sou 2019 36

Skattelättnad för arbetsresor

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor

Betänkande av Reseavdragskommittén

Stockholm 2019

SOU 2019:36

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24950-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 21 december 2017 att tillsätta en kom- mitté med uppdrag att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, admi- nistrera och kontrollera.

Samma dag förordnades kommunpolitikern Lennart Olsen som ordförande i Kommittén om ett förändrat reseavdragssystem samt kammarrättsrådet Gabriella Loman som vice ordförande i kommittén.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 februari 2018 numera kanslirådet Tove Berlin (Finansdepartementet), departementssekre- teraren Petter Dahlin (Miljö- och energidepartementet), utrednings- ledaren Johanna Daniels (Trafikverket), handläggaren Joanna Dickinson (Naturvårdsverket), rättsliga experten Hans Eriksson (Skatteverket), nationalekonomen Johan Lidefelt (Svenskt Närings- liv), analytikern Lars Lindvall (Skatteverket), analytikern Peter Malmsten (Tillväxtverket), handläggaren Ida Nelson (Sveriges Kommuner och Landsting), kanslirådet Patrik Nylander (Infrastruk- turdepartementet), departementssekreteraren Malin Persson (Finans- departementet), numera t.f. avdelningschefen Krister Sandberg (Trafikanalys) och departementssekreteraren Monica Sylvander (Näringsdepartementet).

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 januari 2018 nationaleko- nomen Clara Schultz och fr.o.m. den 22 januari 2018 kammarrätts- assessorn Johan Magnander.

Betänkandet är utformat i vi-form, men det betyder inte att alla experter står bakom alla förslag och bedömningar i alla avseenden.

Kommittén, som har antagit namnet Reseavdragskommittén, över- lämnar härmed betänkandet Skattelättnad för arbetsresor En avstånds- baserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor (SOU 2019:36). Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2019

Lennart Olsen

Gabriella Loman

/Johan Magnander

Clara Schultz

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	31

1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229) .............................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen

	(2011:1244) .............................................................................		41
2	Utredningens uppdrag och arbete ...............................		43
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		43
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		43
3	Bakgrund och gällande rätt.........................................		45
3.1	Inledning .................................................................................		45
3.2	Allmänt om inkomstbeskattningen .......................................		45
	3.2.1	Beskattningsbar förvärvsinkomst ...........................	45
	3.2.2	Avdrag ......................................................................	46
	3.2.3	Skattereduktion .......................................................	47
3.3	Avdrag för arbetsresor............................................................		48
	3.3.1	Varför finns avdragsrätt för arbetsresor? ...............	48
	3.3.2	Nuvarande reglering ................................................	48
	3.3.3	Bakgrunden till nuvarande reglering ......................	50

3.3.4Några utredningar och rapporter om en

avståndsbaserad modell ...........................................

InnehållSOU 2019:36

3.4	Sveriges beskattningsrätt........................................................		58
	3.4.1	Obegränsat och begränsat skattskyldiga ...............	58
	3.4.2	Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta........	58
4	Politiska mål, riktlinjer och principer ...........................		59
4.1	Vårt uppdrag ...........................................................................		59
4.2	Inledning .................................................................................		59
4.3	Regionalpolitiska mål .............................................................		60
4.4	Landsbygdspolitiska mål ........................................................		61
4.5	Arbetsmarknadspolitiska mål ................................................		62
4.6	Fördelningspolitiska mål........................................................		62
4.7	Transportpolitiska mål och principer....................................		63
4.8	Miljömål	..................................................................................	64
4.9	Skattepolitiska riktlinjer.........................................................		66
5	Arbetsresande i Sverige ..............................................		69
5.1	Inledning .................................................................................		69
5.2	Om datamaterialet..................................................................		69
	5.2.1	Trafikanalys nationella resvaneundersökning .......	70
	5.2.2	SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit ....................	70
5.3	Antal arbetsresor och arbetsresenärer...................................		72
5.4	Reslängdsfördelning ...............................................................		74
5.5	Mer om långväga arbetsresor .................................................		78
5.6	Färdmedelsfördelning ............................................................		80
5.7	Mäns och kvinnors resmönster .............................................		81
5.8	Resmönster i olika geografiska regioner ...............................		82
5.9	Gränspassageresor ..................................................................		85
5.10	Arbetsresande i framtiden......................................................		85

SOU 2019:36Innehåll

6	Reseavdragets användning .........................................		87
6.1	Vårt uppdrag............................................................................		87
6.2	Inledning .................................................................................		87
6.3	Om datamaterialet ..................................................................		88
	6.3.1	SCB:s officiella statistik ..........................................	88
	6.3.2	SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit .....................	89
	6.3.3	Om skattefel ............................................................	89
6.4	Antal reseavdrag och avdragsbelopp......................................		89
	6.4.1	Reseavdrag i inkomstslaget tjänst...........................	89
	6.4.2	Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet.....	93
6.5	Reseavdragets ekonomiska betydelse ....................................		95
6.6	Könsfördelning .......................................................................		96
6.7	Reslängdsfördelning ...............................................................		98
6.8	Åldersfördelning ...................................................................		100
6.9	Inkomstfördelning................................................................		101
6.10	Geografisk fördelning...........................................................		105
	6.10.1	Län ..........................................................................	105
	6.10.2	Kommuner .............................................................	108
6.11	Färdmedel..............................................................................		113
	6.11.1	Färdmedelsfördelning ...........................................	113
	6.11.2	Reseavdragets storlek för olika färdmedel ...........	114
6.12	Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och
	miljö .......................................................................................		118

7	Administration av reseavdraget .................................	121
7.1	Vårt uppdrag..........................................................................	121
7.2	Inledning ...............................................................................	121
7.3	Reseavdragets behandling i deklarationen...........................	121

7.4Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av

ärenden om avdraget .............................................................		123
7.4.1	Skatteverkets kontrollverksamhet ........................	123

Innehåll

SOU 2019:36

7.4.2Skatteverkets handläggning av ärenden vid

		inkomstbeskattningen ..........................................	125
7.5	Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet .............		126
7.6	Skatteverkets nya granskning av skattefelet .......................		127
8	Reseavdrag i andra länder.........................................		131
8.1	Vårt uppdrag .........................................................................		131
8.2	Internationell utblick ...........................................................		131
	8.2.1	Avdragsrätten i olika länder..................................	131
	8.2.2	Avdragssystemens utformning.............................	132
8.3	Norge	....................................................................................	134
	8.3.1	Inledning................................................................	134
	8.3.2	Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........	135
	8.3.3	Gällande rätt ..........................................................	135
	8.3.4	Norska erfarenheter ..............................................	139
	8.3.5	Slutsatser................................................................	140
8.4	Danmark ...............................................................................		140
	8.4.1	Inledning................................................................	140
	8.4.2	Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........	141
	8.4.3	Gällande rätt ..........................................................	141
	8.4.4	Danska erfarenheter..............................................	147
	8.4.5	Slutsatser................................................................	148

8.5Jämförelse av reseavdragssystemen i Sverige, Norge

	och Danmark ........................................................................		149
	8.5.1	Inledning................................................................	149
	8.5.2	Avdragssystemens utformning.............................	149
	8.5.3	Avdragssystemen i andra delar .............................	150
	8.5.4	Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser....	153
	8.5.5	Avdragssystemens miljömässiga effekter m.m....	158
9	Utgångspunkter och huvudinriktning..........................		159
9.1	Vårt uppdrag .........................................................................		159
9.2	Inledning ...............................................................................		160
9.3	Skatterättslig form för en skattelättnad ..............................		160

SOU 2019:36		Innehåll
9.3.1	Arbetsresornas skatterättsliga karaktär................	160
9.3.2	Skattelättnad bör ges i annan form.......................	162

9.3.3Skattelättnad bör ges i form av

	skattereduktion......................................................	163
9.4 Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad ...............		164
9.4.1	Gynna resor med låga utsläpp...............................	164

9.4.2Regionförstoring och rörlighet på

	arbetsmarknaden....................................................	166
9.4.3	Bo och verka i hela landet .....................................	168

9.4.4Motverka skattefel – förenkling och ökad

		kontrollerbarhet.....................................................	169
9.5	Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor.....................		170
	9.5.1	Avståndsberoende och färdmedelsneutralt..........	170
	9.5.2	Fokusering på längre resor....................................	171
10	En avståndsbaserad och färdmedelsneutral
	skattereduktion för längre arbetsresor ........................		173
10.1	Inledning ...............................................................................		173

10.2Reseavdraget avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion

för arbetsresor .......................................................................		174
10.3 Avståndsberäkning ...............................................................		175
10.3.1	Avståndsberäkning i normalfallet.........................	175
10.3.2	Där vägförbindelse saknas.....................................	177

10.3.3Flera arbetsplatser eller flera arbetspass

		per dygn .................................................................	178
10.4	Avståndsgränser ....................................................................		179
	10.4.1	Nedre avståndsgräns..............................................	179
	10.4.2	Övre avståndsgräns ...............................................	182
10.5	Beräkning av skattereduktionen ..........................................		184
	10.5.1 Beräkning av antal resdagar...................................		184
	10.5.2	Kilometersatsen .....................................................	186

10.5.3Underlag för skattereduktionen

och skattereduktionens storlek.............................	189
10.6 Tillägg vid bristfällig kollektivtrafik ....................................	190

Innehåll	SOU 2019:36
	10.6.1 Definition av bristfällig kollektivtrafik................	193
	10.6.2 Precisering av kriterium för bristfällig
	kollektivtrafik ........................................................	201
10.7	Vilka som kan få skattereduktion och begäran om
	skattereduktion.....................................................................	204
10.8	Obegränsat skattskyldiga under del av året ........................	205
10.9	Skattereduktionens ordningsföljd .......................................	206
10.10 Avräkning mellan stat och kommuner................................		207
11	Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor ..	209
11.1	Vårt uppdrag .........................................................................	209
11.2	Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter ....................	209
	11.2.1 Bakgrund och gällande rätt...................................	209
	11.2.2 Avdraget för trängselskatt och väg-, bro-
	och färjeavgifter avskaffas.....................................	213
	11.2.3 En skattelättnad för högre väg-, bro- och
	färjeavgifter i form av en skattereduktion
	införs ......................................................................	214
	11.2.4 Underlag för skattereduktion och
	skattereduktionens storlek ...................................	215
	11.2.5 Skatteavtalet med Danmark..................................	216
	11.2.6 Vilka som kan få skattereduktion och begäran
	om skattereduktion ...............................................	217
11.3	Förmånsbil ............................................................................	218
	11.3.1 Bakgrund och gällande rätt...................................	218
	11.3.2 Avdraget för arbetsresor med förmånsbil
	avskaffas och ersätts av skattereduktionen
	för arbetsresor .......................................................	219
11.4	Egen bil som används i tjänsten...........................................	219
	11.4.1 Bakgrund och gällande rätt...................................	219
	11.4.2 Avdraget för arbetsresor med egen bil som
	används i tjänsten avskaffas och ersätts av
	skattereduktionen för arbetsresor........................	220

SOU 2019:36		Innehåll
11.5	Ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning ........................	220
	11.5.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	220
	11.5.2 Avdraget för arbetsresor i samband med ålder,
	sjukdom eller funktionshinder avskaffas och
	ersätts av en skattereduktion för arbetsresor.......	221
11.6	Näringsidkare ........................................................................	224
	11.6.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	224
	11.6.2 Avdraget för näringsidkares arbetsresor
	avskaffas och ersätts av skattereduktionen
	för arbetsresor........................................................	224
12	Hantering av andra kostnadsavdrag ...........................	225
12.1	Vårt uppdrag..........................................................................	225
12.2	Hemresor...............................................................................	225
	12.2.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	225
	12.2.2 Avdraget för hemresor lämnas oförändrat...........	226
12.3	Inställelseresor ......................................................................	227
	12.3.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	227
	12.3.2 Avdragsrätten för inställelseresor lämnas
	oförändrat ..............................................................	228
12.4	Resor under utbildning m.m. ...............................................	229
	12.4.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	229
	12.4.2 Avdraget för resor under utbildning m.m.
	avskaffas och ersätts av skattereduktionen
	för arbetsresor........................................................	229
12.5	Tjänsteresor...........................................................................	230
	12.5.1 Bakgrund och gällande rätt ...................................	230
	12.5.2 Avdraget för tjänsteresor lämnas oförändrat.......	230
13	Överensstämmelse med EU-rätten .............................	233
13.1	Uppdraget..............................................................................	233
13.2	Inledning ...............................................................................	233
13.3	Fri rörlighet ...........................................................................	233
13.4	Statligt stöd ...........................................................................	235

InnehållSOU 2019:36

14	Administration och kontroll.......................................		237
14.1	Vårt uppdrag .........................................................................		237
14.2	Inledning ...............................................................................		237
14.3	Regelförenklingar .................................................................		238
14.4	Administrativa åtgärder........................................................		240
	14.4.1 Förifyllda uppgifter i deklarationen? ...................		241
	14.4.2	Behovet av adressuppgifter...................................	242
	14.4.3 Arbetsplatsens adress ska lämnas i
		arbetsgivardeklarationen och i förekommande
		fall kontrolluppgiften............................................	244
	14.4.4	Tidsvinstberäkning................................................	246
	14.4.5 Uträkning och begäran av skattereduktion .........		247
14.5	Värdering av minskat skattefel ............................................		248

15	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		251
16	Konsekvensbedömning .............................................		253
16.1	Vårt uppdrag .........................................................................		253
16.2	Inledning ...............................................................................		253
16.3	Problembeskrivning och mål med förslagen.......................		254
16.4	Våra förslag ...........................................................................		254
16.5	Alternativa förslag och oförändrade regler .........................		255
16.6	Beräkningsunderlag ..............................................................		256
16.7	Konsekvenser för enskilda ...................................................		257
	16.7.1 Antal som får skattelättnad ..................................		258
	16.7.2	Övergripande konsekvenser .................................	261
	16.7.3	Konsekvenser för bilister......................................	264
	16.7.4	Konsekvenser för kollektivtrafik ..........................	273
	16.7.5 Konsekvenser för övriga färdmedel .....................		277
	16.7.6 Konsekvenser för sjuka och personer
		med funktionsnedsättning....................................	278
	16.7.7 Konsekvenser för enskilda näringsidkare
		och delägare i handelsbolag ..................................	279

SOU 2019:36		Innehåll
16.7.8	Övriga konsekvenser .............................................	280
16.8 Fördelningseffekter ..............................................................		281
16.8.1	Inkomstklasser.......................................................	282
16.8.2	Regionala skillnader...............................................	285

16.8.3Konsekvenser för den ekonomiska

		jämställdheten mellan kvinnor och män ..............	290
16.9	Offentligfinansiella konsekvenser .......................................		292
16.10	Konsekvenser för Skatteverket och de allmänna
	förvaltningsdomstolarna.......................................................		296
	16.10.1	Konsekvenser för Skatteverket.............................	296
	16.10.2 Konsekvenser för de allmänna
		förvaltningsdomstolarna .......................................	297
16.11	Konsekvenser för resandet ...................................................		297
16.12	Konsekvenser för miljö och klimat......................................		302
16.13	Konsekvenser för rörligheten på arbetsmarknaden ............		304
16.14	Konsekvenser för den regionala utvecklingen ....................		306
16.15	Konsekvenser för företagen .................................................		307
	16.15.1	Konsekvenser för företag
		i gles- och landsbygd .............................................	308
	16.15.2	Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen ..........	308
16.16	Övriga konsekvenser ............................................................		309
16.17	Återkoppling om politiska mål, riktlinjer och principer ....		310
17	Alternativa förslag ...................................................		313
17.1	Vårt uppdrag..........................................................................		313
17.2	Inledning ...............................................................................		313
17.3	Referensalternativ .................................................................		314

17.3.1Behålla nuvarande system med eventuella

mindre förändringar (Scenario 0) .........................

314

17.3.2Helt avskaffa skattelättnaden för arbetsresor

(Scenario 1) ............................................................

315

InnehållSOU 2019:36

17.4 Alternativa utformningar av ett avståndsbaserat system			... 317
17.4.1 Vårt förslag (Scenario 6).......................................			319
17.4.2 Vårt förslag utan fast tillägg vid bristfällig
		kollektivtrafik (Scenario 4)...................................	319
17.4.3 Ingen övre avståndsgräns (Scenario 3) ................			320
17.4.4 En lägre nedre avståndsgräns (Scenario 5) ..........			322
17.4.5 Differentierade kilometersatser (Scenario 2) ......			322
17.5 Alternativa detaljer i vårt förslag .........................................			323
17.5.1 Högre tillägg vid bristfällig kollektivtrafik..........			323
17.5.2 Andra kriterier för bristfällig kollektivtrafik.......			324
17.5.3 Annan nivå av ett tidsvinstkriterium ...................			325
17.5.4		Reseavdragets administration ...............................	326
17.5.5		Förmånsbilar .........................................................	327
17.5.6		Väg-, bro- och färjeavgifter ..................................	327
17.5.7		Trängselskatt .........................................................	328
18 Författningskommentar ............................................			329
18.1 Förslaget till lag om ändring i
inkomstskattelagen (1999:1229) .........................................			329
18.2 Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen
(2011:1244) ...........................................................................			337
Särskilda yttranden ..........................................................			339
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:134.........................................		349
Bilaga 2	Tabeller .........................................................................		359
Bilaga 3 Sveriges Kommuner och Landstings (SKL)
	kommunindelning ........................................................		367
Bilaga 4 Sammanfattning av Swecos rapport
	Förändrat arbetsreseavdrag? ........................................		369

Sammanfattning

Våra förslag i korthet

•Reseavdraget i sin nuvarande kostnadsbaserade form avskaffas.

•En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) in- förs. Formen skattereduktion innebär att skattelättnaden blir oberoende av den skattskyldiges inkomst och marginalskatt.

•Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilometer.

•Skattereduktionen beräknas utifrån det faktiska antalet resdagar under beskattningsåret med resor som överstiger den nedre av- ståndsgränsen för skattereduktion, dock högst 210 dagar. Vid 59 eller färre resdagar medges ingen skattereduktion.

•Skattereduktionen är 60 öre per kilometer oavsett vilket färd- medel som faktiskt används för arbetsresan.

•Vid bristfällig kollektivtrafik medges ytterligare skattereduktion med ett fast belopp om 20 kronor per resdag vid avstånd från 30 kilometer och uppåt och ett rörligt belopp på 60 öre per kilo- meter för avstånd mellan 80 och 150 kilometer.

•För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för all- männa kommunikationsmedel ges skattereduktion för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Sammanfattning

SOU 2019:36

•Skattereduktion ska ges med 30 procent av skäliga utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter i samband med arbetsresor för den del av de sammanlagda utgifterna som överstiger 8 000 kronor under be- skattningsåret under förutsättning att kravet på bristfällig kol- lektivtrafik är uppfyllt.

•Avdraget för trängselskatt avskaffas.

•Administration och kontroll utvecklas och görs säkrare genom att arbetsgivaren ska lämna uppgift om arbetsplatsens adress i arbets- givardeklarationen.

• De föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Bakgrund

Regeringen beslöt i december 2017 att tillsätta en kommitté som skulle undersöka och lämna förslag på ett förändrat reseavdrags- system. Det nuvarande regelverket har ansetts gynna storstadsområ- den och arbetsresande med bil jämfört med andra transportmedel, vilket inte premierar resor med låga utsläpp. Reglerna har även kriti- serats för svårigheten att kontrollera att de skattskyldiga som yrkar avdrag för resor till och från arbetet uppfyller de krav som ställs för avdragsrätt. Ett flertal utredningar, t.ex. Miljömålsberedningen och den parlamentariska landsbygdskommittén, har behandlat det nuva- rande systemet för reseavdrag och föreslagit förändringar av regel- verket eller att det bör ses över.

Enligt direktiven ska vi undersöka hur systemet för reseavdrag bör omarbetas för att bättre gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. En utgångspunkt för för- slaget till ett förändrat reseavdrag bör även vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbets- marknaden samtidigt som utformningen av reseavdraget bidrar till klimatmålen för transportsektorn 2030. I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat reseavdrag kan utformas och kom- mittén ska bedöma lämpligheten med en sådan utformning.

Reseavdraget har funnits i drygt 100 år och är en del av den så kal- lade nettoinkomstbeskattningen. Avdraget baseras på kostnaderna för

SOU 2019:36

Sammanfattning

arbetsresan med viss schablonisering. Vår historiska kartläggning visar att reseavdraget har varit ifrågasatt under i stort sett hela dess existens. I många utredningar och propositioner har det framhållits att kostna- der för resor mellan bostad och arbete egentligen är att betrakta som privata levnadskostnader som enligt skatterättsliga principer inte ska berättiga till avdrag vid inkomstbeskattningen. Att avdraget ändå har fått vara kvar som ett undantag har motiverats med att avdraget för vissa skattskyldiga har stor ekonomisk betydelse och kan ha ett visst samband med inkomsternas förvärvande.

Under de senaste decennierna har utredningar gjorts om en för- ändrad utformning av reseavdraget till att baseras på avståndet mel- lan bostad och arbetsplats i stället för kostnaden för resan. Dessa har dock inte hittills resulterat i några förändringar.

Omkring hälften av kartlagda OECD-länder saknar reseavdrag. Bland de länder som har någon form av reseavdrag varierar utform- ningen kraftigt. Ett reseavdrag liknande det i Sverige finns bara i ett fåtal andra länder. Danmark och Norge har avståndsbaserade och färdmedelsneutrala avdrag sedan ett tjugotal år tillbaka.

Arbetsresande i Sverige

Det totala antalet arbetsresande i Sverige uppgår till omkring 4,5 mil- joner. Huvuddelen av arbetsresorna sker regelbundet dagligen under en stor del av året, men även andra resmönster förekommer.

Huvuddelen av alla arbetsresor, cirka 80 procent, är under 30 kilo- meter enkel väg och omkring hälften av resorna är under 10 kilometer. Knappt 60 procent av resorna görs med bil, knappt 20 procent med kollektivtrafik och drygt 20 procent till fots eller med cykel, de senare nästan helt på avstånd under 10 kilometer. Resmönstren skiljer sig åt mellan olika delar av landet. I storstadsområden, särskilt Stockholm, är andelen kollektivtrafik mycket högre än genomsnittet i landet, medan resor med bil dominerar kraftigt i mer glesbebyggda regioner.

Beskattningsåret 2017 yrkade cirka 902 000 skattskyldiga reseav- drag i inkomstslaget tjänst, dvs. runt 20 procent av alla arbetsrese- närer. Det totala avdragsbeloppet för dessa uppgick till 14,2 miljarder kronor. Avdragens storlek varierar mellan några hundra kronor till över 70 000 kronor. Medelavdraget är knappt 16 000 kronor. Det totala avdragsbeloppet motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka

Sammanfattning

SOU 2019:36

5,5 miljarder kronor per år. Ett mer begränsat antal reseavdrag görs även i inkomstslaget näringsverksamhet.

Det är okänt hur reseavdragen fördelar sig på färdmedel. Vi upp- skattar att omkring 90 procent av alla avdrag avser resor med bil och 10 procent kollektivtrafik. Av det totala avdragsbeloppet uppskattar

viatt reseavdragen för bil svarar för omkring 95 procent och kollek- tivtrafik för omkring 5 procent.

Skatteverket uppskattar i en nyligen publicerad promemoria att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till 1,75 miljarder kronor per år.

Huvudinriktning och formen för en skattelättnad för arbetsresor

Vi föreslår att en skattelättnad för arbetsresor får en delvis annan inriktning än idag och även en annan skatterättslig form och grund för beräkning av skattelättnaden.

Vi ser kostnader för arbetsresor som en privat levnadskostnad som för dem som har normala och låga kostnader inte ska kompen- seras via skattesystemet. Skattelättnaden för arbetsresor bör foku- sera på dem som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats och därmed typiskt sett större kostnader för sina arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Syftet med en sådan skattelättnad är att bidra till regionförstoring, en väl fungerande arbetsmarknad och möjlighet att bo och verka i hela landet.

Vi bedömer att en sådan inriktning nås bäst genom en annan form av skattelättnad än i dag. Reseavdragen har alltid betraktats som ett undantag från den skatterättsliga principen att privata levnadskost- nader inte ska dras av vid inkomstbeskattningen. Vi tar konsekven- sen av detta och föreslår att skattelättnad för längre arbetsresor i stäl- let ges i form av en skattereduktion. En skattereduktion är, till skillnad från ett avdrag, lika mycket värd för alla skattebetalare oberoende av deras inkomster och marginalskatt. Den är därmed fördelningspoli- tiskt gynnsam. Skattereduktionen har utformats på ett sätt som ger ett mindre skattebortfall för staten, utan att skattelättnaden för skattskyldiga med normala och lägre inkomster och marginalskatt försämras.

SOU 2019:36

Sammanfattning

Utöver dessa förändringar föreslår vi också att skattelättnaden som i dag beräknas utifrån kostnaden för arbetsresan i stället ska baseras på avståndet mellan bostad och arbetsplats. Skattelättnaden, som i dag främst gynnar bilresor, blir därmed färdmedelsneutral och densam- ma på ett visst avstånd oberoende av valt färdsätt.

Vi har värderat en sådan skattelättnad, en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor, utifrån möjligheten att uppfylla utgångspunkterna i direktiven. Fokuser- ingen på längre arbetsresor gynnar regionförstoring och vidgade arbetsmarknader med god valfrihet både för arbetstagare och arbets- givare att söka arbete och arbetskraft på längre avstånd.

Samtidigt kommer en avståndsbaserad och färdmedelsneutral modell på sikt att leda till en överflyttning av arbetsresor från bil till kollektivtrafik, vilket är gynnsamt för miljön och möjligheten att uppnå klimatmålet i transportsektorn 2030. Vår inriktning innebär också regelförenklingar, som tillsammans med utveckling av de admi- nistrativa rutinerna för skattereduktion har potential att kraftigt minska de stora skattefel som alltid har varit förknippade med rese- avdraget.

En avståndsbaserad skattelättnad enligt vårt förslag innebär dock inte i sig några fördelar för boende i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Därför föreslår vi att ett tillägg till skattereduktionen ska ges i de fall kollektivtrafiken är bristfällig.

Konsekvensbedömning

Nedan sammanfattas i punktform de viktigaste konsekvenserna av våra förslag. Konsekvenserna för resande och miljö baseras på modell- beräkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers.

•Arbetsresande som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats under 30 kilometer kan inte längre få skattelättnad, med undan- tag av personer med sjukdom eller funktionsnedsättning.

•De flesta bilister och ett mindre antal kollektivtrafikresenärer som har högre inkomst och därmed högre marginalskatt får en lägre skattelättnad och därmed högre skatt än i dag.

Sammanfattning

SOU 2019:36

•De flesta resande med kollektivtrafik på avstånd över 30 kilome- ter får en större skattelättnad än i dag. De kan i princip som mest få en skattereduktion med 12 600 kronor, vilket är skattereduk- tionens nivå utan tillägg, vid avstånd på 80 kilometer eller längre.

•Bilister får samma skattereduktion som kollektivtrafikresenärer, om de inte kan visa att de genom att resa med bil gör en tidsvinst på minst 2 timmar och 30 minuter per dag.

•Arbetsresande med låg- och medelinkomster i områden där kollek- tivtrafiken är bristfällig får vid avstånd vid och över 30 kilometer ungefär samma skattelättnad som med dagens regler.

•Reglerna blir mer fördelaktiga vid samåkning. Sjuka och personer med funktionsnedsättning som behöver åka bil får en ungefär lika stor skattelättnad som i dag.

•Ingen skattelättnad ges för trängselskatt och i väsentligt minskad omfattning för bro- och färjeavgifter. Skattskyldiga med bilför- mån får samma skattelättnad för arbetsresor som övriga skatt- skyldiga vid i övrigt lika förutsättningar.

•Omkring 780 000 skattskyldiga bedöms kunna få del av den av- ståndsbaserade skattereduktionen, dvs. en minskning med omkring 150 000 jämfört med dagens reseavdrag. Av de som får del av skattereduktionen bedöms omkring 150 000 skattskyldiga kunna få del av det särskilda tillägget vid bristfällig kollektivtrafik.

•Av dem som kan få skattereduktion bedömer vi att drygt 20 pro- cent kommer att resa med kollektivtrafik och knappt 80 procent med bil, att jämföra med fördelningen för dagens reseavdrag som uppskattas till omkring 10 procent kollektivtrafik och 90 procent bil. Vi uppskattar att knappt 20 procent av skattelättnaden i kronor kommer att tillfalla kollektivtrafikresenärer och drygt 80 procent bilresenärer, att jämföra med dagens fördelning på ungefär 5 pro- cent kollektivtrafik och 95 procent bil.

•Antalet arbetsresande med kollektivtrafik bedöms öka med cirka 3 procent och transportarbetet mätt som personkilometer med cirka 12 procent. Den genomsnittliga pendlingssträckan med kol- lektivtrafik ökar från knappt 19 till 20 kilometer enkel resa. För- ändringarna bedöms inträffa successivt under en 5–10-årsperiod.

SOU 2019:36

Sammanfattning

•Antalet arbetsresande med bil bedöms minska med cirka 2 procent och transportarbetet med cirka 11 procent. Den genomsnittliga pendlingssträckan för bilåkande bedöms minska från knappt 17 till 15 kilometer.

•Antalet arbetsresande med gång eller cykel bedöms öka margi- nellt med omkring 1 procent.

•Antalet arbetsresande och transportarbetet med bil bedöms minska mest i pendlingskommunerna och för kollektivtrafik öka mest i landsbygdskommunerna, dock från en ursprungligen låg nivå. De regionala skillnaderna bedöms vara förhållandevis små.

•Utsläppen från arbetsresor bedöms minska med omkring 11 pro- cent under en period på 5–10 år. Det innebär exempelvis att ut- släppen av koldioxid från arbetsresor som i dag beräknas uppgå till drygt 2 miljoner ton årligen beräknas minska med omkring 220 000 ton. Det innebär en minskning av den totala personbils- trafikens utsläpp med cirka 2 procent.

•Antalet trafikolyckor vid arbetsresor bedöms minska med om- kring 11 procent, till exempel 6 färre dödade, 100 färre allvarligt skadade och 600 färre mindre allvarligt skadade.

•Skattefelet uppskattas kunna minska med upp till tre fjärdedelar till följd av en kombination av regelförenklingar och utvecklade administrativa rutiner, vilket har potential att minska skattebort- fallet för staten från dagens cirka 1,8 miljarder kronor per år till storleksordningen 0,5 miljarder per år.

•Förslagen väntas leda till ett totalt skattebortfall för staten i stor- leksordningen 4,9 miljarder kronor per år, en minskning med om- kring 1 miljard kronor jämfört med dagens system. Av det totala skattebortfallet svarar tillägget vid bristfällig kollektivtrafik för omkring 0,7 miljarder kronor.

Summary

Our proposals in brief

•The travel deduction in its present cost-based form is abolished.

•A distance-based and mode-neutral tax reduction is introduced for long trips between the home and workplace (commuting trips). Tax reduction as a form means that the tax relief will be independent of the taxpayer’s income and marginal tax rate.

•The tax reduction is given for the part of the one-way distance between the home and workplace that is greater than 30 kilo- metres and less than or equal to 80 kilometres.

•The tax reduction is calculated on the basis of the actual number of commuting days in the taxation year with trips longer than the lower distance limit for a tax reduction, but at most 210 days. If there are 59 or fewer commuting days, no tax reduction is allowed.

•The tax reduction is SEK 0.60 per kilometre irrespective of the transport mode actually used for the commuting trip.

•If public transport is considered deficient a further tax reduction is allowed of a fixed amount of SEK 20 per commuting day for a dis- tance of 30 kilometres or more and a variable amount of SEK 0.60 per kilometre for distances between 80 and 150 kilometres.

•Taxpayers who are obliged on account of illness or disability to use their own car or a company car instead of public transport are given a tax reduction for the part of the one-way distance that is greater than 10 kilometres and less than or equal to 150 kilometres.

•A tax reduction of 30 per cent of reasonable expenses for road, bridge or ferry charges in connection with commuting trips is given for the part of the aggregate expenses in excess of SEK 8 000

Summary

SOU 2019:36

in the taxation year provided that public transport is considered deficient.

•The deduction for congestion tax is abolished.

•Administration and control are improved and made more certain with some use of pre-entered data.

•The proposed legislative amendments should enter into force on 1 January 2021.

Background

In December 2017 the Government decided to appoint a committee of inquiry to examine and present proposals for changes to the system of travel deductions. The present regulations have been con- sidered to favour metropolitan areas and commuting by car com- pared with other transport modes, which does not reward travel with low emissions. The rules have also been criticised on account of the difficulty of checking that taxpayers claiming deductions for com- muting trips meet the requirements for the right to make deductions. A number of government-appointed inquiries, including the Com- mittee on Environmental Objectives and the cross-party Rural Areas Committee, have considered the present system of travel deductions and proposed amending or reviewing the regulations.

