sou 2019 35

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24947-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Amanda Lind

Regeringen beslutade den 8 mars 2018 att uppdra åt en särskild utredare att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämp- ningen av dessa villkor. Samma dag utsågs f.d. justitierådet Karin Almgren som särskild utredare.

Den 2 maj 2018 utsågs följande personer att ingå i utredningens expertgrupp: universitetslektorn/docenten Susanne Wallman Lund- åsen, professorn Staffan Johansson, ordföranden Rosaline Marbinah, politiskt sakkunnige Ludvig Sandberg, handläggaren Anders Nordh, chefsjuristen Lotta Persson, kanslirådet Mikael Lindman, departe- mentssekreteraren Matilda Wärmark, departementssekreteraren Julia Grosse och departementssekreteraren Johan Axhamn. Den 28 septem- ber 2018 entledigades Johan Axhamn från sitt uppdrag som expert. Samma dag förordnades ämnessakkunniga Karin Olsson som expert.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den

21 mars 2018 kanslirådet Daniel Lindvall. Samma dag anställdes departementssekreteraren Marie Ericsson och från och med den 1 maj 2018 hovrättsassessorn Linda Ferry som sekreterare i utredningen.

Utredningen, som har antagit namnet Demokrativillkorsutred- ningen, får härmed överlämna betänkandet, Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, SOU 2019:35.

Stockholm i juni 2019

Karin Almgren

/Daniel Lindvall

/Marie Ericsson

/Linda Ferry

Sammanfattning

Det civila samhället, dvs. den del av samhället, som är skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen, är av central betydelse för demokratin och har flera viktiga funktioner. Att medborgare fritt kan gå samman, organisera sig och med gemensam kraft kanalisera sina intressen till de politiska beslutsfattarna är en förutsättning för en fungerande demokrati. Det civila samhället verkar som demokratiskola, röstbärare och opinionsbildare, skapar samhälls- nyttig verksamhet inom olika sektorer och bidrar till gemenskap och tillit mellan människor.

De statliga bidragen till det civila samhällets organisationer är moti- verade av dessa samhällsnyttiga funktioner. Staten måste dock kunna försäkra sig om att bidrag fördelas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar. Det är av denna anledning nödvändigt att demokrativillkor ställs i den statliga bidragsgivningen. Att det ställs tydliga demokrativillkor har också betydelse för att upprätthålla allmänhetens förtroende för bidragsgivningen och för tilliten mellan det offentliga och det civila samhällets organisationer. Det civila samhället måste kunna lita på att bidragsgivare fattar beslut om bidrag utifrån tydliga och förutsägbara grunder.

Det är mot bakgrund av ovanstående som regeringen i mars 2018 tillsatte denna utredning. Utredningens huvudsakliga uppdrag är enligt direktiven att se över demokrativillkoren i statsbidragsförord- ningarna i syfte att säkerställa att bidragen fördelas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventio- nerna om mänskliga rättigheter. Utredningen har därför lämnat för- slag till ett förtydligat och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen.

Sammanfattning

SOU 2019:35

Utredningen har också analyserat de olika svårigheter och ut- maningar som de ansvariga myndigheterna och det civila samhället har med de demokrativillkor som i dag gäller i bidragsgivningen. Därutöver har utredningen övervägt hur tillämpningen av demokrati- villkoren kan underlättas genom bl.a. kunskapsstöd, samverkan och erfarenhetsutbyte mellan bidragsgivare samt utbildningsinsatser. Utredningen har för detta ändamål tagit fram ett stödmaterial, Vägledning för handläggare, som ska stödja handläggare i tillämp- ningen av demokrativillkoret. Slutligen har utredningen sett över dagens bestämmelser för överklagande, återkallelse och återkrav av statsbidrag.

Tillämpningen av nuvarande demokrativillkor

Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället är omfattande och svåröverblickbar. År 2018 uppgick de statliga bidragen till cirka 14 miljarder kronor. De fördelas av cirka 40 myndigheter och ett antal organisationer som tilldelats förvaltningsuppgifter (såväl stat- liga myndigheter som statsbidragsfördelande organisationer benämns här som myndigheter). Det rör sig bl.a. om bidrag till folkbildningen, idrotten, kultur-, bistånds-, ungdoms-, miljö- och kvinnoorganisa- tioner samt organisationer som är verksamma inom olika sociala områden. Bidrag till det civila samhället fördelas i regel med stöd av statsbidragsförordningar, men också med stöd av lagar, reglerings- brev, särskilda regeringsbeslut och ramavtal.

Av de cirka 80 förordningar som finns för bidrag till det civila sam- hällets organisationer innehåller nära hälften någon form av demokrati- villkor. Det finns tre typer av demokrativillkor. Villkor ställs på att organisationen (1) har ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, (2) är demokratiskt uppbyggd eller (3) i sin verksamhet respekterar demokratins idéer.

Det är enbart ett fåtal förordningar som har demokrativillkor som avser organisationens syfte. Det är däremot vanligt med villkor om att organisationen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Det innebär bl.a. att organisationen ska ha antagit stadgar som reglerar hur beslut fattas och hur ansvar utkrävs samt att medlemmarna ska ha möjlighet att påverka organisationen och verksamheten. De demokrativillkor

SOU 2019:35

Sammanfattning

som rör organisationens verksamhet uttrycks på olika sätt i förord- ningarna, men vanligen är villkoret formulerat som ett krav på att orga- nisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering.

Problem med nuvarande demokrativillkor

Utredningen har analyserat de svårigheter som de bidragsgivande myn- digheterna har i tillämpningen av gällande demokrativillkor. Myndig- heterna anser att villkor om att en bidragsmottagande organisation ska vara demokratiskt uppbyggd är oproblematiska. Inte heller demo- krativillkor rörande organisationens syfte innebär problem. Flera bidragsgivande myndigheter anser däremot att demokrativillkoren gällande organisationens verksamhet är svåra att tillämpa.

De demokrativillkor som i dag ställs avseende verksamheten är för det första otydligt formulerade. Dessutom saknas vägledande för- arbeten och praxis. Den mycket generella utformningen tillsammans med avsaknaden av anvisningar för tillämpningen gör det svårt för myndigheterna att tydligt utläsa vad som bör medföra ett avslag av ansökan eller återkrav av bidrag. Det kan befaras att bristen på tydlig- het i dessa avseenden lämnar myndigheterna ett alltför stort tolknings- utrymme vid tillämpningen, vilket kan få konsekvenser för rätts- säkerheten.

Vidare är de demokrativillkor som ställs i statsbidragsförordning- arna inte enhetliga, vilket försvårar för myndigheterna att utveckla en gemensam tolkning av demokrativillkorens innebörd. Bristen på enhet- lighet försvårar också för de ansökande organisationerna eftersom de måste förhålla sig till att olika villkor gäller för olika typer av bidrag. De kan inte på ett tillfredsställande sätt få kännedom om vad som förväntas av dem vid en bidragsansökan och vad som skulle kunna leda till avslag eller återkrav.

Det är enbart Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) som har beslutat att avslå ansökningar och återkräva statsbidrag med anledning av att demokrativillkoret avseende organi- sationens verksamhet inte ansetts vara uppfyllt. Flera av dessa beslut har överklagats till domstolarna, som ofta har delat myndighetens bedömning.

Sammanfattning

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

Det grundläggande motivet för ett demokrativillkor i bidragsgivningen är att förhindra att offentliga bidrag lämnas till verksamhet som strider mot samhällets grundläggande värderingar. För att uppnå detta måste ett demokrativillkor avseende den bidragsmottagande organisationens verksamhet ställas för bidrag till det civila samhället.

Demokrativillkor som avser organisationens syfte eller uppbygg- nad säkerställer inte att verksamheten är förenlig med samhällets grund- läggande värderingar. Utredningen bedömer därför att nuvarande villkor avseende organisationens syfte eller uppbyggnad inte behöver ändras och lämnar således inga förslag avseende sådana villkor.

Ett demokrativillkor som skyddar grundläggande värderingar i ett demokratiskt samhälle

Staten har ett särskilt ansvar att skydda de värden som anknyter till regeringsformens program- och målsättningsstadgande om respekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Därutöver har staten ett åtagande att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter enligt flera av de inter- nationella konventioner avseende mänskliga rättigheter som Sverige anslutit sig till.

Det är också av särskild betydelse att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte fördelas till organisationer som motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Enligt regeringsformen bygger den svenska folkstyrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Det kan därför aldrig vara accepterat att en organisation utför, rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld eller andra utom- parlamentariska metoder för att uppnå ett ideologiskt eller religiöst motiverat mål.

Ett demokrativillkor för verksamheten bör följaktligen utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekten för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket.

SOU 2019:35

Sammanfattning

Föreningsfriheten

Offentliga bidrag är en viktig inkomstkälla för en stor del av förenings- livet i Sverige. Ett avslag på en ansökan om bidrag kan få konsekvenser för en förenings förutsättningar att verka. Att som en civilsamhälles- organisation få ta del av statliga bidrag är dock inte en grundlags- skyddad rättighet. Ett beslut om att neka en organisation bidrag på grund av att den inte uppfyller ställda demokrativillkor innebär enligt utredningens bedömning inte en inskränkning av föreningsfriheten såsom denna rättighet är utformad i regeringsformen, Europakon- ventionen eller övriga internationella åtaganden. Statliga bidrag till civilsamhället är givetvis viktiga för organisationernas ekonomi, men den som inte uppfyller alla villkor för ett bidrag fråntas inte däri- genom sin rätt att sammansluta sig.

Utredningens förslag till demokrativillkor

Bidrag ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Utredningens förslag till demokrativillkor är utformat på så sätt att de ageranden som leder till att bidrag inte får lämnas uttryckligen anges. Genom att utforma demokrativillkoret på detta sätt under- lättas tillämpningen. Det ger vägledning för myndigheterna om vad i verksamheten som ska granskas och kontrolleras och ger dem bättre förutsättningar att bedöma lika fall lika. Konkretion ger också trygg- het för bidragsmottagande organisationer eftersom de lättare kan förutse vad som förväntas av dem och vilka ageranden som kan leda till ett avslag. Det har dock inte varit möjligt att på detaljnivå ange

Sammanfattning

SOU 2019:35

alla ageranden som utesluter att statsbidrag lämnas till en organisa- tion utan en viss generalisering är nödvändig.

Organisationens och företrädarnas agerande inom ramen för verksamheten ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret

Villkor för statsbidrag uppställs för organisationer och det är därmed förhållandena i organisationen eller organisationens agerande som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret. Det kan vara inne- hållet i organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, verksamhets- plan eller andra dokument som härrör från organisationen, t.ex. på en webbplats, som utesluter statsbidrag.

Demokrativillkoret ska också omfatta organisationens företrä- dare. Begreppet ”företrädare” bör avse såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen, t.ex. styrelseledamöter eller personer som är anställda eller utsedda av organisationen att utföra ett visst uppdrag. Om organisationen ger en medlem utrymme att representera organisationen i något samman- hang, t.ex. genom att uttala sig offentligt i en fråga, så får medlemmen anses företräda organisationen. En organisation måste även anses ha ett ansvar för andra personer som den ger utrymme för i verksam- heten, t.ex. en anlitad föreläsare eller en inbjuden talare vid en aktivitet som organisationen anordnar.

Det är ageranden inom ramen för en organisations verksamhet som ska bedömas. För att en organisation ska kunna hållas ansvarig för en företrädares agerande krävs det alltså att agerandet har en koppling till organisationen och dess verksamhet. Företrädares agerande i helt privata sammanhang, utan samband med företrädarens roll eller funk- tion i organisationen, bör organisationen som regel inte lastas för.

En organisation är också ansvarig för sina medlems- eller lokal- föreningar liksom deras företrädare. Det innebär att olika former av samarbets-, paraply- eller riksorganisationer är ansvariga för de orga- nisationer de samarbetar med i någon form.

SOU 2019:35

Sammanfattning

Våld, tvång eller hot

Enskildas rätt till kroppslig integritet och personlig frihet, dvs. skydd mot fysiska och psykiska angrepp, är grundläggande i ett demokra- tiskt samhälle. En organisation eller en företrädare som utövar våld, tvång eller hot ska inte beviljas statsbidrag för sin verksamhet. Det kan röra sig om en organisation eller en företrädare som med våld, tvång eller hot förmår medlemmar eller enskilda att agera i enlighet med religiöst, politiskt eller kulturellt motiverade regler eller normer. Det kan också vara fråga om organisationer eller företrädare som använder våld eller hot i förhållande till enskilda eller grupper för att påverka eller tysta en opposition.

Även ageranden som visserligen inte innefattar våld, tvång eller hot, men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grund- läggande fri- och rättigheter bör enligt utredningens uppfattning vara diskvalificerande för bidrag. Med uttrycket otillbörligt sätt avses t.ex. att organisationen eller företrädaren vilseleder en person, dvs. förmedlar en oriktig uppfattning om något förhållande. Otillbörligt är också ett utnyttjande av en persons utsatta ställning eller belägen- het t.ex. till följd av ett anställnings- eller lydnadsförhållande, sjuk- dom eller funktionsnedsättning.

Kränkningar av barns fri- och rättigheter ska bedömas som sär- skilt allvarliga. En organisation eller företrädare som utövar våld, hot eller tvång eller på annat otillbörligt sätt kränker barn ska inte be- viljas bidrag. Det kan handla om uppmaningar om att barn inte ska kunna ta del av utbildning, hälsovård eller sjukvård eller den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt barnkonventionen.

Icke-diskriminering och alla människors lika värde

Principerna om icke-diskriminering och alla människors lika värde tillhör de grundläggande fri- och rättigheterna och kommer till ut- tryck i regeringsformen liksom i nationell diskriminerings- och straff- lagstiftning. En organisation eller en företrädare som diskriminerar enskilda individer eller grupper ska enligt utredningens förslag inte beviljas bidrag. Diskrimineringslagen (2008:567) kan ge vägledning för att bedöma om ett visst agerande kan anses vara i strid med demo- krativillkoret. Demokrativillkoret omfattar emellertid även ageranden

Sammanfattning

SOU 2019:35

som faller utanför diskrimineringslagens tillämpningsområde, t.ex. att en organisation inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning.

Ageranden som visserligen inte är diskriminerande, men som på något annat sätt överträder principen om alla människors lika värde ska enligt utredningens mening också utesluta att en organisation beviljas statsbidrag. En organisation som ger uttryck för åsikter som kan bedömas vara hets mot folkgrupp överträder uppenbart principen om alla människors lika värde och ska inte vara berättigade till bidrag.

Särorganisering

Inom det civila samhället förekommer ofta organisering som riktar sig enbart till vissa grupper av individer t.ex. kvinnor, ungdomar eller personer med viss etnicitet. Sådan särorganisering är många gånger nödvändig för att uppfylla syftet med en organisations verksamhet. Det finns också undantagsregler i diskrimineringslagen som innebär att särbehandling som har ett berättigat syfte kan vara tillåten om de medel som används är nödvändiga och lämpliga för att uppnå syftet. Verksamheter som bygger på ”religiösa, ideologiska eller värderings- mässiga grunder” är specialfall där särbehandling kan tillåtas. Diskri- mineringslagen innehåller också regler om möjlighet till främjande, dvs. positiv särbehandling, baserad på t.ex. religion, kön eller etnicitet.

Mot denna bakgrund anser utredningen att villkoret om att en organisations verksamhet ska vara icke-diskriminerande inte ute- sluter att bidrag kan ges till en organisation med en verksamhet som enbart riktar sig till en viss grupp av individer om det är legitimt med hänsyn till organisationens eller verksamhetens syfte. Det innebär att en organisation som syftar till att stärka rättigheter eller bevara kulturliv för en etnisk grupp kan uppställa som villkor att medlem- marna ska tillhöra den aktuella etniska gruppen. I samhället finns också ett behov av att kunna skapa trygga rum för att arbeta med frågor som rör utsatta grupper i samhället, t.ex. hbtq och närstående- våld. Att begränsa tillträdet till organisationen för personer som inte tillhör den grupp som organisationen syftar till att stödja kan inte anses vara diskriminerande och ska enligt utredningen inte innebära att demokrativillkoret inte är uppfyllt.

SOU 2019:35

Sammanfattning

Rättfärdiga, främja eller uppmana

Det kan förekomma att en organisation eller företrädare under- stödjer eller försvarar kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Sådana ageranden måste också uppfattas vara i strid med samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att bidrag inte ska få lämnas till en organisation om den eller dess företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång eller hot eller andra otillbörliga kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter, till diskriminering eller andra överträdelser av principen om alla människors lika värde.

Det demokratiska styrelseskicket

Utredningen föreslår att statsbidrag inte ska lämnas till en organisa- tion om den eller dess företrädare motarbetar det demokratiska sty- relseskicket. Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer måste självfallet anses vara att mot- arbeta det demokratiska styrelseskicket. Det kan också vara fråga om en organisation eller företrädare som utövar eller uppmanar till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner, sabotage, skadegörelse, olaga intrång eller andra lagbrott. Även andra ageranden som inte är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska sty- relseskicket såsom att medvetet vilseleda eller sprida felaktig infor- mation i syfte att underminera demokratin och dess institutioner.

Bidrag får lämnas om det finns särskilda skäl

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoret får bidrag ändå lämnas till organisa- tionen om myndigheten bedömer att det finns särskilda skäl för det. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säker- ställa att det inte upprepas. Det bör också beaktas vilka möjligheter organisationen har haft att förebygga agerandet. Om ett agerande upprepas, bör inte organisationen kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta.

Sammanfattning

SOU 2019:35

Vid allvarliga överträdelser, t.ex. uppmaningar till våld med hat- motiv eller främjande av terrorism, kan det normalt inte anses föreligga särskilda skäl. Om ett flertal företrädare eller medlemsorganisationer agerat på ett otillåtet sätt eller om styrelsen eller en övervägande majo- ritet av medlemmarna har ställt sig bakom agerandet bör det inte heller finnas särskilda skäl att bevilja bidrag.

Regleringen av demokrativillkoret

Enligt utredningens förslag ska likalydande demokrativillkor för verk- samheten införas i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. Eftersom flera stats- bidrag till det civila samhällets organisationer utgår med stöd av ram- avtal, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut säkerställer inte förslaget fullt ut att statsbidrag endast lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att en särskild förordning med demokrativillkor in- förs som ska tillämpas när statsbidrag fördelas till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning.

Det finns därutöver ett stort antal statsbidragsförordningar som inte huvudsakligen riktar sig till civilsamhällesorganisationer, men som inte utesluter att bidrag lämnas till en sådan organisation. Bidrags- mottagare kan i de fallen även vara enskilda, aktiebolag, kommuner eller regioner. För dessa bidrag bedömer utredningen att behovet av demokrativillkor och vilka aktörer som ska omfattas av villkoret behöver övervägas närmare, varför några författningsändringar inte föreslås i dessa förordningar.

Stöd och samverkan i tillämpningen

Utredningen föreslår att MUCF ska få i uppdrag att stödja de bidrags- givande myndigheterna i tillämpningen. I uppdraget ska ingå att ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret, utveckla stöd- material om demokrativillkoret, erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgivning och skapa en samverkansgrupp bestående av bidrags- givande myndigheter. Utredningen anser att MUCF bör ansvara för uppdraget bl.a. eftersom myndigheten har erfarenhet av att hantera

SOU 2019:35

Sammanfattning

demokrativillkor avseende verksamheten och har tagit fram rapporter om tillämpningen av demokrativillkor. Myndigheten ger redan i dag stöd till andra myndigheter och samordnar dessutom ett myndig- hetsnätverk för civilsamhällesfrågor.

Återkallelse och återkrav

Utredningen anser att de bidragsutbetalande myndigheterna alltid ska kunna besluta om att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om myndigheten bedömer att en organisation inte uppfyller bidrags- villkoren. Utredningen föreslår därför att bestämmelser om åter- kallelse av beslut om bidrag införs i de statsbidragsförordningar som inte innehåller sådana bestämmelser. Utredningen anser därutöver att ett bidrag alltid ska kunna återkrävas om bidragsmottagaren bryter mot det föreslagna demokrativillkoret. I förordningarna införs därför en sådan grund för återbetalningsskyldighet.

Överklagandebestämmelser

Utredningen anser att det finns skäl att förändra överklagande- bestämmelserna i statsbidragsförordningarna för att främja rätts- säkerheten för de ansökande organisationerna. Ett flertal av bestäm- melserna innehåller i dag ett överklagandeförbud. Denna ordning är inte alltid förenlig med den rätt till domstolsprövning som följer av Europakonventionen och unionsrätten. Utgångspunkten är att beslut som avser enskildas civila rättigheter och skyldigheter får överklagas. Med denna utgångspunkt har utredningen sett över överklagande- bestämmelserna i de berörda statsbidragsförordningarna. I bestäm- melserna anges enligt utredningens förslag dels om ett beslut i fråga om en ansökan om bidrag får överklagas, dels att beslut om att återkalla ett beviljat bidrag eller återkräva ett utbetalat bidrag får överklagas.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till förordning om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället

Tillämpningsområde och definition

1 § I denna förordning finns bestämmelser om demokrativillkor för statsbidrag.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

2 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen och för enskilda organ till vilka uppgiften att fördela stats- bidrag har överlämnats.

Förordningen gäller inte för Regeringskansliet.

3 § Bestämmelserna i förordningen ska tillämpas när statsbidrag fördelas till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning.

4 § Med en organisation inom det civila samhället avses här en organisation som är organiserad utanför offentlig sektor och närings- liv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegen- nyttigt uppdrag.

Författningsförslag

SOU 2019:35

Villkor för statsbidrag

5 § Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

6 § Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om orga- nisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.3Förslag till lag om ändring av lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhets- område ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	17 a §
	Om ett beslut som avses i 7 §
	får överklagas, tillämpas 40 § för-
	valtningslagen (2017:900).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring av förordningen (1982:502) om statsbidrag till konsthantverkskooperativ

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:502) om stats- bidrag till konsthantverkskooperativ

dels att 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 2 a, 2 b, 5 a, 6 a och 6 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 a §

Bidrag får inte lämnas till en sammanslutning om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 b §

Om en sammanslutning eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 2 a §, får stöd ändå lämnas till sammanslutningen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om sam- manslutningen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata

Författningsförslag

SOU 2019:35

åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

5 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villko- ren för det ska kulturrådet besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller ome- delbart.

6 a §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om villkoren i 2 a § inte uppfylls.

6 b §

Om en mottagare är återbetal- ningsskyldig enligt 6 eller 6 a § ska kulturrådet besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.7Förslag till förordning om ändring av förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:524) om fri- villig försvarsverksamhet

dels att 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 5 a–5 e §§, och närmast före 5 c och 5 d §§ två nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 a §
	Stöd får inte lämnas till en orga-
	nisation om den eller någon av dess
	företrädare, inom ramen för verk-
	samheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	5 b §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 5 a §, får stöd ändå
	lämnas till organisationen om det
	finns särskilda skäl. Vid bedöm-
	ningen ska särskilt beaktas om
	organisationen tagit avstånd från
	agerandet och vidtagit adekvata
	åtgärder för att säkerställa att det
	inte upprepas.

SOU 2019:35

Författningsförslag

Hinder mot utbetalning

5 c §

Om den som har beviljats stöd inte längre uppfyller villkoren för det ska Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap respektive För- svarsmakten besluta att stödet helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

Återbetalning och återkrav

5 d §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om villkoren i 5 a § inte uppfylls.

5 e §

Om en organisation är åter- betalningsskyldig enligt 5 d §, ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap respektive Försvars- makten besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka stödet helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2019:35

	8 §1
Myndigheten för	samhälls-	Myndigheten för	samhälls-
skydd och beredskaps och För-		skydd och beredskaps och För-
svarsmaktens beslut	enligt 5 §	svarsmaktens beslut	enligt 5 §
första stycket får överklagas hos		första stycket, 5 c och 5 e §§ får
regeringen.		överklagas hos regeringen.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 8 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

1Senaste lydelse 2008:1012.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring av förordningen (1998:1368) om statsbidrag till vissa utställare inom bild- och formområdet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1368) om stats- bidrag till vissa utställare inom bild- och formområdet

dels att 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 2 a, 2 b och 5 a–5 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 a §

Bidrag får inte lämnas till en utställare om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 b §

Om en utställare eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 2 a §, får bidrag ändå lämnas till utställaren om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om utställaren tagit avstånd från agerandet och

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 5 a och 5 c §§ får dock inte överklagas.

Författningsförslag

SOU 2019:35

vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

5 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkor- en för det ska Statens kulturråd besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

5 b §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om villkoren i 2 a § inte uppfylls.

5 c §

Om en mottagare är återbetal- ningsskyldig enligt 5 b §, ska Statens kulturråd besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.

8 §

Statens kulturråds beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 8 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om ändring av förordningen (1998:1636) om vissa statsbidrag för utveckling av skolväsendet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1636) om vissa statsbidrag för utveckling av skolväsendet

dels att 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 2 a, 2 b och 3 a–3 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 2 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata

Författningsförslag

SOU 2019:35

åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

3 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller vill- koren för det ska Statens skolverk besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

3 b §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om villkoren i 2 a § inte uppfylls.

3 c §

Om en mottagare är återbetal- ningsskyldig enligt 3 b §, ska Statens skolverk besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidra- get. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att av- stå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.10Förslag till förordning om ändring av förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1177) om stats- bidrag till idrottsverksamhet

dels att 11, 12 och 14 §§ ska ha följande lydelse, dels att nuvarande 6 a § ska betecknas 6 c §,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 10 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	6 b §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 6 a §, får bidrag ändå
	lämnas till organisationen om det
	finns särskilda skäl. Vid bedöm-
	ningen ska särskilt beaktas om
	organisationen tagit avstånd från

Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt 11 §, ska Sveriges Riksidrottsförbund besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får Sveriges

SOU 2019:35

Författningsförslag

agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

10§3

Om den som har beviljats bi-

drag inte längre uppfyller villko- ren för det ska Sveriges Riksidrotts- förbund besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

11 §4

Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är återbe- talningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt,

2. bidraget inte används för	2. bidraget inte används för
det ändamål det har beviljats för,	det ändamål det har beviljats för,
eller
3. mottagaren inte lämnar så-	3. mottagaren inte lämnar så-
dana handlingar och andra upp-	dana handlingar och andra upp-
gifter som avses i 8 § 1.	gifter som avses i 8 § 1, eller
	4. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 6 a §.

12 §5

Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt 11 §, får Sveriges Riksidrottsförbund besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget.

3Tidigare 10 § upphävd genom 2012:116.

4Senaste lydelse 2009:1589.

5Senaste lydelse 2009:1589.

Författningsförslag

SOU 2019:35

	Riksidrottsförbund besluta att av-
	stå från att kräva tillbaka bidraget
	helt eller delvis.
14 §6
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns bestämmelser
	om överklagande till allmän för-

valtningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bi- drag samt beslut enligt 10 och 12 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

6Senaste lydelse 2012:116.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.11Förslag till förordning om ändring av förordningen (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisationer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:7) om stats- bidrag till handikapporganisationer

dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 a, 4 b och 8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 a §

Bidrag får inte lämnas till en handikapporganisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

4 b §

Om en handikapporganisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 4 a §, får bi- drag ändå lämnas till organisatio- nen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt be- aktas om organisationen tagit av- stånd från agerandet och vidtagit

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bi- drag samt beslut enligt 8 a och 11 §§ får dock inte överklagas.

Socialstyrelsen ska besluta att ett utbetalat bidrag ska betalas tillbaka om oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter från sökanden är orsak till att bidraget felaktigt beviljats eller mottagaren inte upp- fyller villkoren i 4 a §.

Om det finns särskilda skäl för det får Socialstyrelsen besluta att avstå från att kräva tillbaka bi- draget helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2019:35

adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

8 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villko- ren för det ska Socialstyrelsen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

11 §

Socialstyrelsen får besluta att ett utbetalat bidrag skall betalas tillbaka om oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter från sökanden är orsak till att bidraget felaktigt beviljats.

12 §

Socialstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 12 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring av förordningen (2001:1194) om statsbidrag till kooperativ utveckling, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:1194) om stats- bidrag till kooperativ utveckling, m.m.

dels att 12 och 13 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 10 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 a §

Bidrag får inte lämnas till ett ko- operativt utvecklingscentrum om det eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

6 b §

Om ett kooperativt utveck- lingscentrum eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 6 a §, får bidrag ändå lämnas till centrumet om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska sär- skilt beaktas om centrumet tagit

– bidraget eller förskottet på bidraget inte använts för avsett ändamål,

– bidragets användning inte har redovisats i enlighet med 11 §, eller

– mottagaren inte uppfyller vill- koren i 6 a §.

Om det finns särskilda skäl för det får Tillväxtverket besluta att avstå från att kräva tillbaka bi- draget helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2019:35

avstånd från agerandet och vid- tagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villko- ren för det ska Tillväxtverket be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

12 §7

Tillväxtverket kan besluta att	Tillväxtverket ska besluta att
ett bidrag skall betalas tillbaka om	ett bidrag ska betalas tillbaka om

–bidraget betalats ut på grund av uppenbart felaktiga eller vilse- ledande uppgifter,

– bidraget eller förskottet på bidraget inte använts för avsett ändamål, eller

– bidragets användning inte har redovisats i enlighet med 11 §.

