f.

4Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 43 f.

70

SOU 2019:38

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

3.3.2Svårigheter att få genomslag för de grundläggande processprinciperna

De grundläggande processprinciperna i brottmål

Ambitionen med övergången till den processordning som infördes med rättegångsbalken år 1948 var att åstadkomma en muntlig, ome- delbar och koncentrerad prövning av brottsmisstankar inom ramen för en tvåpartsprocess. Fördelarna med en sådan ordning framhölls i förhållande till det s.k. muntligt-protokollistiska förfarandet som gällt tidigare och som ofta medförde långa och svårhanterliga pro- cesser. Den fria bevisprövningen infördes för att domstolen skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och vär- dera bevismaterialet i ett sammanhang. En förutsättning för att den nya ordningen skulle fungera var vidare att brottmålen var väl förbe- redda då det var dags att pröva dem i domstolarna. Därför infördes förundersökningsinstitutet. Förundersökningens syfte är dels att klarlägga vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal, dels att förbereda målet så att be- visningen kan presenteras i ett sammanhang i domstolen. Med rätte- gångsbalkens ikraftträdande infördes också den obligatoriska åtals- plikten, som medför en skyldighet för åklagare att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. De huvudsakliga skälen för åtalsplikten och den därmed sammanhängande förundersökningsplikten är att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabe- handling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas.

Processprinciperna i praktiken

Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjor- des då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga.

Ipraktiken har det emellertid vid hanteringen av vissa brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i enlighet med de krav som principerna ställer. Rättegångsbalkens regler har utformats för en helt annan typ av brottmål än de som myndigheter och domstolar har att hantera i dag.

71

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

SOU 2019:38

Det går exempelvis knappast att med någon rimlig trovärdighet hävda att en rättegång som på grund av brottmålets omfattning måste pågå under flera månaders tid motsvarar innebörden av en koncentrerad rättegång. I formell mening upprätthålls visserligen koncentrationsprincipen men i fråga om det som principen förväntas garantera, bl.a. en för alla överblickbar prövning, är det tveksamt om det kan sägas vara fallet. På motsvarande sätt går det att ifrågasätta hur väl förundersökningars syfte att förbereda mål för rättegång fun- gerar med tanke på de numera regelmässiga och ibland omfattande kompletteringar av förundersökningar som förekommer under på- gående rättegångar.5 Förundersökningar genomförs och slutdelges enligt gällande regler, men trots detta fortsätter förundersökning- arna alltför ofta ända in i hovrättsprocessen.

Vissa praktiska lösningar i rättstillämpningen på de utmaningar som uppstått med nuvarande processordning har vidare visserligen varit nödvändiga, men har samtidigt lett till en ytterligare urholkning av processprincipernas innebörd. Det tydligaste exemplet på detta är den utbredda praxis med uppläsning av förhörsutsagor ur förunder- sökningen som förekommer vid i stort sett alla rättegångar numera. Förhörspersoner minns inte längre vid rättegångarna vad de hade att berätta i nära anslutning till händelsen. Åklagare och försvarare måste därför använda sig av de nedtecknade, eller inspelade, upp- gifter som finns i förundersökningen då förhören genomförs vid rättegången. Denna ordning med omfattande referat bakåt i tiden kan knappast sägas uppfylla innebörden av muntliga och omedelbara förhör, även om principerna om bevisomedelbarhet inte frångås i formell mening. När det vidare gäller innehållet i principerna om åtals- och förundersökningsplikten har detta i praktiken påverkats av att brottsmisstankar av resursbristskäl läggs på hög utan att några utredningsåtgärder vidtas. Eftersom bevisning är en färskvara riske- rar brottsmisstankarna med en sådan hantering att förbli outredda. De kan till och med preskriberas. En sådan ”tyst prioritering” av brottsmisstankar utan egentligt lagstöd kan knappast sägas överens- stämma med vad vi avser med en obligatorisk förundersöknings- och åtalsplikt. Även om prioriteringar av vissa brott framför andra i for- mell mening ryms inom gällande principer har de tysta bortpriorite- ringarna i själva verket lett till att vi i delar av den brottsutredande

5Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 70.

72

SOU 2019:38

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

verksamheten kan sägas ha en oreglerad relativ förundersöknings- och åtalsplikt. Uppfattningen om åtalsplikten som garant för att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet framstår i ljuset av utvecklingen som opålitlig.

Upprätthållandet av grundprinciperna för brottmålsprocessen bygger vidare på ett grundantagande om att förundersökningar och huvudförhandlingar växer fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera som det är tänkt. Nuvarande brottmålsförfarande är anpas- sat för ärenden och mål av relativt begränsad omfattning. I takt med den tillväxt av en alltmer komplicerad brottslighet som skett på senare år har förutsättningarna för en förutsebar brottmålsprocess tydligt förändrats. I stora brottmål är det inte sällan frågan om kom- plexa frågeställningar som för sin bedömning är beroende av att ett stort antal sakomständigheter kan klarläggas. Handläggningstiden från en brottsanmälan till dess att en huvudförhandling inleds kan vidare vara mycket lång. Invändningar eller ändringar från miss- tänkta eller tilltalade som lämnas i ett sent skede av processen får också mer ingripande konsekvenser i de stora brottmålen än i den typ av brottmål som rättegångsbalken är utformad utifrån. Dessa annorlunda villkor för förundersökningsarbetet och huvudförhand- lingar i de stora brottmålen har inte varit föremål för överväganden då innebörden av grundprinciperna för brottmålsprocessen slagits fast.

Vi har i tidigare delbetänkande konstaterat att den nya rättsliga miljön med stora mål utmanar processrättens grundläggande prin- ciper på flera sätt.6 Brottmålsprocessen är för det första mindre flex- ibel än den skulle behöva vara vid handläggningen av stora brottmål. Vidare bygger nuvarande utformning av åtals- och förundersök- ningsplikten i stor utsträckning på att alla misstankar utreds, vilket är en orealistisk tanke vid hanteringen av stora brottmål då mycket hårdhänta prioriteringar behöver göras. Dessutom bygger princi- perna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration på förutsätt- ningen om ett betydligt mer begränsat processmaterial än vad som är fallet i stora brottmål.

6Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 43.

73

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

SOU 2019:38

Teknikutvecklingens inverkan på processprinciperna

Till det som sagts om den praktiska verkligheten inom rättsväsendet kommer teknikutvecklingens inverkan på de grundläggande pro- cessprincipernas innebörd. Den nya tekniken inverkar på bred front på hur vi säkrar, tar till oss, kommunicerar och presenterar infor- mation. Tekniken bidrar också till framväxten av nya typer av brotts- lighet och till myndigheternas responderande metodutveckling. Teknikutvecklingen lever i hög grad sitt eget liv som lagstiftaren knappast kan begränsa. De möjligheter som finns att säkra uppgifter under förundersökningar och att föra bevisning under rättegångar med hjälp av teknik ryms inte alltid inom ramen för den etablerade innebörden av muntlighet, omedelbarhet och bevisomedelbarhet i rättegångsbalken. Den teknikutveckling som har skett på senare tid var inte möjlig att förutse då rättegångsbalken arbetades fram och har egentligen varit tydlig först de senaste decennierna. Det har därför inte varit möjligt att uppfatta dess konsekvenser för process- rätten förrän nu.

Om lagstiftaren ska behålla greppet om processrätten, vilket är önskvärt när det gäller de grundläggande processprincipernas inne- börd, måste den tekniska potentialen bejakas vid ställningstaganden om reformbehov. Det går inte att låtsas som att ny teknik inte finns. Överväganden om vilken information som ska vara processmaterial och vilka informationsbärare som ska vara tillåtna bör därför göras med beaktande av den fortgående teknikutvecklingen.

En modern brottmålsprocess anpassad även för stora brottmål

Om de grunder för straffprocessen som arbetades fram för snart 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande för brottmålsprocessen krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brottmålsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rättstillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftningsreformer. Vårt arbete innefattar inte förslag om ett nytt brottmålsförfarande utan över- vägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. För att vidmakthålla de grundläggande processprinciperna krävs, mot bakgrund av svårigheterna för processprinciperna att få genomslag

74

SOU 2019:38

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

och teknikens inverkan på brottmålen, nya processuella verktyg för dagens läge.

3.3.3Reformbehovet enligt direktiven

Syftet med vårt uppdrag är, enligt vad som anges i direktiven, för det första att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förunder- sökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Direktiven utgår, precis som vi har gjort i våra tidigare överväganden, från att det finns ett behov av åtgärder för att krympa brottmålen och se till att straffprocessen är ända- målsenlig för alla brottmål. För det andra syftar vårt uppdrag enligt direktiven till att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klar- görs. Detta uppdrag kan sägas utgöra en fortsättning på vårt tidigare uppdrag att överväga en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör som bevisning.7

3.4Komplettering av den processuella verktygslådan

Utgångspunkten för våra överväganden är alltså att gällande grund- principer för brottmålsprocessen ska fortsätta att gälla. Vi utgår från att ett muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar utgör den mest stabila grunden för målets prövning. Vi utgår också från att principen om fri bevisprövning ska gälla. Våra överväganden sker dessutom, i enlighet med våra direktiv, inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objek- tivitetsplikt för åklagare.

Vår ambition är därför inte att ange hur brottmål alltid ska han- teras. Avsikten är i stället att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. De regelförändringar vi föreslår kom- mer i stor utsträckning att vara fakultativa och bygga på parternas

7Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål. SOU 2017:98.

75

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

SOU 2019:38

initiativ. Att vi inom ramen för grundprinciperna inför nya process- verktyg som kan användas om parterna vill det innebär inte att grun- den för brottmålsprocessen raseras. Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genom- förande kommer heller inte vara beroende av den misstänktes med- verkan.

Att våra förslag i stor utsträckning utgår från att det är parterna som initierar tillämpningen betyder att de allmänna effekterna av den reform vi föreslår inte kan förväntas omedelbart vid ett ikraftträdan- dedatum. Reformen förutsätter attitydförändringar hos alla aktörer i brottmålsprocessen. Sådana förändringar kräver anpassning och tid. Tillämpningen av de nya verktygen kan inledningsvis förväntas vara begränsad. De förväntade effekterna av reformen kommer, bedömer vi, att framträda successivt. I likhet med vad som har skett med andra reformer kommer praxis efterhand att klarlägga i vilka situationer och under vilka närmare förutsättningar reformförslagen ska tillämpas. Genom rättstillämpningen kommer, är vår tanke, brott- målsprocessen med tiden att utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i dag i fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen.

3.5Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar

En grundsten i våra överväganden är att ansvaret för hanteringen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda medborgare i princip bör ligga på staten. Statens representanter i brottmålsprocessen, åklaga- ren och domstolen, är de som bär det principiella ansvaret för att prövningen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda sker effek- tivt och rättssäkert. Åklagare har bevisbördan för att brott har be- gåtts och domstolen avgör om bevisningen, med hänsyn till allt som förekommit i målet, är tillräcklig för en fällande dom. Både åklagare och domare är i sin tjänsteutövning underkastade krav på opartisk- het och objektivitet.

Den misstänkte eller tilltalade har inte någon uppgift att fylla vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. En misstänkt eller tilltalad kan aldrig ges ett ansvar för processens

76

SOU 2019:38

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

genomförande. Däremot kan det finnas ett utrymme i en brottmåls- process för misstänkta eller tilltalade att välja att medverka i pröv- ningen av brottsmisstankar mot honom eller henne och i den me- ningen tillåtas ha ett inflytande över den vidare processen. Att ett sådant utrymme kan tillåtas är en följd av den förstärkning som skett när det gäller den misstänktes rättigheter i brottmål och den profes- sionalisering som advokatkåren har genomgått.

Eftersom frågor om skuld och påföljd i brottmål är en i grunden statlig angelägenhet är det vår uppfattning att enskilda brottsoffers utövande av kontroll eller upprättelse ska bevakas av staten. Det är i första hand i lagstiftningsarbetet och vid myndigheters och domsto- lars tillämpning som hänsynen till målsägandens rätt till upprättelse ska beaktas. Denna grundsyn påverkar vår uppfattning om måls- ägandens roll i våra överväganden.

3.6Myndiga parter och en konfliktlösande domstol

I en renodlat ackusatorisk rättsordning har domaren inte något an- svar för statens brottsbekämpning. Statens talan förs av åklagaren med en tilltalad, tillerkänd vissa rättigheter, som motpart. Mellan parterna ska finnas en jämställd balans. Domarens uppgift är att opartiskt förhålla sig till det som parterna uppger och att se till att prövningen av brottsmisstankarna sker på ett rättssäkert sätt. En ackusatorisk ordning är grundstommen för en rättvis rättegång en- ligt artikel 6 i Europakonventionen.

Under de första decennierna av 1900-talet, då rättegångsbalken utarbetades, fanns det egentligen inte praktiska förutsättningar för den övergång till en ackusatorisk ordning som ikraftträdandet av rättegångsbalken år 1948 markerade. Vare sig åklagare eller försvarare hade den kompetens som krävdes för den rollfördelning som ska gälla i en renodlat ackusatorisk process. I många fall var domaren den enda i rättssalen som var fullt utbildad jurist. Rättegångsbalken kom följdriktigt att innefatta klara inkvisitoriska drag. Bl.a. behöll doma- ren ett ansvar för utredningens fullständighet i brottmål med hän- visning till vikten av materiellt riktiga domar.

Förutsättningarna har sedan dess förändrats radikalt. Brottmåls- processen hanteras i dag av tre likvärdigt kvalificerade juristkatego- rier, nämligen åklagare, advokater och domare. Parallellt med den

77

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

SOU 2019:38

professionalisering i brottmålsprocessen som skett har brottsmiss- tänktas ställning stärkts i processen bl.a. under inflytande av europa- rättens krav på en rättvis rättegång. Med hänsyn till utvecklingen är det, menar vi, hög tid att myndigförklara brottmålsprocessens parter och därmed lämna inkvisitionen bakom oss. Brottmålsförfarandet bör i högre grad utgå från antagandet att det är parterna som styr processens sakinnehåll. Inriktningen för åtgärder för brottmålspro- cessens utveckling bör vara en mer ackusatorisk process. Det sagda betyder att partsinflytandet över brottmålsprocessen bör tillåtas att öka samtidigt som domare bör ges en mer processledande och kon- fliktlösande roll. Domares uppgift bör vara att döma över det som parterna presenterar för rätten samtidigt som de säkerställer en rätts- säker prövning av brottmålet. Domstolarna är inte brottsbekämpande myndigheter. Tvärtom är domares opartiskhet och oberoende grund- läggande för en modern brottmålsprocess som ställer höga krav på rättssäkerhet för enskilda personer.

3.7Alternativ resursanvändning och snabb lagföring

Hur väl rättsväsendet fungerar är en angelägenhet för de berörda par- terna i enskilda brottmål, dvs. tilltalade och målsägande, men också för samhällsmedborgarna i allmänhet. Processrätten måste på samma gång skapa förutsättningar för effektiva och rättssäkra prövningar i enskilda fall och för ett rättssäkert och effektivt system i ett allmänt perspektiv.

Ett antagande för våra överväganden är att det finns skäl att ge processekonomin ett större genomslag i det straffprocessuella regel- verket. Det vi avser med processekonomi är då mindre en fråga om att allmänt spara resurser, något som inte ingår i vårt uppdrag att överväga, och mer en fråga om alternativ resursanvändning med bättre möjligheter till prioriteringar. Att rättsväsendet förmår att hantera även komplicerad brottslighet är något av en ödesfråga. Det

viavser med processekonomi är också en snabbare hantering av brottsmisstankar, med bibehållna högt ställda rättssäkerhetskrav. Snabbhet är i sig en rättssäkerhetsaspekt för alla enskilda personer – målsägande, misstänkta och vittnen – som är inblandade i hand- läggningen av ett brottmål.

78

SOU 2019:38

Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

3.8Rättssäkerhetsaspekter

Brottmålsprocessen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott. Enskilda personers förtroende för rättsväsendet är en av rättssäkerhetens byggstenar. En rättssäker brottmålsprocess ställer krav på att rättskipningen är förutsebar, en- hetlig och effektiv samt att den utövas i enlighet med gällande lagar och med hög kvalitet. Alla individer ska vara garanterade ett skydd mot godtyckliga åtgärder från samhället. Exempelvis ska alla be- handlas lika inför lagen om omständigheterna är desamma och inte någon åtalas eller dömas utan att det finns tillräcklig grund för det. Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för enskilda att inte utsättas för brott. De krav på en rättvis rättegång för misstänkta som Europakonventionen ställer måste vara upp- fyllda, vilket innebär att hanteringen av brottmålet som helhet måste vara rättvis.

79

4 Ett ökat partsinflytande i brottmål

4.1Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse

4.1.1Direktiven

I våra direktiv ställer sig regeringen bakom den bedömning som denna utredning har gjort i det tidigare arbetet om att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. I uppdraget ingår enligt direkti- ven att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rätts- säker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med sär- skild inriktning på stora och komplicerade mål. I direktiven uppges det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter. En sådan analys bör inte en- bart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekven- serna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rätts- säkerhetsperspektiv.

Vi ska

analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering,

analysera om och i så fall på vilket sätt parternas samsyn i olika frågor under förundersökningen och inför åtal samt ställnings- taganden i övrigt från någondera parten ska vara processuellt bin- dande för den vidare prövningen av brottmålet,

81

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medver- kan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen eller hur påföljden bestäms,

överväga om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för dom- stolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan,

överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersökningsmaterialet inklu- sive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen,

överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet,

överväga om det är lämpligt att införa preklusionsregler för åkla- gare och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen,

överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling,

analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det material som getts in till domstolen i samband med åtalet,

analysera hur rollfördelningen mellan domstolen, den misstänkte eller tilltalade och åklagaren under prövningen av brottmålet på- verkas av eventuella förslag till förändringar,

redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straff- processen,

redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och

lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga.

82

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

4.1.2Våra tidigare överväganden

Bättre ordning och reda i brottmålsprocessen

Vi har tidigare konstaterat att rättegångsbalkens regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen.1 Genom förundersök- ningen förutsätts det klargöras vad åtalet ska gälla och vilken bevis- ning som kan åberopas till stöd för åtalet. Vid slutdelgivningen för- utsätts det bli tydligt om förundersökningen borde kompletteras eller om det finns sådana invändningar att åtal inte borde väckas. Under förberedelsen inför huvudförhandlingen tas det för givet att bl.a. inställningar och bevisuppgift kan redas ut. Vid huvudförhand- lingen förutsätts domstolen och den tilltalade kunna utgå från det gärningspåstående som anges i åtalet. Det är självfallet att rättsord- ningen måste tåla oväntade händelser under processens gång. Hu- vudprincipen är ändå, har vi framhållit, att en förundersökning och huvudförhandling ska växa fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera rättssäkert och effektivt.

Vi har konstaterat att förutsebarheten, framför allt vid hanteringen av stora brottmål, ofta tycks brista. Varken förundersökning eller huvudförhandling tycks särskilt ofta växa fram på det sätt som rättegångsbalken tar för givet utan tvärtom sker det regelmässigt en sammanblandning mellan förundersökning och huvudförhandling. Vi har sett att överväganden om en bättre hantering av stora brott- mål bör, i linje med de förändringar av processförutsättningarna som Internationella brottmålsdomstolen har genomfört, innefatta över- väganden om nya processuella verktyg som ger förutsättningar att bestämma straffprocessens innehåll genom att ”låsa fast” brottmålet successivt genom parternas medverkan.

Parternas positioner bör successivt låsa fast processens ramar

Vi har i vårt tidigare arbete argumenterat för att parternas positioner bör ange straffprocessens ramar.2 Ett utökat inflytande för parterna över straffprocessens ramar skulle, har vi framhållit, leda till ett mer

1Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 153 f.

2Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 145 och 153 f.

83

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

flexibelt brottmålsförfarande som är välfungerande också vid han- teringen av stora brottmål. För att åstadkomma bättre ordning och reda i processföringen, upprätthålla en koncentrerad prövning i dom- stolen och minska brottmålens omfattning har vi bedömt att det be- hövs processuella verktyg som kan bestämma straffprocessens inne- håll successivt genom parternas och domstolens medverkan.

Det bör, har vi ansett, särskilt övervägas vilka positiva incitament det kan utvecklas för den misstänktes medverkan på detta sätt. En utveckling i riktning mot ett större partsinflytande över straffpro- cessen torde förutsätta att åklagaren, på samma sätt som i skuld- frågan, anger ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan.

Vi har ansett att det är tänkbart att domstolen bör ha en roll i en fastlåsningsprocess som mottagare av uppgifter från parterna. Även om det inte är möjligt för en domstol att processuellt bestraffa en misstänkt som inte avger någon inställning eller förklarar sin posi- tion enligt regler om detta, så finns det enligt den bedömning vi redan gjort ett värde i att skapa processuella verktyg som ändå ger parterna en möjlighet att utöva ett större inflytande över brottmålets vidare hantering. Det kan ske genom att den misstänkte avger in- ställning eller vitsordanden (jfr ”agreed facts”). Det kan också, har

visagt, ske genom att det ställs tydligare krav på angivande av bevis- uppgift eller grund för den position som någondera parten intar i processen (jfr ”pre-trial-briefs”).

I vårt arbete har vi vidare gjort bedömningen att det finns ett behov av ytterligare prioriteringar inför och under en förundersök- ning för att begränsa de största brottmålens omfattning.3 Det kan, har vi framhållit, finnas skäl att skapa större möjligheter att beakta den misstänktes medverkan vid beslut om förundersökningens om- fattning och inriktning.

3Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 149 f.

84

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

Svårigheter att åstadkomma en effektivare handläggning av stora brottmål genom att dela upp brottmålen i domstol

Vi har tidigare konstaterat att bestämmelsen i 45 kap. 3 § RB om att dela upp brottmål i domstolen för att åstadkomma en effektivare hantering av stora mål ofta inte är tillämpbar vid stora och kom- plicerade mål som omfattar påståenden om systematisk brottslighet och/eller inbegriper många inblandade personer.4 Det är helt enkelt ofta praktiskt svårt, bl.a. med hänsyn till insyns- och bevisfrågor, att i dessa fall minska domstolsprocessernas storlek genom att hand- lägga åtal var för sig. Vår bedömning har i stället varit att det är under förundersöknings- och förberedelsestadiet som det finns bäst möj- ligheter att påverka ett brottmåls omfång.

En friare bevisföring för parterna

Vi har tidigare gjort bedömningen att det är rimligt att i större ut- sträckning än dagens reglering medger låta det som hänt under förun- dersökningen och förberedelsen av ett brottmål utgöra utgångspunkt för domstolsprövningen samt att bevisningen i ökad utsträckning tas upp successivt.5 Bevisregleringen måste, har vi menat, utformas i för- hållande till den teknik- och kunskapsutveckling som skett. Inte minst måste utgångspunkten om att bevis ska tillhandahållas dom- stolen i dess ursprungliga skick förstås i förhållande till de möjlig- heter som finns att tekniskt dokumentera och presentera uppgifter och den betydelse det har för bevisningens kvalitet att tidiga upp- gifter används som bevis i rättegångar. Vi har dragit slutsatsen att de begränsade undantag från förbudet i rättegångsbalken mot att åbe- ropa berättelser ur förundersökningen som bevisning som gäller i dag är alltför snävt tilltagna mot bakgrund av den utveckling som skett i samhället i allmänhet och när det gäller bevismiljön i synner- het. I stället bör parterna ges en större frihet att lägga fram den bevis- ning som utgör det bästa beviset med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

4Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 140.

5Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:98 s. 177 f.

85

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

4.1.3Inriktning för det fortsatta arbetet

Direktiven innehåller en premiss om att ramarna för straffprocessen bör kunna bestämmas på ett tydligare sätt. Vårt fokus är förbättrade förutsättningar för de stora brottmålen. Vid övervägandena utgår vi från våra tidigare överväganden och förslag inom ramen för utred- ningsarbetet. Det betyder att den tidigare inriktningen om fram- för allt bättre ordning och reda i brottmålsprocessen, en successiv fastlåsning genom parternas positioner och en friare bevisföring utgör grunden för det fortsatta arbetet om åtgärder som rör för- undersökningen och förberedelsen.

4.2Vårt uppdrag om prövningen i domstol

4.2.1Direktiven

I direktiven instämmer regeringen i den bedömning denna utredning har gjort inom ramen för vårt tidigare arbete att det finns skäl att överväga om det bör införas utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolens beslutsunderlag. Analysen ska enligt direktiven om- fatta både skriftliga inslag i delar av prövningen av brottmålet och en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling. Inom ramen för uppdraget bör vi enligt direktiven se över frågan om en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling i ett bredare sammanhang och med utgångspunkt i de överväganden som ska göras om utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolsunder- laget och prioriteringar under förundersökningen. Med utgångs- punkt i Insynsutredningens förslag i betänkandet Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14) ska vi vidare beakta principerna om en parts rätt till insyn och domstolens kommunikationsskyl- dighet. I uppdraget ingår att göra en analys av de förändringar av de grundläggande processprinciperna om muntlighet och omedelbarhet i domstol som utredaren föreslår inom ramen för sitt nuvarande uppdrag. Syftet med uppdraget är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för dom- stolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikations- skyldigheten klargörs.

I direktiven framhålls det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter av

86

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

uppdraget. Analysen bör inte enbart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmåls- processen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

Vi ska

ta ställning till om och i så fall på vilket sätt möjligheten till skrift- liga inslag i domstolens prövning av brottmål bör utökas,

överväga om det finns skäl att införa en möjlighet till utökad an- vändning av vittnesattester,

överväga i vilken utsträckning möjligheterna att hänvisa till skrift- lig bevisning som genomgången före huvudförhandlingen bör utökas,

överväga behovet och lämpligheten av mellandom i brottmål,

överväga behovet och lämpligheten av att införa en ordning som ger domstolen möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta domstolen,

överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning avgöra mål utan huvudförhandling med skriftligt processmaterial som grund,

redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen,

redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och

lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga.

4.2.2Våra tidigare överväganden

Domarrollen

Vi har i vårt tidigare arbete sagt att utgångspunkten för övervägan- den om domarrrollen bör vara dels att domare numera inte kan anses ha ansvar för att garantera förundersökningens fullständighet, dels att de å andra sidan har ett stort ansvar för en aktiv materiell ledning

87

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

i förberedelsen inför och genomförandet av huvudförhandlingen.6 Vi har konstaterat att det tycks råda enighet vid domstolarna om att rättens utredningsskyldighet är obsolet. I de stora brottmålen är det dessutom, har vi konstaterat, i praktiken omöjligt för en domare att ta ett ansvar för förundersökningens fullständighet. Parternas ökade aktivitet i processen får dock inte leda till att domare passiviseras. Tvärtom har vi sagt att vikten av domarens materiella processledning ökar i takt med parternas ökade aktivitet för att processen ska kunna genomföras på ett balanserat sätt.

Utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål

I de överväganden om en utökad användning av tidigt dokumente- rade förhör i domstol som vi gjorde inledningsvis i vårt utrednings- arbete väcktes den mer generella frågan om vad som bör gälla för dom- stolens beslutsunderlag.7 Vår bedömning var att frågan om undantag från muntlighet och omedelbarhet genom utökade skriftliga inslag vid prövningen av brottmål i domstol kunde behöva övervägas. Vi gjorde bedömningen att frågan om en utökad användning av vittnes- attester borde analyseras. Det finns, bedömde vi, rimligtvis effekti- vitetsvinster att göra med att huvudförhör med vittnen kan ersättas av skriftliga vittnesateser för vissa typer av vittnesuppgifter. Det gäller särskilt sådana förhör där frågan om bevispersonens trovärdig- het inte kommer i förgrunden. Rättssäkerhetsaspekterna med munt- liga förhör ska, sade vi, givetvis beaktas. Även frågor om hänvisning till skriftlig bevisning, mellandom i brottmål och möjlighet att hän- skjuta en prejudikatfråga till HD i pågående brottmål borde enligt våra bedömningar ingå i en analys om utökade skriftliga inslag i dom- stolsprövningen. När det gäller avgörande av brottmål i domstolarna borde enligt vår bedömning fördelarna med ett muntligt förfarande betraktas på ett mer nyanserat sätt än som var fallet vid rättegångs- balkens ikraftträdande. Det finns redan möjligheter att pröva brott- mål förenklat utan huvudförhandling vid domstolarna. Det kan, bedömde vi, förekomma ytterligare situationer vid vilka muntlig- heten inte tjänar något egentligt syfte utan mer framstår som ett

6Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 148.

7Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål. SOU 2017:7 s. 158 f.

88

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

självändamål. I dessa fall kan det finnas skäl att utöka möjligheterna till en enkel hantering vid domstolen genom avgörande av mål vid ett skriftligt förfarande utom huvudförhandling. Genom att brott- målsförfarandet görs enklare vinner man de kriminalpolitiska för- delarna att straffet kommer närmare inpå brottet och att resurser kan sparas både för parterna och för samhället. Övervägandena i denna del borde, har vi sagt, inte vara begränsade till erkända fall.

En utökad möjlighet att använda tidiga förhör som bevisning

I ett tidigare delbetänkande har utredningen bl.a. föreslagit att en ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta bör få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hän- syn till sakens prövning.8 Berättelsen ska kunna läggas fram även inom ramen för ett förhör med förhörspersonen vid rättegången. Ett argument för förslaget var att ljud- och bildupptagningar bör betraktas på ett annat sätt inom ramen för principen om bevisome- delbarhet än berättelser som nedtecknats skriftligt. Förslaget som lämnats innebär att parterna ges en relativt stor frihet att välja hur de vill lägga fram berättelser ur förundersökningar som bevis. Beviset ska tillåtas om rätten, utifrån vad parterna har anfört, gör bedöm- ningen att det inte finns några betydande processuella nackdelar med att beviset läggs fram. Vårt förslag utformades lagtekniskt så att vi föreslog en ny bestämmelse i 35 kap. 14 a § RB som särreglerar tillåt- ligheten av ljud- och bildupptagningar som bevis i brottmål. Vi fram- höll att det med en sådan lösning blir tydligt att vad som gäller för berättelser som dokumenterats på annat sätt i brottmål även fort- sättningsvis regleras i 35 kap. 14 § RB. Vi gjorde vidare bedömningen att det inom ramen för vårt fortsatta arbete, som bl.a. skulle komma att inkludera frågor om en utökad användning av vittnesattester i brottmål, skulle komma att finnas skäl att se över bestämmelsen i 35 kap. 14 § RB och överväga behovet av ändringar av dess utform- ning. I delbetänkandet lämnade vi även ett förslag om en utökad möjlighet till tidig bevisupptagning i domstol.9

8Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 221 f.

9Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 194 f.

89

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

4.2.3Inriktning för det fortsatta arbetet

Frågan om utökade möjligheter till skriftliga inslag bedöms utifrån de effekter som sådana reformer kan förväntas få i de stora brott- målen. Det är dock inte frågan om att skapa specialregler för stora brottmål. Vid övervägandena utgår vi från våra tidigare övervägan- den och förslag inom ramen för utredningsarbetet. Det betyder bl.a. att våra förslag om tidiga förhör ligger till grund för det fortsatta arbetet.

4.3Nuläget

4.3.1Inledning

Detta avsnitt innehåller en bakgrund till våra fortsatta överväganden och förslag. Ytterligare redovisning av gällande rätt finns i anslutning till respektive övervägande- och förslagsavsnitt.

4.3.2En ackusatorisk brottmålsprocess

Rättegångsbalken innebar då den trädde i kraft en brytning med det inkvisitoriska förfarande som tidigare hade präglat brottmålspro- cessen.10 Ett inkvisitoriskt förfarande utgår från den s.k. officialprin- cipen som syftar till att tillgodose statens intresse av att oskyldiga inte anklagas eller döms för brott. Principen ger uttryck för att domare kan eller ska vara självständigt verksamma vid prövningen av brotts- misstankar. I ett inkvisitoriskt rättssystem har domaren det yttersta ansvaret för att brott utreds och lagförs medan försvararen och åklagaren är tilldelade mer passiva roller.

Med rättegångsbalken lyftes ansvaret för brottsbekämpningen från domaren till åklagaren som fick i uppdrag att föra statens talan mot enskilda personer tillhandahållna vissa rättigheter och biträdda av en försvarare. Förundersökningsinstitutet inrättades. Det inför- des regler om åtalsplikt. Den misstänkte fick ställning som part med bestämmelser om rätt till insyn och delaktighet i brottsutredningen. Det infördes regler om att rätten inte fick pröva brottmål utan att

10Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 24 f.

90

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

åtal har väckts eller döma för en annan gärning än den som framgår av ett gärningspåstående.11 Vidare infördes regler som innebar att det i princip är parterna som avgör vilken bevisning som ska åberopas.

Trots den övergång till en ackusatorisk process som rättegångs- balken markerade kom även den nya rättegångsbalken att innehålla klara inkvisitoriska inslag. I förarbetena uttalade Processlagbered- ningen att hänsynen till det allmänna intresset av utredningens full- ständighet medförde att rätten fick införskaffa all bevisning som den fann erforderlig.12 Rätten får enligt gällande regler förelägga åkla- garen att fullständiga eller genomföra en förundersökning, om det behövs för att målet vid huvudförhandlingen ska kunna genomföras i ett sammanhang. Reglerna om rätten att kalla vittnen på eget initi- ativ, att besluta om utvisning och häktning utan yrkande från åkla- garen och att bestämma påföljd oberoende av parternas yrkanden utgör ytterligare exempel på befogenheter som är främmande i ett renodlat tvåpartssystem.

Inte minst under inflytande av de krav på en rättssäker prövning som följer av artikel 6 i Europakonventionen har svensk straffprocess utvecklats i riktning mot en alltmer ackusatorisk ordning. Numera tycks det råda en bred samstämmighet om att rättens utrednings- skyldighet i skuldfrågan är obsolet. På senare år har Straffprocessut- redningen och Bergwallkommissionen bekräftat denna uppfattning och framhållit att domares förhållningssätt till eventuella utrednings- brister ytterst bör vara att ogilla åtalet.13

4.3.3Principerna om likhet, saklighet och opartiskhet

Alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF).14 Kravet på allas likhet inför lagen innebär ett skydd mot godtycke och diskriminering. Det som avses är att tillämpningen av regler ska överensstämma med kravet. Det är inte skillnader i lagstiftningen, t.ex. avseende ålder, inkomst eller

11Undantag från kravet på att rätten inte får ta upp en fråga om ansvar ex officio gäller endast beträffande rättegångsförseelser (se 20 kap. 1 §).

12NJA II 1943 s. 450.

13 Bergwallkommissionens betänkande Rapport från Bergwallkommissionen, SOU 2015:52 s. 645, och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 221.

14Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformen – en kommentar på internet, kommentaren till 1:9 RF.

91

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

liknande, som avses. Kravet på saklighet innebär bl.a. att myndig- heters åtgärder och beslut inte får utgå från ovidkommande hänsyn och vara godtyckliga utan ska vara rationella och logiskt motiverade. Kravet på opartiskhet betyder att det allmännas företrädare ska vara objektiva i sin tjänsteutövning och förhålla sig så att deras opartisk- het inte med fog kan ifrågasättas.

Kraven på likhet, saklighet och opartiskhet överlappar delvis var- andra. Att vara partisk är vanligen osakligt, liksom att olikbehand- ling av lika fall vanligtvis inte kan anses som sakligt. Samtidigt kan saklighetskravet innefatta annat och mer än vad kraven på likabe- handling och opartiskhet medför, t.ex. vad gäller bemötande, formu- leringar och förmåga att hålla sig till den sakfråga som myndigheten har att avgöra i förhållande till den enskilde. Kravet på likhet om- fattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verk- liga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet. Även hur myndighetens agerande har uppfattats utifrån har en betydelse för om likabehandlingskravet anses vara uppfyllt. Likhetsprincipen innebär att lika fall ska bedömas lika, vilket betyder att fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska bedömas på samma sätt.

4.3.4Principen om parternas likställdhet

Utmärkande för en rättvis rättegång enligt Europakonventionen är att parterna är likställda i processen. Principen om parternas likställd- het uttrycker en ambition att utjämna styrkeförhållandena mellan brottmålets parter så att den misstänkte ges en rättvis möjlighet att försvara sig. I brottmål innebär principen att den tilltalade inte får ha sämre möjligheter än åklagaren att åberopa bevisning och utföra sin talan. Den tilltalade kan i vissa fall ha en mer förmånlig ställning än åklagaren i processen. Att detta är fallet kan vara nödvändigt för att eliminera risken för en fällande dom mot den som är oskyldig till brott.15 Principen om parternas likställdhet kommer till uttryck genom bestämmelser i rättegångsbalken om bl.a. åklagarens bevis-

15Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015 s. 260.

92

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

börda och domares åliggande att vid tvekan hellre fria än fälla, objek- tivitetsplikten före och under förundersökning samt den misstänk- tes rätt till insyn.

4.3.5In dubio pro reo

Principen om in dubio pro reo, som är oreglerad och följer av sed- vanerätten, avser garantera att en misstänkt inte blir dömd för ett brott när det finns kvarvarande tvivel om hans eller hennes skuld. Vid tvivel ska en domare enligt principen döma till den tilltalades förmån, dvs. hellre fria än fälla. Principen anses ge uttryck både för att höga beviskrav ska gälla i brottmål och för att åklagaren är den som ska bära bevisbördan i brottmål.

4.3.6Oskuldspresumtionen

Oskuldspresumtionen är ett instrument både för att tillvarata indi- videns rättigheter i brottmål och för att, i de fall som resulterar i en fällande dom, se till att domens förarbete uppfattas som rättvist.16 Presumtionen är en handlingsnorm avsedd att påverka de rättsliga aktörernas agerande i en viss riktning. En handlingsnorm kan inte vara exakt utan dess precisa innebörd varierar beroende på omstän- digheterna i enskilda fall. Oskuldspresumtionen är numera uttryck- ligen lagfäst genom lagen (1994:1219) om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Presumtionen har emellertid ansetts gälla även tidigare utan uttryckligt lagstöd. I arbetet med att genomföra det s.k. oskuldspresumtionsdirektivet i svensk rätt hänvisade reger- ingen, i fråga om svenska rättsregler som uttrycker oskuldspresum- tionen, till att Europakonventionen är svensk lag samt till de regler som finns i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen om bl.a. jäv, objektivitet, åklagarens bevisbörda och den tilltalades rätt att inte vittna mot sig själv.17

16Jfr Karol Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 58.

17Prop. 2017/18:58 s. 11 f, Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/343/EU av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden.