Under our terms of reference we are to examine how the system for travel deductions should be revised so as to better favour travel with low emissions of greenhouse gases and air pollution while being simpler to apply, administer and check than the present system. Another starting point for the proposal for a new travel deduction should be that it contributes to regional enlargement and thereby facilitates labour market mobility at the same time as the design of the travel deduction contributes to the climate targets for the trans- port sector in 2030. The Committee’s remit includes analysing how a distance-based travel deduction can be designed, and the Com- mittee is to assess the suitability of such a design.

The travel deduction has been in existence for more than 100 years and is part of what is called ‘net income taxation’. The deduction is based on the cost of a commuting trip with an element of standardisation. Our historical survey shows that the travel

SOU 2019:36

Summary

deduction has been called into question throughout almost all of its existence. Many inquiry reports and government bills have stressed that the costs of commuting trips should really to be regarded as private living costs that should not, under the principles of tax law, entitle to deductions in income taxation. The justification for never- theless retaining the deduction has been that, for some taxpayers, the travel deduction is of great importance and may have some link to the earning of income.

In recent decades, inquiries have been held on changing the design of the travel deduction to base it on the distance between the home and workplace instead of the cost of the trip. As yet, however, these inquiries have not resulted in any changes.

Around half of OECD countries surveyed do not have travel deductions. Among the countries that do have some form of travel deduction the differences in design are considerable. A travel deduc- tion similar to that in Sweden is only found in a few other countries. Denmark and Norway have had distance-based, mode-neutral travel deductions for around twenty years.

Commuting in Sweden

The total number of commuters in Sweden is around 4.5 million. Most commuting trips are made regularly on a daily basis for a large part of the year, but there are also other patterns.

The great majority of all commuting trips, around 80 per cent, are one-way trips under 30 kilometres and around half the trips are under 10 kilometres. Just under 60 per cent of the trips are by car, just under 20 per cent are by public transport and just over 20 per cent by walking or cycling; almost all trips in the latter group are under 10 kilometres. Travel patterns differ between different parts of the country. In the metropolitan areas, and especially in Stockholm, the public transport share is much higher than the aver- age for the country, while trips by car dominate strongly in sparsely developed regions.

In taxation year 2017 around 902 000 taxpayers claimed travel deductions in the income class of employment, i.e. about 20 per cent of all commuters. Their deductions totalled SEK 14.2 billion. The deductions vary in size from a few hundred kronor to more than

Summary

SOU 2019:36

SEK 70 000. The average deduction is just under SEK 16 000. In total, the deductions correspond to a tax revenue shortfall for central government of around SEK 5.5 billion per year. A smaller number of travel deductions are also made in the income class of business activities.

The distribution of travel deductions by mode of transport is not known. We estimate that around 90 per cent of all deductions relate to trips by car and 10 per cent to trips by public transport. We estimate that travel deductions for cars account for around 95 per cent of the total amount of the deductions and public transport for around 5 per cent.

In a recently published report, the Swedish Tax Agency estimates that more than half of the travel deductions claimed contain errors and that the total tax error is around SEK 1.75 billion per year.

Main approach and form of tax relief for commuting

We propose that tax relief for commuting be given a slightly different direction from at present and we also propose using a different form in tax law and a different basis for calculating the tax relief.

We view costs for commuting as a private living cost for which people with normal and low costs should not be compensated via the tax system. Tax relief for commuting should focus on people who have a long distance between their home and workplace and there- fore typically have higher costs for their commuting trips, both in monetary terms and in the form of sacrifices of time and con- venience. The purpose of that tax relief should be to contribute to regional enlargement, a well-functioning labour market and the possibility for people to have a home and livelihood anywhere in the country.

In our assessment, that approach is best served through a different form of tax relief than at present. Travel deductions have always been regarded as an exception from the principle of tax law that private living costs should not be deductible in income taxation. We take the consequences of this and propose that tax relief for long commuting trips should be given in the form of a tax reduction instead. Unlike a

SOU 2019:36

Summary

deduction, a tax reduction has the same value for all taxpayers ir- respective of their income and marginal tax rate. This means that it is favourable in terms of redistribution policy. The tax reduction has been designed in a way that results in a smaller tax revenue shortfall for central government without impairing the tax relief for taxpayers with normal and low incomes and marginal tax rates.

In addition to these changes, we also propose that the tax relief that is currently calculated using the cost of the commuting trip should instead be based on the distance between the home and workplace. The tax relief, which currently mainly favours trips by car, will therefore be mode-neutral and the same at a particular distance irrespective of the mode of transport chosen.

We have appraised that kind of tax relief, a distance-based and mode-neutral tax reduction for long commuting trips, on the basis of its ability to fulfil the criteria given as starting points in our terms of reference. Our focus on long commuting trips favours region enlargement and expanded labour markets with good freedom of choice for both employees and employers to search for jobs and labour at longer distances.

At the same time, a distance-based and mode-neutral model will, in time, lead to a shift of commuting trips from cars to public trans- port, which is favourable for the environment and the possibilities of achieving the climate target for the transport sector in 2030. Our approach also involves simpler regulation which has, along with the development of new administrative procedures for tax reductions, the potential to greatly reduce the tax errors that have always been associated with the travel deduction.

However, distance-based relief according to our proposal does not in itself bring any benefits to residents in areas where public transport is deficient. We therefore propose giving a supplement to the tax reduction in areas where public transport is deficient.

Impact assessment

The most important impacts of our proposals are summarised in point form below. The travel and environmental impacts are based on modelling results from the Swedish Transport Administration's traffic forecast model Sampers.

Summary

SOU 2019:36

•Commuting that has a home-workplace distance of less than 30 kilometres can no longer receive tax relief, except in the case of people with illnesses or disabilities.

•Most car users and a small number of public transport users who have a high income and therefore a higher marginal tax rate will have lower tax relief and therefore higher tax than today.

•Most public transport users at distances of more than 30 kilo- metres will receive higher tax relief than today. The maximum tax reduction they can receive is SEK 12 600 at distances of 80 kilo- metres or longer.

•Car users receive the same tax reduction as public transport users if they cannot show that they make a time gain of at least 2 hours and 30 minutes per day by travelling by car.

•Commuters with low and medium incomes in areas where public transport is deficient receive roughly the same tax relief at distances over 30 kilometres as with present rules.

•Carpooling will be more profitable. People who are ill or disabled and who need to travel by car receive roughly the same tax relief as today.

•No tax relief is given for congestion tax, and the relief for bridge and ferry charges is reduced significantly. Taxpayers with com- pany cars get the same tax relief for commuting trips as other taxpayers, all else equal.

•Around 780 000 taxpayers are assessed to be able to receive the distance-based tax reduction, a decrease by around 150 000 com- pared with the present tax deduction. Of those who can receive a tax reduction, 150 000 taxpayers are assessed to be able to access the special supplement for deficient public transport.

•Out of those who can receive a tax reduction, we assess that just over 20 per cent will travel by public transport and just under 80 per cent by car, compared with the estimated distribution of the current travel deduction of around 10 per cent for public transport and 90 per cent for cars. We estimate that just under 20 per cent of the tax relief in kronor will go to public transport users and just over 80 per cent to car users, compared with the

SOU 2019:36

Summary

present distribution of roughly 5 per cent for public transport and 95 per cent for cars.

•The number of commuters by public transport is assessed to increase by approx. 3 per cent and transport system work, mea- sured in person kilometres, by 12 per cent. The average commute by public transport increases from just under 19 to 20 kilometres for a one-way trip. The changes are assessed to come about gradually over a 5–10-year period.

•The number of commuters by car is assessed to decrease by approx. 2 per cent and transport system work by 11 per cent. The average commute for car travel decreases from just under 17 to 15 kilometres for a one-way trip.

•The number of walking or cycling commuters increases margin- ally by around 1 per cent.

•The number of commuters and transport system work by car decease most in commuting municipalities and increase most for public transport in rural municipalities, but from a very low starting level. The regional differences are relatively small.

•Emissions from commuting trips are assessed to decrease by around 11 per cent in a period of 5–10 years. This means, for instance, that emissions of carbon dioxide from commuting trips, which are estimated at more than 2 million tonnes per year at present, are estimated to decrease by around 220 000 tonnes. This corresponds to a decrease in emissions from all passenger cars of around 2 per cent.

•The number of traffic accidents on commuting trips is assessed to decrease by around 11 per cent, with, for instance, 6 fewer deaths, 100 fewer serious injuries and 600 fewer less serious injuries.

•It is estimated that the tax error may decrease by up to three- quarters as a result of a combination of simpler rules and the development of administrative procedures; this has the potential to decrease the tax revenue shortfall for central government from its present level of around SEK 1.8 billion per year to the order of SEK 0.5 billion per year.

Summary

SOU 2019:36

•Our proposals are expected to lead to a total tax revenue shortfall for central government of the order of SEK 4.9 billion per year, a decrease of just over SEK 1 billion compared with the present system. The tax relief for deficient public transport accounts for around SEK 0,7 billion of the total tax revenue shortfall.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) dels att 12 kap. 26–30 §§ och 16 kap. 28 § ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 12 kap. 26 § och 16 kap. 28 § ska

utgå,

dels att 1 kap. 11 §, 12 kap. 2, 24 och 31 §§ och 67 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tolv nya paragrafer, 67 kap. 9 e–9 p §§ och närmast efter 67 kap. 9 d § och närmast före 67 kap. 9 e och 9 l–p §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2018/19:92

Föreslagen lydelse

1kap. 11 §1

Bestämmelser om hur skatten ska beräknas finns i 65 kap. Bestämmelser om beräkning av skatt på ackumulerad inkomst

finns i 66 kap.
Bestämmelser om skattereduk-	Bestämmelser om skattereduk-
tion för underskott av kapital,	tion för underskott av kapital,
arbetsinkomst (jobbskatteavdrag),	arbetsinkomst (jobbskatteavdrag),
sjukersättning och aktivitetsersätt-	sjukersättning och aktivitetsersätt-
ning, allmän pensionsavgift, sjöin-	ning, allmän pensionsavgift, arbets-
komst, hushållsarbete, gåva och	resor, sjöinkomst, hushållsarbete,
mikroproduktion av förnybar el	gåva och mikroproduktion av för-
finns i 67 kap.	nybar el finns i 67 kap.

1Senaste lydelse 2019:128.

Utgifter för inställelseresor enligt 25 § och övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskattningsåret samman- lagt överstiger 5 000 kronor.

FörfattningsförslagSOU 2019:36

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

2 §2

Utgifter som avses i följande paragrafer ska dras av utan någon beloppsmässig begränsning, nämligen utgifter

–vid tjänsteresor enligt 5–17 §§,

–vid tillfälligt arbete på annan ort eller vid dubbel bosättning enligt 18–22 och 31 §§,

–för hemresor enligt 24 § och 31 §§,

–för egenavgifter enligt 36 §,

–för arbetsgivaravgifter enligt 36 a §, och

–i hobbyverksamhet enligt 37 §.

Första stycket gäller också i fråga om utgifter för resor i tjänsten som företas med annat transportmedel än egen bil eller förmånsbil.

Utgifter för inställelseresor enligt 25 § och för resor mellan bostaden och arbets- och utbild- ningsplatsen enligt 26–31 §§ ska dras av bara till den del kostna- derna under beskattningsåret sam- manlagt överstiger 11 000 kronor. Övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskatt- ningsåret sammanlagt överstiger 5 000 kronor.

24 §3

När en skattskyldig på grund av sitt arbete vistas på en annan ort än den där han eller hans familj bor, ska utgifter för hemresor dras av, om avståndet mellan hemorten och arbetsorten är längre än 50 kilometer. Avdrag får göras för högst en hemresa per vecka och bara för utgifter för resor mellan två platser inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet.

Avdraget ska beräknas efter utgiften för det billigaste färdsättet. Skäliga utgifter för flygresa och utgifter för tågresa ska dock dras av.

2Senaste lydelse 2016:1055.

3Senaste lydelse 2007:1419.

SOU 2019:36Författningsförslag

Om det saknas godtagbara all-	Om det saknas godtagbara all-
männa kommunikationer, ska	männa kommunikationer, ska ut-
utgifter för resa med egen bil eller	gifter för resa med egen bil dras
med den skattskyldiges förmånsbil	av med 1 krona och 85 öre för varje
dras av med det belopp som gäller	kilometer. För resa med den skatt-
för resor mellan bostaden och	skyldiges förmånsbil ska utgifter för
arbetsplatsen enligt 27 och 29 §§.	dieselolja dras av med 65 öre för
Detta gäller också den som	varje kilometer och utgifter för
använt en förmånsbil som en när-	annat drivmedel med 95 öre för
stående till honom eller hans	varje kilometer. Detta gäller också
sambo men inte han själv är skatt-	den som använt en förmånsbil
skyldig för.	som en närstående till honom
	eller hans sambo men inte han
	själv är skattskyldig för. Utgifter
	för väg-, bro- och färjeavgifter samt
	skatt enligt lagen (2004:629) om
	trängselskatt ska också dras av.
	31 §4

Skattskyldiga som har skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § ska göra avdrag enligt 26–30 §§ för utgifter för resor mellan bostaden och plat- sen för utbildningen eller åtgärden.

Om skattskyldiga som avses i första stycket får ersättning för ökade levnadskostnader och för utgifter för hemresor, ska avdrag göras för ökade levnadskost- nader enligt de regler som gäller för tillfälligt arbete på annan ort enligt 18 § och för utgifter för hemresor enligt 24 §. Avdraget för ökade levnadskostnader får dock inte överstiga vare sig upp- buren ersättning eller de schablonbelopp som anges i 21 §.

Om skattskyldiga som har skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § får ersättning för ökade levnadskostnader och för utgif- ter för hemresor, ska avdrag göras för ökade levnadskost- nader enligt de regler som gäller för tillfälligt arbete på annan ort enligt 18 § och för utgifter för hemresor enligt 24 §. Avdraget för ökade levnadskostnader får dock inte överstiga vare sig

4Senaste lydelse 2007:1419.

Författningsförslag

SOU 2019:36

uppburen ersättning eller de schablonbelopp som anges i 21 §.

Har den skattskyldiges anställning upphört på grund av upp- sägning får avdrag inte göras för tid efter första året efter uppsäg- ningstidens utgång.

Lydelse enligt prop. 2018/19:92

Föreslagen lydelse

67 kap.

2 §5

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsav- gift, arbetsinkomst (jobbskatte- avdrag), sjukersättning och akti- vitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig in- komstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om stat- lig fastighetsskatt samt mot kom- munal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastig- hetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 d §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitets- ersättning, arbetsresor, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig in- komstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om stat- lig fastighetsskatt samt mot kom- munal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastig- hetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 p §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

5Senaste lydelse 2019:128.

SOU 2019:36Författningsförslag

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Arbetsresor
	Grundläggande bestämmelser
	9 e §6
		Skattskyldiga har i den omfatt-
	ning som anges i detta kapitel rätt
	till skattereduktion för resor mel-
	lan	bostaden och		arbetsplatsen
	(arbetsresor).
		Med	arbetsresor avses			även
	resor mellan bostaden och platsen
	för skattefri utbildning eller annan
	åtgärd enligt 11 kap. 17 §.
	9 f §7
		Skattereduktion för arbetsresor
	ges för den del av avståndet mellan
	bostad och arbetsplats enkel väg
	som överstiger 30 kilometer och
	upp till och med 80 kilometer.
		Skattereduktion		ges	inte	vid
	färre än 60 resdagar under beskatt-
	ningsåret.
	9 g §8
		Vid	bristfällig	kollektivtrafik
	gäller i stället för 9 f § första stycket
	att	skattereduktion		för	arbetsresor
	ges för den del av avståndet enkel

väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Vid bristfällig kollektivtrafik ges ett fast tillägg på 20 kronor per resdag som avståndet enkel väg är

6Tidigare 9 e § upphävd genom 2019:128.

7Tidigare 9 f § upphävd genom 2019:128.

8Tidigare 9 g § upphävd genom 2019:128.

Författningsförslag

SOU 2019:36

30 kilometer eller längre dock högst under 210 dagar under beskatt- ningsåret.

9 h §9

Kollektivtrafik anses bristfällig om tidsvinsten uppgår till mer än två timmar och 30 minuter för tur- och returresan för resa med bil i förhållande till resa med kol- lektivtrafik eller kombinerad resa med bil och kollektivtrafik. Detta gäller endast under förutsättning att tidsvinsten uppnås under minst hälften av totala antalet resdagar med avstånd som uppgår till minst 30 kilometer enkel väg under beskattningsåret.

Med kombinerad resa avses en resa med bil om högst tio kilo- meter mellan bostaden och lämp- lig infartsparkering nära hållplats för kollektivtrafik i kombination med resa med kollektivtrafik för den övriga delen av resan till arbetsplatsen.

Kollektivtrafik anses även brist- fällig om

1. förutsättningarna för kom- binerad resa enligt andra stycket inte föreligger och det saknas håll- plats för kollektivtrafik på ett av- stånd av minst två kilometer från bostaden, eller

2. kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslutning till

9Tidigare 9 h § upphävd genom 2019:128.

SOU 2019:36

Författningsförslag

arbetsplatsen eller bytespunkt mel- lan färdmedel.

9 i §

För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för kol- lektivtrafik gäller i stället för 9 f § första stycket och 9 g § att skatte- reduktion för arbetsresor ges för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

9 j §

Avståndet mellan bostad och arbetsplats beräknas enkel väg till kortast lämpliga körsträcka med bil oavsett vilket färdmedel och färd- väg som har använts. Om kortast lämpliga körsträcka med bil om- fattar sträcka på vatten ska vatten- sträckan beräknas enligt sträcka för sjöfart. Om såväl väg- som vatten- förbindelse saknas ska avståndet beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel.

När flera arbetsresor görs till samma eller olika arbetsplatser sam- ma dag beräknas avståndet enkel väg till summan av reseavstånden från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna och divideras sedan med två.

Det beräknade avståndet av- rundas upp till hela kilometer.

Författningsförslag

SOU 2019:36

9 k §

Skattskyldiga har rätt till skatte- reduktion för skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med arbetsresor under beskattningsåret. Ett krav för skattereduktion är att det föreligger bristfällig kollektivtrafik enligt 9 h §.

Vilka som kan få skattereduktion

9 l §

Rätt till skattereduktion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter i samband med arbetsresor har efter begäran fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret. Sådan rätt till skattereduktion har efter begäran också de som är begränsat skatt- skyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3, om deras över- skott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvs- inkomster i Sverige.

Underlag för skattereduktion

9 m §

Underlag för skattereduktion för arbetsresor uppgår till summan av totala dagliga antalet kilometer enligt 9 f–9 j §§ multiplicerat med antalet resdagar med avståndet

SOU 2019:36

Författningsförslag

under beskattningsåret men som högst med 210 dagar.

Inställelseresor enligt 12 kap.

25 § ska inte räknas med i under- laget enligt första stycket.

Underlag för skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter består av summan av skäliga utgifter enligt 9 k § som har betalats under beskattningsåret till den del som överstiger 8 000 kronor.

Skattereduktionens storlek

9 n §

Skattereduktion för arbetsresor uppgår till underlaget enligt 9 m § första stycket multiplicerat med

60öre.

Skattereduktion för väg-, bro-

och färjeavgifter uppgår till under- laget enligt 9 m § tredje stycket multiplicerat med 30 procent.

Skattereduktion för fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik uppgår till belopp beräknat enligt 9 g § andra stycket.

Begäran om skattereduktion

9 o §

En begäran om skattereduk- tion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter ska göras i inkomstdeklarationen för det beskattningsår då arbets- resorna och arbetsresorna hän- förliga till fasta tillägget har gjorts

Författningsförslag

SOU 2019:36

samt utgifterna för avgifterna har betalats.

Obegränsat skattskyldiga under del av beskattningsåret

9 p §

De som är obegränsat skatt- skyldiga bara under en del av be- skattningsåret har rätt till skatte- reduktion enligt 9 e–9 o §§ för dessa dagar.

Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock bestämmelserna i 9 e–9 o §§ tillämpas utan de begränsningar som anges i första stycket.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Lagen tillämpas inte på arbetsresor som gjorts före ikraft- trädandet eller på utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter som har betalats före ikraftträdandet.

3.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 2019:36

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteförfarandelagen (2011:1244) att 15 kap. 9 § och 26 kap. 19 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15kap.

9 §10

I kontrolluppgiften ska följande uppgifter lämnas:

1.värdet av den ersättning eller förmån som har getts ut,

2.antalet dagar med sjöinkomst samt på vilket fartyg och i vilket fartområde tjänstgöringen har ägt rum,

3.om Skatteverket har bestämt värdet av en förmån enligt 2 kap. 10 b eller 10 c § socialavgiftslagen (2000:980),


4. om ersättningen ges ut på	4. om ersättningen ges ut på
grund av tjänstepensionsförsäk-	grund av tjänstepensionsförsäk-
ring eller sådant avtal om tjänste-	ring eller sådant avtal om tjänste-
pension som avses i 28 kap. 2 §	pension som avses i 28 kap. 2 §
andra stycket inkomstskatte-	andra	stycket inkomstskatte-
lagen (1999:1229), och	lagen (1999:1229),
5. arbetsställenummer enligt	5.	arbetsställenummer enligt
lagen (1984:533) om arbetsställe-	lagen (1984:533) om arbetsställe-
nummer m.m., om ett sådant har	nummer m.m., om ett sådant har
tilldelats.	tilldelats, och
	6. arbetsplatsens		adress	om
	betalningsmottagaren		haft	en
	arbetsplats.

Om kontrolluppgiften avser en ersättning med ett sådant engångs- belopp på grund av personskada som avses i 11 kap. 38 § inkomst- skattelagen, ska det i kontrolluppgiften anges om engångsbelopp på grund av samma skada har getts ut tidigare samt i så fall med vilket belopp och under vilket utbetalningsår.

Om kontrolluppgiften avser ersättning eller förmån som inte ska tas upp till beskattning men är avgiftspliktig enligt socialavgifts- lagen, ska i kontrolluppgiften värdet på sådan ersättning eller förmån anges särskilt.

10Senaste lydelse 2017:387.

Författningsförslag

SOU 2019:36

26 kap.

19 a §11

En arbetsgivardeklaration ska även för varje betalningsmottagare innehålla uppgift om

1.den ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för,

2.den ersättning som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för enligt 13 kap. 3 och 4 §§,

3.skatteavdragets belopp,

4.den ersättning som utbetalaren är skyldig att betala arbets- givaravgifter för,

5. ersättning som är underlag	5. ersättning som är underlag
för statlig ålderspensionsavgift	för statlig ålderspensionsavgift
enligt lagen (1998:676) om stat-	enligt lagen (1998:676) om stat-
lig ålderspensionsavgift, och	lig ålderspensionsavgift,
6. avdrag med tillämpning av	6. avdrag med tillämpning av
2 kap. 21 § socialavgiftslagen	2 kap. 21 § socialavgiftslagen
(2000:980).	(2000:980), och
	7. arbetsplatsens adress om betal-
	ningsmottagaren haft en arbetsplats.

Arbetsgivardeklarationen ska dock inte innehålla uppgift enligt första stycket 1–4 om ersättningen är sådan som avses i 10 kap. 5 § första stycket 4 och 5 inkomstskattelagen (1999:1229).

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Bestämmelsen i 15 kap. 9 § tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2021. Bestämmelsen i 26 kap. 19 a § tillämpas första gången på uppgifter som avser redovisningsperioden januari 2021.

11Senaste lydelse 2018:2034.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 21 december 2017 att tillsätta en kom- mitté med uppdraget att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, admi- nistrera och kontrollera. Andra utgångspunkter enligt direktiven är att ett förändrat avdragssystem ska bidra till regionförstoring, och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden, underlätta för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektiv- trafikalternativ saknas eller är begränsade, bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030 samt minska skattefelet kopplat till avdraget.

I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt reseavdrag kan utformas. En bedömning ska göras om det är lämpligt att införa ett sådant system. Kommittén ska efter genomförd undersökning lämna ett förslag på ett förändrat reseav- dragssystem.

Direktiven (dir. 2017:134) återges i sin helhet i bilaga 1.

2.2Utredningens arbete

Kommittén har antagit namnet Reseavdragskommittén. Vårt arbete inleddes i januari 2018 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Sammanlagt har det hållits 22 samman- träden med kommitténs ledamöter och sekretariat och därutöver 7 sammanträden där även kommitténs experter deltagit.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:36

Sweco Society AB, förkortat Sweco, har anlitats för att genom- föra delar av konsekvensbedömningen. Trafikverket har bistått Sweco med expertstöd i vissa metodfrågor. Vi har tagit hjälp av bl.a. Trafikanalys, Skatteverket, Statistiska Centralbyrån och Trivector för att inhämta statistikuppgifter. Kontakter har även tagits med norska och danska myndigheter i syfte att få närmare information om reseavdragssystemen i dessa två länder. Vi har träffat ett antal andra samhällsaktörer och intresseorganisationer. Arbetet har bedrivits i nära samråd med kommitténs experter, både enskilt och i grupp.

3 Bakgrund och gällande rätt

3.1Inledning

Avdragsrätt för kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplat- sen, s.k. arbetsresor, har funnits i svensk rätt i vart fall sedan 1910. Genom årens lopp har avdragsrättens utformning varierat. Avdrags- rättens existensberättigande har diskuterats och ifrågasatts i olika utredningar och lagstiftningssammanhang.1 Kritiken har ofta grun- dats i kostnadernas skatterättsliga karaktär, dvs. om kostnaderna är privata levnadskostnader eller inte. Privata levnadskostnader ska nämligen inte dras av enligt skatterättsliga principer. Inlednings- vis redogörs allmänt för inkomstbeskattningen i avsnitt 3.2–3.2.3. I avsnitt 3.3.2 behandlas nuvarande reglering av avdrag för kostnader för arbetsresor i inkomstslaget tjänst. Avsnitt 3.3.3 beskriver bak- grunden till dagens regler och i avsnitt 3.3.4 görs en genomgång av tidigare utredningar och rapporter om ett avståndsbaserat rese- avdrag. Sveriges beskattningsrätt behandlas i avsnitt 3.4–3.4.2.

3.2Allmänt om inkomstbeskattningen

3.2.1Beskattningsbar förvärvsinkomst

Vid inkomstbeskattningen hänförs inkomster till inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet eller kapital. Fysiska personer ska enligt 1 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, betala kom- munal och statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet (skatt på förvärvsinkomster) och statlig in- komstskatt på inkomster i inkomstslaget kapital (skatt på kapital- inkomster).

1Se t.ex. redogörelsen i SOU 1993:44 s. 73–74.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

Fysiska personers skatt på förvärvsinkomster ska beräknas på den beskattningsbara förvärvsinkomsten (1 kap. 5 § IL). Denna ska beräk- nas på följande sätt. Summan av överskott i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet minskas med allmänna avdrag. Det återstående beloppet avrundas nedåt till helt hundratal kronor och är den fast- ställda förvärvsinkomsten. Från den fastställda förvärvsinkomsten dras grundavdrag och sjöinkomstavdrag. Avdragen ska göras i nu nämnd ordning. Det återstående beloppet är den beskattningsbara förvärvs- inkomsten.

3.2.2Avdrag

Vid beräkningen av om det finns ett överskott i inkomstslaget tjänst ska den skattskyldiges samtliga inkomster som är hänförliga till in- komstslaget läggas samman. Från de sammanlagda inkomsterna ska utgifter för att förvärva och bibehålla inkomsterna dras av som kost- nad (12 kap. 1 § IL).2 Utgifter som utgör den skattskyldiges levnads- kostnader får inte dras av (9 kap. 2 § IL). Från denna grundläggande princip finns ett antal undantag. Det beloppsmässigt största undan- taget från avdragsförbudet för levnadskostnader är avdraget för kost- nader för arbetsresor.3

Huruvida utgifter får dras av och därmed påverka inkomstberäk- ningen, dvs. den beskattningsbara förvärvsinkomsten, beror således på utgifternas skatterättsliga karaktär.

Värdet av ett avdrag motsvarar den skatt som annars skulle ha betalts på inkomsten.4 Avdragets värde är spegelbilden av den skatt- skyldiges marginalskatt. Marginalskatten varierar beroende på stor- leken på inkomsten, men ligger vanligen i intervallet mellan cirka 28 och 60 procent. Det största språnget i marginalskatt inträffar när statlig inkomstskatt på 20 procent ska betalas, vilket för en heltids- arbetande motsvarar en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor. Det innebär att ett reseavdrag på exempelvis 10 000 kronor kan vara olika mycket värt i form av en skattelättnad från 2 800 kronor för en

2Bestämmelser med denna innebörd finns även för inkomstslagen näringsverksamhet och kapital, se 16 kap. 1 § respektive 42 kap. 1 § andra stycket IL.

3Beräkningskonventioner 2019, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdeparte- mentet, s. 74.

4Lodin m.fl., Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt, 16:e uppl. 2017, s. 79.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

skattskyldig med låg marginalskatt och upp till 6 000 kronor för en skattskyldig med hög marginalskatt.

3.2.3Skattereduktion

Skattereduktion innebär att den skattskyldiges uträknade skatt minskas med skattereduktionens belopp. En skattereduktion har därmed samma värde som dess storlek. För att en skattereduktion ska kunna tillgodoräknas krävs att det finns skatt att reducera. In- komstberäkningen påverkas inte av en skattereduktion. Eftersom en skattereduktion inte minskar inkomsten utan den uträknade skatten blir skattereduktionen lika mycket värd för alla skattskyldiga obero- ende av deras marginalskatt.

Bestämmelser om skattereduktioner finns i 67 kap. IL förutom skattereduktionen för kommunal fastighetsavgift, som finns i en egen lag.5 Skattereduktionerna räknas av mot skatten i en bestämd ordning (67 kap. 2 § IL). Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning. Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt, mot statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion för jobbskatteavdraget samt sjukersättning och aktivitetsersättning ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Skattereduktion för hushållsarbete (s.k. rot- och rutavdrag), gåva och mikroproduktion av förnybar el ska den skattskyldige själv begära i inkomstdeklarationen (67 kap. 12, 23 och 28 §§ IL). Övriga skattereduktioner medges automatiskt av Skatteverket i samband med beslut om slutlig skatt.

5Lagen (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

3.3Avdrag för arbetsresor

3.3.1Varför finns avdragsrätt för arbetsresor?

Inkomstbeskattningen i Sverige har sedan 1900-talets början varit en nettoinkomstbeskattning.6 Det innebär att avdrag medges för kost- nader för att förvärva och bibehålla intäkter. Nettoinkomst- beskattningen är ett tydligt uttryck för skatteförmågeprincipen som har uttryckts på följande sätt7:

Enligt denna princip skall skattskyldig beskattas för den inkomst som återstår sedan kostnaderna för intäkternas förvärvande dragits av. Man beaktar därvid den skattskyldiges totala inkomst- och utgiftssituation för beskattningsåret.

En grundläggande princip inom inkomstbeskattningen är att avdrag inte medges för privata levnadskostnader. Från denna grundläggande princip har undantag gjorts för vissa kostnader av privat karaktär, där- ibland kostnader för arbetsresor. Dessa sistnämnda kostnader har i skattesammanhang ansetts ha karaktär av privat levnadskostnad efter- som de har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge.8 Undan- taget från avdragsförbudet för dessa kostnader har motiverats med att kostnaden för många skattskyldiga rör sig om en avsevärd kostnad som har visst samband med inkomstens förvärvande.9

3.3.2Nuvarande reglering

Bestämmelser om avdragsrätt för kostnader för arbetsresor finns i 12 kap. 2 § och 26–30 §§ IL.

Skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) ska dras av, om arbetsplatsen ligger på ett sådant avstånd från den skattskyldiges bostad att han behöver använda något trans- portmedel (12 kap. 26 § IL). Som skäliga utgifter för arbetsresor anses enligt Skatteverkets allmänna råd i regel den lägsta kostnaden för resor under beskattningsåret med tillgängliga allmänna transportmedel, såsom järnväg, spårväg eller buss.10 Avdrag för resor med allmänna

6Lodin m.fl., Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt, 16:e uppl. 2017, s. 43.

7Prop. 1972:147 s. 43.

8Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

9Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

10SKV A 2015:25. Skälig kostnad är uttryckt på samma sätt i förarbetena, se prop. 1969:29 s. 30.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

transportmedel bör enligt de allmänna råden bara medges om avstån- det mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer. I rätts- praxis har i vissa fall kortare avstånd godtagits.11

Oavsett vilket färdmedel som använts eller typ av kostnad som den skattskyldige haft, ska kostnader för arbetsresor dras av bara till den del som under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje stycket IL).

Vid arbetsresor med egen bil gäller vissa krav för avdragsrätt. Det krävs att avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst fem kilometer och att det klart framgår att den skattskyldige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar (12 kap. 27 § första stycket IL). Om allmänna transportmedel saknas tillämpas dock inte kravet på avstånd och tidsvinst (12 kap. 28 § IL). Av förenklingsskäl har en schablon införts för arbetsresor med egen bil. Avdrags- beloppet är 1 krona och 85 öre för varje kilometer (12 kap. 27 § tredje stycket IL).