7Senaste lydelse 2009:157.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.13Förslag till förordning om ändring av förordningen (2002:954) om statsbidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:954) om stats- bidrag till vissa organisationer inom kriminalvårdens område

dels att 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	3 b §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 3 a §, får bidrag ändå
	lämnas till organisationen om det
	finns särskilda skäl. Vid bedöm-
	ningen ska särskilt beaktas om
	organisationen tagit avstånd från

SOU 2019:35Författningsförslag

	agerandet och vidtagit adekvata
	åtgärder för att säkerställa att det
	inte upprepas.
6 §9
Kriminalvården får besluta att	Kriminalvården ska besluta att
ett beviljat statsbidrag inte skall	ett beviljat statsbidrag inte ska
betalas ut, om det kan antas att	betalas ut, om det kan antas att
bidraget har beviljats på grund av	bidraget har beviljats på grund av
felaktiga uppgifter eller om för-	felaktiga uppgifter eller om för-
utsättningarna för bidraget inte	utsättningarna för bidraget inte
längre finns.	längre finns. Beslutet gäller ome-
	delbart.
Kriminalvården får besluta att	Kriminalvården ska besluta att
ett bidrag helt eller delvis skall be-	ett bidrag helt eller delvis ska be-
talas tillbaka om	talas tillbaka om
1. det har beviljats på felaktiga grunder,
2. det inte används för det	2. det inte används för det
ändamål det har beviljats för, eller	ändamål det har beviljats för,
3. organisationen inte lämnar	3. organisationen inte lämnar
redovisning och handlingar som	redovisning och handlingar som
avses i 5 §.	avses i 5 §, eller
	4. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.

Om det finns särskilda skäl för det får Kriminalvården besluta att avstå från att kräva tillbaka bi- draget helt eller delvis.

7§10

Kriminalvårdens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

9Senaste lydelse 2005:1026.

10Senaste lydelse 2005:1026.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.14Förslag till förordning om ändring av förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:989) om stat- ligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskrimi- nering

dels att 5, 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §

Stöd får inte lämnas till en organisation eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en organisation eller stif- telse eller dess företrädare har age- rat på det sätt som anges i 3 a §, får stöd ändå lämnas till organisatio- nen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen

Författningsförslag

SOU 2019:35

ska särskilt beaktas om organisa- tionen eller stiftelsen tagit avstånd från agerandet och vidtagit ade- kvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

5§11

Stödet betalas ut förskottsvis två gånger per år.

Myndigheten för ungdoms-	Myndigheten för ungdoms-
och civilsamhällesfrågor får be-	och civilsamhällesfrågor ska be-
sluta att ett beviljat stöd inte	sluta att ett beviljat stöd inte ska
skall betalas ut om det kan antas	betalas ut om det kan antas att
att stödet har beviljats på grund	stödet har beviljats på grund av
av felaktiga uppgifter.	felaktiga uppgifter eller om den
	som har beviljats stöd inte längre
	uppfyller villkoren för det. Beslutet
	gäller omedelbart.

7§12

Myndigheten för ungdoms-	Myndigheten	för	ungdoms-
och civilsamhällesfrågor får be-	och civilsamhällesfrågor ska be-
sluta att kräva tillbaka stöd om	sluta att kräva tillbaka stöd om
1. det har lämnats på grund av felaktiga uppgifter,
2. det inte har använts för det	2. det inte har använts för det
ändamål det beviljats för, eller	ändamål det beviljats för,
3. organisationen eller stiftel-	3. organisationen eller stiftel-
sen inte lämnar sådana uppgifter	sen inte lämnar sådana uppgifter
som avses i 6 §.	som avses i 6 §, eller
	4. mottagaren	inte	uppfyller
	villkoren i 3 a §.

Om det finns särskilda skäl för det får Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor besluta att avstå från att kräva tillbaka bi- draget helt eller delvis.

11Senaste lydelse 2014:90.

12Senaste lydelse 2014:90.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.15Förslag till förordning om ändring av förordningen (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:752) om stats- bidrag till pensionärsorganisationer

dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och 4 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	4 b §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 4 a §, får bidrag ändå
	lämnas till organisationen om det
	finns särskilda skäl. Vid bedöm-
	ningen ska särskilt beaktas om
	organisationen tagit avstånd från
	agerandet och vidtagit adekvata

Socialstyrelsen ska besluta att ett utbetalat bidrag ska betalas tillbaka eller att ett beviljat bi- drag inte ska betalas ut, om oriktiga eller ofullständiga upp- gifter från sökanden är orsak till att bidraget felaktigt beviljats eller om mottagaren inte uppfyller villkoren i 4 a §.

Om det finns särskilda skäl för det får Socialstyrelsen besluta att avstå från att kräva tillbaka bi- draget helt eller delvis. Ett beslut att inte betala ut ett beviljat bidrag gäller omedelbart.

SOU 2019:35

Författningsförslag

åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

11 §

Socialstyrelsen får besluta att ett utbetalat bidrag skall betalas tillbaka eller att ett beviljat bi- drag inte skall betalas ut, om oriktiga eller ofullständiga upp- gifter från sökanden är orsak till att bidraget felaktigt beviljats.

12 §

Socialstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 12 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.16Förslag till förordning om ändring av förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2005:765) om stats- bidrag för nationella minoriteter

dels att 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 8 b, 8 c och 11 a §§, och närmast före 11 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	8 b §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	8 c §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 8 b §, får bidrag ändå
	lämnas till organisationen om det
	finns särskilda skäl. Vid bedöm-
	ningen ska särskilt beaktas om
	organisationen tagit avstånd från
	agerandet och vidtagit adekvata

SOU 2019:35

Författningsförslag

åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

11 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villko- ren för det ska Länsstyrelsen i Stockholms län besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

13§14

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte används för det syfte som anges i 2 §,

4. mottagaren inte lämnar så-	4. mottagaren inte lämnar så-
dana handlingar och uppgifter som	dana handlingar och uppgifter som
avses i 12 §, eller	avses i 12 §,
5. villkor i beslutet inte har	5. villkor i beslutet inte har
följts.	följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 8 b §.

14Senaste lydelse 2009:1300.

FörfattningsförslagSOU 2019:35

14 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.
	Andra beslut än beslut i fråga

om ansökan om bidrag samt beslut enligt 11 a och 13 a §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.17Förslag till förordning om ändring av förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2005:1089) om stats- bidrag för kvinnors organisering

dels att 6, 8, 25 och 26 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 9 b, 9 c och 24 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
6 §
Organisationsbidrag får läm-	Organisationsbidrag får läm-
nas till en ideell förening för verk-	nas till en ideell förening för verk-
samhet som tillgodoser syftena	samhet som tillgodoser syftena
enligt 1 §. Verksamheten skall be-	enligt 1 §. Verksamheten ska be-
drivas av en kvinnoorganisation	drivas av en kvinnoorganisation
som	som
1. har en demokratisk upp-	1. har en demokratisk upp-
byggnad och som bedriver en verk-	byggnad,
samhet som inte strider mot demo-
kratins idéer,

2.har en riksomfattande organisation med ordinarie verksamhet

iminst fem län eller har ett riksintresse, och

3.har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år före an- sökan om bidrag.

Med ett riksintresse avses att kvinnoorganisationen bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för hela samhället och inte endast lokalt.

Undantag från kravet i första stycket 3 får medges om en sådan kvinnoorganisation som avses i 2 § 3 har ombildats till en ideell för- ening och har bedrivit och beviljats organisationsbidrag för samma verksamhet under tre år före ansökan om bidrag.

Författningsförslag

SOU 2019:35

8 §

Verksamhetsbidrag får lämnas till en ideell förening eller en stif- telse för verksamhet som tillgodoser syftena enligt 1 §.

För bidrag till en ideell fören-	För bidrag till en ideell fören-
ing krävs att verksamheten skall	ing krävs att verksamheten ska
bedrivas av en kvinnoorganisation	bedrivas av en kvinnoorganisation
som har en demokratisk upp-	som har en demokratisk upp-
byggnad. Verksamheten får be-	byggnad. Verksamheten får be-
drivas tillsammans med en eller	drivas tillsammans med en eller
flera parter eller nätverk. För	flera parter eller nätverk. För
bidrag till en stiftelse krävs att	bidrag till en stiftelse krävs att
verksamheten skall bedrivas av en	verksamheten ska bedrivas av en
stiftelse som inte är statlig eller	stiftelse som inte är statlig eller
kommunal, och med huvudsak-	kommunal, och med huvudsak-
ligt ändamål att stärka kvinnors	ligt ändamål att stärka kvinnors
ställning i samhället.	ställning i samhället.
Verksamheten skall bestå i akti-	Verksamheten ska bestå i akti-
viteter som syftar till att engagera	viteter som syftar till att engagera
kvinnor för ett visst ändamål	kvinnor för ett visst ändamål
som har ett riksintresse eller till	som har ett riksintresse eller till
internationellt utbyte mellan kvin-	internationellt utbyte mellan kvin-
nor. Verksamheten får inte strida	nor. Aktiviteterna ska vara till-
mot demokratins idéer. Aktivite-	fälliga och avgränsade från fören-
terna skall vara tillfälliga och av-	ingens eller stiftelsens ordinarie
gränsade från föreningens eller	verksamhet.
stiftelsens ordinarie verksamhet.
	9 b §
	Bidrag får inte lämnas till en
	förening eller en stiftelse om den
	eller någon av dess företrädare, in-
	om ramen för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,

SOU 2019:35

Författningsförslag

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

9 c §

Om en förening eller stiftelse eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 9 b §, får bi- drag ändå lämnas till föreningen eller stiftelsen om det finns särskil- da skäl. Vid bedömningen ska sär- skilt beaktas om föreningen eller stiftelsen tagit avstånd från age- randet och vidtagit adekvata åt- gärder för att säkerställa att det inte upprepas.

24 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Jämställdhetsmyndig- heten besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

25§15

Jämställdhetsmyndigheten får	Jämställdhetsmyndigheten ska
besluta att helt eller delvis kräva	besluta att helt eller delvis kräva
tillbaka ett bidrag	tillbaka ett bidrag

1.om mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp eller att bidraget av annat skäl lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

2.om bidraget inte används för det ändamål det har beviljats för,

15Senaste lydelse 2017:938.

Författningsförslag

SOU 2019:35

3.om föreningen eller stiftel- sen inte lämnar sådana handlingar och underlag som avses i 21 och 22 §§, eller

4.om villkor i beslutet inte har följts.

3.om föreningen eller stiftel- sen inte lämnar sådana handlingar och underlag som avses i 21 och 22 §§,

4.om villkor i beslutet inte har följts, eller

5.mottagaren inte uppfyller vill- koren i 9 b §.

Om det finns särskilda skäl för det får Jämställdhetsmyndigheten besluta att avstå från att kräva till- baka bidraget helt eller delvis.

26 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol. Andra beslut än be-

slut i fråga om ansökan om bidrag samt beslut enligt 24 a och 25 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 26 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.18Förslag till förordning om ändring av förordningen (2006:93) om statsbidrag

till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:93) om stats- bidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smitt- samma sjukdomar

dels att 2, 3, 22 och 23 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 2 b och 21 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Statsbidrag får lämnas till en ideell organisation som

1.är en juridisk person med ett allmännyttigt ideellt ändamål,

2.är en riksorganisation,

3.har en organisation och verk-

samhet som inte strider mot demo-
kratins idéer,
4. bedriver arbete i form av	3. bedriver arbete i form av
förebyggande eller stödjande in-	förebyggande eller stödjande in-
satser inom det område som an-	satser inom det område som an-
ges i 1 § första stycket,	ges i 1 § första stycket,
5. har bedrivit verksamhet in-	4. har bedrivit verksamhet in-
om något av de områden som an-	om något av de områden som an-
ges i 1 § första stycket under	ges i 1 § första stycket under
minst två år, och	minst två år, och
6. har upprättat en treårsplan	5. har upprättat en treårsplan
där det beskrivs vad organisatio-	där det beskrivs vad organisatio-
nen planerar att genomföra under	nen planerar att genomföra under
denna period samt hur arbetet	denna period samt hur arbetet
kommer att följas upp.	kommer att följas upp.

Författningsförslag

SOU 2019:35

2 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 b §

3 §

Om det finns särskilda skäl	Om det finns särskilda skäl
får statsbidrag även lämnas till	får statsbidrag även lämnas till
organisationer som inte uppfyller	organisationer som inte uppfyller
de villkor som anges i 2 § 2 eller	de villkor som anges i 2 § 2 eller
5. Vid bedömningen av om bi-	4. Vid bedömningen av om bi-
drag skall beviljas i dessa fall skall	drag ska beviljas i dessa fall ska
behovet av förnyelsearbete inom	behovet av förnyelsearbete inom
det område där organisationen är	det område där organisationen är
verksam särskilt beaktas.	verksam särskilt beaktas.

SOU 2019:35

Författningsförslag

21 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Folkhälsomyndigheten besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

22§16

Folkhälsomyndigheten får be-	Folkhälsomyndigheten ska be-
sluta att helt eller delvis kräva till-	sluta att helt eller delvis kräva till-
baka ett bidrag	baka ett bidrag

1.om mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.om bidraget av annat skäl lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.om bidraget helt eller delvis inte utnyttjats eller inte använts för det ändamål det har beviljats för,

4. om mottagaren inte lämnar	4. om mottagaren inte lämnar
sådana handlingar och underlag	sådana handlingar och underlag
som avses i 18 och 19 §§, eller	som avses i 18 och 19 §§,
5. om villkor i beslutet inte	5. om villkoren för bidraget
har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 2 a §.
	Om det finns särskilda skäl för
	det får Folkhälsomyndigheten be-
	sluta att avstå från att kräva till-
	baka bidraget helt eller delvis.

16Senaste lydelse 2013:902.

Författningsförslag

SOU 2019:35

23§17

Folkhälsomyndighetens beslut	I	40 §	förvaltningslagen
enligt denna förordning får inte	(2017:900)		finns bestämmelser
överklagas.	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut i fråga om ansökan om bi-

drag samt beslut enligt 21 a och 22 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 23 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

17Senaste lydelse 2013:902.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.19Förslag till förordning om ändring av förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:390) om stats- bidrag till jämställdhetsprojekt

dels att 5, 18 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 13 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 §
Bidrag får lämnas till ideella	Bidrag får lämnas till ideella
föreningar eller stiftelser, som	föreningar eller stiftelser, som
inte är statliga eller kommunala,	inte är statliga eller kommunala.

och som bedriver en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer.

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en förening eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Författningsförslag

SOU 2019:35

5 b §

Om en förening eller stiftelse eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 a §, får bi- drag ändå lämnas till föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska sär- skilt beaktas om föreningen eller stiftelsen tagit avstånd från age- randet och vidtagit adekvata åt- gärder för att säkerställa att det inte upprepas.

13 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Jämställdhetsmyndig- heten besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

18§18

Jämställdhetsmyndigheten får	Jämställdhetsmyndigheten ska
besluta att helt eller delvis kräva	besluta att helt eller delvis kräva
tillbaka ett bidrag om	tillbaka ett bidrag om

1.mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp eller om bidraget av annat skäl har lämnats fel- aktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

2.bidraget inte har använts för det ändamål det har beviljats för,

3. föreningen eller stiftelsen	3. föreningen eller stiftelsen
inte lämnar sådana handlingar och	inte lämnar sådana handlingar och
underlag som avses i 14 eller 15 §,	underlag som avses i 14 eller 15 §,
eller
4. villkor i beslutet inte har upp-	4. villkor i beslutet inte har upp-
fyllts.	fyllts, eller

18Senaste lydelse 2017:939.

SOU 2019:35

Författningsförslag

5.mottagaren inte uppfyller vill- koren i 5 a §.

Om det finns särskilda skäl för det får Jämställdhetsmyndigheten besluta att avstå från att kräva till- baka bidraget helt eller delvis.

19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns	bestämmelser
	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut	enligt	13 a	och 18 §§ får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.20Förslag till förordning om ändring av förordningen (2007:954) om statsbidrag till organisationer på konsumentområdet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:954) om stat- ligt stöd till organisationer på konsumentområdet

dels att 9, 12 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av följan- de lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	3 b §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 3 a §, får bidrag ändå
	lämnas till organisationen om det
	finns särskilda skäl. Vid bedöm-
	ningen ska särskilt beaktas om
	organisationen tagit avstånd från
	agerandet och vidtagit adekvata

Konsumentverket ska besluta att ett beviljat bidrag inte ska be- talas ut om det kan antas att bi- draget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter eller om den som beviljats bidrag inte längre upp- fyller villkoren för det. Beslutet gäller omedelbart.

SOU 2019:35

Författningsförslag

åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

9§19

Konsumentverket får besluta att ett beviljat bidrag inte ska be- talas ut om det kan antas att bi- draget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter.

12§20

En organisation som har tagit emot bidrag enligt denna för- ordning är återbetalningsskyldig om

1.bidraget har lämnats på grund av felaktiga uppgifter,

2.bidraget inte har använts för det ändamål det beviljats för,

3. den inte lämnar sådana	3. den inte lämnar sådana
handlingar och andra uppgifter	handlingar och andra uppgifter
som avses i 10 §, eller	som avses i 10 §,
4. villkor i beslutet om att be-	4. villkor i beslutet om att be-
vilja bidrag inte har följts.	vilja bidrag inte har följts, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.

19Senaste lydelse 2018:1198.

20Senaste lydelse 2018:1198.

Författningsförslag

SOU 2019:35

14§21

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut om organisationsbidrag			än beslut om organisationsbidrag
enligt 5 och 9 §§ får dock inte			enligt 5 § samt beslut enligt 9 och
överklagas.			13 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

21Senaste lydelse 2018:1198.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.21Förslag till förordning om ändring av förordningen (2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:62) om stats- bidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intole- rans

dels att 4, 14 och 17 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 a, 4 b och 10 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 §
Bidrag får lämnas till organi-	Bidrag får lämnas till organi-
sationer och stiftelser, som inte	sationer och stiftelser, som inte
är statliga eller kommunala, och	är statliga eller kommunala, och
som utan vinstsyfte bedriver en	som utan vinstsyfte bedriver en
verksamhet i Sverige som inte	verksamhet i Sverige.
strider mot demokratins idéer.

4 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, in- om ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Författningsförslag

SOU 2019:35

4 b §

Om en organisation eller stif- telse eller dess företrädare har age- rat på det sätt som anges i 4 a §, får bidrag ändå lämnas till organisa- tionen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisa- tionen eller stiftelsen tagit avstånd från agerandet och vidtagit ade- kvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkor- en för det ska Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrå- gor besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

14 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte används för det ändamål det har beviljats,

4. den som har mottagit bi-	4. den som har mottagit bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 11 §, eller	ning som avses i 11 §,
5. villkor i beslutet inte har	5. villkor i beslutet om bidrag
följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 4 a §.

SOU 2019:35Författningsförslag

17 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol. Andra beslut än be-
	slut enligt 10 a och 15 §§ får dock
	inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 17 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.22Förslag till förordning om ändring av förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:63) om stats- bidrag till organisationer bildade på etnisk grund

dels att 4, 13 och 16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 9 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Bidrag får lämnas till en organisation som

1.till övervägande del har medlemmar med utländsk bakgrund,

2.bedriver sin verksamhet i Sverige,

3.har en riksomfattande organisation med tillfredsställande geo- grafisk spridning i förhållande till dem som utgör organisationens medlemsunderlag,

4.har minst 1 000 betalande medlemmar anslutna till lokalfören- ingar eller avdelningar,

5.själv bekostar en del av sin verksamhet,

6. har en demokratisk upp-	6. har en demokratisk upp-
byggnad och som bedriver en verk-	byggnad,
samhet som inte strider mot demo-
kratins idéer,

7.har ett syfte som överensstämmer med vad som anges i 1 § andra stycket, och

8.har bedrivit verksamhet under minst två år.

6 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

SOU 2019:35

Författningsförslag

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

6 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges 6 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

9 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkor- en för bidraget ska Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

13 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

Författningsförslag

SOU 2019:35

3.bidraget inte används för det syfte som anges i 1 § andra stycket,

4. den som har mottagit bi-	4. den som har mottagit bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 10 §, eller	ning som avses i 10 §,
5. villkor i beslutet inte har	5. villkor i beslutet inte har
följts.	följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 6 a §.

16§22

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut i fråga om ansökan om			än beslut i fråga om ansökan om
bidrag får dock inte överklagas.			bidrag samt beslut enligt 9 a och
			14 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 16 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

22Senaste lydelse 2018:528.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.23Förslag till förordning om ändring av förordningen (2008:349) om statsbidrag

till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:349) om stats- bidrag till organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck

dels att 5, 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 12 a §§, och närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 §

Bidrag får lämnas till en organisation som

1. är självständig och demo-	1. är självständig och demo-
kratiskt uppbyggd med en verk-	kratiskt uppbyggd,
samhet som inte strider mot demo-
kratins idéer,

2.har ett huvudsakligt syfte som överensstämmer med 2 §,

3.bedriver sin verksamhet i Sverige,

4.själv bekostar en del av sin verksamhet,

5.har en riksomfattande organisation med tillfredsställande geo- grafisk spridning i förhållande till organisationens medlemsunderlag,

6.har bedrivit verksamhet med ett ändamål som överensstämmer med 2 § under minst två år, och

7.har minst 500 betalande medlemmar eller har betalande med- lemmar och organiserad verksamhet i minst fyra lokalföreningar eller avdelningar.

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

5 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

12 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkor- en för det ska Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

SOU 2019:35

Författningsförslag

16 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte används för det syfte som anges i 2 §,

4. den som har tagit emot bi-	4. den som har tagit emot bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 13 §, eller	ning som avses i 13 §,
5. villkor i beslutet inte har	5. villkor i beslutet inte har
följts.	följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 5 a §.

19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns bestämmelser

om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bi- drag samt beslut enligt 12 a och 17 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.24Förslag till förordning om ändring av förordningen (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1239) om stats- bidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riks- organisationer för adopterade

dels att 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 10 a §§, och närmast före 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation eller sammanslutning
	om den eller någon av dess före-
	trädare, inom ramen för verk-
	samheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	5 b §
	Om en organisation eller sam-
	manslutning eller dess företrädare
	har agerat på det sätt som anges i
	5 a §, får bidrag ändå lämnas till

SOU 2019:35

Författningsförslag

organisationen eller sammanslut- ningen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt be- aktas om organisationen eller sam- manslutningen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkor- en för det ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

13§23

Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är åter- betalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget inte används för det ändamål det har beviljats,

3.villkor i beslutet om bidrag inte följts,

4. mottagaren inte lämnar så-	4. mottagaren inte lämnar så-
dan redovisning som avses i 11 §,	dan redovisning som avses i 11 §,
eller
5. mottagaren är en auktori-	5. mottagaren är en auktori-
serad adoptionssammanslutning	serad adoptionssammanslutning
och denna har fått sin auktorisa-	och denna har fått sin auktorisa-
tion återkallad.	tion återkallad, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 5 a §.

23Senaste lydelse 2015:980.

Författningsförslag

SOU 2019:35

Om en mottagare av ett bidrag är återbetalningsskyldig enligt första stycket ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl får myndigheten efterge återkrav helt eller delvis.

14§24

Beslut av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd enligt denna förordning får inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

24Senaste lydelse 2015:980.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.25Förslag till förordning om ändring av förordningen (2009:955) om statsbidrag

till vissa juridiska personer som tillhandahåller meningsfull sysselsättning till personer med psykisk funktionsnedsättning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:955) om stats- bidrag till vissa juridiska personer som tillhandahåller meningsfull sysselsättning till personer med psykisk funktionsnedsättning

dels att 18 och 21 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 b, 2 c och 17 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 b §

Bidrag får inte lämnas till en juridisk person om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 c §

Om en juridisk person eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 2 b §, får bidrag ändå lämnas till den juridiska personen om det finns särskilda

Författningsförslag

SOU 2019:35

skäl. Vid bedömningen ska sär- skilt beaktas om den juridiska per- sonen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

17 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Socialstyrelsen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller ome- delbart.

18 §

En bidragsmottagare är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

4. mottagaren inte har lämnat	4. mottagaren inte har lämnat
sådan redovisning eller sådant	sådan redovisning eller sådant
underlag som avses i 14 och 15 §§,	underlag som avses i 14 och 15 §§,
eller
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 2 b §.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.26Förslag till förordning om ändring av förordningen (2010:21) om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritetsspråken

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:21) om stats- bidrag för insatser till stöd för de nationella minoritetsspråken

dels att 5, 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 12 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 §
Bidrag får lämnas till organi-	Bidrag får lämnas till organi-
sationer och stiftelser som inte är	sationer och stiftelser som inte är
statliga eller kommunala, och	statliga eller kommunala, och
som utan vinstsyfte bedriver en	som utan vinstsyfte bedriver en
verksamhet i Sverige som inte	verksamhet i Sverige.

strider mot demokratins idéer.

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, in- om ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

SOU 2019:35

Författningsförslag

5 b §

Om en organisation eller stif- telse eller dess företrädare har age- rat på det sätt som anges i 5 a §, får bidrag ändå lämnas till organisa- tionen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisa- tionen eller stiftelsen tagit avstånd från agerandet och vidtagit ade- kvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

12 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Institutet för språk och folkminnen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

16 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål det har beviljats för,

4. den som har mottagit bi-	4. den som har mottagit bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 13 §, eller	ning som avses i 13 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 5 a §.

Författningsförslag

SOU 2019:35

19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	12 a och	17 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.27Förslag till förordning om ändring av förordningen (2010:1921) om statsbidrag till musiklivet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1921) om stats- bidrag till musiklivet

dels att 11 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 5 a–5 c och 10 a §§, och närmast för 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en juridisk person om denne eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

5 b §

Om en juridisk person eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 a §, får bidrag ändå lämnas till den juridiska per- sonen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt be- aktas om den juridiska personen tagit avstånd från agerandet och

4. mottagaren inte lämnar så- dan redovisning som avses i 10 §,

5. villkor i beslutet inte har följts, eller

6. mottagaren inte uppfyller vill- koren i 5 a §.

Författningsförslag

SOU 2019:35

vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

5 c §

Vad som sägs i 5 a och 5 b §§ gäller också en fysisk person som agerat på det sätt som anges där.

Hinder mot utbetalning

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Statens musikverk be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

11 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som avses i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte använts för det ändamål som det har beviljats för

4.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 10 §,

eller

4. mottagaren inte lämnar så- dan redovisning som avses i 10 §, eller

5. villkor i beslutet inte har följts.

100

SOU 2019:35Författningsförslag

14 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	10 a och	12 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

101

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.28Förslag till förordning om ändring av förordningen (2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:2008) om stats- bidrag till friluftsorganisationer

dels att 4, 17, 18 och 20 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 a, 4 b och 16 a §§, och närmast före 16 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Bidrag får ges endast till en organisation som

1.är en friluftsorganisation,

2.är riksomfattande med

a)ett lokalt eller regionalt förankrat föreningsliv i minst tio län,

eller

b)bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för hela sam- hället och inte endast lokalt,

3. har bedrivit verksamhet under minst tre år före ansökan om bi-

drag,
4. är självständig och demo-	4. är självständig och demo-
kratiskt uppbyggd,	kratiskt uppbyggd, och

5.i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jäm- ställdhet och förbud mot diskrimi- nering, och

6. i fråga om medlemskap är	5. i fråga om medlemskap är
öppen för alla människor.	öppen för alla människor.
	4 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,

102

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

4 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 4 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

16 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Svenskt Friluftsliv be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

103

Om den som fått ett bidrag är återbetalningsskyldig enligt 17 §, ska Svenskt Friluftsliv besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bi- draget. Om det finns särskilda skäl för det, får Svenskt Friluftsliv efter- ge återkrav helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2019:35

17 §

Den som har fått ett bidrag är återbetalningsskyldig, om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har getts felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget inte används för det ändamål som det har getts för,

3. mottagaren inte lämnar en	3. mottagaren inte lämnar en
sådan redovisning som avses i	sådan redovisning som avses i
13 §, eller	13 §,
4. bidraget av något annat skäl	4. bidraget av något annat skäl
har getts felaktigt eller med för	har getts felaktigt eller med för
högt belopp och mottagaren	högt belopp och mottagaren
borde ha insett detta.	borde ha insett detta, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 4 a §.

18 §

Om den som fått ett bidrag är återbetalningsskyldig enligt 17 §, ska Svenskt Friluftsliv besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bi- draget.

20 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns bestämmelser

om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bi- drag samt beslut enligt 16 a och 18 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 20 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

104

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.29Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:65) om stats- bidrag till barn- och ungdomsorganisationer

dels att 8, 30 och 33 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 8 a, 8 b och 29 a §§, och närmast före 29 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 §

Bidrag får endast lämnas till en organisation som ansöker om bidrag och som

1.är en ideell förening i vilken medlemskap i såväl organisationen som dess medlemsföreningar är frivilligt,

2. är självständig och demo-	2. är självständig och demo-
kratiskt uppbyggd,	kratiskt uppbyggd, och
3. i sin verksamhet respekterar
demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering,
4. har bedrivit verksamhet i	3. har bedrivit verksamhet i
Sverige under minst två år före	Sverige under minst två år före
ansökan om bidrag.	ansökan om bidrag.
	8 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,

105

Författningsförslag

SOU 2019:35

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

8 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 8 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

29 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

30 §

Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som anges i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

106

SOU 2019:35Författningsförslag

3. mottagaren inte lämnar så-	3. mottagaren inte lämnar så-
dan redovisning som avses i 27 §,	dan redovisning som avses i 27 §,
eller
4. villkor i beslutet om bidrag	4. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 8 a §.

Mottagaren av bidrag enligt 10 § 3 är också återbetalningsskyldig om bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för.

