sou 2019 36

Skattelättnad för arbetsresor

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor

Betänkande av Reseavdragskommittén

Stockholm 2019

SOU 2019:36

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24950-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 21 december 2017 att tillsätta en kom- mitté med uppdrag att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, admi- nistrera och kontrollera.

Samma dag förordnades kommunpolitikern Lennart Olsen som ordförande i Kommittén om ett förändrat reseavdragssystem samt kammarrättsrådet Gabriella Loman som vice ordförande i kommittén.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 februari 2018 numera kanslirådet Tove Berlin (Finansdepartementet), departementssekre- teraren Petter Dahlin (Miljö- och energidepartementet), utrednings- ledaren Johanna Daniels (Trafikverket), handläggaren Joanna Dickinson (Naturvårdsverket), rättsliga experten Hans Eriksson (Skatteverket), nationalekonomen Johan Lidefelt (Svenskt Närings- liv), analytikern Lars Lindvall (Skatteverket), analytikern Peter Malmsten (Tillväxtverket), handläggaren Ida Nelson (Sveriges Kommuner och Landsting), kanslirådet Patrik Nylander (Infrastruk- turdepartementet), departementssekreteraren Malin Persson (Finans- departementet), numera t.f. avdelningschefen Krister Sandberg (Trafikanalys) och departementssekreteraren Monica Sylvander (Näringsdepartementet).

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 januari 2018 nationaleko- nomen Clara Schultz och fr.o.m. den 22 januari 2018 kammarrätts- assessorn Johan Magnander.

Betänkandet är utformat i vi-form, men det betyder inte att alla experter står bakom alla förslag och bedömningar i alla avseenden.

Kommittén, som har antagit namnet Reseavdragskommittén, över- lämnar härmed betänkandet Skattelättnad för arbetsresor En avstånds- baserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor (SOU 2019:36). Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2019

Lennart Olsen

Gabriella Loman

/Johan Magnander

Clara Schultz

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	31

1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229) .............................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen

	(2011:1244) .............................................................................		41
2	Utredningens uppdrag och arbete ...............................		43
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		43
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		43
3	Bakgrund och gällande rätt.........................................		45
3.1	Inledning .................................................................................		45
3.2	Allmänt om inkomstbeskattningen .......................................		45
	3.2.1	Beskattningsbar förvärvsinkomst ...........................	45
	3.2.2	Avdrag ......................................................................	46
	3.2.3	Skattereduktion .......................................................	47
3.3	Avdrag för arbetsresor............................................................		48
	3.3.1	Varför finns avdragsrätt för arbetsresor? ...............	48
	3.3.2	Nuvarande reglering ................................................	48
	3.3.3	Bakgrunden till nuvarande reglering ......................	50

3.3.4Några utredningar och rapporter om en

avståndsbaserad modell ...........................................

InnehållSOU 2019:36

3.4	Sveriges beskattningsrätt........................................................		58
	3.4.1	Obegränsat och begränsat skattskyldiga ...............	58
	3.4.2	Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta........	58
4	Politiska mål, riktlinjer och principer ...........................		59
4.1	Vårt uppdrag ...........................................................................		59
4.2	Inledning .................................................................................		59
4.3	Regionalpolitiska mål .............................................................		60
4.4	Landsbygdspolitiska mål ........................................................		61
4.5	Arbetsmarknadspolitiska mål ................................................		62
4.6	Fördelningspolitiska mål........................................................		62
4.7	Transportpolitiska mål och principer....................................		63
4.8	Miljömål	..................................................................................	64
4.9	Skattepolitiska riktlinjer.........................................................		66
5	Arbetsresande i Sverige ..............................................		69
5.1	Inledning .................................................................................		69
5.2	Om datamaterialet..................................................................		69
	5.2.1	Trafikanalys nationella resvaneundersökning .......	70
	5.2.2	SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit ....................	70
5.3	Antal arbetsresor och arbetsresenärer...................................		72
5.4	Reslängdsfördelning ...............................................................		74
5.5	Mer om långväga arbetsresor .................................................		78
5.6	Färdmedelsfördelning ............................................................		80
5.7	Mäns och kvinnors resmönster .............................................		81
5.8	Resmönster i olika geografiska regioner ...............................		82
5.9	Gränspassageresor ..................................................................		85
5.10	Arbetsresande i framtiden......................................................		85

SOU 2019:36Innehåll

6	Reseavdragets användning .........................................		87
6.1	Vårt uppdrag............................................................................		87
6.2	Inledning .................................................................................		87
6.3	Om datamaterialet ..................................................................		88
	6.3.1	SCB:s officiella statistik ..........................................	88
	6.3.2	SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit .....................	89
	6.3.3	Om skattefel ............................................................	89
6.4	Antal reseavdrag och avdragsbelopp......................................		89
	6.4.1	Reseavdrag i inkomstslaget tjänst...........................	89
	6.4.2	Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet.....	93
6.5	Reseavdragets ekonomiska betydelse ....................................		95
6.6	Könsfördelning .......................................................................		96
6.7	Reslängdsfördelning ...............................................................		98
6.8	Åldersfördelning ...................................................................		100
6.9	Inkomstfördelning................................................................		101
6.10	Geografisk fördelning...........................................................		105
	6.10.1	Län ..........................................................................	105
	6.10.2	Kommuner .............................................................	108
6.11	Färdmedel..............................................................................		113
	6.11.1	Färdmedelsfördelning ...........................................	113
	6.11.2	Reseavdragets storlek för olika färdmedel ...........	114
6.12	Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och
	miljö .......................................................................................		118

7	Administration av reseavdraget .................................	121
7.1	Vårt uppdrag..........................................................................	121
7.2	Inledning ...............................................................................	121
7.3	Reseavdragets behandling i deklarationen...........................	121

7.4Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av

ärenden om avdraget .............................................................		123
7.4.1	Skatteverkets kontrollverksamhet ........................	123

Innehåll

SOU 2019:36

7.4.2Skatteverkets handläggning av ärenden vid

		inkomstbeskattningen ..........................................	125
7.5	Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet .............		126
7.6	Skatteverkets nya granskning av skattefelet .......................		127
8	Reseavdrag i andra länder.........................................		131
8.1	Vårt uppdrag .........................................................................		131
8.2	Internationell utblick ...........................................................		131
	8.2.1	Avdragsrätten i olika länder..................................	131
	8.2.2	Avdragssystemens utformning.............................	132
8.3	Norge	....................................................................................	134
	8.3.1	Inledning................................................................	134
	8.3.2	Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........	135
	8.3.3	Gällande rätt ..........................................................	135
	8.3.4	Norska erfarenheter ..............................................	139
	8.3.5	Slutsatser................................................................	140
8.4	Danmark ...............................................................................		140
	8.4.1	Inledning................................................................	140
	8.4.2	Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........	141
	8.4.3	Gällande rätt ..........................................................	141
	8.4.4	Danska erfarenheter..............................................	147
	8.4.5	Slutsatser................................................................	148

8.5Jämförelse av reseavdragssystemen i Sverige, Norge

	och Danmark ........................................................................		149
	8.5.1	Inledning................................................................	149
	8.5.2	Avdragssystemens utformning.............................	149
	8.5.3	Avdragssystemen i andra delar .............................	150
	8.5.4	Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser....	153
	8.5.5	Avdragssystemens miljömässiga effekter m.m....	158
9	Utgångspunkter och huvudinriktning..........................		159
9.1	Vårt uppdrag .........................................................................		159
9.2	Inledning ...............................................................................		160
9.3	Skatterättslig form för en skattelättnad ..............................		160

SOU 2019:36		Innehåll
9.3.1	Arbetsresornas skatterättsliga karaktär................	160
9.3.2	Skattelättnad bör ges i annan form.......................	162

9.3.3Skattelättnad bör ges i form av

	skattereduktion......................................................	163
9.4 Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad ...............		164
9.4.1	Gynna resor med låga utsläpp...............................	164

9.4.2Regionförstoring och rörlighet på

	arbetsmarknaden....................................................	166
9.4.3	Bo och verka i hela landet .....................................	168

9.4.4Motverka skattefel – förenkling och ökad

		kontrollerbarhet.....................................................	169
9.5	Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor.....................		170
	9.5.1	Avståndsberoende och färdmedelsneutralt..........	170
	9.5.2	Fokusering på längre resor....................................	171
10	En avståndsbaserad och färdmedelsneutral
	skattereduktion för längre arbetsresor ........................		173
10.1	Inledning ...............................................................................		173

10.2Reseavdraget avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion

för arbetsresor .......................................................................		174
10.3 Avståndsberäkning ...............................................................		175
10.3.1	Avståndsberäkning i normalfallet.........................	175
10.3.2	Där vägförbindelse saknas.....................................	177

10.3.3Flera arbetsplatser eller flera arbetspass

		per dygn .................................................................	178
10.4	Avståndsgränser ....................................................................		179
	10.4.1	Nedre avståndsgräns..............................................	179
	10.4.2	Övre avståndsgräns ...............................................	182
10.5	Beräkning av skattereduktionen ..........................................		184
	10.5.1 Beräkning av antal resdagar...................................		184
	10.5.2	Kilometersatsen .....................................................	186

10.5.3Underlag för skattereduktionen

och skattereduktionens storlek.............................	189
10.6 Tillägg vid bristfällig kollektivtrafik ....................................	190

Innehåll	SOU 2019:36
	10.6.1 Definition av bristfällig kollektivtrafik................	193
	10.6.2 Precisering av kriterium för bristfällig
	kollektivtrafik ........................................................	201
10.7	Vilka som kan få skattereduktion och begäran om
	skattereduktion.....................................................................	204
10.8	Obegränsat skattskyldiga under del av året ........................	205
10.9	Skattereduktionens ordningsföljd .......................................	206
10.10 Avräkning mellan stat och kommuner................................		207
11	Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor ..	209
11.1	Vårt uppdrag .........................................................................	209
11.2	Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter ....................	209
	11.2.1 Bakgrund och gällande rätt...................................	209
	11.2.2 Avdraget för trängselskatt och väg-, bro-
	och färjeavgifter avskaffas.....................................	213
	11.2.3 En skattelättnad för högre väg-, bro- och
	färjeavgifter i form av en skattereduktion
	införs ......................................................................	214
	11.2.4 Underlag för skattereduktion och
	skattereduktionens storlek ...................................	215
	11.2.5 Skatteavtalet med Danmark..................................	216
	11.2.6 Vilka som kan få skattereduktion och begäran
	om skattereduktion ...............................................	217
11.3	Förmånsbil ............................................................................	218
	11.3.1 Bakgrund och gällande rätt...................................	218
	11.3.2 Avdraget för arbetsresor med förmånsbil
	avskaffas och ersätts av skattereduktionen
	för arbetsresor .......................................................	219
11.4	Egen bil som används i tjänsten...........................................	219
	11.4.1 Bakgrund och gällande rätt...................................	219
	11.4.2 Avdraget för arbetsresor med egen bil som
	används i tjänsten avskaffas och ersätts av
	skattereduktionen för arbetsresor........................	220

SOU 2019:36		Innehåll
11.5	Ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning ........................	220
	11.5.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	220
	11.5.2 Avdraget för arbetsresor i samband med ålder,
	sjukdom eller funktionshinder avskaffas och
	ersätts av en skattereduktion för arbetsresor.......	221
11.6	Näringsidkare ........................................................................	224
	11.6.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	224
	11.6.2 Avdraget för näringsidkares arbetsresor
	avskaffas och ersätts av skattereduktionen
	för arbetsresor........................................................	224
12	Hantering av andra kostnadsavdrag ...........................	225
12.1	Vårt uppdrag..........................................................................	225
12.2	Hemresor...............................................................................	225
	12.2.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	225
	12.2.2 Avdraget för hemresor lämnas oförändrat...........	226
12.3	Inställelseresor ......................................................................	227
	12.3.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	227
	12.3.2 Avdragsrätten för inställelseresor lämnas
	oförändrat ..............................................................	228
12.4	Resor under utbildning m.m. ...............................................	229
	12.4.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	229
	12.4.2 Avdraget för resor under utbildning m.m.
	avskaffas och ersätts av skattereduktionen
	för arbetsresor........................................................	229
12.5	Tjänsteresor...........................................................................	230
	12.5.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	230
	12.5.2 Avdraget för tjänsteresor lämnas oförändrat.......	230
13	Överensstämmelse med EU-rätten .............................	233
13.1	Uppdraget..............................................................................	233
13.2	Inledning ...............................................................................	233
13.3	Fri rörlighet ...........................................................................	233
13.4	Statligt stöd ...........................................................................	235

InnehållSOU 2019:36

14	Administration och kontroll.......................................		237
14.1	Vårt uppdrag .........................................................................		237
14.2	Inledning ...............................................................................		237
14.3	Regelförenklingar .................................................................		238
14.4	Administrativa åtgärder........................................................		240
	14.4.1 Förifyllda uppgifter i deklarationen? ...................		241
	14.4.2	Behovet av adressuppgifter...................................	242
	14.4.3 Arbetsplatsens adress ska lämnas i
		arbetsgivardeklarationen och i förekommande
		fall kontrolluppgiften............................................	244
	14.4.4	Tidsvinstberäkning................................................	246
	14.4.5 Uträkning och begäran av skattereduktion .........		247
14.5	Värdering av minskat skattefel ............................................		248

15	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		251
16	Konsekvensbedömning .............................................		253
16.1	Vårt uppdrag .........................................................................		253
16.2	Inledning ...............................................................................		253
16.3	Problembeskrivning och mål med förslagen.......................		254
16.4	Våra förslag ...........................................................................		254
16.5	Alternativa förslag och oförändrade regler .........................		255
16.6	Beräkningsunderlag ..............................................................		256
16.7	Konsekvenser för enskilda ...................................................		257
	16.7.1 Antal som får skattelättnad ..................................		258
	16.7.2	Övergripande konsekvenser .................................	261
	16.7.3	Konsekvenser för bilister......................................	264
	16.7.4	Konsekvenser för kollektivtrafik ..........................	273
	16.7.5 Konsekvenser för övriga färdmedel .....................		277
	16.7.6 Konsekvenser för sjuka och personer
		med funktionsnedsättning....................................	278
	16.7.7 Konsekvenser för enskilda näringsidkare
		och delägare i handelsbolag ..................................	279

SOU 2019:36		Innehåll
16.7.8	Övriga konsekvenser .............................................	280
16.8 Fördelningseffekter ..............................................................		281
16.8.1	Inkomstklasser.......................................................	282
16.8.2	Regionala skillnader...............................................	285

16.8.3Konsekvenser för den ekonomiska

		jämställdheten mellan kvinnor och män ..............	290
16.9	Offentligfinansiella konsekvenser .......................................		292
16.10	Konsekvenser för Skatteverket och de allmänna
	förvaltningsdomstolarna.......................................................		296
	16.10.1	Konsekvenser för Skatteverket.............................	296
	16.10.2 Konsekvenser för de allmänna
		förvaltningsdomstolarna .......................................	297
16.11	Konsekvenser för resandet ...................................................		297
16.12	Konsekvenser för miljö och klimat......................................		302
16.13	Konsekvenser för rörligheten på arbetsmarknaden ............		304
16.14	Konsekvenser för den regionala utvecklingen ....................		306
16.15	Konsekvenser för företagen .................................................		307
	16.15.1	Konsekvenser för företag
		i gles- och landsbygd .............................................	308
	16.15.2	Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen ..........	308
16.16	Övriga konsekvenser ............................................................		309
16.17	Återkoppling om politiska mål, riktlinjer och principer ....		310
17	Alternativa förslag ...................................................		313
17.1	Vårt uppdrag..........................................................................		313
17.2	Inledning ...............................................................................		313
17.3	Referensalternativ .................................................................		314

17.3.1Behålla nuvarande system med eventuella

mindre förändringar (Scenario 0) .........................

314

17.3.2Helt avskaffa skattelättnaden för arbetsresor

(Scenario 1) ............................................................

315

InnehållSOU 2019:36

17.4 Alternativa utformningar av ett avståndsbaserat system			... 317
17.4.1 Vårt förslag (Scenario 6).......................................			319
17.4.2 Vårt förslag utan fast tillägg vid bristfällig
		kollektivtrafik (Scenario 4)...................................	319
17.4.3 Ingen övre avståndsgräns (Scenario 3) ................			320
17.4.4 En lägre nedre avståndsgräns (Scenario 5) ..........			322
17.4.5 Differentierade kilometersatser (Scenario 2) ......			322
17.5 Alternativa detaljer i vårt förslag .........................................			323
17.5.1 Högre tillägg vid bristfällig kollektivtrafik..........			323
17.5.2 Andra kriterier för bristfällig kollektivtrafik.......			324
17.5.3 Annan nivå av ett tidsvinstkriterium ...................			325
17.5.4		Reseavdragets administration ...............................	326
17.5.5		Förmånsbilar .........................................................	327
17.5.6		Väg-, bro- och färjeavgifter ..................................	327
17.5.7		Trängselskatt .........................................................	328
18 Författningskommentar ............................................			329
18.1 Förslaget till lag om ändring i
inkomstskattelagen (1999:1229) .........................................			329
18.2 Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
(2011:1244) ...........................................................................			337
Särskilda yttranden ..........................................................			339
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:134.........................................		349
Bilaga 2	Tabeller .........................................................................		359
Bilaga 3 Sveriges Kommuner och Landstings (SKL)
	kommunindelning ........................................................		367
Bilaga 4 Sammanfattning av Swecos rapport
	Förändrat arbetsreseavdrag? ........................................		369

Sammanfattning

Våra förslag i korthet

•Reseavdraget i sin nuvarande kostnadsbaserade form avskaffas.

•En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) in- förs. Formen skattereduktion innebär att skattelättnaden blir oberoende av den skattskyldiges inkomst och marginalskatt.

•Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilometer.

•Skattereduktionen beräknas utifrån det faktiska antalet resdagar under beskattningsåret med resor som överstiger den nedre av- ståndsgränsen för skattereduktion, dock högst 210 dagar. Vid 59 eller färre resdagar medges ingen skattereduktion.

•Skattereduktionen är 60 öre per kilometer oavsett vilket färd- medel som faktiskt används för arbetsresan.

•Vid bristfällig kollektivtrafik medges ytterligare skattereduktion med ett fast belopp om 20 kronor per resdag vid avstånd från 30 kilometer och uppåt och ett rörligt belopp på 60 öre per kilo- meter för avstånd mellan 80 och 150 kilometer.

•För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för all- männa kommunikationsmedel ges skattereduktion för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Sammanfattning

SOU 2019:36

•Skattereduktion ska ges med 30 procent av skäliga utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter i samband med arbetsresor för den del av de sammanlagda utgifterna som överstiger 8 000 kronor under be- skattningsåret under förutsättning att kravet på bristfällig kol- lektivtrafik är uppfyllt.

•Avdraget för trängselskatt avskaffas.

•Administration och kontroll utvecklas och görs säkrare genom att arbetsgivaren ska lämna uppgift om arbetsplatsens adress i arbets- givardeklarationen.

• De föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Bakgrund

Regeringen beslöt i december 2017 att tillsätta en kommitté som skulle undersöka och lämna förslag på ett förändrat reseavdrags- system. Det nuvarande regelverket har ansetts gynna storstadsområ- den och arbetsresande med bil jämfört med andra transportmedel, vilket inte premierar resor med låga utsläpp. Reglerna har även kriti- serats för svårigheten att kontrollera att de skattskyldiga som yrkar avdrag för resor till och från arbetet uppfyller de krav som ställs för avdragsrätt. Ett flertal utredningar, t.ex. Miljömålsberedningen och den parlamentariska landsbygdskommittén, har behandlat det nuva- rande systemet för reseavdrag och föreslagit förändringar av regel- verket eller att det bör ses över.

Enligt direktiven ska vi undersöka hur systemet för reseavdrag bör omarbetas för att bättre gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. En utgångspunkt för för- slaget till ett förändrat reseavdrag bör även vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbets- marknaden samtidigt som utformningen av reseavdraget bidrar till klimatmålen för transportsektorn 2030. I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat reseavdrag kan utformas och kom- mittén ska bedöma lämpligheten med en sådan utformning.

Reseavdraget har funnits i drygt 100 år och är en del av den så kal- lade nettoinkomstbeskattningen. Avdraget baseras på kostnaderna för

SOU 2019:36

Sammanfattning

arbetsresan med viss schablonisering. Vår historiska kartläggning visar att reseavdraget har varit ifrågasatt under i stort sett hela dess existens. I många utredningar och propositioner har det framhållits att kostna- der för resor mellan bostad och arbete egentligen är att betrakta som privata levnadskostnader som enligt skatterättsliga principer inte ska berättiga till avdrag vid inkomstbeskattningen. Att avdraget ändå har fått vara kvar som ett undantag har motiverats med att avdraget för vissa skattskyldiga har stor ekonomisk betydelse och kan ha ett visst samband med inkomsternas förvärvande.

Under de senaste decennierna har utredningar gjorts om en för- ändrad utformning av reseavdraget till att baseras på avståndet mel- lan bostad och arbetsplats i stället för kostnaden för resan. Dessa har dock inte hittills resulterat i några förändringar.

Omkring hälften av kartlagda OECD-länder saknar reseavdrag. Bland de länder som har någon form av reseavdrag varierar utform- ningen kraftigt. Ett reseavdrag liknande det i Sverige finns bara i ett fåtal andra länder. Danmark och Norge har avståndsbaserade och färdmedelsneutrala avdrag sedan ett tjugotal år tillbaka.

Arbetsresande i Sverige

Det totala antalet arbetsresande i Sverige uppgår till omkring 4,5 mil- joner. Huvuddelen av arbetsresorna sker regelbundet dagligen under en stor del av året, men även andra resmönster förekommer.

Huvuddelen av alla arbetsresor, cirka 80 procent, är under 30 kilo- meter enkel väg och omkring hälften av resorna är under 10 kilometer. Knappt 60 procent av resorna görs med bil, knappt 20 procent med kollektivtrafik och drygt 20 procent till fots eller med cykel, de senare nästan helt på avstånd under 10 kilometer. Resmönstren skiljer sig åt mellan olika delar av landet. I storstadsområden, särskilt Stockholm, är andelen kollektivtrafik mycket högre än genomsnittet i landet, medan resor med bil dominerar kraftigt i mer glesbebyggda regioner.

Beskattningsåret 2017 yrkade cirka 902 000 skattskyldiga reseav- drag i inkomstslaget tjänst, dvs. runt 20 procent av alla arbetsrese- närer. Det totala avdragsbeloppet för dessa uppgick till 14,2 miljarder kronor. Avdragens storlek varierar mellan några hundra kronor till över 70 000 kronor. Medelavdraget är knappt 16 000 kronor. Det totala avdragsbeloppet motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka

Sammanfattning

SOU 2019:36

5,5 miljarder kronor per år. Ett mer begränsat antal reseavdrag görs även i inkomstslaget näringsverksamhet.

Det är okänt hur reseavdragen fördelar sig på färdmedel. Vi upp- skattar att omkring 90 procent av alla avdrag avser resor med bil och 10 procent kollektivtrafik. Av det totala avdragsbeloppet uppskattar

viatt reseavdragen för bil svarar för omkring 95 procent och kollek- tivtrafik för omkring 5 procent.

Skatteverket uppskattar i en nyligen publicerad promemoria att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till 1,75 miljarder kronor per år.

Huvudinriktning och formen för en skattelättnad för arbetsresor

Vi föreslår att en skattelättnad för arbetsresor får en delvis annan inriktning än idag och även en annan skatterättslig form och grund för beräkning av skattelättnaden.

Vi ser kostnader för arbetsresor som en privat levnadskostnad som för dem som har normala och låga kostnader inte ska kompen- seras via skattesystemet. Skattelättnaden för arbetsresor bör foku- sera på dem som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats och därmed typiskt sett större kostnader för sina arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Syftet med en sådan skattelättnad är att bidra till regionförstoring, en väl fungerande arbetsmarknad och möjlighet att bo och verka i hela landet.

Vi bedömer att en sådan inriktning nås bäst genom en annan form av skattelättnad än i dag. Reseavdragen har alltid betraktats som ett undantag från den skatterättsliga principen att privata levnadskost- nader inte ska dras av vid inkomstbeskattningen. Vi tar konsekven- sen av detta och föreslår att skattelättnad för längre arbetsresor i stäl- let ges i form av en skattereduktion. En skattereduktion är, till skillnad från ett avdrag, lika mycket värd för alla skattebetalare oberoende av deras inkomster och marginalskatt. Den är därmed fördelningspoli- tiskt gynnsam. Skattereduktionen har utformats på ett sätt som ger ett mindre skattebortfall för staten, utan att skattelättnaden för skattskyldiga med normala och lägre inkomster och marginalskatt försämras.

SOU 2019:36

Sammanfattning

Utöver dessa förändringar föreslår vi också att skattelättnaden som i dag beräknas utifrån kostnaden för arbetsresan i stället ska baseras på avståndet mellan bostad och arbetsplats. Skattelättnaden, som i dag främst gynnar bilresor, blir därmed färdmedelsneutral och densam- ma på ett visst avstånd oberoende av valt färdsätt.

Vi har värderat en sådan skattelättnad, en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor, utifrån möjligheten att uppfylla utgångspunkterna i direktiven. Fokuser- ingen på längre arbetsresor gynnar regionförstoring och vidgade arbetsmarknader med god valfrihet både för arbetstagare och arbets- givare att söka arbete och arbetskraft på längre avstånd.

Samtidigt kommer en avståndsbaserad och färdmedelsneutral modell på sikt att leda till en överflyttning av arbetsresor från bil till kollektivtrafik, vilket är gynnsamt för miljön och möjligheten att uppnå klimatmålet i transportsektorn 2030. Vår inriktning innebär också regelförenklingar, som tillsammans med utveckling av de admi- nistrativa rutinerna för skattereduktion har potential att kraftigt minska de stora skattefel som alltid har varit förknippade med rese- avdraget.

En avståndsbaserad skattelättnad enligt vårt förslag innebär dock inte i sig några fördelar för boende i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Därför föreslår vi att ett tillägg till skattereduktionen ska ges i de fall kollektivtrafiken är bristfällig.

Konsekvensbedömning

Nedan sammanfattas i punktform de viktigaste konsekvenserna av våra förslag. Konsekvenserna för resande och miljö baseras på modell- beräkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers.

•Arbetsresande som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats under 30 kilometer kan inte längre få skattelättnad, med undan- tag av personer med sjukdom eller funktionsnedsättning.

•De flesta bilister och ett mindre antal kollektivtrafikresenärer som har högre inkomst och därmed högre marginalskatt får en lägre skattelättnad och därmed högre skatt än i dag.

Sammanfattning

SOU 2019:36

•De flesta resande med kollektivtrafik på avstånd över 30 kilome- ter får en större skattelättnad än i dag. De kan i princip som mest få en skattereduktion med 12 600 kronor, vilket är skattereduk- tionens nivå utan tillägg, vid avstånd på 80 kilometer eller längre.

•Bilister får samma skattereduktion som kollektivtrafikresenärer, om de inte kan visa att de genom att resa med bil gör en tidsvinst på minst 2 timmar och 30 minuter per dag.

•Arbetsresande med låg- och medelinkomster i områden där kollek- tivtrafiken är bristfällig får vid avstånd vid och över 30 kilometer ungefär samma skattelättnad som med dagens regler.

•Reglerna blir mer fördelaktiga vid samåkning. Sjuka och personer med funktionsnedsättning som behöver åka bil får en ungefär lika stor skattelättnad som i dag.

•Ingen skattelättnad ges för trängselskatt och i väsentligt minskad omfattning för bro- och färjeavgifter. Skattskyldiga med bilför- mån får samma skattelättnad för arbetsresor som övriga skatt- skyldiga vid i övrigt lika förutsättningar.

•Omkring 780 000 skattskyldiga bedöms kunna få del av den av- ståndsbaserade skattereduktionen, dvs. en minskning med omkring 150 000 jämfört med dagens reseavdrag. Av de som får del av skattereduktionen bedöms omkring 150 000 skattskyldiga kunna få del av det särskilda tillägget vid bristfällig kollektivtrafik.

•Av dem som kan få skattereduktion bedömer vi att drygt 20 pro- cent kommer att resa med kollektivtrafik och knappt 80 procent med bil, att jämföra med fördelningen för dagens reseavdrag som uppskattas till omkring 10 procent kollektivtrafik och 90 procent bil. Vi uppskattar att knappt 20 procent av skattelättnaden i kronor kommer att tillfalla kollektivtrafikresenärer och drygt 80 procent bilresenärer, att jämföra med dagens fördelning på ungefär 5 pro- cent kollektivtrafik och 95 procent bil.

•Antalet arbetsresande med kollektivtrafik bedöms öka med cirka 3 procent och transportarbetet mätt som personkilometer med cirka 12 procent. Den genomsnittliga pendlingssträckan med kol- lektivtrafik ökar från knappt 19 till 20 kilometer enkel resa. För- ändringarna bedöms inträffa successivt under en 5–10-årsperiod.

SOU 2019:36

Sammanfattning

•Antalet arbetsresande med bil bedöms minska med cirka 2 procent och transportarbetet med cirka 11 procent. Den genomsnittliga pendlingssträckan för bilåkande bedöms minska från knappt 17 till 15 kilometer.

•Antalet arbetsresande med gång eller cykel bedöms öka margi- nellt med omkring 1 procent.

•Antalet arbetsresande och transportarbetet med bil bedöms minska mest i pendlingskommunerna och för kollektivtrafik öka mest i landsbygdskommunerna, dock från en ursprungligen låg nivå. De regionala skillnaderna bedöms vara förhållandevis små.

•Utsläppen från arbetsresor bedöms minska med omkring 11 pro- cent under en period på 5–10 år. Det innebär exempelvis att ut- släppen av koldioxid från arbetsresor som i dag beräknas uppgå till drygt 2 miljoner ton årligen beräknas minska med omkring 220 000 ton. Det innebär en minskning av den totala personbils- trafikens utsläpp med cirka 2 procent.

•Antalet trafikolyckor vid arbetsresor bedöms minska med om- kring 11 procent, till exempel 6 färre dödade, 100 färre allvarligt skadade och 600 färre mindre allvarligt skadade.

•Skattefelet uppskattas kunna minska med upp till tre fjärdedelar till följd av en kombination av regelförenklingar och utvecklade administrativa rutiner, vilket har potential att minska skattebort- fallet för staten från dagens cirka 1,8 miljarder kronor per år till storleksordningen 0,5 miljarder per år.

•Förslagen väntas leda till ett totalt skattebortfall för staten i stor- leksordningen 4,9 miljarder kronor per år, en minskning med om- kring 1 miljard kronor jämfört med dagens system. Av det totala skattebortfallet svarar tillägget vid bristfällig kollektivtrafik för omkring 0,7 miljarder kronor.

Summary

Our proposals in brief

•The travel deduction in its present cost-based form is abolished.

•A distance-based and mode-neutral tax reduction is introduced for long trips between the home and workplace (commuting trips). Tax reduction as a form means that the tax relief will be independent of the taxpayer’s income and marginal tax rate.

•The tax reduction is given for the part of the one-way distance between the home and workplace that is greater than 30 kilo- metres and less than or equal to 80 kilometres.

•The tax reduction is calculated on the basis of the actual number of commuting days in the taxation year with trips longer than the lower distance limit for a tax reduction, but at most 210 days. If there are 59 or fewer commuting days, no tax reduction is allowed.

•The tax reduction is SEK 0.60 per kilometre irrespective of the transport mode actually used for the commuting trip.

•If public transport is considered deficient a further tax reduction is allowed of a fixed amount of SEK 20 per commuting day for a dis- tance of 30 kilometres or more and a variable amount of SEK 0.60 per kilometre for distances between 80 and 150 kilometres.

•Taxpayers who are obliged on account of illness or disability to use their own car or a company car instead of public transport are given a tax reduction for the part of the one-way distance that is greater than 10 kilometres and less than or equal to 150 kilometres.

•A tax reduction of 30 per cent of reasonable expenses for road, bridge or ferry charges in connection with commuting trips is given for the part of the aggregate expenses in excess of SEK 8 000

Summary

SOU 2019:36

in the taxation year provided that public transport is considered deficient.

•The deduction for congestion tax is abolished.

•Administration and control are improved and made more certain with some use of pre-entered data.

•The proposed legislative amendments should enter into force on 1 January 2021.

Background

In December 2017 the Government decided to appoint a committee of inquiry to examine and present proposals for changes to the system of travel deductions. The present regulations have been con- sidered to favour metropolitan areas and commuting by car com- pared with other transport modes, which does not reward travel with low emissions. The rules have also been criticised on account of the difficulty of checking that taxpayers claiming deductions for com- muting trips meet the requirements for the right to make deductions. A number of government-appointed inquiries, including the Com- mittee on Environmental Objectives and the cross-party Rural Areas Committee, have considered the present system of travel deductions and proposed amending or reviewing the regulations.

Under our terms of reference we are to examine how the system for travel deductions should be revised so as to better favour travel with low emissions of greenhouse gases and air pollution while being simpler to apply, administer and check than the present system. Another starting point for the proposal for a new travel deduction should be that it contributes to regional enlargement and thereby facilitates labour market mobility at the same time as the design of the travel deduction contributes to the climate targets for the trans- port sector in 2030. The Committee’s remit includes analysing how a distance-based travel deduction can be designed, and the Com- mittee is to assess the suitability of such a design.

The travel deduction has been in existence for more than 100 years and is part of what is called ‘net income taxation’. The deduction is based on the cost of a commuting trip with an element of standardisation. Our historical survey shows that the travel

SOU 2019:36

Summary

deduction has been called into question throughout almost all of its existence. Many inquiry reports and government bills have stressed that the costs of commuting trips should really to be regarded as private living costs that should not, under the principles of tax law, entitle to deductions in income taxation. The justification for never- theless retaining the deduction has been that, for some taxpayers, the travel deduction is of great importance and may have some link to the earning of income.

In recent decades, inquiries have been held on changing the design of the travel deduction to base it on the distance between the home and workplace instead of the cost of the trip. As yet, however, these inquiries have not resulted in any changes.

Around half of OECD countries surveyed do not have travel deductions. Among the countries that do have some form of travel deduction the differences in design are considerable. A travel deduc- tion similar to that in Sweden is only found in a few other countries. Denmark and Norway have had distance-based, mode-neutral travel deductions for around twenty years.

Commuting in Sweden

The total number of commuters in Sweden is around 4.5 million. Most commuting trips are made regularly on a daily basis for a large part of the year, but there are also other patterns.

The great majority of all commuting trips, around 80 per cent, are one-way trips under 30 kilometres and around half the trips are under 10 kilometres. Just under 60 per cent of the trips are by car, just under 20 per cent are by public transport and just over 20 per cent by walking or cycling; almost all trips in the latter group are under 10 kilometres. Travel patterns differ between different parts of the country. In the metropolitan areas, and especially in Stockholm, the public transport share is much higher than the aver- age for the country, while trips by car dominate strongly in sparsely developed regions.

In taxation year 2017 around 902 000 taxpayers claimed travel deductions in the income class of employment, i.e. about 20 per cent of all commuters. Their deductions totalled SEK 14.2 billion. The deductions vary in size from a few hundred kronor to more than

Summary

SOU 2019:36

SEK 70 000. The average deduction is just under SEK 16 000. In total, the deductions correspond to a tax revenue shortfall for central government of around SEK 5.5 billion per year. A smaller number of travel deductions are also made in the income class of business activities.

The distribution of travel deductions by mode of transport is not known. We estimate that around 90 per cent of all deductions relate to trips by car and 10 per cent to trips by public transport. We estimate that travel deductions for cars account for around 95 per cent of the total amount of the deductions and public transport for around 5 per cent.

In a recently published report, the Swedish Tax Agency estimates that more than half of the travel deductions claimed contain errors and that the total tax error is around SEK 1.75 billion per year.

Main approach and form of tax relief for commuting

We propose that tax relief for commuting be given a slightly different direction from at present and we also propose using a different form in tax law and a different basis for calculating the tax relief.

We view costs for commuting as a private living cost for which people with normal and low costs should not be compensated via the tax system. Tax relief for commuting should focus on people who have a long distance between their home and workplace and there- fore typically have higher costs for their commuting trips, both in monetary terms and in the form of sacrifices of time and con- venience. The purpose of that tax relief should be to contribute to regional enlargement, a well-functioning labour market and the possibility for people to have a home and livelihood anywhere in the country.

In our assessment, that approach is best served through a different form of tax relief than at present. Travel deductions have always been regarded as an exception from the principle of tax law that private living costs should not be deductible in income taxation. We take the consequences of this and propose that tax relief for long commuting trips should be given in the form of a tax reduction instead. Unlike a

SOU 2019:36

Summary

deduction, a tax reduction has the same value for all taxpayers ir- respective of their income and marginal tax rate. This means that it is favourable in terms of redistribution policy. The tax reduction has been designed in a way that results in a smaller tax revenue shortfall for central government without impairing the tax relief for taxpayers with normal and low incomes and marginal tax rates.

In addition to these changes, we also propose that the tax relief that is currently calculated using the cost of the commuting trip should instead be based on the distance between the home and workplace. The tax relief, which currently mainly favours trips by car, will therefore be mode-neutral and the same at a particular distance irrespective of the mode of transport chosen.

We have appraised that kind of tax relief, a distance-based and mode-neutral tax reduction for long commuting trips, on the basis of its ability to fulfil the criteria given as starting points in our terms of reference. Our focus on long commuting trips favours region enlargement and expanded labour markets with good freedom of choice for both employees and employers to search for jobs and labour at longer distances.

At the same time, a distance-based and mode-neutral model will, in time, lead to a shift of commuting trips from cars to public trans- port, which is favourable for the environment and the possibilities of achieving the climate target for the transport sector in 2030. Our approach also involves simpler regulation which has, along with the development of new administrative procedures for tax reductions, the potential to greatly reduce the tax errors that have always been associated with the travel deduction.

However, distance-based relief according to our proposal does not in itself bring any benefits to residents in areas where public transport is deficient. We therefore propose giving a supplement to the tax reduction in areas where public transport is deficient.

Impact assessment

The most important impacts of our proposals are summarised in point form below. The travel and environmental impacts are based on modelling results from the Swedish Transport Administration's traffic forecast model Sampers.

Summary

SOU 2019:36

•Commuting that has a home-workplace distance of less than 30 kilometres can no longer receive tax relief, except in the case of people with illnesses or disabilities.

•Most car users and a small number of public transport users who have a high income and therefore a higher marginal tax rate will have lower tax relief and therefore higher tax than today.

•Most public transport users at distances of more than 30 kilo- metres will receive higher tax relief than today. The maximum tax reduction they can receive is SEK 12 600 at distances of 80 kilo- metres or longer.

•Car users receive the same tax reduction as public transport users if they cannot show that they make a time gain of at least 2 hours and 30 minutes per day by travelling by car.

•Commuters with low and medium incomes in areas where public transport is deficient receive roughly the same tax relief at distances over 30 kilometres as with present rules.

•Carpooling will be more profitable. People who are ill or disabled and who need to travel by car receive roughly the same tax relief as today.

•No tax relief is given for congestion tax, and the relief for bridge and ferry charges is reduced significantly. Taxpayers with com- pany cars get the same tax relief for commuting trips as other taxpayers, all else equal.

•Around 780 000 taxpayers are assessed to be able to receive the distance-based tax reduction, a decrease by around 150 000 com- pared with the present tax deduction. Of those who can receive a tax reduction, 150 000 taxpayers are assessed to be able to access the special supplement for deficient public transport.

•Out of those who can receive a tax reduction, we assess that just over 20 per cent will travel by public transport and just under 80 per cent by car, compared with the estimated distribution of the current travel deduction of around 10 per cent for public transport and 90 per cent for cars. We estimate that just under 20 per cent of the tax relief in kronor will go to public transport users and just over 80 per cent to car users, compared with the

SOU 2019:36

Summary

present distribution of roughly 5 per cent for public transport and 95 per cent for cars.

•The number of commuters by public transport is assessed to increase by approx. 3 per cent and transport system work, mea- sured in person kilometres, by 12 per cent. The average commute by public transport increases from just under 19 to 20 kilometres for a one-way trip. The changes are assessed to come about gradually over a 5–10-year period.

•The number of commuters by car is assessed to decrease by approx. 2 per cent and transport system work by 11 per cent. The average commute for car travel decreases from just under 17 to 15 kilometres for a one-way trip.

•The number of walking or cycling commuters increases margin- ally by around 1 per cent.

•The number of commuters and transport system work by car decease most in commuting municipalities and increase most for public transport in rural municipalities, but from a very low starting level. The regional differences are relatively small.

•Emissions from commuting trips are assessed to decrease by around 11 per cent in a period of 5–10 years. This means, for instance, that emissions of carbon dioxide from commuting trips, which are estimated at more than 2 million tonnes per year at present, are estimated to decrease by around 220 000 tonnes. This corresponds to a decrease in emissions from all passenger cars of around 2 per cent.

•The number of traffic accidents on commuting trips is assessed to decrease by around 11 per cent, with, for instance, 6 fewer deaths, 100 fewer serious injuries and 600 fewer less serious injuries.

•It is estimated that the tax error may decrease by up to three- quarters as a result of a combination of simpler rules and the development of administrative procedures; this has the potential to decrease the tax revenue shortfall for central government from its present level of around SEK 1.8 billion per year to the order of SEK 0.5 billion per year.

Summary

SOU 2019:36

•Our proposals are expected to lead to a total tax revenue shortfall for central government of the order of SEK 4.9 billion per year, a decrease of just over SEK 1 billion compared with the present system. The tax relief for deficient public transport accounts for around SEK 0,7 billion of the total tax revenue shortfall.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) dels att 12 kap. 26–30 §§ och 16 kap. 28 § ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 12 kap. 26 § och 16 kap. 28 § ska

utgå,

dels att 1 kap. 11 §, 12 kap. 2, 24 och 31 §§ och 67 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tolv nya paragrafer, 67 kap. 9 e–9 p §§ och närmast efter 67 kap. 9 d § och närmast före 67 kap. 9 e och 9 l–p §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2018/19:92

Föreslagen lydelse

1kap. 11 §1

Bestämmelser om hur skatten ska beräknas finns i 65 kap. Bestämmelser om beräkning av skatt på ackumulerad inkomst

finns i 66 kap.
Bestämmelser om skattereduk-	Bestämmelser om skattereduk-
tion för underskott av kapital,	tion för underskott av kapital,
arbetsinkomst (jobbskatteavdrag),	arbetsinkomst (jobbskatteavdrag),
sjukersättning och aktivitetsersätt-	sjukersättning och aktivitetsersätt-
ning, allmän pensionsavgift, sjöin-	ning, allmän pensionsavgift, arbets-
komst, hushållsarbete, gåva och	resor, sjöinkomst, hushållsarbete,
mikroproduktion av förnybar el	gåva och mikroproduktion av för-
finns i 67 kap.	nybar el finns i 67 kap.

1Senaste lydelse 2019:128.

Utgifter för inställelseresor enligt 25 § och övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskattningsåret samman- lagt överstiger 5 000 kronor.

FörfattningsförslagSOU 2019:36

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

2 §2

Utgifter som avses i följande paragrafer ska dras av utan någon beloppsmässig begränsning, nämligen utgifter

–vid tjänsteresor enligt 5–17 §§,

–vid tillfälligt arbete på annan ort eller vid dubbel bosättning enligt 18–22 och 31 §§,

–för hemresor enligt 24 § och 31 §§,

–för egenavgifter enligt 36 §,

–för arbetsgivaravgifter enligt 36 a §, och

–i hobbyverksamhet enligt 37 §.

Första stycket gäller också i fråga om utgifter för resor i tjänsten som företas med annat transportmedel än egen bil eller förmånsbil.

Utgifter för inställelseresor enligt 25 § och för resor mellan bostaden och arbets- och utbild- ningsplatsen enligt 26–31 §§ ska dras av bara till den del kostna- derna under beskattningsåret sam- manlagt överstiger 11 000 kronor. Övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskatt- ningsåret sammanlagt överstiger 5 000 kronor.

24 §3

När en skattskyldig på grund av sitt arbete vistas på en annan ort än den där han eller hans familj bor, ska utgifter för hemresor dras av, om avståndet mellan hemorten och arbetsorten är längre än 50 kilometer. Avdrag får göras för högst en hemresa per vecka och bara för utgifter för resor mellan två platser inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet.

Avdraget ska beräknas efter utgiften för det billigaste färdsättet. Skäliga utgifter för flygresa och utgifter för tågresa ska dock dras av.

2Senaste lydelse 2016:1055.

3Senaste lydelse 2007:1419.

SOU 2019:36Författningsförslag

Om det saknas godtagbara all-	Om det saknas godtagbara all-
männa kommunikationer, ska	männa kommunikationer, ska ut-
utgifter för resa med egen bil eller	gifter för resa med egen bil dras
med den skattskyldiges förmånsbil	av med 1 krona och 85 öre för varje
dras av med det belopp som gäller	kilometer. För resa med den skatt-
för resor mellan bostaden och	skyldiges förmånsbil ska utgifter för
arbetsplatsen enligt 27 och 29 §§.	dieselolja dras av med 65 öre för
Detta gäller också den som	varje kilometer och utgifter för
använt en förmånsbil som en när-	annat drivmedel med 95 öre för
stående till honom eller hans	varje kilometer. Detta gäller också
sambo men inte han själv är skatt-	den som använt en förmånsbil
skyldig för.	som en närstående till honom
	eller hans sambo men inte han
	själv är skattskyldig för. Utgifter
	för väg-, bro- och färjeavgifter samt
	skatt enligt lagen (2004:629) om
	trängselskatt ska också dras av.
	31 §4

Skattskyldiga som har skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § ska göra avdrag enligt 26–30 §§ för utgifter för resor mellan bostaden och plat- sen för utbildningen eller åtgärden.

Om skattskyldiga som avses i första stycket får ersättning för ökade levnadskostnader och för utgifter för hemresor, ska avdrag göras för ökade levnadskost- nader enligt de regler som gäller för tillfälligt arbete på annan ort enligt 18 § och för utgifter för hemresor enligt 24 §. Avdraget för ökade levnadskostnader får dock inte överstiga vare sig upp- buren ersättning eller de schablonbelopp som anges i 21 §.

Om skattskyldiga som har skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § får ersättning för ökade levnadskostnader och för utgif- ter för hemresor, ska avdrag göras för ökade levnadskost- nader enligt de regler som gäller för tillfälligt arbete på annan ort enligt 18 § och för utgifter för hemresor enligt 24 §. Avdraget för ökade levnadskostnader får dock inte överstiga vare sig

4Senaste lydelse 2007:1419.

Författningsförslag

SOU 2019:36

uppburen ersättning eller de schablonbelopp som anges i 21 §.

Har den skattskyldiges anställning upphört på grund av upp- sägning får avdrag inte göras för tid efter första året efter uppsäg- ningstidens utgång.

Lydelse enligt prop. 2018/19:92

Föreslagen lydelse

67 kap.

2 §5

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsav- gift, arbetsinkomst (jobbskatte- avdrag), sjukersättning och akti- vitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig in- komstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om stat- lig fastighetsskatt samt mot kom- munal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastig- hetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 d §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitets- ersättning, arbetsresor, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig in- komstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om stat- lig fastighetsskatt samt mot kom- munal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastig- hetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 p §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

5Senaste lydelse 2019:128.

SOU 2019:36Författningsförslag

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Arbetsresor
	Grundläggande bestämmelser
	9 e §6
		Skattskyldiga har i den omfatt-
	ning som anges i detta kapitel rätt
	till skattereduktion för resor mel-
	lan	bostaden och		arbetsplatsen
	(arbetsresor).
		Med	arbetsresor avses			även
	resor mellan bostaden och platsen
	för skattefri utbildning eller annan
	åtgärd enligt 11 kap. 17 §.
	9 f §7
		Skattereduktion för arbetsresor
	ges för den del av avståndet mellan
	bostad och arbetsplats enkel väg
	som överstiger 30 kilometer och
	upp till och med 80 kilometer.
		Skattereduktion		ges	inte	vid
	färre än 60 resdagar under beskatt-
	ningsåret.
	9 g §8
		Vid	bristfällig	kollektivtrafik
	gäller i stället för 9 f § första stycket
	att	skattereduktion		för	arbetsresor
	ges för den del av avståndet enkel

väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Vid bristfällig kollektivtrafik ges ett fast tillägg på 20 kronor per resdag som avståndet enkel väg är

6Tidigare 9 e § upphävd genom 2019:128.

7Tidigare 9 f § upphävd genom 2019:128.

8Tidigare 9 g § upphävd genom 2019:128.

Författningsförslag

SOU 2019:36

30 kilometer eller längre dock högst under 210 dagar under beskatt- ningsåret.

9 h §9

Kollektivtrafik anses bristfällig om tidsvinsten uppgår till mer än två timmar och 30 minuter för tur- och returresan för resa med bil i förhållande till resa med kol- lektivtrafik eller kombinerad resa med bil och kollektivtrafik. Detta gäller endast under förutsättning att tidsvinsten uppnås under minst hälften av totala antalet resdagar med avstånd som uppgår till minst 30 kilometer enkel väg under beskattningsåret.

Med kombinerad resa avses en resa med bil om högst tio kilo- meter mellan bostaden och lämp- lig infartsparkering nära hållplats för kollektivtrafik i kombination med resa med kollektivtrafik för den övriga delen av resan till arbetsplatsen.

Kollektivtrafik anses även brist- fällig om

1. förutsättningarna för kom- binerad resa enligt andra stycket inte föreligger och det saknas håll- plats för kollektivtrafik på ett av- stånd av minst två kilometer från bostaden, eller

2. kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslutning till

9Tidigare 9 h § upphävd genom 2019:128.

SOU 2019:36

Författningsförslag

arbetsplatsen eller bytespunkt mel- lan färdmedel.

9 i §

För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för kol- lektivtrafik gäller i stället för 9 f § första stycket och 9 g § att skatte- reduktion för arbetsresor ges för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

9 j §

Avståndet mellan bostad och arbetsplats beräknas enkel väg till kortast lämpliga körsträcka med bil oavsett vilket färdmedel och färd- väg som har använts. Om kortast lämpliga körsträcka med bil om- fattar sträcka på vatten ska vatten- sträckan beräknas enligt sträcka för sjöfart. Om såväl väg- som vatten- förbindelse saknas ska avståndet beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel.

När flera arbetsresor görs till samma eller olika arbetsplatser sam- ma dag beräknas avståndet enkel väg till summan av reseavstånden från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna och divideras sedan med två.

Det beräknade avståndet av- rundas upp till hela kilometer.

Författningsförslag

SOU 2019:36

9 k §

Skattskyldiga har rätt till skatte- reduktion för skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med arbetsresor under beskattningsåret. Ett krav för skattereduktion är att det föreligger bristfällig kollektivtrafik enligt 9 h §.

Vilka som kan få skattereduktion

9 l §

Rätt till skattereduktion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter i samband med arbetsresor har efter begäran fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret. Sådan rätt till skattereduktion har efter begäran också de som är begränsat skatt- skyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3, om deras över- skott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvs- inkomster i Sverige.

Underlag för skattereduktion

9 m §

Underlag för skattereduktion för arbetsresor uppgår till summan av totala dagliga antalet kilometer enligt 9 f–9 j §§ multiplicerat med antalet resdagar med avståndet

SOU 2019:36

Författningsförslag

under beskattningsåret men som högst med 210 dagar.

Inställelseresor enligt 12 kap.

25 § ska inte räknas med i under- laget enligt första stycket.

Underlag för skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter består av summan av skäliga utgifter enligt 9 k § som har betalats under beskattningsåret till den del som överstiger 8 000 kronor.

Skattereduktionens storlek

9 n §

Skattereduktion för arbetsresor uppgår till underlaget enligt 9 m § första stycket multiplicerat med

60öre.

Skattereduktion för väg-, bro-

och färjeavgifter uppgår till under- laget enligt 9 m § tredje stycket multiplicerat med 30 procent.

Skattereduktion för fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik uppgår till belopp beräknat enligt 9 g § andra stycket.

Begäran om skattereduktion

9 o §

En begäran om skattereduk- tion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter ska göras i inkomstdeklarationen för det beskattningsår då arbets- resorna och arbetsresorna hän- förliga till fasta tillägget har gjorts

Författningsförslag

SOU 2019:36

samt utgifterna för avgifterna har betalats.

Obegränsat skattskyldiga under del av beskattningsåret

9 p §

De som är obegränsat skatt- skyldiga bara under en del av be- skattningsåret har rätt till skatte- reduktion enligt 9 e–9 o §§ för dessa dagar.

Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock bestämmelserna i 9 e–9 o §§ tillämpas utan de begränsningar som anges i första stycket.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Lagen tillämpas inte på arbetsresor som gjorts före ikraft- trädandet eller på utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter som har betalats före ikraftträdandet.

3.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 2019:36

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteförfarandelagen (2011:1244) att 15 kap. 9 § och 26 kap. 19 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15kap.

9 §10

I kontrolluppgiften ska följande uppgifter lämnas:

1.värdet av den ersättning eller förmån som har getts ut,

2.antalet dagar med sjöinkomst samt på vilket fartyg och i vilket fartområde tjänstgöringen har ägt rum,

3.om Skatteverket har bestämt värdet av en förmån enligt 2 kap. 10 b eller 10 c § socialavgiftslagen (2000:980),


4. om ersättningen ges ut på	4. om ersättningen ges ut på
grund av tjänstepensionsförsäk-	grund av tjänstepensionsförsäk-
ring eller sådant avtal om tjänste-	ring eller sådant avtal om tjänste-
pension som avses i 28 kap. 2 §	pension som avses i 28 kap. 2 §
andra stycket inkomstskatte-	andra	stycket inkomstskatte-
lagen (1999:1229), och	lagen (1999:1229),
5. arbetsställenummer enligt	5.	arbetsställenummer enligt
lagen (1984:533) om arbetsställe-	lagen (1984:533) om arbetsställe-
nummer m.m., om ett sådant har	nummer m.m., om ett sådant har
tilldelats.	tilldelats, och
	6. arbetsplatsens		adress	om
	betalningsmottagaren		haft	en
	arbetsplats.

Om kontrolluppgiften avser en ersättning med ett sådant engångs- belopp på grund av personskada som avses i 11 kap. 38 § inkomst- skattelagen, ska det i kontrolluppgiften anges om engångsbelopp på grund av samma skada har getts ut tidigare samt i så fall med vilket belopp och under vilket utbetalningsår.

Om kontrolluppgiften avser ersättning eller förmån som inte ska tas upp till beskattning men är avgiftspliktig enligt socialavgifts- lagen, ska i kontrolluppgiften värdet på sådan ersättning eller förmån anges särskilt.

10Senaste lydelse 2017:387.

Författningsförslag

SOU 2019:36

26 kap.

19 a §11

En arbetsgivardeklaration ska även för varje betalningsmottagare innehålla uppgift om

1.den ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för,

2.den ersättning som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för enligt 13 kap. 3 och 4 §§,

3.skatteavdragets belopp,

4.den ersättning som utbetalaren är skyldig att betala arbets- givaravgifter för,

5. ersättning som är underlag	5. ersättning som är underlag
för statlig ålderspensionsavgift	för statlig ålderspensionsavgift
enligt lagen (1998:676) om stat-	enligt lagen (1998:676) om stat-
lig ålderspensionsavgift, och	lig ålderspensionsavgift,
6. avdrag med tillämpning av	6. avdrag med tillämpning av
2 kap. 21 § socialavgiftslagen	2 kap. 21 § socialavgiftslagen
(2000:980).	(2000:980), och
	7. arbetsplatsens adress om betal-
	ningsmottagaren haft en arbetsplats.

Arbetsgivardeklarationen ska dock inte innehålla uppgift enligt första stycket 1–4 om ersättningen är sådan som avses i 10 kap. 5 § första stycket 4 och 5 inkomstskattelagen (1999:1229).

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Bestämmelsen i 15 kap. 9 § tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2021. Bestämmelsen i 26 kap. 19 a § tillämpas första gången på uppgifter som avser redovisningsperioden januari 2021.

11Senaste lydelse 2018:2034.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 21 december 2017 att tillsätta en kom- mitté med uppdraget att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, admi- nistrera och kontrollera. Andra utgångspunkter enligt direktiven är att ett förändrat avdragssystem ska bidra till regionförstoring, och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden, underlätta för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektiv- trafikalternativ saknas eller är begränsade, bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030 samt minska skattefelet kopplat till avdraget.

I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt reseavdrag kan utformas. En bedömning ska göras om det är lämpligt att införa ett sådant system. Kommittén ska efter genomförd undersökning lämna ett förslag på ett förändrat reseav- dragssystem.

Direktiven (dir. 2017:134) återges i sin helhet i bilaga 1.

2.2Utredningens arbete

Kommittén har antagit namnet Reseavdragskommittén. Vårt arbete inleddes i januari 2018 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Sammanlagt har det hållits 22 samman- träden med kommitténs ledamöter och sekretariat och därutöver 7 sammanträden där även kommitténs experter deltagit.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:36

Sweco Society AB, förkortat Sweco, har anlitats för att genom- föra delar av konsekvensbedömningen. Trafikverket har bistått Sweco med expertstöd i vissa metodfrågor. Vi har tagit hjälp av bl.a. Trafikanalys, Skatteverket, Statistiska Centralbyrån och Trivector för att inhämta statistikuppgifter. Kontakter har även tagits med norska och danska myndigheter i syfte att få närmare information om reseavdragssystemen i dessa två länder. Vi har träffat ett antal andra samhällsaktörer och intresseorganisationer. Arbetet har bedrivits i nära samråd med kommitténs experter, både enskilt och i grupp.

3 Bakgrund och gällande rätt

3.1Inledning

Avdragsrätt för kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplat- sen, s.k. arbetsresor, har funnits i svensk rätt i vart fall sedan 1910. Genom årens lopp har avdragsrättens utformning varierat. Avdrags- rättens existensberättigande har diskuterats och ifrågasatts i olika utredningar och lagstiftningssammanhang.1 Kritiken har ofta grun- dats i kostnadernas skatterättsliga karaktär, dvs. om kostnaderna är privata levnadskostnader eller inte. Privata levnadskostnader ska nämligen inte dras av enligt skatterättsliga principer. Inlednings- vis redogörs allmänt för inkomstbeskattningen i avsnitt 3.2–3.2.3. I avsnitt 3.3.2 behandlas nuvarande reglering av avdrag för kostnader för arbetsresor i inkomstslaget tjänst. Avsnitt 3.3.3 beskriver bak- grunden till dagens regler och i avsnitt 3.3.4 görs en genomgång av tidigare utredningar och rapporter om ett avståndsbaserat rese- avdrag. Sveriges beskattningsrätt behandlas i avsnitt 3.4–3.4.2.

3.2Allmänt om inkomstbeskattningen

3.2.1Beskattningsbar förvärvsinkomst

Vid inkomstbeskattningen hänförs inkomster till inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet eller kapital. Fysiska personer ska enligt 1 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, betala kom- munal och statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet (skatt på förvärvsinkomster) och statlig in- komstskatt på inkomster i inkomstslaget kapital (skatt på kapital- inkomster).

1Se t.ex. redogörelsen i SOU 1993:44 s. 73–74.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

Fysiska personers skatt på förvärvsinkomster ska beräknas på den beskattningsbara förvärvsinkomsten (1 kap. 5 § IL). Denna ska beräk- nas på följande sätt. Summan av överskott i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet minskas med allmänna avdrag. Det återstående beloppet avrundas nedåt till helt hundratal kronor och är den fast- ställda förvärvsinkomsten. Från den fastställda förvärvsinkomsten dras grundavdrag och sjöinkomstavdrag. Avdragen ska göras i nu nämnd ordning. Det återstående beloppet är den beskattningsbara förvärvs- inkomsten.

3.2.2Avdrag

Vid beräkningen av om det finns ett överskott i inkomstslaget tjänst ska den skattskyldiges samtliga inkomster som är hänförliga till in- komstslaget läggas samman. Från de sammanlagda inkomsterna ska utgifter för att förvärva och bibehålla inkomsterna dras av som kost- nad (12 kap. 1 § IL).2 Utgifter som utgör den skattskyldiges levnads- kostnader får inte dras av (9 kap. 2 § IL). Från denna grundläggande princip finns ett antal undantag. Det beloppsmässigt största undan- taget från avdragsförbudet för levnadskostnader är avdraget för kost- nader för arbetsresor.3

Huruvida utgifter får dras av och därmed påverka inkomstberäk- ningen, dvs. den beskattningsbara förvärvsinkomsten, beror således på utgifternas skatterättsliga karaktär.

Värdet av ett avdrag motsvarar den skatt som annars skulle ha betalts på inkomsten.4 Avdragets värde är spegelbilden av den skatt- skyldiges marginalskatt. Marginalskatten varierar beroende på stor- leken på inkomsten, men ligger vanligen i intervallet mellan cirka 28 och 60 procent. Det största språnget i marginalskatt inträffar när statlig inkomstskatt på 20 procent ska betalas, vilket för en heltids- arbetande motsvarar en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor. Det innebär att ett reseavdrag på exempelvis 10 000 kronor kan vara olika mycket värt i form av en skattelättnad från 2 800 kronor för en

2Bestämmelser med denna innebörd finns även för inkomstslagen näringsverksamhet och kapital, se 16 kap. 1 § respektive 42 kap. 1 § andra stycket IL.

3Beräkningskonventioner 2019, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdeparte- mentet, s. 74.

4Lodin m.fl., Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt, 16:e uppl. 2017, s. 79.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

skattskyldig med låg marginalskatt och upp till 6 000 kronor för en skattskyldig med hög marginalskatt.

3.2.3Skattereduktion

Skattereduktion innebär att den skattskyldiges uträknade skatt minskas med skattereduktionens belopp. En skattereduktion har därmed samma värde som dess storlek. För att en skattereduktion ska kunna tillgodoräknas krävs att det finns skatt att reducera. In- komstberäkningen påverkas inte av en skattereduktion. Eftersom en skattereduktion inte minskar inkomsten utan den uträknade skatten blir skattereduktionen lika mycket värd för alla skattskyldiga obero- ende av deras marginalskatt.

Bestämmelser om skattereduktioner finns i 67 kap. IL förutom skattereduktionen för kommunal fastighetsavgift, som finns i en egen lag.5 Skattereduktionerna räknas av mot skatten i en bestämd ordning (67 kap. 2 § IL). Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning. Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt, mot statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion för jobbskatteavdraget samt sjukersättning och aktivitetsersättning ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Skattereduktion för hushållsarbete (s.k. rot- och rutavdrag), gåva och mikroproduktion av förnybar el ska den skattskyldige själv begära i inkomstdeklarationen (67 kap. 12, 23 och 28 §§ IL). Övriga skattereduktioner medges automatiskt av Skatteverket i samband med beslut om slutlig skatt.

5Lagen (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

3.3Avdrag för arbetsresor

3.3.1Varför finns avdragsrätt för arbetsresor?

Inkomstbeskattningen i Sverige har sedan 1900-talets början varit en nettoinkomstbeskattning.6 Det innebär att avdrag medges för kost- nader för att förvärva och bibehålla intäkter. Nettoinkomst- beskattningen är ett tydligt uttryck för skatteförmågeprincipen som har uttryckts på följande sätt7:

Enligt denna princip skall skattskyldig beskattas för den inkomst som återstår sedan kostnaderna för intäkternas förvärvande dragits av. Man beaktar därvid den skattskyldiges totala inkomst- och utgiftssituation för beskattningsåret.

En grundläggande princip inom inkomstbeskattningen är att avdrag inte medges för privata levnadskostnader. Från denna grundläggande princip har undantag gjorts för vissa kostnader av privat karaktär, där- ibland kostnader för arbetsresor. Dessa sistnämnda kostnader har i skattesammanhang ansetts ha karaktär av privat levnadskostnad efter- som de har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge.8 Undan- taget från avdragsförbudet för dessa kostnader har motiverats med att kostnaden för många skattskyldiga rör sig om en avsevärd kostnad som har visst samband med inkomstens förvärvande.9

3.3.2Nuvarande reglering

Bestämmelser om avdragsrätt för kostnader för arbetsresor finns i 12 kap. 2 § och 26–30 §§ IL.

Skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) ska dras av, om arbetsplatsen ligger på ett sådant avstånd från den skattskyldiges bostad att han behöver använda något trans- portmedel (12 kap. 26 § IL). Som skäliga utgifter för arbetsresor anses enligt Skatteverkets allmänna råd i regel den lägsta kostnaden för resor under beskattningsåret med tillgängliga allmänna transportmedel, såsom järnväg, spårväg eller buss.10 Avdrag för resor med allmänna

6Lodin m.fl., Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt, 16:e uppl. 2017, s. 43.

7Prop. 1972:147 s. 43.

8Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

9Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

10SKV A 2015:25. Skälig kostnad är uttryckt på samma sätt i förarbetena, se prop. 1969:29 s. 30.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

transportmedel bör enligt de allmänna råden bara medges om avstån- det mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer. I rätts- praxis har i vissa fall kortare avstånd godtagits.11

Oavsett vilket färdmedel som använts eller typ av kostnad som den skattskyldige haft, ska kostnader för arbetsresor dras av bara till den del som under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje stycket IL).

Vid arbetsresor med egen bil gäller vissa krav för avdragsrätt. Det krävs att avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst fem kilometer och att det klart framgår att den skattskyldige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar (12 kap. 27 § första stycket IL). Om allmänna transportmedel saknas tillämpas dock inte kravet på avstånd och tidsvinst (12 kap. 28 § IL). Av förenklingsskäl har en schablon införts för arbetsresor med egen bil. Avdrags- beloppet är 1 krona och 85 öre för varje kilometer (12 kap. 27 § tredje stycket IL).

Skattskyldiga som använder egen bil i tjänsten kan också under vissa förutsättningar med antal körda mil och dagar dra av kostnader för arbetsresor oavsett avstånd och tidsvinst (12 kap. 27 § andra stycket IL). Avdrag ska göras med schablonbeloppet 1 krona och 85 öre för varje kilometer.

Skattskyldiga som gör arbetsresor med sin förmånsbil ska göra avdrag med en schabloniserad ersättning för drivmedelskostnaden med 65 öre för varje kilometer om bilen är dieseldriven och 95 öre för övriga bilar (12 kap. 29 § IL).

Om förutsättningarna för avdrag med egen bil eller förmånsbil är uppfyllda ska utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter samt trängselskatt dras av med den faktiska kostnaden (12 kap. 27 § fjärde stycket IL).

Om motorcykel eller moped använts för arbetsresor bör enligt Skatteverkets allmänna råd avdrag per körd mil beräknas till 9 kro- nor respektive 4 kronor och 50 öre.12 Har cykel använts för arbets- resor bör avdraget beräknas till 250 kronor för ett helt år.

För skattskyldiga som på grund av ålder, sjukdom eller funk- tionshinder gör arbetsresor med egen bil eller förmånsbil gäller för- månligare regler för avdrag. Kraven på tidsvinst och avstånd gäller inte

11I rättsfallet RÅ 1990 ref. 61 I fick utgifter för taxiresor nattetid dras av som skäliga kostna- der när bostaden var belägen omkring en kilometer från arbetsplatsen och allmänna kommu- nikationsmedel saknades.

12SKV A 2015:25.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

(12 kap. 30 § IL). Avdrag ska göras för skäliga utgifter som överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor. Vid beräkning av avdrag för bilkost- nader kan enligt Skatteverkets allmänna råd avdraget beräknas med den del av de faktiska totala bilkostnaderna under året som avser kör- ningar mellan bostaden och arbetsplatsen om detta är förmånligare för den skattskyldige.13 Avdraget för arbetsresorna bör dock inte överstiga dubbla schablonavdraget för resor med bil mellan bostaden och arbetsplatsen. I det fall den skattskyldige har bilförmån och själv bekostar allt drivmedel bör avdraget inte överstiga dubbla schablon- avdraget för drivmedlet.

3.3.3Bakgrunden till nuvarande reglering

1910 års förordning

Avdragsrätt för resekostnader infördes genom 1910 års förordning om inkomst och förmögenhetsskatt, förkortad 1910 års förordning.14 Enligt 1910 års förordning medgavs avdrag för alla omkostnader för inkomstens förvärvande och bibehållande. Avdrag fick dock inte göras för omkostnader som var hänförliga till den skattskyldiges person, såsom levnadskostnader i allmänhet, hyra för egen bostad och dylikt. Däremot medgavs avdrag för allt som var att anse som kostnader för fullgörande av arbetsanställning, tjänst eller tjänsteuppdrag. Dit hörde resekostnader.

År 1921 preciserades avdragsrätten i 1910 års förordning.15 Skälet var att det ansågs nödvändigt med en uttrycklig bestämmelse om avdragsrätt eftersom avdrag för kostnader för resor mellan arbets- platsen och bostadsorten i stor utsträckning medgavs trots att av- dragsrätten ansågs tvivelaktig.16 Efter ändringen fick avdrag ske för alla utgifter för inkomstens förvärvande eller bibehållande, såsom kostnad för resor till och från arbetsplatsen, där den var belägen på sådant avstånd från den skattskyldiges bostad att den skattskyldige skäligen kunde anses behöva anlita särskilt fortskaffningsmedel. I förarbetena uttalades att avdrag endast fick ske om den skattskyl- dige använt särskilt fortskaffningsmedel och endast med det minsta

13SKV A 2015:25.

14SFS 1910:115, prop. 1910:88.

15SFS 1920:758, prop. 1920:400, prop. 1920:191.

16Prop. 1920:400 s. 52 och 57 samt prop. 1920:191 s. 547.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

belopp, för vilket resan kunnat företas.17 Hade resan t.ex. skett med järnväg fick avdrag endast ske med kostnaden för resa i billigaste klass, även om resan skett i dyrare klass. Om resan hade företagits i automobil, trots att spårväg eller järnväg kunnat användas, fick en- dast kostnaden för resa med det billigaste fortskaffningsmedlet dras av. För att framhålla detta angavs i anvisningarna till 1910 års förord- ning att resekostnader omfattade nödvändig och verklig kostnad som den skattskyldige fått vidkännas för resor till och från arbets- platsen.

Kommunalskattelagen

Kommunalskattelagen (1928:370), förkortad KL, trädde i kraft 1928.18 Därigenom lagreglerades för första gången avdragsrätten för kostnader för resor till och från arbetsplatsen. Grundreglerna för vilka avdrag som fick göras från intäkt av tjänst fanns i 33 § KL jämte anvisningar.19 I 33 § KL angavs att avdrag medgavs för samtliga utgifter som var att anse som kostnader för fullgörande av tjänsten. Enligt punkt 4 av anvisningarna till 33 § KL hade skattskyldig rätt att dra av skälig kostnad för resor till och från arbetsplatsen, där denna varit belägen på sådant avstånd från hans bostad, att han behövt anlita och även anlitat särskilt fortskaffningsmedel.

1958 började dåvarande Riksskattenämnden ge ut anvisningar om avdrag för kostnad för resor med bil mellan bostad och arbetsplats.20 Däri uppställdes bl.a. villkor om vägavstånd om minst en mil och tidsvinst med minst en och en halv timme sammanlagt för fram- och återresan. Om den skattskyldige, som för resor till och från arbets- platsen överhuvudtaget inte hade tillgång till allmänt kommu- nikationsmedel, använde bil för sådana resor, borde enligt nämndens anvisningar skäligt avdrag för bilkostnad medges under förutsättning att vägavståndet mellan bostaden och arbetsplatsen uppgick till en mil.

1969 konkretiserades grunderna för beräkningen av avdrag för arbetsresor med bil i lagtexten.21 Av förenklingsskäl skulle bilavdra- get beräknas enligt schablon.22 Schablonberäkning ansågs mindre

17Prop. 1920:400 s. 65.

18Prop. 1928:213, prop. 1927:102.

19Kommunalskattelagen innehöll även ett avdragsförbud för privata levnadskostnader (20 § KL).

20RN 1958 nr 1:2.

21SFS 1969:106, prop. 1969:29.

22Prop. 1969:29 s. 31–32.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

lämplig för skattskyldiga som till följd av ålder, sjukdom eller funk- tionsnedsättning var tvungen att använda ”större eller till följd av invalidutrustning dyrare bil”. För dessa skattskyldiga skulle därför andra och förmånligare grunder för avdragets beräkning föreskrivas av Riksskattenämnden.

1981 infördes krav i lagtexten om 2 timmars tidsvinst och visst minsta avstånd vid avdrag för bilresor.23 En beloppsgräns om 1 000 kro- nor för avdragsrätt infördes också. I samband härmed uttalades följande i förarbetena24:

Vid inkomstbeskattningen medges avdrag för kostnader för intäkternas förvärvande, däremot inte för privata levnadskostnader. Från denna grundläggande princip har vissa undantag gjorts. Ursprungligen hänför- des kostnader för resor till och från arbetet till de privata levnads- kostnaderna. En lagstadgad avdragsrätt för dessa kostnader infördes i början av 1920-talet. Under årens lopp har en livlig debatt förts kring avdragets berättigande liksom dess närmare utformning. (…)

Den nuvarande utformningen av resekostnadsavdragen kan ifrågasät- tas från olika utgångspunkter. Man kan således med visst fog göra gäl- lande att det här rör sig om kostnader som har karaktär av privata lev- nadskostnader och då närmast från den utgångspunkten att avdrag inte medges för kostnader som uppkommer på grund av att den skattskyl- dige är bosatt på annan ort än där han har sitt arbete. Nuvarande avdragsregler har också trafikpolitiska nackdelar genom att de i viss mån gynnar resor med egen bil och därigenom verkar hämmande på intresset för samåkning eller kollektiva färdmedel. De oönskade effekterna är givetvis mest framträdande i storstadsområdena.

Till bilden hör också att reseavdragen i vissa hänseenden utvecklat sig på sådant sätt att de ger upphov till arbetskrävande och svårbedömda tvister mellan de skattskyldiga och skattemyndigheterna. Det kan näm- ligen många gånger vara svårt att kontrollera om den skattskyldige är berättigad till avdrag. Det nu sagda gäller framför allt bilreseavdragen. I flera av de tidigare nämnda framställningarna framhålls också de bety- dande praktiska svårigheterna att kontrollera t.ex. om den föreskrivna tidsvinsten på 1 ½ timme verkligen uppnåtts. Det framstår också som otillfredsställande att en stor del av taxeringskontrollen skall behöva sättas in på ärenden av detta slag. Från dessa utgångspunkter framstår begränsningar som högst önskvärda.

Nu är det å andra sidan knappast möjligt att bortse från att åtskilliga skattskyldiga har så höga utgifter för sina resor till och från arbetet att kostnaderna härför i skälig mån bör beaktas vid taxeringen. Långtgåen- de begränsningar på denna punkt skulle riskera att allvarligt inskränka människornas möjligheter att välja lämpligaste arbete.

23SFS 1981:341, prop. 1980/81:118 bilaga 2.

24Prop. 1980/81:118 bilaga 2 s. 23–25.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

Jag vill emellertid föreslå vissa begränsningar. Med hänsyn till avdra- gets speciella karaktär kan det vara rimligt att resekostnaderna beaktas endast till den del de överstiger ett visst belopp. En sådan begränsning bör självfallet avse alla slags resekostnader till och från arbetet. Jag föreslår att en sådan gräns sätts vid 1 000 kr. Beloppet bör avse beskattningsår. Om en skattskyldig har resor till och från arbetsplatsen i flera förvärvskällor skall naturligtvis den nu föreslagna gränsen tillämpas gemensamt för de sammanlagda kostnaderna.

Som jag nyss nämnde ger bilreseavdragen upphov till särskilda pro- blem och då framför allt när det gäller att avgöra om den föreskrivna tidsvinsten verkligen har gjorts. Svårigheterna att kontrollera dessa fall är högst betydande och det har gjorts gällande att avdrag många gånger medges helt felaktigt och då framför allt i de större tätorterna. Detta är givetvis inte tillfredsställande. Den enklaste vägen ur dessa svårigheter är enligt min mening att något skärpa kraven på vunnen tid. Jag föreslår att tidsgränsen höjs till två timmar.

De särskilda bestämmelserna om användning av bil ett antal mil och dagar för den som använder bilen i tjänsten kom till 1983.25

1986 slopades särbehandlingen av arbetsreseavdraget.26 Avdraget ingick i stället bland övriga kostnadsavdrag och schablonavdraget för dessa höjdes från 1 000 kronor till 3 000 kronor. Avdragsbegräns- ningen om 1 000 kronor slopades också. Skälet till ändringarna var att praktiskt underlätta genomförandet av ett förenklat deklarations- system. 1986 slopades även avdragsrätten för kostnader för bilresor till och från arbetet för skattskyldiga som hade bilförmån.27 Skälet var att beskattningen av förmånsbil schabloniserades.

1992 slopades schablonavdraget i inkomstslaget tjänst och ersattes med regler om begränsad avdragsrätt.28 Skälet till slopandet av scha- blonavdraget var bl.a. att det inte längre kunde uppfylla sitt ursprung- liga syfte.29 Kostnader för arbetsresor fick återigen uttryckligen dras av enligt lagtexten till den del de översteg 4 000 kronor. Belopps- gränsen motiverades utifrån den principiella synpunkten att kost- nader för arbetsresor skattemässigt kunde betraktas som privata lev- nadskostnader.30 Dessutom skulle förenklingsvinster uppnås.

25SFS 1983:1051, prop. 1983/84:68.

26SFS 1985:405, prop. 1984/85:180.

27SFS 1986:1199, prop. 1986/87:46.

28SFS 1992:841, prop. 1991/92:150.

29Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

30Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21–22.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

1993 infördes avdragsrätt för den faktiska kostnaden för väg-, bro- och färjeavgifter.31

1997 infördes avdragsrätt för drivmedel enligt schablon för arbets- resor med förmånsbil.32 Skälet var att resor till och från arbetsplatsen inte längre beaktades vid bestämmandet av bilförmånens schablon- nivå.33

Inkomstskattelagen

Inkomstskattelagen trädde i kraft den 1 januari 2000 och ersatte kom- munalskattelagen.34 Bestämmelserna om avdragsrätt för arbetsresor i inkomstskattelagen är hämtade från kommunalskattelagen.35

Beloppsgränsen är inte indexerad. Det innebär att den med jämna mellanrum behöver justeras för att inte urholkas.36 Den senaste höj- ningen (2017) av beloppsgränsen från 10 000 kronor till 11 000 kronor motiverades med att beloppsgränsen inte hade justerats på ett antal år samtidigt som reseutgifterna i Stockholm under de närmaste åren skulle stiga för dem som reste med Storstockholms lokaltrafik.37

Schablonbeloppet som får dras av vid arbetsresor med egen bil ska täcka de kostnader som är direkt beroende av antal körda mil, bl.a. slitage, bensin och reparationer.38 Såvitt gäller kostnaden för sli- tage beaktas endast det rena slitaget, dvs. värdeminskning som beror på bilens åldrande beaktas inte.39 Schablonbeloppet har höjts flera gånger. Höjningarna har motiverats olika, bl.a. för att stimulera rör- ligheten på arbetsmarknaden40 för att stödja arbetslinjen i beskatt- ningen av inkomster och kompensera för höjning av skatter på driv- medel41 samt för att anpassa avdraget till höjda priser på drivmedel42.

31SFS 1993:1515, prop. 1993/94:90.

32SFS 1996:1208, prop. 1996/97:19.

33Prop. 1996/97:19 s. 65.

34SFS 1999:1229, prop. 1999/2000:2.

35Prop. 1999/2000:2 del 2 s. 152.

36Prop. 2016/17:1 s. 206.

37SFS 2016:1055, prop. 2016/17:1 s. 207.

38Prop. 2000/01:1 s. 215. Beträffande hur beräkningen av de milbundna kostnaderna sker, se Beräkningskonventioner 2015, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdeparte- mentet, s. 76–77.

39Prop. 1997/98:1 s. 171.

40Prop. 2000/01:1 s. 215.

41Prop. 2004/05:1 s. 205 och prop. 2007/08:11 s. 43.

42Prop. 2005/06:1 s. 124.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

3.3.4Några utredningar och rapporter om en avståndsbaserad modell

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning föreslog i betän- kandet Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989:33), förkortad RINK, att avdrag för arbetsresor skulle medges för den del av sam- manlagda sträckan som översteg 60 kilometer per dag.43 Sträckan skulle beräknas efter närmaste färdväg. Avdragets storlek skulle inte påverkas av vilket kommunikationsmedel som användes. Eventuell tidsvinst vid användning av egen bil jämfört med allmänna kommu- nikationsmedel blev med förslaget betydelselös. Avdrag skulle med- ges med 60 öre per kilometer, dock högst 15 000 kronor per år.

Förslaget genomfördes inte. I samband med 1991 års skatte- reform uttalade departementschefen följande44:

RINK:s förslag skulle leda till betydande förenklingar för både skatt- skyldiga och skatteadministration. Det kan vidare hävdas att ifråga- varande kostnader dessutom är att betrakta som personliga levnads- kostnader. Nuvarande regler är även till nackdel från miljösynpunkt. Stora grupper skattskyldiga i framför allt glesbygds- och storstadsregio- nerna är emellertid beroende av bilen för att utan orimligt långa restider kunna ta sig mellan bostad och arbetsplats. De kraftiga minskningar av avdragsmöjligheterna som förslaget innebär skulle därför för dessa kunna medföra avsevärda ekonomiska påfrestningar. För många är det vidare svårt att anpassa sig till skärpta avdragsregler exempelvis genom att flytta närmare arbetsplatsen både med hänsyn till situationen på bostadsmarknaden och till att båda makarna i en familj ofta är förvärvs- arbetande. Jag är mot bakgrund härav inte beredd att nu föreslå någon förändring av reglerna på detta område.

Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning

Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning hade i uppdrag att skapa enklare och mer lättillämpade regler om avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats. Den skulle särskilt pröva modeller som innebar att tidsgränsen slopades eller gavs minskad betydelse. Arbetet gjorde en fortsättning på RINK.

43SOU 1989:33 Del III s. 117.

44Prop. 1989/90 :110 Del 1 s. 364.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

Utredningen föreslog i betänkandet Översyn av tjänsteinkomst- beskattningen (SOU 1993:44) att en avståndsgräns infördes som inne- bar att om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen (enkel resa) var högst 15 kilometer så medgavs inte avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats.45 Var avståndet mellan 15 och 30 kilo- meter medgavs – oavsett färdmedel – avdrag med 0,80 kronor per kilo- meter och resa till den del avståndet översteg 15 kilometer. Var av- ståndet längre än 30 kilometer medgavs avdrag, för avståndet mellan 15 och 30 kilometer enligt nämnda regel med 0,80 kronor per kilo- meter och för den del av avståndet som översteg 30 kilometer enligt följande. Den som använt egen bil för resorna fick avdrag med 1,40 kronor per kilometer som översteg 30 kilometer medan övriga fick avdrag med 0,40 kronor per kilometer. För skattskyldig som på grund av ålder, sjukdom eller handikapp var nödsakad att använda bil skulle avdrag medges med faktiska kostnader, dock högst med 2,30 kronor per kilometer. Vid sidan av bilavdraget skulle avdrag medges för faktiska väg-, bro- eller färjeavgifter som den skattskyl- dige haft vid resorna mellan bostaden och arbetsplatsen.

Utredningens förslag i den del som avsåg ett avståndsbaserat avdrag infördes inte. Det berodde bl.a. på remisskritiken.46 Reger- ingen uttalade följande47:

Som framgår av utredningens ingående analys av problemen på området är det knappast möjligt att ersätta den nuvarande tidsgränsen med av- ståndsgränser utan att relativt kraftiga försämringar uppstår för vissa grupper med begränsad tillgång till allmänna kommunikationer. Det för- slag som utredningen lagt fram kan sägas vara en modifiering av RINK:s förslag, som också innebar att avdragsrätten var relaterad till ett system med avståndsgränser. Nackdelarna för t.ex. glesbygdsbor med dåliga kommunikationer mildras med utredningens förslag i förhållande till RINK-förslaget men finns ändå i stor utsträckning kvar. Modifiering- arna har dessutom fått ske till priset av ett betydligt mer invecklat regel- system. En annan nackdel med utredningsförslaget, som också fanns i RINK:s förslag, är att vissa skattskyldiga skulle kunna få avdrag med belopp som avsevärt överstiger de faktiska kostnaderna. I sammanhanget finns också anledning beakta, vilket bl.a. påpekats från några remiss- instanser, att problemen med den nuvarande tidsgränsen synes ha minskat under de senaste åren.

Enligt regeringens mening kan mot denna bakgrund utredningsför- slaget sammantaget inte anses innebära sådana fördelar i förhållande till

45SOU 1993:44 s. 73.

46Prop. 1993/94:90 s. 40.

47Prop. 1993/94:90 s. 42–43.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

dagens regler att det bör genomföras. Nuvarande regler bör således i stort behållas.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslog i betänkandet Fossil- frihet på väg (SOU 2013:84) att det skulle tillsättas en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och före- slå antingen ett avståndsbaserat system eller att reseavdraget avskaf- fades helt.

Miljömålsberedningen

Miljömålsberedningen föreslog i sitt delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) att reseavdragssystemet skulle ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdra- get fyller sitt grundläggande syfte.

Parlamentariska landsbygdskommittén

Parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt slutbetänkande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1) föreslagit att regeringen tar initia- tiv till en översyn av reseavdraget i syfte att göra det avståndsbaserat.

Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet

Energimyndigheten har i uppdrag tillsammans med Boverket, Natur- vårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen tagit fram en strategisk plan för omställningen till en fossilfri transportsek- tor (ER 2017:07). De sex myndigheterna rekommenderade att ett kon- kret förslag tas fram där reseavdraget antingen avskaffas eller görs avståndsbaserat, färdmedelsneutralt och eventuellt geografiskt diffe- rentierat.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

Klimatpolitiska rådets rapport

Klimatpolitiska rådet har i sin årliga rapport (2019) rekommenderat att reseavdraget ändras så att det blir avståndsbaserat och färdmedels- neutralt. Utformningen bör enligt rådet dessutom anpassas så att den inte skapar regionala obalanser.

3.4Sveriges beskattningsrätt

3.4.1Obegränsat och begränsat skattskyldiga

Sveriges beskattningsrätt avgränsas i inkomstskattelagen genom att man skiljer mellan obegränsat och begränsat skattskyldiga. Obegrän- sat skattskyldiga är personer som är bosatta eller vistas stadigvarande i Sverige eller har väsentlig anknytning till Sverige och som tidigare har varit bosatta här (3 kap. 3 § IL). Övriga personer som är skattskyl- diga i Sverige är begränsat skattskyldiga (3 kap. 17 § IL). Den som är obegränsat skattskyldig är skattskyldig för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet (3 kap. 8 § IL). Den begränsade skattskyl- digheten omfattar bara vissa inkomster med speciellt stark anknytning till Sverige.

3.4.2Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta

Enligt svensk rätt beskattas inte personer som är bosatta utomlands, och som uppbär tjänsteinkomster och liknande från Sverige, enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen, utan enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, förkortad SINK. SINK är en definitiv källskatt som tas ut med en fast procentsats på bruttoinkomsten. Generellt sett är en beskattning enligt SINK förde- laktigare än en beskattning enligt inkomstskattelagen. I vissa fall kan dock den omständigheten att inga avdrag eller skattereduktioner ges medföra att en beskattning enligt SINK blir mindre fördelaktig än en beskattning enligt inkomstskattelagen. Det finns därför en möjlighet för en skattskyldig som omfattas av SINK att i stället välja beskatt- ning enligt inkomstskattelagen. En begränsat skattskyldig person som väljer att bli beskattad enligt inkomstskattelagen i stället för enligt SINK har möjlighet att få avdrag och skattereduktioner.