Skattskyldiga som använder egen bil i tjänsten kan också under vissa förutsättningar med antal körda mil och dagar dra av kostnader för arbetsresor oavsett avstånd och tidsvinst (12 kap. 27 § andra stycket IL). Avdrag ska göras med schablonbeloppet 1 krona och 85 öre för varje kilometer.

Skattskyldiga som gör arbetsresor med sin förmånsbil ska göra avdrag med en schabloniserad ersättning för drivmedelskostnaden med 65 öre för varje kilometer om bilen är dieseldriven och 95 öre för övriga bilar (12 kap. 29 § IL).

Om förutsättningarna för avdrag med egen bil eller förmånsbil är uppfyllda ska utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter samt trängselskatt dras av med den faktiska kostnaden (12 kap. 27 § fjärde stycket IL).

Om motorcykel eller moped använts för arbetsresor bör enligt Skatteverkets allmänna råd avdrag per körd mil beräknas till 9 kro- nor respektive 4 kronor och 50 öre.12 Har cykel använts för arbets- resor bör avdraget beräknas till 250 kronor för ett helt år.

För skattskyldiga som på grund av ålder, sjukdom eller funk- tionshinder gör arbetsresor med egen bil eller förmånsbil gäller för- månligare regler för avdrag. Kraven på tidsvinst och avstånd gäller inte

11I rättsfallet RÅ 1990 ref. 61 I fick utgifter för taxiresor nattetid dras av som skäliga kostna- der när bostaden var belägen omkring en kilometer från arbetsplatsen och allmänna kommu- nikationsmedel saknades.

12SKV A 2015:25.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

(12 kap. 30 § IL). Avdrag ska göras för skäliga utgifter som överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor. Vid beräkning av avdrag för bilkost- nader kan enligt Skatteverkets allmänna råd avdraget beräknas med den del av de faktiska totala bilkostnaderna under året som avser kör- ningar mellan bostaden och arbetsplatsen om detta är förmånligare för den skattskyldige.13 Avdraget för arbetsresorna bör dock inte överstiga dubbla schablonavdraget för resor med bil mellan bostaden och arbetsplatsen. I det fall den skattskyldige har bilförmån och själv bekostar allt drivmedel bör avdraget inte överstiga dubbla schablon- avdraget för drivmedlet.

3.3.3Bakgrunden till nuvarande reglering

1910 års förordning

Avdragsrätt för resekostnader infördes genom 1910 års förordning om inkomst och förmögenhetsskatt, förkortad 1910 års förordning.14 Enligt 1910 års förordning medgavs avdrag för alla omkostnader för inkomstens förvärvande och bibehållande. Avdrag fick dock inte göras för omkostnader som var hänförliga till den skattskyldiges person, såsom levnadskostnader i allmänhet, hyra för egen bostad och dylikt. Däremot medgavs avdrag för allt som var att anse som kostnader för fullgörande av arbetsanställning, tjänst eller tjänsteuppdrag. Dit hörde resekostnader.

År 1921 preciserades avdragsrätten i 1910 års förordning.15 Skälet var att det ansågs nödvändigt med en uttrycklig bestämmelse om avdragsrätt eftersom avdrag för kostnader för resor mellan arbets- platsen och bostadsorten i stor utsträckning medgavs trots att av- dragsrätten ansågs tvivelaktig.16 Efter ändringen fick avdrag ske för alla utgifter för inkomstens förvärvande eller bibehållande, såsom kostnad för resor till och från arbetsplatsen, där den var belägen på sådant avstånd från den skattskyldiges bostad att den skattskyldige skäligen kunde anses behöva anlita särskilt fortskaffningsmedel. I förarbetena uttalades att avdrag endast fick ske om den skattskyl- dige använt särskilt fortskaffningsmedel och endast med det minsta

13SKV A 2015:25.

14SFS 1910:115, prop. 1910:88.

15SFS 1920:758, prop. 1920:400, prop. 1920:191.

16Prop. 1920:400 s. 52 och 57 samt prop. 1920:191 s. 547.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

belopp, för vilket resan kunnat företas.17 Hade resan t.ex. skett med järnväg fick avdrag endast ske med kostnaden för resa i billigaste klass, även om resan skett i dyrare klass. Om resan hade företagits i automobil, trots att spårväg eller järnväg kunnat användas, fick en- dast kostnaden för resa med det billigaste fortskaffningsmedlet dras av. För att framhålla detta angavs i anvisningarna till 1910 års förord- ning att resekostnader omfattade nödvändig och verklig kostnad som den skattskyldige fått vidkännas för resor till och från arbets- platsen.

Kommunalskattelagen

Kommunalskattelagen (1928:370), förkortad KL, trädde i kraft 1928.18 Därigenom lagreglerades för första gången avdragsrätten för kostnader för resor till och från arbetsplatsen. Grundreglerna för vilka avdrag som fick göras från intäkt av tjänst fanns i 33 § KL jämte anvisningar.19 I 33 § KL angavs att avdrag medgavs för samtliga utgifter som var att anse som kostnader för fullgörande av tjänsten. Enligt punkt 4 av anvisningarna till 33 § KL hade skattskyldig rätt att dra av skälig kostnad för resor till och från arbetsplatsen, där denna varit belägen på sådant avstånd från hans bostad, att han behövt anlita och även anlitat särskilt fortskaffningsmedel.

1958 började dåvarande Riksskattenämnden ge ut anvisningar om avdrag för kostnad för resor med bil mellan bostad och arbetsplats.20 Däri uppställdes bl.a. villkor om vägavstånd om minst en mil och tidsvinst med minst en och en halv timme sammanlagt för fram- och återresan. Om den skattskyldige, som för resor till och från arbets- platsen överhuvudtaget inte hade tillgång till allmänt kommu- nikationsmedel, använde bil för sådana resor, borde enligt nämndens anvisningar skäligt avdrag för bilkostnad medges under förutsättning att vägavståndet mellan bostaden och arbetsplatsen uppgick till en mil.

1969 konkretiserades grunderna för beräkningen av avdrag för arbetsresor med bil i lagtexten.21 Av förenklingsskäl skulle bilavdra- get beräknas enligt schablon.22 Schablonberäkning ansågs mindre

17Prop. 1920:400 s. 65.

18Prop. 1928:213, prop. 1927:102.

19Kommunalskattelagen innehöll även ett avdragsförbud för privata levnadskostnader (20 § KL).

20RN 1958 nr 1:2.

21SFS 1969:106, prop. 1969:29.

22Prop. 1969:29 s. 31–32.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

lämplig för skattskyldiga som till följd av ålder, sjukdom eller funk- tionsnedsättning var tvungen att använda ”större eller till följd av invalidutrustning dyrare bil”. För dessa skattskyldiga skulle därför andra och förmånligare grunder för avdragets beräkning föreskrivas av Riksskattenämnden.

1981 infördes krav i lagtexten om 2 timmars tidsvinst och visst minsta avstånd vid avdrag för bilresor.23 En beloppsgräns om 1 000 kro- nor för avdragsrätt infördes också. I samband härmed uttalades följande i förarbetena24:

Vid inkomstbeskattningen medges avdrag för kostnader för intäkternas förvärvande, däremot inte för privata levnadskostnader. Från denna grundläggande princip har vissa undantag gjorts. Ursprungligen hänför- des kostnader för resor till och från arbetet till de privata levnads- kostnaderna. En lagstadgad avdragsrätt för dessa kostnader infördes i början av 1920-talet. Under årens lopp har en livlig debatt förts kring avdragets berättigande liksom dess närmare utformning. (…)

Den nuvarande utformningen av resekostnadsavdragen kan ifrågasät- tas från olika utgångspunkter. Man kan således med visst fog göra gäl- lande att det här rör sig om kostnader som har karaktär av privata lev- nadskostnader och då närmast från den utgångspunkten att avdrag inte medges för kostnader som uppkommer på grund av att den skattskyl- dige är bosatt på annan ort än där han har sitt arbete. Nuvarande avdragsregler har också trafikpolitiska nackdelar genom att de i viss mån gynnar resor med egen bil och därigenom verkar hämmande på intresset för samåkning eller kollektiva färdmedel. De oönskade effekterna är givetvis mest framträdande i storstadsområdena.

Till bilden hör också att reseavdragen i vissa hänseenden utvecklat sig på sådant sätt att de ger upphov till arbetskrävande och svårbedömda tvister mellan de skattskyldiga och skattemyndigheterna. Det kan näm- ligen många gånger vara svårt att kontrollera om den skattskyldige är berättigad till avdrag. Det nu sagda gäller framför allt bilreseavdragen. I flera av de tidigare nämnda framställningarna framhålls också de bety- dande praktiska svårigheterna att kontrollera t.ex. om den föreskrivna tidsvinsten på 1 ½ timme verkligen uppnåtts. Det framstår också som otillfredsställande att en stor del av taxeringskontrollen skall behöva sättas in på ärenden av detta slag. Från dessa utgångspunkter framstår begränsningar som högst önskvärda.

Nu är det å andra sidan knappast möjligt att bortse från att åtskilliga skattskyldiga har så höga utgifter för sina resor till och från arbetet att kostnaderna härför i skälig mån bör beaktas vid taxeringen. Långtgåen- de begränsningar på denna punkt skulle riskera att allvarligt inskränka människornas möjligheter att välja lämpligaste arbete.

23SFS 1981:341, prop. 1980/81:118 bilaga 2.

24Prop. 1980/81:118 bilaga 2 s. 23–25.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

Jag vill emellertid föreslå vissa begränsningar. Med hänsyn till avdra- gets speciella karaktär kan det vara rimligt att resekostnaderna beaktas endast till den del de överstiger ett visst belopp. En sådan begränsning bör självfallet avse alla slags resekostnader till och från arbetet. Jag föreslår att en sådan gräns sätts vid 1 000 kr. Beloppet bör avse beskattningsår. Om en skattskyldig har resor till och från arbetsplatsen i flera förvärvskällor skall naturligtvis den nu föreslagna gränsen tillämpas gemensamt för de sammanlagda kostnaderna.

Som jag nyss nämnde ger bilreseavdragen upphov till särskilda pro- blem och då framför allt när det gäller att avgöra om den föreskrivna tidsvinsten verkligen har gjorts. Svårigheterna att kontrollera dessa fall är högst betydande och det har gjorts gällande att avdrag många gånger medges helt felaktigt och då framför allt i de större tätorterna. Detta är givetvis inte tillfredsställande. Den enklaste vägen ur dessa svårigheter är enligt min mening att något skärpa kraven på vunnen tid. Jag föreslår att tidsgränsen höjs till två timmar.

De särskilda bestämmelserna om användning av bil ett antal mil och dagar för den som använder bilen i tjänsten kom till 1983.25

1986 slopades särbehandlingen av arbetsreseavdraget.26 Avdraget ingick i stället bland övriga kostnadsavdrag och schablonavdraget för dessa höjdes från 1 000 kronor till 3 000 kronor. Avdragsbegräns- ningen om 1 000 kronor slopades också. Skälet till ändringarna var att praktiskt underlätta genomförandet av ett förenklat deklarations- system. 1986 slopades även avdragsrätten för kostnader för bilresor till och från arbetet för skattskyldiga som hade bilförmån.27 Skälet var att beskattningen av förmånsbil schabloniserades.

1992 slopades schablonavdraget i inkomstslaget tjänst och ersattes med regler om begränsad avdragsrätt.28 Skälet till slopandet av scha- blonavdraget var bl.a. att det inte längre kunde uppfylla sitt ursprung- liga syfte.29 Kostnader för arbetsresor fick återigen uttryckligen dras av enligt lagtexten till den del de översteg 4 000 kronor. Belopps- gränsen motiverades utifrån den principiella synpunkten att kost- nader för arbetsresor skattemässigt kunde betraktas som privata lev- nadskostnader.30 Dessutom skulle förenklingsvinster uppnås.

25SFS 1983:1051, prop. 1983/84:68.

26SFS 1985:405, prop. 1984/85:180.

27SFS 1986:1199, prop. 1986/87:46.

28SFS 1992:841, prop. 1991/92:150.

29Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

30Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21–22.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

1993 infördes avdragsrätt för den faktiska kostnaden för väg-, bro- och färjeavgifter.31

1997 infördes avdragsrätt för drivmedel enligt schablon för arbets- resor med förmånsbil.32 Skälet var att resor till och från arbetsplatsen inte längre beaktades vid bestämmandet av bilförmånens schablon- nivå.33

Inkomstskattelagen

Inkomstskattelagen trädde i kraft den 1 januari 2000 och ersatte kom- munalskattelagen.34 Bestämmelserna om avdragsrätt för arbetsresor i inkomstskattelagen är hämtade från kommunalskattelagen.35

Beloppsgränsen är inte indexerad. Det innebär att den med jämna mellanrum behöver justeras för att inte urholkas.36 Den senaste höj- ningen (2017) av beloppsgränsen från 10 000 kronor till 11 000 kronor motiverades med att beloppsgränsen inte hade justerats på ett antal år samtidigt som reseutgifterna i Stockholm under de närmaste åren skulle stiga för dem som reste med Storstockholms lokaltrafik.37

Schablonbeloppet som får dras av vid arbetsresor med egen bil ska täcka de kostnader som är direkt beroende av antal körda mil, bl.a. slitage, bensin och reparationer.38 Såvitt gäller kostnaden för sli- tage beaktas endast det rena slitaget, dvs. värdeminskning som beror på bilens åldrande beaktas inte.39 Schablonbeloppet har höjts flera gånger. Höjningarna har motiverats olika, bl.a. för att stimulera rör- ligheten på arbetsmarknaden40 för att stödja arbetslinjen i beskatt- ningen av inkomster och kompensera för höjning av skatter på driv- medel41 samt för att anpassa avdraget till höjda priser på drivmedel42.

31SFS 1993:1515, prop. 1993/94:90.

32SFS 1996:1208, prop. 1996/97:19.

33Prop. 1996/97:19 s. 65.

34SFS 1999:1229, prop. 1999/2000:2.

35Prop. 1999/2000:2 del 2 s. 152.

36Prop. 2016/17:1 s. 206.

37SFS 2016:1055, prop. 2016/17:1 s. 207.

38Prop. 2000/01:1 s. 215. Beträffande hur beräkningen av de milbundna kostnaderna sker, se Beräkningskonventioner 2015, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdeparte- mentet, s. 76–77.

39Prop. 1997/98:1 s. 171.

40Prop. 2000/01:1 s. 215.

41Prop. 2004/05:1 s. 205 och prop. 2007/08:11 s. 43.

42Prop. 2005/06:1 s. 124.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

3.3.4Några utredningar och rapporter om en avståndsbaserad modell

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning föreslog i betän- kandet Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989:33), förkortad RINK, att avdrag för arbetsresor skulle medges för den del av sam- manlagda sträckan som översteg 60 kilometer per dag.43 Sträckan skulle beräknas efter närmaste färdväg. Avdragets storlek skulle inte påverkas av vilket kommunikationsmedel som användes. Eventuell tidsvinst vid användning av egen bil jämfört med allmänna kommu- nikationsmedel blev med förslaget betydelselös. Avdrag skulle med- ges med 60 öre per kilometer, dock högst 15 000 kronor per år.

Förslaget genomfördes inte. I samband med 1991 års skatte- reform uttalade departementschefen följande44:

RINK:s förslag skulle leda till betydande förenklingar för både skatt- skyldiga och skatteadministration. Det kan vidare hävdas att ifråga- varande kostnader dessutom är att betrakta som personliga levnads- kostnader. Nuvarande regler är även till nackdel från miljösynpunkt. Stora grupper skattskyldiga i framför allt glesbygds- och storstadsregio- nerna är emellertid beroende av bilen för att utan orimligt långa restider kunna ta sig mellan bostad och arbetsplats. De kraftiga minskningar av avdragsmöjligheterna som förslaget innebär skulle därför för dessa kunna medföra avsevärda ekonomiska påfrestningar. För många är det vidare svårt att anpassa sig till skärpta avdragsregler exempelvis genom att flytta närmare arbetsplatsen både med hänsyn till situationen på bostadsmarknaden och till att båda makarna i en familj ofta är förvärvs- arbetande. Jag är mot bakgrund härav inte beredd att nu föreslå någon förändring av reglerna på detta område.

Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning

Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning hade i uppdrag att skapa enklare och mer lättillämpade regler om avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats. Den skulle särskilt pröva modeller som innebar att tidsgränsen slopades eller gavs minskad betydelse. Arbetet gjorde en fortsättning på RINK.

43SOU 1989:33 Del III s. 117.

44Prop. 1989/90 :110 Del 1 s. 364.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

Utredningen föreslog i betänkandet Översyn av tjänsteinkomst- beskattningen (SOU 1993:44) att en avståndsgräns infördes som inne- bar att om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen (enkel resa) var högst 15 kilometer så medgavs inte avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats.45 Var avståndet mellan 15 och 30 kilo- meter medgavs – oavsett färdmedel – avdrag med 0,80 kronor per kilo- meter och resa till den del avståndet översteg 15 kilometer. Var av- ståndet längre än 30 kilometer medgavs avdrag, för avståndet mellan 15 och 30 kilometer enligt nämnda regel med 0,80 kronor per kilo- meter och för den del av avståndet som översteg 30 kilometer enligt följande. Den som använt egen bil för resorna fick avdrag med 1,40 kronor per kilometer som översteg 30 kilometer medan övriga fick avdrag med 0,40 kronor per kilometer. För skattskyldig som på grund av ålder, sjukdom eller handikapp var nödsakad att använda bil skulle avdrag medges med faktiska kostnader, dock högst med 2,30 kronor per kilometer. Vid sidan av bilavdraget skulle avdrag medges för faktiska väg-, bro- eller färjeavgifter som den skattskyl- dige haft vid resorna mellan bostaden och arbetsplatsen.

Utredningens förslag i den del som avsåg ett avståndsbaserat avdrag infördes inte. Det berodde bl.a. på remisskritiken.46 Reger- ingen uttalade följande47:

Som framgår av utredningens ingående analys av problemen på området är det knappast möjligt att ersätta den nuvarande tidsgränsen med av- ståndsgränser utan att relativt kraftiga försämringar uppstår för vissa grupper med begränsad tillgång till allmänna kommunikationer. Det för- slag som utredningen lagt fram kan sägas vara en modifiering av RINK:s förslag, som också innebar att avdragsrätten var relaterad till ett system med avståndsgränser. Nackdelarna för t.ex. glesbygdsbor med dåliga kommunikationer mildras med utredningens förslag i förhållande till RINK-förslaget men finns ändå i stor utsträckning kvar. Modifiering- arna har dessutom fått ske till priset av ett betydligt mer invecklat regel- system. En annan nackdel med utredningsförslaget, som också fanns i RINK:s förslag, är att vissa skattskyldiga skulle kunna få avdrag med belopp som avsevärt överstiger de faktiska kostnaderna. I sammanhanget finns också anledning beakta, vilket bl.a. påpekats från några remiss- instanser, att problemen med den nuvarande tidsgränsen synes ha minskat under de senaste åren.

Enligt regeringens mening kan mot denna bakgrund utredningsför- slaget sammantaget inte anses innebära sådana fördelar i förhållande till

45SOU 1993:44 s. 73.

46Prop. 1993/94:90 s. 40.

47Prop. 1993/94:90 s. 42–43.

SOU 2019:36

Bakgrund och gällande rätt

dagens regler att det bör genomföras. Nuvarande regler bör således i stort behållas.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslog i betänkandet Fossil- frihet på väg (SOU 2013:84) att det skulle tillsättas en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och före- slå antingen ett avståndsbaserat system eller att reseavdraget avskaf- fades helt.

Miljömålsberedningen

Miljömålsberedningen föreslog i sitt delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) att reseavdragssystemet skulle ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdra- get fyller sitt grundläggande syfte.

Parlamentariska landsbygdskommittén

Parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt slutbetänkande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1) föreslagit att regeringen tar initia- tiv till en översyn av reseavdraget i syfte att göra det avståndsbaserat.

Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet

Energimyndigheten har i uppdrag tillsammans med Boverket, Natur- vårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen tagit fram en strategisk plan för omställningen till en fossilfri transportsek- tor (ER 2017:07). De sex myndigheterna rekommenderade att ett kon- kret förslag tas fram där reseavdraget antingen avskaffas eller görs avståndsbaserat, färdmedelsneutralt och eventuellt geografiskt diffe- rentierat.

Bakgrund och gällande rätt

SOU 2019:36

Klimatpolitiska rådets rapport

Klimatpolitiska rådet har i sin årliga rapport (2019) rekommenderat att reseavdraget ändras så att det blir avståndsbaserat och färdmedels- neutralt. Utformningen bör enligt rådet dessutom anpassas så att den inte skapar regionala obalanser.

3.4Sveriges beskattningsrätt

3.4.1Obegränsat och begränsat skattskyldiga

Sveriges beskattningsrätt avgränsas i inkomstskattelagen genom att man skiljer mellan obegränsat och begränsat skattskyldiga. Obegrän- sat skattskyldiga är personer som är bosatta eller vistas stadigvarande i Sverige eller har väsentlig anknytning till Sverige och som tidigare har varit bosatta här (3 kap. 3 § IL). Övriga personer som är skattskyl- diga i Sverige är begränsat skattskyldiga (3 kap. 17 § IL). Den som är obegränsat skattskyldig är skattskyldig för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet (3 kap. 8 § IL). Den begränsade skattskyl- digheten omfattar bara vissa inkomster med speciellt stark anknytning till Sverige.

3.4.2Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta

Enligt svensk rätt beskattas inte personer som är bosatta utomlands, och som uppbär tjänsteinkomster och liknande från Sverige, enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen, utan enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, förkortad SINK. SINK är en definitiv källskatt som tas ut med en fast procentsats på bruttoinkomsten. Generellt sett är en beskattning enligt SINK förde- laktigare än en beskattning enligt inkomstskattelagen. I vissa fall kan dock den omständigheten att inga avdrag eller skattereduktioner ges medföra att en beskattning enligt SINK blir mindre fördelaktig än en beskattning enligt inkomstskattelagen. Det finns därför en möjlighet för en skattskyldig som omfattas av SINK att i stället välja beskatt- ning enligt inkomstskattelagen. En begränsat skattskyldig person som väljer att bli beskattad enligt inkomstskattelagen i stället för enligt SINK har möjlighet att få avdrag och skattereduktioner.

4Politiska mål, riktlinjer och principer

4.1Vårt uppdrag

Vi ska analysera och redogöra för hur förslaget till ett förändrat rese- avdragssystem förhåller sig till de regionalpolitiska, arbetsmarknads- politiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska målen samt till miljömål, skattepolitiska riktlinjer och transportpolitiska principer. Vi bör enligt direktiven även beakta övriga samt under utredningen till- kommande och relevanta målsättningar för regeringens politik.

4.2Inledning

Reseavdrag i inkomstslaget tjänst minskar den beskattningsbara in- komsten vid inkomstbeskattningen. Motsvarande avdrag får även göras i inkomstslaget näringsverksamhet. Reseavdraget får därmed direkta ekonomiska konsekvenser för de skattskyldiga som berörs och kan påverka individers agerande på olika marknader där kostnader för arbetsresor har betydelse, t.ex. arbetsmarknaden, bostadsmarkna- den och transportmarknaden. På kort sikt kan beteendeförändring- arna främst antas ske i form av ändrad resfrekvens eller färdmedelsval. På längre sikt är det möjligt att avdraget även påverkar var en individ bestämmer sig för att bo och arbeta. Både reseavdragets direkta eko- nomiska och fördelningsmässiga konsekvenser samt eventuella bete- endeeffekter gör att avdraget kan få betydelse för uppfyllandet av olika politiska mål. Förslag till ett förändrat reseavdragssystem bör därför också vägledas av vissa riktlinjer och principer.

I avsnitt 4.3–4.9 beskriver vi översiktligt de av riksdagen fastställda regionalpolitiska, arbetsmarknadspolitiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska mål samt miljömål, skattepolitiska riktlinjer och

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

transportpolitiska principer som vi bedömer kan ha kopplingar till reseavdragssystemet.1 Vi har även valt att inkludera målen för en sam- manhållen landsbygdspolitik som beslutades av riksdagen i juni 2018. Avsnitten syftar till att ge en bakgrund till våra resonemang i kapitel 9 om hur vi har beaktat olika politiska mål, riktlinjer och principer vid utformningen av våra förslag och till konsekvensbedömningen i kapi- tel 16.

4.3Regionalpolitiska mål

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.2 I budgetpropositionen för 2018 anges att regionala hänsyn och tvär- sektoriell styrning av resurser inom i princip samtliga utgifts- och politikområden är viktiga för måluppfyllelse inom regionalpolitiken.3

Insatser inom den regionala tillväxtpolitiken ska bidra till social, ekonomisk och miljömässig utveckling och därmed stärka genom- förandet av Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. I propositionen lyfts vikten av en jämställd regional tillväxt, som inne- bär att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar att nå infly- tande i det regionala tillväxtarbetet och få tillgång till tillväxtresurser.

Arbetet med hållbar regional tillväxt och attraktionskraft i hela lan- det vägleds av en nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 som ska bidra till målet för den regionala tillväxtpolitiken. Strategin fungerar som en gemensam utgångspunkt för de insatser som genomförs och beskriver fyra prioriterade om- råden för det regionala tillväxtarbetet fram till 2020:

•Innovation och företagande

•Attraktiva miljöer och tillgänglighet

•Kompetensförsörjning

•Internationellt samarbete.

1För respektive mål anges referenser till den proposition som legat till grund för riksdagsbeslutet. I vissa fall refereras också strategier eller riktlinjer fastställda i förordningar eller på annat sätt.

2Prop. 2007/08:1 utg. omr. 19 s. 15.

3Prop. 2017/18:1 utg. omr. 19 s. 11.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

Inom det prioriterade området som handlar om attraktiva miljöer och tillgänglighet beskrivs bl.a. vikten av att på ett hållbart sätt förbättra tillgängligheten och därmed pendlingsmöjligheterna inom regioner (regionintegrering) och mellan regioner (regionförstoring). Detta i syfte att utveckla väl sammanbundna och större funktionella regio- ner för att bl.a. uppnå bättre matchning av utbud och efterfrågan på arbetskraft och en mer differentierad och dynamisk arbetsmarknad. Även i fråga om kompetensförsörjning lyfts vikten av en god match- ning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En ökad specia- lisering av näringsliv, arbetskraft och utbildning samt förbättrad social hållbarhet nämns som positiva konsekvenser av en sådan utveckling. Samtidigt betonas att regionförstoring kan leda till ett ökat trans- portbehov och att hänsyn därför behöver tas till hållbara och energi- effektiva transportlösningar.4 Strategin är en utgångspunkt för kon- kreta insatser inom samtliga politikområden som har betydelse för den regionala tillväxten av aktörer på lokal, regional, nationell och europeisk nivå.5

4.4Landsbygdspolitiska mål

Riksdagen antog våren 2018 mål för en sammanhållen landsbygds- politik. Målen består av ett övergripande mål och tre delmål 6:

•Övergripande mål: ”En livskraftig landsbygd med likvärdiga möj- ligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.”

•Delmål om hållbar tillväxt: ”Landsbygdernas förmåga att ta till vara förutsättningarna för företagsamhet och sysselsättning är lång- siktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås. Landsbygderna bi- drar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.”

•Delmål om attraktiva livsmiljöer i Sveriges landsbygder: ”Likvär- diga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna.”

4Regeringskansliet (2015) En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktions- kraft 2015–2020.

5Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

6Prop. 2017/18:179 s. 19–24.

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

•Delmål om cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt håll- bart nyttjande av naturresurser: ”Landsbygderna bidrar till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls.”

4.5Arbetsmarknadspolitiska mål

Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är att insat- serna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.7

I budgetpropositionen för 2018 anges vidare att arbetsmarknads- politiken ska bidra till en förbättrad matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka, vilket även är en del av den ekonomiska politiken.8

4.6Fördelningspolitiska mål

Fördelningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och handlar om åtgärder som påverkar hur resurserna i ekonomin för- delas över tid och mellan olika individer, som tillhör olika samhälls- grupper och finns i olika delar av landet. Exempel på fördelnings- politiska åtgärder är den omfördelning som sker genom skatter och transfereringar och gemensamt finansierade välfärdstjänster, som vård, skola och omsorg.

I budgetpropositionen för 2018 anges att fördelningspolitiken ska bidra till att tillväxt och välfärd kommer alla till del så att lev- nadsvillkoren och livschanserna utjämnas mellan individer och grup- per i samhället. Ett annat viktigt område för fördelningspolitiken som lyfts i propositionen är omfördelningen mellan olika delar av landet, där målet är att säkerställa god offentlig service och välfärd i delar av landet där den ekonomiska utvecklingen inte är lika god.9

7Prop. 2011/12:1 utg. omr. 14 s. 19.

8Prop. 2017/18:1 utg. omr. 14 s. 16.

9Prop. 2017/18:1 s. 59.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

4.7Transportpolitiska mål och principer

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportför- sörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.10 Utöver detta finns även ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsyns- mål om säkerhet, miljö och hälsa:

•Funktionsmålet: ”Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgäng- lighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utveck- lingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transport- behov.”11

•Hänsynsmålet: ”Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvar- ligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.”12

De transportpolitiska målen är tillsammans med följande fem trans- portpolitiska principer de viktigaste utgångspunkterna för regering- ens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet:

•”kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras,

•beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former,

•samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas,

•konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas,

•trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.”13

10Prop. 2008/09:93 s. 14.

11Prop. 2008/09:93 s. 16.

12Prop. 2008/09:93 s. 30. Hänsynsmålets lydelse justerades i samband med att budgetpropo- sitionen (prop. 2012/13:1 utg. omr. 22 s. 18) antogs av riksdagen.

13Prop. 2008/09:93 s. 59.

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

År 2008 påbörjade kollektivtrafikbranschen ett samarbete med målet att fördubbla antalet resor med kollektivtrafiken fram till 2020 och på sikt även fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. Riksdagen riktade 2015 ett tillkännagivande till regeringen om statens roll i att bidra till att skapa rätt förutsättningar för att nå branschens mål.14

4.8Miljömål

Målen för miljöpolitiken utgörs av det s.k. miljömålssystemet.15 Ut- gångspunkten är ett övergripande generationsmål som innebär att det samhälle som överlämnas till nästa generation ska vara ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att detta har orsakat ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.16 Miljömålssystemet omfattar även 16 miljökvalitetsmål med preciser- ingar som anger vilket miljötillstånd som ska uppnås ur ett genera- tionsperspektiv, bl.a.:

•Begränsad klimatpåverkan: ”Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livs- medelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveck- ling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.”17

•Frisk luft: ”Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.”18

•Bara naturlig försurning: ”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vat- ten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korro- sionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenled- ningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.”19

14Bet. 2014/15:TU13 s. 32.

15Prop. 2009/10:155 s. 17–20.

16Prop. 2009/10:155 s. 21–26.

17Prop. 2009/10:155 s. 82.

18Prop. 2009/10:155 s. 92.

19Prop. 2009/10:155 s. 106.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

•God bebyggd miljö: ”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.”20 En av målets preciseringar är att människor inte ska utsättas för skad- liga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.

Ett tjugotal etappmål tydliggör vilka insatser som behövs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det finns bl.a. olika etapp- mål för utsläppen av växthusgaser, inklusive ett delmål för transport- sektorn som beslutades av riksdagen inom ramen för det klimat- politiska ramverket, se nedan. Regeringen har även beslutat om följande etappmål som berör persontransporter:

•”Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent år 2025, uttryckt i person- kilometer, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik.”21

En viktig utgångspunkt inom miljöpolitiken är att miljömålen även ska integreras inom andra politikområden för att skapa förutsätt- ningar för beslut som är hållbara ur ett ekonomiskt, socialt men också miljömässigt perspektiv.22

Riksdagen antog 2017 ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige som baseras på en överenskommelse inom den parlamentariska Miljömåls- beredningen. Utöver en rad klimatmål består ramverket av en klimat- lag och ett klimatpolitiskt råd. Klimatlagen (2017:720) trädde i kraft i januari 2018 och reglerar delar av ramverket. Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitik utgå från de klimatmål som riksdagen har antagit. Regeringen ska också presentera en klimatredovisning i bud- getpropositionen varje år och vart fjärde år ska en klimatpolitisk hand- lingsplan upprättas. Det klimatpolitiska rådets roll är att genomföra en oberoende utvärdering av hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen. Rådet ska bl.a. utvärdera om inriktningen inom

20Prop. 2009/10:155 s. 211.

21Skr. 2017/18:230 s. 15.

22Prop. 2009/10:155 s. 52.

Politiska mål, riktliknjer och principer

SOU 2019:36

relevanta politikområden gynnar eller motverkar klimatmålen. Kli- matmålen, som även utgör etappmål i miljömålssystemet, samman- ställs nedan:

•Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Ut- släppen av växthusgaser från verksamheter i Sverige ska vara minst 85 procent lägre 2045 än utsläppen 1990.23

•Utsläppen i de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) och som i stället omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (den s.k. icke-handlande sek- torn) bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990 och minst 75 procent lägre 2040. Den icke-handlande sektorn omfattar bl.a. utsläpp från transporter.24

•Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.25

Det klimatpolitiska ramverket bygger på det nuvarande miljömåls- systemet och kompletterar det i vissa delar.