33§26

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut om sådana organisations-			än beslut enligt 10 § 1 och 2, 29 a
bidrag som avses i 10 § 1 och 2 får			och 31 §§ får dock inte över-
dock inte överklagas.			klagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 33 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

26Senaste lydelse 2018:757.

107

3. har avslutat minst två verk- samhetsår och bedriver sin verk- samhet långsiktigt,

4. arbetar riksomfattande med lokal eller regional förankring eller bedriver verksamhet av riks- intresse,

5. helt eller delvis är inriktade mot att främja entreprenörskap inom skolväsendet,

6. har barn, elever eller skol- personal som målgrupp, och

7. har andra inkomster förutom statsbidraget.

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.30Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:192) om statsbidrag för entreprenörskap i skolan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:192) om stats- bidrag för entreprenörskap i skolan

dels att 2, 11 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 2 b och 10 a §§, och närmast före 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till organisationer som

1.saknar vinstsyfte och som inte är huvudmän inom skolväsendet,

2.är demokratiskt uppbyggda och erbjuder insyn inom ramen för verksamheten,

3.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm- ställdhet och förbud mot diskrimi- nering,

4. har avslutat minst två verk- samhetsår och bedriver sin verk- samhet långsiktigt,

5. arbetar riksomfattande med lokal eller regional förankring eller bedriver verksamhet av riks- intresse,

6. helt eller delvis är inriktade mot att främja entreprenörskap inom skolväsendet,

7. har barn, elever eller skol- personal som målgrupp, och

8. har andra inkomster förutom statsbidraget.

108

SOU 2019:35

Författningsförslag

2 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 b §

Hinder mot utbetalning

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Statens skolverk besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedel- bart.

109

Författningsförslag

SOU 2019:35

11 §

Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig, om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. mottagaren inte lämnar så-	3. mottagaren inte lämnar så-
dan redovisning som avses i 9 §,	dan redovisning som avses i 9 §,
eller
4. bidraget inte har använts för	4. bidraget inte har använts för
det ändamål det har beviljats för.	det ändamål det har beviljats för,
	eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 2 a §.

Statens skolverk ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka ett bidrag om någon är återbetalningsskyldig enligt första stycket.

Om det finns särskilda skäl för det, får Skolverket efterge åter-

krav helt eller delvis.
14 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra beslut än
	beslut enligt 10 a § och 11 § andra
	stycket får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

110

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.31Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1062) om stats- bidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m.

dels att 3, 17 och 20 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 3 b och 16 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Statsbidrag får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en ideell orga- nisation som

1.är en juridisk person,

2.bedriver frivilligt arbete i form av förebyggande eller stödjande insatser inom det område som anges i 1 §,

3.är en riksorganisation som har regional eller lokal verksamhet

iminst hälften av Sveriges län, eller en riksorganisation vars medlem- mar är en geografisk avgränsad grupp som inte har förutsättningar att bli rikstäckande,

4.har antagit stadgar och är demokratiskt organiserad,

5.har bedrivit verksamhet som anges i 1 § under minst två år,

6.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering,
7. styr sin verksamhet mot fast-	6. styr sin verksamhet mot fast-
ställda mål och förväntade resul-	ställda mål och förväntade resul-
tat och har fastställt en plan, för	tat och har fastställt en plan, för
en period om två år eller mer, som	en period om två år eller mer, som
beskriver vilka aktiviteter organi-	beskriver vilka aktiviteter organi-
sationen planerar att genomföra	sationen planerar att genomföra
för att lösa identifierade problem	för att lösa identifierade problem
samt hur arbetet kommer att föl-	samt hur arbetet kommer att föl-
jas upp, och	jas upp, och

111

Författningsförslag

SOU 2019:35

8. kan dokumentera sin verk-	7. kan dokumentera sin verk-
samhet genom fastställda verk-	samhet genom fastställda verk-
samhets- och revisionsberättelser.	samhets- och revisionsberättelser.

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas för vissa kostnader för administration av organisationens verksamhet.

Bidrag får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. Bidrag får inte heller lämnas till en organisation som fått annat statsbidrag för samma verksamhet.

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 3 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

112

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän för- valtningsdomstol.

Andra beslut än beslut enligt

16 a och 18 §§ får dock inte över- klagas.

113

SOU 2019:35

Författningsförslag

16 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Socialstyrelsen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

17 §

Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är åter- betalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller har inte an- vänts för de mål eller aktiviteter det har beviljats för,

4. den som mottagit bidraget	4. den som mottagit bidraget
inte har lämnat sådan redovisning	inte har lämnat sådan redovisning
som avses i 14 §, eller	som avses i 14 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller
	villkoren i 3 a §.

20§27

Socialstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

27Senaste lydelse 2019:50.

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.32Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:1151) om statsbidrag till organisationer som stödjer dem som vårdar och hjälper någon närstående

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1151) om stats- bidrag till organisationer som stödjer dem som vårdar och hjälper någon närstående

dels att 3, 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 3 b och 15 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Statsbidrag får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en ideell organisation som

1.är en juridisk person,

2.bedriver frivilligt arbete i form av förebyggande eller stödjande insatser inom det område som anges i 1 §,

3.är en riksorganisation som har regional eller lokal verksamhet

iminst hälften av Sveriges län, eller en riksorganisation vars medlem- mar är en geografisk avgränsad grupp som inte har förutsättningar att bli rikstäckande,

4.har antagit stadgar och är demokratiskt organiserad,

5.har bedrivit verksamhet som anges i 1 § under minst två år,

6.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering,
7. styr sin verksamhet mot fast-	6. styr sin verksamhet mot fast-
ställda mål och förväntade resul-	ställda mål och förväntade resul-
tat och har fastställt en plan, för en	tat och har fastställt en plan, för en
period om två år eller mer, som	period om två år eller mer, som
beskriver vilka aktiviteter organi-	beskriver vilka aktiviteter organi-
sationen planerar att genomföra	sationen planerar att genomföra
för att lösa identifierade problem	för att lösa identifierade problem
samt hur arbetet kommer att föl-	samt hur arbetet kommer att föl-
jas upp, och	jas upp, och

115

Författningsförslag

SOU 2019:35

8. kan dokumentera sin verk-	7. kan dokumentera sin verk-
samhet genom fastställda verk-	samhet genom fastställda verk-

samhets- och revisionsberättelser. samhets- och revisionsberättelser. Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas för vissa kostna-

der för administration av organisationens verksamhet.

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

116

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 15 a och 17 §§ får dock inte överklagas.

SOU 2019:35

Författningsförslag

15 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Socialstyrelsen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller ome- delbart.

16 §

Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är åter- betalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller har inte använts för de mål eller aktiviteter det har beviljats för,

4. den som mottagit bidraget	4. den som mottagit bidraget
inte har lämnat sådan redovisning	inte har lämnat sådan redovisning
som avses i 13 §, eller	som avses i 13 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.

19§28

Socialstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

28Senaste lydelse 2019:51.

117

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.33Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1508) om stats- bidrag för verksamhet som värnar demokratin

dels att 5, 14 och 17 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 11 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§29

Statsbidrag får lämnas till en ideell förening som

1. är självständig och demo-	1. är självständig och demo-
kratiskt uppbyggd,	kratiskt uppbyggd, och
2. bedriver verksamhet i Sverige	2. bedriver verksamhet i Sverige
utan vinstsyfte, och	utan vinstsyfte.
3. i sin verksamhet respekterar
demokratins idéer, inklusive prin-
ciperna om jämställdhet och för-
bud mot diskriminering.
Bidrag får även lämnas till en	Bidrag får även lämnas till en
stiftelse som inte är statlig eller	stiftelse som inte är statlig eller
kommunal och som uppfyller	kommunal och som uppfyller
kraven i första stycket 2 och 3.	kraven i första stycket 2.

Bidrag får också lämnas till en kommun.

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en ideell förening eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

29Senaste lydelse 2016:1248.

118

SOU 2019:35

Författningsförslag

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

5 b §

Om en ideell förening eller stiftelse eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 a §, får bidrag ändå lämnas till fören- ingen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om föreningen eller stiftelsen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

11 a §

14§30

Sedan ett stöd har betalats ut är stödmottagaren återbetalnings- skyldig, om

1.stödet har lämnats på felaktiga grunder eller med för högt belopp,

2.stödet helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

30Senaste lydelse 2016:1248.

119

Författningsförslag

SOU 2019:35

3.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 12 §, eller

4.villkor i beslutet om stöd inte har följts.

3.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 12 §,

4.villkor i beslutet om stöd inte har följts, eller

5.mottagaren inte uppfyller villkoren i 5 a §.

17 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns	bestämmelser
	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut	enligt	11 a	och 15 §§ får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 17 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

120

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.34Förslag till förordning om ändring av förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:140) om stats- bidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

dels att 14 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 3 b och 8 a §§, och närmast före 8 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en folkhögskola eller ett studieförbund om den eller någon av dess före- trädare, inom ramen för verk- samheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en folkhögskola eller ett studieförbund eller dess företrä- dare har agerat på det sätt som an- ges i 3 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen

121

Författningsförslag

SOU 2019:35

ska särskilt beaktas om organisa- tionen tagit avstånd från ageran- det och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upp- repas.

Hinder mot utbetalning

8 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Myndigheten för yrkes- högskolan besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Be- slutet gäller omedelbart.

14 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns bestämmelser

om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 8 a och 10 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

122

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.35Förslag till förordning om ändring av förordningen (2012:316) om statsbidrag för viss verksamhet på funktionshindersområdet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:316) om stats- bidrag för viss verksamhet på funktionshindersområdet

dels att 4, 17 och 20 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 a, 4 b och 16 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till en ideell för- ening som

1.är en juridisk person,

2.är demokratiskt uppbyggd,

3.bedriver verksamhet utan vinstsyfte,

4.riktar verksamheten till personer med funktionsnedsättning i hela landet,

5.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive prin-
ciperna om jämställdhet och för-
bud mot diskriminering,
6. bedriver verksamhet mot	5. bedriver verksamhet mot
fastställda mål och förväntade re-	fastställda mål och förväntade re-
sultat och har en plan för en period	sultat och har en plan för en period
av två år eller mer, som beskriver	av två år eller mer, som beskriver
vilka aktiviteter som planeras för	vilka aktiviteter som planeras för
att lösa identifierade problem och	att lösa identifierade problem och
hur arbetet kommer att följas upp,	hur arbetet kommer att följas upp,
7. kan dokumentera sin verk-	6. kan dokumentera sin verk-
samhet genom fastställda verk-	samhet genom fastställda verk-
samhets- och revisionsberättelser,	samhets- och revisionsberättelser,
och	och
8. sedan minst två år bedriver	7. sedan minst två år bedriver
frivilligt arbete inom något eller	frivilligt arbete inom något eller
några av de områden som anges i	några av de områden som anges i
1 §.	1 §.

123

Författningsförslag

SOU 2019:35

Statsbidrag får även lämnas till en stiftelse som inte är statlig eller kommunal och som upp- fyller kraven i första stycket 3–8.

Statsbidrag får även lämnas till en stiftelse som inte är statlig eller kommunal och som upp- fyller kraven i första stycket 3–7.

4 a §

Bidrag får inte lämnas till en förening eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

4 b §

Om en förening eller stiftelse eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 4 a §, får bi- drag ändå lämnas till föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska sär- skilt beaktas om föreningen eller stiftelsen tagit avstånd från ageran- det och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upp- repas.

124

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 16 a och 18 §§ får dock inte överklagas.

SOU 2019:35

Författningsförslag

16 a §

Om en den som har beviljats bidrag inte längre uppfyller vill- koren för det ska Socialstyrelsen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

17 §

En mottagare av statsbidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för de mål eller aktiviteter som det har beviljats för,

4. mottagaren inte har lämnat	4. mottagaren inte har lämnat
sådan redovisning som avses i	sådan redovisning som avses i
14 §, eller	14 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 4 a §.

20 §

Socialstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 20 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

125

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.36Förslag till förordning om ändring av förordningen (2012:409) om statsbidrag för verksamhet som belyser EU:s framtidsfrågor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:409) om stats- bidrag för verksamhet som belyser EU:s framtidsfrågor

dels att 5, 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 12 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		5 §
Statsbidrag får lämnas till ideella föreningar som
1. är självständiga och demokratiskt uppbyggda,
2. bedriver	verksamhet	utan	2. bedriver verksamhet	utan
vinstsyfte sedan minst två år före			vinstsyfte sedan minst två år före
ansökan om bidrag,			ansökan om bidrag, och
3. bedriver	verksamhet	som	3. bedriver verksamhet	som
syftar till kunskapshöjande insat-			syftar till kunskapshöjande insat-
ser eller opinionsbildning i Sverige,			ser eller opinionsbildning i Sverige.
och

4.i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och för- bud mot diskriminering.

Bidrag får lämnas även till	Bidrag får lämnas även till
stiftelser som inte är statliga eller	stiftelser som inte är statliga eller
kommunala och som uppfyller	kommunala och som uppfyller
kraven i första stycket 2–4.	kraven i första stycket 2–3.
	5 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	förening eller en stiftelse om den
	eller någon av dess företrädare,
	inom ramen för verksamheten,

126

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

5 b §

Om en förening eller stiftelse eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 a §, får bi- drag ändå lämnas till föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om föreningen eller stiftel- sen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

12 a §

127

Författningsförslag

SOU 2019:35

16 §

Mottagaren av statsbidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål det har beviljats för,

4. mottagaren inte lämnar en	4. mottagaren inte lämnar en
sådan redovisning som avses i	sådan redovisning som avses i
13 §, eller	13 §,
5. mottagaren inte har följt vill-	5. mottagaren inte har följt vill-
kor i beslutet om bidrag.	kor i beslutet om bidrag, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 5 a §.
19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns	bestämmelser
	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut	enligt	12 a	och 17 §§ får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

128

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.37Förslag till förordning om ändring av förordningen (2012:517) om statsbidrag till kulturella ändamål

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:517) om stats- bidrag till kulturella ändamål

dels att 13, 14 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 a–7 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 a §

Bidrag får inte lämnas till en juridisk person om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

7 b §

Om en juridisk person eller någon av dess företrädare har age- rat på det sätt som anges i 7 a §, får bidrag ändå lämnas till den juri- diska personen om det finns sär- skilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om den juridiska

129

Författningsförslag

SOU 2019:35

personen tagit avstånd från age- randet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

7 c §

Vad som sägs i 7 a och 7 b §§ gäller också en enskild närings- idkare som agerat på det sätt som anges där.

13 §

Statens kulturråd får besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter.

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Statens kulturråd be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

14 §

Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är åter- betalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte använts för det ändamål som det har beviljats för,

4. den som har tagit emot bi-	4. den som har tagit emot bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 12 §, eller	ning som avses i 12 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 7 a §.

130

SOU 2019:35

Författningsförslag

19§31

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut enligt 13 § får dock inte			än beslut enligt 13 och 15 §§ får
överklagas.			dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

31Senaste lydelse 2018:1075.

131

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.38Förslag till förordning om ändring av förordningen (2013:880) om statsbidrag till organisationer som stöder veteransoldater och deras anhöriga

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:880) om stats- bidrag till organisationer som stöder veteransoldater och deras an- höriga

dels att 5, 12 och 15 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 10 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas, i mån av tillgång på medel, till en organisation som

1.är en juridisk person,

2.bedriver frivilligt arbete inom det område som anges i 2 §,

3.är rikstäckande och vars verksamhet riktar sig till utövare på regional eller lokal nivå eller som bedriver verksamhet av riksintresse,

4.har antagit stadgar och är demokratiskt uppbyggd,

5.har bedrivit verksamhet inom det område som anges i 2 § under minst två år,

6.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering eller strävan efter att åstad-
komma jämställdhet mellan män
och kvinnor,
7. styr sin verksamhet mot fast-	6. styr sin verksamhet mot fast-
ställda mål och förväntade resul-	ställda mål och förväntade resul-
tat och har fastställt en plan, för	tat och har fastställt en plan, för
en period om två år eller mer,	en period om två år eller mer,
som beskriver dels vilka aktivi-	som beskriver dels vilka aktivi-
teter organisationen planerar att	teter organisationen planerar att
genomföra till stöd för det som	genomföra till stöd för det som
anges i 2 §, dels hur arbetet kom-	anges i 2 §, dels hur arbetet kom-
mer att följas upp, och	mer att följas upp, och

132

SOU 2019:35Författningsförslag

8. kan dokumentera sin verk-	7. kan dokumentera sin verk-
samhet genom fastställda verk-	samhet genom fastställda verk-
samhets- och revisionsberättelser.	samhets- och revisionsberättelser.

Statsbidrag får även lämnas till organisationer som inte uppfyller det villkor som anges i första stycket 5, om det finns särskilda skäl för det. Vid en sådan prövning ska det särskilt beaktas vilka behov som finns inom det område där organisationen är verksam eller om verksamheten har riksintresse.

Bidrag får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

5 b §

133

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvalt- ningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bi- drag samt beslut enligt 10 a och 13 §§ får dock inte överklagas.

Författningsförslag

SOU 2019:35

åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Försvarsmakten besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller ome- delbart.

12 §

Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att bidraget lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål det beviljats för,

4. mottagaren inte har lämnat	4. mottagaren inte har lämnat
en redovisning som krävs enligt	en redovisning som krävs enligt
11 §, eller	11 §,
5. mottagaren inte har följt vill-	5. mottagaren inte har följt vill-
kor i beslutet om bidrag.	kor i beslutet om bidrag, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 5 a §.

15 §

Försvarsmaktens beslut enligt denna förordning får inte över- klagas.

134

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.39Förslag till förordning om ändring av förordningen (2014:108) om statsbidrag till ideella organisationer inom kulturmiljöområdet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:108) om stats- bidrag till ideella organisationer inom kulturmiljöområdet

dels att 3, 10, 11 och 16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till en ideell orga- nisation som verkar inom kulturmiljöområdet och som

1. är självständig,

2. är demokratiskt uppbyggd 2. är demokratiskt uppbyggd, och i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm- ställdhet och förbud mot diskrimi- nering,

3.har bedrivit verksamhet under minst två år före ansökan om bidrag,

4.bedriver verksamhet av nationellt intresse, och

5.i fråga om medlemskap är öppen för alla eller är en samman- slutning av organisationer som har enskilda medlemmar.

Statsbidrag får även lämnas till en stiftelse som inte uppfyller de villkor som anges i första stycket 2 och 5. Stiftelsen ska dock vara öppen för insyn. Bidrag får inte lämnas till en statlig eller kommunal stiftelse.

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

136

Riksantikvarieämbetet ska be- sluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att statsbidraget har beviljats på grund av felaktiga upp- gifter.

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Riksantikvarieämbetet besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

137

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en organisation eller stif- telse eller dess företrädare har age- rat på det sätt som anges i 3 a §, får bidrag ändå lämnas till organisa- tionen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisa- tionen eller stiftelsen tagit avstånd från agerandet och vidtagit ade- kvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

10 §

Riksantikvarieämbetet får be- sluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att statsbidraget har beviljats på grund av felaktiga upp- gifter.

Författningsförslag

SOU 2019:35

11 §

Mottagaren av ett statsbidrag enligt denna förordning är återbe- talningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte har använts för det ändamål som det har beviljats

för,

4. den som har tagit emot bi-	4. den som har tagit emot bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 9 §, eller	ning som avses i 9 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller
	villkoren i 3 a §.

16§32

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut enligt 10 § får dock inte			än beslut i fråga om ansökan om
överklagas.			bidrag samt beslut enligt 10 och
			12 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 16 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

32Senaste lydelse 2018:864.

138

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.40Förslag till förordning om ändring av förordningen (2014:144) om statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:144) om stats- bidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid

dels att 5, 10 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5§33

Statsbidrag enligt denna förordning får även lämnas till en ideell förening som arbetar med att ge hjälp med läxor eller annat skol- arbete. Med en sådan förening avses en organisation som

1.saknar vinstsyfte och inte är huvudman inom skolväsendet,

2.är demokratiskt uppbyggd och erbjuder insyn inom ramen för verksamheten,

3.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet, förbud mot diskriminer-
ing och respekt för alla människors
lika värde och rättigheter,
4. har avslutat minst två verk-	3. har avslutat minst två verk-
samhetsår och bedriver sin verk-	samhetsår och bedriver sin verk-
samhet långsiktigt, och	samhet långsiktigt, och
5. helt eller delvis är inriktad	4. helt eller delvis är inriktad
mot att hjälpa elever med läxor	mot att hjälpa elever med läxor
eller annat skolarbete utanför ordi-	eller annat skolarbete utanför ordi-
narie undervisningstid.	narie undervisningstid.

33Senaste lydelse 2016:122.

139

Författningsförslag

SOU 2019:35

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

5 b §

8 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Statens skolverk besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller ome- delbart.

140

SOU 2019:35

Författningsförslag

10 §

Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig, om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. mottagaren inte lämnar så-	3. mottagaren inte lämnar så-
dana uppgifter som avses i 9 §,	dana uppgifter som avses i 9 §,
eller
4. bidraget inte har använts för	4. bidraget inte har använts för
det ändamål som det har beviljats	det ändamål som det har beviljats
för.	för, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 5 a §.
14 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns	bestämmelser
	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut i fråga om ansökan om bi-
	drag	samt beslut		enligt 8 a och
	11 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

141

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.41Förslag till förordning om ändring av förordningen (2014:375) om statsbidrag för utveckling av lärande på arbetsplatser

och regionala stödfunktioner för yrkesutbildning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:375) om stats- bidrag för utveckling av lärande på arbetsplatser och regionala stöd- funktioner för yrkesutbildning

dels att 14 och 18 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 2 b och 11 b §§, och närmast före 11 b § en rubrik av följande lydelse,

dels att rubriken närmast efter nya 2 b § ska placeras närmast före nya 2 a §.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	organisation om den eller någon
	av dess företrädare, inom ramen
	för verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	2 b §
	Om en organisation eller dess
	företrädare har agerat på det sätt
	som anges i 2 a §, får bidrag ändå
	lämnas till organisationen om det

142

SOU 2019:35

Författningsförslag

finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

11 b §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Statens skolverk besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedel- bart.

14 §

Mottagaren av statsbidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig, om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål det har lämnats för,

4. sådan redovisning som av-	4. sådan redovisning som av-
ses i 13 § inte har lämnats, eller	ses i 13 § inte har lämnats,
5. mottagaren inte har följt vill-	5. mottagaren inte har följt
kor i beslutet om bidrag.	villkor i beslutet om bidrag, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 2 a §.

143

Författningsförslag

SOU 2019:35

18 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	11 b och	15 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 18 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

144

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.42Förslag till förordning om ändring av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:218) om stats- bidrag till folkbildningen

dels att 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 a, 7 b och 13 a §§, och närmast före 13 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 a §

Bidrag får inte lämnas till en folkhögskola, ett studieförbund eller en studerandeorganisation inom folkhögskolan om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

7 b §

Om en sådan organisation som avses i 7 a § eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 7 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns sär- skilda skäl. Vid bedömningen ska

145

Författningsförslag

SOU 2019:35

särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Hinder mot utbetalning

13 a §

Om en sådan organisation som avses i 7 a § som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Folkbildningsrådet re- spektive Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna besluta att bidra- get helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

16 §

Folkbildningsrådet och Studie-	Folkbildningsrådet och Studie-
förbundet SISU Idrottsutbildarna	förbundet SISU Idrottsutbildarna
får besluta att helt eller delvis	ska besluta att helt eller delvis
kräva tillbaka ett statsbidrag om	kräva tillbaka ett statsbidrag om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.statsbidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har läm- nats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. statsbidraget inte används	3. statsbidraget inte används
för det ändamål det har beviljats	för det ändamål det har beviljats
för, eller	för,
4. villkor i beslutet om stats-	4. villkor i beslutet om stats-
bidrag inte har följts.	bidrag inte har följts, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 7 a §.
	Om det finns särskilda skäl för
	det får Folkbildningsrådet och
	Studieförbundet SISU Idrottsut-
	bildarna besluta att avstå från att

146

SOU 2019:35Författningsförslag

	kräva tillbaka bidraget helt eller
	delvis.
19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra beslut än
	beslut enligt 5, 6, 13 a och 16 §§ får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

147

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.43Förslag till förordning om ändring av förordningen (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:502) om stats- bidrag till kvinnor- och tjejjourer

dels att 3, 5 b, 8, 17, 18 och 21 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Bidrag får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en ideell organi- sation som

1.är en juridisk person,

2.bedriver sådant frivilligt arbete som anges i 1 och 2 §§,

3.har antagit stadgar och är demokratiskt organiserad,

4.har bedrivit verksamhet inom det område som anges i 1 och 2 §§ under minst två år,

5.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering,
6. styr sin verksamhet mot fast-	5. styr sin verksamhet mot fast-
ställda mål och förväntade resul-	ställda mål och förväntade resul-
tat, som har fastställt en plan för	tat, som har fastställt en plan för
den verksamhet och den tidsperiod	den verksamhet och den tidsperiod
som bidrag söks för och som	som bidrag söks för och som
beskriver vilka aktiviteter organi-	beskriver vilka aktiviteter organi-
sationen planerar att genomföra	sationen planerar att genomföra
för att lösa identifierade problem	för att lösa identifierade problem
samt hur arbetet kommer att föl-	samt hur arbetet kommer att föl-
jas upp, och	jas upp, och
7. kan dokumentera sin verk-	6. kan dokumentera sin verk-
samhet genom fastställda verk-	samhet genom fastställda verk-
samhets- och revisionsberättelser.	samhets- och revisionsberättelser.

Bidrag får lämnas för vissa kostnader för administration av orga- nisationens verksamhet.

148

SOU 2019:35

Författningsförslag

Bidrag får även lämnas till en stiftelse som inte uppfyller de vill- kor som anges i första stycket 3. Stiftelsen ska dock vara öppen för insyn. Bidrag får inte lämnas till en statlig eller kommunal stiftelse.

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

149

FörfattningsförslagSOU 2019:35

5 b §34

8 §

Ansökan ska innehålla

1.den sökande organisationens stadgar eller urkund,

2.handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda organisationen,

3.verksamhets- och förvaltningsberättelse, balans- och resultat- räkning samt revisionsberättelse för närmast föregående räkenskapsår,

4. uppgifter om vilken typ av	4. uppgifter om vilken typ av
verksamhet och vilken tidsperiod	verksamhet och vilken tidsperiod
ansökan avser, vad som är målet	ansökan avser, vad som är målet
med verksamheten utifrån en fast-	med verksamheten utifrån en fast-
ställd plan enligt 3 § 6, hur den	ställd plan enligt 3 § 5, hur den
sökande tänker följa upp de resul-	sökande tänker följa upp de resul-
tat som uppnåtts och hur resul-	tat som uppnåtts och hur resul-
taten förhåller sig till syftet med	taten förhåller sig till syftet med
statsbidraget, och	statsbidraget, och

5.årlig budget för den verksamhet som ansökan avser, som visar sökta och beviljade bidrag.

34Senaste lydelse 2018:1515.

150

151

SOU 2019:35

Författningsförslag

17§35

Beslut om bidrag ska åter-	Beslut om bidrag ska åter-
kallas helt eller delvis om förut-	kallas helt eller delvis om förut-
sättningarna för att få bidrag inte	sättningarna för att få bidrag inte
längre finns, om det beviljade bi-	längre finns, om det beviljade bi-
draget inte använts för de aktivi-	draget inte använts för de aktivi-
teter som legat till grund för bi-	teter som legat till grund för bi-
draget eller om de villkor som	draget eller om de villkor som
anges i 13 § 2 inte följts.	anges i 13 § 2 inte följts. Beslutet
	gäller omedelbart.

18§36

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för de mål eller aktiviteter det har beviljats för eller inte har använts för sådan verksamhet som avses i 2 § och som det i övrigt beviljats för,

4. den som har mottagit bi-	4. den som har mottagit bi-
draget inte har lämnat sådan redo-	draget inte har lämnat sådan redo-
visning som avses i 14 §, eller	visning som avses i 14 §,
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.

35Senaste lydelse 2018:1515.

36Senaste lydelse 2016:421.

Författningsförslag

SOU 2019:35

21§37

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än Socialstyrelsens beslut enligt			än Socialstyrelsens beslut enligt
5 a och 17 §§ får dock inte över-			5 a, 17 och		19 §§ får dock inte
klagas.			överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 21 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

37Senaste lydelse 2019:53.

152

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.44Förslag till förordning om ändring av förordningen (2015:456) om statsbidrag till organisationer som bedriver förebyggande arbete för att minska tobaksbruket eller verksamhet mot överdrivet spelande

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:456) om stats- bidrag till organisationer som bedriver förebyggande arbete för att minska tobaksbruket eller verksamhet mot överdrivet spelande

dels att 2, 4 och 18–20 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 2 b och 17 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Bidrag får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en ideell orga- nisation som

1.är en juridisk person,

2.är en rikstäckande organisation vars verksamhet riktar sig till utövare på regional eller lokal nivå eller är en organisation som be- driver verksamhet av riksintresse,

3. har antagit stadgar och i sin	3. har antagit stadgar,
verksamhet respekterar demokratins
idéer, inklusive jämställdhet, jäm-
likhet och förbud mot diskrimi-
nering,

4.har som huvudsaklig verksamhet att bedriva förebyggande arbete inom tobaksområdet eller området spel om pengar,

5.har bedrivit förebyggande verksamhet inom tobaksområdet eller området spel om pengar under minst två år, och

6.styr sin verksamhet mot fastställda mål och förväntade resultat och har fastställt en plan, för en period om två år eller mer, som be- skriver vilka aktiviteter organisationen planerar att genomföra för att lösa identifierade problem samt hur arbetet kommer att följas upp.