4Politiska mål, riktlinjer och principer

4.1Vårt uppdrag

Vi ska analysera och redogöra för hur förslaget till ett förändrat rese- avdragssystem förhåller sig till de regionalpolitiska, arbetsmarknads- politiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska målen samt till miljömål, skattepolitiska riktlinjer och transportpolitiska principer. Vi bör enligt direktiven även beakta övriga samt under utredningen till- kommande och relevanta målsättningar för regeringens politik.

4.2Inledning

Reseavdrag i inkomstslaget tjänst minskar den beskattningsbara in- komsten vid inkomstbeskattningen. Motsvarande avdrag får även göras i inkomstslaget näringsverksamhet. Reseavdraget får därmed direkta ekonomiska konsekvenser för de skattskyldiga som berörs och kan påverka individers agerande på olika marknader där kostnader för arbetsresor har betydelse, t.ex. arbetsmarknaden, bostadsmarkna- den och transportmarknaden. På kort sikt kan beteendeförändring- arna främst antas ske i form av ändrad resfrekvens eller färdmedelsval. På längre sikt är det möjligt att avdraget även påverkar var en individ bestämmer sig för att bo och arbeta. Både reseavdragets direkta eko- nomiska och fördelningsmässiga konsekvenser samt eventuella bete- endeeffekter gör att avdraget kan få betydelse för uppfyllandet av olika politiska mål. Förslag till ett förändrat reseavdragssystem bör därför också vägledas av vissa riktlinjer och principer.

I avsnitt 4.3–4.9 beskriver vi översiktligt de av riksdagen fastställda regionalpolitiska, arbetsmarknadspolitiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska mål samt miljömål, skattepolitiska riktlinjer och

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

transportpolitiska principer som vi bedömer kan ha kopplingar till reseavdragssystemet.1 Vi har även valt att inkludera målen för en sam- manhållen landsbygdspolitik som beslutades av riksdagen i juni 2018. Avsnitten syftar till att ge en bakgrund till våra resonemang i kapitel 9 om hur vi har beaktat olika politiska mål, riktlinjer och principer vid utformningen av våra förslag och till konsekvensbedömningen i kapi- tel 16.

4.3Regionalpolitiska mål

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.2 I budgetpropositionen för 2018 anges att regionala hänsyn och tvär- sektoriell styrning av resurser inom i princip samtliga utgifts- och politikområden är viktiga för måluppfyllelse inom regionalpolitiken.3

Insatser inom den regionala tillväxtpolitiken ska bidra till social, ekonomisk och miljömässig utveckling och därmed stärka genom- förandet av Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. I propositionen lyfts vikten av en jämställd regional tillväxt, som inne- bär att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar att nå infly- tande i det regionala tillväxtarbetet och få tillgång till tillväxtresurser.

Arbetet med hållbar regional tillväxt och attraktionskraft i hela lan- det vägleds av en nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 som ska bidra till målet för den regionala tillväxtpolitiken. Strategin fungerar som en gemensam utgångspunkt för de insatser som genomförs och beskriver fyra prioriterade om- råden för det regionala tillväxtarbetet fram till 2020:

•Innovation och företagande

•Attraktiva miljöer och tillgänglighet

•Kompetensförsörjning

•Internationellt samarbete.

1För respektive mål anges referenser till den proposition som legat till grund för riksdagsbeslutet. I vissa fall refereras också strategier eller riktlinjer fastställda i förordningar eller på annat sätt.

2Prop. 2007/08:1 utg. omr. 19 s. 15.

3Prop. 2017/18:1 utg. omr. 19 s. 11.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

Inom det prioriterade området som handlar om attraktiva miljöer och tillgänglighet beskrivs bl.a. vikten av att på ett hållbart sätt förbättra tillgängligheten och därmed pendlingsmöjligheterna inom regioner (regionintegrering) och mellan regioner (regionförstoring). Detta i syfte att utveckla väl sammanbundna och större funktionella regio- ner för att bl.a. uppnå bättre matchning av utbud och efterfrågan på arbetskraft och en mer differentierad och dynamisk arbetsmarknad. Även i fråga om kompetensförsörjning lyfts vikten av en god match- ning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En ökad specia- lisering av näringsliv, arbetskraft och utbildning samt förbättrad social hållbarhet nämns som positiva konsekvenser av en sådan utveckling. Samtidigt betonas att regionförstoring kan leda till ett ökat trans- portbehov och att hänsyn därför behöver tas till hållbara och energi- effektiva transportlösningar.4 Strategin är en utgångspunkt för kon- kreta insatser inom samtliga politikområden som har betydelse för den regionala tillväxten av aktörer på lokal, regional, nationell och europeisk nivå.5

4.4Landsbygdspolitiska mål

Riksdagen antog våren 2018 mål för en sammanhållen landsbygds- politik. Målen består av ett övergripande mål och tre delmål 6:

•Övergripande mål: ”En livskraftig landsbygd med likvärdiga möj- ligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.”

•Delmål om hållbar tillväxt: ”Landsbygdernas förmåga att ta till vara förutsättningarna för företagsamhet och sysselsättning är lång- siktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås. Landsbygderna bi- drar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.”

•Delmål om attraktiva livsmiljöer i Sveriges landsbygder: ”Likvär- diga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna.”

4Regeringskansliet (2015) En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktions- kraft 2015–2020.

5Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

6Prop. 2017/18:179 s. 19–24.

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

•Delmål om cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt håll- bart nyttjande av naturresurser: ”Landsbygderna bidrar till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls.”

4.5Arbetsmarknadspolitiska mål

Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är att insat- serna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.7

I budgetpropositionen för 2018 anges vidare att arbetsmarknads- politiken ska bidra till en förbättrad matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka, vilket även är en del av den ekonomiska politiken.8

4.6Fördelningspolitiska mål

Fördelningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och handlar om åtgärder som påverkar hur resurserna i ekonomin för- delas över tid och mellan olika individer, som tillhör olika samhälls- grupper och finns i olika delar av landet. Exempel på fördelnings- politiska åtgärder är den omfördelning som sker genom skatter och transfereringar och gemensamt finansierade välfärdstjänster, som vård, skola och omsorg.

I budgetpropositionen för 2018 anges att fördelningspolitiken ska bidra till att tillväxt och välfärd kommer alla till del så att lev- nadsvillkoren och livschanserna utjämnas mellan individer och grup- per i samhället. Ett annat viktigt område för fördelningspolitiken som lyfts i propositionen är omfördelningen mellan olika delar av landet, där målet är att säkerställa god offentlig service och välfärd i delar av landet där den ekonomiska utvecklingen inte är lika god.9

7Prop. 2011/12:1 utg. omr. 14 s. 19.

8Prop. 2017/18:1 utg. omr. 14 s. 16.

9Prop. 2017/18:1 s. 59.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

4.7Transportpolitiska mål och principer

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportför- sörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.10 Utöver detta finns även ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsyns- mål om säkerhet, miljö och hälsa:

•Funktionsmålet: ”Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgäng- lighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utveck- lingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transport- behov.”11

•Hänsynsmålet: ”Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvar- ligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.”12

De transportpolitiska målen är tillsammans med följande fem trans- portpolitiska principer de viktigaste utgångspunkterna för regering- ens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet:

•”kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras,

•beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former,

•samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas,

•konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas,

•trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.”13

10Prop. 2008/09:93 s. 14.

11Prop. 2008/09:93 s. 16.

12Prop. 2008/09:93 s. 30. Hänsynsmålets lydelse justerades i samband med att budgetpropo- sitionen (prop. 2012/13:1 utg. omr. 22 s. 18) antogs av riksdagen.

13Prop. 2008/09:93 s. 59.

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

År 2008 påbörjade kollektivtrafikbranschen ett samarbete med målet att fördubbla antalet resor med kollektivtrafiken fram till 2020 och på sikt även fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. Riksdagen riktade 2015 ett tillkännagivande till regeringen om statens roll i att bidra till att skapa rätt förutsättningar för att nå branschens mål.14

4.8Miljömål

Målen för miljöpolitiken utgörs av det s.k. miljömålssystemet.15 Ut- gångspunkten är ett övergripande generationsmål som innebär att det samhälle som överlämnas till nästa generation ska vara ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att detta har orsakat ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.16 Miljömålssystemet omfattar även 16 miljökvalitetsmål med preciser- ingar som anger vilket miljötillstånd som ska uppnås ur ett genera- tionsperspektiv, bl.a.:

•Begränsad klimatpåverkan: ”Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livs- medelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveck- ling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.”17

•Frisk luft: ”Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.”18

•Bara naturlig försurning: ”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vat- ten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korro- sionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenled- ningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.”19

14Bet. 2014/15:TU13 s. 32.

15Prop. 2009/10:155 s. 17–20.

16Prop. 2009/10:155 s. 21–26.

17Prop. 2009/10:155 s. 82.

18Prop. 2009/10:155 s. 92.

19Prop. 2009/10:155 s. 106.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

•God bebyggd miljö: ”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.”20 En av målets preciseringar är att människor inte ska utsättas för skad- liga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.

Ett tjugotal etappmål tydliggör vilka insatser som behövs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det finns bl.a. olika etapp- mål för utsläppen av växthusgaser, inklusive ett delmål för transport- sektorn som beslutades av riksdagen inom ramen för det klimat- politiska ramverket, se nedan. Regeringen har även beslutat om följande etappmål som berör persontransporter:

•”Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent år 2025, uttryckt i person- kilometer, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik.”21

En viktig utgångspunkt inom miljöpolitiken är att miljömålen även ska integreras inom andra politikområden för att skapa förutsätt- ningar för beslut som är hållbara ur ett ekonomiskt, socialt men också miljömässigt perspektiv.22

Riksdagen antog 2017 ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige som baseras på en överenskommelse inom den parlamentariska Miljömåls- beredningen. Utöver en rad klimatmål består ramverket av en klimat- lag och ett klimatpolitiskt råd. Klimatlagen (2017:720) trädde i kraft i januari 2018 och reglerar delar av ramverket. Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitik utgå från de klimatmål som riksdagen har antagit. Regeringen ska också presentera en klimatredovisning i bud- getpropositionen varje år och vart fjärde år ska en klimatpolitisk hand- lingsplan upprättas. Det klimatpolitiska rådets roll är att genomföra en oberoende utvärdering av hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen. Rådet ska bl.a. utvärdera om inriktningen inom

20Prop. 2009/10:155 s. 211.

21Skr. 2017/18:230 s. 15.

22Prop. 2009/10:155 s. 52.

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

relevanta politikområden gynnar eller motverkar klimatmålen. Kli- matmålen, som även utgör etappmål i miljömålssystemet, samman- ställs nedan:

•Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Ut- släppen av växthusgaser från verksamheter i Sverige ska vara minst 85 procent lägre 2045 än utsläppen 1990.23

•Utsläppen i de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) och som i stället omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (den s.k. icke-handlande sek- torn) bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990 och minst 75 procent lägre 2040. Den icke-handlande sektorn omfattar bl.a. utsläpp från transporter.24

•Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.25

Det klimatpolitiska ramverket bygger på det nuvarande miljömåls- systemet och kompletterar det i vissa delar.

4.9Skattepolitiska riktlinjer

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken.26 Enligt rikt- linjerna är skattepolitikens främsta syfte att finansiera den gemensam- ma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter.27 Skatterna ska vidare tas ut på ett sätt som är förenligt med de över- gripande målen för den ekonomiska politiken samt skapa förutsätt- ningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle.

För att skattepolitiken på ett effektivt sätt ska kunna stödja den ekonomiska politiken bör den utformas enligt fyra vägledande princi- per. Dessa principer innebär att skattesystemet ska vara legitimt och

23Prop. 2016/17:146 s. 25.

24Prop. 2016/17:146 s. 29.

25Prop. 2016/17:146 s. 35.

26Prop. 2014/15:100.

27Prop. 2014/15:100 s. 104.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

rättvist och att skattereglerna ska vara generella och tydliga, att be- skattning ska ske i nära anslutning till inkomsttillfället samt att reg- lerna ska vara hållbara i förhållande till EU-rätten.28

28De fyra vägledande principerna utvecklas ytterligare i prop. 2014/15:100 s. 104–105.

5 Arbetsresande i Sverige

5.1Inledning

Varje år görs runt 1,6 miljarder arbetsresor i Sverige. Den genomsnitt- liga reslängden är 20 kilometer eller runt en halvtimme i termer av restid, men det finns en stor variation. Vissa resor är långa och medför höga kostnader, andra är snabba, ibland bara en kort promenad eller cykeltur. Variationen återspeglar stora skillnader i bebyggelsemöns- ter, infrastrukturförsörjning och lokalisering av arbetsplatser runt om i landet, men är också ett utfall av personliga preferenser.

I följande avsnitt ges en kort bakgrund om arbetsresandet i Sverige i syfte att sätta reseavdraget i ett sammanhang. Syftet är också att identifiera och om möjligt kvantifiera olika grupper av arbetsresenärer samt belysa de olika förutsättningar som finns för arbetsresande i olika delar av samhället. Reseavdragets ändamålsenlighet framöver på- verkas också av hur arbetsresandet kommer att utvecklas över tid. Framför allt utvecklingen på arbetsmarknaden och inom transport- sektorn kan påverka både behovet av arbetsresor och arbetsresornas karaktär i framtiden. Vi redogör översiktligt för några trender inom dessa områden som kan ha betydelse i sammanhanget.

5.2Om datamaterialet

Statistiken om arbetsresande har huvudsakligen hämtats från Trafik- analys nationella resvaneundersökning (RVU Sverige). Vi har i vissa delar använt statistik från andra källor eller sammanfattat tidigare studier för att tillföra information och kvalitetssäkra underlaget. Resandestatistiken har bl.a. jämförts med sysselsättningsstatistik från Statistiska Centralbyrån (SCB), både från den öppna Statistikdata- basen och mikrosimuleringsmodellen Fördelningsanalytiskt statistik- system för inkomster och transfereringar (Fasit).

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

5.2.1Trafikanalys nationella resvaneundersökning

RVU Sverige samlar information om människors dagliga resande, bl.a. resornas tidpunkt, vilka färdsätt som används och syftet med resan. Den senaste undersökningen pågick dagligen under perioden 2011– 2016 och genomfördes med hjälp av telefonintervjuer. Undersök- ningens målpopulation var Sveriges befolkning i åldern 6–84 år. För- utom en kartläggning av befolkningens förflyttningar ingick frågor om bl.a. tillgång till Internet, distansarbete, arbete under resa samt deltagande i tele- och videokonferenser.1

Trafikanalys har tagit fram statistik över arbetsresor från den s.k. mätdagsundersökningen av RVU Sverige 2011–2016. Statistiken från RVU påverkas av olika källor till fel och osäkerhet såsom bortfall, osäkerhet på grund av urvalsdragning och osäkerhet i mät- ningen av variabler.2 Svarsfrekvensen har under senare år varit sjun- kande och var endast 30 procent 2016. Stora konfidensintervall tyder på att det finns en betydande osäkerhet i statistiken. Trafikanalys bedömning, baserat på en avvägning mellan uppgifternas precision och aktualitet, är att statistiken bäst redovisas som ett årsgenomsnitt för perioden 2011–2016.

5.2.2SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit

Vi har även haft tillgång till SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit (2016). Modellen består av två databaser som baseras på två register- baserade urval, MSTAR och STAR. Urvalen är framtagna på samma sätt och innehåller samma information, men MSTAR är ett mindre urval. Den statistik som vi redovisar baseras på MSTAR, eftersom det har möjliggjort tillägg av vissa nyckelvariabler. Urvalet består av cirka 31 000 urvalspersoner, som kompletterat med uppgifter om varje individs omgivande hushåll uppgår till cirka 90 000 individer. Vikter används för att räkna upp urvalen till hela befolkningen.3 Statistiken avser beskattningsåret 2016.

1Trafikanalys, RVU Sverige – den nationella resvaneundersökningen 2015–2016, 2017.

2För mer information se Trafikanalys, RVU Sverige – den nationella resvaneundersökningen 2015–2016: Kvalitetsdeklaration, 2017. Tillgänglig på www.trafa.se/globalassets/statistik/resvanor/2016/rvusverige- 2016-kvalitetsdeklaration.pdf (Hämtad 2018-12-01).

3För mer information om Fasit, se SCB, Användarhandledning FASIT 2016.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Fasit innehåller information om individers inkomster, transfe- reringar, avdrag, boendekostnader, pensioner och avgifter m.m. SCB har även lagt till en variabel för fågelvägsavståndet mellan en individs bostad och arbetsställe, som har använts för att uppskatta antalet skattskyldiga som gör arbetsresor. För att bättre motsvara faktisk ressträcka har vi enligt praxis i litteraturen om regionförstoring räk- nat upp variabeln med en schablonfaktor (1,33).4 Indata till Fasit är ett register över avståndet mellan bostad och arbetsställe för samtliga förvärvsarbetande enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknads- statistik (RAMS) den 31 december 2016. Registret omfattar totalt cirka 4,8 miljoner individer. Avståndet har beräknats utifrån fastig- hetskoordinater för bostad enligt folkbokföringsadress och arbets- ställe enligt kontrolluppgift i deklarationsblanketten. Det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 7 procent av individerna i registret. För 38 000 individer beror detta på att de tillhör kategorin rörlig arbetskraft och därför saknar uppgift om arbetsställeadress. Rörlig arbetskraft kan vara t.ex. taxichaufförer eller byggarbetare. I övrigt beror bortfallet på brister i adressuppgifterna som antingen saknas helt eller av någon annan anledning inte har kunnat användas. Kvaliteten hos adressuppgifterna i övrigt är enligt SCB bristfällig. Felrapportering förekommer både i rapporteringen av arbetsställenummer och folk- bokföringsadresser. Avståndsuppgifterna kan även bli missvisande för skattskyldiga som har flera arbetsplatser.

Med stöd från Björn Schulte-Herbrüggen, utredare på Trafik och samhälle, Region Uppsala, har vi även analyserat statistiken i Fasit utifrån uppskattningar av sträckor och restider med bil respektive kollektivtrafik som erhållits från Google Maps Directions API.5 Directions API är en tjänst som beräknar den mest effektiva rutten mellan olika geografiska koordinater. Beräkningarna baseras på histo- riska trafikdata och det är i första hand restiden som optimeras. Sökningen är gjord för en resa kl. 07.00 en måndag under hösten 2018. Det bör noteras att restiden, framför allt med kollektivtrafik, kan variera kraftigt i det enskilda fallet beroende på tidpunkten för resan. Beräkningarna är gjorda för ett urval om 38 361 individer. Det saknas uppgift om sträcka och restid med bil för 24 individer och med kollektivtrafik för 1 805 individer. För 3 152 individer i urvalet är

4Amcoff, Jan, Regionförstoring – idé, mätproblem, och framtidsutsikter. Institutet för fram- tidsstudier, 2007 s. 6.

5För mer information se https://developers.google.com/maps/documentation/directions/intro (Hämtad 2019-02-22).

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

sträckan noll kilometer. Beräkningarnas tillförlitlighet är osäker. Stickprov har gjorts för att kontrollera rimligheten i resultaten. Bortsett från ett antal extremvärden, som sannolikt beror på fel i underliggande adressuppgifter, har resultaten varit rimliga. Det finns samma osäkerhet i de underliggande adressuppgifterna som beskrivs ovan.

Statistiken från Fasit påverkas av olika källor till fel och osäkerhet såsom bortfall, osäkerhet på grund av urvalsdragning och osäkerhet i mätningen av variabler.6 SCB har särskilt betonat osäkerheten i de adressuppgifter som ligger till grund för avståndsberäkningarna. Sta- tistiken bör sammantaget tolkas med försiktighet. Vår ambition har varit att i den mån det är möjligt jämföra olika källor för att på så vis kvalitetssäkra underlaget.

5.3Antal arbetsresor och arbetsresenärer

Enligt RVU görs runt 1,6 miljarder enkla arbetsresor i Sverige under ett år, vilket motsvarar runt en tredjedel av antalet personresor totalt sett eller cirka 25 procent av alla personkilometer. En arbetsresa definieras i det här sammanhanget som en förflyttning mellan bostad och arbetsplats, oavsett riktning, och begreppet omfattar samtliga färdsätt, även cykel och gång.

För att göra statistiken mer överskådlig och få en uppfattning om det totala antalet arbetsresenärer kan antalet enkla resor enligt RVU räknas om till ett mått som vi benämner ”helårsresenärer”. Vi antar att ett helårsarbete innebär två resor per dag tur och retur till arbetet under 210 arbetsdagar per år och uppskattar på så vis antalet helårs- resenärer till cirka 3,8 miljoner. Eftersom statistiken från RVU är ett årsgenomsnitt för 2011–2016 kan detta antas återspegla situationen ungefär 2014. Det faktiska antalet resor som en arbetsresenär gör under ett år kan variera kraftigt i det enskilda fallet. Antalet resor som görs påverkas bl.a. av sysselsättningsgrad, sjukfrånvaro, semes- ter och förekomsten av distans- eller hemarbete. Vårt antagande om 210 dagar med arbetsresor per år baseras på en heltidsanställning med ett genomsnittligt antal helgdagar och dagar med semester, sjukfrånvaro och övrig frånvaro.

6För mer information se SCB, Användarhandledning FASIT 2016, samt SCB, Kvalitetsdeklaration Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), 2017.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Antalet helårsresenärer enligt RVU kan jämföras med antalet sysselsatta i befolkningen enligt SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU). År 2017 var totala antalet sysselsatta i åldersgruppen 15–74 år cirka 5 miljoner. Av dessa var 90 procent eller cirka 4,5 mil- joner sysselsatta som anställda och 10 procent eller cirka 500 000 som företagare eller medhjälpande hushållsmedlemmar. Av statisti- ken framgår även att cirka 22 procent av alla sysselsatta arbetade del- tid, varav cirka 16 procentenheter arbetade 20–34 timmar per vecka och 6 procentenheter 1–19 timmar per vecka. Om det antas att del- tiden i huvudsak genomförs i form av hela arbetsdagar innebär det att omräkningen av resandestatistiken till helårsresenärer sannolikt underskattar det faktiska antalet skattskyldiga som gör arbetsresor.

Det är inte heller alla sysselsatta som gör arbetsresor. Framför allt bland företagare och medhjälpande hushållsmedlemmar förekom- mer det sannolikt en del fall där bostaden utnyttjas som arbetsplats. Avståndet mellan bostad och arbetsplats kan användas för att upp- skatta hur många av de sysselsatta som gör arbetsresor. SCB:s AKU innehåller ingen information om avstånd. Vi har i stället tagit fram uppgifter från Fasit om antalet sysselsatta i olika avståndsintervall, se Tabell 5.2. Vi har tagit fram fördelningen både enligt fågelvägs- avstånd och uppskattad ressträcka med bil enligt Google Maps. Av- ståndsfördelningen är ungefär densamma i båda fallen. I tabellen redovisas fördelningen enligt uppskattad ressträcka med bil. Fördel- ningen enligt fågelvägsavstånd redovisas i Tabell 1 i bilaga 2.

Av tabellen framgår att det totala antalet sysselsatta uppgick till cirka 5 miljoner 2016. Det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 13 procent av de sysselsatta. Runt 6 procent eller cirka 287 000 sys- selsatta hade ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om noll kilo- meter och antas därför arbeta hemifrån. Om avståndsfördelningen antas vara densamma bland de som saknar uppgift kan antalet räknas upp till cirka 300 000. Sannolikt rör det sig i huvudsak om egenföre- tagare som har sitt företag registrerat på bostadsadressen och siffran kan jämföras med antalet företagare eller medhjälpande hushålls- medlemmar enligt AKU som uppgår till runt 500 000. Runt 80 pro- cent eller cirka 4 miljoner sysselsatta hade enligt Fasit bostad och arbetsplats geografiskt åtskilda och antas därmed ha ett behov av arbetsresor. Om avståndsfördelningen antas vara densamma bland de som saknar uppgift kan antalet räknas upp till cirka 4,6 miljoner. I denna grupp arbetade 75 procent heltid, 19 procent lång deltid och

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

6 procent kort deltid. Antas detta motsvara 210, 140 respektive 70 resdagar per år ger en omräkning till helårsresenärer enligt defi- nitionen ovan cirka 4,3 miljoner, vilket är runt 13 procent högre än antalet enligt RVU. Beräkningen förutsätter att deltid genomförs i form av hela arbetsdagar. Det är rimligt att antalet har ökat i takt med sysselsättningen, men skillnaden är betydligt större än ökningen av antalet sysselsatta under perioden 2014–2016 som uppgick till cirka 3 procent. Det finns dock flera faktorer som komplicerar jämförel- sen mellan statistik över arbetsresande och sysselsättning. Inget av underlagen mäter det faktiska antalet arbetsresenärer. Antalet fås endast genom omräkningar med grova antaganden. Jämförelsen kompliceras ytterligare av att uppgifter om avstånd saknas i vissa fall och i övrigt präglas av stor osäkerhet. Statistiken ger ändå samman- taget en uppfattning om arbetsresandets omfattning.

5.4Reslängdsfördelning

Enligt RVU är den genomsnittliga reslängden för en arbetsresa runt 20 kilometer och den genomsnittliga restiden 32 minuter, men variationen är stor. Antalet arbetsresor fördelar sig i olika reslängds- intervall enligt Tabell 5.1. Av tabellen framgår att nästan hälften av alla arbetsresor är kortare än 10 kilometer och cirka 80 procent är kortare än 30 kilometer. En majoritet av de arbetsresande bor därmed relativt nära sin arbetsplats. Som jämförelse kan nämnas att 30 kilometer motsvarar ungefär sträckan Stockholm–Södertälje, Hallsberg–Örebro eller Vännäs–Umeå. Restiden kan uppskattas till cirka 25–40 minuter, beroende på färdmedel och trafiksituation.

Cirka 17 procent av resorna, motsvarande 621 000 (+/-37 000) helårsresenärer, återfinns i intervallet 30–100 kilometer. Exempel på sträckor i intervallet är Göteborg–Bollebygd (cirka 40 kilometer), Malmö–Ystad (cirka 60 kilometer) och Karlstad–Torsby (cirka 100 kilometer). Att resa 100 kilometer kan ta en till två timmar, beroende på färdmedel och trafiksituation. En timmes restid anses ofta vara en smärtgräns för daglig pendling.7 Var denna gräns går varierar dock i det enskilda fallet, beroende på t.ex. geografiskt läge och personliga preferenser.

7Se t.ex. Boverket, Är regionförstoring hållbar?, 2005.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Resor som överstiger 100 kilometer svarar för endast cirka 2 pro- cent av resorna, men representerar likväl ett relativt stort antal, runt 80 000 (+/-11 000), helårsresenärer. Arbetsresor kan t.ex. före- komma på sträckorna Linköping–Jönköping (cirka 130 kilometer), Stockholm–Katrineholm (cirka 150 kilometer) och Jokkmokk– Luleå (cirka 170 kilometer). Det kan också förekomma flygpendling över betydligt längre sträckor, t.ex. mellan Visby och Stockholm (cirka 200 kilometer). En viss andel av de längre av dessa resor görs sannolikt mer sällan än dagligen, t.ex. vid distansarbete eller i form av hemresor i samband med veckopendling.

Statistiken från RVU kan återigen jämföras med en uppskattad fördelning av sysselsatta enligt avstånd mellan bostad och arbetsplats från Fasit, se Tabell 5.2. Notera att tabellen även visar antalet med ett avstånd om noll kilometer och att det saknas uppgift om avstånd avse- ende cirka 13 procent av de sysselsatta. Tabellen visar att avståndsför- delningen enligt Fasit och RVU överensstämmer relativt väl. Däremot finns det stora antalsmässiga skillnader i statistiken, framför allt i intervallet 10–20 kilometer. Skillnaden i totalantal kan, som nämns ovan, förklaras av en viss sysselsättningsökning under perioden 2014– 2016 och att statistiken omfattar skattskyldiga som arbetar både hel- och deltid. Det är också känt att respondenter i resvanundersökningar har en tendens att underrapportera korta resor eller resor som inte upplevs som viktiga resor, vilket kan vara en delförklaring till att skillnaderna är störst i de lägre avståndsintervallen.8 Även vid avstånd över 300 kilometer är skillnaderna mellan statistiken från RVU och Fasit relativt stora. Enligt RVU gör cirka 15 000 helårsresenärer resor som överstiger 300 kilometer. Enligt Fasit finns det ett betydligt större antal sysselsatta, runt 78 000, som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats som överstiger 300 kilometer. Likt RVU återspeglar uppgifterna från Fasit sannolikt en viss andel skattskyldiga som gör längre resor mer sällan, t.ex. i samband med veckopendling. Det finns även, som nämns ovan, en stor osäkerhet i de avståndsuppgifter som används. Det är sannolikt att osäkerheten i viss mån ökar med avstånd och att extrema värden kan vara ett resultat av fel i underliggande uppgifter om de skattskyldigas bostad och arbetsplats. Det kan t.ex. förekomma fall där den skattskyldige av olika anledningar inte har

8Se t.ex. WSP, Framtagande av kalibreringsmål för Sampers regionala modeller, 2015 och VTI, Nytt sätt att samla in individuell resvaneinformation. Utvärdering av insamlings- och rekry- teringsmetoder, 2018.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

ändrat folkbokföringsadress i samband med en flytt eller har folk- bortfört sig vid sommarstugan. Statistiken bör i ljuset av detta tolkas med försiktighet, särskilt uppgifterna om antalet resande på längre avstånd.

Anm. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Antal arbetsresor omräknat till antal helårsresenärer. Ett helårsarbete antas motsvara två resor per dag under 210 arbetsdagar. 3Andel exkl. kategorin Uppgift saknas.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

SOU 2019:36		Arbetsresande i Sverige

Anm. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats, vägsträcka enligt Google Maps. 2Heltid, lång deltid och kort deltid enligt definition i Fasit: minst 90%, 50–89 % resp. 1–49 % av årsnormalet, som anges vara 2 080 timmar per år, dvs. 2 080/8=260 dagar per år. 3Exkl. kategorierna Uppgift saknas och 0 km. Källa: Fasit 2016 (MSTAR), Google Maps och egna beräkningar.

Enligt tidigare studier tenderar den dagliga reslängden att öka med inkomst.9 Detta förklaras dels av att förvärvsarbetande i högin- komstyrken reser mer i tjänsten, dels av att löneökning är ett incita- ment för människor att acceptera längre arbetsresor. Även resultaten från RVU tyder på att den genomsnittliga reslängden ökar med inkomst. Det finns också skillnader mellan män och kvinnor och

9Se t.ex. SOU 2003:123 Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

mellan olika geografiska regioner, som vi återkommer till i av- snitt 5.7 och 5.8. Historiskt sett har den dagliga reslängden ökat över tid, bl.a. som ett resultat av tillgången till snabbare färdmedel. En jämförelse av resultaten från den RVU som genomfördes 2005–2006 och den som genomfördes 2014–2016 tyder på en sådan utveckling även under delar av 2000-talet. Den genomsnittliga körsträckan enligt RVU 2005–2006 var cirka 17 (+/-1) kilometer, vilket kan jämföras med RVU 2014–2016, då genomsnittet var cirka 20 (+/-2) kilometer

–en ökning om runt 18 procent. Skillnaden i genomsnittlig körsträcka mellan RVU 2011–2013 och RVU 2014–2016 är dock försumbar.

5.5Mer om långväga arbetsresor

Det finns många olika varianter på pendlingsupplägg, vilket skapar gränsdragningsproblem när olika grupper av arbetsresenärer ska identifieras i statistiken från RVU. Fyra större grupper av arbetsrese- närer kan definieras utifrån vilka tidsperioder som pendlingen avser: olika former av dygns- och veckopendling, pendling mellan olika arbe- ten säsongsvis och pendling som uppstår när en person bor på olika orter under olika delar av året. Den största gruppen är dygns- och veckopendling. Reseavdrag ges typiskt sett endast för de mer fre- kventa, i huvudsak dagliga arbetsresorna. Avdrag för kostnader för längre resor som görs i samband med veckopendling vid dubbel bo- sättning regleras särskilt enligt bestämmelsen om hemresor i inkomst- skattelagen.

Som noteras ovan är det endast runt två procent av alla resor som överstiger ett avstånd om 100 kilometer. Enligt vår omräkning mot- svarar det cirka 80 000 (+/-11 000) helårsresenärer. Det är sannolikt att en viss andel av framför allt de längre av dessa resor inte görs dag- ligen. Statistiken från RVU omfattar t.ex. arbetsresenärer som vistas på en annan ort än hemorten under längre perioder genom dubbel bosättning, typiskt sett på grund av att sträckan inte tillåter daglig pendling. Dubbel bosättning bör alltså vara mer vanligt förekom- mande bland de som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats. Eftersom detta inte utesluter dagliga resor på arbetsorten bör det totala antalet helårsresenärer inte påverkas i någon större utsträck- ning. Däremot kan avståndsfördelningen påverkas på så vis att det

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

faktiska antalet resenärer i framför allt de övre intervallen underskat- tas vid en omräkning till helårsresenärer.

Tillväxtanalys presenterar i en översiktsstudie om veckopendling ett antal studier där försök har gjorts att uppskatta veckopendling- ens omfattning.10 I två studier under 1990-talet uppskattades antalet veckopendlare till cirka 200 000 eller cirka 5 procent av arbetskraf- ten.11 I en registerstudie från 1994, där veckopendlare identifieras som individer med minst 20 mil mellan bostads- och arbetsställe- koordinater, var antalet 47 900.12 Detta är dock enligt Tillväxtanalys bedömning en underskattning. Utredningen om dubbel bosättning använder i sitt betänkande Dubbel bosättning för ökad rörlighet (SOU 2005:28) 20 och 30 mil enkel väg för att särskilja icke-daglig pendling och beräknar antalet veckopendlare till cirka 80 000 respek- tive 53 600 individer 2002, beroende på vilken avståndsgräns som används. Uppskattningarna varierar alltså i ett mycket brett spann.

Tillväxtanalys beskriver i sin studie två olika metoder för att upp- skatta antalet veckopendlare. Antalet kan uppskattas genom mät- ningar av geografiskt avstånd mellan bostad och arbetsställe i register- data eller utifrån antalet individer som begär avdrag för dubbel bosätt- ning i deklarationen. Det lyfts problem med båda metoderna. Restid är t.ex. typiskt sett en viktigare faktor än reslängd vid beslut om pendling, vilket gör det svårt att ange ett gränsvärde för hur långa resor som är rimliga på daglig basis endast baserat på avstånd. En sådan bedömning beror både på geografiskt läge och personliga prefenser. När det gäller uppskattningar som baseras på antal avdrag för dubbelt boende innebär tidsbegränsningen – avdraget kan som huvudregel endast göras under tre år – att de som pendlar under en längre tid än så inte omfattas av statistiken.

Vi har använt båda metoderna för att göra en grov uppskattning av veckopendlingens omfattning i dag. Enligt Fasit hade runt 110 000 av de sysselsatta ett avstånd mellan bostad och arbete som översteg 20 mil 2016, varav cirka 76 procent var heltidsarbetande, se Tabell 5.2 ovan. Som noteras ovan är dock antalsuppgifterna osäkra,

10Tillväxtanalys, Veckopendling – En översiktsstudie, 2010. Begreppet veckopendling används i det här sammanhanget som ett samlingsnamn för icke-daglig pendling.

11Fransson, U., Flytta eller pendla. Aspekter på hushållens rörlighet. Statens institut för bygg- nadsforskning, Gävle, 1991; Jansson, B., Migrate or Commute. Strategic household choices in Sweden during the 1990s. Artikel presenterad under Association of American Geographers, 95th Annual AAG Meeting i Honolulu, March 23-27, 1999.

12Öhman, M. & Lindgren, U., Who is the long-distance commuter? – Patterns and driving forces in Sweden. Cybergeo: European Journal of Geography No 243, 2003.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

särskilt i de övre avståndsintervallen. Som jämförelse uppgick antalet avdrag för dubbelt boende till runt 70 000 samma år. Det är svårt att göra en exakt uppskattning, men siffrorna tyder på att det handlar om en inte obetydlig grupp skattskyldiga som veckopendlar, i stor- leksordningen 70 000–110 000. Sannolikt är detta i huvudsak skatt- skyldiga som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats; av- drag för resor i samband med veckopendling kan t.ex. bara göras om avståndet enkel väg överstiger 50 kilometer.

5.6Färdmedelsfördelning

Enligt RVU är bilen det huvudsakliga färdmedlet för runt 60 procent av alla arbetsresor och mindre än 20 procent av resorna görs med kollektivtrafik, se Tabell 5.3. Med undantag för kortare resor under 10 kilometer är bilen klart dominerande med en färdmedelsandel över 60 procent i samtliga reslängdsintervall.

Även många kortare resor görs med bil – nästan hälften av resorna är under 10 kilometer. Resor till fots eller med cykel är också vanligt på kortare avstånd, men endast ungefär var tionde resa görs med kollektivtrafik. På något längre avstånd, i intervallet 10–30 kilometer, görs runt 70–80 procent av alla resor med bil. Färre väljer att gå och cykla och i stället är andelen kollektivtrafik något större.

För resor som är mellan 30–70 kilometer är andelen bil fortsatt hög, nära 80 procent. Kollektivtrafik används för upp emot 20 pro- cent av resorna och andelen gång och cykel sjunker för längre resor till nära noll. I intervallet 70–90 kilometer ökar däremot andelen kol- lektivtrafik till nästan 40 procent och andelen bil sjunker i motsva- rande mån.

För längre resor än så återtar bilen sin tydliga dominans. Störst andel resor med bil görs i intervallet 250–300 kilometer, där bil sva- rar för över 90 procent av resorna. Som jämförelse är sträckan Malmö–Göteborg runt 270 kilometer lång och tar minst tre timmar att färdas med bil. Sådana resor kan, som beskrivs ovan, antas göras mer sällan än dagligen. Även på mycket långa avstånd, över 300 kilo- meter, görs en del resor med både bil och kollektivtrafik. Drygt sju procent av resorna över 300 kilometer görs med annat färdsätt, t.ex. flyg.

SOU 2019:36Arbetsresande i Sverige

Tabell 5.3	Färdmedelsfördelning av arbetsresor enligt reslängd,
	årsgenomsnitt 2011–2016
	Procent

Reslängd1	Bil2	Allmän kollektivtrafik	Till fots, cykel	Annat färdsätt	Samtliga
Uppgift saknas	32,3	45,2	17,8	4,7	100,0

0–10 km	45,5	11,4	42,0	1,1	100,0

10–20 km	73,9	20,9	4,2	1,1	100,0

20–30 km	80,4	18,2	1,1	0,3	100,0

30–40 km	81,1	18,4	0,1	0,4	100,0

40–50 km	81,6	17,6	0,0	0,7	100,0

50–60 km	82,9	16,5	0,0	0,6	100,0

60–70 km	77,5	21,6	0,0	0,9	100,0

70–80 km	60,2	39,7	0,0	0,1	100,0

80–90 km	60,4	38,4	0,0	1,1	100,0

90–100 km	79,2	18,9	0,0	1,9	100,0

100–150 km	76,3	23,4	0,0	0,3	100,0

150–200 km	87,2	12,8	0,0	0,0	100,0

200–250 km	81,9	18,1	0,0	0,0	100,0

250–300 km	91,4	8,6	0,0	0,0	100,0

300– km	68,1	24,5	0,0	7,4	100,0

Samtliga	60,6	17,0	21,4	1,1	100,0

Anm. Avser huvudsakligt färdsätt, dvs. det färdsätt som används längst sträcka under huvudresan. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bl.a. färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart. Cirka 1,4 procent av resorna saknar uppgift om färdmedel, men antas inte påverka fördelningen. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Inkl. samåkande.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

5.7Mäns och kvinnors resmönster

Enligt RVU 2011–2016 gör män i genomsnitt längre resor, mätt i kilo- meter, än kvinnor. Män reser i genomsnitt cirka 24 kilometer till arbe- tet, medan genomsnittet för kvinnor är cirka 16 kilometer. Ändå läg- ger både män och kvinnor ungefär lika mycket tid, runt en halvtimme, på att resa till arbetet. Sannolikt är detta en återspegling av att kvinnor i större utsträckning än män använder kollektivtrafik. Enligt RVU använder kvinnor kollektivtrafik som huvudsakligt färdmedel för cir- ka 20 procent av alla arbetsresor och bil för cirka 48 procent. Mot- svarande andelar för män är cirka 14 procent respektive 63 procent.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

Skillnaderna mellan kvinnors och mäns resmönster kan delvis ses som en konsekvens av mer övergripande strukturer i samhället. Enligt SCB:s tidsanvändningsundersökningar tar kvinnor t.ex. gene- rellt ett större ansvar för det obetalda hushålls- och omsorgsarbetet medan män förvärvsarbetar i högre utsträckning, men skillnaderna har minskat över tid. Kvinnor är också i större utsträckning än män sysselsatta i offentlig sektor vid arbetsställen såsom förskolor, sko- lor och vårdcentraler, där möjligheterna att jobba i bostadskommu- nen typiskt sett är större än inom den privata sektorn.13

5.8Resmönster i olika geografiska regioner

Både tillgängligheten i stort och förutsättningarna för att använda olika färdmedel skiljer sig i olika geografiska regioner, vilket av- speglas i stora regionala variationer i resmönster. Trafikanalys har tagit fram statistik från RVU med uppdelning på kommungrupper enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. I Tabell 5.4 redovisas antal arbetsresor och helårsresenärer, genomsnittlig reslängd samt färdmedelsfördelning efter kommungrupp.14 Enligt tabellen är antalet arbetsresor störst i de större städerna, som svarar för drygt 20 procent av alla arbetsresor i landet. Även i landets storstäder Stockholm, Göteborg och Malmö, samt i pendlingskommuner nära storstad görs många av arbetsresorna. Minst antal arbetsresor görs i landsbygdskommunerna. Skillnaderna i antalet resor speglar framför allt en stor variation i de olika regionernas befolkningsstorlek.

De i genomsnitt längsta resorna, i kilometer, görs i pendlingskom- muner nära större stad och pendlingskommuner nära mindre stad/ tätort. I dessa regioner är en genomsnittlig resa knappt 25 kilometer enkel väg, vilket kan jämföras med 20 kilometer som är genomsnittet i riket. Även i pendlingskommuner nära storstad är resorna relativt långa, runt 22 kilometer. Den genomsnittliga reslängden är under genomsnittet i landet i storstäder och landsbygdskommuner. I stor- städerna är en genomsnittlig resa endast runt 14 kilometer och i lands- bygdskommuner runt 18 kilometer.

13SCB:s Statistikdatabas.

14Statistiken redovisas med konfidensintervall i bilaga 2.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Trots att resorna i storstadskommunerna är relativt korta så är den genomsnittliga restiden längre än i de flesta övriga kommun- grupper. En arbetsresa tar i storstäderna runt 35 minuter. I lands- bygdskommunerna, där den genomsnittliga reslängden är jämförbar med den i storstäderna, är restiden bara runt 25 minuter. Restiden är längst i pendlingskommuner nära storstad. Där tar en genomsnittlig resa närmare 40 minuter. Även i pendlingskommuner nära större stad är restiderna relativt långa och en genomsnittlig arbetsresa tar en dryg halvtimme. Den genomsnittliga restiden är kortast, runt 25– 26 minuter, i landsbygdskommuner och lågpendlingskommuner nära större städer.

Den längre restiden i storstadskommunerna kan till viss del för- klaras av en relativt sett hög andel resor med kollektivtrafik. I stor- städerna är kollektivtrafik det huvudsakliga färdsättet för närmare 40 procent av resorna och endast runt en tredjedel av resorna görs med bil. Detta kan jämföras med övriga kommungrupper där andelen kollektivtrafik är i intervallet 4–30 procent och andelen bil runt 60– 75 procent. Andelen resor med kollektivtrafik är lägst i landsbygds- kommunerna. I denna grupp svarar i stället bilen för över 70 procent av resorna och även övriga färdsätt, t.ex. flyg, används i något högre utsträckning än i de flesta övriga kommungrupper. Störst är andelen resor med övriga färdsätt i landsbygdskommuner med besöksnäring.

Det bör noteras att det finns en stor variation i boenderegionernas karaktär även inom enskilda kommungrupper, t.ex. kan det förekom- ma fickor av landsbygd också i storstäderna.15 När statistiken aggre- geras går mer detaljerad information förlorad och genomsnittsvärden kan bli missvisande.

15Trafikanalys, Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, 2014.

Tabell 5.4 Antal arbetsresor och helårsresenärer, genomsnittlig reslängd samt färdmedelsfördelning efter kommungrupp, årsgenomsnitt 2011–2016

Kommungrupp	Antal resor per		Antal		Genomsnittlig		Bil	Allmän	Till fots,	Annat	Samtliga
	år1		helårsresenärer2		reslängd			kollektivtrafik	cykel	färdsätt

	Tusental		Tusental	%	km	min	%	%	%	%	%

Storstäder	284 421	677		18	14,0	34,5	34,1	38,6	25,5	1,8	100,0
Pendlingskommun nära storstad	296 640	706		19	22,7	38,2	60,3	27,4	11,5	0,8	100,0

Större stad	373 444	889		23	20,4	29,4	59,1	11,2	29,1	0,6	100,0
Pendlingskommun nära större	131 606	313		8	24,9	34,5	72,1	9,1	17,7	1,2	100,0
stad

Lågpendlingskommun nära större	93 006		221	6	21,5	26,0	75,3	4,2	18,7	1,9	100,0
stad
Mindre stad/tätort	212 835	507		13	20,0	27,2	72,5	7,0	20,0	0,5	100,0

Pendlingskommun nära mindre
stad/tätort	87 606		209	6	24,2	27,8	75,1	7,1	17,3	0,5	100,0
Landsbygdskommun	84 066	200		5	17,8	25,1	72,9	1,8	23,9	1,4	100,0

Landsbygdskommun med	27 598		66	2	20,1	29,8	68,7	5,5	21,5	4,3	100,0
besöksnäring
Samtliga	1 591 222	3 789		100	20,2	31,6	60,6	17,0	21,4	1,1	100,0

Sverige i Arbetsresande

Anm. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bl.a. färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart. Statistiken redovisas med konfidensintervall i Tabell 2 och 3 i bilaga 2. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Antal arbetsresor (enkla resor) omräknat till antal helårsresenärer. Ett helårsarbete antas motsvara två resor per dag under 210 arbetsdagar.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

5.9Gränspassageresor

De flesta arbetsresorna i Sverige görs inom landets gränser, men det förekommer även resor till utlandet, s.k. gränspassageresor. De största pendlingsströmmarna går till länder inom Norden, i första hand till Norge, följt av Danmark och Finland. Resorna är koncentrerade till några större gränsregioner och till huvudstadsregionerna. Arbetspend- lingen över gränserna skapar viktiga kopplingar mellan ländernas arbetsmarknader. Samtidigt kan även mindre pendlingsströmmar ha stor betydelse för enskilda kommuner, t.ex. i mer glesbefolkade regioner.

Trafikanalys sammanställer statistik över gränspassageresor i en särskild undersökningsdel av RVU, men statistiken präglas av stor osäkerhet och redovisas inte här. Statistik över gränspendlingen i Norden har tidigare framställts och publicerats i samarbete mellan statistikbyråerna, regioner och myndigheter i de nordiska länderna, men i nuläget finns ingen samlad redovisning. Pendling till Danmark respektive Norge redovisas i stället separat i Öresundsdatabasen och Västra Götalandsregionens statistikdatabas.

Enligt Öresundsdatabasen var det dagliga antalet pendlare över Öresund via Öresundsbron och färjorna Helsingör–Helsingborg drygt 15 000 år 2015, varav mer än 90 procent bodde i Skåne och arbe- tade i den danska delen av Öresundsregionen. Enligt Västra Göta- landsregionens statistikdatabas var antalet arbetspendlare till Norge knappt 30 000 år 2014. Det finns inga uppdaterade uppgifter om pend- lingen mellan Sverige och Finland. Enligt SCB finns det mätningar från 2006 som visar att 2 500–3 000 pendlade över gränsen, i båda riktningar.1 Utbytet mellan länderna har sannolikt ökat sedan dess.

5.10Arbetsresande i framtiden

Behovet av arbetsresor och arbetsresornas karaktär i framtiden går hand i hand med utvecklingen både på arbetsmarknaden och inom transportsektorn.

Analysgruppen för arbetet i framtiden beskriver i sitt slutbetän- kande tre långsiktiga trender som bedöms vara av särskild betydelse

1www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Manga-svenska-ungdomar-pendlar-till-Norge/.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

för framtidens arbete på 10–15 års sikt: globalisering, digitalisering och robotisering samt den demografiska utvecklingen med en åld- rande befolkning och omfattande migration.2 Både digitalisering och robotisering är fenomen som har bidragit till den pågående diskus- sionen om hur synen på arbete och arbetsliv kan komma att förändras i framtiden. Digitalisering är ett begrepp som används för att förklara hur användningen av digital teknik påverkar samhället, t.ex. genom att vissa arbetsuppgifter kan komma att ersättas av algoritmer, datorer och mjukvara. Enligt analysgruppen är det dock i första hand rutinartade uppgifter snarare än jobb som kommer att ersättas. Digitaliseringen möjliggör också nya typer av affärsmodeller, t.ex. plattformar såsom Uber – en internetbaserad tjänst för beställning av persontransporter – och kan på så vis påverka både utbudet av arbetstillfällen och arbetets karaktär. Detta kan leda till förändringar av arbetsmarknadens funk- tionssätt i stort, men även påverka den enskildes arbetssituation. Digi- taliseringen kan t.ex. skapa förutsättningar för mer flexibla arbetstider och distansarbete, som i viss mån fungerar som substitut till arbets- resor.

Även inom transportsektorn lyfts digitalisering och automatiser- ing fram som viktiga trender, bl.a. i Trafikverkets omvärldsbevak- ning av trender på transportområdet.3 Enligt Trafikverket skapar digitala tjänster förutsättningar för ett så kallat ”femte trafikslag” och resfri tillgänglighet. Även en sådan utveckling kan leda till att behovet av arbetsresor på sikt minskar. Ökade krav på fossilfrihet och minskade utsläpp nämns som en annan trend med stor betydelse för transportsystemet, som även kan skapa förändrade förutsätt- ningar för arbetsresande. Slutligen förutspås ett fortsatt tryck på hög tillgänglighet och ett transportsystem som är till för alla. Samtidigt beskriver rapporten en stark urbanisering, där allt fler bor i växande stadsregioner, pendlingsorter och på den tätortsnära landsbygden.

2Analysgruppen för arbetet i framtiden, Arbetet i Framtiden, 2015.

3Trafikverket, Trender i transportsystemet. Trafikverkets omvärldsanalys 2018.

6 Reseavdragets användning

6.1Vårt uppdrag

Vi ska analysera effekterna av dagens system för reseavdrag. I upp- draget ingår att kartlägga hur många som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, storleken på yrkade avdrag, reslängden och fördel- ningen på färdsätt i olika boenderegioner, samt hur reseavdraget på- verkar resandet i olika delar av landet, t.ex. vid val av transportmedel och reslängd.

6.2Inledning

Avdrag för kostnader för arbetsresor är det vanligaste avdraget i in- komstslaget tjänst. Reseavdraget utnyttjades år 2017 av runt 902 000 skattskyldiga till ett sammanlagt avdragsbelopp om drygt 14 miljarder kronor. Reseavdrag görs även i inkomstslaget närings- verksamhet, bl.a. av näringsidkare och delägare i handelsbolag. I av- snitt 6.3–6.11.2 redovisas vår kartläggning av statistik över reseavdra- gets användning. Statistiken avser i huvudsak reseavdrag i inkomst- slaget tjänst. Statistiken avseende reseavdrag i inkomstslaget närings- verksamhet är bristfällig, men kommenteras kort i avsnitt 6.4.2.

Det går med utgångspunkt i statistiken att göra vissa observatio- ner om hur användningen av reseavdraget förhåller sig till de skatt- skyldigas resvanor, som beskrivs i kapitel 5. De samband som obser- veras är dock inte nödvändigtvis kausala effekter som kan härledas till avdraget, eftersom resande samvarierar med en mängd olika fak- torer som i sig kan vara relaterade till avdraget. I avsnitt 6.12 disku- teras i stället reseavdragets effekter för resandet utifrån en analys av ett avskaffande av avdragsrätten.

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

6.3Om datamaterialet

Statistiken om reseavdragets användning har huvudsakligen hämtats från SCB:s statistikdatabas och mikrosimuleringsmodellen Fasit.

6.3.1SCB:s officiella statistik

Avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst ska göras i en särskild ruta i inkomstdeklarationen, där den skattskyldige fyller i ett totalbelopp för yrkat avdrag, se avsnitt 7.3. Inga ytterligare upp- gifter om avdraget lämnas i deklarationen. Det finns därför ingen in- formation om de resor som ligger till grund för avdraget, t.ex. hur många resor som görs, hur långa resorna är och vilka färdmedel som används.

SCB sammanställer följande statistik över reseavdraget: antalet personer som gör avdrag, den genomsnittliga storleken på avdrag samt totalsummor, med uppdelning på år, kön, ålder, inkomstklass och geografisk region. Den senaste statistiken som finns tillgänglig avser beskattningsåren 2000–2017. Statistiken är offentlig och tillgänglig för nedladdning som öppna data via SCB:s Statistikdatabas.

Vi har satt antalet reseavdrag i relation till antalet inkomsttagare under det aktuella året, för att på så vis belysa i vilken utsträckning avdraget utnyttjas. För detta ändamål används statistik över antalet personer som enligt SCB:s Registerbaserade Arbetsmarknadsstati- stik (RAMS) har en kontant bruttolön m.m.1, s.k. ”aktiva personer”.

Reseavdrag kan även göras i inkomstslaget näringsverksamhet, t.ex. av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag, se av- snitt 7.3. Även i dessa fall fyller den skattskyldige i ett totalbelopp för yrkat avdrag, utan någon ytterligare information om de resor som ligger till grund för avdraget. Samma rutor används dock för en del övriga kostnader och det går inte att särskilja de olika posterna. Skatteverket har tagit fram statistik över totala antal och belopp i rutorna. Statistiken avser beskattningsåret 2017.

1I begreppet ingår kontant bruttolön, arvode och skattepliktiga förmåner (t.ex. traktamenten). Vidare ingår sjukpenning, ersättningar från Försäkringskassan, arbetslöshetskassa och vuxen ut- bildningsnämnd samt delpension. År 2017 hade enligt RAMS 6 017 213 miljoner personer en kon- tant bruttolön m.m. Detta kan jämföras med antalet förvärvsarbetande som samma år uppgick till

4922 366 miljoner.

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

6.3.2SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit

Vi har även haft tillgång till statistik över reseavdragets användning från SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit (2016), se avsnitt 5.2.2.2 Fasit har använts för att ta fram fördjupad information om reseav- draget i vissa delar. Statistiken avser beskattningsåret 2016.

Statistiken från Fasit bygger på ett urval (MSTAR) som räknats upp till befolkningen med hjälp av vikter. Detta innebär att de upp- räknade totalsiffrorna över reseavdraget kan skilja sig något från totalstatistiken från SCB. Enligt Fasit gjorde runt 931 000 skatt- skyldiga reseavdrag 2016, vilket kan jämföras med SCB:s statistik där det totala antalet avdrag uppgår till cirka 927 000 samma år. Statistiken som redovisas nedan omfattar endast skattskyldiga som var folk- bokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut. Drygt 919 000 skattskyldiga med reseavdrag uppfyller dessa kriterier i Fasit.

6.3.3Om skattefel

Det bör noteras att det enligt Skatteverket finns ett betydande skatte- fel inom ramen för reseavdraget, se avsnitt 7.6, som döljs i statistiken över avdragets användning. Baserat på kontroller som genomförts av Skatteverket avseende beskattningsåren 2014, 2015 och 2016 upp- skattas att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till cirka 1,75 miljarder kronor per år.

6.4Antal reseavdrag och avdragsbelopp

6.4.1Reseavdrag i inkomstslaget tjänst

Tabell 6.1 redovisar antal avdrag, medelavdrag och totalt avdrags- belopp med könsfördelning för beskattningsåren 2000–2017.

Av tabellen framgår att runt 902 000 skattskyldiga yrkade avdrag för resor mellan bostad och arbete beskattningsåret 2017. Ungefär 15 procent av inkomsttagarna utnyttjade därmed möjligheten att göra reseavdrag. Medelavdraget, efter avdrag för beloppsgränsen

2I avsnitt 5.2.2 finns mer information om Fasit och statistikens tillförlitlighet.

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

11 000 kronor, var cirka 15 700 kronor och det totala avdragsbelop- pet uppgick till cirka 14,2 miljarder kronor, vilket motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka 5,5 miljarder kronor.3

Jämfört med år 2000 har antalet reseavdrag minskat med cirka tre procent, vilket delvis kan förklaras av att beloppsgränsen för avdraget har höjts i flera omgångar.4 Däremot har både medelavdraget och det totala avdragsbeloppet ökat kraftigt över samma period, nominellt sett med cirka 40 procent. År 2000 var medelavdraget cirka 11 200 kronor.

En del av denna ökning kan förklaras av att kilometersatsen för resor med bil har höjts från 1 krona och 60 öre till 1 krona och 85 öre eller med cirka 16 procent under perioden. Att medelavdraget har ökat mer än så tyder på att de skattskyldiga också gör avdrag för längre resor. Enligt Trafikanalys resvaneundersökningar har den genomsnitt- liga reslängden för en arbetsresa ökat med cirka 18 procent mellan undersökningarna som genomfördes 2005–2006 och 2014–2016, se av- snitt 5.4. Detta tyder på att tendensen är ökande reslängder, även om den exakta förändringen är osäker. Det är dock möjligt att resmöns- tren skiljer sig bland de som gör reseavdrag jämfört med arbetsrese- närer generellt sett. En delförklaring kan vara att avdrag i större utsträckning görs även för andra utgifter som uppstår i samband med arbetsresor, t.ex. trängselskatt. I motsats riktning verkar den steg- visa höjningen av beloppsgränsen för avdraget, som bör leda till lägre medelavdrag.

3Enligt Fasit 2016 (MSTAR).

4Se Tabell 4 i bilaga 2 för en beskrivning av reseavdragets utformning över tid.

Tabell 6.1 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med könsfördelning, 2000–2017

Beskattningsår	Antal avdrag				Andel av inkomsttagarna1				Medelavdrag				Totalt avdragsbelopp
	Samtliga	Kvinnor	Män		Samtliga	Kvinnor	Män		Samtliga	Kvinnor	Män		Samtliga	Kvinnor	Män
	Tusental	%	%	%		%	%		tkr	tkr	tkr		mnkr	%	%
2000	933	39,2	60,8		18,1	14,4	21,7		11,2	9,4	12,4		10 467	32,7	67,3
2001	956	39,6	60,4	18,5		14,9	22,0	12,2		10,2	13,5	11 660		33,1	66,9
2002	924	39,7	60,3		17,8	14,4	21,1		12,3	10,4	13,6		11 383	33,4	66,6
2003	933	40,1	59,9	17,2		13,9	20,4	12,4		10,5	13,7	11 598		33,8	66,2
2004	948	40,7	59,3		17,4	14,3	20,6		12,5	10,6	13,9		11 879	34,4	65,6
2005	1 005	41,5	58,5	18,5		15,5	21,4		13,2	11,2	14,7	13 293		35,2	64,8
2006	1 025	42,0	58,0		18,6	15,7	21,5		14,2	12,2	15,7		14 573	36,1	63,9
2007	993	42,0	58,0	17,8		15,1	20,5	14,2		12,3	15,5	14 081		36,4	63,6
2008	1 007	42,7	57,3		18,1	15,5	20,7		14,9	13,0	16,3		14 988	37,2	62,8
2009	936	43,1	56,9	17,0		14,7	19,3	14,6		12,9	15,9	13 671		38,0	62,0
2010	934	43,2	56,8		16,8	14,6	19,0		14,8	13,1	16,1		13 796	38,2	61,8
2011	952	43,5	56,5	17,0		14,9	19,1		15,0	13,3	16,3	14 272		38,4	61,6
2012	911	43,4	56,6		16,2	14,1	18,2		14,8	13,1	16,1		13 470	38,5	61,5
2013	902	43,6	56,4	15,9		14,0	17,8	15,0		13,3	16,3	13 515		38,7	61,3
2014	902	43,7	56,3		15,8	13,8	17,6		15,2	13,5	16,6		13 737	38,7	61,3
2015	916	43,5	56,5	15,8		13,9	17,6	15,6		13,8	17,0	14 285		38,5	61,5
2016	927	43,3	56,7		15,7	13,7	17,6		16,0	14,2	17,4		14 849	38,3	61,7
2017	902	42,9	57,1	15,0		13,1	16,9	15,7		13,9	17,1	14 184		37,9	62,1
Δ2000–2017, %	-3,3	9,4	-6,1	-17,1		-9,0	-22,1	40,2		47,9	37,9	35,5		15,9	-7,7

Anm. Löpande priser. Kostnaden för resor till och från arbetet är reducerad med beloppsgränsen för resp. år. Det totala avdragsbeloppet 2017 motsvarar enligt Fasit 2016 (MSTAR) cirka 5 500 mnkr i skatt. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

2019:36 SOU

användning Reseavdragets

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

SCB:s officiella statistik innehåller endast totalsummor och medel- värden. För att även få en uppfattning om reseavdragets spridning har vi tagit fram uppgifter från Fasit för beskattningsåret 2016. Det bör återigen noteras att statistiken från Fasit bygger på ett urval som räknats upp till befolkningen med hjälp av vikter. Den statistik som redovisas är alltså inte exakt.

Enligt Fasit var det högsta reseavdraget cirka 112 000 kronor och det lägsta avdraget cirka 50 kronor. Avdragets medelvärde uppgick till cirka 15 900 kronor, vilket kan jämföras med medianvärdet som var cirka 12 200 kronor. Skillnaden mellan medelvärde och median tyder på en positivt sned fördelning med ett mindre antal större belopp i fördelningens svans.

I Tabell 6.2 redovisas antal reseavdrag, medelavdrag och totalt av- dragsbelopp efter avdragsstorlek enligt Fasit. Av tabellen framgår att närmare hälften av alla avdrag är mindre än 12 000 kronor, vilket inne- bär en maximal skattelättnad om cirka 3 800 kronor vid en margi- nalskatt på 32 procent. Beloppsmässigt svarar dessa avdrag för knappt

20procent av avdragen. I kontrast står de cirka 20 procent av avdragen som är större än 25 000 kronor, runt 176 000 avdrag, för nästan hälf- ten av det totala avdragsbeloppet. Ett avdrag om 25 000 kronor resul-

terar i en skattelättnad om 8 000 kronor vid en marginalskatt på 32 procent. Runt 26 000 avdrag överstiger 50 000 kronor. Dessa av- drag utgör cirka 10 procent av det totala avdragsbeloppet.

SOU 2019:36					Reseavdragets användning

Anm. Ett avdrag om 10 000 kronor motsvarar en skattelättnad om 3 200 kronor vid en marginalskatt om 32 procent.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

6.4.2Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet

Reseavdrag kan även göras i inkomstslaget näringsverksamhet, t.ex. av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Enskilda närings- idkare ska göra reseavdrag i antingen ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. I samma rutor redovisas även andra kostnader, t.ex. kostnader för resor med egen bil i tjänsten eller lokal i egen bostad. Det går inte att särskilja de olika posterna och det är därför okänt hur stor andel som avser avdrag för resor till och från arbetet. Delägare i handelsbolag ska göra avdrag för resor till och från arbetet i punkt 13 i N3A- bilagan. Samma ruta används även för andra egna kostnader i bola- gens verksamhet. Det går inte heller i det här fallet att särskilja de olika posterna. Statistiken avseende denna grupp skattskyldiga är

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

alltså mycket bristfällig. Inte heller Finansdepartementet har kvanti- fierat skatteutgiften för de reseavdrag som görs i inkomstslaget näringsverksamhet.1

Enligt Skatteverket var det runt 112 000 skattskyldiga som gjorde avdrag i NE-bilagans ruta R16 och/eller R22 beskattningsåret 2017. Som noteras ovan omfattar dessa rutor även andra kostnadsavdrag och det är okänt hur stor andel som avser avdrag för resor till och från arbetet. Rutorna innehåller i vissa fall stora belopp som omöjligen kan avse reseavdrag. Sätts en beloppsgräns på 50 000 kronor uppgår medelavdraget till 8 000 kronor och det totala avdragsbeloppet till 893 miljoner kronor. Antalet skattskyldiga som har avdrag i punkt 13 i N3A-bilagan var samma år cirka 4 800. Med samma beloppsgräns som ovan uppgår medelavdraget för dessa till 13 600 kronor och det totala avdragsbeloppet till 65 miljoner kronor. Tillsammans ger detta ett tak för antalet reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet på 117 000 samt ett tentativt beloppsmässigt tak på 958 miljoner kro- nor. Det är dock sannolikt att reseavdragets användning och om- fattning är långt mer begränsade. Enligt Fasit var det t.ex. för be- skattningsåret 2016 endast cirka 20 000 skattskyldiga som både hade en inkomst från aktiv näringsverksamhet som översteg 30 000 kro- nor per år, dvs. kan antas bedriva näringsverksamhet i en omfattning som medför mer frekvent arbetsresande, och hade ett avstånd mellan bostad och arbetsplats över 15 kilometer, dvs. ungefär det avstånd som vid reseavdrag enligt bilschablon motsvarar beloppsgränsen enligt dagens regler. Om det antas att dessa 20 000 näringsidkare gör reseav- drag som motsvarar medelavdraget i inkomstslaget tjänst, dvs. 16 000 kronor, kan det totala avdragsbeloppet i inkomstslaget närings- verksamhet uppskattas till cirka 320 miljoner kronor. Detta motsvarar en minskning av egenavgifterna med runt 70 miljoner kronor och, vid genomsnittlig marginalskatt, runt 100 miljoner kronor i inkomst- skatt. Denna uppskattning är förenad med stor osäkerhet, särskilt mot bakgrund av att avståndsuppgifterna i Fasit inte är helt tillför- litliga. Vi bedömer ändå att detta är mer rimliga antal respektive belopp än de takvärden som anges ovan.

De uppgifter som redovisas i tidigare och följande avsnitt avser endast reseavdrag i inkomstslaget tjänst.

1Jfr Regeringens skrivelse 2017/18:98, Redovisning av skatteutgifter 2018.

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

6.5Reseavdragets ekonomiska betydelse

För att få en uppfattning om reseavdragets ekonomiska betydelse för den enskilde skattskyldige behöver avdragets storlek ställas i relation till ett inkomstmått. I Tabell 6.3 ställs avdraget i relation till inkomst av tjänst före reseavdrag, enligt uppgifter från Fasit för beskattningsåret 2016.

Tabellen visar att för närmare 70 procent av alla skattskyldiga som gör reseavdrag utgör reseavdraget endast 0–5 procent av inkomsten. För en skattskyldig med en årsinkomst om 500 000 kronor motsvarar ett avdrag om 5 procent cirka 25 000 kronor, vilket med en margi- nalskatt om 32 procent2 resulterar i en skattelättnad om 8 000 kronor. För drygt 30 procent av skattskyldiga med reseavdrag, motsvarande cirka 283 000 personer, är avdragets andel 5–20 procent. Endast runt 7 procent eller drygt 7 000 personer gör ett avdrag som utgör mer än 20 procent av inkomsten.

2Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. en fastställd för- värvsinkomst på cirka 504 400 kronor eller en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

Reseavdragets användning						SOU 2019:36

Anm. Observera att antal med en andel om 20 % och mer bygger på ett mycket litet urval

(65 observationer). Ett avdrag om 10 000 kronor motsvarar en skattelättnad om 3 200 kronor vid en marginalskatt om 32 procent.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

6.6Könsfördelning

Tabell 6.1 ovan visar även hur antalet reseavdrag och det totala avdragsbeloppet fördelar sig mellan kvinnor och män under beskatt- ningsåren 2000–2017. Av tabellen framgår att män under hela perio- den gjorde både fler och större avdrag än kvinnor. Beskattnings- året 2017 stod män för 57 procent av antalet avdrag och 62 procent av det totala avdragsbeloppet. Medelavdraget för män var drygt 17 100 kronor, jämfört med drygt 13 900 kronor för kvinnor. Efter- som män är överrepresenterade i högre inkomstlägen med högre marginalskatter är även det skattemässiga värdet av avdraget i genomsnitt större för män än för kvinnor.

Skillnaden mellan kvinnor och män har dock minskat över tid, både i termer av antal och belopp. Antalet kvinnor som gör avdrag har ökat medan antalet män som gör avdrag har minskat. Avdragens storlek, både i genomsnitt och totalt sett, har ökat för båda könen men ökningen är större för kvinnor. Figur 6.1 och Figur 6.2 illustre- rar utvecklingen av antalet reseavdrag och medelavdraget över tid för män respektive kvinnor, samt kvoten dem emellan. Båda figurerna visar en fallande kvot i början av 2000-talet, men under de senaste tio åren har skillnaden mellan könen varit i princip konstant.

SOU 2019:36

	700
	600
	500
tusental	400
tusental	300
	200
	100
	0

2000	2005	2010		2015
	Kvinnor (tusental)		Män (tusental)	Kvot

Reseavdragets användning

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

Anm. Löpande priser. Kvoten har bildats genom att dividera antalet män som gör avdrag med antalet kvinnor som gör avdrag. En kvot om 1 innebär att män och kvinnor gör lika många avdrag, en kvot större än 1 innebär att män gör fler avdrag än kvinnor.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

tkr

20,0			1,4
18,0			1,2
16,0			1,2
16,0
14,0			1,0
12,0			0,8
			0,8
10,0
8,0			0,6
8,0
6,0			0,4
4,0			0,2
2,0			0,2
2,0
0,0			0,0
2000	2005	2010	2015
	Kvinnor (tkr)	Män (tkr)	Kvot

Anm. Löpande priser. Kvoten har bildats genom att dividera medelavdraget för män med medelavdraget för kvinnor. En kvot om 1 innebär att män och kvinnor i genomsnitt gör lika stora avdrag, en kvot större än 1 innebär att män i genomsnitt gör större avdrag än kvinnor.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

6.7Reslängdsfördelning

Det finns ingen information om hur långa resor som ligger till grund för reseavdragen. Vi har med hjälp av Fasit tagit fram en uppskattad reslängdsfördelning baserat på avståndet mellan bostad och arbets- plats för skattskyldiga med avdrag beskattningsåret 2016. I Tabell 6.4 redovisas antalet avdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med uppdelning på avståndsintervall. Uppgift om avstånd saknas för cirka åtta procent av skattskyldiga med avdrag i urvalet, men detta antas inte påverka reslängdsfördelningen. Det bör återigen noteras att det finns en stor osäkerhet i de underliggande avståndsuppgifterna och inga definitiva slutsatser bör dras baserat på den statistik som redovisas.

Av tabellen framgår att det uppskattade avståndet för 8 000 av de skattskyldiga som gör reseavdrag är noll kilometer. I dagens avdrags- system behöver den skattskyldige som huvudregel ha minst två eller fem kilometer mellan bostad och arbete för att få rätt till avdrag, beroende på om avdraget avser resor med kollektivtrafik eller bil. Det finns vissa undantag där avståndsgränsen inte gäller, men skatt- skyldiga som bor och arbetar på samma adress bör i regel inte kunna göra reseavdrag alls. Ett antal felkällor i statistiken kan förklara detta, se avsnitt 5.2.2. Det är också möjligt att det finns skattskyldiga som medvetet eller omedvetet har yrkat avdrag på fel grunder. Skattever- kets sammanställning av skattefelet inom ramen för avdraget tyder på att så är fallet, se avsnitt 7.6. För cirka 15 procent av de avdrag som ändrats vid Skatteverkets kontroll är felaktig sträcka den huvudsakliga orsaken. I princip alla som har fått denna ändring har dock kvar ett avdrag, så felet består inte i att de har noll kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Eftersom avståndsmätningen görs vid en viss tid- punkt, så kan en anledning däremot vara ändrade förhållanden under året, t.ex. på grund av flytt eller byte av jobb.

Även i intervallet 0–10 kilometer är antalet skattskyldiga med rese- avdrag anmärkningsvärt högt. För att kunna komma upp i ett belopp som överstiger beloppsgränsen för avdraget (11 000 kronor 2019) krävs för resor med bil ett avstånd om cirka 14–15 kilometer mellan bostad och arbetsplats, vid 210 resdagar per år, om den skattskyldige inte också gör avdrag för andra utgifter, t.ex. trängselskatt eller bro- avgifter. Återigen kan olika felkällor i statistiken spela roll liksom förekomsten av felaktigheter i avdragsyrkandena.

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

Drygt hälften av antalet reseavdrag görs av skattskyldiga med ett uppskattat avstånd i intervallet 0–30 kilometer. Ett avdrag som görs för en 30 kilometer lång resa med bil resulterar vid 210 resdagar i ett avdrag omkring 12 400 kronor. Det överensstämmer relativt väl med medelavdraget i avståndsklassen 20–30 km som är runt 12 000 kro- nor. För kollektivtrafik är det i dag i de flesta fall svårt att komma upp i en tillräckligt hög kostnad för att kunna göra avdrag på så pass korta avstånd.

Tabellen visar att medelavdraget för korta och medellånga av- stånd tenderar att öka med avstånd. Eftersom en stor del av avdragen sannolikt avser resor med bil, är ett positivt samband mellan avstånd och avdragsstorlek att vänta, se avsnitt 6.11.1. Över ett avstånd om 70 kilometer blir sambandet mer otydligt, vilket möjligen kan åter- spegla att en större andel avdrag görs för resor med andra färdmedel än bil. För t.ex. kollektivtrafik finns inte samma direkta samband mellan reskostnad och avstånd. En annan förklaring är att avståndet mellan bostad och arbetsplats inte nödvändigtvis återspeglar dagliga arbetsresor, framförallt avstånd i de övre intervallen. Detta kan t.ex. vara fallet om arbetsresorna bara görs vissa dagar i veckan, om avdraget egentligen avser hemresor i samband med veckopendling, eller om den skattskyldige bor på en annan adress än folkbok- föringsadressen. Även avdrag för andra utgifter som uppstår i sam- band med arbetsresor, t.ex. trängselskatt, komplicerar sambandet.

Reseavdragets användning						SOU 2019:36

Anm. Statistiken omfattar endast personer som var folkbokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats, vägsträcka med bil enligt Google Maps. 2Exkl. kategori Uppgift saknas.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR), Google Maps och egna beräkningar.

6.8Åldersfördelning

Tabell 6.5 visar hur antalet reseavdrag och det totala avdragsbeloppet fördelar sig i åldersintervall beskattningsåret 2017. Av tabellen fram- träder ingen anmärkningsvärd skillnad i hur skattskyldiga av olika ålder använder avdraget. Endast i spannet 0–20 år och bland personer över 65 år, där antalet arbetande personer är färre, är avdraget både till antal och totalt avdragsbelopp av naturliga skäl betydligt lägre än i övriga åldersgrupper. Även variationen i medelavdrag är relativt liten bland personer i arbetsför ålder (20–65 år). Medelavdraget för samtliga åldersgrupper i spannet 25–59 år var runt 16 000 kronor, vil- ket är i nivå med genomsnittet i riket.

100

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

Könsfördelningen är ungefär densamma i olika åldersgrupper och redovisas därför inte. Men det kan noteras att även bland yngre per- soner gör män både fler och större avdrag än kvinnor.

Anm. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

6.9Inkomstfördelning

I Tabell 6.6 redovisas antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter inkomstklass3 med könsfördelning för beskatt- ningsåret 2017. Tabellen visar att runt 20 procent av alla avdrag gjordes i inkomstklassen 400–499 tkr som även svarar för det klart

3SCB redovisar avdragsstatistiken med uppdelning enligt inkomst av tjänst.

101

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

största avdragsbeloppet. I relation till antalet inkomsttagare i respek- tive inkomstklass var däremot andelen avdrag relativt konstant, runt 20 procent, i det bredare spannet 280–799 tkr. Att det görs färre avdrag till lägre belopp i de lägre inkomstklasserna kan delvis för- klaras av en viss andel deltids- eller extraarbete. Enligt SCB:s Arbets- kraftsundersökningar (AKU) arbetade runt 22 procent av alla syssel- satta deltid 2017 (cirka 16 procent arbetade 20–34 timmar per vecka och 6 procent 1–19 timmar per vecka). Det kan också finnas skatt- skyldiga som endast arbetat under del av året.

Av tabellen framgår att medelavdraget bland kvinnor generellt sett tenderar att öka med stigande inkomst, även om inkomstklassen 0 tkr uppvisar högst medelvärde (dock endast 262 avdrag i urvalet). Ett sådant mönster är i linje med observationen att personer med högre inkomst tenderar att göra längre arbetsresor. Medelavdraget bland män uppvisar dock inte samma tydliga samband med inkomst.

I inkomstklasser mellan 120 och 319 tkr gjorde kvinnor fler av- drag än män, och mellan 200 och 279 tkr även beloppsmässigt en större andel av avdragen. I övriga inkomstklasser gjorde män både fler och större avdrag. Könsfördelningen är som mest snedvriden i den övre delen av inkomstfördelningen. I inkomstgrupper över 600 tkr gjorde män över 70 procent av alla avdrag, både i termer av antal och totalt avdragsbelopp. Detta är främst ett resultat av att det är betydligt fler män än kvinnor i dessa inkomstgrupper. I termer av andel inkomsttagare med avdrag är män överrepresenterade i samt- liga inkomstklasser.

102

Tabell 6.6 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter inkomstklass med könsfördelning, 2017

Inkomstklass1		Antal avdrag					Andel av inkomsttagarna2				Medelavdrag				Totalt avdragsbelopp
	Samtliga			Kvinno	Män		Samtliga	Kvinno	Män		Samtliga	Kvinno	Män		Samtliga
	Tusental	%	%		%	%		%	%		tkr	tkr	tkr		mnkr	%
0	0,3	0,0		41,6	58,4		5,9	8,4	4,9		24,5	18,3	28,9		6	0,0
1–39 tkr	1,6	0,2	46,4		53,6	0,3		0,3	0,3	12,5		11,5	13,3	20		0,1
40–79 tkr	4,1	0,4		47,9	52,1		1,5	1,3	1,8		12,3	11,1	13,3		50	0,4
80–119 tkr	7,5	0,8	45,6		54,4	3,0		2,4	3,8	13,1		11,5	14,4	98		0,7
120–159 tkr	13,2	1,5		50,4	49,6		4,8	4,1	5,8		13,7	12,1	15,4		182	1,3
160–199 tkr	23,2	2,6	55,7		44,3	6,9		6,5	7,6	14,7		13,0	16,8	340		2,4
200–239 tkr	43,5	4,8		59,8	40,2		11,5	11,4	11,6		15,3	13,3	18,1		664	4,7
240–279 tkr	76,8	8,5	58,5		41,5	16,2		15,8	16,9	15,7		13,5	18,9	1 209		8,5

280–319 tkr	116,2	12,9		52,5	47,5		20,3	18,6	22,7		15,8	13,5	18,4		1 841	13,0
320–359 tkr	133,6	14,8	45,3		54,7	21,6		19,0	24,4	15,3		13,3	16,9	2 038		14,4
360–399 tkr	117,4	13,0		40,1	59,9		21,6	19,0	23,6		15,3	13,4	16,5		1 794	12,6
400–499 tkr	191,7	21,2	36,6		63,4	21,0		19,2	22,1	15,7		14,2	16,6	3 011		21,2
500–599 tkr	87,5	9,7		32,6	67,4		21,4	19,7	22,3		16,5	15,6	16,9		1 441	10,2
600–799 tkr	57,0	6,3	28,5		71,5	19,1		18,0	19,5	17,1		16,7	17,2	974		6,9
800–999 tkr	16,0	1,8		26,2	73,8		17,3	15,8	17,9		17,5	17,2	17,5		280	2,0
1 000+ tkr	12,9	1,4	20,3		79,7	15,1		13,5	15,6	18,3		18,2	18,4	237		1,7
Samtliga	902,4	100,0	42,9		57,1	15,0		13,1	16,9	15,7		13,9	17,1	14 184		100,0

Anm. 1Enligt inkomst av tjänst. 2Personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

103

2019:36 SOU

användning Reseavdragets

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Med hjälp av Fasit har vi även tagit fram en uppskattad inkomst- fördelning bland de skattskyldiga som gör reseavdrag. Tabell 6.7 visar andelen skattskyldiga med reseavdrag som har en inkomst över och under de olika skiktgränserna i inkomstbeskattningen beskatt- ningsåret 2016. Statistiken är uppdelad på olika geografiska regioner enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Fördelningen liknar den bland förvärvsarbetande totalt sett i landet. Runt 75 procent av de skattskyldiga som gör reseavdrag har en inkomst som understiger den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. Denna grupp betalar därmed endast kommunal inkomstskatt. Runt 25 procent av de skattskyldiga har en inkomst som överstiger den nedre skikt- gränsen och betalar därmed både kommunal och statlig inkomst- skatt. Andelen som betalar både statlig och kommunal inkomstskatt är något högre i pendlingskommuner nära storstäder, storstäder och större städer än i övriga delar av landet.

104

SOU 2019:36	Reseavdragets användning

Anm. För beskattningsåret 2016 fanns en nedre och en övre skiktgräns (Skiktgräns 1 resp. Skiktgräns 2) för uttag av statlig inkomstskatt på beskattningsbara inkomster. På inkomster över den nedre skiktgränsen (430 200 kr 2016) tas statlig inkomstskatt ut med 20 %. På inkomster över den övre skiktgränsen (625 800 kr 2016) tas statlig inkomstskatt ut med ytterligare 5 procentenheter (den s.k. värnskatten), dvs. sammanlagt 25 %. Beskattningsåret 2019 var den nedre och övre skiktgränsen

490 700 kr respektive 689 300 kr. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3. Källa: Fasit 2016 (MSTAR).

6.10Geografisk fördelning

6.10.1Län

Tabell 6.8 redovisar antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdrags- belopp efter län för beskattningsåret 2017. Av tabellen framgår att flest avdrag gjordes i storstadsregionerna Västra Götalands län, Skåne län och Stockholms län, motsvarande knappt hälften av det totala avdragsbeloppet i riket. Motsvarande siffra för de fem Norrlandslänen Norrbottens län, Västerbottens län, Jämtlands län, Västernorrlands län och Gävleborgs län var cirka 12 procent. Detta kan framför allt förklaras av stora skillnader i länens befolkningsstorlek.

Variationen mellan länen är mindre när antalet reseavdrag ställs i relation till antalet inkomsttagare i respektive län. Enligt tabellen utnyttjades avdraget enligt detta mått mest i Hallands län, där runt en femtedel av alla inkomsttagare gjorde avdrag. I Stockholms län, Östergötlands län och Västerbottens län var andelen inkomsttagare

105

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

med avdrag under genomsnittet i riket. Minst var andelen i Stock- holms län där under 10 procent av inkomsttagarna gjorde avdrag. En viktig förklaring till detta är att andelen arbetsresande med kollek- tivtrafik är klart störst i Stockholms län och att enhetstaxan för den regionala kollektivtrafiken understiger beloppsgränsen för avdraget. Detta innebär att skattskyldiga som gör arbetsresor med kollektiv- trafik inom länet typiskt sett inte kan göra reseavdrag. Figur 6.3 visar hur utnyttjandegraden varierar mellan olika län i ett kartdiagram.

Enligt Tabell 6.8 var medelavdraget i Södermanlands län högst i landet (20 100 kronor). Även i Uppsala län gjordes i genomsnitt relativt höga avdrag (18 600 kronor). Detta kan jämföras med Gotlands och Västernorrlands län där medelavdraget var lägst i landet (13 900 kronor).

106

SOU 2019:36	Reseavdragets användning

Anm. Tabellen är sorterad efter Andel av inkomsttagarna. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

107

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Norrbottens län

Västerbottens län

Jämtlands län

Västernorrlands län

		Gävleborgs län
		Uppsala län
	Värmlands län
		Stockholms län
	Västra
	Götalands-	Södermanlands län
	regionen	Södermanlands län
	regionen

Hallands län

Skåne län

Anm. Karta gjord med Excels kartverktyg. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt SCB:s RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

6.10.2Kommuner

Flest reseavdrag och därmed de största totala avdragsbeloppen åter- finns i Göteborgs kommun, Stockholms kommun och Uppsala kom- mun. Tillsammans svarar dessa kommuner för nästan nio procent av det totala avdragsbeloppet i riket.

Ställs däremot antalet reseavdrag i relation till antalet inkomst- tagare utnyttjades avdraget mest i Bollebygd kommun i Västra Götalandsregionen, där nästan 40 procent av inkomsttagarna gjorde avdrag, se Tabell 6.9. Sannolikt är inpendlingen till Göteborg stor. Tabellen redovisar de fem kommuner där andelen inkomsttagare med avdrag var störst respektive minst, samt fem kommuner som befinner sig i ett medianläge. Fyra av de fem kommuner där avdraget

108

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

utnyttjades som mest ligger i Västra Götalandsregionen, på pend- lingsavstånd från Göteborg (utöver Bollebygd även Lilla Edet, Ale och Lerum). Samtliga av de fem kommuner där avdraget utnyttjades minst ligger i Stockholms län. Endast runt 4–5 procent av inkomst- tagarna gjorde t.ex. avdrag i Danderyd kommun, Lidingö kommun och Stockholms kommun, vilket kan förklaras av relativt korta avstånd till centrala arbetsplatser i Stockholm.

Medelavdraget var högst i Jokkmokk kommun i Norrbottens län (24 300 kronor), Heby kommun i Uppsala län (23 300 kronor) och Norrtälje kommun i Stockholms län (23 300 kronor). Både i Heby och Norrtälje var även andelen inkomsttagare med avdrag relativt hög, cirka 26 respektive 22 procent, vilket kan jämföras med andelen i Jokkmokk som endast uppgick till runt 13 procent. Exempel på pend- lingssträckor i dessa regioner är Jokkmokk–Gällivare (cirka 95 kilo- meter), Heby–Uppsala (cirka 50 kilometer) och Norrtälje–Stockholm (cirka 70 kilometer), som motsvarar omkring en timmes resa med bil.

Lägst var medelavdraget i Gnosjö kommun i Jönköpings län (10 900 kronor), Partille kommun i Västra Götalandsregionen (11 100 kronor) och Timrå kommun i Västernorrlands län

(11 200 kronor). Både Partille och Timrå ligger nära större städer, Göteborg respektive Sundsvall, som nås inom 20 minuter med bil.

Ur statistiken framkommer att det ofta finns en stor variation i reseavdragets användning bland kommuner inom ett och samma län. I Tabell 6.10 används i stället SKL:s kommunindelning för att be- skriva reseavdragets användning i olika regioner, se bilaga 3. Tabellen visar att flest avdrag till störst belopp gjordes i större städer. Till- sammans med pendlingskommuner nära storstad svarar denna grupp för cirka 40 procent av alla avdrag, både till antal och belopp. Även i pendlingskommuner nära större städer och mindre städer/tätorter gjordes en stor andel av avdragen, sammanlagt runt 30 procent av både antal och belopp. Landsbygdskommuner med besöksnäring stod för endast runt 2 procent av avdragen, men utgör samtidigt en liten grupp befolkningsmässigt.

Om antalet reseavdrag ställs i relation till antalet inkomsttagare i de olika kommunerna så utnyttjades avdraget mest i pendlingskom- muner nära en större stad, där runt en fjärdedel av inkomsttagarna gjorde avdrag. Andelen låg på ungefär samma nivå bland pendlings- kommuner nära mindre stad/tätort och lågpendlingskommuner nära större stad. Lägst andel återfinns bland storstadskommunerna, som

109

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

enligt SKL:s kommunindelning består av Stockholm kommun, Göteborgs kommun och Malmö kommun. Där gjorde under 10 pro- cent av inkomsttagarna avdrag.