4.9Skattepolitiska riktlinjer

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken.26 Enligt rikt- linjerna är skattepolitikens främsta syfte att finansiera den gemensam- ma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter.27 Skatterna ska vidare tas ut på ett sätt som är förenligt med de över- gripande målen för den ekonomiska politiken samt skapa förutsätt- ningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle.

För att skattepolitiken på ett effektivt sätt ska kunna stödja den ekonomiska politiken bör den utformas enligt fyra vägledande princi- per. Dessa principer innebär att skattesystemet ska vara legitimt och

23Prop. 2016/17:146 s. 25.

24Prop. 2016/17:146 s. 29.

25Prop. 2016/17:146 s. 35.

26Prop. 2014/15:100.

27Prop. 2014/15:100 s. 104.

SOU 2019:36

Politiska mål, riktliknjer och principer

rättvist och att skattereglerna ska vara generella och tydliga, att be- skattning ska ske i nära anslutning till inkomsttillfället samt att reg- lerna ska vara hållbara i förhållande till EU-rätten.28

28De fyra vägledande principerna utvecklas ytterligare i prop. 2014/15:100 s. 104–105.

5 Arbetsresande i Sverige

5.1Inledning

Varje år görs runt 1,6 miljarder arbetsresor i Sverige. Den genomsnitt- liga reslängden är 20 kilometer eller runt en halvtimme i termer av restid, men det finns en stor variation. Vissa resor är långa och medför höga kostnader, andra är snabba, ibland bara en kort promenad eller cykeltur. Variationen återspeglar stora skillnader i bebyggelsemöns- ter, infrastrukturförsörjning och lokalisering av arbetsplatser runt om i landet, men är också ett utfall av personliga preferenser.

I följande avsnitt ges en kort bakgrund om arbetsresandet i Sverige i syfte att sätta reseavdraget i ett sammanhang. Syftet är också att identifiera och om möjligt kvantifiera olika grupper av arbetsresenärer samt belysa de olika förutsättningar som finns för arbetsresande i olika delar av samhället. Reseavdragets ändamålsenlighet framöver på- verkas också av hur arbetsresandet kommer att utvecklas över tid. Framför allt utvecklingen på arbetsmarknaden och inom transport- sektorn kan påverka både behovet av arbetsresor och arbetsresornas karaktär i framtiden. Vi redogör översiktligt för några trender inom dessa områden som kan ha betydelse i sammanhanget.

5.2Om datamaterialet

Statistiken om arbetsresande har huvudsakligen hämtats från Trafik- analys nationella resvaneundersökning (RVU Sverige). Vi har i vissa delar använt statistik från andra källor eller sammanfattat tidigare studier för att tillföra information och kvalitetssäkra underlaget. Resandestatistiken har bl.a. jämförts med sysselsättningsstatistik från Statistiska Centralbyrån (SCB), både från den öppna Statistikdata- basen och mikrosimuleringsmodellen Fördelningsanalytiskt statistik- system för inkomster och transfereringar (Fasit).

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

5.2.1Trafikanalys nationella resvaneundersökning

RVU Sverige samlar information om människors dagliga resande, bl.a. resornas tidpunkt, vilka färdsätt som används och syftet med resan. Den senaste undersökningen pågick dagligen under perioden 2011– 2016 och genomfördes med hjälp av telefonintervjuer. Undersök- ningens målpopulation var Sveriges befolkning i åldern 6–84 år. För- utom en kartläggning av befolkningens förflyttningar ingick frågor om bl.a. tillgång till Internet, distansarbete, arbete under resa samt deltagande i tele- och videokonferenser.1

Trafikanalys har tagit fram statistik över arbetsresor från den s.k. mätdagsundersökningen av RVU Sverige 2011–2016. Statistiken från RVU påverkas av olika källor till fel och osäkerhet såsom bortfall, osäkerhet på grund av urvalsdragning och osäkerhet i mät- ningen av variabler.2 Svarsfrekvensen har under senare år varit sjun- kande och var endast 30 procent 2016. Stora konfidensintervall tyder på att det finns en betydande osäkerhet i statistiken. Trafikanalys bedömning, baserat på en avvägning mellan uppgifternas precision och aktualitet, är att statistiken bäst redovisas som ett årsgenomsnitt för perioden 2011–2016.

5.2.2SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit

Vi har även haft tillgång till SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit (2016). Modellen består av två databaser som baseras på två register- baserade urval, MSTAR och STAR. Urvalen är framtagna på samma sätt och innehåller samma information, men MSTAR är ett mindre urval. Den statistik som vi redovisar baseras på MSTAR, eftersom det har möjliggjort tillägg av vissa nyckelvariabler. Urvalet består av cirka 31 000 urvalspersoner, som kompletterat med uppgifter om varje individs omgivande hushåll uppgår till cirka 90 000 individer. Vikter används för att räkna upp urvalen till hela befolkningen.3 Statistiken avser beskattningsåret 2016.

1Trafikanalys, RVU Sverige – den nationella resvaneundersökningen 2015–2016, 2017.

2För mer information se Trafikanalys, RVU Sverige – den nationella resvaneundersökningen 2015–2016: Kvalitetsdeklaration, 2017. Tillgänglig på www.trafa.se/globalassets/statistik/resvanor/2016/rvusverige- 2016-kvalitetsdeklaration.pdf (Hämtad 2018-12-01).

3För mer information om Fasit, se SCB, Användarhandledning FASIT 2016.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Fasit innehåller information om individers inkomster, transfe- reringar, avdrag, boendekostnader, pensioner och avgifter m.m. SCB har även lagt till en variabel för fågelvägsavståndet mellan en individs bostad och arbetsställe, som har använts för att uppskatta antalet skattskyldiga som gör arbetsresor. För att bättre motsvara faktisk ressträcka har vi enligt praxis i litteraturen om regionförstoring räk- nat upp variabeln med en schablonfaktor (1,33).4 Indata till Fasit är ett register över avståndet mellan bostad och arbetsställe för samtliga förvärvsarbetande enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknads- statistik (RAMS) den 31 december 2016. Registret omfattar totalt cirka 4,8 miljoner individer. Avståndet har beräknats utifrån fastig- hetskoordinater för bostad enligt folkbokföringsadress och arbets- ställe enligt kontrolluppgift i deklarationsblanketten. Det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 7 procent av individerna i registret. För 38 000 individer beror detta på att de tillhör kategorin rörlig arbetskraft och därför saknar uppgift om arbetsställeadress. Rörlig arbetskraft kan vara t.ex. taxichaufförer eller byggarbetare. I övrigt beror bortfallet på brister i adressuppgifterna som antingen saknas helt eller av någon annan anledning inte har kunnat användas. Kvaliteten hos adressuppgifterna i övrigt är enligt SCB bristfällig. Felrapportering förekommer både i rapporteringen av arbetsställenummer och folk- bokföringsadresser. Avståndsuppgifterna kan även bli missvisande för skattskyldiga som har flera arbetsplatser.

Med stöd från Björn Schulte-Herbrüggen, utredare på Trafik och samhälle, Region Uppsala, har vi även analyserat statistiken i Fasit utifrån uppskattningar av sträckor och restider med bil respektive kollektivtrafik som erhållits från Google Maps Directions API.5 Directions API är en tjänst som beräknar den mest effektiva rutten mellan olika geografiska koordinater. Beräkningarna baseras på histo- riska trafikdata och det är i första hand restiden som optimeras. Sökningen är gjord för en resa kl. 07.00 en måndag under hösten 2018. Det bör noteras att restiden, framför allt med kollektivtrafik, kan variera kraftigt i det enskilda fallet beroende på tidpunkten för resan. Beräkningarna är gjorda för ett urval om 38 361 individer. Det saknas uppgift om sträcka och restid med bil för 24 individer och med kollektivtrafik för 1 805 individer. För 3 152 individer i urvalet är

4Amcoff, Jan, Regionförstoring – idé, mätproblem, och framtidsutsikter. Institutet för fram- tidsstudier, 2007 s. 6.

5För mer information se https://developers.google.com/maps/documentation/directions/intro (Hämtad 2019-02-22).

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

sträckan noll kilometer. Beräkningarnas tillförlitlighet är osäker. Stickprov har gjorts för att kontrollera rimligheten i resultaten. Bortsett från ett antal extremvärden, som sannolikt beror på fel i underliggande adressuppgifter, har resultaten varit rimliga. Det finns samma osäkerhet i de underliggande adressuppgifterna som beskrivs ovan.

Statistiken från Fasit påverkas av olika källor till fel och osäkerhet såsom bortfall, osäkerhet på grund av urvalsdragning och osäkerhet i mätningen av variabler.6 SCB har särskilt betonat osäkerheten i de adressuppgifter som ligger till grund för avståndsberäkningarna. Sta- tistiken bör sammantaget tolkas med försiktighet. Vår ambition har varit att i den mån det är möjligt jämföra olika källor för att på så vis kvalitetssäkra underlaget.

5.3Antal arbetsresor och arbetsresenärer

Enligt RVU görs runt 1,6 miljarder enkla arbetsresor i Sverige under ett år, vilket motsvarar runt en tredjedel av antalet personresor totalt sett eller cirka 25 procent av alla personkilometer. En arbetsresa definieras i det här sammanhanget som en förflyttning mellan bostad och arbetsplats, oavsett riktning, och begreppet omfattar samtliga färdsätt, även cykel och gång.

För att göra statistiken mer överskådlig och få en uppfattning om det totala antalet arbetsresenärer kan antalet enkla resor enligt RVU räknas om till ett mått som vi benämner ”helårsresenärer”. Vi antar att ett helårsarbete innebär två resor per dag tur och retur till arbetet under 210 arbetsdagar per år och uppskattar på så vis antalet helårs- resenärer till cirka 3,8 miljoner. Eftersom statistiken från RVU är ett årsgenomsnitt för 2011–2016 kan detta antas återspegla situationen ungefär 2014. Det faktiska antalet resor som en arbetsresenär gör under ett år kan variera kraftigt i det enskilda fallet. Antalet resor som görs påverkas bl.a. av sysselsättningsgrad, sjukfrånvaro, semes- ter och förekomsten av distans- eller hemarbete. Vårt antagande om 210 dagar med arbetsresor per år baseras på en heltidsanställning med ett genomsnittligt antal helgdagar och dagar med semester, sjukfrånvaro och övrig frånvaro.

6För mer information se SCB, Användarhandledning FASIT 2016, samt SCB, Kvalitetsdeklaration Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), 2017.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Antalet helårsresenärer enligt RVU kan jämföras med antalet sysselsatta i befolkningen enligt SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU). År 2017 var totala antalet sysselsatta i åldersgruppen 15–74 år cirka 5 miljoner. Av dessa var 90 procent eller cirka 4,5 mil- joner sysselsatta som anställda och 10 procent eller cirka 500 000 som företagare eller medhjälpande hushållsmedlemmar. Av statisti- ken framgår även att cirka 22 procent av alla sysselsatta arbetade del- tid, varav cirka 16 procentenheter arbetade 20–34 timmar per vecka och 6 procentenheter 1–19 timmar per vecka. Om det antas att del- tiden i huvudsak genomförs i form av hela arbetsdagar innebär det att omräkningen av resandestatistiken till helårsresenärer sannolikt underskattar det faktiska antalet skattskyldiga som gör arbetsresor.

Det är inte heller alla sysselsatta som gör arbetsresor. Framför allt bland företagare och medhjälpande hushållsmedlemmar förekom- mer det sannolikt en del fall där bostaden utnyttjas som arbetsplats. Avståndet mellan bostad och arbetsplats kan användas för att upp- skatta hur många av de sysselsatta som gör arbetsresor. SCB:s AKU innehåller ingen information om avstånd. Vi har i stället tagit fram uppgifter från Fasit om antalet sysselsatta i olika avståndsintervall, se Tabell 5.2. Vi har tagit fram fördelningen både enligt fågelvägs- avstånd och uppskattad ressträcka med bil enligt Google Maps. Av- ståndsfördelningen är ungefär densamma i båda fallen. I tabellen redovisas fördelningen enligt uppskattad ressträcka med bil. Fördel- ningen enligt fågelvägsavstånd redovisas i Tabell 1 i bilaga 2.

Av tabellen framgår att det totala antalet sysselsatta uppgick till cirka 5 miljoner 2016. Det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 13 procent av de sysselsatta. Runt 6 procent eller cirka 287 000 sys- selsatta hade ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om noll kilo- meter och antas därför arbeta hemifrån. Om avståndsfördelningen antas vara densamma bland de som saknar uppgift kan antalet räknas upp till cirka 300 000. Sannolikt rör det sig i huvudsak om egenföre- tagare som har sitt företag registrerat på bostadsadressen och siffran kan jämföras med antalet företagare eller medhjälpande hushålls- medlemmar enligt AKU som uppgår till runt 500 000. Runt 80 pro- cent eller cirka 4 miljoner sysselsatta hade enligt Fasit bostad och arbetsplats geografiskt åtskilda och antas därmed ha ett behov av arbetsresor. Om avståndsfördelningen antas vara densamma bland de som saknar uppgift kan antalet räknas upp till cirka 4,6 miljoner. I denna grupp arbetade 75 procent heltid, 19 procent lång deltid och

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

6 procent kort deltid. Antas detta motsvara 210, 140 respektive 70 resdagar per år ger en omräkning till helårsresenärer enligt defi- nitionen ovan cirka 4,3 miljoner, vilket är runt 13 procent högre än antalet enligt RVU. Beräkningen förutsätter att deltid genomförs i form av hela arbetsdagar. Det är rimligt att antalet har ökat i takt med sysselsättningen, men skillnaden är betydligt större än ökningen av antalet sysselsatta under perioden 2014–2016 som uppgick till cirka 3 procent. Det finns dock flera faktorer som komplicerar jämförel- sen mellan statistik över arbetsresande och sysselsättning. Inget av underlagen mäter det faktiska antalet arbetsresenärer. Antalet fås endast genom omräkningar med grova antaganden. Jämförelsen kompliceras ytterligare av att uppgifter om avstånd saknas i vissa fall och i övrigt präglas av stor osäkerhet. Statistiken ger ändå samman- taget en uppfattning om arbetsresandets omfattning.

5.4Reslängdsfördelning

Enligt RVU är den genomsnittliga reslängden för en arbetsresa runt 20 kilometer och den genomsnittliga restiden 32 minuter, men variationen är stor. Antalet arbetsresor fördelar sig i olika reslängds- intervall enligt Tabell 5.1. Av tabellen framgår att nästan hälften av alla arbetsresor är kortare än 10 kilometer och cirka 80 procent är kortare än 30 kilometer. En majoritet av de arbetsresande bor därmed relativt nära sin arbetsplats. Som jämförelse kan nämnas att 30 kilometer motsvarar ungefär sträckan Stockholm–Södertälje, Hallsberg–Örebro eller Vännäs–Umeå. Restiden kan uppskattas till cirka 25–40 minuter, beroende på färdmedel och trafiksituation.

Cirka 17 procent av resorna, motsvarande 621 000 (+/-37 000) helårsresenärer, återfinns i intervallet 30–100 kilometer. Exempel på sträckor i intervallet är Göteborg–Bollebygd (cirka 40 kilometer), Malmö–Ystad (cirka 60 kilometer) och Karlstad–Torsby (cirka 100 kilometer). Att resa 100 kilometer kan ta en till två timmar, beroende på färdmedel och trafiksituation. En timmes restid anses ofta vara en smärtgräns för daglig pendling.7 Var denna gräns går varierar dock i det enskilda fallet, beroende på t.ex. geografiskt läge och personliga preferenser.

7Se t.ex. Boverket, Är regionförstoring hållbar?, 2005.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Resor som överstiger 100 kilometer svarar för endast cirka 2 pro- cent av resorna, men representerar likväl ett relativt stort antal, runt 80 000 (+/-11 000), helårsresenärer. Arbetsresor kan t.ex. före- komma på sträckorna Linköping–Jönköping (cirka 130 kilometer), Stockholm–Katrineholm (cirka 150 kilometer) och Jokkmokk– Luleå (cirka 170 kilometer). Det kan också förekomma flygpendling över betydligt längre sträckor, t.ex. mellan Visby och Stockholm (cirka 200 kilometer). En viss andel av de längre av dessa resor görs sannolikt mer sällan än dagligen, t.ex. vid distansarbete eller i form av hemresor i samband med veckopendling.

Statistiken från RVU kan återigen jämföras med en uppskattad fördelning av sysselsatta enligt avstånd mellan bostad och arbetsplats från Fasit, se Tabell 5.2. Notera att tabellen även visar antalet med ett avstånd om noll kilometer och att det saknas uppgift om avstånd avse- ende cirka 13 procent av de sysselsatta. Tabellen visar att avståndsför- delningen enligt Fasit och RVU överensstämmer relativt väl. Däremot finns det stora antalsmässiga skillnader i statistiken, framför allt i intervallet 10–20 kilometer. Skillnaden i totalantal kan, som nämns ovan, förklaras av en viss sysselsättningsökning under perioden 2014– 2016 och att statistiken omfattar skattskyldiga som arbetar både hel- och deltid. Det är också känt att respondenter i resvanundersökningar har en tendens att underrapportera korta resor eller resor som inte upplevs som viktiga resor, vilket kan vara en delförklaring till att skillnaderna är störst i de lägre avståndsintervallen.8 Även vid avstånd över 300 kilometer är skillnaderna mellan statistiken från RVU och Fasit relativt stora. Enligt RVU gör cirka 15 000 helårsresenärer resor som överstiger 300 kilometer. Enligt Fasit finns det ett betydligt större antal sysselsatta, runt 78 000, som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats som överstiger 300 kilometer. Likt RVU återspeglar uppgifterna från Fasit sannolikt en viss andel skattskyldiga som gör längre resor mer sällan, t.ex. i samband med veckopendling. Det finns även, som nämns ovan, en stor osäkerhet i de avståndsuppgifter som används. Det är sannolikt att osäkerheten i viss mån ökar med avstånd och att extrema värden kan vara ett resultat av fel i underliggande uppgifter om de skattskyldigas bostad och arbetsplats. Det kan t.ex. förekomma fall där den skattskyldige av olika anledningar inte har

8Se t.ex. WSP, Framtagande av kalibreringsmål för Sampers regionala modeller, 2015 och VTI, Nytt sätt att samla in individuell resvaneinformation. Utvärdering av insamlings- och rekry- teringsmetoder, 2018.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

ändrat folkbokföringsadress i samband med en flytt eller har folk- bortfört sig vid sommarstugan. Statistiken bör i ljuset av detta tolkas med försiktighet, särskilt uppgifterna om antalet resande på längre avstånd.

Anm. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Antal arbetsresor omräknat till antal helårsresenärer. Ett helårsarbete antas motsvara två resor per dag under 210 arbetsdagar. 3Andel exkl. kategorin Uppgift saknas.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

SOU 2019:36		Arbetsresande i Sverige

Anm. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats, vägsträcka enligt Google Maps. 2Heltid, lång deltid och kort deltid enligt definition i Fasit: minst 90%, 50–89 % resp. 1–49 % av årsnormalet, som anges vara 2 080 timmar per år, dvs. 2 080/8=260 dagar per år. 3Exkl. kategorierna Uppgift saknas och 0 km. Källa: Fasit 2016 (MSTAR), Google Maps och egna beräkningar.

Enligt tidigare studier tenderar den dagliga reslängden att öka med inkomst.9 Detta förklaras dels av att förvärvsarbetande i högin- komstyrken reser mer i tjänsten, dels av att löneökning är ett incita- ment för människor att acceptera längre arbetsresor. Även resultaten från RVU tyder på att den genomsnittliga reslängden ökar med inkomst. Det finns också skillnader mellan män och kvinnor och

9Se t.ex. SOU 2003:123 Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

mellan olika geografiska regioner, som vi återkommer till i av- snitt 5.7 och 5.8. Historiskt sett har den dagliga reslängden ökat över tid, bl.a. som ett resultat av tillgången till snabbare färdmedel. En jämförelse av resultaten från den RVU som genomfördes 2005–2006 och den som genomfördes 2014–2016 tyder på en sådan utveckling även under delar av 2000-talet. Den genomsnittliga körsträckan enligt RVU 2005–2006 var cirka 17 (+/-1) kilometer, vilket kan jämföras med RVU 2014–2016, då genomsnittet var cirka 20 (+/-2) kilometer

–en ökning om runt 18 procent. Skillnaden i genomsnittlig körsträcka mellan RVU 2011–2013 och RVU 2014–2016 är dock försumbar.

5.5Mer om långväga arbetsresor

Det finns många olika varianter på pendlingsupplägg, vilket skapar gränsdragningsproblem när olika grupper av arbetsresenärer ska identifieras i statistiken från RVU. Fyra större grupper av arbetsrese- närer kan definieras utifrån vilka tidsperioder som pendlingen avser: olika former av dygns- och veckopendling, pendling mellan olika arbe- ten säsongsvis och pendling som uppstår när en person bor på olika orter under olika delar av året. Den största gruppen är dygns- och veckopendling. Reseavdrag ges typiskt sett endast för de mer fre- kventa, i huvudsak dagliga arbetsresorna. Avdrag för kostnader för längre resor som görs i samband med veckopendling vid dubbel bo- sättning regleras särskilt enligt bestämmelsen om hemresor i inkomst- skattelagen.

Som noteras ovan är det endast runt två procent av alla resor som överstiger ett avstånd om 100 kilometer. Enligt vår omräkning mot- svarar det cirka 80 000 (+/-11 000) helårsresenärer. Det är sannolikt att en viss andel av framför allt de längre av dessa resor inte görs dag- ligen. Statistiken från RVU omfattar t.ex. arbetsresenärer som vistas på en annan ort än hemorten under längre perioder genom dubbel bosättning, typiskt sett på grund av att sträckan inte tillåter daglig pendling. Dubbel bosättning bör alltså vara mer vanligt förekom- mande bland de som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats. Eftersom detta inte utesluter dagliga resor på arbetsorten bör det totala antalet helårsresenärer inte påverkas i någon större utsträck- ning. Däremot kan avståndsfördelningen påverkas på så vis att det

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

faktiska antalet resenärer i framför allt de övre intervallen underskat- tas vid en omräkning till helårsresenärer.

Tillväxtanalys presenterar i en översiktsstudie om veckopendling ett antal studier där försök har gjorts att uppskatta veckopendling- ens omfattning.10 I två studier under 1990-talet uppskattades antalet veckopendlare till cirka 200 000 eller cirka 5 procent av arbetskraf- ten.11 I en registerstudie från 1994, där veckopendlare identifieras som individer med minst 20 mil mellan bostads- och arbetsställe- koordinater, var antalet 47 900.12 Detta är dock enligt Tillväxtanalys bedömning en underskattning. Utredningen om dubbel bosättning använder i sitt betänkande Dubbel bosättning för ökad rörlighet (SOU 2005:28) 20 och 30 mil enkel väg för att särskilja icke-daglig pendling och beräknar antalet veckopendlare till cirka 80 000 respek- tive 53 600 individer 2002, beroende på vilken avståndsgräns som används. Uppskattningarna varierar alltså i ett mycket brett spann.

Tillväxtanalys beskriver i sin studie två olika metoder för att upp- skatta antalet veckopendlare. Antalet kan uppskattas genom mät- ningar av geografiskt avstånd mellan bostad och arbetsställe i register- data eller utifrån antalet individer som begär avdrag för dubbel bosätt- ning i deklarationen. Det lyfts problem med båda metoderna. Restid är t.ex. typiskt sett en viktigare faktor än reslängd vid beslut om pendling, vilket gör det svårt att ange ett gränsvärde för hur långa resor som är rimliga på daglig basis endast baserat på avstånd. En sådan bedömning beror både på geografiskt läge och personliga prefenser. När det gäller uppskattningar som baseras på antal avdrag för dubbelt boende innebär tidsbegränsningen – avdraget kan som huvudregel endast göras under tre år – att de som pendlar under en längre tid än så inte omfattas av statistiken.

Vi har använt båda metoderna för att göra en grov uppskattning av veckopendlingens omfattning i dag. Enligt Fasit hade runt 110 000 av de sysselsatta ett avstånd mellan bostad och arbete som översteg 20 mil 2016, varav cirka 76 procent var heltidsarbetande, se Tabell 5.2 ovan. Som noteras ovan är dock antalsuppgifterna osäkra,

10Tillväxtanalys, Veckopendling – En översiktsstudie, 2010. Begreppet veckopendling används i det här sammanhanget som ett samlingsnamn för icke-daglig pendling.

11Fransson, U., Flytta eller pendla. Aspekter på hushållens rörlighet. Statens institut för bygg- nadsforskning, Gävle, 1991; Jansson, B., Migrate or Commute. Strategic household choices in Sweden during the 1990s. Artikel presenterad under Association of American Geographers, 95th Annual AAG Meeting i Honolulu, March 23-27, 1999.

12Öhman, M. & Lindgren, U., Who is the long-distance commuter? – Patterns and driving forces in Sweden. Cybergeo: European Journal of Geography No 243, 2003.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

särskilt i de övre avståndsintervallen. Som jämförelse uppgick antalet avdrag för dubbelt boende till runt 70 000 samma år. Det är svårt att göra en exakt uppskattning, men siffrorna tyder på att det handlar om en inte obetydlig grupp skattskyldiga som veckopendlar, i stor- leksordningen 70 000–110 000. Sannolikt är detta i huvudsak skatt- skyldiga som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats; av- drag för resor i samband med veckopendling kan t.ex. bara göras om avståndet enkel väg överstiger 50 kilometer.

5.6Färdmedelsfördelning

Enligt RVU är bilen det huvudsakliga färdmedlet för runt 60 procent av alla arbetsresor och mindre än 20 procent av resorna görs med kollektivtrafik, se Tabell 5.3. Med undantag för kortare resor under 10 kilometer är bilen klart dominerande med en färdmedelsandel över 60 procent i samtliga reslängdsintervall.

Även många kortare resor görs med bil – nästan hälften av resorna är under 10 kilometer. Resor till fots eller med cykel är också vanligt på kortare avstånd, men endast ungefär var tionde resa görs med kollektivtrafik. På något längre avstånd, i intervallet 10–30 kilometer, görs runt 70–80 procent av alla resor med bil. Färre väljer att gå och cykla och i stället är andelen kollektivtrafik något större.

För resor som är mellan 30–70 kilometer är andelen bil fortsatt hög, nära 80 procent. Kollektivtrafik används för upp emot 20 pro- cent av resorna och andelen gång och cykel sjunker för längre resor till nära noll. I intervallet 70–90 kilometer ökar däremot andelen kol- lektivtrafik till nästan 40 procent och andelen bil sjunker i motsva- rande mån.

För längre resor än så återtar bilen sin tydliga dominans. Störst andel resor med bil görs i intervallet 250–300 kilometer, där bil sva- rar för över 90 procent av resorna. Som jämförelse är sträckan Malmö–Göteborg runt 270 kilometer lång och tar minst tre timmar att färdas med bil. Sådana resor kan, som beskrivs ovan, antas göras mer sällan än dagligen. Även på mycket långa avstånd, över 300 kilo- meter, görs en del resor med både bil och kollektivtrafik. Drygt sju procent av resorna över 300 kilometer görs med annat färdsätt, t.ex. flyg.

SOU 2019:36Arbetsresande i Sverige

Tabell 5.3	Färdmedelsfördelning av arbetsresor enligt reslängd,
	årsgenomsnitt 2011–2016
	Procent

Reslängd1	Bil2	Allmän kollektivtrafik	Till fots, cykel	Annat färdsätt	Samtliga
Uppgift saknas	32,3	45,2	17,8	4,7	100,0

0–10 km	45,5	11,4	42,0	1,1	100,0

10–20 km	73,9	20,9	4,2	1,1	100,0

20–30 km	80,4	18,2	1,1	0,3	100,0

30–40 km	81,1	18,4	0,1	0,4	100,0

40–50 km	81,6	17,6	0,0	0,7	100,0

50–60 km	82,9	16,5	0,0	0,6	100,0

60–70 km	77,5	21,6	0,0	0,9	100,0

70–80 km	60,2	39,7	0,0	0,1	100,0

80–90 km	60,4	38,4	0,0	1,1	100,0

90–100 km	79,2	18,9	0,0	1,9	100,0

100–150 km	76,3	23,4	0,0	0,3	100,0

150–200 km	87,2	12,8	0,0	0,0	100,0

200–250 km	81,9	18,1	0,0	0,0	100,0

250–300 km	91,4	8,6	0,0	0,0	100,0

300– km	68,1	24,5	0,0	7,4	100,0

Samtliga	60,6	17,0	21,4	1,1	100,0

Anm. Avser huvudsakligt färdsätt, dvs. det färdsätt som används längst sträcka under huvudresan. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bl.a. färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart. Cirka 1,4 procent av resorna saknar uppgift om färdmedel, men antas inte påverka fördelningen. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Inkl. samåkande.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

5.7Mäns och kvinnors resmönster

Enligt RVU 2011–2016 gör män i genomsnitt längre resor, mätt i kilo- meter, än kvinnor. Män reser i genomsnitt cirka 24 kilometer till arbe- tet, medan genomsnittet för kvinnor är cirka 16 kilometer. Ändå läg- ger både män och kvinnor ungefär lika mycket tid, runt en halvtimme, på att resa till arbetet. Sannolikt är detta en återspegling av att kvinnor i större utsträckning än män använder kollektivtrafik. Enligt RVU använder kvinnor kollektivtrafik som huvudsakligt färdmedel för cir- ka 20 procent av alla arbetsresor och bil för cirka 48 procent. Mot- svarande andelar för män är cirka 14 procent respektive 63 procent.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

Skillnaderna mellan kvinnors och mäns resmönster kan delvis ses som en konsekvens av mer övergripande strukturer i samhället. Enligt SCB:s tidsanvändningsundersökningar tar kvinnor t.ex. gene- rellt ett större ansvar för det obetalda hushålls- och omsorgsarbetet medan män förvärvsarbetar i högre utsträckning, men skillnaderna har minskat över tid. Kvinnor är också i större utsträckning än män sysselsatta i offentlig sektor vid arbetsställen såsom förskolor, sko- lor och vårdcentraler, där möjligheterna att jobba i bostadskommu- nen typiskt sett är större än inom den privata sektorn.13

5.8Resmönster i olika geografiska regioner

Både tillgängligheten i stort och förutsättningarna för att använda olika färdmedel skiljer sig i olika geografiska regioner, vilket av- speglas i stora regionala variationer i resmönster. Trafikanalys har tagit fram statistik från RVU med uppdelning på kommungrupper enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. I Tabell 5.4 redovisas antal arbetsresor och helårsresenärer, genomsnittlig reslängd samt färdmedelsfördelning efter kommungrupp.14 Enligt tabellen är antalet arbetsresor störst i de större städerna, som svarar för drygt 20 procent av alla arbetsresor i landet. Även i landets storstäder Stockholm, Göteborg och Malmö, samt i pendlingskommuner nära storstad görs många av arbetsresorna. Minst antal arbetsresor görs i landsbygdskommunerna. Skillnaderna i antalet resor speglar framför allt en stor variation i de olika regionernas befolkningsstorlek.

De i genomsnitt längsta resorna, i kilometer, görs i pendlingskom- muner nära större stad och pendlingskommuner nära mindre stad/ tätort. I dessa regioner är en genomsnittlig resa knappt 25 kilometer enkel väg, vilket kan jämföras med 20 kilometer som är genomsnittet i riket. Även i pendlingskommuner nära storstad är resorna relativt långa, runt 22 kilometer. Den genomsnittliga reslängden är under genomsnittet i landet i storstäder och landsbygdskommuner. I stor- städerna är en genomsnittlig resa endast runt 14 kilometer och i lands- bygdskommuner runt 18 kilometer.

13SCB:s Statistikdatabas.

14Statistiken redovisas med konfidensintervall i bilaga 2.

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

Trots att resorna i storstadskommunerna är relativt korta så är den genomsnittliga restiden längre än i de flesta övriga kommun- grupper. En arbetsresa tar i storstäderna runt 35 minuter. I lands- bygdskommunerna, där den genomsnittliga reslängden är jämförbar med den i storstäderna, är restiden bara runt 25 minuter. Restiden är längst i pendlingskommuner nära storstad. Där tar en genomsnittlig resa närmare 40 minuter. Även i pendlingskommuner nära större stad är restiderna relativt långa och en genomsnittlig arbetsresa tar en dryg halvtimme. Den genomsnittliga restiden är kortast, runt 25– 26 minuter, i landsbygdskommuner och lågpendlingskommuner nära större städer.