153

Författningsförslag

SOU 2019:35

2 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

2 b §

4 §

Bidrag får även lämnas till	Bidrag får även lämnas till
organisationer som inte uppfyller	organisationer som inte uppfyller
de villkor som anges i 2 § 2 eller	de villkor som anges i 2 § 2 eller
5, om det finns särskilda skäl för	6, om det finns särskilda skäl för
det. Vid en sådan prövning ska	det. Vid en sådan prövning ska
det särskilt beaktas vilket behov	det särskilt beaktas vilket behov

154

SOU 2019:35Författningsförslag

som finns av förnyelsearbete in-	som finns av förnyelsearbete in-
om det område där organisatio-	om det område där organisatio-
nen är verksam.	nen är verksam.
	17 a §
	Om den som har beviljats bi-
	drag inte längre uppfyller villkoren
	för det ska Folkhälsomyndigheten
	besluta att bidraget helt eller delvis
	inte ska betalas ut. Beslutet gäller
	omedelbart.

18 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av annat skäl lämnats felaktigt eller med för högt be- lopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte utnyttjats eller organisationen inte längre huvudsakligen bedriver förebyggande arbete inom det område som organisationen beviljats bidraget för,

4. mottagaren inte lämnar så-	4. mottagaren inte lämnar så-
dana handlingar och underlag som	dana handlingar och underlag som
avses i 14 och 15 §§, eller	avses i 14 och 15 §§,
5. villkor i beslutet inte har	5. villkor i beslutet inte har
följts.	följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 2 a §.

19 §

Folkhälsomyndigheten ska besluta att helt eller delvis kräva till- baka bidraget, om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 18 §.

Myndigheten får helt eller del- vis avstå från att kräva tillbaka bi- draget, om det finns särskilda skäl för det.

155

Författningsförslag

SOU 2019:35

20 §
Folkhälsomyndighetens beslut	I	40 §	förvaltningslagen
enligt denna förordning får inte	(2017:900)		finns bestämmelser
överklagas.	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut i fråga om ansökan om bi-

drag samt beslut enligt 17 a och 19 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 20 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

156

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.45Förslag till förordning om ändring av förordningen (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:521) om stats- bidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare

dels att 9 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 3 b och 6 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 3 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm-

157

Författningsförslag

SOU 2019:35

ningen ska särskilt beaktas om orga- nisationen tagit avstånd från ageran- det och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

6 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Folkbildningsrådet re- spektive Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna besluta att bi- draget helt eller delvis inte ska be- talas ut. Beslutet gäller omedel- bart.

9 §

Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig, om

1.bidraget har lämnats på felaktig grund eller med för högt be-

lopp,

2.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål det har beviljats för,

3. mottagaren inte lämnar en	3. mottagaren inte lämnar en
sådan redovisning som avses i 7 §,	sådan redovisning som avses i 7 §,
eller
4. mottagaren inte har följt vill-	4. mottagaren inte har följt vill-
kor som framgår av beslutet om	kor som framgår av beslutet om
bidrag.	bidrag, eller
	5. mottagaren inte			uppfyller
	villkoren i 3 a §.
12 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut än
	beslut enligt 6 a och 10 §§ får dock
	inte överklagas.

158

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.46Förslag till förordning om ändring av förordningen (2015:553) om statsbidrag till informatörsverksamhet som rör psykisk ohälsa och psykiska funktionsnedsättningar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:553) om stats- bidrag till informatörsverksamhet som rör psykisk ohälsa och psy- kiska funktionsnedsättningar

dels att 3, 19 och 22 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 3 b och 15 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§38

Bidrag får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en ideell fören- ing som

1.är en juridisk person,

2.bedriver verksamhet utan vinstsyfte,

3.har antagit stadgar och är demokratiskt uppbyggd,

4.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering,
5. styr sin verksamhet mot fast-	4. styr sin verksamhet mot fast-
ställda mål och förväntade resultat,	ställda mål och förväntade resultat,
har fastställt en plan för den verk-	har fastställt en plan för den verk-
samhet som bidrag söks för och	samhet som bidrag söks för och
beskriver vilka aktiviteter som	beskriver vilka aktiviteter som
planeras samt hur arbetet kom-	planeras samt hur arbetet kom-
mer att följas upp,	mer att följas upp,
6. kan dokumentera sin verk-	5. kan dokumentera sin verk-
samhet genom fastställda verk-	samhet genom fastställda verk-
samhets- och revisionsberättelser,	samhets- och revisionsberättelser,
och	och
7. sedan minst ett år	6. sedan minst ett år
a) bedriver sådan informatörs-	a) bedriver sådan informatörs-
verksamhet som avses i 1 § i egen	verksamhet som avses i 1 § i egen

38Senaste lydelse 2017:890.

160

SOU 2019:35Författningsförslag

regi eller tillsammans med en	regi eller tillsammans med en
eller flera andra aktörer, eller	eller flera andra aktörer, eller
b) bedriver en riksomfattande	b) bedriver en riksomfattande
verksamhet som stöder dem som	verksamhet som stöder dem som
bedriver sådan informatörsverk-	bedriver sådan informatörsverk-
samhet som avses i 1 §.	samhet som avses i 1 §.

Bidrag får lämnas för vissa kostnader för administration av fören- ingens verksamhet.

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en förening om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en förening eller dess före- trädare har agerat på det sätt som anges i 3 a §, får bidrag ändå läm- nas till föreningen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om föreningen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

161

Författningsförslag

SOU 2019:35

15 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Socialstyrelsen besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller ome- delbart.

19 §

En mottagare av bidrag är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål som det har beviljats för,

4. mottagaren inte har lämnat	4. mottagaren inte har lämnat
sådan redovisning som avses i 16 §,	sådan redovisning som avses i 16 §,
eller
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.

22§39

Socialstyrelsens beslut enligt	I	40 §	förvaltningslagen
denna förordning får inte över-	(2017:900) finns bestämmelser om
klagas.	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	15 a och	20 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 22 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

39Senaste lydelse 2019:54.

162

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.47Förslag till förordning om ändring av förordningen (2015:848) om statsbidrag

för särskilda främjande- och utvecklingsinsatser i syfte att påskynda nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:848) om stats- bidrag till särskilda främjande- och utvecklingsinsatser i syfte att på- skynda nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden

dels att 12 och 14 §§ och rubriken närmast före 14 § ska ha föl- jande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 a, 4 b och 10 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

4 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 4 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det

163

Författningsförslag

SOU 2019:35

finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

10 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Arbetsförmedlingen be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

12 §

En mottagare av statsbidrag är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren insett eller borde ha insett detta,

3. bidraget helt eller delvis inte	3. bidraget helt eller delvis inte
har utnyttjats eller inte har an-	har utnyttjats eller inte har an-
vänts för det ändamål det har be-	vänts för det ändamål det har be-
viljats för, eller	viljats för,
4. en redovisning enligt 11 §	4. en redovisning enligt 11 §
inte har lämnats.	inte har lämnats, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 4 a §.

164

SOU 2019:35Författningsförslag

Förbud att överklaga	Överklagande
14 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	10 a och	13 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 14 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

165

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.48Förslag till förordning om ändring av förordningen (2016:840) om statsbidrag för hälsofrämjande insatser riktade till romer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:840) om stats- bidrag för hälsofrämjande insatser riktade till romer

dels att 4, 15 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 a, 4 b och 11 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 §

Bidrag får lämnas till organisationer som inte är statliga eller kom-

munala och som
– utan vinstsyfte bedriver en	– utan vinstsyfte bedriver en
verksamhet i Sverige,	verksamhet i Sverige, och
– är demokratiskt uppbyggda,	– är demokratiskt uppbyggda.
och

–i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och för- bud mot diskriminering.

4 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

166

167

5. villkor i beslutet inte har följts, eller

4. mottagaren inte lämnar så- dan redovisning som avses i 12 §,

15 §

Mottagaren av ett bidrag är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. bidraget inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

4. mottagaren inte lämnar så- dan redovisning som avses i 12 §, eller

5. villkor i beslutet inte har följts.

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

4 b §

11 a §

SOU 2019:35

Författningsförslag

SOU 2019:35

6. mottagaren inte uppfyller vill-

	koren i 4 a §.
19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns	bestämmelser
	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut	enligt	11 a	och 16 §§ får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

168

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.49Förslag till förordning om ändring av förordningen (2016:989) om statsbidrag till film

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:989) om stats- bidrag till film

dels att 13, 26 och 27 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 13 a och 13 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

13 §

Statsbidrag enligt 12 § 1 och 3–5 får lämnas till producent, distri- butör, biografägare, visningsorganisation, festivalarrangör eller annan aktör som sprider och visar film offentligt.

En ideell organisation som får	En ideell organisation som får
statsbidrag i form av verksamhets-	statsbidrag i form av verksamhets-
bidrag enligt 12 § ska vara demo-	bidrag enligt 12 § ska vara demo-
kratiskt uppbyggd och i sin verk-	kratiskt uppbyggd.
samhet respektera demokratins
idéer, inklusive jämställdhet och
förbud mot diskriminering.

Statsbidrag enligt 12 § 2 ska lämnas till biografägare eller sam- manslutningar av biografägare.

13 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

169

Stiftelsen Svenska Filminsti- tutet ska besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det finns grund för återbetalning enligt 27 §. Be- slutet gäller omedelbart.

Författningsförslag

SOU 2019:35

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

13 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 13 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

26 §

Stiftelsen Svenska Filminsti- tutet får besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det finns grund för återbetalning enligt 27 §.

27 §

En mottagare av statsbidrag är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i första punkten har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte används för det ändamål som det har beviljats för,

4. den som tagit emot bidra-	4. den som tagit emot bidra-
get inte lämnar sådan redovis-	get inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 24 §, eller	ning som avses i 24 §,

170

SOU 2019:35

Författningsförslag

5.villkor i beslutet inte har följts.

5.villkor i beslutet inte har följts, eller

6.mottagaren inte uppfyller vill- koren i 13 a §.

30§40

I 40	§ förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)	finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-		om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut		valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut enligt 25 och 26 §§ får		än beslut enligt 25, 26 och 28 §§
dock inte överklagas.		får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 30 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

40Senaste lydelse 2019:81.

171

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.50Förslag till förordning om ändring av förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1364) om stats- bidrag till verksamheter för asylsökande m.fl.

dels att 7, 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 a, 7 b och 13 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §

Statsbidrag får lämnas till en organisation som

1.är en ideell förening där medlemskap i såväl föreningen som i dess medlemsföreningar är frivilligt,

2.har en ansvarig styrelse,

3.bedriver sin verksamhet i Sverige,

4.är självständig och demokratiskt uppbyggd,

5. har ett huvudsakligt syfte	5. har ett huvudsakligt syfte
som är förenligt med de värder-	som är förenligt med de värder-
ingar som präglar ett demokra-	ingar som präglar ett demokra-
tiskt samhälle,	tiskt samhälle, och
6. i sin verksamhet respekterar
demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering, och
7. har bedrivit verksamhet i	6. har bedrivit verksamhet i
Sverige under minst ett år före an-	Sverige under minst ett år före an-
sökan om bidrag.	sökan om bidrag.

Bidrag får även lämnas till samarbetsorgan för organisationer som avses i första stycket, under förutsättning att även samarbetsorganet

uppfyller kraven i första stycket.
Bidrag får även lämnas till	Bidrag får	även lämnas till
organisationer enligt första och	organisationer	enligt första och
andra styckena som bedriver verk-	andra styckena som bedriver verk-
samhet i samverkan med en eller	samhet i samverkan med en eller

172

SOU 2019:35

Författningsförslag

flera andra aktörer, under förut- sättning att samtliga aktörer upp- fyller kraven i första stycket 2–7.

flera andra aktörer, under förut- sättning att samtliga aktörer upp- fyller kraven i första stycket 2–6.

7 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

7 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 7 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

13 a §

Om den som har beviljats bidrag inte längre uppfyller villkoren för det ska länsstyrelsen besluta att bi- draget helt eller delvis inte ska be- talas ut. Beslutet gäller omedelbart.

173

Författningsförslag

SOU 2019:35

16 §

Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1.bidraget har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp,

2.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för den verksamhet som det har beviljats för,

3. mottagaren inte har lämnat	3. mottagaren inte har lämnat
en sådan redovisning som avses i	en sådan redovisning som avses i
14 §, eller	14 §,
4. mottagaren inte har följt vill-	4. mottagaren inte har följt vill-
kor i beslutet om bidrag.	kor i beslutet om bidrag, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 7 a §.
19 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	13 a och	17 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 19 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

174

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.51Förslag till förordning om ändring av förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:1367) om stats- bidrag till allmänna samlingslokaler

dels att 5, 19 och 26 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 a och 5 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 §

Investeringsbidrag får lämnas till sådana aktiebolag, stiftelser eller

föreningar som
1. arbetar på lokal nivå utan	1. arbetar på lokal nivå utan
vinstsyfte,	vinstsyfte, och
2. är fristående från en kom-	2. är fristående från en kom-
mun eller kommunala företag, och	mun eller kommunala företag.

3.i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet mellan könen och förbud mot diskrimi- nering.

För bidrag till en förening krävs även att den är demokratiskt uppbyggd.

Verksamhetsutvecklingsbidrag	Verksamhetsutvecklingsbidrag
enligt 13 § första stycket 1 eller 2	enligt 13 § första stycket 1 eller 2
får lämnas till sådana aktiebolag,	får lämnas till sådana aktiebolag,
stiftelser eller föreningar som	stiftelser eller föreningar som
tillhandahåller allmänna samlings-	tillhandahåller allmänna samlings-
lokaler och som uppfyller de för-	lokaler och som uppfyller de för-
utsättningar som anges i första	utsättningar som anges i första
och andra styckena. Verksam-	och andra styckena samt 5 a §.
hetsutvecklingsbidrag enligt 13 §	Verksamhetsutvecklingsbidrag
första stycket 3 får lämnas till riks-	enligt 13 § första stycket 3 får
organisationer som organiserar	lämnas till riksorganisationer som

175

Författningsförslag

SOU 2019:35

sådana aktiebolag, stiftelser eller	organiserar sådana aktiebolag,
föreningar.	stiftelser eller föreningar.
	5 a §
	Bidrag får inte lämnas till ett
	aktiebolag, en stiftelse eller en
	förening om den eller någon av
	dess företrädare, inom ramen för
	verksamheten,
	1. utövar våld, tvång eller hot
	eller på annat otillbörligt sätt krän-
	ker den enskildes grundläggande
	fri- och rättigheter,
	2. diskriminerar eller på annat
	sätt bryter mot principen om alla
	människors lika värde,
	3. rättfärdigar, främjar eller upp-
	manar till sådana ageranden som
	anges i 1 eller 2, eller
	4. motarbetar det demokratiska
	styrelseskicket.
	5 b §
	Om ett aktiebolag, en stiftelse
	eller en förening eller dess företrä-
	dare har agerat på det sätt som an-
	ges i 5 a §, får bidrag ändå lämnas
	till aktiebolaget, stiftelsen eller för-
	eningen om det finns särskilda
	skäl. Vid bedömningen ska sär-
	skilt beaktas om föreningen eller
	stiftelsen tagit avstånd från age-
	randet och vidtagit adekvata åt-
	gärder för att säkerställa att det
	inte upprepas.

176

Boverket ska besluta att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut, om de förut- sättningar som låg till grund för beslutet inte längre finns. Beslu- tet ska gälla omedelbart.

SOU 2019:35

Författningsförslag

19 §

Boverket ska besluta att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut, om de förut- sättningar som låg till grund för beslutet inte längre finns.

26§41

I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900)		finns bestämmelser	(2017:900)		finns bestämmelser
om överklagande till allmän för-			om överklagande till allmän för-
valtningsdomstol. Andra beslut			valtningsdomstol. Andra beslut
än beslut enligt 19 § får dock inte			än beslut enligt 19 och 24 §§ får
överklagas.			dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 26 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

41Senaste lydelse 2018:910.

177

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.52Förslag till förordning om ändring av förordningen (2017:628) om statsbidrag till kulturarvsarbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:628) om stats- bidrag till kulturarvsarbete

dels att 5, 10 och 15 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 a, 5 b och 9 a §§, och närmast före 9 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	5 §
Bidrag får endast lämnas till		Bidrag får endast lämnas till
juridiska personer. En ideell orga-		juridiska personer.
nisation som får bidrag ska i sin
verksamhet	respektera demokra-
tins idéer,	inklusive jämställdhet

och förbud mot diskriminering.

5 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

178

SOU 2019:35

Författningsförslag

5 b §

Hinder mot utbetalning

9 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Riksantikvarieämbetet besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

10 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. bidraget inte har använts för	3. bidraget inte har använts för
det ändamål som det har beviljats	det ändamål som det har beviljats
för, eller	för,
4. den som har tagit emot bi-	4. den som har tagit emot bi-
draget inte lämnar sådan redovis-	draget inte lämnar sådan redovis-
ning som avses i 9 §.	ning som avses i 9 §, eller
	5. mottagaren inte uppfyller
	villkoren i 5 a §.

179

Författningsförslag

SOU 2019:35

15 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns bestämmelser

om överklagande till allmän för- valtningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 9 a och 11 §§ får dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 15 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

180

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.53Förslag till förordning om ändring av förordningen (2017:811) om statsbidrag

till telefon- och webbaserade stödinsatser inom områdena alkohol, tobak och spel om pengar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:811) om stats- bidrag till telefon- och webbaserade stödinsatser inom områdena alkohol, tobak och spel om pengar

dels att 17 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en juridisk person om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en juridisk person eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 3 a §, får bidrag ändå lämnas till den juridiska per- sonen om det finns särskilda skäl.

181

4. mottagaren inte har lämnat sådan redovisning som avses i 13 §,

5. villkor i beslutet om bidrag inte har följts, eller

6. mottagaren inte uppfyller vill- koren i 3 a §.

Författningsförslag

SOU 2019:35

Vid bedömningen ska särskilt be- aktas om den juridiska personen tagit avstånd från agerandet samt vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

17 §

Beslut om bidrag ska helt eller delvis återkallas om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de ändamål som det har beviljats för,

4. mottagaren inte har lämnat sådan redovisning som avses i 13 §, eller

5. villkor i beslutet om bidrag inte har följts.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

182

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.54Förslag till förordning om ändring av förordningen (2018:32) om statsbidrag för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:32) om stats- bidrag för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga sam- talet

dels att 6, 14 och 17 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 11 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

6 §

Statsbidrag får lämnas till en ideell förening som

1. är självständig och demo-	1. är självständig och demo-
kratiskt uppbyggd,	kratiskt uppbyggd, och
2. bedriver verksamhet i Sverige	2. bedriver verksamhet i Sverige
utan vinstsyfte, och	utan vinstsyfte.
3. i sin verksamhet respekterar
demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering.
Bidrag får även lämnas till en	Bidrag får även lämnas till en
stiftelse som inte är statlig eller	stiftelse som inte är statlig eller
kommunal och som uppfyller	kommunal och som uppfyller
kraven i första stycket 2 och 3.	kraven i första stycket 2.

6 a §

Bidrag får inte lämnas till en förening eller stiftelse om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

183

Författningsförslag

SOU 2019:35

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

6 b §

Om en förening eller stiftelse eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 6 a §, får bi- drag ändå lämnas till föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska sär- skilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

11 a §

14 §

Sedan ett statsbidrag betalats ut är mottagaren återbetalnings- skyldig om

1.bidraget har lämnats på felaktiga grunder eller med för högt belopp,

2.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål som det har beviljats för,

184

SOU 2019:35

Författningsförslag

3.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 12 §, eller

4.villkor i beslutet inte har följts.

3.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 12 §,

4.villkor i beslutet inte har följts, eller

5.mottagaren inte uppfyller vill- koren i 6 a §.

17 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900)		finns	bestämmelser
	om överklagande till allmän för-
	valtningsdomstol. Andra beslut än
	beslut	enligt	11 a	och 15 §§ får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 17 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

185

Författningsförslag

SOU 2019:35

1.55Förslag till förordning om ändring av förordningen (2018:119) om statsbidrag

till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:119) om stats- bidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och mot- verka segregation

dels att 3, 6, 19 och 22 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 a, 3 b och 16 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Bidrag får lämnas till en ideell förening som

1.är självständig och demokratiskt uppbyggd och i vilken med- lemskap såväl i organisationen som dess medlemsföreningar är fri- villigt,

2.bedriver verksamhet i Sverige utan vinstsyfte,

3.har bedrivit verksamhet under minst två år före ansökan om bidrag,

4.har lokal förankring i det område där verksamheten ska be- drivas, och

5.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering.
Statsbidrag får även lämnas till	Statsbidrag får även lämnas till
en stiftelse som inte är statlig eller	en stiftelse som inte är statlig eller
kommunal, och som uppfyller	kommunal, och som uppfyller
kraven i första stycket 2–5.	kraven i första stycket 2–4.
	3 a §
	Bidrag får inte lämnas till en
	ideell förening eller stiftelse om den
	eller någon av dess företrädare,
	inom ramen för verksamheten,

186

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

Om en ideell förening eller stif- telse eller dess företrädare har age- rat på det sätt som anges i 3 a §, får bidrag ändå lämnas till den ideella föreningen eller stiftelsen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om den ideella föreningen respektive stif- telsen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upp- repas.

6 §

Bidrag får lämnas endast för	Bidrag får lämnas endast för
åtgärder enligt 5 § som genom-	åtgärder enligt 5 § som genom-
förs i samarbete med andra orga-	förs i samarbete med andra orga-
nisationer som uppfyller de krav	nisationer som uppfyller de krav
som ställs i 3 §.	som ställs i 3 och 3 a §§.
	16 a §
	Om den som har beviljats bi-
	drag inte längre uppfyller villkor-
	en för det ska Delegationen mot
	segregation besluta att bidraget

187

Författningsförslag

SOU 2019:35

helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

19 §

Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål som det har beviljats för,

4. mottagaren inte lämnar så-	4. mottagaren inte lämnar så-
dan redovisning som avses i 17 §,	dan redovisning som avses i 17 §,
eller
5. villkor i beslutet inte har	5. villkor i beslutet inte har
följts.	följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.
22 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	16 a och	20 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 22 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

188

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.56Förslag till förordning om ändring av förordningen (2018:596) om statsbidrag till regionala och lokala ideella organisationer vars verksamhet är inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:596) om stats- bidrag till regionala och lokala ideella organisationer vars verksamhet är inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar

dels att 3, 5, 21, 22 och 24 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§, av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Bidrag får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en ideell orga- nisation som

1.är en juridisk person med ett allmännyttigt ideellt ändamål,

2.bedriver arbete i form av förebyggande eller stödjande insatser inom det område som anges i 1 § i enlighet med vad som anges i 2 §,

3.tillhandahåller de insatser som bidrag lämnas för utan kostnad för den enskilde,

4.är regionalt eller lokalt förankrad och verksam på regional eller lokal nivå,

5.i sin verksamhet respekterar

demokratins idéer, inklusive jäm-
ställdhet och förbud mot diskrimi-
nering,
6. har bedrivit verksamhet inom	5. har bedrivit verksamhet inom
något av de områden som anges i	något av de områden som anges i
1 § under minst två år,	1 § under minst två år,
7. har upprättat en treårsplan	6. har upprättat en treårsplan
där det beskrivs vad organisatio-	där det beskrivs vad organisatio-
nen planerar att genomföra under	nen planerar att genomföra under
denna period samt hur arbetet	denna period samt hur arbetet
kommer att följas upp, och	kommer att följas upp, och
8. utformar sin verksamhet på	7. utformar sin verksamhet på
ett kostnadseffektivt sätt som	ett kostnadseffektivt sätt som

189

FörfattningsförslagSOU 2019:35

möjliggör en uppföljning av insat-	möjliggör en uppföljning av insat-
sernas resultat.	sernas resultat.

Bidraget får inte finansiera ekonomisk verksamhet inom den egna organisationen. Bidrag får dock lämnas för vissa kostnader för admi- nistration av den verksamhet som bidrag lämnas för och kostnader som kravet på revisors granskning av bidragsanvändningen medför.

3 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

3 b §

190

SOU 2019:35Författningsförslag

5 §

Om det finns särskilda skäl	Om det finns särskilda skäl
får statsbidrag även lämnas till	får statsbidrag även lämnas till
organisationer som inte uppfyller	organisationer som inte uppfyller
det villkor som anges i 3 § första	det villkor som anges i 3 § första
stycket 6. Vid bedömning av om	stycket 5. Vid bedömning av om
bidrag ska lämnas i dessa fall ska	bidrag ska lämnas i dessa fall ska
behovet av förnyelsearbete inom	behovet av förnyelsearbete inom
det område där organisationen är	det område där organisationen är
verksam särskilt beaktas.	verksam särskilt beaktas.
21 §
Folkhälsomyndigheten får be-	Folkhälsomyndigheten ska be-
sluta att ett beviljat bidrag helt	sluta att ett beviljat bidrag helt
eller delvis inte ska betalas ut om	eller delvis inte ska betalas ut om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de syften som det har lämnats för,

4. mottagaren inte har lämnat	4. mottagaren inte har lämnat
sådan redovisning som avses i 18 §,	sådan redovisning som avses i 18 §,
eller
5. villkor i beslutet om bidrag	5. villkor i beslutet om bidrag
inte har följts.	inte har följts, eller
	6. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 3 a §.

22 §

En mottagare av bidrag är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidrag lämnats felaktigt eller med för högt be- lopp,

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de syften som det har lämnats för,

191

Författningsförslag

SOU 2019:35

4.mottagaren inte har lämnat en redovisning som avses i 18 §,

eller

5. villkor i beslutet om bidrag			5. villkoren		för bidraget inte
inte har följts.			har följts,
			6. mottagaren inte uppfyller vill-
			koren i 3 a §.
		24 §
I	40 §	förvaltningslagen	I	40 §	förvaltningslagen
(2017:900) finns bestämmelser om			(2017:900) finns bestämmelser om
överklagande till allmän förvalt-			överklagande till allmän förvalt-
ningsdomstol.			ningsdomstol. Andra beslut än
Folkhälsomyndighetens beslut			beslut enligt 21 och 23 §§ får dock
om återkrav enligt 23 § får dock			inte överklagas.
inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 24 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

192

SOU 2019:35

Författningsförslag

1.57Förslag till förordning om ändring av förordningen (2018:1533) om statsbidrag

för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2018:1533) om stats- bidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället

dels att 6, 7, 18 och 23 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 15 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Statsbidrag får också lämnas till organisationer som i sin verk- samhet bidrar till att främja mänskliga rättigheter och värna demo- kratin och som

1.är självständiga,

2.saknar vinstsyfte,

3.i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jäm- ställdhet och förbud mot diskrimi- nering,

4. är demokratiskt uppbyggda,	3. är demokratiskt uppbyggda,
och	och
5. bedriver verksamhet i	4. bedriver verksamhet i
Sverige.	Sverige.

En förutsättning för statsbidrag enligt första stycket är att orga- nisationens verksamhet påverkas av rädsla för hot, våld eller trakas- serier som har samband med

1.hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sex- uell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet, eller

2.organisationens arbete mot rasism eller liknande former av fientlighet.

193

Författningsförslag

SOU 2019:35

6 a §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt krän- ker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3. rättfärdigar, främjar eller upp- manar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket

6 b §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 6 a §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedöm- ningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

7 §

Kravet i 6	§ första stycket 4 på	Kravet i 6	§ första stycket 3 på
demokratisk	uppbyggnad gäller	demokratisk	uppbyggnad gäller
inte för registrerade trossamfund		inte för registrerade trossamfund
enligt lagen (1998:1593) om tros-		enligt lagen (1998:1593) om tros-
samfund eller för stiftelser.		samfund eller för stiftelser.

194

SOU 2019:35

Författningsförslag

15 a §

Om den som har beviljats bi- drag inte längre uppfyller villkoren för det ska Kammarkollegiet be- sluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Beslutet gäller omedelbart.

18 §

Den som beviljats statsbidrag enligt denna förordning är återbe- talningsskyldig, om

1.bidraget har lämnats på felaktiga grunder eller med för högt belopp,

2.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har an- vänts för det ändamål som det har beviljats för,

3. mottagaren inte har lämnat	3. mottagaren inte har lämnat
en redovisning som avses i 16 §,	en redovisning som avses i 16 §,
eller
4. ett åtagande enligt 10 eller	4. ett åtagande enligt 10 eller
11 § eller andra villkor i beslutet	11 § eller andra villkor i beslutet
om stöd inte har följts.	om stöd inte har följts, eller
	5. mottagaren inte uppfyller vill-
	koren i 6 a §.
23 §
Beslut enligt denna förordning	I	40 §	förvaltningslagen
får inte överklagas.	(2017:900) finns bestämmelser om
	överklagande till allmän förvalt-
	ningsdomstol.		Andra	beslut	än
	beslut	enligt	15 a och	19 §§	får
	dock inte överklagas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Äldre bestämmelser – med undantag för 23 § – tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

195

2Uppdraget och dess genomförande

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven 2018:19 som beslutades av regeringen den 8 mars 2018 (se bilaga 1). Enligt dessa har utredningen till uppdrag att se över demokrativillkoren i stats- bidragsförordningarna och tillämpningen av dessa villkor i syfte att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utredningen ska därför föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av föreningsfriheten. I arbetet med att ta fram ett nytt tillämpbart demokrativillkor ska utredningen samverka med de bidrags- utbetalande myndigheterna och företrädare för civilsamhällets orga- nisationer.