110

Tabell 6.9	Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommun, 2017

Kommun	Kommuntyp1	Län	Antal avdrag		Andel av	Medel-	Totalt
					inkomsttagarna2	avdrag	avdragsbelopp

			Tusental	%	%	tkr	mnkr	%

Bollebygd	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	2,1	0,2	38,9	17,5	36,3	0,3
Lilla Edet	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	2,9	0,3	35,4	20,1	58,1	0,4

Ale	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	6,4	0,7	35,3	14,4	91,9	0,6
Lerum	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	8,3	0,9	34,4	13,5	112,4	0,8

Forshaga	Pendlingskommun nära större stad	Värmlands län	2,2	0,2	34,1	13,9	30,5	0,2
Sävsjö	Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	Jönköpings län	1,3	0,1	19,7	15,3	20,0	0,1

Båstad	Landsbygdskommun med besöksnäring	Region Skåne	1,6	0,2	19,7	17,1	27,7	0,2
Ronneby	Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	Blekinge län	3,2	0,3	19,7	13,7	43,2	0,3

Sorsele	Landsbygdskommun	Västerbottens län	0,3	0,0	19,6	18,7	5,6	0,0
Strömstad	Landsbygdskommun med besöksnäring	Västra Götalandsregionen	1,4	0,2	19,5	13,8	19,3	0,1
Sundbyberg	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	1,8	0,2	5,7	15,8	28,7	0,2
Solna	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	2,5	0,3	4,7	15,2	37,4	0,3

Stockholm	Storstäder	Stockholms län	27,5	3,1	4,5	15,3	421,0	3,0
Lidingö	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	1,1	0,1	4,2	17,1	19,5	0,1
Danderyd	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	0,7	0,1	3,7	16,4	11,0	0,1
Samtliga	-	-	902,4	100,0	15,0	15,7	14 184	100,0

Anm. Urvalet omfattar de fem kommuner med störst resp. minst andel inkomsttagare med avdrag, samt fem kommuner i medianläge. Tabellen är sorterad efter Andel av inkomsttagarna. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

111

2019:36 SOU

användning Reseavdragets

112

Tabell 6.10 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommuntyp, 2017

Kommuntyp1	Antal avdrag			Andel av		Medelavdrag		Totalt
				inkomsttagarna2				avdragsbelopp

	Tusental	%	%			tkr		mnkr	%

Storstäder	74,8	8,3	6,4		14,0		1 050		7,4
Pendlingskommun nära storstad	170,6	18,9	15,4		15,3		2 607		18,4

Större stad	186,7	20,7	13,0		15,8		2 955		20,8
Pendlingskommun nära större stad	123,5	13,7	25,8		16,3		2 015		14,2

Lågpendlingskommun nära större stad	77,4	8,6	21,5		17,2		1 332		9,4
Mindre stad/tätort	129,6	14,4	17,2		15,6		2 024		14,3
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	74,6	8,3	22,0		15,5		1 154		8,1
Landsbygdskommun	48,5	5,4	17,1		15,8		764		5,4

Landsbygdskommun med besöksnäring	16,6	1,8	19,5		17,0		283		2,0
Samtliga	902,4	100,0	15,0		15,7		14 184		100,0

Anm. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

användning Reseavdragets

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

6.11Färdmedel

6.11.1Färdmedelsfördelning

Fram till och med inkomståret 2001 angavs särskilda uppgifter i deklarationsblanketten i de fall reseavdrag yrkades för resor med bil. Bilavdrag utgjorde då drygt 60 procent av alla avdrag, både till antal och belopp. Det är i dag okänt vilka färdmedel som avdragen avser.

Skatteverkets skattefelskontroller kan användas för att uppskatta färdmedelsfördelningen bland de som yrkar reseavdrag, se av- snitt 7.6. Enligt kontrollerna avser cirka 84 procent av avdragen resor med bil och endast runt 5 procent resor med allmänna transport- medel, inklusive kombinationsresor. För 11 procent saknas uppgift om färdmedel, vilket nästan uteslutande beror på att Skatteverkets förfrågan om avdraget inte har besvarats. Eftersom urvalet i kontrol- lerna fastställs utifrån avdragsstorlek, där endast avdrag över en viss beloppsgräns inkluderas, ges inte en komplett bild av färdmedels- fördelningen. Skatteverket konstaterar att en majoritet av avdragen avser resor med bil, men att den exakta andelen är osäker. Enligt Skatteverkets bedömning bör andelen avdrag för bil finnas i inter- vallet 60–94 procent. Det nedre intervallvärdet bygger på antagandet att samtliga som inte täcks in av urvalet gör avdrag för allmänna transportmedel. Det övre intervallvärdet bygger på antagandet att färdmedelsfördelningen både bland de som inte täcks in av urvalet och de som saknar uppgift är densamma som anges ovan.

Detta kan jämföras med statistik från RVU, som innehåller infor- mation om färdmedelsfördelningen för arbetsresor generellt sett, se avsnitt 5.6. Enligt undersökningen är bil det huvudsakliga färdmed- let för runt 61 procent av alla arbetsresor. Runt 17 procent av resorna görs i stället med kollektivtrafik som huvudsakligt färd- medel. Om samma fördelning antas gälla för arbetsresor med avdrag innebär det att närmare 80 procent av avdragen avser resor med bil (61/(61+17)≈78). Eftersom den nedre beloppsgränsen innebär en begränsning i avdragsrätten framförallt för skattskyldiga som reser med kollektivtrafik är andelen sannolikt större än så. Det kan också noteras att en betydande del av skattefelet förklaras av att skattskyl- diga inte uppfyller de krav som finns för att få göra avdrag med bil, se avsnitt 7.6.

113

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Sammantaget bedömer vi att runt 90 procent av reseavdragen avser resor med bil och runt 10 procent avser kollektivtrafik, för- delningen är dock osäker. Sannolikt görs endast få avdrag för resor med andra färdmedel, till ett litet belopp.

6.11.2Reseavdragets storlek för olika färdmedel

Enligt dagens regler gäller att skäliga utgifter för arbetsresor får dras av till den del som beloppet överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor, se avsnitt 3.3.2. De faktiska utgifterna för arbetsresor, och därmed reseavdragets storlek, beror på vilket färdmedel som används.

Bil

Utgifter för arbetsresor med egen bil får av förenklingsskäl dras av med ett schablonbelopp per kilometer, givet att den skattskyldige uppfyller de krav som finns för att få reseavdrag för bil, se av- snitt 3.3.2. Reseavdragets storlek baseras därmed på och ökar med antalet kilometer mellan bostad och arbetsplats, oberoende av den skattskyldiges faktiska utgifter.1 Skattskyldiga som använder egen bil för två arbetsresor per dag under 210 dagar per år behöver ha ett avstånd mellan bostad och arbetsplats på cirka 14–15 kilometer för att det totala schablonbeloppet ska överstiga beloppsgränsen på 11 000 kronor, om avdraget inte också omfattar utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter eller trängselskatt. Ett reseavdrag som enligt bil- schablon uppgår till 16 000 kronor, dvs. medelavdraget i landet, kan på motsvarande sätt beräknas avse resor för en skattskyldig med ett avstånd mellan bostad och arbetsplats på runt 35 kilometer. Om det antas att bilresor typiskt sett inte görs på avstånd över 150 kilometer bör reseavdrag som beräknas enligt bilschablon som mest uppgå till runt 100 000 kronor, i vissa fall mer om avdraget även omfattar utgif- ter för väg-, bro-, färjeavgifter eller trängselskatt.

1För resor med förmånsbil är schablonbeloppet per kilometer lägre än för egen bil och bero- ende av drivmedel.

114

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

Kollektivtrafik

Reseavdraget för resor med kollektivtrafik baseras i stället direkt på den skattskyldiges faktiska utgifter, som ska beräknas med utgångs- punkt i det billigaste biljettalternativet. De faktiska utgifterna för att regelbundet resa till och från arbetet med kollektivtrafik varierar på flera olika sätt. Den absoluta huvuddelen av alla arbetsresor med kol- lektivtrafik sker med regional trafik, som även omfattar det som traditionellt benämnts lokal kollektivtrafik. Regiontrafiken har i varje län sin egen taxestruktur som kan skilja sig avsevärt åt. Skillna- derna uppstår som ett resultat av kollektivtrafikutförarnas olika förutsättningar vad gäller betalsystem, zonindelningar och typer av tidsperiodsrabatter i olika regioner. Stockholms län och Uppsala län har i huvudsak enhetstaxor, vilket innebär att samma taxa gäller oberoende av resornas längd inom länet. Övriga län har olika former av avståndsberoende taxor, där den högsta taxan ofta är en s.k. läns- taxa som gäller för obegränsat resande inom hela länet. Taxenivån varierar och är t.ex. generellt sett relativt hög i Norrbottens län, och relativt låg i Gotlands län och i Södermanlands län. Den vanligaste formen av periodkort är 30-dagarskort. Det förekommer även olika typer av säsongs- eller årskort som ofta innebär en viss rabatt; priset för ett årskort kan t.ex. motsvara kostnaden för tio eller i vissa län endast nio 30-dagarskort.

Årskostnaden för att resa med regional kollektivtrafik varierar typiskt sett i intervallet 8 000–15 000 kronor, men kan vara både lägre och högre i enskilda fall. Den regionala kollektivtrafiken i Sverige är till största delen subventionerad. I genomsnitt finansieras ungefär hälften av kostnaderna med biljettintäkter och hälften med offentliga medel, men andelen varierar något i de olika länen. En mindre del av arbetsresorna, främst över längre avstånd, görs med trafik som bedrivs av kommersiella aktörer. Störst bland dessa är SJ. I normalfallet betalar då resenärerna hela priset för resan.

Det saknas kvalificerade sammanställningar av kollektivtrafik- taxor hos olika trafikanordnare som är enkelt användbara för de analyser som vi har velat göra. Vi har i stället gjort en egen sam- manställning av den uppskattade kostnaden för ett års resande i ett antal olika typexempel. Vi har valt ut minst två och i många fall fler reserelationer i varje län och därutöver ett antal länsöverskridande relationer, fördelade över avstånd mellan 13 och 240 kilometer.

115

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Totalt har 72 relationer valts ut. Kostnaden har kartlagts med ut- gångspunkt i det billigaste biljettalternativet och 2019 års taxor. Hela sammanställningen och uträkningar baserade på denna åter- finns i Tabell 5 i bilaga 2.

Sammanställningen redovisas även i Figur 6.4, som ger en över- siktlig bild av taxestrukturen för kollektivtrafikresor och möjlig- heten till avdrag vid olika avstånd. De utvalda typexemplen har sorterats efter reslängden för en resa enkel väg. Den skattelättnad som resulterar av avdraget är beräknad vid både 32 och 52 procents marginalskatt. Figuren innehåller även en stiliserad kurva över antalet kollektivtrafikresenärer vid olika avstånd, som baseras på Trafikanalys resvaneundersökningar.

60 000

50 000

	40 000
år
perkr	30 000
	30 000
	20 000
	10 000
	0

13	17	22	29	39	43	56	64	70	77	85	100	114	163
							km

Skattelättnad (låg marginalskatt) (kr per år) Skattelättnad (hög marginalskatt) (kr per år)

Årskostnad (kr per år)

Beloppsgräns (kr per år)

Antal helårsresenärer

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Anm. Notera att avståndsintervallen på x-axeln är ojämna och att vissa värden upprepas. Kurvan över antalet resenärer är stiliserad och syftar till att ge en bild av den ungefärliga avståndsfördelningen.

1Vägavstånd mellan bostads- och arbetskommun.

Källa: Avstånd från Google Maps, kollektivtrafiktaxor från resp. operatörs hemsida, resandestatistik från Trafikanalys RVU Sverige 2011–2016 och egna beräkningar.

Av figuren framgår att de flesta arbetsresor med kollektivtrafik görs på kortare sträckor. Runt 92–95 procent av resorna är under 50 kilo- meter långa. Årskostnaden för dagligt arbetsresande med kollektiv- trafik på kortare sträckor är typiskt sett i storleksordningen 8 000– 15 000 kronor, i vissa fall strax under eller över detta intervall. Vid

116

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

längre avstånd ökar kostnaden något, dock inte avsevärt mycket i den kraftigt dominerande regiontrafiken. Detta beror på att man i många län kan utnyttja förmånliga länskort som är giltiga för resor i hela länet. De flesta högre staplar som illustreras i figuren avser resor med SJ, t.ex. mellan Stockholm och Uppsala, Nyköping respektive Katrineholm. Den högsta stapeln vid cirka 53 000 kronor avser ett årskort med SJ i andra klass, giltigt i hela landet, inklusive ett anslu- tande 30-dagarskort i Stockholms län. Detta kan ses som ett extrem- värde och är sannolikt nära den högsta årskostnaden för kollektiva arbetsresor på land i Sverige som skulle kunna berättiga till reseavdrag.

Figuren illustrerar också vilka möjligheter det finns att göra rese- avdrag för resor med kollektivtrafik. Avdrag får endast göras för kostnader som överstiger beloppsgränsen (11 000 kronor 2019). Av figuren framgår att årskostnaden för en stor del av de studerade typ- exemplen inte överstiger denna gräns. För resor med en högre års- kostnad är reseavdraget typiskt sett som mest runt 5 000–6 000 kro- nor och skattelättnaden vid 32 procent marginalskatt är därmed högst runt 1 500–2 000 kronor. Som den stiliserade antalskurvan antyder görs dock relativt få resor som medför en så pass hög kostnad och skattelättnad. Årskostnaden med enhetstaxan i Stockholms län, där drygt hälften av alla arbetsresor med kollektivtrafik görs, är t.ex. lägre än beloppsgränsen 11 000 kronor. Beloppsgränsen är avsiktligt satt för att resor med kollektivtrafik i Stockholms län inte ska berättiga till avdrag. I ytterligare fyra län ligger de högsta årskostnaderna typiskt sett under beloppsgränsen och i de flesta övriga län strax över gränsen. Flertalet resor görs dock även i dessa län till lägre kostnader som inte berättigar till avdrag. Det exakta antalet avdrag som avser resor med kollektivtrafik är okänt, men är sannolikt i storleks- ordningen 90 000 avdrag eller omkring 10 procent av avdragen, se avsnitt 6.11.1. Det är inte heller känt hur stor andel av det totala avdragsbeloppet som avser resor med kollektivtrafik. Eftersom avdrag för resor med kollektivtrafik typiskt sett är mindre än motsvarande avdrag för bil, uppskattar vi kollektivresornas andel av det totala avdragsbeloppet till omkring 5 procent.

117

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Flyg

Även reseavdrag för flyg beräknas direkt utifrån den skattskyldiges faktiska utgifter. Årskostnaden för arbetspendling med flyg är typiskt sett i storleksordningen 100 000–150 000 kronor per år, beroende på flygbolag och sträcka. Daglig arbetspendling med flyg är sannolikt mycket sällsynt, om det ens förekommer. Mer vanligt förekommande kan vara situationer där det finns ett behov av att resa med flyg en eller ett par gånger i veckan, t.ex. för att besöka en arbetsgivares huvud- kontor eller kunder på annan ort. Det kan dock i många fall röra sig om tjänsteresor, snarare än arbetsresor som berättigar till reseavdrag. Enligt Fasit var det största reseavdraget beskattningsåret 2016 i stor- leksordning 100 000 kronor, se avsnitt 6.4.1. Runt 26 000 avdrag över- steg 50 000 kronor och runt 7 000 avdrag översteg 70 000 kronor. Det är okänt vilka färdmedel dessa avdrag avser. Sannolikt är en viss andel avdrag för resor med bil, men det kan även förekomma avdrag för flyg- resor.

6.12Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och miljö

Reseavdraget minskar, via skattesystemet, kostnaden för att resa till och från arbetet och kan därmed påverka människors beslut på om- råden där sådana kostnader har betydelse, t.ex. vid val av bostad arbetsplats och färdmedel.

Valet av bostad och arbetsplats påverkas genom att reseavdraget ökar möjligheten att både ta ett arbete längre från bostaden och bosätta sig längre från arbetsplatsen. Även förekomsten av t.ex. distansarbete, hemarbete och dubbel bosättning, som i vissa fall kan fungera som substitut till arbetsresor, kan påverkas av reseavdraget. I den mån reseavdraget sammantaget styr i en riktning som leder till fler och längre arbetsresor kan avdraget öka den totala trans- portefterfrågan. Beroende på vilka färdmedel som används kan detta i sin tur leda till miljöeffekter, t.ex. i termer av ökade utsläpp av växt- husgaser och luftföroreningar.

Påverkan på färdmedelsvalet uppstår som ett resultat av att för- utsättningarna för att få reseavdrag och avdragets storlek skiljer sig åt beroende på vilket färdmedel som används för resorna, se av-

118

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

snitt 6.11.2 Eftersom reseavdraget i princip är kopplat till den skatt- skyldiges faktiska utgifter för arbetsresor är avdraget typiskt sett större för bil, beräknat enligt bilschablon, än för kollektivtrafik på en given sträcka. På så vis är det även framförallt möjligheten att få reseavdrag för kollektivtrafik som begränsas av beloppsgränsen för avdrag. Reglernas utformning påverkar sammantaget den relativa attraktiviteten hos olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Även i detta avseende kan reseavdraget därmed få miljöeffekter.

Eftersom människors val av bostad och arbetsplats liksom färd- medelsval är beroende av lokala förutsättningar, t.ex. tillgången till olika typer av färdmedel, kan reseavdragets effekter skilja sig åt mellan olika geografiska regioner.

Det finns många andra faktorer utöver reseavdraget som påverkar både individers lokaliseringsbeslut och resmönster. Reseavdragets effekter på resande, lokalisering och miljö är därför svåra att bedöma och kvantifiera. Ett sätt att uppskatta reseavdragets effekter är att jämföra en situation med reseavdrag med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Vi har i detta syfte låtit kon- sultbolaget Sweco analysera hur resandet påverkas om reseavdraget avskaffas. Sweco har genomfört analysen med hjälp av Trafikverkets prognosmodell Sampers, se avsnitt 16.11 och 17.4.2. I Sampers fångas reseavdragets effekter på hur många och hur långa arbetsresor som görs och vilka färdmedel som används. Effekten på reslängd uppstår som ett resultat av att destinationen eller startpunkten för arbets- resan förändras, t.ex. vid byte av arbetsplats eller bostad. Den geo- grafiska fördelningen av arbetsplatser och bostäder antas dock vara opåverkad av reseavdraget.

Resultaten visar att reseavdraget sammantaget ger upphov till ett ökat resande. Det totala transportarbetet, mätt som antalet person- kilometer, är drygt 14 procent högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Reseavdraget påverkar framför allt resandet med bil och antalet resor på längre sträckor. Transportarbetet med bil är cirka 20 procent högre med reseavdrag jämfört med en situation utan, medan transportarbetet med kollektivtrafik bara är knappt 5 procent högre. På sträckor i inter- vallet 30–80 kilometer är transportarbetet cirka 40 procent högre med reseavdrag och över 80 kilometer cirka 75 procent högre. Att rese- avdraget ger upphov till ett ökat resande på långa avstånd kan tolkas som att avdraget har lett till en viss regionförstoring. Reseavdragets

119

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

effekter i detta avseende är relativt jämnt fördelade i olika kommun- grupper.

Sweco har baserat på de resandeeffekter som fås i Sampers beräknat hur reseavdraget påverkar utsläppen av koldioxid och andra luftför- oreningar. Resultaten visar att reseavdragets effekter på resandet ger upphov till utsläppsökningar. Utsläppen är i stort proportionella mot trafikarbetet med bil. Koldioxidutsläppen är ungefär 350 000 ton högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Detta kan ställas i relation till de totala utsläppen från personbilstrafiken i Sverige som 2016 uppgick till drygt 10 miljoner ton, varav drygt 2 miljoner ton var utsläpp från arbetsresor.

Som nämns ovan omfattar Sweco:s analys i denna del inte rese- avdragets effekter för bl.a. bostadslokaliseringen. Det är dock möj- ligt att reseavdraget även har bidragit till en mer utspridd boende- struktur, vilket i sin tur påverkar både resande och miljö.

120

7 Administration av reseavdraget

7.1Vårt uppdrag

En utgångspunkt för vårt uppdrag är att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. I upp- draget ingår även att utreda möjligheten för Skatteverket att förifylla uppgifter om reseavdrag i deklarationen utifrån uppgifter om folk- bokföring och arbetsställe. Vi ska också göra en aktuell analys av skattefel relaterade till reseavdrag.

7.2Inledning

I avsnitt 7.3 redovisar vi hur reseavdraget behandlas i deklarationen. Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget behandlas i avsnitt 7.4–7.4.2. I avsnitt 7.5–7.6 redogörs för skattefelet som är kopplat till reseavdraget, både enligt tidigare och nyare granskningar av Skatteverket. De administrativa effekterna av det nya system vi föreslår och våra förslag om administration av detta finns i kapitel 14.

7.3Reseavdragets behandling i deklarationen

Skattskyldiga som haft utgifter för resor mellan bostaden och arbets- platsen i inkomstslaget tjänst får själva fylla i avdraget i deklaratio- nen. Totalbeloppet ska fyllas i under punkten 2.1 ”Resor till och från arbetet” på deklarationsblanketten Inkomstdeklaration 1. Skattever- ket minskar sedan automatiskt avdraget med 11 000 kronor. Tidigare fanns rutor på deklarationsblanketten för ”Resdagar” och ”Km per dag”. Dessa rutor togs bort från och med inkomståret 2002 eftersom Skatteverket ansåg att uppgifterna inte var nödvändiga och att verket

121

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

i regel inte hade någon användning av dem. Det förhållandet att endast ett totalbelopp numera anges i ruta 2.1 i deklarationen innebär att Skatteverket inte har någon information om vad som ligger bakom beloppet, t.ex. avstånd mellan bostad och arbetsplats, antal resdagar, vilket färdmedel som använts vid resorna eller om tidsvinst- och avståndskrav uppfyllts vid bilavdrag. Om Skatteverket behöver sådan information i det konkreta fallet skickas en förfrågan med frågor till den skattskyldige.

Skatteverket tillhandahåller en avancerad beräkningstjänst på sin webbplats som hjälp till skattskyldiga att beräkna avdraget för resor till och från arbetsplatsen. Tjänsten kan även användas av skatt- skyldiga som:

1.arbetar i skift

2.har bytt adress under året

3.byter färdmedel under samma resa eller byter färdsätt under året

4.får tillgång till, och åker kollektivtrafik, först under senare delen av inkomståret

5.har oregelbundna arbetstider

6.har flera arbetsplatser eller flera arbeten.

Fysiska personer som bedriver enskild näringsverksamhet ska inte bokföra kostnader för arbetsresor eftersom kostnaderna inte räknas som resor i näringsverksamheten. Den del av kostnaderna som över- stiger 11 000 kronor under beskattningsåret ska i stället dras av i ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. Beloppet ska också anges i punkt 2 under ”Övriga uppgifter” i NE-bilagan.

Fysiska personer som är delägare i handelsbolag drar av kostnader för arbetsresor som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret i punkt 13 i N3A-bilagan. Dessa kostnader är den fysiska personens egna. Om kostnaderna har bokförts i handelsbolagets räkenskaper ska dessa också återläggas som en intäktspost i punkt 5a i N3A- bilagan.

Eftersom endast belopp anges i NE- och N3A-bilagan har Skatte- verket inte heller i dessa fall någon information om vad som ligger bakom siffrorna.

122

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

7.4Skatteverkets kontrollverksamhet

och handläggning av ärenden om avdraget

7.4.1Skatteverkets kontrollverksamhet

Årligen yrkar drygt 900 000 personer avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst. Av resursskäl är det inte möjligt för Skatteverket att granska alla avdrag manuellt. Det är således av av- görande betydelse att verket inom ramen för sin kontrollverksamhet utnyttjar möjligheterna till maskinell kontroll i syfte att hitta avdrag som är kontrollvärda.1 Urvalen baseras på riskanalyser som arbetas fram hos verket.

Avdragsposten resor till och från arbetet är den avdragspost i in- komstslaget tjänst som har störst negativ påverkan på skattefelet. Skattefelet är skillnaden mellan de fastställda beloppen och de teo- retiskt riktiga.

En stor andel av de yrkade reseavdragen är helt eller delvis fel- aktiga. Vanliga fel är att den skattskyldige inte uppfyller föreskriven tidsvinst, inte kan styrka kostnaden för drivmedel eller visa faktiskt antal körda mil och dylikt. En relativt stor andel av den riskbaserade maskinella kontrollen som genomförs avser resor till och från arbetet. Maskinella urval har med åren arbetats fram för att leverera kontrollvärda utredningar. Vissa urval riktas mot nya avdragsyrkare, eftersom analyser har visat att regelefterlevnaden efterkommande år är högst om kontrollen sker första året och att effekten avtar årligen. Andra urval tar sikte på tidsvinst, där olika storstadsområden med väl utbyggd kollektivtrafik kontrolleras särskilt. För att få ett så bra riskbaserat urval som möjligt används scoringsmodeller.2 Urval finns även mot deklarationer med orimligt höga eller orimligt många av- drag under inkomst av tjänst. Sammantaget sker kontroll av hela populationen som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, dock med tyngd mot kontroller som ger störst effekt på regelefterlev- naden, samt mot storstadsområdena där det är svårt att uppfylla krav på tidsvinst. Utöver dessa kontroller sker även uppföljningskontrol- ler i syfte att fånga upp de som återkommer med felaktiga avdrag.

1Se prop. 1993/94:224 s. 22–23.

2En poängsättning görs av risker inom företeelsen. Den totala poängen återspeglar risknivån, dvs. ju högre poäng desto större risk för fel. Denna metod kan användas för urval i en stor population när man vill välja ut ett antal av de som har störst risk för fel.

123

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

Kontrollen som avser resor till och från arbetet genomförs nor- malt i fyra olika situationer:

1.vid ansökan om ändring av preliminär A-skatt (s.k. jämknings- ansökningar)

2.vid inkomstbeskattningen

3.vid omprövningar och

4.vid skattefelskontrollen.

Den kontroll som genomförs i samband med jämkningsansökningar görs i förebyggande syfte. Här kontrolleras att förutsättningar för avdrag finns. Ytterligare kontroll görs i de fall det deklarerade avdra- get avviker från jämkningsbeslutet.

Kontroller som sker vid inkomstbeskattningen är de riskbaserade maskinella kontrollerna som beskrivits ovan. Syftet med kontrol- lerna är dels att verka för hög upplevd upptäcktsrisk, dels att före- bygga framtida felaktiga avdrag. Inom Skatteverket finns ett it-stöd för handläggningen av inkomstbeskattningen, ”Taxering I Ny Appli- kation” (TINA). Allt material (t.ex. inlämnade pappersdeklarationer inklusive bilagor) skannas in centralt och deklarationen finns till- gänglig för handläggaren på datorskärmen. Hela granskningsarbetet, från det att material kommer in till Skatteverket till dess att beslut meddelas, hanteras med stöd från TINA. Se närmare i avsnitt 7.4.2 om handläggningen av deklarationer vid inkomstbeskattningen, genom s.k. skrivbordskontroller.

Kontroll sker även i samband med begäran om omprövning på begäran av den som beslutet gäller. Avdrag som yrkas i samband med omprövning kan avse nya avdrag, men även avdrag som tidigare utretts och där den skattskyldige i vissa fall inkommer med ytter- ligare uppgifter och i andra fall inte.

Kontrollen mot jämkningar och omprövningar sker i dagsläget utan maskinella urval.

Jämte de i huvudsak riskbaserade maskinella kontrollerna genom- för Skatteverket slumpmässiga kontroller av reseavdraget. De s.k. skattefelskontrollerna är ett exempel på detta. Från och med beskatt- ningsåret 2014 har Skatteverket varje år genomfört slumpmässiga

124

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

kontroller av bl.a. reseavdraget i syfte att få en uppfattning om stor- leken på skattefelet och i vilken grad skattefelet har förändrats3, se vidare i avsnitt 7.6. Dessa kontroller genomförs på samma sätt som vid inkomstbeskattningen, via skrivbordskontroller.

7.4.2Skatteverkets handläggning av ärenden vid inkomstbeskattningen

Kontroller av reseavdragen genomförs av skattehandläggare i form av skrivbordskontroller. I viss mån används s.k. sommarakademiker för att utreda avdrag för resor till och från arbetet. Utredningarna är rela- tivt komplicerade och kräver ofta omfattande dokumentationsin- hämtning. Arbetsuppgifterna kräver därför handledaresurser första året i de fall granskningen utförs av sommarakademiker.

Då lagstiftningen är svår och det ställs stora beviskrav för att av- göra om någon uppfyller villkoren för att få avdrag finns stödtexter som används vid förfrågningstillfället. Dessa stödtexter är omfat- tande, men texterna anpassas efter den aktuella situationen. Antalet frågor blir ändå relativt omfattande för att minska behovet av att skicka kompletterande förfrågningar. En förfrågan innehåller vanli- gen en begäran om att svar ska lämnas om bl.a. följande förhållanden:

1.Mellan vilka platser (adress och ort) som arbetsresorna har gjorts

2.Vilket eller vilka färdsätt som har använts för arbetsresorna

3.Hur utgifterna har beräknats

4.I de fall avdraget avser bil eller motorcykel ställs frågor om varför bil eller motorcykel använts, antal dagar och hur många mil som eget fordon har använts i tjänsten, beräknad tidsvinst genom att använda eget fordon etc.

När svar kommer in gör handläggaren en bedömning av avdragsrätt med utgångspunkt från de uppgifter som har redovisats. Uppgifter- na kontrolleras så långt det är möjligt. Exempelvis stäms beräknad tidsvinst av mot den faktiska restiden som anges i tidtabeller och reseplanerare samt att bilens färdställning och drivmedelskvitton

3Skatteverkets årsredovisning 2018, s. 25.

125

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

motsvarar yrkat avdrag. Om bilen används i tjänsten kan det även göras en avstämning med den skattskyldiges arbetsgivare.

Efter att granskning av underlaget skett och om handläggaren bedömer att avdraget för resorna ska ändras, upprättas ett förslag till beslut. Normalt skrivs förslag till beslut under av den handläggare som har granskat underlaget.

Beslut fattas sedan av Skatteverket efter att ha beaktat eventuella erinringar från den skattskyldige. Beslutet skrivs under av handläg- garen. Om det vid utredningen framkommit att oriktig uppgift har lämnats, varpå skattetillägg ska tas ut eller att beslutet bygger på skälighetsbedömningar, ska det framgå av beslutet att ärendet är förankrat av särskilt kvalificerad beslutsfattare.

I de fall svar på förfrågan inte kommer in, saknar Skatteverket upp- gifter att ta ställning till. I dessa fall nekas avdrag till den del det över- stiger utgifter för allmänna färdmedel. I vissa fall saknas även avdrags- rätt för allmänna färdmedel och då medges inte något avdrag för arbetsresor.

7.5Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet

Taxeringsåret 2003 gjorde cirka 920 000 personer avdrag för resor till och från arbetet.4 Det totala avdraget uppgick till 11,3 miljarder kro- nor. För att undersöka skattefelet i reseavdraget gjorde Skatteverket under 2003 en undersökning genom ett slumpmässigt urval av 900 rese- avdrag som granskades särskilt. Reseavdragen uppgick i genomsnitt till cirka 20 000 kronor. Ensamåkande bilister stod för drygt 85 procent av alla avdrag – samåkning med bil förekom bara i en halv procent av fallen. Avdrag för kollektiva resor uppgick till cirka 5 procent. I 7 pro- cent av fallen framgick inte vad avdraget avsåg.

Undersökningen visade att 48 procent av de personer som gjorde avdrag för resor mellan hemmet och arbetsplatsen gjorde ett fel- aktigt reseavdrag. 46 procent gjorde fel till sin fördel och två procent gjorde fel till sin nackdel. Det innebar att varannan person som redo- visade reseavdrag gjorde fel och att det alldeles övervägande antalet fall var fel till egen fördel. Om felaktigheterna berodde på okunskap borde rimligen fel till fördel och nackdel vara ungefär lika frekventa.

4Uppgifterna i avsnitt 7.5 är hämtade från Skattestatistisk årsbok 2004 s. 235–236.

126

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

Slutsatsen att det var fråga om avsiktliga fel (fusk) låg närmast till hands.

Det vanligaste felet var otillräcklig tidsvinst, dvs. den avdrags- yrkande hade gjort avdrag för bil trots att tidsvinsten jämfört med allmänna kommunikationer inte uppgick till två timmar. Ett annat vanligt fel var att den avdragsyrkande gjorde avdrag för fler dagar än personen faktiskt arbetat. Fel som berodde på att ett felaktigt av- stånd mellan hemmet och arbetsplatsen angetts var däremot relativt få. Andra vanliga fel var att avdraget avsåg resor till studieort och inte till arbete och att man gjort dubbelavdrag, både för bil och för buss.

Det beloppsmässiga felet för avdrag som yrkats med för högt belopp var i genomsnitt cirka 13 000 kronor och för avdrag som yr- kats med för lågt belopp cirka 3 000 kronor. Män och kvinnor gjorde lika mycket fel. Brutto uppgick det beloppsmässiga skattefelet till cirka 3,5 miljarder kronor, vilket är cirka 30 procent av det totala rese- avdraget. Av beloppet är cirka 3,4 miljarder kronor till fördel för den skattskyldige (underbeskattning) och knappt 0,1 miljard kronor till nackdel (överbeskattning). Skattefelet – det belopp som staten går miste om i skatt – beräknades till 1,4 miljarder kronor.

7.6Skatteverkets nya granskning av skattefelet

Skatteverket har delvis på önskemål av kommittén gjort en samman- ställning av de skattefel som rör reseavdraget som upptäckts vid ver- kets slumpvisa skattefelskontroller för beskattningsåren 2014–2016. Denna sammanställning redovisas i Skatteverkets promemoria Av- drag för resor till och från arbetet En uppföljning av skattefelskon- trollen.5 I det följande ger vi en sammanfattande beskrivning av pro- memorians innehåll.

Totalt har reseavdraget granskats för 911 skattskyldiga för de tre åren. Urvalet av kontrollerna är gjort med vissa begränsningar, t.ex. har inte de minsta avdragen och inte heller vissa grupper ingått i målpopulationen. Målpopulationen täckte i genomsnitt för de tre åren 62 procent av dem som yrkade reseavdrag och 87 procent av det skattemässiga värdet av avdraget, det vill säga den resulterande skattelättnaden.

5Daterad 2019-05-23.

127

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

I genomsnitt gjordes under de tre åren 924 000 avdrag per år till ett skattemässigt värde av 5,4 miljarder kronor per år. I skattefels- kontrollen föranledde 56 procent en ändring. Endast två procent av dessa var ändringar som var till fördel för den skattskyldige, det vill säga att avdraget blev större efter kontrollen. Övriga ändringar var till nackdel för den skattskyldige. Det genomsnittliga skattefelet i kon- trollerna uppgick till 2 700 kronor. Sammanlagt kan skattefelet för den genomsnittliga målpopulationen beräknas till 1,57 miljarder kronor per år med en felmarginal på cirka 0,2 miljarder kronor. Om till detta även läggs en uppskattad andel fel för de mindre reseavdrag som inte granskades kan det totala skattefelet beräknas till 1,75 miljarder kronor per år, vilket motsvarar nästan en tredjedel av avdragets totala skatte- mässiga värde. Detta resultat stämmer väl överens med den tidigare granskningen för inkomståret 2002 som redovisas i avsnitt 7.5.

Av de skattskyldiga som kontrollerades yrkade 83,5 procent avdrag för bilresor och fem procent för kollektivtrafik- eller kombinations- resor. I 11,5 procent av fallen framgick det inte vilket färdmedel som avdraget avsåg. I huvudsak berodde det på att de skattskyldiga inte hade besvarat Skatteverkets förfrågan.

Av dem som yrkade reseavdrag med bil medgavs 80 procent detta efter kontrollerna, dock inte alltid med det belopp som yrkats. Anled- ningarna till att bilavdrag medgavs var att den skattskyldige uppfyllde tidsvinstkravet på 2 timmar (50 procent), att allmänna transportmedel saknades vid tidpunkt för resan (23 procent), att allmänna transport- medel saknades (21 procent), att bilen användes i tjänsten eller på grund av sjukdom eller funktionshinder (6 procent).

I genomsnitt ändrades 56 procent av yrkade reseavdrag vid kon- trollerna. Ändringarna var i allmänhet frekventare ju högre belopp som yrkats. För dem som yrkat avdrag med 50 000 kronor eller mer ändrades 70 procent av yrkandena.

Orsakerna till att reseavdraget ändrades vid kontrollen fördelar sig som följer:

•Inte styrkt avdraget: 20 procent (t.ex. inte kunnat verifiera kost- nader)

•Otillräcklig tidsvinst: 19 procent

•Okänt: 17 procent (förfrågan inte besvarad)

•Felaktig sträcka: 15 procent

128

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

•Felaktigt antal dagar: 14 procent

•Andra orsaker: 15 procent (t.ex. att avdraget inte avser arbets- resor, bilen har inte använts i tjänsten i tillräcklig omfattning, av- drag har yrkats för parkeringsavgifter, fel belopp har använts i beräkningarna och räkne- eller skrivfel).

Orsakerna varierar något mellan olika kommungrupper. Otillräcklig tidsvinst svarade t.ex. för 25 procent av ändringarna i storstäder och storstadsnära kommuner, men bara för 13 procent i mindre städer och tätorter och landsbygdskommuner.

I en avslutande kommentar i promemorian anger Skatteverket att reseavdraget ur ett skattefelsperspektiv är en problematisk del av inkomstbeskattningen. Detta eftersom det ger upphov till ett stort skattefel som är svårt att motverka. Skattefelet har uppskattats till 1,75 miljarder kronor per år för åren 2014 till 2016. Det motsvarar nästan en tredjedel av avdragets skattemässiga värde. Skattefelets anatomi med en stor andel fel och i genomsnitt små skattefel gör det svårt att minska skattefelet genom kontroller.

Flertalet av dem som yrkar reseavdrag gör detta för bil. Det inne- bär att utredningar blir komplicerade samt tidskrävande. Att genom- föra ett stort antal kontroller där varje kontroll förväntas i genom- snitt ge relativt lite skatteintäkter är ur ett effektivitetsperspektiv, enligt promemorian, inte försvarbart. De kontroller som sker vid den årliga beskattningen är riskbaserade och kan förväntas ge högre skatteintäkter i genomsnitt, men det är ändå för många fel för att det ska gå att kontrollera bort.

Information och systemutveckling är andra verktyg som används för att minska risken för fel, t.ex. broschyrer och beräkningshjälp på www.skatteverket.se. Oavsett åtgärder är situationen dock i stort sett samma som 2002. Följden av detta är att vissa skattskyldiga inte betalar rätt skatt. Eftersom skattefelet med rimliga resurser inte går att kontrollera eller informera bort är ett rimligt alternativ för att minska skattefelet, enligt promemorian, regelförändring.

129

8 Reseavdrag i andra länder

8.1Vårt uppdrag

Vi ska analysera och redogöra för hur de avståndsbaserade reseav- dragssystemen som tillämpas i Norge och Danmark är konstruerade och vilka erfarenheterna av dessa är. Kapitlet inleds med en bredare internationell utblick.

8.2Internationell utblick

Avsnitt 8.2–8.2.2 utgår från en kartläggning av den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor i OECD:s medlemsländer från 2014.1 Kartläggningen baseras på ländernas svar på ett fråge- formulär och avser avdragsreglerna 2014. Vi har i vissa delar kom- pletterat med information från andra källor. Det är svårt att på ett rättvisande sätt göra direkta jämförelser mellan länderna eftersom det kan finnas andra skillnader i skattesystemen som påverkar hur den skattskyldige kompenseras för utgifter för arbetsresor. Avsnit- ten syftar därför i första hand till att belysa den variation som finns.

8.2.1Avdragsrätten i olika länder

Den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor avgörs typiskt sett av om kostnaderna anses vara privata levnadskostnader eller inte. Synen på kostnadernas karaktär skiljer sig åt mellan de stu- derade länderna, som antar två huvudsakliga synsätt. Dessa beskrivs nedan.

1M., Harding, Personal Tax Treatment of Company Cars and Commuting Expenses, OECD Taxation Working Papers, No. 20, OECD Publishing, 2014.

131

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

I vissa länder anses kostnader för arbetsresor vara privata levnads- kostnader, vilket främst motiveras av att kostnaderna beror på per- sonliga livsstilsval om var man bosätter sig och hur man tar sig till arbetet, men också av den praktiska svårigheten att separera kost- nader för arbetsresor från annat resande. I länder med detta synsätt skiljer sig inte den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbets- resor från andra typer av personliga levnadskostnader som i regel inte får dras av. Kostnader för arbetsresor får som huvudregel inte dras av bl.a. i Australien, Estland, Italien, Kanada, Mexiko, Nederländerna, Nya Zeeland, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sydafrika, Ungern och USA.

I andra länder anses kostnader för arbetsresor ha ett visst sam- band med intäkternas förvärvande. Detta motiveras av att en skatt- skyldig inte kan förväntas bo och arbeta på ett och samma ställe, men kan sannolikt i många fall även härledas till olika politiska mål, till exempel mål för arbetsmarknadspolitiken. I dessa länder får kostna- der för arbetsresor dras av, ibland endast till viss del eller givet olika villkor. Kostnader för arbetsresor får helt eller delvis dras av i bl.a. Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Luxemburg, Norge, Polen, Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike.

8.2.2Avdragssystemens utformning

I länder där kostnader för arbetsresor är avdragsgilla skiljer sig av- dragssystemens utformning åt i flera avseenden. I många länder får avdrag göras endast till viss del eller givet vissa villkor, ofta med utgångspunkt i en huvudregel som åtföljs av undantag. Avdrag ges antingen för faktiska kostnader eller fastställs genom någon typ av beräkning baserat på schablonvärden. Ur ett historiskt perspektiv har avdragssystemen generellt sett utformats oberoende av transport- politiska mål och miljömål, men på senare år har det i ett flertal länder genomförts reformer som motiveras av sådana mål. Detta har bl.a. resulterat i införandet av olika varianter av avståndsbaserade och färd- medelsneutrala avdragssystem, liksom system som särskilt gynnar kollektivtrafik och andra färdmedel med låga utsläpp.

I vissa länder är den faktiska kostnaden för arbetsresor utgångs- punkt för beräkningen av avdragets storlek. Till exempel i Sverige och Schweiz är detta en huvudregel i avdragssystemet, men i båda

132

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

länderna beviljas ett schablonbaserat avdrag för bil givet vissa villkor. I Belgien, Frankrike, Tyskland, Polen och Nederländerna är faktiska kostnader utgångspunkten för avdrag för resor med kollektivtrafik. I Kanada kan utgifter för kollektivtrafikbiljetter berättiga till skatte- reduktion.

I flera länder har avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats betydelse för avdragets storlek. I Danmark och Norge be- räknas avdraget baserat på ett schablonbelopp per kilometer. Även i Tyskland och i vissa fall Frankrike används sådana avståndsbaserade system. Både avståndsgränser och beloppsgränser för avdragsgilla kost- nader, där avståndet får en indirekt betydelse, används för att begränsa avdragets storlek. I en del länder föreligger avdragsrätt endast om av- ståndet eller kostnaderna överstiger en nedre gräns, till exempel i Sverige, Danmark, Norge och Nederländerna. I både Norge och Danmark trappas avdraget ned vid ett visst avstånd och i Norge och Luxemburg finns det övre beloppsgränser för avdragets storlek. I Belgien kan skattskyldiga få ett extra avdrag vid längre avstånd.

Avdrag kan också ges i form av ett fast schablonbelopp. Detta är huvudregeln i Österrike, Luxemburg och Polen. I Österrike kan skatt- skyldiga som behöver pendla särskilt långt eller inte kan använda kol- lektivtrafik under vissa förutsättningar beviljas ett extra avdrag som bestäms schablonmässigt enligt ett antal breda avståndsintervall.2 I Belgien och Frankrike kan skattskyldiga få ett generellt avdrag för arbetsrelaterade kostnader som baseras på inkomstnivå. Ett fast av- drag ges även för resor med cykel i Schweiz och Tyskland, givet vissa villkor.

I de fall avdragssystemet gynnar ett visst färdmedel är det gene- rellt sett avdrag för resor med kollektivtrafik som hanteras mer för- månligt än andra färdmedel, antingen genom mer generösa avdrags- belopp eller genom att avdrag för bil endast beviljas om det saknas tillgång till kollektivtrafik. I Nederländerna ges avdrag bara för resor med kollektivtrafik.

Tabell 8.1 sammanfattar den skattemässiga hanteringen av kost- nader för arbetsresor i ett urval av OECD:s medlemsländer.

2Federal Ministry of Finance Austria (2017) The Tax Book 2018. Tips for employee tax assessment 2017.

133

Reseavdrag i andra länder		SOU 2019:36

Anm. 1Tabellen baseras på information från 2014 och avdragsreglerna kan ha ändrats. Länder med

*efter namnet har kategoriserats utifrån avdragssystemets huvudregel eller hur systemet normalt används. 2I Finland beviljas avdrag för det billigaste fortskaffningsmedlet (generellt sett kollektivtrafik). Om det saknas tillgång till kollektivtrafik kan ett kilometeravdrag göras i stället. Källa: Tabellen är hämtad från M. Harding (2014). Egen översättning.

8.3Norge

8.3.1Inledning

Vi har kontaktat Skatteetaten och Finansdepartementet i Norge och fått uppgifter om gällande norsk rätt om reseavdrag samt deras erfarenheter av det norska reseavdragssystemet.3 Information har även inhämtats från hemsidor från norska regeringen, Skatteetaten och Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

3Skatteetaten är norska motsvarigheten till svenska Skatteverket.

134

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.3.2Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem

Norge har sedan inkomståret 2000 ett avståndsbaserat avdrag för resekostnader mellan bostad och arbetsplats, den s.k. reiseavstands- modellen. Dessförinnan uppvisade reglerna om reseavdrag stora likheter med nuvarande svenska reglerna.4

Övergången till ett avståndsbaserat reseavdrag motiverades med att det äldre systemet hade blivit för besvärligt.5 Standardiserade regler för avdrag för arbetsresor enligt en avståndsmodell bedömdes minska rapporteringsproblem med reskostnader, minska antalet frå- gor huruvida förutsättningarna för avdragsrätt för bilresor var upp- fyllda samt minska risken för skatteundandragande eftersom den skattskyldige inte fick någon fördel av att uppge felaktiga uppgifter om färdsätt.6 Även miljövinsten framhölls. Den skulle uppstå genom att reglerna gav större motiv till att välja kollektiva transport- lösningar framför egen bil. Avståndsmodellen bedömdes innebära en åtstramning för dem som hade rätt till bilavdrag, genom en övergång från ett system med överkompensation till ett system med kostnads- täckning utifrån genomsnittliga rörliga kostnader vid bilkörning.

8.3.3Gällande rätt

Allmänt

I Norge betalas inntektskatt på två olika underlag. För det första betalas en platt skatt på 22 procent (inkomståret 2019) på alminnelig inntekt.7 Skattskyldiga i Finnmark och Nord-Troms betalar dock endast 18,5 procent i skatt. För det andra så betalas trygdeavgift och trinnskatt på personinntekt. Det norska reseavdraget påverkar endast beräkningen av alminnelig inntekt. Värdet av det norska reseavdraget för den enskilde skattskyldige uppgår således till cirka 22 procent av avdragsbeloppet.

4De äldre norska reglerna beskrivs i Ot prp nr 1 (1998–99) s. 9.

5Ot prp nr 1 (1998–99) s. 10.

6Ot prp nr 1 (1998–99) s. 11.

7www.nordisketax.net/main.asp?url=files/nor/sve/i07.asp

135

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Resor till bostad inom EES-området

Allmänt

Materiella bestämmelser om reseavdrag finns i lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven) § 6–44 och i Finansdepartementets forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven (FSFIN) § 6–44.

Skattskyldiga som bor i Norge eller inom EES-området har rätt till avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats med utgångspunkt i reseavstånd, antal resor och standardiserade kilometersatser. Kilo- metersatserna gäller oavsett vilket färdmedel som använts. När den avståndsbaserade modellen infördes uttalades i förarbetena att av- dragsnivån per kilometer borde fastställas så att de täckte de rörliga kostnaderna vid användning av en medelstor bil.8

För att ha rätt till avdrag för arbetsresa krävs att avståndet är minst

2,5 kilometer för varje resväg. Avdrag medges för kortare sträcka om det är rimligt på grund av funktionshinder, ålder eller hälsotillstånd. Med arbetsresa avses resor mellan bostad och fast arbetsställe, resor mellan fasta arbetsställen samt resor mellan bostad eller arbetsställe och undervisningsställe där det ges undervisning.

Det finns inte något krav på att den skattskyldige faktiskt haft kostnader för resan för att personen ska kunna göra och få avdrag. Avdragsrätten påverkas inte heller av att flera personer samåker i samma bil.

Nedre och övre beloppsgräns

Rätten till reseavdrag är för inkomståret 2019 begränsad till den del av beloppet som överstiger 22 700 norska kronor och avdrag ges inte för belopp som överstiger 97 000 norska kronor per år. Den nedre beloppsgränsen om 22 700 norska kronor (bunnbeløp) har höjts flera gånger. Den har motiverats med bl.a. förenklingsskäl för skattemyndighetens kontrollarbete.9 Den övre beloppsgränsen om 97 000 norska kronor har införs från och med inkomståret 2019.

8Ot prp nr 1 (1998–99) s. 11.

9Prop. 1 LS (2015–2016) s. 85. Nedre beloppsgränsen har för beskattningsåret 2019 höjts i enlighet med prognostiserad inflation från 22 350 till 22 700 norska kronor, se prop. 1 LS (2018–2019) s. 77.

136

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Tidigare fanns en kilometergräns om 75 000 kilometer. Avdrag med- gavs då inte för reslängder över kilometergränsen. Skälet till införandet av en övre beloppsgräns är att arbetsresor inom och utom EES-områ- det ska behandlas lika.10 Tidigare medgavs högsta avdrag med olika belopp. Högsta möjliga reseavdrag uppgår numera till 74 300 norska kronor per år.

Beräkning av avstånd

Avståndet beräknas till den kortaste sträckan av väg och sträcka med allmänna transportmedel, med undantag för flyg. Detta gäller oav- sett vilken färdväg som faktiskt har använts. I praktiken bestäms av- ståndet till den kortaste sträckan på väg med hjälp av Google Maps. Om väg eller allmänna transportmedel inte finns, beräknas avståndet enligt lämpligaste färdvägen.

Det sammanlagda dagliga reseavståndet avrundas upp till närmsta kilometer.

Antal resdagar

Antalet resdagar fastställs som huvudregel efter faktiska antalet arbets- dagar. För heltidsarbetande beräknas reseavdraget utifrån 230 arbets- dagar per år och en resa tur och retur varje arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom, ledighet, permission, tjänsteresor och liknande ska för heltidsarbetande räknas bort från de 230 dagarna om frånvaron utgör fler än 15 arbetsdagar per år. Då ska all frånvaro dras av. För skattskyldiga som arbetar deltid med reducerat antal arbetsdagar beräknas reseavdraget utifrån faktiska arbetsdagar. Detta gäller även för personer med avvikande arbetstider, t.ex. när flera resor görs samma dag.

Kilometersatserna

Kilometersatserna i den avståndsbaserade modellen fastställs årligen i Skattedirektoratets takseringsregler. För inkomståret 2019 beräk- nas avdrag för arbetsresor med 1,56 norska kronor per kilometer för

10Se prop. 1 LS (2018–2019) s. 80.

137

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

de första 50 000 kilometerna och 0,76 norska kronor per kilometer för resor över 50 000 kilometer. Den senaste höjningen av kilo- metersatserna skedde 2017 med 6 öre per kilometer för bägge sat- serna. Motivet till höjningen var att kompensera personer med relativt långa resvägar till arbetet för ökade bränslekostnader.11

Avdrag kan ges med den högre satsen om 1,56 norska kronor per kilometer även för reslängder över 50 000 kilometer, men bara så långt kostnaderna och reslängden kan dokumenteras. Om dokumenterade kostnader är lägre än beräknat avdrag enligt den högre satsen, ges avdrag för dokumenterade kostnader.

Färje- och vägavgifter

Om det är nödvändigt att använda egen bil kan under vissa förutsätt- ningar avdrag medges för faktiska kostnader för färje- och vägavgifter som överstiger 3 300 norska kronor per år (inkomståret 2019). An- vändning av egen bil anses nödvändigt om det medför två timmars kortare res- och väntetid jämfört med allmänna transportmedel.

Förifyllt reseavdrag i självdeklarationen i vissa fall

Skattskyldiga som haft reseavdrag tidigare och inte har flyttat eller bytt arbetsplats får reseavdraget förtryckt i självdeklarationen. Om uppgifterna är fel ska den skattskyldige ändra dessa.

Resor till bostad utanför EES-området

Det norska regelverket innehåller även bestämmelser om resor till bostad utanför EES-området men dessa regler utelämnas i detta betänkande.

11Prop. 1 LS (2016–2017) s. 85.

138

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.3.4Norska erfarenheter

I Norge yrkade cirka 293 000 skattskyldiga reseavdrag under inkomst- året 2017.12 Det genomsnittliga avdraget var cirka 18 000 norska kronor och totalt yrkades avdrag med cirka 5,3 miljarder norska kronor. Skattebortfallet till följd av avdraget uppgick till cirka 1,2 miljarder norska kronor. Det norska finansdepartementet har ingen överblick över huruvida den avståndsbaserade modellen leder till under- eller överkompensation, dvs. skattelättnaden i relation till faktiska rese- kostnader.

Runt 25 procent av de skattskyldiga som gör reseavdrag beviljas avdrag understigande 5 000 norska kronor före skatt.13 Över 47 procent av de skattskyldiga beviljas avdrag understigande 10 000 norska kronor före skatt och över 62 procent beviljas avdrag understigande 15 000 norska kronor före skatt.14

Reseavdraget ges i stor utsträckning till skattskyldiga i och kring de stora städerna.15 Enligt norska skattemyndigheten är det svårt att bedöma om reseavdraget isolerat sett bidrar till en utspridd bosätt- ning, för det finns många andra faktorer som är viktigare för bosätt- ningsmönstret än avdraget.16 Norska skattemyndigheten bedömer att reseavdragets betydelse för den enskildes ekonomi är relativt blygsam och att det är låg sannolikhet att avdraget har en självständig betydelse för var den skattskyldige bosätter sig.

Analysteamet vid den norska skattemyndigheten har gjort en studie av 15 000 skattskyldiga avseende inkomståret 2013. Studien visade att andelen fel bland de som yrkade avdrag för arbetsresor och besöksresor var 19 procent.17 Studien redovisade dock inte vilken typ av fel som det var fråga om.

Andelen resor med egen bil bland alla arbetsresande har legat relativt stabilt på 63 procent sedan 1992, men det finns regionala skillnader.18

12Uppgifter från Finansdepartementet i Norge.

13Myhrvold-Hanssen m.fl., Analyse av bruk, relevans og forvaltningskostnader ved fradrags- poster, Skatteetaten 2017, s. 36.

14Ibid s. 36.

15Skatteetatens Analysenytt 1/2018, Hvorfor er det fradrag for arbeidsreiser?, s. 9.

16Ibid s. 9.

17Myhrvold-Hanssen m.fl., Analyse av bruk, relevans og forvaltningskostnader ved fradrags- poster, Skatteetaten 2017, s. 47. Besöksresor motsvarar hemresor i inkomstskattelagen.

18Rapport från Kommunal- och moderniseringsdepartementet, Regionale utviklingstrekk 2018, s. 130.

139

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

8.3.5Slutsatser

Andelen arbetsresor med bil har legat kring 63 procent sedan 1992 trots att den avståndsbaserade modellen infördes 1999. Det går inte att dra någon säker slutsats om hur utformningen av de norska reglerna har påverkat arbetsresor med bil, men det kan konstateras att andelen bilresor inte har förändrats efter att modellen infördes. Miljövinsten framhölls i förarbetena när modellen infördes. Miljö- vinsten skulle uppstå genom att reglerna gav större motiv till att välja kollektiva transportlösningar framför egen bil. Eftersom andelen arbetsresor med bil inte synes ha förändrats sedan modellen inför- des, är det oklart vilken miljövinst som modellen i sig medfört och i vilken mån syftet i detta avseende har uppfyllts.

För en stor andel skattskyldiga utgör reseavdraget en liten andel av nettoinkomsten. Den norska skattemyndigheten bedömer att rese- avdragets betydelse för den enskildes ekonomi är blygsam och att det är låg sannolikhet att avdraget har en självständig betydelse för var den skattskyldige bosätter sig.

8.4Danmark

8.4.1Inledning

Vi har kontaktat Skatteministeriet i Danmark samt den danska skatte- myndigheten (SKAT) och inhämtat uppgifter om gällande dansk rätt om reseavdrag och erfarenheter av det danska reseavdragssystemet.19 Information har även inhämtats från Skatteministeriets och SKAT:s hemsidor.

19SKAT är den danska motsvarigheten till svenska Skatteverket. Den 1 juli 2018 blev SKAT ersatt med sju nya specialiserade styrelser, bl.a. Skattestyrelsen som kommittén haft kontakt med. De sju styrelserna ingår i Skatteförvaltningen, som är en myndighet under Skattemini- steriet.

140

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.4.2Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem

Danmark har sedan 1985 ett avståndsbaserat avdrag för resekostna- der mellan bostad och arbetsplats, s.k. befordringsfradrag. Dess- förinnan beräknades reseavdraget utifrån de faktiska resekostnader- na. Övergången till ett avståndsbaserat reseavdrag motiverades i för- arbetena med att skattskyldiga hade svårt att förstå och tillämpa de tidigare avdragsreglerna.20 Enligt förarbetena vållade reglerna mycket problem och skattskyldiga behandlades av svårförståeliga skäl olika. Detta medförde många överklaganden som ofta rörde små belopp. Reglerna var även administrativt betungande för skattemyndigheter- na. Införandet av ett avståndsbaserat reseavdrag var också ett väsent- ligt led i en regelsanering och förenkling av skattesystemet.

8.4.3Gällande rätt

Allmänt

Det danska reseavdraget får endast dras av mot kommuneskat, sund- hetsbidrag och kirkeskat. Avdraget får inte dras av vid beräkning av statsskat. Värdet av det danska reseavdraget för den enskilde skatt- skyldige uppgår för 2019 till cirka 26 procent av avdragsbeloppet.21

Materiella bestämmelser om reseavdrag finns huvudsakligen i lov om påligningen af indkomstskat til staten (ligningsloven). Enligt lig- ningsloven medges avdrag för resa fram och tillbaka mellan ordinarie bostad och arbetsplats med ett belopp som beräknas utifrån den normala färdvägen med bil och med en kilometertaxa, som Skatte- rådet fastställer.22 Vid fastställandet av denna taxa används kostnader för resa med bil som grund.

Avdrag kan bara göras för den del av resan per arbetsdag som över- stiger 24 kilometer.23 Detta s.k. grundavdrag (bundfradrag) innebär i praktiken att avståndet mellan ordinarie bostad och arbetsplats enkel

20Lovforslag L180 af. 2 maj 1984.

21www.skm.dk/skattetal/beregning/skatteberegning/skattevaerdi-af-fradrag-i-2019

22Ligningsloven § 9 C Stk. 1. Skatterådet är ett lekmannaorgan som bistår Skatteförvaltningen. Rådets primära arbetsområde är att lämna bindande svar i skattefrågor.

23Ligningsloven § 9 C Stk. 2.

141

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

väg måste vara minst 12 kilometer för att avdrag ska kunna göras.24 Om resan till och från arbetsplatsen inte sker samma dag så får den skattskyldige endast ett grundavdrag (24 kilometer) på den samlade resan mellan bostad och arbetsplats tur och retur.25 Personer som reser till flera olika arbetsplatser varje dag kan göra avdrag om den samlade körningen överstiger 24 kilometer. Skattskyldiga som sam- åker har rätt till individuella avdrag.

Avdraget är inte begränsat till ett högsta belopp. Det betyder att avdrag medges även vid extraordinärt långa avstånd, t.ex. för resor Madrid-Köpenhamn-Madrid.26

Beräkning av avstånd

Avståndet beräknas utifrån den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt har använts.27 Vid fastställandet av avståndet saknar det således betydelse om den skattskyldige t.ex. cyklar till och från arbetet på stigar som innebär en väsentligt kortare sträcka än den normala färdvägen med bil.28

Den normala färdvägen vid bilkörning utgörs av sträckan som körs med bil med hänsyn till geografiska förhållanden, tidsåtgång och vad som är ekonomiskt rimligt.29

Det kan uppstå frågor om användning av motorvägar, förbifarts- leder, huvudleder och likande framför kanske kortare sträckor på mindre vägar. I dessa fall ska det läggas betydlig vikt vid den skatt- skyldiges val av färdväg, men det ska göras en samlad bedömning.30

24Kortare avstånd enkel väg kan medföra avdragsrätt, t.ex. om den skattskyldiges arbetstid är uppdelad på olika arbetspass som medför flera dagliga resor fram och tillbaka mellan bostad och arbetsplats.

25Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.1 Normalfradraget.

26Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3 Transportvejen.

27BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 1.

28Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3, Transportvejen.

29BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 2.

30Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3, Transportvejen.

142

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Antal resdagar

Reseavdrag ges utifrån faktiska antalet arbetsdagar som den skatt- skyldige har rest till och från arbetet.31

Kilometersatserna

Kilometertaxan (nedan kilometersatsen) som Skatterådet fastställer varje år beräknas utifrån rörliga bilkostnader och en skönsmässig kilometerberoende värdeminskning på bil.32 De första 24 kilometerna tur och retur ger inget avdrag.33 För inkomståret 2019 uppgår kilo- metersatsen till 1,98 danska kronor per kilometer för avstånd mellan 25 och 120 kilometer och 0,99 danska kronor per kilometer för av- stånd över 120 kilometer tur och retur. För boende i vissa kommuner (s.k. udkantskommuner) gäller den högre satsen om 1,98 danska kro- nor per kilometer även för avstånd över 120 kilometer.

Källa: BEK nr 1308 af 20/11/2018

Avsnittet kan åskådliggöras med följande exempel för en person som reser 128 kilometer fram och tillbaka per arbetsdag mellan bostad och arbetsplats.

De första 24 km=0 danska kronor

25–120 km: (120–24)×1,98=190,08 danska kronor

120–128 km: (128–120)×0,99=7,92 danska kronor Dagligt reseavdrag blir därmed 198 danska kronor.

31Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.1 Normalfradraget, jfr BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 1.

32BEK nr 1308 af 20/11/2018 Kapitel 3 § 14 och bilaga 1.

33Beträffande kilometersatserna, se BEK nr 1308 af 20/11/2018 Kapitel 1 §§ 1 och 2.

143

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Högre kilometersats i udkantskommuner

För personer som har ordinarie bostad i särskilt angivna kommuner i ligningsloven (s.k. udkantskommuner) och som pendlar mer än 120 kilometer dagligen till och från arbetet sker ingen avtrappning av kilometersatsen för resor över 120 kilometer.34 Avdragsbeloppet för resor över 120 kilometer beräknas med samma kilometersats som gäller mellan 25 och 120 kilometer, dvs. 1,98 danska kronor per kilometer.

Den högre kilometersatsen för boende i udkantskommuner har gällt från inkomståret 2004. Av förarbetena till bestämmelserna fram- går att bakgrunden till den högre kilometersatsen var att befolknings- mängden minskade i vissa utkantsområden.35 Denna utveckling ville regeringen ändra. Målet var att göra det mer attraktivt för personer, som arbetade i de större städerna, att bosätta sig i utkantsområdena samt att behålla de förvärvsaktiva som redan bodde där. Den högre kilometersatsen var ursprungligen tidsbegränsad till 2006, men har förlängts flera gånger.36 Vid den senaste förlängningen avseende inkomståren 2015 till 2018 utökades antalet udkantskommuner från 16 till 25.37 Den utökade kretsen var kommuner som omfattades av regeringens nya definition av ytterkommuner för fördelning av EU- medel till regionalfondsprogrammet och socialfondsprogrammet för 2014–2020. Dessa ytterkommuner för fördelning av EU-medel bestämdes efter följande objektiva kriterier:

•Låg förvärvsinkomst: Kommunens förvärvsinkomst per invånare är under 90 procent av landsgenomsnittet (genomsnitt över de senaste 3 åren)

•Geografisk placering: Det är mer än en halvtimmes körning till en större stad, där stad definieras som att det finns fler än 45 000 invånare (Hovedstadsområdet, Aarhus, Odense, Aalborg, Esbjerg, Randers, Kolding, Horsens, Vejle, Roskilde, Herning och Helsingør).

34Ligningsloven § 9 C Stk. 3.

35Lovforslag L30 af. 9 oktober 2003.

36I förarbetena till införandet och förlängningen av reglerna har uttalats att reglerna inte innehåller några EU-rättsliga aspekter.

37Övergångsbestämmelser medför att pendlare omfattas av bestämmelserna till och med 2018 eller i 7 år från den tidpunkt de första gången blev eller blir omfattade av ordningen i perioden 2007–2018.

144

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Den danska regeringen har i sitt finanslovsforslag för 2019 avsatt pengar för att göra reglerna om de högre kilometersatserna i ud- kantskommunerna permanenta.

Utgifter för färja och flyg

Avdrag medges för faktiska utgifter för färja och flyg som ingår i den normala färdvägen mellan bostad och arbetsplats om utgifterna finns dokumenterade.38 Avdraget för dessa faktiska utgifter medges dock endast för belopp som överstiger grundavdraget (24 kilometer), som inkomståret 2019 motsvarar 47,52 danska kronor (24×1,98) per dag. Reseavdraget beräknas således utan hänsyn till sträckan för båt- eller flygresan. En person som t.ex. bor på en ö och som endast har daglig biljettutgift för båtresa till fastlandet med 80 danska kronor får ett dagligt reseavdrag med 32,48 danska kronor (80–47,52).

Om den skattskyldige även reser till och från färjeläge eller flyg- plats görs avdrag enligt kilometersatserna men grundavdraget (24 kilometer) räknas av på denna del i första hand. Om t.ex. personen i exemplet ovan haft 8 kilometer från bostaden till färjeläget där färjan avgår från (16 kilometer fram och tillbaka) ger denna del inget avdrag eftersom resorna tillsammans inte överstiger 24 kilometer. Avdraget för biljettutgiften om 80 danska kronor reduceras med 15,84 danska kronor ((24–16)×1,98), vilket innebär ett totalt dagligt avdrag om 64,16 danska kronor.

Broavgifter

För dokumenterade broavgifter för resa över Öresundsbron och Stora Bältbron med bil, motorcykel eller kollektivtrafik, kan avdrag göras med vissa bestämda satser.39 Vid samåkning får endast den som haft utgiften för broavgiften avdrag med den bestämda satsen.

38BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 §§ 2–4.

39Se närmare om satserna i ligningsloven § 9 C Stk. 9.

145

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Förifyllt reseavdrag i inkomstdeklarationen i vissa fall

Löntagare som arbetar hos arbetsgivare som endast har en arbetsplats får reseavdraget förifyllt i självdeklarationen. Det förifyllda avdraget baseras på den skattskyldiges folkbokföringsadress och kontrollupp- gifter om bl.a. anställningsperiod och produktionsenhet som arbets- givaren är skyldig att rapportera till inkomstregistret.40 Om avdraget är förifyllt i deklarationen är det beräknat utifrån 216 arbetsdagar, vilket motsvarar 18 hela arbetsdagar per månad under ett år. Det är de av arbetsgivaren inrapporterade uppgifterna som används vid beräk- ningen. Om det av dessa uppgifter framgår att antalet arbetsdagar uppgår till t.ex. 150 dagar så har avdraget beräknats utifrån det.

Av deklarationen framgår vilka faktorer som har använts vid den schematiska beräkningen av det förtryckta avdraget, dvs. vilka adres- ser som har använts och antal arbetsdagar. Detta gör det enkelt för den skattskyldige att kontrollera om avstånd och antal arbetsdagar som använts vid beräkningen är korrekt. Om det förtryckta avdraget är fel, t.ex. på grund av att de faktiska arbetsdagarna med resor är fler eller färre, ankommer det på den skattskyldige att korrigera beloppet.

Förhöjt reseavdrag för personer med låg inkomst

Personer med inkomst under 328 100 danska kronor (inkomståret 2019) kan få ett tilläggsavdrag utöver det vanliga reseavdraget, dock högst 15 400 danska kronor.41 Tilläggsavdraget trappas ned gradvis för inkomster över 272 100 danska kronor upp till 328 100 danska kronor. Det extra avdraget beräknas automatiskt av SKAT. Syftet med det förhöjda avdraget är bl.a. att vara ett incitament för arbets- kraftens rörlighet även för lågavlönade.42

40Jfr skattekontrolloven § 7 J och BEK nr 890 af 10/07/2015 Kapitel 8 § 18.

41Ligningsloven § 9 C Stk. 4.

42Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.3, Forhøjet befordringsfradrag for personer med lav indkomst.

146

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Funktionsnedsatta och kroniskt sjuka

För skattskyldiga som kan visa att de på grund av funktionsnedsättning eller kronisk sjukdom har särskilda utgifter för resa mellan bostad och arbetsplats tillämpas inte de vanliga reseavdragsreglerna.43 Den skatt- skyldige kan i stället dra av normal resekostnad som överstiger 2 000 danska kronor, samt den del av den faktiska resekostnaden som överstiger normal resekostnad i det aktuella fallet.44 Normal resekost- nad beräknas, när kollektivtrafik kan användas, som utgiften för billigaste färdmedel och i andra fall som kostnaden för användning av eget transportmedel enligt kilometertaxor, som Skatterådet fastställer. Avdragsrätt kräver inte att resor sker till och från ordinarie bostad.45 Det innebär t.ex. att avdrag medges för resekostnader mellan fritidshus och arbetsplats.

8.4.4Danska erfarenheter

De danska reglerna om reseavdrag bidrar enligt Skatteministeriet till att minska arbetstagarnas kostnader för pendling mellan bostad och arbetsplats och kommer därmed, allt annat lika, att öka den geogra- fiska rörligheten. En hög grad av geografisk rörlighet bidrar till att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Mot den bakgrunden bedöms reseavdraget vara samhällsekonomiskt lönsam.

Reglerna medför enligt Skatteministeriet säkerligen både under- och överkompensation, men det är inget som Skatteministeriet kan kvantifiera. Skatteministeriets förväntning är att reseavdraget över- kompenserar en genomsnittlig pendlare som reser med kollektiv- trafik. Det beror på att kilometersatsen fastställs utifrån genomsnitt- liga kostnader vid bilkörning, som typiskt sett överstiger utgifter för t.ex. ett pendlarkort till tåg. På liknande sätt förväntar Skattemini- steriet att de flesta pendlare som samåker flera personer i en bil till och från arbetet överkompenseras.

Från tid till annan uppstår debatter om reseavdraget. Ett exempel från 2018 är när kilometersatserna sänktes som följd av lägre bensin- pris och bilars förbättrade bränsleekonomi. Pendlare som reste med

43Ligningsloven § 9 D.

44Beloppsgränsen om 2 000 kr tillämpas inte i vissa fall, se närmare Skat.dk, Juridisk vej- ledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.4, Befordring for invalide og kronisk syge.

45Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.4, Befordring for invalide og kronisk syge.

147

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

kollektivtrafik menade då att de straffades av lägre kilometersatser, eftersom de inte fick (direkt) glädje av lägre bränslepriser.

Enligt statistik från SKAT var det drygt en miljon skattskyldiga som gjorde reseavdrag inkomståret 2017 med totalt cirka 19 miljarder danska kronor. Skattebortfallet till följd av avdraget uppgick därmed till cirka 4,9 miljarder danska kronor.46 Det genomsnittliga avdraget uppgick till cirka 17 700 danska kronor. SKAT har genom stick- provskontroller undersökt reseavdrag för inkomståren 2008, 2010 och 2012.47 Avseende inkomståret 2012 framkom att fler än var tionde person av de knappt 900 000 personer som då hade yrkat rese- avdrag i självdeklarationen hade gjort fel.48 Fel antal dagar, som var en av den vanligaste orsaken till felaktigt reseavdrag, utgjorde

24procent av alla fall av fel.49 I genomsnitt var nettojusteringen efter skatt för dessa fel cirka 2 700 danska kronor, medan genomsnittet för alla felorsaker var cirka 1 900 danska kronor. SKAT har även gjort ett insatsprojekt och undersökt reseavdrag för inkomst- året 2013. Analysen pekade också ut antal arbetsdagar som en väsentlig källa till fel.50 Resultatet från insatsprojektet visade även att det inte hade nämnvärd betydelse för regelefterlevnaden huruvida reseavdraget hade gjorts helt eller delvis själv av den skattskyldige eller beräknats av SKAT med stöd av tredjemansuppgifter.51

8.4.5Slutsatser

Vissa skattskyldiga kan få reseavdraget förtryckt i självdeklaratio- nen. I dessa fall baseras avdraget på uppgifter från tredje man, bl.a. arbetsgivaren. Det verkar dock som att det inte har någon nämnvärd betydelse för felprocenten huruvida den skattskyldige helt eller del- vis själv har fyllt i reseavdraget eller om det har förtryckts.

46Beräknat som 26 procent av det totala avdragsbeloppet, se avsnitt 8.4.3.

47SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 3.

48SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 6.

49SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 13.

50SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 13.

51SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 11 ff.

148

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.5Jämförelse av reseavdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark

8.5.1Inledning

En del av vårt uppdrag är att föreslå hur ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt reseavdrag kan utformas. Både i Norge och Danmark har sådana avdragssystem införts och det är därför intressant att göra vissa jämförelser mellan länderna. I avsnitt 8.5.2–8.5.4 redogör vi för viktiga skillnader i systemens utformning och ekonomiska konse- kvenser. För Sverige avser jämförelsen det avståndsbaserade schablon- avdraget för resor med bil, eftersom avdraget för kollektivtrafik baseras på den skattskyldiges faktiska utgifter. En förutsättning för att få bil- avdrag i Sverige är att den skattskyldiga gör en tidsvinst om minst två timmar per dag genom att ta bil i stället för kollektivtrafik.

8.5.2Avdragssystemens utformning

I Tabell 8.3 nedan sammanfattar vi den information som ges i av- snitt 3.3.2 och avsnitt 8.3–8.4.5 om olika delar av avdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark. Vi gör följande observationer.

Både i Norge och Danmark, och i Sverige för arbetsresor med bil, fastställs avdragets storlek utifrån avståndet mellan den skattskyl- diges bostad och arbetsplats. Avdragsbeloppet beräknas både på resan till och från arbetsplatsen och fås genom att multiplicera ett belopp per kilometer (”kilometersatsen”) med reslängden i kilo- meter per dag och ett antal dagar med arbetsresor per år. Avdrags- beloppet begränsas genom olika avstånds- och beloppsgränser.

I Danmark ges avdrag för den del av resan per arbetsdag som överstiger 24 kilometer, vilket motsvarar ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om 12 kilometer. I Norge och Sverige är avdraget i stället begränsat till den del av beloppet som överstiger en belopps- gräns. Denna gräns uppgår i Norge till 22 700 norska kronor och i Sverige till 11 000 svenska kronor. Om en skattskyldig antas göra två arbetsresor per dag under 210 dagar per år behöver avståndet enkel resa mellan bostad och arbetsplats vara över cirka 35 kilometer i Norge och cirka 14–15 kilometer i Sverige för att kostnaden ska överstiga en sådan gräns. Det krävs alltså betydligt längre avstånd för att kunna göra avdrag i Norge jämfört med både Danmark och Sverige.

149

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Det är bara i Norge som det även finns en övre beloppsgräns för avdraget. Den övre beloppsgränsen uppgår till 97 000 norska kronor och uppnås vid ett avstånd om cirka 179 kilometer mellan bostad och arbetsplats, givet samma antaganden om årligt resande som ovan.

I Norge och Danmark är kilometersatserna avståndsdifferentie- rade på så vis att de trappas ned för den del av resan som överstiger en viss total reslängd. I Norge används den lägre kilometersatsen för den del av resan som överstiger en reslängd om 50 000 kilometer per år, vilket motsvarar runt 119 kilometer i avstånd mellan bostad och arbetsplats om den skattskyldige reser så som antas ovan. Under vissa förutsättningar kan dock den högre kilometersatsen utgå även för reslängder över gränsen om 50 000 kilometer.

I Danmark sker nedtrappningen redan för den del av resan som överstiger 120 kilometer per dag, vilket i praktiken innebär ett avstånd om 60 kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Även i Danmark kan en högre kilometersats utgå för resor över 120 kilometer under vissa förutsättningar. I Sverige är kilometersatsen konstant.

8.5.3Avdragssystemen i andra delar

Avdragssystemen skiljer sig åt även i andra avseenden, till exempel hur avståndet och antalet dagar beräknas och hur avdraget hanteras i deklarationen.

I Norge beräknas avståndet som huvudregel utifrån den kortaste sträckan av väg och sträcka med allmänna transportmedel. Både i Sverige och Danmark är det färdvägen med bil som ligger till grund för avdraget. När det gäller antalet dagar är utgångspunkten i alla tre länder att avdraget ska beräknas utifrån det faktiska antalet dagar som den skattskyldige gjort resor till och från arbetet.

Både i Norge och Danmark finns det i vissa fall möjlighet att få uppgifterna som ligger till grund för avdraget förifyllda i deklara- tionsblanketten. Den möjligheten finns inte i Sverige.

150

Tabell 8.3	Sammanfattning av nuvarande avdragssystem beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark

Del av avdragssystemet		Sverige	Norge	Danmark
Nedre avståndsgräns		För att få göra avdrag krävs ett avstånd	För att få göra avdrag krävs ett avstånd	Avdrag kan bara göras för den del av
		mellan bostad och arbete om minst 5 km	mellan bostad och arbete om minst	resan per arbetsdag som överstiger 24 km
		för bil och 2 km för kollektivtrafik.	2,5 km.	(cirka 12 km enkel resa).
Övre avståndsgräns		Ingen.	Ingen.	Ingen.

Nedre beloppsgräns		11 000 SEK.	22 700 NOK.	Ingen.
Övre beloppsgräns		Ingen.	97 000 NOK1.	Ingen.
Kilometersatser		Fast avdragsbelopp för bil om 1,85 SEK	Fast avdragsbelopp om 1,56 NOK per km	Fast avdragsbelopp om 1,98 DKK per km
		per km (faktiska resekostnader för	för 1–50 000 km per år och därutöver	för 25–120 km och därutöver 0,99 DKK
		kollektivtrafik).	0,76 NOK per km (1,56 NOK om reslängd	per km (1,98 DKK i vissa s.k.
			och kostnader kan dokumenteras).	udkantskommuner).

2019:36 SOU

Avståndsberäkning	Kortast möjliga körsträcka.	Den kortaste sträckan av väg eller
		sträckan med allmänna transportmedel,
		med undantag för flyg, oavsett vilken
		färdväg som faktiskt använts.

Den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt använts.

151

länder andra i Reseavdrag

152

Del av avdragssystemet	Sverige	Norge	Danmark
Beräkning av antal dagar	Faktiskt antal arbetsdagar med resor.	Som huvudregel faktiska antalet arbetsdagar	Faktiskt antal arbetsdagar med
		med resor. För heltidsarbetande utifrån	resor.
		230 dagar per år och en resa tur och retur per
		arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom,
		ledighet, permission, tjänsteresor och liknande
		ska för heltidsarbetande räknas bort från de
		230 dagarna om frånvaron utgör fler än
		15 arbetsdagar per år.
Villkor och specialregler	För att få göra avdrag med bil krävs att
	avståndet mellan bostad och arbetsplats
	är minst 5 kilometer och att den skatt-
	skyldige genom att använda egen bil
	i stället för allmänna transportmedel
	regelmässigt gör en daglig tidsvinst på
	sammanlagt minst två timmar.
Förifyllda uppgifter	Nej.	Ja, om avdrag har gjorts förut.	Arbetstagare som endast har en
i deklarationen			arbetsplats får reseavdraget
			förifyllt
			i självdeklarationen.
Reseavdraget påverkar	Kommunal och statlig skatt.	Inntektsskatt (platt skatt).	Kommuneskat, sundhetsbidrag och
			kirkeskatt.
Värde av avdragsbelopp	Den enskilde skattskyldiges	Cirka 22 procent.	Cirka 26 procent.
i procent	marginalskatt. Varierar typiskt sett
	mellan cirka 28 och 60 procent.

Anm. 1Innebär i praktiken att högsta möjliga avdrag uppgår till 74 300 NOK per år.

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark.

länder andra i Reseavdrag

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.5.4Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser

Värdet av avdraget för den enskilde skattskyldige, dvs. storleken på den resulterande skattelättnaden, beror på hur inkomstberäkningen påverkas av avdraget. I Sverige minskar avdraget den skattepliktiga in- komsten som kommunal och eventuell statlig inkomstskatt tas ut på. Det innebär att avdragets skattemässiga värde bestäms av respektive skattskyldiges marginalskatt. I Danmark och Norge ser inkomst- beskattningen annorlunda ut och värdet av avdraget uppgår till cirka 26 respektive 22 procent av avdraget, se avsnitt 8.4.3 och 8.3.3.

Det kan finnas skillnader mellan länderna utöver avdragssystemens utformning som påverkar hur skattskyldiga kompenseras för kostna- der för arbetsresor. Dessutom skiljer sig transportkostnaderna gene- rellt sett till följd av skillnader i t.ex. fordonsbeskattning och prissätt- ning av kollektivtrafik. För att ändå få en uppfattning om hur avdrags- systemens ekonomiska effekter för den skattskyldige jämför sig följer ett beräkningsexempel. I Tabell 8.4 och i texten nedan jämförs ungefär- liga avdragsbelopp och den resulterande skattelättnaden vid olika avstånd mellan bostad och arbetsplats, omräknat till svenska kronor.1 Resultaten redovisas även i Figur 8.1. Jämförelsen avser en skattskyl- dig som gör avdrag för två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. För Sverige görs beräkningarna både för en skattskyldig med låg och hög arbetsinkomst, vilket antas motsvara en marginalskatt om 32 procent respektive 52 procent2.

I vårt exempel ges skattskyldiga med hög marginalskatt, oavsett avstånd, störst skattelättnad i Sverige. Skattelättnaden är lägst i Norge. Danmark befinner sig i ett mellanläge. Antas i stället en låg marginal- skatt förändras jämförelsen enligt följande. Skattskyldiga med korta till medellånga avstånd mellan bostad och arbetsplats ges störst skatte- lättnad i Danmark och minst i Norge. Vid 30 kilometer resulterar av- draget i en skattelättnad om cirka 5 400 kronor i Danmark och cirka 4 000 kronor i Sverige. I Norge ges inget avdrag för resor på detta av- stånd, under förutsättningarna i exemplet. Vid 60 kilometer är skatte- lättnaden cirka 14 300 kronor i Danmark, cirka 11 400 kronor i Sverige och cirka 4 000 kronor i Norge. För skattskyldiga som har längre än

1Alla belopp redovisas i svenska kronor om inget annat anges.

2Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt och vid genomsnittlig kom- munalskatt, dvs. en fastställd förvärvsinkomst på cirka 504 400 kronor per år eller en månads- inkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

153

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

90 kilometer till sin arbetsplats ges i stället störst skattelättnad i Sverige. Detta är ett resultat av nedtrappningen av kilometersatsen över en viss avståndsgräns i det danska systemet. Om den skattskyl- dige däremot är berättigad till ett förhöjt avdrag enligt de danska reg- lerna blir skattelättnaden fortsatt högst i Danmark.

154

Tabell 8.4 Beräkningsexempel: ungefärliga reseavdrag och skattelättnad vid olika avstånd beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark, omräknat till SEK

Avstånd		Sverige1				Norge			Danmark
	Avdrag	Skattelättnad		Avdrag2		Skattelättnad		Avdrag3		Skattelättnad
		Låg marginalskatt	Hög marginalskatt	Ordinarie	Förhöjt	Ordinarie	Förhöjt	Ordinarie	Förhöjt	Ordinarie	Förhöjt
10 km	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
20 km	4 540	1 453	2 361	0	0	0	0	9 181	9 181	2 387	2 387

30 km	12 310	3 939	6 401	0	0	0	0	20 657	20 657	5 371	5 371
40 km	20 080	6 426	10 442	3 824	3 824	841	841	32 133	32 133	8 355	8 355
50 km	27 850	8 912	14 482	10 965	10 965	2 412	2 412	43 609	43 609	11 338	11 338
60 km	35 620	11 398	18 522	18 107	18 107	3 984	3 984	55 085	55 085	14 322	14 322

70 km	43 390	13 885	22 563	25 249	25 249	5 555	5 555	60 823	66 561	15 814	17 306
80 km	51 160	16 371	26 603	32 390	32 390	7 126	7 126	66 561	78 037	17 306	20 290

90 km	58 930	18 858	30 644	39 532	39 532	8 697	8 697	72 299	89 513	18 798	23 273
100 km	66 700	21 344	34 684	46 674	46 674	10 268	10 268	78 037	100 990	20 290	26 257
150 km	105 550	33 776	54 886	71 046	80 987	15 630	17 817	106 728	158 370	27 749	41 176
200 km	144 400	46 208	75 088	80 987	80 987	17 817	17 817	135 418	215 750	35 209	56 095

250 km	183 250	58 640	95 290	80 987	80 987	17 817	17 817	164 108	273 131	42 668	71 014

Anm. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Värdet av ett avdrag beräknas i Sverige med en hög och låg marginalskatt om 32 % resp. 52 %. Värdet av ett avdrag beräknas i Norge och Danmark till 22 % resp. 26 % av avdragsbeloppet. Kurser för valutakonvertering: DKK/SEK=1,38, NOK/SEK=1,09. 1Avdrag för arbetsresor med bil. 2Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,76 NOK per km för avstånd över 50 000 km (”Ordinarie”). Om reslängd och kostnader kan dokumenteras ges avdrag i stället med 1,56 NOK (”Förhöjt”). 3Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,99 DKK per km för avstånd över 120 km daglig resa (”Ordinarie”). I vissa s.k. udkantskommuner ges avdrag i stället med 1,98 DKK (”Förhöjt”).

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark, Riksbanken samt egna beräkningar.

155

2019:36 SOU

länder andra i Reseavdrag

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

SEK per år

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0	10	20	30	40	50	60	70	80	90	100	110		120	130	140	150	160
								km
	Danmark (Ordinarie)					Danmark (Förhöjt)						Norge (Ordinarie)
	Danmark (Ordinarie)					Danmark (Förhöjt)						Norge (Ordinarie)
	Norge (Förhöjt)					Sverige (Låg marginalskatt)						Sverige (Hög marginalskatt)
	Norge (Förhöjt)					Sverige (Låg marginalskatt)						Sverige (Hög marginalskatt)

Anm. Se anm. Tabell 8.4.

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark, Riksbanken samt egna beräkningar.

Skatteministeriet i Danmark anger att de danska avdragsreglerna för- väntas leda till att en genomsnittlig pendlare som reser med kollek- tivtrafik blir överkompenserad i förhållande till faktiska reskost- nader, se avsnitt 8.4.4. Detta beror på att kilometersatsen, som är densamma oberoende av färdmedel, baseras på genomsnittliga kost- nader vid bilkörning som typiskt sett överstiger kostnaden för kol- lektivtrafik. I Norge begränsas avdragets storlek, och därigenom ris- ken för överkompensation, av den övre beloppsgränsen. Avdraget kan i praktiken som mest uppgå till motsvarande runt 80 990 svenska kro- nor. Finansdepartementet i Norge har ingen information om före- komsten av överkompensation.