93

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

4.3.7Objektivitetsplikt

Objektivitet i förundersökningar

Det brottsbekämpande arbetet ska genomföras i enlighet med den s.k. objektivitetsplikten. Det innebär bl.a. att undersökningsledaren vid genomförande av förundersökningar ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den miss- tänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (23 kap. 4 § RB). För att tydliggöra att kravet på objektivitet gäller såväl före som under förundersökningen samt efter att åtal formulerades bestäm- melsen i rättegångsbalken om år 2016.18

Kravet på objektivitet vid brottsbekämpningen syftar ytterst till att säkerställa att ingen oskyldig döms för brott. Det grundläggande synsättet bakom objektivitetsprincipens tillämpning i straffrättskip- ningen är det ur allmän synpunkt – företrätt av polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter – är väl så angeläget någon oskyldig inte döms till straff som att en brottsling inte undgår straff.19 Det objektivitetsprincipen ger uttryck för kan formuleras som att om undersökningsledaren inhämtar viss utredning som visar sig tala till en misstänkts förmån, så får den utredningen inte hållas utanför förundersökningsmaterialet.20

JO har i ett av sina beslut utvecklat vad objektivitetsplikten innebär bl.a. enligt följande.21

(…)Objektivitetsplikten innebär först och främst att utredningen inte får bedrivas utifrån en förutfattad uppfattning om den misstänktes skuld. Så länge den misstänkte inte är dömd ska han eller hon i formell mening betraktas som oskyldig; innebörden av objektivitetsplikten är att utredningen ska bedrivas från den utgångspunkten. Objektivitetsplikten är i så måtto uppställd i den brottsmisstänktes intresse. Ytterst syftar den dock till att tillgodose det allmännas krav på att brottsutredningar leder till sakligt korrekta resultat; något allmänt intresse av felaktiga brottmålsdomar föreligger givetvis aldrig. Objektivitetsplikten är i likhet med kravet på rättvis rätte- gång (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, RF, och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, Europakonventionen) av övergripande slag, men den tar sig samtidigt ut- tryck i enskilda krav som i olika hänseenden ställs på det rättsliga förfarandet. De gäller utredningsplikt, proportionalitet m.m.

18SFS 2016:546, prop. 2015/16:68.

19Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 70.

20Insynsutredningens slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken, SOU 2010:14 s. 60.

21JO 2013/14 s. 106.

94

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

Utredningsplikt

Att bevis som är till förmån för den misstänkte ska tas till vara betyder att det finns en utredningsplikt som innefattar även sådant som talar eller kan tala mot den miss- tänktes skuld. Det är en grundläggande princip att det allmänna har ansvar för att åtgärder som förekommer i dess verksamhet grundas på ett fullgott utrednings- underlag. I brottsutredningar är denna princip förstärkt genom den misstänktes rätt att i enlighet med 23 kap. 18 § RB ange vilken utredning han eller hon anser önsk- värd. Enligt bestämmelsen ska förhör eller annan utredning som begärs av den misstänkte genomföras, om detta kan antas vara av betydelse för utredningen. Om en sådan begäran avslås, ska detta motiveras. Vid avslag äger den misstänkte rätt att vända sig till domstolen, som då kan besluta att utredningsåtgärden i fråga ska vidtas (23 kap. 19 § RB). Domstolen kan därvid, om den anser att det finns skäl till det, beordra förundersökningsledaren att vidta ytterligare utredningsåtgärder. En miss- tänkts begäran om utredningsåtgärder ska normalt tillgodoses; avslagsmöjligheten är till för att förebygga missbruk, t.ex. när begäran görs för att förhala utredningen. (Se SOU 1938:44 s. 294.) Förundersökningsutredningen beskrev i sitt slutbetänk- ande, SOU 2011:45, utredningsplikten med utgångspunkt från objektivitetsprinci- pen. Utredningen anförde (s. 99 f.): Objektivitetsprincipen innebär att omständig- heter och bevis ska tas till vara oavsett om de är till den misstänktes nackdel eller fördel. Förundersökningsledaren får således inte vara ensidigt inriktad på att säkra material som kan leda till en fällande dom. Tvärtom måste han eller hon under hela förundersökningen ha uppmärksamheten fäst på möjligheten att den misstänkte kan vara oskyldig och därför undersöka allt material som pekar i denna riktning. Detta gäller även för det fall den misstänkte erkänt brottet. I linje med vad som här sagts anses det att förundersökningsledaren bör vara generös med att vidta utred- ningsåtgärder som begärs av den misstänkte. (Se Maths Heuman, Brottets beivrande, 1952, s. 122.)

Överåklagaren Eric Östberg har anfört att objektivitetskravet har lett till att åklagarna praktiskt taget alltid tillmötesgår en misstänkts begäran om utredning (se Advokaten 1989 s. 172, s. 174). I 23 kap. 18 § andra stycket RB föreskrivs att på begäran av den misstänkte eller försvararen ska förhör eller annan utredning äga rum, om det kan antas vara av betydelse för undersökningen. Enligt Östberg tänjer åklagarna rekvisitet ”om det kan antas vara av betydelse” till någonting i stil med att ”om det inte är uppenbart meningslöst” (se a.a.). Förundersökningsutredningen fortsatte på annat ställe (a.a. s. 127): Den nu beskrivna skyldigheten att vidta utred- ningsåtgärder på begäran av den misstänkte eller dennes försvarare är långtgående. Det räcker att utredningsåtgärden kan antas vara av betydelse för utredningen för att begäran ska tillmötesgås. För uppfyllandet av objektivitetskravet är det även angeläget att utredningsåtgärder som ska vidtas inte drar ut på tiden utan genomförs på ett så tidigt stadium som möjligt. Detta för att säkerställa att materialet inte går förlorat samt att det får en objektiv bedömning. I Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:5 (s. 7) anges: Inom ramen för en objektiv förundersökning ligger att åklaga- ren i största möjliga utsträckning ska tillmötesgå den misstänktes krav på utred- ningsåtgärder. – – – Eftersom polis och åklagare besitter maktbefogenheterna och utredningsresurserna under förundersökningen är det viktigt att den misstänktes begäran om utredningsåtgärder om möjligt tillgodoses. Att inte gå den misstänktes begäran om åtgärder under förundersökningen till mötes kan även utgöra en

95

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

kränkning av rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Det är ytterst domstolen som bedömer om utredningsunderlaget är tillräckligt för en fällande dom. Om det är bristfälligt och domstolen finner att bristen lämnar ut- rymme för rimligt tvivel i skuldfrågan ska den tilltalade frikännas. Det ligger med andra ord i de brottsutredande myndigheternas intresse att försäkra sig om att alla relevanta utredningsåtgärder vidtas. Den misstänkte har rätt att tiga under utred- ningen och är inte skyldig att lämna uppgifter som kan vara belastande för honom eller henne. Den misstänkte behöver över huvud taget inte medverka under utred- ningen och kan därför vänta med att påtala eventuella utredningsbrister tills målet når domstolen, och låta denna värdera underlaget som det är.

Proportionalitet

Vid all användning av tvångsmedel är polis och åklagare skyldiga att beakta propor- tionalitetsprincipen. Principen har sedan länge ansetts gälla; den kommer till direkt uttryck bl.a. i 27 kap. 1 § RB, som avser beslag m.m., och 28 kap. 3 a § RB, som avser husrannsakan. Enligt proportionalitetsprincipen får ett tvångsmedel tillgripas en- dast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Tvångsåtgärden ska alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med densamma. I förarbetena uttalade föredragande departementschefen att reglerna måste få en förhållandevis allmän ut- formning för att ge utrymme för en lämplighetsbedömning med hänsyn till om- ständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1988/89:124 s. 27). Hon erinrade om att det i varje enskilt fall måste ske en prövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Den prövningen kan leda till att man väljer ett annat, lindrigare tvångsmedel än det man först hade tänkt sig, men den kan också, om åtgärden skulle få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till det som skulle stå att vinna, leda till att man helt avstår från tvångsmedel. I det som ska vägas mot användningen av tvångsmedlet ingår, förutom direkta följder för den som utsätts för tvångsmedlet, även indirekta verkningar av tvångsmedelsanvänd- ningen. Det kan t.ex. röra sig om intrång i tredje mans intressen. (Se a.st.) Förunder- sökningsledarens skyldighet att låta genomföra utredning som begärs av den miss- tänkte är generellt utformad.

Proportionalitetsprincipen innebär dock att skyldigheten är olika långtgående beroende på vad det rör sig om för slags utredningsåtgärd, liksom på de omständig- heter som i övrigt föreligger. Att inhämta allmänt tillgängliga upplysningar, t.ex. från andra myndigheter, torde normalt vara oproblematiskt, liksom att hålla förhör med vittnen och sakkunniga. Begärda åtgärder av det slaget är förundersöknings- ledaren således normalt skyldig att låta utföra. Vid åtgärder som kan innebära skada eller men för utomstående måste förundersökningsledaren dock värdera om det som kan uppnås med åtgärden står i proportion till intrånget.

(…)

96

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

Dokumentations- och redovisningsplikt

Till objektivitetsplikten kan även hänföras skyldigheten att dokumentera det som förekommer i en brottsutredning, se 23 kap. 21 § RB. Där framgår att det vid en förundersökning ska föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollets innehåll finns i 20–23 §§ förundersökningskungörelsen. Enligt 22 § första stycket ska pro- tokoll avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förunder- sökningen av betydelse för målet. Vid bedömningen av vilka uppgifter som ned- tecknas måste förundersökningsledaren iaktta strikt objektivitet. Han eller hon måste således vara uppmärksam på att även sådant som kan vara av betydelse från den misstänktes synpunkt tas in i förundersökningsprotokollet. (Se bl.a. JO 2007/08 s. 87 och 1964 s. 212.)

Utredningsresultat som talar mot den misstänktes skuld eller annars är till vederbörandes fördel måste redovisas fullt ut. Denna redovisningsplikt gäller i prin- cip även utredningsåtgärder som inte lett någon vart, eftersom frånvaron av utred- ningsresultat kan tala mot att en misstänkt person är skyldig. Då åtal väcks ska för- undersökningsprotokollet ges in till rätten. Sådant som inte rör åtalet bör emellertid inte ges in (45 kap. 7 § RB). Bara sådant som uppenbart saknar betydelse för par- terna och rätten bör därvid utmönstras. I tveksamma fall bör information hellre tillföras än gallras bort (jfr JO 2012/13 s. 126 med hänvisningar).

Anvisningar för polisens arbete

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska under iakt- tagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter (8 § polislagen [1984:387]). Måste tvång tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Det regleringen slår fast är att de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna utgör allmänna prin- ciper för polisingripanden.22

Riksåklagarens riktlinjer för anställda i åklagarväsendet

Någon reglering med allmänna principer för hur objektivitetsplikten närmare ska förstås vid beslutsfattande finns inte för åklagare. Det finns dock etiska riktlinjer för anställda i åklagarväsendet som Riks- åklagaren fastställt i kvalitetsfrämjande och förtroendeskapande

22Johan Munck och Nils-Olof Berggren, Polislagen – en kommentar på internet, kommentaren till 8 § polislagen (1984:387).

97

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

syfte.23 Riktlinjerna är avsedda att utgöra ett stöd för enskilda be- slutsfattare, både vid beslutsfattandet och i det allmänna förhåll- ningssätt i och utanför tjänsten.

Av riktlinje 2 följer bl.a. att åklagarväsendets verksamhet i alla delar ska präglas av objektivitet och saklighet. Åklagarväsendets anställda får inte ta hänsyn till ovidkommande förhållanden eller syften. I en kommentar till denna riktlinje anges bl.a. följande.

Kravet på objektivitet innebär att åklagarväsendets anställda inte får låta personliga uppfattningar eller engagemang påverka utförandet av arbetet vare sig i förhållande till enskilda personer eller ene skilda ärenden. Detta innebär bl.a. att när framställan görs till rätten om förordnande om juridiskt biträde för en part i ett ärende bör åklagarväsendets anställda inte lämna egna förslag på vem som ska förordnas. Denna fråga är domstolens sak att bedöma (…).

Åklagarväsendets anställda bör medverka till ett bra förhandlingsklimat och att goda yrkesmässiga relationer upprätthålls med försvarare, domare eller andra per- soner med anknytning till brottmålet. Åklagaren bör avhålla sig från ett uppträdan- de som kan uppfattas som demonstrativt eller som medför andra påfrestningar på processen. Detta gäller även om personliga motsättningar uppkommer eller känslo- läget blir upprört t.ex. under en förhandling, (…).

Rollen som förundersökningsledare ställer höga krav på engagemang och akti- vitet. Samtidigt måste åklagaren värna om sin integritet för att löpande kunna kritiskt granska resultatet av förundersökningsåtgärder samt pröva alternativa hypo- teser beträffande händelseförlopp och gärningsmän.

Under en förundersökning har den misstänkte och försvararen inte någon ovillkorlig rätt att få ta del av utredningsmaterialet eller att få kunskap om hur utred- ningen framskrider (jfr dock 23 kap. 18 § och 24 kap. 9 a § RB). Detta innebär inte att åklagaren kan lämna oriktiga uppgifter eller undanhålla den misstänkte, försva- raren eller rätten uppgifter som talar för den misstänktes oskuld. Det följer av kravet på objektivitet att åklagaren ska redovisa även sådana omständigheter som inte en- tydigt talar till den misstänktes förmån men som skulle kunna vara av betydelse för hans eller hennes försvar (…). När den misstänkte själv inte verkar för sitt försvar bör åklagaren också ta ett särskilt ansvar för att omständigheter som annars skulle ha lyfts fram av försvararen blir belysta under förundersökning och rättegång.

Åklagare bör avstå från att lämna uppgifter i rätten som syftar till att framställa den tilltalade i dålig dager om uppgifterna inte är av betydelse för rättens prövning. Detsamma gäller uppgifter som kan vara sekretesskänsliga eller som kan leda till att sekretesskänsliga uppgifter behöver lämnas ut (…). Åklagarväsendets verksamhet ska i alla delar präglas av objektivitet och saklighet. Åklagarväsendets anställda får inte ta hänsyn till ovidkommande förhållanden eller syften.

Av riktlinje 4 framgår vidare bl.a. att åklagarväsendets anställda bör, med respekt för inblandade parters integritet, värna om offentlighet och verka för att insyn ska råda när så är möjligt.

23Åklagarmyndighetens riktlinjer Etiska riktlinjer för anställda i åklagarväsendet, RåR 2014:1.

98

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

4.3.8Obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt

Åklagare, poliser och andra myndighetspersoner som genomför för- undersökningar är i sitt arbete bundna av principen om en obligato- risk åtalsplikt och en därmed sammanhängande förundersöknings- plikt. Den obligatoriska åtalsplikten innebär att åklagare, om inte något annat är stadgat, ska väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 § RB). Utgångspunkten är att åklagaren är skyldig att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Rättssystem med en obligato- risk åtalsplikt som det svenska bygger på den så kallade legalitets- principen som innebär att åklagaren vid åtalsbeslutet enbart ska ta ställning till om den gärning som prövas utgör ett brott enligt gäll- ande lag och i sådant fall om bevisningen är tillräcklig för att leda till en fällande dom. Motsatsen är system med relativ åtalsplikt som bygger på den så kallade opportunitetsprincipen då åklagaren, även om bevisningen är tillräcklig, också ska pröva om åtalet är lämpligt ur allmän synpunkt. Åklagaren har med andra ord inom ramen för system som utgår från opportunitetsprincipen ett större kriminal- och rättspolitiskt utrymme. Rättssystem med en obligatorisk åtals- plikt som grundläggande princip avser främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutse- barhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hän- syn avgör om åtal ska väckas.

Förundersökningsplikten innebär en skyldighet att utreda de brott som begås. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har för- övats (23 kap. 1 § RB). En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förunder- sökning behöver inte heller genomföras om det ändå finns tillräck- liga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller som har koppling till en pågående rättegång, s.k. förenklad utredning (23 kap. 22 § RB). Förundersök- ningens syfte är att utreda vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en domstolsförhandling (23 kap. 2 § RB). Om det inte längre finns an- ledning att fullfölja en förundersökning ska denna läggas ned (23 kap.

99

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

4 § andra stycket andra meningen RB). Om någon skäligen miss- tänkt person inte har kunnat hittas, spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, den misstänkte har avlidit eller avvikit, den miss- tänkte är oskyldig eller det framkommer att det inte föreligger något brott så finns i regel inte någon anledning att fullfölja förundersök- ningen.24

Grundprinciperna om åtals- och förundersökningsplikt i svensk rätt har flera omfattande undantag. Det gäller särskilt reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning (avsnitt 5.5.2).

4.3.9Betydelsen av den misstänktes medverkan i brottmål

Rätten att tiga

Brottsmisstänkta har inte någon uppgift att fylla i brottmål. Tvärtom har de en rätt att förhålla sig helt passiva vid prövningen av brotts- misstankar som riktas mot dem. Rätten för brottsmisstänkta att tiga anses följa av rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonven- tionen. Europadomstolen har uttalat att rätten till tystnad och att inte behöva bidra till utredningen av egen skuld är allmänt erkända grundsatser i ett rättvist förfarande enligt artikel 6 (1) i Europakon- ventionen trots att de inte finns inskrivna i artikeln.25 I begreppet rätt- vis rättegång anses det ingå en princip om att den som är misstänkt för brott ska inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.26 Motivet till denna rättighet är enligt vad Europadomstolen klargjort bl.a. att den brottsanklagade ska skyddas mot otillbörligt tvång av myndigheterna.27 Skyddet bidrar till att rättsövergrepp und- viks och till att ändamålen bakom artikel 6 (1) säkerställs.

Såväl förundersökningen som rättegången omfattas av rätten till tystnad. Rätten att tiga förutsätter att myndigheterna bevisar sina påståenden utan att försöka komma åt bevisning genom att tvinga den misstänkte att lämna upplysningar.28 Det innebär bl.a. att den misstänkte inte kan åläggas sanktioner om han eller hon inte skulle

24Prop. 1981/82:41 s. 33.

25Europadomstolens dom den 17 december 1996 i målet Saunders mot Storbritannien.

26Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 299.

27Europadomstolens dom den 17 december 1996 i målet Saunders mot Storbritannien.

28Europadomstolens dom den 3 maj 2001 i målet J.B. mot Schweiz.

100

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

ange inställning i brottmålet. Den misstänkte har på motsvarande sätt alltid rätt att ändra sin inställning utan att det kan bestraffas processuellt.

Den som är skäligen misstänkt för brott ska, sedan förordnings- ändringar om detta infördes år 2014–2015, i samband med under- rättelsen om misstanken även underrättas om sin rätt att inte behöva yttra sig och inte heller i övrigt behöva medverka till utredningen av sin egen skuld (12 § förundersökningskungörelsen). Förordnings- ändringarna är en följd av genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om rätten till information och av det s.k. oskulds- presumtionsdirektivet.29

Avstående av processuella rättigheter

Europadomstolen har i flera fall uttalat sig om möjligheten för en part att frivilligt avstå från en rättighet som garanteras enligt kon- ventionen.30 Enligt domstolen måste ett sådant avstående vara klart och otvetydigt konstaterat.31 När det gäller processuella rättigheter måste avståendet också vara försett med vissa minimigarantier i för- hållande till betydelsen av den rätt som avstås. Den enskilde måste ha förstått innebörden av avståendet.

Det är otydligt om det är möjligt att med bindande verkan avsäga sig alla rättigheter som garanteras i artikel 6. Genom Europadomsto- lens praxis är det i vart fall klarlagt att rätten till en offentlig förhand- ling och rätten att inte belasta sig själv är sådana rättigheter som en part kan avstå från.32 Av vikt är att avståendet är frivilligt och inte föranlett av felaktiga råd eller upplysningar från domstol eller myn- dighet. Av Europaparlamentets och rådets s.k. försvarardirektiv, som antogs av den 22 oktober 2013, framgår vidare att en misstänkt eller tilltalad kan avstå de rättigheter som följer av artikel 3 (rätt till tillgång till försvarare).33

29Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till infor- mation vid straffrättsliga förfaranden.

30Jfr Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 209 f., s. 345.

31Europadomstolens dom den 25 februari 1992 i målet Pfeifer och Plankl mot Österrike.

32Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 209 f.

33Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk

101

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

Enklare lagföring på grund av erkännande eller medgivande

I straffprocessen avses med ett erkännande en parts vidgående av att en för honom ofördelaktig faktisk omständighet föreligger och med ett medgivande ett godkännande av motpartens anspråk.34 Den miss- tänktes erkännande kan leda till en enklare lagföringsprocess anting- en utanför domstol i enlighet med regleringen om åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB) eller genom ett förenklat förfarande i domstolen (45 kap. 10 a § RB). Ett medgivande kan leda till en lagföring utanför domstol om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande eller en ordningsbot (48 kap. RB). Det sker då ingen materiell prövning av boten eller föreläggandet men en viss formell kontroll kan göras.

Erkännande eller medgivande kan tillmätas ett bevisvärde

Den fria bevisprövningen innebär att rätten ska avgöra vad som är bevisat i ett brottmål efter samvetsgrann prövning av allt som har förekommit i målet (35 kap. 1 § RB). Rätten ska med hänsyn till de omständigheter som har förekommit i målet pröva vilken inverkan ett erkännande ska ha som bevis (35 kap. 3 § andra stycket RB). I ett brottmål har erkännandet inte någon annan betydelse i bevishän- seende än andra upplysningskällor och domaren måste därför pröva vilken sanningshalt erkännandet har i det enskilda fallet.35 Den till- talades erkännande är alltså att jämställa med ett bevisfaktum som ska värderas mot annan bevisning. Processlagberedningen ansåg det vara uppenbart, att ett erkännande inte kan läggas till grund för domen i mål om ett grovt brott, där kravet på fullständig utredning gör sig starkt gällande, men gjorde däremot bedömningen att ett erkännan- de kan anses utgöra tillräcklig bevisning i mål rörande mindre brott.36 Enligt Europadomstolen krävs för att ett erkännande ska kunna till- erkännas ett bevisvärde att det lämnats frivilligt och i full vetskap om konsekvenserna.37 I det sammanhanget är det av särskild betydelse

arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet.

34Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380.

35Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380.

36Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380 f.

37Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 301 och Anna Nordlander, Förklar- ingsbördan i brottmål och dess förenlighet med oskyldighetspresumtionen, SvJT 2017 s. 653.

102

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

om en försvarare har varit närvarande eller om den misstänkte har haft möjlighet att rådgöra med en försvarare.38

Passivitet kan tillmätas ett bevisvärde

Rätten för en misstänkt eller tilltalad person att vägra lämna belast- ande uppgifter till myndigheterna hindrar inte att rätten vid sin bevisvärdering kan dra slutsatser av den misstänktes vägran att uttala sig eller i övrigt av det sätt på vilket den misstänkte valt att försvara sig.39 Europadomstolen har i några fall lagt ett visst bevisvärde vid den tilltalades passivitet. Domstolen har därvid slagit fast att rätten till tystnad inte är absolut.40 Det kan, enligt domstolen, inte sägas att en tilltalads beslut att vara tyst genom hela det straffrättsliga förfar- andet ska vara utan följder för honom eller henne när domstolens värderar bevisningen. Domstolen har utgått från att betydelsen av den tilltalades tystnad får prövas i fall till fall med hänsyn till om- ständigheterna. Eftersom rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga sig själv är grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång krävs det enligt domstolen särskild försiktighet vid be- dömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas en tilltalad till last som en negativ omständighet vid bevisprövningen. Om åklaga- ren har presenterat bevisning som är så stark att den kräver en för- klaring som den tilltalade borde kunna lämna kan tystnaden exem- pelvis tillmätas ett bevisvärde. Domstolen tycks vid sin bedömning även fästa vikt vid att det funnits annan viktig bevisning som talat mot den tilltalade och att därför det faktum att den tilltalade tigit bara varit en av flera besvärande omständigheter.41 En av de domar som exemplifierar det sagda har sammanfattats enligt följande.42

John Murray hade påträffats i ett hus på Nordirland där en person hade hållits in- spärrad, och han vägrade att uttala sig om anledningen till att han hade befunnit sig på denna plats. Vid den följande rättegången mot honom för medverkan till olaga frihetsberövande vägrade han också att avge vittnesmål i egen sak. Enligt särskilda på Nordirland gällande bestämmelser var det tillåtet att dra för en tilltalad negativa

38Europadomstolens dom den 19 november 2009 i målet Kolesnik mot Ukraina.

39Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 302.

40Europadomstolens dom den 8 februari 1996 i målet John Murray mot Storbritannien.

41Europadomstolens dom den 6 juni 2000 i målet Averill mot Storbritannien.

42Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 302, referat av Europadomstolens dom den 8 februari 1996 i målet John Murray mot Storbritannien.

103

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

slutsatser av dennes vägran att uttala sig i en sådan situation. Europadomstolen framhöll att John Murray inte hade tvingats uttala sig och inte hade bestraffats för sin vägran att uttala sig. Indicierna mot honom var emellertid så starka att det inte varit orimligt att tolka hans vägran att förklara sin närvaro i huset som ett ytterligare element till stöd för att han varit inblandad i brottet. Artikel 6:1 hade således inte kränkts.

Vad gäller behovet av säkerhetsåtgärder för att förhindra att en till- talads tystnad används på ett orättfärdigt sätt har domstolen i kon- staterat att närvaron av en försvarare har en särskild betydelse för att garantera att de misstänkta inte behövt känna ett tvång att yttra sig.43 Förekomsten av det indirekta tvång att yttra sig som det kan inne- bära att låta tystnad i huvudsak kvarstå som oförklarad har inte an- setts vara i strid med en rättvis rättegång enligt Europakonventionen.

Underlåter en part att enligt rättens beslut infinna sig vid rätten eller annars fullgöra något i rättegången eller att besvara för utred- ningen framställd fråga ska rätten, med hänsyn tagen till omständig- heterna i det enskilda fallet, pröva vilken verkan detta ska ha som bevis (35 kap. 4 § RB). Att den tilltalades agerande under rättegången, sär- skilt underlåtenhet att besvara framställda frågor, på det beskrivna sättet ska tillmätas betydelse i bevishänseende följer av principen om fri bevisprövning. Den tilltalades tystnad kan inte ensam användas som bevis för hans eller hennes skuld. Det är alltid åklagaren som måste prestera tillräcklig bevisning för att styrka brott. Den tilltalade är inte skyldig att på något sätt underlätta åklagarens uppgift. Men om exempelvis åklagaren lagt fram bevis om ett visst förhållande, så kan det i vissa fall ligga en förklaringsbörda på den tilltalade.44 Om den tilltalade underlåter att lägga fram motbevisning mot ett bevis- faktum som åklagaren har lagt fram kan underlåtenheten tillmätas ett värde såsom hjälpfaktum för att värdera åklagarens bevisfaktum. Även annan passivitet från den misstänkte eller tilltalade kan få be- visverkan.

I lagstiftningsarbetet med att genomföra det s.k. oskuldspresum- tionsdirektivet i svensk rätt bedömde JO i sitt remissvar, tvärtemot den särskilda utredare som hade haft i uppdrag att lämna förslag om hur direktivet skulle genomföras, att bestämmelsen i rättegångs- balken om att en tilltalads underlåtenhet att medverka kan tillerkännas en viss betydelse i bevishänseende stod i strid med direktivet.45 JO

43Europadomstolens dom den 2 maj 2000 i målet Condron mot Storbritannien.

44Jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35 kap. 4 § RB.

45Prop. 2017/18:58 s. 15 f.

104

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

framhöll att direktivet syftade till att ge den som utnyttjar sin rätt att tiga ett mer omfattande skydd än vad som följer av Europakon- ventionen och ansåg att frågan behövde belysas ytterligare. I likhet med ett flertal andra remissinstanser bedömde regeringen emellertid att direktivet snarare syftar till att genom gemensamma minimiregler förtydliga de skyldigheter medlemsländerna redan har. Det innebar att det enligt Europadomstolens praxis är tillåtet med nationella be- stämmelser om bevisverkan av en misstänkts eller tilltalads passivitet, under förutsättning att rätten till en rättvis rättegång och oskulds- presumtionen respekteras. Regeringen gjorde därför bedömningen att bestämmelsen i 34 kap. 4 § RB inte står i strid med vare sig direk- tivet eller konventionen.

Strafflindring på grund av medverkan till utredning av egen brottslighet

År 2015 infördes en ny strafflindringsgrund i brottsbalken som tar sikte på tilltalade som har medverkat till utredning av egen brotts- lighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB). Bestämmelsen innebär att en tilltalad som lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet kan få ett kortare straff än vad som annars skulle ha blivit fallet.

Det krävs i dessa fall, uttalades det i förarbetena, att den tilltalades medverkan ska ha varit av viss dignitet för att strafflindring ska kom- ma i fråga.46 De uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avseende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt, sades det, innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redo- görelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra upp- gifter som är till gagn för utredningen. I ett mål om ekonomisk brotts- lighet kan det, angavs det vidare, t.ex. röra sig om en redogörelse för olika transaktioner. Andra exempel kan vara att den tilltalade lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kunnat lämna upplysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Det bör däremot inte enligt uttalandena i förarbetena komma i fråga att tillämpa strafflind- ringsgrunden när en gärningsman har blivit tagen på bar gärning eller när den tilltalade erkänt efter att utredningen har nått så långt att det

46Prop. 2014/15:37 s. 38.

105

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

redan föreligger övertygande bevisning om hans eller hennes skuld. Ett erkännande är i sig varken en nödvändig eller tillräcklig förut- sättning för strafflindring enligt bestämmelsen. Den tilltalade kan medverka i utredningen på ett relevant sätt utan att erkänna något brott. Även om den tilltalade förnekar brott bör strafflindring kunna komma i fråga om den tilltalade genom att lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen har bidragit till att klarlägga de faktiska omständigheterna kring brottet. Inte heller i situationen då den tilltalade erkänner endast delar av en gärning bör möjligheten till strafflindring vara utesluten. Om den tilltalade erkänt vissa gärningar men inte andra bör utgångspunkten vara att en separat bedömning görs för varje brott. Motsatsvis gäller att ett blankt erkännande inte är tillräckligt.

Om den tilltalades medverkan är av en sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.47 På så sätt kan, påpekades i för- arbetena, strafflindringen fungera som ett incitament för den miss- tänkte att medverka till utredningen av den egna brottsligheten. En utgångspunkt vid bedömningen bör enligt förarbetsuttalandena vara att nedsättningen ska stå i proportion till framför allt graden av med- verkan och brottets straffvärde. Det bedömdes inte möjligt att när- mare precisera hur stor nedsättningen ska vara i det enskilda fallet. Frågan ska avgöras med beaktande av samtliga omständigheter, vilka kan variera från fall till fall. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträck- ning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Om det med hänsyn till före- komsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till påföljd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB).

Som motiv för att införa en strafflindringsgrund som avsåg miss- tänktas utredningsmedverkan angavs bl.a. att det faktum att en miss- tänkt gärningsman medverkar till utredningen av det egna brottet och därigenom bidrar till att händelseförloppet klargörs kan anses ge uttryck för ett ansvarstagande hos gärningsmannen.48 Det bedömdes vara ett beteende som kan anses positivt och föredömligt genom att det markerar en vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att

47Prop. 2014/15:37 s. 39, NJA 2010 s. 592.

48Prop. 2014/15:37 s. 18.

106

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

gärningsmannen tar avstånd från den brottsliga gärningen. En ord- ning som uppmuntrar ett sådant beteende anses indirekt kunna bidra till att främja respekten för rättsväsendet.

I förarbetena lyftes vidare fram att en ordning som erbjuder straff- lindring för den som medverkar vid utredningen av egen brottslighet kan bidra till en effektivare utrednings- och lagföringsprocess och att resurser för utredning av annan brottslighet därmed kan fri- göras.49 Det framhölls att strafflindringsgrunden skulle utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utred- ningen av det egna brottet.50 Det kan i sin tur, sades det, bidra till mer effektiva brottsutredningar och därmed leda till resursbespar- ingar. Lagföring bedömdes också kunna ske snabbare. Snabbhet kon- staterades generellt sett ha ett betydande kriminalpolitiskt värde eftersom sambandet mellan brott och påföljd blir starkare ju kortare tidsavståndet är mellan dem. I allmänhet blir också brottsutredning- ar allt svårare att genomföra ju längre tid som har förflutit efter brottet, konstaterade regeringen. Att förundersökning och lagföring kan ske på ett mer effektivt sätt bedömdes också kunna antas med- föra en ökad tilltro till rättsväsendet från allmänhetens sida. Slutligen bedömdes en snabb lagföring kunna medföra fördelar även ur ett brottsofferperspektiv. För ett brottsoffer sades det vara av stor bety- delse, inte minst för möjligheten att bearbeta upplevelsen av brottet, att utredning och lagföring sker så tätt inpå brottet som möjligt. En snabbare lagföring innebär också att de ekonomiska anspråk som kan finnas från brottsoffrets sida med anledning av gärningen behand- las snabbare.

Särskilt om praxis för strafflindring vid utredningsmedverkan

Åklagarmyndigheten presenterade en kartläggning över tillämpning- en av den då nya bestämmelsen om strafflindring vid utrednings- medverkan i en rapport år 2016.51 Rapporten grundade sig på en kartläggning av 35 domar som meddelats till och med den 26 juli 2016 samt på informationsinhämtning från åklagare och advokater.

49Prop. 2014/15:37 s. 14.

50Prop. 2014/15:37 s. 18.

51Rapporten Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet. En kartläggning, Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum Stockholm, december 2016.

107

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

Av kartläggningen framgår bl.a. att bestämmelserna om strafflind- ring vid utredningsmedverkan hade tillämpats vid skilda typer av brott och vid såväl allvarlig som mindre allvarlig brottslighet. De uppgifter som hade lett till strafflindring var av varierande slag. Den genomsnittliga strafflindringen vid tillämpning av bestämmelsen upp- gick till cirka 20 procent. Det konstaterades vara vanligt att bestäm- melsen hade tillämpats tillsammans med andra s.k. billighetsskäl och förmildrande omständigheter. Bestämmelsen hade så långt efter ikraft- trädandet av allt att döma tillämpats i linje med uttalandena i förarbe- tena. Åklagare hade uttryckt sig vara positivt inställda till bestäm- melsen och ansett att den kunde bidra till effektivare utredningar och kortare handläggningstider. Åklagarna ansåg dock att bestäm- melsen måste bli mer känd för att kunna få genomslag. Det stora flertalet av åklagarna hade uttryckt uppfattningen att åklagaren nor- malt inte bör ta initiativ till att lämna information om bestämmelsen. En majoritet av åklagarna ansåg att det borde framgå av förundersök- ningsprotokollet om information lämnats om bestämmelsen, medan andra åklagare var av motsatt uppfattning. Majoriteten av åklagarna var av uppfattningen att utredningsläget då den misstänkte lämnar uppgifter framgår av förundersökningsprotokollet och att någon särskild dokumentation normalt inte krävdes. Många av åklagarna ansåg att det inte behövde dokumenteras särskilt vad den miss- tänktes uppgifter resulterat i, medan några åklagare hade uppfatt- ningen att dessa uppgifter borde dokumenteras särskilt i en prome- moria. Om uppgifterna dokumenterades särskilt ansåg flertalet av åklagarna att promemorian endast borde beskriva de faktiska om- ständigheterna och inte innehålla värderingar. De flesta av åklagarna ansåg att åklagarens uppfattning om strafflindring inte borde anges i stämningsansökan. Det stora flertalet av åklagarna ansåg att det under sakframställningen borde redogöras för de faktiska omstän- digheter som kan föranleda strafflindring, men att värderingen av uppgifterna borde anstå till slutanförandet.

Att tillämpningen av strafflindringsgrunden vid utredningsmed- verkan tycks ha varit relativt begränsad sedan regleringen infördes bekräftas av statistik som Domstolsverket tagit fram för utredning- ens räkning. Av statistiken framgår att antalet domar som angett strafflindringsgrunden i domslutet har understigit 100 under åren 2015–2018.

108

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

Strafflindring vid medverkan till utredning av annans brottslighet enbart med hänvisning till billighetsskäl

HD har i ett avgörande från år 2009 gett en tilltalad ett lägre straff än brottets straffvärde motiverade efter att den tilltalade hade av- slöjat sina medbrottslingar.52 HD hänvisade till ett förarbetsuttal- ande om att den tilltalades medverkan till utredning av andras brott helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff53 och bedömde att det kan finnas ett snävt begränsat utrymme för att inom ramen för nuvarande lagstiftning vid straffmätningen beakta att en gärningsman har avslöjat sina medbrottslingar.

HD underströk dock att nuvarande reglering om strafflindring handlar om billighetshänsyn och att en tillämpning som innebär att en strafflindring motiveras enbart av samhällets intresse av att brott utreds inte är förenlig med den nuvarande regleringen. Den om- ständigheten att en av de tilltalade i det aktuella målet lämnat upp- gifter som bidragit till att övriga tilltalade i målet kunnat lagföras och dömas utgjorde alltså inte i sig skäl för strafflindring. Däremot kon- staterade domstolen att det i målet fanns ett klart samband mellan det faktum att den tilltalade hade lämnat uppgifter om sina med- brottslingar och att han under överskådlig tid skulle komma att leva under hot om allvarliga repressalier vilket påtagligt skulle inskränka hans möjligheter att leva ett normalt liv. HD bedömde att det skulle vara obilligt om dessa allvarliga följder inte kunde räknas den tillta- lade till godo vid påföljdsbestämningen (jfr 29 kap. 5 § första stycket 8 BrB). Det ansågs därför i det enskilda fallet föreligga en sådan undantagssituation som utgjorde skäl för ett lindrigare straff.

4.3.10Muntlighet, omedelbarhet, koncentration och bevisomedelbarhet

Skillnaden mellan en muntlig och en skriftlig process avgörs inte av huruvida endast muntlig eller endast skriftlig kommunikation får an- vändas i rättegången. Skillnaden består i stället i att rätten i en muntlig

52NJA 2009 s. 599.

53Prop. 1987/88:120 s. 91 f.

109

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

process grundar sitt avgörande enbart på det som förekommit munt- ligen vid rättegången medan avgörandena i en skriftlig process grun- dar sig på skriftligt material.54

Inför övergången till en muntlig och omedelbar rättegångsord- ning konstaterades det i förarbetena till rättegångsbalken att en för- utsättning är hela förhandlingen genomförs vid ett enda tillfälle så att rättens ledamöter ska kunna minnas vad som förekommit under förhandlingen.55 Det angavs att ett muntligt förfarande bereder en säkrare, tillförlitligare och fullständigare grund för målets prövning än ett skriftligt.56 Detta ansågs i sin tur ge en ökad garanti för ett materiellt riktigt avgörande. Det uppgavs vidare att det bara är vid en muntlig process som lekmannadomares deltagande kan bli av verklig betydelse eftersom en lekman bedömdes ha stora svårigheter att ta till sig skriftliga inlagor i ett mål.

Redan inför rättegångsbalkens ikraftträdande framhölls det dock, att eftersom muntlighet enbart är en metod för att åstadkomma en god rättegång är det naturligt att den får vika så snart övervägande prak- tiska skäl talar mot dess tillämpning.57 Det anmärktes att det i varje muntlig ordning förekommer sådana avvikelser, bl.a. motiverade av de svårigheter att föra bevisning omedelbart inför rätten som kan uppstå t.ex. om ett vittne är sjukt eller befinner sig utomlands. Kon- sekvent med denna hållning har principerna om muntlighet, omedel- barhet och koncentration under åren försetts med flera undantag i rättegångsbalken.

En redogörelse för nuvarande reglering av muntlighet, omedel- barhet, koncentration och bevisomedelbarhet finns i utredningens tidigare betänkande SOU 2017:98, kapitel 4.

54Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 15.

55Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 21.

56Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 20.

57Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 16.

110

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

4.4Tydligare ramar för straffprocessen genom

ett ökat partsinflytande över förundersökningar

Vår bedömning: För att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen bör parternas val i högre grad tillåtas inverka på handläggningen av brottmålet. En sådan utveckling förutsätter att åklagare ges be- slutsbefogenheter om sådant som kan utgöra ett incitament för brottsmisstänkta att medverka i högre grad. Det handlar i första hand om utökade befogenheter för åklagare att besluta om be- gränsningar av brottmålen och om följderna av brott.