Utredningen ska därutöver redovisa hur de demokrativillkor som finns i de förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till civilsamhällets organisationer är utformade och göra en samlad analys av vilka svårigheter och utmaningar de ansvariga myndigheterna och det civila samhället har med dagens system. Analysen ska gälla såväl beslut om bidragsgivning utifrån demokrativillkoret som hur efter- levnaden av villkoret följs upp. Vidare ska utredningen analysera vilka delar av en bidragssökande organisations uppbyggnad och verksamhet som ska granskas i förhållande till demokrativillkoret och hur denna granskning bör genomföras. Utredningen har också haft i uppdrag att ta fram ett stödmaterial om demokrativillkorsfrågor till statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Stödmaterialet, som utred- ningen benämner som Vägledning för handläggare, redovisas i en sär- skild skrift.

197

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:35

2.2Utgångspunkter för arbetet

Det huvudsakliga syftet med utredningen som det formuleras i direk- tiven är att föreslå ett demokrativillkor som säkerställer att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grund- läggande värderingar. Önskemål om förtydligade demokrativillkor som säkerställer att statliga bidrag inte går till icke-demokratisk verk- samhet har betonats i två partipolitiska överenskommelser. I överens- kommelsen om åtgärder mot terrorism, som ingicks den 7 juni 2017 mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna, föreslogs att en ut- redning skulle tillsättas för att se över hur ett förtydligat demokrati- kriterium kan införas för statlig bidragsgivning. I överenskommelsen från den 11 januari 2019 mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Liberalerna, det s.k. januariavtalet, framgår att inga offentliga medel ska utbetalas till föreningar eller religiösa samfund som genomför barnvigslar eller sanktionerar annan heders- relaterad brottslighet.

Det föreslagna demokrativillkoret har utformats med utgångs- punkt i de principer om demokrati och mänskliga rättigheter som framgår av regeringsformen och de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till. Domar där bidragsbeslut överprövats utifrån gällande demokrativillkor har beaktats. Utredningen har också analyserat de överväganden och förslag avseende demokrativillkor som lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (SOU 2018:18) och 2017 års arvsfondsutredning (SOU 2018:70).

Utredningen har strävat efter att utforma demokrativillkoret så att tillämpbarheten underlättas och rättssäkerheten ökar. Flera sam- råd har därför hållits med bidragsgivande myndigheter, organi- sationer, kommuner och regioner. Utredningen har också försökt väga behovet av ett tydligt och tillämpbart demokrativillkor mot det civila samhällets behov av självständighet och oberoende, såsom det framgår av de sex principer för uppföljning av politiken för det civila samhället som beslutats i propositionen En politik för det civila sam- hället (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Ett flertal samråd har hållits med företrädare för det civila samhällets orga- nisationer för att inhämta deras erfarenheter och tillgodose organisa- tionernas intressen.

198

SOU 2019:35

Uppdraget och dess genomförande

2.3Avgränsningar

Den statliga bidragsgivningen till civilsamhället är omfattande och svåröverskådlig. Bidrag lämnas genom ett stort antal bidragssystem och fördelas av ett flertal myndigheter. Många bidrag regleras i lag eller förordning medan andra lämnas med stöd av regleringsbrev, sär- skilda regeringsbeslut eller avtal.

Utredningens bedömning är att de stöd som regleras i lag inte ingår i översynen. Det gäller statens stöd till trossamfunden och de medel som fördelas från Allmänna arvsfonden. Dessa stödsystem har nyligen utretts. Även partibidragen regleras genom lag och omfattas inte av utredningens uppdrag. Alla övriga statliga bidrag som fördelas till organisationer inom det civila samhället omfattas av översynen. När det gäller det internationella biståndet omfattas enbart bidrag som fördelas till civilsamhällesorganisationer i Sverige. En beskrivning och definition av det civila samhällets aktörer finns i kapitel 3 och kapitel 9.

Enligt direktiven ska den kommunala sektorn involveras i arbetet och utredningen ska ta fram ett stödmaterial som kan användas av stat- liga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Utredningen redogör därför för den kommunala bidragsgivningen och de utmaningar som kommuner och regioner möter i tillämpningen av demokrativillkor. Utredningens förslag till demokrativillkor gäller emellertid enbart den statliga bidragsgivningen.

2.4Utredningsarbetet

2.4.1Sekretariat och expertgrupp

Utredningsarbetet har under den särskilda utredaren bedrivits av tre sekreterare med placering i Stockholm och i Umeå. En expertgrupp har bistått utredningen. I expertgruppen har det ingått fem företrädare från Kulturdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet. I grup- pen har det även ingått en representant från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), en från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och två från det civila samhället. Två forskare i frågor om det civila samhället och förvaltningsfrågor har också ingått i expertgruppen. Expertgruppen har sammanträtt vid fem tillfällen.

199

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2019:35

2.4.2Samråd och möten

Samråd och möten med myndigheter

Utredningen har genomfört fyra särskilda samråd med 34 myndigheter och organisationer som har regeringens uppdrag att fördela statsbidrag till civila samhällets organisationer. De synpunkter som framförts i dessa samråd har haft stor betydelse för utredningens förslag och över- väganden. I samråden har följande myndigheter och organisationer deltagit: Arbetsförmedlingen, Arvsfondsdelegationen, Boverket, Dele- gationen mot segregation, Filminstitutet, Folkbildningsrådet, Folke Bernadotteakademin, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Insti- tutet för språk och folkminnen, Jordbruksverket, Jämställdhetsmyn- digheten, Kammarkollegiet, Konsumentverket, Kriminalvården, Kul- turrådet, Länsstyrelsen Jönköping, Länsstyrelsen Skåne, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för stöd till trossam- fund, Myndigheten för ungdom- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Myndigheten för yrkeshögskolan, Riksantikvarieämbetet, Riksidrotts- förbundet, Rådet för Europeiska socialfonden, SISU Idrottsutbildarna, Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida), Svenska insti- tutet, Skolverket, Socialstyrelsen, Svenskt Friluftsliv, Specialpeda- gogiska myndigheten, Trafikverket och Tillväxtverket. En uppräk- ning av alla bidragsfördelande myndigheter och organisationer finns i avsnitt 4.2.4.

Utredningen genomförde också under hösten 2018 en riktad enkät till myndigheter om bidragsgivning och samverkan. En sammanställ- ning av resultatet redovisas i kapitel 6 och kapitel 10 (se avsnitt 10.2 och 10.3). Utredningen har också haft särskilda möten med Boverket, Folkbildningsrådet, MUCF, Kammarkollegiet, Riksidrottsförbundet, 2017 års arvsfondsutredning (S 2017:06) och Utredningen om idé- burna aktörer i välfärden (Fi 2018:04).

Samråd och möten med kommuner och regioner

Utredningen har genomfört ett antal samråd med kommun- och regionrepresentanter. En konferens genomfördes den 3 oktober 2018 tillsammans med SKL till vilken kommunala tjänstemän bjöds in för att diskutera demokrativillkor i bidragsgivningen till föreningslivet. Utredningen har också haft särskilda möten med tjänstemän från

200

SOU 2019:35

Uppdraget och dess genomförande

Stockholms stad, Göteborgs stad och Malmö kommun. Utredningen genomförde vidare en uppföljning i form av telefonintervjuer med 14 kommuner som svarat på utredningens enkät (se avsnitt 6.3.2). Dessa kommuner blev också inbjudna till ett samråd den 12 december 2018. Vid detta samråd närvarade tjänstemän från Vilhelmina kommun, Stockholms stad (Älvsjö, Enskede, Rinkeby), Umeå kommun, Region Uppsala, Lunds kommun, Nyköpings kommun, Helsingborgs kom- mun, Göteborg stad, Örebro kommun och Uddevalla kommun. Där- utöver har utredningen medverkat vid ett antal olika konferenser under 2018 och träffat företrädare från lokala civilsamhällesorganisationer. Utredningen har haft en presentation för SKL:s demokratiberedning.

Samråd och möten med det civila samhället

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att inhämta synpunkter och erfarenheter från det civila samhällets organisationer. För att så många perspektiv som möjligt skulle kunna representeras valde utredningen att dela upp det civila samhället i olika sektorer som var för sig bjöds in till samråd. Under 2018 genomfördes samråd med ungdomsorganisationer, studieförbund, folkhögskolor, bistånds- organisationer, etniska organisationer, idrottsförbund, sociala organi- sationer, allmänna samlingslokaler, kvinnoorganisationer, landsbygds- organisationer och kooperativ. Utredningen har också haft möten med ett antal organisationsrepresentanter från t.ex. Frivilligorganisatio- nernas Insamlingsråd (FRII), organisationen Civilsamhällets organi- sationer i samverkan (Civos) och Sveriges förenade studentkårer. I början av 2019 deltog utredningen i ett samråd med länsbildnings- förbunden. Sammantaget har utredningen träffat cirka 210 organisa- tionsrepresentanter. Därutöver genomförde utredningen ett samråd under Partsgemensamt forums särskilda möte den 12 september 2018 om demokrati och ett samråd under MUCF:s nationella konferens den 28 november 2018.

Utredningen genomförde den 20 mars 2019 ett återkopplande sam- råd med ett antal av de organisationer som deltagit i tidigare samråd.

201

3 Om det civila samhället

3.1Inledning

Utredningens huvudsakliga uppgift är enligt direktiven att se över de demokrativillkor som finns i de förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till civilsamhällets organisationer. För att få en för- ståelse för målgruppen för den statliga bidragsgivningen ges i detta kapitel en övergripande redogörelse för det civila samhället. Den om- fattar definitioner av det civila samhället och en beskrivning av det civila samhällets verksamheter och aktörer. Kapitlet innehåller också en redogörelse för det civila samhällets roller och betydelse i sam- hället och för demokratin samt för hur politiken för det civila sam- hället har utvecklats över tid.

3.2Om det civila samhället

3.2.1Begreppet det civila samhället

Det civila samhället beskrivs i allmänhet som en sfär mellan stat, näringsliv, familj och privat hushåll. I propositionen En politik för det civila samhället definieras det civila samhället som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”. Enligt propositionen agerar det civila samhällets aktörer huvudsakligen utifrån ett ideellt syfte såsom allmännyttan eller med- lemsnyttan. De kan ha anställd personal, men skiljer sig från närings- livets aktörer genom att de inte delar ut vinst till medlemmarna, ägare eller annan person utan att de återinvesterar det eventuella överskottet i verksamheten (prop. 2009/10:55 s. 28 och 46 f.).

Det civila samhällets aktörer består till stor del av olika typer av ideella föreningar och i dagligt tal benämns det civila samhället ibland

203

Om det civila samhället

SOU 2019:35

som föreningslivet. Det civila samhället omfattar emellertid andra typer av organisationer och sammanslutningar såsom trossamfund, ekonomiska föreningar och samfällighetsföreningar. Även mer infor- mella och öppna former av organisering ryms inom begreppet såsom nätverk, upprop och andra samverkansformer som inte är juridiska personer.

Begreppet det civila samhället fick genomslag under 1990-talet och i och med propositionen 2009 fick det politikområde som tidigare kal- lats folkrörelsepolitiken benämningen politiken för det civila samhället. Denna förändring motiverades delvis av att nya organisationsformer uppstått som inte helt och fullt tog sig uttryck som traditionella folk- rörelser. Begreppet det civila samhället ansågs dessutom vara vidare, fokusera på organisationens villkor och vara mer inkluderande än begreppet folkrörelse, vilket inte sällan associeras med de rörelser som uppkom innan demokratins genombrott såsom arbetar-, nykterhets- och frikyrkorörelserna. Dessutom användes uttrycket civil society ofta i internationella sammanhang.

Även begreppet ideell sektor har använts, men det är ett begrepp som inte anses omfatta vissa organisationer som bedriver en eko- nomisk verksamhet. Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle finns det en stark uppslutning bakom begreppet det civila samhället inom sektorn. Däremot har det uttryckts önskemål inom myndig- heter, kommuner och regioner om ett tydligare och mer entydigt begrepp för att lättare kunna dra gränsen mellan olika typer av orga- nisationer. Utredningen ansåg emellertid att det inte fanns anledning att ändra den definition som framförts i propositionen även om det skulle kunna finnas behov av att ge exempel på de olika organisa- tioner som det civila samhället består av (SOU 2016:13 s. 64).

För att kunna identifiera och avgränsa idéburna aktörer från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offent- ligt finansierade eller subventionerade verksamheter tillsatte reger- ingen i juni 2018 en utredning med uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer (dir. 2018:46).

204

SOU 2019:35

Om det civila samhället

3.2.2Verksamheter inom det civila samhället

Det civila samhället utgörs i regel av individer som organiserar sig utifrån gemensamma intressen, identitet eller behov. Det kan röra sig om en organisering för att upprätthålla en särskild aktivitet såsom kultur, religion, friluftsliv eller idrott. Det kan också vara en orga- nisering för att upprätthålla en gemenskap eller identitet, vilket ofta är fallet för etniska föreningar. En stor del av organiseringen sker i syfte att göra insatser för en särskild grupp eller för att påverka särskilda sakfrågor, t.ex. organisationer inom miljö-, freds-, nykterhets- eller arbetarrörelsen eller organisationer som verkar för hälsofrågor, jämställdhet eller antidiskriminering. Vidare kan det vara fråga om ungdoms-, äldre-, kvinno-, patient- eller brukarorganisationer. Där- utöver kan en organisering ske för olika intressefrågor såsom bransch-/yrkesorganisationer och fackföreningar.

Ett flertal organisationer har uppstått och upprätthålls genom att de utför verksamheter som kan ses som komplement, ersättning eller alternativ till förvaltning och offentlig sektor. Det rör sig bl.a. om föreningar som får ersättning för vissa förvaltningsuppgifter såsom frivilliga försvarsorganisationer, vägföreningar eller Sjörädd- ningssällskapet. Det är också vanligt att ideella organisationer över- tagit verksamheter som tidigare bedrivits i offentlig regi, t.ex. när det gäller vård, skola och omsorg eller idrotts- eller kulturanläggningar. Ett flertal civilsamhällesorganisationer har bildats för att utföra sociala insatser eller för att bedriva folkbildning. Några av dessa organisationer uppstod i en tid då det inte fanns offentlig verksam- het som kunde tillgodose vissa sociala behov i samhället medan andra har uppkommit under senare tid vid sidan av den offentliga välfärden. Den del av civilsamhället som levererar välfärdstjänster benämns ibland som idéburna aktörer, den sociala ekonomin eller den tredje sektorn, vilket beskriver dess position mellan stat och näringsliv. I vissa avseenden är gränsdragningen mellan det civila samhället, det enskilda hushållet, näringsliv och offentlig sektor inte helt tydlig, vilket i synnerhet är fallet när civilsamhällesorganisationer agerar som leverantörer eller producenter av vissa tjänster.

SCB gör en kategorisering av det civila samhällets huvudsakliga verksamheter utifrån International classification of Non-profit orga- nisations – ICNPO. Dessa verksamheter är rekreation och kultur; utbildning och forskning (inkl. folkbildning); hälsa; social trygghet;

205

Om det civila samhället

SOU 2019:35

miljö och djurskydd; social och samhällelig utveckling; opinionsbild- ning och politik; stiftelser och insamlande verksamheter; internatio- nell verksamhet; religiös verksamhet samt bransch-/yrkesorganisa- tioner och fackföreningar. De vanligaste föreningarna är enligt SCB bostadsrätts- och hyresgästföreningarna följt av föreningar inom rekreation och kultur där idrottsföreningarna ingår. Enligt propo- sitionen En politik för det civila samhället utesluts bostadsrätts- föreningar från begreppet det civila samhället eftersom sådana före- ningar inte har ett ideellt eller allmännyttigt syfte, men gränserna för vilka ekonomiska föreningar som bör inkluderas i begreppet är inte helt klara (prop. 2009/10:55 s. 14).

Enligt en undersökning av Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF – tidigare Ungdomsstyrelsen) om det civila samhällets villkor svarade över 80 procent av de föreningar som till- frågats att ett viktigt syfte med verksamheten var att främja sociala relationer mellan människor. Andra viktiga syften var att bedriva en verksamhet som tar ett socialt eller miljömässigt ansvar, att förbättra livsvillkoren för sina medlemmar eller att underlätta eller möjliggöra utövandet av ett fritidsintresse eller en hobby. Relativt få civilsam- hällesorganisationer svarade att de bedriver verksamhet på uppdrag av det offentliga (MUCF 2016). Enligt SCB utförde 2 446 organisa- tioner kommun- och regionköpta tjänster inom vård, skola och om- sorg 2016. Dessa utgör knappt tre procent av samtliga ekonomiskt aktiva organisationer i det civila samhället. Det civila samhällets orga nisationer stod för knappt 23 procent av det totala antalet privata utförare inom vård, skola och omsorg (SCB 2018).

3.2.3Det civila samhällets aktörer

Det civila samhällets aktörer inbegriper alla sammanslutningar som är organiserade utanför offentlig sektor och näringsliv och som inte har som mål att skapa vinst för medlemmarna eller några andra aktörer. De ska ha ett allmännyttigt syfte eller ett syfte att möta behov eller intressen bland medlemmarna själva. Det civila sam- hällets aktörer består huvudsakligen av formaliserade organisationer varav de vanligaste är ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktiebolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning samt samfälligheter och samfällighetsföreningar.

206

SOU 2019:35

Om det civila samhället

Utöver de speciallagar som reglerar respektive associationsform och deras verksamhet finns särreglering i annan lagstiftning, t.ex. i skatte- hänseende, för att skapa goda förutsättningar för verksamheten. Nedan redogörs översiktligt för dessa associationsformer och rele- vant lagstiftning.

Enligt SCB fanns det 2016 sammanlagt 251 000 ideella föreningar inom det civila samhället. Uppgifterna om antalet ideella föreningar omfattar även bostadsrättsföreningar (SCB 2016). Dock omfattas enbart organisationer med ett organisationsnummer och antalet är därför inte fullständigt. Det ska noteras att det civila samhället om- fattar en mångfald av aktörer varav en del är små och kan bestå av så få som två personer medan andra är stora och kan ha flera tusen med- lemmar och en omfattande ekonomisk aktivitet. Utöver de formella organisationerna kan det civila samhället bestå av en icke-formell orga- nisering som inte är juridiska personer, t.ex. nätverk eller upprop, och som inte heller omfattas av den statistik som SCB sammanställer.

Ideella föreningar

Den vanligaste associationsformen inom civilsamhället är den ideella föreningen. De ideella föreningarna utgör runt två tredjedelar av orga- nisationerna inom det civila samhället som har organisationsnummer och som kan räknas som ekonomiskt aktiva (SCB 2016). De ideella föreningarna utgörs av allt från fackföreningar, branschorganisa- tioner, politiska partier och idrottsklubbar till hemslöjdsföreningar.

Det finns ingen lag som reglerar ideella föreningars uppkomst, verksamhet eller upphörande. En ideell förening behöver inte regi- streras utan blir en juridisk person när ett antal individer eller juri- diska personer kommer överens om att genom föreningen samverka för en gemensam målsättning. Samverkan måste formaliseras i stad- gar som ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestäm- melser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska fattas. En ideell förening bör vidare ha någon form av styrelse eller lednings- organ som kan företräda föreningen. Rätt till medlemskap föreligger inte generellt i ideella föreningar (Hemström 2011 s. 22 f. och 97).

Enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska per- soner m.fl. ska organisationsnummer fastställas för en ideell före- ning om den själv begär det eller om en statlig myndighet påkallar

207

Om det civila samhället

SOU 2019:35

det. Det är med andra ord inte obligatoriskt för ideella föreningar att ha ett organisationsnummer. För de ideella föreningar som önskar eller behöver det, t.ex. på grund av att de ska bedriva försäljning eller ta emot bidrag, kan ett organisationsnummer tilldelas av Skatte- verket. De bedömningar Skatteverket har att göra vid tilldelning av organisationsnummer till ideella föreningar innebär enbart en for- mell prövning av om en juridisk person uppstått eller inte.

För ideella föreningar gäller enligt inkomstskattelagen (1999:1229) en inskränkt skattskyldighet om de har ett allmännyttigt ändamål och dessutom uppfyller ett verksamhetskrav, ett fullföljdskrav samt ett öppenhetskrav. Med allmännyttigt ändamål avses ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverk- samhet, Sveriges försvar och krisberedskap i samverkan med myn- dighet, utbildning, vetenskaplig forskning eller en annan likvärdig verksamhet (7 kap. 4 § inkomstskattelagen). Verksamhetskravet inne- bär att verksamheten uteslutande eller så gott som uteslutande ska tillgodose det allmännyttiga ändamålet. Fullföljdskravet innebär att det allmännyttiga ändamålet ska fullföljas genom att avkastningen i tillräckligt stor omfattning delas ut eller på annat sätt används för ändamålet. Öppenhetskravet innebär att inte någon får vägras in- träde som medlem om det inte finns särskilda skäl för det. Den inskränkta skattskyldigheten innebär att föreningen befrias från skatt på kapitalinkomster och under vissa förutsättningar även från skatt på inkomst av rörelse och fastighet. Ideella föreningar som är skattebefriade för inkomst av rörelse och fastighet är i samma omfattning befriade från mervärdesskatt enligt mervärdesskatte- lagen (1994:200).

Ideella föreningar undantas även från den bokföringsskyldighet som enligt bokföringslagen (1999:1078) gäller för alla juridiska per- soner. Bokföringsskyldighet uppkommer dock om föreningen har tillgångar vars värde överstiger 1,5 miljoner kronor, om den bedriver näringsverksamhet eller är moderföretag i en koncern.

Ideella föreningar är inte myndigheter och som huvudregel gäller därför inte handlingsoffentlighet enligt tryckfrihetsförordningen i deras verksamhet. Vissa icke offentliga organ har tilldelats uppgifter som medför att en insyn i verksamheten ansetts motiverad. Vilka dessa organ är framgår av bilaga till offentlighets- och sekretesslagen

208

SOU 2019:35

Om det civila samhället

(2009:400). Handlingsoffentlighet gäller hos bl.a. Sveriges Riksidrotts- förbund, Folkbildningsrådet, Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna samt Svenskt Friluftsliv i deras verksamheter som gäller fördelning av statsbidrag.

Registrerade trossamfund

Registrerade trossamfund är en associationsform som infördes genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Lagstiftningen, som trädde i kraft den 1 januari 2000, tillkom som ett led i att relationen mellan Svenska kyrkan och staten ändrades. Innan dess verkade de flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser och även i dag finns organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att vara registrerade trossamfund. År 2014 fanns det 2 374 registrerade tros- samfund, varav ett flertal var organisatoriska enheter i ett större tros- samfund, dvs. församlingar eller lokalföreningar.

Kraven för registrering överensstämmer i allt väsentligt med vad som enligt rättspraxis krävs för att bilda en ideell förening. Beslut om registrering fattas av Kammarkollegiet efter begäran av ett tros- samfund. Ett registrerat trossamfund ska ha stadgar som bestämmer trossamfundets ändamål och hur beslut fattas om trossamfundets angelägenheter, samt en styrelse eller motsvarande organ. Registre- ring ger trossamfundet rättskapacitet, ett skydd av namnet samt möjliggör att få statlig hjälp att beräkna och ta in medlemsavgifter. Enligt förslag från Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund ska registrering som trossamfund också vara ett krav för att trossamfund ska bli statsbidragsberättigade (SOU 2018:18 s. 264). För registrerade trossamfund gäller samma regler om in- skränkt skattskyldighet för inkomstskatt, befrielse från mervärdes- skatt och bokföringsskyldighet som för ideella föreningar.

Stiftelser

En stiftelse är en juridisk person som, till skillnad från föreningar och bolag, varken har medlemmar eller ägare. Den förvaltar en eko- nomisk förmögenhet, som en eller flera stiftare i form av fysiska eller juridiska personer har avsatt för ett särskilt ändamål. Till skillnad

209

Om det civila samhället

SOU 2019:35

från ideella föreningar är stiftelser starkt bundna till stiftelseförord- nande som bl.a. styr organisationens och verksamhetens inriktning, hur förmögenheten ska användas och vem eller vilka som kan få ta emot förmåner från stiftelsen. En stiftelse ska förvaltas av en styrelse eller en förvaltare. Stiftelser är därför inte demokratiskt uppbyggda, men kan ändå bedriva en verksamhet som har ett ideellt eller all- männyttigt ändamål. Även stiftelser som genererar ett ekonomiskt överskott kan ses som en del av det civila samhället om avkastningen återförs till ett allmännyttigt ändamål.

Enligt stiftelselagen (1994:1220) finns det fyra former av stiftel- ser: vanliga stiftelser (som delas in i avkastningsstiftelser och verk- samhetsstiftelser), insamlingsstiftelser, kollektivavtalsstiftelser samt pensions- och personalstiftelser som regleras av lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Enligt propositionen En politik för det civila samhället är det vanliga stiftelser och insam- lingsstiftelser som är relevanta i förhållande till det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 13). Enligt SCB finns det 21 517 stiftelser i Sverige. De flesta är avkastningsstiftelser. Alla stiftelser står under tillsyn av en länsstyrelse.

Stiftelser som uppfyller i inkomstskattelagen uppställda ända- måls-, verksamhets- och fullföljdskrav är inskränkt skattskyldiga på så sätt att de är befriade från skatt på kapitalinkomster. Det krävs således inte att stiftelser uppfyller det öppenhetskrav som gäller för ideella föreningar och registrerade trossamfund. En i övrigt skatte- befriad stiftelse ska dock alltid betala skatt för rörelseinkomster och fastighetsinkomster och för stiftelser finns ingen särreglering beträf- fande mervärdesskatt. Stiftelser undantas från bokföringsskyldighet under samma förutsättningar som gäller för ideella föreningar och registrerade trossamfund, med det undantaget att bokföringsskyldig- het alltid föreligger för vissa i bokföringslagen uppräknade stiftelser, bl.a. insamlingsstiftelser och kollektivavtalsstiftelser. Handlings- offentlighet gäller hos vissa stiftelser enligt bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, t.ex. Stiftelsen Svenska institutet och Stiftelsen Svenska Filminstitutet som båda fördelar statsbidrag.

210

SOU 2019:35

Om det civila samhället

Ekonomiska föreningar

En ekonomisk förening är enligt lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar en förening vars mål är att genom en ekonomisk verk- samhet främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Medlemmarna deltar antingen som konsumenter eller andra förbrukare, som leveran- törer, med egen arbetsinsats, genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt. De flesta ekonomiska föreningar, t.ex. bostadsrättsföreningar, har inte ett allmännyttigt eller ideellt syfte och kan därför inte anses vara del av det civila samhället. Däremot finns det flera ekonomiska föreningar som både syftar till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och har ideella ändamål och därmed räknas till det civila samhället.

Det finns också ekonomiska föreningar som består av personal och brukare som driver verksamhet med sociala och allmännyttiga målsättningar. Det kan vara verksamheter som bedrivs i kooperativa former och där föreningens medlemmar, brukare och personal har möjlighet att delta i och påverka verksamheten. Det gäller t.ex. för- skolor som bedrivs som föräldrakooperativ. Dessa föreningar kallas ibland för nykooperationen. Enligt propositionen En politik för det civila samhället måste det avgöras från fall till fall om en ekonomisk förening eller ett kooperativ tillhör det civila samhället eller inte (prop. 2009/10:55 s. 15). Ekonomiska föreningar ska registreras i Bolagsverkets föreningsregister. Vid registreringen blir föreningen juridisk person och får organisationsnummer. För ekonomiska före- ningar föreligger alltid bokföringsskyldighet oavsett om de bedriver näringsverksamhet eller ej.

Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning

En organisationsform som också kan räknas till det civila samhället är aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Dessa aktie- bolag kännetecknas av att verksamheten drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst, och företagsformen är därmed särskilt anpassad för verksamheter som inte drivs i vinstsyfte. Reglerna för dessa bolag är verksamhetsneutrala. Organisationsformen är vanligt förekom- mande bland företag som tagit över verksamheter som tidigare dri- vits i offentlig regi, t.ex. inom hälso- och sjukvårdssektorn. Genom reglernas utformning får endast en begränsad vinstutdelning ske och

211

Om det civila samhället

SOU 2019:35

på så sätt försäkras det att avkastningen återinvesteras i verksam- heten. Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har denna typ av bolag också bildats för att tillgodose vissa lokala intressen (SOU 2016:13 s. 69).

Samfälligheter och samfällighetsföreningar

En organisationsform som också kan räknas till det civila samhället är samfälligheter och samfällighetsföreningar. Det rör sig om rättig- heter eller egendom, t.ex. mark, vatten eller anläggningar, som ägs gemensamt av flera fastigheter. Samfälligheten kan antingen förvaltas direkt av delägarna eller av en särskilt bildad samfällighetsförening. En samfällighetsförening bildas enligt lagen (1973:1150) om förvalt- ning av samfälligheter och kan ha till syfte att t.ex. förvalta enskilda vägar, lekplatser, grönytor eller bredband. Sådana föreningar kan drivas med ett vinstdrivande eller allmännyttigt intresse. En sam- fällighetsförening är en juridisk person som har ett organisations- nummer. Samfällighetsföreningar ska registreras hos Lantmäteriet som håller det s.k. samfällighetsföreningsregistret.