Den längre restiden i storstadskommunerna kan till viss del för- klaras av en relativt sett hög andel resor med kollektivtrafik. I stor- städerna är kollektivtrafik det huvudsakliga färdsättet för närmare 40 procent av resorna och endast runt en tredjedel av resorna görs med bil. Detta kan jämföras med övriga kommungrupper där andelen kollektivtrafik är i intervallet 4–30 procent och andelen bil runt 60– 75 procent. Andelen resor med kollektivtrafik är lägst i landsbygds- kommunerna. I denna grupp svarar i stället bilen för över 70 procent av resorna och även övriga färdsätt, t.ex. flyg, används i något högre utsträckning än i de flesta övriga kommungrupper. Störst är andelen resor med övriga färdsätt i landsbygdskommuner med besöksnäring.

Det bör noteras att det finns en stor variation i boenderegionernas karaktär även inom enskilda kommungrupper, t.ex. kan det förekom- ma fickor av landsbygd också i storstäderna.15 När statistiken aggre- geras går mer detaljerad information förlorad och genomsnittsvärden kan bli missvisande.

15Trafikanalys, Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, 2014.

Tabell 5.4 Antal arbetsresor och helårsresenärer, genomsnittlig reslängd samt färdmedelsfördelning efter kommungrupp, årsgenomsnitt 2011–2016

Kommungrupp	Antal resor per		Antal		Genomsnittlig		Bil	Allmän	Till fots,	Annat	Samtliga
	år1		helårsresenärer2		reslängd			kollektivtrafik	cykel	färdsätt

	Tusental		Tusental	%	km	min	%	%	%	%	%

Storstäder	284 421	677		18	14,0	34,5	34,1	38,6	25,5	1,8	100,0
Pendlingskommun nära storstad	296 640	706		19	22,7	38,2	60,3	27,4	11,5	0,8	100,0

Större stad	373 444	889		23	20,4	29,4	59,1	11,2	29,1	0,6	100,0
Pendlingskommun nära större	131 606	313		8	24,9	34,5	72,1	9,1	17,7	1,2	100,0
stad

Lågpendlingskommun nära större	93 006		221	6	21,5	26,0	75,3	4,2	18,7	1,9	100,0
stad
Mindre stad/tätort	212 835	507		13	20,0	27,2	72,5	7,0	20,0	0,5	100,0

Pendlingskommun nära mindre
stad/tätort	87 606		209	6	24,2	27,8	75,1	7,1	17,3	0,5	100,0
Landsbygdskommun	84 066	200		5	17,8	25,1	72,9	1,8	23,9	1,4	100,0

Landsbygdskommun med	27 598		66	2	20,1	29,8	68,7	5,5	21,5	4,3	100,0
besöksnäring
Samtliga	1 591 222	3 789		100	20,2	31,6	60,6	17,0	21,4	1,1	100,0

Sverige i Arbetsresande

Anm. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bl.a. färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart. Statistiken redovisas med konfidensintervall i Tabell 2 och 3 i bilaga 2. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Antal arbetsresor (enkla resor) omräknat till antal helårsresenärer. Ett helårsarbete antas motsvara två resor per dag under 210 arbetsdagar.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Arbetsresande i Sverige

5.9Gränspassageresor

De flesta arbetsresorna i Sverige görs inom landets gränser, men det förekommer även resor till utlandet, s.k. gränspassageresor. De största pendlingsströmmarna går till länder inom Norden, i första hand till Norge, följt av Danmark och Finland. Resorna är koncentrerade till några större gränsregioner och till huvudstadsregionerna. Arbetspend- lingen över gränserna skapar viktiga kopplingar mellan ländernas arbetsmarknader. Samtidigt kan även mindre pendlingsströmmar ha stor betydelse för enskilda kommuner, t.ex. i mer glesbefolkade regioner.

Trafikanalys sammanställer statistik över gränspassageresor i en särskild undersökningsdel av RVU, men statistiken präglas av stor osäkerhet och redovisas inte här. Statistik över gränspendlingen i Norden har tidigare framställts och publicerats i samarbete mellan statistikbyråerna, regioner och myndigheter i de nordiska länderna, men i nuläget finns ingen samlad redovisning. Pendling till Danmark respektive Norge redovisas i stället separat i Öresundsdatabasen och Västra Götalandsregionens statistikdatabas.

Enligt Öresundsdatabasen var det dagliga antalet pendlare över Öresund via Öresundsbron och färjorna Helsingör–Helsingborg drygt 15 000 år 2015, varav mer än 90 procent bodde i Skåne och arbe- tade i den danska delen av Öresundsregionen. Enligt Västra Göta- landsregionens statistikdatabas var antalet arbetspendlare till Norge knappt 30 000 år 2014. Det finns inga uppdaterade uppgifter om pend- lingen mellan Sverige och Finland. Enligt SCB finns det mätningar från 2006 som visar att 2 500–3 000 pendlade över gränsen, i båda riktningar.1 Utbytet mellan länderna har sannolikt ökat sedan dess.

5.10Arbetsresande i framtiden

Behovet av arbetsresor och arbetsresornas karaktär i framtiden går hand i hand med utvecklingen både på arbetsmarknaden och inom transportsektorn.

Analysgruppen för arbetet i framtiden beskriver i sitt slutbetän- kande tre långsiktiga trender som bedöms vara av särskild betydelse

1www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Manga-svenska-ungdomar-pendlar-till-Norge/.

Arbetsresande i Sverige

SOU 2019:36

för framtidens arbete på 10–15 års sikt: globalisering, digitalisering och robotisering samt den demografiska utvecklingen med en åld- rande befolkning och omfattande migration.2 Både digitalisering och robotisering är fenomen som har bidragit till den pågående diskus- sionen om hur synen på arbete och arbetsliv kan komma att förändras i framtiden. Digitalisering är ett begrepp som används för att förklara hur användningen av digital teknik påverkar samhället, t.ex. genom att vissa arbetsuppgifter kan komma att ersättas av algoritmer, datorer och mjukvara. Enligt analysgruppen är det dock i första hand rutinartade uppgifter snarare än jobb som kommer att ersättas. Digitaliseringen möjliggör också nya typer av affärsmodeller, t.ex. plattformar såsom Uber – en internetbaserad tjänst för beställning av persontransporter – och kan på så vis påverka både utbudet av arbetstillfällen och arbetets karaktär. Detta kan leda till förändringar av arbetsmarknadens funk- tionssätt i stort, men även påverka den enskildes arbetssituation. Digi- taliseringen kan t.ex. skapa förutsättningar för mer flexibla arbetstider och distansarbete, som i viss mån fungerar som substitut till arbets- resor.

Även inom transportsektorn lyfts digitalisering och automatiser- ing fram som viktiga trender, bl.a. i Trafikverkets omvärldsbevak- ning av trender på transportområdet.3 Enligt Trafikverket skapar digitala tjänster förutsättningar för ett så kallat ”femte trafikslag” och resfri tillgänglighet. Även en sådan utveckling kan leda till att behovet av arbetsresor på sikt minskar. Ökade krav på fossilfrihet och minskade utsläpp nämns som en annan trend med stor betydelse för transportsystemet, som även kan skapa förändrade förutsätt- ningar för arbetsresande. Slutligen förutspås ett fortsatt tryck på hög tillgänglighet och ett transportsystem som är till för alla. Samtidigt beskriver rapporten en stark urbanisering, där allt fler bor i växande stadsregioner, pendlingsorter och på den tätortsnära landsbygden.

2Analysgruppen för arbetet i framtiden, Arbetet i Framtiden, 2015.

3Trafikverket, Trender i transportsystemet. Trafikverkets omvärldsanalys 2018.

6 Reseavdragets användning

6.1Vårt uppdrag

Vi ska analysera effekterna av dagens system för reseavdrag. I upp- draget ingår att kartlägga hur många som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, storleken på yrkade avdrag, reslängden och fördel- ningen på färdsätt i olika boenderegioner, samt hur reseavdraget på- verkar resandet i olika delar av landet, t.ex. vid val av transportmedel och reslängd.

6.2Inledning

Avdrag för kostnader för arbetsresor är det vanligaste avdraget i in- komstslaget tjänst. Reseavdraget utnyttjades år 2017 av runt 902 000 skattskyldiga till ett sammanlagt avdragsbelopp om drygt 14 miljarder kronor. Reseavdrag görs även i inkomstslaget närings- verksamhet, bl.a. av näringsidkare och delägare i handelsbolag. I av- snitt 6.3–6.11.2 redovisas vår kartläggning av statistik över reseavdra- gets användning. Statistiken avser i huvudsak reseavdrag i inkomst- slaget tjänst. Statistiken avseende reseavdrag i inkomstslaget närings- verksamhet är bristfällig, men kommenteras kort i avsnitt 6.4.2.

Det går med utgångspunkt i statistiken att göra vissa observatio- ner om hur användningen av reseavdraget förhåller sig till de skatt- skyldigas resvanor, som beskrivs i kapitel 5. De samband som obser- veras är dock inte nödvändigtvis kausala effekter som kan härledas till avdraget, eftersom resande samvarierar med en mängd olika fak- torer som i sig kan vara relaterade till avdraget. I avsnitt 6.12 disku- teras i stället reseavdragets effekter för resandet utifrån en analys av ett avskaffande av avdragsrätten.

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

6.3Om datamaterialet

Statistiken om reseavdragets användning har huvudsakligen hämtats från SCB:s statistikdatabas och mikrosimuleringsmodellen Fasit.

6.3.1SCB:s officiella statistik

Avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst ska göras i en särskild ruta i inkomstdeklarationen, där den skattskyldige fyller i ett totalbelopp för yrkat avdrag, se avsnitt 7.3. Inga ytterligare upp- gifter om avdraget lämnas i deklarationen. Det finns därför ingen in- formation om de resor som ligger till grund för avdraget, t.ex. hur många resor som görs, hur långa resorna är och vilka färdmedel som används.

SCB sammanställer följande statistik över reseavdraget: antalet personer som gör avdrag, den genomsnittliga storleken på avdrag samt totalsummor, med uppdelning på år, kön, ålder, inkomstklass och geografisk region. Den senaste statistiken som finns tillgänglig avser beskattningsåren 2000–2017. Statistiken är offentlig och tillgänglig för nedladdning som öppna data via SCB:s Statistikdatabas.

Vi har satt antalet reseavdrag i relation till antalet inkomsttagare under det aktuella året, för att på så vis belysa i vilken utsträckning avdraget utnyttjas. För detta ändamål används statistik över antalet personer som enligt SCB:s Registerbaserade Arbetsmarknadsstati- stik (RAMS) har en kontant bruttolön m.m.1, s.k. ”aktiva personer”.

Reseavdrag kan även göras i inkomstslaget näringsverksamhet, t.ex. av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag, se av- snitt 7.3. Även i dessa fall fyller den skattskyldige i ett totalbelopp för yrkat avdrag, utan någon ytterligare information om de resor som ligger till grund för avdraget. Samma rutor används dock för en del övriga kostnader och det går inte att särskilja de olika posterna. Skatteverket har tagit fram statistik över totala antal och belopp i rutorna. Statistiken avser beskattningsåret 2017.

1I begreppet ingår kontant bruttolön, arvode och skattepliktiga förmåner (t.ex. traktamenten). Vidare ingår sjukpenning, ersättningar från Försäkringskassan, arbetslöshetskassa och vuxen ut- bildningsnämnd samt delpension. År 2017 hade enligt RAMS 6 017 213 miljoner personer en kon- tant bruttolön m.m. Detta kan jämföras med antalet förvärvsarbetande som samma år uppgick till

4922 366 miljoner.

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

6.3.2SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit

Vi har även haft tillgång till statistik över reseavdragets användning från SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit (2016), se avsnitt 5.2.2.2 Fasit har använts för att ta fram fördjupad information om reseav- draget i vissa delar. Statistiken avser beskattningsåret 2016.

Statistiken från Fasit bygger på ett urval (MSTAR) som räknats upp till befolkningen med hjälp av vikter. Detta innebär att de upp- räknade totalsiffrorna över reseavdraget kan skilja sig något från totalstatistiken från SCB. Enligt Fasit gjorde runt 931 000 skatt- skyldiga reseavdrag 2016, vilket kan jämföras med SCB:s statistik där det totala antalet avdrag uppgår till cirka 927 000 samma år. Statistiken som redovisas nedan omfattar endast skattskyldiga som var folk- bokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut. Drygt 919 000 skattskyldiga med reseavdrag uppfyller dessa kriterier i Fasit.

6.3.3Om skattefel

Det bör noteras att det enligt Skatteverket finns ett betydande skatte- fel inom ramen för reseavdraget, se avsnitt 7.6, som döljs i statistiken över avdragets användning. Baserat på kontroller som genomförts av Skatteverket avseende beskattningsåren 2014, 2015 och 2016 upp- skattas att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till cirka 1,75 miljarder kronor per år.

6.4Antal reseavdrag och avdragsbelopp

6.4.1Reseavdrag i inkomstslaget tjänst

Tabell 6.1 redovisar antal avdrag, medelavdrag och totalt avdrags- belopp med könsfördelning för beskattningsåren 2000–2017.

Av tabellen framgår att runt 902 000 skattskyldiga yrkade avdrag för resor mellan bostad och arbete beskattningsåret 2017. Ungefär 15 procent av inkomsttagarna utnyttjade därmed möjligheten att göra reseavdrag. Medelavdraget, efter avdrag för beloppsgränsen

2I avsnitt 5.2.2 finns mer information om Fasit och statistikens tillförlitlighet.

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

11 000 kronor, var cirka 15 700 kronor och det totala avdragsbelop- pet uppgick till cirka 14,2 miljarder kronor, vilket motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka 5,5 miljarder kronor.3

Jämfört med år 2000 har antalet reseavdrag minskat med cirka tre procent, vilket delvis kan förklaras av att beloppsgränsen för avdraget har höjts i flera omgångar.4 Däremot har både medelavdraget och det totala avdragsbeloppet ökat kraftigt över samma period, nominellt sett med cirka 40 procent. År 2000 var medelavdraget cirka 11 200 kronor.

En del av denna ökning kan förklaras av att kilometersatsen för resor med bil har höjts från 1 krona och 60 öre till 1 krona och 85 öre eller med cirka 16 procent under perioden. Att medelavdraget har ökat mer än så tyder på att de skattskyldiga också gör avdrag för längre resor. Enligt Trafikanalys resvaneundersökningar har den genomsnitt- liga reslängden för en arbetsresa ökat med cirka 18 procent mellan undersökningarna som genomfördes 2005–2006 och 2014–2016, se av- snitt 5.4. Detta tyder på att tendensen är ökande reslängder, även om den exakta förändringen är osäker. Det är dock möjligt att resmöns- tren skiljer sig bland de som gör reseavdrag jämfört med arbetsrese- närer generellt sett. En delförklaring kan vara att avdrag i större utsträckning görs även för andra utgifter som uppstår i samband med arbetsresor, t.ex. trängselskatt. I motsats riktning verkar den steg- visa höjningen av beloppsgränsen för avdraget, som bör leda till lägre medelavdrag.

3Enligt Fasit 2016 (MSTAR).

4Se Tabell 4 i bilaga 2 för en beskrivning av reseavdragets utformning över tid.

Tabell 6.1 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med könsfördelning, 2000–2017

Beskattningsår	Antal avdrag				Andel av inkomsttagarna1				Medelavdrag				Totalt avdragsbelopp
	Samtliga	Kvinnor	Män		Samtliga	Kvinnor	Män		Samtliga	Kvinnor	Män		Samtliga	Kvinnor	Män
	Tusental	%	%	%		%	%		tkr	tkr	tkr		mnkr	%	%
2000	933	39,2	60,8		18,1	14,4	21,7		11,2	9,4	12,4		10 467	32,7	67,3
2001	956	39,6	60,4	18,5		14,9	22,0	12,2		10,2	13,5	11 660		33,1	66,9
2002	924	39,7	60,3		17,8	14,4	21,1		12,3	10,4	13,6		11 383	33,4	66,6
2003	933	40,1	59,9	17,2		13,9	20,4	12,4		10,5	13,7	11 598		33,8	66,2
2004	948	40,7	59,3		17,4	14,3	20,6		12,5	10,6	13,9		11 879	34,4	65,6
2005	1 005	41,5	58,5	18,5		15,5	21,4		13,2	11,2	14,7	13 293		35,2	64,8
2006	1 025	42,0	58,0		18,6	15,7	21,5		14,2	12,2	15,7		14 573	36,1	63,9
2007	993	42,0	58,0	17,8		15,1	20,5	14,2		12,3	15,5	14 081		36,4	63,6
2008	1 007	42,7	57,3		18,1	15,5	20,7		14,9	13,0	16,3		14 988	37,2	62,8
2009	936	43,1	56,9	17,0		14,7	19,3	14,6		12,9	15,9	13 671		38,0	62,0
2010	934	43,2	56,8		16,8	14,6	19,0		14,8	13,1	16,1		13 796	38,2	61,8
2011	952	43,5	56,5	17,0		14,9	19,1		15,0	13,3	16,3	14 272		38,4	61,6
2012	911	43,4	56,6		16,2	14,1	18,2		14,8	13,1	16,1		13 470	38,5	61,5
2013	902	43,6	56,4	15,9		14,0	17,8	15,0		13,3	16,3	13 515		38,7	61,3
2014	902	43,7	56,3		15,8	13,8	17,6		15,2	13,5	16,6		13 737	38,7	61,3
2015	916	43,5	56,5	15,8		13,9	17,6	15,6		13,8	17,0	14 285		38,5	61,5
2016	927	43,3	56,7		15,7	13,7	17,6		16,0	14,2	17,4		14 849	38,3	61,7
2017	902	42,9	57,1	15,0		13,1	16,9	15,7		13,9	17,1	14 184		37,9	62,1
Δ2000–2017, %	-3,3	9,4	-6,1	-17,1		-9,0	-22,1	40,2		47,9	37,9	35,5		15,9	-7,7

Anm. Löpande priser. Kostnaden för resor till och från arbetet är reducerad med beloppsgränsen för resp. år. Det totala avdragsbeloppet 2017 motsvarar enligt Fasit 2016 (MSTAR) cirka 5 500 mnkr i skatt. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

2019:36 SOU

användning Reseavdragets

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

SCB:s officiella statistik innehåller endast totalsummor och medel- värden. För att även få en uppfattning om reseavdragets spridning har vi tagit fram uppgifter från Fasit för beskattningsåret 2016. Det bör återigen noteras att statistiken från Fasit bygger på ett urval som räknats upp till befolkningen med hjälp av vikter. Den statistik som redovisas är alltså inte exakt.

Enligt Fasit var det högsta reseavdraget cirka 112 000 kronor och det lägsta avdraget cirka 50 kronor. Avdragets medelvärde uppgick till cirka 15 900 kronor, vilket kan jämföras med medianvärdet som var cirka 12 200 kronor. Skillnaden mellan medelvärde och median tyder på en positivt sned fördelning med ett mindre antal större belopp i fördelningens svans.

I Tabell 6.2 redovisas antal reseavdrag, medelavdrag och totalt av- dragsbelopp efter avdragsstorlek enligt Fasit. Av tabellen framgår att närmare hälften av alla avdrag är mindre än 12 000 kronor, vilket inne- bär en maximal skattelättnad om cirka 3 800 kronor vid en margi- nalskatt på 32 procent. Beloppsmässigt svarar dessa avdrag för knappt

20procent av avdragen. I kontrast står de cirka 20 procent av avdragen som är större än 25 000 kronor, runt 176 000 avdrag, för nästan hälf- ten av det totala avdragsbeloppet. Ett avdrag om 25 000 kronor resul-

terar i en skattelättnad om 8 000 kronor vid en marginalskatt på 32 procent. Runt 26 000 avdrag överstiger 50 000 kronor. Dessa av- drag utgör cirka 10 procent av det totala avdragsbeloppet.

SOU 2019:36					Reseavdragets användning

Anm. Ett avdrag om 10 000 kronor motsvarar en skattelättnad om 3 200 kronor vid en marginalskatt om 32 procent.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

6.4.2Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet

Reseavdrag kan även göras i inkomstslaget näringsverksamhet, t.ex. av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Enskilda närings- idkare ska göra reseavdrag i antingen ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. I samma rutor redovisas även andra kostnader, t.ex. kostnader för resor med egen bil i tjänsten eller lokal i egen bostad. Det går inte att särskilja de olika posterna och det är därför okänt hur stor andel som avser avdrag för resor till och från arbetet. Delägare i handelsbolag ska göra avdrag för resor till och från arbetet i punkt 13 i N3A- bilagan. Samma ruta används även för andra egna kostnader i bola- gens verksamhet. Det går inte heller i det här fallet att särskilja de olika posterna. Statistiken avseende denna grupp skattskyldiga är

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

alltså mycket bristfällig. Inte heller Finansdepartementet har kvanti- fierat skatteutgiften för de reseavdrag som görs i inkomstslaget näringsverksamhet.1

Enligt Skatteverket var det runt 112 000 skattskyldiga som gjorde avdrag i NE-bilagans ruta R16 och/eller R22 beskattningsåret 2017. Som noteras ovan omfattar dessa rutor även andra kostnadsavdrag och det är okänt hur stor andel som avser avdrag för resor till och från arbetet. Rutorna innehåller i vissa fall stora belopp som omöjligen kan avse reseavdrag. Sätts en beloppsgräns på 50 000 kronor uppgår medelavdraget till 8 000 kronor och det totala avdragsbeloppet till 893 miljoner kronor. Antalet skattskyldiga som har avdrag i punkt 13 i N3A-bilagan var samma år cirka 4 800. Med samma beloppsgräns som ovan uppgår medelavdraget för dessa till 13 600 kronor och det totala avdragsbeloppet till 65 miljoner kronor. Tillsammans ger detta ett tak för antalet reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet på 117 000 samt ett tentativt beloppsmässigt tak på 958 miljoner kro- nor. Det är dock sannolikt att reseavdragets användning och om- fattning är långt mer begränsade. Enligt Fasit var det t.ex. för be- skattningsåret 2016 endast cirka 20 000 skattskyldiga som både hade en inkomst från aktiv näringsverksamhet som översteg 30 000 kro- nor per år, dvs. kan antas bedriva näringsverksamhet i en omfattning som medför mer frekvent arbetsresande, och hade ett avstånd mellan bostad och arbetsplats över 15 kilometer, dvs. ungefär det avstånd som vid reseavdrag enligt bilschablon motsvarar beloppsgränsen enligt dagens regler. Om det antas att dessa 20 000 näringsidkare gör reseav- drag som motsvarar medelavdraget i inkomstslaget tjänst, dvs. 16 000 kronor, kan det totala avdragsbeloppet i inkomstslaget närings- verksamhet uppskattas till cirka 320 miljoner kronor. Detta motsvarar en minskning av egenavgifterna med runt 70 miljoner kronor och, vid genomsnittlig marginalskatt, runt 100 miljoner kronor i inkomst- skatt. Denna uppskattning är förenad med stor osäkerhet, särskilt mot bakgrund av att avståndsuppgifterna i Fasit inte är helt tillför- litliga. Vi bedömer ändå att detta är mer rimliga antal respektive belopp än de takvärden som anges ovan.

De uppgifter som redovisas i tidigare och följande avsnitt avser endast reseavdrag i inkomstslaget tjänst.

1Jfr Regeringens skrivelse 2017/18:98, Redovisning av skatteutgifter 2018.

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

6.5Reseavdragets ekonomiska betydelse

För att få en uppfattning om reseavdragets ekonomiska betydelse för den enskilde skattskyldige behöver avdragets storlek ställas i relation till ett inkomstmått. I Tabell 6.3 ställs avdraget i relation till inkomst av tjänst före reseavdrag, enligt uppgifter från Fasit för beskattningsåret 2016.

Tabellen visar att för närmare 70 procent av alla skattskyldiga som gör reseavdrag utgör reseavdraget endast 0–5 procent av inkomsten. För en skattskyldig med en årsinkomst om 500 000 kronor motsvarar ett avdrag om 5 procent cirka 25 000 kronor, vilket med en margi- nalskatt om 32 procent2 resulterar i en skattelättnad om 8 000 kronor. För drygt 30 procent av skattskyldiga med reseavdrag, motsvarande cirka 283 000 personer, är avdragets andel 5–20 procent. Endast runt 7 procent eller drygt 7 000 personer gör ett avdrag som utgör mer än 20 procent av inkomsten.

2Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. en fastställd för- värvsinkomst på cirka 504 400 kronor eller en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

Reseavdragets användning						SOU 2019:36

Anm. Observera att antal med en andel om 20 % och mer bygger på ett mycket litet urval

(65 observationer). Ett avdrag om 10 000 kronor motsvarar en skattelättnad om 3 200 kronor vid en marginalskatt om 32 procent.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

6.6Könsfördelning

Tabell 6.1 ovan visar även hur antalet reseavdrag och det totala avdragsbeloppet fördelar sig mellan kvinnor och män under beskatt- ningsåren 2000–2017. Av tabellen framgår att män under hela perio- den gjorde både fler och större avdrag än kvinnor. Beskattnings- året 2017 stod män för 57 procent av antalet avdrag och 62 procent av det totala avdragsbeloppet. Medelavdraget för män var drygt 17 100 kronor, jämfört med drygt 13 900 kronor för kvinnor. Efter- som män är överrepresenterade i högre inkomstlägen med högre marginalskatter är även det skattemässiga värdet av avdraget i genomsnitt större för män än för kvinnor.

Skillnaden mellan kvinnor och män har dock minskat över tid, både i termer av antal och belopp. Antalet kvinnor som gör avdrag har ökat medan antalet män som gör avdrag har minskat. Avdragens storlek, både i genomsnitt och totalt sett, har ökat för båda könen men ökningen är större för kvinnor. Figur 6.1 och Figur 6.2 illustre- rar utvecklingen av antalet reseavdrag och medelavdraget över tid för män respektive kvinnor, samt kvoten dem emellan. Båda figurerna visar en fallande kvot i början av 2000-talet, men under de senaste tio åren har skillnaden mellan könen varit i princip konstant.

SOU 2019:36

	700
	600
	500
tusental	400
tusental	300
	200
	100
	0

2000	2005	2010		2015
	Kvinnor (tusental)		Män (tusental)	Kvot

Reseavdragets användning

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

Anm. Löpande priser. Kvoten har bildats genom att dividera antalet män som gör avdrag med antalet kvinnor som gör avdrag. En kvot om 1 innebär att män och kvinnor gör lika många avdrag, en kvot större än 1 innebär att män gör fler avdrag än kvinnor.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

tkr

20,0			1,4
18,0			1,2
16,0			1,2
16,0
14,0			1,0
12,0			0,8
			0,8
10,0
8,0			0,6
8,0
6,0			0,4
4,0			0,2
2,0			0,2
2,0
0,0			0,0
2000	2005	2010	2015
	Kvinnor (tkr)	Män (tkr)	Kvot

Anm. Löpande priser. Kvoten har bildats genom att dividera medelavdraget för män med medelavdraget för kvinnor. En kvot om 1 innebär att män och kvinnor i genomsnitt gör lika stora avdrag, en kvot större än 1 innebär att män i genomsnitt gör större avdrag än kvinnor.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

6.7Reslängdsfördelning

Det finns ingen information om hur långa resor som ligger till grund för reseavdragen. Vi har med hjälp av Fasit tagit fram en uppskattad reslängdsfördelning baserat på avståndet mellan bostad och arbets- plats för skattskyldiga med avdrag beskattningsåret 2016. I Tabell 6.4 redovisas antalet avdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med uppdelning på avståndsintervall. Uppgift om avstånd saknas för cirka åtta procent av skattskyldiga med avdrag i urvalet, men detta antas inte påverka reslängdsfördelningen. Det bör återigen noteras att det finns en stor osäkerhet i de underliggande avståndsuppgifterna och inga definitiva slutsatser bör dras baserat på den statistik som redovisas.

Av tabellen framgår att det uppskattade avståndet för 8 000 av de skattskyldiga som gör reseavdrag är noll kilometer. I dagens avdrags- system behöver den skattskyldige som huvudregel ha minst två eller fem kilometer mellan bostad och arbete för att få rätt till avdrag, beroende på om avdraget avser resor med kollektivtrafik eller bil. Det finns vissa undantag där avståndsgränsen inte gäller, men skatt- skyldiga som bor och arbetar på samma adress bör i regel inte kunna göra reseavdrag alls. Ett antal felkällor i statistiken kan förklara detta, se avsnitt 5.2.2. Det är också möjligt att det finns skattskyldiga som medvetet eller omedvetet har yrkat avdrag på fel grunder. Skattever- kets sammanställning av skattefelet inom ramen för avdraget tyder på att så är fallet, se avsnitt 7.6. För cirka 15 procent av de avdrag som ändrats vid Skatteverkets kontroll är felaktig sträcka den huvudsakliga orsaken. I princip alla som har fått denna ändring har dock kvar ett avdrag, så felet består inte i att de har noll kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Eftersom avståndsmätningen görs vid en viss tid- punkt, så kan en anledning däremot vara ändrade förhållanden under året, t.ex. på grund av flytt eller byte av jobb.

Även i intervallet 0–10 kilometer är antalet skattskyldiga med rese- avdrag anmärkningsvärt högt. För att kunna komma upp i ett belopp som överstiger beloppsgränsen för avdraget (11 000 kronor 2019) krävs för resor med bil ett avstånd om cirka 14–15 kilometer mellan bostad och arbetsplats, vid 210 resdagar per år, om den skattskyldige inte också gör avdrag för andra utgifter, t.ex. trängselskatt eller bro- avgifter. Återigen kan olika felkällor i statistiken spela roll liksom förekomsten av felaktigheter i avdragsyrkandena.

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

Drygt hälften av antalet reseavdrag görs av skattskyldiga med ett uppskattat avstånd i intervallet 0–30 kilometer. Ett avdrag som görs för en 30 kilometer lång resa med bil resulterar vid 210 resdagar i ett avdrag omkring 12 400 kronor. Det överensstämmer relativt väl med medelavdraget i avståndsklassen 20–30 km som är runt 12 000 kro- nor. För kollektivtrafik är det i dag i de flesta fall svårt att komma upp i en tillräckligt hög kostnad för att kunna göra avdrag på så pass korta avstånd.

Tabellen visar att medelavdraget för korta och medellånga av- stånd tenderar att öka med avstånd. Eftersom en stor del av avdragen sannolikt avser resor med bil, är ett positivt samband mellan avstånd och avdragsstorlek att vänta, se avsnitt 6.11.1. Över ett avstånd om 70 kilometer blir sambandet mer otydligt, vilket möjligen kan åter- spegla att en större andel avdrag görs för resor med andra färdmedel än bil. För t.ex. kollektivtrafik finns inte samma direkta samband mellan reskostnad och avstånd. En annan förklaring är att avståndet mellan bostad och arbetsplats inte nödvändigtvis återspeglar dagliga arbetsresor, framförallt avstånd i de övre intervallen. Detta kan t.ex. vara fallet om arbetsresorna bara görs vissa dagar i veckan, om avdraget egentligen avser hemresor i samband med veckopendling, eller om den skattskyldige bor på en annan adress än folkbok- föringsadressen. Även avdrag för andra utgifter som uppstår i sam- band med arbetsresor, t.ex. trängselskatt, komplicerar sambandet.

Reseavdragets användning						SOU 2019:36

Anm. Statistiken omfattar endast personer som var folkbokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats, vägsträcka med bil enligt Google Maps. 2Exkl. kategori Uppgift saknas.

Källa: Fasit 2016 (MSTAR), Google Maps och egna beräkningar.

6.8Åldersfördelning

Tabell 6.5 visar hur antalet reseavdrag och det totala avdragsbeloppet fördelar sig i åldersintervall beskattningsåret 2017. Av tabellen fram- träder ingen anmärkningsvärd skillnad i hur skattskyldiga av olika ålder använder avdraget. Endast i spannet 0–20 år och bland personer över 65 år, där antalet arbetande personer är färre, är avdraget både till antal och totalt avdragsbelopp av naturliga skäl betydligt lägre än i övriga åldersgrupper. Även variationen i medelavdrag är relativt liten bland personer i arbetsför ålder (20–65 år). Medelavdraget för samtliga åldersgrupper i spannet 25–59 år var runt 16 000 kronor, vil- ket är i nivå med genomsnittet i riket.

100

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

Könsfördelningen är ungefär densamma i olika åldersgrupper och redovisas därför inte. Men det kan noteras att även bland yngre per- soner gör män både fler och större avdrag än kvinnor.

Anm. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

6.9Inkomstfördelning

I Tabell 6.6 redovisas antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter inkomstklass3 med könsfördelning för beskatt- ningsåret 2017. Tabellen visar att runt 20 procent av alla avdrag gjordes i inkomstklassen 400–499 tkr som även svarar för det klart

3SCB redovisar avdragsstatistiken med uppdelning enligt inkomst av tjänst.

101

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

största avdragsbeloppet. I relation till antalet inkomsttagare i respek- tive inkomstklass var däremot andelen avdrag relativt konstant, runt 20 procent, i det bredare spannet 280–799 tkr. Att det görs färre avdrag till lägre belopp i de lägre inkomstklasserna kan delvis för- klaras av en viss andel deltids- eller extraarbete. Enligt SCB:s Arbets- kraftsundersökningar (AKU) arbetade runt 22 procent av alla syssel- satta deltid 2017 (cirka 16 procent arbetade 20–34 timmar per vecka och 6 procent 1–19 timmar per vecka). Det kan också finnas skatt- skyldiga som endast arbetat under del av året.