4.4.1Förundersökningar detaljregleras inte

En utgångspunkt vid överväganden om hur straffprocessens ramar kan bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen är att reglerna som styr förundersökningsarbetet i princip är utformade som ett ramverk. Med några undantag, t.ex. i fråga om tvångsmedel och den misstänktes rätt till insyn, finns det inte några detaljerade bestämmelser om hur förundersökningar ska bedrivas. Regelverket medger att själva förundersökningsarbetet kan genomföras på olika sätt i olika fall. Skälet till att omfattningen av tvingande detaljregler- ing av åtgärderna under förundersökningar är så begränsad är att reg- lernas tillämpning måste kunna anpassas till handläggningen av olika typer av brottmål och olika typer av situationer. Att bestämmelserna är anpassningsbara har bedömts vara en förutsättning för att de ska vara ändamålsenliga.

Något skäl för oss att frångå huvudprincipen om att i största möj- liga mån undvika detaljreglering av förundersökningsarbetet finns enligt vår mening inte. Att reglera tydligare hur förundersökningar ska genomföras skulle visserligen innebära att lagstiftaren på ett säk- rare sätt kunde styra genomslaget av en reform. Det måste emeller- tid, bedömer vi, även fortsättningsvis finnas ett utrymme för under- sökningsledaren att, inom ramen för myndighetens interna riktlinjer för arbetet, välja olika vägar att bedriva förundersökning på det sätt som passar omständigheterna i enskilda fall bäst. Att införa tving- ande bestämmelser om hur förundersökning ska bedrivas för att

111

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt är mot den bakgrunden en olämplig väg.

4.4.2Ytterligare processverktyg i förundersökningsarbetet

Möjligheter att lägga upp processen på ett delvis nytt sätt

Det finns inte något utrymme i straffprocessen att tvinga en miss- tänkt att medverka i prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Den misstänktes passivitet kan inte processuellt bestraffas. Det betyder att det inte går att kräva av en misstänkt per- son vare sig att överhuvudtaget yttra sig eller att yttra sig vid en viss tidpunkt. Misstänkta personer har enligt den uppfattning av inne- börden av en rättvis rättegång som vi har vidare alltid en formell möjlighet att ändra sig eller att komma med nya uppgifter. Att införa skyldigheter för misstänkta i fråga om åtgärder under förundersök- ningen för att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt är alltså, enligt vår uppfattning, inte möjligt.

De reformer vi överväger bygger i stället på att parterna tillhanda- hålls ytterligare valmöjligheter i förhållande till vad som gäller nu. Ambitionen är att utvidga den processuella verktygslådan. Om de regler vi föreslår tillämpas kommer ramarna för processen att kunna bestämmas tydligare än som är fallet i dag. Avgörande för att en öns- kad utveckling som innebär att parterna i högre grad väljer att an- vända nya processverktyg för att påverka brottmålets vidare hand- läggning är att både åklagaren och den misstänkte uppfattar att det finns något att vinna med att använda verktygen. Om parterna inte ser några positiva effekter, utan i värsta fall tvärtom nackdelar, med att tillämpa verktygen kommer reformen inte att få genomslag.

Ändamålsenliga verktyg för brottsbekämpande myndigheter

För den part som leder förundersökningen eller för talan i domstol, ofta polis och åklagare, är det centralt att ha ändamålsenliga verktyg för att genomföra förundersökningsarbetet och föra bevisning. Om det införs verktyg som ger förbättrade förutsättningar i dessa avse- enden kommer verktygen att tillämpas. Det måste då finnas upp-

112

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

fattade fördelar för arbetet i form av framför allt frigörande av resur- ser, tidsvinster eller förbättrade möjligheter att säkra och föra bevis- ning. Överväganden om hur ett ökat inflytande för parten som leder förundersökning och för talan i domstol bör utformas handlar därför i stor utsträckning om ändamålsenlighet i förhållande till den uppgift som parten har i processen.

Nya incitament för brottsmisstänkta att välja att medverka i brottmål

För den misstänkte eller tilltalade i brottmål är frågan om motivation mer komplex. Den misstänkte har ingen uppgift att utföra i brott- målet utan kan förlita sig på att han eller hon skyddas av de rätts- säkerhetsgarantier som gäller för processen. Bland dessa finns rätten att tiga. Åklagaren har bevisbördan och den misstänkte kan passivt invänta vart utredningen och rättegången leder utan några krav på att yttra sig överhuvudtaget. Det kan aldrig förväntas av en misstänkt att i något avseende vara lojal med själva systemet. Att den misstänkte är passiv eller obstruerar kan inte bestraffas processuellt.

Det är heller inte inom ramen för gällande ordning möjligt att, som exempelvis i Danmark, ställa krav på försvararen att medverka i processen i högre grad än vad klienten godkänner. Att införa be- stämmelser som ställer andra krav på försvararen än på en misstänkt är inte förenligt med nuvarande utformning av försvararrollen där klientlojaliteten är central. Reformer som förutsätter att försvararen skulle medverka i processen på något sätt, t.ex. närvara vid förhör eller lämna besked i olika frågor, utan ett uppdrag om det från sin klient skulle innebära överväganden om en radikal förändring av för- svararrollen som vi inte uppfattar ryms inom vårt uppdrag.

Misstänktas aktivitet i brottmål förutsätter mot bakgrund av vad som sagts att det finns incitament för den misstänkte att aktivera sig. Att förhålla sig passiv är inte självklart en fördel för alla misstänkta personer i alla situationer. En misstänkt person kan ha en välgrundad vilja att exempelvis påskynda processen eller på annat sätt påverka utfallet av brottmålet genom sitt eget agerande. Nuvarande ordning innehåller bara ett begränsat utrymme för ett sådant inflytande för misstänkta i brottmål. Det kan visserligen sägas att möjligheten att få en snabbare prövning och därmed kortare häktnings- och/eller restriktionstider redan i dag kan utgöra informella incitament för

113

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

medverkan i enskilda fall. Att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan utgöra ett billighetsskäl som rätten ska beakta vid straffmätningen markerar vidare en kursändring i brottmålsproces- sen i den meningen att den tilltalade genom denna strafflindrings- grund tillåts ha ett faktiskt inflytande över hur utfallet av prövningen av brottsmisstanken mot honom eller henne blir. En misstänkt kan välja att lämna uppgifter om den egna brottsligheten och hoppas på att få ett lägre straff. Lagstiftaren har därmed tagit ställning för att en sådan motivator är önskvärd.

Att den misstänkte inom ramen för prövningen av brottmålet tillåts att förhålla sig till alternativa scenarion beroende av hans eller hennes eget agerande bedömer vi vara helt legitimt, under förutsätt- ning att en sådan ordning omgärdas av rättssäkerhetsgarantier. Det är i våra överväganden framför allt utsikten om ett lindrigare straff, om begränsningar av brottmålets omfattning och om kortare hand- läggningstider inklusive mindre ingripande tvångsmedel som utgör möjliga incitament för misstänktas medverkan i brottmål. Om miss- tänkta erbjuds verktyg som innebär att de kan påverka någon av dessa faktorer genom att medverka i prövningen av brottsmisstan- karna är det vår bedömning att misstänkta också kommer att använda verktygen. Bedömningen stöds framför allt av erfarenheter från andra länder vars rättssystem innefattar sådana verktyg (avsnitt 5.4).

4.4.3En successiv fastlåsning inom ramen för förundersökningens syften

Beskrivningen av förundersökningens syften har varit oförändrad sedan år 1948 då förundersökningsinstitutet infördes med rättegångs- balken. Under förundersökningen ska det utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal mot den som kan misstänkas (23 kap. 2 § RB). Målet ska genom för- undersökningen beredas på ett sådant sätt att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Detta är vad som betraktas som förundersökningens två huvudsyften.58

58Ytterligare syften brukar sägas vara att ge den misstänkte insyn i utredningen så att han eller hon kan förbereda sitt försvar effektivt och att enligt 22 kap. 22 § RB klargöra eventuella skade- ståndsanspråk, jfr prop. 1994/95:23 s. 73 och delbetänkande från Beredningen för rättsväsen- dets utveckling, En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare, SOU 2005:84 s. 108.

114

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

Inom ramen för denna beskrivning av förundersökningens syften har formerna för förundersökningsarbetet förändrats avsevärt under åren. Undersökningsledare har numera relativt stora befogenheter att inom gällande förundersökningsplikt forma brottmålet utifrån processekonomiska och kriminalpolitiska överväganden och därmed bestämma vad prövningen i domstolarna ska gälla. Att berättelser som lämnas i polisförhör under förundersökningen ofta blir process- material vid huvudförhandlingen är vidare numera en etablerad ord- ning. Vid lagändringar för två år sedan som gällde teknisk dokumen- tation av förhör under förundersökningen angavs som ett av skälen för en sådan dokumentation att den kan få en betydelse för möjlig- heterna att i efterhand, t.ex. vid en huvudförhandling, kunna kon- trollera exakt vad den hörde tidigare har lämnat för uppgifter.59 En inspelad utsaga ger, enligt förarbetsuttalandena, ett bättre underlag för bedömningen av utsagan än en uppläsning ur ett förundersök- ningsprotokoll. Det får numera uppfattas som att det godtas att polisförhör ofta hålls i dubbla syften, nämligen dels för att utreda brottsmisstanken, dels för att säkra bevisning som kan komma att behövas vid en huvudförhandling. På motsvarande sätt hämtas infor- mation in med tekniska tvångsmedel eller annan teknisk säkring i dubbla syften. Informationen hämtas in för att utreda brottet, men redan vid inhämtningen står det ofta klart att informationen dess- utom kommer att ha en betydelse som bevis i en kommande rätte- gång.

Att den beskrivning av förundersökningens syften som finns i rättegångsbalken i och för sig rymmer väsentligen nya former för förundersökningsarbetet uppfattar vi alltså framgår av den utveck- ling som redan har skett i detta avseende. Vilka ytterligare föränd- ringar av formerna för förundersökningens genomförande som kan införas inom ramen för de syften som anges för förundersökningar kan diskuteras. Var gränsen går beror inte minst på hur eventuella reformer utformas lagtekniskt. Vår grundhållning är emellertid, att frågan om vilka åtgärder som ryms inom förundersökningens syften måste bedömas utifrån vad som redan har skett i detta avseende. Utrymmet för ny reglering av förundersökningsarbetet måste därför enligt vår bedömning uppfattas vara relativt generöst.

59Prop. 2016/17:68 s. 40 f.

115

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

4.4.4Åtgärder som gäller förundersökningen

För att straffprocessens ramar, i enlighet med våra direktiv, ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen bör parternas val i högre grad tillåtas inverka på handläggningen av brott- målet. En sådan utveckling förutsätter att åklagare ges beslutsbefog- enheter om sådant som kan utgöra ett incitament för brottsmisstänkta att medverka i högre grad. Det handlar i första hand om utökade be- fogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott (kap. 5). Vissa förtydliganden om vad som gäller i fråga om misstänktas insyn under förundersökningar behövs som en följd av våra överväganden om åtgärder under förundersök- ningen (kap. 7).

4.5Tydligare ramar för straffprocessen genom parternas ställningstaganden under förberedelsen

Vår bedömning: För att straffprocessens ramar ska kunna be- stämmas på ett tydligare sätt under förberedelsen av brottmål måste såväl domare som parter, utifrån sina respektive roller, agera för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. En sådan utveckling kräver en tydligare reglering om vad som förväntas.

4.5.1En ökad betydelse för förberedelsen i brottmål

Syftet med den reglering av förberedande åtgärder som finns i rätte- gångsbalken är att ge domare en möjlighet att bereda målet så att huvudförhandlingen kan genomföras koncentrerat.60 Att målen är väl beredda när huvudförhandlingen inleds är nödvändigt för att rätte- gångsordningen ska fungera som det är tänkt. Det gäller i synnerhet stora och komplicerade brottmål. En faktor som vi har förhållit oss till vid överväganden om hur straffprocessens ramar kan bestämmas tydligare är att förundersökningar numera inte alltid fullt ut upp- fyller sitt förberedande syfte inför huvudförhandlingar. Att detta är

60Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till inledningen till kapitel 45, jfr 45:10–13 RB samt 51:10 och 51:12 RB.

116

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

fallet framgår bl.a. av den omfattande praxis vad gäller kompletter- ingar av förundersökningar efter att åtal har väckts som numera före- kommer.61 Många åklagare med erfarenhet av dessa mål vittnar om att utredningsarbetet tar ny fart i samband med att huvudförhand- lingen i tingsrätten inleds på grund av att försvaret då kommer med processuella invändningar.62 En följd av den kompletteringsinflation efter åtal som vi uppfattar har utvecklats vid hanteringen av många brottmål är att innehållet i förundersökningar inte nödvändigtvis på ett rimligt förutsebart sätt speglar innehållet i en kommande rätte- gång. I de fall då förundersökningen fortsätter efter att åtal är väckt kommer processinnehållet under huvudförhandlingen att skilja sig från processinnehållet från förundersökningen. Ibland kan skillnaden mellan innehållet under förundersökning och vid huvudförhandling vara betydande. Att detta är en verklighet att förhålla sig till innebär dels att det finns en risk för en viss ”överutredning” under för- undersökningen för att täcka upp för alla eventualiteter och undvika kompletteringar, dels till att det uppstår svårigheter för parterna, främst åklagaren, att begränsa sina bevisuppgifter inför rättegångar. Båda dessa effekter bidrar i sin tur till att brottmålen blir stora.

Som en följd av den beskrivna utvecklingen när det gäller för- undersökningar har betydelsen av domares förberedelsearbete ökat i framför allt de stora brottmålen. Trots vissa lagändringar för att öka domares aktivitet under förberedelsestadiet, så är tillämpningen av bestämmelserna om förberedelseåtgärder fortfarande begränsad.63 Det finns dessutom, har vi uppfattat, på vissa håll en uppgivenhet från parterna när det gäller det meningsfulla i att medverka i för- beredande åtgärder. Uppgiften att säkerställa att lagstiftarens inten- tioner om förberedelsearbetet uppfylls är en metodutvecklingsfråga för domstolarna. Mycket arbete har också vidtagits i det avseendet.64

61Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 70 f.

62Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, BRÅ rapport 2017:4 s. 88.

63Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 87 f.

64Exempelvis arbetet i Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade mål, se rapporten En skräddarsydd rättegång – och vägen dit (2015); Stockholms tingsrätts projekt om stora mål, se Rapport från arbetsgruppen för en effektivare hantering av stora och kom- plicerade mål (2015); Åklagarmyndighetens program för hanteringen av stora och komplicerade ärenden, se rapporten Hanteringen av stora och komplicerade ärenden (2016); Ekobrotts- myndighetens projekthandbok 2006:1; Domstolsverkets interna förstudie om stora brottmål avslutade 2011–2014, promemoria (2016) och Operativa rådets rapport Fokusförskjutning i stora brottmål (2015).

117

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

Kraven på hur förberedelsen ska användas för att bättre kunna klar- göra vad brottmålet handlar om behöver emellertid, bedömer vi, också understödjas av ytterligare lagstiftningsreformer. En huvud- princip bör vara att inställningar, grunder, bevisuppgifter och andra ställningstaganden ska vara klarlagda i stora brottmål när en huvud- förhandling inleds. Vidare bör det som har förekommit under för- beredelsen tydligare kunna göras till en del av processmaterialet vid rättegångar, för att understryka att det som sker under förberedelsen har en betydelse för rättegångens genomförande.

4.5.2Domarens processledande uppgift

I ett brottmålsförfarande som utgår från att det är parterna som an- svarar för processens sakinnehåll, dvs. processmaterialet, måste det samtidigt vara tydligt att domare ansvarar för processens genom- förande. Domarens uppgift kan i våra överväganden beskrivas som att han eller hon, genom kontakter med parterna, ska se till att pro- cessen kommer att handla om det som är det egentliga processföre- målet. Det är alltså frågan om en processledande och konfliktlösande domarroll som kräver både en hög aktivitet och en tillgänglighet i förhållande till parterna under målets beredning.

För att undvika att tid och resurser läggs på presentation av be- visning använder sig domare vid internationella brottmålstribunaler och domstolar av en ordning med rättegångspromemorior där par- terna ombeds utveckla sina ståndpunkter under förberedelsen och med s.k. agreed facts som är ett registreringsförfarande i fråga om sakomständigheter och fakta som parterna i ett brottmål är överens om (avsnitt 5.4.4). Domstolarna har i dessa fall en uppgift som mot- tagare av uppgifter från parterna. Samma rätt att tiga och att ändra sig gäller för tilltalade vid dessa domstolar som i våra. Det finns lika lite i dessa domstolar som i våra någon möjlighet processuellt be- straffa en tilltalad som inte vill uppge något. Att processverktygen har införts i ett effektivitetsskapande syfte tyder på att det finns ett värde i att skapa sådana verktyg för domares processledande funk- tion under förberedelsen även om verktygen inte är tvingande för parterna. I våra överväganden bedömer vi att en tydligare reglering av domarens ansvar i det förberedande arbetet har en betydelse för omfattningen av parternas medverkan på ett generellt plan, trots att

118

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

domarna inte samtidigt förses med ytterligare befogenheter i förhåll- ande till parterna. Att befästa betydelsen av domares processledande roll redan under förberedelsen hjälper, bedömer vi, på sikt en utveck- ling mot tydligare ställningstaganden från parterna i de frågor som gäller inställning, grunder och bevisuppgift.

4.5.3Åtgärder som gäller förberedelsen

För att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förberedelsen av brottmål måste såväl domare som parter utifrån sina respektive roller agera för att klargöra inställningar, grun- der, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. En sådan utveckling kräver en tydligare reglering om vad som förväntas och vilken betydelse det som sker under förberedelsen ska ha vid huvudförhandlingen (kap. 6). Det som förekommit under förbere- delsen ska i högre grad kunna utgöra processmaterial för att det inte ska bli frågan om dubbelarbete.

4.6Bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna

Vår bedömning: De förslag som vi lämnar om en successiv fast- låsning av brottmålsprocessen genom parternas ställningstagan- den och en tidig bevissäkring samt de förslag som vi lämnar om ett aktivt förberedelsearbete leder till bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i dom- stolarna. En utveckling med ett större partsinflytande i brottmål förutsätter dessutom att domares processledande roll framgår av regelverket.

119

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

4.6.1Parternas frihet att bestämma processens sakinnehåll

En utgångspunkt för alla de överväganden vi har gjort hittills inom ramen för arbetet har varit att brottmålsprocessen som helhet måste vara någorlunda förutsebar för att det ska vara möjligt att upprätt- hålla koncentrationsprincipen i domstolarna. Att det med rimlig grad av precision går att förutse vad en rättegång kommer att handla om genom att utgå från vad som har hänt före rättegången bör vara det normala. De överväganden vi gör om en successiv fastlåsning av brottmålet genom parternas ställningstaganden under förundersök- ningen och förberedelsen har därför betydelse även i den här delen av uppdraget.

Vidare kommer, är vår bedömning, de förslag vi redan har lämnat om en utökad möjlighet för parterna att åberopa tidiga förhör som bevisning (SOU 2017:98) att leda till bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång utan att de kvalitetskrav som gäller för be- slutsunderlag i brottmål frångås. Våra tidigare överväganden utgör därför grunden för våra vidare överväganden om bättre förutsätt- ningar för koncentrerade rättegångar och ett fullgott beslutsunder- lag i domstolarna.

Parterna bör vara de som styr brottmålsprocessens sakinnehåll, inklusive vilken bevisning som läggs fram. Parterna bör vara så fria som möjligt inom ramen för en rättssäker prövning att lägga fram bevisning i den form som de själva bedömer är bäst i det enskilda fallet. Ett utökat utrymme för att lägga fram bevisning som redan är dokumenterad är i linje med den utveckling med förbättrade för- utsättningar för koncentrerade rättegångar som uppdraget i denna delen syftar till. Domarens uppgift bör vara att opartiskt ta emot och bedöma det som parterna lägger fram eller yrkar. Det bör inte längre vara domarens uppgift att garantera utredningens fullständighet.

4.6.2Åtgärder som gäller prövningen i domstol

En utveckling med ett större partsinflytande i brottmål förutsätter att domares processledande roll framgår av regelverket. Domarnas utrymme att komplettera förundersökningar eller att inhämta bevis- ning i skuldfrågan bör därför begränsas till de fall då en part har framställt yrkanden i dessa frågor (kap. 8). En följd av de övervägan- den om en friare bevisföring för parterna som bl.a. motiverade de

120

SOU 2019:38

Ett ökat partsinflytande i brottmål

förslag om tidiga förhör som vi redan lämnat (SOU 2017:7) är vidare att även skriftliga vittnesattester bör tillåtas i högre grad (kap. 9).

4.7Parterna ska inte låsa fast rättskraften

Våra överväganden om en successiv fastlåsning av brottmålet under förundersökningen och förberedelsen genom ett ökat partsinflytan- de omfattar inte frågan om att tidigarelägga rättskraften i brottmål. Vi utgår dessutom från en fortsatt fri bevisföring. Dessa två omstän- digheter innebär att vi inte överväger reformer om att parternas ställ- ningstaganden låser fast processen i formell mening innan det finns en lagakraftvunnen dom från en domstol. Vår bedömning är att båda parter i processen måste behålla en viss frihet att förhålla sig till vad efterkommande nya omständigheter innebär för de ställningstagan- den som redan har gjorts. En absolut bundenhet skulle vara praktiskt svårgenomförbar med en bibehållen ambition att undvika materiellt oriktiga domar.

Detta gäller självfallet i särskilt hög grad för den misstänkte, som har en grundläggande rätt att ändra sig eller komma med nya upp- gifter inom ramen för sitt försvar. Det skulle, bedömer vi, vara oför- enligt med Europakonventionens krav om en rättvis rättegång att i formell mening låsa fast den misstänkte vid ett visst ställningstagan- de. Men även brottsbekämpande myndigheter måste, om än i en mer begränsad omfattning, ha åtminstone en viss möjlighet att ompröva sina beslut om det kommer fram nya omständigheter som påverkar ett tidigare beslut. Så länge det inte finns en lagakraftvunnen dom kommer det enligt våra förslag därför även fortsättningsvis att finnas en viss rörlighet i processen.

Att så är fallet kan verka hämmande för parternas tillit till pro- cessverktygen. Tillit till systemet förutsätter, för båda parter, en upp- fattad hög grad av förutsebarhet och pålitlighet. Trots att de process- verktyg vi överväger inte kommer leda till rättskraft i ett tidigare skede gör vi emellertid bedömningen att de nya processverktygen kommer att leda till en fastlåsning av parternas ställningstaganden i praktiken. De ställningstaganden från parterna som låser fast pro- cessen ska nämligen lämnas och dokumenteras på ett sådant sätt att de, även vid en efterföljande granskning, kommer vara robusta. Ut- rymmet att ändra sig kommer därför i praktiken att vara begränsat.

121

Ett ökat partsinflytande i brottmål

SOU 2019:38

Reformen kommer, är vår bedömning, att kunna uppfattas som för- utsebar och pålitlig.

4.8Rättskipningens tyngdpunkt

En ambition med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som leder till att straffprocessen kan låsas fast successivt genom parternas ställ- ningstaganden och en utökad möjlighet att använda information ur förundersökningen som bevisning. En fråga som väcks vid över- väganden om att låta åtgärder under förundersökningen få en direkt betydelse för den vidare handläggningen är var gränsen för sådana reformer går innan tyngdpunkten för rättskipningen förflyttas till förundersökningen på ett olämpligt sätt. Frågan avgörs av hur even- tuella reformer utformas lagtekniskt. Att tyngdpunkten i brottmåls- processen genom våra förslag kommer att fördelas över en större del av processen är klart. Vår hållning är dock att utrymmet för att dra slutsatsen att rättskipningen på ett principstridigt vis flyttats från domstolarna får uppfattas som begränsat så länge brottmål avgörs slutligt i en tvåpartsprocess vid muntliga, omedelbara och koncen- trerade rättegångar enligt principen om fri bevisprövning samt så länge rättskraft i brottmål inträder genom lagakraftvunnen dom.

122

5Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.1Ett nytt ramverk i rättegångsbalken för misstänktas medverkan i förundersökningar

5.1.1En beskrivning av ramverket

För att personer som är misstänkta för brott ska vara villiga att med- verka i förundersökningsarbetet krävs det i regel att det finns någon fördel för den misstänkte att vinna med att medverka. Att miss- tänkta har en egen vilja att ställa saker till rätta helt utan egen vinning förekommer naturligtvis. Men det går inte att införa regler som tvingar en person som är misstänkt för brott att avstå från sin rätt att tiga. Det är inte heller möjligt att bestraffa en person som utnyttjar sin rätt att tiga. Däremot är det möjligt att införa regler som innebär att en misstänkt som väljer att medverka belönas för denna medverkan. En ökad grad av medverkan från misstänkta i brottmål kräver därför att det skapas nya incitament för sådan medverkan.

Att en misstänkt som överväger att medverka i förundersöknings- arbetet har en möjlighet att först föra en dialog med den besluts- fattare som förfogar över incitamenten för medverkan bedömer vi innebär fördelar såväl för förutsättningarna för att den misstänkte ska välja att medverka som ur rättssäkerhetssynpunkt. Om en miss- tänkt kan få en uppfattning om hur utrymmet för en mer förmånlig hantering ser ut i det enskilda fallet, ökar sannolikheten för att den misstänkte gör ett välgrundat val att medverka eller att tiga. En för- utsättning för den slutsatsen är då förstås att formerna för hur kon- takterna mellan beslutsfattaren och den misstänkte sker är rättssäkra. Försvararnärvaron är därvid central.

123

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Det vi ser framför oss är, att skapa en ny möjlighet till överlägg- ningar mellan misstänkta och åklagare under förundersökningen i frågan om vad misstänktas medverkan i brottmålet skulle kunna leda till i det enskilda fallet. Initiativet till sådana överläggningar ska kunna komma från antingen den misstänkte själv, som kan meddela att han eller hon har ett intresse av att lämna uppgifter till myndigheterna, eller från myndigheten, som kan fråga den misstänkte om han eller hon har intresse av att lämna uppgifter till myndigheten. Den miss- tänktes intresse av att medverka i brottmålet ska vara ingångsvärdet för överläggningen. Det måste vidare vara en förutsättning att den miss- tänkte är delgiven skälig misstanke i form av en gärningsbeskrivning som sätter ramen för eventuella överläggningars innehåll.

Överläggningarna mellan den misstänkte och åklagaren ska kunna leda fram till en uppgörelse som manifesteras i ett beslut från åkla- garen om en fördel för den misstänkte (incitamentet). Åklagarens beslut ska sedan vara bestämmande för den fortsatta handläggningen, inklusive för en eventuell prövning i domstol. Besluten ska i princip inte kunna frångås, annat än i för den misstänkte lindrigare riktning. Detta är stommen till det nya ramverk för misstänktas medverkan i förundersökningsarbetet som vi ser bör införas.

5.1.2Krav på incitamentens utformning

De omständigheter som vi ser i första hand kan förväntas motivera misstänkta att medverka i brottmål är utsikten om ett lindrigare straff eller om en mindre omfattande prövning, inkluderande kortare handläggnings- och häktningstider. Utsikterna för att sådana incita- ment ska fungera som motivation för att lämna uppgifter ökar, be- dömer vi, i förhållande till incitamentets precision, förutsebarhet och förmånlighet. Den misstänkte måste kunna både förstå och lita på vad han eller hon har att vinna på att bryta passiviteten för att verktygen för ett ökat partsinflytande ska få ett genomslag och verk- ligen tillämpas (krav på precision och förutsebarhet). Det måste vidare finnas en uppfattad verklig vinst för den misstänkte med att medverka (krav på förmånlighet).

124

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.2Arten av medverkan från misstänkta som ska uppmuntras i förundersökningar

Vår bedömning: Den medverkan från misstänkta under för- undersökningen som våra reformförslag syftar till att uppmuntra är att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. Ytterligare incitament bör skapas i processrätten för sådan utredningsmedverkan.

5.2.1Erkännande ska inte vara en tillräcklig eller nödvändig förutsättning

Innebörden av vårt uppdrag, att överväga åtgärder som tydligare kan bestämma straffprocessens ramar, talar, uppfattar vi, mot en reform som utgår från den misstänktes erkännande som den önskvärda formen av medverkan. Vi har, med hänsyn till hur vårt uppdrag är formulerat, sett det som vår uppgift att föreslå åtgärder som kan åstadkomma en ökad tydlighet, förutsebarhet och effektivitet i brottmålsprocessen med bibehållna krav på rättssäkerhet. Det är då enligt vår uppfatt- ning inte i första hand fråga om att skapa förutsättningar för ett enklare förfarande.

En ordning som utgår från erkännandet som den önskvärda for- men av medverkan är, menar vi, mindre verkningsfull i förhållande till det som vi uppfattar är vårt uppdrag än en ordning som utgår från en medverkan som har en materiell betydelse vid den fortsatta han- teringen av brottmålet. Att ge misstänkta processuella belöningar för att de erkänner brott leder enligt vår bedömning dessutom till större risker ur rättssäkerhetsperspektiv än en ordning som öppnar för belöningar för att den misstänkte hjälper utredningsarbetet fram- åt. Svårigheterna med falska erkännanden är allmänt kända.

Vår hållning är därför, att såväl effektivitets- som rättssäkerhets- skäl talar mot en reform för att uppmuntra misstänktas medverkan i brottmål som utgår från erkännandet som den önskvärda formen av medverkan. Ett erkännande ska i våra överväganden vara vare sig en

125

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

nödvändig eller tillräcklig förutsättning. Att den misstänkte erkän- ner eller förnekar ska alltså inte tillmätas någon självständig betydelse i reformen.

5.2.2Medgivanden ska inte tillmätas ytterligare rättslig betydelse

I brottmål har ett medgivande från en misstänkt eller tilltalad inte någon formell rättslig betydelse. Undantaget är ordningen vid strafföre- lägganden och förelägganden av ordningsbot som innebär att ett med- givande i förening med ett erkännande kan ges en rättslig betydelse vid lagföringen av vissa lindrigare brott. I praktiken har parternas medgivanden och bestridanden i brottmål visserligen, är vår uppfatt- ning, en betydelse för rättens värdering av bevisningen. Ett med- givande i brottmål kan emellertid inte, lika lite som ett erkännande, ensamt läggas till grund för en fällande dom.

Vi har övervägt om misstänktas inställning till olika omständig- heter, bl.a. medgivanden, borde tillmätas en större rättslig betydelse i brottmål. Att ställningstaganden från en misstänkt, stödd av en försvarare, i högre grad borde kunna få en betydelse för den vidare handläggningen är i linje med den uppfattning om myndiga parter som vi har. Mot en sådan tanke talar emellertid det faktum att miss- tänkta alltid har en rätt att ändra sig i brottmålsprocessen. Det går inte att i formell mening låsa en misstänkt person vid ett ställnings- tagande om han eller hon senare vill ändra sig. Att vidta åtgärder för att ge misstänktas medgivanden en större betydelse för prövningen av brottmål rubbar inte det faktum att den misstänkte, på samma sätt som vid ett erkännande, alltid kan ta tillbaka sitt medgivande. Att den misstänkte medger något och att detta tillåts påverka den vidare handläggningen kan därmed inte sägas låsa fast straffprocessen i materiell mening på ett hållbart sätt. De risker ur rättssäkerhetssyn- punkt som följer med s.k. ”falska erkännanden” är vidare likartade vid falska medgivanden. Det går inte att bortse från risken att den misstänkte medger omständigheter för att han eller hon upplever en press att göra det.

På samma sätt som en ordning som utgår från erkännanden som den önskvärda formen av medverkan är enligt vår uppfattning rätts- verkningar av misstänktas medgivanden en riskabel väg att gå ur så- väl effektivitets- som rättssäkerhetsperspektiv. Att klargöranden av

126

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

medgivanden liksom andra inställningar från den misstänkte kom- mer att vara betydelsefulla för den praktiska hanteringen av brottmål även fortsättningsvis är en annan sak. Inte minst under förberedelsen av brottmål inför huvudförhandling är det rimligt att såväl domare som parter vid handläggningen i princip kan utgå från de eventuella medgivanden som lämnas (kap. 6). Någon formell bundenhet kan emellertid inte finnas. Att bygga reformer som rör förundersök- ningsarbetet i stora brottmål på rättsverkningar kopplade till miss- tänktas medgivanden är, i likhet med att bygga dem på erkännanden, enligt vår mening inte lämpligt.

5.2.3Misstänktas utredningsmedverkan enligt brottsbalken

Om en tilltalad har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utred- ningen av brott kan det enligt bestämmelserna i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB utgöra en grund för lindrigare straff (avsnitt 4.3.9). Bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan är ut- formade med syftet att uppmuntra misstänkta att lämna sådana upp- gifter om det egna brottet som hjälper utredningsarbetet framåt. Att det är uppgifter som hjälper till vid den vidare utredningen av brottet som premieras innebär, att rättsordningen uppmuntrar medverkan som kommer till materiell nytta vid utredning av brott. Den miss- tänktes uppgifter leder utredningsarbetet i en viss riktning som sedan kan följas upp och kontrolleras genom ytterligare bevissäkring. Om uppgifterna visar sig kunna verifieras genom efterföljande bevissäk- ring, t.ex. beslag eller vittnesuppgifter, har utredningen vunnit tid och resurser med hjälp av den misstänktes uppgifter om brottet. Eftersom möjligheten till strafflindring enligt bestämmelserna i brotts- balken inte är kopplad till att den misstänkte erkänner elimineras, bedömer vi, de risker som brukar sammankopplas med falska erkän- nanden. Den misstänkte har nämligen inte något att vinna på att lämna ett falskt erkännande eller i övrigt falska uppgifter. Arten av medverkan som lagstiftaren premierar leder därför, konstaterar vi, till en processuell vinst samtidigt som kraven på utredningars robust- het vidhålls.

Det finns skäl för att undersöka om den art av medverkan från misstänkta som lagstiftaren redan har tagit ställning till som önsk- värd bör ges ett större genomslag i brottmålsprocessen. Fördelarna

127

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

med att i våra överväganden utgå från vad som redan gäller är, att det både inom rättsväsendet och i samhället i övrigt bör finnas en eta- blerad acceptans för tanken att misstänktas utredningsmedverkan kan leda till fördelar för den misstänkte liksom för uppfattningen att en sådan medverkan från misstänkta är en positiv faktor för brott- målsprocessen i allmänhet.

Effektivitetsvinster med misstänktas utredningsmedverkan

För att det ska bli fråga om en strafflindring vid utredningsmed- verkan enligt brottsbalken förutsätts det att den tilltalades medver- kan når upp till en förhållandevis kvalificerad nivå.1 De uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avse- ende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redogörelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra uppgifter av betydelse för utred- ningen. Ett exempel som nämns i förarbetena till den befintliga lag- stiftningen är att det i en utredning om ekonomisk brottslighet kan röra sig om en redogörelse för ekonomiska transaktioner eller be- träffande stöldbrottslighet ett påvisande var stöldgods finns.2 Andra exempel som vi ser framför oss i våra överväganden bör kunna utgöra en utredningsmedverkan är att den tilltalade har lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kan lämna upplysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Ett ytterligare sätt att lämna uppgifter som har väsentlig betydelse för utredningen om brott kan enligt vår bedömning vara att den misstänkte självmant redovisar skriftligt material som annars skulle krävt internationellt rättsligt bistånd för att få fram, att den misstänkte frivilligt uppger lösenordet till sin låsta dator eller att han eller hon på annat sätt hjälper till att få fram utredningsrelevant material.

Nuvarande reglering om utredningsmedverkan utgår från att den misstänktes uppgifter ska lämnas i ett skede då det ännu inte finns övertygande bevisning mot honom eller henne. Lagstiftningen byg- ger alltså på att uppgifterna av väsentlig betydelse för utredningen av brottet lämnas någorlunda tidigt i utredningsarbetet. Det är också

1Prop. 2014/15:37 s. 21.

2Prop. 2014/15:37 s. 22.

128

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

om uppgifterna lämnas i någorlunda tidigt skede som processvins- terna är störst. Bestämmelsen om strafflindring är inte tillämplig om den tilltalade blivit tagen på bar gärning eller erkänner brott i ett skede då det redan finns övertygande bevisning om hans eller hennes skuld. Inte heller om den tilltalades medverkan har begränsat sig till för utredningen mer perifera uppgifter bör frågan om strafflindring aktualiseras. Saken sammanfattades i förarbetena med att ju bättre bevisläget i utredningen är desto mindre är utrymmet för den miss- tänkte att kunna bidra på ett sådant sätt att strafflindring kan komma i fråga.3 Ett av skälen som angavs för att införa en ordning med straff- lindring för den som medverkar vid utredningen av egen brottslighet var att en sådan ordning kan bidra till en effektivare utrednings- och lagföringsprocess och att resurser för utredning av annan brottslig- het därmed skulle kunna frigöras.4

Enligt nuvarande ordning är det rätten som avgör om den till- talades utredningsmedverkan ska beaktas vid straffmätningen. Den misstänkte kan, vid tidpunkten då han eller hon överväger att lämna uppgifter om brottet till myndigheterna, inte säkert veta om det finns något att vinna på att lämna uppgifterna. Beslutet om straff- lindring ligger inte i de brottsbekämpande myndigheternas händer. En eventuell lindring av straffet kommer dessutom med nuvarande ordning efter en ofta lång utrednings- och huvudförhandlingstid. Nyttan med strafflindringen kan säkert framstå som något abstrakt för den misstänkte när han eller hon överväger att medverka under förundersökningen. Det finns därför, bedömer vi, skäl att förvänta sig att de effektivitetsskäl som ligger bakom den befintliga regleringen om incitament för utredningsmedverkan kan få ett större genomslag om den förhoppning om strafflindring som utgör incitamentet för medverkan kunde realiseras direkt och med säkerhet för den miss- tänkte. Om åklagaren informerar en misstänkt om att det finns en möjlighet till lindrigare straff vid utredningsmedverkan och åklaga- ren samtidigt kunde förfoga över frågan om strafflindring, skulle den misstänkte få en verklig möjlighet att göra ett informerat val om sitt eget agerande. Han eller hon kunde, tillsammans med sin försvarare, överväga för- och nackdelar i det enskilda fallet med att lämna upp- gifter om brottet och välja om fördelarna för honom eller henne väger över. Incitamentet för misstänkta att medverka på det sätt som

3Prop. 2014/15:37 s. 22.

4Prop. 2014/15:37 s. 14 f.

129

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

lagstiftaren bedömt vara processekonomiskt eftersträvansvärt för- stärks därmed, enligt vår bedömning. De motiv som ligger bakom regleringen om strafflindring som incitament för misstänktas utred- ningsmedverkan skulle därför, bedömer vi, ges bättre förutsättningar att få ett genomslag i tillämpningen.