Avdraget får även offentligfinansiella konsekvenser genom att minska skatteintäkterna och därmed statsbudgetens inkomstsida. I samtliga tre länder är detta skattebortfall betydande.

Beskattningsåret 2017 yrkade drygt 902 000 skattskyldiga avdrag i Sverige och medelavdraget uppgick till cirka 15 700 kronor per skatt- skyldig, se avsnitt 6.4.1. Totalt gjordes avdrag med cirka 14,2 miljarder

156

SOU 2019:36Reseavdrag i andra länder

kronor, vilket motsvarar ett skattebortfall på cirka 5,5 miljarder.1 I Danmark var det något fler, drygt en miljon skattskyldiga, som yrkade reseavdrag samma år med i genomsnitt 17 700 danska kro- nor. Det totala avdragsbeloppet var cirka 19,3 miljarder danska kro- nor och skattebortfallet kan uppskattas till cirka 4,9 miljarder danska kronor2.3 I Norge yrkade cirka 293 000 skattskyldiga avdrag, alltså betydligt färre än i både Sverige och Danmark. Det genomsnittliga yrkade avdraget uppgick till cirka 18 000 norska kronor och totalt yrkades avdrag med cirka 5,3 miljarder norska kronor. Enligt Finans- departementet i Norge var skattebortfallet till följd av avdraget cirka 1,2 miljarder norska kronor.4

Sammanfattningsvis kan det konstateras att avdragssystemets om- fattning är klart störst i Danmark och minst i Norge, medan Sverige befinner sig i ett mellanläge, både i termer av antalet skattskyldiga som berörs och skattebortfall. Skillnaderna blir ännu större om avdrags- belopp och skattebortfall räknas om till svenska kronor och ställs i relation till antalet invånare i respektive land, se Tabell 8.5.

1Enligt SCB:s mikrosimuleringsmodell Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (Fasit) 2016 (MSTAR).

2Beräknat som 26 procent av det totala avdragsbeloppet, se avsnitt 8.4.3.

3Omräknat till svenska kronor är motsvarande belopp cirka 24 400 kronor, cirka 26,6 miljar- der kronor respektive cirka 6,8 miljarder kronor (DKK/SEK=1,38).

4Omräknat till svenska kronor är motsvarande belopp cirka 19 700 kronor, 5,8 miljarder kronor respektive 1,3 miljarder kronor (NOK/SEK=1,09).

157

Reseavdrag i andra länder		SOU 2019:36

Anm. Kurser för valutakonvertering: DKK/SEK=1,38, NOK/SEK=1,09.

Källa: SCB, Finansdepartementet i Norge, Skatteministeriet i Danmark och egna beräkningar.

8.5.5Avdragssystemens miljömässiga effekter m.m.

Det finns så vitt vi känner till inte några särskilda studier av de av- ståndsbaserade avdragssystemens miljöeffekter i Norge och Danmark. Den norska skattemyndigheten konstaterar att det är svårt att bedöma om avdraget bidrar till en mer utspridd bosättning, vilket skulle innebära en indirekt påverkan på miljön. Den norska skattemyn- digheten bedömer dock att avdragets betydelse för den enskildes ekonomi är relativt blygsam, se avsnitt 8.3.4.5 I en rapport från det norska Kommunal- og moderniseringsdepartementet redovisas att andelen resor med egen bil bland alla arbetsresande har legat relativt stabilt på 63 procent sedan 1992, men det finns regionala skillnader. 6 Det går dock inte att dra några slutsatser om reseavdragets effekter.

Det danska Skatteministeriet har undersökt effekterna av ett av- skaffande av avdragsrätten.7 Transportarbetet bedöms minska med cirka 15 procent och i sin tur leda till en lägre bränsleförbrukning och minskade koldioxidutsläpp i storleksordningen 130 000 ton. Beräkningarna bygger på antagandet att 70 procent av avdragen avser resor med bil. Den faktiska färdmedelsfördelningen är dock okänd.

I teorin bör en likabehandling av olika färdmedel i reseavdragssyste- met, på det sätt som görs i Norge och Danmark, resultera i att färd- medelsfördelningen för arbetsresor bland skattskyldiga som gör avdrag liknar den som gäller för arbetsresor generellt sett. Detta kan jämföras med situationen i Sverige, där skattskyldiga som gör arbetsresor med bil är kraftigt överrepresenterade bland de som gör reseavdrag.

5Skatteetatens Analysenytt 1/2018, Hvorfor er det fradrag for arbeidsreiser? s. 9.

6Rapport från Kommunal- och moderniseringsdepartementet, Regionale utviklingstrekk 2018, s. 130.

7Skatteministeriet, Afskaffelse af befordringsfradrag, Notat, J.nr. 12-0173525.

158

9Utgångspunkter och huvudinriktning

9.1Vårt uppdrag

Vårt uppdrag är att analysera och lämna förslag på ett förändrat rese- avdragssystem som:

•i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget underlättar för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalter- nativ saknas eller är begränsade,

•minskar skattefelet (skillnaden mellan de fastställda och de teore- tiskt riktiga beloppen för skatter och avgifter) kopplat till avdra- get samt ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket,

•bidrar till regionförstoring, och därigenom underlättar rörlighe- ten på arbetsmarknaden, och samtidigt bidrar till klimatmålet för transportsektorn 2030.

Vi ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Försla- get som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offent- ligfinansiella ram. Vi ska också redovisa vilka effekter förslagen kan få för olika grupper av skattskyldiga, t.ex. utifrån inkomstgrupp och bo- stadsort, avstånd mellan bostad och arbete, färdsätt och tillgång till kollektivtrafik.

I uppdraget ingår att analysera hur ett avståndsbaserat reseavdrag bör utformas. Utgångspunkten för ett avståndsbaserat system är att det är ett färdmedelsneutralt avdrag utan koppling till faktiska bil- jett- eller bilkostnader. Avdragets storlek beräknas i stället utifrån

159

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. Lämp- ligheten av en sådan utformning ska bedömas.

9.2Inledning

I direktiven anges ett antal olika utgångspunkter för ett förändrat avdragssystem, men utan inbördes rangordning. Dessa kan i vissa frågor ge upphov till målkonflikter och därmed ett behov av avväg- ningar och prioriteringar. I kapitel 9 redogörs för hur vi tolkar direk- tiven och för de bedömningar som har väglett vårt arbete.

Iavsnitt 9.3–9.3.3 behandlar vi inledningsvis vilken skatterättslig form vi anser att en skattelättnad för arbetsresor bör ha. Det har betydelse både principiellt skatterättsligt, fördelningspolitiskt och kostnadsmässigt för reformen. I avsnitt 9.4–9.4.4 redovisar vi våra tolkningar och bedömningar av direktivens mål om att gynna resor med låga utsläpp, regionförstoring och rörlighet på arbetsmarkna- den, möjlighet att bo och verka i hela landet samt minskat skattefel, förenkling och ökad kontrollerbarhet. För var och en av dessa aspek- ter redovisar vi vår bedömning av hur ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt system kan påverka möjligheten att nå måluppfyl- lelse. I avsnitt 9.5–9.5.2 sammanfattar vi vår slutsats om inriktning av en reformerad skattelättnad för arbetsresor. I kapitel 10 redovisar

vivåra förslag till konkret utformning av en sådan reform.

9.3Skatterättslig form för en skattelättnad

9.3.1Arbetsresornas skatterättsliga karaktär

Huvudregeln vid inkomstbeskattningen är att alla utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster ska dras av som kostnad. Privata levnadskostnader får dock inte dras av. Från denna grundläggande princip har undantag gjorts för utgifter för arbetsresor. Avdrags- rätten för dessa utgifter finns på grund av särskild reglering. Utgifter för arbetsresor har i skattesammanhang historiskt sett bedömts ha karaktär av privata levnadskostnader eftersom de har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge. Skälet till att utgifterna trots sin karaktär får dras av är att det för många skattskyldiga rör sig om en

160

SOU 2019:36

Utgångspunkter och huvudinriktning

avsevärd kostnad som har ett visst samband med inkomsternas för- värvande. Bakom synsättet om visst samband ligger bl.a. tankar om att den skattskyldige ibland själv kan ha svårt att styra var den kan få tag i en bostad eller ett arbete och då tvingas acceptera att bosätta sig och arbeta på platser som kan medföra betydande utgifter för arbets- resor.

Möjligheten att göra avdrag för arbetsresor har funnits i mer än ett hundra år. Under denna tid har det i ett flertal utredningar och lag- stiftningssammanhang framförts främst principiella skäl för att utgif- ter för arbetsresor inte borde få dras av vid inkomstbeskattningen. Att reseavdraget under så lång tid ändå har fått vara kvar beror på skälig- hetshänsyn om skattskyldiga som har höga utgifter för arbetsresor. Långtgående begränsningar i avdragsrätten har bedömts riskera att all- varligt inskränka människors möjligheter att välja lämpligaste arbete.

En kartläggning av hur kostnader för arbetsresor hanteras skatte- mässigt i ett antal medlemsländer i OECD visar att det finns en stor variation i synen på kostnadernas karaktär även ur ett internationellt perspektiv, se avsnitt 8.2–8.2.2. I drygt hälften av de länder som in- går i kartläggningen får kostnader för arbetsresor inte dras av, vilket främst motiveras med att sådana kostnader ses som privata levnads- kostnader. I resterande länder ges någon form av skattelättnad för kostnader för arbetsresor, men denna kan se ut på vitt skilda sätt. Ett fåtal länder, däribland Sverige, har ett avdrag som i princip ska åter- spegla de faktiska kostnaderna för arbetsresan, dock med belopps- och kilometergränser och schabloniseringar för bilresor. En annan grupp länder, däribland Danmark och Norge, har avståndsbaserade kilometeravdrag som är oberoende av färdmedel och den faktiska kostnaden för resan. I Danmark och Norge får avdrag i princip endast göras mot dessa länders motsvarighet till den svenska kommunal- skatten. Det gör att de danska och norska avdragens skattemässiga värde inte varierar med de skattskyldigas inkomst och marginalskatt, som avdraget gör i Sverige. En tredje grupp länder tillämpar olika for- mer av mycket schabloniserade avdrag, t.ex. Österrike, som erbjuder ett mindre antal fasta avdragsbelopp som fastställs utifrån ett fåtal breda intervall av reseavstånd och resdagar. Det förekommer också olika varianter av hur arbetsresor med olika färdmedel, framför allt bil respektive kollektivtrafik, hanteras.1

1Harding, Personal Tax Treatment of Company Cars and Commuting Expenses, 2014.

161

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

9.3.2Skattelättnad bör ges i annan form

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets- resor bör ges i annan form än avdrag vid inkomstbeskattningen.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi anser att det finns tre huvud- sakliga skäl för att en skattelättnad för utgifter för arbetsresor bör ges i annan form än avdrag vid inkomstbeskattningen.

Det första skälet är principiellt skatterättsligt: utgifter för arbets- resor ska betraktas som privata levnadskostnader som inte ska dras av inom inkomstbeskattningen. Detta synsätt har framförts i många utredningar och propositioner under årens lopp och delas också i ett flertal andra länder. Dagens reseavdrag är ett undantag från principen om att privata levnadskostnader inte får dras av. Avdragsrätten finns för att underlätta för skattskyldiga med höga utgifter för arbetsresor att kunna ta sig till arbetet, vilket är viktigt för en väl fungerande arbetsmarknad. Detta motiv kan dock på ett lika bra eller bättre sätt tillgodoses genom en skattelättnad av annan form.

Det andra skälet är fördelningspolitiskt. Ett avdrag innebär att den skattskyldiges beskattningsbara förvärvsinkomst minskar, dvs. underlaget för inkomstskatt. Den skattelättnad som ett avdrag leder till kan beräknas till det avdragna beloppet multiplicerat med den skattskyldiges marginalskatt. Marginalskatten varierar beroende på storleken på den beskattningsbara förvärvsinkomsten, men ligger van- ligen i intervallet mellan cirka 28 och 60 procent. Det största språnget i marginalskatt inträffar när skattskyldighet för statlig inkomst- skatt på 20 procent ska betalas, vilket för en heltidsarbetande mot- svarar en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor. Detta innebär att ett reseavdrag på exempelvis 10 000 kronor kan vara olika mycket värt i form av skattelättnad från cirka 2 800 kronor för en skatt- skyldig med lägre marginalskatt upp till cirka 6 000 kronor för en skattskyldig med högre marginalskatt. Det kan därmed uppstå en situation där två skattskyldiga, med i övrigt lika förhållanden, får olika skattelättnader endast som ett resultat av skillnader i marginal- skatt. Detta är i och för sig ett resultat av skattesystemets konstruk- tion med progressiv beskattning. Vi anser emellertid att detta är omotiverat eftersom utgifterna för arbetsresor egentligen är person- liga levnadskostnader.

162

SOU 2019:36

Utgångspunkter och huvudinriktning

Det tredje skälet gäller kostnaderna för reseavdraget. Den högre skattelättnaden vid höga marginalskatter leder till ett betydande skattebortfall för staten, uppskattningsvis runt 700 miljoner kronor. Dessa medel kan, enligt vår mening, prioriteras på ett bättre sätt inom eller utom ramen för skattelättnaden för arbetsresor.

9.3.3Skattelättnad bör ges i form av skattereduktion

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets- resor bör ges i form av en skattereduktion.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi konstaterar i avsnitt 9.3.2 att skattelättnad för arbetsresor av principiellt skatterättsliga, för- delningspolitiska och kostnadsmässiga skäl bör ges i annan form än avdrag.

Ett alternativ till avdrag, som tillgodoser det grundläggande syf- tet att underlätta för skattskyldiga med högre utgifter att ta sig till och från arbetet, är skattereduktion. Det finns i dag flera exempel på skattereduktioner. Några av dem benämns, egentligen felaktigt, ”avdrag” trots att de är skattereduktioner. Som exempel kan nämnas jobbskatteavdrag och rot- och rut-avdrag. Beteckningen ”avdrag” i dessa fall får snarast ses som en ”populär” benämning. Enligt dagens regelverk ges skattereduktion för privata levnadskostnader. Skatte- reduktionen för hushållsarbete, dvs. rot- och rut-avdrag, är exempel på detta.

En skattereduktion innebär att den skattskyldiges uträknade skatt minskas med skattereduktionens belopp. Skattelättnaden blir då lika stor för alla skattskyldiga, oberoende av inkomst och margi- nalskatt, eftersom skattereduktionen dras från den uträknade skat- ten och inte från inkomsten före skatt. Skattereduktion har därmed fördelar gentemot avdrag ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. För- delnings- och kostnadsmässigt påminner effekterna av en skatte- reduktion om de reseavdrag som finns i Norge och Danmark. I båda dessa länder dras kostnader för arbetsresor från motsvarigheten till den svenska kommunalskatten. Avdraget får därmed ett skattemäs- sigt värde som är oberoende av de skattskyldigas marginalskatt.

Om skattereduktionen sätts till en nivå som motsvarar den skatte- lättnad som avdraget i dag resulterar i vid lägre marginalskatt (cirka

163

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

30 procent), blir även den totala skattelättnaden och därmed skatte- bortfallet för staten lägre i förhållande till en situation med avdrag. På så vis kan en omläggning till skattereduktion även ha fördelar ur ett budgetpolitiskt perspektiv.

Mot denna bakgrund anser vi att en skattereduktion är en bra skatterättslig form för en skattelättnad för arbetsresor.

9.4Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad

9.4.1Gynna resor med låga utsläpp

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar bättre än i dagens reseavdragssystem, samt bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. En skattelättnad som är oberoende av färd- medel är mer gynnsam för resor med låga utsläpp än dagens rese- avdrag. Skattelättnaden bör inte kopplas till särskilda miljövillkor. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är mer förmån- ligt för miljön än dagens kostnadsbaserade system.

Bakgrund: Vi ska enligt direktiven analysera och lämna förslag på ett förändrat reseavdragssystem som bättre än nuvarande system gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samt bidrar till klimatmålet för transportsektorn 2030. Innan vi redogör för våra bedömningar i denna del vill vi sätta reseavdraget i ett bredare sammanhang.

Det finns en rad styrmedel som påverkar utsläppen i transport- sektorn. Dels miljö- och klimatpolitiska styrmedel med det uttalade syftet att styra mot minskade utsläpp. Dels styrmedel på andra poli- tikområden som indirekt påverkar utsläppen, t.ex. dagens rese- avdrag.

En grupp av styrmedel, t.ex. inom regionalpolitik och planläggning, kan påverka lokaliseringen av arbetsplatser och bostäder på ett sätt som minskar samhällets transportberoende. I samma grupp återfinns åtgärder inom planeringen av transportinfrastruktur, som kan använ- das för att påverka hur transportsystemet utnyttjas. T.ex. kan väl ut- byggd kollektivtrafik och många cykelbanor göra det lättare att välja miljövänliga färdmedel.

164

SOU 2019:36

Utgångspunkter och huvudinriktning

En annan grupp av styrmedel inriktar sig direkt på produktionen och användningen av fordon och drivmedel. Den nya reduktions- plikten för bensin och dieselbränsle syftar t.ex. till att öka inbland- ningen av biodrivmedel i bränsleproduktionen och på så vis minska utsläppen från vägtrafik.2 Koldioxidbeskattningen av fordonsbränsle tar i stället sikte på användningen av drivmedel. Skatten syftar till att internalisera externa kostnader som uppkommer på grund av utsläpp vid bränsleanvändning. Vad gäller fordonsproduktion så ska nyprodu- cerade bilar som registreras uppfylla vissa utsläppskrav som följer av EU-bestämmelser. Ett styrmedel som i stället påverkar färdmedels- valet är det nyligen införda bonus–malus-systemet för fordonsbeskatt- ning. Bonus–malus syftar till att öka andelen miljöanpassade fordon, genom en förhöjd fordonsskatt för fordon med höga utsläpp av kol- dioxid och en bonus vid inköp av fordon med låga utsläpp.3 Även sub- ventioneringen av kollektivtrafik kan nämnas som ett styrmedel som påverkar färdmedelsanvändningen.

Skälen för kommitténs bedömning: Enlig dagens regler är både förutsättningarna för att kunna få reseavdrag och avdragets storlek beroende av vilket färdmedel som har använts, se avsnitt 3.3.2. Av- draget är som princip kopplat till den skattskyldiges faktiska utgifter för arbetsresor och är därmed typiskt sett större för bil än för kollek- tivtrafik. Reglernas utformning påverkar därmed den relativa kon- kurrenskraften mellan olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Detta kan ifrågasättas ur ett miljöperspektiv.

Vi har övervägt två huvudsakliga alternativ för hur resor med låga utsläpp kan gynnas bättre än i dagens reseavdragssystem och på så vis bidra till klimatmålet för transportsektorn. Det första alternativet är att göra skattelättnaden färdmedelsneutral. Färdmedelsneutralitet inne- bär att skattelättnaden blir oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts för arbetsresan. Eftersom kollektivtrafik typiskt sett är ett billigare färdmedel än bil, resulterar ett färdmedelsneutralt system i många fall i en högre skattelättnad för resor med kollektivtrafik jäm- fört med dagens avdragsregler och skapar därmed incitament för fler att välja kollektivtrafik framför bil. Detta är positivt ur ett miljö- perspektiv.

2Prop. 2017/18:1.

3Prop. 2017/18:1.

165

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

Det andra alternativet är att koppla skattelättnaden till någon form av miljövillkor, som leder till högre skattelättnad för resor med låga utsläpp. En miljödifferentiering av skattelättnaden kan dock leda till dubbelstyrning i förhållande till miljö- och klimatpolitiska styrmedel med det uttalade syftet att minska utsläppen i transport- sektorn. Vår bedömning är att detta är mindre effektivt, då skatte- lättnaden för arbetsresor primärt har andra syften än miljöstyrning. Ett sådant alternativ skulle behöva utredas i termer av vilka styr- medel eller styrmedelskombinationer som fungerar mest effektivt, vilket inte ligger inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser därför att skattelättnaden inte bör kopplas till några miljövillkor. Vår bedöm- ning i detta avseende baseras även på en avvägning mot utgångs- punkten i uppdraget att vårt förslag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. Vi bedömer att miljövillkor skulle komplicera reglerna på ett sätt som inte överväger fördelarna.

Sammantaget bör skattelättnadens storlek vara oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts. Skattelättnaden bör inte kopplas till särskilda miljövillkor. Vi bedömer att ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt system är mer förmånligt för miljön än dagens kost- nadsbaserade system.

9.4.2Regionförstoring och rörlighet på arbetsmarknaden

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Skattelättnaden bör därmed inriktas mot skatt- skyldiga som gör längre arbetsresor. En avståndsbaserad och färd- medelsneutral skattelättnad kan bidra till en miljömässigt hållbar regionförstoring.

Skälen för kommitténs bedömning: En annan utgångspunkt för ett förslag till ett förändrat reseavdragssystem bör, enligt direktiven, vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden.

Vi beskriver i avsnitt 4.3–4.5 kortfattat dessa begrepp och mål, som är nära sammankopplade. Regionförstoring uppstår när två lokala arbetsmarknadsregioner formar en ny och större region genom ökad pendling över kommungränser. Regionförstoring bygger alltså per

166

SOU 2019:36

Utgångspunkter och huvudinriktning

definition på en ökad mängd långväga pendling, som kan leda till vinster för både enskilda och samhället i stort. För den enskilde kan regionförstoring innebära tillgång till en bredare arbetsmarknad med större valmöjligheter och därmed högre lön eller ett mer tillfreds- ställande arbete. Arbetsgivare gynnas omvänt av ett större urval av potentiell arbetskraft inom pendlingsbart avstånd. I teorin leder detta till bättre matchning på arbetsmarknaden, en mer effektiv fördelning av arbetskraft och ekonomisk tillväxt.

Flera åtgärder kan bidra till regionförstoring, t.ex. investeringar i transportinfrastruktur och nya transportteknologier som underlättar resor på längre avstånd. Reseavdragets funktion i sammanhanget kan vara att minska utgifterna för längre arbetsresor, som på så vis blir mer attraktiva för arbetstagaren. För att bidra till regionförstoring bör därmed skattelättnaden inriktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor. Den förväntade effekten bör dock värderas till rimliga nivåer eftersom många andra faktorer än reseavdraget har betydelse för individers val av bostadsort och arbetsplats.

Framhållandet av regionförstoring som en utgångspunkt i direk- tiven kan eventuellt uppfattas stå i konflikt med utgångspunkten att förslagen också ska bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. Detta skulle kunna innebära en målkonflikt om regionförstoringen bygger på en ökad mängd av långväga pendling med mindre miljö- vänliga färdsätt. Denna effekt kan undvikas om resorna styrs över till mer miljövänliga färdsätt, t.ex. spårbunden elektrifierad kollek- tivtrafik. Vi har varit medvetna om och försökt ta hänsyn till denna eventuella målkonflikt vid utformningen av förslagen.

Vi bedömer att både ett kostnadsbaserat avdrag och en avstånds- baserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan bidra till regionför- storing och därmed underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system har dock den för- delen att det bättre än nuvarande avdragssystem gynnar färdmedel med låga utsläpp och därmed en mer miljömässigt hållbar region- förstoring.

167

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

9.4.3Bo och verka i hela landet

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska underlätta för att skattskyldiga ska kunna bo och verka i hela lan- det, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade. Särskild hänsyn bör därför tas till skattskyldiga som bor eller arbe- tar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Ett avstånds- baserat och färdmedelsneutralt system bör kombineras med särskilda regler för områden med bristfällig kollektivtrafik.

Skälen för kommitténs bedömning: En utgångspunkt i direktiven är att ett förändrat avdragssystem ska underlätta för att skattskyldiga ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalter- nativ saknas eller är begränsade.

Dagens reseavdrag bygger i princip på att avdrag får göras för utgifterna för det billigaste färdsättet mellan bostad och arbetsplats. Ofta är detta kollektivtrafik. Om kollektivtrafiken är bristfällig är den skattskyldige i princip hänvisad till att färdas med bil, vilket typiskt sett är ett dyrare färdmedel. För att ta hänsyn till detta finns det enligt dagens regler en möjlighet att dra av kostnader för resor med bil om den skattskyldige gör en tidsvinst på minst två timmar genom att ta bil i stället för kollektivtrafik.

Även i utformningen av en ny skattelättnad för arbetsresor finns det skäl att ta särskild hänsyn till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. I dessa områden har skattskyldiga en mer begränsad möjlighet att anpassa sina reskost- nader genom färdmedelsval och även i vissa fall genom val av arbets- plats. I synnerhet om förslagen får negativa konsekvenser för skatt- skyldiga som i dag gör reseavdrag för bilresor behöver sådan hänsyn tas. Denna effekt kan t.ex. uppstå om skattelättnaden görs mer förmånlig för resor med låga utsläpp, vilket är en annan utgångs- punkt som följer av direktiven. En ökad schablonisering av skatte- lättnaden, t.ex. i syfte att förenkla systemets administration och kontroll, kan också föranleda ett behov av särskild hänsyn till mindre grupper av skattskyldiga med förutsättningar för arbetsresande som skiljer sig från majoriteten.

En omläggning från ett kostnadsbaserat till ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system för skattelättnad leder i grunden till fördelar för resande med kollektivtrafik och nackdelar för bilister.

168

SOU 2019:36

Utgångspunkter och huvudinriktning

Detta kan som nämns ovan missgynna skattskyldiga i områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad, som inte har samma möj- ligheter som andra att påverka sina reskostnader genom färdmedels- valet. För att inte försämra möjligheten att bo och verka i hela landet bör därför ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system kom- bineras med särskilda regler för områden med bristfällig kollektiv- trafik. Då behövs också en för beskattningsändamål praktiskt användbar definition av vad som kan menas med att kollektivtra- fikalternativ saknas eller är begränsade.

Vår bedömning är sammantaget att särskild hänsyn bör tas till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Vi konstaterar att en strikt avståndsbaserad och färd- medelsneutral skattelättnad inte i sig innebär fördelar för skattskyl- diga i områden med bristfällig kollektivtrafik. Vi bedömer dock att detta kan kompenseras genom särskilda regler för denna grupp skattskyldiga.

9.4.4Motverka skattefel – förenkling och ökad kontrollerbarhet

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska utformas på ett sätt som minskar förekomsten av skattefel samt ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. Utgångspunkten bör vara att göra regelverket i sig enklare. Det kan dock finnas behov av åtgärder även vad gäller skattelättna- dens administration och kontroll. Ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt system är enklare att administrera och kontrollera än dagens kostnadsbaserade system.

Kommitténs bedömning: Det sätt på vilket reseavdraget i dagsläget administreras och kontrolleras av Skatteverket är högst otillfreds- ställande. Vid Skatteverkets senaste skattefelskontroll uppgick skatte- felet kopplat till reseavdraget till cirka 1,75 miljarder kronor, se av- snitt 7.6. Det ingår i vårt uppdrag att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. Vi har övervägt olika möjligheter.

En given utgångspunkt är att göra själva regelverket i sig enklare för att underlätta hanteringen och minska riskerna för att det blir fel.

169

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

Vid våra överväganden kring regelverkets utformning har detta beaktats samtidigt som förenklingsambitionen har vägts mot både kraven på rättssäkerhet och likabehandling och önskan att så långt som möjligt uppfylla de andra utgångspunkter som anges i våra direktiv. Vi redovisar i kapitel 14 vår bedömning av hur våra förslag uppfyller målen om förenkling och minskat skattefel. Där redovisar

viockså vilka ytterligare åtgärder vad gäller skattelättnadens admi- nistration och kontroll som vi anser bör vidtas för att ytterligare minska skattefelet.

Vår bedömning är att ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är enklare att administrera än dagens kostnadsbaserade system. Ett viktigt skäl till detta är att kostnaderna för resorna inte längre behöver beräknas och redovisas, vilket innebär en avsevärd förenkling. Flera av dagens specialregleringar, för t.ex. förmånsbilar och användande av egen bil i tjänsten, försvinner också. Ett avstånds- baserat system ökar även möjligheterna att bygga redovisning och beräkning av skattelättnaden på helt eller delvis förifyllda uppgifter

ideklarationen, vilket har klara fördelar för att underlätta kontroller och minska skattefelet.

9.5Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor

9.5.1Avståndsberoende och färdmedelsneutralt

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets- resor bör vara avståndsbaserad och färdmedelsneutral.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi bedömer i föregående avsnitt att en skattelättnad som är avståndsbaserad och färdmedelsneutral har tydliga fördelar framför dagens kostnadsbaserade system från miljö- synpunkt, ur ett förenklingsperspektiv och för att uppnå en hållbar regionförstoring som inte står i konflikt med miljömålen. Det skulle kunna ha nackdelar för möjligheten att bo och verka i hela landet, men detta kan enligt vår bedömning kompenseras genom särskilda regler för arbetsresor i områden där kollektivtrafiken är bristfällig.

Ett ytterligare skäl för ett färdmedelsneutralt och avståndsbaserat system är att skattelättnaden frikopplas från de faktiska utgifterna

170

SOU 2019:36

Utgångspunkter och huvudinriktning

för arbetsresor, som ur ett bredare perspektiv inte är de enda kost- naderna förknippade med att resa. Kostnaden för att göra arbets- resor kan mätas både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Den monetära kostnaden för en arbetsresa kan vara t.ex. biljettkostnaden för kollektivtrafik eller olika typer av rörliga kostnader för att resa med bil, bl.a. kostnader för drivmedel, underhåll och värdeminskning. Eftersom en arbetsresa inte är ett mål i sig kan även restiden beskrivas som en kostnad. Restiden består av tiden i fordonet, men kan även omfatta andra komponenter såsom gångtid, väntetid och bytestid. Flera studier redovisar den totala res- tiden som den enskilt viktigaste faktorn för färdmedelsvalet. För- utom kostnader i monetära termer och i form av tidsuppoffringar kan även bristande bekvämlighet och andra besvär i samband med resan upplevas som en kostnad. Även sådana faktorer har visat sig vara viktiga för färdmedelsvalet. Den totala kostnaden för arbets- resor, ur ett sådant bredare kostnadsperspektiv, ökar typiskt sett med avstånd. Ett färdmedelsneutralt system är även konkurrens- neutralt på så vis att det inte bör påverka den skattskyldiges färd- medelsval.

Vid en samlad bedömning anser vi att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad är lämplig och bör införas.

9.5.2Fokusering på längre resor

Kommitténs bedömning: En skattelättnad behövs främst för skattskyldiga med höga kostnader för arbetsresor, både i mone- tära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Sådana kostnader ökar typiskt sett med avstånd. En skattelättnad bör därför främst riktas mot skattskyldiga som gör längre arbets- resor.

Skälen för kommitténs bedömning: Av arbetsmarknadspolitiska skäl och för att främja regionförstoring och möjligheten att bo och verka i hela landet är det viktigt att människor kan ta sig till och från sina arbetsplatser till rimliga kostnader. En skattelättnad för arbets- resor bör därför fokusera på dem som har höga kostnader för sina arbetsresor. Det flesta skattskyldiga som har normala eller lägre

171

Utgångspunkter och huvudinriktning

SOU 2019:36

kostnader för arbetsresor bör, liksom delvis i dag, själva kunna be- kosta sina arbetsresor och bör inte omfattas av någon skattelättnad. Vi konstaterar i avsnitt 9.5.1 att den totala kostnaden för arbets- resor, ur ett bredare kostnadsperspektiv, typiskt sett ökar med avstånd. Inom ramen för ett avståndsbaserat system bör därför skattelättnaden inriktas främst mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor mätt i kilometer.

172

10En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor

10.1Inledning

I kapitel 9 redogörs för hur vi tolkar direktiven och för de bedöm- ningar som har väglett vårt arbete. Vi konstaterar att reseavdragssyste- met bör reformeras i grunden och att en skattelättnad för arbetsresor bör ges i annan form än som ett avdrag vid inkomstbeskattningen. Vi gör bedömningen att reseavdraget bör ersättas med en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion som inriktas främst mot skatt- skyldiga som gör längre arbetsresor. Vi anser att en sådan förändring i sig kan bidra till flera utgångspunkter i direktiven, se avsnitt 9.5.1.

I ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system används avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats som under- lag för att beräkna skattereduktionens storlek, oberoende av färd- medel. Det innebär en ökad schablonisering i förhållande till dagens regler. Detta kan, beroende på reglernas utformning och tillämp- ning, leda till förenklingsvinster. Men systemets enkelhet måste ställas mot dess precision och träffsäkerhet. I det här sammanhanget innebär det att systemet främst bör gynna den tänkta målgruppen och inte får leda till alltför stor under- eller överkompensation för olika grupper av skattskyldiga, dvs. att skattereduktionen är för låg eller för hög i förhållande till de skattskyldigas faktiska reskostnader. Särskilda hänsyn bör tas till de skattskyldiga som kan missgynnas. Olika typer av avstånds- och beloppsgränser, villkor och specialregler kan användas för att kalibrera skattereduktionens storlek för olika grupper, både med utgångspunkt i de hänsynstaganden som nämns

173

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

ovan och andra utgångspunkter enligt direktiven, se avsnitt 9.4–9.4.4. Vi har även att förhålla oss till att förslaget som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram.

I avsnitt 10.3–10.10 redovisar vi våra förslag till konkret utform- ning. Vi behandlar inledningsvis hur avståndet ska beräknas och vilka avståndsgränser som ska gälla, se avsnitt 10.3 och 10.4. I avsnitt 10.5 beskriver vi hur skattereduktionen ska beräknas. Avsnittet omfattar hur antalet resdagar per år ska fastställas och hur stor skattelättnad som ska ges per kilometer. I avsnitt 10.6 beskriver vi de särskilda regler som föreslås vid bristfällig kollektivtrafik. I avsnitt 10.7–10.10 behandlas slutligen en del övriga frågor, bl.a. vilka som kan få skattereduktion.

10.2Reseavdraget avskaffas och ersätts av

en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Kommitténs förslag: Reseavdraget avskaffas. En avståndsbase- rad och färdmedelsneutral skattereduktion för kostnader för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) införs.

Med arbetsresor avses även resor tur och retur mellan bosta- den och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd.

Skälen för kommitténs förslag: Vi redogör i avsnitt 9.3.2 och 9.3.3 för tre huvudsakliga skäl till att skattelättnaden för arbetsresor bör ges i form av skattereduktion i stället för avdrag. Dessa är principiellt skatterättsliga, fördelningspolitiska och kostnadsmässiga. I av- snitt 9.5.1 bedömer vi att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan uppfylla i direktiven uppställda utgångspunkter om att bättre gynna resor med låga utsläpp, bidra till regionförstoring, förenkling och minskat skattefel. Ett sådant system kan innebära försämringar med avseende på utgångspunkten om att underlätta möjligheten att bo och verka även i områden där kollektivtrafik- alternativ saknas eller är begränsade. Vi bedömer att detta kan kom- penseras genom särskilda regler för den grupp skattskyldiga som bor och arbetar i sådana områden. Ett färdmedelsneutralt system för

174

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

arbetsresor är också mer konkurrensneutralt än dagens regler på så vis att det inte bör påverka den skattskyldiges färdmedelsval.

Begreppet arbetsresor omfattar samma resor som i nuvarande

12 kap. 26 § IL. Vi föreslår därmed inte någon materiell ändring i detta avseende. Med arbetsresor avses således inte bara resor tur och retur mellan bostad och arbetsplats utan även flera resor till olika arbetsplatser mellan tur- och returresan. En förändring i förhållande till dagens regler är att begreppet arbetsresor även omfattar resor mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § IL, dvs. sådana resor som anges i nuvarande 12 kap. 31 § första stycket IL.

I det följande ger vi våra förslag till hur ett avståndsbaserat system ska utformas.

10.3Avståndsberäkning

10.3.1Avståndsberäkning i normalfallet

Kommitténs förslag: Avståndet mellan bostad och arbetsplats ska beräknas enligt kortast lämpliga körsträcka med bil oavsett vilket färdmedel och färdväg som har använts. Om del av arbetsresa genomförs med flyg ska avståndet mellan bostad och arbetsplats likväl beräknas enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats.

Det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer vid alla avståndsberäkningar.

Skälen för kommitténs förslag: Avståndet mellan bostad och arbets- plats har i dagens reseavdragssystem främst betydelse för avdragsberät- tigade som gör avdrag för resor med bil. Avdraget ska då i princip beräknas efter kortast möjliga körsträcka. För dem som gör avdrag för resor med kollektivtrafik saknar avståndet betydelse, eftersom avdraget då helt beräknas utifrån den faktiska kostnaden för resan.

I ett avståndsbaserat system får avståndet större betydelse eftersom skattelättnaden beräknas utifrån avståndet mellan bostad och arbetsplats oavsett de faktiska utgifterna för resan och vilket färdmedel som har använts. Det är därför viktigt hur avstånd defi-

175

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

nieras, hur och av vem uppgiften om avstånd tas fram och hur upp- giften kan kontrolleras. Vi har övervägt flera olika alternativ för hur avståndet kan definieras. Frågor om administration och kontroll behandlas i kapitel 14.

Övervägda alternativ

Ett första alternativ är att beräkna avståndet mellan bostad och arbets- plats enligt kortaste möjliga körsträcka med bil, på samma sätt som i nuvarande avdragssystem. Det är relativt okomplicerat. På internet finns det flera olika program för reseplanering som snabbt och enkelt beräknar vägavståndet mellan två angivna adresser. I allmänhet pre- senterar programmen olika alternativa bilvägar där avstånd och restid framgår. Vi återkommer till detta alternativ senare i avsnittet.

Ett andra alternativ är att beräkna avståndet enligt resvägen med kollektiva färdmedel, vilket sällan blir exakt detsamma som kör- sträckan med bil. Bilvägen bör i de flesta fall utgöra det kortaste avståndet, då en kollektivtrafikresa enligt fastlagd rutt inte nödvän- digtvis går via den kortaste vägen. En resa med spårbunden kollek- tivtrafik kan i vissa fall vara kortare än en resa längs landsväg, men den kan också vara längre. I de flesta program för reseplanering presenteras även kollektivtrafikalternativ, vanligtvis med informa- tion om restid men inte avstånd. Det är tekniskt möjligt att göra sådana avståndsberäkningar och att anpassa ett program för ända- målet. Vi har dock valt att inte utreda den möjligheten vidare, utan bedömer att systemet bör utgå från nu tillgängliga metoder.

Ett tredje alternativ är att beräkna avståndet enligt fågelvägen mellan bostad och arbetsplats. Även fågelvägsavståndet mellan två angivna adresser kan beräknas med hjälp av allmänt förekommande program på internet. Att fågelvägsavståndet är kortare än avståndet längs väg skulle kunna kompenseras på olika sätt, t.ex. genom en högre skattereduktion per kilometer eller genom att avståndet räk- nas upp med en schablonfaktor. Kvoten mellan avstånd längs väg och fågelväg kan dock variera kraftigt mellan olika reserelationer. I ett antal slumpvis utvalda relationer som vi har studerat varierar kvoten mellan 2,10 och 1,07, med ett medelvärde på 1,27. En avstånds- beräkning som baseras på fågelvägsavstånd blir därmed mindre träffsäker och kan uppfattas som orättvis.

176

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Vår slutsats – kortast lämpliga körsträcka med bil

I ett avståndsbaserat system för skattelättnad, som ska vara enkelt att tillämpa och administrera, bör bara ett avståndsbegrepp använ- das. Detta är också nödvändigt om skattelättnaden ska vara helt färd- medelsneutral. Dagens avståndsbegrepp för bilavdrag, dvs. kortast möjliga körsträcka med bil, är en bra utgångspunkt eftersom det finns lättillgängliga program på internet som enkelt och snabbt räk- nar ut detta avstånd. Detta sätt att beräkna avstånd är även väl etable- rat bland skattskyldiga som gör arbetsresor med bil.

I normalfallet ska beräkningen av avståndet mellan bostad och arbetsplats ske enligt den kortaste lämpliga körsträckan med bil. Det innebär t.ex. att även om en person i praktiken cyklar eller åker moped en kortare sträcka än kortaste sträcka med bil, så är det sträckan med bil som avståndet ska beräknas efter. Undantagsvis kan en längre sträcka användas vid beräkningen om den skattskyldige kan visa att den kortaste sträckan är uppenbart olämplig, t.ex. på grund av undermålig vägstandard, vägbyggen eller liknande om- ständigheter.

Om en arbetsresa delvis genomförs med flyg ska avståndet mellan bostad och arbetsplats likväl beräknas enligt kortaste lämpliga kör- sträcka med bil mellan bostad och arbetsplats. Sträckan till och från flygplatsen kommer således endast beaktas om och i den mån den sammanfaller med kortaste lämpligaste körsträcka med bil.

Det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer. Det innebär exempelvis att en sträcka mellan bostad och arbetsplats som uppgår till 67,3 kilometer enkel väg avrundas upp till 68 kilometer. Avrundning upp till hela kilometer ska tillämpas vid alla avstånds- beräkningar vid skattereduktion för arbetsresor, bristfällig kollek- tivtrafik samt väg-, bro- och färjeavgifter.

10.3.2Där vägförbindelse saknas

Kommitténs förslag: Om del av arbetsresan sker på vatten ska avståndet för denna del beräknas efter sträcka för sjöfart. Om såväl väg- som vattenförbindelse saknas ska avstånd beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel.

177

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Skälen för kommitténs förslag: I vissa fall kan en bostad eller en arbetsplats vara belägen så att användbar vägförbindelse saknas så att hela eller delar av arbetsresan måste företas med bilfärja eller fartyg i reguljär passagerartrafik. I dessa fall ska normalt den sträcka i kilo- meter som fartyget färdas räknas in i resans längd tillsammans med anslutningsresor på land. Om sådana förbindelser saknas och den skattskyldige t.ex. använder egen eller lånad båt, ska sträckan på vatten beräknas enligt vad som är lämpligast för den skattskyldige, vilket normalt borde vara den sträcka som den skattskyldige i prakti- ken väljer. I några fall kan det förekomma att resenären kan välja mellan en kortare resa delvis på vatten och en längre resa helt på landsväg. I sådana fall ska avståndet bestämmas efter den väg som är mest praktiskt användbar för resenären med hänsyn till tidsåtgång, tidtabellspassning m.m., och som resenären i praktiken väljer.

Det kan förekomma att varken väg- eller vattenförbindelse finns, t.ex. på vissa platser i fjällvärlden. Avstånd ska då beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel, t.ex. snöskoter eller fyrhjuling.

10.3.3Flera arbetsplatser eller flera arbetspass per dygn

Kommitténs förslag: För skattskyldig som gör flera arbetsresor till samma eller olika arbetsplatser samma dag beräknas dagligt avstånd enkel väg till summan av reseavstånden från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna och divideras sedan med två.

Skälen för kommitténs förslag: Det kan förekomma att skattskyl- diga har flera arbetspass på samma arbetsplats eller reser till flera olika arbeten och arbetsplatser samma dag. Ibland kan det även hända att hemresan sker en annan veckodag än resorna till arbets- platserna. Alla dessa resor vid flera arbetspass eller flera olika arbeten eller arbetsplatser utgör arbetsresor under förutsättning att det är den skattskyldige själv som betalar för resan och det inte handlar om exempelvis resor till olika platser för samme arbetsgivares räkning, som denne betalar och det då handlar om tjänsteresor. När det hand- lar om arbetsresor bör avståndet som ska berättiga till skattereduk- tion beräknas genom att avstånden för samtliga resor från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna summeras och sedan divideras

178

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

med två. Då får man fram ett dagligt genomsnittligt avstånd enkel väg. Ett exempel kan illustrera detta.

Den skattskyldige reser först till arbetsplats 1 på 29 kilometers avstånd från bostaden och sedan vidare till ett kvällsarbete på arbetsplats 2, belägen 28 kilometer från arbetsplats 1. Därifrån reser den skattskyldige tillbaka till bostaden på ett avstånd av 27 kilo- meter. Det genomsnittliga avståndet enkel väg ska då beräknas som (29+28+27)/2=42 kilometer.

10.4Avståndsgränser

I ett avståndsbaserat system behövs, av skäl som vi utvecklar i det följande, både en nedre och en övre avståndsgräns. Den nedre av- ståndsgränsen avgör hur långa arbetsresor som krävs för att få skattereduktion och påverkar därmed antalet skattskyldiga som om- fattas av förslagen. Den nedre och övre avståndsgränsen får till- sammans även betydelse för skattereduktionens storlek.

10.4.1Nedre avståndsgräns

Kommitténs förslag: En nedre avståndsgräns om 30 kilometer införs. Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Som vi redogör för i avsnitt 9.5.2 bedömer vi att ett nytt system för skattelättnad för kostnader för arbetsresor framför allt ska fokusera på skattskyldiga som har längre avstånd och högre kostnader för arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Skattelättnaden bör därför endast utgå för skattskyldiga som har ett avstånd mellan bostaden och arbetsplatsen som överstiger en nedre avståndsgräns. Skattskyldiga som har kortare avstånd än denna gräns kommer då inte att få någon skattelättnad.

Ytterligare ett skäl till varför det bör finnas en nedre avstånds- gräns är att detta är nödvändigt för att begränsa systemets omfatt- ning, både vad gäller antalet skattskyldiga som kan få rätt till skatte- reduktion och det totala skattebortfallet för staten.

179

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Idagens reseavdragsystem finns det både avstånds- och belopps- gränser. Avståndsgränsen innebär att utgifter för arbetsresor endast ska dras av om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer. För resor med bil är avståndsgränsen fem kilometer för att avdrag ska få göras. I praktiken saknar dock dessa gränser betydelse eftersom det även finns en beloppsgräns som helt över- skuggar avståndsgränserna. Beloppsgränsen innebär att avdrag endast kan göras för den del av utgiften för arbetsresor som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret. Få kollektivtrafikresenärer kommer upp i så höga belopp med vanligt förekommande period- biljetter och kan därför i allmänhet inte göra något avdrag eller bara göra avdrag med ett mindre belopp. För skattskyldiga som är berät- tigade till avdrag för resor med bil motsvarar beloppsgränsen i dagens system i praktiken ett avstånd mellan bostaden och arbets- platsen på knappt 15 kilometer enkel väg, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor 210 dagar per år.

I ett helt avståndsbaserat system behövs det inte och kan inte heller finnas någon beloppsgräns för vilka faktiska reskostnader som ska kvalificera för att få skattelättnad. Detta eftersom den faktiska kostnaden för arbetsresan inte är en parameter i systemet och ingen uppgift om denna ska anges, vare sig för resor med kollektivtrafik eller bil. Det naturliga är i stället att den nedre gränsen för rätt till skattereduktion anges i form av en avståndsgräns i kilometer.

Det finns flera möjliga utgångspunkter för att fastställa nivån för en nedre avståndsgräns. En viktig utgångspunkt som har väglett vårt val är hur stora kostnader för arbetsresor som det är rimligt att skattskyldiga själva bekostar och vid vilket avstånd kostnaderna är så pass höga att en skattelättnad kan anses motiverad av de skäl som anges i tidigare avsnitt. Vi har även tagit hänsyn till hur den nedre avståndsgränsen påverkar antalet skattskyldiga som får skattereduk- tion, eftersom detta får både offentligfinansiella och administrativa konsekvenser. Bedömningar i detta avseende har bl.a. gjorts med utgångspunkt i att förslagen som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram och vara enklare för Skatteverket att administrera och kontrollera.

Det kan även vara relevant att studera hur en avståndsgräns för- håller sig till de resmönster som finns bland skattskyldiga i olika geografiska regioner, se avsnitt 5.8. Det kan konstateras att den genom-

180

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

snittliga reslängden är kortare än genomsnittet både i landets stor- städer och landsbygdskommuner. Eftersom det handlar om genom- snittsvärden är variationen i reslängd inom kommungrupperna okänd. Sammantaget är det enligt vår bedömning svårt att genom en generell nedre avståndsgräns inrikta skattelättnaden mot en specifik grupp skattskyldiga. Vi anser även att den bedömning som görs med avse- ende på hur stora kostnader den skattskyldige själv bör bekosta för sina arbetsresor gäller oavsett var i landet den skattskyldige bor och arbetar, om inte tillgången till kollektivtrafik är bristfällig. Det kan då finnas anledning att göra en särskild bedömning. Vi behandlar denna fråga separat i avsnitt 10.6. Vi har slutligen jämfört hur vårt förslag till nedre avståndsgräns förhåller sig till reseavdragssystem i andra länder.

En bedömning utifrån utgångspunkterna ovan blir i viss mån skönsmässig och beror även på hur andra parametrar i systemet han- teras, t.ex. skattereduktionens nivå per kilometer.

För den enskilde skattskyldige medför en arbetsresa på 30 kilo- meter förhållandevis låga eller måttliga kostnader oavsett färdmedel, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och be- kvämlighet. För en kollektivtrafikresenär uppgår biljettkostnaderna typiskt sett till 8 000–15 000 kronor per år. Restiden för en enkel resa med kollektivtrafik uppskattas till runt 40–70 minuter från dörr till dörr. En person som gör samma arbetsresor med bil har i stället kost- nader för bilens drift. Om sådana rörliga kostnader värderas enligt det nuvarande schablonavdraget för bil uppgår de till runt 20 000 kronor per år. Restiden med bil uppskattas till runt 25–50 minuter, beroende på trafikförhållanden. För både kollektivtrafik- och bilresenärer kan uppoffringar i bekvämlighet förekomma, t.ex. vänte- och bytestider eller kötider. Vi bedömer att den skattskyldige själv kan stå för kostnader i denna storleksordning. Resor som överstiger 30 kilo- meter bedöms följaktligen medföra kostnader som motiverar en viss skattelättnad.

I det norska reseavdragssystemet motsvarar den nedre belopps- gränsen på 22 700 norska kronor ungefär en avståndsgräns på 35 kilometer, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor 210 dagar per år, se avsnitt 8.5.2. En nedre avståndsgräns om 30 kilometer skulle alltså vara jämförbar med det norska systemet. Jämförelsen med Norge är relevant på så vis att det är ett land som till storlek och avstånd i viss mån liknar Sverige.

181

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

En nedre avståndsgräns vid 30 kilometer innebär att omkring 780 000 skattskyldiga skulle vara berättigade till skattereduktion 2021, att jämföra med drygt 980 000 som enligt prognos samma år skulle utnyttja reseavdraget enligt dagens regler. Vi har även över- vägt en lägre nedre avståndsgräns vid 25 kilometer, vilket skulle innebära att ytterligare knappt 200 000 skattskyldiga skulle få rätt till skattelättnad, dvs. totalt sett nästan lika många som med dagens system. Vi beskriver konsekvenserna av ett sådant alternativ närmare i avsnitt 17.4.4

För arbetsresor med egen bil eller förmånsbil i samband med sjukdom eller funktionsnedsättning föreslår vi en nedre avstånds- gräns om 10 kilometer, se avsnitt 11.5.2.

10.4.2Övre avståndsgräns

Kommitténs förslag: En övre avståndsgräns om 80 kilometer införs. Skattereduktion ges i normalfallet för avstånd mellan bostad och arbetsplats enkel väg upp till och med 80 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Nuvarande reseavdrag har ingen gräns i kronor för hur stort avdragsbeloppet kan bli.

En avståndsbaserad skattereduktion för arbetsresor bygger inte på faktiska reskostnader, utan på avståndet mellan bostad och arbets- plats, där skattereduktionen ökar med avståndet i kilometer över en nedre avståndsgräns. För personer som pendlar med bil ökar på samma sätt de rörliga, faktiska reskostnaderna med antalet körda kilometer.

För kollektivtrafik däremot är prissättningen och därmed de faktiska utgifterna för resenären inte alltid avståndsberoende. Taxe- systemen skiljer sig åt mellan länen. Periodbiljetter kan vara zon- indelade, kilometerbaserade eller helt oberoende av avstånd inom länet, s.k. enhetstaxor. Vanligen förekommande taxekonstruktioner beskrivs i avsnitt 6.11.2. En avståndsberoende skattereduktion utan övre gräns kan därför leda till s.k. överkompensation, dvs. att skatte- reduktionen bli större än den faktiska utgiften för resan. Vi anser att det är mindre lämpligt om skattereduktionen i allt för stor omfatt- ning leder till överkompensation. En mindre överkompensation kan

182

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

dock enligt tidigare resonemang motiveras ur ett bredare kostnads- perspektiv, dvs. att resorna medför även uppoffringar av tid och bekvämlighet. Överkompensationen bör dock begränsas, både i ter- mer av antal skattskyldiga som berörs och belopp.

Ett sätt att undvika överkompensation är att sätta individuella beloppstak för skattereduktionens storlek, t.ex. i nivå med den skatt- skyldiges faktiska utgifter för arbetsresor eller en viss andel av dessa. Detta skulle emellertid kräva att alla skattskyldiga i deklarationen även redovisade sina faktiska utgifter för arbetsresor. Det skulle strida mot den förenklingstanke som ett avståndsbaserat system bygger på – att de faktiska kostnaderna inte ska tillmätas betydelse vid bestämmandet av skattelättnaden. En redovisning av de faktiska kostnaderna i deklarationen skulle innebära en ökad komplexitet och göra skattelättnaden både svårare att administrera och kontrollera. Vår bedömning är därför att en kostnadsbaserad övre gräns för skattereduktionen inte är en bra lösning.

Vi föreslår i stället att avstånd som överstiger en fast övre av- ståndsgräns i kilometer inte ska användas som underlag för skatt- ereduktion. Det innebär att skattereduktion i normalfallet inte ges för den del av arbetsresan som överstiger den övre avståndsgränsen på 80 kilometer. Denna övre avståndsgräns ska dock inte gälla vid bristfällig kollektivtrafik. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.6.

Att bestämma nivån på en sådan övre avståndsgräns är en avväg- ning mellan två huvudsakliga faktorer. Dels förekomsten av över- kompensation, dels förslagens konsekvenser i förhållande till dagens regler. Å ena sidan bör gränsen sättas lågt för att begränsa antalet skattskyldiga som får en överkompensation. Å andra sidan kan en alltför låg gräns leda till relativt stora försämringar jämfört med dagens regler för vissa kollektivtrafikresenärer som pendlar längre sträckor, ofta över länsgräns. Sådana resor, särskilt om de genomförs av kommersiella aktörer, kan medföra betydligt högre kostnader än kortare, regional pendling.

Exakt var den övre gränsen bör ligga är också beroende av vilken skattereduktion per kilometer som ska tillämpas mellan den nedre och övre avståndsgränsen. Skattereduktionens storlek bestäms av dessa parametrar tillsammans. Vi har provat olika kombinationer av nivåer och gränsvärden och funnit att en övre avståndsgräns på 80 kilometer enkel resa, vid den kilometersats som föreslås i av- snitt 10.5.2, är en rimlig avvägning mellan de hänsynstaganden som

183

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

beskrivs ovan. En sådan gräns kommer inte helt att undvika att vissa resenärer kan få en överkompensation, vilket kan ske för mycket långa resor i län med enhetstaxa eller låga kollektivtrafiktaxor generellt sätt. Vår bedömning är dock att överkompensationen kom- mer att vara begränsad, både sett till antal skattskyldiga som berörs och belopp, se vidare konsekvensbedömning i kapitel 16. En mindre överkompensation är enligt vår bedömning acceptabel för att upp- rätthålla enkelheten i systemet. Man kan också, om man så vill, se det som en erkänsla för att dessa resande i allmänhet kan ha mycket långa och ibland krävande restider på uppåt en och en halv till två timmar enkel väg för sin arbetsresa. Detta är även i linje med våra tidigare resonemang om att ett avståndsbaserat system bygger på ett bredare kostnadsbegrepp än de faktiska utgifterna för arbetsresor.

Vi föreslår inget undantag för resor med flyg från denna övre avståndsgräns. Som vi redovisat i avsnitt 6.11.2 är det osäkert om det över huvud taget förekommer regelbundet arbetsresande med flyg i traditionell mening där den skattskyldige själv betalar flygbiljetten. I den mån det ändå förekommer i begränsad omfattning kommer då den övre avståndsgränsen att gälla även för dessa flygresor eftersom avståndsberäkningen även i dessa fall ska ske enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats, se avsnitt 10.3.1.

10.5Beräkning av skattereduktionen

10.5.1Beräkning av antal resdagar

Kommitténs förslag: Antalet resdagar ska bestämmas som fak- tiska resdagar under beskattningsåret, dock högst 210 dagar. Endast resdagar med resor på avstånd som överstiger den nedre avståndsgränsen på 30 kilometer berättigar till skattereduktion. Skattereduktion ges inte vid färre än 60 resdagar under beskatt- ningsåret.

Skälen för kommitténs förslag: Avdrag för resor med bil beräknas enligt dagens regler efter det faktiska antalet dagar och kilometer som den skattskyldige har rest under beskattningsåret. Dagar då arbetsresor inte har företagits, t.ex. på grund av sjukdom, semester, hemarbete och liknande, ska inte räknas in i antalet dagar.

184

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

I praktiken kan det vara svårt för skattskyldiga att räkna ut rätt antal dagar med arbetsresor. Enligt Skatteverkets sammanställning av skattefelskontrollen utgör fel antal dagar grund för ändring av reseavdraget i 14 procent av deklarationerna där ändringar gjordes i kontrollen, se avsnitt 7.6. Arbetsgivare rapporterar inte in antalet arbetsdagar eller arbetsresedagar till Skatteverket. Det är därför upp till den skattskyldige som yrkar avdrag för bilresor att själv räkna fram antalet resdagar. De flesta skattskyldiga för antagligen inte någon särskild körjournal och det ligger i sakens natur att beräkningarna lätt kan bli fel.

Vi har mot den bakgrunden övervägt att föreslå en förenklad schablonberäkning av antal resdagar, bl.a. genom att den skatt- skyldige endast behöver ange inplacering inom några breda intervall. En sådan schablonberäkning av antalet dagar förekommer t.ex. i Österrike och kan från förenklingssynpunkt ha vissa fördelar. Nackdelen är att osäkerhet i stället kan uppstå för de skattskyldiga som ligger nära en intervallgräns och att det kan bli stora tröskel- effekter beroende på vilken sida om gränsen man hamnar. En annan nackdel är att det kan vara svårt att beräkna skattereduktionen för den som flera gånger under året bytt arbete, bostad eller bådadera med olika avstånd mellan dessa. Mot denna bakgrund föreslår vi ingen sådan schablonberäkning utan att det är det faktiska antalet resdagar under året som ska ligga till grund för skattereduktionen.

Endast dagar under vilka arbetsresor gjorts på avstånd som över- stiger den nedre avståndsgränsen på 30 kilometer ska berättiga till skattereduktion.

Med de ändrade rutiner för inrapportering av arbetsplatsens adress i arbetsgivardeklarationens individuppgifter som vi föreslår i avsnitt 14.4–14.4.5 kommer den skattskyldige att få ett bättre under- lag än i dag för att göra en riktigare beräkning av antalet resdagar på olika avstånd. Vår bedömning är att detta kan minska felen i deklara- tionen och öka Skatteverkets kontrollmöjligheter.

Mot bakgrund av dessa ändrade rutiner föreslår vi, i syfte att förenkla för de skattskyldiga och för att underlätta Skatteverkets kon- troller, en övre gräns för antalet resdagar, som det kan förmodas att de flesta heltidsarbetande med normal frånvaro kommer att tillämpa. Vi föreslår en övre gräns på 210 dagar som ungefär motsvarar ett beräknat antal resdagar för en heltidsarbetande med genomsnittlig

185

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

semester, sjukfrånvaro och några icke resdagar av andra skäl, t.ex. hemarbete eller vård av sjukt barn.

Vi föreslår också, av förenklingsskäl och för att minska admini- stration av många små belopp, en nedre gräns på 60 resdagar under beskattningsåret, oberoende av avstånd, för att rätt till skattereduk- tion ska föreligga. Vid 59 eller färre resdagar ges alltså ingen skatte- reduktion för arbetsresor. En sådan gräns kan t.ex. beröra den som inträtt på arbetsmarknaden sent under året, eller lämnat den i början av året, liksom den som haft tillfälligt arbete under en kortare tid. Huvuddelen av dessa kan inte heller få reseavdrag i dagens system då de sällan når upp till beloppsgränsen på 11 000 kronor.

För dem som under samma omständigheter reser något fler än

60 dagar och på avstånd över 30 kilometer kan dock övergången till ett system med avståndsgräns i stället för beloppsgräns innebära en större möjlighet att få skattelättnad, eftersom beloppsgränsen i dagens system vanligen kräver relativt många resdagar för att man ska kunna göra avdrag. Att fler med långa reseavstånd kan få skattelättnad, även om de bara reser under en mindre del av året, är positivt ur arbets- marknadssynpunkt.

10.5.2Kilometersatsen

Kommitténs förslag: Skattereduktionen ska beräknas med den s.k. kilometersatsen, som uppgår till 60 öre per kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Förutom de nedre och övre avstånds- gränserna bestäms skattereduktionens storlek i ett avståndsbaserat system av ett fast belopp per kilometer mellan dessa gränser. Vi kallar beloppet för kilometersatsen. Vi har övervägt olika tekniska utformningar av ett sådant belopp. En möjlighet som har övervägts är en hög grad av schablonisering, som t.ex. i Österrike, med enhetliga reduktionsbelopp inom ett färre antal relativt breda kilo- meterintervaller. Eftersom det exakta avståndet mellan bostad och arbetsplats är relativt enkelt att fastställa och ändå måste tas fram ser

vidock ingen egentlig fördel med detta. En nackdel är också att en sådan schablonisering, beroende på utformning, kan skapa bety- dande tröskeleffekter när gränser mellan avståndsintervallerna passeras.

186

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Vi bedömer mot denna bakgrund att skattereduktionen ska utgå med ett fast belopp per kilometer mellan den nedre och den övre avståndsgränsen. Skattereduktionen blir lika stor per kilometer oav- sett färdsätt och den faktiska utgiften för resan. Det innebär att kollektivresenärer och bilister som reser lika långt får lika hög skattereduktion. Vid samåkning med bil utgår lika stor skattereduk- tion för de som samåker samma sträcka, oavsett vem som äger eller kör bilen eller betalar drivmedlet för bilen. Även den som cyklar, åker moped, båt eller annat färdmedel längre sträcka än 30 kilometer enkel väg får skattereduktion för den del av resan som överstiger denna gräns.

Vi har övervägt om någon form av geografisk differentiering av skattereduktionen bör införas. Vi anser dock, av förenklings- och likabehandlingsskäl, att normalbeloppet för skattereduktionen bör vara lika stort i alla delar av landet. Skilda förhållanden i olika delar av landet beaktas i stället, på ett mer träffsäkert sätt, i det tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik som vi föreslår, se avsnitt 10.6.

Vi föreslår inte heller någon differentiering av kilometersatsen av miljöskäl. En avståndsbaserad färdmedelsneutral skattereduktion innebär i sig miljöfördelar i förhållande till dagens system, då den gynnar oftast mer miljövänlig kollektivtrafik i förhållande till bil. Att däremot differentiera skattereduktionen, t.ex. utifrån olika färd- medels miljöegenskaper, föreslår vi inte eftersom sådan miljöstyrning bör kunna ske mer effektivt med andra styrmedel som har detta som sitt huvudsyfte, se avsnitt 9.4.1. En differentiering av kilometersatsen skulle även innebär att reglerna kompliceras på ett oönskat sätt.

Vid bestämning av storleken på kilometersatsen får flera hänsyn tas. En sådan är givetvis budgetrestriktionen, dvs. att förslagen ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram. Skattereduktionen ska också uppfattas som rimlig med hänsyn till att den kommer att användas av skattskyldiga med vitt skilda förhål- landen och reskostnader.

En fråga som vi noga övervägt är hur den av oss föreslagna skatte- lättnaden förhåller sig till dagens reseavdrag. Det kan i och för sig diskuteras om detta är en helt relevant jämförelsenorm. Om det inte hade funnits något reseavdrag i dag hade en jämförelse endast kun- nat göras med alternativet att inte ha någon skattelättnad alls. Då hade all form av skattelättnad upplevts som en förbättring av den

187

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

skattskyldige. Nu finns det ett existerande system att jämföra med och det är naturligt att jämförelser kommer att göras mellan de olika systemens konsekvenser för olika grupper av skattskyldiga.

En avgörande skillnad på individnivå följer av att dagens skatte- lättnad ges i form av avdrag, medan vi föreslår ett system med skatte- reduktion. I ett avdragssystem är skattelättnaden beroende av den skattskyldiges marginalskatt. Skattelättnaden kan vid identiska för- hållanden avseende resväg och faktiska utgifter innebära en upp till dubbelt så stor skattelättnad för en skattskyldig med hög inkomst och marginalskatt som för en med låg marginalskatt. En skatte- reduktion ger däremot samma skattelättnad oberoende av inkomst och marginalskatt.

Vi har valt att som jämförelsenorm mellan dagens regler och det av oss föreslagna utgå från en skattskyldig med en inkomst strax under brytpunkten för statlig inkomstskatt, vilken i dag motsvarar en månadsinkomst för helårsarbetande på cirka 42 000 kronor. Ungefär

70procent av alla heltidsarbetande har inkomster under denna gräns. Vid en inkomst strax under brytpunkten för statlig inkomstskatt är den genomsnittliga marginalskatten cirka 32 procent.

Vi anser att en sådan jämförelsenorm är logisk utifrån syftet med att över huvud taget behålla någon form av skattelättnad för arbets- resor, givet att kostnaderna skatterättsligt egentligen utgör privata levnadskostnader som inte borde få dras av vid inkomstbeskattningen. Detta syfte är att möjliggöra en vidgad arbetspendling genom att kompensera personer som har långa avstånd och höga kostnader för sina arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. För en specifik resa är dessa kostnader lika stora vare sig den skattskyldige har hög eller låg inkomst och marginalskatt.

Med dessa olika utgångspunkter har vi funnit att en kilometersats på 60 öre per kilometer är väl avvägd. Det motsvarar ungefär skatte- lättnaden av det nuvarande schablonavdraget vid bilresa på 1 krona och 85 öre per kilometer vid en marginalskatt på 32 procent

(0,32×1,85≈0,59). En mer utvecklad konsekvensbedömning ges i kapitel 16.

188

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

10.5.3Underlag för skattereduktionen och skattereduktionens storlek

Kommitténs förslag: Underlaget för skattereduktionen ska vara ett kilometertal som beräknas som den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats som överstiger den nedre avståndsgränsen men uppgår till högst den övre avståndsgränsen, multiplicerat med två och med antalet resdagar med det aktuella avståndet. Om den skattskyldige under året rest mellan bostad och arbetsplats med flera olika avstånd beräknas kilometertalen på samma sätt för varje avstånd för sig och summeras sedan till underlaget för skatte- reduktionen. Om den skattskyldige rest fler än 210 dagar under året, ska underlaget i första hand beräknas för de längsta resorna i fallande ordning. Skattereduktionens storlek uppgår till under- laget multiplicerat med kilometersatsen 60 öre.

Skälen för kommitténs förslag: Den totala skattereduktionen för beskattningsåret utgår från dagligt kilometeravstånd enkel väg enligt avsnitt 10.3 och 10.4. Detta avstånd multipliceras med två och med antalet resdagar under året, se avsnitt 10.5.1, vilket ger det totala årliga antalet kilometer som skattereduktionen ska beräknas på, det s.k. underlaget för skattereduktion.

Om den skattskyldige under året har haft flera olika bostads- eller arbetsplatsadresser med olika avstånd mellan sig beräknas underlaget för skattereduktion på samma sätt för varje avstånd för sig och summeras sedan. Om den skattskyldige rest fler dagar än den övre gränsen 210 dagar för antal resdagar, se avsnitt 10.5.1, ska skatte- reduktionen i första hand beräknas för det längsta avståndet och sedan i fallande ordning tills gränsen om 210 dagar nåtts. Ett exem- pel kan illustrera detta.

Den skattskyldige har under januari–mars rest 60 dagar från bo- staden B1 till arbetsplatsen A1, där avståndet är 50 kilometer. Den 1 april byter den skattskyldige till ny arbetsplats A2 med ett avstånd på 90 kilometer från B1. På detta avstånd görs resor under ytterligare 75 dagar fram till den 1 september, då den skattskyldige byter bostad till B2 som ligger 40 kilometer från A2. Under resten av året görs resor under 80 dagar på detta avstånd. Den skattskyldiges kilome- tertal för de första 60 dagarna blir då (50–30)×2×60=2 400 kilo- meter. För de följande 75 dagarna blir kilometertalet (80–30)×2×

189

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

75=7 500 kilometer (30 och 80 är här den nedre och övre avstånds- gränsen). Av de sista 80 dagarna, som reses på det kortaste avståndet, 40 kilometer, utgår skattereduktion endast för 75 dagar (60+75+ 75=210). För detta avstånd blir kilometertalet då (40–30)×2 ×75=1 500 kilometer. Underlaget för skattereduktion fås genom att summera kilometertalen för de olika resorna, i detta fall 2 400+7 500+1 500=11 400 kilometer.

Skattereduktionens storlek uppgår till underlaget för skatte- reduktionen multiplicerat med kilometersatsen 60 öre. I vårt exempel ovan blir skattereduktionen 11 400×0,6=6 840 kronor.

Vid bristfällig kollektivtrafik ska ett tillägg till skattereduktionen ges, se avsnitt 10.6. Om förutsättningarna för sådant tillägg inte är uppfyllda uppgår skattereduktionen under ett beskattningsår i nor- malfallet till högst 12 600 kronor ((80–30)×2×210×0,6=12 600).

10.6Tillägg vid bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs förslag: Ett tillägg ska ges till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik. Tillägget ska bestå av en rörlig och en fast del. Den rörliga delen ska vara 60 öre per kilometer även för avstånd över den övre avståndsgränsen 80 kilometer och upp till en högsta avståndsgräns på 150 kilometer. Den fasta delen ska vara ett tillägg om 20 kronor per resdag som avståndet enkel väg är 30 kilometer eller längre dock högst under 210 dagar under beskattningsåret. Något krav på användande av visst färdmedel ställs inte.

Skälen för kommitténs förslag: Enligt direktiven ska vi analysera hur ett förändrat reseavdragssystem påverkar de skattskyldiga som bor i områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad eller saknas. Inom ramen för denna analys ska det övervägas om det är lämpligt att införa ett extra avdrag för de skattskyldiga som kan komma att underkompenseras om reseavdraget görs avståndsbaserat.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad för arbets- resor medför inte i sig fördelar för boende i områden med bristfällig kollektivtrafik, t.ex. i glesbygden. Själva idén med denna form för skattelättnad är att alla resenärer på ett visst avstånd ska få samma skattelättnad, oberoende av val av färdmedel. Dagens konstruktion

190

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

som i stället bygger på den faktiska utgiften för arbetsresor ger i all- mänhet en större skattelättnad för bilresa jämfört med kollektiv- trafik beroende på att den ofta medför en högre utgift. En färd- medelsneutral skattelättnad som endast baseras på avstånd medför då en omfördelning av skattelättnaden från skattskyldiga som reser med bil till skattskyldiga som reser med kollektivtrafik. Detta är positivt från miljösynpunkt och kan öka framkomligheten på väg- nätet. Men det innebär samtidigt en lägre skattelättnad för bilresande och en högre för kollektivresande, jämfört med dagens reseavdrag. Detta kan innebära nackdelar för skattskyldiga i områden med brist- fällig tillgång till kollektivtrafik, som inte har något annat alternativ än bilen för sin arbetsresa.

Av detta skäl har vi funnit att det finns behov av ett tillägg till den skattereduktion som vi föreslår ovan, i de fall där den skattskyldige har en bristfällig tillgång till kollektivtrafik. Detta handlar i huvud- sak om mer glesbefolkade områden i landet, men även i tättbefolkade områden kan kollektivtrafiken vara bristfällig för vissa skattskyldiga. Kollektivtrafiken kan även vara bristfällig i en tidsdimension även där den vanligtvis är god, t.ex. vid resor sena kvällar, nattetid, tidiga morgnar eller vissa årstider. Ett problem i detta sammanhang är att definiera vad som menas med bristfällig kollektivtrafik. Vårt förslag om definition av detta begrepp ges i avsnitt 10.6.2.

Det är framför allt i två hänseenden som vi bedömer att vårt för- slag till skattereduktion behöver förstärkas för att kunna ge en skattelättnad som är jämförbar med den i dagens system även i områden med bristfällig kollektivtrafik. Det första hänseendet gäller vid avstånd över den övre avståndsgränsen på 80 kilometer. Gränsen har satts för att undvika alltför frekvent och stor överkompensation till skattskyldiga som gör mer långväga kollektivtrafikresor till en måttlig eller låg taxa. Det finns dock skattskyldiga som har avstånd som överstiger 80 kilometer och som bor eller arbetar där kollektiv- trafiken är bristfällig. Deras enda alternativ kan då vara resa med bil, där kostnaderna typiskt sett ökar proportionellt mot antalet körda kilometer. För att möta detta behov föreslår vi att skattskyldiga som uppfyller uppställda villkor får skattereduktion för bristfällig kollek- tivtrafik med 60 öre per kilometer även vid avstånd över 80 kilo- meter enkel resa och upp till en högsta avståndsgräns på 150 kilo- meter. Vi anser att en högsta avståndsgräns behövs för att avgränsa mot resor som kan komma att beräknas som längre med hjälp av nya

191

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

administrativa rutiner som vi föreslår i avsnitt 14.4–14.4.5 och som då med stor sannolikhet handlar om annat än arbetsresor. En högsta avståndsgräns på 150 kilometer motsvarar i praktiken en och en halv till två timmars bilkörning enkel sträcka. Få skattskyldiga torde regelbundet utföra arbetsresor med bil på längre avstånd.

Det andra hänseendet avser skattelättnadens storlek vid kortare avstånd, ner till och med den nedre avståndsgränsen 30 kilometer, i vårt förslag jämfört med dagens regler. Enligt dagens regler har den som har bristfällig tillgång till kollektivtrafik möjlighet att göra bilavdrag med ett schablonbelopp på 1 krona och 85 öre per kilo- meter. Det skattemässiga värdet av detta avdrag vid 32 procents marginalskatt är då nära de 60 öre per kilometer som vi föreslår som kilometersats i skattereduktionen. Det finns dock en skillnad i vid vilket avstånd denna skattelättnad inträder. I dagens system mot- svarar, som tidigare nämnts, beloppsgränsen 11 000 kronor ett av- stånd på knappt 15 kilometer enkel väg. I vårt förslag till skatte- reduktion utgår denna först från avstånd på 30 kilometer. Det inne- bär en förlust med knappt 4 000 kronor för den som enligt dagens regler är berättigad till reseavdrag för bilresa vid avståndet 30 kilo- meter ((30×2×1,85×210–11 000)×0,32=3 939). Denna förlust kvarstår sedan ungefär oförändrad vid alla högre kilometertal över 30 kilometer eftersom skattereduktionen per kilometer då motsva- rar det skattemässiga värdet av dagens reseavdrag för den skattskyl- dige vi använder som jämförelsenorm.

Då vi anser att denna minskade skattelättnad inte bör bestå om alternativ till bilen saknas, föreslår vi ett fast tillägg till skattereduk- tionen som motsvarar ungefär 4 000 kronor för alla som reser hela året, uppfyller villkoren för bristfällig kollektivtrafik och har ett avstånd till arbetsplatsen på minst 30 kilometer enkel väg. Tekniskt sett föreslår vi att tillägget utformas som ett tillägg med 20 kronor per resdag enligt beräkningen i avsnitt 10.5.1. Det kommer då att motsvara 4 200 kronor för den som har 210 resdagar, 3 000 kronor vid 150 resdagar och 1 800 kronor vid 90 resdagar under året för resor på avstånd 30 kilometer eller längre.

Det kan upplevas som en nackdel att tillägg av ett fast belopp vid en bestämd avståndsgräns kan skapa ett trappsteg vid avstånd strax under eller över denna gräns. Ett alternativ är att introducera detta tillägg som en rörlig skattereduktion på 60 öre per kilometer från 15 kilometer upp till 30 kilometers avstånd där dagens avdrag för

192

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

resor med bil i praktiken börjar för heltidsarbetande. Det skulle å andra sidan leda till ett frångående av idén med en gemensam nedre gräns på 30 kilometer för skattelättnaden och dessutom bli dyrare och mer komplext. Därför föreslår vi inte detta. Vi redovisar dock detta och ytterligare alternativ vi övervägt i avsnitt 17.5.1.

Vi föreslår inget särskilt krav på vilket färdmedel som ska användas för att vara berättigad till tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik. Det är inte nödvändigt att färdas som förare med bil, även om detta sannolikt kommer att vara det natur- liga valet i de flesta fall. Även den som t.ex. färdas med (el)cykel, motorcykel eller samåker med bil kan få del av tillägget till skatte- reduktionen om kriterierna för det är uppfyllda. Även den som reser med kollektivtrafik kan få del av tillägget, även om detta i praktiken sannolikt kommer att vara mycket ovanligt på grund av lång tids- åtgång just därför att kollektivtrafiken är bristfällig. Om skattskyl- diga trots detta ändå vill färdas kollektivt eller om de kan samåka med bil är det positivt för miljön och bör därför inte hindras av något färdmedelskrav för att få del av tillägget.

10.6.1Definition av bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs bedömning: Med bristfällig kollektivtrafik som berättigar till tillägg till skattereduktionen bör avses att den skatt- skyldige gör en tidsvinst genom att använda bil i stället för antingen kollektivtrafik eller bil och kollektivtrafik, s.k. kom- binerad resa.

Skälen för kommitténs bedömning: Möjligheten att ge ett tillägg till skattereduktion vid bristfällig kollektivtrafik enligt avsnitt 10.6 kräver att det finns en för beskattningsändamål användbar definition av vad som menas med begreppet bristfällig kollektivtrafik. Vi har undersökt och övervägt flera alternativ.

Ett alternativ är det tidsvinstkrav som används för att bedöma rätt till avdrag för resor med bil i dagens reseavdragssystem. Kriteriet innebär att avdrag får göras om det klart framgår att den skattskyl- dige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar. Detta

193

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

kriterium har både för- och nackdelar. Vi återkommer till dessa, men redogör först för andra alternativ som vi har övervägt.

Definition byggd på geografi

Begreppet bristfällig kollektivtrafik associeras ofta till geografiska begrepp som landsbygd och glesbygd, där det på grund av låg efter- frågan och höga kostnader är svårt att bygga upp en tät kollektiv- trafik som kan möta många skilda behov i rum och tid. Vi har undersökt möjligheterna att hitta kriterier knutna till dessa geo- grafiska begrepp som skulle kunna användas som kvalifikation för någon form av ”glesbygdstillägg”. Detta möter problem därför att det inte finns någon enhetlig och allmänt använd definition för vad som avses med begrepp som glesbygd eller landsbygd. Det finns tvärtom ett flertal sinsemellan ganska olika definitioner som är fram- tagna i olika sammanhang och som kan användas för olika ändamål.1 Vi har prövat och övervägt några av dessa definitioner.

Ett alternativ som vi har övervägt är ett urval av vissa hela kom- muner som kunde anses ha behov en extra skattelättnad. I det danska reseavdragssystemet knyts t.ex. möjligheten att få ett förhöjt avdrag till boende i vissa kommuner, s.k. udkantskommuner. Detta begrepp avser ett tjugotal kommuner som är berättigade till fördelning av EU-medel till regionalfondsprogrammet och socialfondsprogram- met. Denna avgränsning påminner om den som gjordes för det särskilda s.k. glesbygdsavdraget, i form av ett förhöjt grundavdrag som gällde 2005 och 2006 i Sverige som kompensation för höjda drivmedelsskatter. Glesbygdsavdraget gjordes i ett antal kommuner eller församlingar i inre Norrland och norra Svealand som ingår i stödområdet för nedsättning av arbetsgivaravgifter.

Att knyta rätten till förhöjd skattereduktion vid arbetsresor till boende i vissa kommuner och församlingar har fördelen att det är tydligt och lätt att administrera från beskattningssynpunkt med låg risk för fel. Det kan antas att kollektivtrafiken, generellt sett, är mer bristfällig både i udkantskommunerna i Danmark och i de kommu- ner och församlingar som omfattades av glesbygdsavdraget än i övriga områden.

1Landsbygdsdefinitioner i Sverige och andra länder. Glesbygdsverket, 2008.

194

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Nackdelen är emellertid att träffsäkerheten inte är så hög från den skattskyldiges perspektiv, när det gäller att identifiera arbetsresor där kollektivtrafiken är bristfällig. Inom de berörda kommunerna i såväl Danmark som Sverige finns både utpräglad glesbygd, men även en del medelstora städer eller mindre orter. Även om kollektiv- trafiken generellt sett kan antas vara bristfällig i dessa kommuner, finns det säkerligen också många fall där kollektivtrafiken är god både mellan dessa lite större orter och i bland även i mellanliggande glesbygd. På samma sätt kan kollektivtrafiken vara bristfällig i andra glesbygdsområden än i de genom glesbygdsavdraget utpekade kom- munerna och mellan adresser som överhuvudtaget inte ligger i utpräglade glesbygdsområden, t.ex. adresser som ligger nära, utanför eller i utkanten av olika orter i betydligt mer tättbefolkade områden. Kollektivtrafiken kan även vara bristfällig i en tidsmässig dimension i områden med i övrigt bra trafik.

Av dessa skäl anser vi att begreppet bristfällig kollektivtrafik inte bör knytas till boende i vissa kommuner. Vi bedömer att en sådan definition inte skulle bli tillräckligt träffsäker och utelämna stora delar av landet där kollektivtrafiken också kan vara bristfällig.

Vi har därför även undersökt andra tänkbara definitioner som bygger på geografisk avgränsning. En sådan möjlighet kunde vara en variant av den glesbygdsdefinition som före detta Glesbygdsverket introducerade vid mitten av 1990-talet. Denna utgick från närheten till tätorter med minst 3 000 invånare som då antogs vara en enhet som normalt kan erbjuda en viss grundläggande samhällsservice. Områden som låg mellan 5 och 45 minuters reseavstånd från en sådan tätort klassades som tätortsnära landsbygd och de som låg längre bort som glesbygd. Den variant som vi har övervägt är att med utgångpunkt från tätorter med fler än 3 000 invånare definiera rätten till ett tillägg till skattereduktionen utifrån att boende eller arbetsplats är belägen mer än 20 kilometer från en sådan tätort. Figur 10.1 illustrerar vilka områden som med en sådan definition skulle omfattas. Totalt uppgår antalet invånare till cirka 540 000. Antalet som utifrån kriterierna i övrigt för skattereduktionen skulle kunna få ett tillägg för bristfällig kollektivtrafik uppskattas till storleksordningen 150 000.

195

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Källa: Tillväxtverket.

196

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

En definition av denna typ har, jämfört med att utgå från vissa kommuner, nackdelen att den är mer svåradministrerad för Skatte- verket, eftersom uppgifterna sannolikt måste komma från den skatt- skyldige själv. Fördelen är dock att den sannolikt är mer träffsäker än de tidigare nämnda geografiska alternativen. Definitionen fångar upp mer glesbebodda områden i alla delar av landet, samtidigt som den utesluter boende i större tätorter i berörda kommuner. Om det primära syftet är att fånga upp var kollektivtrafiken är bristfällig har dock även detta alternativ begränsningar. Det kan naturligtvis även inom ett med denna definition utpekat område finnas platser med bra kollektivtrafik. Liksom andra geografiska definitioner fångar den inte heller upp bristfällig kollektivtrafik i en tidsdimension. Det kan också mycket väl finnas platser närmare än 20 kilometer till tätorter med 3 000 invånare där kollektivtrafiken är bristfällig.

Definitioner som bygger på kollektivtrafikens närhet och omfattning

Vi har också övervägt andra definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik, som inte bygger på tidsvinst. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig ett hårdare kriterium som innebär att det över huvud taget inte bedrivs någon kollektivtrafik alls vid, i närheten av eller någonstans emellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. Sådana fall finns säkerligen, främst i utpräglade glesbygdsområden, men torde ändå vara relativt ovanliga. Betydligt vanligare är nog fall där någon form av kollektivtrafik finns, men inte är praktiskt användbar för resa till och från arbetet. Det kan t.ex. handla om orimligt långa anslutningsvägar till kollektivtrafikens hållplatser vid bostaden eller arbetsplatsen. En variant på denna definition tillämpas i dag av Skatteverket när det gäller kriteriet att allmänna transportmedel sak- nas. Kravet anses uppfyllt om det finns en delsträcka som uppgår till minst två kilometer där det saknas allmänna transportmedel.2 Det finns också en tidsdimension, dvs. att kollektivtrafiken kan vara allt- för gles eller gå på tider som inte är anpassade till arbetet.

Att från dessa utgångspunkter i lag ange exakta kriterier för när och var kollektivtrafiken ska anses tillräckligt bristfällig för att kvalificera sig för ett tillägg till skattereduktionen förefaller dock

2Jfr SKV A 2015:25.

197

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

mycket svårt. Det finns en mängd varianter och kombinationer i rum och tid som det skulle bli svårt att beskriva och värdera på ett någorlunda träffsäkert sätt. Även till synes enkla kriterier som ett visst avstånd till närmaste busshållplats har uppenbara brister. Det säger inget om hur många bussar det går från denna hållplats och om de över huvud taget går på den tid och till den plats som passar den arbetsresande. Om det går passande kollektivtrafik på ett något längre avstånd från bostaden är det inte självklart att det då ska vara fritt fram att få ett tillägg till skattelättnaden hela vägen till arbetet, om det exempelvis finns en infartsparkering som ansluter till bra kollektivtrafik för huvuddelen av resan.

Vår slutsats – en definition i huvudsak byggd på tidsvinst

Mot bakgrund av att alla andra definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik som vi har prövat innebär betydande svårigheter eller nackdelar för att fastlägga rätten till tilläggsbelopp för skattereduk- tionen, har vi kommit fram till att en definition som i huvudsak byg- ger på tidsvinst är att föredra. Inte heller en sådan definition är invändningsfri, men det är ändå den som enligt vår mening mest träffsäkert kan avgöra den praktiska möjligheten att nyttja kollek- tivtrafik för den enskilde både i rum och i tid. I Figur 10.2 redovisas andelen arbetsresor med bil i olika län som uppfyller ett tidsvinst- krav om 60 respektive 75 minuter enkel resa, enligt beräkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers. Preciseringen av tids- åtgång i Sampers är inte exakt densamma som den som vi föreslår, men redovisningen ger ändå enligt vår bedömning en god uppfatt- ning om i vilka delar av Sverige krav på tidsvinst främst kommer att kunna uppfyllas. I Tabell 16.7 redovisas även hur stor andel av det totala antalet arbetsresor med bil i olika kommungrupper och avståndsintervall som uppfyller ett tidsvinstkrav på 75 minuter. Baserat på dessa modellberäkningar kommer ett tidsvinstkrav fram- för allt att gynna län och kommungrupper med betydande lands- och glesbygdsområden, medan andelen skattskyldiga som kan få del av tillägget är betydligt lägre i mer storstadsbetonade områden.

198

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Samtliga Norrbottens län Västerbottens län Jämtlands län Västernorrlands län Gävleborgs län Dalarnas län Västmanlands län Örebro län Värmlands län Västra Götalands län Hallands län Skåne län Blekinge län Gotlands län Kalmar län Kronobergs län Jönköpings län Östergötlands län Södermanlands län Uppsala län Stockholms län

0	10		20		30	40	50
				Procent
		>75 min		>60 min

Källa: Modellresultat från Samper, framtagna av Sweco.

199

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor		SOU 2019:36

Anm.1 Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3.