I samfälligheter åvilar skattskyldighet till inkomstskatt som huvudregel delägarna oavsett om samfälligheten är delägarförvaltad eller föreningsförvaltad. En samfällighetsförening som förvaltar en samfällighet som åsatts ett särskilt taxeringsvärde utgör dock ett sär- skilt skattesubjekt och ska betala inkomstskatt för vinst i verksam- heten. Samfälligheter som är föreningsförvaltade och som enbart bedriver verksamhet för att tillgodose delägarfastigheternas behov är inte skattskyldiga till mervärdesskatt. Om föreningen i mer än ringa omfattning omsätter varor eller tjänster uppkommer skattskyldighet om omsättningen är skattepliktig. Delägarförvaltade samfälligheter är skattskyldiga till mervärdesskatt för delägarfastigheter som är näringsfastigheter om samfälligheten bedriver mervärdesskattepliktig verksamhet.

3.2.4Föreningsaktivitetens omfattning

Det svenska samhället kan beskrivas som ett föreningssamhälle. Nära 6,3 miljoner personer, eller 77,5 procent av Sveriges befolkning över 16 år, var 2014 medlem i en eller flera föreningar (SCB 2016). Antalet

212

SOU 2019:35

Om det civila samhället

medlemskap var totalt sett runt 21 miljoner, vilket innebär att många är medlemmar i flera föreningar. Det är 39 procent av svenskarna som är aktiva i en förening. Enligt SCB har föreningsaktiviteten minskat något. Andelen svenskar som är medlemmar i minst en förening mins- kade med tio procentenheter mellan 2000 och 2010 medan andelen föreningsaktiva minskade med fem procentenheter (SCB 2011).

Det finns samtidigt studier som pekar på att föreningslivet fort- satt är starkt. Den befolkningsstudie som Ersta Sköndal Bräcke hög- skola genomför med jämna mellanrum visar t.ex. att engagemanget inom det civila samhället inte har minskat drastiskt sedan mätningarna började på 1990-talet. Enligt denna studie hade över 53 procent av befolkningen arbetat ideellt under 2014 och av dessa hade drygt en tredjedel något styrelseuppdrag (von Essen m.fl. 2015).

Både befolkningsstudien och SCB:s undersökningar visar att det finns skillnader i befolkningen när det gäller engagemanget i civilsam- hällesorganisationer. Män är något mer föreningsaktiva än kvinnor, vilket delvis kan förklaras av att idrottsrörelsen fortfarande domineras av män. Det är färre unga som deltar aktivt i en förening och detsamma gäller för personer som är utrikesfödda och för personer med låg utbildning.

Flera studier beskriver en förändring av det ideella engagemanget under senare år. Några forskare framhåller att en tilltagande profes- sionalisering har skett inom det civila samhället och att flera av de stora traditionella folkrörelserna har blivit alltmer institutionalise- rade. Samtidigt är engagemanget i dag mera kortvarigt och spontant och i mindre utsträckning inriktat på specifika organisationer. Nya rörelser och organisationer med en plattare, mindre hierarkisk och mindre formaliserad organisations- och styrningsform har uppkom- mit. Medlemskapet har blivit allt mer informellt och medlemmarna har mindre betydelse vid utformande av organisationens verksamhet (Harding 2012). Denna utveckling har delvis drivits fram av internet som gjort det möjligt att inkludera fler personer i lösare nätverk och gemenskaper, men också av att det är nya frågor som ger upphov till ett engagemang och organisering. Ur det perspektivet kan den infor- mella organiseringen vara ett kännetecken på nyuppkomna rörelser snarare än nya organisationsformer.

Däremot är de organisationer som engagerar flest svenskar allt- jämnt formella och traditionella föreningar såsom Svenska kyrkan

213

Om det civila samhället

SOU 2019:35

med cirka 6 miljoner medlemmar, fackföreningar eller företagarorga- nisationer med drygt 3,8 miljoner medlemmar och idrotts- eller fri- luftsföreningar med 2,4 miljoner medlemmar (SCB 2016).

Den ekonomiska aktiviteten inom det civila samhället

Det civila samhället utgör en ansenlig del av samhällsekonomin. År 2016 var den totala produktionen inom det civila samhället enligt SCB 235 miljarder kronor (SCB 2018). Betalningar från offentlig förvaltning stod för 33 miljarder av produktionen medan förädlings- värdet uppgick till 136 miljarder kronor. Det innebar att det civila samhällets bidrag till Sveriges BNP var 3,1 procent. Ungefär 95 000 av organisationerna inom det civila samhället är ekonomiskt aktiva, vilket t.ex. innebär att de har anställda, betalar ut löner, har intäkter eller tillgångar. Nära 35 procent av den ekonomiska verksamheten utgörs av bostadsrätts- och hyresgästföreningar och samfälligheter av vilka flertalet i egentlig mening inte räknas till det civila samhället. En stor del av den totala ekonomin utgörs av religiös verksamhet, utbildning och forskning samt rekreation och kultur.

År 2016 uppgick det totala antalet förvärvsarbetande inom det civila samhället till drygt 190 000 personer. Av dessa var 37 procent anställda inom ideella föreningar och de flesta inom föreningar som bedrev religiös verksamhet, utbildning, forskning, rekreation eller kultur. Av de förvärvsarbetande inom det civila samhället var 60 pro- cent kvinnor (SCB 2018).

Det ska tilläggas att en stor del av det arbete som utförs inom det civila samhället utgör ideellt oavlönat arbete. Enligt Ersta Sköndal Bräcke högskolas befolkningsstudie gjorde 53 procent av befolk- ningen mellan 16 och 84 år någon form av ideella insatser under 2014. De aktiva arbetade i genomsnitt 15 timmar ideellt per månad (von Essen m.fl. 2015).

3.3Det civila samhällets roller och betydelse

Det civila samhällets aktörer fyller utifrån den verksamhet som de bedriver olika funktioner för enskilda och för samhället i stort. Enligt propositionen En politik för det civila samhället går det på ett förenklat sätt att säga att det civila samhällets organisationer har tre

214

SOU 2019:35

Om det civila samhället

huvudsakliga roller (prop. 2009/10:55 s. 44). Dessa beskrivs som röst- bärare och opinionsbildare, som serviceproducent och som utförare och leverantör av tjänster. Skillnaderna mellan dessa roller är inte alltid helt klara och ofta överlappar de varandra. Den roll som i propositionen framställs som viktigast är rollen som röstbärare och opinionsbildare. Av målsättningen för politiken för det civila samhället framgår att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Det kan mot bakgrund av utredningens uppdrag att ta fram demokrativillkor i bidragsgivning finnas anled- ning att ge en mera djupgående beskrivning av det civila samhällets betydelse för demokratin.

3.3.1Det civila samhällets betydelse för demokratin

Ett självständigt och starkt civilsamhälle beskrivs ofta som en grund- bult i ett demokratiskt samhälle. Att medborgare fritt kan gå samman, organisera sig och med gemensam kraft kanalisera sina intressen till de politiska beslutsfattarna är en förutsättning för en fungerande demokrati. Föreningsfriheten är därför en fundamental rättighet i en demokrati. Den garanterar medborgarnas rätt att sluta sig samman för allmänna och enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten, men skyddar också medborgare mot tvång att tillhöra en förening, den s.k. negativa föreningsfriheten (se avsnitt 7.3). En annan central demokratisk rättighet är yttrandefriheten som är avgörande för det civila samhällets organisationers möjligheter att bilda opinion. Vidare är det civila samhällets verksamhet nära förknippad med mötes- och demonstrationsfriheten liksom med religionsfriheten. Organiseringen inom det civila samhället har också ett värde för att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter. Det är ofta civilsamhällets orga- nisationer som uppmärksammar och reagerar när mänskliga rättig- heter kränks eller hotas.

I den historiska process som ledde fram till vårt demokratiska styrelseskick har det civila samhället haft en central roll. Demo- kratins utveckling i Sverige är nära förknippad med framväxten av ett civilsamhälle under 1800-talet. Det var genom att människor kom samman och engagerade sig i rösträttsrörelsen som allmän och lika rösträtt till slut infördes. En organisation med avgörande betydelse för den allmänna rösträttens införande var Landsföreningen för

215

Om det civila samhället

SOU 2019:35

kvinnans politiska rösträtt som samlade kvinnor från olika organi- sationer.

Folkrörelser såsom nykterhets-, frikyrko-, kvinno- och arbetar- rörelsen har haft stor betydelse för att politiska och sociala rättig- heter fått genomslag i samhället. Genom kvinnorättsrörelsen har jämställdheten stärkts inom i stort sett alla delar av samhällslivet, t.ex. gällande politiskt inflytande, rätten till arbete och rätten till kroppslig integritet. Den ideella organiseringen har även varit viktig för religionsfrihetens infriande och för reformer gällande arbetsrätt, miljöskydd och hbtq-rättigheter m.m. Därutöver har den folkbild- ning som organiseras inom folkrörelserna bidragit till att lägga grunden för en demokratisk kultur genom att bl.a. sprida kunskap om rättigheter, demokratiska mötesformer och beslutsfattande. Flera av de i dag etablerade politiska partierna växte också fram ur folkrörelserna.

Det civila samhällets betydelse för demokratin har beskrivits i flera utredningar. Enligt Demokratiutredningen kan det civila sam- hället ha en vertikal roll i demokratin på så sätt att olika typer av sammanslutningar kan aggregera och kanalisera medborgarnas intressen och fungera som en motvikt till offentlig maktutövning. Det kan också ha en horisontell kapacitet genom att föreningslivet lär enskilda att samarbeta och utveckla ett ömsesidigt förtroende för varandra. Inom föreningslivet kan medlemmarnas åsikter jämkas samman till gemensamma idéer och strävanden. Beslut fattas gemen- samt och deltagarna tvingas ta ett gemensamt ansvar (SOU 2000:1 s. 195). På så sätt kan ett engagemang inom det civila samhället leda till att den ömsesidiga tilliten mellan människor stärks. Förenings- livet kan skapa sociala sammanhang som får människor att hitta sig själva och hitta fram till varandra. Det civila samhället kan på detta sätt erbjuda gemenskap, antingen genom att människor söker sig till föreningslivet och andra sociala nätverk eller som en sidofunktion i organisationer med andra syften. Gemenskapen kan tänkas bidra dels till individernas välbefinnande, dels till den samhälleliga sam- manhållningen (Harding 2012).

I demokratipropositionen, Demokrati för det nya seklet, framhöll regeringen medborgarsammanslutningarnas betydelse när det gäller att utveckla, fördjupa och bredda demokratin. Enligt propositionen kan sammanslutningarna också ge makt åt i dag underrepresenterade grupper i samhället, vilket kan bidra till att bekämpa utanförskap

216

SOU 2019:35

Om det civila samhället

(prop. 2001/02:80 s. 34). Det civila samhället kan på så sätt ha en funktion som demokratiskola och vara en plats där människor lär sig och praktiserar demokratiska färdigheter och värderingar, men även en plats som erbjuder offentliga rum och därmed kan öka med- borgarnas handlingsutrymme.

Det civila samhällets roll som röstbärare, opinionsbildare och motvikt till den offentliga maktutövningen betonades särskilt i pro- positionen En politik för det civila samhället. Enligt denna utgör det civila samhället en arena där argument och åsikter får mötas och där den offentliga makten står under ständig extern uppsikt och gransk- ning (prop. 2009/10:55 s. 48). Även Utredningen om ett stärkt civil- samhälle lyfter det civila samhällets betydelse för demokratin och anser att det är viktigt att det offentliga Sverige, på såväl statlig som kommunal nivå, aktivt värnar civilsamhällets självständighet i dess röstbärande roll (SOU 2016:13 s. 119).

Betydelsen av demokratiskt uppbyggda organisationer

Av betänkandet En palett för ett stärkt civilsamhälle framgår att under- liggande i diskussionen om civilsamhällets roll i demokratin är före- ställningen om organisationer som är demokratiskt uppbyggda och välvilliga (SOU 2016:13 s. 112). Organisationer som inte ger med- lemmar möjligheter att påverka verksamheten och delta i val av styrelse m.m., kan inte på samma sätt som demokratiskt uppbyggda före- ningar kanalisera enskilda individers intressen och åsikter. De kan inte heller på det sätt de är organiserade bidra till en demokratisk skolning.

Även om den större delen av det civila samhället i Sverige är organiserad enligt en traditionell och demokratisk föreningsmodell finns det exempel på föreningar som inte ger medlemmarna några möjligheter att påverka verksamheten och som inte har ett öppet medlemskap. Det är till exempel fallet med flera trossamfund och ordenssällskap. Enligt Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund är emellertid de flesta trossamfund organiserade enligt en traditionell föreningsmodell, även om det finns trossamfund som har en hierarkisk och odemokratisk beslutsordning (SOU 2018:18 s. 153 ff. och 157 f.). I några trossamfund tvingas medlemmar att underkasta sig religiösa påbud som begränsar deras möjligheter att

217

Om det civila samhället

SOU 2019:35

delta i samhällslivet och demokratin. Det är också ett flertal trossam- fund som inte tillåter kvinnor eller personer som är öppet homo- sexuella att ta rollen som religiös företrädare.

Vissa organisationsformer inom det civila samhället – stiftelser och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning – är i sig inte demokratiskt uppbyggda. Detta innebär inte att sådana organisa- tioner behöver vara problematiska ur ett demokratiskt perspektiv. De kan, liksom trossamfunden, bedriva en verksamhet som är allmän- nyttig och som har betydelse för demokratin. Däremot går det inte att säga att denna organisering i sig har ett värde för demokratin.

Under senare år har det också blivit vanligare med en mindre formaliserad organisering i nätverk eller upprop. Även om organisa- tioner och nätverk som saknar en demokratisk struktur inte kan ge en demokratisk skolning på samma sätt som traditionella föreningar kan de lyfta särskilda frågor och kanalisera dem till beslutsfattare. Att det finns föreningar och organisationer som inte är demokratiskt uppbyggda visar dock på att det inte är givet att alla aktörer inom det civila samhället bidrar till demokratin.

Verksamheter i strid med demokratins idéer

Även om de flesta verksamheter inom det civila samhället bedrivs med ett allmännyttigt ändamål finns det ett fåtal organisationer vars verk- samhet inte kan anses vara förenlig med samhällets grundläggande värderingar. Det kan vara organisationer som utövar, accepterar eller stödjer våld för att främja ett ideologiskt, politiskt eller religiöst moti- verat mål. Det kan också vara fråga om organisationer som utnyttjar yttrande- och föreningsfriheten för icke-demokratiska ändamål, som inte accepterar en demokratisk samhällsordning eller som bedriver en verksamhet som står i strid med principen om allas lika värde. Vidare finns det organisationer vars verksamhet visserligen inte tydligt bedrivs i strid med demokratins idéer, men som genom sina aktivi- teter ändå påverkar det demokratiska samtalet eller legitimiteten för myndigheter och rättsstat negativt. Det kan t.ex. vara organisationer som sprider falska nyheter eller som ifrågasätter evidensbelagd veten- skap, såsom vaccinmotståndare eller klimatförnekare.

När det kommer till den våldsbejakande extremismen bedömer Säkerhetspolisen att det huvudsakligen finns tre extremistmiljöer i

218

SOU 2019:35

Om det civila samhället

Sverige: den autonoma miljön, vitmaktmiljön och den våldsbejakande islamistiska miljön. I den lägesbeskrivning av de våldsbejakande extremistmiljöerna som sammanställdes på uppdrag av Justitiedepar- tementet 2014 är organiseringen inom extremistmiljöerna sällan formaliserad utan det rör sig främst om enskilda individer och lösa nätverk (Ds 2014:4). Inom vitmaktmiljön och den högerextrema miljön finns det däremot ett antal mer eller mindre formella organi- sationer. Enligt den lägesbild som gavs i delbetänkandet av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism framgår att några organisationer har etablerat sig inom den högerextrema mil- jön, varav Nordiska motståndsrörelsen har varit framträdande under senare år (SOU 2016:92). Några av de webbsajter som beskrivs som högerextrema och vars utgivare åtalats för hets mot folkgrupp, såsom Nordfront, drivs av ideella föreningar (Sköld m.fl. 2017a). Sverige har också fått kritik av FN:s rasdiskrimineringskommitté för att inte förbjuda rasistiska organisationer. Frågan har varit föremål för utred- ning och enligt den svenska bedömningen skulle ett sådant förbud stå i strid med förenings- och yttrandefriheten. Därutöver anses gällande lag rörande hets mot folkgrupp vara en mer effektiv åtgärd mot sådana främlingsfientliga uttryck (Swedish Government 2012 och 2017).

Utöver rasistiska organisationer finns det exempel på en organi- sering till stöd för våldsbejakande islamistisk extremism och terro- rism. Även om denna form av extremism enligt Säkerhetspolisen inte är formellt organiserad finns det exempel på föreningar och församlingar som uttryckt stöd för extremistgrupperingar såsom Islamiska staten (Sandelin 2016; Järvestad m.fl. 2015; Gustafsson m.fl. 2017; MUCF 2018). I Göteborg genomfördes en översyn av föreningsbidragen efter att förvaltningen fått information från polis och civilsamhället om föreningar som använts för extremistisk och kriminell verksamhet. Enligt en rapport från den sociala resursför- valtningen i Göteborg hade staden under 2017 fått rapporter om möten eller föreningar med koppling till extremism, t.ex. hade personer med kopplingar till våldsbejakande miljöer bjudits in till olika till- ställningar (Göteborgs stad 2018).

Eftersom ideella föreningar är föremål för begränsad tillsyn och kontroll i form av registrering, registerhållning eller rapportering har de också pekats ut som sårbara för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta framgår t.ex. av 2015 års penningtvättsutredning

219

Om det civila samhället

SOU 2019:35

(SOU 2016:8 s. 168). Även Skatteverket har lyft fram att de lågt ställda kraven på redovisning för aktörerna inom ideell sektor har lett till att ideella föreningar i ökad omfattning utnyttjas för ekono- misk och grov organiserad brottslighet (Sköld m.fl. 2017b). Därut- över har Brottsförebyggande rådet och polisen i rapporter pekat på att den oreglerade ideella föreningsformen utgör ett attraktivt verk- tyg för vissa ekobrottslingar (Brå 2018:5; Polismyndigheten 2017). Enligt Göteborgs stads översyn av sina föreningsbidrag förekommer det också uppgifter om att föreningar och stiftelser använts för att till- skansa sig bidrag på felaktiga grunder, dölja svartarbete och bedriva insamlingsverksamhet för att finansiera terrororganisationer (Göte- borgs stad 2018).

Det finns inga uppgifter om hur vanligt förekommande det är att offentliga bidrag lämnas till organisationer som bedriver verksamhet i strid med demokratins idéer. MUCF är den enda myndighet som fattat beslut om att avslå en bidragsansökan med anledning av att en organisations verksamhet ansetts stå i strid med demokratins idéer (se avsnitt 6.2.5). Enligt vad som framkommit har inga sådana avslagsbeslut fattats av de övriga cirka 40 myndigheter som fördelar stöd till det civila samhället. Det utesluter givetvis inte att organi- sationer vars verksamhet är i strid med demokratins idéer fått ta emot stöd, men att det inte kommit till myndigheternas kännedom. Enligt utredningens enkät är det 52 kommuner som har nekat bidrag på grund av att en förening/organisation inte bedömts uppfylla ställda demokrativillkor (se avsnitt 5.4). Flera av dessa beslut har dock inte gällt att verksamheten varit i strid med samhällets grund- läggande värderingar utan att föreningen inte varit demokratiskt organiserad.

Av betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige framgår att det finns exempel på att trossamfund agerat på ett sätt som försvagar grundläggande demokratiska värderingar, i synnerhet när det gäller frågor om jämställdhet, hbtq-rättigheter och enskilda individers möjligheter att åtnjuta sina fri- och rättigheter (SOU 2018:18 s. 150 ff.). Det finns emellertid inga återkallelsebe- stämmelser i gällande lagstiftning och därför har inga sådana fall prövats. Regeringen har enbart vid två tillfällen nekat trossamfund bidrag med anledning av det demokrativillkor som är uppställt i gällande lagstiftning. Avslagsbeslutet motiverades i det första fallet med att det aktuella trossamfundet uppmanade medlemmarna att

220

SOU 2019:35

Om det civila samhället

inte delta i politiska val. I det andra fallet var motiveringen att samma trossamfund motsatte sig blodtransfusioner, även för minderåriga, vilket kunde riskera enskilda barns liv och hälsa. Högsta förvalt- ningsdomstolen prövade avslagsbesluten och fann att trossamfun- dets inställning i dessa frågor inte innebar att det inte uppfyllde det aktuella demokrativillkoret (HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4).

3.4Om politiken för det civila samhället

3.4.1Inriktning och målsättning för politiken för det civila samhället

Den i dag gällande målsättningen för politiken för det civila samhället antogs 2010. Målet för politiken för det civila samhället är följande (prop. 2009/10:55 s. 44):

Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisa- tioner genom att

–utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort,

–stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhälls- utvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter,

–fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.

Såsom beskrivits tidigare betonar detta mål det civila samhällets bety- delse för demokratin, vilket enligt propositionen är utgångspunkten för politikområdet.

Inom politiken för det civila samhället bedriver regeringen frågor som rör det civila samhället och dess villkor, dialog med olika för- valtningsmyndigheter, samverkan och samråd med civilsamhälles- organisationer liksom forskning och annan kunskapsutveckling om det civila samhället. Politikområdet omfattar även idrottspolitiken, friluftspolitiken, bidrag till allmänna samlingslokaler, kvinnors orga- nisering samt bidrag till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer. Vid sidan av detta bedrivs sektorsorienterade insatser inom flera

221

Om det civila samhället

SOU 2019:35

andra politikområden som t.ex. omfattar bidrag till organisationer inom ungdomspolitiken, kulturpolitiken och miljöpolitiken.

3.4.2Sex principer för uppföljning av regeringens politik för det civila samhället

År 2008 slöts en överenskommelse mellan regeringen ett stort antal idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kom- muner och Landsting, i vilken sex principer för relationerna mellan staten och den ideella sektorn utvecklades (Överenskommelsen på det sociala området IJ2008/2110/UF). Principerna gällde respekten för det civila samhällets självständighet och oberoende, men också dialog, långsiktighet, kvalitet, öppenhet och insyn samt mångfald. Omkring 90 organisationer hade 2017 anslutit sig till överenskommelsen.

Dessa sex principer fastslogs som utgångspunkt för ett system för uppföljning av politiken för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 52). På detta sätt fick regeringen gemensamma principer för att följa upp de bidragssystem, samrådsformer och uppdrag som gäller inom olika politikområden och kan därmed skapa en samlad bild av det civila samhällets villkor. Principerna är framtagna i dialog med de civila samhällets organisationer och ligger i linje med målet för poli- tiken för det civila samhället. De kan därför ses som ett sätt att kon- kretisera målets innebörd.

I propositionen beskrivs principen om självständighet och obero- ende som en fråga om organisationernas och deras medlemmars möjligheter att självständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning av stat, kommun eller region. Den statliga styrningen bör inte bli alltför omfattande och bidragsgivning och ersättningar får inte utformas så att organisationerna blir alltför beroende av det offentliga eller att deras självständighet inskränks. Denna princip är av särskild betydelse för att det civila samhället ska kunna fullgöra sin roll i demokratin.

Av principen om dialog framgår bl.a. att dialog bör prägla förhål- landet mellan regeringen och det civila samhället i syfte att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till ömsesidig förståelse och förtroende. Formerna för dialogen bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt.

Principen om kvalitet uttrycker att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet, men också ett erkännande av att idéburen

222

SOU 2019:35

Om det civila samhället

verksamhet av många ses som en kvalitet i sig. Principen om lång- siktighet omfattar att idéburna organisationer bör ges långsiktiga och stabila förutsättningar för sin existens. Det gäller t.ex. stabiliteten i bidragssystemen, fördelningen mellan olika bidragsformer och de generella villkoren för civila samhället. Principen om öppenhet och insyn innebär att offentlig sektor visar öppenhet och ger det civila samhället insyn i processer som rör beslutsfattande samtidigt som civilsamhällets verksamhet som finansieras av skattemedel beskrivs och redovisas öppet. Genom det offentligas öppenhet och insyn möjliggörs civilsamhällets funktion som röstbärare och opinions- bildare samtidigt som ett förtroende mellan offentliga aktörer och det civila samhället kan skapas. Principen innebär dock inte en rätt till obefogad kontroll av det civila samhället från det offentligas sida.

Den sista principen om mångfald betonar att det offentliga värde- sätter att det finns aktörer med olika värdemässiga och metodolo- giska utgångspunkter. Regelverk, bidragssystem m.m. bör ge utrymme för såväl olika organisationsformer som många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Principen rymmer också att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen.

År 2018 undertecknades en överenskommelse om dialog och sam- råd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer på nationell nivå (Ku2018/00245/D). Med överenskommelsen etableras en stödstruktur som ska stärka det offentligas dialog med det civila samhället. Den tidigare överenskommelsen från 2008 på det sociala området avslutades i samband med undertecknandet.

3.4.3Framväxten av politiken för det civila samhället

Som nämndes ovan antogs de nuvarande målen för politiken för det civila samhället 2010. Folkrörelsepolitiken, som politiken för det civila samhället tidigare benämndes, hade emellertid varit ett eget politik- område i statsbudgeten sedan 2001. Tidigare hade regeringens politik skett sektorsvis inom olika politikområden, men nu skapades ett sam- lat förhållningssätt till folkrörelserna och deras villkor och försätt- ningar att bedriva verksamhet. Målet för politiken var att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar.

223

Om det civila samhället

SOU 2019:35

Utredningar med relevans för det civila samhället

Även innan folkrörelsepolitikens inrättande hade ett flertal utred- ningar genomförts med syfte att se över föreningslivets förutsätt- ningar att bedriva sin verksamhet liksom frågor om bidragsgivningens utformning. År 1987 lämnade Folkrörelseutredningen betänkandet Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33), vilket bl.a. innehöll förslag för att underlätta för föreningar som verkade inom välfärdssektorn. Folkrörelseutredningen lämnade också betänkandet Mål och resultat (SOU 1988:39), som innehöll en översyn av reglerna för bidrag till barn- och ungdomsorganisationer. En översyn av principerna för statens bidrag till ideella organisationer gjordes 1993 och förslag om detta lämnades i betänkandet Organisationsbidrag (SOU 1993:71). En ytterligare utredning med uppdrag att lämna förslag på åtgärder rörande bidragsgivningen och finansieringen av folkrörelserna och föreningslivets verksamhet tillsattes 2005. Utredningen föreslog i sitt betänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66) bl.a. att principer för den statliga bidragsgivningen skulle utformas mer enhetligt och att dessa skulle innehålla demokrativillkor. Betänkandet, som diskute- ras mer utförligt i kapitel 4, lade också grunden till flera av förslagen i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55), i vilken det nuvarande målet för politikområdet formulerades.

Under senare år har villkor för verksamheten inom det civila sam- hället varit föremål för ett ytterligare antal utredningar. År 2016 över- lämnade 2014 års Demokratiutredning sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5), vilket bl.a. innehöll ett flertal förslag gäl- lande regeringens remiss- och samrådsformer. Samma år överlämna- des betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) med förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet och bidra till demokratin, bl.a. avseende ökad kunskap hos det offentliga, tydli- gare myndighetsstyrning och krav på konsekvensanalyser avseende civilsamhället. Som ett resultat av utredningens förslag gav Kultur- departementet en särskild utredare i uppdrag att undersöka hur statliga bidrag till det civila samhällets organisationer kan bli mer lång- siktiga, förutsägbara och enhetliga. Utredaren redovisade uppdraget i departementspromemorian Långsiktigt stöd till det civila samhället (Ds 2018:13), i vilken en bedömning lämnas bl.a. rörande fleråriga bidrag. I skrivelsen En politik för engagemang – långsiktighet och obero- ende för civilsamhället (skr. 2017/18:246) redovisar regeringen några

224

SOU 2019:35

Om det civila samhället

åtgärder som kommer att vidtas och som bygger på förslagen i pro- memorian gällande bl.a. dialog med och kunskap om det civila sam- hället. Regeringen initierade även översynen av regelverket för statens stöd till trossamfund och den Allmänna arvsfonden. Dessa två utred- ningar lämnar i sina betänkanden Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18) och En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) förslag på nya villkor i bidragssystemen, däribland demokrativillkor, och dessa förslag redogörs för i bl.a. avsnitt 5.3.

3.4.4Civilsamhällespolitikens organisering

Inom Regeringskansliet har politiken för det civila samhället (tidigare folkrörelsepolitiken) flyttats mellan flera olika departement, däribland Justitiedepartementet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet och Utbildningsdepartementet, och ligger numera på Kulturdeparte- mentet. I Regeringskansliet finns en interdepartemental arbetsgrupp för civilsamhällesfrågor med representanter från berörda enheter i samtliga departement. Arbetsgruppen gör en årlig samlad uppföljning som ger kunskap om departementens bidrag, samråd, dialoger och övriga insatser riktade till civila samhällets organisationer. I riksdagen behandlas frågor om det civila samhället i regel av Kulturutskottet.

MUCF har sedan 2012 ett särskilt uppdrag att ta fram och för- medla kunskap om det civila samhällets villkor och utveckling, liksom att fungera som ett stöd i dialogen mellan regeringen och det civila samhällets organisationer inom politiken för det civila samhället. Myndigheten blev 2014 regeringens expertmyndighet när det gäller civilsamhällesfrågor. Myndigheten samordnar ett myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor där runt 30 berörda myndigheter deltar.