Av tabellen framgår att medelavdraget bland kvinnor generellt sett tenderar att öka med stigande inkomst, även om inkomstklassen 0 tkr uppvisar högst medelvärde (dock endast 262 avdrag i urvalet). Ett sådant mönster är i linje med observationen att personer med högre inkomst tenderar att göra längre arbetsresor. Medelavdraget bland män uppvisar dock inte samma tydliga samband med inkomst.

I inkomstklasser mellan 120 och 319 tkr gjorde kvinnor fler av- drag än män, och mellan 200 och 279 tkr även beloppsmässigt en större andel av avdragen. I övriga inkomstklasser gjorde män både fler och större avdrag. Könsfördelningen är som mest snedvriden i den övre delen av inkomstfördelningen. I inkomstgrupper över 600 tkr gjorde män över 70 procent av alla avdrag, både i termer av antal och totalt avdragsbelopp. Detta är främst ett resultat av att det är betydligt fler män än kvinnor i dessa inkomstgrupper. I termer av andel inkomsttagare med avdrag är män överrepresenterade i samt- liga inkomstklasser.

102

Tabell 6.6 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter inkomstklass med könsfördelning, 2017

Inkomstklass1		Antal avdrag					Andel av inkomsttagarna2				Medelavdrag				Totalt avdragsbelopp
	Samtliga			Kvinno	Män		Samtliga	Kvinno	Män		Samtliga	Kvinno	Män		Samtliga
	Tusental	%	%		%	%		%	%		tkr	tkr	tkr		mnkr	%
0	0,3	0,0		41,6	58,4		5,9	8,4	4,9		24,5	18,3	28,9		6	0,0
1–39 tkr	1,6	0,2	46,4		53,6	0,3		0,3	0,3	12,5		11,5	13,3	20		0,1
40–79 tkr	4,1	0,4		47,9	52,1		1,5	1,3	1,8		12,3	11,1	13,3		50	0,4
80–119 tkr	7,5	0,8	45,6		54,4	3,0		2,4	3,8	13,1		11,5	14,4	98		0,7
120–159 tkr	13,2	1,5		50,4	49,6		4,8	4,1	5,8		13,7	12,1	15,4		182	1,3
160–199 tkr	23,2	2,6	55,7		44,3	6,9		6,5	7,6	14,7		13,0	16,8	340		2,4
200–239 tkr	43,5	4,8		59,8	40,2		11,5	11,4	11,6		15,3	13,3	18,1		664	4,7
240–279 tkr	76,8	8,5	58,5		41,5	16,2		15,8	16,9	15,7		13,5	18,9	1 209		8,5

280–319 tkr	116,2	12,9		52,5	47,5		20,3	18,6	22,7		15,8	13,5	18,4		1 841	13,0
320–359 tkr	133,6	14,8	45,3		54,7	21,6		19,0	24,4	15,3		13,3	16,9	2 038		14,4
360–399 tkr	117,4	13,0		40,1	59,9		21,6	19,0	23,6		15,3	13,4	16,5		1 794	12,6
400–499 tkr	191,7	21,2	36,6		63,4	21,0		19,2	22,1	15,7		14,2	16,6	3 011		21,2
500–599 tkr	87,5	9,7		32,6	67,4		21,4	19,7	22,3		16,5	15,6	16,9		1 441	10,2
600–799 tkr	57,0	6,3	28,5		71,5	19,1		18,0	19,5	17,1		16,7	17,2	974		6,9
800–999 tkr	16,0	1,8		26,2	73,8		17,3	15,8	17,9		17,5	17,2	17,5		280	2,0
1 000+ tkr	12,9	1,4	20,3		79,7	15,1		13,5	15,6	18,3		18,2	18,4	237		1,7
Samtliga	902,4	100,0	42,9		57,1	15,0		13,1	16,9	15,7		13,9	17,1	14 184		100,0

Anm. 1Enligt inkomst av tjänst. 2Personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

103

2019:36 SOU

användning Reseavdragets

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Med hjälp av Fasit har vi även tagit fram en uppskattad inkomst- fördelning bland de skattskyldiga som gör reseavdrag. Tabell 6.7 visar andelen skattskyldiga med reseavdrag som har en inkomst över och under de olika skiktgränserna i inkomstbeskattningen beskatt- ningsåret 2016. Statistiken är uppdelad på olika geografiska regioner enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Fördelningen liknar den bland förvärvsarbetande totalt sett i landet. Runt 75 procent av de skattskyldiga som gör reseavdrag har en inkomst som understiger den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. Denna grupp betalar därmed endast kommunal inkomstskatt. Runt 25 procent av de skattskyldiga har en inkomst som överstiger den nedre skikt- gränsen och betalar därmed både kommunal och statlig inkomst- skatt. Andelen som betalar både statlig och kommunal inkomstskatt är något högre i pendlingskommuner nära storstäder, storstäder och större städer än i övriga delar av landet.

104

SOU 2019:36	Reseavdragets användning

Anm. För beskattningsåret 2016 fanns en nedre och en övre skiktgräns (Skiktgräns 1 resp. Skiktgräns 2) för uttag av statlig inkomstskatt på beskattningsbara inkomster. På inkomster över den nedre skiktgränsen (430 200 kr 2016) tas statlig inkomstskatt ut med 20 %. På inkomster över den övre skiktgränsen (625 800 kr 2016) tas statlig inkomstskatt ut med ytterligare 5 procentenheter (den s.k. värnskatten), dvs. sammanlagt 25 %. Beskattningsåret 2019 var den nedre och övre skiktgränsen

490 700 kr respektive 689 300 kr. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3. Källa: Fasit 2016 (MSTAR).

6.10Geografisk fördelning

6.10.1Län

Tabell 6.8 redovisar antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdrags- belopp efter län för beskattningsåret 2017. Av tabellen framgår att flest avdrag gjordes i storstadsregionerna Västra Götalands län, Skåne län och Stockholms län, motsvarande knappt hälften av det totala avdragsbeloppet i riket. Motsvarande siffra för de fem Norrlandslänen Norrbottens län, Västerbottens län, Jämtlands län, Västernorrlands län och Gävleborgs län var cirka 12 procent. Detta kan framför allt förklaras av stora skillnader i länens befolkningsstorlek.

Variationen mellan länen är mindre när antalet reseavdrag ställs i relation till antalet inkomsttagare i respektive län. Enligt tabellen utnyttjades avdraget enligt detta mått mest i Hallands län, där runt en femtedel av alla inkomsttagare gjorde avdrag. I Stockholms län, Östergötlands län och Västerbottens län var andelen inkomsttagare

105

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

med avdrag under genomsnittet i riket. Minst var andelen i Stock- holms län där under 10 procent av inkomsttagarna gjorde avdrag. En viktig förklaring till detta är att andelen arbetsresande med kollek- tivtrafik är klart störst i Stockholms län och att enhetstaxan för den regionala kollektivtrafiken understiger beloppsgränsen för avdraget. Detta innebär att skattskyldiga som gör arbetsresor med kollektiv- trafik inom länet typiskt sett inte kan göra reseavdrag. Figur 6.3 visar hur utnyttjandegraden varierar mellan olika län i ett kartdiagram.

Enligt Tabell 6.8 var medelavdraget i Södermanlands län högst i landet (20 100 kronor). Även i Uppsala län gjordes i genomsnitt relativt höga avdrag (18 600 kronor). Detta kan jämföras med Gotlands och Västernorrlands län där medelavdraget var lägst i landet (13 900 kronor).

106

SOU 2019:36	Reseavdragets användning

Anm. Tabellen är sorterad efter Andel av inkomsttagarna. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

107

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Norrbottens län

Västerbottens län

Jämtlands län

Västernorrlands län

		Gävleborgs län
		Uppsala län
	Värmlands län
		Stockholms län
	Västra
	Götalands-	Södermanlands län
	regionen	Södermanlands län
	regionen

Hallands län

Skåne län

Anm. Karta gjord med Excels kartverktyg. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt SCB:s RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

6.10.2Kommuner

Flest reseavdrag och därmed de största totala avdragsbeloppen åter- finns i Göteborgs kommun, Stockholms kommun och Uppsala kom- mun. Tillsammans svarar dessa kommuner för nästan nio procent av det totala avdragsbeloppet i riket.

Ställs däremot antalet reseavdrag i relation till antalet inkomst- tagare utnyttjades avdraget mest i Bollebygd kommun i Västra Götalandsregionen, där nästan 40 procent av inkomsttagarna gjorde avdrag, se Tabell 6.9. Sannolikt är inpendlingen till Göteborg stor. Tabellen redovisar de fem kommuner där andelen inkomsttagare med avdrag var störst respektive minst, samt fem kommuner som befinner sig i ett medianläge. Fyra av de fem kommuner där avdraget

108

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

utnyttjades som mest ligger i Västra Götalandsregionen, på pend- lingsavstånd från Göteborg (utöver Bollebygd även Lilla Edet, Ale och Lerum). Samtliga av de fem kommuner där avdraget utnyttjades minst ligger i Stockholms län. Endast runt 4–5 procent av inkomst- tagarna gjorde t.ex. avdrag i Danderyd kommun, Lidingö kommun och Stockholms kommun, vilket kan förklaras av relativt korta avstånd till centrala arbetsplatser i Stockholm.

Medelavdraget var högst i Jokkmokk kommun i Norrbottens län (24 300 kronor), Heby kommun i Uppsala län (23 300 kronor) och Norrtälje kommun i Stockholms län (23 300 kronor). Både i Heby och Norrtälje var även andelen inkomsttagare med avdrag relativt hög, cirka 26 respektive 22 procent, vilket kan jämföras med andelen i Jokkmokk som endast uppgick till runt 13 procent. Exempel på pend- lingssträckor i dessa regioner är Jokkmokk–Gällivare (cirka 95 kilo- meter), Heby–Uppsala (cirka 50 kilometer) och Norrtälje–Stockholm (cirka 70 kilometer), som motsvarar omkring en timmes resa med bil.

Lägst var medelavdraget i Gnosjö kommun i Jönköpings län (10 900 kronor), Partille kommun i Västra Götalandsregionen (11 100 kronor) och Timrå kommun i Västernorrlands län

(11 200 kronor). Både Partille och Timrå ligger nära större städer, Göteborg respektive Sundsvall, som nås inom 20 minuter med bil.

Ur statistiken framkommer att det ofta finns en stor variation i reseavdragets användning bland kommuner inom ett och samma län. I Tabell 6.10 används i stället SKL:s kommunindelning för att be- skriva reseavdragets användning i olika regioner, se bilaga 3. Tabellen visar att flest avdrag till störst belopp gjordes i större städer. Till- sammans med pendlingskommuner nära storstad svarar denna grupp för cirka 40 procent av alla avdrag, både till antal och belopp. Även i pendlingskommuner nära större städer och mindre städer/tätorter gjordes en stor andel av avdragen, sammanlagt runt 30 procent av både antal och belopp. Landsbygdskommuner med besöksnäring stod för endast runt 2 procent av avdragen, men utgör samtidigt en liten grupp befolkningsmässigt.

Om antalet reseavdrag ställs i relation till antalet inkomsttagare i de olika kommunerna så utnyttjades avdraget mest i pendlingskom- muner nära en större stad, där runt en fjärdedel av inkomsttagarna gjorde avdrag. Andelen låg på ungefär samma nivå bland pendlings- kommuner nära mindre stad/tätort och lågpendlingskommuner nära större stad. Lägst andel återfinns bland storstadskommunerna, som

109

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

enligt SKL:s kommunindelning består av Stockholm kommun, Göteborgs kommun och Malmö kommun. Där gjorde under 10 pro- cent av inkomsttagarna avdrag.

110

Tabell 6.9	Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommun, 2017

Kommun	Kommuntyp1	Län	Antal avdrag		Andel av	Medel-	Totalt
					inkomsttagarna2	avdrag	avdragsbelopp

			Tusental	%	%	tkr	mnkr	%

Bollebygd	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	2,1	0,2	38,9	17,5	36,3	0,3
Lilla Edet	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	2,9	0,3	35,4	20,1	58,1	0,4

Ale	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	6,4	0,7	35,3	14,4	91,9	0,6
Lerum	Pendlingskommun nära storstad	Västra Götalandsregionen	8,3	0,9	34,4	13,5	112,4	0,8

Forshaga	Pendlingskommun nära större stad	Värmlands län	2,2	0,2	34,1	13,9	30,5	0,2
Sävsjö	Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	Jönköpings län	1,3	0,1	19,7	15,3	20,0	0,1

Båstad	Landsbygdskommun med besöksnäring	Region Skåne	1,6	0,2	19,7	17,1	27,7	0,2
Ronneby	Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	Blekinge län	3,2	0,3	19,7	13,7	43,2	0,3

Sorsele	Landsbygdskommun	Västerbottens län	0,3	0,0	19,6	18,7	5,6	0,0
Strömstad	Landsbygdskommun med besöksnäring	Västra Götalandsregionen	1,4	0,2	19,5	13,8	19,3	0,1
Sundbyberg	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	1,8	0,2	5,7	15,8	28,7	0,2
Solna	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	2,5	0,3	4,7	15,2	37,4	0,3

Stockholm	Storstäder	Stockholms län	27,5	3,1	4,5	15,3	421,0	3,0
Lidingö	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	1,1	0,1	4,2	17,1	19,5	0,1
Danderyd	Pendlingskommun nära storstad	Stockholms län	0,7	0,1	3,7	16,4	11,0	0,1
Samtliga	-	-	902,4	100,0	15,0	15,7	14 184	100,0

Anm. Urvalet omfattar de fem kommuner med störst resp. minst andel inkomsttagare med avdrag, samt fem kommuner i medianläge. Tabellen är sorterad efter Andel av inkomsttagarna. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

111

2019:36 SOU

användning Reseavdragets

112

Tabell 6.10 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommuntyp, 2017

Kommuntyp1	Antal avdrag			Andel av		Medelavdrag		Totalt
				inkomsttagarna2				avdragsbelopp

	Tusental	%	%			tkr		mnkr	%

Storstäder	74,8	8,3	6,4		14,0		1 050		7,4
Pendlingskommun nära storstad	170,6	18,9	15,4		15,3		2 607		18,4

Större stad	186,7	20,7	13,0		15,8		2 955		20,8
Pendlingskommun nära större stad	123,5	13,7	25,8		16,3		2 015		14,2

Lågpendlingskommun nära större stad	77,4	8,6	21,5		17,2		1 332		9,4
Mindre stad/tätort	129,6	14,4	17,2		15,6		2 024		14,3
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort	74,6	8,3	22,0		15,5		1 154		8,1
Landsbygdskommun	48,5	5,4	17,1		15,8		764		5,4

Landsbygdskommun med besöksnäring	16,6	1,8	19,5		17,0		283		2,0
Samtliga	902,4	100,0	15,0		15,7		14 184		100,0

Anm. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

användning Reseavdragets

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

6.11Färdmedel

6.11.1Färdmedelsfördelning

Fram till och med inkomståret 2001 angavs särskilda uppgifter i deklarationsblanketten i de fall reseavdrag yrkades för resor med bil. Bilavdrag utgjorde då drygt 60 procent av alla avdrag, både till antal och belopp. Det är i dag okänt vilka färdmedel som avdragen avser.

Skatteverkets skattefelskontroller kan användas för att uppskatta färdmedelsfördelningen bland de som yrkar reseavdrag, se av- snitt 7.6. Enligt kontrollerna avser cirka 84 procent av avdragen resor med bil och endast runt 5 procent resor med allmänna transport- medel, inklusive kombinationsresor. För 11 procent saknas uppgift om färdmedel, vilket nästan uteslutande beror på att Skatteverkets förfrågan om avdraget inte har besvarats. Eftersom urvalet i kontrol- lerna fastställs utifrån avdragsstorlek, där endast avdrag över en viss beloppsgräns inkluderas, ges inte en komplett bild av färdmedels- fördelningen. Skatteverket konstaterar att en majoritet av avdragen avser resor med bil, men att den exakta andelen är osäker. Enligt Skatteverkets bedömning bör andelen avdrag för bil finnas i inter- vallet 60–94 procent. Det nedre intervallvärdet bygger på antagandet att samtliga som inte täcks in av urvalet gör avdrag för allmänna transportmedel. Det övre intervallvärdet bygger på antagandet att färdmedelsfördelningen både bland de som inte täcks in av urvalet och de som saknar uppgift är densamma som anges ovan.

Detta kan jämföras med statistik från RVU, som innehåller infor- mation om färdmedelsfördelningen för arbetsresor generellt sett, se avsnitt 5.6. Enligt undersökningen är bil det huvudsakliga färdmed- let för runt 61 procent av alla arbetsresor. Runt 17 procent av resorna görs i stället med kollektivtrafik som huvudsakligt färd- medel. Om samma fördelning antas gälla för arbetsresor med avdrag innebär det att närmare 80 procent av avdragen avser resor med bil (61/(61+17)≈78). Eftersom den nedre beloppsgränsen innebär en begränsning i avdragsrätten framförallt för skattskyldiga som reser med kollektivtrafik är andelen sannolikt större än så. Det kan också noteras att en betydande del av skattefelet förklaras av att skattskyl- diga inte uppfyller de krav som finns för att få göra avdrag med bil, se avsnitt 7.6.

113

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Sammantaget bedömer vi att runt 90 procent av reseavdragen avser resor med bil och runt 10 procent avser kollektivtrafik, för- delningen är dock osäker. Sannolikt görs endast få avdrag för resor med andra färdmedel, till ett litet belopp.

6.11.2Reseavdragets storlek för olika färdmedel

Enligt dagens regler gäller att skäliga utgifter för arbetsresor får dras av till den del som beloppet överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor, se avsnitt 3.3.2. De faktiska utgifterna för arbetsresor, och därmed reseavdragets storlek, beror på vilket färdmedel som används.

Bil

Utgifter för arbetsresor med egen bil får av förenklingsskäl dras av med ett schablonbelopp per kilometer, givet att den skattskyldige uppfyller de krav som finns för att få reseavdrag för bil, se av- snitt 3.3.2. Reseavdragets storlek baseras därmed på och ökar med antalet kilometer mellan bostad och arbetsplats, oberoende av den skattskyldiges faktiska utgifter.1 Skattskyldiga som använder egen bil för två arbetsresor per dag under 210 dagar per år behöver ha ett avstånd mellan bostad och arbetsplats på cirka 14–15 kilometer för att det totala schablonbeloppet ska överstiga beloppsgränsen på 11 000 kronor, om avdraget inte också omfattar utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter eller trängselskatt. Ett reseavdrag som enligt bil- schablon uppgår till 16 000 kronor, dvs. medelavdraget i landet, kan på motsvarande sätt beräknas avse resor för en skattskyldig med ett avstånd mellan bostad och arbetsplats på runt 35 kilometer. Om det antas att bilresor typiskt sett inte görs på avstånd över 150 kilometer bör reseavdrag som beräknas enligt bilschablon som mest uppgå till runt 100 000 kronor, i vissa fall mer om avdraget även omfattar utgif- ter för väg-, bro-, färjeavgifter eller trängselskatt.

1För resor med förmånsbil är schablonbeloppet per kilometer lägre än för egen bil och bero- ende av drivmedel.

114

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

Kollektivtrafik

Reseavdraget för resor med kollektivtrafik baseras i stället direkt på den skattskyldiges faktiska utgifter, som ska beräknas med utgångs- punkt i det billigaste biljettalternativet. De faktiska utgifterna för att regelbundet resa till och från arbetet med kollektivtrafik varierar på flera olika sätt. Den absoluta huvuddelen av alla arbetsresor med kol- lektivtrafik sker med regional trafik, som även omfattar det som traditionellt benämnts lokal kollektivtrafik. Regiontrafiken har i varje län sin egen taxestruktur som kan skilja sig avsevärt åt. Skillna- derna uppstår som ett resultat av kollektivtrafikutförarnas olika förutsättningar vad gäller betalsystem, zonindelningar och typer av tidsperiodsrabatter i olika regioner. Stockholms län och Uppsala län har i huvudsak enhetstaxor, vilket innebär att samma taxa gäller oberoende av resornas längd inom länet. Övriga län har olika former av avståndsberoende taxor, där den högsta taxan ofta är en s.k. läns- taxa som gäller för obegränsat resande inom hela länet. Taxenivån varierar och är t.ex. generellt sett relativt hög i Norrbottens län, och relativt låg i Gotlands län och i Södermanlands län. Den vanligaste formen av periodkort är 30-dagarskort. Det förekommer även olika typer av säsongs- eller årskort som ofta innebär en viss rabatt; priset för ett årskort kan t.ex. motsvara kostnaden för tio eller i vissa län endast nio 30-dagarskort.

Årskostnaden för att resa med regional kollektivtrafik varierar typiskt sett i intervallet 8 000–15 000 kronor, men kan vara både lägre och högre i enskilda fall. Den regionala kollektivtrafiken i Sverige är till största delen subventionerad. I genomsnitt finansieras ungefär hälften av kostnaderna med biljettintäkter och hälften med offentliga medel, men andelen varierar något i de olika länen. En mindre del av arbetsresorna, främst över längre avstånd, görs med trafik som bedrivs av kommersiella aktörer. Störst bland dessa är SJ. I normalfallet betalar då resenärerna hela priset för resan.

Det saknas kvalificerade sammanställningar av kollektivtrafik- taxor hos olika trafikanordnare som är enkelt användbara för de analyser som vi har velat göra. Vi har i stället gjort en egen sam- manställning av den uppskattade kostnaden för ett års resande i ett antal olika typexempel. Vi har valt ut minst två och i många fall fler reserelationer i varje län och därutöver ett antal länsöverskridande relationer, fördelade över avstånd mellan 13 och 240 kilometer.

115

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Totalt har 72 relationer valts ut. Kostnaden har kartlagts med ut- gångspunkt i det billigaste biljettalternativet och 2019 års taxor. Hela sammanställningen och uträkningar baserade på denna åter- finns i Tabell 5 i bilaga 2.

Sammanställningen redovisas även i Figur 6.4, som ger en över- siktlig bild av taxestrukturen för kollektivtrafikresor och möjlig- heten till avdrag vid olika avstånd. De utvalda typexemplen har sorterats efter reslängden för en resa enkel väg. Den skattelättnad som resulterar av avdraget är beräknad vid både 32 och 52 procents marginalskatt. Figuren innehåller även en stiliserad kurva över antalet kollektivtrafikresenärer vid olika avstånd, som baseras på Trafikanalys resvaneundersökningar.

60 000

50 000

	40 000
år
perkr	30 000
	30 000
	20 000
	10 000
	0

13	17	22	29	39	43	56	64	70	77	85	100	114	163
							km

Skattelättnad (låg marginalskatt) (kr per år) Skattelättnad (hög marginalskatt) (kr per år)

Årskostnad (kr per år)

Beloppsgräns (kr per år)

Antal helårsresenärer

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

Anm. Notera att avståndsintervallen på x-axeln är ojämna och att vissa värden upprepas. Kurvan över antalet resenärer är stiliserad och syftar till att ge en bild av den ungefärliga avståndsfördelningen.

1Vägavstånd mellan bostads- och arbetskommun.

Källa: Avstånd från Google Maps, kollektivtrafiktaxor från resp. operatörs hemsida, resandestatistik från Trafikanalys RVU Sverige 2011–2016 och egna beräkningar.

Av figuren framgår att de flesta arbetsresor med kollektivtrafik görs på kortare sträckor. Runt 92–95 procent av resorna är under 50 kilo- meter långa. Årskostnaden för dagligt arbetsresande med kollektiv- trafik på kortare sträckor är typiskt sett i storleksordningen 8 000– 15 000 kronor, i vissa fall strax under eller över detta intervall. Vid

116

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

längre avstånd ökar kostnaden något, dock inte avsevärt mycket i den kraftigt dominerande regiontrafiken. Detta beror på att man i många län kan utnyttja förmånliga länskort som är giltiga för resor i hela länet. De flesta högre staplar som illustreras i figuren avser resor med SJ, t.ex. mellan Stockholm och Uppsala, Nyköping respektive Katrineholm. Den högsta stapeln vid cirka 53 000 kronor avser ett årskort med SJ i andra klass, giltigt i hela landet, inklusive ett anslu- tande 30-dagarskort i Stockholms län. Detta kan ses som ett extrem- värde och är sannolikt nära den högsta årskostnaden för kollektiva arbetsresor på land i Sverige som skulle kunna berättiga till reseavdrag.

Figuren illustrerar också vilka möjligheter det finns att göra rese- avdrag för resor med kollektivtrafik. Avdrag får endast göras för kostnader som överstiger beloppsgränsen (11 000 kronor 2019). Av figuren framgår att årskostnaden för en stor del av de studerade typ- exemplen inte överstiger denna gräns. För resor med en högre års- kostnad är reseavdraget typiskt sett som mest runt 5 000–6 000 kro- nor och skattelättnaden vid 32 procent marginalskatt är därmed högst runt 1 500–2 000 kronor. Som den stiliserade antalskurvan antyder görs dock relativt få resor som medför en så pass hög kostnad och skattelättnad. Årskostnaden med enhetstaxan i Stockholms län, där drygt hälften av alla arbetsresor med kollektivtrafik görs, är t.ex. lägre än beloppsgränsen 11 000 kronor. Beloppsgränsen är avsiktligt satt för att resor med kollektivtrafik i Stockholms län inte ska berättiga till avdrag. I ytterligare fyra län ligger de högsta årskostnaderna typiskt sett under beloppsgränsen och i de flesta övriga län strax över gränsen. Flertalet resor görs dock även i dessa län till lägre kostnader som inte berättigar till avdrag. Det exakta antalet avdrag som avser resor med kollektivtrafik är okänt, men är sannolikt i storleks- ordningen 90 000 avdrag eller omkring 10 procent av avdragen, se avsnitt 6.11.1. Det är inte heller känt hur stor andel av det totala avdragsbeloppet som avser resor med kollektivtrafik. Eftersom avdrag för resor med kollektivtrafik typiskt sett är mindre än motsvarande avdrag för bil, uppskattar vi kollektivresornas andel av det totala avdragsbeloppet till omkring 5 procent.

117

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

Flyg

Även reseavdrag för flyg beräknas direkt utifrån den skattskyldiges faktiska utgifter. Årskostnaden för arbetspendling med flyg är typiskt sett i storleksordningen 100 000–150 000 kronor per år, beroende på flygbolag och sträcka. Daglig arbetspendling med flyg är sannolikt mycket sällsynt, om det ens förekommer. Mer vanligt förekommande kan vara situationer där det finns ett behov av att resa med flyg en eller ett par gånger i veckan, t.ex. för att besöka en arbetsgivares huvud- kontor eller kunder på annan ort. Det kan dock i många fall röra sig om tjänsteresor, snarare än arbetsresor som berättigar till reseavdrag. Enligt Fasit var det största reseavdraget beskattningsåret 2016 i stor- leksordning 100 000 kronor, se avsnitt 6.4.1. Runt 26 000 avdrag över- steg 50 000 kronor och runt 7 000 avdrag översteg 70 000 kronor. Det är okänt vilka färdmedel dessa avdrag avser. Sannolikt är en viss andel avdrag för resor med bil, men det kan även förekomma avdrag för flyg- resor.

6.12Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och miljö

Reseavdraget minskar, via skattesystemet, kostnaden för att resa till och från arbetet och kan därmed påverka människors beslut på om- råden där sådana kostnader har betydelse, t.ex. vid val av bostad arbetsplats och färdmedel.

Valet av bostad och arbetsplats påverkas genom att reseavdraget ökar möjligheten att både ta ett arbete längre från bostaden och bosätta sig längre från arbetsplatsen. Även förekomsten av t.ex. distansarbete, hemarbete och dubbel bosättning, som i vissa fall kan fungera som substitut till arbetsresor, kan påverkas av reseavdraget. I den mån reseavdraget sammantaget styr i en riktning som leder till fler och längre arbetsresor kan avdraget öka den totala trans- portefterfrågan. Beroende på vilka färdmedel som används kan detta i sin tur leda till miljöeffekter, t.ex. i termer av ökade utsläpp av växt- husgaser och luftföroreningar.

Påverkan på färdmedelsvalet uppstår som ett resultat av att för- utsättningarna för att få reseavdrag och avdragets storlek skiljer sig åt beroende på vilket färdmedel som används för resorna, se av-

118

SOU 2019:36

Reseavdragets användning

snitt 6.11.2 Eftersom reseavdraget i princip är kopplat till den skatt- skyldiges faktiska utgifter för arbetsresor är avdraget typiskt sett större för bil, beräknat enligt bilschablon, än för kollektivtrafik på en given sträcka. På så vis är det även framförallt möjligheten att få reseavdrag för kollektivtrafik som begränsas av beloppsgränsen för avdrag. Reglernas utformning påverkar sammantaget den relativa attraktiviteten hos olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Även i detta avseende kan reseavdraget därmed få miljöeffekter.

Eftersom människors val av bostad och arbetsplats liksom färd- medelsval är beroende av lokala förutsättningar, t.ex. tillgången till olika typer av färdmedel, kan reseavdragets effekter skilja sig åt mellan olika geografiska regioner.

Det finns många andra faktorer utöver reseavdraget som påverkar både individers lokaliseringsbeslut och resmönster. Reseavdragets effekter på resande, lokalisering och miljö är därför svåra att bedöma och kvantifiera. Ett sätt att uppskatta reseavdragets effekter är att jämföra en situation med reseavdrag med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Vi har i detta syfte låtit kon- sultbolaget Sweco analysera hur resandet påverkas om reseavdraget avskaffas. Sweco har genomfört analysen med hjälp av Trafikverkets prognosmodell Sampers, se avsnitt 16.11 och 17.4.2. I Sampers fångas reseavdragets effekter på hur många och hur långa arbetsresor som görs och vilka färdmedel som används. Effekten på reslängd uppstår som ett resultat av att destinationen eller startpunkten för arbets- resan förändras, t.ex. vid byte av arbetsplats eller bostad. Den geo- grafiska fördelningen av arbetsplatser och bostäder antas dock vara opåverkad av reseavdraget.

Resultaten visar att reseavdraget sammantaget ger upphov till ett ökat resande. Det totala transportarbetet, mätt som antalet person- kilometer, är drygt 14 procent högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Reseavdraget påverkar framför allt resandet med bil och antalet resor på längre sträckor. Transportarbetet med bil är cirka 20 procent högre med reseavdrag jämfört med en situation utan, medan transportarbetet med kollektivtrafik bara är knappt 5 procent högre. På sträckor i inter- vallet 30–80 kilometer är transportarbetet cirka 40 procent högre med reseavdrag och över 80 kilometer cirka 75 procent högre. Att rese- avdraget ger upphov till ett ökat resande på långa avstånd kan tolkas som att avdraget har lett till en viss regionförstoring. Reseavdragets

119

Reseavdragets användning

SOU 2019:36

effekter i detta avseende är relativt jämnt fördelade i olika kommun- grupper.

Sweco har baserat på de resandeeffekter som fås i Sampers beräknat hur reseavdraget påverkar utsläppen av koldioxid och andra luftför- oreningar. Resultaten visar att reseavdragets effekter på resandet ger upphov till utsläppsökningar. Utsläppen är i stort proportionella mot trafikarbetet med bil. Koldioxidutsläppen är ungefär 350 000 ton högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Detta kan ställas i relation till de totala utsläppen från personbilstrafiken i Sverige som 2016 uppgick till drygt 10 miljoner ton, varav drygt 2 miljoner ton var utsläpp från arbetsresor.

Som nämns ovan omfattar Sweco:s analys i denna del inte rese- avdragets effekter för bl.a. bostadslokaliseringen. Det är dock möj- ligt att reseavdraget även har bidragit till en mer utspridd boende- struktur, vilket i sin tur påverkar både resande och miljö.

120

7 Administration av reseavdraget

7.1Vårt uppdrag

En utgångspunkt för vårt uppdrag är att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. I upp- draget ingår även att utreda möjligheten för Skatteverket att förifylla uppgifter om reseavdrag i deklarationen utifrån uppgifter om folk- bokföring och arbetsställe. Vi ska också göra en aktuell analys av skattefel relaterade till reseavdrag.

7.2Inledning

I avsnitt 7.3 redovisar vi hur reseavdraget behandlas i deklarationen. Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget behandlas i avsnitt 7.4–7.4.2. I avsnitt 7.5–7.6 redogörs för skattefelet som är kopplat till reseavdraget, både enligt tidigare och nyare granskningar av Skatteverket. De administrativa effekterna av det nya system vi föreslår och våra förslag om administration av detta finns i kapitel 14.