Vissa misstänkta kommer aldrig vilja medverka i brottmål

Det ska vid en diskussion om förväntad effektivitet konstateras att det finns misstänkta personer som inte vill lämna uppgifter om brott till brottsbekämpande myndigheter oavsett vilka incitament som tillskapas för detta. Det är för vissa personer en princip att aldrig lämna någon som helst information till polis eller åklagare. Det finns vissa typer av brottmål där alternativkostnaden för en misstänkt att medverka ofta kommer vara högre än vinsten med att göra det. Det kan handla om att det i kretsen kring den misstänkte uppfattas som så allvarligt att lämna uppgifter om brottsmisstanken till rättsvård- ande myndigheter att den misstänkte väljer att hålla tyst även om det finns vinster för honom eller henne personligen med att medverka. En sådan principhållning kan enligt den uppfattning vi har inte i första hand rubbas med ny straffprocessuell lagstiftning, eftersom den i stor utsträckning tycks bero på en lojalitet med en ordning utanför samhället. Att däremot på förhand avfärda brott i miljöer med en utbredd tystnadskultur i förhållande till samhället från tillämpningsområdet är enligt vår bedömning förhastat med tanke på de erfarenheter som finns från andra länder av hur misstänkta agerar. Valet att medverka avgörs, uppfattar vi, av faktorer i det enskilda fallet. Det går alltså knappast att på förhand att med säkerhet vare sig förutspå eller avfärda vilka uppgifter en misstänkt kan vilja lämna i vilka typer av ärenden.

Vikten av materiellt riktiga domar och oskuldspresumtionen

Risken för materiellt oriktiga domar

Att en misstänkt person ges ett inflytande över den vidare hante- ringen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne har uppfattats som kontroversiellt i svensk rättstradition. Huvudskälet

130

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

till att det uppfattas på det sättet är att brottmålsprocessen till sin natur präglas av en obalans mellan processens parter. Prövningen av brottmål består av en ensidig maktutövning från en av processens parter, staten, mot den andra parten, den misstänkte. För att balan- sera denna bristande jämvikt har den misstänkte tillerkänts en rad rättssäkerhetsgarantier, bl.a. en grundläggande rätt att förhålla sig passiv vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Att införa reformer som medger att den misstänktes medverkan i brottmålet leder till fördelar för den misstänkte, exem- pelvis ett mildare straff, har bl.a. ansetts innebära en risk för att den misstänkte, ställd inför de maktbefogenheter staten har som process- förare, känner sig pressad att medverka i prövningen av brottmålet och godtar något han eller hon inte borde godta. Följden av en sådan utveckling blir materiellt oriktiga domar på bekostnad av enskilda personer.

Inom ramen för lagstiftningsarbetet som gällde strafflindringsgrun- den vid utredningsmedverkan hade vissa remissinstanser uttryckt en oro för att en strafflindringsgrund som tar sikte på utredningsmed- verkan skulle kunna leda till felaktiga erkännanden, oriktiga upp- gifter om brottet samt mindre grundliga brottsutredningar. Reger- ingens bedömning var emellertid att risken för felaktiga uppgifter torde vara liten så länge möjligheten till strafflindring enbart skulle kunna komma i fråga vid medverkan till utredning av egen brotts- lighet.5 Det är, påpekades det, naturligtvis en given utgångspunkt att beviskraven upprätthålls även i de fall där den tilltalades egna upp- gifter ligger till grund för utredningen. Behövliga utredningsåtgärder ska alltså, sades det, precis som enligt den nuvarande ordningen vidtas för att kontrollera riktigheten av den misstänktes uppgifter. Den misstänkte har dessutom en ovillkorlig rätt att när som helst återta ett erkännande. Utredningen måste även i en sådan situation vara tillräckligt robust för att kunna ligga till grund för lagföring. Det borde således enligt regeringens uppfattning, som riksdagen sedan delade, finnas goda förutsättningar att upptäcka eventuella felaktigheter.6

5Prop 2014/15:37 s. 18.

6Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 9.

131

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Oskuldspresumtionen

I lagstiftningsarbetet om strafflindring vid misstänktas utrednings- medverkan uttrycktes också, bl.a. i motioner vid riksdagsbehandlingen, farhågor om att förslaget riskerade att strida mot oskuldspresumtio- nen enligt artikel 6.2. i Europakonventionen. Justitieutskottet kon- staterade vid behandlingen av lagförslaget i riksdagen att det finns ett nära samband mellan oskuldspresumtionen och rätten för en misstänkt att avstå från att uttala sig under utredningen, dvs. att inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.7 Av Europadomstolens praxis framgår, sades det vidare, att en brottsut- redande myndighet under inga omständigheter får använda tvång eller vilseleda den misstänkte för att få denne att medverka och där- med kanske belasta sig själv i en ansvarsfråga. Justitieutskottet hän- visade i sitt besvarande av synpunkterna till den bedömning som regeringen hade gjort om att en grundläggande utgångspunkt vid beaktande av de omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB är att de endast kan tillämpas i mildrande riktning.8 Frånvaron av någon av omständigheterna kan alltså aldrig, framhölls det, åberopas i straff- skärpande syfte. Strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan skulle, bedömdes det, inte innebära någon skyldighet eller än mindre något tvång att yttra sig eller på något sätt underlätta åklagarens arbete genom t.ex. medgivanden eller belastande material. Den som väljer att förneka eller att inte medverka till utredningen av ett brott kan således inte drabbas av ett straff som är strängare än vad som följer av de allmänna kriterierna för påföljdsbestämning. En regle- ring om strafflindring vid utredningsmedverkan kunde därför, kon- staterades det, inte anses stå i strid med oskuldspresumtionen enligt Europakonventionen.

Risk för oklarheter i fråga om hur den misstänktes medverkan ska bedömas

I lagstiftningsarbetet som avsåg strafflindring vid utredningsmed- verkan framfördes det vidare synpunkter på att den nya regleringen riskerade innebära tillämpningssvårigheter, bl.a. när det gäller hur

7Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 10.

8Prop. 2014/15:37 s. 19.

132

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

den enskildes medverkan skulle bedömas och värderas. I riksdagens behandling av denna synpunkt pekade Justitieutskottet på att det framgår av 22 § förundersökningskungörelsen (1947:948) att ett förundersökningsprotokoll ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. Det bör därmed, som också regeringen hade framhållit, fram- gå av innehållet i ett korrekt utformat förundersökningsprotokoll om den tilltalade har bidragit till utredningen och i så fall på vilket sätt. Om parterna är oense i frågan om den tilltalades medverkan torde, framhöll utskottet, förundersökningsprotokollet utgöra ett gott underlag för domstolens bedömning.9

Nuvarande ordning är väl övervägd i förhållande till vikten av materiellt oriktiga domar och oskuldspresumtionen

Även om en misstänkt uppfattar att han eller hon vill ta sig ur en påfrestande situation och i den belägenheten är beredd att säga vad som helst till myndigheterna, så finns det med den utformning av misstänktas medverkan som lagstiftaren har valt, bedömer vi, inte något att vinna för honom eller henne på att lämna oriktiga upp- gifter. Uppgifterna måste nämligen vara sådana att de för utredningen framåt och senare stöds av annan bevisning för att de ska kunna leda vidare till ett åtal. Beviskraven gäller oförändrade. Om uppgifterna som en misstänkt har lämnat förblir obekräftade föreligger enligt gällande bevisregler inte förutsättningar för att väcka åtal med anled- ning av vad den misstänkte har sagt. Den informella påtryckning som det innebär att den misstänkte i och för sig kan vinna fördelar genom att lämna uppgifter om brottet har lagstiftaren redan godtagit när bestämmelserna om billighetsskäl med detta innehåll infördes i brottsbalken. Nuvarande ordning bygger redan på att den misstänkte, utan rättens insyn, kan lämna uppgifter om brottet under förunder- sökningen som leder utredningsarbetet framåt i förhoppningen om en framtida strafflindring. I dag finns det inte något krav på att en försvarare ska närvara när misstänkta lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott. Att försvarare är närvarande då den misstänkte lämnar sina uppgifter är ett sätt att säkerställa att den misstänkte inte behöver känna ett tvång att yttra sig (avsnitt 5.14.5).

9Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 9.

133

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Kriminalpolitiskt önskvärt agerande från personer som begått brott

En misstänkt person kan självfallet, vilket uppmärksammades i för- arbetena till strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan, ha en genuin vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att ta avstånd från den brottsliga gärningen.10 Indirekt kan, enligt förarbetsuttalan- dena, en ordning som uppmuntrar ett sådant beteende bidra till att främja respekten för rättsväsendet. Att sådana bevekelsegrunder för misstänkta i högre grad bör kunna premieras i brottmål är enligt vår uppfattning positivt och i linje med de ställningstaganden som redan har gjorts av lagstiftaren.

Misstänktas utredningsmedverkan ska uppmuntras med ytterligare incitament i brottmålsprocessen

Effektivitets- och rättssäkerhetsskäl talar för att den medverkan från misstänkta som våra reformförslag bör syfta till att uppmuntra bör vara att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. För att uppmuntra sådan utredningsmedverkan från misstänkta bör det skapas ytterligare incitament för medverkan i brottmålsprocessen.

5.3Gränsdragningen till ett kronvittnessystem

Våra överväganden utgår från att skapa incitament för den miss- tänktes medverkan i fråga om egen brottslighet. Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga ett s.k. kronvittnessystem. Ett kronvittne är en brottsmisstänkt som i utbyte mot myndigheternas löfte om strafflindring eller liknande fördelar i brottmålet lämnar uppgifter om en annan persons brott. Eftersom frågan om kronvittnen har varit undantagen från det vi ska utreda har vi inte förhållit oss till frågan om misstänktas uppgifter om andras brott inom ramen för utredningsarbetet.

10Prop. 2014/15:37 s. 18.

134

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Gränsdragningen mellan våra överväganden och ett kronvittnes- system är emellertid inte absolut. Inte minst kan uppgifter om egen brottslighet ofta innebära att även utredningen av andras inbland- ning i brottet underlättas. Detta gäller särskilt i stora och komplexa brottmål med många misstänkta gärningsmän och medhjälpare. En misstänkt person som begått ett mord tillsammans med andra och som väljer att berätta om vilket mordvapen som har använts kommer sannolikt att ha lämnat uppgifter som påverkar utredningen av brotts- misstankarna mot övriga misstänkta personer. Detsamma gäller vid ett utpekande av brottsplats eller andra fyndplatser av betydelse för utredningens framskridande. Den misstänkte har i sådana fall i prak- tiken lämnat uppgifter som har betydelse för utredningen av andras brott i utbyte mot myndigheternas löfte om fördelar i brottmålet. Detsamma gäller vid utredning av mer omfattande ekonomisk brotts- lighet och gängrelaterad kriminalitet. Dessa brottstyper känneteck- nas av att de begås tillsammans och i samförstånd av flera gärnings- män där olika personer har olika uppgifter vid genomförande av brottet.

Den bedömning som gjordes i frågan om att uppgiftslämnande om den egna brottsligheten ibland kan omfatta även andras brotts- lighet då billighetsskälen som avser medverkan till utredning av egen brottslighet infördes i brottsbalken var, att risken för eventuella svå- righeter med anledning av det inte skulle överdrivas.11 I den mån upp- gifter lämnas som samtidigt avser någon annan gärningsman är det, framhölls det, enbart uppgifternas värde i förhållande till utredningen av den egna brottsligheten som kan ligga till grund för strafflindring. Att uppgifter om egen brottslighet kan underlätta utredningen av andras brottslighet följer alltså av nuvarande ordning. Att lämna upp- gifter om andras brott kan emellertid inte läggas till grund för straff- lindring enligt reglerna i brottsbalken. Detta är också utgångspunk- ten för de överväganden som görs i detta lagstiftningsärende. Vi har uppfattat att denna utgångspunkt hittills varit principiellt grundad. Utredningen noterar dock att regeringen i sin regeringsförklaring i januari år 2019 aviserat en utredning som öppnar för ett system med kronvittnen.12 Det är uppenbart att ett sådant system på ett än tyd-

11Prop. 2014/15:37 s. 19, 2014/15:JuU8 s. 6.

12Regeringsförklaringen den 21 januari 2019.

135

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

ligare sätt aktualiserar frågan om t.ex. målsägandeintresset vid be- gränsningar av utredningsmaterialet. Det finns dock inte skäl att i detta sammanhang ytterligare utveckla den frågan.

Att införa en ordning med kronvittnen, som innebär att en brotts- misstänkt person kan belönas för att han eller hon lämnar uppgifter om andras brott, förutsätter enligt vår bedömning att brottsmiss- tänkta har likartade möjligheter att få belöning för uppgifter om egen brottslighet. En ordning som innebär att misstänkta som läm- nar uppgifter om andras brott kan bli föremål mer generösa bedöm- ningar än misstänkta som lämnar uppgifter om egen brottslighet är enligt vår uppfattning knappast godtagbar. För att överväga ett system med kronvittnen måste, bedömer vi, först ställning tas till de förslag vi lämnar.

5.4Internationell utblick13

5.4.1Internationell samsyn om förfaranden för misstänktas medverkan i brottmål

Det system för s.k. plea bargin, dvs. förfaranden som möjliggör avtal mellan åkla- gare och brottsmisstänkta i frågor om skuld eller påföljd, som har utvecklats i ameri- kansk rättspraxis har efterhand spridit sig vidare. Först till andra common law-länder som Kanada och England och senare även till s.k. civil law länder som Frankrike, Tyskland, Italien och Polen.

De förfaranden som utvecklats i europeiska länder har utformats utifrån den rättstradition som finns här och har därför i regel inte särskilt mycket gemensamt med den amerikanska modellen. För några år sedan infördes i Finland, som av tra- dition förhållit sig restriktiv till att en myndighet lovar den misstänkte någon för- mån för att han eller hon erkänner ett brott, ett system med åtalsuppgörelser inom ramen för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt (avsnitt 5.4.6).

Det internationella nuläget får uppfattas som att det finns en samsyn i flertalet europeiska länder om att förfaranden som innebär att misstänktas medverkan i brottmål kan resultera i överenskommelser om olika fördelar behövs i en nutida brottmålsprocess. Europadomstolens praxis bekräftar denna hållning liksom den praxis för processordningen som utvecklats vid Internationella brottmålsdomstolen (avsnitt 5.4.3 och 5.4.4).

13Redovisningen i detta avsnitt är en komplettering av den redogörelse som finns i utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:5 (kapitel 5).

136

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.4.2Europarådets rekommendation år 1987

En rekommendation från Europarådets ministerkommitté om förenklat förfarande i brottmål som antogs av Europarådet år 1987 förespråkade bl.a. att medlemsstater- nas processlagstiftning bör vila på principen om relativ åtalsplikt eller, om detta inte är möjligt, att andra lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att uppnå samma effekt.14

Rekommendationen förordade dessutom att åtalsuppgörelser (”guilty pleas”) införs i medlemsländernas rättssystem om konstitutionella och rättsliga traditioner tillåter det och att regleringar om uppgörelser med den misstänkte (”out-of-court settlements”) övervägs inom straffprocessen. I rekommendationen framhölls det ökande antal brottmål som överlämnas till domstolarna och de problem som orsakas av brottmålsprocessernas längd. Det framhölls också att förseningar i hanteringen av brott ger straffrätten dåligt anseende och påverkar den korrekta rättskipningen Slutligen framhölls det att förseningar av rättskipningen i brottmål kan avhjälpas inte bara genom tilldelning av specifika resurser och genom det sätt på vilket dessa resurser används utan också genom en tydligare definition av prioriteringar.

5.4.3Europakonventionens krav

Europadomstolens inställning till åtalsuppgörelser som processmedel

Europadomstolen har gjort vissa uttalanden om sin syn på åtalsuppgörelser som processmedel. En uppgörelse mellan den tilltalade och åklagaren av innebörd att den tilltalade avstår från en fullständig rättegång under förutsättning att han får ett mildare straff än som normalt skulle följa på brottet (s.k. plea bargaining) har ansetts förenlig med artikel 6:1 under förutsättning att uppgörelsen är fullt frivillig och inte strider mot allmänna intressen.15 Om följden av förhandlingar om strafflindring blir att en brottsmisstanke avgörs genom en förkortad form av rättslig utredning så inne- bär det i praktiken att ett antal processrättigheter avstås. Detta har Europadom- stolen inte ansett vara ett problem, eftersom varken ordalydelsen i eller andemeningen av artikel 6 förhindrar att en person avstår från detta skydd av egen fri vilja.16 Ett avstående av processrättigheter måste dock om det ska vara verkningsfullt med av- seende på konventionen alltid fastställas på ett otvetydigt sätt och åtföljas av en miniminivå av säkerhetsåtgärder som står i proportion till dess vikt. Dessutom får det inte strida mot ett viktigt allmänt intresse.

14Recommendation No. R (87) 18 of the Committee of Ministers to Member States concerning the simplification of Criminal justice jfr Åklagarutredningens analys av rekommendationens betydelse för svensk rätt i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, jfr även denna utrednings tidigare delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7 s. 101 f.

15Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 2019 och Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien.

16Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien, med hänvisning i domen till Europadomstolens dom den 17 september 2009 i målet Scoppola mot Italien.

137

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Domstolen har vidare uttalat att medlen för att göra straffprocessen snabbare, t.ex. via åtalsuppgörelser, har en obestridlig nytta för den åtalade, de straffrättsliga myndigheterna och brottsoffret eftersom det minskar myndigheternas arbete och skyndar på processen att fastställa straffansvaret vilket också underlättar beslut om det civilrättsliga ansvaret.17 Domstolen har också uttryckt att förhandlingar om strafflindring – förutom att de ger viktiga fördelar i form av snabba avgöranden av brottmål och en minskad arbetsbörda för domstolar, åklagare och advokater – också om de används rätt kan fungera som ett viktigt verktyg för att bekämpa korruption och organiserad brottslighet och kan bidra till att minska antalet domar och därmed antalet fångar.18

Domstolen har konstaterat att det i de europeiska straffrättssystemen allmänt förekommer arrangemang där svaranden får en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förundersökningsmyndigheterna och då en fullskalig rättegång inte ordnas.19 Det är enligt domstolen inte problematiskt i förhållande till artikel 6 i konventionen att svaranden delges en sannolik dom efter erkännande jämfört med en sannolik dom i en sedvanlig rättegång. Domstolen har anfört att den fäster särskilt avseende vid att den brottsmisstänkta personen själv har möjlighet att pröva och välja ett avtal och att domstolen har i uppgift att säker- ställa att den tilltalade ingått avtalet frivilligt. En avtalskränkning kan enligt dom- stolen komma i fråga endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har utsatts för en press att erkänna. Det kan vara fallet

1.om det råder en så betydande skillnad i strafflindringen i domar som döms å ena sidan efter ett erkännande å andra sidan i en sedvanlig rättegång att det därmed ställs ett osakligt tryck på den tilltalade att erkänna den mildare domen fastän han eller hon är oskyldig,

2.om den brottsmisstänkta personen pressas till en åtalsuppgörelse på ett sätt som helt eliminerar rätten att låta bli att medverka till utredningen av sin egen skuld, eller

3.om det framstår som att plea bargain är det enda medlet att undvika straff som innebär en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen (tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning).

Europadomstolens jämförande studie över europeiska länder med förfaranden för förhandlingar om strafflindring

Inom ramen för prövningen av ett mål år 2014 genomförde Europadomstolen en jämförande studie över trettio medlemsstater i Europarådet för att fastställa i vilken utsträckning det finns brottmålsförfaranden för förhandlingar om strafflindring.20 Domstolen konstaterade, med hänvisning till den genomförda studien, att det kan anses vara ett gemensamt drag i europeiska system för rättskipning i brottmål att en

17Europadomstolens dom den 28 september 2010 i målet Nikolov mot Bulgarien, jfr finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift, RP 58/2013 rd, s. 9.

18Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien.

19Europadomstolens mål Babar Ahmad m.fl. mot Storbritannien, beslut den 6 juli 2010.

20Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien.

138

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

åtalad persons åtalspunkter eller straff mildras i utbyte mot ett erkännande av skuld eller ett nolo contendere-yrkande innan rättegången eller vid omfattande samarbete med utredningsmyndigheterna.

Domstolen slog bl.a. fast att det är enbart i tre av de trettio medlemsstater i Europa- rådet som studerats som det saknas mekanismer för förhandlingar om strafflindring, nämligen Azerbajdzjan, Grekland och Turkiet. I ett litet antal andra länder, nämligen Österrike, Danmark och Portugal, finns det, även om de inte har infört lagstiftning för att etablera förhandlingar om strafflindring som ett rättsligt begrepp i sina respek- tive rättssystem, kännedom om förhandlingar om strafflindring eller liknande pro- cesser i praktiken.

Resultatet av studien redovisas vidare i domen enligt följande.

Österrike, Belgien, Frankrike och Liechtenstein har förfaranden som innehåller element av förhandlingar om strafflindring som leder till nedläggning av brottmålsprocesser, medan Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Polen, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien (England och Wales) har etablerade processer för straff- lindringsavtal som resulterar i en brottmålsdom.

Dessutom finns i Österrike, Tjeckien, Ungern, Montenegro, Ryssland och Serbien möj- lighet att få en mildare dom, att få åtalspunkter avskrivna eller brottmålsprocesser nedlagda om en svarande samarbetar med myndigheterna och därmed bidrar till att nå en lösning i brott- målet.

Förhandlingar om strafflindring i Europarådets medlemsstater sker oftast i form av just för- handlingar om straffet – detta sker i Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien. Förhandlingar om åtalspunkterna förekommer i Ungern, Serbien, Slovenien, Spanien, Schweiz och Storbritannien. Av undersökningen framgår att strafförhandlingar är vanligare i Europarådsstater än åtals- punktsförhandlingar. Denna aspekt av saken hör nära samman med att principen om lagenlig- het ger åklagaren mindre frihet att ändra och avskriva åtalspunkter.

Strafflindringsavtal som leder till en brottmålsdom granskas utan undantag av en behörig domstol. I denna bemärkelse är domstolarna skyldiga att kontrollera om strafflindringsavtalet har ingåtts i enlighet med tillämpliga processmässiga och materiella regler, om svaranden ingått detta frivilligt och medvetet, om det finns bevisning som styrker svarandens erkännande och om villkoren för avtalet är lämpliga.

Som ett resultat av undersökningen kan det fastslås att den domstol som hanterar saken i allmänhet måste granska dokumentationen i målet innan den beslutar om att godkänna eller underkänna strafflindringsavtalet samt att den måste säkerställa att bevisningen i dokumen- tationen styrker svarandens erkännande eller bekännelse. I Italien måste domstolen däremot inte enligt lag granska bevisningen eller intyga att det finns prima facie-stöd för ett mål mot den anklagade, och inte heller i Schweiz måste domstolen automatiskt granska bevisningen. I den ryska lagstiftningen anges inget uttryckligt krav på domstolarna att granska bevisningen i mål med förhandlingar om strafflindring. Man skulle dock ändå kunna sluta sig till att det finns ett sådant krav på grundval av kravet på den domstol som hanterar målet att kontrollera om alla villkor för att godkänna strafflindringsavtalet har uppfyllts.

I mer sällsynta fall måste domstolarna enligt lagstiftningen, åtminstone under vissa om- ständigheter, kräva och granska ytterligare bevisning som inte redan finns i dokumentationen i målet vid skyndsamma förfaranden. I detta avseende måste tyska domstolar kräva bevisning som syftar till att avslöja sådana omständigheter i målet som skulle kunna vara relevanta för deras beslut, även om ett strafflindringsavtal har ingåtts. I Storbritannien måste om fakta be- strids en begäran göras om att domstolen behandlar bevisningen för att fastställa fakta och sedan avkunnar sin dom på grundval av detta.

139

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

I de flesta länder som ingick i undersökningen ingås strafflindringsavtal av åklagarsidan och svaranden och granskas därefter av en domstol. I detta scenario har domstolarna i princip befogenhet att godkänna eller underkänna strafflindringsavtalet men inte att ändra dess vill- kor. I Bulgarien får domstolar föreslå ändringar av strafflindringsavtal de ombeds att bedöma. Sådana ändringar måste dock accepteras av svaranden, försvarsadvokaten och åklagaren. I Tyskland, Rumänien och i viss utsträckning i Storbritannien definieras avtalsvillkoren av den behöriga domstolen (i motsats till att baseras på en överenskommelse i förväg mellan åklagar- och försvarssidan).

Baserat på undersökningen kan det bekräftas att processen med strafflindringsavtal leder till mer skyndsamma rättegångsförfaranden i alla länder som har sådana processer. Procedur- garantier och rättsliga garantier påverkas därför om ett strafflindringsavtal ingås. För motverk- ande av dessa effekter finns ändå ett antal skyddsåtgärder.

Till exempel måste svaranden ha en försvarsadvokat i Bulgarien, Tjeckien, Frankrike (vid inställelse inför domstol vid ett föregående erkännande av skuld [comparution sur reconnais- sance préalable de culpabilité]), Ungern, Malta, Moldavien, Ryssland, Serbien och Slovenien. Andra granskade länder har inga särskilda regler enligt vilka det krävs försvarsadvokat vid för- handlingar om strafflindring, vilket betyder att de vanliga reglerna för rättslig representation gäller.

Villkoret för att ingå ett strafflindringsavtal är ett erkännande från svaranden i Österrike och Liechtenstein (i båda staterna finns endast begreppet Diversion, vilket leder till nedlägg- ning av brottmålsprocesser), i Bosnien och Hercegovina, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien. Italien, å andra sidan, utgör ett undan- tag: ett strafflindringsavtal måste inte med nödvändighet inbegripa ett erkännande av skuld från svaranden.

I nästan alla granskade länder, med Rumänien som synbart undantag, kan dock svarandens erkännande bara användas för själva strafflindringsavtalet. Om strafflindringsavtalet inte skulle ingås eller om det skulle underkännas av domstolen kan svarandens erkännande eller bekännelse inte användas mot honom.

Domstolarna fattar beslut om strafflindringsavtalet vid ett förhör i följande länder: Österrike, Liechtenstein, Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Spanien, Schweiz och Storbritannien. Svarandens närvaro vid förhöret krävs ut- tryckligen enligt lag i till exempel, Bulgarien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Ungern och Slovakien. I Italien å andra sidan behöver svaranden inte vara närvarande.

I de flesta av de granskade länderna begränsas rätten att överklaga när ett strafflindrings- avtal har ingåtts. Det verkar innebära ett fullständigt avstående av rätten att överklaga vid ett strafflindringsavtal (åtminstone då strafflindringsavtalet har godkänts av domstolen) i Slovenien. Ingåendet av ett strafflindringsavtal resulterar i en begränsning av rätten till överklagande i Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Ryssland, Slovakien, Serbien, Spanien, Schweiz och Ukraina. Rätten till över- klagande påverkas inte i Frankrike, Österrike, Liechtenstein, Tyskland, Polen, Rumänien och Storbritannien.

140

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.4.4Internationella brottmålsdomstolen (ICC)

Domstolens status

Internationella brottmålsdomstolen (ICC) etablerades år 2002 som en internatio- nell domstol och en permanent tribunal för att åtala personer för folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott. Domstolen är en efter- följare till FN:s internationella brottmålstribunal för f.d. Jugoslavien (ICTY) och FN:s internationella brottmålstribunal för Rwanda (ICTR. Grunddokumentet för Internationella brottmålsdomstolens inrättande, Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, ratificerades av Sverige år 2001, vilket bl.a. innebär att Sverige nu är skyldigt att utlämna svenska medborgare som blir åtalade vid domstolen.21

Processverktyg för att effektivisera processen

Utformningen av processordningen vid ICC har påverkats av de erfarenheter om behovet av att effektivisera och begränsa processernas omfattning som drogs av erfarenheterna från FN-tribunalerna under 1990-talet. De mekanismer för att effek- tivisera och begränsa processernas omfattning som nu tillämpas innefattar bl.a. skrift- liga redogörelser om inställning och grunder från parterna i rättegångspromemorior (s.k. ”pre-trial briefs”), överenskommelser mellan parterna om fakta (s.k. ”agreed facts”) och förenklat förfarande vid erkännande.

I ett underlag till utredningen har numera professorn i folkrätt vid Stockholms Universitet Mark Klamberg redogjort för de olika processverktygen enligt följande (fotnoter i underlaget utelämnade ur referatet).22

Rättegångs-PM

Vid FN:s ad hoc tribunaler har domaren befogenhet att beordra parterna att förklara sin in- ställning i en eller flera rättegångs-PM (pre-trial briefs). Syftet är att rättegångskammaren bättre ska förstå fallet och på så sätt utforma rättegångens genomförande, sådana PM är dock inte lika omfattande som en dossier (Frankrike). Åklagarens Rättegångs-PM ska innehålla följande: 1) för varje åtalspunkt ange en sammanfattning vilken bevisning som ska åberopas, på vilket sätt detta har bäring på den tilltalades ansvar. Den ska även ange eventuella medgivan- den från parterna, vilka frågor som är otvistigt samt vad som är tvistigt, både vad avser rätts- som sakfrågor; 2) lista över vittnen som åklagaren avser kalla med: namn eller pseudonym för vittne, sammanfattning över bevisfakta som vittnen kommer höras om, koppling till enskilda åtalspunkter, sammanlagt antal vittnen och antal vittnen som ska vittna mot den tilltalade upp- delat för respektive åtalspunkt, indikation huruvida vittnen kommer höras vid huvudförhand- ling eller om vittnesmålet tas in i processmaterialet genom skriftligt uttalande eller vittnesmål i tidigare rättegång, och förväntad tidsåtgång för att höra respektive vittnen och total tid för presentation av åklagarnas bevisning; 3) lista över bevisföremål som åklagaren avser åberopa samt – om det är möjligt – huruvida försvaret har invändning beträffande bevisföremålen autenticitet. Åklagaren ska till försvaret överlämna kopior av bevisföremålen på nämnda lista.

21Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen den 17 juli 1998, prop. 2000/01:122, bet. 2000/01:JuU30, rskr. 2000/01:284.

22Mark Klamberg, Mekanismer vid internationella domstolar för att effektivisera och begränsa processernas omfattning, i bilaga 6 till denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7.

141

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Efter att åklagaren inlämnat sitt Rättegångs-PM ska försvaret lämna in sitt PM, en mer begränsad skyldighet, den tilltalade har rätt till tystnad och kan ej tvingas presentera bevisning mot sig själv. Försvarets rättegångs-PM ska innehålla följande: 1) i allmänna ordalag karaktä- ren av den tilltalades försvar/inställning; 2) frågor där den tilltalade har avvikande uppfattning jämfört med åklagarens Rättegångs-PM; och 3) för vart fall där den tilltalade har avvikande mening, skälen för detta.

Vid ICC är detta ej reglerat i processreglementet, domarna har valt olika lösningar. I dom- stolens tidigare praxis prövades användning av s.k. In-Depth-Analysis Chart där åklagaren skulle koppla ihop åtalspunkter, form för gärningsmannaskap med bevistema och bevisfakta. Detta har ansetts vara resurskrävande för åklagaren och effektivt. Överklagandekammaren ansåg det lade en oproportionell börda på parterna, varför det i senare praxis ersatts med en skyldighet för åklagaren att inlämna en längre och sammanhängande gärningsbeskrivning (pre- trial brief with case theory). Försvaret har motsvarande skyldighet att ange bevistema för de vittnen som försvaret avser kalla.

Partsöverenskommelser om sakförhållanden och fakta

Parterna i ett brottmål kan vara överens om vissa sakomständigheter och fakta (agreed facts). För åstadkomma processekonomiska besparingar kan domare vid internationella brottmåls- tribunaler och domstolar registrera sådana fakta för att undvika att tid och resurser läggs på presentation av bevisning.

Med stöd av ICTY RPE regel 65 ter (H) och den snarlika ICTR RPE regel 73 bis (B)(ii) kan domaren med ansvarig för förberedelse registrera för vilka sakomständigheter respektive rättsfrågor som parterna är överens över. Domarna kan under rättegång göra detsamma. I fallet Blagojević & Jokić förklarade rättegångskammaren att medan ICTY RPE regel 92 bis och regel 94 (B) förbjuder användande av skriftlig bevisning, notoriska fakta eller avdömda fakta som rör den tilltalades handlande och agerande, så kan sakomständigheter och fakta som parterna är överens om (agreed facts) under ICTY RPE regel 65 ter (H) bli en del av processmaterialet. En rättegångskammare är inte bunden av dessa överenskommelser och är inte förpliktigad att göra explicita uttalanden om de sakomständigheter och fakta som parterna är överens om: eventuella referenser till sådana sakomständigheter och fakta är i sig indikativa på att dom- stolen accepterat sakomständigheterna som styrkta.

Frågan är inte explicit reglerad vid SCSL, däremot finns det rättspraxis som anger att par- terna kan komma överens om sakomständigheter och fakta. Överenskommelser mellan par- terna vid ECCC varken binder domstolen eller lättar på åklagarens bevisbörda. Domarna är fria att ge sådana överenskommelser något – eller inget – bevisvärde. ECCCs regel 87(6) tillåter att domarna acceptera sådana fakta som styrkta. Vidare anger regel 80(3)(e) att dom- arna kan förelägga parterna att inkomma med lista över otvistiga fakta tillsammans med refe- renser till relevant bevisning.

ICC RPE regel 69 anger att åklagaren och försvaret kan komma överens om påstådda sakomständigheter i stämningsansökan, dokument, förväntat vittnesmål eller annan bevisning ej är tvistiga. Domstolskammaren kan betrakta sådana påstådda sakomständigheter som styrkta, såvida den inte anser att en mer fullständig presentation av de påstådda sakomstän- digheterna är nödvändig för rättvisans intresse, särskilt brottsoffrens intresse av publik histo- risk redogörelse. Detta kan göras för att undvika att vittnen i onödan ska föras till domstolen när sakomständigheterna är otvistiga. Ett exempel där denna mekanism använts är i fallet Banda och Jerbo. Parterna var överens om att en attack skett gentemot militärbasen MGS Haskanita i Darfur (Sudan). och Afrikanska Unionens mission i Sudan på denna bas (AMIS). Försvaret angav att följande tre omständigheter ej medgavs: 1) att attacken var olaglig; 2) för det fall attacken var olaglig: att de åtalade var varse de faktiska omständigheter som gjorde att attacken var olaglig; och 3) att AMIS var en fredsbevarande mission enligt FN-stadgan (vilket påverkar dess rättsloga status och skydd). Rättegångskammaren ansåg att parternas avtal inne- bar en processuell avgränsning av de frågor som parterna behövde förhålla sig till. Rättegångs- kammaren framhöll dock att det kvarstod inom kammarens diskretion att begära ytterligare

142

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

bevisning och/eller yttranden om de påstådda omständigheterna om det var nödvändigt i rätt- visans intresse. Beslutet är anmärkningsvärt eftersom det innebar att de tilltalade medgav att de planerat, utformat, beordrat, bemannat med trupper och personligen deltagit i attacken mot MGS Haskanita som inbegrep dödandet av 12 människor, alla medlemmar av AMIS och där- utöver ytterligare 7 personer som blev allvarligt skadade. Detta är ett tydligt exempel hur olika processuella rättstraditioner, intressen möts och balanseras. Det bör dock betonas att för det fall rättegångskammaren finner det lämpligt så kan den frångå parternas överenskommelse och förelägga parterna inkomma med bevisning.

Förfarande om en tilltalad erkänner sig skyldig

Vid FN:s ad hoc tribunaler fanns det initialt inga regler om förfarande om en tilltalad erkänner sig skyldig (proceedings on the admission of guilt). Erdemovic utgjorde pionjärfall, de huvud- sakliga principerna och proceduren i detta mål kodifierades senare genom ICTY RPE regel 62 bis och regel 62 ter, ICTR RPE regel 62(B) och 62 bis. Vid erkännande kan domstolen använda ett förenklat förfarande där skuldfrågan hanteras summariskt utan ytterligare bevisning för att i stället fokusera på påföljdsfrågan. ICTY RPE regel 62 bis och ICTR RPE regel 62(B) tar upp förutsättningar för att ett erkännande ska accepteras: rättegångskammaren har en skyldighet att försäkra sig om att erkännande är frivilligt, att den tilltalade är informerad om erkännandets konsekvenser, att erkännandet är tydligt och att det inte finns bevisning som motsäger erkän- nandet. ICTY RPE regel 62 ter och ICTR RPE regel 62(B) och 62 bis behandlar förfarandet vid erkännande: åklagaren och försvaret kan vid ett erkännande komma överens om att åkla- garen ska göra något eller några av följande punkter: i) ändringar i åtalet (t.ex. stryka en eller flera åtalspunkter); ii) ange att en viss påföljd är lämplig; och iii) ej motsätta sig en begäran från den tilltalade gällande påföljden. Rättegångskammaren är inte bunden av sådan överenskom- melse. Överenskommelsen ska som huvudregel offentliggöras.

Lösningen vid ICTY och ICTR bör ses som en kompromiss mellan olika rättstraditioner och principer, parterna ges viss dispositionsrätt över målet samtidigt som domstolen för- behåller sig rätten att kunna bortse från överenskommelsen.

Förfarandet vid ICC drar något mer åt den kontinentaleuropeiska traditionen där erkän- nandet har lägre vikt. Artikel 85 i Romstadgan anger att vid erkännande ska rättegångskam- maren avgöra om i) den tilltalade förstår innebörden och konsekvenserna av erkännandet; ii) erkännandet var frivilligt efter konsultation med sin försvarare; iii) att erkännandet stöds av fakta i fallet så som dessa anges i stämningsansökan och erkännandet, material som åklagaren presenterat till stöd för åtalet och som den tilltalade godtagit, och annan bevisning som pre- senterats av åklagaren eller den tilltalade. Om dessa förutsättningar är uppfyllda så kan dom- stolen finna den tilltalade skyldig. Domstolen kan även vägra vilket innebär att det blir en full- ständig huvudförhandling som genomförs under antagandet att erkännandet aldrig gjorts. Ett tredje alternativ är att domstolen, med särskild beaktande av brottsoffrens intresse (av publik historisk redogörelse), begär komplettering av bevisning eller att fullständig huvudförhand- ling genomförs under antagandet att erkännandet aldrig gjorts. Eventuella överenskommelser mellan åklagaren och försvaret om ändringar i åtalspunkter och/eller påföljd är ej bindande för domstolen.

5.4.5Danmark

Ett rättsfall som fått betydelse som vägledning i frågan om strafflindring vid miss- tänktas uppgifter om egen och andras brottslighet i Danmark är Högsta domstolens (Højesteret) dom, som offentliggjordes i Ugeskrift for Retsvæsen 1998, s. 1317.23

23Jfr praxisgenomgång i Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr. 1424, Köpenhamn, 2002, s.337 f.

143

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

I målet var det fråga om nedsättning av straffet för en kurir som dömdes för in- smuggling av heroin och som i förhör hade lämnat sådana uppgifter att polisen kunde spåra upp två personer som hade planerat smugglingen. De två personerna hade, enligt vad som framgår av domen, knappast blivit åtalade utan kurirens uppgifter.

Idomen konstaterade majoriteten, fyra av fem domare, bl.a. att det enligt deras upp- fattning var av väsentlig betydelse för utredningen av större narkotikaärenden och vissa andra allvarliga ärenden där utredningsarbetet erfarenhetsmässigt är särskilt svårt och problemfyllt att det finns möjligheter att motivera en brottsmisstänkt att medverka till sakens upplysning. En sådan motivation kan, sades det, vara utsikten om att hans eget straff reduceras. Domarna fann med hänsyn till detta att det vid straffmätningen bör vara möjligt att ta hänsyn till upplysningar i målet från Åklagar- myndigheten om att den tilltalades har hjälpt till i utredningsarbetet. Detta gäller enligt domarna oavsett de principiella och rättssäkerhetsmässiga betänkligheter som kan finnas med en sådan ordning. Med hänvisning till det sagda bestämde majori- teten straffet till fängelse i 5 år i stället för normalstraffet fängelse i 6 år. En domare ansåg dock att en allmän tillgång till straffnedsättning för tilltalade som lämnar upp- gifter till polisen om medgärningsmän innebär en så betydande risk för oriktiga uppgifter med efterföljande oriktiga fällande domar att en sådan ordning bör avstås.