För regeringens kontinuerliga dialog och samråd med det civila samhällets organisationer finns det dessutom ett s.k. Partsgemensamt forum. Partsgemensamt forum består av representanter för Regerings- kansliet och cirka 20 organisationer inom det civila samhället. MUCF administrerar det partsgemensamma forumet och tar årligen fram en skrift om dialogens resultat. Myndigheten har också regeringens upp- drag att vartannat år anordna en s.k. Forumkonferens för att säkra att dialogen förs till en mer omfattande mötesplats mellan civilsamhället och företrädare för politiken och den offentliga sektorn.

225

4Bidragsgivningen till det civila samhället

4.1Inledning

Det övergripande syftet med utredningen är enligt kommittédirek- tiven att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formu- leras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Därför ska utredningen se över de olika demo- krativillkor som finns i statsbidragsförordningar. För att kunna genom- föra en sådan översyn är det nödvändigt att översiktligt redovisa hur den statliga bidragsgivningen till det civila samhället är organiserad.

Idetta kapitel ges en sådan redogörelse och den inbegriper bl.a. stats- bidragens olika former, omfattningen av de statliga bidragen och vilka myndigheter som fördelar bidrag. I kapitlet ges även en översiktlig redogörelse av bidragsgivningen i kommuner och regioner.

4.2Allmänt om den statliga bidragsgivningen

4.2.1Varför fördelar staten bidrag till det civila samhället?

Staten har fördelat bidrag till ideella organisationer under i stort sett hela 1900-talet. De stödformer som tidigt utvecklades var bidragen till allmänna möteslokaler, till folkbildningen och till ungdomsorga- nisationerna. Under 1960-talet tillkom ett stort antal bidrag inom ett flertal politikområden och bidrag började fördelas inom kom- munerna. Dessutom förändrades synsättet på motiven till de statliga bidragen under 1960- och 1970-talen. Från att tidigare främst ha för- delat bidrag utifrån socialpolitiska motiv började demokratiperspek- tivet betonas liksom föreningslivets egenvärde. Detta var särskilt

227

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

tydligt när det gäller bidragen till folkbildningen och ungdomsorgani- sationerna. Folkbildningsutredningen från 1961 menade att de ideella organisationerna har en viktig roll i demokratin vilket sågs som ett motiv till att de får statligt stöd för sin verksamhet (SOU 1961:44 s. 216). Även 1962 års ungdomsutredning ansåg att det viktigaste motivet för statens stöd till ungdomsorganisationerna var deras demo- kratifostrande roll (SOU 1963:67 s. 65, se även avsnitt 5.2.1). Demo- kratiperspektivet har därefter setts som en viktig anledning för staten att stödja det civila samhället och det framgår också av den målsätt- ning som i dag gäller för politiken för det civila samhället.

Utöver demokratiperspektivet motiveras bidragsgivningen ofta av den samhällsnytta som föreningarna med sin verksamhet bidrar med inom varje politikområde. Det civila samhället har en roll som utförare av tjänster och service och kan vara alternativ till eller er- sättning för den offentliga sektorns verksamhet. Ett motiv till stöd kan följaktligen vara de effekter som civilsamhällesorganisationer kan uppnå inom ett samhällsområde (se t.ex. Resultatstyrning av förenings- bidrag Ds 1997:36).

De två övergripande motiven; organiseringens egenvärde och verk- samhetens samhällsnytta, avspeglar också det civila samhällets olika roller som röstbärare och som utförare. Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle kan intressekonflikter uppstå mellan dessa roller även om det inte finns någon generell motsättning mellan rollerna (SOU 2016:13 s. 76). Frågan om statens motiv för bidragsgivningen berörs i Folkrörelseutredningen som i sitt betänkande Rörelser i tiden bedömer att det bör finnas övergripande syften för alla bidrags- former (SOU 2007:66 s. 116, se avsnitt 4.3.3).

4.2.2Begreppen bidrag och stöd

Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället omfattar först och främst ekonomiska bidrag som i regel fördelas genom statliga myndigheter eller organisationer som fått i uppgift att fördela bi- drag. Ofta används begreppen bidrag och stöd för att beskriva samma företeelse. Begreppet bidrag handlar vanligen om en finansiell transaktion, dvs. pengar lämnas för uppdrag eller tjänster, medan be- greppet stöd är vidare. Ett stöd kan omfatta såväl bidrag som skatte-

228

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

lättnader, kunskapsstöd eller nyttjande av vissa tjänster eller infra- struktur som staten erbjuder. Statsstödsberättigade trossamfund får t.ex. använda Skatteverket kostnadsfritt för att ta in sina medlems- avgifter. En skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet återinförs från och med den 1 juli 2019 (prop. 2018/19:92). På kommunal nivå är det vanligt att ideella föreningar får stöd på så sätt att de tillåts använda möteslokaler och kultur- och idrottsanläggningar utan kost- nad. Vissa bidrag samfinansieras också av kommun, region och stat.

Denna utredning ska se över den statliga bidragsgivningen till organisationer inom det civila samhället, dvs. de ekonomiska bidrag som fördelas till sådana organisationer.

4.2.3EU:s regelverk om statligt stöd

Det kan vara värt att i sammanhanget beröra reglerna om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) som begränsar på vilket sätt det allmänna: stat, kommun och region, får lämna stöd till företag (artikel 107–109). Syftet med för- dragets statsstödsregler är att förhindra att handeln mellan medlems- staterna påverkas av förmåner som beviljats av de offentliga myndig- heterna och som skadar konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.

Bestämmelserna innebär ett generellt förbud mot statligt stöd. För att ett stöd ska anses oförenligt med den inre marknaden, och därmed omfattas av förbudet, krävs att ett företag ges en selektiv förmån som direkt eller indirekt finansieras med offentliga medel. Ytterligare krav är att stödet snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna (arti- kel 107.1). Statsstödsreglerna gäller i förhållande till ”företag” vilket avser varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet oavsett juri- disk form. ”Ekonomisk verksamhet” är enligt rättspraxis all verk- samhet som består i att erbjuda varor och tjänster på en viss mark- nad. Även en organisation utan vinstsyfte skulle därmed kunna anses som ett företag.

Det ges undantag från förbudet genom att visst stöd enligt för- draget är eller kan anses förenligt med den inre marknaden (arti- kel 107.2 och 107.3). EU-kommissionen, som ansvarar för tillämp- ningen av EU:s statsstödsregler, har även antagit förordningar där

229

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

dels vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre mark- naden, dels stöd av mindre betydelse tillåts (kommissionens förord- ning 1407/2013 respektive 651/2014). Statligt stöd som inte om- fattas av undantagen måste anmälas till kommissionen.

För att ett statligt bidrag inte ska betraktas som otillåtet statsstöd krävs att det finns ett allmännyttigt ändamål och att verksamheten används för detta ändamål. Stöd till organisationer som bedriver sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är t.ex. undantagna kravet på anmälan till kommissionen. Kommissionen anser inte heller att det är otillåtet statsstöd att undanta sådana organisationer som saknar vinstsyfte från beskattning.

4.2.4Statsbidragens omfattning

De statliga bidragen till det civila samhällets organisationer uppgick under 2017 sammanlagt till cirka 14,2 miljarder kronor (se tabell 4.1). Av dessa lämnades 4,5 miljarder kronor till folkbildningen (dvs. folk- högskolor och studieförbund), över 3 miljarder kronor till bistånds- organisationer i Sverige samt 1,9 miljarder kronor till de nationella idrottsförbunden. Andra stora anslag är bidrag till vägföreningar som uppgick till 1,2 miljarder kronor, till handikapporganisationer och organisationer inom det sociala området på 500 miljoner kronor och till ungdomsorganisationer på 240 miljoner kronor. Även statens stöd till trossamfunden som uppgår till cirka 90 miljoner kronor ingår i summan fördelade statsbidrag. Därutöver fördelar Partibidrags- nämnden, en myndighet under riksdagen, cirka 170 miljoner kronor till politiska partier.

230

SOU 2019:35	Bidragsgivningen till det civila samhället

Källa: prop. 2018/19:1 utg.omr.17 s. 145.

1Tabellen visar nuvarande (2019) indelning av myndigheterna under respektive departement.

2Beloppen är uppskattade i miljoner kronor.

Redovisningen av bidragens omfattning ovan är en uppskattning. Vid varje regeringsombildning omorganiseras politikområdenas sak- frågor, vilket innebär att anslagen flyttas. Bristen på exakta uppgifter

231

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

kan förklaras av att en del bidrag inte fångas upp i de uppföljningar som genomförs, bl.a. eftersom några bidragsformer inte enbart har civilsamhällesorganisationer som mottagare utan även kommuner eller företag. Dessutom är det svårt att sammanställa en fullständig redogörelse av bidragsgivningen eftersom bidrag ibland fördelas genom myndigheternas regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut.

Vid sidan av dessa statsbidrag till det civila samhällets organisa- tioner fördelar även Allmänna arvsfonden genom Kammarkollegiet medel till det civila samhället. Allmänna arvsfonden fördelade 597 miljoner kronor till strax över 2 000 utvecklingsprojekt i civil- samhället 2017. De medel som Allmänna arvsfonden fördelar har tillfallit fonden genom främst arv, gåva och testamente och är på så vis inte några offentliga medel. Bidragsfördelningen har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ung- domar och personer med funktionshinder. Stöd ska i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande.

Utöver detta kan det civila samhället också ta emot stöd från kommuner, regioner och EU. Kommunernas och regionernas bidrags- givning beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4.

4.2.5De bidragsfördelande myndigheterna

Sammantaget kan den statliga bidragsgivningen till civilsamhället beskrivas som svåröverskådlig. Det finns fler än 100 olika statliga bidrag som fördelas av ett flertal bidragsgivare. I vissa fall beslutar regeringen om bidrag direkt till en civilsamhällesorganisation. Den vanligare ordningen är dock att bidrag handläggs och beslutas av myndigheter under regeringen. I dagsläget fördelas bidrag av cirka 40 myndigheter som sorterar under olika departement. Dessutom har några organisationer i uppdrag att fördela statliga bidrag, bl.a. Folkbildningsrådet, Stiftelsen Svenska Filminstitutet, Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, Sveriges Riksidrottsförbund och Svenskt Fri- luftsliv. Detta har skett genom lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksam- hetsområde, lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltnings- uppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde, lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund och lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa

232

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv. Statens styrning av organisationernas bidragsgivningsuppdrag sker genom de riktlinjer som regeringen beslutar om årligen. I riktlinjerna anges de syften och verksamhetsområden som gäller för statens stöd i enlighet med respektive förordning, principer för fördelningen av statsbidraget samt hur återrapporteringen ska ske till regeringen.

Statliga bidrag till det civila samhällets organisationer aviseras huvudsakligen i budgetpropositionen och beslutas i myndigheternas regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Villkoren för ett bidrag anges som regel i den förordning som avser det specifika bidraget. Ett fåtal bidrag såsom stödet till trossamfund, partibidragen och stödet från Allmänna arvsfonden regleras i lag. I dagsläget fördelas bidrag till civilsamhället med stöd av cirka 80 statsbidragsförord- ningar. En del av bidragen fördelas emellertid utan stöd av förordning. Myndigheterna beslutar i de fallen om bidrag med stöd av de uppdrag de fått i sina regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Sådana uppdrag har för närvarande ett flertal myndigheter, t.ex. Folke Berna- dotteakademin, Trafikverket, Socialstyrelsen, Tillväxtverket, Natur- vårdsverket, Svenska institutet och Kulturrådet. Sida fördelar bidrag till biståndsorganisationerna i enlighet med ramavtal. Bidrag som för- delas utan förordning är ofta sådana som gäller för en begränsad tid eller som är riktade satsningar.

Enligt regeringsformen (8 kap. 1 §) ska föreskrifter alltid meddelas av regeringen genom förordning. Regleringen innebär att villkor för bidrag inte får föreskrivas i regleringsbrev. Bidrag som fördelas av myndigheter med stöd av regleringsbrev eller regeringsbeslut saknar därmed tydliga föreskrifter från regeringen om vilka villkor som ska gälla för bidraget. Antalet förordningsstyrda bidrag har ökat sedan 2010, delvis mot bakgrund av 2011 års grundlagsförändringar och att det av propositionen En politik för det civila samhället framgår att större och permanenta bidrag bör fördelas genom förordningar (prop. 2009/10:55 s. 138).

I tabell 4.2 redovisas bidragsfördelande myndigheter och organi- sationer samt deras bidragsområden. Eftersom antalet bidrag är om- fattande och kontinuerligt förändras genom att bidrag tillkommer eller upphör är inte tabellen uttömmande.

233

Bidragsgivningen till det civila samhället		SOU 2019:35

234

SOU 2019:35	Bidragsgivningen till det civila samhället

1De 21 olika länsstyrelserna räknas här som en myndighet.

235

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

4.2.6Statsbidragens olika former

Statsbidrag lämnas generellt sett i tre bidragsformer; organisations- bidrag, verksamhetsbidrag eller projektbidrag. Bidrag kan också läm- nas i form av uppdragsersättning eller anläggningsbidrag. Uppdrags- ersättning är en ersättning som ofta styrs av ett uppdrag eller avtal. Anläggningsbidrag är bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad eller upprustning av lokal för ideell verksamhet.

Ett organisationsbidrag är ett generellt bidrag som inte avgränsas till särskilda verksamheter. Det fördelas i regel utifrån vissa grund- läggande villkor, t.ex. att organisationen ska ha ett visst antal med- lemmar och vara demokratiskt uppbyggd, men det ställs inte några mätbara mål eller krav på uppföljning av effekter och resultat. Ett organisationsbidrag brukar beskrivas som ett bidrag som ges för vad organisationen är och inte för vad den gör. Ett verksamhetsbidrag är ett riktat bidrag till en viss eller till flera angivna verksamheter som organisationen bedriver, medan ett projektbidrag är ett riktat bidrag till ett projekt, dvs. till en tidsmässigt avgränsad verksamhet. Ett projektbidrag kan också ges som ett stöd för att sätta i gång en verk- samhet. Det finns emellertid ingen allmängiltig definition av dessa bidragsformer och bidragsgivarna kan definiera bidragsformerna på olika sätt. Vissa verksamhetsbidrag har karaktären av ett organisations- bidrag medan andra är att betrakta som projektbidrag. Anläggnings- bidrag definieras också ibland som ett projektbidrag.

I propositionen En politik för det civila samhället gör regeringen bedömningen att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag bör öka i förhållande till mer detaljstyrda bidrag såsom projekt- bidrag (prop. 2009/10:55 s. 138). Enligt Regeringskansliets samman- ställning lämnades 88 procent av de statliga bidragen 2017 som generella bidrag, dvs. organisations- och verksamhetsbidrag. Andelen organisa- tions- och verksamhetsbidrag hade då ökat från 2014 (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 17, s. 145). Det finns ingen aktuell sammanställning över fördelningen mellan alla olika bidragsformer, men enligt en kartlägg- ning från 2009 utgjorde verksamhetsbidragen 50 procent, projekt- bidragen 23 procent, uppdragsersättningarna 17 procent och organisa- tionsbidragen 9 procent av det totala bidragsbeloppet (prop. 2009/10:55 s. 133 f.).

236

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

4.3Principer för bidragsgivningen

4.3.1Strävan efter enhetlighet i bidragssystemen

Under 1960-talet växte en mer omfattande bidragsgivning till fören- ingslivet fram. Olika bidragsformer etablerades inom olika politik- områden och bristen på samordning ledde till att det ofta ställdes olika villkor inom bidragsformerna. När en första översyn av de stat- liga bidragen till folkrörelserna gjordes 1977 framkom en bild av en splittrad och svåröverskådlig bidragsgivning. Det saknades ofta klara normer och bidragskriterier, vilket gjorde det svårt för de bidrags- fördelande myndigheterna att fördela medel rättvist (SOU 1979:60 s. 94). Dessutom fördelades bidragen av ett flertal myndigheter. För att få till ett enklare, enhetligare och rättvisare stöd föreslogs att en myndighet borde få ett övergripande ansvar för bidragsgivningen (a.a. s. 5).

Även av 1986 års Folkrörelseutredning framgick att det fanns ett stort antal regler och förordningar kring bidragsgivningen och att staten saknade en samlad syn på bidragsgivningen (SOU 1988:39 s. 7). Utredningen förespråkade inte att bidragsgivningen skulle samlas under en myndighet, men att vissa gemensamma principer borde bli vägledande och att samordningen av bidragsgivningen inom Regeringskansliet borde stärkas (a.a. s. 13 f.). Den efterföljande Utredningen om bidrag till ideella organisationer från 1993 ansåg i sitt betänkande Organisationernas bidrag att det inte var möjligt att nå en strikt enhetlighet eftersom området var så mångskiftande och vittomfattande (SOU 1993:71 s. 64).

Även Folkrörelseutredningen från 2007, som också hade till upp- drag att utreda villkoren i statsbidragen, menade i sitt betänkande Rörelser i tiden att staten borde avstå från att försöka strömlinje- forma de olika bidrags- och stödsystemen. Bidragssystemen måste anpassas efter de olika sektorernas behov och dessutom skiljer sig regler och tillämpningar åt mellan olika myndigheter. Enligt utred- ningen innebär dessutom en strävan efter likhet inte nödvändigtvis ökad rättvisa och det vore inte heller önskvärt utifrån föreningarnas behov av oberoende och självständighet (SOU 2007:66 s. 112). Ut- redningen ansåg däremot att en mer enhetlig termologi i bidrags- givningen skulle eftersträvas och att några gemensamma principer för styrningen liksom strukturella villkor skulle utformas (a.a. s. 128).

237

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

Regeringen delade den bedömningen och i den efterföljande pro- positionen En politik för det civila samhället slås ett antal sådana prin- ciper och villkor fast, vilka redovisas översiktligt i avsnitt 4.3.4.

4.3.2Värnandet av organisationernas självständighet, oberoende och roll i demokratin

När Folkrörelseutredningen såg över bidragsgivningen till det civila samhället 2007 konstaterade den att kraven på resultatstyrning och uppföljning av statsfinansierad verksamhet hade ökat under hela 1990-talet. Däremot hade det inte sedan folkrörelsepolitiken inrät- tades formulerats några generella riktlinjer för bidragen till ideella organisationer. Resultatstyrningen för dessa bidrag hade snarare blivit mindre tydlig under 2000-talet, vilket enligt utredningen delvis be- rodde på att styrningen överlämnats till myndigheter inom respektive verksamhetsområde (SOU 2007:66 s. 114 f.).

Samtidigt resonerade utredningen kring att det kunde finnas en inbyggd konflikt mellan statens strävan att åstadkomma mål- och resultatstyrning och önskan om att värna om det civila samhällets oberoende och självständighet. Alltför detaljerade mål skulle kunna innebära att de ideella organisationerna blir utförare av en offentlig verksamhet och att de därmed förlorar sitt oberoende, medan en brist på tydliga mål gör att det inte går att ställa några krav på att de medel som fördelas går till den verksamhet de är avsedda för (a.a. s. 115). Att bidragsgivningen sker enligt tydligt formulerade mål och villkor ger förutsättningar för likvärdighet och rättssäker- het, vilket i sig har betydelse för legitimiteten för bidragen i sam- hället (se t.ex. ESV 2015).

Respekten för civilsamhällesorganisationernas självständighet och oberoende fastslogs också i propositionen En politik för det civila samhället som en av de sex principer som skulle gälla för upp- följningen av politiken. Detta innebär bl.a. att organisationerna ska kunna bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inbland- ning samt att den statliga styrningen genom bidrag inte blir alltför omfattande (prop. 2009/10:55 s. 55). Målsättningar för bidrag måste därför utformas med hänsyn till föreningslivets oberoende.

Även Utredningen för ett stärkt civilsamhälle betonar betydelsen av att det offentliga värnar om organisationernas självständighet i

238

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

bidragsgivningen och ger det civila samhället ekonomiska förutsätt- ningar att utöva rollen som röstbärare. Enligt utredningen bör det offentliga därför prioritera organisationsbidrag framför verksam- hets- och projektbidrag (SOU 2016:13 s. 158 f.). Som ett led i ut- redningens förslag gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utreda hur statliga bidrag till stöd för det civila samhällets organi- sationer kan bli mer långsiktiga, förutsägbara och enhetliga. I den departementspromemoria som utredaren överlämnade görs bedöm- ningen att en viktig förutsättning för att organisationer i det civila samhället ska kunna fylla den centrala roll de har i demokratin är att de har en grundtrygghet i sin finansiering. Därför föreslår utredaren att vissa bidrag ska kunna beslutas för en längre period än aktuellt budgetår utifrån ett medgivet bemyndigande (Ds 2018:13).

4.3.3Gällande principer för bidragsgivningen

Mot bakgrund av den diskussion om målstyrning och värnandet av oberoende som fördes i Folkrörelseutredningen föreslogs ett antal generella principer för styrningen av bidragen (SOU 2007:66 s. 128). Dessa lade också grunden för de bedömningar som regeringen gjorde i propositionen En politik för det civila samhället. Enligt prin- ciperna bör de större och mer permanenta bidragen grunda sig på förordningar och inte ges genom regeringsbeslut eller reglerings- brev. Det bör vidare finnas övergripande syften för alla bidrag. Genom att ange klara och tydliga motiv till varför bidrag ges blir bidragen tillgängliga för allmänheten. Det blir därigenom också möjligt att utvärdera och ompröva bidragen. Vidare bör det finnas mätbara mål för alla bidragsformer, förutom när det gäller organisationsbidraget. Medan det övergripande motivet visar varför staten fördelar ett bi- drag handlar målsättningen om vad man vill uppnå med ett bidrag (prop. 2009/10:55 s. 145).

Bedömningar av resultat och effekter bör också göras av alla bi- drag, förutom för organisationsbidragen där mer övergripande utvär- deringar bör göras i stället. Enligt propositionen bör dock målsätt- ningar för bidrag utformas med hänsyn till föreningslivets oberoende. Organisationerna ska kunna bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll och inblandning samt att den statliga styrningen blir alltför omfattande (a. prop. s. 55).

239

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

Utöver dessa principer bör återrapporteringskrav liksom krav på god redovisning ställas på alla bidragsmottagande organisationer. Obe- roende utvärderingar bör också göras för alla bidrag (a. prop. s. 147).

4.3.4Strukturella villkor för bidragen

Mot bakgrund av förslagen i Folkrörelseutredningen gjorde reger- ingen i propositionen En politik för det civila samhället bedömningen att ett antal strukturella villkor bör gälla som förutsättningar för alla statliga organisationsbidrag och andra statliga bidrag av liknande karaktär (prop. 2009/10:55 s. 148). Enligt bedömningen bör bidrag endast lämnas till en organisation som:

–saknar vinstsyfte

–har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle

–är demokratiskt uppbyggd,

–i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling,

–har en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt för- ankrad verksamhet eller har ett riksintresse,

–har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar,

–har bedrivit verksamhet under minst två år, och

–inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Krono- fogdemyndigheten eller är i likvidation eller försatt i konkurs.

Enligt propositionen bör statsbidrag enbart kunna ges till organi- sationer inom det civila samhället, såsom detta begrepp definieras i propositionen. Även om detta villkor inte alltid uttryckligen ställs följer det av att mottagaren oftast är en ideell förening eller en annan

240

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

civilsamhällesorganisation och därmed inte kan bedriva en verksam- het med vinstsyfte. Därutöver bör de syften eller mål som gäller för ett statsbidrag också vara ett villkor för att få ta emot stöd. Med det avses att organisationen måste bedriva en verksamhet som sker i enlighet med syftet eller målet för bidraget. Det innebär att det t.ex. för att ta emot stöd som fördelas till ungdomsorganisationer krävs att organisationen bedriver en verksamhet som är inriktad på barn och unga.

Vidare bör krav ställas som gäller organisationens stabilitet och livskraft, såsom ett minimumkrav på antalet medlemmar och att den bedrivit verksamhet ett visst antal år. Krav bör också ställas på att verksamheten har en viss geografisk spridning. Utformningen av dessa villkor kan skilja sig åt i förordningarna.

Utöver dessa villkor bör demokrativillkor ställas på att en organi- sation måste vara demokratiskt uppbyggd, ha ett syfte som är fören- ligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och i sin verksamhet respektera demokratins idéer. Dessa demokrativill- kor beskrivs närmare i kapitel 5.

Vanliga villkor i statsbidragsförordningar

Antalet bidrag som omfattas av strukturella villkor har ökat över tid. En anledning till detta är att regeringen successivt har infört villkor i äldre förordningar i samband med bidragsrevideringar. Det finns i dag någon form av villkor i alla statsbidragsförordningar. Av det totala statsbidraget till det civila samhällets organisationer 2017, cirka 14,2 miljarder kronor, fördelas tre miljarder kronor till svenska organisationer inom biståndsområdet genom ramavtal som omfattas av ett antal principer om bl.a. demokrati. Därutöver fördelas närmare en miljard kronor utan förordningsreglering, t.ex. genom myndig- heternas regleringsbrev eller andra regeringsbeslut.

Utredningen har gjort en översyn av statsbidragsförordningarna och kategoriserat de vanligast förekommande villkoren i dessa, vilka presenteras i tabell 4.3.

241

Bidragsgivningen till det civila samhället		SOU 2019:35

Få av de cirka 80 statsbidragsförordningar som utredningen har iden- tifierat ställer krav på att organisationen ska ha ett visst antal med- lemmar. Några förordningar har villkor som rör geografisk sprid- ning och i vissa fall ställs det krav på att verksamheten ska vara nationell. Ett villkor som förekommer i några fler förordningar är att verksamhet ska ha bedrivits ett visst antal år och vanligtvis är det två år som gäller. På senare år har villkor införts om att en orga- nisation ska sakna vinstsyfte, men det är fortfarande få förordningar som innehåller ett sådant villkor. Villkor om att en organisation inte får ha skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller vara i likvidation eller försatt i konkurs är vanliga. Det vanligast förekommande demokrativillkoret är att en organisa- tion ska i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering och i flera förordningar finns också villkor om att organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd (se avsnitt 5.2.3).

4.4Bidragsgivningen inom kommuner och regioner

Vid sidan av de statliga bidragen fördelar även kommuner och regio- ner stöd till det civila samhället. Utformningen av bidragsgivningen är en fråga för de enskilda kommunerna eller regionerna och mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen brukar de statliga utred- ningarna inte beröra den kommunala bidragsgivningen. Flera utred- ningar, däribland Utredningen om statens stöd till folkrörelserna från 1979 och Folkrörelseutredningen från 1988, har framhållit att en huvudprincip för rollfördelningen mellan stat, landsting och kommun

242

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

är att staten fördelar stöd till centrala riks- eller paraplyorganisa- tioner, regionerna till distrikts- eller regionorganisationer och kom- munerna till lokala organisationer. Staten har ofta sämre förutsätt- ningar att följa upp och utvärdera lokala bidrag och därför bör sådant stöd fördelas av kommunerna, även om denna princip inte kan vara allenarådande (SOU 1979:60 s. 95; SOU 1988:39 s. 125). I dag ten- derar dock inte denna princip att gälla och flera av de statliga bidragen riktar sig till lokal verksamhet. Folkrörelseutredningen från 2007 behandlar inte kommunerna och regionerna över huvud taget och förslagen i den efterföljande propositionen om utformningen av bidragssystemen rör uttryckligen enbart de statliga bidragen. Det är däremot tydligt att de kommunala bidragen utformats med inspiration av de villkor som gäller för de statliga. När det sker en samfinan- siering mellan kommun, region och stat blir en organisation tvungen att möta de olika villkor som ställs och i dessa fall kan statliga villkor få genomslag på lokal nivå.

4.4.1Omfattningen av bidrag i kommuner och regioner

Bidragsgivningen inom kommuner och regioner är något mindre omfattande än den statliga. Enligt SCB uppgick bidragen från kom- muner till det civila samhället till 4,6 miljarder kronor 2016 medan regionerna fördelade 2,3 miljarder kronor samma år. Mer än en tredjedel av de kommunala bidragen går enligt SCB till fritidsverk- samhet där bl.a. fritids- och idrottsföreningar är inkluderade liksom flera barn- och ungdomsföreningar. Nära en femtedel av stödet går till kulturverksamhet och därutöver är organisationer inom vård och omsorg, såsom funktionshindersföreningar och föreningar som genomför sociala insatser, stora mottagare. I SCB:s sammanställning ingår även bidragen till politisk verksamhet, dvs. de lokala partibidra- gen, vilket är ett stöd som regleras av kommunallagen (2017:725) (SCB 2018).

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomförde tillsam- mans med Chalmers tekniska högskola 2018 en enkät om kommun- ernas och regionernas samverkan med det civila samhället. Av enkäten framgår att i stort sett alla kommuner och regioner fördelar bidrag till det civila samhällets organisationer. Bidragen riktas vanligen till fören- ingar med inriktning mot kultur, rekreation och idrott samt barn och

243

Bidragsgivningen till det civila samhället

SOU 2019:35

unga. Det är också vanligt att stöd fördelas till organisationer med inriktning mot äldre och pensionärer, personer med funktionsnedsätt- ning, flyktingar, nyanlända och folkhälsan (Hemström 2018).

Den största delen av kommunernas och regionernas transaktioner till det civila samhället utgörs dock av köp av tjänster och service. Under 2017 köpte kommunerna verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för 15,2 miljarder kronor medan regionerna köpte för 1,2 miljarder kronor (SKL 2018). En stor del av detta rörde barn- omsorg, grund- och gymnasieskolor samt vård- och omsorgsverk- samheter som bedrivs av civilsamhällesaktörer såsom ideella fören- ingar, ekonomiska föreningar eller stiftelser.