7.3Reseavdragets behandling i deklarationen

Skattskyldiga som haft utgifter för resor mellan bostaden och arbets- platsen i inkomstslaget tjänst får själva fylla i avdraget i deklaratio- nen. Totalbeloppet ska fyllas i under punkten 2.1 ”Resor till och från arbetet” på deklarationsblanketten Inkomstdeklaration 1. Skattever- ket minskar sedan automatiskt avdraget med 11 000 kronor. Tidigare fanns rutor på deklarationsblanketten för ”Resdagar” och ”Km per dag”. Dessa rutor togs bort från och med inkomståret 2002 eftersom Skatteverket ansåg att uppgifterna inte var nödvändiga och att verket

121

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

i regel inte hade någon användning av dem. Det förhållandet att endast ett totalbelopp numera anges i ruta 2.1 i deklarationen innebär att Skatteverket inte har någon information om vad som ligger bakom beloppet, t.ex. avstånd mellan bostad och arbetsplats, antal resdagar, vilket färdmedel som använts vid resorna eller om tidsvinst- och avståndskrav uppfyllts vid bilavdrag. Om Skatteverket behöver sådan information i det konkreta fallet skickas en förfrågan med frågor till den skattskyldige.

Skatteverket tillhandahåller en avancerad beräkningstjänst på sin webbplats som hjälp till skattskyldiga att beräkna avdraget för resor till och från arbetsplatsen. Tjänsten kan även användas av skatt- skyldiga som:

1.arbetar i skift

2.har bytt adress under året

3.byter färdmedel under samma resa eller byter färdsätt under året

4.får tillgång till, och åker kollektivtrafik, först under senare delen av inkomståret

5.har oregelbundna arbetstider

6.har flera arbetsplatser eller flera arbeten.

Fysiska personer som bedriver enskild näringsverksamhet ska inte bokföra kostnader för arbetsresor eftersom kostnaderna inte räknas som resor i näringsverksamheten. Den del av kostnaderna som över- stiger 11 000 kronor under beskattningsåret ska i stället dras av i ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. Beloppet ska också anges i punkt 2 under ”Övriga uppgifter” i NE-bilagan.

Fysiska personer som är delägare i handelsbolag drar av kostnader för arbetsresor som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret i punkt 13 i N3A-bilagan. Dessa kostnader är den fysiska personens egna. Om kostnaderna har bokförts i handelsbolagets räkenskaper ska dessa också återläggas som en intäktspost i punkt 5a i N3A- bilagan.

Eftersom endast belopp anges i NE- och N3A-bilagan har Skatte- verket inte heller i dessa fall någon information om vad som ligger bakom siffrorna.

122

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

7.4Skatteverkets kontrollverksamhet

och handläggning av ärenden om avdraget

7.4.1Skatteverkets kontrollverksamhet

Årligen yrkar drygt 900 000 personer avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst. Av resursskäl är det inte möjligt för Skatteverket att granska alla avdrag manuellt. Det är således av av- görande betydelse att verket inom ramen för sin kontrollverksamhet utnyttjar möjligheterna till maskinell kontroll i syfte att hitta avdrag som är kontrollvärda.1 Urvalen baseras på riskanalyser som arbetas fram hos verket.

Avdragsposten resor till och från arbetet är den avdragspost i in- komstslaget tjänst som har störst negativ påverkan på skattefelet. Skattefelet är skillnaden mellan de fastställda beloppen och de teo- retiskt riktiga.

En stor andel av de yrkade reseavdragen är helt eller delvis fel- aktiga. Vanliga fel är att den skattskyldige inte uppfyller föreskriven tidsvinst, inte kan styrka kostnaden för drivmedel eller visa faktiskt antal körda mil och dylikt. En relativt stor andel av den riskbaserade maskinella kontrollen som genomförs avser resor till och från arbetet. Maskinella urval har med åren arbetats fram för att leverera kontrollvärda utredningar. Vissa urval riktas mot nya avdragsyrkare, eftersom analyser har visat att regelefterlevnaden efterkommande år är högst om kontrollen sker första året och att effekten avtar årligen. Andra urval tar sikte på tidsvinst, där olika storstadsområden med väl utbyggd kollektivtrafik kontrolleras särskilt. För att få ett så bra riskbaserat urval som möjligt används scoringsmodeller.2 Urval finns även mot deklarationer med orimligt höga eller orimligt många av- drag under inkomst av tjänst. Sammantaget sker kontroll av hela populationen som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, dock med tyngd mot kontroller som ger störst effekt på regelefterlev- naden, samt mot storstadsområdena där det är svårt att uppfylla krav på tidsvinst. Utöver dessa kontroller sker även uppföljningskontrol- ler i syfte att fånga upp de som återkommer med felaktiga avdrag.

1Se prop. 1993/94:224 s. 22–23.

2En poängsättning görs av risker inom företeelsen. Den totala poängen återspeglar risknivån, dvs. ju högre poäng desto större risk för fel. Denna metod kan användas för urval i en stor population när man vill välja ut ett antal av de som har störst risk för fel.

123

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

Kontrollen som avser resor till och från arbetet genomförs nor- malt i fyra olika situationer:

1.vid ansökan om ändring av preliminär A-skatt (s.k. jämknings- ansökningar)

2.vid inkomstbeskattningen

3.vid omprövningar och

4.vid skattefelskontrollen.

Den kontroll som genomförs i samband med jämkningsansökningar görs i förebyggande syfte. Här kontrolleras att förutsättningar för avdrag finns. Ytterligare kontroll görs i de fall det deklarerade avdra- get avviker från jämkningsbeslutet.

Kontroller som sker vid inkomstbeskattningen är de riskbaserade maskinella kontrollerna som beskrivits ovan. Syftet med kontrol- lerna är dels att verka för hög upplevd upptäcktsrisk, dels att före- bygga framtida felaktiga avdrag. Inom Skatteverket finns ett it-stöd för handläggningen av inkomstbeskattningen, ”Taxering I Ny Appli- kation” (TINA). Allt material (t.ex. inlämnade pappersdeklarationer inklusive bilagor) skannas in centralt och deklarationen finns till- gänglig för handläggaren på datorskärmen. Hela granskningsarbetet, från det att material kommer in till Skatteverket till dess att beslut meddelas, hanteras med stöd från TINA. Se närmare i avsnitt 7.4.2 om handläggningen av deklarationer vid inkomstbeskattningen, genom s.k. skrivbordskontroller.

Kontroll sker även i samband med begäran om omprövning på begäran av den som beslutet gäller. Avdrag som yrkas i samband med omprövning kan avse nya avdrag, men även avdrag som tidigare utretts och där den skattskyldige i vissa fall inkommer med ytter- ligare uppgifter och i andra fall inte.

Kontrollen mot jämkningar och omprövningar sker i dagsläget utan maskinella urval.

Jämte de i huvudsak riskbaserade maskinella kontrollerna genom- för Skatteverket slumpmässiga kontroller av reseavdraget. De s.k. skattefelskontrollerna är ett exempel på detta. Från och med beskatt- ningsåret 2014 har Skatteverket varje år genomfört slumpmässiga

124

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

kontroller av bl.a. reseavdraget i syfte att få en uppfattning om stor- leken på skattefelet och i vilken grad skattefelet har förändrats3, se vidare i avsnitt 7.6. Dessa kontroller genomförs på samma sätt som vid inkomstbeskattningen, via skrivbordskontroller.

7.4.2Skatteverkets handläggning av ärenden vid inkomstbeskattningen

Kontroller av reseavdragen genomförs av skattehandläggare i form av skrivbordskontroller. I viss mån används s.k. sommarakademiker för att utreda avdrag för resor till och från arbetet. Utredningarna är rela- tivt komplicerade och kräver ofta omfattande dokumentationsin- hämtning. Arbetsuppgifterna kräver därför handledaresurser första året i de fall granskningen utförs av sommarakademiker.

Då lagstiftningen är svår och det ställs stora beviskrav för att av- göra om någon uppfyller villkoren för att få avdrag finns stödtexter som används vid förfrågningstillfället. Dessa stödtexter är omfat- tande, men texterna anpassas efter den aktuella situationen. Antalet frågor blir ändå relativt omfattande för att minska behovet av att skicka kompletterande förfrågningar. En förfrågan innehåller vanli- gen en begäran om att svar ska lämnas om bl.a. följande förhållanden:

1.Mellan vilka platser (adress och ort) som arbetsresorna har gjorts

2.Vilket eller vilka färdsätt som har använts för arbetsresorna

3.Hur utgifterna har beräknats

4.I de fall avdraget avser bil eller motorcykel ställs frågor om varför bil eller motorcykel använts, antal dagar och hur många mil som eget fordon har använts i tjänsten, beräknad tidsvinst genom att använda eget fordon etc.

När svar kommer in gör handläggaren en bedömning av avdragsrätt med utgångspunkt från de uppgifter som har redovisats. Uppgifter- na kontrolleras så långt det är möjligt. Exempelvis stäms beräknad tidsvinst av mot den faktiska restiden som anges i tidtabeller och reseplanerare samt att bilens färdställning och drivmedelskvitton

3Skatteverkets årsredovisning 2018, s. 25.

125

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

motsvarar yrkat avdrag. Om bilen används i tjänsten kan det även göras en avstämning med den skattskyldiges arbetsgivare.

Efter att granskning av underlaget skett och om handläggaren bedömer att avdraget för resorna ska ändras, upprättas ett förslag till beslut. Normalt skrivs förslag till beslut under av den handläggare som har granskat underlaget.

Beslut fattas sedan av Skatteverket efter att ha beaktat eventuella erinringar från den skattskyldige. Beslutet skrivs under av handläg- garen. Om det vid utredningen framkommit att oriktig uppgift har lämnats, varpå skattetillägg ska tas ut eller att beslutet bygger på skälighetsbedömningar, ska det framgå av beslutet att ärendet är förankrat av särskilt kvalificerad beslutsfattare.

I de fall svar på förfrågan inte kommer in, saknar Skatteverket upp- gifter att ta ställning till. I dessa fall nekas avdrag till den del det över- stiger utgifter för allmänna färdmedel. I vissa fall saknas även avdrags- rätt för allmänna färdmedel och då medges inte något avdrag för arbetsresor.

7.5Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet

Taxeringsåret 2003 gjorde cirka 920 000 personer avdrag för resor till och från arbetet.4 Det totala avdraget uppgick till 11,3 miljarder kro- nor. För att undersöka skattefelet i reseavdraget gjorde Skatteverket under 2003 en undersökning genom ett slumpmässigt urval av 900 rese- avdrag som granskades särskilt. Reseavdragen uppgick i genomsnitt till cirka 20 000 kronor. Ensamåkande bilister stod för drygt 85 procent av alla avdrag – samåkning med bil förekom bara i en halv procent av fallen. Avdrag för kollektiva resor uppgick till cirka 5 procent. I 7 pro- cent av fallen framgick inte vad avdraget avsåg.

Undersökningen visade att 48 procent av de personer som gjorde avdrag för resor mellan hemmet och arbetsplatsen gjorde ett fel- aktigt reseavdrag. 46 procent gjorde fel till sin fördel och två procent gjorde fel till sin nackdel. Det innebar att varannan person som redo- visade reseavdrag gjorde fel och att det alldeles övervägande antalet fall var fel till egen fördel. Om felaktigheterna berodde på okunskap borde rimligen fel till fördel och nackdel vara ungefär lika frekventa.

4Uppgifterna i avsnitt 7.5 är hämtade från Skattestatistisk årsbok 2004 s. 235–236.

126

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

Slutsatsen att det var fråga om avsiktliga fel (fusk) låg närmast till hands.

Det vanligaste felet var otillräcklig tidsvinst, dvs. den avdrags- yrkande hade gjort avdrag för bil trots att tidsvinsten jämfört med allmänna kommunikationer inte uppgick till två timmar. Ett annat vanligt fel var att den avdragsyrkande gjorde avdrag för fler dagar än personen faktiskt arbetat. Fel som berodde på att ett felaktigt av- stånd mellan hemmet och arbetsplatsen angetts var däremot relativt få. Andra vanliga fel var att avdraget avsåg resor till studieort och inte till arbete och att man gjort dubbelavdrag, både för bil och för buss.

Det beloppsmässiga felet för avdrag som yrkats med för högt belopp var i genomsnitt cirka 13 000 kronor och för avdrag som yr- kats med för lågt belopp cirka 3 000 kronor. Män och kvinnor gjorde lika mycket fel. Brutto uppgick det beloppsmässiga skattefelet till cirka 3,5 miljarder kronor, vilket är cirka 30 procent av det totala rese- avdraget. Av beloppet är cirka 3,4 miljarder kronor till fördel för den skattskyldige (underbeskattning) och knappt 0,1 miljard kronor till nackdel (överbeskattning). Skattefelet – det belopp som staten går miste om i skatt – beräknades till 1,4 miljarder kronor.

7.6Skatteverkets nya granskning av skattefelet

Skatteverket har delvis på önskemål av kommittén gjort en samman- ställning av de skattefel som rör reseavdraget som upptäckts vid ver- kets slumpvisa skattefelskontroller för beskattningsåren 2014–2016. Denna sammanställning redovisas i Skatteverkets promemoria Av- drag för resor till och från arbetet En uppföljning av skattefelskon- trollen.5 I det följande ger vi en sammanfattande beskrivning av pro- memorians innehåll.

Totalt har reseavdraget granskats för 911 skattskyldiga för de tre åren. Urvalet av kontrollerna är gjort med vissa begränsningar, t.ex. har inte de minsta avdragen och inte heller vissa grupper ingått i målpopulationen. Målpopulationen täckte i genomsnitt för de tre åren 62 procent av dem som yrkade reseavdrag och 87 procent av det skattemässiga värdet av avdraget, det vill säga den resulterande skattelättnaden.

5Daterad 2019-05-23.

127

Administration av reseavdraget

SOU 2019:36

I genomsnitt gjordes under de tre åren 924 000 avdrag per år till ett skattemässigt värde av 5,4 miljarder kronor per år. I skattefels- kontrollen föranledde 56 procent en ändring. Endast två procent av dessa var ändringar som var till fördel för den skattskyldige, det vill säga att avdraget blev större efter kontrollen. Övriga ändringar var till nackdel för den skattskyldige. Det genomsnittliga skattefelet i kon- trollerna uppgick till 2 700 kronor. Sammanlagt kan skattefelet för den genomsnittliga målpopulationen beräknas till 1,57 miljarder kronor per år med en felmarginal på cirka 0,2 miljarder kronor. Om till detta även läggs en uppskattad andel fel för de mindre reseavdrag som inte granskades kan det totala skattefelet beräknas till 1,75 miljarder kronor per år, vilket motsvarar nästan en tredjedel av avdragets totala skatte- mässiga värde. Detta resultat stämmer väl överens med den tidigare granskningen för inkomståret 2002 som redovisas i avsnitt 7.5.

Av de skattskyldiga som kontrollerades yrkade 83,5 procent avdrag för bilresor och fem procent för kollektivtrafik- eller kombinations- resor. I 11,5 procent av fallen framgick det inte vilket färdmedel som avdraget avsåg. I huvudsak berodde det på att de skattskyldiga inte hade besvarat Skatteverkets förfrågan.

Av dem som yrkade reseavdrag med bil medgavs 80 procent detta efter kontrollerna, dock inte alltid med det belopp som yrkats. Anled- ningarna till att bilavdrag medgavs var att den skattskyldige uppfyllde tidsvinstkravet på 2 timmar (50 procent), att allmänna transportmedel saknades vid tidpunkt för resan (23 procent), att allmänna transport- medel saknades (21 procent), att bilen användes i tjänsten eller på grund av sjukdom eller funktionshinder (6 procent).

I genomsnitt ändrades 56 procent av yrkade reseavdrag vid kon- trollerna. Ändringarna var i allmänhet frekventare ju högre belopp som yrkats. För dem som yrkat avdrag med 50 000 kronor eller mer ändrades 70 procent av yrkandena.

Orsakerna till att reseavdraget ändrades vid kontrollen fördelar sig som följer:

•Inte styrkt avdraget: 20 procent (t.ex. inte kunnat verifiera kost- nader)

•Otillräcklig tidsvinst: 19 procent

•Okänt: 17 procent (förfrågan inte besvarad)

•Felaktig sträcka: 15 procent

128

SOU 2019:36

Administration av reseavdraget

•Felaktigt antal dagar: 14 procent

•Andra orsaker: 15 procent (t.ex. att avdraget inte avser arbets- resor, bilen har inte använts i tjänsten i tillräcklig omfattning, av- drag har yrkats för parkeringsavgifter, fel belopp har använts i beräkningarna och räkne- eller skrivfel).

Orsakerna varierar något mellan olika kommungrupper. Otillräcklig tidsvinst svarade t.ex. för 25 procent av ändringarna i storstäder och storstadsnära kommuner, men bara för 13 procent i mindre städer och tätorter och landsbygdskommuner.

I en avslutande kommentar i promemorian anger Skatteverket att reseavdraget ur ett skattefelsperspektiv är en problematisk del av inkomstbeskattningen. Detta eftersom det ger upphov till ett stort skattefel som är svårt att motverka. Skattefelet har uppskattats till 1,75 miljarder kronor per år för åren 2014 till 2016. Det motsvarar nästan en tredjedel av avdragets skattemässiga värde. Skattefelets anatomi med en stor andel fel och i genomsnitt små skattefel gör det svårt att minska skattefelet genom kontroller.

Flertalet av dem som yrkar reseavdrag gör detta för bil. Det inne- bär att utredningar blir komplicerade samt tidskrävande. Att genom- föra ett stort antal kontroller där varje kontroll förväntas i genom- snitt ge relativt lite skatteintäkter är ur ett effektivitetsperspektiv, enligt promemorian, inte försvarbart. De kontroller som sker vid den årliga beskattningen är riskbaserade och kan förväntas ge högre skatteintäkter i genomsnitt, men det är ändå för många fel för att det ska gå att kontrollera bort.

Information och systemutveckling är andra verktyg som används för att minska risken för fel, t.ex. broschyrer och beräkningshjälp på www.skatteverket.se. Oavsett åtgärder är situationen dock i stort sett samma som 2002. Följden av detta är att vissa skattskyldiga inte betalar rätt skatt. Eftersom skattefelet med rimliga resurser inte går att kontrollera eller informera bort är ett rimligt alternativ för att minska skattefelet, enligt promemorian, regelförändring.

129

8 Reseavdrag i andra länder

8.1Vårt uppdrag

Vi ska analysera och redogöra för hur de avståndsbaserade reseav- dragssystemen som tillämpas i Norge och Danmark är konstruerade och vilka erfarenheterna av dessa är. Kapitlet inleds med en bredare internationell utblick.

8.2Internationell utblick

Avsnitt 8.2–8.2.2 utgår från en kartläggning av den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor i OECD:s medlemsländer från 2014.1 Kartläggningen baseras på ländernas svar på ett fråge- formulär och avser avdragsreglerna 2014. Vi har i vissa delar kom- pletterat med information från andra källor. Det är svårt att på ett rättvisande sätt göra direkta jämförelser mellan länderna eftersom det kan finnas andra skillnader i skattesystemen som påverkar hur den skattskyldige kompenseras för utgifter för arbetsresor. Avsnit- ten syftar därför i första hand till att belysa den variation som finns.

8.2.1Avdragsrätten i olika länder

Den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor avgörs typiskt sett av om kostnaderna anses vara privata levnadskostnader eller inte. Synen på kostnadernas karaktär skiljer sig åt mellan de stu- derade länderna, som antar två huvudsakliga synsätt. Dessa beskrivs nedan.

1M., Harding, Personal Tax Treatment of Company Cars and Commuting Expenses, OECD Taxation Working Papers, No. 20, OECD Publishing, 2014.

131

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

I vissa länder anses kostnader för arbetsresor vara privata levnads- kostnader, vilket främst motiveras av att kostnaderna beror på per- sonliga livsstilsval om var man bosätter sig och hur man tar sig till arbetet, men också av den praktiska svårigheten att separera kost- nader för arbetsresor från annat resande. I länder med detta synsätt skiljer sig inte den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbets- resor från andra typer av personliga levnadskostnader som i regel inte får dras av. Kostnader för arbetsresor får som huvudregel inte dras av bl.a. i Australien, Estland, Italien, Kanada, Mexiko, Nederländerna, Nya Zeeland, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sydafrika, Ungern och USA.

I andra länder anses kostnader för arbetsresor ha ett visst sam- band med intäkternas förvärvande. Detta motiveras av att en skatt- skyldig inte kan förväntas bo och arbeta på ett och samma ställe, men kan sannolikt i många fall även härledas till olika politiska mål, till exempel mål för arbetsmarknadspolitiken. I dessa länder får kostna- der för arbetsresor dras av, ibland endast till viss del eller givet olika villkor. Kostnader för arbetsresor får helt eller delvis dras av i bl.a. Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Luxemburg, Norge, Polen, Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike.

8.2.2Avdragssystemens utformning

I länder där kostnader för arbetsresor är avdragsgilla skiljer sig av- dragssystemens utformning åt i flera avseenden. I många länder får avdrag göras endast till viss del eller givet vissa villkor, ofta med utgångspunkt i en huvudregel som åtföljs av undantag. Avdrag ges antingen för faktiska kostnader eller fastställs genom någon typ av beräkning baserat på schablonvärden. Ur ett historiskt perspektiv har avdragssystemen generellt sett utformats oberoende av transport- politiska mål och miljömål, men på senare år har det i ett flertal länder genomförts reformer som motiveras av sådana mål. Detta har bl.a. resulterat i införandet av olika varianter av avståndsbaserade och färd- medelsneutrala avdragssystem, liksom system som särskilt gynnar kollektivtrafik och andra färdmedel med låga utsläpp.

I vissa länder är den faktiska kostnaden för arbetsresor utgångs- punkt för beräkningen av avdragets storlek. Till exempel i Sverige och Schweiz är detta en huvudregel i avdragssystemet, men i båda

132

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

länderna beviljas ett schablonbaserat avdrag för bil givet vissa villkor. I Belgien, Frankrike, Tyskland, Polen och Nederländerna är faktiska kostnader utgångspunkten för avdrag för resor med kollektivtrafik. I Kanada kan utgifter för kollektivtrafikbiljetter berättiga till skatte- reduktion.

I flera länder har avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats betydelse för avdragets storlek. I Danmark och Norge be- räknas avdraget baserat på ett schablonbelopp per kilometer. Även i Tyskland och i vissa fall Frankrike används sådana avståndsbaserade system. Både avståndsgränser och beloppsgränser för avdragsgilla kost- nader, där avståndet får en indirekt betydelse, används för att begränsa avdragets storlek. I en del länder föreligger avdragsrätt endast om av- ståndet eller kostnaderna överstiger en nedre gräns, till exempel i Sverige, Danmark, Norge och Nederländerna. I både Norge och Danmark trappas avdraget ned vid ett visst avstånd och i Norge och Luxemburg finns det övre beloppsgränser för avdragets storlek. I Belgien kan skattskyldiga få ett extra avdrag vid längre avstånd.

Avdrag kan också ges i form av ett fast schablonbelopp. Detta är huvudregeln i Österrike, Luxemburg och Polen. I Österrike kan skatt- skyldiga som behöver pendla särskilt långt eller inte kan använda kol- lektivtrafik under vissa förutsättningar beviljas ett extra avdrag som bestäms schablonmässigt enligt ett antal breda avståndsintervall.2 I Belgien och Frankrike kan skattskyldiga få ett generellt avdrag för arbetsrelaterade kostnader som baseras på inkomstnivå. Ett fast av- drag ges även för resor med cykel i Schweiz och Tyskland, givet vissa villkor.

I de fall avdragssystemet gynnar ett visst färdmedel är det gene- rellt sett avdrag för resor med kollektivtrafik som hanteras mer för- månligt än andra färdmedel, antingen genom mer generösa avdrags- belopp eller genom att avdrag för bil endast beviljas om det saknas tillgång till kollektivtrafik. I Nederländerna ges avdrag bara för resor med kollektivtrafik.

Tabell 8.1 sammanfattar den skattemässiga hanteringen av kost- nader för arbetsresor i ett urval av OECD:s medlemsländer.

2Federal Ministry of Finance Austria (2017) The Tax Book 2018. Tips for employee tax assessment 2017.

133

Reseavdrag i andra länder		SOU 2019:36

Anm. 1Tabellen baseras på information från 2014 och avdragsreglerna kan ha ändrats. Länder med

*efter namnet har kategoriserats utifrån avdragssystemets huvudregel eller hur systemet normalt används. 2I Finland beviljas avdrag för det billigaste fortskaffningsmedlet (generellt sett kollektivtrafik). Om det saknas tillgång till kollektivtrafik kan ett kilometeravdrag göras i stället. Källa: Tabellen är hämtad från M. Harding (2014). Egen översättning.

8.3Norge

8.3.1Inledning

Vi har kontaktat Skatteetaten och Finansdepartementet i Norge och fått uppgifter om gällande norsk rätt om reseavdrag samt deras erfarenheter av det norska reseavdragssystemet.3 Information har även inhämtats från hemsidor från norska regeringen, Skatteetaten och Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

3Skatteetaten är norska motsvarigheten till svenska Skatteverket.

134

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.3.2Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem

Norge har sedan inkomståret 2000 ett avståndsbaserat avdrag för resekostnader mellan bostad och arbetsplats, den s.k. reiseavstands- modellen. Dessförinnan uppvisade reglerna om reseavdrag stora likheter med nuvarande svenska reglerna.4

Övergången till ett avståndsbaserat reseavdrag motiverades med att det äldre systemet hade blivit för besvärligt.5 Standardiserade regler för avdrag för arbetsresor enligt en avståndsmodell bedömdes minska rapporteringsproblem med reskostnader, minska antalet frå- gor huruvida förutsättningarna för avdragsrätt för bilresor var upp- fyllda samt minska risken för skatteundandragande eftersom den skattskyldige inte fick någon fördel av att uppge felaktiga uppgifter om färdsätt.6 Även miljövinsten framhölls. Den skulle uppstå genom att reglerna gav större motiv till att välja kollektiva transport- lösningar framför egen bil. Avståndsmodellen bedömdes innebära en åtstramning för dem som hade rätt till bilavdrag, genom en övergång från ett system med överkompensation till ett system med kostnads- täckning utifrån genomsnittliga rörliga kostnader vid bilkörning.

8.3.3Gällande rätt

Allmänt

I Norge betalas inntektskatt på två olika underlag. För det första betalas en platt skatt på 22 procent (inkomståret 2019) på alminnelig inntekt.7 Skattskyldiga i Finnmark och Nord-Troms betalar dock endast 18,5 procent i skatt. För det andra så betalas trygdeavgift och trinnskatt på personinntekt. Det norska reseavdraget påverkar endast beräkningen av alminnelig inntekt. Värdet av det norska reseavdraget för den enskilde skattskyldige uppgår således till cirka 22 procent av avdragsbeloppet.

4De äldre norska reglerna beskrivs i Ot prp nr 1 (1998–99) s. 9.

5Ot prp nr 1 (1998–99) s. 10.

6Ot prp nr 1 (1998–99) s. 11.

7www.nordisketax.net/main.asp?url=files/nor/sve/i07.asp

135

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Resor till bostad inom EES-området

Allmänt

Materiella bestämmelser om reseavdrag finns i lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven) § 6–44 och i Finansdepartementets forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven (FSFIN) § 6–44.

Skattskyldiga som bor i Norge eller inom EES-området har rätt till avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats med utgångspunkt i reseavstånd, antal resor och standardiserade kilometersatser. Kilo- metersatserna gäller oavsett vilket färdmedel som använts. När den avståndsbaserade modellen infördes uttalades i förarbetena att av- dragsnivån per kilometer borde fastställas så att de täckte de rörliga kostnaderna vid användning av en medelstor bil.8

För att ha rätt till avdrag för arbetsresa krävs att avståndet är minst

2,5 kilometer för varje resväg. Avdrag medges för kortare sträcka om det är rimligt på grund av funktionshinder, ålder eller hälsotillstånd. Med arbetsresa avses resor mellan bostad och fast arbetsställe, resor mellan fasta arbetsställen samt resor mellan bostad eller arbetsställe och undervisningsställe där det ges undervisning.

Det finns inte något krav på att den skattskyldige faktiskt haft kostnader för resan för att personen ska kunna göra och få avdrag. Avdragsrätten påverkas inte heller av att flera personer samåker i samma bil.

Nedre och övre beloppsgräns

Rätten till reseavdrag är för inkomståret 2019 begränsad till den del av beloppet som överstiger 22 700 norska kronor och avdrag ges inte för belopp som överstiger 97 000 norska kronor per år. Den nedre beloppsgränsen om 22 700 norska kronor (bunnbeløp) har höjts flera gånger. Den har motiverats med bl.a. förenklingsskäl för skattemyndighetens kontrollarbete.9 Den övre beloppsgränsen om 97 000 norska kronor har införs från och med inkomståret 2019.

8Ot prp nr 1 (1998–99) s. 11.

9Prop. 1 LS (2015–2016) s. 85. Nedre beloppsgränsen har för beskattningsåret 2019 höjts i enlighet med prognostiserad inflation från 22 350 till 22 700 norska kronor, se prop. 1 LS (2018–2019) s. 77.

136

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Tidigare fanns en kilometergräns om 75 000 kilometer. Avdrag med- gavs då inte för reslängder över kilometergränsen. Skälet till införandet av en övre beloppsgräns är att arbetsresor inom och utom EES-områ- det ska behandlas lika.10 Tidigare medgavs högsta avdrag med olika belopp. Högsta möjliga reseavdrag uppgår numera till 74 300 norska kronor per år.

Beräkning av avstånd

Avståndet beräknas till den kortaste sträckan av väg och sträcka med allmänna transportmedel, med undantag för flyg. Detta gäller oav- sett vilken färdväg som faktiskt har använts. I praktiken bestäms av- ståndet till den kortaste sträckan på väg med hjälp av Google Maps. Om väg eller allmänna transportmedel inte finns, beräknas avståndet enligt lämpligaste färdvägen.

Det sammanlagda dagliga reseavståndet avrundas upp till närmsta kilometer.

Antal resdagar

Antalet resdagar fastställs som huvudregel efter faktiska antalet arbets- dagar. För heltidsarbetande beräknas reseavdraget utifrån 230 arbets- dagar per år och en resa tur och retur varje arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom, ledighet, permission, tjänsteresor och liknande ska för heltidsarbetande räknas bort från de 230 dagarna om frånvaron utgör fler än 15 arbetsdagar per år. Då ska all frånvaro dras av. För skattskyldiga som arbetar deltid med reducerat antal arbetsdagar beräknas reseavdraget utifrån faktiska arbetsdagar. Detta gäller även för personer med avvikande arbetstider, t.ex. när flera resor görs samma dag.

Kilometersatserna

Kilometersatserna i den avståndsbaserade modellen fastställs årligen i Skattedirektoratets takseringsregler. För inkomståret 2019 beräk- nas avdrag för arbetsresor med 1,56 norska kronor per kilometer för

10Se prop. 1 LS (2018–2019) s. 80.

137

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

de första 50 000 kilometerna och 0,76 norska kronor per kilometer för resor över 50 000 kilometer. Den senaste höjningen av kilo- metersatserna skedde 2017 med 6 öre per kilometer för bägge sat- serna. Motivet till höjningen var att kompensera personer med relativt långa resvägar till arbetet för ökade bränslekostnader.11

Avdrag kan ges med den högre satsen om 1,56 norska kronor per kilometer även för reslängder över 50 000 kilometer, men bara så långt kostnaderna och reslängden kan dokumenteras. Om dokumenterade kostnader är lägre än beräknat avdrag enligt den högre satsen, ges avdrag för dokumenterade kostnader.

Färje- och vägavgifter

Om det är nödvändigt att använda egen bil kan under vissa förutsätt- ningar avdrag medges för faktiska kostnader för färje- och vägavgifter som överstiger 3 300 norska kronor per år (inkomståret 2019). An- vändning av egen bil anses nödvändigt om det medför två timmars kortare res- och väntetid jämfört med allmänna transportmedel.

Förifyllt reseavdrag i självdeklarationen i vissa fall

Skattskyldiga som haft reseavdrag tidigare och inte har flyttat eller bytt arbetsplats får reseavdraget förtryckt i självdeklarationen. Om uppgifterna är fel ska den skattskyldige ändra dessa.

Resor till bostad utanför EES-området

Det norska regelverket innehåller även bestämmelser om resor till bostad utanför EES-området men dessa regler utelämnas i detta betänkande.

11Prop. 1 LS (2016–2017) s. 85.

138

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.3.4Norska erfarenheter

I Norge yrkade cirka 293 000 skattskyldiga reseavdrag under inkomst- året 2017.12 Det genomsnittliga avdraget var cirka 18 000 norska kronor och totalt yrkades avdrag med cirka 5,3 miljarder norska kronor. Skattebortfallet till följd av avdraget uppgick till cirka 1,2 miljarder norska kronor. Det norska finansdepartementet har ingen överblick över huruvida den avståndsbaserade modellen leder till under- eller överkompensation, dvs. skattelättnaden i relation till faktiska rese- kostnader.