Källa: Modellresultat från Sampers, framtagna av Sweco.

Tidsvinstkriteriet innebär att bristfällig kollektivtrafik i detta sam- manhang definieras på liknande sätt som gäller för avdrag för bil i dagens reseavdragssystem. Det innebär att den skattskyldige under ett bestämt antal dagar under beskattningsåret ska göra en viss tids- vinst per dag genom att använda bil i stället för kollektivtrafik. Tids- vinstkravet för bilavdrag i dagens system är två timmar per dag mot- svarande 60 minuter för en enkel resa.

Dagens tidsvinstkrav är inte problemfritt. Beräkningen av hur stor tidsvinsten är i det enskilda fallet görs helt av den skattskyldige själv. Beräkningen ska inte lämnas in till Skatteverket. I deklaratio- nen begär den skattskyldige reseavdrag med endast ett totalbelopp. Det framgår inte av uppgifter som lämnas in till Skatteverket vare sig på vilket avstånd eller antal resdagar som beräkningen baseras. Det framgår inte heller om avdraget avser resor med bil, baserat på en beräknad tidsvinst eller hur stor denna tidsvinst i så fall är.

Skatteverkets uppföljningar, se avsnitt 7.6, visar att en betydande del av alla begärda reseavdrag har olika typer av fel, i de allra flesta fall till den skattskyldiges fördel. Just felaktig beräkning av tids- vinsten för att berättiga till bilavdrag är en av de största felkällorna och vid skattefelskontrollen var detta en orsak till ändring i 19 pro- cent av de ändringar som gjordes vid kontrollen.

200

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Mot denna bakgrund kan det eventuellt ifrågasättas att vi föreslår att rätten till förhöjd skattereduktion vid bristfällig kollektivtrafik även i ett reformerat system ska bygga på ett tidsvinstkriterium. Anledningen till att vi gör det är att vi bedömer att de andra kriterier som vi har övervägt innebär större nackdelar. Vi föreslår dock sam- tidigt åtgärder för att öka precisionen i uppgiftslämnandet och minska risken för fel, se avsnitt 14.4–14.4.5.

Vi bedömer, som en ytterligare åtgärd, att kravet på tidsvinst ut- ökas från två till två timmar och 30 minuter per dag, sammanlagt för tur- och returresan. Skatteverkets kontroller har visat att många skatt- skyldiga i dag räknar till sin egen förmån när man beräknar tids- vinsten för bilresa jämfört med kollektivtrafik, vilket gör att avdrag för resor med bil begärs även i många fall där den faktiska tidsvinsten är betydligt kortare än två timmar. Att beräkningar görs optimistiskt till den skattskyldiges fördel kan säkert komma att förekomma även i det system som vi föreslår även om möjligheterna till meningsfull kontroll ökar med de administrativa rutiner vi föreslår. Vi bedömer att ett sådant skärpt tidsvinstkrav normalt inte kommer att utgöra något problem för dem som reser i utpräglade glesbygdsområden, där kollektivtrafiken inte klarar någon av tidsgränserna. Däremot kan det bli svårare att klara ett skärpt tidsvinstkrav i tättbefolkade områden där kollektivtrafiken är förhållandevis god.

Vi bedömer också att vissa preciseringar av dagens tidsvinstkrav behöver göras och att tidsvinst också ska kunna mätas i förhållande till resa med bil och kollektivtrafik, s.k. kombinerad resa. Detta utvecklas i avsnitt 10.6.2

10.6.2Precisering av kriterium för bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs förslag: Kollektivtrafik anses bristfällig om tids- vinsten uppgår till mer än två timmar och 30 minuter för tur- och returresan för resa med bil i förhållande till resa med kollektiv- trafik eller kombinerad resa med bil och kollektivtrafik. Detta gäller endast under förutsättning att tidsvinsten uppnås under minst hälften av totala antalet resdagar med avstånd som uppgår till minst 30 kilometer under beskattningsåret.

201

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Med kombinerad resa avses en resa med bil om högst tio kilometer mellan bostaden och lämplig infartsparkering nära håll- plats för kollektivtrafik i kombination med resa med kollektiv- trafik för den övriga delen av resan till arbetsplatsen.

Kollektivtrafik anses även bristfällig om

1.förutsättningarna för kombinerad resa inte föreligger och det saknas hållplats för kollektivtrafik på ett avstånd av minst två kilometer från bostaden, eller

2.kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslutning till arbetsplatsen eller bytespunkt mellan färdmedel.

Skälen för kommitténs förslag: Tidsvinst ska beräknas som skill- naden mellan de snabbaste alternativen att resa med kollektivtrafik och resa med bil. I båda fallen ska restiden beräknas ”från dörr till dörr”, dvs. inklusive gångtider till och från hållplats eller parkerings- plats, normal väntetid på kollektivt färdmedel och eventuell bytestid mellan färdmedel samt tid det tar att inleda bilresan, söka parkerings- plats och parkera. Tiden ska beräknas efter trafikförhållandena vid de tider den skattskyldige normalt åker. Även normalt förekommande köbildningar ska beaktas. Eventuella förseningar inom kollektivtrafi- ken ska inte räknas in. Normalt ska förutsättas att den skattskyldige har flexibel arbetstid, s.k. flextid. Väntetid vid tidig ankomst till eller sen avresa från arbetsplatsen ska därför normalt inte räknas in. För att sådan tid ska kunna beaktas vid tidsberäkningen för kollektiv- trafikresa ska den skattskyldige kunna visa t.ex. genom dokumen- tation från arbetsgivaren att möjlighet till flexibel arbetstid saknas.

För att bristfällig kollektivtrafik ska anses föreligga krävs att tids- vinsten uppnås under minst hälften av totala antalet dagar med resor som är 30 kilometer eller längre under beskattningsåret.

Ett vanligt förekommande förhållande kan vara att bra kollektiv- trafik finns på huvuddelen av avståndet mellan bostad och arbets- plats men att den saknas eller är av dålig kvalitet en första del av resan mellan bostaden och t.ex. en tåg- eller busstation med goda förbin- delser. Av miljö- och ibland även framkomlighetsskäl är det ange- läget att den skattskyldige utnyttjar möjligheten till kombinerad resa hellre än att färdas med bil hela vägen till arbetsplatsen. Normalt ska

202

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

då restiden för kollektivtrafikalternativet beräknas som en kombi- nerad bil- och kollektivtrafikresa, en s.k. kombinerad resa, med byte av färdmedel på vägen där detta är möjligt, exempelvis genom att använda en infartsparkering. Sådan beräkning ska göras om anslut- ningsresan från bostaden med bil är högst 10 kilometer och lämplig infartsparkering finns vid anslutning till kollektivtrafikresan. Med lämplig infartsparkering avses en plats nära hållplatsen eller tågsta- tionen där det normalt finns plats de allra flesta dagar för den skatt- skyldige att parkera vid den tid som personen normalt reser. Even- tuella avgifter för parkeringen som är normala i de fall de förekommer vid infartsparkeringar ska inte anses göra en parkeringsplats olämplig. Ett exempel kan illustrera beräkningen av tidsåtgång vid kombinerad resa.

Den skattskyldige ska resa från bostaden B till arbetsplatsen A, ett avstånd längs bilväg på 40 kilometer. Resan från B till A med bil beräknas ta 40 minuter från dörr till dörr. På åtta kilometers avstånd från B finns kollektivtrafikhållplatsen K där det även finns en lämplig infartsparkering. Från denna finns god kollektivtrafik till arbets- platsen A. Kombinationsresan med bil och kollektivtrafik från B till A via K beräknas ta 70 minuter från dörr till dörr. Den skattskyldiges tidsvinst blir därmed 60 minuter för tur- och returresa ((70–40)× 2=60). Detta är mindre än tidsvinstkravet två timmar och 30 minu- ter. Den skattskyldige är därmed inte berättigad till tillägg till skatte- reduktionen på grund av bristfällig kollektivtrafik.

Om avståndet mellan B och K i exemplet varit längre än 10 kilo- meter hade förutsättningar saknats för beräkning enligt kombinerad resa.

Vi anser att 10 kilometer är en rimlig gräns. Annars skulle det kunna krävas alltför långa omvägar till arbetsplatsen A beroende på K:s geografiska placering i förhållande till B och A.

Att beräkningen av tidsåtgång för kollektivtrafikresa kan ske enligt kombinerad resa är en nyhet i vårt förslag jämfört med tid- vinstberäkningen för rätt till bilavdrag enligt dagens regler, som saknar motsvarande bestämmelse. I stora delar av landet är det van- ligt förekommande att infartsparkeringar anordnas vid strategiska knutpunkter för kollektivtrafik och att såväl kollektivtrafikanord- nare som kommuner och andra myndigheter uppmuntrar arbetsrese- närer att använda dessa. Motivet till detta är både miljömässiga och ofta också trafikmässiga, för att undvika trängsel på vägnätet. Vi

203

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

anser därför att regler för skattelättnad för kollektivtrafik bör utfor- mas så att de inte missgynnar denna typ av kombinerade resor genom tillägg till skattereduktionen vid bilresa trots att en kombi- nerad resa är möjlig.

Vid resa med kollektivtrafik kan det förekomma att kollektiv- trafik saknas på en längre delsträcka av avståndet mellan bostad och arbetsplats och att promenad eller cykel då i princip är det enda alternativet på denna delsträcka. Vi anser det rimligt att kriteriet för bristfällig kollektivtrafik då anses uppfyllt under vissa förutsätt- ningar. Om hållplats för kollektivtrafik saknas inom ett avstånd på två kilometer från bostaden ska i första hand möjligheten till kom- binerad resa enligt ovan prövas. Om förutsättningar för sådan kom- binerad resa inte finns ska kriteriet för bristfällig kollektivtrafik anses uppfyllt. Kriteriet ska också anses uppfyllt om kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslut- ning till arbetsplatsen eller vid byte mellan färdmedel. I gällande regel- verk finns en bestämmelse som anger att om allmänna transportmedel saknas så tillämpas inte avståndskravet om fem kilometer eller tids- vinstkravet för rätt till bilavdrag. Varken lagtext eller förarbeten innehåller en definition av vad som avses med att allmänna transport- medel saknas. Enligt Skatteverkets allmänna råd SKV A 2015:25 bör bilavdrag medges om det saknas tillgängliga allmänna transportmedel för en sammanhängande del av sträckan som är minst två kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Vårt förslag ansluter till denna tolkning men med den skillnaden att om kollektivtrafik saknas på en sträcka av minst två kilometer i anslutning till bostaden ska i första hand alternativet med kombinerad resa prövas.

10.7Vilka som kan få skattereduktion och begäran om skattereduktion

Kommitténs förslag: Rätt till skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg har efter begäran fysiska personer som är obegrän- sat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret. Sådan rätt till skattereduktion har också de som är begränsat skattskyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3 inkomstskattelagen, om deras överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra

204

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av över- skott av förvärvsinkomster i Sverige.

En begäran om skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg ska göras i inkomstdeklarationen.

Skälen för kommitténs förslag: Enligt regleringen för de befintliga skattereduktionerna jobbskatteavdraget (67 kap. 5 § IL), sjukersätt- ning och aktivitetsersättning (67 kap. 9 a § IL), hushållsarbete (67 kap. 11 § IL) och gåva (67 kap. 24 § IL) gäller att rätten till skatte- reduktion gäller de som är obegränsat skattskyldiga någon gång under beskattningsåret och de som är begränsat skattskyldiga men vars överskott av förvärvsinkomster i Sverige och andra länder, uteslu- tande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvs- inkomster i Sverige.3 Vi föreslår att samma bestämmelser ska gälla för skattereduktionen för arbetsresor och fast tillägg. För situatio- nen när en person varit obegränsat skattskyldig under del av året, se avsnitt 10.8.

En begäran om skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg ska göras i inkomstdeklarationen för det beskattningsår då arbets- resorna har gjorts och utgifterna för avgifterna har betalats. Begäran kan avse arbetsresor och fast tillägg i både inkomstslaget tjänst och inkomstslaget näringsverksamhet. Uppgifterna kommer inte vara förtryckta på deklarationsblanketten.

10.8Obegränsat skattskyldiga under del av året

Kommitténs förslag: Rätten till skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg fördelas efter den tid som de skattskyldiga har varit obegränsat skattskyldiga i Sverige. De som är obegränsat skattskyldiga endast under en del av beskattningsåret har rätt till skattereduktion för denna tid. Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkoms- ter i Sverige, ska dock denna begränsning inte tillämpas.

3Jfr prop. 2017/18:127 s. 16–17.

205

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Skälen för kommitténs förslag: Enligt regleringen av de befintliga skattereduktionerna jobbskatteavdraget (67 kap. 9 § IL) och sjuk- ersättning och aktivitetsersättning (67 kap. 9 d § IL) gäller att skatt- ereduktionen fördelas på ett särskilt sätt efter den tid den skattskyl- dige har varit obegränsat skattskyldig i Sverige. Dock gäller att om en begränsat skattskyldig har sin förvärvsinkomst uteslutande eller så gott som uteslutande från Sverige, ska skattereduktionen till- godoräknas som om han varit obegränsat skattskyldig hela året. Vi bedömer att det är lämpligt att ha en likadan reglering för skatte- reduktion för arbetsresor och fast tillägg.

10.9Skattereduktionens ordningsföljd

Kommitténs förslag: Skattereduktion för arbetsresor ska göras efter skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning, men före skattereduktion för underskott av kapital.

Skälen för kommitténs förslag: Det finns i dag ett antal skatte- reduktioner som kan göras vid beskattningen. Dessa ska enligt 67 kap 2 § första stycket IL göras i följande ordning när en skatt- skyldig har rätt till flera skattereduktioner: sjöinkomst, allmän pen- sionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el.

De fyra förstnämnda skattereduktionerna relaterar direkt till den skattskyldiges arbetssituation. Vi anser det naturligt att skattereduk- tionen för arbetsresor ska göras direkt efter dessa, eftersom även denna skattereduktion har viss koppling till arbetet. Vi föreslår därför att skattereduktionen för arbetsresor ska göras efter skatte- reduktionen för sjukersättning och aktivitetsersättning men före skattereduktionen för underskott av kapital. Det fasta tillägget och skattereduktionen för väg-, bro- och färjeavgifter är en del av skatte- reduktionen för arbetsresor och föreslås därför inte omnämnas särskilt i 67 kap. 2 § IL.

Skattereduktion ska enligt 67 kap. 2 § andra stycket IL räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastig- hetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398)

206

SOU 2019:36

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

om kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 d §§, dvs. jobbskatteavdrag och sjukersättning och aktivitetsersättning, ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Ordningsföljden i vilken skattereduktionerna ska räknas av kan ha betydelse om den uträknade skatten före skattereduktionen inte skulle räcka till att räkna av samtliga skattereduktioner en skattskyl- dig kan ha rätt till. Ett outnyttjat belopp får inte sparas till beskatt- ningsåret efter.

Vi bedömer att omvandlingen av formen för skattelättnaden för arbetsresor från avdrag till skattereduktion endast kan ha marginella konsekvenser för möjligheten att räkna av skattereduktionen för arbetsresor. För att kunna få en skattereduktion för arbetsresor med något mer betydande belopp måste en skattskyldig ha arbetat och rest till arbetet ett flertal av årets dagar och har då rimligtvis också en betydande inkomst som vida överstiger skattereduktionens nivå. När nuvarande reseavdrag avskaffas kommer också den beskatt- ningsbara inkomsten att öka med samma belopp som reseavdraget, vilket leder till att även skatten innan skattereduktionerna tas bort kommer att öka, i de flesta fall i ungefär samma storleksordning som den skattereduktion för arbetsresor som tillkommer.

10.10 Avräkning mellan stat och kommuner

Kommitténs bedömning: De ekonomiska effekterna för staten och kommunsektorn av att reseavdraget ersätts av en skatte- reduktion bör regleras enligt finansieringsprincipen.

Skälen för kommitténs bedömning: Ny lagstiftning kan innebära att ekonomiska medel av olika skäl omfördelas mellan staten och kommunsektorn. Dagens reseavdrag är ett avdrag som minskar den beskattningsbara inkomst som ingår i både kommunernas och sta- tens skatteunderlag. När reseavdraget tas bort ökar kommunernas skatteunderlag och därmed också deras skatteintäkter. När avdraget omvandlas till en skattereduktion räknas den senare dock endast av mot statens skatteintäkter, vilket leder till minskade skatteintäkter för staten.

När ny lagstiftning medför ändrade ekonomiska effekter mellan staten och kommunsektorn brukar detta regleras genom att förändra

207

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

storleken på statens generella statsbidrag till kommunerna enligt den s.k. finansieringsprincipen. Vi förutsätter att detta görs även i detta fall så att omläggningen blir ekonomiskt neutral mellan staten och kommunsektorn.

Efter en sådan reglering kan ändå effekterna bli något olika för enskilda kommuner beroende på om det för de skattskyldiga i kom- munen görs reseavdrag per invånare över eller under genomsnittet för kommunsektorn. Dessa effekter blir dock mycket marginella efter- som de till allra största delen utjämnas inom ramen för den kommunala inkomstskatteutjämningen.

208

11Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

11.1Vårt uppdrag

Vi ska lämna de författningsändringar som bedöms nödvändiga om

viförordar ett avståndsbaserat reseavdrag. Vi förordar en avstånds- baserad skattereduktion för arbetsresor och lämnar därför i av- snitt 11.2–11.6.2 förslag på nödvändiga författningsändringar.

11.2Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter

11.2.1Bakgrund och gällande rätt

Trängselskatt

Trängselskatt infördes permanent i Stockholm 2007 och i Göteborg 2013.1 Syftet med införandet av trängselskatten var att förbättra framkomligheten och miljön.2 Trängselskatt tas ut under vardagar utom lördagar mellan klockan 6.00–18.29 i Göteborg och mellan klockan 6.30–18.29 i Stockholm. Dag före helgdag och under juli månad tas ingen skatt ut. Skattebeloppet varierar med trafikintensi- teten under dagen och är som högst under morgonens och eftermid- dagens rusningstrafik. I Stockholm uppgår skattebeloppet vid pas- sage av betalstation som lägst med 11 kronor och som högst med 35 kronor. I Göteborg är lägsta och högsta skattebeloppet 9 kronor respektive 22 kronor. Den sammanlagda trängselskatten per kalen- derdygn och bil uppgår till högst 105 kronor i Stockholm och 60 kronor i Göteborg.

1Se lagen (2004:629) om trängselskatt.

2Prop. 2006/07:109 s. 1 och 15.

209

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

I syfte att förbättra framkomligheten och miljön i Stockholm, men även att bidra till en utbyggnad av kollektivtrafiken i Stockholms- området, sker ett antal förändringar av trängselskatten den 1 januari 2020.3 Förändringarna innebär att det införs ytterligare en tidsperiod på morgonen, kl. 6.00–6.29, för vilken skatt ska tas ut och skatte- beloppen för vissa tidsperioder höjs. Trängselskatten ska vidare diffe- rentieras på högsäsong och lågsäsong och det införs höjda skatte- belopp för högsäsong. Den sammanlagda skatten per kalenderdygn och bil kan högst uppgå till 135 kronor under högsäsong. Skatt ska även tas ut för de fem första vardagarna utom lördag i juli samt för dagar före vissa helgdagar.

För en privatbilist med två beskattade passager i Stockholms inner- stad till och från arbetet under vardagar beräknas uttaget av trängsel- skatt med nuvarande lagstiftning till mellan 11 250 kronor och 15 750 kronor per år.4 Beräkningen grundas på att trängselskatt beta- las i intervallet 25 till 35 kronor per passage under 225 arbetsdagar5. Uttaget av trängselskatt efter ändringarna 2020 beräknas till mellan 13 000 kronor och 19 100 kronor. Om passage sker utanför rus- ningstrafik blir trängselskatten väsentligt lägre.

Samtidigt som trängselskatt infördes i Stockholm 2007 infördes en avdragsrätt för skatten vid inkomstbeskattningen. Avdragsrätten motiverades med att huvudregeln i inkomstskattelagen är att avdrag medges för utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster och att denna huvudprincip borde följas.6

Enligt gällande regler får kostnader för trängselskatt vid arbets- resor med egen bil eller förmånsbil dras av (12 kap. 27 § fjärde stycket och 29 § IL). Förutsättningen är dock att bilresan uppfyller villkoren för att göra bilavdrag, bl.a. en tidsvinst på två timmar per dag genom att använda bil i stället för allmänna transportmedel. Trängselskatten omfattas av beloppsgränsen i 12 kap. 2 § tredje stycket IL. Det innebär att avdrag för trängselskatt får göras endast till den del den tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor.

3SFS 2018:200, prop. 2017/18:74.

4Prop. 2017/18:74 s. 21.

5225 arbetsdagar som används som räkneexempel i propositionen är maximum vid fem- dagarsvecka, fem veckors semester och ingen övrig frånvaro. I betänkandet har vi som genom- snittligt antal resdagar för heltidsarbetare använt 210 dagar, genom att även ta hänsyn till sjukfrånvaro och viss övrig frånvaro från arbetsplatsen, t.ex. hemarbete.

6Prop. 2006/07:109 s. 26.

210

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

Någon separat statistik över hur många bilister som i dagsläget gör avdrag för trängselskatt finns inte. Med den goda kollektivtrafik som erbjuds i både Stockholm och Göteborg bör man dock kunna anta att en majoritet av de bilister som dagligen passerar betalstatio- nerna inte uppfyller kravet på tidsvinst och därmed inte heller kan göra avdrag enligt bilschablon eller för trängselskatt.

Väg-, bro- och färjeavgifter

Infrastrukturavgifter är en ny typ av avgifter som i några fall tas ut för att finansiera bygget av en ny bro, väg eller tunnel.7 Det innebär att den som använder infrastrukturen ska vara med och betala för den.

I dagsläget finns inga vägavgifter i Sverige. Det finns fyra broar i Sverige som är avgiftsbelagda: Motalabron, Sundsvallsbron, Svine- sundsbron och Öresundsbron. Den kommande Skurubron i Nacka kommer också få en broavgift. Det finns ingen statistik över hur många broresor som utgör arbetsresor. Den som två gånger dagligen under 210 dagar passerar Öresundsbron med bil får med mest för- månliga rabatter betala cirka 50 000 kronor om året i broavgift. För övriga avgiftsbelagda broar inklusive den planerade Skurubron ligger de årliga avgifterna i intervallet 1 500–5 000 kronor.

Trafikverket Färjerederiet är den dominerande operatören av väg- färjor i Sverige, med totalt 41 färjeleder, varav 38 är statliga och 3 är kommunala. Inga färjeavgifter tas ut från resande på de färjeleder som är del av det statliga vägnätet. Det finns kommunala leder som är avgiftsbelagda, t.ex. Visingsöleden och Ekeröleden. Ett annat exempel som kan nämnas är Ventrafiken som bedriver avgiftsbelagd färjetrafik på uppdrag åt Landskrona stad och Region Skåne samt på kommersiell basis. En annan viktig pendlingssträcka som innebär en kostnad för den skattskyldige är färjeförbindelsen mellan Helsingborg och Helsingör. Det finns ingen statistik över hur många färjeresor som avser arbetsresor. Den typiska årskostnaden för resa med bil med mest förmånliga rabatter är på Visingsöleden under 5 000 kro- nor, på Ekeröleden och i Ventrafiken omkring 15 000 kronor och Helsingborg–Helsingör nära 50 000 kronor.

Vid sidan av schablonavdraget för kostnader för bilresa med egen bil eller förmånsbil mellan bostad och arbetsplats ska utgifter för

7Jfr lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg.

211

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

faktiska väg-, bro- och färjeavgifter som den skattskyldige haft vid resorna mellan bostaden och arbetsplatsen dras av (12 kap. 27 § fjärde stycket och 29 § IL). Kostnader för avgifterna får dras av endast till den del de tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje trycket IL).

Avdragsrätten för väg, bro- och färjeavgifter infördes 1993.8 Av- gifter av detta slag förekom då endast i begränsad omfattning, men det ansågs sannolikt att det i framtiden blev betydligt vanligare att vägar och broar finansieras med särskilda avgifter som tas ut av dem som använder vägen eller bron.9 Eftersom kostnader av detta slag inte var möjliga att beakta inom ramen för ett schablonavdrag inför- des avdragsrätten för dessa kostnader vid sidan av schablonavdraget när de uppkom i samband med resor med egen bil mellan bostad och arbetsplats. Ett annat skäl för avdragsrätt som angavs var att det av miljöskäl var angeläget att den från tidssynpunkt kortaste kör- sträckan valdes.

Särskilt om Öresundsbron

Det nordiska skatteavtalet är införlivat i svensk rätt genom lagen (1996:1512) om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länder- na. Sverige har även undertecknat ett avtal med Danmark om vissa skattefrågor.10 Avtalet med Danmark föreskriver vissa undantag från bestämmelserna i det nordiska skatteavtalet. Avtalet innehåller där- utöver åtaganden från de båda staterna att medge avdrag för kostna- der under vissa förhållanden samt ett åtagande om ett skatteutjäm- ningssystem avseende personer som bor i det ena landet och arbetar i det andra. Avtalet är införlivat i svensk rätt och finns i bilaga 4 i lagen om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länderna.11

Artikel 3 i avtalet med Danmark behandlar rätt till avdrag för resor över Öresundsbron. Enligt artikeln ska fysiska personers ut- gifter för resor över Öresundsbron beaktas vid fastställande av den

8SFS 1993:1515.

9Prop. 1993/94:90 s. 43.

10Avtal mellan Konungariket Sverige och Konungariket Danmark om vissa skattefrågor.

11SFS 2004:639, prop. 2003/04:149.

212

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

skattepliktiga inkomsten, om de avser normala resor mellan perma- nentbostaden och arbetsplatsen. Rätt till avdrag föreligger dock endast om sådana allmänna villkor för vad som föreskrivs för sådana resor är uppfyllda som avser exempelvis krav på tidsvinst. Utgifterna ska beräknas med utgångspunkt i den dokumenterade utgiften för billigaste periodabonnemang för resa med personbil respektive resa med allmänna kommunikationer.

När avtalet med Danmark undertecknades fick kostnader för resor över Öresundsbron dras av enligt svensk rätt, men inte enligt dansk rätt. Genom artikel 3 i avtalet infördes en rätt till avdrag som enbart berörde beskattningen i Danmark.12

I artikel 5 i avtalet med Danmark regleras hur en stat som till- erkänts beskattningsrätten till vissa inkomster ska behandla dessa vid beskattningen. Enligt artikel 5.3 gäller bestämmelserna om avdrag för utgift för resor över Öresundsbron enligt artikel 3 endast om den fysiska personens inkomst beskattas på nettobasis med möjlighet till avdrag för kostnader. Personer som beskattas enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta kan alltså inte medges avdrag för kostnader för resor över Öresundsbron.13

11.2.2Avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter avskaffas

Kommitténs förslag: Avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter avskaffas.

Skälen för kommitténs förslag: Kostnader för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter vid arbetsresor med egen bil eller för- månsbil uppkommer under bilresan. Dessa kostnader är således en del av själva resan. Kostnadernas karaktär borde därför klassificeras på samma sätt som bilresan. I skattesammanhang anses kostnader för arbetsresor ha karaktär av privat levnadskostnad eftersom kost- naderna har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge.14 Prin- cipiella skatterättsliga skäl talar alltså för att trängselskatt och väg, bro- och färjeavgifter inte ska få dras av vid inkomstbeskattningen.

12Jfr Prop. 2003/04 :149 s. 15.

13Prop. 2003/04 :149 s. 16.

14Se prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

213

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Vår föreslagna avståndsmodell är färdmedelsneutral i så måtto att den inte anger vilket färdmedel som ska användas för att en skatte- lättnad i form av en skattereduktion ska medges. Beträffande träng- selskatten så försvagas skattens styrande effekt när den får dras av vid inkomstbeskattningen. För att öka incitamenten för skattskyl- diga att begränsa sin bilkörning mellan bostaden och arbetsplatsen och i stället välja kollektiva transportmedel bör avdraget för trängsel- skatt avskaffas. Ett avskaffande av avdragsrätten för trängselskatt ligger även i linje med skattens syfte, dvs. förbättra framkomligheten och miljön.

Sammantaget bedömer vi, av principiella skatterättsliga skäl, att avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter ska av- skaffas som en del av utformningen av de nya skattereglerna för arbetsresor som vi föreslår. Avskaffandet av trängselskatten grundas också på trafikpolitiska- och miljöskäl.

Vi bedömer också att avskaffandet av avdragsrätten för kostnader för resor över Öresundsbron är förenligt med skatteavtalet med Danmark eftersom vi i avsnitt 11.2.3 föreslår att dessa kostnader ska omfattas av en skattelättnad i form av en skattereduktion, se närmare om bedömningen i avsnitt 11.2.5.

11.2.3En skattelättnad för högre väg-, bro- och färjeavgifter i form av en skattereduktion införs

Kommitténs förslag: Som en del av skattereduktionen för arbets- resor ska också högre utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter i samband med en skattskyldigs resor mellan bostaden och arbets- platsen berättiga till skattereduktion. Ett krav för skattereduk- tion är att det föreligger bristfällig kollektivtrafik.

Skälen för kommitténs förslag: Bro- och färjeavgifter i Sverige eller till utlandet är ofta relativt låga men kan i några fall uppgå till höga belopp vid frekvent årlig pendling. Vi anser det skäligt att sådana högre kostnader till en del ska kunna kompenseras med en skatte- lättnad. Skattelättnaden bör utgå i samma form som för den avstånds- beroende skattelättnaden för arbetsresor, dvs. en skattereduktion. Ett ytterligare skäl kan vara att användande av en avgiftsbelagd för- bindelse, åtminstone i vissa fall, kan vara fördelaktigare både för

214

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

framkomlighet och miljö jämfört med ett icke avgiftsbelagt alterna- tiv. Även om det i dagsläget inte finns några vägavgifter i Sverige kan det inte uteslutas att sådana infrastrukturavgifter kommer att finnas i framtiden. Skattereduktionen bör därför omfatta även vägavgifter.

Ett krav för skattereduktion är att det föreligger bristfällig kollek- tivtrafik, se närmare om detta begrepp i avsnitt 10.6.2.

11.2.4Underlag för skattereduktion och skattereduktionens storlek

Kommitténs förslag: Underlaget för skattereduktion består av summan av skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med resor mellan bostaden och arbetsplat- sen under beskattningsåret. Skäliga utgifter ska beräknas med utgångspunkt i billigaste periodabonnemang för resa med for- donet som använts. Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget och ska endast få göras för den del av underlaget som överstiger 8 000 kronor under beskattningsåret.

Skälen för kommitténs förslag: Underlaget för skattereduktion består av summan av skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med resor mellan bostaden och arbets- platsen under beskattningsåret. Skäliga utgifter ska beräknas med ut- gångspunkt i billigaste periodabonnemang eller bästa möjliga mängd- rabatter för resa med det fordon som faktiskt använts, vilket i nor- malfallet kommer bli bil eller motorcykel. För att en avgift ska ingå i underlaget för skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter krävs att avgiften faktiskt har betalats i samband med resa mellan bostaden och arbetsplatsen. Avgifterna ska, liksom enligt gällande regler, kunna styrkas med underlag i form av kvitton eller liknande vid för- frågan från Skatteverket. Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget. Skattereduktion ska endast få göras för den del av underlaget som överstiger 8 000 kronor under ett beskattningsår. Vi bedömer att gränsbeloppet om 8 000 kronor är lämpligt och rimligt eftersom kostnadernas skatterättsliga karaktär egentligen är privata levnadskostnader. Ett gränsbelopp är även lämpligt för att undvika administration av många mindre belopp. Det ska inte finnas något tak för högsta möjliga avgiftsbelopp att få skattereduktion för.

215

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

11.2.5Skatteavtalet med Danmark

Kommitténs bedömning: Det är förenligt med skatteavtalet med Danmark att ersätta avdragsrätten för kostnader för resor över Öresundsbron med en skattereduktion för broavgifter.

Skälen för kommitténs bedömning: Sverige har i avtalet mellan Konungariket Sverige och Konungariket Danmark om vissa skatte- frågor åtagit sig att medge avdrag för kostnader för resor över Öresundsbron. Frågan är då om skatteavtalet tillåter att avdrags- rätten för kostnader för resor över Öresundsbron ersätts med en skattereduktion som vi föreslår i avsnitt 11.2.2 och 11.2.3. Avgörande för denna bedömning är om artikel 3 i skatteavtalet medger det. Enligt artikeln ska fysiska personers utgifter för resor över Öresundsbron beaktas vid fastställande av den skattepliktiga inkomsten, dvs. genom avdrag. Avdrag för kostnader påverkar inkomstberäkningen, som har omedelbar relevans för inkomstbeskattningen. En skattereduktion är inte en del av inkomstberäkningen utan ett senare led i skatte- debiteringsförfarandet när skatten väl är uträknad. En annan skillnad mellan avdrag och skattereduktion är dess olika värde. Värdet av ett avdrag beror på respektive skattskyldiges marginalskatt. Detta är en naturlig konsekvens av ett nettobeskattningssystem och progressiv beskattning. En skattereduktion är däremot lika mycket värd för alla skattskyldiga oavsett vilken marginalskatt som den skattskyldige har.

I Danmark får broavgifter för resa över Öresundsbron med bil, motorcykel eller kollektivtrafik dras av med vissa bestämda satser.15 Det danska reseavdraget, vari broavgifterna ingår, får endast dras av mot kommuneskat, sundhetsbidrag och kirkeskat.16 Avdraget får inte dras av mot statsskat. Värdet av det danska reseavdraget för den enskilde skattskyldige uppgår för 2019 till cirka 26 procent av avdrags- beloppet.17 Eftersom det danska avdraget för resor över Öresundsbron inte får dras av mot statsskatt så är värdet av avdraget i praktiken ungefär lika mycket värt för alla skattskyldiga. Innebörden av det är att den ekonomiska effekten av avdraget kan likställas med en skattereduktion.

15Se närmare om satserna i ligningsloven § 9 C Stk. 9.

16Se avsnitt 8.4.3.

17www.skm.dk/skattetal/beregning/skatteberegning/skattevaerdi-af-fradrag-i-2019

216

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

Enligt rättspraxis ska tolkningen av skatteavtal inriktas på att ut- röna parternas gemensamma avsikt (jfr RÅ 1998 ref. 49). Sveriges och Danmarks avsikt med att medge avdrag för kostnader för resor över Öresundsbron i skatteavtalet torde vara att ge en skattelättnad för dessa kostnader oberoende av på vilket sätt skattelättnaden utformas. Vi bedömer att en skattelättnad i form av en skattereduktion för dessa kostnader är förenligt med artikel 3 i skatteavtalet med Danmark. Vi bedömer även att kravet på bristfällig kollektivtrafik för rätt till skattereduktion och gränsbeloppet om 8 000 kronor utgör sådana allmänna villkor som får uppställas enligt artikel 3 i skatteavtalet.

11.2.6Vilka som kan få skattereduktion och begäran om skattereduktion

Kommitténs förslag: De som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret har rätt till skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter. Sådan rätt till skattereduktion har också de som är begränsat skattskyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3 inkomstskattelagen, om deras överskott av förvärvsinkom- ster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige.

Rätten till skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter beror på den tid som de skattskyldiga har varit obegränsat skatt- skyldiga i Sverige. De som är obegränsat skattskyldiga endast under en del av beskattningsåret har rätt till skattereduktion för dessa dagar. Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkoms- ter i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock denna begränsning inte tillämpas.

Skattereduktion begärs i inkomstdeklarationen för det beskatt- ningsår då väg-, bro- och färjeavgifterna har betalats.

Skälen för kommitténs förslag: Skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter är en del av skattereduktionen för arbetsresor. Samma regler ska därför gälla i fråga om vilka som har rätt till skattereduk- tionen för väg-, bro- och färjeavgifterna, se avsnitt 10.7.

217

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifterna begärs i inkomst- deklarationen för det beskattningsår då avgifterna har betalats. Begä- ran kan avse arbetsresor både i inkomstslaget tjänst och inkomstslaget näringsverksamhet. Uppgifterna kommer inte vara förtryckta på deklarationsblanketten.

11.3Förmånsbil

11.3.1Bakgrund och gällande rätt

Förmåner som fås på grund av tjänst ska tas upp till beskattning i inkomstslaget tjänst (11 kap. 1 § IL). Bilförmån är en sådan förmån som ska tas upp till beskattning. Förmån av fri eller delvis fri bil beräknas på ett visst schabloniserat sätt (61 kap. 5–11 §§ IL). Utgångs- punkten är att förmånsvärdet ska motsvara kostnaderna för en privatägd bil, dvs. att det skattepliktiga värdet i princip ska motsvara marknadsvärdet.18 I schablonen ingår som utgångspunkt samtliga utgifter (fasta och rörliga) för en privatägd bil utom drivmedel. Om arbetsgivaren betalar drivmedel för den anställdes privata körning ska den anställde påföras förmån av fritt drivmedel.

Skattskyldiga som gör arbetsresor med sin förmånsbil ska göra avdrag för utgifter med 65 öre för varje kilometer om bilen är diesel- driven och 95 öre för övriga bilar (12 kap. 29 § IL). Detta gäller också den som gör resorna med en förmånsbil som en närstående till honom eller hans sambo är skattskyldig för. Kostnader för arbets- resor med förmånsbil omfattas av beloppsgränsen i 12 kap. 2 § tredje stycket IL. Det innebär att avdrag för kostnaderna får göras endast till den del de tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor.

Denna avdragsrätt infördes 1997 samtidigt med den beskattnings- modell för värdering av bilförmån enligt schablon som gäller än i dag.19 Skälet till att avdragsrätten infördes var att avdragsrätt för kostnader för resor till och från arbetsplatsen inte längre beaktades vid bestämmandet av bilförmånens schablonnivå.20

18Prop. 2017/18:1 s. 253.

19SFS 1996:1208, prop. 1996/97:19.

20Prop. 1996/97:19 s. 65.

218

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

11.3.2Avdraget för arbetsresor med förmånsbil avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor

Kommitténs förslag: Avdraget för arbetsresor med förmånsbil och egen bil som används i tjänsten avskaffas. Dessa resor kom- mer i stället att omfattas av skattereduktionen för arbetsresor.

Skälen för kommitténs förslag: I vår föreslagna avståndsbaserade modell för arbetsresor har inte och ska inte heller den skattskyldiges val av färdmedel för arbetsresor eller kostnaden för dessa ha någon betydelse för att personen ska få en skattelättnad i form av en skattereduktion. Det innebär att nuvarande avdrag för arbetsresor med förmånsbil behöver avskaffas. Dessa arbetsresor ska i stället omfattas av skattereduktionen för arbetsresor.

Vi noterar att avdragsrätten för kostnader för arbetsresor, enligt vad som framgått av avsnitt 11.3.1, i dag inte beaktas vid bestäm- mande av bilförmånens schablonnivå. Vi har svårt att avgöra om den förändring som vi föreslår av skattelättnaden för arbetsresor med förmånsbilar bör medföra någon översyn av beskattningen av bil- förmån. Vi noterar dock att Ekonomistyrningsverket i en prognos i april 2017 över statens budget och de offentliga finanserna funnit att förmånsvärdet för de flesta bilmodeller är betydligt lägre än den faktiska bilkostnaden.21

Om det råder obalans mellan bilförmånsvärde och faktiska bil- kostnader så ska detta justeras i rätt system, dvs. i reglerna för beräk- ning av bilförmånsvärde. Det kan, av bl.a. ovan anförda skäl, finnas anledning att se över dessa regler. Detta ingår dock inte i vårt uppdrag.

11.4Egen bil som används i tjänsten

11.4.1Bakgrund och gällande rätt

Skattskyldiga som använder egen bil i tjänsten kan under vissa för- utsättningar med visst antal körda mil och användning av bilen visst antal dagar i tjänsten medges avdrag för arbetsresor oavsett avstånd och tidsvinst (12 kap. 27 § andra stycket IL). Avdrag sker i dessa fall också med schablonbeloppet 1 krona och 85 öre för varje kilometer.

21ESV 2017:44 s. 58 ff.

219

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

Kostnaderna omfattas av beloppsgränsen i 12 kap. 2 § tredje stycket IL. Det innebär att avdrag för kostnaderna får göras endast till den del de tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskatt- ningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor.

11.4.2Avdraget för arbetsresor med egen bil som används i tjänsten avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor

Kommitténs förslag: Avdraget för arbetsresor med egen bil som används i tjänsten avskaffas. Dessa resor kommer i stället att omfattas av skattereduktionen för arbetsresor.

Skälen för kommitténs förslag: I vår föreslagna avståndsbaserade modell för arbetsresor har den skattskyldiges val av färdmedel för arbetsresor ingen betydelse för att personen ska få en skattelättnad i form av en skattereduktion. Det finns inte några skäl för att arbets- resor med egen bil som används i tjänsten ska regleras särskilt utan- för denna avståndsmodell. Det innebär att nuvarande avdrag för arbetsresor med egen bil i tjänsten avskaffas. Dessa arbetsresor ska i stället omfattas av skattereduktionen för arbetsresor.

11.5Ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning

11.5.1Bakgrund och gällande rätt

För skattskyldiga som på grund av ålder, sjukdom eller funktions- hinder gör arbetsresor med egen bil eller förmånsbil gäller förmån- ligare regler för avdrag. Kraven på tidsvinst och avstånd gäller inte (12 kap. 30 § IL). Avdrag medges i dessa fall för skäliga kostnader till den del de tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje stycket IL).

Enligt Skatteverkets allmänna råd vid beräkning av avdrag för bilkostnader kan avdraget för dessa skattskyldiga beräknas med den

220

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

del av de faktiska totala bilkostnaderna under året som avser kör- ningar mellan bostaden och arbetsplatsen om detta är förmånligare för den skattskyldige.22 Avdrag för arbetsresorna bör enligt de all- männa råden dock inte överstiga dubbla schablonavdraget för resor med bil mellan bostaden och arbetsplatsen, dvs. högst 37 kronor per mil. I det fall den skattskyldige har bilförmån och själv bekostar allt drivmedel bör avdraget enligt de allmänna råden inte överstiga dubbla schablonavdraget för drivmedlet, dvs. högst 13 kronor per mil om bilen går på diesel och högst 19 kronor per mil om bilen går på annat drivmedel än diesel (t.ex. bensin, etanol eller el).

Bestämmelsen om avdrag för arbetsresor i samband med ålder, sjukdom eller funktionshinder infördes 1969 samtidigt som reglerna att bilavdrag skulle beräknas efter schablon infördes.23 Schablon- beräkning ansågs då mindre lämplig för skattskyldiga som till följd av ålder, sjukdom eller handikapp var tvungen att använda ”större eller till följd av invalidutrustning dyrare bil”.24 Andra och förmån- ligare grunder för avdragets beräkning skulle i stället föreskrivas av dåvarande Riksskattenämnden.

11.5.2Avdraget för arbetsresor i samband med ålder, sjukdom eller funktionshinder avskaffas och ersätts av en skattereduktion för arbetsresor

Kommitténs förslag: Avdraget för arbetsresor med egen bil eller förmånsbil i samband med ålder, sjukdom eller funktionshinder avskaffas. För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funk- tionsnedsättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för kollektivtrafik ges skattereduktion för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: I vår föreslagna avståndsbaserade modell ska samma regler gälla för skattskyldiga som använder egen bil eller förmånsbil för resor mellan bostaden och arbetsplatsen. Av bl.a. förenklingsskäl bör samma regler även gälla för skattskyldiga

22Se SKV A 2015:25.

23SFS 1969:106, prop. 1969:29.

24Prop. 1969:29 s. 31–32.

221

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning behöver an- vända bil för arbetsresor. Det torde vara ovanligt att skattskyldiga behöver använda bil vid arbetsresor enbart på grund av ålder. Vi be- dömer därför att det är tillräckligt att den nya avståndsmodellen endast behöver särskild reglering av bilresor på grund av sjukdom och funktionsnedsättning för att fånga in de situationer som kan uppstå i realiteten.

Merkostnaderna vid arbetsresor för skattskyldiga med sjukdom eller funktionsnedsättning är av två slag. Om man inte kan resa med kollektiva färdmedel tvingas man resa med bil, vilket oftast är dyrare. Det kan också vara så att bilinnehavet i sig är dyrare än normalt, t.ex. om man behöver en större eller specialutrustad bil. Merkostnaden för att anskaffa eller anpassa en sådan bil är oftast en engångskostnad för vilken man har möjlighet att ansöka om bilstöd. Vi föreslår att det första slaget av kostnadsfördyring – bil i stället för kollektivt färdmedel – kompenseras genom en lägre nedre avståndsgräns i den ordinarie skattereduktionen, medan det senare slaget – dyrare bil – kompenseras genom att beviljat bilstöd inte behöver beaktas vid ansökan om skattereduktion. Detta beskrivs i det följande.

Personer som på grund av en varaktig funktionsnedsättning har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer kan ansöka om bilstöd hos Försäkrings- kassan.25 Bilstödet är till för att köpa eller anpassa ett fordon efter behov.

Enligt Skatteverkets rättsliga vägledning Arbetsresor med bil tillämpas dagens regler på så sätt att vid beräkning av de verkliga bil- kostnaderna ska hänsyn tas till eventuella bidrag, t.ex. bilstöd. För personer som har bilstöd och eventuellt andra bidrag kan den nya avståndsmodellen i detta avseende bli ekonomiskt fördelaktigare eftersom vi inte föreslår att bilstöd eller andra bidrag ska beaktas vid bestämmandet av skattereduktionen. Enligt Skatteverkets rättsliga vägledning får skattskyldiga i den verkliga kostnaden även räkna med kostnader för parkering vid arbetsplatsen. Sådana parkeringskost- nader kommer inte att beaktas eller omfattas av den avståndbaserade modellen. Det är en marginell försämring jämfört med tillämpningen av dagens regelverk.

Dagens avdragsregler för arbetsresor för sjuka och personer med funktionsnedsättning är ekonomiskt fördelaktigare än de vanliga

25Regler om bilstöd finns i 52 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110).

222

SOU 2019:36

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

avdragsreglerna för bilresor. För att vårt förslag inte ska medföra alltför stor påverkan för sjuka och dem med funktionsnedsättning som behöver åka bil jämfört med dagens regelverk, har vi funnit att en lämplig lösning är att tillämpa en annan än den ordinarie nedre avståndsgränsen i avståndsmodellen för dessa skattskyldiga. I stället för att tillämpa en nedre avståndsgräns om 30 kilometer enkel väg ska 10 kilometer enkel väg tillämpas. Kostnadsmässigt kan en sådan nedre avståndsgräns för sjuka och dem med funktionshinder grovt motsvara beloppsgränsen i dagens reseavdrag som gäller även för dessa skattskyldiga. Då personer med sjukdom och funktionsnedsättning har behov av att resa med bil har de också ökade kostnader över den övre avståndsgränsen på 80 kilometer i den ordinarie skattereduktio- nen. Denna gräns ska därför inte gälla dessa personer utan i stället ska en övre gräns på 150 kilometer tillämpas, vilket är samma som för skattskyldiga med bristande tillgång till kollektivtrafik.

För att omfattas av de generösare bestämmelserna krävs, liksom enligt dagens regler, att den skattskyldige vid förfrågan från Skatte- verket kan visa läkarintyg eller liknande som styrker att personen är förhindrad att använda allmänna transportmedel och därför har behov av att resa med bil mellan bostad och arbetsplats.

Skattskyldiga som omfattas av reglerna om sjukdom och funk- tionsnedsättning och begär skattereduktion för det omfattas inte av reglerna om tillägg vid bristfällig kollektivtrafik. Anledningen till det är att denna grupp skattskyldiga i så fall hade fått en omotiverat högre skattelättnad än andra skattskyldiga.

Sammantaget ska alltså nuvarande avdrag för arbetsresor med egen bil eller förmånsbil i samband med ålder, sjukdom eller funk- tionshinder avskaffas. Arbetsresor med bil eller förmånsbil i sam- band med sjukdom eller funktionsnedsättning, men inte i samband med ålder, kommer i stället att omfattas av skattereduktionen för arbetsresor för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilo- meter och upp till och med 150 kilometer.

223

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

SOU 2019:36

11.6Näringsidkare

11.6.1Bakgrund och gällande rätt

Näringsidkares utgifter för resor till och från arbetsplatsen följer samma regler i fråga om avdragsrätt och begränsningar i rätten som för anställda i inkomstslaget tjänst (16 kap. 28 § IL). Det innebär bl.a. att beloppsgränsen om 11 000 kronor gäller. Om näringsidka- ren har utgifter för arbetsresor i både inkomstslaget tjänst och in- komstslaget näringsverksamhet, ska begränsningen avse de samman- lagda utgifterna och i första hand minska avdraget i inkomstslaget tjänst.

Regleringen av den situationen att den skattskyldige har kostna- der för arbetsresor i båda inkomstslagen tillkom 1992 när belopps- gränsen återinfördes i inkomstslaget tjänst.26

11.6.2Avdraget för näringsidkares arbetsresor avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor

Kommitténs förslag: Avdraget för näringsidkares arbetsresor av- skaffas. Dessa arbetsresor kommer i stället omfattas av skatte- reduktionen för arbetsresor.

Skälen för kommitténs förslag: Innebörden av dagens avdrags- regler för arbetsresor är att samma regler tillämpas för näringsidkare som för löntagare. Reglerna för näringsidkare är tillämpliga för främst enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Samma princi- piella likabehandling av avdragsrätten för arbetsresor som nu gäller i inkomstslaget tjänst och inkomstslaget näringsverksamhet bör även gälla med vår föreslagna avståndsmodell. Det innebär att närings- idkares arbetsresor ska omfattas av skattereduktionen för arbetsresor.

26SFS 1992:841, prop. 1991/92:150 bilaga I:5, s. 22.

224

12Hantering av andra kostnadsavdrag

12.1Vårt uppdrag

Vi ska utreda hur en förändrad avdragsrätt förhåller sig till andra kost- nadsavdrag som avser hemresor, inställelseresor, resor under utbild- ning och tjänsteresor och lämna de författningsförslag som bedöms lämpliga.

12.2Hemresor

12.2.1Bakgrund och gällande rätt

Utgifter för hemresor får dras av enligt bestämmelsen i 12 kap. 24 § IL. Enligt bestämmelsen får skattskyldig som på grund av sitt arbete vistas på annan ort än där han eller hans familj bor, dra av utgifter för hemresor om avståndet mellan hemorten och arbets- orten är längre än 50 kilometer. Avdrag får göras för högst en hem- resa per vecka och bara för utgifter för resor mellan två platser inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Avdraget beräknas efter utgiften för det billigaste färdsättet. Skäliga utgifter för flygresa och utgifter för tågresa ska dock dras av. Om det saknas godtagbara allmänna kommunikationer, ska utgifter för resa med egen bil eller den skattskyldiges förmånsbil dras av enligt reglerna i 12 kap. 27 och 29 §§ IL. Det innebär att avdrag ska göras med 1 krona och 85 öre för varje kilometer vid användning av egen bil eller med 65 öre per kilometer för diesel respektive 95 öre per kilometer för annat drivmedel vid användning av förmånsbil. Dessutom ska kostnader för väg-, bro- och färjeavgifter och trängselskatt dras av.

225

Hantering av andra kostnadsavdrag

SOU 2019:36

Utgifter för hemresor ska dras av utan någon beloppsmässig begränsning (12 kap. 2 § första stycket IL).

Bestämmelsen om rätt till avdrag för hemresor infördes genom 1990 års skattereform.1 Tidigare hade viss avdragsrätt medgetts i praxis.2 Utgifter för hemresor anses vara privata levnadskostnader, men avdragsrätten har införts av sociala skäl och för att inte försvåra rörligheten på arbetsmarknaden.3

Avdrag för hemresor, tillfälligt arbete och dubbelbosättning sum- meras och totalbeloppet fylls i vid punkt 2.3 i inkomstdeklarationen. För beskattningsåret 2017 var det totalt 67 000 (21 000+46 000) kvinnor och män som yrkade avdrag för dubbel bosättning i inkomst- deklarationen.4 Som flest var det således 67 000 skattskyldiga som gjorde avdrag för hemresor det året.

12.2.2Avdraget för hemresor lämnas oförändrat

Kommitténs förslag: Avdraget för utgifter för hemresor lämnas oförändrat. Några redaktionella ändringar görs med anledning av vårt förslag om skattereduktion för arbetsresor.

Skälen för kommitténs förslag: Utgifter för hemresor anses i skattesammanhang utgöra privata levnadskostnader som inte får dras av. Att avdragsrätt för dessa kostnader ändå finns har moti- verats av sociala skäl och för att inte försvåra rörligheten på arbets- marknaden. Vårt uppdrag avser primärt hur avdragssystemet för arbetsresor bör omarbetas. Större materiella förändringar av avdrags- rätten för hemresor och t.ex. avdragsrätten för trängselskatt i sam- band med hemresor kräver ett helhetsgrepp och en djupare analys. Ett sådant arbete ligger utanför ramen för vårt uppdrag och bör utredas i annat sammanhang. Vi föreslår därför inga materiella för- ändringar av avdragsrätten för hemresor med anledning av förslaget om arbetsresor.

1Se prop. 1989/90:110 s. 361–362.

2Se prop. 1999/2000:2 del 2 s. 151.

3Se prop. 1989/90:110 s. 361–362.

4www.skatteverket.se/omoss/varverksamhet/statistikochhistorik/skattpaarbete/faststalldfor

varvsinkomst.4.3152d9ac158968eb8fd29f1.html#Avdragtabell1

226

SOU 2019:36

Hantering av andra kostnadsavdrag

Vårt förslag om arbetsresor medför konsekvenser för bestämmel- sen om hemresor. Det beror på att nuvarande bestämmelse om hem- resor hänvisar till nuvarande bestämmelse om arbetsresor i fråga om resor med egen bil eller förmånsbil. Dessa delar i bestämmelsen om arbetsresor behöver därför tas in i bestämmelsen om hemresor. Ändringarna, som är redaktionella, innebär ingen materiell ändring av reglerna för hemresor.

12.3Inställelseresor

12.3.1Bakgrund och gällande rätt

Utgifter för särskilda resor i samband med att den skattskyldige börjar eller slutar en tjänst, s.k. inställelseresor, ska dras av om resorna företagits mellan två platser inom EES-området (12 kap. 25 § IL). Avdraget beräknas på samma sätt som hemresor. Det innebär att av- draget beräknas efter utgiften för det billigaste färdsättet. Skäliga utgifter för flygresa och utgifter för tågresa ska dock dras av. Om det saknas godtagbara allmänna kommunikationer, ska utgifter för resa med egen bil eller den skattskyldiges förmånsbil dras av enligt reglerna i 12 kap. 27 och 29 §§ IL, dvs. med 1 krona och 85 öre för varje kilometer vid användning av egen bil eller med 65 öre per kilometer för diesel respektive 95 öre per kilometer för annat driv- medel vid användning av förmånsbil.

Kostnader för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen ska dras av bara till den del kostna- derna under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje stycket IL).

Avdragsrätten för inställelseresor infördes 1993.5 Regeringen ut- talade i samband härmed följande6:

I dag föreligger normalt rätt till avdrag för kostnader för resor till och från arbetsplatsen. Däremot är kostnaderna för den första resan till den nya arbetsplatsen och sista resan därifrån efter att arbetet upphört, s.k. inställelseresor, inte avdragsgilla. Denna skillnad i avdragsrätt följer i och för sig av den grundläggande principen att kostnader för att skaffa sig eller utvidga en förvärvskälla inte är avdragsgilla. Men skillnaden uppfattas av många som orättvis och svårförståelig. Särskilt markant bli skillnaden när det är fråga om kortvariga arbeten där resekostnaden kan utgöra en

5SFS 1993:1515, prop. 1993/94:90.

6Prop. 1993/94:90 s. 47.

227

Hantering av andra kostnadsavdrag

SOU 2019:36

betydligt större summa än arvodesdelen, som fallet inte sällan är för artis- ter. Det är vidare att märka att om en artists verksamhet utgör närings- verksamhet blir resekostnaderna avdragsgilla. I likhet med utredningen anser regeringen att övervägande skäl talar för att man inför en generell avdragsrätt för resekostnader i samband med inställelse till och läm- nande av tjänst.

Utvidgningen av avdragsrätten till EU- och EES-området infördes 1996.7 Som skäl angavs sociala- och arbetsmarknadsskäl när arbets- marknadens geografiska område hade ökat.8 Det ansågs viktigt att skattelagstiftningen inte var utformad så att tillfälliga arbeten och uppdrag i EU försvårades.

12.3.2Avdragsrätten för inställelseresor lämnas oförändrat

Kommitténs förslag: Avdragsrätten för utgifter för inställelse- resor lämnas oförändrat. Beloppsgränsen sänks för kostnaderna som ska dras av. Utgifterna ska dras av tillsammans med övriga utgifter till den del kostnaderna under beskattningsåret samman- lagt överstiger 5 000 kronor.

Skälen för kommitténs förslag: Avdragsrätten för utgifter för resor i samband med att den skattskyldige börjar eller slutar en tjänst, s.k. inställelseresor, regleras genom särskild reglering vid sidan av regler- ingen av arbetsresor. En skattelättnad för inställelseresor bör av sociala- och arbetsmarknadsskäl alltjämt finnas kvar.

Skattskyldigas ersättning för kostnader för inställelse- och arbets- resor eller förmån av sådana resor är under vissa förutsättningar skattefria (11 kap. 26 a § IL). Skattefriheten gäller t.ex. vid oavlönad medverkan i ett tv-program när tv-bolaget betalar resan.9 Men om tv-bolaget samtidigt betalar kostnaden för logi har personen fått en skattepliktig förmån. Det innebär att även förmånen av inställelse- resan blir skattepliktig.

Om avdragsrätten för inställelseresor slopas och infogas i syste- met med förslaget om skattereduktion för arbetsresor kommer den

7SFS 1996:651, prop. 1995/96:152.

8Prop. 1995/96:152 s. 77.

9Se Skatteverkets rättsliga vägledning Fria inställelseresor.

228

SOU 2019:36

Hantering av andra kostnadsavdrag

skattskyldiges skattelättnad i de fall inställelseresorna är skatteplik- tiga bli lägre än vad den är i dag. Det beror på parametrarna med kilo- metergränser och tidsvinstkrav i systemet med skattereduktion för arbetsresor. Det skulle innebära en ekonomisk försämring för artis- ters m.fl. kortvariga uppdrag inom EU och EES. Denna försämring kan antas påverka viljan att åta sig sådana uppdrag negativt. Det anser

viinte är önskvärt. En strävan med utformningen av reglerna om skattereduktionen för arbetsresor har varit att reglerna ska vara generella med så få undantag eller särlösningar som möjligt. Detta innebär att avdragsrätten för inställelseresorna inte bör infogas i systemet med skattereduktion för arbetsresor, utan behöver vara kvar i oförändrad form. Nuvarande beloppsgräns om 11 000 kronor blir dock för hög för dessa resor. Vi bedömer därför att det är lämp- ligt att utgifter för inställelseresor tillsammans med övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskattningsåret sam- manlagt överstiger 5 000 kronor.

12.4Resor under utbildning m.m.

12.4.1Bakgrund och gällande rätt

Skattskyldiga som har skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd vid omstrukturering m.m. enligt 11 kap. 17 § IL har rätt till avdrag för utgifter för resor mellan bostaden och platsen för utbild- ningen eller åtgärden enligt reglerna om avdrag för arbetsresor (12 kap. 31 § IL).

Avdragsrätten infördes 1996 samtidigt som förmånen gjordes skattefri av arbetsmarknadspolitiska och samhällsekonomiska skäl.10

12.4.2Avdraget för resor under utbildning m.m. avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor

Kommitténs förslag: Avdraget för resor under utbildning m.m. avskaffas. Dessa resor kommer i stället att omfattas av skatte- reduktionen för arbetsresor.

10Prop. 1995/96:152 s. 38 och 42 f.

229

Hantering av andra kostnadsavdrag

SOU 2019:36

Skälen för kommitténs förslag: Enligt gällande bestämmelser regle- ras avdragsrätten för utgifter för resor i samband med skattefri för- mån av utbildning eller annan åtgärd genom särskild reglering vid sidan av regleringen av arbetsresor. En skattelättnad för dessa resor i samband med utbildning eller annan åtgärd bör finnas kvar av arbetsmarknadspolitiska och samhällsekonomiska skäl. Eftersom vi föreslår att formen för skattelättnaden för arbetsresor ska ske genom skattereduktion finns inte längre skäl att reglera resorna särskilt som i dagens regelverk. Det innebär att nuvarande avdrag för resor i samband med skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd av- skaffas. Dessa resor ska i stället omfattas av skattereduktionen för arbetsresor. Resorna kommer därvid att beaktas vid fastställandet av antal dagar som resor företagits, under förutsättning att antalet res- dagar uppgår till minst 60 under beskattningsåret.

12.5Tjänsteresor

12.5.1Bakgrund och gällande rätt

Skattskyldiga som gör tjänsteresor med egen bil ska dra av utgift för tjänsteresor med 1 krona och 85 öre för varje kilometer (12 kap. 5 § första stycket IL). Motsvarande gäller för näringsidkare som gör resor med egen bil i näringsverksamheten (16 kap. 27 § IL).

Om den skattskyldige använder sin förmånsbil för tjänsteresor och betalar samtliga utgifter för drivmedel som är förenade med resorna, ska utgifter för dieselolja dras av med 65 öre för varje kilo- meter och utgifter för annat drivmedel med 95 öre för varje kilo- meter (12 kap. 5 § andra stycket IL).

12.5.2Avdraget för tjänsteresor lämnas oförändrat

Kommitténs bedömning: Avdraget för utgifter för tjänsteresor lämnas oförändrat.

Skälen för kommitténs bedömning: Tjänsteresor skiljer sig från arbetsresor på så sätt att något privat inslag inte finns i fråga om kostnaderna. Resekostnaderna är en utpräglad kostnad i tjänsten. Om tjänsteresorna infogades i systemet med skattereduktion för

230

SOU 2019:36

Hantering av andra kostnadsavdrag

arbetsresor skulle den skattskyldige i vart fall till viss del få betala för sina tjänsteresor. Det framstår inte som ett realistiskt alternativ. Avdraget för utgifter för tjänsteresor lämnas därför oförändrat.

231

13Överensstämmelse med EU-rätten

13.1Uppdraget

Vi ska göra en EU-rättslig analys av de åtgärder som övervägs, bl.a. med avseende på EU:s regler om fri rörlighet och reglerna om stat- ligt stöd.

13.2Inledning

Inom Europeiska unionen omfattas frågor om direkta skatter av medlemsstaternas behörighet. Enligt EU-domstolens rättspraxis är medlemsstaterna dock skyldiga att iaktta EU-rätten vid utövandet av sin behörighet. Det innebär att medlemsstaternas skatteregler måste utformas i enlighet med EU-rätten. Avsnitt 13.3 och 13.4 inleds med en allmän beskrivning av det EU-rättsliga regelverk som är relevant för områdena som omfattas av våra förslag och åtföljs sedan av en bedömning av förslagens förenlighet med EU-rätten.

13.3Fri rörlighet

Kommitténs bedömning: De föreslagna bestämmelserna om skattereduktion för arbetsresor m.m. är förenliga med EU-rättens regler om fri rörlighet.

233

Överensstämmelse med EU-rätten

SOU 2019:36

Skälen för kommitténs bedömning:

EU-rättsliga utgångspunkter

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF- fördraget, innehåller bestämmelser som föreskriver fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital på den inre marknaden. I EUF- fördraget finns även bestämmelser om unionsmedborgarskapet som också skyddar fri rörlighet. De fria rörligheter som i första hand aktualiseras av våra förslag är arbetstagares fria rörlighet (artikel 45) och etableringsfriheten för personer och företag (artikel 49).

Artikel 45.2 EUF-fördraget förbjuder all diskriminering av arbets- tagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet vad gäller anställ- ning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Enligt EU-dom- stolens rättspraxis förbjuder regeln om likabehandling i artikel 45 EUF-fördraget inte endast öppen diskriminering på grund av natio- nalitet utan också varje form av dold diskriminering som, med till- lämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat.1 EU-domstolen har i detta sammanhang preciserat att även om en bestämmelse i nationell rätt är tillämplig utan åtskillnad med avseende på nationalitet, ska den anses vara indirekt diskrimine- rande, i den mån den till sin natur kan påverka arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater i högre grad än landets egna med- borgare och följaktligen riskerar att särskilt missgynna de först- nämnda, såvida det inte finns sakliga skäl för bestämmelsen och den står i proportion till det mål som eftersträvas.2

Enligt artikel 49 första stycket i EUF-fördraget är inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig i andra med- lemsstater förbjudna. Etableringsfriheten ska enligt andra stycket i artikeln innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egen- företagare samt rätt att bilda och driva företag, på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitlet om kapital. Enligt EU- domstolens rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, försvåras eller blir mindre attraktivt anses utgöra en inskränkning i etableringsfriheten.3 En sådan inskränk- ning kan tillåtas endast om den tar sikte på situationer som inte är

1Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C-437/17, p. 18.

2Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach, C-437/17, p. 19.

3Montag, C-480/17, p. 22.

234

SOU 2019:36

Överensstämmelse med EU-rätten

objektivt jämförbara eller om den kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse. I så fall krävs det också att inskränkningen är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.4

Förslagens förenlighet med EU-rätten

Våra förslag innehåller inga kriterier som negativt särbehandlar fysiska eller juridiska personer från andra medlemsländer som ut- nyttjar sin fria rörlighet enligt artikel 45 eller artikel 49 EUF-för- draget. Skattereduktionen för arbetsresor, fast tillägg och väg-, bro- och färjeavgifter beräknas på samma sätt för alla skattskyldiga som omfattas av bestämmelserna. Eftersom våra förslag inte direkt eller indirekt leder till en mindre förmånlig skattemässig behandling av en fysisk eller juridisk person som kommer från en annan medlemsstat är förslagen förenliga med den fria rörligheten i artikel 45 och 49 EUF-fördraget.

13.4Statligt stöd

Kommitténs bedömning: De föreslagna bestämmelserna om skattereduktion för arbetsresor m.m. är förenliga med EU-rättens regler om statligt stöd.

Skälen för kommitténs bedömning:

EU-rättsliga utgångspunkter

Europeiska unionens statsstödsregler finns i artiklarna 107–109 EUF-fördraget.5 Statsstödsreglerna utgår från ett generellt förbud för medlemsstaterna att ge statligt stöd, men det finns undantag. Ett stöd omfattas enligt artikel 107.1 av statsstödsbestämmelserna om det uppfyller fyra kriterier samtidigt. Stödet ska:

4Montag, C-480/17, p. 26.

5I lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler finns bestämmel- ser om bl.a. skyldighet att återkräva olagligt stöd.

235

Överensstämmelse med EU-rätten

SOU 2019:36

1.ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,

2.snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att

3.gynna vissa företag eller viss produktion, och

4.påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Åtgärder som inte uppfyller dessa fyra kriterier samtidigt utgör inte ett statligt stöd enligt artikel 107 EUF-fördraget och är därmed till- låtna enligt EU:s statsstödsregler.

Förslagens förenlighet med EU-rätten

Våra förslag om skattelättnad i form av skattereduktion för arbets- resor, fast tillägg och väg-, bro- och färjeavgifter utgör en form av stöd i den mening som avses i EU:s statsstödsregler. De föreslagna bestämmelserna är emellertid generellt utformade för samtliga skatt- skyldiga, såväl fysiska som juridiska personer. Skattereduktionen för arbetsresor, fast tillägg och väg-, bro- och färjeavgifter gynnar därför inte vissa företag eller viss produktion. Det bör särskilt framhållas att näringsidkare endast kan få det fasta tillägget och skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter om kraven för bristfällig kollektiv- trafik är uppfyllda. Huruvida dessa krav uppfylls beror på omstän- digheterna i det enskilda fallet om tidsvinst m.m. är uppfylld. Bestäm- melserna är alltså utformade på ett generellt sätt så att inte vissa företag eller viss produktion kommer att kunna uppfylla kraven lättare. De föreslagna bestämmelserna är därmed förenliga med artikel 107 EUF-fördraget.

236

14 Administration och kontroll

14.1Vårt uppdrag

En utgångspunkt för vårt uppdrag är att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att tillämpa, administrera och kontrollera för Skatteverket. I uppdraget ingår även att utreda möjligheten för Skatteverket att för- ifylla uppgifter om reseavdrag i deklarationen utifrån uppgifter om folkbokföring och arbetsställe, så att reseavdraget kan beräknas automatiskt utan att den skattskyldige ska behöva göra egna bedöm- ningar och själv behöva fylla i begäran om avdraget i deklarationen. I uppdraget ingår också att göra en aktuell analys av skattefel relate- rade till reseavdrag.

14.2Inledning

I kapitel 7 har vi redovisat hur reseavdraget administreras och kon- trolleras i dag. Vi har också redovisat den aktuella kartläggning av skattefelet som Skatteverket genomfört efter vårt önskemål, som visar på felaktigheter i över hälften av begärda reseavdrag, med ett beräknat årligt skattebortfall på 1,75 miljarder kronor.

Administrationen av reseavdraget kan förenklas och felen minskas på i princip två sätt. Det ena sättet är enklare regler och därigenom minskat utrymme att göra fel. Det andra sättet är att utveckla hur reseavdraget ska hanteras i deklarationen. Vi redovisar i avsnitt 14.3 våra bedömningar av de förenklingar och den minskade risk för skatte- fel som den av oss föreslagna avståndsbaserade och färdmedelsneu- trala skattereduktionen i sig kan medföra.

Administration och kontroll av skattereduktionen är Skattever- kets ansvar. Vi har i dialog med Skatteverket identifierat några möj- liga åtgärder för att utveckla administrationen. I avsnitt 14.4–14.4.5

237

Administration och kontroll

SOU 2019:36

redovisar vi dessa bedömningar och förslag. I avsnitt 14.5 bedömer vi den samlade effekten av föreslagna åtgärder.

14.3Regelförenklingar

Kommitténs bedömning: En avståndsbaserad och färdmedels- neutral skattereduktion innebär vissa förenklingar jämfört med dagens kostnadsbaserade reseavdrag. Förenklingarna förväntas medföra en minskning av skattefelet både till antal och belopp.

Skälen för kommitténs bedömning: Under vårt arbete med att utforma förslag till ett nytt system för skattelättnad för arbetsresor har vi hela tiden prövat möjligheterna att förenkla systemet och utforma det på ett sådant sätt att administrationen förenklas och riskerna för skattefel minskar.

När vi har prövat möjligheterna till enklare utformningar av skattelättnadens olika delar har detta dock fått vägas mot att resul- tatet ska upplevas som likformigt och rättssäkert och att utform- ningen på ett rimligt sätt ska tillgodose de utgångspunkter för systemet som uppställs i direktiven. Strävan att uppfylla dessa utgångs- punkter har ibland gjort att vi har behövt kompromissa och lämna förslag som kan vara mer komplicerade att administrera och kon- trollera. T.ex. innebär särregleringar en ökad komplexitet, men kan i vissa fall vara nödvändiga för att skattelättnaden ska träffa den tänkta målgruppen. Direktiven anger särskilt att det bör övervägas om det är lämpligt att införa ett extra avdrag för skattskyldiga som kan komma att underkompenseras om avdraget görs avståndsbaserat. En sådan lämplighetsbedömning består delvis i att väga systemets enkelhet mot direktivens andra utgångspunkter, så som möjligheten att bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafiken är bristfällig.

För att kunna beräkna en korrekt skattelättnad i dagens reseav- dragssystem och med den av oss föreslagna skattereduktionen behövs ett antal grunduppgifter från vilka beräkningarna görs. Vi redovisar här vår bedömning av skillnaderna mellan dagens reseavdragssystem och våra förslag ur ett förenklings- och skattefelsperspektiv.

238

SOU 2019:36

Administration och kontroll

•Bostadsadress och arbetsplatsens adress behövs i båda systemen och innebär i sig varken förenkling eller försämring. I av- snitt 14.4.3 lägger vi förslag på hur adressuppgifterna kan inhäm- tas på ett säkrare sätt.

•Kostnadsuppgifter om resor med kollektivtrafik behövs inte i det avståndsbaserade systemet.

•Avstånd mellan bostad och arbetsplats behöver anges för att beräkna den avståndsbaserade skattereduktionen. I dagens rese- avdragssystem behövs avstånd endast för att beräkna det schablo- niserade bilavdraget, vilket vi uppskattar berör cirka 90 procent av alla skattskyldiga som yrkar reseavdrag. En liten ökad risk för att de uppskattningsvis cirka 10 procent som åker kollektivt beräknar avståndet fel vägs mer än väl upp av förenklingen att dessa inte längre behöva redovisa kostnaderna för kollektiv- trafiken.

•Antal resdagar under året behöver beräknas såväl i dagens system som i det av oss föreslagna. Risken för fel bedöms vara ungefär lika stor i båda systemen, men kan minskas genom de åtgärder vi föreslår i avsnitt 14.4.3 Dessa innebär en säkrare dokumentation av under vilken tid arbete utförts vid en viss adress, vilket gör att kvitton eller annan dokumentation inte behöver sparas i samma utsträckning för att göra sannolikt att resa skett.

•Tidsvinstberäkningar används i dagens system för att bestämma rätt till bilreseavdrag och måste också göras i vårt föreslagna system för dem som vill ha ett tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik eller få skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter. Antalet skattskyldiga som kommer kunna ut- nyttja tidsvinstregeln jämfört med i dag kommer dock att minska kraftigt. Det beror dels på en förhöjd nedre avståndsgräns för när skattereduktion kan erhållas, dels på att tidsvinstkravet höjs från två timmar till två timmar och 30 minuter per dag. Detta kommer att medföra att färre kommer att kunna göra fel.

•Förmånsbilar kommer inte längre behöva regleras särskilt utan omfattas av samma regler som andra bilar och kollektivtrafik. Det innebär en förenkling för berörda och minskad risk för fel.

239

Administration och kontroll

SOU 2019:36

•Egen bil som används för både arbetsresor och i tjänsten behöver inte längre regleras särskilt utan arbetsresorna omfattas av samma regler som andra bilar och kollektivtrafik. Det innebär en för- enkling för berörda och minskad risk för fel.

•Trängselskatt ska inte längre vara grund för skattelättnad enligt vårt förslag. Det innebär en förenkling för berörda och minskad risk för fel.

•Väg-, bro- och färjeavgifter kommer fortfarande att utgöra grund för skattelättnad, men betydligt färre kommer att beröras jämfört med idag. Det innebär en förenkling för berörda och minskad risk för fel.

•Sjuka och personer med funktionsnedsättning kommer fort- farande att kunna få en förhöjd skattelättnad men med en beräk- ningsmetod som vi bedömer är lättare att tillämpa än idag. Det innebär en viss förenkling för berörda och minskad risk för fel.

I avsnitt 14.5 gör vi en samlad bedömning av troliga effekter på regelefterlevnad och risk för skattefel av de regelförenklingar och administrativa åtgärder vi föreslår.

14.4Administrativa åtgärder

I dagens reseavdragssystem ska den skattskyldige själv begära avdrag genom att ange ett belopp i en ruta i inkomstdeklarationen. Skatte- verket tillhandahåller på sin hemsida en beräkningstjänst som kan underlätta skattskyldigas beräkning av avdragets storlek. Skattskyl- diga behöver inte lämna in underlag, t.ex. kvitton och liknande, i samband med att inkomstdeklarationen lämnas in. Om Skatteverket efterfrågar underlag ska den skattskyldige kunna bevisa (göra sanno- likt) att resor har företagits i den omfattning som yrkats i deklara- tionen. Skatteverkets egen uppföljning visar att över hälften av kontrollerade avdrag är fel, vilket resulterar i ett stort skattebortfall.

Vi har diskuterat möjliga administrativa lösningar med Skatte- verket för att de uppgifter som krävs för att beräkna skattereduk- tionen ska bli mer korrekta. I avsnitt 14.4.1–14.4.5 behandlar vi möj- ligheten till s.k. förifyllda uppgifter, helt eller delvis.

240

SOU 2019:36

Administration och kontroll

14.4.1Förifyllda uppgifter i deklarationen?

Kommitténs bedömning: Det är mycket svårt att införa en administration som helt bygger på förifyllda uppgifter. Begäran om skattereduktion måste därför delvis bygga på uppgifter från den skattskyldige själv. Genom säkrare tillgång till uppgifter om arbetsplatsens adress kan dock säkerheten i beräkningen höjas, arbetet för den skattskyldige underlättas och kontrollmöjligheterna för Skatteverket öka.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi har utrett möjligheten för Skatteverket att beräkna skattereduktionen för arbetsresor utifrån andra uppgifter än från den skattskyldige själv, s.k. tredjemans- uppgifter, och att den beräknade skattereduktionen därefter skulle förifyllas i inkomstdeklarationen. Vi ser dock betydande svårigheter med en sådan lösning.

I vårt föreslagna system med en skattelättnad baserad på avstånd behövs i normalfallet två grundläggande uppgifter, nämligen uppgift om avstånd mellan bostad och arbetsplats samt antal resdagar under året. För att kunna beräkna avståndet behövs i sin tur adressupp- gifter för bostaden respektive arbetsplatsen. För de skattskyldiga som begär tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik krävs också uppgifter om tidsvinst för bilresa i förhållande till kollektivtrafik. I vårt föreslagna system behövs för ett litet antal skatt- skyldiga även uppgifter om utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter. Skattskyldiga som har funktionsnedsättning eller sjukdom som ska medföra annan beräkning behöver också vid Skatteverkets förfrågan, liksom i dagens system, kunna uppvisa underlag t.ex. läkarintyg och liknande.

Enligt vår bedömning är det endast uppgifter om arbetsplatsens adress som på ett säkert sätt och av integritetsskäl, kan lämnas in till Skatteverket av arbetsgivarna. Tillgång till sådana uppgifter skulle positivt kunna bidra till att Skatteverkets avståndsberäkningar blir säkrare, att den skattskyldiges beräkningsarbete underlättas och att Skatteverkets kontrollmöjligheter ökar. Det är också möjligt att få in sådana uppgifter utan betydande merarbete för arbetsgivarna. Vi lämnar därför förslag om detta i avsnitt 14.4.3.

Det är betydligt svårare för Skatteverket att få uppgift om antalet resdagar för varje skattskyldig. Några uppgifter om arbetsdagar eller

241

Administration och kontroll

SOU 2019:36

resdagar kan inte på ett enkelt sätt och utan ett betydande merarbete för arbetsgivarna lämnas i arbetsgivardeklarationerna på individnivå utan endast uppgifter om utbetald lön, skatteavdrag m.m. Antal arbe- tade dagar eller resdagar för varje anställd är inte uppgifter som nor- malt tas fram och lagras av arbetsgivarna. Det skulle krävas ett bety- dande merarbete för arbetsgivarna om de också skulle åläggas att rapportera sådana uppgifter till Skatteverket. Den rutin för inrap- portering av adressuppgifter vi föreslår kommer dock, indirekt, att kunna förbättra säkerheten även i beräkningen och kontrollen av antalet resdagar, se avsnitt 14.4.2.

Det är också svårt att få fram uppgifter om den tidsvinst den resenär gör som vill kvalificera sig för tillägget vid bristfällig kollek- tivtrafik eller få skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter. Uppgift om tidsvinst måste komma från den skattskyldige själv, men säkrare information om arbetsplatsens adress kan öka Skatteverkets kontrollmöjligheter. Vi utvecklar detta i avsnitt 14.4.4

Uppgifter om sjukdom eller funktionsnedsättning, väg-, bro- eller färjeavgifter är inte heller uppgifter som en arbetsgivare normalt har eller som på annat sätt enkelt skulle kunna rapporteras in till Skatteverket.

Vår sammanfattande bedömning är således att det i nuläget är svårt att skapa en någorlunda säker administration av en skattelätt- nad för arbetsresor som helt bygger på tredjemansuppgifter och förifyllda uppgifter i deklarationen. Vi lämnar därför inte något för- slag om detta. Den skattskyldige kommer alltså själv att få beräkna skattereduktionen och begära skattereduktion i inkomstdeklaratio- nen. Beräkningen kan dock underlättas väsentligt och säkerheten höjas genom att arbetsgivaren i arbetsgivardeklarationen på individ- nivå lämnar uppgift om arbetsplatsens adress, se avsnitt 14.4.2.

14.4.2Behovet av adressuppgifter

Kommitténs bedömning: Skatteverket bör månatligen få upp- gift om den skattskyldiges arbetsplatsadress i arbetsgivardeklara- tionen. Skatteverket kan med hjälp av adressen beräkna avstånd mellan bostad och arbetsplats. För att underlätta för och höja säkerheten i den skattskyldiges beräkningar kan Skatteverket

242

SOU 2019:36

Administration och kontroll

informera den skattskyldige om bl.a. vilka uppgifter om adresser som verket har.

Skälen för kommitténs bedömning: Skatteverket har tillgång till alla skattskyldigas folkbokföringsadress som i de flesta fall också är bostadsadressen som arbetsresan utgår ifrån. Dock inte i alla fall, avvikelser förekommer. Uppgifter om arbetsplatsens adress är mer problematiskt. Skatteverket har i dag uppgift om arbetsgivarens post- adress, dock inte arbetsplatsens adress.

Arbetsgivare som stadigvarande bedriver sin verksamhet i flera lokaler (arbetsställen) ska ange den anställdes arbetsställenummer i arbetsgivardeklarationens månatliga individuppgift. I de fall redo- visning inte ska göras i en arbetsgivardeklaration på individnivå ska i stället kontrolluppgift lämnas till Skatteverket.1 Dessa uppgifter om arbetsställenummer förmedlas vidare av Skatteverket till Statistiska Centralbyrån (SCB). Uppgift om arbetsställenummer har i dag ingen skatterättslig funktion utan används av SCB för statistik om sysselsättning m.m. De arbetsställenummer som är registrerade i SCB:s Företagsdatabas är de nummer som ska användas i arbets- givardeklarationens månatliga individuppgift och i förekommande fall kontrolluppgiften till Skatteverket. Våra undersökningar och kontakter med berörda myndigheter visar dock att det finns bety- dande brister med rapporteringen av arbetsställenummer. Många arbetsgivare lämnar inte uppgift om arbetsställenummer fastän de borde och många lämnar arbetsställenummer som inte finns regi- strerade hos SCB eller uppdaterar inte förändringar i registret. Upp- gifterna om arbetsställe är i dag inte tillräckligt tillförlitliga som underlag för individuell beskattning enligt Skatteverkets bedömning.

Sammanfattningsvis finns det i dag hos SCB uppgifter om arbets- ställenummer. Aktualiteten och kvaliteten på uppgifterna är dock inte säkrad och kan inte i nuläget användas som beräkningshjälp för begäran av skattereduktion för arbetsresor. Skatteverket har dock vid våra kontakter framfört att aktuella och säkrare adressuppgifter skulle vara till stor hjälp vid administrationen av skattereduktionen. Vi delar Skatteverkets bedömning på denna punkt.

Uppgiftslämningen av arbetsplatsadress bör ske via arbetsgivar- deklarationens individuppgifter eller i förekommande fall i lämnade

1Se 3 och 4 §§ lagen (1984:533) om arbetsställenummer samt 15 kap. 9 § och 26 kap. 19 b § skatteförfarandelagen (2011:1244).

243

Administration och kontroll

SOU 2019:36

kontrolluppgifter. Uppgifter på individnivå lämnas från och med 2019 in månadsvis från arbetsgivare för de allra flesta anställda till Skatteverket. De ersätter därmed de tidigare årsvisa kontrolluppgif- terna. Vår bedömning är att det är ett mycket litet merarbete för arbetsgivarna då uppgifter om arbetsplatsadress i princip redan läm- nas i de flesta fall.

Med hjälp av uppgifter om den skattskyldiges folkbokförings- och arbetsplatsadresser kan Skatteverket utforma tjänster så att den som har rätt till skattereduktion för arbetsresor lättare kan ta tillvara sina rättigheter och uppfylla sina skyldigheter.

14.4.3Arbetsplatsens adress ska lämnas i arbetsgivardeklarationen och i förekommande fall kontrolluppgiften

Kommitténs förslag: En arbetsgivardeklaration ska för varje betal- ningsmottagare även innehålla uppgift om arbetsplatsens adress om betalningsmottagaren haft en arbetsplats.

I de fall arbetsgivardeklaration på individnivå inte lämnas ska kontrolluppgift lämnas. Kontrolluppgiften ska också innehålla upp- gift om arbetsplatsens adress för betalningsmottagaren.

Skälen för kommitténs förslag: I 26 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, anges vem som ska lämna en skatte- deklaration. En sådan ska lämnas av bl.a. den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det. Enligt 26. kap. 3 § SFL ska skatteavdrag och arbetsgivaravgifter redovisas i en arbets- givardeklaration för redovisningsperioder. I syfte att minska skatte- fusk och skatteundandragande har det från och med redovisnings- period januari 2019 införts regler om att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och avdragen skatt ska lämnas på individnivå

iarbetsgivardeklarationen.2 I 26 kap. 19 a–f §§ SFL anges vilka upp- gifter för varje betalningsmottagare som arbetsgivardeklarationen ska innehålla.

2SFS 2017:387, prop. 2016/17:58 s. 41 ff.

244

SOU 2019:36

Administration och kontroll

Om en ersättning inte är underlag för skatteavdrag eller arbets- givaravgifter ska ersättningen inte heller redovisas per betalnings- mottagare i en arbetsgivardeklaration. Vid sådant förhållande ska arbetsgivaren i stället lämna kontrolluppgift (15 kap. SFL). Det finns dock möjlighet till frivillig redovisning i en arbetsgivardeklaration (26 kap. 19 d § SFL).

Genom att lägga till information om arbetsplatsens adress i arbetsgivardeklarationens individuppgift skapas förutsättningar för ett avdragssystem för arbetsresor där Skatteverket med hjälp av digitaliseringens möjligheter kan utforma tjänster så att den som har rätt till skattereduktion för arbetsresor lättare kan ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Det ökar förutsebarheten då varje individ på ett enkelt sätt kan få veta vad som gäller för den personen. Informationen som bl.a. bygger på uppgiften om arbets- platsens adress i den månatliga individuppgiften skulle vara till- gänglig för den skattskyldige redan tidigt under beskattningsåret. Med adressuppgifterna ökar möjligheterna att få det rätt från början samtidigt som det minskar utrymmet för att räkna fel. Med ett nytt system för skattelättnad för arbetsresor behöver även kontrollen förändras. Informationen om arbetsplatsens adress blir central för rätten till en avståndsbaserad skattereduktion. I första hand gäller det att säkra att informationen från arbetsgivaren i individuppgiften är korrekt. Med den informationen redan under beskattningsåret kan fel upptäckas och rättas tidigare. Kontrollen blir även effektivare genom att den blir systembaserad (en-till-många) och förutsätt- ningsskapande i stället för en kontroll i efterhand.

Med arbetsplatsens adress avses i detta sammanhang en adress som entydigt anger läget för arbetsplatsen. Arbetsplatsens adress ska anges i form av gatuadress (gatunamn och adressnummer) eller annan lägesangivelse och ortens namn. Om arbetsplatsen inte ligger i en specifik ort ska i stället för ortens namn en uppgift lämnas om närmaste tätort eller kommunens namn.