Riksåklagaren utfärdade med anledning av den refererade domen från Högsta domstolen riktlinjer om hur en misstänkt ska underrättas om möjligheten till straff- nedsättning som en följd av uppgifter om andras brott.24 Den misstänkte kan upp- lysas om att åklagaren i rätten kommer att framhålla hans eller hennes uppgifter om andras brott som en strafflindringsgrund. Möjligheten bör dock användas endast i samband med grova brott, t.ex. allvarliga narkotikabrott, allvarliga våldsbrott, mord eller omfattande ekonomisk brottslighet. Upplysningen får endast lämnas sedan en jurist med vissa befattningar inom polismyndigheten tagit ställning. Den misstänk- tes försvarare ska ha beretts tillfälle att vara närvarande. Underrättelsen ska inne- hålla tydlig information om att det inte finns några garantier för straffsänkning, eftersom det är rätten som bestämmer påföljden. Att underrättelsen lämnats till den misstänkte ska dokumenteras. Information om underrättelsen ska även finnas i en utredning som inleds mot de personer den misstänkte lämnat uppgifter om. Deras försvarare ska också underrättas om att uppgiftslämnaren fått information om att straffnedsättning kan bli aktuell.

Bland de förmildrande omständigheterna som kan påverka straffmätningen enligt dansk rätt finns dels att gärningsmannen frivilligt har angett sig och avlagt ett full- ständigt erkännande (82 § 9 p straffeloven), dels numera även att gärningsmannen har lämnat upplysningar som är avgörande för uppklarandet av brott som begåtts av andra (82 § 10 p straffeloven). Bestämmelserna är inte begränsade till viss typ av brottslighet. Båda grunderna kan åberopas för att gå under straffskalan för det aktu- ella brottet eller, om det i övrigt finns förmildrande omständigheter, att meddela påföljdseftergift. Det är domstolarna som bestämmer straffet. Några formella möj- ligheter för åklagare att binda domstolarna vid ett visst straff finns inte.

I förarbetena till bestämmelsen om uppgiftslämnande om andras brott angavs bl.a. att både hänsynen till att klara upp allvarlig brottslighet och processekonomiska hänsyn kan tala för att det som i ett led i brottsbekämpningen ges möjlighet till att

24Rigsadvokatens meddelelse nr 11/1998.

144

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

ge en misstänkt eller tilltalad fördelar om han eller hon berättar om egna brott eller lämnar uppgifter om andras brott.25 Utsikten om exempelvis ett lindrigare straff kan, sades det, leda till att den tilltalade med sina uppgifter avslöjar brott som annars inte hade kunnat klaras upp eller bara med ganska betydande resurser hade kunnat klaras upp. Mycket av den allvarliga organiserade brottsligheten, däribland den gräns- överskridande kriminaliteten, låter sig bara klaras upp med information från perso- ner som har deltagit i den. Att lämna uppgifter om andras kriminalitet konstaterades vidare inte vara riskfritt. Den som väljer att uttala sig kommer ofta få räkna med hämndaktioner, sades det. Det är därför, enligt förarbetsuttalandena, naturligt och förståeligt att den tilltalade väcker frågan om vad han eller hon får ut av att erkänna eller att lämna uppgifter om brott som medgärningsmän eller tredje man har begått. När det gäller bestämmelsen om straffnedsättning vid uppgiftslämnande om andras brott angavs i förarbetena som exempel på en möjlig tillämpning att det i ärenden som rör organiserad brottslighet förekommer att utredningen är mycket svår och problemfylld eftersom de personer som sitter inne med information om organisati- onens kriminella aktiviteter inte vågar träda fram av rädsla för repressalier.26 Ibland kan då enligt förarbetena utsikten om åtalsbegränsning eller ett reducerat straff vara avgörande för att en brottsmisstänkt person vill gå med på att lämna uppgifter som kan göra det möjligt för polisen att klara upp andra personers allvarliga brott.

5.4.6Finland

Åtalsuppgörelser är möjligt sedan år 2014

I Finland finns sedan år 2014 bestämmelser om åtalsuppgörelser inom ramen för en fortsatt gällande obligatorisk åtalsplikt. Bakgrunden till att bestämmelserna inför- des var att det, med hänsyn till rättsväsendets begränsade resurser för behandlingen av brottmål inom en rimlig tid, bedömdes nödvändigt att utveckla ändamålsenliga sätt för att göra straffprocessen lättare i fall där det kan göras utan att kränka en parts rättsskydd och kraven från ett allmänt intresse.27 Innebörden av den nya lag- stiftningen är att en misstänkt eller tilltalad kan få ett lindrigare straff eller en mer begränsad förundersökning om han eller hon erkänner under förundersökningen eller domstolsprövningen.

Det angavs i förarbetena att Europadomstolen hade meddelat flera avgöranden där Finland konstaterades ha brutit mot konventionen som en följd av att rätte- gången i brottmål hade fördröjts.28 Det noterades att särskilt grova ekonomiska brott hade långa handläggningstider. Exempelvis angavs grova skattebedrägerier ha handläggningstider på i genomsnitt 4 år före tingsrättens dom. Klart över hälften av denna tid hade gått åt till förundersökningen. Det konstaterades vidare att en möj- lighet för åklagaren att ge ett löfte om att ett lindrigare straff döms ut som en följd

25Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr.1424, Köpenhamn, 2002, s. 372–374, jfr även Højesteres dom meddelad den 4. maj 2011 i sag 102/2011.

26Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr.1424, Köpenhamn, 2002, s. 341.

27Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift (RP 58/2013 rd), s. 10.

28RP 58/2013 rd, s. 9 f.

145

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

av ett erkännande är ägnat att sporra till erkännanden, eftersom de som ger erkän- nandet kan lita på en lindring av straffet. Detta skulle, framhölls det, öka förutsäg- barheten vilket är väsentligt med hänsyn till rättskyddet för dem som ger erkännandet.

Målsättningen med de nya bestämmelserna var att förbättra möjligheterna till en ändamålsenlig allokering av myndighetsresurserna, effektivisera myndigheternas verksamhet och snabba upp förundersökningen, åtalsprövningen och domstolsbe- handlingen i brottmål samtidigt som rättigheterna för den brottsmisstänkte och måls- äganden tryggades.29 Om åtalsförhandlingar strider mot ett vägande samhälleligt eller en enskild persons intresse ska åtalsförhandlingar inte inledas.

Lagstiftningens utformning

Författningstext

Relevant författningstext finns i bilaga 4 till detta betänkande.

Åtalsuppgörelser

Bestämmelser om s.k. åtalsuppgörelser dels i förundersökningslagen, dels i lagen om rättegång i brottmål. Ändringarna innebar att åklagaren har ett utrymme att på framställning av undersökningsledaren bestämma att förundersökning inte ska ge- nomföras i fråga om alla brott som en person misstänks ha begått, om den miss- tänkte genom att erkänna har främjat brottsutredningen. En förutsättning för en åtalsuppgörelse är att ett allmänt eller enskilt intresse inte kräver att en förunder- sökning genomförs. I en sådan situation och när ett helt eller till väsentliga delar erkänt brott utreds får åklagaren förbinda sig att yrka på straff i enlighet med en lindrigare straffskala.

Bestämmelserna om åtalsuppgörelse är tillämpliga på brott för vilka det inte före- skrivs strängare straff än fängelse i sex år. Vissa brott är dock undantagna, nämligen brott mot liv och hälsa eller sexualbrott som kränker den sexuella självbestämman- derätten eller som riktar sig mot barn. När åklagaren överväger en åtalsuppgörelse, ska han eller hon beakta ärendets art, de kostnader som förfarandet eventuellt med- för, den tid som går åt för förfarandet och delaktighetsfrågor.

Domstolens uppgift

Åklagaren får tillsammans med den som är misstänkt eller tilltalad i ett brottmål lägga fram ett domsförslag där den misstänkte eller tilltalade erkänner brottet och åklagaren förbinder sig att yrka på straff enligt en lindrigare straffskala. Domsför- slaget kan behandlas vid en erkännanderättegång där förfarandet är enklare än i en vanlig rättegång. En förutsättning är att den misstänkte eller tilltalade och måls- äganden samtycker till en sådan förenklad hantering. Vid en erkännanderättegång undersöker domstolen erkännandets giltighet och andra frågor som har samband med domsförslaget samt övriga yrkanden som grundar sig på det brott som avses i förslaget. Domstolen meddelar en dom som stämmer överens med domsförslaget,

29RP 58/2013 s. 12 f.

146

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

om brottet tillräknas på i förslaget avsett sätt och det inte finns hinder för att meddela en dom. Domstolen ska då mäta straffet enligt en lindrigare straffskala.

Domstolen är skyldig att följa en lindrigare straffskala men den närmare straff- mätningen sker i enlighet med de allmänna principerna om straffmätning.30 Ju tidi- gare ett erkännande har lämnats, desto större tyngd ska erkännandet ha som straff- nedsättande omständighet. Det framgår uttryckligen av lagtext (6 kap. 8 a § andra stycket strafflagen) att straffet får vara högst två tredjedelar av normalstraffet. Detta är en större nedsättning av straffet än som kan bli fallet som en följd av övriga lind- ringsgrunder i finsk rätt. Genom en större lindring eftersträvas, framhölls det i speci- almotiveringen, att en åtalsuppgörelse och erkännanderättegång är ett beaktansvärt alternativ för den tilltalade i jämförelse med en vanlig straffprocess. Det påpekades också att en nedsättning med cirka en tredjedel är tämligen vanlig i de europeiska åtalsuppgörelsesystemen. Utgångspunkten är att den misstänkte ska dömas till cirka en tredjedel av straffet som han eller hon annars hade dömts till. Straffmät- ningen ska dock också stå i rätt proportion till den processekonomiska besparingen i målet. I praktiken innebär en lindrigare straffskala att i stället för skalan fängelse exempelvis 4 månader–4 år mäter domstolen enligt skalan fängelse 14 dagar–2 år fyra månader. Domstolen får dessutom döma ut böter i stället för fängelse som straff om det strängaste föreskrivna straffet för brottet är fängelse och det finns särskilda skäl för att döma till böter i stället. Böter kan, anges som exempel i special- motiveringen, komma i fråga t.ex. när det finns flera grunder enligt vilka den lind- rigare straffskalan blir tillämplig.

Domstolen har en skyldighet att utöver det straffvärde som domstolen bestämt med beaktande av erkännandet också ange det straff som skulle ha dömts ut utan ett erkännande (6 kap. 8 a § tredje stycket strafflagen). Avsikten med denna bestäm- melse är att det ska vara möjligt att kontrollera att erkännandet har beaktats på ett riktigt sätt vid straffmätningen.31 Det påpekades i förarbetena också ha fördelar med en sådan bestämmelse för att kunna följa upp enhetligheten i rättspraxis. Domstolen ska för varje brott för vilket erkännandet har tillerkänts en betydelse vid straffmät- ningen ange straffet, straffet utan erkännande och straffet till följd av erkännandet innan den dömer till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.

Revidering av möjligheten till åtalseftergift av påföljdsnatur

Samtidigt med att möjligheterna till åtalsuppgörelser infördes reviderades de be- stämmelser om åtalseftergift av påföljdsnatur som redan fanns. Det infördes en ny grund för att avstå från att väcka åtal då den som misstänks för flera brott erkänner något av brotten. Det infördes också en möjlighet att avstå från att väcka åtal om kostnaderna som hanteringen medför står i uppenbart missförhållande till sakens natur och den påföljd som eventuellt döms ut. I lagen togs det också in en bestäm- melse om åklagarens skyldighet att motivera sina beslut om åtalseftergift. Vidare gjordes ändringar som medförde att åtalseftergift av påföljdsnatur inte längre inne- bär att den misstänkte ska betraktas som skyldig till brott. I stället ska beslutet motsvara ett konstaterande av att förutsättningarna för att väcka åtal är uppfyllda men att man på i lag föreskrivna grunder avstår från vidare åtgärder. Även om det

30RP 58/2013 rd, s. 36 f.

31RP 58/2013 rd, s. 37.

147

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

finns sannolika skäl till stöd för den misstänktes skuld och övriga förutsättningar för att väcka åtal är uppfyllda, så får åklagaren med stöd av någon av bestämmelserna om åtalseftergift besluta att inte väcka åtal.

Riksdagens behandling av lagförslaget

Riksdagen remitterade regeringens proposition med förslag till lagstiftning till lag- utskottet för beredning. Den bestämde samtidigt att grundlagsutskottet skulle läm- na utlåtande om ärendet till lagutskottet.32

När det gällde bestämmelserna om åtalsuppgörelser gjorde grundlagsutskottet bl.a. följande uttalanden om förslagens innebörd i förhållande till rätten till en rätt- vis rättegång och likabehandlingsprincipen (nedan jämlikhetsaspekten).33

Rättvis rättegång

Den brottsmisstänkte eller svaranden i ett brottmål samt målsäganden ska samtycka till en erkännanderättegång. Förfarandet vid en sådan rättegång är mindre omfattande än vid en sed- vanlig rättegång. Samtycke till behandling av ett brottmål vid en erkännanderättegång har det speciella konsekvensen att den enda bevisning som läggs fram är svarandens erkännande. Svaranden avstår därmed från sin rätt att bestrida den framlagda bevisningen och själv komma med motbevisning.

Förslaget är betydelsefullt med avseende på artikel 6.3 d i människorättskonventionen. Enligt denna punkt är minimirättigheten för den som står åtalad för ett brott att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas emot honom eller henne samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden. Denna rättighet nämns också i 21 § 2 mom. som en garant för en rättvis rättegång (RP 309/1993 rd, GrUU 31/2005 rd, GrUU 5/1999 rd). Enligt grundlagsutskottets praxis hindrar bestämmelsen i grundlagen inte att man lagstiftar om min- dre undantag från garantierna för en rättvis rättegång så länge undantagen inte rubbar rätts- skyddsgarantiernas ställning som huvudregel eller äventyrar den enskildes rätt till en rättvis rättegång (se RP 309/1993 rd och t.ex. GrUU 7/2010 rd).

Grundlagsutskottet har ansett att samtycke från en person vars grundläggande fri- och rättigheter begränsas i sig kan spela en roll i en konstitutionell bedömning och att det väsent- liga i sammanhanget är vad som i en viss situation ska anses som relevant samtycke (t.ex. GrUU 31/2005 rd). Utskottet har dessutom ansett det klart att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna som rättslig fråga inte alltid kan förlora i betydelse bara för att det föreskrivs i lag att någon åtgärd kräver att den som saken gäller ger sitt samtycke. Skyddet kan inte i vilket som helst ärende vara beroende av den berörda personens samtycke. Utskottet har krävt att en lag som på grundval av samtycke ingriper i skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna bland annat ska vara noggrann och exakt, innehålla bestämmelser om hur sam- tycke ges och återkallas, säkerställa att samtycket är genuint och grunda sig på fri vilja samt vara nödvändig. När det handlar om rättssäkerhet i en brottmålsrättegång måste man fästa särskilt avseende vid att samtycket är genuint, frivilligt och explicit. Dessutom måste man försäkra sig om att den som ger sitt samtycke vet och förstår vad samtycket innebär (GrUU 31/2005 rd).

När det bedöms om samtycket är genuint och grundar sig på fri vilja, måste det beaktas att erkännandet har samband med ett eventuellt allvarligt brott och med en betydande lindring av straffet. När den misstänkte erkänner ett brott avstår den samtidigt från rätten att vittna mot sig själv trots att denna rätt med stöd av 21 § i grundlagen är en av garantierna för en rättvis rättegång (GrUU 34/2012 rd). Europeiska människorättsdomstolens avgörandepraxis i fråga

32Lagutskottets betänkande 5/2014 rd (LaUB), Grundlagsutskottets utlåtande 7/2014 rd (GrUU).

33GrUU 7/2014 rd, s. 4 f.

148

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

om självinkriminering är härlett ur artikel 6.1 i människorättskonventionen som gäller garan- tier för en rättvis rättegång.

Europeiska människorättsdomstolen har ansett att en åtalsuppgörelse kan strida mot människorättskonventionen om 1) strafflindringen till följd av ett erkännande är betydande,

2)den berörda personen pressas till en åtalsuppgörelse på ett sätt som eliminerar rätten att låta bli att medverka till utredningen av sin egen skuld eller 3) det verkar som om åtalsupp- görelse är det enda medlet att undvika straff som grundar en kränkning av artikel 3. Europeiska människorättsdomstolen har också ansett det centralt att domstolen försäkrar sig om att er- kännandet har skett av fri vilja (Babar Ahmad m.fl. mot Förenade konungadömet, beslut 6.7.2010).

Åklagaren kan inte inleda en åtalsuppgörelse om bevisningen inte enligt åklagarens upp- fattning skulle räcka till för att väcka åtal. Under åtalsuppgörelsen är åklagaren bunden av den allmänna objektivitetsprincipen och skyldigheten att agera opartiskt och åklagaren får inte överdriva påföljderna av att den misstänkte inte erkänner brottet under uppgörelsens gång. Den misstänkte eller svaranden i ett brottmål har i regel rätt att anlita biträde både under åtals- uppgörelsen och vid erkännanderättegången (1 kap. 10 a § 2 mom. och 5 b kap. 2 § 2 mom.). Under erkännanderättegången ska domstolen höra med svaranden om han eller hon fortsätt- ningsvis erkänner brottet och samtycker till att målet behandlas vid en erkännanderättegång och om han eller hon förstår domsförslagets innehåll och betydelse. (5 b kap. 3 § 1 mom. 2 punkten). De föreslagna bestämmelserna om hur samtycke ges respektive återtas, att erkän- nandet är uttryckligt, genuint och frivilligt och domstolens skyldighet at försäkra sig om att den som erkänt förstår konsekvenserna motsvarar de villkor som utskottet tidigare har ställt. Utskottet har heller inga anmärkningar när det gäller bestämmelsernas noggranna och exakta utformning (jfr GrUU 31/2005 rd).

Strafflindringen vid erkännande är förvisso betydande, men i jämförelse med ett straff som skulle utdömas vid en normal rättegång är det inte oskäligt lindrigt och kan därför inte anses vara ett sätt att utöva osaklig påtryckning mot någon för att förmå denne att erkänna ett brott och samtycka till en erkännanderättegång. Med beaktande av det som anförs här anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna inte står i strid med 21 § 2 mom. i grundlagen och inte heller med de internationella förpliktelser om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland.

Jämlikhetsaspekten

Den som erkänner ett brott och samtycker till en erkännanderättegång döms lindrigare än vid en normal rättegång. Denna typ av bestämmelser måste analyseras mot bakgrunden av den allmänna jämlikhetsbestämmelsen i 6 § 1 mom. i grundlagen.

I sin praxis har grundlagsutskottet framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens pröv- ningsrätt kan läsas ut ur jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas. Men särbehandlingen får inte vara godtycklig eller skillnaderna oskäliga (jfr t.ex. GrUU 11/2012 rd och GrUU 37/2010 rd). Utskottet har å andra sidan i sina ställningstaganden understrukit hur viktig den grundlagsfästa jämlikhets- principen är i relation till det straffrättsliga påföljdssystemet.

Möjligheterna att ta till åtalsuppgörelse är omfattande eftersom förfarandet kan tillämpas på brott där maximistraffet är fängelse i sex år, med undantag för vissa brott som riktar sig mot liv och hälsa samt sexualbrott. Dessutom krävs det att åklagaren anser att behandlingen av målet i en erkännanderättegång är befogad med hänsyn till ärendets natur och de yrkanden som framställts, de kostnadsbesparingar som behandlingen medför, den tid som åtgår samt frågor som hänger samman med medverkan (1 kap. 10 § 1 mom. 2 punkten). I propositions- motiven framhålls starkt att åtalsuppgörelsen ska medföra betydande processekonomiska fördelar jämfört med att målet behandlas i sedvanlig ordning. I allmänhet är regleringen tillämplig på brott där utredningen är både svår och tidskrävande och där rättegång blir omfatt- ande och betungande. Som exempel nämns ekonomiska brott i vid bemärkelse (RP 58/2013 rd s. 14, 23 och 41). Med hänsyn till ett jämlikt bemötande av brottsmisstänkta och svarande

149

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

i brottmål är det också av betydelse att inledandet av ett förfarande med åtalsuppgörelse kräver att målsäganden i ärendet inte har några yrkanden eller att han eller hon samtycker till att yrkandena behandlas vid en erkännanderättegång. En åtalsuppgörelse kräver dessutom också i regel att andra som medverkat till brottet erkänner det och samtycker till behandling vid erkännanderättegång.

Ett erkännande och en åtalsuppgörelse leder till att straff utdöms enligt en lindrigare straffskala såväl i fråga om maximi- som minimistraff och av särskilda skäl kan domstolen dessutom avvika från bestämmelserna om straffart. Ett erkännande kan redan nu beaktas vid straffmätningen som en lindringsgrund enligt 6 kap. 6 § 3 punkten i strafflagen. Denna lind- ringsgrund har inte utnyttjats särskilt flitigt i praktiken och tröskeln för tillämpning är hög. Ett erkännande i samband med en åtalsuppgörelse skulle därför ha en betydligt större effekt på hur strängt ett straff blir jämfört med ett erkännande under en vanlig rättegång. Lindringen av straffskalan kan anses synnerligen betydande om den jämförs med den lindring på en fjär- dedel som nämns i 6 kap. 8 § i strafflagen.

En åtalsuppgörelse kan även summa summarum aktualiseras för brottsmisstänkta av skäl oberoende av dem själva. I de föreslagna bestämmelserna och i synnerhet i propositionsmo- tiven framhålls de processekonomiska målsättningarna på ett sätt som kan leda till att straffen blir olika för brott som är fullt jämförbara när det gäller klandervärdhet och gärningsmannens skuld. Det är inte heller oproblematiskt att utredningen av det egna brottet genom ett erkän- nande har väldigt olika effekt på hur strängt straffet blir beroende på om ärendet behandlas i en erkännanderättegång eller en sedvanlig rättegång. Grundlagsutskottet anser trots allt att regleringen inte blir godtycklig för de misstänkta eller svarandena i brottmål och att uppdel- ningen inte är oskälig även om skillnaden i strafflindring är stor. Det är befogat att fortsätt- ningsvis se över bestämmelserna för att säkerställa att skillnaderna i straffen inte blir ohållbart stora i praktiken. Jämlikheten kan främjas t.ex. genom att avgränsa tillämpningsområdet för åtalsuppgörelse till brott som riktar sig mot staten och andra offentliga samfund. Lagutskottet uppmanas överväga om verkningarna av erkännande kunde inskränkas till att endast gälla t.ex. maximistraffet. Dessutom borde regleringen kompletteras med bestämmelser om villkoren för åtalsuppgörelse och förhandlingsförfarande. Grundlagsutskottet anser att det handlar om en principiellt betydelsefull revidering av straffprocessen och att det är svårt att förutse betydel- sen och omfattningen av konsekvenserna. Grundlagsutskottet anser det därför viktigt att man noga ger akt på bestämmelsernas verkningar för att kunna varsebli oönskade effekter och åtgärda dem.

Av Lagutskottets betänkande framgår, att utskottet sammantaget ansåg proposi- tionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrkte lagförslagen, men lämnade vissa kommentarer och ändringsförslag.

Lagutskottet hade bl.a. synpunkter på de föreslagna bestämmelsernas avsaknad av explicita skrivningar om uppgörelsens innehåll eller åklagarens agerande under förhandlingarna. Lagutskottet konstaterade att propositionen i frågan om uppgör- elsernas innehåll och förfarandet hänvisade till åklagarens allmänna objektivitets- plikt och likabehandlingsplikt. Grundlagsutskottet hade emellertid ansett att regle- ringen borde kompletteras. Också lagutskottet ansåg att detta skulle vara motiverat, bland annat av likabehandlingsskäl, men framhöll att regleringen inte får vara särskilt detaljerad. Lagutskottet framhöll att utskottet gärna skulle gärna se att Riksåklagar- ämbetet utreder om det behövs vägledande regler för förfarandet och i förekom- mande fall gör upp reglerna. Utskottet lämnade ett förslag till procedurregler som senare antogs (1 kap. 10 a § tredje stycket lagen om rättegång i brottmål).34 Av bestämmelsen som tillkom under beredningen framgår vilka som i princip ska vara närvarande vid överläggningen (åklagaren och den misstänkte eller svaranden samt

34Se lagtext i bilaga 4 till detta betänkande.

150

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

dennes biträde) och vilka som kan vara närvarande om det främjar behandlingen av ärendet (målsäganden eller annan person). Det framgår vidare att åklagaren i den omfattning som omständigheterna kräver ska redogöra för den misstänktes eller svarandens och vid behov målsägandens rättigheter samt för domsförslagets bety- delse.

Två av lagutskottets ledamöter reserverade sig mot utskottets beslut att till- styrka lagförslagen.35 Som skäl för att inte godkänna propositionen framhölls att lagförslagen innebar att jämlikhetsprincipen, som framhölls vara inseparabel från rättsstatens väsen, kränks. För ställningstagandet var det av särskild betydelse att det för ledamöterna föreföll som om orsakerna till lagförslagen främst var rent eko- nomiska. Ledamöterna framhöll att detta att staten inte beviljar kriminalpolisen, åklagarväsendet och domstolarna tillräckliga resurser och att de utlovade besparing- arna endast är teoretiska får inte leda till att man underlåter att säkerställa den materiella jämställdhet som är en del av den formella jämställdhet som lagstiftaren av tradition har ombesörjt. Oberoende av de ändringsförslag som utskottet lämnat framhöll de två ledamöterna att det är fråga om att ta in ett exceptionellt förfarande i det finländska rättssystemet. Med hänsyn till lagberedningsansvaret och sakens betydelse är det, menade ledamöterna, inte ändamålsenligt att det faktiska lagbered- ningsarbetet sker på politisk nivå i ett riksdagsutskott.

Riksdagen antog lagstiftningen. I sitt beslut förutsatte riksdagen att ”justitie- ministeriet med avseende på de principiella problem som konstaterats följer och utvärderar hur lagstiftningen om det nya förfarandet med åtalsuppgörelse tillämpas och verkställs och före utgången av 2017 lämnar en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerar”.36

Riksåklagarens riktlinjer för tillämpningen

Riksåklagarens anvisningar om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse trädde i kraft den 1 januari 2016.37 Av anvisningarna framgår bl.a. följande om åkla- garens roll i systemet för åtalsuppgörelser.

Systemet för åtalsuppgörelse medför nya krav i åklagarens arbete. Det kräver goda samarbets- och förhandlingsfärdigheter av åklagaren och betonar åklagarens färdig- het att gestalta juridiska och bevisningsmässiga frågor som anknyter till ett enskilt mål eller en målhelhet.

Redan med stöd av tidigare gällande lagstiftning har det varit möjligt att under förundersökning och åtalsprövning förhandla med den misstänktes biträde och den misstänkte om rättsliga frågor som anknyter till undersökningen. Förfarandet för erkännande förutsätter ett nytt slags samarbete mellan åklagaren, undersöknings- ledaren och den misstänktes biträde under förundersökningen. Behovet av sam- arbete betonas av den omständighet att den misstänkte i systemet för åtalsuppgö- relse i princip ska ha ett biträde som övervakar huvudmannens rätt vid över- läggningarna (RBL 1:10a:2 och 5b:2.2). Åklagaren ska också sörja för att en för- svarare utses för den som misstänks för ett brott om det finns anledning till detta

35LaUB 5/2014 rd, reservation.

36Riksdagens svar 140/2014 rd (RSv).

37Anvisningar om tillämpningen av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, allmän anvisning RÅ 2015:6, dnr 28/31/14, den 28 december 2015.

151

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

(FUL 4:10, RBL 2:1.3). Det är således åklagarens skyldighet att i förfarandets olika skeden sörja för att den misstänktes/svarandes rätt till ett effektivt försvar genom- förs. Därför borde åklagaren i regel under förfarandet för åtalsuppgörelse endast förhandla när den misstänktes biträde är närvarande. På detta sätt är det möjligt att respektera förtroenderelationen mellan biträdet och den misstänkte och garantera att parterna bedömer de rättsliga frågor som påverkar målet utifrån samma utgångs- punkter.

Vid förfarande för erkännande ska åklagaren också sörja för att den misstänkte kan delta i överläggningarna på ett språk som den misstänkte förstår. I allmänhet innebär detta att tolk ska anlitas om den misstänkte talar ett främmande språk. Om den målsägande i fråga om de gärningar som förfarandet omfattar talar ett främ- mande språk har även han i framtiden rätt att få beslutet om åtgärdseftergift på ett språk som han förstår. För de kostnader som anlitandet av tolk och översättning av handlingar medför ansvarar polisen vid förfarande för erkännande och åklagar- ämbetet vid åtalsuppgörelse.

I systemet för åtalsuppgörelse betonas betydelsen av åklagarens förhandlings- färdigheter. Även om lagen drar upp relativt snäva gränser för det som kan överens- kommas i systemet, har åklagaren ansvaret för att bedöma när det föreligger grunder att inleda överläggningar enligt systemet, på vilka omständigheter och personer överläggningarna inriktas och hur övertygande erkännandet är samt vilken betydel- se erkännandet har för straffmätningen i det enskilda målet och på eventuella beslut om åtgärdseftergift. Dessutom har åklagaren ansvaret för att ordna de överlägg- ningar som ingår i systemet och för att trygga den misstänktes/svarandes rättsskydd under hela förfarandet. Överläggningarna kan även föras i ett rätt tidigt skede av förundersökningen, varvid de beslut som även i normala fall ingår i åklagarens pröv- ningsrätt kan kräva ett nytt slags juridiskt kunnande. Avsikten är att dessa krav tillgodoses genom utbildning av åklagarna.

I systemet för åtalsuppgörelse styrs åklagarens verksamhet av samma principer som i den övriga åklagarverksamheten. Även i det nya systemet är det åklagarens uppgift att sörja för att straffrättssystemets legitimitet bevaras och att det straff- rättsliga ansvaret fortsättningsvis genomförs jämlikt, snabbt och ekonomiskt på ett sådant sätt som de berörda parternas rättsskydd och det allmänna intresset kräver. Även om systemet för åtalsuppgörelse betonar målen att uppnå kostnadsbesparing- ar och snabb behandling ska åklagaren också säkerställa att jämlikheten, rättsskyd- det och viktiga allmänna och enskilda intressen beaktas i enlighet med systemets syfte.

I en bilaga till riksåklagarens beslutade anvisningar finns ytterligare rekommenda- tioner för tillämpningen och mallar som stöd för åklagarnas hantering.38 Det finns en mall om begränsning av förundersökning och förbindelse om yrkande på lind- rigare straff, en mall för överläggning för åtalsuppgörelse och en mall för doms- förslag.

Av mallarna för överläggningar framgår det vid överläggningen ska konstateras att samtliga parter haft tillgång till förundersökningsprotokollet, den målsägandens skriftliga yrkanden och övriga handlingar när de övervägt avfattande av ett doms- förslag. Det framgår vidare bl.a. att åklagaren ska konstatera att den misstänkte har

38Promemoria om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, dnr 26/31/14, den

28december 2015.

152

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

informerats om att han eller hon ska betraktas som oskyldig tills hans eller hennes skuld har bevisats vid rättegång. Med stöd av detta har den misstänkte också rätt att låta bli att medverka till utredningen av hans eller hennes skuld vid överläggningen för åtalsuppgörelse, och den misstänkte är inte skyldig att hålla sig till sanningen.

Utvärdering av tillämpningen åren 2015–2016 genomförd av

Institutet för kriminologi och rättspolitik

Bakgrund till utvärderingen

I samband med att riksdagen godkände lagstiftningen om åtalsuppgörelser föru- tsatte den att justitieministeriet skulle lämna en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerat.39 En sådan utredning har genomförts av Institutet för kri- minologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet. Utredningens syfte har varit klargöra i vilken omfattning, på vilket sätt och i vilka typer av brottmål som den nya lagstiftningen har tillämpats de två första åren som den varit i kraft (åren 2015– 2016).40 Det har ingått att utreda reformens kostnadseffekter, effekter på straff- praxis samt omständigheter som påverkar likabehandlingen av tilltalade. Resultatet av utvärderingen har redovisats i en utredningspromemoria år 2017.41

Undersökningsmaterialet

Utvärderingsmaterialet kan delas in i två kategorier, nämligen handlingar om erkän- nanderättegångar (69 domar med 106 tilltalade personer) och svar från åklagare på frågeformulär (93 rapporterade svar). Eftersom underlaget i de två kategorierna är olika stort skiljer sig de procentsatser som redovisas som resultat i olika frågor åt beroende på ur vilken av de två kategorierna som resultatet har hämtats.

Begränsade möjligheter att dra generella slutsatser

Vid tidpunkten för utvärderingen var det, sägs det i promemorian, ännu inte möjligt att dra långtgående allmängiltiga slutsatser exempelvis om tillämpningens omfatt- ning eller förfarandets effektivitet. Lagstiftningen om åtalsuppgörelser var vid tid- punkten för utvärderingen ny och praxis bedömdes kunna utvecklas så småningom. Det som på ett tillförlitligt sätt bedömdes kunna redovisas var tillämpningen av för- farandet för åtalsuppgörelser under dess första två år.

39RSv 140/2014.

40Jfr senare i detta avsnitt om den utvärdering som skett avseende tiden därefter.

41Frida Emilia Mäkelä och Hannu Niemi, Förverkligande av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse i Finland under åren 2015–2016, Utredningspromemoria den 30 november 2017, Helsingfors universitet. Materialet är översatt från finska till svenska på uppdrag av denna utredning.

153

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Tillämpningens omfattning

Under de två första åren hade den nya lagstiftningen tillämpats i 70 fall. Detta antal var tydligt under den bedömning av förväntad tillämpning om cirka 500 fall per år som gjordes i regeringens proposition.

Det hade framför allt hade varit åtalsuppgörelser enligt lagen om rättegång i brottmål som genomförts. Förfarandet för erkännande enligt förundersökningslagen hade däremot i princip inte tillämpats. Det konstaterades i rapporten att åtalsupp- görelser enligt lagen om rättegång i brottmål inte tycks ha genomförts under för- undersökningen annat än i några enstaka fall. Viss osäkerhet råder emellertid. Vid kartläggningen hade det nämligen funnits vissa svårigheter att kartlägga hur lagstift- ningen hade tillämpats under förundersökningsstadiet på grund av svårigheterna att hitta för utvärderingen relevant information genom slagningar i polisens databas. Vidare påverkades utfallet av att förundersökningen i de brottmål som omfattats av utvärderingen hade genomförts innan lagstiftningen om åtalsuppgörelser under för- undersökningen trätt i kraft. Det bedömdes vara möjligt att tyngdpunkten i fram- tida överläggningar skulle komma att förflyttas till ett tidigare skede i högre grad än som kunnat konstateras vid utvärderingen av de två första årens tillämpning.

Det huvudsakliga skälet till att systemet med åtalsuppgörelser praktiskt taget inte hade tillämpats under förundersökningen framhölls, med hänvisning till den genomförda utvärderingen och till juridisk litteratur, vara att målet ofta är så ”ofär- digt” under förundersökningen att det i praktiken inte finns några reella förutsätt- ningar att inleda överläggningar. Framför allt i förundersökningens inledningsskede finns det, har det konstaterats, inte nödvändigtvis tillräcklig information om gär- ningens särdrag, omfattning, gärningsmannaskaran, eventuella internationella eller andra mer omfattande kopplingar eller vållad skada för att kunna avgöra om det finns förutsättningar för förfarandet Det exakta innehållet i ett eventuellt åtal kan inte bli klart förrän i slutskedet av förundersökningen och dessförinnan är det knappast möjligt för den misstänkte att erkänna brott.

Även det krav som finns på att den misstänkte ska få del av förundersöknings- materialet för att erkännandeförfarandet ska kunna användas bedömdes utgöra ett skäl till den begränsade tillämpningen. Att avslöja förundersökningsmaterialet i ett tidigt skede hade uppfattats som ofördelaktigt. Detta gällde särskilt eftersom den misstänkte hela tiden kan återta sitt erkännande. Ett överlämnande av förundersök- ningsmaterial i ett tidigare skede förutsätter, konstateras det, tillit mellan myndig- heter och den misstänkte och dessutom åklagarens beredskap att ta vissa risker i förhållande till att den misstänkte senare kan återta sitt erkännande. Förundersök- ningen måste alltså, redan när förfarandet för erkännande används, ha kommit så långt att åklagaren kan anse att åtalströskeln överskridits och att förundersökningen räcker för åtal även om erkännandet återtas. Dessutom måste beaktas att åklagaren i ett tidigt skede av förundersökningen har svårt att uppskatta vilket straffet enligt etablerad praxis blir, vilket i sin tur påverkar den misstänktes villighet att erkänna. I promemorian framhölls att frågan om varför tillämpningen varit så begränsad borde utredas närmare.

Det verkar enligt utvärderingsresultaten som att det är först när undersökningen blivit så pass klar att det är möjligt att uppfatta huruvida åtalströskeln passerats, vilket slags gärning det handlar om och om fallet överhuvudtaget lämpar sig för

154

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

förfarandet som åtalsuppgörelser uppfattas som ett meningsfullt alternativ för åkla- garen. Bestämmelserna har i förekommande fall tillämpats i ett relativt sent skede av processen, nämligen efter åklagarens åtalsprövning. Den andel fall i vilka åtals- uppgörelsen inletts först när åtalsprövningen redan var klar uppgick till 75,3 pro- cent av fallen. Endast i en tiondel av fallen hade åtgärder vidtagits för att åstad- komma en åtalsuppgörelse medan åtalsprövningen fortfarande pågick. Det ska dock anmärkas att ”en betydande del av fallen” som omfattades av utvärderingen var sådana i vilka förundersökningen genomfördes innan den nya lagstiftningen trädde i kraft och det har i dessa fall därför inte funnits ens någon teoretisk möjlighet att inleda en dialog om åtalsuppgörelser under förundersökningen i dessa fall.

Bestämmelserna om åtalseftergift som en del av förhandlingar om åtalsupp- görelse enligt lagen om rättegång i brottmål tycktes i någon mån ha tillämpats som en del av systemet med åtalsuppgörelser. Det finns emellertid inte några säkra uppgifter om i vilken utsträckning det skett. I 12 procent av de 93 fall som åklagare lämnat svar om i utvärderingen, motsvarande 12 fall, hade åklagare meddelat att de har fattat beslut om åtalseftergift som en del av förfarande om en åtalsuppgörelse. Riksåklagarämbetet hade emellertid påpekat att detta inte täcker samtliga fall. I de fall som angetts inom ramen för utvärderingen har det i huvudsak rört sig om åtals- eftergift för en eller några gärningar av samma brottstyp. Det hade också förekom- mit att tydligt mindre betydelsefulla gärningar, exempelvis registeranteckningsbrott i en utredning som omfattade flera grova ekobrott, hade rensats bort. Åklagarna hade vidare påpekat att andra grunder för åtalseftergift (på konkurrens- eller pro- portionalitetsgrund) kunde ha använts i samband med förhandlingar om åtalsupp- görelser.