Runt 25 procent av de skattskyldiga som gör reseavdrag beviljas avdrag understigande 5 000 norska kronor före skatt.13 Över 47 procent av de skattskyldiga beviljas avdrag understigande 10 000 norska kronor före skatt och över 62 procent beviljas avdrag understigande 15 000 norska kronor före skatt.14

Reseavdraget ges i stor utsträckning till skattskyldiga i och kring de stora städerna.15 Enligt norska skattemyndigheten är det svårt att bedöma om reseavdraget isolerat sett bidrar till en utspridd bosätt- ning, för det finns många andra faktorer som är viktigare för bosätt- ningsmönstret än avdraget.16 Norska skattemyndigheten bedömer att reseavdragets betydelse för den enskildes ekonomi är relativt blygsam och att det är låg sannolikhet att avdraget har en självständig betydelse för var den skattskyldige bosätter sig.

Analysteamet vid den norska skattemyndigheten har gjort en studie av 15 000 skattskyldiga avseende inkomståret 2013. Studien visade att andelen fel bland de som yrkade avdrag för arbetsresor och besöksresor var 19 procent.17 Studien redovisade dock inte vilken typ av fel som det var fråga om.

Andelen resor med egen bil bland alla arbetsresande har legat relativt stabilt på 63 procent sedan 1992, men det finns regionala skillnader.18

12Uppgifter från Finansdepartementet i Norge.

13Myhrvold-Hanssen m.fl., Analyse av bruk, relevans og forvaltningskostnader ved fradrags- poster, Skatteetaten 2017, s. 36.

14Ibid s. 36.

15Skatteetatens Analysenytt 1/2018, Hvorfor er det fradrag for arbeidsreiser?, s. 9.

16Ibid s. 9.

17Myhrvold-Hanssen m.fl., Analyse av bruk, relevans og forvaltningskostnader ved fradrags- poster, Skatteetaten 2017, s. 47. Besöksresor motsvarar hemresor i inkomstskattelagen.

18Rapport från Kommunal- och moderniseringsdepartementet, Regionale utviklingstrekk 2018, s. 130.

139

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

8.3.5Slutsatser

Andelen arbetsresor med bil har legat kring 63 procent sedan 1992 trots att den avståndsbaserade modellen infördes 1999. Det går inte att dra någon säker slutsats om hur utformningen av de norska reglerna har påverkat arbetsresor med bil, men det kan konstateras att andelen bilresor inte har förändrats efter att modellen infördes. Miljövinsten framhölls i förarbetena när modellen infördes. Miljö- vinsten skulle uppstå genom att reglerna gav större motiv till att välja kollektiva transportlösningar framför egen bil. Eftersom andelen arbetsresor med bil inte synes ha förändrats sedan modellen inför- des, är det oklart vilken miljövinst som modellen i sig medfört och i vilken mån syftet i detta avseende har uppfyllts.

För en stor andel skattskyldiga utgör reseavdraget en liten andel av nettoinkomsten. Den norska skattemyndigheten bedömer att rese- avdragets betydelse för den enskildes ekonomi är blygsam och att det är låg sannolikhet att avdraget har en självständig betydelse för var den skattskyldige bosätter sig.

8.4Danmark

8.4.1Inledning

Vi har kontaktat Skatteministeriet i Danmark samt den danska skatte- myndigheten (SKAT) och inhämtat uppgifter om gällande dansk rätt om reseavdrag och erfarenheter av det danska reseavdragssystemet.19 Information har även inhämtats från Skatteministeriets och SKAT:s hemsidor.

19SKAT är den danska motsvarigheten till svenska Skatteverket. Den 1 juli 2018 blev SKAT ersatt med sju nya specialiserade styrelser, bl.a. Skattestyrelsen som kommittén haft kontakt med. De sju styrelserna ingår i Skatteförvaltningen, som är en myndighet under Skattemini- steriet.

140

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.4.2Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem

Danmark har sedan 1985 ett avståndsbaserat avdrag för resekostna- der mellan bostad och arbetsplats, s.k. befordringsfradrag. Dess- förinnan beräknades reseavdraget utifrån de faktiska resekostnader- na. Övergången till ett avståndsbaserat reseavdrag motiverades i för- arbetena med att skattskyldiga hade svårt att förstå och tillämpa de tidigare avdragsreglerna.20 Enligt förarbetena vållade reglerna mycket problem och skattskyldiga behandlades av svårförståeliga skäl olika. Detta medförde många överklaganden som ofta rörde små belopp. Reglerna var även administrativt betungande för skattemyndigheter- na. Införandet av ett avståndsbaserat reseavdrag var också ett väsent- ligt led i en regelsanering och förenkling av skattesystemet.

8.4.3Gällande rätt

Allmänt

Det danska reseavdraget får endast dras av mot kommuneskat, sund- hetsbidrag och kirkeskat. Avdraget får inte dras av vid beräkning av statsskat. Värdet av det danska reseavdraget för den enskilde skatt- skyldige uppgår för 2019 till cirka 26 procent av avdragsbeloppet.21

Materiella bestämmelser om reseavdrag finns huvudsakligen i lov om påligningen af indkomstskat til staten (ligningsloven). Enligt lig- ningsloven medges avdrag för resa fram och tillbaka mellan ordinarie bostad och arbetsplats med ett belopp som beräknas utifrån den normala färdvägen med bil och med en kilometertaxa, som Skatte- rådet fastställer.22 Vid fastställandet av denna taxa används kostnader för resa med bil som grund.

Avdrag kan bara göras för den del av resan per arbetsdag som över- stiger 24 kilometer.23 Detta s.k. grundavdrag (bundfradrag) innebär i praktiken att avståndet mellan ordinarie bostad och arbetsplats enkel

20Lovforslag L180 af. 2 maj 1984.

21www.skm.dk/skattetal/beregning/skatteberegning/skattevaerdi-af-fradrag-i-2019

22Ligningsloven § 9 C Stk. 1. Skatterådet är ett lekmannaorgan som bistår Skatteförvaltningen. Rådets primära arbetsområde är att lämna bindande svar i skattefrågor.

23Ligningsloven § 9 C Stk. 2.

141

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

väg måste vara minst 12 kilometer för att avdrag ska kunna göras.24 Om resan till och från arbetsplatsen inte sker samma dag så får den skattskyldige endast ett grundavdrag (24 kilometer) på den samlade resan mellan bostad och arbetsplats tur och retur.25 Personer som reser till flera olika arbetsplatser varje dag kan göra avdrag om den samlade körningen överstiger 24 kilometer. Skattskyldiga som sam- åker har rätt till individuella avdrag.

Avdraget är inte begränsat till ett högsta belopp. Det betyder att avdrag medges även vid extraordinärt långa avstånd, t.ex. för resor Madrid-Köpenhamn-Madrid.26

Beräkning av avstånd

Avståndet beräknas utifrån den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt har använts.27 Vid fastställandet av avståndet saknar det således betydelse om den skattskyldige t.ex. cyklar till och från arbetet på stigar som innebär en väsentligt kortare sträcka än den normala färdvägen med bil.28

Den normala färdvägen vid bilkörning utgörs av sträckan som körs med bil med hänsyn till geografiska förhållanden, tidsåtgång och vad som är ekonomiskt rimligt.29

Det kan uppstå frågor om användning av motorvägar, förbifarts- leder, huvudleder och likande framför kanske kortare sträckor på mindre vägar. I dessa fall ska det läggas betydlig vikt vid den skatt- skyldiges val av färdväg, men det ska göras en samlad bedömning.30

24Kortare avstånd enkel väg kan medföra avdragsrätt, t.ex. om den skattskyldiges arbetstid är uppdelad på olika arbetspass som medför flera dagliga resor fram och tillbaka mellan bostad och arbetsplats.

25Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.1 Normalfradraget.

26Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3 Transportvejen.

27BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 1.

28Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3, Transportvejen.

29BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 2.

30Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3, Transportvejen.

142

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Antal resdagar

Reseavdrag ges utifrån faktiska antalet arbetsdagar som den skatt- skyldige har rest till och från arbetet.31

Kilometersatserna

Kilometertaxan (nedan kilometersatsen) som Skatterådet fastställer varje år beräknas utifrån rörliga bilkostnader och en skönsmässig kilometerberoende värdeminskning på bil.32 De första 24 kilometerna tur och retur ger inget avdrag.33 För inkomståret 2019 uppgår kilo- metersatsen till 1,98 danska kronor per kilometer för avstånd mellan 25 och 120 kilometer och 0,99 danska kronor per kilometer för av- stånd över 120 kilometer tur och retur. För boende i vissa kommuner (s.k. udkantskommuner) gäller den högre satsen om 1,98 danska kro- nor per kilometer även för avstånd över 120 kilometer.

Källa: BEK nr 1308 af 20/11/2018

Avsnittet kan åskådliggöras med följande exempel för en person som reser 128 kilometer fram och tillbaka per arbetsdag mellan bostad och arbetsplats.

De första 24 km=0 danska kronor

25–120 km: (120–24)×1,98=190,08 danska kronor

120–128 km: (128–120)×0,99=7,92 danska kronor Dagligt reseavdrag blir därmed 198 danska kronor.

31Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.1 Normalfradraget, jfr BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 1.

32BEK nr 1308 af 20/11/2018 Kapitel 3 § 14 och bilaga 1.

33Beträffande kilometersatserna, se BEK nr 1308 af 20/11/2018 Kapitel 1 §§ 1 och 2.

143

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Högre kilometersats i udkantskommuner

För personer som har ordinarie bostad i särskilt angivna kommuner i ligningsloven (s.k. udkantskommuner) och som pendlar mer än 120 kilometer dagligen till och från arbetet sker ingen avtrappning av kilometersatsen för resor över 120 kilometer.34 Avdragsbeloppet för resor över 120 kilometer beräknas med samma kilometersats som gäller mellan 25 och 120 kilometer, dvs. 1,98 danska kronor per kilometer.

Den högre kilometersatsen för boende i udkantskommuner har gällt från inkomståret 2004. Av förarbetena till bestämmelserna fram- går att bakgrunden till den högre kilometersatsen var att befolknings- mängden minskade i vissa utkantsområden.35 Denna utveckling ville regeringen ändra. Målet var att göra det mer attraktivt för personer, som arbetade i de större städerna, att bosätta sig i utkantsområdena samt att behålla de förvärvsaktiva som redan bodde där. Den högre kilometersatsen var ursprungligen tidsbegränsad till 2006, men har förlängts flera gånger.36 Vid den senaste förlängningen avseende inkomståren 2015 till 2018 utökades antalet udkantskommuner från 16 till 25.37 Den utökade kretsen var kommuner som omfattades av regeringens nya definition av ytterkommuner för fördelning av EU- medel till regionalfondsprogrammet och socialfondsprogrammet för 2014–2020. Dessa ytterkommuner för fördelning av EU-medel bestämdes efter följande objektiva kriterier:

•Låg förvärvsinkomst: Kommunens förvärvsinkomst per invånare är under 90 procent av landsgenomsnittet (genomsnitt över de senaste 3 åren)

•Geografisk placering: Det är mer än en halvtimmes körning till en större stad, där stad definieras som att det finns fler än 45 000 invånare (Hovedstadsområdet, Aarhus, Odense, Aalborg, Esbjerg, Randers, Kolding, Horsens, Vejle, Roskilde, Herning och Helsingør).

34Ligningsloven § 9 C Stk. 3.

35Lovforslag L30 af. 9 oktober 2003.

36I förarbetena till införandet och förlängningen av reglerna har uttalats att reglerna inte innehåller några EU-rättsliga aspekter.

37Övergångsbestämmelser medför att pendlare omfattas av bestämmelserna till och med 2018 eller i 7 år från den tidpunkt de första gången blev eller blir omfattade av ordningen i perioden 2007–2018.

144

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Den danska regeringen har i sitt finanslovsforslag för 2019 avsatt pengar för att göra reglerna om de högre kilometersatserna i ud- kantskommunerna permanenta.

Utgifter för färja och flyg

Avdrag medges för faktiska utgifter för färja och flyg som ingår i den normala färdvägen mellan bostad och arbetsplats om utgifterna finns dokumenterade.38 Avdraget för dessa faktiska utgifter medges dock endast för belopp som överstiger grundavdraget (24 kilometer), som inkomståret 2019 motsvarar 47,52 danska kronor (24×1,98) per dag. Reseavdraget beräknas således utan hänsyn till sträckan för båt- eller flygresan. En person som t.ex. bor på en ö och som endast har daglig biljettutgift för båtresa till fastlandet med 80 danska kronor får ett dagligt reseavdrag med 32,48 danska kronor (80–47,52).

Om den skattskyldige även reser till och från färjeläge eller flyg- plats görs avdrag enligt kilometersatserna men grundavdraget (24 kilometer) räknas av på denna del i första hand. Om t.ex. personen i exemplet ovan haft 8 kilometer från bostaden till färjeläget där färjan avgår från (16 kilometer fram och tillbaka) ger denna del inget avdrag eftersom resorna tillsammans inte överstiger 24 kilometer. Avdraget för biljettutgiften om 80 danska kronor reduceras med 15,84 danska kronor ((24–16)×1,98), vilket innebär ett totalt dagligt avdrag om 64,16 danska kronor.

Broavgifter

För dokumenterade broavgifter för resa över Öresundsbron och Stora Bältbron med bil, motorcykel eller kollektivtrafik, kan avdrag göras med vissa bestämda satser.39 Vid samåkning får endast den som haft utgiften för broavgiften avdrag med den bestämda satsen.

38BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 §§ 2–4.

39Se närmare om satserna i ligningsloven § 9 C Stk. 9.

145

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Förifyllt reseavdrag i inkomstdeklarationen i vissa fall

Löntagare som arbetar hos arbetsgivare som endast har en arbetsplats får reseavdraget förifyllt i självdeklarationen. Det förifyllda avdraget baseras på den skattskyldiges folkbokföringsadress och kontrollupp- gifter om bl.a. anställningsperiod och produktionsenhet som arbets- givaren är skyldig att rapportera till inkomstregistret.40 Om avdraget är förifyllt i deklarationen är det beräknat utifrån 216 arbetsdagar, vilket motsvarar 18 hela arbetsdagar per månad under ett år. Det är de av arbetsgivaren inrapporterade uppgifterna som används vid beräk- ningen. Om det av dessa uppgifter framgår att antalet arbetsdagar uppgår till t.ex. 150 dagar så har avdraget beräknats utifrån det.

Av deklarationen framgår vilka faktorer som har använts vid den schematiska beräkningen av det förtryckta avdraget, dvs. vilka adres- ser som har använts och antal arbetsdagar. Detta gör det enkelt för den skattskyldige att kontrollera om avstånd och antal arbetsdagar som använts vid beräkningen är korrekt. Om det förtryckta avdraget är fel, t.ex. på grund av att de faktiska arbetsdagarna med resor är fler eller färre, ankommer det på den skattskyldige att korrigera beloppet.

Förhöjt reseavdrag för personer med låg inkomst

Personer med inkomst under 328 100 danska kronor (inkomståret 2019) kan få ett tilläggsavdrag utöver det vanliga reseavdraget, dock högst 15 400 danska kronor.41 Tilläggsavdraget trappas ned gradvis för inkomster över 272 100 danska kronor upp till 328 100 danska kronor. Det extra avdraget beräknas automatiskt av SKAT. Syftet med det förhöjda avdraget är bl.a. att vara ett incitament för arbets- kraftens rörlighet även för lågavlönade.42

40Jfr skattekontrolloven § 7 J och BEK nr 890 af 10/07/2015 Kapitel 8 § 18.

41Ligningsloven § 9 C Stk. 4.

42Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.3, Forhøjet befordringsfradrag for personer med lav indkomst.

146

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

Funktionsnedsatta och kroniskt sjuka

För skattskyldiga som kan visa att de på grund av funktionsnedsättning eller kronisk sjukdom har särskilda utgifter för resa mellan bostad och arbetsplats tillämpas inte de vanliga reseavdragsreglerna.43 Den skatt- skyldige kan i stället dra av normal resekostnad som överstiger 2 000 danska kronor, samt den del av den faktiska resekostnaden som överstiger normal resekostnad i det aktuella fallet.44 Normal resekost- nad beräknas, när kollektivtrafik kan användas, som utgiften för billigaste färdmedel och i andra fall som kostnaden för användning av eget transportmedel enligt kilometertaxor, som Skatterådet fastställer. Avdragsrätt kräver inte att resor sker till och från ordinarie bostad.45 Det innebär t.ex. att avdrag medges för resekostnader mellan fritidshus och arbetsplats.

8.4.4Danska erfarenheter

De danska reglerna om reseavdrag bidrar enligt Skatteministeriet till att minska arbetstagarnas kostnader för pendling mellan bostad och arbetsplats och kommer därmed, allt annat lika, att öka den geogra- fiska rörligheten. En hög grad av geografisk rörlighet bidrar till att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Mot den bakgrunden bedöms reseavdraget vara samhällsekonomiskt lönsam.

Reglerna medför enligt Skatteministeriet säkerligen både under- och överkompensation, men det är inget som Skatteministeriet kan kvantifiera. Skatteministeriets förväntning är att reseavdraget över- kompenserar en genomsnittlig pendlare som reser med kollektiv- trafik. Det beror på att kilometersatsen fastställs utifrån genomsnitt- liga kostnader vid bilkörning, som typiskt sett överstiger utgifter för t.ex. ett pendlarkort till tåg. På liknande sätt förväntar Skattemini- steriet att de flesta pendlare som samåker flera personer i en bil till och från arbetet överkompenseras.

Från tid till annan uppstår debatter om reseavdraget. Ett exempel från 2018 är när kilometersatserna sänktes som följd av lägre bensin- pris och bilars förbättrade bränsleekonomi. Pendlare som reste med

43Ligningsloven § 9 D.

44Beloppsgränsen om 2 000 kr tillämpas inte i vissa fall, se närmare Skat.dk, Juridisk vej- ledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.4, Befordring for invalide og kronisk syge.

45Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.4, Befordring for invalide og kronisk syge.

147

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

kollektivtrafik menade då att de straffades av lägre kilometersatser, eftersom de inte fick (direkt) glädje av lägre bränslepriser.

Enligt statistik från SKAT var det drygt en miljon skattskyldiga som gjorde reseavdrag inkomståret 2017 med totalt cirka 19 miljarder danska kronor. Skattebortfallet till följd av avdraget uppgick därmed till cirka 4,9 miljarder danska kronor.46 Det genomsnittliga avdraget uppgick till cirka 17 700 danska kronor. SKAT har genom stick- provskontroller undersökt reseavdrag för inkomståren 2008, 2010 och 2012.47 Avseende inkomståret 2012 framkom att fler än var tionde person av de knappt 900 000 personer som då hade yrkat rese- avdrag i självdeklarationen hade gjort fel.48 Fel antal dagar, som var en av den vanligaste orsaken till felaktigt reseavdrag, utgjorde

24procent av alla fall av fel.49 I genomsnitt var nettojusteringen efter skatt för dessa fel cirka 2 700 danska kronor, medan genomsnittet för alla felorsaker var cirka 1 900 danska kronor. SKAT har även gjort ett insatsprojekt och undersökt reseavdrag för inkomst- året 2013. Analysen pekade också ut antal arbetsdagar som en väsentlig källa till fel.50 Resultatet från insatsprojektet visade även att det inte hade nämnvärd betydelse för regelefterlevnaden huruvida reseavdraget hade gjorts helt eller delvis själv av den skattskyldige eller beräknats av SKAT med stöd av tredjemansuppgifter.51

8.4.5Slutsatser

Vissa skattskyldiga kan få reseavdraget förtryckt i självdeklaratio- nen. I dessa fall baseras avdraget på uppgifter från tredje man, bl.a. arbetsgivaren. Det verkar dock som att det inte har någon nämnvärd betydelse för felprocenten huruvida den skattskyldige helt eller del- vis själv har fyllt i reseavdraget eller om det har förtryckts.

46Beräknat som 26 procent av det totala avdragsbeloppet, se avsnitt 8.4.3.

47SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 3.

48SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 6.

49SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 13.

50SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 13.

51SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 11 ff.

148

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.5Jämförelse av reseavdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark

8.5.1Inledning

En del av vårt uppdrag är att föreslå hur ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt reseavdrag kan utformas. Både i Norge och Danmark har sådana avdragssystem införts och det är därför intressant att göra vissa jämförelser mellan länderna. I avsnitt 8.5.2–8.5.4 redogör vi för viktiga skillnader i systemens utformning och ekonomiska konse- kvenser. För Sverige avser jämförelsen det avståndsbaserade schablon- avdraget för resor med bil, eftersom avdraget för kollektivtrafik baseras på den skattskyldiges faktiska utgifter. En förutsättning för att få bil- avdrag i Sverige är att den skattskyldiga gör en tidsvinst om minst två timmar per dag genom att ta bil i stället för kollektivtrafik.

8.5.2Avdragssystemens utformning

I Tabell 8.3 nedan sammanfattar vi den information som ges i av- snitt 3.3.2 och avsnitt 8.3–8.4.5 om olika delar av avdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark. Vi gör följande observationer.

Både i Norge och Danmark, och i Sverige för arbetsresor med bil, fastställs avdragets storlek utifrån avståndet mellan den skattskyl- diges bostad och arbetsplats. Avdragsbeloppet beräknas både på resan till och från arbetsplatsen och fås genom att multiplicera ett belopp per kilometer (”kilometersatsen”) med reslängden i kilo- meter per dag och ett antal dagar med arbetsresor per år. Avdrags- beloppet begränsas genom olika avstånds- och beloppsgränser.

I Danmark ges avdrag för den del av resan per arbetsdag som överstiger 24 kilometer, vilket motsvarar ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om 12 kilometer. I Norge och Sverige är avdraget i stället begränsat till den del av beloppet som överstiger en belopps- gräns. Denna gräns uppgår i Norge till 22 700 norska kronor och i Sverige till 11 000 svenska kronor. Om en skattskyldig antas göra två arbetsresor per dag under 210 dagar per år behöver avståndet enkel resa mellan bostad och arbetsplats vara över cirka 35 kilometer i Norge och cirka 14–15 kilometer i Sverige för att kostnaden ska överstiga en sådan gräns. Det krävs alltså betydligt längre avstånd för att kunna göra avdrag i Norge jämfört med både Danmark och Sverige.

149

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

Det är bara i Norge som det även finns en övre beloppsgräns för avdraget. Den övre beloppsgränsen uppgår till 97 000 norska kronor och uppnås vid ett avstånd om cirka 179 kilometer mellan bostad och arbetsplats, givet samma antaganden om årligt resande som ovan.

I Norge och Danmark är kilometersatserna avståndsdifferentie- rade på så vis att de trappas ned för den del av resan som överstiger en viss total reslängd. I Norge används den lägre kilometersatsen för den del av resan som överstiger en reslängd om 50 000 kilometer per år, vilket motsvarar runt 119 kilometer i avstånd mellan bostad och arbetsplats om den skattskyldige reser så som antas ovan. Under vissa förutsättningar kan dock den högre kilometersatsen utgå även för reslängder över gränsen om 50 000 kilometer.

I Danmark sker nedtrappningen redan för den del av resan som överstiger 120 kilometer per dag, vilket i praktiken innebär ett avstånd om 60 kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Även i Danmark kan en högre kilometersats utgå för resor över 120 kilometer under vissa förutsättningar. I Sverige är kilometersatsen konstant.

8.5.3Avdragssystemen i andra delar

Avdragssystemen skiljer sig åt även i andra avseenden, till exempel hur avståndet och antalet dagar beräknas och hur avdraget hanteras i deklarationen.

I Norge beräknas avståndet som huvudregel utifrån den kortaste sträckan av väg och sträcka med allmänna transportmedel. Både i Sverige och Danmark är det färdvägen med bil som ligger till grund för avdraget. När det gäller antalet dagar är utgångspunkten i alla tre länder att avdraget ska beräknas utifrån det faktiska antalet dagar som den skattskyldige gjort resor till och från arbetet.

Både i Norge och Danmark finns det i vissa fall möjlighet att få uppgifterna som ligger till grund för avdraget förifyllda i deklara- tionsblanketten. Den möjligheten finns inte i Sverige.

150

Tabell 8.3	Sammanfattning av nuvarande avdragssystem beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark

Del av avdragssystemet		Sverige	Norge	Danmark
Nedre avståndsgräns		För att få göra avdrag krävs ett avstånd	För att få göra avdrag krävs ett avstånd	Avdrag kan bara göras för den del av
		mellan bostad och arbete om minst 5 km	mellan bostad och arbete om minst	resan per arbetsdag som överstiger 24 km
		för bil och 2 km för kollektivtrafik.	2,5 km.	(cirka 12 km enkel resa).
Övre avståndsgräns		Ingen.	Ingen.	Ingen.

Nedre beloppsgräns		11 000 SEK.	22 700 NOK.	Ingen.
Övre beloppsgräns		Ingen.	97 000 NOK1.	Ingen.
Kilometersatser		Fast avdragsbelopp för bil om 1,85 SEK	Fast avdragsbelopp om 1,56 NOK per km	Fast avdragsbelopp om 1,98 DKK per km
		per km (faktiska resekostnader för	för 1–50 000 km per år och därutöver	för 25–120 km och därutöver 0,99 DKK
		kollektivtrafik).	0,76 NOK per km (1,56 NOK om reslängd	per km (1,98 DKK i vissa s.k.
			och kostnader kan dokumenteras).	udkantskommuner).

2019:36 SOU

Avståndsberäkning	Kortast möjliga körsträcka.	Den kortaste sträckan av väg eller
		sträckan med allmänna transportmedel,
		med undantag för flyg, oavsett vilken
		färdväg som faktiskt använts.

Den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt använts.

151

länder andra i Reseavdrag

152

Del av avdragssystemet	Sverige	Norge	Danmark
Beräkning av antal dagar	Faktiskt antal arbetsdagar med resor.	Som huvudregel faktiska antalet arbetsdagar	Faktiskt antal arbetsdagar med
		med resor. För heltidsarbetande utifrån	resor.
		230 dagar per år och en resa tur och retur per
		arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom,
		ledighet, permission, tjänsteresor och liknande
		ska för heltidsarbetande räknas bort från de
		230 dagarna om frånvaron utgör fler än
		15 arbetsdagar per år.
Villkor och specialregler	För att få göra avdrag med bil krävs att
	avståndet mellan bostad och arbetsplats
	är minst 5 kilometer och att den skatt-
	skyldige genom att använda egen bil
	i stället för allmänna transportmedel
	regelmässigt gör en daglig tidsvinst på
	sammanlagt minst två timmar.
Förifyllda uppgifter	Nej.	Ja, om avdrag har gjorts förut.	Arbetstagare som endast har en
i deklarationen			arbetsplats får reseavdraget
			förifyllt
			i självdeklarationen.
Reseavdraget påverkar	Kommunal och statlig skatt.	Inntektsskatt (platt skatt).	Kommuneskat, sundhetsbidrag och
			kirkeskatt.
Värde av avdragsbelopp	Den enskilde skattskyldiges	Cirka 22 procent.	Cirka 26 procent.
i procent	marginalskatt. Varierar typiskt sett
	mellan cirka 28 och 60 procent.

Anm. 1Innebär i praktiken att högsta möjliga avdrag uppgår till 74 300 NOK per år.

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark.

länder andra i Reseavdrag

2019:36 SOU

SOU 2019:36

Reseavdrag i andra länder

8.5.4Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser

Värdet av avdraget för den enskilde skattskyldige, dvs. storleken på den resulterande skattelättnaden, beror på hur inkomstberäkningen påverkas av avdraget. I Sverige minskar avdraget den skattepliktiga in- komsten som kommunal och eventuell statlig inkomstskatt tas ut på. Det innebär att avdragets skattemässiga värde bestäms av respektive skattskyldiges marginalskatt. I Danmark och Norge ser inkomst- beskattningen annorlunda ut och värdet av avdraget uppgår till cirka 26 respektive 22 procent av avdraget, se avsnitt 8.4.3 och 8.3.3.

Det kan finnas skillnader mellan länderna utöver avdragssystemens utformning som påverkar hur skattskyldiga kompenseras för kostna- der för arbetsresor. Dessutom skiljer sig transportkostnaderna gene- rellt sett till följd av skillnader i t.ex. fordonsbeskattning och prissätt- ning av kollektivtrafik. För att ändå få en uppfattning om hur avdrags- systemens ekonomiska effekter för den skattskyldige jämför sig följer ett beräkningsexempel. I Tabell 8.4 och i texten nedan jämförs ungefär- liga avdragsbelopp och den resulterande skattelättnaden vid olika avstånd mellan bostad och arbetsplats, omräknat till svenska kronor.1 Resultaten redovisas även i Figur 8.1. Jämförelsen avser en skattskyl- dig som gör avdrag för två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. För Sverige görs beräkningarna både för en skattskyldig med låg och hög arbetsinkomst, vilket antas motsvara en marginalskatt om 32 procent respektive 52 procent2.

I vårt exempel ges skattskyldiga med hög marginalskatt, oavsett avstånd, störst skattelättnad i Sverige. Skattelättnaden är lägst i Norge. Danmark befinner sig i ett mellanläge. Antas i stället en låg marginal- skatt förändras jämförelsen enligt följande. Skattskyldiga med korta till medellånga avstånd mellan bostad och arbetsplats ges störst skatte- lättnad i Danmark och minst i Norge. Vid 30 kilometer resulterar av- draget i en skattelättnad om cirka 5 400 kronor i Danmark och cirka 4 000 kronor i Sverige. I Norge ges inget avdrag för resor på detta av- stånd, under förutsättningarna i exemplet. Vid 60 kilometer är skatte- lättnaden cirka 14 300 kronor i Danmark, cirka 11 400 kronor i Sverige och cirka 4 000 kronor i Norge. För skattskyldiga som har längre än

1Alla belopp redovisas i svenska kronor om inget annat anges.

2Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt och vid genomsnittlig kom- munalskatt, dvs. en fastställd förvärvsinkomst på cirka 504 400 kronor per år eller en månads- inkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

153

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

90 kilometer till sin arbetsplats ges i stället störst skattelättnad i Sverige. Detta är ett resultat av nedtrappningen av kilometersatsen över en viss avståndsgräns i det danska systemet. Om den skattskyl- dige däremot är berättigad till ett förhöjt avdrag enligt de danska reg- lerna blir skattelättnaden fortsatt högst i Danmark.

154

Tabell 8.4 Beräkningsexempel: ungefärliga reseavdrag och skattelättnad vid olika avstånd beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark, omräknat till SEK

Avstånd		Sverige1				Norge			Danmark
	Avdrag	Skattelättnad		Avdrag2		Skattelättnad		Avdrag3		Skattelättnad
		Låg marginalskatt	Hög marginalskatt	Ordinarie	Förhöjt	Ordinarie	Förhöjt	Ordinarie	Förhöjt	Ordinarie	Förhöjt
10 km	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
20 km	4 540	1 453	2 361	0	0	0	0	9 181	9 181	2 387	2 387

30 km	12 310	3 939	6 401	0	0	0	0	20 657	20 657	5 371	5 371
40 km	20 080	6 426	10 442	3 824	3 824	841	841	32 133	32 133	8 355	8 355
50 km	27 850	8 912	14 482	10 965	10 965	2 412	2 412	43 609	43 609	11 338	11 338
60 km	35 620	11 398	18 522	18 107	18 107	3 984	3 984	55 085	55 085	14 322	14 322

70 km	43 390	13 885	22 563	25 249	25 249	5 555	5 555	60 823	66 561	15 814	17 306
80 km	51 160	16 371	26 603	32 390	32 390	7 126	7 126	66 561	78 037	17 306	20 290

90 km	58 930	18 858	30 644	39 532	39 532	8 697	8 697	72 299	89 513	18 798	23 273
100 km	66 700	21 344	34 684	46 674	46 674	10 268	10 268	78 037	100 990	20 290	26 257
150 km	105 550	33 776	54 886	71 046	80 987	15 630	17 817	106 728	158 370	27 749	41 176
200 km	144 400	46 208	75 088	80 987	80 987	17 817	17 817	135 418	215 750	35 209	56 095

250 km	183 250	58 640	95 290	80 987	80 987	17 817	17 817	164 108	273 131	42 668	71 014

Anm. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Värdet av ett avdrag beräknas i Sverige med en hög och låg marginalskatt om 32 % resp. 52 %. Värdet av ett avdrag beräknas i Norge och Danmark till 22 % resp. 26 % av avdragsbeloppet. Kurser för valutakonvertering: DKK/SEK=1,38, NOK/SEK=1,09. 1Avdrag för arbetsresor med bil. 2Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,76 NOK per km för avstånd över 50 000 km (”Ordinarie”). Om reslängd och kostnader kan dokumenteras ges avdrag i stället med 1,56 NOK (”Förhöjt”). 3Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,99 DKK per km för avstånd över 120 km daglig resa (”Ordinarie”). I vissa s.k. udkantskommuner ges avdrag i stället med 1,98 DKK (”Förhöjt”).

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark, Riksbanken samt egna beräkningar.

155

2019:36 SOU

länder andra i Reseavdrag

Reseavdrag i andra länder

SOU 2019:36

SEK per år

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0	10	20	30	40	50	60	70	80	90	100		110		120	130	140	150	160
								km