Om den skattskyldige, dvs. betalningsmottagaren, har flera arbets- platser ska arbetsgivaren inte redovisa arbetsplatsens adress. I stället gör arbetsgivaren en kryssmarkering i arbetsgivardeklarationen på individnivå. Detta markerar att den skattskyldige har flera arbets- platser. Denna upplysning bör vara tillräcklig för att den skatt- skyldige ska kunna tillvara sina rättigheter och begära skattereduk-

245

Administration och kontroll

SOU 2019:36

tion även i dessa fall. Kontrolluppgift ska bara lämnas om ersätt- ningen inte har redovisats och inte heller skulle ha redovisats per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration. I de fall kontroll- uppgift ska lämnas bör bestämmelserna i 15 kap. 9 § SFL även om- fatta arbetsplatsens adress. Vi föreslår därför att bestämmelsen om kontrolluppgift ändras i enlighet härmed.

14.4.4Tidsvinstberäkning

Kommitténs bedömning: Uppgifter om arbetsplatsens adress kan underlätta beräkning och kontroll av tidsvinst för bestäm- mande av rätt till tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik.

Skälen för kommitténs bedömning: Skatteverkets kontroller visar att beräkningen av tidsvinst för rätt till bilavdrag är en stor felkälla i dagens reseavdragssystem. Vårt förslag innehåller också ett tids- vinstkriterium för bestämmande av rätt till tillägg till skattereduk- tionen vid bristfällig kollektivtrafik. Definitionerna av tidsvinst- kriteriet i de båda systemen liknar delvis varandra. I vårt förslag är kravet dock två timmar och 30 minuter jämfört med två timmar i dagens system. Trots denna skärpning bedömer vi att risken är stor att det kan bli fel även i vårt föreslagna system, även om antalet skattskyldiga som berörs av tidsvinstkravet kommer att vara betyd- ligt färre.

Säkrare tillgång till uppgifter om arbetsplatsens adress bedömer

vikan öka Skatteverkets möjligheter att bedöma om begäran om tillägg till skattereduktionen grundat på tidsvinstkriteriet är rimliga. I vissa program för avståndsberäkning mellan två adresser går det också att få fram uppgifter om beräknad restid med bil respektive kollektivtrafik vid viss tidpunkt mellan adresserna. Dessa uppgifter är troligen inte i dag av så god kvalitet att de kan ligga till grund för förifyllda beräkningar i deklarationen av tidsvinst och rätt till tillägg till skattereduktionen. Däremot skulle de sannolikt kunna användas vid maskinella kontroller för en grov utsortering av vilka begäran om skattereduktion som verkar värda att kontrollera.

246

SOU 2019:36

Administration och kontroll

14.4.5Uträkning och begäran av skattereduktion

Kommitténs bedömning: Med uppgiften om arbetsplatsens adress skapas förutsättningar för Skatteverket att med digitaliser- ingens möjligheter utforma tjänster så att den som har rätt till skattereduktion för arbetsresor lättare kan ta tillvara sina rättig- heter och fullgöra sina skyldigheter.

Skälen för kommitténs bedömning: Redan i dag finns en beräk- ningstjänst på Skatteverkets hemsida för beräkning av reseavdraget, se avsnitt 7.3. Tjänsten beaktar de flesta varianter som kan före- komma vid beräkningen av reseavdraget.

Enligt nuvarande rutiner för reseavdraget fylls det uträknade beloppet från beräkningstjänsten in i inkomstdeklarationen av den skattskyldige själv. Det finns dock inget krav på att beräknings- tjänsten ska användas, däremot ska den skattskyldige vid eventuell kontroll kunna redovisa hur beräkningen gjorts, varvid det kan vara en fördel att ha sparat uträkningen i beräkningstjänsten.

Vi har diskuterat med Skatteverket om en rutin av detta slag bör tillämpas även för den av oss föreslagna avståndsbaserade skatte- reduktionen genom att denna begärs med ett totalbelopp i inkomst- deklarationen. Skatteverket anser att så bör ske. Vi har därvid också ställt frågan om det vore en fördel att beloppet också specificeras av den skattskyldige, t.ex. genom att kräva att uträkningen i en beräk- ningstjänst sänds in till Skatteverket som en bilaga till deklarationen. Skatteverket har beträffande denna fråga lyft fram att kontroll av deklarationer och deklarationsbilagor (en-till-en) inte är ett effektivt sätt att minska skattefelet, eftersom den kontrollen inte leder till att de felaktiga avdragen på totalen minskar från år till år. Det är effek- tivare att minska utrymmet för att yrka felaktiga avdrag. Med en avståndsbaserad skattereduktion och information om arbetsplatsens adress i individuppgiften i arbetsgivardeklarationen eller i förekom- mande fall kontrolluppgiften kan felutrymmet minskas.

Vi har inte sett som vår uppgift att lämna förslag om exakt hur Skatteverkets administration av skattereduktionen ska gå till och lämnar därför inga ytterligare förslag om specifikationer av begäran om skattereduktion.

247

Administration och kontroll

SOU 2019:36

14.5Värdering av minskat skattefel

Kommitténs bedömning: Risken för skattefel med åtföljande skattebortfall kommer fortfarande att finnas kvar även med de regelförenklingar och administrativa förbättringar som vi före- slår. Vi tror dock att risken kan minska mycket kraftigt, möjligen i storleksordningen tre fjärdedelar. Denna bedömning är dock osäker.

Skälen till kommitténs bedömning: Genomgången i tidigare av- snitt visar på några större förenklingar som berör de flesta skatt- skyldiga som kvalificerar för skattelättnad. Hit hör främst att de skattskyldiga inte längre behöva ange kostnader för resorna. Betyd- ligt färre, men fortfarande ganska många, kommer att behöva spara och dokumentera underlag i form av tidtabeller m.m. för att kunna styrka bristfällig tillgång till kollektivtrafik.

Avskaffande eller förenkling av särregler för vissa skattskyldiga kommer också att innebära förenklingar och minskad risk för fel för dessa. Hit hör skattskyldiga som i dag omfattas av reglerna för bil- förmån, egen bil i tjänsten, trängselskatt, väg-, bro- och färjeavgifter samt sjuka och personer med funktionsnedsättning.

Beräkningen av avstånd mellan bostad och arbetsplats är ungefär oförändrad jämfört med i dag men kommer även att omfatta kollek- tivtrafikanter. Även beräkningen av antal resdagar är ungefär oför- ändrad. Säkerheten i dessa beräkningar och Skatteverkets kontroll- möjligheter kommer dock att höjas avsevärt med de rutiner för inhämtande av arbetsplatsens adress och Skatteverkets information till den skattskyldige om vilka uppgifter verket har om adresser och avstånd, se avsnitt 14.4. Vi exemplifierar i det följande hur förutsätt- ningarna för Skatteverkets maskinella kontroller att upptäcka osan- nolika uppgifter i inlämnade begäran om skattereduktion kommer att kunna öka kraftig.

För skattskyldiga som arbetar heltid och som endast begär skatte- reduktionens normalbelopp utan tillägg kan ett förväntat belopp för denna räknas fram digitalt med kännedom om den skattskyldiges avstånd till arbetsplatsen och som högst möjligt 210 resdagar under året. För den som endast uppburit lön under del av året, och då rim- ligtvis endast rest under denna del, kan ett förväntat värde räknas

248

SOU 2019:36

Administration och kontroll

fram på ett proportionerat antal resdagar. Om begäran om skatte- reduktion avsevärt överstiger det förväntade värdet kan det utgöra grund för skattekontroll. På detta sätt finns en bra grund för en rela- tivt säker maskinell kontroll för huvuddelen av skattskyldiga som inte begärt några tillägg, troligen mer än en halv miljon skattskyl- diga. Osäkerhet kommer dock fortfarande att finnas för det mindre antal som arbetar deltid och rest ett färre antal dagar utspritt under året.

Bland dem som begärt en högre skattereduktion än det ovan beskrivna förväntade värdet kommer den absoluta huvuddelen att avse skattskyldiga som begärt tillägg vid bristfällig kollektivtrafik, en grupp som förväntas uppgå till omkring 150 000 skattskyldiga. Även för huvuddelen av dessa som arbetar heltid med normal frånvaro kan ett förväntat belopp på begärd skattereduktion räknas fram som det fasta beloppet för tillägget och för ett litet antal även extra tillägg vid resor över den övre avståndsgränsen. För dem som räknat med ett sådant tillägg finns möjlighet att göra grova maskinella sannolikhets- bedömningar om rätt till tillägg, se avsnitt 14.4.4.

Även för det lilla antal personer med sjukdom eller funktions- nedsättning som begär en högre skattereduktion kan ett högsta för- väntat värde av denna räknas fram i en stor del av fallen.

Sammantaget kommer Skatteverket på detta sätt sannolikt att med maskinell kontroll kunna identifiera förväntade belopp för skattereduktionen för storleksordningen 70–90 procent av alla som kommer att begära skattereduktion. Verket får därmed ett bra underlag för att göra manuella kontroller av dem som begär skattereduktio- nen som avsevärt överskrider de förväntade beloppen.

För en återstående grupp, sannolikt 10–30 procent av dem som begär skattereduktion kan dock en felrisk kvarstå som kan vara svå- rare att upptäcka vid maskinella kontroller. En sådan grupp är per- soner som arbetat deltid ett färre antal dagar utspritt över hela året och som kan komma att beräkna sin skattereduktion på för många resdagar. En annan grupp för vilka fel fortfarande kan uppstå är de som begär tillägg vid bristfällig kollektivtrafik med hjälp av tids- vinstregeln. Möjligheten att maskinellt kontrollera även dessa kan dock ökas kraftigt på sätt som ovan beskrivits. Utöver dessa kan också mindre fel av annan typ uppstå t.ex. vid avståndsberäkning.

249

Administration och kontroll

SOU 2019:36

Sammantaget bedömer vi att den kombination av förenklade regler och förändrade administrativa rutiner vi föreslår kan ha poten- tial att minska dagens omfattande skattefel med storleksordningen tre fjärdedelar. Uppskattningen är naturligtvis osäker, men vi bedö- mer den som rimlig. Det är framför allt övergången från ett kost- nadsbaserat till ett avståndsbaserat system som gör det möjligt för Skatteverket att basera sin administration och maskinella kontroll på korrekta adressuppgifter och avståndsberäkningar på ett sätt som inte är möjligt med dagens kostnadsbaserade system.

Mätt i pengar är en grov uppskattning att skattebortfallet för staten på grund av skattefelet skulle kunna minska från dagens 1,75 miljarder till omkring 500 miljoner kronor. Vi förutsätter att Skatteverket gör särskilda informations- och kontrollinsatser när ett nytt system införs för att introducera en god kultur och hålla det återstående skattefelet på en låg nivå.

I den ekonomiska konsekvensbedömningen i kapitel 16 disku- terar vi hur hänsyn bör tas till det återstående skattefelet i beräk- ningen av förslagens offentligfinansiella konsekvenser.

250

15Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Kommitténs förslag: Ändringarna i inkomstskattelagen och skatte- förfarandelagen träder i kraft den 1 januari 2021.

Bestämmelserna i inkomstskattelagen tillämpas inte på arbets- resor som gjorts före ikraftträdandet eller på utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter som har betalats före ikraftträdandet.

Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

Bestämmelsen i skatteförfarfandelagen om uppgiftsskyldighet i kontrolluppgift tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2021. Bestämmelsen i skatteförfarandelagen om upp- giftsskyldighet i skattedeklaration tillämpas första gången på upp- gifter som avser redovisningsperioden januari 2021.

Skälen för kommitténs förslag: Det är angeläget särskilt mot bak- grund av det stora skattefelet med dagens reseavdrag att reglerna träder i kraft så snart som möjligt. Förslagen behöver beredas och behandlas på sedvanligt sätt i Regeringskansliet och i riksdagen och Skatteverket behöver tid för att utveckla formulär och it-system. Med hänsyn till ovan bedömer vi att förslagen kan träda i kraft den 1 januari 2021.

251

16 Konsekvensbedömning

16.1Vårt uppdrag

Vi ska redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser för olika grupper av skattskyldiga, t.ex. utifrån inkomstgrupp och bostadsort, avstånd mellan bostad och arbete, färdsätt och tillgång till kollektivtrafik. Även förslagens konsekvenser för lokaliseringsmönster, transportbehov och förutsättningar för arbetsresor med kollektivtrafik och cykel ska bely- sas, liksom hur förslagen påverkar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

Vi ska på ett mer övergripande plan analysera och redogöra för hur förslagen förhåller sig till de regionalpolitiska, arbetsmarknads- politiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska målen samt till miljömål, skattepolitiska riktlinjer och transportpolitiska principer. Vi har även valt att i en sådan analys inkludera målen för en samman- hållen landsbygdspolitik, som bedöms ha relevans i det här samman- hanget. Vi ska även redovisa samhällsekonomiska och övriga konse- kvenser av förslagen enligt kommittéförordningen (1998:1474). De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa.

16.2Inledning

I följande avsnitt redovisas en konsekvensbedömning av våra förslag. Förslagen berör direkt de drygt 900 000 skattskyldiga som i dag gör reseavdrag. Vissa skattskyldiga kommer förlora möjligheten att få skattelättnad för utgifter för arbetsresor, medan andra nya grupper tillkommer. Förslagen bedöms leda till beteendeförändringar som på sikt medför konsekvenser även för andra aktörer och förhållanden i samhället, t.ex. för miljön.

253

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Konsekvensbedömningen är gjord i förhållande till en situation utan regelförändring, det s.k. nollalternativet. Bedömningen sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig inom ramen för vårt uppdrag. Vi inleder kapitlet med att sammanfatta grundproblematiken i dagens reseavdragssystem, vilka målen med en regelförändring är och våra förslag.

16.3Problembeskrivning och mål med förslagen

Av direktiven framgår att det finns två huvudsakliga problem med dagens reseavdragssystem som bör åtgärdas i en regelförändring och som vi har försökt lösa med våra förslag i kapitel 10–12 och 14. För det första finns det inom ramen för dagens system ett omfattande skattefel, se avsnitt 7.6. Problemet leder till ett oönskat skattebort- fall som har beräknats uppgå till 1,75 miljarder kronor per år. Vårt uppdrag och mål i denna del har varit att omarbeta systemet så att det är enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. För det andra gynnar dagens reseavdragssystem särskilt arbetsresande med bil. Detta är ett problem ur ett miljöperspektiv. Vårt uppdrag och mål i denna del har varit att omarbeta systemet så att det på ett bättre sätt gynnar resor med låga utsläpp av växt- husgaser och luftföroreningar. En utgångspunkt för våra förslag har i enlighet med uppdraget därvid varit att systemet ska bidra till regionförstoring, och därigenom underlätta rörligheten på arbets- marknaden, och samtidigt bidra till klimatmålet för transportsek- torn 2030. En annan utgångspunkt har varit att systemet ska under- lätta för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade.

16.4Våra förslag

Våra förslag beskrivs i kapitel 10–12 och 14. Den huvudsakliga för- ändringen i förhållande till dagens regler är att skattelättnad för arbetsresor ska ges i form av en avståndsbaserad och färdmedels- neutral skattereduktion, i stället för ett kostnadsbaserat avdrag. Skattelättnaden frikopplas på så vis helt från de faktiska utgifterna för arbetsresor och baseras i stället på avståndet mellan den skatt- skyldiges bostad och arbetsplats, oberoende av vilket färdmedel och

254

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

vilken färdväg som har använts för resorna. Att skattelättnad ges i form av skattereduktion i stället för avdrag innebär även att skatte- lättnaden blir oberoende av den skattskyldiges inkomst och mar- ginalskatt. En annan viktig förändring är att skattelättnaden i större utsträckning inriktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor.

16.5Alternativa förslag och oförändrade regler

Det finns flera tänkbara alternativa åtgärder för att lösa problemen i dagens reseavdragssystem och bidra till de utgångspunkter som ges i direktiven. Eftersom direktiven innehåller vissa målkonflikter kan prioriteringar även behöva göras som ligger på den politiska nivån. Vi beskriver i kapitel 17 ett antal alternativ som vi har övervägt, men valt att inte gå vidare med. Vi beskriver även de viktigare konsekven- serna av dessa alternativ. I kapitel 10–12 och 14 redogör vi för de överväganden och ställningstaganden som ligger till grund för de åt- gärder som vi i stället föreslår.

Utan regelförändring, dvs. i nollalternativet, väntas det totala avdragsbeloppet för reseavdrag öka ungefär i takt med den historiska tillväxten. Enligt en simulering i Fasit1 kommer antalet skattskyldiga med reseavdrag i inkomstslaget tjänst, givet oförändrade regler, att öka till cirka 963 000 till år 2021, då våra förslag föreslås träda i kraft. Det totala avdragsbeloppet kommer under samma förutsättningar att öka till cirka 16,3 miljarder kronor. Utvecklingen kan antas fortsätta i ungefär samma takt åren efter 2021. Ökningen av både antal avdrag och det totala avdragsbeloppet kan begränsas om t.ex. beloppsgränsen för reseavdrag höjs. Beloppsgränsen är inte indexerad, men har höjts flera gånger tidigare med motivet att den inte ska urholkas. Belopps- gränsen höjdes senast från och med den 1 januari 2017 från 10 000 till 11 000 kronor.2 Höjningen beräknades då öka skatteintäkterna med cirka 0,34 miljarder kronor.

De problem som finns i dagens reseavdragssystem väntas kvarstå i nollalternativet. Vi har tidigare identifierat skattefelet inom ramen för avdraget och negativa miljöeffekter som två huvudsakliga pro- blem som bör åtgärdas i en regelförändring. Skatteverket uppskat- tade 2003 att skattefelet uppgick till runt 1,4 miljarder kronor, se

1SCB:s mikrosimuleringsmodell Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och trans- fereringar (FASIT 2016) (MSTAR).

2Prop. 2016/17:1 s. 207.

255

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

avsnitt 7.5. Enligt en uppdaterad sammanställning är beloppet i dag av storleksordningen 1,75 miljarder kronor och har därmed ökat ungefär i takt med det totala avdragsbeloppet, se avsnitt 7.6. Skatte- felet bedöms därför vara ett varaktigt problem som utan andra åtgär- der kommer att kvarstå och öka i takt med det totala avdrags- beloppet.

Utan regelförändring kvarstår även reseavdragets snedvridning mot arbetsresor med bil. Reseavdraget beräknas öka transportarbetet med bil med cirka 20 procent jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor, vilket leder till ökade utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar i motsvarande grad, se avsnitt 6.12. Reseavdraget beräknas t.ex. öka koldioxidutsläppen med i storleks- ordningen 350 000 ton per år.

16.6Beräkningsunderlag

Den skattereduktion som vi föreslår är avståndsbaserad och färd- medelsneutral. Avståndsfördelningen bland skattskyldiga som gör arbetsresor, liksom reseavdragets användning i dag, är därför central för en bedömning av förslagens konsekvenser. Eftersom reglerna innehåller ett tidsvinstkrav behövs även uppgifter om restid med bil respektive kollektivtrafik.

Statistik och andra uppgifter om arbetsresande och reseavdragets användning redovisas i kapitel 5 och 6. Statistiken är i huvudsak hämtad från Trafikanalys resvaneundersökningar (RVU Sverige 2011–2016) och Statistiska Centralbyrån (SCB), både från den öppna Statistikdatabasen och mikrosimuleringsmodellen Fasit (2016), se avsnitt 5.2 och 6.3. Antalsuppskattningar, fördelningseffekter och offentligfinansiella effekter har tagits fram med utgångspunkt i syssel- sättningsstatistiken i Fasit, med vissa justeringar utifrån bl.a. statistik över arbetsresande. I Fasit beräknas antalet skattskyldiga med rätt till skattereduktion och skattereduktionens storlek baserat på avståndet mellan respektive skattskyldiges adress för bostad och arbetsplats mätt som vägsträcka med bil enligt Google Maps. Tidsvinsten beräk- nas som skillnaden i uppskattad restid med bil respektive kollektiv- trafik, inklusive eventuella gång- och väntetider, mellan bostad och arbetsplats. Ett underliggande antagande i beräkningen av tidsvinst är att de skattskyldiga har normala eller flexibla arbetstider. Den totala

256

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

restiden, framför allt med kollektivtrafik, kan dock variera kraftigt i det enskilda fallet beroende på tidpunkten för resan. Exempelvis kan skattskyldiga med onormala arbetstider uppfylla kravet på grund av att det saknas kollektivtrafik vid en viss tidpunkt. Denna grupp fångas inte upp i Fasit. Antalet som enligt Fasit uppfyller tidsvinskravet har räknats upp för att ta hänsyn till detta. Resor på längre avstånd görs sannolikt mer sällan och utgör därmed typiskt sett inte arbetsresor ur ett skatterättsligt perspektiv. Antalet som enligt Fasit har längre av- stånd mellan bostad och arbetsplats har räknats ned för att ta hänsyn till detta. Hänsyn har även tagits till att sysselsättningsstatistiken om- fattar både del- och heltidsarbetande och att vissa skattskyldiga saknar uppgift om avstånd och restid. I Fasit simuleras utfallet 2021, då lag- ändringen förslås träda i kraft.

Förslagen bedöms på sikt leda till beteendeförändringar som får konsekvenser för bl.a. arbetsmarknaden och miljön. Sweco har anli- tats för att genomföra konsekvensbedömningen av dessa s.k. dyna- miska effekter. Sweco har analyserat både förslagens miljömässiga effekter och sociala konsekvenser i termer av transportefterfrågan; lokaliseringsmönster, dvs. de skattskyldigas val av bostad och arbets- plats; sysselsättning samt tillgänglighet. Sweco har även bedömt i vil- ken utsträckning förslagen därigenom kan bidra till regionförstoring, rörlighet på arbetsmarknaden och klimatmålet för transportsektorn 2030. Analysen utgår från förändringar i reseefterfrågan som har beräk- nats i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers, se avsnitt 16.11.

Det bör betonas att det sammantaget finns stora osäkerheter i beräkningsunderlaget. De siffror som redovisas ska därför inte upp- fattas som exakta, men ger enligt vår bedömning en riktig uppfatt- ning av storleksordningar, riktningar och tendenser.

16.7Konsekvenser för enskilda

Förslagens konsekvenser för enskilda skattskyldiga beskrivs med utgångspunkt i antagandet att skattskyldiga i genomsnitt gör två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Konsekvenserna beskrivs för skattskyldiga med låg (32 procent) respektive hög (52 procent)

257

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

marginalskatt3. Det bör noteras att konsekvenserna kan variera stort i det enskilda fallet, t.ex. beroende på antalet resdagar och margi- nalskatt. I Tabell 16.1 redovisas marginalskattenivån vid olika in- komst och kommunalskattesatser. Runt 75 procent av de skattskyl- diga som i dag yrkar reseavdrag har en inkomst under den nedre brytpunkten och därmed en lägre marginalskatt.

Anm. 1Tabellen visar den genomsnittliga ökningen av inkomstskatt i procent vid en arbetsinkomstökning på 1 000 kronor per år, för en person som inte fyllt 65 år och som endast har arbetsinkomst. Regler för beskattningsåret 2019. Begravningsavgift tillkommer, i de flesta kommuner 0,253 procent.

Källa: Finansdepartementet.

16.7.1Antal som får skattelättnad

Förslagen innebär att skattskyldiga som i dag yrkar reseavdrag i in- komstslaget tjänst får en förändrad skattelättnad för utgifter för arbetsresor. Detsamma gäller för dem som yrkar reseavdrag i inkomst- slaget näringsverksamhet. Skattskyldiga som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats under 30 kilometer förlorar helt möjligheten till

3Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt och vid genom- snittlig kommunalskatt, dvs. en fastställd förvärvsinkomst på cirka 504 400 kronor per år eller en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

258

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

skattelättnad för sina arbetsresor. För skattskyldiga som har längre avstånd än 30 kilometer kan förslagen leda till både högre och lägre skattelättnad jämfört med dagens regler, beroende på omständig- heterna i det enskilda fallet. Förslagen innebär också att nya grupper av skattskyldiga, främst kollektivtrafikresenärer, tillkommer som får rätt till skattelättnad.

Beskattningsåret 2017 gjorde cirka 902 000 skattskyldiga reseav- drag i inkomstslaget tjänst. Det är okänt hur många resor, hur långa resor och vilka färdmedel som ligger till grund för avdragen. Vår uppskattning är att runt 90 procent av alla avdrag avser resor med bil och att runt 10 procent avser resor med kollektivtrafik. Sannolikt görs endast ett mindre antal avdrag för resor med andra färdmedel än bil och kollektivtrafik, till ett litet totalbelopp. De avståndsuppgifter som

vihar haft tillgång till tyder på att runt hälften av avdragen avser resor som är under 30 kilometer långa. Reslängdsfördelningen är dock mycket osäker och bör tolkas med försiktighet. Antalet reseavdrag i de lägre avståndsintervallen är t.ex. orimligt höga i förhållande till de förutsättningar som finns för reseavdrag enligt dagens regler, se avsnitt 6.7. Detta kan delvis bero på felaktiga avdragsyrkanden, men även felkällor i statistiken. För mer statistik över reseavdragets användning, se kapitel 6.

Både antalet skattskyldiga som gör reseavdrag och det totala av- dragsbeloppet väntas öka till år 2021, då förslagen föreslås träda i kraft. Enligt Fasit beräknas antalet skattskyldiga som yrkar rese- avdrag i inkomstslaget tjänst att öka till cirka 963 000 år 2021, givet oförändrade regler. Det totala avdragsbeloppet beräknas under samma förutsättningar att öka till cirka 16,3 miljarder kronor och därmed ge upphov till ett totalt skattebortfall i storleksordningen 6,1 miljarder kronor.

Statistiken för skattskyldiga som gör reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet, bl.a. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, är mycket bristfällig, se avsnitt 6.4.2. Det är därför osäkert i vilken omfattning reseavdrag görs i inkomst- slaget näringsverksamhet och vilket underlag som ligger till grund för avdragen. Ett tentativt tak för antalet reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet beräknas baserat på statistik från Skatteverket till cirka 117 000 för beskattningsåret 2017, se avsnitt 6.4.2. Det är dock sannolikt att reseavdragets användning är långt mer begränsat. Vi be-

259

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

dömer att en mer rimlig uppskattning är att cirka 20 000 närings- idkare gör reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet till ett totalt avdragsbelopp på cirka 320 miljoner kronor. Detta motsvarar, vid genomsnittlig marginalskatt, runt 100 miljoner kronor i inkomst- skatt. Uppskattningen är dock förenad med stor osäkerhet.

Det totala antalet reseavdrag i inkomstslagen tjänst och närings- verksamhet 2021 uppskattas till drygt 980 000. Det totala avdrags- beloppet uppskattas till cirka 16,4 miljarder kronor och reseavdragen beräknas sammantaget ge upphov till ett skattebortfall i storleksord- ningen 6,2 miljarder kronor.

Med våra förslag uppskattas det totala antalet skattskyldiga som får rätt till skattereduktion 2021 vara av storleksordningen 780 000, dvs. runt 200 000 färre än det antal som samma år skulle få rese- avdrag enligt dagens regler. Färdmedelsfördelningen bland dem som får rätt till skattereduktion beräknas ungefär motsvara den som gäl- ler för arbetsresor generellt sett på avstånd över 30 kilometer, dvs. knappt 80 procent bil och drygt 20 procent kollektivtrafik. Andelen som får skattelättnad för kollektivtrafik ökar därmed från dagens 10 procent till drygt 20 procent.

Runt 20 procent, eller i storleksordningen 150 000 skattskyldiga, av samtliga som får rätt till skattereduktion bedöms uppfylla tids- vinstkravet för tillägg vid bristfällig kollektivtrafik. Samtliga i denna grupp antas använda bil för sina arbetsresor. Andelen skattskyldiga som uppfyller tidsvinstkravet uppskattas vara störst i landsbygds- kommuner, landsbygdskommuner med besöksnäring, lågpendlings- kommuner nära större stad samt pendlingskommuner nära mindre stad/tätort, se avsnitt 16.8.2.

Förslagen innebär att vissa skattskyldiga som enligt dagens regler inte har rätt till reseavdrag får rätt till skattereduktion. Denna grupp bedöms främst utgöras av skattskyldiga som gör arbetsresor med kollektivtrafik på avstånd över 30 kilometer enkel väg, vars faktiska utgifter för resorna understiger 11 000 kronor. Baserat på resande- statistik från RVU 2011–2016 gör cirka 120 000 helårsresenärer resor med kollektivtrafik som överstiger 30 kilometer, se avsnitt 5.4. Även skattskyldiga som gör arbetsresor med bil på avstånd över 30 kilo- meter, men inte uppfyller tidsvinstkravet enligt dagens regler, kan få rätt till skattereduktion enligt våra förslag. Baserat på RVU 2011– 2016 gör cirka 420 000 helårsresenärer arbetsresor med bil som

260

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

överstiger 30 kilometer. En bedömning av förslagens offentligfinan- siella effekter redovisas i avsnitt 19.9.

16.7.2Övergripande konsekvenser

Enligt dagens regler ska skäliga utgifter för arbetsresor dras av till den del som överstiger 11 000 kronor, se avsnitt 3.3.2. Utgifter för resor med bil får dras av enligt bilschablon t.ex. om den skattskyldige genom att använda egen bil eller förmånsbil i stället för allmänna transportmedel gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar eller om allmänna transportmedel saknas. Bilschablonen för resor med egen bil är 1 krona och 85 öre per kilometer. Bilavdraget är alltså avståndsbaserat och för en skattskyldig som gör två bilresor per dag under 210 dagar per år behöver avståndet enkel väg mellan bostad och arbetsplats vara över 14–15 kilometer för att det beräknade schablon- beloppet ska överstiga 11 000 kronor. Reseavdraget för resor med kollektivtrafik är däremot helt kostnadsbaserat.

Våra förslag innebär att förutsättningarna för att få skattelättnad för arbetsresor förändras på olika sätt. Skattelättnaden görs helt avståndsbaserad och utgår med 60 öre per kilometer oberoende av färdmedel. Endast skattskyldiga som har ett avstånd enkel väg mel- lan bostad och arbetsplats som överstiger 30 kilometer får rätt till skattelättnad. Som huvudregel ges skattelättnad endast för den del av avståndet som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilo- meter. Vid bristfällig kollektivtrafik ges ett tillägg till skattereduk- tionen som består av en fast och en rörlig del. Den fasta delen uppgår vid helårsarbete till 4 200 kronor per år om avståndet är 30 kilometer eller längre. Den rörliga delen uppgår till 60 öre per kilometer för av- stånd enkel väg som överstiger 80 kilometer och upp till och med 150 kilometer. Ett tidsvinstkrav används för att bedöma om det finns rätt till tillägg vid bristfällig kollektivtrafik. Tidsvinstkravet skärps i för- hållande till dagens regler till två timmar och 30 minuter. I Tabell 16.2 redovisas skattereduktionens storlek vid olika avstånd mellan bostad och arbetsplats, med och utan tillägg vid bristfällig kollektivtrafik, för en skattskyldig som gör två arbetsresor per dag under 210 dagar per år.

261

Konsekvensbedömning		SOU 2019:36

Anm. Avser en skattskyldig som gör två resor per dag under 210 dagar per år. 1Avstånd enkel väg mellan bostad och arbetsplats.

Källa: Egna beräkningar.

För att ge en övergripande bild av förslagens konsekvenser jämförs i Figur 16.1 skattereduktionen enligt våra förslag, med och utan tillägg vid bristfällig kollektivtrafik, med den skattelättnad som resulterar vid bilavdrag enligt dagens regler. Det bör återigen noteras att bilavdrag enligt dagens regler endast ges under vissa förutsättningar, t.ex. om den skattskyldige uppfyller ett tidsvinstkrav eller helt saknar kollektiv- trafik. De bilister som inte har rätt till bilavdrag enligt dagens regler ska i stället dra av kostnad för en kollektivtrafikresa på samma sträcka, vilket vanligtvis är ett betydligt lägre belopp. Enligt Skatteverkets skattefelskontroller är det dock relativt vanligt att skattskyldiga fel- aktigt gör bilavdrag utan att ha rätt till det, se avsnitt 7.6.

Figuren omfattar inte den skattelättnad som enligt dagens regler resulterar vid reseavdrag för kollektivtrafik, eftersom det då inte finns samma direkta samband med avstånd. För resor med regional kollek- tivtrafik är skattelättnaden typiskt sett i storleksordningen 1 000– 2 000 kronor, men kan vara betydligt högre för länsöverskridande

262

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

resor. Med våra förslag blir skattelättnaden oberoende av vilket färd- medel som har använts.

kr per år

60 000																350
50 000																300
50 000
40 000																250
40 000
																200	tusental
30 000																	tusental
																150
20 000																100
																100
10 000																50
																50
0																0
0	10	20	30	40	50	60	70	80	90	100	110	120	130	140	150	160

Antal helårsresenärer (tusental)

Skattelättnad i dag (låg marginalskatt) (kr per år)

Skattelättnad i dag (hög marginalskatt) (kr per år)

Ny skattelättnad (normalfallet) (kr per år)

Ny skattelättnad (inkl. tillägg) (kr per år)

Anm. Jämförelsen avser en skattskyldig som gör två resor per dag under 210 dagar per år. Låg marginalskatt=32 %, Hög marginalskatt=52 %. Antal helårsresenärer baseras på ett årsgenomsnitt av resultaten från RVU Sverige 2011–2016. Vissa staplar sticker ut som ett resultat av att respondenterna tenderar att avrunda antalet kilometer till närmsta fem - eller tiotal. 1Avstånd enkel väg mellan bostad och arbetsplats.

Källa: Egna beräkningar och Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

Förslagens konsekvenser för enskilda skattskyldiga beror bl.a. på av- ståndet mellan bostad och arbetsplats, vilka färdmedel som används för arbetsresorna och hur tillgången till kollektivtrafik ser ut där den skattskyldige reser. Eftersom skattelättnaden ges i form av skatte- reduktion i stället för avdrag beror förslagens konsekvenser även på den skattskyldiges marginalskatt.

Generellt sett resulterar förslagen i en omfördelning från skatt- skyldiga som gör bilavdrag enligt dagens regler till skattskyldiga som gör längre resor med kollektivtrafik, men effekten är begränsad för

263

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

bilister i områden där kollektivtrafikalternativ saknas eller är brist- fälliga. Av figuren framgår att bilister som har lägre inkomst och marginalskatt och uppfyller tidsvinstkravet för bristfällig kollek- tivtrafik får ungefär samma skattelättnad vid avstånd över 30 kilo- meter med våra förslag som med dagens regler. Skattskyldiga som

idag gör reseavdrag för resor på kortare avstånd, under 30 kilometer, förlorar däremot oavsett färdmedel och tillgång till kollektivtrafik hela skattelättnaden. För bilister med rätt till bilavdrag leder detta som mest till en minskad skattelättnad vid låg respektive hög margi- nalskatt med cirka 3 700 respektive 6 000 kronor per år. En omför- delning sker även från skattskyldiga med högre marginalskatt till skattskyldiga med lägre marginalskatt, som ett resultat av att skatte- lättnaden ges i form av skattereduktion i stället för avdrag.

Figur 16.1 visar även en grov uppskattning av det totala antalet arbetsresenärer vid olika avstånd, baserat på RVU 2011–2016. Av figuren framgår att en majoritet av resenärerna gör kortare resor som inte medför skattelättnad varken i dagens avdragssystem eller med skattereduktion enligt våra förslag. Införandet av en nedre avstånds- gräns vid 30 kilometer innebär att skattelättnaden med våra förslag i större utsträckning riktas mot skattskyldiga som gör längre resor. Det totala antalet skattskyldiga som har rätt till skattelättnad min- skar därmed i förhållande till dagens regler.

16.7.3Konsekvenser för bilister

Ensamåkande bilister med egen bil

Tabell 16.3 redovisar de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag för skattskyldiga som enligt dagens regler har rätt till bilavdrag för resor med egen bil. För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning måste använda bil för sina arbetsresor gäller dock särskilda regler, se avsnitt 16.7.6. Tabellen visar både konse- kvenserna för skattskyldiga som uppfyller det nya, skärpta tidsvinst- kravet om två timmar och 30 minuter för tillägg vid bristfällig kollektivtrafik och de som inte gör det. Ett negativt värde innebär att skattelättnaden minskar, dvs. skatten ökar. Ett positivt värde innebär att skattelättnaden ökar, dvs. skatten minskar.

264

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

För skattskyldiga med låg marginalskatt leder förslagen till en minskad skattelättnad för samtliga som har ett avstånd mellan bo- stad och arbetsplats under 30 kilometer, med som mest 3 700 kronor vid avstånd mellan 15 och 29 kilometer. För de som har ett avstånd som är lika med eller över 30 kilometer blir det ekonomiska utfallet en marginell förbättring för de som uppfyller även det nya, skärpta tidsvinstkravet om två timmar och 30 minuter för tillägg vid brist- fällig kollektivtrafik. De som inte uppfyller det nya tidsvinstkravet får en skattelättnad som är cirka 4 000 kronor lägre än med dagens regler. Beloppet ökar vid avstånd över 80 kilometer. Vår bedömning är att detta främst berör bilister i mer tättbefolkade områden, medan de flesta bilister i glesbebyggda områden med ingen eller bristfällig kollektivtrafik kommer att kunna uppfylla även det nya tids- vinstkravet.

Skattskyldiga med högre marginalskatt får genomgående betyd- ligt lägre skattelättnader än med dagens regler. Huvudorsaken till detta är att skattelättnaden med våra förslag har formen av en skatte- reduktion, där skattelättnaden blir lika stor för alla oavsett inkomst och marginalskatt.

För bilresenärer som med dagens regler inte har rätt att göra bil- avdrag innebär förslagen i allmänhet betydande förbättringar vid avstånd över 30 kilometer. Denna grupp får med våra förslag del av den avståndsbaserade skattereduktionen, men har med dagens regler endast rätt till samma skattelättnad som en arbetsresande med kollek- tivtrafik, vilken vanligtvis är betydligt lägre.

Vi uppskattar att cirka hälften av reseavdragen i dag avser resor som är under 30 kilometer långa, men bedömningen är mycket osäker, se avsnitt 6.7. Den faktiska utgiften för arbetsresor med kollektiv- trafik på så pass korta avstånd ligger typiskt sett under beloppsgränsen för reseavdrag, vilket innebär att en stor del av reseavdragen för resor under 30 kilometer kan antas avse resor med bil.

265

266

Tabell 16.3 Konsekvenser efter avstånd för skattskyldiga med rätt till bilavdrag enligt dagens regler

Kronor per år

Avstånd1		Dagens regler			Nya regler				Förändring av skattelättnad (B-A)
	Avdrag2	Skattelättnad (A)			Skattereduktion (B)			Uppfyller inte nytt		Uppfyller nytt
								tidsvinstkrav		tidsvinstkrav
		Låg marginal-	Hög marginal-		Normal-	Inkl.		Låg marginal-	Hög marginal-	Låg marginal-	Hög marginal-
		skatt	skatt		fallet	tillägg		skatt	skatt	skatt	skatt
10 km	0	0	0	0		0	0		0	0	0
20 km	4 540	1 453	2 361	0		0	-1 453		-2 361	-1 453	-2 361
30 km	12 310	3 939	6 401	0		4 200	-3 939		-6 401	+261	-2 201
40 km	20 080	6 426	10 442	2 520		6 720	-3 906		-7 922	+294	-3 722
50 km	27 850	8 912	14 482	5 040		9 240	-3 872		-9 442	+328	-5 242
60 km	35 620	11 398	18 522	7 560		11 760	-3 838		-10 962	+362	-6 762
70 km	43 390	13 885	22 563	10 080		14 280	-3 805		-12 483	+395	-8 283
80 km	51 160	16 371	26 603	12 600		16 800	-3 771		-14 003	+429	-9 803
90 km	58 930	18 858	30 644	12 600		19 320	-6 258		-18 044	+462	-11 324
100 km	66 700	21 344	34 684	12 600		21 840	-8 744		-22 084	+496	-12 844
150 km	105 550	33 776	54 886	12 600		34 440	-21 176		-42 286	+664	-20 446

Anm. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Låg marginalskatt=32 %. Hög marginalskatt=52 %. 1Avstånd enkel väg mellan bostad och arbetsplats. 2Reseavdrag enligt bilschablon enligt dagens regler ges endast under vissa förutsättningar, t.ex. om den skattskyldige uppfyller ett tidsvinstkrav.

Källa: Egna beräkningar.

Konsekvensbedömning

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

Samåkande bilister med egen bil

Vid samåkning med bil gäller enligt dagens regler att schablon- avdraget för bil ska fördelas mellan de samåkande. Passageraren har avdragsrätt för sin kostnad, vilket reducerar bilförarens avdrag.

Med våra förslag får både bilförare och passagerare rätt till den avståndsbaserade skattereduktionen för resor över 30 kilometer. Även tillägget vid bristfällig kollektivtrafik ges till både förare och passa- gerare. Hur kostnaderna för resan fördelas mellan de samåkande kan bestämmas fritt utan att få några skattekonsekvenser.

I Tabell 16.4 redovisas de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag för två samåkande bilister, vid olika avstånd enkel väg mellan bostad och arbetsplats. Av tabellen framgår att förslagen i de flesta fall leder till en högre total skattelättnad för de samåkande, jämfört med dagens regler. Detta är ett resultat av att skattelättnaden för samtliga skattskyldiga utgår baserat på avståndet mellan respektive skattskyldiges bostad och arbetsplats, i stället för den faktiska utgif- ten för resan. Ju fler som samåker, desto större blir den totala skattelättnaden.

Trots att reglerna görs mer förmånliga för samåkning bedömer vi att förekomsten av s.k. överkompensation, dvs. att den sammanlagda skattelättnaden överstiger de faktiska utgifterna för resorna, kommer att vara begränsad både i termer av antal skattskyldiga som berörs och belopp. Detta kan belysas med ett exempel där två skatt- skyldiga med ett avstånd på 60 kilometer mellan bostad och arbets- plats samåker till och från arbetet. Kostnaden för ett års bilresande, värderad till dagens schablonavdrag för bil, är då cirka 46 000 kronor (60×2×210×1,85=46 620). Med våra förslag får de samåkande var- dera 7 560 kronor i skattereduktion, eller 11 760 kronor om kollek- tivtrafiken är bristfällig, dvs. sammanlagt som mest 23 520 kronor. Först om fyra personer samåker kommer den sammanlagda skatte- reduktionen att uppgå till ungefär samma belopp som kostnaden för bilresan och gränsen för överkompensation tangeras.

Det är osäkert hur många skattskyldiga som samåker mellan bo- stad och arbetsplats i dag, men antalet är sannolikt relativt begränsat.

267

268

Tabell 16.4 Konsekvenser efter avstånd för två samåkande bilister med rätt till bilavdrag enligt dagens regler

Kronor per år

Avstånd1		Dagens regler			Nya regler				Förändring av total skattelättnad (B-A)
	Totalt	Total skattelättnad (A)			Total			Uppfyller inte nytt			Uppfyller nytt
	avdrag				skattereduktion (B)			tidsvinstkrav			tidsvinstkrav
		Låg marginal-	Hög marginal-		Ordinarie2	Inkl.		Låg marginal-		Hög marginal-	Låg marginal-	Hög marginal-
		skatt	skatt			tillägg		skatt		skatt	skatt	skatt
10 km	0	0	0	0		0			0	0	0		0
20 km	4 540	1 453	2 361	0		0	-1 453			-2 361	-1 453	-2 361
30 km	12 310	3 939	6 401	0		8 400	-3 939			-6 401	+ 4 461	-6 401
40 km	20 080	6 426	10 442	5 040		18 480	-1 386			-5 402	+12 054	+8	038
50 km	27 850	8 912	14 482	10 080		28 560	+1		168	-4 402	+19 648	+14	078
60 km	35 620	11 398	18 522	15 120		38 640	+3		722	-3 402	+27 242	+20	118
70 km	43 390	13 885	22 563	20 160		48 720	+6		275	-2 403	+34 835	+26	157
80 km	51 160	16 371	26 603	25 200		58 800	+8		829	-1 403	+42 429	+32	197
90 km	58 930	18 858	30 644	25 200		58 800	+6		342	-5 444	+39 942	+28	156
100 km	66 700	21 344	34 684	25 200		58 800	+3		856	-9 484	+37 456	+24	116
150 km	105 550	33 776	54 886	25 200		58 800	-8 576			-29 686	+25 024	+3	914

Anm. Avser det totala skattelättnaden för två samåkande. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år och att de samåkande har samma avstånd mellan bostad och arbetsplats. Låg marginalskatt=32 %. Hög marginalskatt=52 %. 1Avstånd enkel väg mellan bostad och arbetsplats.

Källa: Egna beräkningar.

Konsekvensbedömning

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

Bilister med förmånsbil

Enligt dagens regler ges reseavdrag för resor med förmånsbil med ett schablonbelopp om 65 öre per kilometer för dieseldrivna fordon och 95 öre per kilometer för bensindrivna fordon, under förutsättning att den skattskyldige uppfyller de krav som finns för att få göra bil- avdrag, se avsnitt 3.3.2. Avdraget vid resor med förmånsbil beräknas alltså med ett lägre schablonbelopp än det som används för resor med egen bil. Det skattemässiga värdet av avdraget per kilometer är vid låg respektive hög marginalskatt cirka 30 öre respektive 49 öre för dieseldrivna fordon och cirka 21 öre respektive 34 öre för ben- sindrivna fordon.

Den skattereduktion som vi föreslår är oberoende av vilket färd- medel som har använts för resorna. Det innebär att skattskyldiga som använder förmånsbil får samma skattereduktion som de som använder egen bil, dvs. 60 öre per kilometer för avstånd enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilometer. Även skattskyldiga som använder förmånsbil kan få rätt till fast tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik.

Förslagen leder därmed till att skattskyldiga som använder för- månsbil i de flesta fall får en större skattelättnad med våra förslag jämfört med dagens regler, se Tabell 16.5. Av tabellen framgår att skattesänkningen är större för dieselbilar än för bensinbilar, till följd av att schablonbeloppet för reseavdrag enligt dagens regler skiljer sig mellan drivmedlen. Skattesänkningen är även större för skattskyl- diga som uppfyller det nya skärpa tidsvinstkravet och vid lägre marginalskatt.

Trots att de flesta som reser med förmånsbil kommer att få en större skattelättnad med våra förslag jämfört med dagens regler bedö- mer vi att det är få som kommer att få en överkompensation i för- hållande till de faktiska utgifterna för resorna. Exempelvis kan rörliga driftskostnader för ett års resande för en skattskyldig med diesel- driven förmånsbil och 60 kilometers avstånd till arbetet uppskattas till cirka 16 400 kronor (60×2×210×0,65=16 380), med värdering enligt dagens schablonavdrag för förmånsbil. Skattereduktionen vid detta avstånd uppgår till 7 560 kronor eller 11 760 kronor om kol- lektivtrafiken är bristfällig. I detta exempel uppstår alltså ingen över- kompensation. Dock kan överkompensation föreligga om två skatt- skyldiga samåker vid bristfällig kollektivtrafik.

269

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Enligt Fasit var antalet skattskyldiga med förmånsbil 2016 cirka 260 000, varav cirka 37 300 även gjorde reseavdrag i inkomstslaget tjänst. Det är dock okänt om avdragen avser resor med förmånsbil eller annat färdmedel. ESV redovisar i en fördjupningsstudie om bil- förmåner från 2015 att cirka två tredjedelar av alla förmånsbilar finns

iH-regionerna1 Större städer och Stockholm. I tät- och glesbygd har endast cirka 1,6 procent av befolkningen bilförmån.2 Betydligt fler män än kvinnor har bilförmån och flest bilförmåner finns bland de med höga inkomster.

1H-regioner är en gruppering av kommuner som baseras på lokalt och regionalt befolkningsunderlag, längs skalan storstad–glesbygd.

2Ekonomistyrningsverket, Prognos Statens budget och de offentliga finanserna, ESV 2017:44, april 2017 s. 58–64.

270

Tabell 16.5 Konsekvenser efter avstånd för bilister med rätt till reseavdrag för förmånsbil

Kronor per år

Avstånd						Förändring av skattelättnad

			Bensinbil							Dieselbil
	Uppfyller inte nytt tidsvinstkrav			Uppfyller nytt tidsvinstkrav				Uppfyller inte nytt tidsvinstkrav			Uppfyller nytt tidsvinstkrav
	Låg marginal-		Hög marginal-	Låg marginal-		Hög marginal-		Låg marginal-	Hög marginal-		Låg marginal-		Hög marginal-
	skatt		skatt	skatt		skatt		skatt	skatt		skatt		skatt
10 km		0	0		0	0	0			0		0		0
20 km		0	0		0	0	0			0		0		0
30 km	-310		-504	+3	890	+3 969	0			0	+4	200	+4	200
40 km	+933		-59	+5	133	+4 141	+2 520		+2	520	+6	720	+6	720
50 km	+2	176	+386	+6	376	+4 586	+4 192		+3	662	+8	392	+7	862
60 km	+3	419	+831	+7	619	+5 031	+5 838		+4	762	+10	038	+8	962
70 km	+4	662	+1 276	+8	862	+5 476	+7 485		+5	863	+11	685	+10	063
80 km	+5	906	+1 722	+10	106	+5 922	+9 131		+6	963	+13	331	+11	163
90 km	+4	629	-353	+11	349	+6 367	+8 258		+5	544	+14	978	+12	264
100 km	+3	352	-2 428	+12	592	+6 812	+7 384		+4	124	+16	624	+13	364
150 km	-3 032		-12 802	+18	808	+9 038	+3 016		-2 974		+24	856	+18	866

Anm. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Låg marginalskatt=32 %. Hög marginalskatt=52 %. 1Avstånd enkel väg mellan bostad och arbetsplats.

Källa: Egna beräkningar.

271

2019:36 SOU

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter

Enligt dagens regler ges avdrag för utgifter för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter i samband med arbetsresor till den del som utgifterna tillsammans med utgifterna för arbetsresor överstiger 11 000 kronor. Det skattemässiga värdet av avdrag för utgifter för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter beror därmed på den skattskyldiges marginalskatt.

Enligt vårt förslag avskaffas avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter. Ingen skattereduktion ska ges för utgifter för trängselskatt. Skattereduktion ska dock ges för 30 procent av sum- man av utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter, till den del som beloppet överstiger 8 000 kronor under beskattningsåret.

Förslagen leder till en minskad skattelättnad, dvs. en skattehöj- ning, för samtliga skattskyldiga som gör avdrag för utgifter för trängselskatt enligt dagens regler. Skattehöjningens storlek uppgår som mest till det skattemässiga värdet av avdraget enligt dagens reg- ler för den totala utgiften och varierar därmed med den skattskyl- diges marginalskatt. För skattskyldiga med två beskattade passager i Stockholms innerstad till och från arbetet under vardagar beräknas uttaget av trängselskatt till 13 000–19 100 kronor per år, se av- snitt 11.2.1. Enligt dagens regler innebär det en skattelättnad vid låg respektive hög marginalskatt om cirka 4 200–6 100 kronor respektive 6 800–9 900 kronor, givet att kostnaderna för arbetsresor i övrigt överstiger 11 000 kronor. Skattskyldiga med sådana avdrag får en skattehöjning motsvarande hela skattelättnaden som resulterar med dagens regler. Det är okänt hur många skattskyldiga som berörs. Trängselskatt finns dock bara i Stockholm och Göteborg.

Förslagen leder även till att antalet skattskyldiga som kan få skattelättnad för bro- och färjeavgifter minskar kraftigt. Det finns inga vägavgifter i Sverige i dag. De flesta bro- och färjeavgifterna uppgår i dag till cirka 1 500–5 000 kronor per år, se avsnitt 11.2.1. Avdrag för sådana utgifter ger enligt dagens regler en skattelättnad vid låg respektive hög marginalskatt på cirka 500–1 600 kronor respektive 780–2 500 kronor, givet att kostnaderna för arbetsresor i övrigt överstiger 11 000 kronor. Våra förslag leder i dessa fall till en skattehöjning motsvarande hela skattelättnaden som resulterar med dagens regler, eftersom utgifterna inte överstiger 8 000 kronor. Det är okänt hur många skattskyldiga som berörs.

272

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

Skattskyldiga som gör arbetsresor över Öresund, antingen via Öresundsbron eller med färjeförbindelsen Helsingborg–Helsingör har typiskt sett högre utgifter som överstiger 8 000 kronor per år. För skattskyldiga som gör två passager per dag under 210 dagar per år kan årskostnaden med de mest förmånliga rabatterna uppskattas till cirka 50 000 kronor i båda fallen. Om det antas att kostnaderna för arbetsresor i övrigt överstiger 11 000 kronor är den resulterande skattelättnaden av ett avdrag av den storleken enligt dagens regler 16 000 kronor respektive 26 000 kronor vid låg respektive hög mar- ginalskatt. Enligt våra förslag uppgår skattereduktionen i stället till 12 600 kronor, dvs. 30 procent av den del av beloppet som överstiger 8 000 kronor. Förslagen leder därmed som mest till en skattehöjning vid låg respektive hög marginalskatt på cirka 3 400 kronor respektive 13 400 kronor per år.

Av avsnitt 5.9 framgår att det dagliga antalet pendlare över Öresund på Öresundsbron och via färjeförbindelsen Helsingör–Helsingborg totalt sett uppgick till drygt 15 000 år 2015. Vi uppskattar att cirka 10 procent av dessa arbetar och betalar skatt i Sverige och därmed berörs av våra förslag. Antalet skattskyldiga som berörs begränsas också av att skattelättnad för bro- och färjeavgifter, både enligt dagens regler och våra förslag, endast ges om den skattskyldige uppfyller ett tidsvinstkrav och att en stor del av dessa skattskyldiga väljer att beskattas enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt förutom- lands bosatta, förkortad SINK. Skattskyldiga som beskattas enligt SINK kan inte kan yrka reseavdrag eller få skattereduktion för arbets- resor. Vi bedömer därför att sannolikt endast några hundra eller färre av pendlarna över Öresund berörs av förslagen i denna del.

16.7.4Kollektivtrafik

Enligt dagens regler ska skäliga utgifter för arbetsresor med kollek- tivtrafik dras av till den del som överstiger 11 000 kronor, se av- snitt 3.3.2. Utgifterna ska beräknas med utgångpunkt i det billigaste biljettalternativet och den resulterande skattelättnaden beror på den skattskyldiges marginalskatt.

Med våra förslag får skattskyldiga som gör arbetsresor med kol- lektivtrafik i stället en avståndsbaserad skattereduktion med 60 öre per kilometer för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats

273

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilo- meter. Skattelättnaden frigörs på så vis helt från de faktiska utgifterna för arbetsresorna. Skattereduktionen kan för resor med kollektiv- trafik i princip som mest uppgå till 12 600 kronor, vilket är skatte- reduktionens nivå utan tillägg, vid avstånd på 80 kilometer eller längre.

Biljettpriserna för kollektivtrafik skiljer sig åt både i olika delar av landet och beroende på vilket färdmedel som används, vilket innebär att även reseavdraget och den resulterande skattelättnaden enligt dagens regler gör det, se avsnitt 6.11.1. I bilaga 2 har vi i Tabell 5 sam- manställt kostnaden för ett års arbetsresande i ett antal olika typ- exempel, som omfattar reserelationer i samtliga län i landet inklusive ett urval länsöverskridande resor. I tabellen redovisas även rese- avdraget enligt dagens regler och den resulterande skattelättnaden vid låg och hög marginalskatt, skattereduktionen enligt våra förslag och förändringen i skattelättnad mellan dagens regler och våra förslag. För att ge en översikt över konsekvenserna för kollektivtrafikresenärer redovisas sammanställningen i Figur 16.2. Figuren innehåller även en stiliserad kurva över antalet helårsresenärer med kollektivtrafik vid olika avstånd.

274

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

60000

50000

40000

år
perkr	30000
	20000

10000

13	17	22	29	39	43	56	64	70	77	85	100	114	163
							km
		Skattelättnad i dag (låg marginalskatt) (kr per år)						Skattelättnad i dag (hög marginalskatt) (kr per år)
		Årskostnad (kr per år)						Ny skattelättnad (kr per år)
		Antal helårsresenärer
		Antal helårsresenärer

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Anm. Jämförelsen avser en skattskyldig som gör två resor per dag under 210 dagar per år. Låg marginalskatt=32 %, Hög marginalskatt=52 %. Notera att avståndsintervallen på x-axeln är ojämna och att vissa värden upprepas. Kurvan över antalet resenärer är stiliserad och syftar till att ge en bild av den ungefärliga avståndsfördelningen. 1Vägavstånd mellan bostads- och arbetsplatskommun.

Källa: Avstånd från Google Maps, kollektivtrafiktaxor från resp. operatörs hemsida, resandestatistik från Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016, samt egna beräkningar.

Av figuren framgår att årskostnaden för att resa med regional kol- lektivtrafik typiskt sett varierar i intervallet 8 000–15 000 kronor per år, vilket enligt dagens regler medför en skattelättnad med som mest 1 280 kronor respektive 2 080 kronor vid låg respektive hög marginal- skatt. Årskostnaden och därmed skattelättnaden enligt dagens regler kan dock vara både lägre och högre i enskilda fall. Kollektivtrafik- resenärer som gör längre resor med kollektivtrafik över länsgräns, i vissa fall med anslutningsresor i bostads- eller arbetsorten, kan t.ex. ha betydligt högre biljettutgifter. I vår sammanställning förekom- mer ett antal sådana exempel, vilket framgår av de högre staplarna i figuren. Som den stiliserade antalskurvan antyder görs dock relativt få resor som medför en så pass hög kostnad och skattelättnad.

Är avståndet under 30 kilometer ges ingen skattelättnad med våra förslag, oberoende av vilket färdmedel som används. Det innebär att skattskyldiga som i dag gör reseavdrag för kollektivtrafik och har ett avstånd under 30 kilometer förlorar hela skattelättnaden. Denna

275

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

effekt uppstår för samtliga skattskyldiga som gör reseavdrag, obero- ende av färdmedel. Biljettutgifterna för kollektivtrafik är dock i de flesta fall under beloppsgränsen för reseavdrag på så pass korta avstånd. Sannolikt berörs därför endast ett fåtal resenärer av denna förändring och till låga belopp.

Figuren visar att skattskyldiga som i dag gör arbetsresor med kollektivtrafik och har ett avstånd över 30 kilometer i de allra flesta fall får en högre skattelättnad jämfört med dagens regler. Lägre biljettutgifter i kombination med längre resor leder till större för- bättringar. Förslagen kan dock leda till en minskad skattelättnad för vissa skattskyldiga med högre marginalskatt och årskostnader för kollektivtrafik. Exakta belopp för enskilda typexempel framgår av Tabell 5 i bilaga 2.

Eftersom skattelättnaden med våra förslag blir avståndsbaserad, medan biljettutgifterna för kollektivtrafik typiskt sett inte är det, kan det uppstå överkompensation, framför allt för skattskyldiga som gör arbetsresor på längre avstånd. Vi bedömer dock att överkom- pensationen kommer att vara begränsad både i termer av antal skatt- skyldiga som berörs och belopp. Bland våra 72 typexempel identi- fierar vi nio fall av överkompensation, samtliga på avstånd från 70 kilometer och uppåt, där relativt få kollektivresor görs. Den högsta överkompensationen 4 319 kronor avser sträckan Burgsvik– Visby 77 kilometer, där årskostnaden uppgår till endast 7 500 kro- nor och skattereduktionen till 11 819 kronor.

Arbetsresor med flyg kan medföra högre kostnader än den land- baserade kollektivtrafiken. Årskostnaden för mer frekvent arbetspend- ling med flyg kan variera i intervallet 100 000–150 000 kronor per år, beroende på flygbolag och sträcka. Enligt dagens regler resulterar ett reseavdrag om 150 000 kronor i en skattelättnad om cirka 44 500 kro- nor respektive 72 300 kronor vid låg respektive hög marginalskatt. Detta kan jämföras med den maximala skattelättnaden enligt våra förslag som är 12 600 kronor vid avstånd över 80 kilometer. För- slagen kan i dessa fall leda till stora försämringar. Vi har inte funnit information om i vilken omfattning mer frekvent pendling med flyg förekommer där den skattskyldige själv står för kostnaderna, men det är sannolikt sällsynt, se avsnitt 6.11.2.

276

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

16.7.5Övriga färdmedel

Enligt dagens regler kan skattskyldiga göra reseavdrag för cykel re- spektive moped med 250 kronor per år respektive 45 öre per kilo- meter. Eftersom det finns en beloppsgräns för reseavdrag vid 11 000 kronor kan sådana avdrag i praktiken endast bli aktuella i kombination med avdrag för resor med andra färdmedel som medför större utgifter, t.ex. kollektivtrafik. Vi föreslår ingen särskild skatte- lättnad för arbetsresor med cykel eller moped. Resor med cykel eller moped omfattas i stället, likt alla andra färdmedel, av den avstånds- baserade och färdmedelsneutrala skattereduktion som vi föreslår för avstånd över 30 kilometer. Vi bedömer dock att endast ett fåtal skatt- skyldiga regelbundet gör resor med cykel eller moped som överstiger 30 kilometer och därmed kan få skattereduktion.

Den som reser med egen båt kan enligt dagens regler göra rese- avdrag för kostnaden för drivmedel och båtplats om tidsvinsten jäm- fört med resa med kollektivtrafik uppgår till minst två timmar per dag, dock endast för de delar av kostnaden som överskrider belopps- gränsen 11 000 kronor. Med våra förslag omfattas arbetsresor med egen båt av den avståndsbaserade och färdmedelsneutrala skatte- reduktionen som vi föreslår. Hur avståndet ska beräknas vid båtresa framgår av avsnitt 10.3.2. Det är okänt hur många som i dag gör reseavdrag för resor med egen båt. Vår bedömning är dock att det handlar om ett begränsat antal.

277

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

16.7.6Konsekvenser för sjuka och personer med funktionsnedsättning

Enligt dagens regler medges skattskyldiga som på grund av hög ålder, sjukdom eller funktionshinder måste använda egen bil eller förmånsbil för resor mellan bostad och arbetsplats avdrag för bil- kostnader utan krav på avstånd eller tidsvinst, se avsnitt 3.3.2. Av- drag ska göras för skäliga utgifter som överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor. Enligt Skatteverkets allmänna råd SKV A 2015:25 får avdraget inte överstiga det dubbla schablonavdraget. Avdrag kan därmed som mest ges med 3 kronor och 70 öre per kilometer. För en skattskyldig som gör två resor per dag under 210 dagar per år med bil behöver avståndet enkel väg mellan bostad och arbetsplats där- med vara över cirka 7–13 kilometer för att det beräknade schablon- beloppet ska överstiga beloppsgränsen 11 000 kronor.

Våra förslag innebär att skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning måste använda bil får skattereduktion för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats som överstiger 10 kilometer, i stället för 30 kilometer som gäller för övriga. Inget tillägg till skattereduktionen ges i det här fallet vid bristfällig kollek- tivtrafik. Kostnadsmässigt kan den nedre avståndsgränsen vid 10 kilo- meter grovt anses motsvara beloppsgränsen i dagens reseavdrags- system. Eftersom skattereduktionens nivå per kilometer vid lägre marginalskatt ungefär motsvarar det skattemässiga värdet av dagens reseavdrag, får förslagen inga större konsekvenser för skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning måste göra arbetsresor med bil.

Den som har en högre inkomst och marginalskatt, eller som begär ett högre bilavdrag än 1 krona och 85 öre per kilometer, får dock en mindre skattelättnad än med dagens regler. Möjligheten för personer med sjukdom eller funktionsnedsättning att begära ett högre bilav- drag per kilometer enlig dagens regler avser i första hand att täcka kostnader för en dyrare bilkostnad än normalt, t.ex. installation av särskilda utrustningsdetaljer. För dessa kostnader, som ofta är av engångskaraktär, finns dock också möjlighet att söka bilstöd och detta ska beaktas om man söker ett högre kilometeravdrag än scha- blonen. Med våra förslag ska eventuellt bilstöd däremot inte beaktas.

278

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

Det är okänt exakt hur många som har bilavdrag i dag på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning. Enligt Skatteverkets skattefels- kontroller rör det sig dock om en relativt liten grupp. Av de som medgavs bilavdrag i kontrollerna var det cirka sex procent som med- gavs avdrag på grund av att bilen användes i tjänsten eller på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning. Skatteverket anger dock att det främst rör sig om att bilen används i tjänsten. Vi uppskattar baserat på detta att cirka 8 000 skattskyldiga berörs av förslagen i denna del.

16.7.7Konsekvenser för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag

Förslagens konsekvenser för enskilda näringsidkare och fysiska perso- ner som är delägare i handelsbolag och som gör reseavdrag i inkomst- slaget näringsverksamhet följer samma övergripande mönster som vid reseavdrag i inkomstslaget tjänst, se avsnitt 16.7.2–16.7.3 ovan.

Till detta tillkommer en effekt på egenavgifterna, vilket följer av att skattelättnaden ges i form av skattereduktion i stället för avdrag. Förslagen leder till att underlaget för egenavgifter ökar. Full egenavgift är 28,97 procent av underlaget som utgörs av nettoinkomsten från näringsverksamheten. Om inkomsten ökar med 100 kronor blir ök- ningen av nettoinkomsten cirka 77,54 kronor (100×(1-0,2897/1,2897)). Egenavgifterna ökar därmed med 22,46 kronor (77,54×0,2897) och inkomstskatten med cirka 31 kronor (0,4×77,54). För en skattskyl- dig med ett reseavdrag om 8 000 kronor innebär det att nettoin- komsten stiger med 6 203 kronor och att egenavgifterna och in- komstskatten ökar med cirka 1 797 kronor respektive 2 481 kronor per år. Om den skattskyldige har rätt till den införda skattereduk- tionen minskar inkomstskatten med denna, men inte egenavgifterna

Av egenavgifterna är dock bara en mindre del, den allmänna löne- avgiften, att betrakta som skatt. De andra avgifterna leder till högre förmåner i trygghetssystemen i de fall inkomsten understiger de olika taken i systemen.

279

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

16.7.8Övriga konsekvenser

Även skattskyldiga som gör avdrag för utgifter för inställelseresor och utgifter för vissa resor i samband med utbildning eller annan åtgärd berörs av förslagen.

Skattskyldiga som gör avdrag för inställelseresor får, till följd av förslaget att sänka beloppsgränsen för avdraget från 11 000 kronor till 5 000 kronor, en skattesänkning om cirka 1 600 kronor respek- tive 3 100 kronor vid låg respektive hög marginalskatt. Det finns enligt Skatteverket ingen information om i vilken omfattning det i dag görs avdrag för inställelseresor.

Enligt dagens regler hanteras avdrag för utgifter för resor mellan bostad och platsen för utbildningen eller åtgärden i samband med skattefri förmån av sådan utbildning eller annan åtgärd på samma sätt som avdraget för arbetsresor, dvs. avdrag för utgifter för sådana resor ges för skäliga utgifter till den del beloppet överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret. Våra förslag innebär att avdragsrätten för sådana resor avskaffas. Resorna ska i stället omfattas av den avstånds- baserade och färdmedelsneutrala skattereduktionen för arbetsresor. Resor under utbildning m.m. hanteras därmed även fortsättningsvis på samma sätt som arbetsresor. Förslagen får samma konsekvenser som för skattskyldiga som gör avdrag för arbetsresor. Det är okänt i vilken omfattning avdrag görs för utbildningsresor i dag, men sanno- likt är antalet begränsat.

Införandet av en skattereduktion innebär att skattelättnaden blir avhängig av att det finns en skatt att reducera. En outnyttjad skatte- reduktion kan inte sparas till nästa beskattningsår. Vid motsvarande situation gäller i dagens reseavdragssystem att et reseavdrag som inte kan utnyttjas (underskottet) ska dras av som kostnad det följande beskattningsåret. Detta bedöms i praktiken förekomma mycket säl- lan, men kan möjligen vara vanligare i inkomst av näringsverksam- het. Enligt Skatteverket är det i dag cirka 250 skattskyldiga per år som gör reseavdrag och deklarerar underskott i tjänst. Vi har inte några säkra uppgifter om antalet med reseavdrag som deklarerar underskott i näringsverksamhet.

280

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

16.8Fördelningseffekter

Förslagens konsekvenser skiljer sig bland olika grupper av skatt- skyldiga, bl.a. till följd av skillnader i reseavdragets användning i dag och resmönster, se kapitel 5 och 6. Förslagen leder därmed till vissa fördelningseffekter. Vi har analyserat hur inkomstrelationerna för- ändras mellan skattskyldiga i olika inkomstklasser och geografiska regioner, samt hur den ekonomiska jämställdheten mellan män och kvinnor förändras till följd av förslagen.

Det inkomstbegrepp som normalt används vid fördelningsana- lyser är så kallad justerad eller ekvivalerad disponibel inkomst. Måt- tet kallas även ekonomisk standard. Utgångspunkten är ett hushålls disponibla inkomst, som består av inkomster från arbete, kapital, näringsverksamhet samt skattepliktiga och skattefria transferer- ingar. För att skapa ett mått som är jämförbart mellan hushåll med olika storlek och sammansättning justeras den disponibla inkomsten för försörjningsbörda. Detta görs genom att dividera den disponibla inkomsten med en konsumtionsvikt baserad på en konsumtions- enhetsskala (ekvivalensskala) utifrån hushållets sammansättning. Alla individer i ett hushåll tilldelas i denna viktning samma justerade disponibla inkomst.1

Vi använder den procentuella förändringen av medelvärdet av justerad disponibel inkomst för att beskriva fördelningseffekter i olika geografiska regioner och inkomstklasser. I analysen av fördel- ningseffekter för kvinnor och män används i stället den individuella disponibla inkomsten, dvs. de resurser som individen direkt förfogar över.

Fördelningsanalysen kompliceras av att dagens system behäftas av betydligt större skattefel än det som väntas uppstå inom ramen för vårt föreslagna system. Skattefelet uppskattas till cirka 1,75 mil- jarder kronor i dagens system och cirka 0,5 miljarder med våra för- slag, se avsnitt 14.5. Inklusive skattefel uppskattas skattebortfallet 2021 i dagens system till cirka 6,2 miljarder kronor, vilken kan jäm- föras med cirka 5,4 miljarder i vårt föreslagna system, se avsnitt 16.9. Det minskade skattebortfallet med 0,8 miljarder kronor kan för

1Exempel: Ett sammanboende par med två barn har en disponibel inkomst på 490 000 kronor. Hushållet har en total konsumtionsvikt på 1,51+0,52+0,42=2,45. Hushållets disponibla in- komst per konsumtionsenhet blir då 490 000/2,45=200 000 kronor. Det innebär att hushållet har samma ekonomiska standard som en ensamboende person med en disponibel inkomst på

200000 kronor. Källa: SCB.

281

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

berörda hushåll uppfattas som en skattehöjning som leder till en svagt försämrad ekonomisk standard i de flesta inkomstklasser och geografiska regioner. Vi anser dock att det är mindre intressant att redovisa fördelningseffekter som i grunden har sin rot i felaktiga av- drag och skattereduktioner. En mer rättvisande jämförelse mellan systemens fördelningspolitiska egenskaper bygger på de effekter som uppstår om de skattskyldiga antas följa de regelverk som är upp- ställda i respektive system. Dagens reseavdragssystem beräknas med en sådan teoretisk utgångspunkt ge upphov till ett skattebortfall, exklusive skattefel, på cirka 4,5 miljarder kronor, vilket kan jämföras med cirka 4,9 miljarder kronor i vårt föreslagna system, se av- snitt 16.9. Därav följer att förslagen, om man bortser från skattefel, får en svagt positiv påverkan på hushållens ekonomisk standard totalt sett. Nedan redovisar vi förslagens fördelningseffekter med denna utgångspunkt.2 Fokus i jämförelsen bör ligga på de övergri- pande fördelningsmönstren, snarare än absoluta förändringar.

16.8.1Inkomstklasser

Skattelättnad ges enligt dagens regler i form av ett avdrag som minskar den beskattningsbara inkomsten. Den resulterande skattelättnaden beror därmed på den skattskyldiges inkomst och marginalskatt. Efter- som inkomstskatten är progressiv blir avdraget mer värt för en skatt- skyldig med hög marginalskatt. Enlig våra förslag ska skattelättnaden i stället ges i form av en skattereduktion, vilket innebär att den uträk- nade skatten minskas med ett belopp motsvarande det man får i skattereduktion. Skattelättnaden blir på så vis oberoende av den skatt- skyldiges marginalskatt. Förslagens konsekvenser skiljer sig därmed beroende på den skattskyldiges marginalskatt, vilket leder till fördel- ningseffekter mellan olika inkomstklasser.

I följande exempel illustreras vilka konsekvenser förslagen får för två skattskyldiga med olika marginalskatt, men i övrigt samma för- utsättningar för att få skattelättnad i både dagens system och med våra förslag. Tillgången till kollektivtrafik antas vara bristfällig. Båda antas ha kostnader för arbetsresor med bil om 27 000 kronor per år och ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om 35 kilometer. Det

2I Fasit, som använts för beräkningarna, har detta åstadkommits genom att det totala avdrags- beloppet för reseavdraget har räknats ned i proportion till skattefelet.

282

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

enda som skiljer de skattskyldiga åt är deras marginalskatt, som antas vara antingen låg, 32 procent, eller hög, 52 procent. Efter avdrag för beloppsgränsen 11 000 kronor får enligt dagens regler reseavdrag göras med 16 000 kronor. Vid låg marginalskatt ger ett sådant avdrag en skattelättnad på 5 120 kronor. Vid hög marginalskatt är den resul- terande skattelättnaden 8 320 kronor. Enligt våra förslag skulle båda skattskyldiga få en direkt skattereduktion om 5 460 kronor per år, oavsett marginalskatt. Förslagen leder därmed till en skattesänkning vid låg marginalskatt på 340 kronor och en skattehöjning vid hög marginalskatt på 2 850 kronor.

Skillnader i resmönster och reseavdragets användning i dag bland skattskyldiga i olika inkomstklasser kan också leda till fördelnings- effekter. Det finns t.ex. studier som pekar på att den dagliga res- längden, som i ett avståndsbaserat system blir avgörande för skatte- reduktionens storlek, tenderar att öka med inkomst, se avsnitt 5.4. Samtidigt kan tillgången till kollektivtrafik vara mer begränsad i gles- och landsbygd, där även inkomstnivåerna är lägre än i landet i övrigt. Detta har betydelse eftersom förslagen ger skattskyldiga i områden med begränsad tillgång till kollektivtrafik rätt till ett tillägg till skattereduktionen. Det finns också ett visst samband mellan rese- avdragets storlek och inkomstnivå, se avsnitt 6.9.

I Figur 16.3 redovisas den genomsnittliga procentuella föränd- ringen av ekonomisk standard per decilgrupp till följd av våra för- slag, vilket ger en uppfattning av de sammantagna fördelningseffek- terna för olika inkomstklasser. Effekterna visas både för samtliga och för individer i berörda hushåll. En decilgrupp motsvarar en tion- del av befolkningen och decilgrupp 1 är den tiondel av befolkningen som har lägst inkomst.

283

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

0,5
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,0

	1		2	3	4		5	6			8	9	10
-0,1	1		2	3	4		5	6		7	8	9	10
-0,1
-0,2
-0,2
-0,3
-0,3
-0,4
-0,4
-0,5
-0,5							Decilgrupp
							Decilgrupp
		Låg inkomst										Hög inkomst
						Samtliga			Berörda

Anm. Berörda är individer i hushåll vars ekonomiska standard påverkas a v förslagen. Indelningen i decilgrupper har gjorts utifrån ekonomisk standard för hela befolkningen. Fördelningsanalysen bygger på teoretiska beräkningar på så vis att vi bortser från effekterna av skattefel både i dagens reseavdragssystem och vårt föreslagna system. Se avsnitt 7.6 och 14.5. för en uppskattning av skattefelets storlek i respektive system.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

Av figuren framgår att förslagen påverkar den genomsnittliga ekono- miska standarden positivt i de nedre decilgrupperna 1–3 och 5. Ju lägre ekonomisk standard, desto större är den procentuella effekten. Den relativt stora procentuella effekten bland berörda i decilgrupp 1 bör tolkas med försiktighet då denna grupp innehåller individer med ofta låg sysselsättningsgrad eller speciella inkomstförhållanden. I de övre decilgrupperna leder förslagen i stället till en viss minskning av den genomsnittliga ekonomiska standarden. Förslagen bedöms därför ha en i stort utjämnande fördelningspolitisk profil och bidrar på så vis i riktning mot de fördelningspolitiska mål som beskrivs i kapitel 4.

284

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

16.8.2Regionala skillnader

Eftersom både reseavdragets användning i dag och de skattskyldigas resmönster uppvisar stora regionala skillnader, se kapitel 5 och 6, finns det anledning att särskilt belysa förslagens konsekvenser för olika geografiska regioner.

I avsnitt 6.10.1 redovisar vi reseavdragets användning i olika geo- grafiska regioner. Skillnaderna speglar variationer i resmönster, men är också en naturlig följd av regionernas olika befolkningsstorlek. Flest avdrag görs t.ex. i storstadsregionerna Västra Götalands län, Skåne län och Stockholms län, motsvarande knappt hälften av det totala avdragsbeloppet i riket. Motsvarande siffra var cirka 12 pro- cent för de fem Norrlandslänen, dvs. Norrbottens län, Väster- bottens län, Jämtlands län, Västernorrlands län och Gävleborgs län. Det är okänt hur avdragets användning varierar i olika regioner med avseende på färdmedel och reslängd. I Tabell 16.6 nedan redovisas en grov uppskattning av andelen med reseavdrag i olika avståndsinter- vall efter kommungrupp för att belysa i vilken utsträckning det finns regionala skillnader i konsekvenserna av att skattereduktion med våra förslag inte ges för avstånd under 30 kilometer. Detta innebär för bilister med rätt till bilavdrag enligt dagens regler en skattehöj- ning vid låg respektive hög marginalskatt om som mest cirka 3 700 respektive 6 000 kronor per år. Det bör betonas att avståndsupp- gifterna är osäkra och att statistiken döljer ett omfattande skattefel.

285

286

Tabell 16.6 Andel reseavdrag i olika avståndsintervall per kommungrupp enligt Fasit, 2016								Konsekvensbedömning

Procent

Kommungrupp1	Uppgift saknas	0 km	0–15 km	15–30 km	30–80 km	80– km	Samtliga
Storstäder	12	1	34	29	16	9	100,0
Större stad	7	0	11	36	42	4	100,0
Mindre stad/tätort	7	1	18	30	34	9	100,0
Pendlingskommun nära storstad	6	1	9	38	40	6	100,0
Pendlingskommun nära större stad	9	1	10	31	42	7	100,0
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	8	1	14	35	33	9	100,0
Lågpendlingskommun nära större stad	10	0	13	34	36	6	100,0
Landsbygdskommun	7	1	16	36	31	9	100,0
Landsbygdskommun med besöksnäring	16	2	11	19	39	12	100,0

Anm. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR).

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

Av tabellen framgår att andelen med reseavdrag på kortare avstånd är störst i storstäderna. Vi har tidigare noterat att det förefaller orim- ligt med så höga andelar generellt sett som gör reseavdrag på kortare avstånd. Att det ändå förekommer i statistiken kan bero både på fel- aktiga avståndsuppgifter och att reseavdrag görs för andra utgifter i samband med arbetsresor, t.ex. trängselskatt. Det kan också vara en indikation på skattefel, dvs. att skattskyldiga medvetet eller omed- vetet har yrkat reseavdrag på fel grunder.

I avsnitt 5.8 redovisar vi statistik över arbetsresor i olika regioner enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. I storstäderna är kollek- tivtrafik det huvudsakliga färdsättet för närmare 40 procent av resorna och endast cirka en tredjedel av resorna görs med bil. Där- emot är resorna i genomsnitt kortare än i landet i övrigt, vilket be- gränsar möjligheten till skattereduktion med våra förslag. Även i landsbygdskommunerna är den genomsnittliga reslängden under genomsnittet i landet, men det är i stället bilen som dominerar som färdmedel för resorna. Längst är den genomsnittliga reslängden i pendlingskommuner nära större stad och pendlingskommuner nära mindre stad/tätort. Samtidigt är andelen resor med kollektivtrafik i dessa regioner relativt begränsad och understiger i båda fallen 10 pro- cent. I pendlingskommuner nära storstäder kombineras i stället en relativt stor andel kollektivtrafik, knappt 30 procent, med i genom- snitt relativt långa resor. Andelen resor med bil är störst, cirka 75 pro- cent, i lågpendlingskommuner nära större städer och pendlingskom- muner nära mindre stad/tätort. Den genomsnittliga reslängden är i båda fallen längre än genomsnittet i landet.

Skillnaderna i resmönster och färdmedelsfördelning speglar en stor variation i förutsättningarna för arbetsresande i olika delar av landet, bl.a. tillgången till kollektivtrafik. I områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad innebär möjligheten till ett tillägg till skattereduktionen att skattelättnaden, vid lägre marginalskatt, blir i stort sett oförändrad jämfört med dagens regler för skattskyldiga med ett avstånd mellan bostad och arbetsplats över 30 kilometer. De som har en högre marginalskatt får däremot en minskad skatte- lättnad, men det rör sig om en relativt liten grupp, t.ex. endast cirka 13–17 procent i landsbygdskommunerna.

Sweco har tagit fram andelen arbetsresor med bil som enligt modellberäkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers upp- fyller tidsvinstkravet för tillägg vid bristfällig kollektivtrafik enligt

287

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

våra förslag, efter avstånd och kommungrupp. Resultaten redovisas i Tabell 16.7.

Anm. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3.

Källa: Modellresultat från Sampers, framtagna av Sweco.

Av tabellen framgår att andelen resor som uppfyller tidsvinstkravet och därmed ger rätt till ett tillägg generellt sett ökar med avstånd och tenderar att vara högre i regioner som innehåller stor gles- och lands- bygd. Högst är andelen i kommuner som enligt SKL:s kommunindel- ning tillhör kommungrupperna landsbygdskommun, landsbygdskom- mun med besöksnäring, lågpendlingskommun nära större stad och pendlingskommun nära mindre stad/tätort. I samtliga dessa kommun- grupper är andelen resor som uppfyller kravet mellan 26 och 38 pro- cent i intervallet 30–80 kilometer och över 30 procent i intervallet 80 kilometer och längre. I båda kategorier av landsbygdskommuner uppfyller cirka hälften av alla resor över 80 kilometer tidsvinstkravet. Enligt Sweco beror de stora tidsvinsterna för bil i landsbygdskom- munerna främst på att kollektivtrafikutbudet är begränsat. Lägst är andelen arbetsresor med bil som uppfyller tidsvinstkravet i kommun- grupperna storstäder, större stad och pendlingskommun nära storstad.

I Sampers beräknas endast den direkta tidsvinsten och generellt sett gäller att tidsvinstkravet uppnås genom en högre medelhastighet för bil jämfört med kollektivtrafik inklusive anslutning- och bytes- tider. Skattskyldiga som uppfyller tidsvinstkravet på grund av andra skäl, t.ex. att det inte finns kollektivtrafik vid viss tidpunkt eller att

288

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

avståndet till närmsta hållplats är mer än 10 kilometer, fångas inte upp i modellberäkningarna. Detta innebär att de redovisade ande- larna kan vara något underskattade, med viss regional variation på grund av att kollektivtrafikutbudet, både i termer av turtäthet och antal hållplatser, skiljer sig i olika delar av landet.

Även inkomstfördelningen i landet har betydelse för förslagens regionala fördelningseffekter. Den genomsnittliga marginalskatten är t.ex. relativt hög i storstäder och pendlingskommuner nära stor- städer, vilket innebär att den genomsnittliga bilisten i dessa regioner förlorar mer än i övriga delar av landet.

För att bedöma de sammantagna fördelningseffekterna studeras den genomsnittliga procentuella förändringen i ekonomisk standard i olika kommungrupper till följd av våra förslag, se Figur 16.4. Effek- terna visas både för samtliga och individer i berörda hushåll.

Landsbygdskommun med besöksnäring
Landsbygdskommun
Lågpendlingskommun nära större stad
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort
Pendlingskommun nära större stad
Pendlingskommun nära storstad
Mindre stad/tätort
Större stad
Storstäder
-0,5	-0,3	-0,1	0,1	0,3	0,5
			%

Samtliga Berörda

Anm. Berörda är individer i hushåll vars ekonomiska standard påverkas av förslagen. Fördelningsanalysen bygger på teoretiska beräkningar på så vis att vi bortser från effekterna av skattefel både i dagens reseavdragssystem och vårt föreslagna system . Se avsnitt 7.6 och 14.5. för vår uppskattning av skattefelets storlek i respektive system. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

289

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Av figuren framgår att förslagen påverkar den genomsnittliga ekono- miska standarden positivt i båda kategorier av landsbygdskommuner, pendlingskommun nära mindre stad/tätort, pendlingskommun nära storstad och i mindre stad/tätort. Förslagen minskar den genomsnitt- liga ekonomiska standarden i kommungrupperna storstäder, större stad och pendlingskommun nära storstad. I gruppen lågpendlings- kommun nära större stad är den genomsnittliga ekonomiska standar- den i princip oförändrad.

16.8.3Konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män

Även mellan kvinnor och män finns det stora skillnader i både res- mönster och reseavdragets användning i dag, vilket kan leda till kon- sekvenser för den ekonomiska jämställdheten.

I avsnitt 6.6 redovisar vi statistik över hur reseavdragen fördelar sig bland män och kvinnor. Beskattningsåret 2017 gjorde cirka 387 000 kvinnor och 515 000 män avdrag. Medelavdraget var runt 13 900 kronor för kvinnor, jämfört med 17 100 kronor för män. Eftersom män är överrepresenterade i högre inkomstlägen blir även avdragets skattemässiga värde i genomsnitt större för män än för kvinnor. Skillnaderna i reseavdragets användning återspeglar sanno- likt delvis att män i genomsnitt gör längre resor och i större utsträck- ning än kvinnor använder bil som färdmedel, se avsnitt 5.7.

I Figur 16.5 redovisas den procentuella förändringen av medel- värdet av individuell disponibel inkomst för män och kvinnor till följd av våra förslag. Effekterna visas både för samtliga och berörda individer.

290

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

Män

Kvinnor

Samtliga Berörda

Anm. Berörda är de individer vars individuella disponibla inkomst påverkas av förslagen. Fördelningsanalysen bygger på teoretiska beräkningar på så vis att vi bortser från effekterna av skattefel både i dagens reseavdragssystem och vårt föreslagna system . Se avsnitt 7.6 och 14.5. för vår uppskattning av skattefelets storlek i respektive system.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

Förslagen beräknas ha en marginell positiv påverkan på den genom- snittliga individuella inkomsten för män och kvinnor totalt sett. Bland de individer som berörs finns en viss skillnad mellan kvinnor och män. För kvinnor som berörs av förslagen beräknas den indivi- duella disponibla inkomsten i genomsnitt öka med cirka 0,10 pro- cent, jämfört med cirka 0,06 procent för män. Skillnaden mellan män och kvinnor är marginell och förslagens effekter på den ekonomiska jämlikheten bedöms vara små. Förslagen kan däremot anses bidra i riktning mot det transportpolitiska funktionsmålet som beskrivs i kapitel 4, genom att en färdmedelsneutral skattelättnad mer likvär- digt svarar mot kvinnors respektive mäns transportbehov.

291

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

16.9Offentligfinansiella konsekvenser

Våra förslag innebär att dagens reseavdrag avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion. Förslagen beräknas sammantaget öka skatteintäkterna för kommuner, lands- ting och staten med cirka 1,3 miljarder kronor årligen, från och med att lagändringen träder i kraft 2021. Den offentligfinansiella effekten bör dock tolkas mot bakgrund av att dagens reseavdragssystem rym- mer ett omfattande skattefel och att det även i ett system enligt våra förslag kommer att förekomma skattefel. Tas hänsyn till skattefel i vårt föreslagna system bedöms effekten för skatteintäkterna i stället uppgå till cirka 0,8 miljarder kronor per år.