Initiativtagare till förfarandet

Inästan hälften av fallen då åtalsuppgörelse hade skett hade initiativet, enligt de 93 svar som åklagare har lämnat i utvärderingen, tagits av åklagaren (49,5 procent motsva- rande 46 fall) medan den misstänkte eller tilltalade hade inlett frågan om en uppgö- relse i en tredjedel av fallen (33.3 procent motsvarande 31 fall). Övriga initiativtagare, målsäganden eller undersökningsledaren, har förekommit i marginell utsträckning.

Processekonomiska effekter

På grund av det begränsade underlaget hade det inte hade gått att avgöra om det processekonomiska syftet med reformen hade uppnåtts. Det som hade kunnat klar- läggas var tidsbesparingarna under de första två åren då lagen varit i kraft och där- med de uppskattade kostnadsbesparingarna för detta. Tidsbesparingar hade kunnat konstateras i handläggningens slutfas. Det var framför allt längden på rättegångar som hade kunnat minska. Av de 93 fall som rapporterats vid uppföljningen hade åtalsupp- görelseförfarandet enligt uppskattningar från åklagarna lett till tidsvinster vid rätte- gången i 84 fall motsvarande 90,3 procent. Skälet till tidsbesparingen i dessa fall var att tiden för bevisning minskade. I genomsnitt uppskattades besparingen till 4,7 hu- vudförhandlingsdagar. Tidsbesparingar under förundersökning respektive vid åtals- prövning bedömdes vara betydligt mer begränsade, nämligen 7 fall, motsvarande

155

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

7,5 procent, vid förundersökning och 11 fall, motsvarande 11,8 procent, vid åtals- prövning. Tidsvinsten under förundersökningsstadiet uppskattades till 23,3 dagar i genomsnitt men medianvärdet för tidsvinsten var endast en dag. Skälet för detta var att ett fall med flera misstänkta där hälften omfattades av åtalsuppgörelsen hade fått ett stort genomslag. Tidsvinsten vid åtalsprövningen var i genomsnitt 4,3 dagar och medianvärdet var 2 dagar. Vid utvärderingen kunde vidare konstateras en lägre andel överklaganden vid erkännanderättegångar i förhållande till den genomsnittliga över- klagandefrekvensen. Detta bedömdes leda till besparingar. Det hade dock bedömts omöjligt att utreda uppnådda exakta tids- och penningbelopp i det material som varit tillgängligt för utvärderingsarbetet.

Ett annat mått på effektivitet är att en åtalsuppgörelse resulterar i ett doms- förslag. ”En tydligt övervägande del” av inledda uppgörelser hade lett till domsför- slag och erkännanderättegång. Skälet till resultatet förklarades med att det i allmän- het hade genomförts preliminära sonderingar inför egentliga uppgörelser där par- ternas villighet och beredskap till att göra upp klarläggs. På så sätt hade de fall som inte lämpar sig för uppgörelseförfarandet gallrats bort och det var i fall där sanno- likheten för en uppgörelse var större som förfarandet hade tagits vidare.

På grund av det begränsade underlaget bedömdes det inte vara möjligt att dra långtgående slutsatser om orsaken till att åtalsuppgörelserna i vissa fall inte lett till något resultat, dvs. då överläggningarna avbrutits. De faktorer som hade kunnat konstateras ha en betydelse som skäl för att överläggningarna avbröts var biträdenas inställning till och kunnighet om förfarandet samt den misstänktes uppfattning om nyttan med åtalsuppgörelsen. I de fall ett inlett förfarande, trots en tidigare sonde- ring med den misstänkte eller tilltalade, inte hade lett till ett domsförslag var orsaken enligt utvärderingen oftast att den misstänkte eller tilltalade hade ändrat sig. Det hade berott på att han eller hon bedömt att utfallet av en vanlig rättegång skulle bli friande och att det därför inte funnits något skäl att erkänna brott. Det hade också berott på att parterna inte lyckats bli eniga om vilken påföljd som domsförslaget borde innehålla. Ytterligare orsak till att åtalsuppgörelserna inte lett till ett domsförslag hade varit att åklagaren för sin del till slut inte hade velat göra upp, t.ex. eftersom den misstänkte eller tilltalade hade haft en uppenbart felaktig uppfattning om innehållet i uppgörelsen eller om vilka faktorer som kan ingå i uppgörelsen. Det hade också förekommit fall då åklagaren sagt nej till en uppgörelse eftersom en sådan inte skulle ha lett till processekonomiska besparingar.

Innehållet i domar som meddelats vid erkännanderättegång

När det gäller domar som meddelats vid erkännanderättegång så kunde det konsta- teras att av 69 meddelade domar, 67 i tingsrätten och två i hovrätten, godtog dom- stolarna domsförslaget i 68 fall. I ett fall beslutade domstolen om avskrivning efter- som den ansåg att erkännandets riktighet inte var ställt utom varje rimligt tvivel.

Domarna omfattade sammantaget 106 tilltalade personer, men majoriteten av domarna, 51 stycken, avsåg mål med en tilltalad. Tre åklagare ansvarade för nästan en tredjedel av de mål som ledde till dom vid erkännanderättegång. Av dessa tre mest aktiva åklagare ansvarade en enda åklagare för en femtedel av alla erkännande- rättegångarna.

156

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

I fråga om vilka brott som blivit föremål för förfarandet med erkännanderätte- gång så hade för 82 av de 106 tilltalade, motsvarande 77,4 procent, varit misstänkta för ekobrott som huvudbrott. Övriga brottsrubriceringar som förekommit var bl.a. diskriminering på arbetsplats, koppleri och grov stöld. Det verkar enligt utvärde- ringen vara antingen (grova) ekobrott eller omfattande brottsserier med flera brott av olika typer som blir aktuella för åtalsuppgörelser och på det sättet blir föremål för erkännanderättegång.

Förekomsten av biträde

Av 106 misstänkta eller tilltalade personer hade 91 stycken ett biträde förordnat i samband med åtalsuppgörelseförfarandet. Det har inte gått att fastställa säkert att samtliga hade biträdet närvarande som hjälp vid själva överläggningarna om åtals- uppgörelsen. I 70 av fallen kunde emellertid säkert utläsas att biträdet hade varit närvarande vid åtalsuppgörelsen. Bedömningen gjordes att det hade varit fallet även i övriga 21 fall. Vid erkännanderättegångar hade 103 av 106 tilltalade haft ett biträde närvarande. Tre tilltalade hade meddelat att de ville sköta sitt försvar själva och domstolen hade i dessa fall inte sett något skäl att inte godta detta.

Storleken på lindringen av straffet

I utvärderingen har det konstaterats att domstolarna, som i och för sig inte formellt är bundna av det ställningstagande om påföljd som finns i domsförslagen, i huvud- sak har godtagit åklagarens påföljdsbestämningar i domsförslagen. I 73 av 106 domar, motsvarande 68,9 procent, dömde domstolarna helt identiskt med domsförslaget. Den vanligaste påföljden vid erkännanderättegångar var villkorligt fängelse. Av 106 tilltalade dömdes 60 till denna påföljd och ytterligare 11 till villkorligt fängelse i kombination med samhällstjänst. Den näst vanligaste påföljden var bötestraff, som 18 tilltalade dömdes till, och ovillkorligt fängelse, som 12 tilltalade dömdes till.

Frågan om hur stor nedsättning av straffet som de tilltalade har fått med anled- ning av sitt erkännande har inte kunnat besvaras entydigt, bl.a. eftersom erkännan- det ibland har påverkat inte bara en påföljds stränghet, t.ex. antalet böter, utan även själva valet av påföljd. Det som har kunnat konstateras är att domstolarna oftast har dömt till samma påföljd som annars skulle ha blivit fallet men har mildrat påföljdens stränghet t.ex. genom att döma till ett kortare fängelsestraff eller ett lägre antal dagsböter. I de fall där erkännandet var den enda faktorn som påverkade straff- mätningen i mildrande riktning fick den tilltalade en sänkning på i genomsnitt 36 pro- cent i jämförelse med en straffmätning utan ett erkännande. I fråga om bötesstraff lindrades straffet i genomsnitt mer än vid fängelsestraff. Bötesstraff sänktes till hälften medan fängelsestraffen sänktes till en tredjedel. I den grupp där erkännandet påverkat påföljdsvalet var det oftast frågan om att ett i vanliga fall ovillkorligt fäng- elsestraff genom lindringen blev villkorligt fängelsestraff.

I utvärderingspromemorian framhölls att en praxis som innebär att ett erkän- nande vid förfarande om åtalsuppgörelser ska leda till cirka en tredjedels lindring av straffet kan anses vara välgrundad utifrån likabehandlingssynpunkter. Å andra sidan finns det, enligt synpunkter som lämnats under utvärderingen och dessutom finns i juridisk litteratur, en risk för att en lindring som motsvarar en tredjedel av det

157

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

straff som annars skulle ha dömts ut inte utgör ett tillräckligt starkt incitament för den misstänktes medverkan. Detta gäller särskilt eftersom uppgörelsen inte kan omfatta andra följder av brottet, t.ex. frågan om ett näringsförbud. Det har också framhållits att den misstänkte sannolikt i första hand är intresserad av om det kan bli frågan om något annat än ovillkorligt fängelsestraff dvs. en annan påföljd än som annars skulle bli fallet.

Överklaganden och ändring av domar

I förarbetena förutsattes en minskning av antalet överklaganden som en kostnads- besparande effekt av reformen med åtalsuppgörelser. Utvärderingen bekräftar att antalet överklaganden efter erkännanderättegångar är få. I bara 13,2 procent, mot- svarande 14 fall, har missnöje anmälts av antingen den tilltalade (9 fall) eller av måls- äganden, den tilltalades advokat eller åklagaren (5 fall). En tredjedel av överklagan- dena från de tilltalade gällde straffmätningen. Överklagandena har i övrigt gällt frå- gor om domen som helhet, meddelat näringsförbud och utdömt skadestånd. Inget överklagande har gjorts på den grunden att den tilltalade har velat ta tillbaka sitt erkännande. I några av de fall i vilka missnöje har anmälts har det inte gått att klar- lägga om det verkligen har skett någon prövning i hovrätten. I de fall hovrätten har prövat överklagandena har någon ändring inte skett av tingsrättens dom.

Synpunkter från Riksåklagarämbetet

Enligt uppgifter som utredningen har inhämtat från Riksåklagarämbetet i Finland har tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser fortsatt att vara begränsad under åren 2017–2019. En iakttagelse som gjorts är dock att antalet åtalsuppgörelser under förundersökningsstadiet har ökat i förhållande till vad som konstaterades under de första två åren som lagen var i kraft.

Enligt uppgifterna från myndigheten finns det flera orsaker till den begränsade tillämpningen. En är att många åklagare har svårt att ändra sitt arbetssätt. De upp- fattar att det inte är värt att ta upp frågan om åtalsuppgörelser utan att hanteringen mest innebär extra pappersarbete. Åklagarmyndigheten har numera infört utbild- ning om systemet för åtalsuppgörelse för att uppmuntra åklagare att använda verk- tyget.

En annan orsak till fåtalet fall är att advokater inte är tillräckligt insatta i syste- met och därför inte rekommenderar sina klienter att medverka till eller fråga efter möjligheten till åtalsuppgörelser. Försvarare och misstänkta litar inte på att ett erkännande kommer att leda till en uppgörelse och uppfattar inte någon vinst med att erkänna. Ytterligare en dämpande faktor för tillämpningen är att brottsoffer inte godkänner att brottmålet ska hanteras inom ramen för systemet med åtalsuppgö- relser.

Det finns också faktorer i själva lagstiftningens utformning som enligt de åkla- gare som har tillämpat bestämmelserna utgör del av förklaringen till att tillämpningen hittills är relativt begränsad. Det är för det första brottsoffrets starka ställning i för- farandet och för det andra att den misstänktes har möjlighet att återkalla sitt erkän- nande när som helst i processen.

158

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

När det gäller den misstänktes motivation till att medverka i förfarandet med åtalsuppgörelser så uppfattar Åklagarmyndigheten att en misstänkt sällan har visat en sådan motivation i mer komplicerade ärenden. Detta beror på att misstänkta be- dömer att det är svårt för åklagaren att bevisa brott och att de därför inte har något att vinna på att medverka i utredningen. Vissa misstänkta har vidare en orubblig princip att inte yttra sig i kontakter med polis och åklagare. Detta gäller särskilt i miljöer där varje form av medverkan i brottsutredningar från en misstänkt uppfattas som att ”tjalla”. Trots det sagda visar tillämpningen att åtalsuppgörelser i och för sig har förekommit i många fall med flera misstänkta i samma ärende.

En fördel med systemet som har lyfts fram från åklagarhåll är att åtalsupp- görelser sällan leder till överklaganden. Detta sparar resurser, särskilt eftersom prövningen i finsk hovrätt innebär att all bevisning tas upp på nytt. Prövningen i domstol inom ramen för systemet med åtalsuppgörelser brukar dessutom vara effektiv och sammanträdena ta högst ett par timmar.

Försvararsynpunkter42

Försvararens roll

Inom ramen för förfarandet med åtalsuppgörelser har försvarsadvokaten fått en ny form av ansvar gentemot sin klient eftersom förfarandet innefattar inslag av dömande. Vid förhandlingar om åtalsuppgörelser måste försvararen bedöma bl.a. i vilken grad det finns tillräcklig bevisning, vad straffet skulle bli enligt ett normalt förfarande och om det finns obesvarade rättsliga frågor i ärendet. Att göra dessa bedömningar uppfattas av försvarsadvokater vara en svår uppgift eftersom det vid tidpunkten då frågan om åtalsuppgörelse aktualiseras inte finns en fullständig förundersökning. Det innebär att en försvarsadvokat måste fatta sitt beslut om han eller hon ska rekommendera sin klient en uppgörelse på ett ofullständigt beslutsunderlag. Detta är enligt de synpunkter som framförts problematiskt av flera skäl och inte minst eftersom chansen för en frikännande dom i ärenden som rör ekonomisk brottslighet typiskt sett är stor.

Att det finns en förväntan på försvaret att ta ställning i frågan om åtalsupp- görelser tidigt i processen understryks, har det framhållits, i förarbetena där det sägs att ju tidigare en misstänkt ingår en åtalsuppgörelse, desto större strafflindring kan han eller hon få. Högsta domstolen har i ett avgörande från år 2018 uttalat att den största nyttan med förfarandet med åtalsuppgörelser och erkännanderättegång upp- nås tidigt i processen och att tidpunkten för ett erkännande har betydelse för hur stor strafflindring som den misstänkte bör ges.43 Om en åklagare erbjuder en åtals- uppgörelse i ett visst skede och den misstänkte inte godtar någon uppgörelse vid den tidpunkten, kan det vidare enligt försvararsynpunkterna förekomma att åkla- garen inte är villig att inleda förhandlingar om åtalsuppgörelser i ett senare skede på den misstänktes initiativ.

När en åtalsuppgörelse väl har träffats skiljer sig arbetet för försvararen åt markant i förhållande till hur en försvarare normalt arbetar med brottmål i domstol.

42Uppgifterna har lämnats per mail i november 2018 av brottmålsadvokaten Mikko Ruuttunen.

43KKO 2018:23, paragraf 34 och framåt.

159

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Försvaren måste i de fall det finns en uppgörelse övertyga domstolen om att klien- ten ska dömas på det sätt som åklagaren vill och att åklagarens syn på ärendet är korrekt.

Frågan om likabehandling

Finsk lagstiftning överlämnar i hög grad frågan om att initiera en förhandling om åtalsuppgörelser till åklagarens bedömning. Ur försvarets perspektiv uppstår ett problem om åklagaren ser annorlunda på fördelarna med att inleda en förhandling än den misstänkte gör. Den misstänkte kan i sådana fall förvägras en strafflindring i enlighet med den praxis som gäller vid åtalsuppgörelser. Den statistik över skillna- der i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser mellan enskilda åklagare och olika regioner är, har det framhållits, något oroande. Även om skillnaderna i tillämp- ningen har blivit mindre synliga under år 2017 kvarstår enligt försvararsynpunkterna risken att utfallet för olika misstänkta kan variera på fel grunder. Vissa åklagare ser fördelarna med åtalsuppgörelser och andra gör det inte. Ibland kan en åklagare vilja sluta en åtalsuppgörelse med vissa misstänkta i ett ärende med flera misstänkta personer, men inte med de personer som kan vara villiga att ingå i en åtalsuppgörel- se. Vidare varierar graden av medvetenhet om den nya regleringen mellan olika för- svarare, vilket också påverkar hur reglerna tillämpas i olika fall.

Bristande flexibilitet i systemet

I vissa delar av landet har, enligt de försvararsynpunkter som lämnats, systemet med åtalsuppgörelser uppfattats som alltför orörligt och stelt. Som en följd av det har inofficiella åtalsuppgörelseliknande arrangemang genomförts. Åklagaren och den misstänkte har i dessa fall utom rätta kommit överens i olika frågor och tingsrätten har sedan bekräftat dessa överenskommelser. Detta sätt att förfara har från vissa håll framhållits som problematiskt.

Målsägandens samtycke till förfarandet med åtalsuppgörelser

Att ett samtycke från målsäganden utgör en nödvändig förutsättning för att förfa- randet med åtalsuppgörelser ska kunna tillämpas uppfattas allmänt som problema- tiskt. Exempelvis är det vid brottsmisstankar som gäller oärlighet av en gäldenär svårt att ens försäkra sig om att alla som lidit skada kontaktas. En lösning på detta problem har varit att en passiv borgenär som inte har varit föremål för frågor från polisen inte uppfattas som en skadelidande. Ett särskilt problem i detta avseende är brottsmisstankar som hänför sig till ett förfallet konkursbo, företrädesvis brott som gäller oärlighet av en gäldenär. En borgenär med en mindre fordran kan då förvägra en misstänkt den fördel som han eller hon annars kan få med en strafflindring mot- svarande en tredjedel av straffet. Det kan också, enligt uppgift, i dessa situationer uppkomma otillbörliga förhandlingar om och köp av samtycke från borgenären.

160

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Falska erkännanden

Möjligheten att undvika fängelsepåföljd genom att förhandla om valet av påföljd kan vara alltför frestande för vissa misstänkta och falska erkännanden kan enligt försvararsynpunkterna därför förekomma.

Frågan om förutsägbarhet i utfallet av ett brottmål

Det faktum att domstolarna inte är skyldiga att godta parternas uppfattning om lämplig påföljd väcker, har det framhållits från försvararhåll, frågan om oförutsäg- barhet. I praktiken har emellertid inte någon överenskommelse som träffats om vill- korat fängelsestraff ändrats till fängelse av domstolarna mot parternas uppfattning.

Oro för att den misstänkte tar tillbaka sitt erkännande

Den oro för att misstänkta har en möjlighet att ta tillbaka sitt erkännande i högre rätt som uttrycktes i arbetet inför lagstiftningen har enligt försvararnas erfarenhet inte realiserats i något fall på det sättet att misstänkta verkligen har tagit tillbaka sitt erkännande.

Frågan om ett utökat tillämpningsområde

Vilka brottsmisstankar som kan bli föremål för uppgörelser borde enligt försvarar- synpunkterna omprövas. Frågan kan nämligen, har det framhållits, ställas om miss- tänkta behandlas lika när det gäller olika typer av brott. Möjligheten att förhandla om påföljd finns bara för vissa brott. Urvalet av brottsmisstankar som omfattas av möjligheten till lägre straff är inte särskilt väl sammanhängande, har det framhållits. Exempelvis är det inte möjligt att förhandla om påföljden när det gäller en miss- handel, men däremot om påföljden för rån. Vidare kan enligt försvararsynpunkterna frågan ställas om förhandlingar om påföljd borde tillåtas vid vissa sexualbrott, då det enligt denna hållning ibland måste kunna uppfattas vara till fördel för målsäganden att slippa en mentalt ansträngande huvudförhandling utan möjlighet till förenklad hantering.

Fortsatt utvärdering av tillämpningen år 2017 och framåt genomförd av Institutet för kriminologi och rättspolitik

Utvärderingen av den nya lagstiftningen har fortsatt vid Institutet för kriminologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet. Resultaten av det nya utvärderingsarbetet kommer att redovisas i en rapport under år 2019. Inför publiceringen har följande uppgifter lämnats till utredningen.44

44Uppgifter från rapportförfattaren Frida Emilia Mäkelä, mailkommunikation om den opub- licerade rapporten den 14 maj 2019.

161

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Metod för utvärderingen

Den metod som har använts vid utvärderingen har varit statistisk analys, utskick av en enkät till samtliga åklagare i landet och intervjuer med sex åklagare, sex domare i underrätt och tre advokater med erfarenhet av lagstiftningen. Syfte med enkäten och intervjuerna har varit att undersöka de berörda aktörernas erfarenhet av syste- met och deras uppfattning om bl.a. för- och nackdelar med det. På grund av ett be- gränsat svarsunderlag har undersökningen beskrivits som kvalitativ snarare än kvan- titativ.

Vilka brott?

Regelverket om åtalsuppgörelser har, enligt de preliminära uppgifter från utvärde- ringen som vi har fått ta del av, i första hand tillämpats vid hantering av ekonomisk brottslighet. Detta är överensstämmer med lagstiftningens intentioner.

Tillämpningen av regelverket fram till utgången av år 2017

Sifforna för år 2018 finns inte tillgängliga i skrivande stund men kommer att redo- visas i den slutliga rapporten. Under år 2017 genomfördes minst 52 erkännande- rättegångar som avsåg 76 tilltalade, vilket ska jämföras med minst 39 erkännande- rättegångar som avsåg 66 tilltalade år 2015 och minst 30 stycken som avsåg 40 till- talade år 2016 (dvs. sammantaget cirka 70 erkännanderättegångar under de två första åren). Siffrorna för år 2017 antyder en uppgång i tillämpningen. I statistiken finns en potentiell felkälla som innebär att det sannolikt handlar om fler erkännande- rättegångar under de angivna åren. Den möjliga felkällan beror på att databasen som innehåller information om alla mål och ärenden domstol inte har kunnat identifiera alla erkännanderättegångar via de sökningar som har gjorts. Siffrorna är alltså inte uttömmande. Att detta gäller stöds av intervjusvaren från flera av åklagarna som har uppgett att de har hanterat fler erkännanderättegångar än som kunnat utläsas i databasen.

Tillämpning av regelverket under förundersökningsstadiet

Det har, i likhet med vad som var fallet i arbetet med rapporten från år 2017, visat sig vara svårt att klarlägga hur reglerna för åtalsuppgörelser har tillämpats under förundersökningsstadiet. Orsaken till svårigheterna är att ett sådant klarläggande inte kan nås genom slagningar i polismyndighetens databas utan förutsätter en omfatt- ande manuell genomgång av ärenden. Av resursskäl har en sådan genomgång inte varit möjlig att genomföra inom ramen för arbetet med att utvärdera lagstiftningen. Bedömningen av i vilken omfattning den nya lagstiftningen har tillämpats under för- undersökningsstadiet grundar sig därför på andrahandskällor, dvs. intervjusvar samt handlingar från åklagare och domstolar i enskilda ärenden.

Med dessa källor som grund för bedömningen kan det konstateras att tillämp- ningen under förundersökningsstadiet fortfarande är begränsad. I de ärenden där lag- stiftningen har använts i förundersökningsarbetet, är dock myndigheternas bedöm- ning att den varit till nytta. Flera av de intervjuade personerna, i synnerhet åklagare,

162

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

har uttryckt att de i teorin skulle vilja använda åtalsuppgörelser mer under förunder- sökningsstadiet eftersom detta enligt deras uppfattning märkbart skulle snabba på handläggningen och leda till processekonomiska vinster. De intervjuade personerna som uttryckt detta uppfattar emellertid att en tillämpning ofta är omöjlig i praktiken eftersom ärendena är så omfattande och komplicerade att vare sig åklagaren eller försvaret vill ge sig in i förhandlingar om erkännanden innan det finns ett fullstän- digt förundersökningsmaterial som underlag. Detta bedöms i utvärderingen vara en möjlig förklaring till att tillämpningen fortsätter att vara begränsad under förunder- sökningsstadiet.

Inställningen från åklagare, advokater och domare till regelverket

Den allmänna inställningen från åklagare, advokater och domare till åtalsupp- görelser som ett processverktyg är positiv. De intervjuade personerna har uttryckt att åtalsuppgörelser inte bara ger en möjlighet till processekonomiska vinster utan att de även möjliggör en dialog mellan processens parter, vilket i sin tur på sikt kan främja andra önskvärda effekter. Fördelarna med åtalsuppgörelser uppfattas i inter- vjusvaren därför inte nödvändigtvis vara begränsade till enbart ekonomiska faktorer.

Den kritik mot lagstiftningen om åtalsuppgörelser som har framförts i intervju- svaren har inte i något fall gällt systemet som sådant, utan har riktats mot utform- ningen av lagstiftningen i vissa avseenden. Synpunkter har framförts både om att lag- stiftningen i vissa avseenden varit för komplicerad, rigid och/eller detaljerad och om att den är för vag och därför riskerar leda till en ojämn rättstillämpning.

Flera personer har i intervjuerna understrukit betydelsen av att ta sig över den tröskel det innebär att tillämpa lagstiftningen för första gången. Om en åklagare har tillämpat reglerna om åtalsuppgörelser framgångsrikt vid ett tillfälle, uppfattas sanno- likheten för att de använder processverktyget igen vara större. Att uppmuntra de åklagare som ännu inte tillämpat regelverket har framhållits som något som kan vara värt att fokusera på i ett framtida utvecklingsarbete för öka tillämpningen.

Processekonomiska effekter

Det har inte varit möjligt att ta fram exakta siffror som beskriver de processekono- miska effekterna av reglerna om åtalsuppgörelser. Det tycks emellertid finnas en allmän konsensus om att förfarandet med åtalsuppgörelser leder till vissa process- ekonomiska besparingar i jämförelse med det vanliga förfarandet vid hantering av brottsmisstankar i de fall den misstänkte nekar till brott. Dessa besparingar tycks vara mindre än vad som förutsågs då lagstiftningen infördes på grund av dels att åtals- uppgörelseförfarandet inleds i ett senare skede av processen än vad som förutsågs, dels att förfarandet med åtalsuppgörelser medför en ökad arbetsbörda för åklagare under förundersökningsstadiet. De processekonomiska besparingarna finns dess- utom bara vid en jämförelse med hantering av brott som förnekas. Om den tilltalade erkänner brott framstår tvärtom förfarandet med åtalsuppgörelser som mer resurs- krävande än en hantering i en rättegång på vanligt sätt. I fråga om processekono- miska effekter så har det vidare konstaterats att hanteringen i tingsrätterna kräver mindre tid och resurser vid en erkännanderättegång än vid rättegångar med för- nekade brott. Dessutom har det noterats att förfarandet med åtalsuppgörelser leder

163

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

till att målen överklagas mer sällan. För åklagare, advokater och domare har det även konstaterats att förfarandet med åtalsuppgörelser gör det möjligt att koncentrera tid och resurser på de fall som förnekas eller som av något annat skäl kräver mer arbete, vilket innebär en vinst.

Andra uppfattade fördelar med förfarandet med åtalsuppgörelser

Många av de intervjuade personerna i utvärderingsarbetet har betonat att de grund- läggande potentiella fördelarna med åtalsuppgörelser inte ligger i de processekono- miska vinster som kan uppkomma med en sådan ordning, utan i stället i de effekter som kan följa i form av en ökad dialog mellan processens parter, ökade preventiva effekter, misstänktas ökade villighet att acceptera domslut och ta ansvar för sina handlingar, en minskad psykisk börda för enskilda personer osv.

Frågan om likabehandling

Tre aspekter av principen om likabehandling har undersökts i utvärderingen. För det första har det kartlagts beträffande vilka brottstyper förfarandet med åtalsupp- görelser bör och har tillämpats. Tillämpningsområdet är i dag begränsat i lagstift- ningen. Att tillämpningen huvudsakligen rör ekonomisk brottslighet speglar den avgränsning som är avsedd. Det pågår enligt uppgift en diskussion i Finland om huru- vida tillämpningsområdet bör utökas i lagen. Kritiken mot nuvarande utformning av regelverket är att det strider mot principen om likabehandling att ha en lagstift- ning som innebär att det bara är brottsmisstänkta i vissa typer av ärenden, dvs. personer misstänkta för vissa brott, som har tillgång till förfarandet med åtals- uppgörelser.

För det andra har det i fråga om principen om likabehandling undersökts om det finns regionala variationer i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser. Det har därvid konstaterats att det tycks finnas vissa skillnader i tillämpningen mellan olika delar av landet. Det går dock inte att utesluta att dessa skillnader hänger samman med de skilda förutsättningar som i allmän mening finns mellan regioner. Ett exempel på sådana skilda förutsättningar är regionernas olika storlekar och där- med sammanhängande närmare eller mer distanserade relationer mellan de aktörer som är inblandade i brottmålsprocessen (poliser, åklagare, advokater och domare).

För det tredje har frågan om individuella skillnader i tillämpningen av regel- verket undersökts. Det har i utvärderingen inte kunnat konstateras vare sig något enskilt fall där handläggningen varit felaktig eller några stora skillnader i fråga om hur lagstiftningen har tillämpats. Eftersom det finns diskretionära inslag i lagstift- ningen om åtalsuppgörelser, så går det emellertid inte att utesluta att partiskhet förekommer i beslutsfattandet. Vid de intervjuer som har genomförts har det fram- kommit att det tycks finnas vissa skillnader i benägenheten att tillämpa reglerna om åtalsuppgörelse mellan olika åklagare. Skillnaderna har förklarats med flera olika faktorer med koppling till den enskilde åklagaren, som exempelvis villigheten att överhuvudtaget ha någon personlig kontakt med den brottsmisstänkte, olika syn på för- och nackdelar med förfarandet och olika syn på hur brottmålsprocessens parter bör interagera i sakfrågor. Liknande skillnader i förhållningssätt har i utvärderingen kunnat konstateras mellan olika advokater. Slutsatsen är att det är möjligt att det

164

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

finns skillnader mellan de åklagare som tillämpar bestämmelserna om åtalsuppgör- else, men att det är svårt att uttala sig om huruvida dessa skillnader i så fall är större i fråga om förfarandet med åtalsuppgörelser än på andra områden av brottmålspro- cessen. För att motverka individuella skillnader i tillämpningen framhålls vikten av utbildning, riktlinjer och dessutom ett strategiskt förhållningssätt vid anställande av nya åklagare så att kandidater som ser dialog och interaktion som en del av åkla- gararbetet favoriseras i anställningsförfarandet.

5.4.7Norge

Innebörden av parternas samsyn om fakta

Det finns inte några bestämmelser i den norska rättsordningen som gör det möjligt för misstänkta personer att processuellt binda sig genom att uppge sig vara överens med åklagaren om vissa fakta i brottmålet (jfr s.k. ”agreed facts”). Utgångspunkten är i stället att rätten har det överordnade ansvaret för att sörja för att saken är full- ständigt utredd, vilket bl.a. inkluderar möjligheter att på eget initiativ inhämta be- visning (294 § straffeprocesslagen).

Trots dessa utgångspunkter tycks det vara allmän praxis att parterna inleder rättegångar med att presentera de omständigheter som de är överens med varandra om för rätten.45 Denna praxis har uppstått för att underlätta och förenkla genom- förandet av rättegångar.

Erkännanderabatt

År 2001 infördes en lagändring om att ett erkännande, om det är oförbehållsamt, ska ges en betydelse vid straffmätningen i norska domstolar, s.k. ”tilståelserabatt”.46 Bakgrunden till lagändringen var ett projekt för snabbare lagföring som Justitie- departementet hade initierat år 1999. Ett erkännande kunde även tidigare tillmätas en betydelse vid straffmätningen, men lagändringen innebar att det infördes en skyl- dighet för rätten att beakta erkännandet när den utmäter straff. Det finns dock inte någon automatik i att erkännandet alltid ska leda till ett lägre straff, utan frågan om erkännandet har en sådan betydelse att det ska leda till lägre straff ska avgöras vid en helhetsvärdering i det enskilda fallet.

Det uppgavs inför lagändringen flera skäl för att införa ett system med ”til- ståelserabatt”. Först och främst bedömdes ett ökat antal erkännanden leda till stora processekonomiska besparingar. Ett erkännande kan, framhölls det, underlätta poli- sens utredningsarbete och leda till en mindre omfattande prövning i rättsväsendet. Vidare framhölls kriminalpolitiska överväganden om ett straffsystem som upp- manar kriminella till att ta ansvar för sina handlingar. Hänsynen till offret och an- höriga lyftes också fram som skäl för systemet, särskilt i fråga om ”sedelighetssaker” då dessa personkategorier bedömdes gynnas av en mindre omfattande rättsprocess samtidigt som de kunde slippa den extra belastning som ligger i risken att inte bli trodd.

45Uppgifter till utredningen från tjänstemän vid norska justitiedepartementet.

46Propositionen Ot.prp.nr.81 (1999–2000).

165

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Vid ett oförbehållsamt erkännande kan rätten sätta ned straffet under den fast- lagda straffskalan. Rätten kan också döma till en annan påföljd än som annars blivit fallet. Storleken på en eventuell ”tilståelserabatt” är inte lagreglerad. Det förs i för- arbetena en diskussion om en ”normalrabatt” på cirka 30 procent och en absolut övre gräns i fråga om rabattens storlek på cirka 50 procent, men någon uttrycklig ståndpunkt finns inte i förarbetena.

Beredningsläget för Straffeprosessutvalget förslag om plea bargain.

Inom ramen för det arbete med att utforma en ny straffprocesslag som initierades i Norge år 2014 lämnade det s.k. Straffeprosessutvalget år 2016 ett förslag om att det bör införas en möjlighet för åklagarmyndigheten att ge bindande löften till den misstänkte i påföljdsfrågan om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse (”plea bargain”).47

Utredningens förslag innebär i korthet att Åklagarmyndigheten ges en lag- reglerad möjlighet att ge bindande löften om påföljd om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse. Den misstänkte ska på förhand informeras om möjligheterna till ändring av detta löfte. Åklagare ska kunna ändra ett tidigare lämnat löfte om påföljd om den misstänkte tar tillbaka sitt erkän- nande eller de upplysningar som han eller hon har lämnat. Detsamma ska gälla om det visar sig att brottsmisstankarna mot den misstänkte är mer allvarliga än som förutsättes då löftet om ett visst straff gavs och att detta har betydelse för bedöm- ningen av straffet.

Enligt förslaget ska domstolarna inte vara formellt bundna av åklagarens löfte om påföljd.48 Skälet för det uppges vara att en sådan bundenhet för domstolarna skulle ge parterna ett för stort inflytande över brottmålsprocessen. Det kan, menar utredningen, utveckla sig en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlingsfråga för parterna. Detta skulle, framhåller utredningen, innebära att straffmätningen kommer att avgöras utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn. Utredning- ens förslag är i stället att det införs bestämmelser som innebär att domstolarna bara ska kunna gå över åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att ”reak- tionsfastsettelsen ellers vil bli feil”. Det som avses är att rätten bara ska överpröva åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att det bryter mot den eta- blerade straffnivån på området. Förslaget har utformats för att det ska finnas en rimlig förutsebarhet för den misstänkte med systemet.

Utredningens förslag har remitterats och bereds inom justitiedepartementet.

47NOU 2016:24, avsnitt 16.8, jfr tidigare redogörelse för detta i denna utrednings delbetänk- ande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7 s. 130.

48NOU 2016:24 s. 380.

166

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.5Förundersökningsbegränsning som incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.5.1Uppdraget

Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes med- verkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen.

5.5.2Nuläget

Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning

Åtalsunderlåtelse

Åklagare får, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall får besluta att underlåta åtal för brott, s.k. åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den miss- tänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks, s.k. extraordinära fall.

Vid förundersökning mot personer under 18 år finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse, s.k. straffvarning (17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). I fråga om unga lagöverträdare har det ansetts att de tillrättaförs bättre genom fostrande och utbildande åtgärder än genom tidsbestämda frihets- straff.49 Motivet till åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare är alltså kriminalpolitiskt snarare än processekonomiskt.

49Prop. 1944:8 s. 31.

167

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Alla beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte har be- gått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet som registre- ras i belastningsregistret och kan beaktas vid ett efterföljande åter- fall.

Reglerna om åtalsunderlåtelse bygger på ställningstagandet att en processordning som innebär att åtal alltid väcks om det finns förut- sättningar för det i många fall skulle uppfattas som alltför rigid och rentav stötande.50 Strafflagstiftningen saknar den precision som be- hövs för att endast klart straffvärda förfaranden ska falla inom det straffbara området. Inget modernt samhälle har heller kunnat fram- bringa resurser för att beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till, varför en viss prioritering är nödvändig. Redan vid rättegångsbalken ikraftträdande fanns det där- för, trots en stark ambition att upprätthålla de nya processprinciperna utan undantag, en begränsad möjlighet att underlåta åtal.51

Förundersökningsbegränsning

Reglerna om förundersökningsbegränsning innebär att en förunder- sökning får läggas ned av processekonomiska skäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den (23 kap. 4 a § RB). Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt reg- lerna om förundersökningsbegränsning föreligger redan innan för- undersökning har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas (23 kap. 4 a § andra stycket RB. Förundersökningsbegränsning får ske i två angivna fall.

En förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens bety- delse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte över- stiger fängelse i tre månade, s.k. disproportionsfall (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Bestämmelsen syftar till att förhindra en orimlig re- sursanvändning i den brottsutredande verksamheten och ska tillämpas i de undantagsfall då kostnaderna för utredningen är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen.52 Vid avvägningen ska de allmänna

50Prop. 1994/95:23 s. 86.

51SFS 1942:740.

52Prop. 1981/82:41 s. 34, prop. 2011/12:10 s 30 f.

168

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att för- undersökningen läggs ned beaktas. Skäl som kan tala mot en för- undersökningsbegränsning i det enskilda fallet är bl.a. brottets art, omständigheterna vid brottets begående samt brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge.

En förundersökning får vidare läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att för- undersökningen läggs ned, s.k. åtalsunderlåtelse- eller åtalspröv- ningsfall (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Någon motsvarande all- män möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns inte. Det har nämligen förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtals- underlåtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott.53

Som skäl för att begränsa en förundersökning angavs då bestäm- melsen infördes bl.a. att polis och åklagare skulle få bättre möjlig- heter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet.54 Det föredragande statsrådet framhöll att förundersökningsbegräns- ning ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan kom- ma ifråga för brottsligheten. Regeringen uttalade några år senare att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast själv- klart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott.55 Principen om förundersökningsplikt borde därför, enligt vad regeringen då anförde, tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet.

Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd.56

53Prop. 1981/82:41 s. 21, prop. 1984/85:3 s. 26.

54Prop. 1981/82:41 s. 1.

55Prop. 1994/95:23 s. 96.

56Prop. 2011/12:10 s. 14.

169

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

I stället ska en hypotetisk bedömning av åtalsfrågan göras under an- tagande att förundersökningen avslutats och skuldfrågan klarlagts. Eftersom skuldfrågan inte måste utredas kan de brottsutredande myndigheterna i ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse.57

Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten

Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten finns i reglerna om åtalsprövning för vissa brott och om preskription av gamla brott. Även möjligheterna att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande enligt bestämmelserna i 48 kap. RB medger undantag från huvudregeln att åtal ska väckas. Polismans befogenhet att meddela rapporteftergift utgör ytterligare ett sådant undantag huvudregeln.

Praxis för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning

Åtalsunderlåtelse

År 2018 avslutades cirka 3 procent av sammanlagt 436 956 beslutade brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten med ett beslut om åtals- underlåtelse.58 Motsvarande siffror var för år 2017 cirka 3 procent och för år 2016 cirka 4 procent.

BRÅ:s rapport om förundersökningsbegränsning år 2018

BRÅ har på regeringens uppdrag kartlagt hur instrumentet förunder- sökningsbegränsning tillämpas. Resultatet redovisades i en rapport år 2018.59 Av rapporten framgår bl.a. följande om vikten av förunder- sökningsbegränsningar i stora brottmål (fotnoterna är utelämnade i referatet).

57Prop. 1984/85:3 s. 20.

58Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58.

59Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, Rapport 2018:4, BRÅ.

170

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Svårigheten att bedöma hur stor andel av brotten som ska FU-begränsas ställs sär- skilt på sin spets i stora mål. Definitionen av stora mål är, enligt Åklagarmyndig- heten, att det antingen finns ett stort antal misstänkta, en hög brottsvolym eller ett högt straffvärde. Oftast rör det sig om en kombination av faktorer. Det innebär att det blir en omfattande utredningsinsats för att kunna driva målet i domstol. Det som utmärker stora mål är att det ofta handlar om en pågående brottslighet och inte sällan är det en organiserad brottslighet med flera misstänkta.

Med en stor mängd brott eller misstänkta som ska hanteras i samma ärende blir frågan vad som kan och bör FU-begränsas särskilt aktuell. Brå har intervjuat ett antal åklagare som arbetar med stora mål, både på Ekobrottsmyndigheten, Interna- tionella åklagarkammaren och allmänna åklagarkammare, och de ser FU-begräns- ning som ett viktigt verktyg i sitt arbete. De lyfter fram processekonomi som det främsta argumentet för FUbegränsning. De tar också upp att stora mål typmässigt innebär att häktningstiderna för de misstänkta kan bli mycket långa. Om man koncentrerar sig på ett urval av brott kan det bidra till att häktningstiden förkortas.

Men det är ingen lätt uppgift för åklagarna, som alltid är FUledare i stora mål, att bedöma hur mycket som ska redovisas, vad som kan FU-begränsas och när en FU-begränsning kan göras. Det gäller att kunna förutse bevisläget i domstol, och det kan variera från ärende till ärende hur många redovisade brott eller brotts- misstankar som behövs för att kunna visa att det rör sig om systematiserad brotts- lighet. För att kunna visa att brottsligheten är systematisk måste man visa att olika brott hänger ihop. Om man då FU-begränsar ett brott kan det brottet inte användas för att bevisa att det rör sig om systematiserad brottslighet.

Det kan också vara en nackdel att FU-begränsa brottsmisstankar mot en person i ett stort mål som rör organiserad brottslighet med många misstänkta. Detta efter- som det kan påverka i vilken utsträckning personen är villig att svara på frågor under rättegången. En misstänkt kan i och för sig alltid vägra att svara på frågor, men det är fritt fram för åklagaren att ställa frågan och oftast bidrar åtalet till att den miss- tänkte känner att hen har en förklaringsbörda.

Det varierar också när i processen en FU-begränsning kan vara aktuell. Ibland går det att redan i ett tidigt skede FU-begränsa till exempel ett antal misstankar mot en person som begått ett hundratal bedrägerier. I andra ärenden krävs mycket utred- ningsarbete innan man har fått en helhetsbild och kan veta vad och hur mycket som behövs för ett åtal. En åklagare menar att även om beslut att FU-begränsa ett brott fattas sent i en process innebär inte det automatiskt att det har krävts stora resurser att utreda det brottet. Att arbeta med stora mål innebär att arbeta med flera brott och misstankar parallellt, och vissa av dem kräver inte ett aktivt arbete direkt. I stället kan man avvakta och se om de behöver utredas när redovisningen av åtalet närmar sig.

171

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Förundersökningsbegränsning

Av statistik från Åklagarmyndigheten framgår att av åklagarnas sam- manlagt 5 972 beslut om att inte inleda förundersökning år 2018 var drygt hälften (58 procent) beslut om förundersökningsbegränsning.60 Detta överensstämmer väl med andelen sådana beslut vid myndig- heten år 2017 (59 procent) respektive år 2016 (58 procent). Av de sam- manlagt 113 737 besluten att lägga ned en förundersökning år 2018 var 16 procent beslut om förundersökningsbegränsning vid Åklagar- myndigheten. Samma andel gäller för år 2017 och år 2016. Tidigare har Åklagarmyndigheten angett att det vanligaste skälet till förunder- sökningsbegränsning har varit att begränsa brottsutredningar till de mest väsentliga delarna för att få en snabb och effektiv lagföring.61

Av statistik från Ekobrottsmyndigheten framgår att av sammanlagt

18 849 beslut om att inte inleda förundersökning år 2018 var drygt hälften (cirka 52 procent) beslut om förundersökningsbegränsning.62 Det är i linje med andelen sådana beslut vid myndigheten år 2017 (55 procent) respektive år 2016 (cirka 51 procent). Av de samman- lagt 19 295 besluten att lägga ned en förundersökning år 2018 var cirka 25 procent beslut om förundersökningsbegränsning. Även detta var i linje med andelen beslut år 2017 (cirka 24 procent) respek- tive år 2016 (cirka 23 procent).

Vid Polismyndigheten finns det inte tillgång till uppgifter om för- undersökningsbegränsning angivet per brott utan enbart kopplat till ärende. Ett ärende kan innehålla flera brott. Om endast ett av flera brott i ett ärende förundersökningsbegränsas registreras inte hela ärendet som förundersökningsbegränsat. Antalet förundersöknings- begränsade ärenden har ökat vid myndigheten med 15,4 procent under åren 2017–2018.63 Ökningen omfattar i princip samtliga brottskategorier. Under året 2017 ökade antalet förundersöknings- begränsade ärenden med 16 procent och under år 2018 var ökningen 12,4 procent.64

60Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58.

61Åklagarmyndighetens årsredovisning 2017 s. 16.

62Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2018, s. 20.

63Polismyndigheten, Uppföljning av utredningsverksamheten, januari–oktober 2016–2018, s. 18.

64Polismyndighetens årsredovisning 2017, s. 38 och Polismyndighetens årsredovisning 2018, s. 48.

172

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Särskilt om förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet

Åklagarmyndigheten har på utredningens begäran tagit fram statistik över tillämpningen av förundersökningsbegränsning i det s.k. dispro- portionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Den beslutsmoti- vering som typiskt sett diarieförs vid dessa beslut, och som alltså är möjlig att följa upp statistiskt, är beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda”. Det går inte att utesluta att beslut i disproportionsfallet kan ha diarieförts utan stöd av myndighetens fasta beslutsmallar, vilket betyder att eventuella sådana beslut inte går att upptäcka annat än genom en manuell ärendegranskning. Statistiken innehåller alltså en viss osäkerhet. Det kan finnas ytterligare beslut i disproportions- fallet som den framtagna statistiken inte visar. Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten står det dock klart, oavsett osäkerheten i stati- stiken, att tillämpningen av disproportionsfallet är mycket begränsad.

År 2017 fattades det beslut att lägga ned förundersökningen med beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda” avseende 53 brottsmiss- tankar. Samma år fattades det beslut att inte inleda förundersök- ningen med denna motivering avseende 2 brottsmisstankar. Uppgif- terna om tillämpningen ska sättas i relation till det totala antalet beslutade brottsmisstankar under år 2017 som var 422 719 stycken. De brottsmisstankar som besluten har avsett har inkluderat bl.a. till- greppsbrott, miljöbrott, misshandel, olaga hot, ofredande, sexual- brott, skadegörelsebrott, trolöshets- och ekobrott, häleri och övriga förmögenhetsbrott, vapenbrott och knivförbud, ärekränkningsbrott, brott mot allmän verksamhet och ordning, samt trafikbrott.

Vid Ekobrottsmyndigheten har det enligt uppgift inte fattats något beslut om förundersökningsbegränsning i disproportionsfallet var- ken under år 2017 eller år 2018.

Det är endast åklagare som får fatta beslut i disproportionsfallet, vilket innebär att någon ytterligare tillämpning inte finns att redo- visa.

Särskilt om förundersökningsbegränsning i de s.k. åtalsunderlåtelse- och åtalsprövningsfallen

Åklagarmyndigheten har på utredningens begäran tagit fram statistik för år 2017 över de beslut om förundersökningsbegränsning som grundat sig på beslutsmotiveringen att åtal inte kan förväntas till

173

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

följd av en åtalsunderlåtelse- eller särskild åtalsprövningsregel (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Av statistiken framgår bl.a. att sam- manlagt 20 810 brottsmisstankar har varit föremål för beslut om förundersökningsbegränsning och att 20 733 av dessa har haft be- slutsmotiveringen ”FU-begränsning, åtalsunderlåtelse” eller ”FU- begränsning, särskild åtalsprövning”. Av mer detaljerad statistik som tagits fram framgår bl.a. vilka brottstyper som varit föremål för dessa beslut. När det gäller beslutsmotiveringen att den misstänkte kom- mer att åtalas eller strafföreläggas för annan brottslighet vars följder bedöms vara tillräckliga även för den brottslighet som beslutet gäller har beslut fattats avseende bl.a. misstanke om grov misshandel, miss- handel, olaga hot, ofredande, sexualbrott, rån, stöld och övriga till- greppsbrott, bedrägeri, trolöshets- och ekobrott, bidragsbrott, arbetsmiljöbrott, miljöbrott, skadegörelse samt narkotikabrott. I de fall den misstänkte redan varit dömd eller strafförelagd för annan brottslighet och påföljden för denna brottslighet har bedömts till- räcklig även för den brottslighet som beslutet om förundersöknings- begränsning gäller har besluten avsett misstankar om bl.a. misshandel, brott mot frid, sexualbrott, bedrägeri, häleri och övriga förmögen- hetsbrott, narkotikabrott, miljöbrott, ärekränkningsbrott, snatteri, olovlig körning, brott mot allmän verksamhet och ordning samt vapenbrott inklusive knivförbud. Den brottskategori som har varit vanligast förekommande som föremål för besluten har varit innehav och bruk av narkotika (650 brottsmisstankar), brott mot allmän verksamhet och ordning (228 brottsmisstankar), olovlig körning (227 brottsmisstankar), stöld (217 brottsmisstankar) och bedräge- rier (189 brottsmisstankar). Antalet sexualbrott som blivit föremål för denna typ av beslut har varit få (5 brottsmisstankar).

Ekobrottsmyndigheten har tagit fram motsvarande statistik över tillämpningen av förundersökningsbegränsningsreglerna i åtalsunder- låtelse- respektive åtalsprövningsfallen. Av denna framgår att det fattades 10 849 beslut om förundersökningsbegränsning i åtalsun- derlåtelsefallen under år 2017. Av besluten var 6 725 beslut att inte inleda en förundersökning. De vanligaste grunderna i dessa fall var att den misstänkte kommer att dömas för annat (5 558 beslut) respektive är tidigare dömd (1 048 beslut). 4 124 av besluten var be- slut att lägga ned förundersökningen. Även för dessa beslut var den vanligaste grunden att den misstänkte kommer att dömas för annat (3 421 beslut) respektive är tidigare dömd (441 beslut). När det gäller

174

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

förundersökningsbegränsning i åtalsprövningsfallet så fattades 2 666 sådana beslut vid Ekobrottsmyndigheten under år 2017. Av dessa var 2 099 beslut att inte inleda förundersökning och 567 var beslut att lägga ned en förundersökning. Den dominerande grunden för beslu- ten i åtalsprövningsfallet var att åtal av särskilda skäl inte är påkallat ur allmän synpunkt (2 493 beslut). Statistiken över besluten om för- undersökningsbegränsning i åtalsunderlåtelse- och åtalsprövnings- fallen ska jämföras med det totala antalet beslutade brottsmisstankar vid Ekobrottsmyndigheten år 2017 som var 46 934.

5.5.3Tidigare överväganden

Vi har redovisat tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i betänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunder- lag i brottmål (SOU 2017:7, kapitel 4).

5.5.4Riksdagens tillkännagivande om regelverket om förundersökningsbegränsning

I beslut den 3 april 2019 har riksdagen tillkännagett för regeringen att regelverket för förundersökningsbegränsning ska ses över.65 Justitieutskottet uttalade i betänkandet som föregick riksdagsbe- slutet att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet, dvs. vanligt förekommande brott.66 Det finns dock, ansåg utskottet, indi- kationer på att åklagare i dag använder sig av förundersökningsbe- gränsning i en alltför stor omfattning. Man kan, uttalade utskottet, få intrycket att det på flera håll uppfattats som en skyldighet att be- gränsa förundersökningarna snarare än en möjlighet. Det bedömdes därför viktigt att följa upp regelverket om förundersökningsbe- gränsning och dess tillämpning som i dag leder till att brottsutred- ningar läggs ner i onödan. Utskottet ville därför att riksdagen till- kännager för regeringen att regelverket om förundersökningsbe- gränsning ska ses över för att fler brott ska utredas.

65Riksdagens protokoll 2018/19:72.

66Justitieutskottets betänkande 2018/19:JuU12, s. 41 f.

175

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

5.5.5Behovet av prioritering vid utredning av brott

Enligt statistik från BRÅ har antalet anmälda brott under den senaste tioårsperioden, åren 2009–2018, ökat med cirka 145 000 brott mot- svarande cirka 10 procent.67 Under år 2018 anmäldes cirka 1,55 milj- oner brott, vilket är 35 700 (2 procent) fler anmälda brott än år 2017. Antalet anmälda brott mot person (brott enligt 3–7 kap. brotts- balken) har under tioårsperioden ökat från 235 451 anmälningar år 2009 till 291 442 anmälningar år 2018, vilket motsvarar en ökning på cirka 24 procent. Förmögenhetsbrotten (brott enligt 8–12 kap. brottsbalken) har under samma tidsperiod ökat från 885 243 till 927 975. Brott mot narkotikastrafflagen har ökat från 80 256 år 2009 till 106 521 anmälda brott år 2018. Uppgifterna inkluderar de stora förundersökningarna och brottmålen vars framväxt skett parallellt med ökningen av antalet brottsanmälningar.68

Utvecklingen har tvingat de brottsbekämpande myndigheterna till hårda prioriteringar i den praktiska hanteringen. Det har för vissa, oprioriterade, brott lett till långa handläggningstider och låg lagföringsandel. JO, JK, Riksrevisonen och BRÅ har upprepade gånger pekat på problem ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt i den brottsutredande verksamheten.69

Åklagarmyndigheten redovisade för år 2018 cirka 152 000 brotts- misstankar i balans.70 Med brottsmisstankar i balans avses brotts- misstankar som på något sätt är under handläggning vid Åklagar- myndigheten. Totalt sett var balansen större vid utgången av år 2018 jämfört med ett år tidigare. Ökningen var cirka 16 300 brottsmiss- tankar, vilket motsvarar 12 procent. Antalet brottsmisstankar där förundersökning pågår hade ökat med 6 500 jämfört med föregående år. Antalet brottsmisstankar under utredning som avser de priorite- rade brottskategorierna våldsbrott, brott mot frihet och frid samt sexualbrott hade ökat med 7 procent från föregående år. Av de brottsmisstankar i balans där åtal inte väckts vid slutet av år 2018 var

67Kriminalstatistik 2018, Anmälda brott, Slutlig statistik, BRÅ 2019 och grundtabeller på stati- stiksidorna på www.bra.se.

68Jfr statistik i bilaga 5 till utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens besluts underlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 samt avsnitt 3.2.

69Exempelvis JO:s beslut 2008-06-23, dnr 2672-2008, JO:s beslut 2008-06-24, dnr 5912-2007, JO:s beslut 2010-02-16, dnr 2576–2009 samt Riksrevisionens rapporter Hanteringen av unga lagöverträdare – en utdragen process (RiR 2009:12), Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare. (RiR 2010:10) och Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för reger- ingen och rättsväsendet (RiR 2011:27).

70Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018, s. 15 f.

176

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

det 16 procent, motsvarande nästan var sjätte brottsmisstanke, som kommit in till myndigheten mer än ett år tidigare. Antalet ärenden som innehöll brottsmisstankar äldre än ett år hade ökat från knappt 3 400 år 2017 till knappt 3 800 år 2018, motsvarande en ökning om 12 procent. Åklagarmyndighetens bedömning av siffrorna är, att de utmaningar som polisen har haft att möta under senare år sannolikt har varit en bidragande orsak till att det tar längre tid att slutföra förundersökningar.

Om det inte finns redskap för att prioritera på ett rimligt vis vid utredning av brott innebär det effektivitetsförluster både i det en- skilda fallet och för den brottsbekämpande verksamheten i stort. Att praktiska hänsyn, som i nuläget, styr vilka prioriteringar som sker betyder dessutom att rättstillämpningen blir oförutsägbar, dvs. rätts- osäker. Det är riktigt, som Justitieutskottet nyligen har påpekat inför riksdagens tillkännagivande om en översyn av regelverket för för- undersökningsbegränsning, att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet (avsnitt 5.5.4). Vårt fokus i detta utrednings- arbete är emellertid det behov som finns att kunna utreda och lagföra de stora brottmålen. Ett av de syften med vårt uppdrag som anges i direktiven är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning. Utan en sådan möjlighet finns det en risk för att omfattande och komplicerad brottslighet slukar rättsväsen- dets resurser på ett sådant sätt att annan angelägen brottsutredning blir lidande.

Det som utmärker stora brottmål är, konstaterade BRÅ i sin rap- port om förundersökningsbegränsning, att det ofta handlar om på- gående brottslighet som inte sällan är organiserad och med flera misstänkta.71 I stora brottmål behövs det, menar vi, på grund av detta dels möjligheter att få pågående brottslighet att upphöra, dels möj- ligheter att tidigt i arbetet få ett grepp om vad brottsmisstankarna egentligen består av. Det krävs då inte enbart tillräckliga resurser utan även goda förutsättningar att utreda pågående brottslig verk- samhet. I det ligger att förundersökningarna måste kunna avgränsas och avslutas i rimlig tid, men också att det finns förutsättningar att komma framåt i utredningsarbetet genom bevissäkring i ett tidigt skede. Prioriteringsbehoven i stora brottmål handlar alltså inte bara

71Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 49.

177

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

om resurseffektivitet utan om förutsättningar att kunna rikta resur- serna rätt. I framför allt stora förundersökningar motsvarar de be- fintliga reglerna om förundersökningsbegränsning inte i tillräcklig grad de beskrivna behoven.

Det s.k. disproportionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB) avser situationer där kostnaderna för att utreda ett brott inte står i proportion till sakens betydelse. I samband med att bestämmelsens tillämpningsområde utvidgades år 2012 till att omfatta brott vars straff- värde kan antas inte överstiga fängelse i tre månader angav reger- ingen, att utvidgningen syftade till att skapa en utökad möjlighet att förhindra en orimlig eller till och med stötande resursanvändning i den brottsutredande verksamheten.72 Samtidigt framhölls det vara angeläget att förändringen inte leder till att vissa brottstyper avkri- minaliseras i praktiken. Därför framhölls det vara väsentligt att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs inför varje beslut om förundersökningsbegränsning enligt disproportionsregeln och att de allmänna eller enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned uppmärksammas. Även med de angivna begränsningarna för tillämpningen finns det enligt vår uppfattning inte något utrymme för en ytterligare utvidgning av tillämpningsområdet. Disproportionsfallet utgår från en ren kost- nadskalkylering i enskilda fall. Att vidga disproportionsfallets tillämp- ningsområde till fler brott eller brott med ett högre förväntat straff- värde skulle enligt vår mening innebära att kostnaderna för att utreda brott tillåts få en alltför stor vikt i enskilda fall. Kostnadsaspekten är ju den enda motivatorn till att avstå från att genomföra en förunder- sökning i dessa fall. Att tillåta proportionalitetsbedömningar baserat på förväntade kostnader i fler fall skulle, är vår uppfattning, innebära ett alltför stort steg mot en relativ åtals- och förundersökningsplikt samt medföra en risk för en avkriminalisering i praktiken av vissa brott.

Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i de fall det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) ger visserligen en möjlighet att koncentrera utredningen till de brott som ger en tillräcklig och ade- kvat påföljd för den misstänkte. Så länge påföljden för ett annat brott som den misstänkte har begått räcker till för samtliga brott som den misstänkte delgetts misstanke om, kan förundersökning läggas ned

72Prop. 2011/12:10 s. 30.

178

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

eller inte ens inledas. En förutsättning är dock i dessa fall att åklaga- ren har en uppfattning vid tidpunkten för sitt beslut att begränsa förundersökningen om att något eller några brott, för vilka för- undersökning ska drivas vidare, kommer att kunna lagföras och att påföljden för detta eller dessa brott kommer att täcka även de brott som förundersökningen kan läggas ned beträffande. Ordningen bygger på att en hel del utredningsåtgärder ofta måste vidtas innan ett prioriteringsbeslut kan fattas. BRÅ konstaterar i sin rapport om förundersökningsbegränsning att det visserligen finns en potential att utveckla arbetsmetoder och därmed öka arbetsbesparingen vid förundersökningsbegränsning inom ramen för det regelverk som finns.73 Slutsatsen tycks dock i första hand utgå från de enklare för- undersökningarna, där polismyndigheten enligt BRÅ:s granskning alltför ofta vidtar obehövliga förstahandsåtgärder i stället för att först undersöka möjligheten till förundersökningsbegränsning. I mer omfattande utredningar, som avser komplex och sammanhängande brottslighet, är det, uppfattar vi, ofta svårt att med stöd av bestäm- melserna om förundersökningsbegränsning göra strategiska över- väganden om vad utredningsresurserna lämpligast bör användas till utan att först undersöka saken så långt att det står klart vad som kan lagföras. När det rör sig om stora brottmål kommer det samman- taget i varje enskilt ärende att gå åt en hel del resurser för att klargöra vad som kan läggas ned och vad som kan lagföras.

5.5.6Begränsningar av brottmål som incitament

Vi gör bedömningen att en ordning som innebär att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan läggas till grund för beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning motsvarar de prio- riteringsbehov som finns i stora brottmål. De misstänktes uppgifter hjälper utredningen framåt i en riktning där bevisning kan säkras. Det betyder att möjligheten att avbryta pågående brottslighet stärks samtidigt som möjligheterna att utreda brotten förbättras.

En möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning om en misstänkt väljer att medverka i utredningen passar vidare väl in i en utveckling av brottmålsprocessen med ytterligare incitament för

73Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 85.

179

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

misstänktas utredningsmedverkan. Att åklagaren tillåts beakta den misstänktes utredningsmedverkan vid prioriteringsbeslut innebär att det finns ett skäl för den misstänkte att välja att lämna uppgifter till polis och åklagare. Incitamentet för den misstänkte att bidra till utredningen kommer att vara utsikten om ett sammantaget mer be- gränsat brottmål, vilket typiskt sett leder till en snabbare handlägg- ning, mindre omfattande tvångsmedelsanvändning, ett mer begränsat åtal och ett lindrigare straff. En möjlighet till förundersökningsbe- gränsning som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan innebär därför att det bör finnas en uppfattad vinst för den miss- tänkte med att medverka (krav på förmånlighet). Även ur precisions- och förutsebarhetssynpunkt bör beslut om att rensa bort vissa brotts- misstankar eller delar av vissa brottsmisstankar i princip kunna fungera väl. Beskedet om vilka delar av förundersökningen som åkla- garen fortsätter att utreda respektive avstår från att utreda efter att den misstänkte har medverkat i förundersökningen bör kunna kopplas till gärningsbeskrivningar som den misstänkte kan utgå från kommer utgöra ramarna från den vidare prövningen.

5.5.7Förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedverkan

Vårt förslag: En ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas i de fall en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon har under- rättats misstanke om. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersökning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avse- ende annat brott som den misstänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Be- sluten ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten och ingå i förundersökningsprotokollet om de avser brott som omfattas av åtalet. Besluten ska fattas av allmän åklagare.

180

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan

I de fall då en misstänkt lämnar uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av brott som han eller hon har underrättats misstanke om enligt 23 kap. 18 § RB ska det finnas en, i förhållande till vad som gäller i dag utökad, möjlighet att avstå från att genom- föra en förundersökning. Med begreppet förundersökning avses här förundersökning kopplad till en enskild brottsmisstanke.

Ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning, helt eller delvis, är ett prioriteringsbeslut och inte ett lagföringsbeslut. Något krav på att den tilltalade har erkänt gärningen uppställs inte. Skuldfrågan behöver inte vara klarlagd och kommer heller aldrig att bli fastställd.74

Avsikten med den nya möjligheten till förundersökningsbegräns- ning är att skapa en bättre förutsättningar både att avbryta pågående brottslighet och att utreda brott. Tanken är att den nya möjligheten att begränsa förundersökningar kommer att tillämpas vid komplex brottslighet och vid förundersökningsarbete som är omfattande för att det avser många brottsmisstankar. Den misstänktes uppgifter ska komma till nytta i utredningen av det brott som uppgifterna gäller och det är därför inte tänkt att uppgifterna om ett brott ska leda till att förundersökningen avseende det brottet läggs ned.

Det bör mot den bakgrunden vara möjligt att fatta två typer av beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid miss- tänktas utredningsmedverkan. För det första ett beslut om att be- gränsa en förundersökning som avser den brottsmisstanke som den misstänkte lämnat uppgifter om till att gälla endast en del av den brottsmisstanken. Den misstänktes uppgifter kommer i dessa fall till användning i den del av förundersökningen som fortsätter att bedri- vas. Med ett beslut om att begränsa förundersökningen till att avse endast en del avses ett beslut om att utreda endast en del av de om- ständigheter som ligger till grund för en brottsmisstanke. Det kan exempelvis handla om att det föreligger skälig misstanke om grovt skattebrott men för att det ska vara möjligt att bevisa att brottet är grovt kommer det att krävas omfattande utredningsresurser, exem- pelvis en genomgång av ett mycket stort skriftligt material. Det finns med andra ord en vinst att göra med att, i tidigt skede innan utred- ningsåtgärderna vidtagits, rikta in utredningsresursen på att utreda

74JO beslut den 16 december 1999, dnr 2132-1999.

181

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

skattebrott av normalgraden med hjälp av den misstänktes uppgifter. Att begränsa förundersökningen till att avse en del kan också inne- bära att en pågående brottslighet utreds med tidsavgränsningar, t.ex. begränsat till ett av flera räkenskapsår, eller att förundersöknings- resurserna inriktas mot endast en del av ett större beslag.

Den andra typen av beslut om att avstå från att genomföra en för- undersökning som ska vara möjligt att besluta om är att lägga ned förundersökningen avseende annat brott än det som uppgifterna från den misstänkte gäller som den misstänkte underrättats om enligt 23 kap. 18 §. Ett beslut om att lägga ned förundersökningen avse- ende annat brott som den misstänkte har delgetts skälig misstanke om kan gälla en eller flera av sådana brottsmisstankar. Beslutet be- höver inte omfatta alla brottsmisstankar som den misstänkte del- getts misstanke om, men det kan göra det. Om en misstänkt person lämnar väsentliga uppgifter om ett brott kommer åklagaren alltså att vara fri att lägga ner förundersökningen som rör andra brottsmiss- tankar.

Åklagarens utrymme att besluta om att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen bör, i likhet med befintliga bestämmelser om förunder- sökningsbegränsning, utformas som en möjlighet och inte en skyl- dighet. Det betyder, att det är åklagaren som avgör i varje enskilt fall om det finns förutsättningar att fatta beslut om förundersöknings- begränsning på den nya grunden. Om det finns sådana förutsätt- ningar beror bl.a. på vilket utrymme, med hänsyn till bevisläget, som det finns för den misstänkte att lämna uppgifter som får väsentlig betydelse för utredningen av brott. Frågan om att lämna uppgifter kan i vissa fall väckas alltför sent i utredningsarbetet, då det inte längre spelar någon roll vilka uppgifter den misstänkte lämnar efter- som bevisläget redan är stabilt. Utrymmet för att besluta om för- undersökningsbegränsning på grund av den misstänktes utrednings- medverkan beror också på om åklagaren ser att det finns tillräcklig information i förundersökningen för att kunna fatta ett beslut som exempelvis inte strider mot allmänna och enskilda intressen (se nedan). Åklagaren måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt gott underlag för sitt beslut och med godtagbar säkerhet kan be- döma vilka potentiella konsekvenser beslutet får. Även andra om- ständigheter i de enskilda fallen kommer ha en betydelse för utrym- met att fatta beslut. Även om en misstänkt person är villig att lämna

182

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

uppgifter som han eller hon uppfattar är av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan han eller hon därför inte kräva att det ska leda till ett beslut om förundersökningsbegränsning. Det som där- emot måste vara klarlagt för den misstänkte innan han eller hon gör sitt val att medverka är under vilka förutsättningar den misstänkte lämnar sina uppgifter (jfr avsnitt 5.7).

Skydd för allmänna och enskilda intressen

En förutsättning för en ordning som innebär en stor frihet att prio- ritera bland brottsmisstankar är att det finns begränsningar i regel- verket som skyddar allmänna och enskilda intressen. Det gäller inte minst skyddet av målsägandeintresset. Vi har övervägt om det av det skälet borde införas en brottskatalog med undantag för sådana brott som innefattar ett särskilt starkt allmänt eller enskilt intresse och som därför inte bör bli föremål för förundersökningsbegränsningar enligt den nya regeln. En sådan lösning har valts i det finska systemet med åtalsuppgörelser där brott för vilka det föreskrivs strängare straff än fängelse i sex år samt brott mot liv och hälsa eller sexual- brott som kränker den sexuella självbestämmanderätten eller som riktar sig mot barn är undantagna (avsnitt 5.4.6).

Att införa en katalog över brott som undantar vissa brott från möjligheten för misstänkta att erbjudas en mer förmånlig behand- ling om de medverkar är emellertid inte oproblematiskt ur likabe- handlingssynpunkt. Det kan ifrågasättas varför enbart vissa kategorier av brottsmisstänkta personer ska ha tillgång till ett mer förmånligt utfall genom sin medverkan. Att den misstänkte väljer att medverka vid utredning av egen brottlighet bör enligt vår bedömning, i likhet med vad som gäller i dag för strafflindring vid utredningsmedverkan enligt brottsbalken, kunna belönas oavsett i vilken förundersökning uppgifterna lämnas. Möjligheten till ett mer förmånligt utfall bör, precis som strafflindringsregeln, gälla lika för alla.

Det finns, uppfattar vi, vidare en risk med en brottskatalog för tillämpningen av innebörd att en sådan katalog i stor utsträckning undantar möjligheten för bedömningar av exempelvis den konkreta integritetskränkningen i enskilda fall. En målsägande kan vara utsatt för en allvarlig integritetskränkning vid brott som inte omfattas av brottskatalogen. Ibland kan det vidare tänkas att det i ett enskilt fall

183

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

även vid brott som innefattar ett typiskt sett starkt enskilt eller allmänt intresse kan finnas utrymme för ett beslut om förundersök- ningsbegränsning. Omständigheterna i enskilda fall bör, bedömer vi, vara det som styr tillämpningen.

Någon begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde till vissa brott, som exempelvis räknas upp i en brottskatalog eller som har en viss straffskala, eller till ”stora brottmål”, om detta begrepp ens var möjligt att definiera, föreslår vi därför inte. Inte heller före- slår vi en brottskatalog med brott som undantas från tillämpningen. Möjligheten att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan bör gälla generellt. Vår bedöm- ning är att en bättre lösning för att begränsa tillämpningen av den nya grunden för förundersökningsbegränsning är att något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse inte ska få lov att åsidosättas genom beslutet om förundersökningsbegränsning. Frågan om urvalet av brott som förundersökning kan läggas ned avseende ska avgöras av vilka allmänna och enskilda intressen som finns i ett ärende.

Rekvisitet att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas genom att förundersökningen läggs ned finns sedan tidigare i bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB och om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB. I samband med att rekvisitet infördes i bestämmelsen om förundersökningsbegräns- ning uttalades att vägledning i fråga om tolkningen kunde hämtas från 20 kap. 7 § RB.75 Lagrådet hade emellertid uppfattningen att det rör sig om skilda situationer i de två paragraferna och att det därför inte var säkert att tillämpningen blev precis densamma. Det kan, sade Lagrådet t.ex. av hänsyn till målsäganden vara större skäl att för- undersökning genomförs än att åtal kommer till stånd. På motsva- rande sätt gör vi bedömningen att även om vägledning kan hämtas från befintlig reglering i fråga om tolkningen av rekvisitet allmänna och enskilda intressen, så går det knappast att direkt översätta tillämp- ningen av rekvisitet enligt den befintliga regleringen till den paragraf

viföreslår. Situationerna är olika och motiven till bestämmelserna skiljer sig också åt.

En viktig utgångspunkt vid bedömningen av allmänna och en- skilda intressen enligt den bestämmelse vi föreslår bör vara det bakomliggande syftet med reformen. Ett motiv bakom förslaget om utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning är att skapa

75NJA II 1985 s. 23, prop. 1984/85: s. 54.

184

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

bättre möjligheter att utreda och lagföra även de mest komplicerade brotten. När det gäller stora och komplicerade förundersökningar med ett låst bevisläge gör sig, enligt vår bedömning det allmänna in- tresset av att kunna lagföra brott därför gällande i hög grad. Detta bör avspeglas i tillämpningen. Vid prövningen av väsentliga intressen bör åklagaren vara uppmärksam på det angelägna allmänna intresset av att kunna lagföra komplicerad brottslighet, spara utrednings- resurser och snabbt få till stånd en godtagbar påföljd.76

De omständigheter som i första hand bör beaktas när det gäller bedömningen av om det föreligger ett väsentligt allmänt intresse är brottets svårhet och omständigheterna kring brottet. Att den miss- tänkte har återfallit i brott bör, bedömer vi, inte vara utslagsgivande för tillämpningen, men kan inverka på bedömningen i ett enskilt fall t.ex. vid ett snabbt återfall i likartad allvarlig brottslighet. Ett för- väntat förverkande av egendom till ett stort värde kan vara en annan omständighet som utgör ett väsentligt allmänt intresse men en be- dömning får även här göras i det enskilda fallet. Ytterligare ett exem- pel på ett väsentligt allmänt intresse som kan tala emot ett beslut om förundersökningsbegränsning är att ansvarstalan är en förutsättning för t.ex. näringsförbud.

När det gäller bedömningen av om det föreligger väsentliga en- skilda intressen som utgör hinder mot att tillämpa bestämmelsen ska, som tidigare, hela brottsofferperspektivet beaktas. Vi har ställt oss frågan hur målsägandens upplevda integritetskränkning och in- tresse av att gärningsmannen fälls till ansvar i en domstol ska viktas i våra överväganden. Vid sådana brott som har inneburit en grov kränkning av målsägandens integritet, t.ex. allvarliga våldsbrott eller sexualbrott, gör sig anspråken på rättsskydd och stöd särskilt gäll- ande. Brott som har inneburit att en målsäganden har utsatts för en grov kränkning av sin person genom brottet bör knappast kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning. Det betyder att allvarliga våldsbrott, inklusive fridskränkningsbrotten, och de flesta sexual- brotten ofta är uteslutna. Åklagaren bör vid överväganden om det föreligger ett väsentligt enskilt intresse vid behov låta målsägandens uppfattning om vilken integritetskränkning hon eller han har varit utsatt i det enskilda fallet få utgöra en del av beslutsunderlaget. Det är, i de fall som åklagaren tvekar i bedömningen av enskilda skäl, rimligt att inom ramen för ett förhör med målsäganden utreda saken.

76Jfr även JO-beslut den 27 oktober 2009, dnr 5228-2007.

185

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

En bedömning av det enskilda intresset och behovet av utredning av saken måste göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Det är ju också skälet till att vi inte valt en utformning av den nya be- stämmelsen med undantag för vissa brott. En kontakt med måls- äganden ska emellertid inte vara en förutsättning för åklagarens beslut. Principiella och praktiska skäl talar emot att målsäganden ska tillåtas ha något veto i frågan om tillämpning av bestämmelsen. Att sexualbrott och allvarliga våldsbrott typiskt sett innefattar ett sådant väsentligt enskilt intresse som utgör hinder mot att avstå från för- undersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan står emellertid klart.

När det gäller målsägandens rätt till skadestånd med anledning av brott, så bör ett sådant intresse visserligen beaktas men det faktum att målsäganden har ett skadeståndsanspråk ska inte i sig utgöra hin- der för beslut med stöd av paragrafen. Det bör gälla även om skade- ståndskravet är relativt stort. En avvägning av omständigheterna i varje enskilt fall måste göras för att avgöra om ersättningsanspråket utgör ett sådant väsentligt enskilt intresse som ska utgöra ett hinder mot att begränsa eller lägga ned förundersökningen.

Dokumentation av besluten

Ett beslut om förundersökningsbegränsning enligt de nya bestäm- melserna ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas be- slut bör vara utformade bör dessutom på sedvanligt sätt bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete, exempelvis genom ut- arbetande av beslutsmallar som stöd för beslutsfattandet. Beslutet bör vidare, enligt ytterligare ett tillägg om det i förundersöknings- kungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som beslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställningstagan- de om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § RB).77

77Prop. 1986/87:89 s. 101.

186

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Beslut ska fattas av allmän åklagare

Beslut om att avstå från genomförandet av en förundersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan ska, med hänsyn till de krav på juridisk förmåga som besluten ställer, fattas av åklagare. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder förundersökningen. I de fall frågan om förundersökningsbe- gränsning på den nya grunden aktualiseras ska åklagare därför överta ledningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare.

Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda be- hörighetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Ett stort ansvar har emellertid lagts på undersökningsledaren enligt gällande ordning. Förundersökningsledarskapet ska uppfattas som odelbart. Ett beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan är ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Detta är en uppgift som, bedömer vi, i princip är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Beslut om vilka prioriteringar som ska göras och i vilken inriktning förundersökningsarbetet bör bedrivas ska inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen.

Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förunder- sökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende förundersökningsbegräns- ning vid utredningsmedverkan till allmän åklagare. Allmän åklagare är riksåklagaren och vice riksåklagaren, överåklagare och vice över- åklagare, samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare (7 kap. 1 § RB). Vid Åklagarmyndigheten finns det dessutom s.k. assistentåklagare som genomgår grundläggande åklagarutbildning (7 § åklagarförordningen). Dessa åklagare får utföra de åklagarupp- gifter som skall utföras av kammaråklagare om inte Åklagarmyndig- heten bestämmer annat. Assistentåklagare får dock inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. De får inte heller till- delas arbetsuppgifter i större omfattning än som är förenligt med den utbildning som de genomgår. Åklagarmyndigheten får vidare för- ordna s.k. extra åklagare att utföra uppgifter som skall utföras av åklagare vid myndigheten (8 § åklagarförordningen). Detsamma

187

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

gäller Ekobrottsmyndigheten i fråga om åklagaruppgifter vid myn- digheten.

Det är, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genomgår utbildning och extra åklagare undantas från befogenheten att fatta beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte har medverkat i utredningen. Behörigheten ska, en- ligt ett tillägg om detta i 10 § åklagarförordningen (2004:1265), där- för endast tillkomma allmän åklagare.

5.5.8Förslagets förhållande till åtalsplikten

Vår bedömning: De nya reglerna om förundersökningsbegräns- ning ryms inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtals- plikt.