Att avskaffa dagens reseavdrag beräknas leda till att den beskatt- ningsbara inkomsten och därmed skatteintäkterna från inkomstskatt ökar med 6,2 miljarder kronor, varav 6,1 miljarder från inkomst av tjänst och 0,1 miljarder kronor från inkomst av näringsverksamhet. Huvuddelen av ökningen kommer från den kommunala inkomst- skatten.

Att införa en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skatte- reduktion för arbetsresor beräknas sammantaget leda till minskade skatteintäkter för staten med cirka 4,9 miljarder kronor per år, varav bidraget från tillägget vid bristfällig kollektivtrafik uppskattas till omkring 0,7 miljarder kronor. Detta baseras på en teoretisk beräk- ning på så vis att ingen hänsyn tas till skattefel. Vi bedömer att för- slagen har potential att minska skattefelet i förhållande till dagens system, men inte att åtgärda problemet fullt ut. Vi uppskattar att skattefel av storleksordningen 0,5 miljarder kronor kommer att kvar- stå, se avsnitt 14.5. Det årliga skattebortfallet skulle då sammanlagt uppgå till cirka 5,4 miljarder kronor.

Den offentligfinansiella effekten kan härledas till ett antal större systemförändringar mellan dagens reseavdragssystem och våra för- slag. Vi redovisar en grov bedömning av dessa i Tabell 16.8, som även omfattar det uppskattade skattefelet i respektive system. Det bör betonas att det finns mycket stora osäkerheter och de angivna belop- pen ska ses som troliga storleksordningar och tendenser snarare än exakta belopp.

292

SOU 2019:36		Konsekvensbedömning

Källa: Egna beräkningar baserat på uppgifter från Fasit 2016 (MSTAR) och Trafikanalys RVU Sverige 2011–2016.

Dagens reseavdrag beräknas ge upphov till ett skattebortfall på cirka 6,2 miljarder kronor. I detta belopp döljer sig ett omfattande skattefel som enligt Skatteverkets skattefelskontroller uppgår till cirka 1,75 mil- jarder kronor, se avsnitt 7.6. Antas fullständig regelefterlevnad kan det teoretiskt riktiga skattebortfallet, dvs. exklusive skattefel, därmed uppskattas vara av storleksordningen 4,5 miljarder kronor.

293

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Med våra förslag ges skattelättnad endast till skattskyldiga som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats över 30 kilometer. Detta medför att de som i dag gör reseavdrag för resor under 30 kilo- meter mister hela sin skattelättnad. Vi bedömer att förändringen i huvudsak berör bilister som uppfyller tidsvinstkravet för bilavdrag enligt dagens regler, men även ett mindre antal kollektivtrafikrese- närer med högre biljettutgifter. Förändringen uppskattas leda till att det totala skattebortfallet för dessa minskar med i storleksordningen 0,4 miljarder kronor jämfört med dagens regler. Därutöver finns de som i dag gör reseavdrag för resor på kortare avstånd utan att ha rätt till det och som ingår i posten för skattefel i dagens reseavdrags- system.

Våra förslag innebär att skattelättnad ges i form av skattereduktion i stället för avdrag. Den nivå för skattereduktion som föreslås mot- svarar för skattskyldiga med låg marginalskatt ungefär det skatte- mässiga värdet av ett bilavdrag enligt dagens regler. Förslagen leder därmed till en lägre skattelättnad för skattskyldiga med högre margi- nalskatt, jämfört med dagens regler. Förändringen uppskattas leda till att det totala skattebortfallet minskar med i storleksordningen 0,7 miljarder kronor jämfört med dagens regler. För att undvika dubbelräkning anges i tabellen 0,5 miljarder kronor, då en del av dessa avdrag antas ingå i posten för skattefel i dagens system.

Förslagen innebär att skattskyldiga med låg marginalskatt, som har ett avstånd på över 30 kilometer och bristfällig kollektivtrafik, får ungefär samma skattelättnad som enligt dagens regler. Föränd- ringar för denna grupp skattskyldiga bedöms därmed inte medföra någon större offentligfinansiell effekt jämfört med dagens regler.

Andelen kollektivtrafikresenärer som får skattelättnad för arbets- resor beräknas öka från omkring 10 procent i dagens avdragssystem till drygt 20 procent med våra förlag. Detta är en effekt av att skatte- reduktionen är avståndsbaserad och färdmedelsneutral, till skillnad mot det kostnadsbaserade reseavdraget. Förslagen medför även att kollektivtrafikresenärer i de flesta fall får en högre skattelättnad. Den totala skattelättnaden för kollektivtrafikresenärer beräknas där- med öka från omkring 0,3 miljarder kronor med dagens regler till 1,1 miljarder kronor i vårt förslag.

Andra förändringar mellan dagens regler och våra förslag beräk- nas, netto, öka det totala skattebortfallet med ytterligare cirka 0,5 miljarder kronor. Den största av dessa förändringar avser bilister

294

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

med avstånd över 30 kilometer som inte uppfyller tidsvinstkravet för bilavdrag enligt dagens regler utan i stället endast får dra av kostna- den för kollektivtrafik. Denna grupp skattskyldiga får enligt våra förslag rätt till den normala avståndsbaserade skattereduktionen utan tillägg som, liksom för kollektivtrafikresenärerna i föregående post, är betydligt större än skattelättnaden enligt dagens regler.

Detta härleder i grova drag det totala skattebortfallet med våra för- slag, som beräknas uppgå till cirka 4,9 miljarder kronor per år, eller 5,4 miljarder kronor inklusive ett uppskattat skattefel.

Sammanfattningsvis bedömer vi att den föreslagna avståndsbase- rade skattereduktionen, exklusive skattefel, kommer att ge upphov till ett något större skattebortfall än det teoretiskt riktiga i dagens reseavdragssystem (cirka 4,9 miljarder kronor jämfört med 4,5 mil- jarder kronor i dagens system). Skillnaden är inte större än att den kan ligga inom osäkerhetsmarginalen. Inklusive skattefel uppskattas skattebortfallet bli ungefär 0,8 miljarder kronor lägre med våra för- slag (cirka 5,4 miljarder kronor jämfört med 6,2 miljarder kronor i dagens system). Även i dessa bedömningar finns en osäkerhetsmar- ginal. Förslagen bedöms rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram.

Vi har inte analyserat hur förändringen av skattebortfallet för- delas på staten och kommunsektorn, då vi förutsätter att detta regle- ras enligt den så kallade finansieringsprincipen, se avsnitt 10.10.

Förslagen bedöms även leda till beteendeförändringar som på sikt kan få offentligfinansiella konsekvenser. Enligt Finansdepartemen- tets beräkningskonventioner beaktas normalt sett inte beteende- effekter vid beräkningar av offentligfinansiella effekter vid ändrade skatteregler.1 En statisk beräkning bedöms ofta vara en tillräckligt god approximation av det faktiska utfallet, men avsteg görs om det finns starka skäl att förvänta sig den typen av effekter. I det här fallet anser vi att det finns anledning att ta hänsyn till de förändringar i rese- efterfrågan som förslagen bedöms medföra, se avsnitt 16.11. Sådana effekter påverkar skatteintäkterna från inkomstskatt, men även skatte- baserna för bränsleskatt och mervärdesskatt på bränsle- och biljett- försäljning. Om hänsyn tas till förändringar i reseefterfrågan bedöms den sammantagna effekten på skatteintäkterna minska. Sweco upp- skattar att den minskade efterfrågan på arbetsresor med bil på

1Beräkningskonventioner 2019, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdeparte- mentet.

295

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

5–10 års sikt kommer att leda till minskade skatteintäkter för driv- medel och fordonskostnader på cirka 1,5 miljarder kronor per år. Samtidigt bedöms mervärdesskatten öka med cirka 16 miljoner kro- nor, på grund av det ökade resandet med kollektivtrafik.

16.10Konsekvenser för Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna

16.10.1 Konsekvenser för Skatteverket

Förslagen förväntas medföra kostnader för Skatteverket. Nedan redogörs för Skatteverkets uppskattning av kostnaderna.

Kostnaderna för utveckling av formulär och it-system uppskattas till cirka 11 miljoner kronor. Den initiala kostnaden för intern infor- mation uppskattas till cirka 1 miljon kronor och för extern informa- tion (Skatteverkets skatteupplysning) till 13,5 miljoner kronor. Den initiala kostnaden för riskanalys och urval uppskattas till cirka 15,6 miljoner kronor.

Sammanfattningsvis uppskattar således Skatteverket engångskost- naderna till cirka 41,1 miljoner kronor. Förslagen väntas inte med- föra någon ökning av de löpande årliga kostnaderna.

Förslagen innebär en stor förändring av regelverket för arbets- resor. Initialt kan antalet överklaganden av Skatteverkets beslut för- väntas öka. Denna initiala ökning av ärenden bör dock kunna han- teras inom Skatteverkets ordinarie verksamhet.

Vår utgångspunkt har varit att lämna förslag som i så stor ut- sträckning som möjligt underlättar för Skatteverket att förenkla och automatisera både skattelättnadens administration och kontroll. Vi bedömer att skattelättnadens utformning som en avståndsbaserad skattereduktion, i kombination med krav på arbetsgivarna att i arbetsgivardeklarationen lämna uppgift om anställdas arbetsplats- adress, framför allt kommer skapa förutsättningar för Skatteverket att effektivisera kontrollverksamheten. Samtidigt kan förslagen bidra till att höja säkerheten i de uppgifter som den skattskyldige lämnar. Vi bedömer i avsnitt 14.5 att förslagen sammantaget kan bidra till att minska skattefelet från dagens cirka 1,75 miljarder kronor till cirka 500 miljoner kronor. Antalet ärenden hos Skatteverket som berör fel- aktiga avdragsyrkanden bedöms minska i motsvarande mån.

296

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

16.10.2 Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Förslagen innebär en stor förändring av regelverket för arbetsresor. Initialt kan antalet överklaganden av Skatteverkets beslut förväntas öka. Denna initiala ökning av antal mål i de allmänna förvaltningsdom- stolarna bedöms dock kunna hanteras inom domstolarnas befintliga ekonomiska ramar. Förslagen bör därför inte medföra några större ekonomiska konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

16.11 Konsekvenser för resandet

Förslagens ekonomiska konsekvenser bedöms i viss utsträckning leda till beteendeförändringar och därmed mer långsiktiga, dynamiska effekter för olika aktörer och förhållanden i samhället. Beteendeför- ändringarna antas i huvudsak verka genom de skattskyldigas beslut om resfrekvens, färdmedelsval och val av bostad och arbetsplats. En minskad skattelättnad, och därmed ökade kostnader för arbetsresor, kan t.ex. leda till att skattskyldiga ersätter vissa arbetsresor med distans- eller hemarbete eller väljer att bo på arbetsorten vissa dagar i veckan. Det kan också leda till att den skattskyldige tar ett arbete närmare bostaden eller flyttar närmare sin arbetsplats. Vid en ökad skattelättnad gäller det omvända resonemanget. I de fall förslagen påverkar den relativa attraktiviteten hos olika färdmedel kan även färdmedelsvalet påverkas. Om t.ex. kostnaden för kollektivtrafik- resor minskar samtidigt som den ökar för bilresor, så ökar allt annat lika resandet med kollektivtrafik, där det alternativet finns tillgäng- ligt, och omvänt. Grundläggande för en förståelse av förslagens dynamiska effekter är hur sådana beteendeförändringar påverkar reseefterfrågan.

Sweco har anlitats för att genomföra denna del av konsekvens- bedömningen. Analysen är gjord med hjälp av Trafikverkets trafik- prognosmodell Sampers. I Sampers uppskattas efterfrågeförändring- ar baserat på resvaneundersökningar och andra studier av resenärers preferenser. Trafikvolymer beräknas för olika framtida scenarier utifrån antaganden om bl.a. infrastruktur, markanvändning och eko- nomisk utveckling. Analyserna avser förändringar på lång sikt, då ekonomin har nått ett nytt jämviktsläge. Enligt Sweco kan ett nytt jämviktsläge antas nås runt 5–10 år efter regelförändringen. Sampers beskriver inte dynamiken i hur förändringarna uppstår. Sampers

297

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

beskriver inte heller hur framtida omlokaliseringar, etableringar och avvecklingar av arbetsplatser, service, fritidsverksamheter och bostä- der påverkas av förändrade regler.

Sampers är, likt alla modeller, en förenkling av en mer komplex verklighet, vilket innebär att resultaten är känsliga för olika antagan- den. Sweco betonar att det finns en stor osäkerhet i bedömningarna och att tolkningen av resultaten bör koncentreras till skillnaderna mellan alternativa utformningar av en skattelättnad och dagens reg- ler, snarare än de absoluta nivåer som erhålls i olika scenarier. Vi bedömer att analysen ger en bra uppfattning om de mer övergri- pande tendenserna. Sweco har redovisat sitt arbete i rapporten För- ändrat Arbetsreseavdrag? som sammanfattas i bilaga 4. Sweco använ- der SKL:s kommunindelning för att beskriva regionala effekter.

I Tabell 16.9 redovisas den totala förändringen i antalet arbets- resor och personkilometer samt medelavståndet för en arbetsresa, med uppdelning på färdmedel, som våra förslag resulterar i jämfört med nollalternativet. Av tabellen framgår att antalet arbetsresor minskar något totalt sett, men förändringen är liten. Enligt Sweco, som hänvisar till en bedömning av Trafikverket, kan denna minsk- ning antas uppstå som ett resultat av att vissa resor ersätts av distans- och hemarbete eller dubbel bosättning, snarare än att sysselsätt- ningen minskar.

Däremot leder förslagen till en inte oväsentlig minskning av det totala antalet personkilometer på drygt 4 procent, vilket framför allt är ett resultat av att de mer långväga resorna i intervallet 30–100 kilo- meter minskar, se Tabell 16.10. Totalt sett minskar antalet person- kilometer för resorna i intervallet med cirka 12 procent. Minsk- ningen är kraftigast, cirka 20 procent, för boende i storstäder. För pendlingskommuner nära storstad är minskningen betydligt mer begränsad, cirka 7 procent. För övriga kommungrupper är minsk- ningen av de längre resorna mellan cirka 10–13 procent. Detta resul- terar sammantaget i att medelavståndet för arbetsresor i landet totalt sett minskar med cirka 4 procent.

Av resultaten framgår även att en avståndsbaserad och färd- medelsneutral skattereduktion leder till stora omfördelningar mellan olika färdmedel, framför allt i form av en överflyttning från bil till kollektivtrafik, se Tabell 16.11. Transportarbetet med kollektivtrafik ökar med cirka 12 procent jämfört med nollalternativet. Detta är ett resultat av att både antalet resor med kollektivtrafik och resornas

298

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

medelavstånd ökar. Även gång- och cykelresorna ökar, med cirka 1 procent både i termer av antal resor och personkilometer. Trans- portarbetet med bil minskar däremot med drygt 11 procent som ett resultat av att både antalet resor och medelavståndet minskar. Minskningen av bilresor är större än ökningen av kollektivresor och antalet resor till fots och cykel tillsammans. Resultatet indikerar sammantaget en relativt kraftigt försämrad tillgänglighet för bilister, medan tillgängligheten för kollektivtrafikresenärer förbättras. Av Tabell 16.10 framgår att antalet resor och personkilometer med bil minskar mest i pendlingskommunerna och ökar för kollektivtrafik mest i landsbygdskommunerna, men från en ursprungligen låg nivå. De regionala skillnaderna är dock förhållandevis små.

Tabell 16.9 visar även konsekvenserna av att helt avskaffa skatte- lättnaden för arbetsresor. Vid en jämförelse mellan att avskaffa skatte- lättnaden och våra förslag framgår att resandeeffekterna på totalnivå av våra förslag är relativt begränsade.

Anm. Avser förändringar på 5–10 års sikt.

Källa: Sweco, Förändrat Arbetsreseavdrag?, 2019.

299

300

Tabell 16.10 Förändring i antal resor efter avståndsintervall och kommungrupp med våra förslag jämfört med nollalternativet						Konsekvensbedömning

Procentuell förändring

Kommungrupp			Antal resor

	0–10 km	10–30 km	30–100 km	100– km	Totalt

Storstäder	+0,5	-0,6	-20,5	+18,2	-0,2
Större stad	+1,5	-1,5	-9,8	+1,9	-0,2

Mindre stad/tätort	+2,3	-1,7	-10,8	+3,9	-0,3
Pendlingskommun nära storstad	+3,2	-1,0	-7,3	+6,5	-0,4

Pendlingskommun nära större stad	+5,4	-0,9	-10,2	-0,9	-0,7
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	+4,7	-1,9	-12,5	-0,4	-0,5
Lågpendlingskommun nära större stad	+3,4	-1,5	-9,5	+1,4	-0,5
Landsbygdskommun	+2,3	-2,6	-11,6	+13,4	-0,2

Landsbygdskommun med besöksnäring	+3,1	-2,0	-13,1	+6,9	-0,2
Samtliga	+2,1	-1,2	-10,1	+2,4	-0,3

Anm. Avser förändringar på 5–10 års sikt. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3.

Källa: Sweco, Förändrat Arbetsreseavdrag?, 2019.

2019:36 SOU

301

Tabell 16.11 Förändring i antal resor och personkilometer efter färdmedel och kommungrupp med våra förslag jämfört med										SOU
nollalternativet										SOU
nollalternativet									2019:36
Procentuell förändring									2019:36
Procentuell förändring

Kommungrupp		Antal resor					Antal personkilometer

	Bil	Kollektivtrafik	Till fots och cykel	Totalt		Bil	Kollektivtrafik	Till fots och cykel	Totalt

Storstäder	-0,4	-0,3	+0,1	-0,2	-5,7		-0,2	+0,2	-2,4
Större stad	-1,5	+3,4	+0,7	-0,2	-10,5		+12,1	+0,7	-3,7

Mindre stad/tätort	-2,1	+10,2	+1,2	-0,3	-12,3		+26,3	+1,3	-5,1
Pendlingskommun nära storstad	-2,0	+1,9	+1,5	-0,4	-8,4		+6,1	+1,4	-3,3

Pendlingskommun nära större stad	-3,4	+12,1	+2,1	-0,7	-13,1		+21,7	+2,9	-6,1
Pendlingskommun nära mindre	-2,5	+12,5	+2,1	-0,5	-12,6		+26,3	+2,4	-7,4
stad/tätort

Lågpendlingskommun nära större stad	-2,9	+14,7	+1,5	-0,5	-12,9		+26,4	+1,1	-5,2
Landsbygdskommun	-1,7	+15,8	+1,2	-0,2	-11,2		+40,7	+1,0	-5,1

Landsbygdskommun med besöksnäring	-1,8	+17,6	+1,4	-0,2	-12,8		+38,4	+2,0	-7,1
Samtliga	-1,9	+2,7	+1,0	-0,3	-10,8		+11,6	+0,9	-4,4

Anm. Avser förändringar på 5–10 års sikt. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3.

Källa: Sweco, Förändrat Arbetsreseavdrag?, 2019.

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Sweco har inte analyserat hur de mer fördelaktiga reglerna för sam- åkande bilister som våra förslag innebär kan påverka resandet.1 För- slagen skulle i viss utsträckning kunna stimulera till ökad samåkning och därmed minska antalet bilresor ytterligare, liksom parkerings- efterfrågan vid arbetsplatser. Mot bakgrund av den låga beläggningen i de flesta bilar i dag bör potentialen för ökad samåkning vara relativt stor, framför allt i regioner där kollektivtrafiken är bristfällig och där många reser till liknade målpunkter, t.ex. en och samma större arbets- givare. Det finns dock fler faktorer än den relativa ekonomiska lön- samheten som påverkar samåkningen, framför allt praktiska och sociala aspekter såsom möjligheten att göra egna ärenden under resan.2 Vi bedömer därför att förslagens effekter för samåkningen är positiva, men begränsade utan kompletterande åtgärder.

Sweco har inte heller analyserat resandeeffekterna av de mer för- delaktiga reglerna för förmånsbilar, som leder till att den relativa ekonomiska lönsamheten att ha förmånsbil i stället för egen bil ökar. Vi bedömer att förslagen möjligen kan leda till att fler väljer förmåns- bil framför egen bil, framför allt bland skattskyldiga med långa avstånd mellan bostad och arbetsplats. Däremot bör förslagen inte leda till någon omfördelning av resandet mellan förmånsbil och kollektivtra- fik, där lönsamhetskalkylen inte förändras på samma sätt.

16.12 Konsekvenser för miljö och klimat

De miljömässiga konsekvenserna av en förändrad skattelättnad för arbetsresor är svåra att uppskatta. Effekterna beror på i vilken utsträckning förslagen leder till beteendeförändringar, vilket i sig är en bedömning som präglas av stor osäkerhet. Det är också viktigt att påpeka att teknikutveckling inom transportsektorn kan leda till stora förändringar i utsläppen per personkilometer för olika färd- medel och fordonsflottans sammansättning. Det finns dock en bred konsensus mellan berörda myndigheter inom transportområdet att

1I Swecos beräkningar i Sampers har endast bilföraren rätt till skattereduktionen.

2Se t.ex. Trivector, Trafikeffekter av nya former av bilanvändning, 2015.

302

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

biltrafiken behöver minska om klimatmålet ska kunna nås på ett håll- bart sätt.3 Även det klimatpolitiska rådet lyfter vikten av minskad biltrafik för att nå klimatmålet i sin första årsrapport.4

Enligt Sweco:s analyser leder en avståndsbaserad och färdmedels- neutral skattereduktion till stora ökningar av kollektivresandet i hela landet förutom i storstadsområdena, se avsnitt 16.11. Transport- arbetet med kollektivtrafik ökar med cirka 12 procent jämfört med nollalternativet. Samtidigt minskar transportarbetet med bil med drygt 11 procent, vilket bidrar till att transportarbetet totalt sett minskar i landet, med cirka 4 procent. Dessa resandeeffekter leder till konsekvenser för miljön i olika avseenden.

Sweco beräknar att förslagen minskar koldioxidutsläppen från arbetsresor med cirka 11 procent, eller i storleksordningen 220 000 ton koldioxid, jämfört med nollalternativet.5 Om skattelättnaden för arbetsresor helt skulle avskaffas beräknas, som jämförelse, utsläppen från arbetsresor minska med cirka 17 procent i förhållande till noll- alternativet, motsvarande cirka 350 000 ton koldioxid. Utsläpps- minskningen kan ställas i relation till de totala utsläppen av växthus- gaser från inrikes transporter som enligt Naturvårdsverket uppgick till cirka 16,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2017, varav 15,5 mil- joner ton kommer från vägtrafiken.6 Av utsläppen från vägtrafiken svarar personbilstrafik för cirka 10 miljoner ton, varav drygt 2 mil- joner ton kommer från arbetsresor. Förslagen leder därmed till en minskning av personbilstrafikens totala utsläpp med cirka 2 procent. Vårt förslag att ersätta reseavdraget med en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion bidrar därmed till att minska den negativa klimatmässiga effekten av det nuvarande reseavdraget.

Vägtrafiken ger också upphov till andra typer av utsläpp som t.ex. kolväten, kväveoxider, partiklar och svaveldioxid. Enligt Sweco:s beräkningar med hjälp av Sampers förväntas förslagen minska ut- släppen av kväveoxider med cirka 550 ton per år, kolväten med cirka 330 ton per år, partiklar med cirka 10 ton och svaveldioxid med cirka 1 ton. Minskningen uppgår till ungefär 11 procent av dagens utsläpp från arbetsresor.

3Energimyndigheten Strategisk plan för omställning till fossilfrihet, Energimyndigheten rap- port ER2017:07.

4Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2019.

5Beräkningen baseras på den absoluta skillnaden i utsläppsnivåer 2014, dvs. utan framskriv- ning till 2021. Utsläppsnivåerna 2021 beräknas vara cirka 8 procent högre jämfört med 2014.

6Se Naturvårdsverkets hemsida: www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/ Vaxthusgaser-utslapp-fran-inrikes-transporter/

303

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

Den samhällsekonomiska effekten, dvs. den ekonomiska värder- ingen av de förväntade totala utsläppsminskningarna, uppskattas till cirka 390 miljoner kronor per år.

Som nämns ovan finns det effekter som inte fångas av Sweco:s analyser i Sampers, såsom miljökonsekvenser på grund av föränd- ringar i samåkning, användningen av förmånsbilar osv. Sweco för även en diskussion kring hur förslagen kan väntas påverka lokaliser- ingsbeslut och bedömer att en trolig effekt är att förslagen ökar intresset för, och värdet av, lokalisering nära kollektiva transport- möjligheter. En sådan utveckling mot en förtätning av städer centralt och kollektivtrafiknära kan vara önskvärd för att nå klimatmålen, men är också något som lyfts i regeringens skrivelse Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling.7

Vår bedömning utifrån Sweco:s analys är att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion sammantaget får positiva konsekvenser ur ett miljöperspektiv, framför allt i termer av en, om än begränsad, minskning av utsläppen från vägtrafiken. Förslagen bedöms därmed bidra i riktning mot bl.a. klimatmålet i transport- sektorn 2030, det transportpolitiska hänsynsmålet om säkerhet, hälsa och miljö, samt etappmålet att öka andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång, som beskrivs i kapitel 4.

16.13Konsekvenser för rörligheten på arbetsmarknaden

I teorin innebär en skattelättnad för utgifter för arbetsresor ökade möjligheter för skattskyldiga att söka arbeten på längre avstånd från bostaden, liksom att flytta längre från arbetsplatsen, vilket kan öka den geografiska, yrkes- och branschmässiga rörligheten i arbetskraf- ten. Ökad rörlighet bidrar till en förbättrad matchning på arbets- marknaden, vilket i sin tur har betydelse för produktivitet, syssel- sättningsgrad och ekonomisk tillväxt. En skattelättnad för arbetsresor kan därmed ha betydelse för både enskilda skattskyldiga och samhället i stort. Det finns dock fler faktorer än reskostnader som påverkar var människor bestämmer sig för att bo och arbeta och potentialen för ökad rörlighet kan i vissa fall vara begränsad, t.ex. på grund av geogra- fiska faktorer.

7Skr. 2017/18:230, s. 47–49.

304

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

I avsnitt 6.12 redovisar vi de övergripande resandeeffekterna av att avskaffa all form av skattelättnad för arbetsresor. Analysen tyder på att dagens reseavdrag utgör ett viktigt incitament för ökad rör- lighet som över tid har bidragit till en regionförstoring, dvs. mer långväga arbetspendling, men också negativa miljökonsekvenser i termer av ökade utsläpp av växthusgaser och andra luftföroreningar.

Våra förslag innebär att vissa får en högre och andra en lägre skattelättnad i förhållande till dagens regler. Det finns i princip tre olika grupper av resenärer som gör mer långväga resor, som påverkas av förslagen på olika sätt. De som reser i områden där kollektiv- trafiken är bristfällig får, vid lägre marginalskatt (runt 85 procent av befolkningen i glesbygd), ungefär samma skattelättnad som i dag, medan förslagen leder till en minskad skattelättnad för dem med högre marginalskatt. De som reser där kollektivtrafiken inte är brist- fällig får i de flesta fall en större skattelättnad än med dagens regler, oberoende av om de reser med bil eller kollektivtrafik. Förslagens sammantagna effekter på rörligheten är därmed svårbedömda.

Sweco har analyserat förslagens påverkan på rörligheten i arbets- kraften utifrån förändringar av resandet på längre avstånd, i förhållan- de till ett nollalternativ med dagens regler. Totalt sett leder förslagen till en viss begränsning av det storregionala resandet, se avsnitt 16.11. Det totala antalet resor i intervallet 30–100 kilometer minskar jämfört med nollalternativet i hela landet, men framför allt i storstäderna. Att effekten är störst i storstäderna förklaras av att arbetsmarknaden är stark och har en stor branschbredd, vilket gör att skattskyldiga jäm- förelsevis lätt kan välja en arbetsplats närmare bostaden om reskost- naderna ökar. Det är med andra ord jämförelsevis lätt för boende i storstäder att på nära håll finna ett arbete som stämmer med ambi- tioner och kvalifikationer om det blir dyrare att pendla. Att resande- effekterna är mindre i andra regioner tyder på det motsatta förhål- landet, dvs. att det är svårare att anpassa sig till nya förutsättningar för skattelättnad, alternativt att förändringen i skattelättnad är mindre.

Minskningen av det mer långväga resandet förklaras av att skatte- lättnaden inte ges för avstånd under 30 kilometer. Även övergången från avdrag till skattereduktion kan enligt Sweco ha betydelse i sam- manhanget, eftersom en del av de mer långväga pendlarna är skatt- skyldiga med högre marginalskatt som gynnas mer av en avdrags- modell. Ser man till enskilda färdmedel är det de långa bilresorna

305

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

som minskar, medan kollektivtrafikresorna på samma avstånd i stäl- let ökar, dock inte i samma utsträckning.

Sweco:s tolkning av resultaten är att förslagen kan leda till en regionförstoring i områden där tillräcklig bra kollektivtrafik erbjuds. Att antalet långväga resor minskar, totalt sett, tolkar Sweco som en negativ konsekvens för regionförstoringen i hela landet, som kan försvåra kompetensförsörjningen särskilt i glesbygden där det är svårare att anställa och behålla mer kvalificerad och specialiserad arbetskraft. Sweco:s analyser visar samtidigt att tillägget vid bristfäl- lig kollektivtrafik bidrar till att begränsa de negativa konsekvenserna för rörligheten, framför allt i kommungrupper 2–8 enligt SKL:s kommunindelning, genom att leda till en förskjutning mot längre resor men också fler bilresor. Sweco bedömer att detta sannolikt underlättar matchningen på arbetsmarknaden samtidigt som förde- larna i övrigt med ett avståndsbaserat regelverk bibehålls.

Vår sammantagna bedömning är att såväl dagens reseavdrag som vår föreslagna avståndsbaserade skattereduktion för längre arbets- resor underlättar för arbetspendling över längre avstånd och därmed positivt bidrar till förstorade arbetsmarknader och en bättre match- ning mellan arbetssökande och arbetsgivare. Systemens olika utform- ning gör, som nämns ovan, att de ekonomiska villkoren för pendling på längre avstånd skiljer sig något i olika situationer. Det är svårt att utifrån Sweco:s analys göra en säker bedömning om konsekvenserna för arbetsmarknaden vid en övergång från dagens reseavdragssystem till en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion. Kun- skapsläget är osäkert och de redovisade förändringarna förhållande- vis små. Vi bedömer att den föreslagna skattereduktionen kan bidra i ungefär samma omfattning till rörligheten på arbetsmarknaden som dagens reseavdrag.

16.14 Konsekvenser för den regionala utvecklingen

Tillgänglighet till arbete och rörligheten på arbetsmarknaden är vik- tiga förutsättningar för regional tillväxt. Sweco har i sin rapport lyft att i den mån förslagen leder till begränsningar av det storregionala resandet kan förslagen innebära konsekvenser för kompetensför- sörjningen, särskilt i gles- och landsbygd, vilket i så fall kan påverka tillväxten negativt i dessa regioner. Vi bedömer dock i föregående

306

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

avsnitt att förslagens konsekvenser för tillgänglighet och rörlighet är begränsade och att vår föreslagna skattereduktion för arbetsresor, inklusive tillägg vid bristfällig kollektivtrafik, kan bidra i ungefär samma omfattning till den regionala utvecklingen i olika delar av lan- det som dagens reseavdrag.

Även Sweco:s analyser av de regionala omfördelningarna av arbets- kraft (arbetsresor från olika områden) och arbetsplatser (arbetsresor till olika områden), dvs. förändringar i arbetskraftens och arbetsplat- sernas lokalisering, till följd av förslagen tyder på att konsekvenserna för den regionala utvecklingen är små. För arbetskraftens lokalisering är trenden svagt positiv för storstäder och pendlingskommuner nära storstad. I övriga kommungrupper är trenden oförändrad eller svagt negativ. Arbetsplatsetableringar följer i princip samma mönster med en större fokusering på storstäder. Som andel av det totala antalet arbetsresor handlar det dock om små förändringar, som mest cirka +/- 0,25 procent i ett scenario där all form av skattelättnad för arbetsresor tas bort.8 Förslagen bedöms med andra ord endast i begränsad omfattning leda till att hushåll och företag attraheras mer eller mindre till vissa regioner.

16.15 Konsekvenser för företagen

Företagens administrativa börda kan i viss mån öka till följd av för- slaget om att arbetsgivare ska lämna uppgifter om arbetsplatsadress i arbetsgivardeklarationens individuppgift, eller i vissa fall kontroll- uppgift. Vi bedömer dock att sådana uppgifter för de flesta arbets- givare kan lämnas utan betydande merarbete, se avsnitt 14.4.1. För- slaget kommer inte heller att påverka arbetsgivare med anställda som har flera arbetsplatser mer än andra. Om den skattskyldige har haft flera arbetsplatser ska arbetsgivaren inte redovisa någon adress utan i stället göra en kryssmarkering i arbetsgivardeklarationen. Det totala antalet anställda var cirka 4,5 miljoner år 2017.9

Förslagen leder till att skattelättnaden för arbetsresor blir obero- ende av vilket färdmedel som används, vilket innebär att konkurrens-

8Swecos beräkningar av förslagens lokaliseringseffekter baseras på elasticiteter som hämtats från modellen Samlok. Arbetskraftens och arbetsplatsernas elasticitet med avseende på en för- bättrad tillgänglighet är 0,06. Effekterna antas uppstå på cirka 10 års sikt.

9SCB:s Arbetskraftsundersökningar (AKU).

307

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

situationen mellan färdmedlen förbättras. Detta kan i sin tur inne- bära en ökad valfrihet för många resenärer. Förslagen är i denna del i linje med den transportpolitiska principen att främja konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ.

Förslagen bedöms i övrigt inte få några större konsekvenser för företagen på kort sikt. På längre sikt kan de beteendeeffekter som förslagen väntas medföra leda till andra konsekvenser för vissa före- tag, se avsnitt 16.15.2 och 16.15.1.

16.15.1 Konsekvenser för företag i gles- och landsbygd

Enligt Sweco:s beräkningar kan förslagen sammantaget ha en viss negativ effekt för regionförstoringen som ett resultat av att de mer långväga resorna minskar, framför allt i storstäderna, se avsnitt 16.11. Storregional pendling innebär, bl.a. för yrkesgrupper med speciali- serade och välbetalda arbeten, att man kan röra sig på en större arbets- marknad. Därigenom får arbetsgivarna tillgång till ett bredare utbud av arbetskraft, vilket är särskilt viktigt för arbetsgivare i gles- och landsbygd. Genom att minska den storregionala pendlingen kan för- slagen därmed begränsa tillgången till specialiserad arbetskraft och påverka kompetensförstärkningen hos vissa företag, sannolikt främst i mer glesbefolkade regioner. Det är dock en mycket svårbedömd effekt, som påverkas av många andra faktorer utöver de arbets- sökandes reskostnader. Vår sammantagna bedömning, som går i linje med bedömningarna i föregående avsnitt, är att förslagen har en begränsad påverkan på rörligheten och därmed även kompetens- försörjningen hos företagen, även i gles- och landsbygd.

16.15.2 Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen

Enligt Sweco:s rapport bedöms det ökade transportarbetet med kol- lektivtrafik leda till att biljettintäkterna för kollektivtrafikföretagen ökar med i storleksordningen 300 miljoner kronor per år på 5–10 års sikt. Ökad efterfrågan leder dock även till ett behov av förbättrat utbud, med viss variation bland olika geografiska regioner. Utveck- lingen av kollektivtrafiken beror på många olika faktorer och hur kollektivtrafikföretagens kostnader påverkas av efterfrågeföränd- ringarna är därför mycket osäkert.

308

SOU 2019:36

Konsekvensbedömning

Sweco har beräknat en undre gräns för hur mycket extra kapacitet som kan komma att krävas för att möta den ökade efterfrågan. Beräk- ningen bygger på en analys av resultaten från Sampers i form av antalet resenärer på olika linjer, med fokus på linjer där antalet resenärer per timme överstiger antalet tillgängliga sittplatser och där den maximala belastningen ökar i förhållande till utgångsläget. Sweco uppskattar att det ökade kapacitetsbehovet leder till en årlig merkostnad på cirka 160 miljoner kronor, baserat på kalkylvärden från Trafikverkets re- kommendationer i ASEK-rapporten10. Enligt Sweco är detta sannolikt en underskattning av de verkliga kostnaderna, bl.a. antas att utökad trafik måste rymmas inom befintliga tidtabeller. Kostnaderna beror även på ambitionsnivån vad gäller t.ex. kollektivtrafikens komfort. Ökade biljettintäkter kan erbjuda en del av finansieringen för att öka trafikutbudet.

Beräkningarna ovan förutsätter att det finns en ambition att klara ett ökat resande med ökat trafikutbud. Ett annat alternativ, som är betydligt sämre ur ett resenärsperspektiv, är en otillräcklig kapaci- tetsökning med ökad trängsel som följd.

16.16 Övriga konsekvenser

Swecos beräkningar med hjälp av Sampers tyder på att förslagen, till följd av ett minskat bilresande, även kommer att leda till färre trafikolyckor. Antalet årligt döda i trafiken väntas t.ex. minska med 6, antalet allvarligt skadade med 100 och antalet mindre allvarligt skadade personer med 600. Även egendomsskadorna väntas minska. Denna typ av konsekvenser värderas högt i samhällsekonomiska kalkyler. Enligt Swecos beräkningar, som baseras på ASEK:s kalkylvärden för olyckor, är värderingen i detta fall cirka 4 miljarder kronor per år.11 Minskade utsläpp av luftföroreningar, se av- snitt 16.12, kan också leda till positiva hälsoeffekter. Enligt Trafik- verket orsakar luftföroreningar från trafiken runt 3 000 förtida dödsfall varje år och även en stor sjukdomsbörda, bl.a. lungcancer, hjärtinfarkter och stroke.12 Förslagen kan även få konsekvenser för

10Trafikverket, Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 6.1, 2018.

11Trafikverket, Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 6.1, 2018.

12Se Trafikverkets hemsida: www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i- branschen/Luft/Vagtrafikens-utslapp/

309

Konsekvensbedömning

SOU 2019:36

människors hälsa utöver påverkan från trafikens utsläpp. Den förväntade övergången till mer kollektivtrafik kan t.ex. leda till ökad fysisk aktivitet genom ett ökat gående. Förslagen bidrar i dessa avseenden i riktning mot det transportpolitiska hänsynsmålet om säkerhet, hälsa och miljö som beskrivs i kapitel 4.

Andra troliga följdeffekter av ett minskat bilresande är minskad trängsel, vilket i sin tur kan vara positivt ur miljösynpunkt, och minskade kostnader för drift och underhåll av vägsystemet, enligt Sweco:s beräkningar i storleksordningen 0,4 miljarder kronor per år. Fler arbetsresor med kollektivtrafik och färre med bil bör också leda till ett minskat behov av parkeringsplatser i närheten av arbetsplat- ser. På lite längre sikt kan sådana frigjorda ytor utnyttjas för andra ändamål.

Förslaget bedöms inte ha påverkan, eller försumbar sådan, på inte- grationen, liksom på det kommunala självstyret och den offentliga servicen i olika delar av landet. Förslagen bedöms vara förenligt med det EU-rättsliga regelverket.

16.17Återkoppling om politiska mål, riktlinjer och principer

I kapitel 4 beskriver vi ett antal politiska mål, riktlinjer och principer som kan ha kopplingar till en skattelättnad för kostnader för arbets- resor. I avsnitt 16.7–16.16 ovan beskrivs konsekvenserna av våra förslag inom några av dessa områden. I Tabell 16.12 sammanfattar vi kort våra huvudsakliga bedömningar.

310

SOU 2019:36	Konsekvensbedömning

311

Konsekvensbedömning		SOU 2019:36

Källa: Egna bedömningar.

312

17 Alternativa förslag

17.1Vårt uppdrag

I vårt uppdrag ingår att undersöka alternativa lösningar som finns för det vi vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd.1 Alternativen kan t.ex. avse både utformningen i stort och olika detaljer som beräkning av avstånd, antal resdagar, avstånds- eller beloppsgränser.

17.2Inledning

Vi har i vårt arbete strävat efter en hög grad av transparens genom att för varje övervägande öppet redovisa bakomliggande fakta och problemställningar, möjliga alternativa lösningar och skälen för våra ställningstaganden. En sådan tydlighet gör det möjligt för allmän- heten, remissinstanser och de politiska organ som ska fatta beslut med utredningen som grund att själva bedöma och ta ställning. Det är också möjligt att vid behov hitta fakta, argument och konsekvens- beskrivningar för att förorda eller besluta om alternativa lösningar på vissa punkter.

De olika alternativa lösningar som vi har övervägt och konse- kvenserna av dessa redovisas delvis i samband med att vi presenterar våra förslag i tidigare kapitel. I detta kapitel ger vi en kort översikt och sammanfattning av dessa alternativ. I avsnitt 17.3–17.3.2 redo- visar vi två referensalternativ. Det ena alternativet är att behålla eller endast göra mindre ändringar i nuvarande reseavdragssystem. Kon- sekvensbedömningen i kapitel 16 är gjord i förhållande till detta så kallade nollalternativ. Det andra alternativet är att helt avskaffa alla

1Jfr 6 § 2 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

313

Alternativa förslag

SOU 2019:36

former av skattelättnad för arbetsresor. I avsnitt 17.4–17.4.5 redo- visar vi ett antal scenarier med olika parametrar för en avstånds- baserad och färdmedelsneutral skattereduktion. I avsnitt 17.5–15.5.7 redovisar vi tänkbara alternativ i detaljer i det förslag som vi förordar. I analysen jämför vi de alternativ vi diskuterar med det förslag som vi lägger.

17.3Referensalternativ

17.3.1Behålla nuvarande system med eventuella mindre förändringar (Scenario 0)

I avsnitt 3.3.2 beskrivs den regeltekniska utformningen av dagens reseavdrag. I kapitel 6 beskriver vi hur detta system fungerar i prakti- ken i olika hänseenden. Att behålla reseavdraget med dagens utform- ning är också det referensalternativ som vi jämför med när vi i betänkandet lämnar förslag på och beskriver konsekvenserna av för- ändringar i systemet.

Att behålla dagens system för reseavdrag, eventuellt med vissa förändringar, skulle på kort sikt ha fördelen att inga eller få föränd- ringar behöver göras med det arbete och osäkerheter som föränd- ringar alltid innebär. För enskilda skattskyldiga som i dag utnyttjar reseavdraget, särskilt de som förlorar ekonomiskt på en förändring, kan det upplevas som tryggt att veta vad man har och inte behöva sätta sig in i ett nytt system eller riskera att förlora pengar på en förändring.

Vi redogör i kapitel 9 för de fördelar som vi ser med att byta dagens reseavdrag mot ett nytt system. Att byta den skatterättsliga formen för skattelättnaden från avdrag till skattereduktion är enligt vår mening principiellt korrekt givet att kostnader för arbetsresor ses som privata levnadskostnader. Det har också en fördelnings- politisk profil till fördel för skattskyldiga med lägre inkomster och låg marginalskatt och leder till ett mindre skattebortfall för staten.

Att skattelättnaden görs avståndsbaserad i stället för kostnads- baserad har fördelen att skattelättnaden blir konkurrensneutral mellan olika färdmedel. Detta innebär att resande med kollektivtrafik gynnas bättre än i dagens system, vilket på längre sikt leder till att utsläppen från arbetsresor minskar i förhållande till en situation utan regelför- ändring. En övergång från en kostnadsbaserad till avståndsbaserad

314

SOU 2019:36

Alternativa förslag

skattelättnad medför dock inga automatiska fördelar för skattskyldiga med bristfällig tillgång till kollektivtrafik, snarare tvärtom. Detta kan dock motverkas genom det särskilda tillägg vid bristfällig kollektiv- trafik som vi föreslår.

Ett stort problem med dagens reseavdrag, som vi redogör för i avsnitt 7.6, är att det är svårt att administrera och ger upphov till omfattande skattefel som medför att samhället varje år går miste om skatteintäkter av storleksordningen 1,75 miljarder kronor. Vi bedö- mer att våra förslag innebär regelförenklingar som tillsammans med förbättrad administration och kontroll troligen kan minska skatte- felet med omkring tre fjärdedelar.

Det är, enligt vår bedömning, mycket svårt att uppfylla de utgångs- punkter som anges i direktiven och uppnå de fördelar som vi ser med ett nytt system enbart genom att göra mindre förändringar i nuva- rande system för reseavdrag. Avdragsrätten skulle fortsatt utgöra ett undantag från den skatterättsliga principen att privata levnadskost- nader inte ska dras av vid inkomstbeskattningen. Avdragsrätten skulle även fortsatt gynna skattskyldiga med högre inkomster och margi- nalskatt på ett sätt som minskar skatteintäkterna för staten med om- kring 700 miljoner kronor per år. Det skulle även ha negativa effek- ter för kollektivtrafik och miljö. Det är också svårt att genom bara administrativa insatser av inrapportering och kontroll avsevärt minska skattefelet i ett system av denna typ.

Mot denna bakgrund har vi gjort bedömningen att nuvarande system för reseavdrag inte är möjligt att utveckla utan bör förändras i grunden.

17.3.2Helt avskaffa skattelättnaden för arbetsresor (Scenario 1)

För att bättre förstå effekterna av dagens reseavdragsystem och för att ha ytterligare ett referensalternativ att jämföra med har vi gjort en översiktlig analys av alternativet att helt avskaffa alla former av skattelättnad för arbetsresor. Vi har mycket översiktligt bedömt konsekvenserna för enskilda skattebetalare och för de offentliga finanserna. Vi har även låtit Sweco analysera trafikeffekterna av att helt avskaffa reseavdraget. Resultaten av denna analys redovisas som Scenario 1 i tabell 17.1, se avsnitt 17.4.

315

Alternativa förslag

SOU 2019:36

Ett fullständigt avskaffande av all form av skattelättnad skulle kunna uppfattas som logiskt givet att utgifter för arbetsresor ska ses som privata levnadskostnader. Det skulle också, enligt Swecos analyser, vara det mest fördelaktiga alternativet från miljösynpunkt till följd av att detta scenario medför den största minskningen av trafikarbetet med bil. En annan konsekvens skulle vara ökade skatteintäkter för staten i storleksordningen 5,5 miljarder kronor, givet det totala rese- avdraget i dag.

Ett avskaffande av dagens reseavdrag utan att införa skattelättnad i annan form skulle dock medföra en betydande skattehöjning för enskilda skattskyldiga, framför allt för de med längre avstånd till arbetet och i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Exempelvis bedöms en skattskyldig bilist med ett reseavstånd på 80 kilometer enkel väg utifrån dagens schablonavdrag för bil ha en resekostnad på cirka 62 000 kronor för helåret. Skattelättnaden med dagens system är cirka 26 600 kronor för en skattskyldig med högre inkomst och marginalskatt och cirka 16 400 kronor för den med lägre inkomst och marginalskatt. Om personen i exemplet uppfyller kravet vid bristfällig kollektivtrafik så att ett tillägg ges, blir skattelättnaden i vårt förslag 16 800 kronor oberoende av inkomst och marginalskatt. Det är skattekonsekvenser av denna storleksordning som har gjort att riksdag och regering under de hundra år som reseavdraget har funnits har bedömt att avdragsrätten ändå bör finnas kvar som ett undantag från principen att privata levnadskostnader inte får dras av vid inkomstbeskattningen.

Ett med detta sammanlänkat skäl att ha kvar en skattelättnad är de arbetsmarknadsmässiga och regionalpolitiska konsekvenserna. Swecos analyser visar att ett avskaffande av all form av skattelättnad leder till den största minskningen av trafikarbete med bil av alla de scenarier som har analyserats och även transportarbetet med kollek- tivtrafik minskar. En sådan minskad rörlighet kan inskränka arbets- kraftens och företagens valmöjligheter. Det kan också få särskilt negativa konsekvenser i områden där kollektivtrafiken är bristfällig och dyrare resor med bil är det enda alternativet.

Av dessa skäl och då det inte ingått i vårt uppdrag föreslår vi inte ett avskaffande av alla former för skattelättnad för arbetsresor.

316

SOU 2019:36

Alternativa förslag

17.4Alternativa utformningar av ett avståndsbaserat system

Vid utformningen av en avståndsbaserad skattereduktion för arbets- resor har vi analyserat ett antal olika alternativ för hur en sådan kan utformas. I samtliga system bestäms skattereduktionen av några grund- läggande parametrar, nämligen avstånd, antal resdagar och ett kilo- meterrelaterat belopp, den s.k. kilometersatsen. För att begränsa systemets omfattning, både vad gäller antalet skattskyldiga som kan få rätt till skattereduktion och det totala skattebortfallet för staten, behövs även en nedre kilometergräns varifrån skattereduktionen börjar utgå. I vissa alternativ behövs också en övre kilometergräns.

Hur dessa parametrar beräknas i vårt förslag beskrivs ingående i kapitel 10. I avsnitt 10.6 beskrivs hur ett särskilt tillägg för skattskyl- diga med bristfällig tillgång till kollektivtrafik kan utformas. I tabell 17.1 redovisas de trafikmässiga konsekvenserna av de alter- nativa scenarier som vi har låtit Sweco analysera, där ovannämnda parametrar varieras på olika sätt. Tabellen visar hur antalet resor och transportarbetet mätt i personkilometer samt resornas medelavstånd förändras totalt sett och med olika färdsätt i de olika scenarierna jäm- fört med referensalternativet Scenario 0, som innebär ett bibehållande av reseavdraget enligt dagens utformning. Scenario 1 är vårt andra referensalternativ, dvs. ett avskaffande av all form av skattelättnad.

I det följande kommenterar vi kort vad de olika scenarierna innebär och några viktigare konsekvenser som skiljer scenarierna åt. Som framgår av tabell 17.1 är skillnaderna i trafikeffekter relativt små mel- lan de olika scenarierna och vi kommenterar därför inte dessa mer än i några fall där skillnaderna är större.

317

318

Tabell 17.1 Förändring av antal resor, antal personkilometer och medelavstånd med uppdelning på färdmedel i olika scenarier jämfört med nollalternativet (Scenario 0)

Procentuell förändring

Scenario	1	2	3	4	5	6

Antal resor	-0,4	-0,4	-0,4	-0,3	-0,3	-0,3
Bil (förare)	-2,1	-2,2	-2,3	-2,2	-2,2	-2,1
Kollektivtrafik	0,5	2,3	3,2	2,7	3,2	2,7
Till fots och cykel	2,5	1,4	0,8	1,2	0,8	1,0
Bil (medpassagerare)	0,8	0,2	0,2	0,2	0,1	0,1
Antal personkilometer	-12,6	-6,0	-2,5	-5,3	-3,8	-4,4
Bil (förare)	-16,9	-12,6	-11,9	-12,3	-10,9	-10,9
Kollektivtrafik	-4,4	9,9	21,5	11,6	13,6	11,6
Till fots och cykel	2,3	0,4	0,5	0,2	0,6	0,9
Bil (medpassagerare)	-14,5	-10,5	-9,6	-10,2	-8,9	-9,0
Medelavstånd	-12,3	-5,7	-2,1	-5,0	-3,6	-4,1
Bil (förare)	-15,1	-10,6	-9,7	-10,3	-8,9	-9,0
Kollektivtrafik	-4,9	7,4	17,7	8,6	10,0	8,6
Till fots och cykel	-0,2	-0,9	-0,3	-0,9	-0,2	-0,1
Bil (medpassagerare)	-15,2	-10,7	-9,8	-10,3	-9,0	-9,1

Anm. Avser förändringar på 5–10 års sikt.

Källa: Sweco, Avskaffat Arbetsreseavdrag?, 2019.

förslag Alternativa

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Alternativa förslag

17.4.1Vårt förslag (Scenario 6)

Utformningen av vårt förslag till en avståndsbaserad och färdmedels- neutral skattereduktion för längre arbetsresor beskrivs ingående i kapitel 10 och konsekvenserna av förslaget i kapitel 16. Vi redogör i följande avsnitt för hur de övriga scenarier som vi har analyserat, Scenario 2–5, skiljer sig från vårt förslag och vår bedömning av dessa. I inget av dessa scenarier finns den fasta delen av tillägget vid brist- fällig kollektivtrafik med, dvs. tillägget av 20 kronor per resdag vid och över avstånd på 30 kilometer.

17.4.2Vårt förslag utan fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik (Scenario 4)

Scenario 4 är samma som vårt förslag, med skillnaden att det inte finns något fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik på 20 kronor per resdag vid avstånd vid och över den nedre gränsen på 30 kilometer. Däremot ges fortfarande ett rörligt tillägg på 60 öre per kilometer för avstånd över den övre gränsen vid 80 kilometer.

Detta scenario innebär att skattskyldiga med bristfällig tillgång till kollektivtrafik, t.ex. i glesbygd, vid låg marginalskatt får ungefär 4 000 kronor mindre i skattelättnad jämfört med vårt förslag och även jämfört med dagens system vid reseavstånd på 30 kilometer enkel resa och därutöver. Vid avstånd mellan 15 och 30 kilometer ökar skillnaden från noll till knappt 4 000 kronor jämfört med dagens system.

De trafikmässiga konsekvenserna är relativt små jämfört med vårt förslag, se Tabell 17.1. Trafikarbetet med bil minskar något mer än med vårt förslag, vilket är positivt för miljön samtidigt som det kan få marginellt negativa konsekvenser för regionförstoring och till- gänglighet i glesbygd. En klar administrativ fördel är att antalet skattskyldiga som behöver bevisa tidsvinst för att kvalificera till tillägg för bristfällig kollektivtrafik minskar drastiskt från cirka 150 000 till endast cirka 25 000. De senare avser resor över den övre avståndsgränsen 80 kilometer. Detta minskar risken för skattefel. Kostnadsmässigt innebär detta alternativ cirka 600 miljoner kronor mindre i skattebortfall jämfört med vårt förslag.

319

Alternativa förslag

SOU 2019:36

Trots de administrativa och kostnadsmässiga fördelarna föreslår

viinte detta alternativ. Vi bedömer att alternativet inte tillräckligt väl uppfyller den utgångspunkt som finns i direktiven om att skattelätt- naden ska underlätta för att bo och verka i hela landet, även där kol- lektivtrafiken är bristfällig. Skattekonsekvenserna för bilister i områ- den där kollektivtrafiken är bristfällig bedöms bli för stora. Detta är

ilinje med vår tidigare bedömning att ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt system bör kompletteras med särskilda regler vid bristfällig kollektivtrafik, se avsnitt 9.4.3.

17.4.3Ingen övre avståndsgräns (Scenario 3)

Scenario 3 skiljer sig från vårt förslag genom att det inte innehåller någon övre avståndsgräns för skattereduktion vid 80 kilometer och inte heller det fasta tillägget vid bristfällig kollektivtrafik. Att det inte finns någon övre avståndgräns innebär att skattereduktionen fort- sätter att öka med 60 öre per kilometer även vid avstånd överstigande 80 kilometer enkel resa.

Skillnaden jämfört med vårt förslag berör framför allt skattskyl- diga som nyttjar kollektivtrafik eller reser med bil utan att ha rätt till det särskilda tillägget för bristfällig kollektivtrafik. I vårt förslag maximeras skattereduktionen för dessa till 12 600 kronor vid av- stånd på 80 kilometer eller längre. Skälet till detta är att undvika allt- för hög s.k. överkompensation för kollektivtrafikresenärer vid långa avstånd, se vår redovisning i avsnitt 10.4.2. Som konsekvensbedöm- ningen i avsnitt 16.7.4 visar kommer skattereduktionen vid dessa längre avstånd att täcka en betydande del av reskostnaden i fram- för allt regional kollektivtrafik som har relativt låga taxor. Vid lång- väga resor med kommersiella trafikanordnare är dock taxorna högre och sannolikheten för överkompensation mycket mindre. Även i dessa fall medför vårt förslag vanligtvis skattelättnader jämfört med dagens reseavdrag.

En annan fördel med att inte ha någon övre avståndsgräns är att regelverket blir enklare att administrera. Då behövs inte längre något rörligt tillägg för bristfällig kollektivtrafik eftersom resenärer med alla färdmedel får en fortsatt ökad skattereduktion vid ökande av- stånd även över 80 kilometer. Om det inte heller fanns något fast

320

SOU 2019:36

Alternativa förslag

tillägg skulle det vara möjligt att helt utmönstra det så kallade tids- vinstkravet, vilket vore en klar fördel från skattefelssynpunkt. En annan möjlig fördel med att inte ha någon övre avståndsgräns är att villkoren för långväga kollektivtrafikresande ytterligare förbättras. Enligt Swecos analyser kommer transportarbetet med kollektiv- trafik att i detta scenario öka avsevärt (cirka 22 procent jämfört med 12 procent i vårt förslag), vilket kan vara en fördel från regionför- storingssynpunkt och möjligen också göra kollektivtrafik mer attrak- tiv jämfört med bil på dessa långa avstånd.

Att inte ha någon övre avståndsgräns innebär att betydligt fler kollektivtrafikresenärer än i vårt förslag skulle kunna bli överkom- penserade med relativt stora belopp. För exempelvis kollektivtrafik- resenärer som gör arbetsresor på sträckan Hallstavik–Stockholm (cirka 100 kilometer) med årliga biljettkostnader på 9 800 kronor blir skattelättnaden 17 700 kronor och överkompensationen 7 900 kronor. På sträckan Ljusdal–Gävle (cirka 160 kilometer) är biljettkostnaden cirka 12 200 kronor, skattelättnaden cirka 33 500 kronor och den resulterande överkompensationen därmed runt 21 300 kronor. Den offentligfinansiella effekten, i förhållande till vårt förslag, av att inte ha någon övre avståndsgräns beräknas till cirka 300 miljoner kronor.

Eftersom vi anser att det finns behov av ett fast tillägg vid bristande kollektivtrafik vid alla avstånd överstigande 30 kilometer måste kva- lifikationen till detta med hjälp av tidsvinstregeln bedömas även vid avstånd överstigande 80 kilometer. Ett borttagande av den övre avståndsgränsen har då inga administrativa fördelar. Med tanke på att en avståndsbaserad skattereduktion utan övre avståndsgräns i vissa fall kan leda till betydande överkompensationer, ett större totalt skattebortfall och att vårt förslag är gynnsamt för kollektiv- trafikresenärer även med en övre avståndsgräns föreslår vi att det bör finnas en övre avståndsgräns. Ett alternativ till att inte ha någon avståndsgräns alls är att höja gränsvärdet, t.ex. till 100 kilometer. Effekterna för överkompensation och skattelättnadens omfattning i termer av skattebortfall uppstår då också, men inte i lika stor omfattning.

321

Alternativa förslag

SOU 2019:36

17.4.4En lägre nedre avståndsgräns (Scenario 5)

Vi har också analyserat ett scenario med en nedre avståndsgräns på 25 kilometer i stället för 30 kilometer, utan ett fast tillägg vid bristande kollektivtrafik. Motivet var att se om detta möjligen skulle kunna vara ett alternativ till ett sådant fast tillägg.

Scenario 5 innebär att skattereduktion med 60 öre per kilometer medges redan från avstånd på 25 i stället för 30 kilometer. För den som i dag är berättigad till bilavdrag på grund av bristfällig kollektiv- trafik skulle förlusten i skattelättnad vid avstånd över 25 kilometer bli cirka 2 700 kronor jämfört med knappt 4 000 kronor i vårt förslag utan tillägget. Det skulle alltså minska förlusten i skattelättnad, men bara till en mindre del. Det kan alltså inte ersätta ett tillägg vid bristande kollektivtrafik.

En skattereduktion enligt detta scenario skulle samtidigt kraftigt öka antalet skattskyldiga som reduktionen omfattar från cirka 780 000 enligt vårt förslag till cirka 950 000, dvs. nära reseavdragets omfattning i dag. Det totala skattebortfallet skulle samtidigt öka med cirka 1,3 miljarder kronor och riskera att överskrida den offent- ligfinansiella ram som förslaget ska rymmas inom. Vår slutsats är att detta skulle vara ett mycket dyrt sätt att eftersträva förbättringar för skattskyldiga med bristfällig kollektivtrafik, där huvuddelen av den högre skattelättnaden skulle tillfalla resenärer på relativt korta av- stånd med typiskt sett lägre kostnader för sina arbetsresor och rese- närer på medellånga avstånd där kollektivtrafiken är god. Samtidigt skulle skattskyldiga med bristfällig kollektivtrafik bara få en mindre fördel.

Dessa skäl medför att vi inte föreslår någon nedre avståndsgräns lägre än 30 kilometer.

17.4.5Differentierade kilometersatser (Scenario 2)

Vi har även, på ett tidigt stadium i utredningen, övervägt ett alterna- tiv med differentierade kilometersatser. I detta alternativ är 45 öre per kilometer normalbeloppet och 70 öre per kilometer ett förhöjt belopp vid bristfällig kollektivtrafik. Detta ger dock inte den effekt som vi vill åstadkomma med vårt föreslagna tillägg vid bristfällig kollektivtrafik, eftersom skattskyldiga med bristfällig kollektiv- trafik, även vid låg marginalskatt, då får en klart lägre skattelättnad

322

SOU 2019:36

Alternativa förslag

än med dagens system i alla avståndslägen mellan 30 och 100 kilo- meter. Först vid cirka 110 kilometer blir skattelättnaden ungefär lika stor som i dagens system. Vi har bedömt att detta inte är acceptabelt med hänsyn till att de flesta skattskyldiga med längre arbetsresor snarare reser i avståndsintervallet 30 till cirka 60 kilometer. Alterna- tivet är också mer komplicerat med två olika kilometersatser. Därför föreslår vi inte detta.

17.5Alternativa detaljer i vårt förslag

Under arbetet med att utforma våra förslag som presenteras i kapitel 10 och 11 har vi också övervägt olika alternativ till detalj- utformning av förslagen. Vi ger i det följande en översikt över över- vägda alternativ och anvisar i vissa fall alternativa möjligheter som skulle kunna övervägas vid en eventuell fortsatt beredning av våra förslag.

17.5.1Högre tillägg vid bristfällig kollektivtrafik

Vårt förslag till tillägg till skattereduktionen för skattskyldiga med bristfällig tillgång till kollektivtrafik är normerat så att den sam- manlagda skattelättnaden, inklusive tillägget, ska bli densamma med vårt förslag vid reseavstånd av 30 kilometer eller mer som för skatt- skyldiga med bilavdrag och låg marginalskatt enligt dagens rese- avdragssystem. Vid avstånd kortare än 30 kilometer kommer dock skattelättnaden att bli lägre. Beroende på avstånd blir skattelättna- den från noll till knappt 4 000 kronor lägre vid avstånd mellan cirka 15 och 30 kilometer enkel väg. Det beror på att vi föreslår en generell nedre avståndsgräns för all skattelättnad vid 30 kilometer, se av- snitt 10.4.1.

Om man vid den fortsatta beredningen av våra förslag önskar ge en högre skattelättnad för skattskyldiga med bristfällig kollektiv- trafik, kan detta enkelt göras genom att ändra parametrarna i våra förslag. Om exempelvis det fasta tillägget ändras från 20 till 30 kro- nor per resdag, motsvarande från 4 200 till 6 300 kronor för en helårsresenär, beräknas detta leda till ett ökat totalt skattebortfall för staten i storleksordningen 300 miljoner kronor per år.

323

Alternativa förslag

SOU 2019:36

Om man i stället vill ge en kompensation till resenärer med kor- tare avstånd än 30 kilometer kan detta utformas på olika sätt. Ett första alternativ är t.ex. ett halverat fast tillägg motsvarande 2 100 kronor för avstånd mellan 20 och 30 kilometer. Ett andra alternativ är att i stället för ett fast tillägg medge skattereduktion med kilometersatsen 60 öre per kilometer redan från avstånd på 15 kilometer för skattskyldiga med bristfällig tillgång till kollektiv- trafik. Skattelättnaden skulle då bli i stort sett oförändrad för skatt- skyldiga med låg marginalskatt som gör bilavdrag enligt dagens regler. Totalt uppskattas antalet skattskyldiga med skattereduktion i något av dessa alternativ kunna öka med storleksordningen 100 000 och det totala skattebortfallet med cirka 200 miljoner kronor per år. Ett tredje alternativ är att kombinera ovanstående förslag om ett högre fast tillägg och en rörlig skattereduktion redan från 15 kilo- meter, vilket dock skulle komplicera systemet. Det finns också en uppenbar risk att ett tillägg redan från 15 kilometer kan leda till större skattefel, då omkring 700 000 skattskyldiga reser på avstånd mellan 15 och 30 kilometer.

Hänsyn bör även tas till miljökonsekvenserna av att öka kom- pensationen för bilister. Sweco har gjort en grov uppskattning av hur koldioxidutsläppen från arbetsresor skulle påverkas i ett scenario med en nedre avståndsgräns vid 15 i stället för 30 kilometer för skatt- skyldiga med bristfällig tillgång till kollektivtrafik. Utsläppsminsk- ningen i förhållande till nollalternativet blir då cirka 9 procent, vilket kan jämföras med cirka 11 procent med våra förslag (Scenario 6). Minskningen av koldioxidutsläppen skulle då bli omkring 180 000 ton i stället för 220 000 ton.

Vi lägger inte något förslag om ett högre tillägg, men det är fullt möjligt att göra det med några enkla modifieringar av vårt förslag.

17.5.2Andra kriterier för bristfällig kollektivtrafik

Vårt förslag om ett bibehållet tidsvinstkriterium för att definiera vad som ska utgöra grund för ett tillägg till skattereduktionen vid brist- fällig kollektivtrafik bygger på att vi bedömer det som det mest träff- säkra av de alternativ som har undersökts. Vi redovisar i avsnitt 10.6.1 i detalj de typer av alternativa kriterier som vi har övervägt och skälen till att vi slutligt har valt tidsvinskriteriet, trots att även det har

324

SOU 2019:36

Alternativa förslag

brister. De alternativ som vi har övervägt är dels sådana som bygger på geografiska kriterier, dels på kollektivtrafikens omfattning.

Vår bedömning är att de alternativa kriterier vi övervägt inte på ett tillfredsställande sätt träffar den målgrupp vi vill nå, nämligen skattskyldiga med bristfällig kollektivtrafik som har anspråk på att kunna resa till arbetet med en rimlig tidsåtgång. Att utforma alter- nativa kriterier kompliceras ytterligare av att brister kan förekomma både i en rums- och tidsdimension. Exempelvis skulle en definition byggd på folkbokföring i kommuner med vissa egenskaper behöva omfatta ett stort antal kommuner då bristfällig kollektivtrafik kan förekomma fläckvis och vid vissa tider även i mycket tättbefolkade kommuner. Samtidigt som många, kanske de flesta i sådana kommu- ner, ändå kan ha en relativt sett god tillgång till kollektivtrafik.

Regler som bygger på andra typer av definitioner, såsom avstånd från tätort av en viss storlek, är svåra för Skatteverket att admini- strera. Lika svåra att administrera bedömer vi att reglerna blir med definitioner som bygger på kollektivtrafikens egenskaper, t.ex. avstånd till hållplats eller turtäthet, som även har en dålig träff- säkerhet.

Av dessa skäl föreslår vi inte några andra kriterier för att definiera bristfällig kollektivtrafik, även om vi är medvetna om att tidsvinst- kriteriet är en viktig orsak till skattefel i dagens reseavdragssystem. Dessa fel bedömer vi dock kommer att minska med de administra- tiva åtgärder som vi föreslår som leder till förbättrade kontroll- möjligheter för Skatteverket. Det blir också i vårt system betydligt färre som kommer att beröras av tidsvinstkriteriet än med dagens regler.

17.5.3Annan nivå av ett tidsvinstkriterium

Vi föreslår i avsnitt 10.6.2 att kravet på tidsvinst vid bilresa jämfört med kollektivtrafik skärps från dagens två timmar till två timmar och 30 minuter för tur- och returresa. Vi föreslår detta bl.a. med tanke på den omfattande förekomsten av skattefel inom ramen för avdra- get, se avsnitt 7.5 och 7.6. Ett skärpt krav på tidsvinst bör leda till att det blir svårare att i tveksamma fall, t.ex. i storstadsområden, ”räkna hem” en felaktig tidsvinst. Däremot behöver det inte innebära någon

325

Alternativa förslag

SOU 2019:36

begränsning för dem som har bristfällig kollektivtrafik i mer ut- präglade glesbygder, där kollektivtrafiken är långt ifrån att klara något av kriterierna.

Ett bibehållande av dagens tidsvinstkrav på två timmar skulle enligt våra beräkningar innebära att åtminstone 50 000 fler än med våra förslag skulle söka tillägg till skattereduktionen och att risken för fusk skulle öka avsevärt. En sådan ökning skulle även medföra ett ytterligare skattebortfall för staten, i storleksordningen 200 miljoner kronor per år. Vi föreslår därför inte detta.

För att öka precisionen vid användningen av tidsvinstregeln före- slår vi också vissa preciseringar av denna, se avsnitt 10.6.2.

17.5.4Reseavdragets administration

Vi har övervägt olika alternativ att förbättra administrationen och kontrollen av en skattelättnad för arbetsresor för att minska det stora skattefelet som i dag uppgår till omkring 1,75 miljarder kronor, se avsnitt 7.6. Tyvärr finns det inga uppenbart enkla lösningar, som skulle göra det möjligt för Skatteverket att förifylla uppgifter om skattelättnaden i deklarationen och därmed eliminera risken för fel. Detta beror på att flera av de uppgifter som behövs för att räkna ut skattelättnaden endast kan lämnas av den skattskyldige själv.

En möjlighet som vi har övervägt är att återgå till, och utveckla, ett system som delvis fanns före år 2002, där den skattskyldige som sökte reseavdrag behövde ange fler uppgifter än bara en totalsumma till Skatteverket. Skatteverkets erfarenheter av dessa rutiner är dock inte positiva och även på den tiden var skattefelet ungefär lika stort som i dag, se avsnitt 7.5. Vi föreslår därför inte detta.

Det alternativ som vi föreslår, och som i detalj redovisas i kapi- tel 14, är i stället att arbetsplatsens adress ska anges i arbetsgivar- deklarationens individuppgifter. Detta ger Skatteverket väsentligt förbättrade möjligheter att ge beräkningsservice till de skattskyldiga och också väsentligt förbättrade kontrollmöjligheter. I kombination med de regelförenklingar vi föreslår bedömer vi att det skapas en potential att kraftigt minska skattefelet med uppemot tre fjärdedelar.

326

SOU 2019:36

Alternativa förslag

17.5.5Förmånsbilar

För skattskyldiga som gör arbetsresor med förmånsbilar gäller i dag att reseavdrag ska göras med ett betydligt lägre schabloniserat kilometer- belopp, motsvarande drivmedelskostnaden, jämfört med schablonav- draget för arbetsresor med egen bil. I vårt föreslagna system får alla skattskyldiga lika hög skattereduktion per kilometer. Det leder till att de som gör arbetsresor med förmånsbilar kan få högre skatte- lättnad jämfört med dagens system, se avsnitt 16.7.3.

Vi har övervägt om särskilda regler behövs för förmånsbilar i ett nytt avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system, men föreslår inte det, se avsnitt 11.3.2. Detta skulle strida mot den grundläggande principen i ett sådant system om att alla färdmedel behandlas lika. Det skulle dessutom innebära mer komplicerad administration. Om det anses att bestämmelserna för beräkning av bilförmån redan i dag är alltför förmånliga eller att de blir det med en ny form av skatte- lättnad för arbetsresor, är det enligt vår mening ett bättre alternativ att i stället göra en översyn av bilförmånsbestämmelserna. Det måste i så fall göras i annan ordning, då det inte ingått i vårt uppdrag.

17.5.6Väg-, bro- och färjeavgifter

Vårt förslag om skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter kan innebära en kraftig minskning av antalet skattskyldiga som kan få skattelättnad för bro- och färjeavgifter. Några vägavgifter existerar inte i dag i Sverige. Vi föreslår detta av principiella skäl och förenk- lingsskäl, se avsnitt 11.2.3. De flesta sådana avgifter uppgår i dag till storleksordningen 1 500 till 5 000 kronor per år och den resulterande skattelättnaden till 500 till 1 500 kronor för skattskyldiga med låg marginalskatt. Att administrera många sådana så små belopp i ett avståndsbaserat system skulle kräva särskilda administrativa rutiner som skulle komplicera systemet.

Det finns dock ett par förbindelser med höga avgifter, fram- för allt över Öresund. Vi bedömer att en möjlighet till skattelättnad bör finnas kvar för dessa för att inte hämma möjligheten till stor- regional pendling inom Öresundsregionen och på ytterligare någon plats. Beträffande avgifterna för resor över Öresundsbron är Sverige dessutom förpliktad genom skatteavtal med Danmark att ge en skatte- lättnad.

327

Alternativa förslag

SOU 2019:36

Av ovannämnda skäl föreslår vi inte vare sig ett bibehållande av skattelättnad i dagens omfattning eller ett helt avskaffande av möj- ligheten till skattelättnad för väg-, bro- och färjeavgifter.

17.5.7Trängselskatt

Vi föreslår att avdragsrätten för trängselskatt i samband med arbets- resor avskaffas och inte ersätts av någon annan form av skattelättnad. Skälet är främst att trängselskatt liksom kostnader för arbetsresor i övrigt i grunden är en privat levnadskostnad. Den nuvarande avdrags- rätten motverkar också syftet med trängselskatten, att öka framkom- ligheten i trafiken och minska miljöpåverkan. Trängselskatt finns bara i centrala Stockholm och Göteborg, där det i allmänhet finns goda kollektivtrafikalternativ. Av dessa skäl har vi inte övervägt att behålla någon form av skattelättnad för trängselskatt. Det är i dag inte känt hur många som gör avdrag för trängselskatt för arbetsresor och de offentligfinansiella konsekvenserna av att behålla en skatte- lättnad är därför svåra att uppskatta. När trängselskatten infördes i Stockholm 2007 beräknades avdragsrätten medföra ett totalt skatte- bortfall på cirka 90 miljoner kronor, varav 80 miljoner kronor avser näringsidkare och 10 miljoner kronor avser privatpersoner.1 Att ta bort skattelättnaden för trängselskatt i samband med arbetsresor berör endast privatpersoner och näringsidkares resor till och från arbetet, däremot inte tjänsteresor.

1Prop. 2006/07:109 s. 29.

328

18 Författningskommentar

18.1Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

1 kap.

11 §

I paragrafens tredje stycke ges upplysningar om vilka skattereduktio- ner som finns i 67 kap. Ändringen i tredje stycket är en följd av att en ny skattereduktion för arbetsresor införs.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.2.

12 kap.

2 §

I paragrafen ges upplysningar om beloppsgränser för avdrag för olika utgifter. Ändringen i tredje stycket innebär att beloppsgränsen för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen tas bort från uppräkningen. Ändringen är en följd av att avdragsrätten för dessa utgifter avskaffas. Ändringen innebär vidare att beloppsgrän- sen för utgifter för inställelseresor sänks. Dessa utgifter ska dras av tillsammans med övriga utgifter till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger 5 000 kronor.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.2, 12.3.2 och 12.4.2.

329

Författningskommentar

SOU 2019:36

24 §

Bestämmelsen reglerar avdragsrätten för hemresor. Ändringen i tredje stycket är redaktionell och görs med anledning av att 27 och 29 §§ upphör. Ändringen innebär ingen materiell ändring av gällande avdragsrätt för hemresor med egen bil eller förmånsbil.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.2.2.

31 §

Bestämmelsen reglerar avdragsrätten för utgifter för utbildning vid omstrukturering m.m. Ändringen i första stycket innebär att avdrags- rätten för utgifter för resor mellan bostaden och platsen för utbild- ningen eller annan åtgärd avskaffas. Dessa resor kommer i stället att omfattas av skattereduktionen för arbetsresor.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.4.2.

67 kap.

2 §

I paragrafens första stycke anges i vilken ordning skattereduktionerna ska göras när en skattskyldig har rätt till flera skattereduktioner. Ändringen i första stycket innebär att skattereduktion för arbetsresor förs in i uppräkningen. Det fasta tillägget vid bristfällig kollektiv- trafik och skattereduktionen för väg-, bro- och färjeavgifter är en del av skattereduktionen för arbetsresor. Enligt ordningsföljden ska skatte- reduktion för arbetsresor göras efter skattereduktion för sjukersätt- ning och aktivitetsersättning men före skattereduktion för under- skott av kapital.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.9.

9 e §

Paragrafen, som är ny, innehåller i första stycket det grundstadgande som anger att skattskyldiga i den omfattning som anges i 67 kap. har rätt till skattereduktion för resor mellan bostaden och arbetsplatsen

330

SOU 2019:36

Författningskommentar

(arbetsresor). Även om fasta tillägget och väg-, bro- och färjeavgif- terna regleras och beräknas särskilt i 9 g § andra stycket respektive 9 k § ska dessa anses utgöra en del av skattereduktionen för arbets- resor. Definitionen av arbetsresor är hämtad från nuvarande 12 kap. 26 §. Begreppet arbetsresor omfattar inte endast resor tur och retur mellan bostad och arbetsplats utan även flera resor till olika arbets- platser mellan tur och returresan.

Bestämmelsen utvidgar begreppet arbetsresor i andra stycket till att även omfatta resor mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 §, dvs. sådana resor som regleras i nuvarande 12 kap. 31 § första stycket.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.2 och 12.4.2.

9 f §

Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att skattereduktion för arbetsresor endast ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilo- meter enkel väg. Det innebär exempelvis att om avståndet är exakt 30 kilometer enkel väg ges ingen skattereduktion. Om avståndet är 38 kilometer enkel väg kommer 8 kilometer av avståndet ingå i beräkningen av skattereduktionen.

Gränsen på 60 dagar i andra stycket innebär att vid 59 eller färre resdagar under beskattningsåret ges ingen skattereduktion vare sig för arbetsresor, utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter eller tillägg vid bristfällig kollektivtrafik. Vid beräkningen av de 60 dagarna gäller ingen kilometergräns, dvs. alla resdagar räknas oavsett avstånd mellan bostad och arbetsplats.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.4–10.4.2.

9 g §

I paragrafen, som är ny, regleras ett rörligt och fast tillägg vid brist- fällig kollektivtrafik.

Av första stycket framgår att vid bristfällig kollektivtrafik gäller inte den övre avståndsgränsen om 80 kilometer i 9 f § första stycket. I stället gäller att skattereduktion för arbetsresor ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats som överstiger 30 kilometer

331

Författningskommentar

SOU 2019:36

och upp till och med 150 kilometer enkel väg. Om avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel resväg är 30 kilometer eller kortare kommer således ingen skattereduktion att ges enligt detta stycke.

Av andra stycket framgår att vid bristfällig kollektivtrafik ges även ett fast tillägg på 20 kronor per resdag. Tillägget ska ses som en del av skattereduktionen för arbetsresor även om det regleras och beräk- nas särskilt. Tillägget ges endast för de dagar avståndet enkel väg är 30 kilometer eller längre och under högst 210 dagar under beskatt- ningsåret. Om avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel resväg är exakt 30 kilometer kan situationen uppstå att ett fast tillägg ges men ingen skattereduktion för arbetsresor.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.6–10.6.2.

9 h §

I paragrafen, som är ny, definieras begreppen bristfällig kollektiv- trafik och kombinerad resa.

Av första stycket första meningen och andra meningen framgår att bristfällig kollektivtrafik föreligger om ett tidsvinstkrav är uppfyllt under minst hälften av totala antalet resdagar med avstånd på minst 30 kilometer enkel väg under beskattningsåret.

I andra stycket definieras kombinerad resa. Med lämplig infarts- parkering avses en plats nära hållplatsen eller tågstationen där det normalt finns plats de allra flesta dagar för den skattskyldige att par- kera vid den tid som personen normalt reser. Eventuella avgifter för parkeringen som är normala i de fall de förekommer vid infartspar- keringar ska inte anses göra en parkeringsplats olämplig.

I tredje stycket behandlas ytterligare situationer då bristfällig kol- lektivtrafik ska anses föreligga. En sådan situation föreligger enligt tredje stycket första punkten om förutsättningarna för kombinerad resa inte föreligger och det inte finns någon hållplats för kollektiv- trafik på ett avstånd av minst två kilometer från bostaden. Bristfällig kollektivtrafik föreligger enligt tredje stycket andra punkten också om kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslutning till arbetsplatsen eller bytespunkt mellan färdmedel.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.6.2.

332

SOU 2019:36

Författningskommentar

9 i §

Av paragrafen, som är ny, framgår att för skattskyldiga som är sjuka eller har funktionsnedsättning och som på grund härav tvingas använda egen bil eller förmånsbil gäller inte avståndsgränserna i 9 f § första stycket eller det rörliga och fasta tillägget vid bristande kollektivtrafik enligt 9 g §. I stället gäller att skattereduktion ges för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 11.5.2.

9 j §

Paragrafen är ny. Första stycket och andra stycket reglerar hur av- ståndsberäkningen mellan bostad och arbetsplats ska göras.

I första stycket första meningen anges att avståndsberäkningen i normalfallet ska göras enligt kortast lämpliga körsträcka med bil oav- sett vilket färdmedel och färdväg som faktiskt har använts. Undan- tagsvis kan en längre sträcka än den kortaste vara lämpligast om den skattskyldige kan visa att den kortaste sträckan är uppenbart olämplig, till exempel på grund av undermålig vägstandard, vägbyggen eller liknande.

Av första stycket andra meningen framgår att del av sträcka som sker på vatten ska beräknas enligt sträcka för sjöfart, vilket normalt innebär sträckan som till exempel bilfärja eller passagerarfärja färdas.

Av första stycket tredje meningen framgår att om väg- och vatten- förbindelse saknas ska avståndet beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel, till exempel snöskoter eller fyrhjuling.

Av andra stycket framgår hur ett dagligt genomsnittligt avstånd enkel väg räknas fram i de fall när flera arbetsresor görs till samma arbetsplats samma dag eller när flera arbetsresor görs till olika arbets- platser samma dag.

I tredje stycket anges att det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer. Avrundningen uppåt gäller alla avståndsberäk- ningar.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.3–10.3.3.

333

Författningskommentar

SOU 2019:36

9 k §

Av paragrafen, som är ny, framgår att om förutsättningarna för brist- fällig kollektivtrafik enligt 9 h § är uppfyllda ges skattereduktion för skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med arbetsresor under beskattningsåret. Som skäliga utgif- ter ska anses lägsta kostnader genom användning av rabatthäfte, periodkort och liknande erbjudanden.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 11.2.3.

9 l §

I paragrafen, som är ny, anges vilka fysiska personer som kan få skattereduktion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färje- avgifter. Av första meningen framgår att skattereduktion kan efter begäran medges de som varit obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret.

Av andra meningen framgår att skattereduktion även kan till- godoräknas begränsat skattskyldiga personer som har skattepliktiga inkomster enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3, dvs. bland annat utomlands bosatta som begärt att få sina inkomster beskattade enligt inkomstskattelagen i stället för enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.7 och 11.2.6.

9 m §

Paragrafen är ny och reglerar hur underlaget för skattereduktion för arbetsresor samt väg-, bro- och färjeavgifter ska beräknas. För fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik ska inget underlag beräknas.

I första stycket finns den grundläggande regeln om underlaget för skattereduktion för arbetsresor. Av uttrycket antalet resdagar med avståndet framgår att om avståndet har varierat under olika dagar ska varje avstånd beräknas för sig. Därefter ska detta avstånd multiplice- ras med antalet resdagar på detta avstånd. Av bestämmelsen framgår vidare att det finns ett högsta tak på 210 dagar för antal resdagar som kan ingå i underlaget. Om antalet resdagar överstiger 210 dagar ska

334

SOU 2019:36

Författningskommentar

underlaget i första hand beräknas efter de längsta resorna i kilometer i fallande ordning.

Av andra stycket framgår att inställelseresor enligt 12 kap. 25 § inte ska räknas med i underlaget enligt första stycket eftersom dessa resdagar annars kan utgöra underlag för både avdrag och skatte- reduktion.

I tredje stycket behandlas underlaget för skattereduktionen för väg-, bro- och färjeavgifter. Av bestämmelsen framgår att underlaget utgörs av en summa av skäliga utgifter till den del som överstiger en beloppsgräns om 8 000 kronor under beskattningsåret.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.5.3 och 11.2.4.

9 n §

I paragrafen, som är ny, anges hur skattereduktionens storlek beräk- nas. Skattereduktionen för arbetsresor är enligt första stycket under- laget för skattereduktionen enligt 9 m § första stycket multiplicerat med 60 öre.

Skattereduktionen för skäliga utgifter för väg-, bro- och färje- avgifter är enligt andra stycket 30 procent av underlaget enligt 9 m § tredje stycket.

Av tredje stycket framgår att skattereduktion för tillägg vid brist- fällig kollektivtrafik uppgår till belopp beräknat enligt 9 g § andra stycket.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.5.3, 10.6 och 11.2.4.

9 o §

Av paragrafen, som är ny, framgår att en begäran om skattereduktion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter ska göras i inkomstdeklarationen och för vilket beskattningsår. Begäran kan avse arbetsresor både i inkomstslaget tjänst och inkomstslaget när- ingsverksamhet.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.7 och 11.2.6.

335

Författningskommentar

SOU 2019:36

9 p §

Paragrafen är ny och reglerar situationen när en person varit obegränsat skattskyldig under endast del av beskattningsåret. I andra stycket för- tydligas att denna begränsning inte gäller om de skattskyldigas över- skott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av förvärvsinkomster i Sverige.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.7–10.8 och 11.2.6.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Av den första punkten i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna framgår att ändringarna träder i kraft den 1 januari 2021.

Av den andra punkten framgår att lagen inte tillämpas på arbets- resor som gjorts före ikraftträdandet eller på utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats före ikraftträdandet.

Av den tredje punkten framgår att äldre bestämmelser gäller för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

Bestämmelserna behandlas i kapitel 15.

336

SOU 2019:36

Författningskommentar

18.2Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

15 kap.

9 §

I paragrafen anges vilka uppgifter en kontrolluppgift om intäkt i inkomstslaget tjänst ska innehålla.

I första stycket har punkten 6 lagts till. En kontrolluppgift ska enligt bestämmelsen innehålla uppgift om arbetsplatsens adress. Arbetsplatsens adress ska anges i form av gatuadress (gatunamn och adressnummer) eller annan lägesangivelse och ortens namn. Ligger arbetsplatsen inte i en specifik ort ska i stället för ortens namnuppgift lämnas om närmaste tätort eller annan lämplig geografisk beteck- ning. Om betalningsmottagaren haft flera olika arbetsplatser under beskattningsåret ska ingen adressuppgift lämnas. I stället ska det i kontrolluppgiften redovisas att det finns minst två olika arbetsplats- adresser.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.4.3.

26 kap.

19 a §

I paragrafen anges att en arbetsgivardeklaration ska innehålla vissa uppgifter för varje betalningsmottagare. Ändringen i första stycket punkten 7 innebär att i arbetsgivardeklarationen ska uppgift om arbets- platsens adress lämnas om betalningsmottagaren haft en arbetsplats. Arbetsplatsens adress ska anges i form av gatuadress (gatunamn och adressnummer) eller annan lägesangivelse och ortens namn. Ligger arbetsplatsen inte i en specifik ort ska i stället för ortens namnuppgift lämnas om närmaste tätort eller annan lämplig geografisk beteckning.

Om betalningsmottagaren haft flera olika arbetsplatser under redo- visningsperioden ska ingen adressuppgift lämnas. I stället ska det i arbetsgivardeklarationen redovisas att det finns minst två olika arbets- platsadresser.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.4.3.