Våra överväganden inom ramen för utredningen utgår, i enlighet med våra direktiv, från en fortsatt obligatorisk åtalsplikt. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som grundläggande princip avser att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. En grund- läggande princip om åtalsplikt med reglerade undantag leder i högre grad, menar vi, till förutsebarhet i rättstillämpningen än om det inte finns någon huvudregel att utgå ifrån då åtalsfrågor avgörs. Att be- slut att inte driva vidare en förundersökning fattas som undantag från en huvudregel förbättrar på samma sätt förutsättningarna för att upprätthålla principen om allas likhet inför lagen. Det är vidare vår bedömning, i likhet med tidigare utredningar före oss, att en pre- sumtion om åtal kombinerat med i lag definierade undantag från åtalsplikten bör leda till rimliga möjligheter för allmänheten att upp- fatta och förstå grunderna för åklagarnas avgöranden.78 Att det finns en sådan förståelse har betydelse för tilltron till åklagarnas besluts- fattande, vilket i sin tur är centralt för brottmålsprocessens legiti- mitet. En grundläggande plikt att väcka åtal har särskild betydelse

78Betänkande från Åklagarutredningen – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, jfr vår redogörelse om tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 93 f.

188

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

för åklagarnas objektivitet och självständighet eftersom åtalsplikten skyddar mot effekterna av olika former av påtryckningar i besluts- fattandet.

De skäl som finns för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt inklusive de förväntningar som görs på effekterna av en obligatorisk åtalsplikt måste dock beaktas i förhållande till den praktiska verkligheten. Åtalsplikten är i praktiken i hög grad inskränkt av såväl praktiska hänsyn som resursmässig nödvändighet. Sådana ärenden som enligt anvisningar från statsmakten är högre prioriterade utreds på bekost- nad av lägre prioriterade ärenden som blir liggande på hög. Ärenden läggs också på hög för att det saknas personella resurser att hantera dem. Utredningar drar inte alltför sällan ut så långt på tiden att be- visning inte längre kan säkras för att styrka brott eller att brott till och med preskriberas. Detta beror bl.a. på den praxis som förekom- mer med utredningsåtgärder för att täcka upp täcka upp för varje tänkbar vinkel under själva förundersökningen.79 Att mot bakgrund av denna verklighetsbeskrivning alltför orubbligt framhålla bety- delsen av en orörd obligatorisk åtalsplikt är, enligt vår mening, inte konstruktivt vid överväganden om straffprocessens utveckling.

Alla reformer som medger undantag från huvudprincipen om obligatorisk åtalsplikt innebär att åtalsplikten förskjuts i riktning mot vad som gäller för en relativ åtalsplikt. Frågan kan med en stegvis förskjutning till slut ställas vad som blir kvar av grundprincipen. Vi har i vårt tidigare arbete uttryckt uppfattningen att argumentationen för och emot obligatorisk respektive relativ åtalsplikt numera i huvud- sak har teoretisk innebörd.80 De finns knappast något rättssystem med vare sig en renodlat absolut eller en renodlat relativ åtalsplikt. De flesta rättsordningar befinner sig i praktiken på skalan någonstans mittemellan. I dag kan åtalsplikten i olika rättsordningar snarast beskrivas som resultatet av olika lagstiftningstekniker.81 Obliga- torisk åtalsplikt regleras med en huvudprincip om att åtal ska väckas, om det inte finns reglerade undantag. Även tydliga inskränkningar av åtalsplikten kan därvid, uppfattar vi, rymmas inom ramen för vad

79Rapport från BRÅ, Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, rapport 2017:4 s. 88.

80Denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 149 f.

81Betänkande från Åklagarutredningen – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61 s. 160.

189

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

som utgör en obligatorisk åtalsplikt under förutsättning att inskränk- ningarna är reglerade i lag.

Det är rimligt att ta avstamp i den internationella utvecklings- riktningen vid överväganden om vilka inskränkningar av åtalsplikten som är godtagbara. Vår slutsats av de internationella exemplen är att åtalsplikten i de flesta länder, oavsett om den klassificeras som relativ eller absolut, är utformad med ett utrymme för bedömningar och undantag. Detta har bedömts vara nödvändigt för att det ska var möjligt att uppnå resultat som uppfattas som rimliga i brottmåls- processen. De flesta europeiska rättsordningar har dessutom regler som medger att den misstänktes eller tilltalades medverkan kan leda till fördelar för honom eller henne i olika avseenden. Ett tydligt och närliggande exempel på vad som har ansetts rymmas inom en fortsatt obligatorisk åtalsplikt är det finska regelverket för åtalsuppgörelser. De nya reglerna om förundersökningsbegränsning som vi föreslår får, mot bakgrund av det sagda, enligt den bedömning vi gör anses rymmas inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtalsplikt.

5.6Strafflindring som incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.6.1Uppdraget

Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes med- verkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka hur påföljden bestäms samt om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan.

5.6.2Nuläget

Domare beslutar om följderna av brott

Att domare är de som bär ansvaret för att den som dömts för brott får en lämplig påföljd motiverades inte särskilt i förarbetena till rätte- gångsbalken. Det skäl som senare har framhållits för att domare bör kunna besluta om följderna av brott oberoende av parternas inställ- ning i frågan är framför allt att domares självständighet och opartisk- het säkerställer objektiva, enhetliga, förutsebara och välgrundade

190

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svår- het motsvarar. Det är enligt denna inställning en rättssäkerhetsfråga att lagstiftaren och domarna ansvarar för följderna av brott.

Påföljdsbestämning

Straffmätning

En grundtanke bakom nuvarande reglering om påföljdsbestämning är att den ska främja förutsebarhet och enhetlighet i straffrättskip- ningen. Påföljd ska bestämmas med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, samt fastställas inom ramen för den tillämp- liga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straff- värde (29 kap 1 § första stycket BrB). Att brottets straffvärde utgör grunden för påföljdsbedömningen är ett uttryck för proportionali- tetsprincipen som innebär att det ska råda proportion mellan brottet och straffet. Dessutom ska enligt ekvivalensprincipen brott som har ett högre straffvärde bestraffas hårdare än de som har ett lägre straff- värde. Att rättstillämpningen ska vara enhetlig innebär att påföljden ska fastställas med beaktande av tidigare meddelade domar.

Straffvärdet anger hur allvarligt brottet är i förhållande till andra brott. Begreppet konkret straffvärde brukar användas för att ange straffvärdet hos den aktuella brottsliga handlingen i det enskilda fallet.82 Straffvärde är inte någon objektiv egenskap hos en gärning utan ett uttryck för en värdering som är beroende av vem som svarar för bedömningen.83 Avsikten är emellertid inte att enskilda domares värdering ska vara avgörande, utan att lika fall ska behandlas lika. Bedömningen av straffvärdet ska alltså utgå från den allmänna vär- dering som lagstiftningen ger uttryck för genom den uppställda straffskalan samt i övrigt anpassa sig till de principer som har utveck- lats genom rättspraxis.

Utgångspunkten för straffvärdebedömningen ska enligt vad HD uttalat normalt tas i de rekvisit som anges i den straffbestämmelse som ska tillämpas och i de brottsinterna faktorer som är knutna till bestämmelsen, bl.a. straffbestämmelsens primära skyddsområde.84

82Jfr abstrakt straffvärde som motsvarar straffskalan för det aktuella brottet.

83Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentar till inledningen av kapitel 29 RB.

84NJA 2017 s. 138.

191

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Med straffbestämmelsens primära skyddsområde avses förhållanden som har bäring mera direkt på de intressen som straffbestämmelsen ska skydda.85 Om det finns straffvärdepåverkande omständigheter som är gemensamma för brott, för vilka det ska dömas i brottskon- kurrens, kan omständigheterna inte ges fullt genomslag vid bestäm- mandet av straffvärdet av vart och ett av brotten när den samlade brottslighetens straffvärde ska bedömas.86

Utöver de straffvärdepåverkande omständigheter som är kopp- lade till de aktuella straffbuden ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft (29 kap. 1 § andra stycket BrB). Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person.

Förekomsten av försvårande eller förmildrande omständigheter kan också påverka straffvärdet i ett enskilt fall så att ett lindrigare eller strängare straff än som annars varit fallet kan komma att följa på brottet (29 kap. 2 och 3 §§ BrB). Försvårande och förmildrande omständigheter är omständigheter som är hänförliga till brottet. Exempel på försvårande omständigheter är att den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått eller att den tilltalade visat stor hänsynslöshet. Exempel på förmildrande omständigheter är att brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande beteende eller av stark medkänsla. Att försvårande eller förmildrande omständigheter tillåts inverka på det konkreta straff- värdet innebär att vissa individuella hänsyn tillåts vid bedömningen.

Det är alltid omständigheterna vid brottet som ska vara avgörande för straffvärdebedömningen. Gärningsmannens person, tidigare brotts- lighet eller vad som har inträffat efter brottet ska i princip sakna betydelse för bedömningen av straffvärdet. Det ska inte heller ha någon betydelse vem som har drabbats av brottet.

85Jfr NJA 2014 s. 559 p. 7 och 8.

86NJA 2017 s. 138 och NJA 2012 s. 79.

192

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Tidigare brottslighet, billighetsskäl och ålder

Utgångspunkten att straff ska mätas ut efter straffvärdet är inte utan undantag. Vid straffmätningen ska nämligen utöver brottets kon- kreta straffvärde den tilltalades tidigare brottslighet beaktas om det inte redan har beaktats vid påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet (29 kap. 4 § BrB). Även den tilltalades ålder inverkar vid straffmätningen (29 kap. 7 § BrB).

Även s.k. billighetsskäl ska beaktas utöver straffvärdet (29 kap.

5§ BrB). Med billighetsskäl avses en omständighet hänförlig till gär- ningsmannens person eller hans handlande efter brottet. Ett av billig- hetsskälen är att den tilltalade medverkat till utredningen av egen brottslighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB, jfr avsnitt 4.2.9). Om något billighetsskäl föreligger och det är påkallat av särskilda skäl får rätten döma till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Om den tilltalades medverkan är av sådan omfattning att en nedsätt- ning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.87 Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av den tilltalades medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträckning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Om det med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till på- följd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB).

Val av påföljd

Regleringen om vilken påföljd som ska följa på ett brott har utfor- mats med bakgrund i att domare måste ha en stor frihet att väga in de särskilda förhållandena som föreligger i varje enskilt fall.88 Att regler på området inte bör eller kan utformas så att de ger ett mer eller mindre automatiskt svar på hur påföljden bör bestämmas i det enskilda fallet anses emellertid inte utesluta att det är viktigt att det finns en klar och enhetlig reglering av de allmänna principerna för beslutsfattandet. Regleringen av påföljdsval och straffmätning har gjorts relativt detaljerad bl.a. genom uppräkningar av försvårande

87Prop. 2014/15:37 s. 39.

88Prop. 1987/88:120 s. 41 f.

193

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

och förmildrande omständigheter och av omständigheter som har med gärningsmannens personliga förhållanden att göra, s.k. billighets- hänsyn, och som ska påverka straffmätningen. Bestämmelserna om påföljdsbestämning är avsedda att ge stöd för en mer tydlig besluts- struktur för beslutsfattandet, med en utgångspunkt i brottet eller brottslighetens straffvärde, en grundläggande presumtion mot fäng- else, vissa uttryckligt angivna omständigheter som kan bryta pre- sumtionen och leda till en presumtion för fängelse samt en möjlighet att bryta även den presumtionen.

Vid val av påföljd ska rätten fästa särskilt avseende vid omstän- digheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse (30 kap. 4 § första stycket BrB). Rätten ska då beakta de s.k. billighetsskälen (29 kap. 5 § BrB). Som skäl för fängelse får rätten beakta straffvär- det, brottslighetens art och att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott (30 kap. 4 § andra stycket BrB). Endast dessa tre omständigheter kan utgöra skäl för fängelse. Hur starkt var och en av dem talar för fängelse beror på omständigheterna i det enskilda fallet

Att gärningen har ett högt straffvärde är ofta ett skäl att döma till fängelse. HD har i ett antal avgöranden på senare tid använt sig av begreppet ”straffmätningsvärde” för att beskriva det värde som ska utgöra utgångspunkt vid valet av påföljd.89 Det som domstolen avser med begreppet är brottslighetens konkreta straffvärde med reduk- tion på grund av billighetshänsyn och den tilltalades ungdom. Något generellt svar på frågan i vad mån omständigheter som utgör billig- hetsskäl främst är av betydelse för straffmätningen eller för påföljds- valet torde inte kunna ges. Rent allmänt kan dock, enligt HD, sägas att förutsättningarna för att de skall få genomslag på påföljdsvalet minskar ju högre straffvärdet är på den brottslighet som föreligger till bedömning.90 Vilket genomslag som omständigheterna som ut- gör billighetsskäl bör få växlar också beroende på vilken typ av om- ständigheter som det är frågan om i det enskilda fallet. Det torde enligt HD exempelvis vara naturligt att olika former av s.k. sank- tionskumulation primärt beaktas vid straffmätningen medan hänsyn till den tilltalades hälsotillstånd och liknande i allmänhet torde vara av störst betydelse för påföljdsvalet.

89NJA 2012 s. 849, NJA 2012 s. 1038, NJA 2014 s. 559, NJA 2014 s. 990, NJA 2015 s. 948 och NJA 2015 s. 1024.

90NJA 2008 s. 359.

194

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Det har inte ansetts möjligt att på förhand ange hur högt ett straffvärde måste vara för att föranleda ett fängelsestraff. Ett rikt- värde som ändå finns är, att om ett brott eller den samlade brotts- ligheten anses böra medföra ett års fängelse eller mer så innebär det en presumtion för att fängelse ska dömas ut.91 HD har slagit fast att ettårspresumtionen kan påverkas av om det finns billighetsskäl.92 Frågan om fängelse ska väljas brukar, har HD uttalat, prövas med utgångspunkt från längden av det straff som skulle ha dömts ut (det s.k. straffmätningsvärdet.93 I vilken utsträckning billighetsskälen ska få genomslag vid påföljdsvalet måste dock avgöras med hänsyn till bl.a. vilken typ av billighetsskäl som gör sig gällande och i vilken grad straffvärdet överstiger riktpunkten om ett år.94

Frågan om det finns en presumtion för fängelsepåföljd med hän- visning till brottslighetens art avgörs med utgångspunkt i den aktuella brottstypen men också med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Avsikten med att införa bestämmelsen om brottslig- hetens art som skäl för fängelse var att anknyta till tidigare praxis, före år 1989 då bestämmelsen infördes, enligt vilken vissa brott an- setts motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straff- värde.95 Det var frågan om brott som av allmänpreventiva skäl ansetts normalt skulle följas av ett kort fängelsestraff. Lagstiftaren har gjort vissa uttalanden om i vilken mån särbehandling av vissa brottstyper ska ske med hänvisning till art.96 Bland de brottstyper som lagstif- taren har pekat ut kan nämnas grovt rattfylleri97, misshandel98, bok- föringsbrott99, miljöbrott100 och resor i terrorismsyfte101. Betydelsen av brottslighetens art vid valet av påföljd har numera nyanserats genom avgöranden från HD som bl.a. klargjort att den brottsrubri- cering som är tillämplig inte i alla lägen är avgörande för bedömningen av om ett brott ska anses vara av den arten att fängelse bör ådömas.102

91Prop. 1987/88:120 s. 100.

92NJA 2016 s. 553.

93NJA 2014 s. 559 p. 14.

94NJA 2008 s. 359.

95Prop.1987/88:120 s. 100.

96Jfr översiktlig redovisning om detta i Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 30 kap. 4 § BrB.

97Prop. 1993/94:44 s. 34.

98Prop. 1992/93:141 s. 28 f.

99Prop. 2004/05:69 s. 30 f.

100Prop. 1997/98:45 del 1 s. 528.

101Prop. 2015/16:78 s. 39.

102NJA 1999 s. 561.

195

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

Även brottslighetens karaktär i det särskilda fallet och omständig- heterna kring brottet måste enligt HD ofta beaktas vid bedömningen av brottslighetens art. Ibland kan det enligt HD tänkas att ett brott med hänsyn till sådana förhållanden över huvud taget inte bör anses vara av den arten att speciellt starka skäl för fängelse föreligger, trots att brott med den aktuella rubriceringen i allmänhet brukar bestraf- fas med fängelse med hänvisning till brottslighetens art. Omvänt kan ett visst brotts art tänkas utgöra ett skäl för fängelse, även om det är ovanligt att brott med den rubriceringen anses tillhöra den kategori brott vid vilka arten talar för fängelse, säger HD. Utrymmet för så- dana individuella bedömningar skiftar, framhåller HD, beroende på brottstypen.

Som redan har framgått ska tidigare brottslighet primärt beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Tidigare villkorligt medgiven frihet ska förverkas om inte sär- skilda skäl talar emot det. Som särskilda skäl för att inte förverka eller att förverka bara en del av villkorlig medgiven frihet kan rätten beakta om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, om lång tid har förflutit eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt (34 kap. 5 § andra stycket BrB). Förverkande av villkorligt medgiven frihet har av lagstiftaren bedömts vara en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff.103 Det har bl.a. framhållits att fördelen med för- verkande av villkorligt medgiven frihet i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken är att det redan från början är klart både hur mycket den dömde riskerar i återfalls- skärpning om han på nytt begår brott och under vilken tid skärp- ningen kan tillämpas. Dessutom har pedagogiken i systemet fram- hållits vara mycket tydlig.

Påföljdsvalet styrs även av bestämmelser om vad som gäller för unga lagöverträdare (30 kap. 5 § och 32 kap. BrB) och för gärningar begångna under allvarlig psykisk störning (30 kap. 6 § BrB) samt vilka skäl som finns för villkorlig dom respektive skyddstillsyn med olika kombinationer (30 kap. 7–11 §§).

103Prop. 1997/98:96 s. 134.

196

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Om påföljd för flera brott

När någon döms för flera brott, ska rätten som huvudregel döma till en gemensam påföljd för brotten (30 kap. 3 § första stycket BrB). Detta betyder dels att straffmätningen för den samlade brottslig- heten måste uttryckas i ett gemensamt värde, dels att den påföljd som väljs kommer att omfatta samtliga de brott för vilka gärnings- mannen döms vid samma tillfälle.104 Utgångspunkten när någon vid ett tillfälle döms för flera brott är att den s.k. asperationsprincipen ska tillämpas. Principen innebär att straffvärdebedömningen vid fler- faldig brottslighet utgår från det allvarligaste av de brott som före- ligger till bedömning.105 Till straffvärdet för detta brott läggs därefter en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottens allvar. Detta innebär i prak- tiken att det straff som döms ut vid flerfaldig brottslighet är väsent- ligt lägre än vad som skulle bli följden av en sammanläggning av straffvärdet för varje enskilt brott. En allmän kontroll görs slutligen så att ett på detta sätt beräknat straffvärde inte framstår som opro- portionerligt i förhållande till den brottslighet som är aktuell. Det finns vissa undantag från huvudregeln om att flera brott ska följas av en gemensam påföljd.106

Särskild rättsverkan och näringsförbud

Vad är särskild rättsverkan?

Begreppet särskild rättsverkan är inte närmare definierat i lagtext. Brottsbalken innehåller inte heller någon fullständig uppräkning av vad som utgör särskild rättsverkan. Det som kan utläsas av rätte- gångsbalken är, att särskild rättsverkan är annan rättslig verkan av brott än påföljd eller skadestånd (1 kap. 8 § BrB). Det är frågan om

104Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 30 kap.

3§ BrB.

105NJA 2008 s. 359, NJA 2009 s. 485, NJA 2014 s. 859.

106Undantagen är för det första om det finns särskilda skäl för att döma till böter för ett eller flera brott samtidigt som övriga brott följs av annan påföljd (30 kap. 3 § andra stycket BrB). Detta undantag används i praktiken sällan. För det andra får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brotts- ligheten i övrigt. Detta undantag kan aktualiseras då en del av brottsligheten på grund av sitt artvärde bör åtföljas av ett fängelsestraff samtidigt som huvudbrottsligheten enligt åtalet inte talar för fängelsepåföljd. Det tredje undantaget från huvudregeln om gemensam påföljd inne- bär att högre rätt när den dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska döma till en särskild påföljd för brottsligheten i varje sådan dom (30 kap. 3 § tredje stycket BrB).

197

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

sådana andra rättsverkningar av brott som följer av bl.a. förvaltnings- rättslig, arbetsrättslig eller straffrättslig lagstiftning. Särskild rätts- verkan av brott är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal rättsliga sanktioner av skiftande karaktär som kan beslutas på grund av att ett brott begåtts.

Förverkande på grund av brott

Förverkande på grund av brott enligt 36 kap. 1–2 BrB kan ske genom en förverkandeförklaring av domstol, strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot. Förverkandet kan avse en sak eller en rättighet (s.k. sakförverkande). Det kan också avse ett värde av en viss egendom (värdeförverkande). Förverkandet utgör ett medel som ställts till myndigheternas förfogande för att komma till rätta med brottslighet och som kräver ett beslut eller en beslutsliknande åtgärd av myndighet, dvs. en mer eller mindre uttrycklig förverkandeför- klaring varigenom förverkandet sker.107 Förverkandereglerna utgår i allmänhet från tanken att den egendom som förverkandet gäller egentligen är förverkad redan när det brott begås som föranleder åtgärden. För att förverkande ska realiseras krävs emellertid alltid ett förverkandebeslut som utgör en exekutionstitel.

Företagsbot

Företagsbot infördes år 1986 som en ny straffrättslig sanktion. Moti- vet var att de instrument som samhället förfogade över var otillräck- liga när det gällde att motverka och ingripa mot sådana brott som begås inom ramen för näringsverksamhet.108 Att det personliga straff- ansvaret bedömdes som otillräckligt hängde bl.a. samman med att de straff som utmäts för funktionärer som begår brott i ett företags verksamhet många gånger framstår som otillräckliga inte minst ur preventiv synvinkel. Dessutom framhölls det att förverkande bara kan användas för att dra in faktiskt uppnådda förtjänster av brott. Förverkande kunde alltså inte eliminera utsikten till vinst. En sådan ordning ansågs i sig inbjuda till chanstagning. Mot bakgrund av dessa överväganden gjordes bedömningen att straffsystemets preventiva

107Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 36:1–2 BrB.

108Prop. 1985/86:23 s. 14 f.

198

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

effekt skulle förstärkas om näringsidkare vid brott i sin verksamhet kunde åläggas en rent bestraffande sanktion. Företagsbot kan åläggas en näringsidkare på yrkande av allmän åklagare för brott som har be- gåtts i utövningen av näringsverksamhet (36 kap. 7 § BrB). Reglerna om företagsbot har en obligatorisk utformning, vilket betyder att åklagaren ska föra talan om företagsbot om rekvisiten är uppfyllda.109 Sedan år 2006 är det även möjligt för åklagare att ålägga företagsbot genom strafföreläggande (48 kap. 4 § tredje stycket RB).

Utvisning på grund av brott

Rätten får under vissa förutsättningar utvisa en utlänning om han eller hon döms för brott som kan leda till fängelse (8 a kap. utlän- ningslagen [2005:716]). Rätten kan ta upp frågan om utvisning ex officio.110 Det gäller även i hovrätten. Frågan om utvisning initieras dock i praktiken normalt av åklagaren genom ett yrkande i stäm- ningsansökan.

En förutsättning för utvisning på grund av brott är att personen döms till svårare påföljd än böter och det antingen kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (8 a kap. 1 § utlän- ningslagen). För EES-medborgare eller familjemedlem till en EES- medborgare krävs dessutom att utvisningen sker av hänsyn till all- män ordning och säkerhet. Nordiska medborgare som varit bosatta i Sverige sedan minst två år när åtal väcktes får utvisas bara om det finns synnerliga skäl för det.

Rätten ska inför ett beslut om utvisning vidare ta hänsyn till olika omständigheter som har med utlänningens anknytning till det svenska samhället att göra (8 a kap. 2–3 §§ utlänningslagen). En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får bara utvisas om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlän- ningen stanna här. Utvisning får också ske om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för

109Prop 1985/86:23 s 65, jfr prop. 2005/06:59.

110Prop. 1993/94:159 s. 20 f.

199

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här. Rätten ska då den prövar frågor om utvisning även beakta om det på grund av verkställighets- hinder inte går att sända personen till ett visst land annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 a kap. 4 § utlännings- lagen).

Exempel på andra former av särskild rättsverkan

Andra beslut om beslag än beslut att förverka egendom, t.ex. att ett beslag ska bestå till dess domen vinner laga kraft eller att beslaget ska tas i förvar, utgör också beslut om särskild rättsverkan. Den som döms för ett eller flera brott ska, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten, betala en avgift till brottsofferfonden (1 § lag [1994:419] om brottsofferfond). Sådana beslut räknas också som särskild rättsverkan av brott. Inrättandet av en brottsofferfond var en åtgärd för att stärka brottsoffrens ställning.111 I fråga om skyl- dighet att återbetala kostnad för blodprov som tas på en person som misstänks för brott och för undersökning av sådant blodprov, som är ett beslut om särskild rättsverkan, ska bestämmelserna i 31 kap. rättegångsbalken om kostnader som utgått av allmänna medel till- lämpas (lag [1946:864] om återgäldande av kostnad för blodunder- sökning i brottmål). Detta gäller dock inte blodprov, erforderligt för läkarundersökning, som någon enligt lag eller författning är skyldig att undergå.

Näringsförbud

Genom ett beslut om näringsförbud meddelas en näringsidkare under viss tid begränsningar i rätten att bedriva eller ta del i näringsverk- samhet. Den som har grovt åsidosatt sina skyldigheter i näringsverk- samheten och därvid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, ska meddelas näringsförbud, om ett sådant förbud är på- kallat från allmän synpunkt (4 § lagen [2014:836] om näringsför- bud). Näringsförbud anses inte vara en särskild rättsverkan av brott. Ett skäl för den slutsatsen är, att ett näringsförbud kan åläggas utan att något brott överhuvudtaget behöver vara begånget. Det finns inte

111Prop. 1993/94:143.

200

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

heller några bestämmelser om att ett näringsförbud ska beaktas då påföljden för brottet bestäms.

Lagen om näringsförbud syftar till att hindra oseriösa närings- idkare från att fortsätta att bedriva verksamhet och samtidigt stärka de seriösa företagens ställning på marknaden.112 Reglerna avser bidra till att skapa en mer rättvis spelplan för de seriösa företag som be- driver verksamhet på marknaden.

5.6.3Tidigare överväganden

Straffnivåutredningen år 2008

Straffnivåutredningen föreslog år 2008 att åklagaren ska vara skyldig att lämna förslag till påföljd.113 Påföljdsförslaget ska enligt utred- ningen som huvudregel anges i stämningsansökan. Om det finns sär- skilda skäl, ska åklagaren få avvakta med förslaget till senast innan parterna slutför sin talan. Domstolen ska inte i någon riktning vara bunden av påföljdsförslaget men det ska anges i domen. Utredning- en föreslog samtidigt att särskild rättsverkan ska få beslutas endast efter yrkande utom vad gäller avgift till brottsofferfonden. Yrkandet ska anges i stämningsansökan men kunna ändras senare under rätte- gången.

Remissutfallet avseende utredningens förslag var blandat. Som skäl för att avstyrka eller ifrågasätta förslaget om att åklagarens ska ange ett påföljdsförslag angavs bl.a. att en ordning enligt utred- ningens förslag riskerade att leda till ökad oklarhet i stället för ökad förutsebarhet på grund av den betydelse som senare inträffande om- ständigheter ofta skulle få. Det framhölls också vid remitteringen att förslaget skulle innebära ett betydande merarbete för åklagaren.

Effektiviteten i hela processen framhölls också kunna påverkas negativt. Risken för otillbörliga påtryckningar gentemot målsägande och vittnen bedömdes också öka om påföljdsförslaget lämnas redan i stämningsansökan. Utredningens förslag väckte vidare frågor hos vissa remissinstanser om rollfördelningen mellan den tilltalade och åklagaren samt mellan åklagaren och domstolen. När det gällde för- slaget om att särskild rättsverkan inte ska kunna beslutas utan ett

112Prop. 2013/14:215 s. 38.

113Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f.

201

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

yrkande tillstyrkte ett flertal remissinstanser förslaget eller lämnade det utan erinran. De remissinstanser som invände mot förslaget anförde bl.a. att förslaget kan leda till en risk för informella åtalsupp- görelser, t.ex. i utvisningssituationer, eller materiellt oriktiga beslut.

Regeringen gjorde inom ramen för det lagstiftningsprojekt som följde av utredningens förslag bedömningen att förslaget om åklaga- rens påföljdsyrkande och om särskild rättsverkan inte skulle genom- föras.114 Som skäl för sin bedömning angav regeringen att det, med hänsyn till remissynpunkterna, kunde diskuteras om utredningens förslag fullt ut tillgodoser de av utredningen angivna syftena att skapa större uppmärksamhet för påföljdsfrågan samt att straffmätning och påföljdsval ska ske på ett sätt som är tydligare och mer förutsebart för parterna i rättegången och för allmänheten. Även i övrigt ifråga- satte regeringen förslagens ändamålsenlighet.

Straffprocessutredningen år 2013

Några år senare, år 2013, föreslog Straffprocessutredningen att åkla- garen ska redovisa sin bedömning av påföljdsfrågan genom ett yrkan- de om påföljd i alla mål.115 Yrkandet ska enligt förslaget anges i åtalet. Det ska kunna ändras under målets handläggning. Förslaget innebar att rätten ska vara förhindrad att döma den tilltalade till en strängare eller mer ingripande påföljd än åklagaren yrkat. Det är åklagarens slutliga påföljdsyrkande som rätten ska vara begränsad av. Utred- ningen förslog vidare att rätten inte ska kunna meddela ett förord- nande om förverkande av villkorligt medgiven frihet som är mer in- gripande för den tilltalade än vad åklagaren har yrkat.

Som en följd av förslaget lämnades också ett förslag att åklagaren ska besluta att inhämta yttrande från Kriminalvården när det behövs för att kunna ange sin ståndpunkt. I en till utredningens förslag efter- följande konsekvensanalys som genomfördes på regeringens upp- drag föreslogs att åklagaren i vissa situationer ska ha möjlighet att inhämta ett kompletterande yttrande från frivårdsmyndigheten innan åtal väcks.116

Utredningens förslag om åklagarens påföljdsyrkande motivera- des framför allt med att en sådan ordning skulle leda till en tydlig

114Prop. 2009/10:147 s. 34.

115Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 243 f.

116Departementspromemoria Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4.

202

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

och mer ändamålsenlig rollfördelning, en mer förutsebar process för den tilltalade, bättre förutsättningar för mer förutsebara bestämmel- ser, större uppmärksamhet på påföljdsfrågan i processen och större enhetlighet i rättstillämpningen.

Utredningen föreslog vidare att domstol inte ska kunna besluta om särskild rättsverkan av brott utan yrkande av part. Inte heller ska det enligt förslaget finnas möjlighet för rätten att gå utöver vad som yrkats i fråga om särskild rättsverkan.117 Rätten ska dock ha möjlig- het att utan yrkande förordna att den tilltalade ska betala sådan avgift som avses i 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond. Åklagaren ska i åtalet ange de yrkanden om särskild rättsverkan av brott som han eller hon vill få prövade i målet. Yrkandena ska kunna ändras senare under rättegången. Ett likadant förslag hade tidigare lämnats av Straffnivåutredningen.118

Som skäl för förslaget om särskilt yrkande angav utredningen att det på samma sätt som när det gäller frågan om påföljd finns starka skäl som talar för att regleringen kring särskild rättsverkan av brott ska ändras så att domstolar endast får besluta om särskild rättsverkan av brott efter yrkande från åklagaren. Det skulle tydliggöra rollför- delningen mellan åklagare och rätten och förutsebarheten för den tilltalade skulle öka.

Remissinstanserna tog emot utredningens förslag om åklagarens ansvar för påföljdsyrkandet i huvudsak väl.119 JO tillstyrkte förslaget och framhöll bl.a. att det kan sägas vara en anständighetsfråga att den tilltalade får reda på vad han riskerar i processen. Några remissin- stanser avstyrkte eller uttryckte tveksamhet inför den del av försla- get som innebar att rätten ska vara begränsad av åklagarens påföljds- yrkande. JK tillstyrkte i princip det lämnade förslaget men ansåg att det bör övervägas en ventil som gör det möjligt för rätten att döma ut en strängare påföljd än den som åklagaren yrkar. Skälet för en sådan ventil var enligt JK att understryka vikten av en enhetlig rättstillämp- ning och att tydligt markera att överenskommelser i påföljdsfrågan inte får förekomma. Åklagarmyndigheten tillstyrkte i huvudsak ut- redningens förslag, men uttryckte tveksamhet i fråga om att åklaga- ren även i s.k. tilläggsåtal alltid ska ange ett konkret påföljdsyrkande. Advokatsamfundet avstyrkte förslaget att domstolen skulle vara

117Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 262 f.

118Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 353.

119Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM.

203

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

bunden av åklagarens påföljdsyrkade mot bakgrund av den risk för ett informellt kronvittnessystem som då bedömdes kunna uppkomma.

Flera remissinstanser framhöll problem med underlaget för ut- redningens förslag. Det väcktes bl.a. frågor om huruvida vinsten med förslaget var tillräckligt tydligt klargjord. Risken för att effekten av förslaget med en förbättrad förutsebarhet för den misstänkte skulle vara mindre än utredningen förutsatte framhölls från några håll. Risken för oreglerade överenskommelser mellan åklagaren och den misstänkte som en följd av förslaget påpekades också och en analys av förslagets innebörd i förhållande till åtalsplikten efterlystes. De utmaningar för hanteringen som förändrade förhållanden i målet från tidpunkten för påföljdsyrkandet till domstolens avgörande kunde innebära, t.ex. vid tillkommande brottsmisstankar eller änd- rade personliga förhållanden för den misstänkte, diskuterades av flera remissinstanser. I vilken omfattning åklagaren och domstolen skulle behöva hantera ändrade förhållanden var enligt remissyn- punkterna inte utrett. Vissa farhågor om att förslaget skulle leda till en mindre effektiv process, framför allt eftersom ansvaret för att in- hämta personutredning lades på åklagaren, fanns också bland remiss- instanserna.

Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning.

5.6.4Åklagares förfogande över följderna av brott

Vår bedömning: Det finns i och för sig övervägande skäl för en allmän reform som innebär att åklagare, i likhet med vad som gäller i skuldfrågan, alltid ska ange ramen för rättens prövning av frågor om följderna av brott. Med utgångspunkt i vad som är vårt uppdrag, nämligen att föreslå åtgärder för en bättre hantering av stora brottmål, bör emellertid våra överväganden utgå från de vinster med en reform som kan uppstå i de stora brottmålen. Reformen om åklagares förfogande över ramarna för rättens prövning av följderna av brott bör därför i detta lagstift- ningsärende begränsas till de situationer då följderna av brott ut- gör ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan.

204

SOU 2019:38

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Principiellt följdriktigt

Att domare fortfarande ansvarar för påföljdsbestämningen och annan rättsverkan av brott oberoende av åklagarens yrkande är i första hand en rest från tiden före rättegångsbalken då domare var inkvisitoriska. Brottmålsprocessen har emellertid, understödd av lagstiftarens re- former, under decennierna utvecklats mot en alltmer ackusatorisk process. Domare, åklagare och försvarare har i dag en med varandra likvärdig utbildningsnivå. En del av de uppgifter som traditionellt tillhör domare har som en följd av utvecklingen successivt överförts till åklagaren. Detta gäller exempelvis beslut som innefattar bedöm- ningar om straffvärde vid strafföreläggande, förundersökningsbe- gränsning och hemliga tvångsmedel. Domare förlitar sig i dag på ett helt annat sätt på att parterna tar ansvar för yrkanden, inställning och bevisning. De inkvisitoriska inslag som fortfarande finns kvar i regelverket har efterhand kommit att framstå som otidsenliga. För- väntningarna på en opartisk domstol har bidragit till denna praxis. Mot bakgrund av den utveckling mot en alltmer ackusatorisk pro- cess som har skett framstår domarens inkvisitoriska roll i frågan om påföljdsbestämning ur principiellt perspektiv som daterad. En för- ändring så att åklagaren anger ramarna även i fråga om följderna av brott skulle innebära att brottmålsprocessen anpassas till den roll- fördelning som numera får anses gälla mellan domare och parter. Åklagaren sätter ramen för prövningen av frågan om skuld. Det kan tyckas principiellt följdriktigt att den part som ansvarar för statens talan i brottmålet gör det fullt ut. Det inkluderar i så fall frågan om vilken följd som framställda gärningspåståenden bör få för tilltalade. Det är i våra överväganden logiskt att åklagaren, på samma sätt som han eller hon anger vad som påstås i skuldfrågan genom gärningspå- ståendet, ska ange i åtalet vad som påstås om följderna av den åtalade gärningen.

Bättre förutsebarhet och tydlighet

Fördelen med att utforma processreglerna så att åklagaren sätter ramen för prövningen av både skuld och följderna av brottmål är, att det blir tydligt vad det är som påstås från statens sida. Att åklagaren anger såväl ett gärningspåstående som ett ”påföljdspåstående” i stäm- ningsansökan skulle tydliggöra för den tilltalade vad han eller hon

205

Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

SOU 2019:38

riskerar i målet. Åklagaren skulle behöva argumentera för sin bedöm- ning av följderna av brott inför rätten, dvs. ”påföljdspåståendet”, på samma sätt som för gärningspåståendet. Den tilltalade får därmed en möjlighet att argumentera mot åklagarens bedömningar och fram- föra de omständigheter som han eller hon anser bör beaktas vid straffmätningen. Den tilltalade ges därmed bättre förutsättningar att förbereda och utföra sitt försvar. Att den tilltalade ges rimliga möj- ligheter att förutse vad som står på spel vid prövningen av brotts- misstankar som riktas mot honom är en rättssäkerhetsfråga.

Ett ökat fokus på frågor om följder av brott

Att frågor om följder av brott får en större uppmärksamhet, både i enskilda brottmålsprocesser och i en rättspolitisk kontext uppfattar

viär en ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärd utveckling. Nuvarande ordning då rätten, formellt obunden av parternas uppfattning, fritt bestämmer påföljden har lett till att argumentationen vid rättegångar huvudsakligen fokuserar på skuldfrågan medan frågor om straffmät- ning i stor utsträckning överlämnas till rättens överläggning. Det är en naturlig följd av nuvarande ordning att frågor om hur påföljd och annan följd av brott avgörs får en mindre framträdande plats under rättegångar.

Om frågan om följderna av brott skulle göras till en del av åklagarens talan skulle den få ett större fokus såväl under förundersökningen, då det är rimligt att anta att för påföljdsbestämningen relevanta om- ständigheter i högre grad skulle undersökas, som i rättegången. Det innebär i sin tur att rättens beslutsunderlag i påföljdsfrågan skulle bli mer fullständigt. En ordning som innebär att åklagaren för talan om följderna av brott skulle enligt vår bedömning även leda till att det på ett tydligare sätt skulle redovisas i domen vilka överväganden som har gjorts om detta.120 Alltför kortfattade domskäl innebär ett pro- blem för alla och inte minst för parterna som vill förstå hur straff- mätning och påföljdsval har gått till. Med en ordning som innebär att åklagaren ska föra talan även om följderna av brott skulle domen,

ienlighet med vad som gäller för domsskrivning, innehålla en redo- visning av åklagarens yrkanden om följderna och de omständigheter

120Jfr Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f. och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 239.