337

Författningskommentar

SOU 2019:36

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Av den första punkten i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna framgår att ändringarna träder i kraft den 1 januari 2021.

Av den andra punkten första meningen framgår att bestämmelsen i 15 kap. 9 § tillämpas första gången på uppgifter som avser kalender- året 2021. Av den andra punkten andra meningen framgår att bestäm- melsen i 26 kap. 19 a § tillämpas första gången på uppgifter som av- ser redovisningsperioden januari 2021.

Bestämmelserna behandlas i kapitel 15.

338

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experterna

Hans Eriksson och Lars Lindvall

Inledning

Reseavdragskommittén föreslår bl.a. att avdraget för resor till och från arbetet bör ändras från ett avdrag vid inkomstbeskattningen till att en skattelättnad ges i form av en avståndsbaserad skattereduk- tion. Skattereduktion med 60 öre per kilometer ska ges för den del av avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen som överstiger 30 kilometer men uppgår till högst 80 kilometer. Härutöver föreslår kommittén att skattereduktionen delvis ska beräknas på ett annor- lunda sätt vid bristfällig kollektivtrafik. Med bristfällig kollektivtrafik avses situationen när den skattskyldige gör en tidsvinst genom att använda bil i stället för kollektivtrafik med minst 2 timmar och 30 minuter per dag. I dessa fall ska skattereduktion ges med 60 öre per kilometer för den del av avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen som överstiger 30 kilometer men uppgår till högst 150 kilometer. Dessutom ska det ges ett fast tillägg om 20 kronor per resdag om avståndet enkel väg är 30 kilometer eller längre.

När det gäller dessa förslag – ändring till skattereduktion, tids- vinstkrav och fast belopp vid bristfällig kollektivtrafik – delar vi inte kommitténs slutsatser. Skälen för detta redovisas här nedan.

Skattereduktion eller avdrag i inkomstdeklarationen?

Om det bedöms att det ska vara en skattelättnad för resorna till och från arbetet finns det övervägande skäl som talar för att en skattelätt- nad ska hanteras inom inkomstskattesystemet, dvs. som ett avdrag för intäkternas förvärvande och inte som en skattereduktion. Detta följer

339

Särskilda yttranden

SOU 2019:36

av grundläggande principer att avdrag under inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet ska medges för utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster (12 kap. 1 § och 16 kap. 1 § inkomst- skattelagen, 1999:1229).

Skattereduktion innebär att den uträknade skatten minskas med ett belopp motsvarande det den skattskyldige får i skattereduktion. Skattereduktioner medges som regel automatiskt av Skatteverket i samband med beslut om slutlig skatt. Skattereduktioner är inte knut- na till något inkomstslag. Det finns inte tillräckliga skäl att ytterligare komplicera skattesystemet genom att införa skattereduktion för en viss typ av utgift som är direkt hänförligt till inkomstslaget tjänst samt i vissa fall även inkomstslaget näringsverksamhet.

Det finns förutom avdraget för resor till och från arbetet även ett antal andra avdrag under inkomst av tjänst som närmast är att jäm- ställa med privata levnadskostnader, som t.ex. avdrag för hemresor och avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Dessa avdragsposter hanteras som avdrag i inkomstdeklarationen. Det blir därför inkonsekvent att ha en specialregel i form av skattereduktion för resor till och från arbetet. En sådan särreglering innebär också att skattesystemet, framför allt för den enskilde skattebetalaren, blir ännu mer komplicerat och svårare att överblicka. Drygt 700 000 personer skulle i framtiden komma att beröras av en sådan särreglering varje år.

Uppkommer underskott vid beräkningen av inkomst av tjänst eller näringsverksamhet får detta dras av som kostnad påföljande beskatt- ningsår. Denna möjlighet till underskottsavdrag skulle begränsas om reseavdraget läggs som en skattereduktion.

Dessutom innebär konstruktionen med skattereduktion att hela kostnaden för skattelättnaden budgetmässigt läggs på staten.

Sammanfattningsvis anser vi att utgifterna för resor till och från arbetet även fortsättningsvis bör behandlas som ett avdrag vid inkomstbeskattningen.

Tidsvinstkravet bör slopas

Årligen yrkar f.n. drygt 900 000 personer avdrag för resor till och från arbetet. Andelen av dessa som gör fel beräknas i Skatteverkets pro- memoria ”Avdrag för resor till och från arbetet – En uppföljning av

340

SOU 2019:36

Särskilda yttranden

skattefelskontrollen” (maj 2019) till 56 procent. Den vanligaste fel- typen jämte att den skattskyldige inte kan styrka sitt avdrag helt eller delvis är att den skattskyldige inte når upp till tidsvinstskravet för att kunna få avdrag för resor med bil. Det årliga skattefelet har beräknats till 1,75 miljarder kronor.

En regel med tidsvinstkrav skulle innebära att dagens stora pro- blem med felaktiga reseavdrag kommer att kvarstå. För att undvika felaktiga reseavdrag bör ett enhetligt avdrag för arbetsresor oavsett färdsätt och tidsvinst införas. Ett avdrag som är färdmedelsneutralt och schabloniserat bidrar till att väsentligt minska risken för fel och en kostnadseffektiv hantering.

Vi anser därför att det inte bör införas ett tidsvinstkrav i det nya regelverket för reseavdrag. Skattelättnaden bör i stället vara helt färdmedelsneutralt och avståndsbaserat.

Fast belopp per resdag vid bristfällig kollektrafik bör inte införas

Som vi redovisat i föregående avsnitt bör tidsvinstkravet vid brist- fällig kollektivtrafik slopas. Om tidsvinstkravet ändå ska kvarstå, anser vi att skattereduktionen i den del som gäller det särskilda tillägget vid bristfällig kollektivtrafik bör utformas på ett annat sätt än det som kommittén föreslår.

Ett fast belopp per arbetsdag är ologiskt när alla andra förslag i det nya systemet utgår från avstånd. En effekt av förslaget är att det fasta beloppet, 4 200 kronor per inkomstår (210 resdagar × 20 kro- nor), kommer att ges till alla som har bristfällig kollektivtrafik och ett reseavstånd som är 30 kilometer eller längre. De som har bristfällig kollektivtrafik och ett reseavstånd som understiger 30 kilometer kommer däremot inte att få något fast belopp. Denna tröskeleffekt kommer att uppfattas som ologisk och orättvis och sannolikt bidra till ett ökat antal tvister.

Vi anser därför att förslaget om särskilt tillägg vid bristande kollektivtrafik i sin helhet bör utformas på sådant sätt att avståndet styr storleken av skattelättnaden.

En enkel och begriplig regel skulle vara att vid bristfällig kol- lektivtrafik vid avstånd överstigande 30 kilometer men högst 80 kilo- meter ges en skattereduktion med 80 öre per kilometer. Vid avstånd

341

Särskilda yttranden

SOU 2019:36

överstigande 80 kilometer och högst 150 kilometer ges skattereduk- tionen med 60 öre per kilometer. En sådan regel skulle innebära att tillägget i avståndsintervallet 30–80 kilometer stiger proportionellt i takt med avståndet, dvs. ingen tröskeleffekt. Ett extra tillägg på 20 öre (80–60) per kilometer vid bristfällig kollektivtrafik innebär att skatte- lättnaden vid 210 arbetsdagar och ett reseavstånd på 80 kilometer blir 4 200 kronor mer än den ordinarie skattelättnaden, dvs. samma belopp som kommittén föreslår för samtliga som har ett avstånd överstigande

30kilometer.

Sammanfattningsvis anser vi att skattereduktion bör ges med

80 öre per kilometer vid bristande kollektivtrafik när avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen överstiger 30 kilometer och uppgår till högst 80 kilometer. För avstånd överstigande 80 kilometer och upp till högst 150 kilometer ges skattereduktion med 60 öre per kilometer.

342

SOU 2019:36

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Johan Lidefelt

Jag avstyrker att reseavdraget avskaffas och ersätts av en avstånds- baserad modell. Avstyrkandet utgår främst från följande principiella invändningar mot ett avståndsbaserat reseavdrag som sådant.

•Försämringar av reseavdraget som gör det mindre lönsamt att arbeta och svårare att finna rätt kompetens för företagen skadar arbetsmarknaden och tillväxten. Detta kan undvikas om reseavdra- get bibehålls. Samtidigt kan klimatutsläppen från arbetsresor fortsätta att minska genom exempelvis ökad elektrifiering av for- donsflottan. Detta har inte beaktats tillräckligt i utredningen.

•Tidsvinsten är den viktigaste anledningen till att människor arbets- pendlar med bil, trots att bil är betydligt dyrare än kollektivt resande. Att använda avstånd som grund för avdraget i stället för tid medför att regelverket får en sämre träffsäkerhet och effek- tivitet. Klimatpåverkan orsakas inte av arbetsresor i sig, utan av de utsläpp som fordons framdrivningsteknik orsakar. Genom bl.a. elektrifieringen av fordonsflottan minskar arbetsresandets klimat- utsläpp vid en given mängd arbetsresor.

•Varje enskilt styrmedel bör renodlas och ta sikte på ett väl defi- nierat mål på det mest effektiva sättet. Det finns mindre skadliga sätt (både samhällsekonomiskt och regionalpolitiskt) att bidra till klimatmålet än att förändra reseavdraget enligt en avstånds- modell, vilket utredningen inte framhåller.

•Att inkludera klimatmålet i reseavdraget skulle bygga in en onö- dig målkonflikt, då ett och samma styrmedel inte kan styra mot två motstridiga mål. Målet om regionförstoring skulle inte upp- nås med utredningens förslag.

•En viktig orsak till att kostnaden för att arbetspendla med bil är hög är att skatterna på drivmedel är höga (skatter utgör 60 pro- cent av bensinpriset). Priserna på kollektivtrafik är låga till följd av att intäkter från kommunalskatterna används för att subven- tionera biljettpriserna. Personer som pendlar till arbetet med bil betalar därmed även för kollektivtrafiken, även om de själva aldrig utnyttjar den. Som helhet betraktad betalar personbilstrafiken i glesbygd redan i dag mer än fullt ut för sina samhällsekonomiska

343

Särskilda yttranden

SOU 2019:36

kostnader (Trafikanalys, rapport 2019:4 Transportsektorns sam- hällsekonomiska kostnader). Dessa faktum talar emot ytterligare förslag som fördyrar och försvårar arbetspendling och region- förstoring.

•En avståndsbaserad modell innebär en omfördelning från land till stad genom skatteskärpningar för bilpendlare i glesare delar av landet. Legitimiteten och stabiliteten kan ifrågasättas i ett system som innebär stora skatteskärpningar för personer som behöver pendla med bil till sitt arbete.

•Förekomsten av fel i dagens system visar på ett behov av att arbeta bättre med kontrollen, snarare än att reformera hela reseavdragets regelsystem.

Det framlagda förslagets specifika konstruktion har flera brister bland vilka jag särskilt vill peka på följande.

•Kommitténs förslag skulle medföra stora skatteskärpningar för människor som behöver bil för att ta sig till sitt arbete. Som framgår i betänkandet skulle förslaget göra det dyrare att arbeta och försvåra företagens kompetensförsörjning i hela Sverige, men särskilt i de områden där kollektivtrafiken saknas eller inte fun- gerar för arbetspendling. Enligt Swecos underlagsrapport För- ändrat Arbetsreseavdrag? skulle arbetspendlingen på avstånd mel- lan 3 och 10 mil minska med 12 procent totalt och 15–16 procent i landsbygdskommuner. Dessa konsekvenser är skadliga för syssel- sättningen och näringslivet, särskilt i glesare delar av landet.

•Förslaget skulle enligt betänkandet samt underlagsrapporten För- ändrat Arbetsreseavdrag? från Sweco leda till regionförminskning. Detta går emot kommitténs direktiv som säger att förslaget ska bidra till regionförstoring.

•Samtliga skattebetalare med mindre än 3 mil till arbetet skulle med utredningens förslag förlora möjligheten att göra reseavdrag. Inom denna grupp finns många personer som inte kan resa kol- lektivt till arbetet på ett rimligt sätt. För dem innebär förslaget enligt utredningen en skatteskärpning på mellan 4 000 och 6 400 kronor per år. Gränsen är godtycklig och kan orsaka stora skillnader i utfall vid likartade avstånd.

344

SOU 2019:36

Särskilda yttranden

•Skatteskärpningen till följd av förslaget för en person som arbets- pendlar fem mil med bil uppgår enligt betänkandet till 9 400 kro- nor per år. Vid en sträcka på tio mil blir skatteskärpningen 22 000 kronor om året om tidsvinstkravet i komplementsregeln inte uppfylls. Detta är exempel på betydande skattehöjningar för personer som arbetar och i många fall saknar alternativ till bilen. Effekterna för kompetensförsörjningen till följd av detta är brist- fälligt analyserade i betänkandet.

•Enligt underlagsrapporten från Sweco kommer cirka 50 procent av pendlarna i landsbygdskommuner att uppfylla det föreslagna tids- vinstkravet inom komplementregeln. Träffsäkerheten i regelns ut- formning kan därmed sägas vara låg.

•Den föreslagna avståndsbaserade modellen ger upphov till pro- blem med legitimitet. Exempelvis ökar risken för överkompensa- tion, dvs. när skattereduktionen överstiger den faktiska kostnaden för arbetsresorna, för kollektivresenärer. Enligt utredningen kan överkompensationen uppgå till 3 000–4 000 kronor per år bero- ende på biljettpriserna i kollektivtrafiken.

•Den föreslagna komplementregeln innebär att reseavdraget även framgent skulle bygga på tidsvinst för personer med långa avstånd och bristande kollektivtrafik, dock med högre krav på tidsvinst än i dag. Detta indikerar att även kommittén anser att tidsvinst är en mer ändamålsenlig grund för ett reseavdrag.

•Enligt underlagsrapporten från Sweco bedöms miljövinsterna av förslaget som små, och värderas endast till 0,38 miljarder kronor 2021. De samhällsekonomiska kostnaderna för konsumenterna (bilpendlare) bedöms öka med 2,4 miljarder kronor. Detta visar att förslaget innebär en relativt liten miljönytta till en hög sam- hällsekonomisk kostnad.

•Koldioxidutsläppen bedöms i betänkandet minska med 220 000 ton om förslaget införs. Det skulle ske till en kostnad av cirka 1 miljarder kronor för skattebetalarna. Förslaget innebär därmed en kostnad på cirka 4 545 kronor för att minska CO2- utsläppen med ett ton. Denna kostnad bör sättas i relation till andra alternativ för att bedöma om kommitténs förslag är kost- nadseffektivt. En naturlig referenspunkt är den värdering som an- vänds i underlagsrapporten från Sweco, där beräkningarna är

345

Särskilda yttranden

SOU 2019:36

gjorda med hjälp av Trafikverkets trafikmodeller. Där är det samhällsekonomiska värdet av ett ton minskade CO2-utsläpp 1 300 kronor, alltså nästan fyra gånger mindre än den kostnad som skulle följa av utredningens förslag.

•Utredningens förslag skulle orsaka problem med administration och kontroll när det gäller att avgöra avstånd mellan bostad och arbetsplats. Arbetsmarknaden går mot allt högre grad av specia- lisering och tjänster och kompetenser köps allt oftare vid behov. Personalens arbetsplatser växlar och rörlighet är många gånger en förutsättning för fungerande verksamheter. Många är i dag an- ställda av en arbetsgivare men utför arbete på många ställen hos olika uppdragsgivare. Dessa aspekter har inte beaktats tillräckligt i betänkandet. (Se rapporten ”Fastställande av tjänsteställe när arbetsplatser växlar” från Almega och Svenskt Näringsliv [2016].)

346

SOU 2019:36

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Ida Nelson

I kommittédirektivet för ett förändrat jobbreseavdragssystem anges målsättningar som bland annat omfattar regionförstoring, minskad klimatpåverkan och att kunna bo och verka i hela landet även där det inte finns kollektivtrafik. Jag har vid upprepade tillfällen under expertgruppsmöten, via mail och inlagor till kommittén återkommit till vikten av att utforma ett nytt system för jobbreseavdrag med utgångspunkt i dessa mål.

Kommitténs förslag har en inriktning på längre resor med en tids- vinstregel som utgångspunkt. En sådan regel är inte utformad med inriktning på personer boende i glesbygd då dessa inte är överrepre- senterade bland de som reser långt, utan medelreslängden är kortare i glesbygd än landet som genomsnitt. Trafikanalyser av det system kommittén föreslår visar på en minskad klimatpåverkan från arbets- resor vilket är positivt, men det leder även till en generell region- förminskning som enligt trafikanalyser blir mest påtaglig i glesbyg- den. Jag anser därmed att kommitténs förslag inte beaktar målet om att bo och verka i hela landet på ett tillfredsställande sätt.

Jag anser att systemet måste utformas så att den träffar mål- gruppen som är boende i glesbygd där kollektivtrafiken är bristfällig eller saknas och kompensera dessa i den mån det är möjligt inom ramen för klimatmålet. Jag har under utredningens gång gett alter- nativa förslag på definitioner av bristfällig kollektivtrafik med utgångspunkt i tillgång till kollektivtrafik (avstånd och utbud) samt definition med utgångspunkt i geografisk differentiering. Dessa för- slag har avfärdats då de ansetts vara för trubbiga, svåra att förstå eller ger upphov till gränsdragningsproblematik. Alla definitioner har för- och nackdelar och det blir gränsdragningar i alla system. I utform- ningen av ett nytt system för jobbreseavdrag är det dock nödvändigt med avvägningar mellan målen för att hitta en acceptabel balans mellan dessa i systemet. Då behöver bristfällig kollektivtrafik defi- nieras på ett mer träffsäkert sätt för att systemet ska kunna konse- kvensbeskrivas i föreliggande utredning och kunna utgöra ett trans- parent underlag för politiska beslut i frågan.

347

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:134

Ett förändrat reseavdragssystem

Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 2017

Sammanfattning

En kommitté ska undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och sam- tidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. En utgångspunkt för förslaget till ett förändrat rese- avdrag bör även vara att det ska bidra till regionförstoring och där- igenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden samtidigt som utformningen av reseavdraget bidrar till klimatmålet för transport- sektorn 2030. Kommittén ska efter genomförd undersökning lämna ett förslag på ett förändrat reseavdragssystem. I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat reseavdrag kan utformas och kommittén ska bedöma lämpligheten med en sådan utformning.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2019.

Bakgrund

Resor mellan bostad och arbetsplats har i skattesammanhang bedömts ha karaktär av privat levnadskostnad, eftersom kostnaden hör ihop med avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. En grundläggande princip inom inkomstbeskattningen är att avdrag inte ges för privata levnadskostnader. Avsteg från denna princip har dock gjorts för resor mellan bostaden och arbetsplatsen. Detta har främst

349

Bilaga 1

SOU 2019:36

motiverats med att avdraget för många skattskyldiga är av stor eko- nomisk betydelse och att det finns ett visst samband med intäkternas förvärvande.

Det nuvarande regelverket har ansetts gynna storstadsområden och gynna arbetsresande med bil jämfört med andra transportmedel, vilket inte premierar resor med låga utsläpp. Reglerna har även kriti- serats för svårigheten att kontrollera att de skattskyldiga som yrkar avdrag för resor till och från arbetet uppfyller de krav som ställs för avdragsrätt. Det har också framförts invändningar mot att avdraget gynnar män framför kvinnor.

I juni 2017 beslutade riksdagen om ett klimatmål för transport- sektorn. Målet innebär att utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

Regeringen anser att det finns anledning att se över det nuvarande systemet för reseavdrag i syfte att bidra till klimatmålet för transport- sektorn och minskade luftföroreningar och att förenkla regelsyste- met så att det blir enklare att tillämpa, administrera och kontrollera.

Gällande rätt

Avdragsregelns utformning

Avdrag för skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbets- respektive utbildningsplatsen (arbetsresor) ska göras om arbets- eller utbildningsplatsen ligger på ett sådant avstånd från den skatt- skyldiges bostad att denne behöver använda något transportmedel (12 kap. 26 och 31 §§ inkomstskattelagen [1999:1229], förkortad IL). Samma regler gäller för näringsidkare som har utgifter för resor mellan bostaden och verksamhetslokalen (16 kap. 28 § IL).

Som skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen anses enligt Skatteverkets allmänna råd (SKV A 2015:25) i regel den lägsta kostnaden för resor under beskattningsåret med tillgängliga allmänna transportmedel, såsom järnväg, spårväg eller buss. Avdrag för resor med allmänna transportmedel bör medges bara om avstån- det mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer.

350

SOU 2019:36

Bilaga 1

Beloppsgräns

Rätten till avdrag för utgifter för arbetsresor är begränsad på så sätt att avdrag endast får göras till den del utgifterna sammanlagt över- stiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje stycket IL). Motivet för beloppsgränsen är att utgifter för resor mellan bostaden och arbets- platsen ofta kan hänföras till privata levnadskostnader, som inte bör få dras av vid beskattningen. Beloppsgränsen innebär dessutom stora förenklingsvinster och administrativa vinster.

Begränsningar vid avdrag för resor med egen bil

Vid avdrag för bilresor gäller vissa begränsningar av avdragsrätten. Det krävs att avståndet är minst fem kilometer och att den skatt- skyldige regelmässigt gör en tidsvinst på minst två timmar genom att använda bil i stället för allmänna kommunikationer (12 kap. 27 § första stycket IL). Detta gäller dock inte om den skattskyldige på grund av ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil för resor mellan bostaden och arbetsplatsen (12 kap. 30 § IL).

Avdragsbeloppet med egen bil är 18,50 kronor/mil och beloppet avser att täcka de milbundna kostnaderna, dvs. drivmedel, reparatio- ner, service, däck och milberoende värdeminskning. Samma schablon- mässigt beräknade belopp gäller vid avdrag för kostnader för resor med egen bil i tjänsten eller i näringsverksamheten. I dessa fall gäller emellertid ingen beloppsgräns. Om den skattskyldige i stället för egen bil har förmånsbil görs avdrag med 6,50 kronor/mil om bilen är dieseldriven och med 9,50 kronor/mil i annat fall (12 kap. 29 § IL). När det gäller förmånsbilar avser beloppet att täcka endast driv- medelskostnaden.

Tidigare utredningar

Ett flertal utredningar har behandlat det nuvarande systemet för reseavdrag och föreslagit förändringar av regelverket eller att det bör ses över. Utredningen om fossilfri fordonstrafik har i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) föreslagit att det ska tillsättas en

351

Bilaga 1

SOU 2019:36

utredning med uppdrag att djupare analysera effekterna av nuva- rande system och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller att reseavdraget avvecklas helt. Utredningen övervägde att lämna ett förslag om att införa ett avståndsbaserat reseavdrag men ansåg att en komplikation är den höga subventionsgraden av viss regional kollek- tivtrafik, vilket gör att ett enhetligt avdrag per kilometer måste ligga på en mycket låg nivå för att inte ge ett avdrag för långa regionala resor som överstiger biljettkostnaden för de billigaste resorna.

Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande En klimat- och luft- vårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) föreslagit att reseavdragssyste- met bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget uppfyller sitt grundläggande syfte. Miljömålsberedningen anför bl.a. att reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmark- naden och regionförstoring. Det nuvarande systemet leder dock också till ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet och det har uppskattats att ungefär hälften av avdragen ges på fel- aktiga grunder, vilket av Miljömålsberedningen beräknats ge ett skatte- bortfall på cirka 1,7 miljarder kronor per år.

Även den parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt betän- kande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1) föreslagit att regeringen tar initiativ till en översyn av reseavdraget. Enligt kommittén bör utgångs- punkten vara att avdraget ska vara avståndsbaserat. Detta motiveras bl.a. med att ett sådant avdrag kan förbättra tillgängligheten och effektiviteten och även vara enklare att administrera och kontrollera. Enligt kommittén skulle reseavdraget därmed underlätta för män- niskor att bosätta sig i landsbygderna och vara ett incitament för regionförstoringen. Det kan således ännu tydligare bidra till att män och kvinnor kan välja att söka arbete längre bort från sin bostad.

Avståndsbaserade reseavdrag i Danmark och Norge

Danmark har sedan 1993 ett avståndsbaserat reseavdrag. Avdrag för arbetsresor beräknas utifrån avstånd mellan arbetet och hemmet liksom antalet arbetsdagar som den skattskyldige har arbetat under ett år. Semesterdagar, sjukdagar eller liknande räknas inte in. Sam-

352

SOU 2019:36

Bilaga 1

åkare får göra individuella avdrag och det spelar ingen roll hur kost- naderna fördelas mellan personer som samåker. En person som sam- åker och som inte har några resekostnader kan alltså ändå medges avdrag för resekostnader. För att få göra avdrag krävs att avståndet är minst 12 kilometer mellan hemmet och arbetet. Avståndet beräk- nas utifrån den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket fort- skaffningsmedel som används. Avdrag får alltså endast göras för dagliga resor tur och retur som överstiger 24 kilometer. Reseavdraget är 1,93 danska kronor/km för avstånd mellan 25–120 kilometer och 0,97 danska kronor/km för avstånd över 120 kilometer. Avdraget förifylls i inkomstdeklarationen.

I Norge infördes 1999 ett avståndsbaserat reseavdrag. Innan dess liknade avdragsreglerna de som finns i Sverige och avdrag gavs för ”nödvändiga” reseutgifter, faktiska kostnader för kollektivtrafik och fast kilometeravdrag för bil, som överstiger ett visst belopp. Numera beräknas avdraget utifrån avstånd mellan arbetet och hemmet liksom antalet arbetsdagar. Heltidsjobb anses vara 230 resdagar. Avdrag för sjukdagar görs endast om dessa överstiger 15 dagar/år. För att få göra avdrag krävs att avståndet är minst 2,5 kilometer mellan hem- met och arbetet. Avståndet beräknas utifrån den kortaste sträckan mellan hemmet och arbetsplatsen oavsett vilket fortskaffningsmedel som används. Avdrag görs för resor på 1–50 000 km/år med 1,5 norska kronor/km och över 50 000 km med 0,7 norska kronor/km. Av- draget är begränsat till att gälla kostnader som överstiger 22 000 norska kronor (2016) och ges inte för den del av den totala resesträckan som överstiger 75 000 km/år. Avståndet till arbetsplatsen måste således, vid 230 arbetsdagar, vara drygt 32 kilometer för att den skattskyldige ska ha kostnader som överstiger gränsen på 22 000 norska kronor.

Uppdraget

Allmänna utgångspunkter

Översynen ska inledas med att effekterna av dagens system för rese- avdrag analyseras. I uppdraget ingår att kartlägga hur många som yrkar avdrag för resor till och från arbete, storleken på yrkade avdrag, res- längden och fördelningen på färdsätt i olika boenderegioner, samt hur reseavdraget påverkar resandet i olika delar av landet, t.ex. vid val av transportmedel och reslängd.

353

Bilaga 1

SOU 2019:36

Kommittén ska analysera och lämna förslag på ett förändrat rese- avdragssystem som i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget under- lättar för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade. Utgångpunkten för ett förändrat reseavdrag ska även vara att minska skattefelet (skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen för skatter och avgifter) kopplat till avdraget, bidra till regionförstor- ing, och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden och samtidigt bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. Kommit- tén ska lämna förslag på författningsändringar som bedöms nödvän- diga för att ett nytt reseavdrag ska kunna införas. I analysen ska ett avståndsbaserat reseavdrag ingå, där ett färdmedelsneutralt avdrag utan koppling till faktiska biljett- eller bilkostnader ska vara utgångspunk- ten. Kommittén ska bedöma lämpligheten av en sådan utformning.

Kommittén ska analysera hur en förändring av avdragsrätten kan förväntas påverka möjligheten att bo och arbeta i glesbygd och hur det förväntas påverka människors val av bostadsort och arbetsplats samt resmönster. En förändring av avdragsrätten ska även belysas ur ett jämställdhetsperspektiv. Kommittén ska särskilt belysa hur för- ändrade regler påverkar de personer som är bosatta på en ort där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade. Kommittén ska även analysera hur en förändring av avdragsrätten kan förväntas på- verka lokaliseringsmönster, transportbehov och förutsättningar för arbetsresor med kollektivtrafik och cykel.

Uppdraget omfattar att göra en EU-rättslig analys av de åtgärder som övervägs, bl.a. med avseende på EU:s regler om fri rörlighet och reglerna om statligt stöd.

Kommittén ska även utreda hur en förändrad avdragsrätt för- håller sig till andra kostnadsavdrag som avser hemresor, inställelse- resor, resor under utbildning och tjänsteresor och lämna de författn- ingsförslag som bedöms lämpliga.

Ett avdrag som är enklare att administrera och kontrollera

Ett vanligt påstående är att det förekommer betydande fusk med reseavdraget. Skatteverket gjorde en undersökning under 2003 för att undersöka skattefelet i reseavdraget och ett slumpmässigt urval

354

SOU 2019:36

Bilaga 1

av 900 reseavdrag granskades särskilt. I snitt uppgick reseavdragen till ca 20 000 kronor. Ensamåkande bilister stod för drygt 85 procent av alla avdrag och samåkning med bil förekom bara i en halv procent av fallen. Avdrag för kollektiva resor uppgick till cirka 5 procent. I 7 procent av fallen framgick inte vad avdraget avsåg. Undersök- ningen visade att 48 procent av de personer som gjorde avdrag för resor mellan hemmet och arbetsplatsen gjorde ett felaktigt rese- avdrag. Det vanligaste felet var otillräcklig tidsvinst, dvs. den skatt- skyldige har gjort avdrag för bil trots att tidsvinsten jämfört med allmänna kommunikationer inte uppgår till två timmar. Ett annat vanligt fel var att den skattskyldige gjort avdrag för fler dagar än han eller hon faktiskt arbetat. Skattebortfallet uppskattades av Skatte- verket till cirka 1,4 miljarder kronor.

Skatteverket kontrollerar reseavdraget löpande men någon större undersökning, med ett slumpmässigt urval, än den som gjordes 2003 har inte gjorts. Det finns dock skäl att tro att avdrag beviljas på fel- aktiga grunder i en omfattning som inte är obetydlig. I uppdraget ingår att göra en aktuell analys av skattefel relaterade till reseavdrag.

En utgångspunkt för uppdraget är att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. I upp- draget ingår även att utreda möjligheten för Skatteverket att förifylla uppgifter om reseavdrag i deklarationen utifrån uppgifter om folk- bokföring och arbetsställe, så att reseavdraget kan beräknas autom- atiskt utan att skattebetalaren ska behöva göra egna bedömningar och beräkningar och själv behöva fylla i begäran om avdraget i deklarationen.

Ett avståndsbaserat reseavdrag

Kommittén ska analysera hur ett avståndsbaserat reseavdrag bör utformas och bedöma lämpligheten av ett sådant system. Utgångs- punkten för ett avståndsbaserat system är att det är ett färdmedels- neutralt avdrag utan koppling till faktiska biljett- eller bilkostnader. Avdragets storlek beräknas i stället utifrån avståndet mellan den skatt- skyldiges bostad och arbetsplats.

Avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen kan beräknas på olika sätt. Sträckan kan t.ex. beräknas efter den närmaste bilvägen till arbetsplatsen eller efter närmast lämpliga färdväg. Kommittén

355

Bilaga 1SOU 2019:36

ska analysera hur avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen beräknas på lämpligast sätt.

Kommittén ska även analysera hur antal arbetsdagar ska beräknas. Enligt dagens regler beräknas avdraget utifrån faktiskt antal arbetade dagar. Samma princip gäller i det avståndsbaserade reseavdragssyste- met som tillämpas i Danmark medan det i Norge tillämpas ett system som innebär att heltidsarbete anses motsvara 230 dagar. Kommittén ska redogöra för såväl fördelar som nackdelar med de två olika alternativen och ta ställning till vilket alternativ som är att föredra.

Ett avståndsbaserat reseavdrag kan innebära att vissa skattskyl- diga kommer att få ett lägre reseavdrag och andra kommer att få ett högre reseavdrag jämfört med i dag. Ett avståndsbaserat reseavdrag kan även medföra att vissa skattskyldiga kommer att få ett avdrag som överstiger de faktiska kostnaderna (överkompensation), medan det för andra är fråga om en förlust i förhållande till de faktiska kost- naderna (underkompensation). Kommittén ska analysera hur en even- tuell över- eller underkompensation ska bedömas och hanteras inom ett avståndsbaserat reseavdragssystem.

Kommittén ska analysera hur ett reformerat reseavdrag påverkar de skattskyldiga som bor i områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad eller saknas. Inom ramen för denna analys ska det över- vägas om det är lämpligt att införa ett extra avdrag för de skattskyl- diga som kan komma att underkompenseras om reseavdraget görs avståndsbaserat. Detta bör främst gälla skattskyldiga som i dag yrkar avdrag för resor till och från arbetet och som är bosatta eller arbetar i områden med begränsad kollektivtrafik.

I dag finns en beloppsgräns och avdrag för kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen får göras endast till den del kost- naderna överstiger 11 000 kronor. Kommittén ska undersöka om det även fortsättningsvis bör finnas en nedre beloppsgräns över vilken utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen får dras av. Kommittén ska dessutom utreda om det ska finnas en övre gräns för avdragsrätt och redogöra för såväl fördelar som nackdelar med en sådan övre beloppsgräns. I uppdraget ingår även att utreda nivån för avdragsrätten per kilometer. Kommittén ska också lämna förslag om en lämplig minsta gräns för vilket avstånd mellan bostad och arbets- plats som kvalificerar för ett avdrag, med hänsyn till klimat och hälsoaspekter.

356

SOU 2019:36

Bilaga 1

Kommittén ska analysera och redogöra för hur de avståndsbase- rade reseavdragssystem som tillämpas i Norge och Danmark är kon- struerade och vilka erfarenheterna av dessa är.

Om kommittén förordar att ett avståndsbaserat reseavdrag ska införas, ska de författningsändringar som bedöms nödvändiga lämnas.

Konsekvensbeskrivningar

Kommittén ska redovisa ekonomiska konsekvenser av förslagen. Förslaget som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram.

Kommittén ska redovisa vilka effekter förslagen kan få för olika grupper av skattskyldiga, t.ex. utifrån inkomstgrupp och bostadsort, avstånd mellan bostad och arbete, färdsätt och tillgång till kollek- tivtrafik. Förslagets konsekvenser för lokaliseringsmönster, trans- portbehov och förutsättningar för arbetsresor med kollektivtrafik och cykel ska även analyseras och redovisas. Kommittén ska även redovisa hur förslagen påverkar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män.

Kommittén ska analysera och redogöra för hur förslagen förhåller sig till de regionalpolitiska, arbetsmarknadspolitiska, fördelningspoli- tiska och transportpolitiska målen samt till miljömål, skattepolitiska riktlinjer och transportpolitiska principer. Kommittén bör även beakta övriga samt under utredningen tillkommande och relevanta målsätt- ningar för regeringens politik.

Kommittén ska vidare redovisa samhällsekonomiska och övriga konsekvenser av förslagen enligt kommittéförordningen (1998:1474).

De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsök- ningar och finansiering av dessa.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2019.

(Finansdepartementet)

357

Bilaga 2

Tabeller

Anm. Statistiken omfattar endast personer som var folkbokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut.

1Fågelvägsavstånd enligt FASIT×1,33.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

359

360

2 Bilaga

Tabell 3 Antal arbetsresor och genomsnittlig reslängd efter kommungrupp, årsgenomsnitt 2011–2016

Kommungrupp	Antal resor per år1				Genomsnittlig reslängd

	Tusental 95 % konfidens-			Kilometer	95 % konfidens-	Minuter	95 % konfidens-
		intervall +/-			intervall +/-		intervall +/-
Storstäder	284 421	16 639	14,0		2	34,5	2
Pendlingskommun nära storstad	296 640	16 566	22,7		2	38,2	2
Större stad	373 444	19 211	20,4		2	29,4	2
Pendlingskommun nära större stad	131 606	11 923	24,9		3	34,5	3

Lågpendlingskommun nära större stad	93 006	10 547	21,5		7	26,0	5
Mindre stad/tätort	212 835	15 207	20,0		2	27,2	2
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	87 606	9 485	24,2		6	27,8	4
Landsbygdskommun	84 066	9 584	17,8		3	25,1	4
Landsbygdskommun med besöksnäring	27 598	5 891	20,1		6	29,8	8
Samtliga	1 591 222	40 268	20,2		13	31,6	12

Anm. Kommunindelning enligt SKL. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

2019:36 SOU

Tabell 4	Färdmedelsfördelning av arbetsresor efter kommungrupp, årsgenomsnitt 2011–2016

Kommungrupp			Bil		Allmän kollektivtrafik			Till fots, cykel					Annat färdsätt		Samtliga

		% 95 % konfidens-			% 95 % konfidens-			% 95 % konfidens-			%		95 % konfidens-	%
			intervall +/-			intervall +/-			intervall +/-				intervall +/-
Storstäder		34,1	3	38,6		3	25,5			3	1,8		1	100,0
Pendlingskommun nära storstad		60,3	3	27,4		3	11,5			2	0,8		0	100,0
Större stad		59,1	3	11,2		2	29,1			2	0,6		0	100,0
Pendlingskommun nära större stad		72,1	4	9,1		2	17,7			4	1,2		1	100,0

Lågpendlingskommun nära större stad		75,3	5	4,2		2	18,7			4	1,9		1	100,0
Mindre stad/tätort		72,5	3	7,0		2	20,0			3	0,5		0	100,0
Pendlingskommun nära mindre		75,1	5		7,1	3		17,3		4		0,5	1		100,0
stad/tätort
Landsbygdskommun		72,9	5	1,8		1	23,9			5	1,4			100,0

Landsbygdskommun med besöksnäring		68,7	9	5,5		5	21,5			8	4,3		3	100,0
Samtliga		60,6	15	17,0		8	21,4			13	1,1		4	100,0

Anm. Kommunindelning enligt SKL. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bland annat färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

361

2019:36 SOU

2 Bilaga

Bilaga 2				SOU 2019:36

Källa: Skatteverket.

362

Tabell 6 Årskostnad för kollektivtrafik, skattelättnad enligt dagens regler och med våra förslag i olika typexempel

Reserelation		Avstånd1		Års-	Skattelättnad i dagens			Skattelättnad i nytt	Förändring (B–A)			Nettokostnad i nytt
				kostnad	system (A)			system (B)				system
					Låg	Hög			Hög	Låg
					marginal-	marginal-			marginal-	marginal-
					skatt	skatt			skatt	skatt
		km		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år
Göteborg	Partille	13	11 100		32	52	0		-32	-52		11 100
Linköping	Vikingstad	14	6 750		0	0	0		0	0	6 750
Västerås	Skultuna	15	12 540		493	801	0		-493	-801		12 540
Stockholm	Sollentuna	15	9 790		0	0	0		0	0	9 790
Malmö	Lomma	17	7 700		0	0	0		0	0		7 700
Kalmar	Trekanten	17	9 790		0	0	0		0	0	9 790

Sundsvall	Timrå	17	9 086		0	0	0		0	0		9 086
Östersund	Krokom	19	10 368		0	0	0		0	0	10 368

Borlänge	Falun	20	8 820		0	0	0		0	0		8 820
Visby	Roma	21	5 445		0	0	0		0	0	5 445

Växjö	Alvesta	22	8 580		0	0	0		0	0		8 580
Karlstad	Kil	24	14 550		1 136	1 846	0		-1 136	-1 846	14 550
Uppsala	Almunge	26	8 360		0	0	0		0	0		8 360
Halmstad	Laholm	29	8 025		0	0	0		0	0	8 025
Karlskrona	Ronneby	29	9 449		0	0	0		0	0		9 449
Malmö	Kävlinge	29	9 900		0	0	0		0	0	9 900

363

2019:36 SOU

2 Bilaga

364

Reserelation		Avstånd1		Års-	Skattelättnad i dagens			Skattelättnad i nytt	Förändring (B–A)			Nettokostnad i nytt
				kostnad	system (A)			system (B)				system
					Låg	Hög			Hög	Låg
					marginal-	marginal-			marginal-	marginal-
					skatt	skatt			skatt	skatt
		km		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år

Kalmar	Nybro	31	14 960		1 267	2 059	252		-1 015	-1 807	14 708
Göteborg	Älvängen	32	11 100		32	52	428		396	376	10 672

Linköping	Mjölby	34	9 450		0	0	1 058		1 058	1 058	8 392
Luleå	Boden	37	17 424		2 056	3 340	1 688		-367	-1 652	15 736
Jönköping	Gränna	39	7 980		0	0	2 142		2 142	2 142	5 838
Västerås	Sala	39	12 540		493	801	2 192		1 700	1 392	10 348

Stockholm	Märsta	40	9 790		0	0	2 520		2 520	2 520	7 270
Karlstad	Kristinehamn	41	16 150		1 648	2 678	2 747		1 099	69	13 403
Halmstad	Falkenberg	43	10 695		0	0	3 326		3 326	3 326	7 369
Malmö	Landskrona	43	12 100		352	572	3 377		3 025	2 805	8 723

Nyköping	Krokek	46	6 380		0	0	4 032		4 032	4 032	2 348
Gävle	Ockelbo	49	8 424		0	0	4 687		4 687	4 687	3 737
Göteborg	Stenungsund	50	17 650		2 128	3 458	4 914		2 786	1 456	12 736
Sundsvall	Härnösand	52	15 631		1 482	2 408	5 494		4 012	3 085	10 137

Karlskrona	Karlshamn	56	11 649		208	337	6 628		6 420	6 290	5 021
Stockholm	Nynäshamn	58	9 790		0	0	6 955		6 955	6 955	2 835
Växjö	Ljungby	59	13 640		845	1 373	7 232		6 388	5 860	6 408
Uppsala	Tierp	62	8 360		0	0	7 963		7 963	7 963	397

2 Bilaga

2019:36 SOU

Reserelation		Avstånd1		Års-	Skattelättnad i dagens			Skattelättnad i nytt	Förändring (B–A)			Nettokostnad i nytt
				kostnad	system (A)			system (B)				system
					Låg	Hög			Hög	Låg
					marginal-	marginal-			marginal-	marginal-
					skatt	skatt			skatt	skatt
		km		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år
Göteborg	Borås	63	17 650		2 128	3 458	8 240		6 112	4 782	9 410
Östersund	Svenstavik	64	15 300		1 376	2 236	8 518		7 142	6 282	6 782

Borlänge	Rättvik	64	12 870		598	972	8 618		8 020	7 646	4 252
Malmö	Helsingborg	67	14 025		968	1 573	9 400		8 432	7 827	4 625

Stockholm	Uppsala	70	24 200		4 224	6 864	9 954		5 730	3 090	14 246
Stockholm	Uppsala	70	17 600		2 112	3 432	9 954		7 842	6 522	7 646
Stockholm	Norrtälje	70	9 790		0	0	10 080		10 080	10 080	-290
Umeå	Vindeln	70	16 980		1 914	3 110	10 156		8 242	7 046	6 824
Linköping	Ödeshög	72	9 450		0	0	10 584		10 584	10 584	-1 134
Västerås	Norberg	73	14 135		1 003	1 630	10 710		9 707	9 080	3 425

Kalmar	Oskarshamn	74	16 225		1 672	2 717	11 189		9 517	8 472	5 036
Jönköping	Vetlanda	77	11 400		128	208	11 743		11 615	11 535	-343

Visby	Burgsvik	77	7 500		0	0	11 819		11 819	11 819	-4 319
Gävle	Söderhamn	79	10 296		0	0	12 323		12 323	12 323	-2 027

Örebro	Hällefors	81	13 650		848	1 378	12 600		11 752	11 222	1 050
Karlskrona	Sölvesborg	84	11 649		208	337	12 600		12 392	12 263	-951
Sundsvall	Kramfors	85	9 713		0	0	12 600		12 600	12 600	-2 887
Göteborg	Vänersborg	87	17 650		2 128	3 458	12 600		10 472	9 142	5 050

365

2019:36 SOU

2 Bilaga

366

Reserelation		Avstånd1		Års-	Skattelättnad i dagens			Skattelättnad i nytt	Förändring (B–A)			Nettokostnad i nytt
				kostnad	system (A)			system (B)				system
					Låg	Hög			Hög	Låg
					marginal-	marginal-			marginal-	marginal-
					skatt	skatt			skatt	skatt
		km		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år	kr per år	kr per år		kr per år

Nyköping	Strängnäs	92	9 460		0	0	12 600		12 600	12 600		-3 140
Östersund	Åre	97	16 380		1 722	2 798	12 600		10 878	9 802	3 780

Malmö	Simrishamn	98	14 025		968	1 573	12 600		11 632	11 027		1 425
Stockholm	Hallstavik	100	9 790		0	0	12 600		12 600	12 600	-2 810

Stockholm	Nyköping	102	30 800		6 336	10 296	12 600		6 264	2 304		18 200
Karlstad	Torsby	103	16 150		1 648	2 678	12 600		10 952	9 922	3 550
Uppsala	Gävle	106	10 730		0	0	12 600		12 600	12 600		-1 870
Malmö	Hästveda	109	14 025		968	1 573	12 600		11 632	11 027	1 425
Halmstad	Kungsbacka	114	14 255		1 042	1 693	12 600		11 558	10 907		1 655
Göteborg	Skara	128	17 650		2 128	3 458	12 600		10 472	9 142	5 050

Luleå	Haparanda	129	28 314		5 540	9 003	12 600		7 060	3 597		15 714
Kalmar	Västervik	142	16 225		1 672	2 717	12 600		10 928	9 883	3 625

Stockholm	Katrineholm	143	35 200		7 744	12 584	12 600		4 856	16		22 600
Gävle	Ljusdal	163	12 168		374	607	12 600		12 226	11 993	-432
Kiruna	Jokkmokk	214	28 314		5 540	9 003	12 600		7 060	3 597		15 714
Falun	Lidingö	233	53 090		13 469	21 887	12 600		-869	-9 287	40 490
Borlänge	Älvdalen	240	12 870		598	972	12 600		12 002	11 628		270

Anm. Tabellen är sorterade efter kolumnen Avstånd. 1Vägavstånd mellan bostads- och arbetskommun.

Källa: Avstånd från Google Maps, kollektivtrafiktaxor från resp. operatörs hemsida samt egna beräkningar.

2 Bilaga

2019:36 SOU

Bilaga 3

Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) kommunindelning

SKL:s kommunindelning baseras på befolkningsstorlek och pend- lingsmönster.1

A. Storstäder och storstadsnära kommuner

A1. Storstäder – kommuner med minst 200 000 invånare varav minst 200 000 invånare i den största tätorten.

A2. Pendlingskommun nära storstad – kommuner där minst 40 pro- cent av nattbefolkningen pendlar till arbete i en storstad eller stor- stadsnära kommun.

B. Större städer och kommuner nära större stad.

B3. Större stad – kommuner med minst 50 000 invånare varav minst 40 000 invånare i den största tätorten.

B4. Pendlingskommun nära större stad – kommuner där minst 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i en större stad.

B5. Lågpendlingskommun nära större stad – kommuner där mindre än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i en större stad.

1https://skl.se/tjanster/kommunerochregioner/faktakommunerochregioner/kommungrupp

sindelning.2051.html

367

Bilaga 3

SOU 2019:36

C. Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner

C6. Mindre stad/tätort – kommuner med minst 15 000 men mindre än 40 000 invånare i den största tätorten.

C7. Pendlingskommun nära mindre stad/tätort – kommuner där minst 30 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i annan mindre ort och/eller där minst 30 procent av den sysselsatta dag- befolkningen bor i annan kommun.

C8. Landsbygdskommun – kommuner med mindre än 15 000 in- vånare i den största tätorten, lågt pendlingsmönster (mindre än 30 procent).

C9. Landsbygdskommun med besöksnäring – landsbygdskommun med minst två kriterier för besöksnäring, dvs. antal gästnätter, om- sättning inom detaljhandel/hotell/restaurang i förhållande till in- vånarantalet.

368

Bilaga 4

RAPPORT

12601945

FÖRÄNDRAT ARBETSRESEAVDRAG?

SLUTRAPPORT

2019-05-14

Sweco Society AB

[Henrik Edwards, Linda Isberg, Lei Guo och Sven-Inge Nylund]

-05

369

Bilaga 4

SOU 2019:36

370

SOU 2019:36

Bilaga 4

Sammanfattning

Reseavdragskommitténs förslag till förändringar och förenklingar av reseavdragsreglerna har analyserats m.h.a. Trafikverkets regionala persontransportmodeller i Sampers för regionerna SAMM (Mälardalen), Sydost, Skåne, Väst och Palt (Norrland norr om Gävle). Modellerna används för nulägesbeskrivningar av persontransporter, policyanalyser och prognoser, på såväl nationell som regional nivå. Modellsystemet utgår från förutsätt- ningar, befintliga och framtida, avseende markanvändning, infrastruktur, kollektiv- trafiktaxor, vägtullar, med mera, och producerar nulägesanalyser/prognoser över persontransporter med bil, buss, tåg, flyg, cykel och gång.

Trafikverket tar fram så kallade basprognoser som används under arbetet med de nationella infrastrukturplanerna med hjälp av Sampers. Nuläget, dvs. läget för det s.k. basåret (som nu är år 2014), tas alltid fram som ett utgångsläge för de olika analyser och prognoser som ska göras. Prognoserna sträcker sig vanligen 15–25 år framåt i tiden.

Sampers har tre huvudsakliga moduler: resefterfrågan, utbud och ruttval samt effektberäkning och samhällsekonomi.

Sampers efterfrågemodul bygger bl.a. på data både från resvaneundersökningar och socioekonomiska data om befolkning, sysselsättning, inkomstnivåer, bilinnehav m.mpå områdesnivå i modellen.

Sampers beräknar hur många personresor som sker mellan olika start- och målpunkter (drygt 10 000 områden i hela landet), och hur de resorna fördelas per ärende (arbetsresor är ett av dem) och på olika färdmedel. På kortare resor väljer resenärerna i modellen mellan gång, cykel, kollektivtrafik och bil som antingen förare eller passagerare. På längre resor står valet mellan flyg, bil, buss och tåg. Anslutningar till kollektivtrafik (hållplatser/stationer) sker på ett förenklat sätt med särskilda så kallade områdes- kopplingar där hastigheten ofta har antagits vara gånghastighet.

Att använda de regionala Sampersmodellerna i uppdraget från Reseavdragskommittén för att beskriva effekterna av eventuella förändringar i arbetsresereglerna är lämpligt, eftersom de är konstruerade för att avspegla hur förändringar av transportsystemet i olika avseenden påverkar hur mycket resor som genomförs och på vilket sätt. Under arbetet har potentiella förändringar av skattemässiga kompensationer för arbetsresor med bil respektive kollektivtrafik lagts in i kostnadssambanden för dessa resor. Givet nya kostnader beräknas med Sampers effekterna på längre sikt i form av

1.Val av arbetsplats

2.Val av färdmedel

3.Val att arbeta på distans eller med övernattning på annan ort.

Sampers-modellerna är s.k. statiska jämviktsmodeller som med givna förutsättningar beräknar ett nytt jämviktsläge efter införda förändringar (nya regler, nya skatter/avgifter, ny infrastruktur, nya kollektivtrafiklinjer, etc). Modellerna säger ingenting om hur lång tid det kan ta att nå ett nytt jämviktsläge. Rimligen leder exempelvis öppnandet av nya vägar

1(14)

PORT

9-05-14

TRAPPORT

371

Bilaga 4

SOU 2019:36

på kort sikt till att en ny jämvikt infinner sig eftersom bilförare enkelt kan anpassa sina resor till sådana förändringar. Effekter av ändrade regler för arbetsresekompensation kan förväntas ta längre tid – en bedömning är att det tar 5–10 år innan marknaden har nått jämvikt. När de faktiska kostnaderna för arbetsresorna förändras är förväntade effekter att reslängderna i genomsnitt ökar om kostnaderna minskar och omvänt. Vidare finns en möjlighet till byte av färdmedel som också påverkas om de relativa kostnaderna mellan dem förändras. Om kostnader för kollektivtrafikresor minskar samtidigt som den ökar för bilresor så ökar kollektivresandet, allt annat lika, och omvänt. Möjligheterna att genomföra resorna med gång och cykel finns naturligtvis, men merparten av dessa görs på kortare avstånd och de påverkas främst i den mån som arbetsresorna i ett nytt jämviktsläge är förhållandevis korta, åtminstone under exempelvis 30 km. Diskussionen om förändringar fortsätter längre ned med erhållna resultat som bakgrund.

De föreslagna scenarierna 2–6 innebär i princip:

a. Kompensation i form av en skattereduktion erhålls för alla arbetsresor oavsett färdmedel.

b. Enligt huvudregeln per scenario utgörs kompensationen av en konstant skattereduktion på X kr per kilometer som överstiger en minimigräns (vanligen 30 km), och begränsas uppåt av en övre gräns (vanligen 100 km)

c. I en eventuellt förekommande komplementregel per scenario, som förutsätter en tidsvinst med bilresa jämfört med kollektivtrafik på vanligen 75 min, kan kompensationen per kilometer vara högre och den övre gränsen kan vara borttagen. Kompensation kan också delvis erhållas i form av ett fast grundbelopp (scenario 6).

Utgångsläget för analysen avser Trafikverkets s.k. basårsscenario (år 2014) med befintliga regler för arbetsreseavdrag inlagda. För beräkningar med Sampers har förslagen enligt punkterna a–c ovan lagts in som modifierade reskostnader för bil- respektive kollektivtrafikresor. Tekniskt sett har förekommande kostnader för trängselskatter och vägavgifter modifierats för bilresor, och för kollektivresor har priset på månadskorten (som antas användas för arbetsresor) modifierats. Generellt blir det tämligen stora förändringar av kostnadsindata för bil- och kollresor som ligger långt utanför de indata från resvaneundersökningar m.m. som använts för estimering av Sampers-modellen. Trots detta förefaller modellresultaten rimliga med tanke på ändrade kostnadsförhållandena.

En diskussion som förts avseende användning av de absoluta nivåerna i Sampers- resultaten är att man som en alternativ metod skulle kunna använda trenderna som modellen pekar ut. Under förutsättning att man har ett bra underlag för hur verkligheten ser ut skulle det vara en mycket rimlig ansats. Då skulle exempelvis Sampers-modellens prognosticerade förändringar i tillämpliga delar kunna överföras till motsvarande förändringar i verkligheten, exempelvis till förändringar i arbetsresor med bil och kollektivtrafik i olika regioner. Dessa överförda resultat skulle sedan ligga till grund för

2 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

372

SOU 2019:36

Bilaga 4

beräkningar av samhällsekonomiska effekter med mera. Problem med den ansatsen är dock att det kräver mycket i form av datainsamling, och det fungerar inte heller bra när uppgifter om resandemängder exempelvis utgör företagshemligheter.

Samtliga resultat räknas upp till år 2021 som är ett tänkt år för införandet att nytt regelverk för arbetsresor. Skillnaden mellan resultaten för de olika förslagen jämförs med utgångsläget. Alla effekter för trafikanter, kollektivtrafikföretag, statens budget, miljö och trafikolyckor värderas i samhällsekonomiska termer enligt Trafikverkets rekommendationer.

Vi sammanfattar resultaten i ett antal tabeller nedan. Tabell S.1 innehåller referens- scenariot 0 (och en variant 0b), scenario 1 (inget reseavdrag) samt analyserade nya alternativ scenario 2–6 (beskrivs i kapitel 2). Resandevolymer (antal och personkilometer) och andelar redovisas per färdmedel. Vidare presenteras beräknade effekter avseende klimatpåverkan längst ner i tabellen.

3(14)


RAPPORT	373
2019-05-14
SLUTRAPPORT

Bilaga 4

SOU 2019:36

Tabell S.1 Sammanställning av Sampers modellresultat. Arbetsresor i en riktning summerat över alla regioner. Mängderna är angivna som antal resor per dag med

210 dagar per år. GC = gång och cykel. Uppgifterna avser 2014. Volymuppgifter ska ökas med ca 8 % för att motsvara 2021.

	Dagens	Dagens	Slopat	Avstånd	Avstånd	Avstånd	Avstånd	Avstånd	Avstånd
Scenario	0	0b	1	2	3	4	5	4b	6
Resor totalt	4 459 133	4 454 157	4 441 911	4 442 580	4 441 134	4 444 591	4 445 607	4 443 634	4 444 118
Personkilometer	61 508 044	59 632 366	53 740 141	57 810 694	59 995 885	58 221 843	59 143 405	58 642 751	58 800 285
Medelavstånd	13.8	13.4	12.1	13.0	13.5	13.1	13.3	13.2	13.2

Resor bil förare	2 327 586	2 305 973	2 278 486	2 276 385	2 272 989	2 276 380	2 277 454	2 275 424	2 278 089
Personkilometer	38 912 558	36 926 478	32 329 276	34 009 683	34 298 668	34 139 491	34 682 164	34 206 937	34 657 770
Medelavstånd	16.7	16.0	14.2	14.9	15.1	15.0	15.2	15.0	15.2

Resor koll	867 835	875 393	872 054	887 955	895 598	891 604	895 966	892 400	891 587
Personkilometer	16 034 501	16 269 441	15 327 583	17 621 354	19 479 978	17 894 803	18 216 476	18 223 434	17 892 731
Medelavstånd	18.5	18.6	17.6	19.8	21.8	20.1	20.3	20.4	20.1

Resor GC	1 043 213	1 051 706	1 069 162	1 057 306	1 051 606	1 055 711	1 051 556	1 055 008	1 053 713
Personkilometer	2 819 387	2 842 868	2 884 478	2 831 107	2 834 509	2 826 089	2 837 327	2 845 296	2 844 716
Medelavstånd	2.7	2.7	2.7	2.7	2.7	2.7	2.7	2.7	2.7

Resor Bilpassagerare	220 499	221 086	222 208	220 934	220 941	220 896	220 631	220 802	220 729
Personkilometer	3 741 599	3 593 579	3 198 804	3 348 550	3 382 731	3 361 460	3 407 437	3 367 084	3 405 069
Medelavstånd	17.0	16.3	14.4	15.2	15.3	15.2	15.4	15.2	15.4

Andel resor bil förare [%]	52.2	51.8	51.3	51.2	51.2	51.2	51.2	51.2	51.3
Andel resor koll [%]	19.5	19.7	19.6	20.0	20.2	20.1	20.2	20.1	20.1
Andel resor GC [%]	23.4	23.6	24.1	23.8	23.7	23.8	23.7	23.7	23.7
Andel resor bilpassagerare [%]	4.9	5.0	5.0	5.0	5.0	5.0	5.0	5.0	5.0

Andel personkm bil förare [%]	63.3	61.9	60.2	58.8	57.2	58.6	58.6	58.3	58.9
Andel personkm koll [%]	26.1	27.3	28.5	30.5	32.5	30.7	30.8	31.1	30.4
Andel personkm GC [%]	4.6	4.8	5.4	4.9	4.7	4.9	4.8	4.9	4.8
Andel personkm bilpassagerare [%]	6.1	6.0	6.0	5.8	5.6	5.8	5.8	5.7	5.8


Emissioner CO2 [g/km]	125	125
CO2 arbetsresor enkel resa [ton/år]	1 021 455	969 320	848 644	892 754	900 340	896 162	910 407	897 932	909 766
CO2 totalt enkel resa [ton/år]	2 559 365	2 505 182	2 388 151	2 435 253	2 456 466	2 438 367	2 452 545	2 439 700	2 439 700

Bränsleförbrukning [L/100 km]	5.62
Bränsleförbrukning enkel resa [m3/år	459 246	435 806	381 550	401 382	404 793	402 914	409 319	403 710	409 031

4 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

374

SOU 2019:36

Bilaga 4

Vi ser att medelreseavståndet per arbetsresa minskar, från 13,8 km i genomsnitt till drygt 13 km för scenario 2–6. Sampers-modellen omfattar förändringar av färdmedel och destinationsval med givna förutsättningar avseende lokalisering av bostäder och arbetsplatser. I en eventuell framtid med andra regler än idag för kompensation av arbetsresekostnader kommer det sannolikt att påverka hur och var människor väljer att bo och arbeta, och var företag väljer att lokalisera sina verksamheter. I princip skulle det kunna analyseras m h a transport- och markanvändningsmodeller som kombinerar val av transportsätt och lokalisering av verksamheter. En trolig effekt av erhållna resultat är att de föreslagna avståndsbaserade kompensationerna (skattereduktionerna) ytterligare torde öka intresset för, och värdet av, lokalisering nära kollektiva transportmöjligheter. För de förhållandevis många som flyttar över till kollektivresor längre än 100 km borde det i praktiken endast gälla tågresor. Bussresor över så långa avstånd tar troligen alltför lång tid för att människors dagliga tidsbudget ska gå ihop. Den fortgående digitaliseringen medger naturligtvis att långa pendlingsresor under en del av arbetsveckan blir möjlig för allt fler, men å andra sidan minskar naturligtvis kompensationen i proportion till antalet icke-resor.

Om resultaten disaggregeras m.a.p. färdmedel finner vi att medelavstånden för arbetsresorna med kollektivtrafik ökar ungefär lika mycket som de minskar för bilresorna. Att det totalt blir ett minskat medelavstånd beror på att bilresorna är mer än dubbelt så många. Från kollektivresesynpunkt erhålls alltså en regionförstoring.

I tabellerna S.2 och S.3 presenteras resultat för scen 6 som är ett tänkt huvudscenario hos Reseavdragskommittén. Resultatet presenteras dels i antal, dels i personkm, fördelat på olika avståndsklasser och olika färdsätt. Vidare fördelas de på olika typer och kommuner enligt SKL:s indelning. Kolumnerna med beteckningen överkompensation indikerar att det enligt modellresultaten kommer att göras ett begränsat antal resor med kollektivtrafik som är så pass långa att de ger en sammanlagd skattereduktion som överstiger kostnaderna för periodkort. Huruvida dessa kommer att göras i verkligheten beror på hur rimligt det är med så pass långa dagliga pendlingsresor med hänsyn tagen till tidsbudget med mera, det finns ju bara 24 timmar per dygn. I princip torde det krävas bra tågförbindelser, som med fördel kombineras med möjlighet att tillgodoräkna sig arbetstid under resan.

5(14)

repo001.docx 2015-10-05

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

375

Bilaga 4

SOU 2019:36

Tabell S.2 Antal personkm enligt Sampers modellresultat för Scen 6 enligt SKL:s kommunindelning.

Kommuntyp	Antal resor				Andel resor			Overkomp	Overkomp
	Bil	Koll	GC	Totalt	Bil	Koll	GC	[antal]	[kr]
Storstäder	276 084	344 354	210 996	831 434	33.2%	41.4%	25.4%	809	-6 166
Större stad	594 232	141 192	307 161	1 042 585	71.5%	17.0%	36.9%	1 531	-11 450
Mindre stad/tätort	369 364	47 416	145 087	561 867	44.4%	5.7%	17.5%	5 198	-45 154
Pendlingskommun nära storstad	488 396	266 335	114 951	869 681	58.7%	32.0%	13.8%	4 138	-21 914
Pendlingskommun nära större stad	245 451	41 662	73 040	360 154	29.5%	5.0%	8.8%	2 557	-19 280
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	170 672	15 840	59 305	245 816	20.5%	1.9%	7.1%	941	-9 404
Lågpendlingskommun nära större stad	171 219	23 034	68 290	262 543	20.6%	2.8%	8.2%	883	-7 159
Landsbygdskommun	140 675	9 062	57 335	207 072	16.9%	1.1%	6.9%	764	-6 852
Landsbygdskommun med besöksnäring	42 725	2 693	17 548	62 966	5.1%	0.3%	2.1%	372	-4 602
Samtliga	2 498 817	891 587	1 053 713	4 444 118	56.2%	20.1%	23.7%	17 194	-131 981

Kommuntyp	Antal resor					Andel resor
	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km	Totalt	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km

Storstäder	598 672	217 781	14 774	207	831 434	72.0%	26.2%	1.8%	0.0%
Större stad	724 063	224 569	86 957	6 996	1 042 585	69.4%	21.5%	8.3%	0.7%
Mindre stad/tätort	361 956	133 353	63 296	3 261	561 867	64.4%	23.7%	11.3%	0.6%
Pendlingskommun nära storstad	334 897	413 223	120 892	669	869 681	38.5%	47.5%	13.9%	0.1%
Pendlingskommun nära större stad	151 737	124 262	81 426	2 729	360 154	42.1%	34.5%	22.6%	0.8%
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	128 638	76 102	39 577	1 499	245 816	52.3%	31.0%	16.1%	0.6%
Lågpendlingskommun nära större stad	150 358	58 409	50 848	2 929	262 543	57.3%	22.2%	19.4%	1.1%
Landsbygdskommun	141 791	44 294	20 045	942	207 072	68.5%	21.4%	9.7%	0.5%
Landsbygdskommun med besöksnäring	41 904	13 306	7 511	244	62 966	66.6%	21.1%	11.9%	0.4%
Samtliga	2 634 017	1 305 299	485 326	19 476	4 444 118	59.3%	29.4%	10.9%	0.4%

6 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

376

SOU 2019:36

Bilaga 4

Tabell S.3 Antal personkm enligt Sampers modellresultat för Scen 6 enligt SKL:s kommunindelning.

Kommuntyp	Antal personkm				Andel personkm
	Bil	Koll	GC	Totalt	Bil	Koll	GC
Storstäder	2 750 298	3 296 900	804 287	6 851 485	40.1%	48.1%	11.7%
Större stad	7 491 037	3 717 958	951 044	12 160 040	61.6%	30.6%	7.8%
Mindre stad/tätort	5 222 458	1 645 601	278 002	7 146 061	73.1%	23.0%	3.9%
Pendlingskommun nära storstad	8 723 703	5 230 606	380 321	14 334 630	60.9%	36.5%	2.7%
Pendlingskommun nära större stad	5 211 699	1 784 206	117 518	7 113 423	73.3%	25.1%	1.7%
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	3 051 734	647 173	70 686	3 769 593	81.0%	17.2%	1.9%
Lågpendlingskommun nära större stad	3 185 428	1 086 902	153 312	4 425 642	72.0%	24.6%	3.5%
Landsbygdskommun	1 847 476	371 319	77 465	2 296 260	80.5%	16.2%	3.4%
Landsbygdskommun med besöksnäring	579 005	112 066	12 081	703 152	82.3%	15.9%	1.7%
Samtliga	38 062 839	17 892 731	2 844 716	58 800 285	64.7%	30.4%	4.8%

Kommuntyp	Antal personkm					Andel personkm
	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km	Totalt	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km
Storstäder	2 883 681	3 261 813	680 341	25 649	6 851 485	42.1%	47.6%	9.9%	0.4%
Större stad	2 996 517	3 812 658	4 518 448	832 416	12 160 040	24.6%	31.4%	37.2%	6.8%
Mindre stad/tätort	1 154 512	2 347 154	3 250 164	394 231	7 146 061	16.2%	32.8%	45.5%	5.5%
Pendlingskommun nära storstad	1 543 630	7 505 898	5 205 504	79 597	14 334 630	10.8%	52.4%	36.3%	0.6%
Pendlingskommun nära större stad	409 284	2 389 801	3 975 820	338 517	7 113 423	5.8%	33.6%	55.9%	4.8%
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	295 006	1 380 664	1 902 681	191 242	3 769 593	7.8%	36.6%	50.5%	5.1%
Lågpendlingskommun nära större stad	351 161	1 082 432	2 541 254	450 796	4 425 642	7.9%	24.5%	57.4%	10.2%
Landsbygdskommun	330 907	786 093	1 012 506	166 754	2 296 260	14.4%	34.2%	44.1%	7.3%
Landsbygdskommun med besöksnäring	82 332	231 892	359 584	29 344	703 152	11.7%	33.0%	51.1%	4.2%
Samtliga	10 047 031	22 798 405	23 446 303	2 508 546	58 800 285	17.1%	38.8%	39.9%	4.3%

Resultaten i tabellerna S2 och S3 redovisas i tabellerna S.4 och S.5 som % av Scen0- resultaten. Vi ser att antalet resor är praktiskt taget oförändrat men det är en inte oväsentlig minskning av totala antalet personkm på drygt 4 %. Antalet personkm med bil reduceras med ca 11 % vilket motsvarar en minskning med ca 8,5 miljoner personkm/dag, och kollektivresorna ökar med ca 12 % vilket motsvarar en ökning med ca 3,7 miljoner personkm/dag (med 210 dagar per år). Resultatet indikerar en relativt kraftigt försämrad tillgänglighet för bilisterna. Orsakerna är kombinationen av ökade bilresekostnader och minskade kollektivresekostnader.

7(14)

repo001.docx 2015-10-05

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

377

Bilaga 4

SOU 2019:36

Tabell S.4 Ändrat antal resor enligt Sampers modellresultat för Scen 6 relativt Scen 0 enligt SKL:s kommunindelning.

Kommuntyp	Ändrat antal resor Scen6 relativt Scen0 [%]
	Bil	Koll	GC	Totalt
Storstäder	-0.4	-0.3	0.1	-0.2
Större stad	-1.5	3.4	0.7	-0.2
Mindre stad/tätort	-2.1	10.2	1.2	-0.3
Pendlingskommun nära storstad	-2.0	1.9	1.5	-0.4
Pendlingskommun nära större stad	-3.4	12.1	2.1	-0.7
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	-2.5	12.5	2.1	-0.5
Lågpendlingskommun nära större stad	-2.9	14.7	1.5	-0.5
Landsbygdskommun	-1.7	15.8	1.2	-0.2
Landsbygdskommun med besöksnäring	-1.8	17.6	1.4	-0.2
Samtliga	-1.9	2.7	1.0	-0.3

Kommuntyp	Ändrat antal resor Scen6 relativt Scen0 [%]
	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km	Totalt
Storstäder	0.5	-0.6	-20.5	18.2	-0.2
Större stad	1.5	-1.5	-9.8	1.9	-0.2
Mindre stad/tätort	2.3	-1.7	-10.8	3.9	-0.3
Pendlingskommun nära storstad	3.2	-1.0	-7.3	6.5	-0.4
Pendlingskommun nära större stad	5.4	-0.9	-10.2	-0.9	-0.7
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	4.7	-1.9	-12.5	-0.4	-0.5
Lågpendlingskommun nära större stad	3.4	-1.5	-9.5	1.4	-0.5
Landsbygdskommun	2.3	-2.6	-11.6	13.4	-0.2
Landsbygdskommun med besöksnäring	3.1	-2.0	-13.1	6.9	-0.2
Samtliga	2.1	-1.2	-10.1	2.4	-0.3

8 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

378

SOU 2019:36

Bilaga 4

Tabell S.5 Ändrat antal personkm enligt Sampers modellresultat för Scen 6 relativt Scen 0 enligt SKL:s kommunindelning.

Kommuntyp	Ändrat antal personkm Scen6 relativt Scen0 [%]
	Bil	Koll	GC	Totalt
Storstäder	-5.7	-0.2	0.2	-2.4
Större stad	-10.5	12.1	0.7	-3.7
Mindre stad/tätort	-12.3	26.3	1.3	-5.1
Pendlingskommun nära storstad	-8.4	6.1	1.4	-3.3
Pendlingskommun nära större stad	-13.1	21.7	2.9	-6.1
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	-12.6	26.3	2.4	-7.4
Lågpendlingskommun nära större stad	-12.9	26.4	1.1	-5.2
Landsbygdskommun	-11.2	40.7	1.0	-5.1
Landsbygdskommun med besöksnäring	-12.8	38.4	2.0	-7.1
Samtliga	-10.8	11.6	0.9	-4.4

Kommuntyp	Ändrat antal personkm Scen6 relativt Scen0 [%]
	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km	Totalt
Storstäder	0.8	-1.4	-18.0	21.8	-2.4
Större stad	2.0	-3.3	-8.5	2.8	-3.7
Mindre stad/tätort	3.0	-3.8	-9.7	5.5	-5.1
Pendlingskommun nära storstad	3.3	-2.1	-6.9	8.8	-3.3
Pendlingskommun nära större stad	7.3	-2.8	-9.6	0.8	-6.1
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	6.5	-4.2	-12.1	1.3	-7.4
Lågpendlingskommun nära större stad	4.6	-4.0	-8.1	2.5	-5.2
Landsbygdskommun	3.0	-4.6	-10.1	12.0	-5.1
Landsbygdskommun med besöksnäring	4.6	-4.2	-12.2	10.6	-7.1
Samtliga	2.4	-2.8	-9.2	3.8	-4.4

Vidare inkluderas i tabellerna S 6 och S.7 en redovisning av skillnaderna mellan scenario 6 och scenario 4 på samma format som i tabellerna S.2 och S.3 för att illustrera differenserna. Scenario 4 avviker från huvudscenariot, scenario 6, genom att det inte innehåller något tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik. I övrigt är scenarierna identiska. Här framgår tydligt att tillägget vid bristfällig kollektivtrafik medför en förskjutning mot fler resor i de längre avståndsintervallen över 30 km från övriga, men också mot fler bilresor. Sannolikt underlättar detta matchningen på arbetsmarknaden samtidigt som fördelarna i övrigt med ett avståndsbaserat regelverk bibehålls.

9(14)

repo001.docx 2015-10-05

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

379

Bilaga 4

SOU 2019:36

Tabell S.6 Skillnad i antal resor enligt Sampers mellan Scen 6 och Scen 4 enligt SKL:s kommunindelning.

Kommuntyp	Antal resor				Andel resor				Diff	Diff
	Bil	Koll	GC	Totalt	Bil	Koll	GC	Totalt	Over‐	Over‐
									Komp[#]	Komp[kr]
Storstäder	-108	-72	-15	-195	0.0%	0.0%	0.0%	0.0%	25	-980
Större stad	82	-108	-301	-327	0.0%	-0.1%	-0.1%	0.0%	148	-3 477
Mindre stad/täto	301	26	-335	-9	0.1%	0.1%	-0.2%	0.0%	176	-7 676
Pendlingskommu	40	-20	-228	-209	0.0%	0.0%	-0.2%	0.0%	21	-2 519
Pendlingskommu	389	35	-338	86	0.2%	0.1%	-0.5%	0.0%	200	-6 055
Pendlingskommu	334	81	-304	111	0.2%	0.5%	-0.5%	0.0%	136	-3 886
Lågpendlingskom	325	36	-315	47	0.2%	0.2%	-0.5%	0.0%	206	-2 481
Landsbygdskomm	130	5	-112	22	0.1%	0.1%	-0.2%	0.0%	92	-2 234
Landsbygdskomm	48	2	-49	1	0.1%	0.1%	-0.3%	0.0%	5	-1 318
Samtliga	1 542	-17	-1 998	-473	0.1%	0.0%	-0.2%	0.0%	1 008	-30 626

Kommuntyp	Antal resor					Andel resor
	0‐10 km	10‐30 km 30‐100 km		100‐ km	Totalt	0‐10 km	10‐30 km 30‐100 km		100‐ km	Totalt
Storstäder	23	-216	31	-33	-195	0.0%	-0.1%	0.2%	-13.9%	0.0%
Större stad	-1 030	-1 202	1 961	-56	-327	-0.1%	-0.5%	2.3%	-0.8%	0.0%
Mindre stad/täto	-1 069	-1 432	2 457	36	-9	-0.3%	-1.1%	4.0%	1.1%	0.0%
Pendlingskommu	-608	-848	1 312	-65	-209	-0.2%	-0.2%	1.1%	-8.8%	0.0%
Pendlingskommu	-907	-1 246	2 225	13	86	-0.6%	-1.0%	2.8%	0.5%	0.0%
Pendlingskommu	-986	-1 119	2 171	44	111	-0.8%	-1.4%	5.8%	3.0%	0.0%
Lågpendlingskom	-920	-987	1 920	34	47	-0.6%	-1.7%	3.9%	1.2%	0.0%
Landsbygdskomm	-646	-543	1 015	196	22	-0.5%	-1.2%	5.3%	26.3%	0.0%
Landsbygdskomm	-176	-127	293	11	1	-0.4%	-0.9%	4.1%	4.8%	0.0%
Samtliga	-6 319	-7 721	13 385	181	-473	-0.2%	-0.6%	2.8%	0.9%	0.0%

10 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

380

SOU 2019:36

Bilaga 4

Tabell S.7 Skillnad i antal personkm enligt Sampers mellan Scen 6 och Scen 4 enligt SKL:s kommunindelning.

Kommuntyp	Antal personkm				Andel personkm
	Bil	Koll	GC	Totalt	Bil	Koll	GC	Totalt

Storstäder	-1 595	-7 260	-296	-9 151	-0.1%	-0.2%	0.0%	-0.1%
Större stad	72 663	-4 793	-690	67 180	1.0%	-0.1%	-0.1%	0.6%
Mindre stad/tätort	94 089	4 127	-439	97 777	1.8%	0.3%	-0.2%	1.4%
Pendlingskommun nära storstad	40 166	-7 255	-470	32 441	0.5%	-0.1%	-0.1%	0.2%
Pendlingskommun nära större stad	84 171	1 277	-505	84 943	1.6%	0.1%	-0.4%	1.2%
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	87 029	6 492	-387	93 134	2.9%	1.0%	-0.5%	2.5%
Lågpendlingskommun nära större stad	80 702	3 393	-298	83 798	2.6%	0.3%	-0.2%	1.9%
Landsbygdskommun	90 772	1 678	21 744	114 195	5.2%	0.5%	39.0%	5.2%
Landsbygdskommun med besöksnäring	13 891	267	-34	14 124	2.5%	0.2%	-0.3%	2.0%
Samtliga	561 888	-2 072	18 626	578 442	1.5%	0.0%	0.7%	1.0%

Kommuntyp	Antal personkm					Andel personkm
	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km	Totalt	0‐10 km	10‐30 km	30‐100 km	100‐ km	Totalt
Storstäder	-480	-4 920	735	-4 486	-9 151	0.0%	-0.2%	0.1%	-14.9%	-0.1%
Större stad	-4 613	-22 540	103 397	-9 063	67 180	-0.2%	-0.6%	2.3%	-1.1%	0.6%
Mindre stad/tätort	-3 441	-27 211	125 300	3 129	97 777	-0.3%	-1.1%	4.0%	0.8%	1.4%
Pendlingskommun nära storstad	-1 960	-15 579	59 118	-9 138	32 441	-0.1%	-0.2%	1.1%	-10.3%	0.2%
Pendlingskommun nära större stad	-2 470	-23 672	111 429	-343	84 943	-0.6%	-1.0%	2.9%	-0.1%	1.2%
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	-2 819	-20 226	111 776	4 402	93 134	-0.9%	-1.4%	6.2%	2.4%	2.5%
Lågpendlingskommun nära större stad	-2 281	-18 331	101 488	2 922	83 798	-0.6%	-1.7%	4.2%	0.7%	1.9%
Landsbygdskommun	-1 940	-10 263	54 305	72 092	114 195	-0.6%	-1.3%	5.7%	76.2%	5.2%
Landsbygdskommun med besöksnäring	-422	-2 291	15 527	1 310	14 124	-0.5%	-1.0%	4.5%	4.7%	2.0%
Samtliga	-20 426	-145 031	683 074	60 825	578 442	-0.2%	-0.6%	3.0%	2.5%	1.0%

Av samma skäl som ovan presenteras Scen 4 och Scen 6 sida vid sida i den samhällsekonomiska kalkylen i tabell S.8. Den stora fördelen med Scen 6 i kalkylen nedan är 340 MSEK/år i konsumentöverskott, men den balanseras i stort sett ut av motsvarande budgetunderskott. Den stora nackdelen är de externa effekterna (olyckor och miljö) som minskar med 526 MSEK/år.

11(14)

repo001.docx 2015-10-05

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

381

Bilaga 4

SOU 2019:36

Tabell S.8 Samhällsekonomisk kalkyl för årliga effekter med alternativa arbetsreseregler. Skillnader redovisas mellan Scen 4 och Scen 0, respektive Scen 6 och Scen 0 (UA – JA). Sampers med basår 2014 och framskrivet till 2021.

			UA = Scen4		UA = Scen6
	SAMHÄLLSEKONOMISK LÖNSAMHETSKALKYL		MSEK / år		MSEK / år
	2021	JA = Scen0	Exist trafik	Tillk/	Exist trafik	Tillk/
	2021			Försv		Försv
				trafik		trafik
1	PRODUCENT‐	Trafikoperatörer	143		142
2	ÖVERSKOTT	Biljetter	291.8		290.6
3		Trafikeringsändringar	‐165.0		‐164.8
4		Moms	16.5		16.5
5	BUDGET	Moms, avgifter, skatteeffekter	1592		1295
6		Kollektivtrafik:			0.0
7		Biljetter	16.5		16.5
8		Trafikeringsändringar	33.00		33.00
9		Arb reseavdrag/skattereduktion	‐652.7		‐690.8
10		Personbil trafik:			0.0
11		Bränsleskatter	‐1149.5		‐1026.2
12		Fordonskostnad (moms)	‐381.3		‐340.1
13		Övriga avgifter (biltull)	‐100.7		‐99.3
14		Arb reseavdrag/skattereduktion	3826.3		3402.4
15	KONSUMENT‐	Restid, kostnader, skatteeffekter	‐2019	‐191	‐1750	‐123
16	ÖVERSKOTT	Kollektivtrafik:
17		Restid	0.0	0.0	0.0	0.0
18		Biljettkostnad	0.0	0.0	0.0	0.0
19		Arb reseavdrag/skattereduktion	390.5	110.2	409.3	120.2
20		Personbil trafik:
21		Restid	227.1	22.4	219.5	20.4
22		Bränslekostnad	‐1.6	‐0.2	‐0.7	‐0.1
23		Fordonskostnad	‐1.7	0.0	‐0.8	0.0
24		Övr skatter/avgifter (trängsel)	0.0	0.0	0.0	0.0
25		Arb reseavdrag/skattereduktion	‐2633.4	‐323.7	‐2377.4	‐263.1
26	Externa	Trafikolyckor och miljö	4873		4346
27		Olyckor:
28		Dödade	318.2		282.4
29		Mycket allvarligt skadade (MAS)	348.8		311.0
30		Allvarligt skadade exkl MAS	1072.2		956.3
31		Ej allvarligt skadade	2581.1		2303.2
32		Egendomsskador	118.2		105.2
33		Miljö:
34		Kväveoxider	58.9		52.7
35		Kolväten	28.2		25.3
36		Partiklar	26.0		23.5
37		Koldioxid	320.8		286.4
38		Svaveldioxid	0.07		0.07
39	Drift och	Vägsystemet	487		431
40	underhåll
41	SUMMA		4884		4342

12 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

382

SOU 2019:36

Bilaga 4

Våra slutsatser är sammanfattningsvis att de föreslagna scenarierna 2–6 resulterar i

1.Minskning av arbetsresor med bil. Orsaken till de stora effekterna är kombinationen av försämringar för bilresor och omvänt för kollektivresor. Se kapitel 3.2, med ett förtydligande i tabell 3.3.

2.Det alternativa huvudscenariot 6 med ett grundbelopp i skattereduktion vid gles kollektivtrafik ökar tillgängligheten med bil jämfört med huvudscenariot – scenario 4.

3.Ökning av arbetsresor med kollektivtrafik

4.I de fall där kapaciteten redan är ansträngd i dagens situation under max-timmarna torde det tillkomma ökade drift- och investeringskostnader för att tillhandahålla acceptabla kollektivtransporter. Fördelen är att det bör leda till restidsvinster för kollektivresenärer.

5.En liten minskning totalt sett av antal arbetsresor (som antas ersättas av distansarbete och andra möjligheter).

6.Det reducerade antalet arbetsresor tolkas som att arbetsuppgifterna i förekommande fall utförs på distans eller m h a övernattningsbostäder i arbetsplatsens närhet.

7.Avsevärd positiv effekt på externa effekter: Olyckor och Miljö. Minskade olyckskostnader representerar merparten av nyttorna.

8.Avsevärda konsumentöverskottsförluster för bilresor. Vinster för kollektivresor.

9.Minskade kostnader för drift och underhåll av vägsystemet

10.Betydande statsfinansiellt netto av ändrade skatteregler för arbetsresekostnader, men minskade intäkter p.g.a. ett minskat bilresande (avser främst bränsleskatter och moms på dessa). Använda principer för beräkning av konsumentöverskotten gör att de minskade bränsleskatterna inte balanseras av en pluspost för bilresenärerna. Deras kostnader minskar naturligtvis men det framgår inte av den samhällsekonomiska kalkylen.

11.Av samma skäl som i föregående punkt framgår inte att bränslekostnaderna minskar för bilresenärerna. Orsaken är att den specifika drivmedelsförbrukningen i princip är densamma, per region, i olika scenarier. Avstånden i varje efterfrågerelation är väsentligen lika mellan scenarierna. Det innebär att skillnaden i bränslekostnaderna mellan scenarier i princip är 0, och då blir bidraget till konsumentöverskotten 0. Sannolikt skulle ytterligare fördjupningar i detaljerna och mer detaljerade beräkningar uppvisa lite större förändringar, men de förväntas vara marginella.

12.För tidsvärdenas del däremot erhålls, p.g.a. det minskade trafikarbetet med bil, så pass många och stora effekter att det blir mer påtagliga bidrag till konsument- överskottet. Jämfört med effekterna av de ändrade resekompensationsreglerna utgör det dock endast en mindre andel – mindre än 10 % fast med omvänt tecken.

13.Minskad genomsnittlig längd på arbetsresor med en knapp km. Kan tolkas som regionkrympning.

13(14)

repo001.docx 2015-10-05

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

383

Bilaga 4

SOU 2019:36

14.En regionförstoring kan sägas uppnås där tillräcklig bra kollektivtrafik erbjuds.

15.Regelverket är enkelt för huvudregeln som endast avser avstånd mellan bostad och arbetsplats (för de fall där arbetsplatsen inte regelbundet förflyttas över tid). Ex på olika arbetsplatser över tid gäller exempelvis anställda i byggbranschen och verksamhet som erbjuds i människors hem.

16.Applicering av komplementregeln innebär samma komplikation som idag, enär det kräver en analys av huruvida biltidsvinsten kvalificerar för dess användning. Att det endast blir aktuellt för arbetsresor längre än 30 km begränsar dock antalet potentiella användare av regeln avsevärt.

17.Oavsett system bör dock antalet arbetsresor per år bokföras och/eller rapporteras på något sätt.

14 (14)

RAPPORT

2019-05-14

SLUTRAPPORT

384

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering. Moders målsundervisning och studiehand ledning på modersmål. U.

19.Belastningsregisterkontroll

iarbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.

20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S.

21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD.

22.Sveriges miljöövervakning

– dess uppgift och organisation

för en god miljöförvaltning. M.

23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S.

24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. Ku.

25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A.

26.Organbevarande behandling för donation. S.

27.Rasistiska symboler. Praxisgenom gång och analys. Ju.

28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S.

29.God och nära vård. Vård i samverkan. S.

30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I.

31.F-skattesystemet – en översyn. Fi.

32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju.

33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi.

34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö.

35.Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+ Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. Ku.

36.Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. Fi.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet

–behovet av utökat författningsstöd. [19]

Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

F-skattesystemet – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33]

Skattelättnad för arbetsresor.

En avståndsbaserad och färdmedels neutral skattereduktion för längre arbetsresor. [36]

Försvarsdepartementet

Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34]

Infrastrukturdepartementet

Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken

– ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation. [14]

Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27]

Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32]

Kulturdepartementet

Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. [24]

Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. [35]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning

–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]

Stärkt kompetens i vård och omsorg. [20] Styrkraft i funktionshinderspolitiken. [23]

Organbevarande behandling för donation. [26]

Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. [28]

God och nära vård. Vård i samverkan. [29]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]

För flerspråkighet, kunskapsutveck ling och inkludering. Modersmåls undervisning och studiehandledning på modersmål. [18]

Utrikesdepartementet

Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. [21]