Det är vanligt att den kommunala bidragsgivningen omfattar ett flertal olika bidragsformer som fördelas av olika facknämnder. Enligt de företrädare för kommuner och regioner som utredningen har haft kontakt med kan det ibland vara svårt för enskilda föreningar att överblicka vilka bidrag som finns och hur dessa ansöks. Detta har föranlett flera kommuner och regioner att genomföra översyner av regelverken och utformningen av bidragssystemen.

4.4.2Villkor i den kommunala bidragsgivningen

Det finns inga enhetliga principer för vilka villkor som ska gälla för bidragsgivningen i kommuner och regioner och villkoren skiljer sig ofta åt. Villkoren är angivna i de riktlinjer eller principer för fören- ingsbidragen som kommunerna eller regionerna antagit. Några kom- muner och regioner har antagit riktlinjer som gäller för samtliga bidrag, men det är vanligt att olika riktlinjer gäller för olika bidrags- former.

Generellt sett tenderar kommunerna att ställa strukturella villkor liknande de som anges som allmänna principer för bidragsgivningen i propositionen En politik för det civila samhället, t.ex. att bidrags- mottagande organisation ska vara en ideell organisation med organi- sationsnummer. De kommunala riktlinjerna innehåller ofta mer detaljerade och specifika villkor än de statliga förordningarna. Vid utredningens genomgång av ett tiotal kommuners riktlinjer framgår att flera kommuner t.ex. ställer krav på ett minimiantal medlemmar. Till skillnad från villkoren i de statliga förordningarna saknas ofta krav på att föreningen ska ha varit verksam en viss tid. I vissa kommuner

244

SOU 2019:35

Bidragsgivningen till det civila samhället

finns det däremot krav på att medlemmarna ska ha betalat en med- lemsavgift. Vidare kan det ställas krav på en viss medlemsaktivitet, t.ex. ett minimiantal genomförda möten, och föreningen ska i regel ha sitt säte och bedriva sin verksamhet i kommunen. Därutöver ställer i stort sett alla kommuner organisatoriska krav, t.ex. att föreningen ska ha årsmöte där verksamhetsberättelse, ekonomisk rapport och revisionsberättelse behandlas, men också att föreningen ska vara demo- kratiskt uppbyggd. De flesta kommuner och regioner ställer även krav på att verksamheten ska främja eller bedrivas i enlighet med vissa demokratiska principer, vilket redogörs för mer utförligt i avsnitt 5.4.

Till skillnad från de statliga myndigheterna är det vanligt att kom- munerna kräver att föreningarna ska registrera sig i kommunens föreningsregister för att få ta del av kommunala bidrag. För regi- strering krävs i regel att vissa formella och strukturella villkor är upp- fyllda, t.ex. att det är en ideell förening med ett organisationsnum- mer utfärdat av Skatteverket.

4.4.3Överenskommelser och samverkan

mellan kommuner och det civila samhället

Många kommuner och regioner har slutit överenskommelser om sam- verkan med det civila samhället som bl.a. kan avse frågor om stöd och bidrag, drift av anläggningar eller förutsättningar att verka i civilsamhället. Överenskommelserna tas fram i dialog med det civila samhället och är i regel inspirerade av den nationella överenskom- melsen som slöts 2008 mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL (Överenskommelsen på det sociala området IJ2008/2110/UF). I SKL:s enkät om kommunernas och regionernas samverkan med det civila samhället angav 73 kom- muner och 7 regioner att de ingått en överenskommelse med det civila samhället. Därtill angav 45 kommuner och 7 regioner att de planerade att utveckla en överenskommelse inom de närmaste tre åren. Som ett resultat av överenskommelserna har några kommuner och regioner valt att se över sina stöd- och bidragssystem och hälften av kommunerna avsåg att utveckla sina stöd- och bidragssystem inom de tre närmaste åren (Hemström 2018).

245

5 Om demokrativillkor

5.1Utredningsuppdraget

Utredningen ska enligt direktiven redovisa hur demokrativillkoren i de förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till civilsam- hällets organisationer är utformade. Statliga bidrag till civilsamhället fördelas dock inte enbart genom förordningar utan även genom regleringsbrev och andra regeringsbeslut samt i några fall med stöd av lag. Redovisningen omfattar därför mer än de villkor som finns i förordningarna.

I kapitlet redogörs först för bakgrunden till de nuvarande demo- krativillkoren och därefter ges en redovisning av gällande demokrati- villkor. Även demokrativillkor i statens stöd till trossamfund, i All- männa arvsfondens stöd, i presstödssystemet och i bidragsgivningen inom kommuner och regioner redovisas.

5.2Bakgrunden till nuvarande demokrativillkor

5.2.1Framväxten av demokrativillkor i bidragsgivningen

Behovet av att ställa krav i bidragsgivningen avseende föreningarnas demokratiska uppbyggnad uppstod under 1960-talet då staten i större utsträckning än tidigare började betona bidragens demokratifräm- jande roll. Demokratiperspektivet lyftes särskilt fram i stödet till barn- och ungdomsorganisationer. I 1962 års ungdomsutredning utreddes statens stöd till ungdomsverksamhet och enligt utredningen var ett av de viktigaste motiven för samhällets stöd till ungdomsorgani- sationerna deras uppgift ”att fostra medlemmarna för demokratiska ideal och arbetsformer”. Konsekvenserna av detta måste bli, såsom det framgår av betänkandet, ”att statsbidrag endast kan utgå till ung-

247

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

domssammanslutningar med en organisation uppbyggd enligt demo- kratiska principer, och som klart tar ställning för demokratin”. Kravet på klart ställningstagande för demokratin innebar att stöd endast kan fördelas till en organisation under förutsättning att den ”förklarar sin anslutning till principerna om åsiktsfrihet, religions- frihet och yttrandefrihet, tryckfrihet, förenings- och församlings- frihet, och att den är beredd att offentligt ta avstånd från samhälls- system, där dessa för demokratin fundamentala förutsättningar saknas” (SOU 1963:67 s. 65).

För stödet till ungdomsorganisationerna har det följaktligen ställts demokrativillkor under en längre tid även om utformningen av vill- koren har förändrats. Den upphävda förordningen (1991:370) om statsbidrag till ungdomsorganisationer innehöll villkor om att bidrag fick lämnas till en organisation som ”är självständig och demokratiskt uppbyggd med en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer”. I regeringens ungdomsproposition från 1993 föreslogs att ungdomspolitiken fortsatt ska bidra till demokratisk fostran och att bidrag av den anledningen enbart ska fördelas till demokratiskt uppbyggda organisationer som bedriver en verksamhet som har ett syfte som inte strider mot grundläggande demokratiska principer (prop. 1993/94:135 s. 44).

Demokrativillkor utvecklades också för andra bidrag och moti- verades huvudsakligen med att syftet med stödet var att främja demokratin. Folkbildningsutredningen föreslog t.ex. att ett krav för bidrag ska vara att verksamheten bedrivs ”med utgångspunkt från demokratins grundläggande värderingar i en anda av tolerans och respekt för oliktänkande och på sådant sätt att självständigt tänk- ande och ställningstagande främjas” (SOU 1979:85 s. 305 f.). I fler- talet av de utredningar som behandlar stöd till folkrörelseorga- nisationerna betonas också folkrörelsernas betydelse i demokratin. Den demokratiska uppbyggnaden beskrivs som ett karaktärsdrag för en folkrörelseorganisation (se t.ex. SOU 1987:33 s. 19 och 98). Det uppfattades därför som rimligt att bidrag enbart skulle fördelas till föreningar som lever upp till detta, vilket också är ett krav som ställs i flera stödformer (se t.ex. SOU 1980:44). Av 1986 års Folkrörelse- utredning framgår att kravet på demokratisk uppbyggnad ska ses som ett grundkrav i samband med bidragsgivning i såväl stat som landsting och kommuner (SOU 1987:37 s. 29). När lagen (1999:932)

248

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

om stöd till trossamfund infördes 2000 formulerades även ett demo- krativillkor, vilket beskrivs särskilt i avsnitt 5.3.1. Vid indirekt stöd till civilsamhällets organisationer i form av skattelättnader uppställs krav på att organisationen ska ha ett allmännyttigt ändamål (se avsnitt 3.2.3), vilket kan ses som en form av demokrativillkor. Ett allmännyttigt ändamål bör avse ett ”direkt eller indirekt främjande av verksamhet som är av sådan karaktär att det är av samhällelig natur och bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på”. Ändamål som direkt strider mot det som är acceptabelt från allmän synpunkt kan inte innefattas i begreppet allmännyttig (prop. 2013/14:1 volym 1 s. 289).

Under 1990-talet blir det också vanligare att krav gällande jäm- ställdhet ställs i bidragsgivningen. Av en kartläggning som gjordes i betänkandet Kvinnors organisering framgår dock att det enbart är ett begränsat antal av bidragen som ställer krav på att jämställdhets- perspektivet ska beaktas i verksamheten (SOU 2004:59 s. 258). Med anledning av slutsatserna i betänkandet gör regeringen bedömningen i den efterföljande propositionen, Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken, att krav på jämställdhet bör ställas vid allt statligt stöd till folkrörelser (prop. 2005/06:155). I pro- positionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) presenteras förslag på demokrativillkor som bör finnas i all statlig bidragsgivning. De demokrativillkor som i dag förekommer i flera bidragsförordningar följer huvudsakligen förslagen i propositionen.

5.2.2Demokrativillkor i propositionen En politik för det civila samhället

Folkrörelseutredningen från 2007 är den första utredning som tar ett samlat grepp om de villkor som bör gälla avseende demokrati i den statliga bidragsgivningen. I betänkandet Rörelser i tiden föreslås att demokrativillkor bör ställas avseende mottagande organisation- ers uppbyggnad, syfte och verksamhet (SOU 2007:66 s. 128 ff.). Förslagen motiveras inte närmare, men utredningen visar att sådana demokrativillkor redan ställs i flera stödformer, t.ex. i stödet till tros- samfund liksom till folkbildningen. Därutöver hade Kulturutskottet anfört att villkor om en demokratisk uppbyggnad kunde ses som ett gängse krav i statlig bidragsgivning till ideella organisationer.

249

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

Utöver Folkrörelseutredningen tillsattes en utredning 2008 för att utreda vissa frågor angående bidrag till ungdomsorganisationer. I dess betänkande Fritid på egna villkor föreslås att demokrativillkor ska ställas i bidragsgivningen till ungdomsorganisationerna. Liksom de tidigare utredningarna om stöd till ungdomsorganisationer ansåg denna att villkoren skulle vara tydligt kopplade till de övergripande målen i ungdomspolitiken. Ett av målen är främjande av barns och ungdomars inflytande och demokratiska utveckling, vilket innebär att både organisationens struktur och verksamhetens innehåll bör främja barns och ungdomars inflytande över sina egna liv och i sam- hället i stort och deras demokratiska utveckling (SOU 2009:29 s. 76).

Regeringen behandlade frågor om statligt stöd till det civila sam- hällets organisationer i propositionen En politik för det civila sam- hället och bedömde att ett antal strukturella villkor bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär (prop. 2009/10:55 s. 148). Regeringen konsta- terade att frågor om respekt för grundläggande demokratiska vär- deringar kan avse tre olika aspekter: organisationens syfte, dess upp- byggnad eller struktur och dess verksamhet, vilka bör hållas isär. Det är tänkbart att en organisation har ett syfte som är förenligt med demokratiska värderingar samtidigt som den har en icke-demo- kratisk struktur. En organisation kan fatta sina beslut i demokratisk ordning, men samtidigt ha ett icke-demokratiskt syfte eller bedriva en verksamhet som strider mot grundläggande demokratiska vär- deringar (a. prop. s. 155). I enlighet med förslagen i Folkrörelse- utredningen ansåg regeringen att bidrag kunde lämnas till en organi- sation som bl.a.:

–har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle,

–är demokratiskt uppbyggd,

250

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

Regeringen redogör inte närmare för varför det är nödvändigt att ställa särskilda demokratikrav i bidragsgivningen, men allmänt sett kan villkoren kopplas till målsättningen i politiken. Organisations- bidrag förutsätter enligt regeringen att villkor ställs om demokratisk uppbyggnad eftersom bidragets grundläggande syfte är att stödja människors demokratiska organisering. Därutöver ansåg regeringen att den verksamhet som finansieras med offentliga medel bör ske i enlighet med målsättningen i jämställdhetspolitiken. Det var därför rimligt att krav på jämställdhet ingår i ett demokrativillkor. Vidare betonas att principen om förbud mot diskriminering är en för de mänskliga rättigheterna central princip. Att denna princip respek- teras i verksamheter som bedrivs med statsbidrag bör enligt reger- ingen vara en självklarhet (a. prop. s. 156 ff.). Regeringen förordade en successiv förändring för införande av mer enhetliga villkor i bidragsförordningar och demokrativillkor har därefter införts i flera bidragsförordningar med vägledning av de principer som lämnades i propositionen.

5.2.3Demokrativillkor i gällande statsbidragsförordningar

Det finns i dagsläget nära 80 förordningar som avser statliga bidrag till det civila samhällets organisationer. Förordningarna reglerar statens bidragsgivning över flera sakområden, avser olika bidragsformer och riktar sig till flera typer av bidragsmottagare. Förutom bidrag till civilsamhällets organisationer kan bidrag med stöd av vissa förord- ningar även lämnas till exempelvis kommuner, aktiebolag och privat- personer. Förordningarna innehåller därför villkor som är relevanta för de olika syften som bidragen ska tillgodose. Knappt hälften av förordningarna innehåller någon form av demokrativillkor. Vanligen förekommer demokrativillkor tillsammans med andra strukturella vill- kor som uppställs som krav för att bidrag ska lämnas. Såsom framgår av kapitel 4 kan det vara fråga om krav på geografisk spridning, hur länge verksamheten ska ha bedrivits och att den bedrivs utan vinst- syfte (se avsnitt 4.3.4).

De förordningar som innehåller demokrativillkor har olika utform- ning av villkoren, men tre typer av villkor kan urskiljas; krav på att organisationens syfte är i enlighet med demokratiska principer, krav på att organisationen har en demokratisk uppbyggnad och krav på

251

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer eller att verksamheten inte är i strid med demokratins idéer.

Syfte

Som tidigare nämnts i avsnitt 4.3.3 bör det finnas övergripande syf- ten för alla bidrag. I bidragsförordningarna finns regelmässigt be- stämmelser som anger vad syftet med bidraget är och vad bidraget ska fördelas till. I flera förordningar uppställs som villkor att en organisation ska ha ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget. Få förordningar innehåller uttryckliga villkor om att orga- nisationens syfte ska vara förenligt med demokratiska principer. Ett sådant villkor uppställs t.ex. i förordningen (2016:1364) om stats- bidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. där ett krav för bidrag är att organisationen ”har ett huvudsakligt syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle”.

Några förordningar har ett syfte som särskilt anger att bidraget ska vara demokratifrämjande och som kan ses som ett demokrati- villkor. I förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen anges att syftet med statens stöd till folkbildningen bl.a. är att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin” och att bidrag kan lämnas till verksamhet som har den inriktningen. I förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet anges att bidraget bl.a. ”syftar till att ge flickor och pojkar respektive kvinnor och män lika förutsättningar för att delta i idrottsverk- samhet” och att detta syfte ska beaktas vid prövning av om stats- bidrag ska beviljas. Enligt förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin får statsbidrag i form av pro- jektbidrag bl.a. lämnas för verksamhet som ”syftar till att främja demokratiska värderingar och förebygga att antidemokratiska beteen- den utvecklas”. Syftet med statsbidraget enligt förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering är ”att stödja kvinnors organisering i egna sammanslutningar”. Bidraget ska ”främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen och i samhälls- livet”.

Folkrörelseutredningen förklarade att villkoret att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demo- kratiskt samhälle innebär att organisationen ska motverka alla former

252

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet samt att den bör verka för att utveckla förutsättningarna för jämställd- het mellan kvinnor och män (SOU 2007:66 s. 130 och prop. 2009/10:55 s. 157). Enligt regeringen bör villkoret om att organisationens syfte inte får strida mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle förstås så att syftet ska vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättig- heterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska mot- verkas (a. prop. s. 155 ff.).

Uppbyggnad

Flertalet av de förordningar som innehåller någon typ av demo- krativillkor har villkor som avser demokratisk uppbyggnad. Detta villkor kan ses som ett grundkrav i bidragsgivningen och har varit vanligt förekommande sedan 1970-talet. Villkoret formuleras ofta så att bidrag kan lämnas till en organisation ”som är demokratiskt uppbyggd” (t.ex. förordningen [2018:119] om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation). I några fall formuleras kravet så att organisationen ska vara ”demo- kratiskt organiserad” (t.ex. förordningen [2011:1062] om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m.). I ett fall anges att bidrag får lämnas till en organisation ”som har en organi- sation och verksamhet som inte strider mot demokratins idéer” (för- ordningen [2006:93] om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar). I flera förord- ningar förekommer kravet på demokratisk uppbyggnad tillsammans med krav på organisationens självständighet eller krav på att organi- sationen har antagit stadgar.

Villkor om demokratisk uppbyggnad ska enligt regeringen som huvudregel gälla för alla associationer för att de ska kunna komma i fråga för organisationsbidrag. För verksamhets- och projektbidrag behöver inte alltid ett sådant villkor uppställas för stiftelser (prop. 2009/10:55 s. 156 f.). Några av de förordningar som ställer krav på demokratisk uppbyggnad gör också undantag för stiftelser i det avseendet. Statsbidrag får i de fallen även lämnas till en stiftelse trots att den inte uppfyller villkoret om demokratisk uppbyggnad om bidragsvillkoren i övrigt är uppfyllda (t.ex. förordningen

253

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

[2011:1508] om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin). I vissa fall ställs då i stället krav på att stiftelsen ska vara öppen för insyn (t.ex. förordningen [2015:454] om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer).

Innebörden av kravet på demokratisk uppbyggnad förklarades av Folkrörelseutredningen utifrån vad som gäller för ideella föreningar i det avseendet. Enligt rättspraxis ska en ideell förening ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter före- ningens angelägenheter för medlemmarnas räkning (SOU 2007:66 s. 129). Kravet på demokratisk uppbyggnad innebär också en medlems- baserad organisation, dvs. att organisationen har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är demokratiskt uppbyggda. Enligt propositionen En politik för det civila samhället ska organisationen vara organiserad enligt traditionell föreningsmodell med öppet medlemskap och demokratisk uppbyggnad så att alla medlemmar kan påverka verksamheten (a. prop. s. 156).

Verksamhet

Flertalet av de förordningar som innehåller demokrativillkor har villkor som rör organisationens verksamhet. Villkoret uttrycks på olika sätt i förordningarna, men får anses ha motsvarade innebörd. Den vanligast förekommande formuleringen är att statsbidrag får lämnas till en mottagare som ”i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering” (t.ex. förordningen [2017:628] om statsbidrag till kulturarvsarbete). Det finns ytterligare varianter på denna skrivning som redovisas i tabell 5.1 nedan.

254

SOU 2019:35	Om demokrativillkor

Kravet att organisationen i sin verksamhet ska respektera demo- kratins idéer måste enligt vad regeringen uttalar i propositionen En politik för det civila samhället anses omfatta samma frågor som vill- koret att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle (prop. 2009/10:55 s. 157). Dessa anges vara principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jäm- ställdhet samt motverkande av rasism (a. prop. s. 155 f.). Regeringen ansåg det viktigt principiellt, symboliskt och praktiskt sett att det uttryckligen nämns i villkoret att respekt för demokratins idéer omfattar att principerna om jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering ska följas. Villkoret omfattar alla diskrimineringsgrunder som förbjuds i diskrimineringslagen (2008:567), dvs. kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning samt ålder. Detta utesluter dock inte att bidrag kan ges till en organisation vars verksamhet enbart riktar sig till exempelvis kvinnor, män eller ungdomar om det är legitimt, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte. Förbudet mot diskriminering kan exempelvis inte hindra att en organisation i sin verksamhet vänder sig till medlemmar som upp- nått pensionsålder om dess syfte är att bevaka pensionärers intressen.

255

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

Om organisationens syfte är att framföra musik i en damkör kan det inte heller anses diskriminerande att verksamheten i första hand riktar sig till kvinnor. En åtgärd eller verksamhet som riktar sig enbart till män eller kvinnor kan också vara godtagbar om den är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män (a. prop. s. 157 f.).

5.3Demokrativillkor i annan statlig bidragsgivning

5.3.1Statens stöd till trossamfund

En stödform där det tidigt formulerades villkor om att verksamheten ska vara förenlig med grundläggande värderingar i samhället var statens stöd till andra trossamfund än Svenska kyrkan. Stödet in- rättades 1971 i syfte att förbättra förutsättningarna för de ekono- miskt svaga trossamfunden att hålla lokaler och erbjuda religiös verksamhet. I samband med stat–kyrka-reformen 2000 sågs stödet över och lagen (1999:932) om stöd till trossamfund infördes, i vilken villkoren för statsbidraget reglerades. Stödet till andra trossamfund än Svenska kyrkan består av ett statsbidrag och s.k. statlig avgifts- hjälp, vilket innebär att bidragsberättigade trossamfund kan få kost- nadsfri hjälp av Skatteverket med att ta in medlemsavgifter.

För att kunna beviljas statsbidrag eller statlig avgiftshjälp krävs enligt lagen om stöd till trossamfund och lagen (1998:1593) om tros- samfund att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Det är regeringen som fattar beslut om vilka trossamfund som är stödberättigade och Myndigheten för stöd till trossamfund som fördelar stödet. Liksom när det gäller demokrativillkoren i bidragsgivningen till det civila samhället framgår det inte klart i förarbetena varför villkoret in- fördes. Det främsta motivet till stödet var att trossamfunden i sig ansågs vara samhällsnyttiga och det behövde därför ställas krav så att staten kunde försäkra sig om att stöd verkligen fördelades till de trossamfund som agerar i enligt med stödets övergripande motiv.

Demokrativillkoret som ställs för statens stöd till trossamfunden är mycket generellt och övergripande utformat. I förarbetena förs det också fram argument till varför förutsättningar för stöd inte skulle utformas mer konkret. En anledning var att det kan ske för-

256

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

skjutningar i vad som anses vara samhällets grundläggande värde- ringar från en tid till en annan (prop. 1998/99:124 s. 66). Därutöver vägdes bristen på tydlighet upp genom att exempel på vilka krav som ska ställas på trossamfunden gavs i förarbetena. Trossamfundet måste t.ex. utöva sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidra till en normbildning i samhället som överens- stämmer med demokratins idéer (a. prop. s. 64). Vidare bör tros- samfundet motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet. Samfundet bör också verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män och verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar. Däremot ställs det inte något krav på att t.ex. samfundets lära eller åskådning ska utformas i demokratisk ordning eller att beslutsprocessen i samfundet vid utseende av exem- pelvis präster vilar på demokratisk grund. Vidare får prövningen av demokratikriteriet inte innebära någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund. Av väsentlig betydelse är i stället att trossamfundet ver- kar för att dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet och att samfundet klart markerar avståndstagande från antidemokratiska strömningar i samhället (a. prop. s. 63).

5.3.2Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund

I juni 2016 tillsatte regeringen en utredning för att se över statens stöd till trossamfunden med uppdrag att föreslå ett förtydligat demokratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfri- heten. Det motiveras inte närmare varför det var nödvändigt att for- mulera ett nytt demokrativillkor, men det framgick av utredningens direktiv att ett trossamfund som inte respekterar samhällets grund- läggande värderingar, såsom alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen och det demokratiska styrelseskicket, inte ska finan- sieras med allmänna medel. Utredningen föregicks också av att regeringen vid två tillfällen nekat ett trossamfund bidrag med anled- ning av att demokrativillkoret inte ansågs uppfyllt. Besluten rätts- prövades av Högsta förvaltningsdomstolen som upphävde regeringens avslagsbeslut i båda fallen (HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4).

257

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

Prövningarna visade på tydliga svårigheter i tillämpningen och tolk- ningen av demokrativillkoret i praktiken. Samtidigt gav avgörandena viss vägledning för tillämpningen. I det sistnämnda avgörandet ut- talar domstolen att en prövning kan avse ageranden som ett samfund ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. En sådan prövning får dock, enligt domstolen, främst inriktas mot huruvida trossamfundet utövar sin verksamhet med respekt för de bestäm- melser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket.

Enligt de bedömningar som utredningen gör i sitt betänkande Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige finns det också flera problem med det nuvarande demokratikriteriet. Kriteriet är för det första vagt och otydligt utformat och därför svårt att tillämpa i praktiken. Att ställa krav på att trossamfundet ska bidra till att upp- rätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar gör kri- teriet otydligt eftersom alla trossamfund på något sätt skulle kunna anses bidra. Det finns dessutom inte någon enhetlig och uttöm- mande beskrivning av vad som avses med de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Därutöver är förarbetena till det nuvarande demokratikriteriet oklara och motstridiga, vilket innebär att tros- samfunden inte klart kan förutse vilka ageranden från deras sida som kan innebära att stödberättigande vägras. Bristen på tydlighet ökar även risken för godtycke från beslutsfattarens sida, vilket utred- ningen ansåg oacceptabelt med tanke på att vägrat stödberättigande kan innebära en inskränkning av religionsfriheten. Kriteriet bedömdes därför inte vara förenligt med Europakonventionen (SOU 2018:18 s. 332 ff.).

Utredningens förslag till ett förtydligat demokratikriterium

Det förtydligade demokratikriteriet som utredningen föreslår i sitt betänkande är utformat på så sätt att trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället ska exkluderas från stöd. Utredningen föreslår fem s.k. exkluderingsgrunder som är utformade utifrån de grundläggande värderingar som anges i regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande (1 kap. 2 § regeringsformen) och som kan anses som skyddsvärda.

258

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

Den huvudsakliga anledningen att utforma demokratikriteriet på detta sätt är det starka skydd som religionsfriheten ger trossam- funden, vilket bl.a. innebär att staten inte får blanda sig i trossam- fundens inre angelägenheter eller värdera samfundens religiösa lära. Eftersom ageranden som står i strid med samhällets grundläggande värderingar ofta har ett nära samband med trossamfundens inre förhållanden eller den religiösa läran kan en vägran att ge ett tros- samfund stöd dock innebära att staten inskränker religionsfriheten (SOU 2018:18 s. 299 f.). Europakonventionen gör det möjligt att inskränka religionsfriheten, men det får bara ske för att skydda värden som anses vara särskilt skyddsvärda i demokratin. Inskränkningen måste också vara föreskriven i lag.

Mot denna bakgrund valde utredningen att utforma ett demo- kratikriterium med exkluderingsgrunder. Lagstiftaren kan därmed visa när en inskränkning av religionsfriheten är motiverad och regleringen begränsas till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. Utredningen anser vidare att det på detta sätt blir lättare för trossamfunden att på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande och att beslutsfattarens möj- ligheter till godtyckliga bedömningar begränsas. Det gör det också möjligt att göra en rimlig avvägning mellan statens behov av kontroll och trossamfundens behov av integritet och självständighet, sam- tidigt som den praktiska tillämpningen underlättas (a.a. s. 332 f.). Genom att ange tydliga exkluderingsgrunder finns det dock en risk att staten missar ageranden som den vill ta avstånd ifrån, men som den inte förutsett eller som blivit angelägna mot bakgrund av för- ändringar av värdegrunden. Det är enligt utredningen en risk som lagstiftaren måste acceptera för att få en förutsägbar och tydlig lag- stiftning (a.a. s. 334).

Utredningens förslag till exkluderingsgrunder

I utformandet av de s.k. exkluderingsgrunderna utgick utredningen ifrån de grundläggande värderingar som anges i regeringsformens program- och målsättningsstadgande. Av dessa värderingar lade ut- redningen fokus på sådana som den ansåg hade särskild betydelse i förhållande till trossamfunden. Det ansågs inte relevant om dessa ageranden förekommer i trossamfund eller i vilken omfattning de i

259

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

så fall förekommer. Det var tillräckligt att man kan anta att ett trossamfund, i dag eller i framtiden, inte kommer att respektera en viss särskilt skyddsvärd grundläggande värdering för att ta med den som exkluderingsgrund (SOU 2018:18 s. 337 ff.). Utifrån detta före- slog utredningen att stöd inte får lämnas till trossamfund som:

1.Utövar våld mot person, tvång eller hot,

2.kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en på- taglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas,

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådan typ av kränkning som anges i 1 eller 2,

4.inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom utnyttjande av utsatt belägenhet,

5.bryter emot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen eller klart överträder principen om alla människors lika värde, eller

6.aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Enligt utredningens förslag får stöd inte lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare agerar på sådant sätt som anges i någon av dessa exkluderingsgrunder. Det ska inte enbart handla om legala företrädare, utan även personer som på andra sätt får anses företräda trossamfundet gentemot de betjänade eller allmänheten, såsom formellt utsedda eller anställda religiösa ledare, lärare etc. Ansvar för företrädares ageranden ska endast aktualiseras när företrädaren agerar inom ramen för trossamfundets eller en av dess församlingars verksamhet (a.a. 335 ff.).

Remissinstansernas synpunkter på förslagen

Huvudparten av de instanser som lämnat remissyttrande till utred- ningen ställer sig positiva till förslaget om ett demokratikriterium eller har inget att invända. Remissinstanser som tillstyrker förslaget är bl.a. Riksdagens ombudsmän, Länsstyrelserna i Skåne, Väster- norrland och Östergötland, Delegationen mot segregation, Brotts- förebyggande rådet, Stockholms universitet och Socialstyrelsen. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällefrågor (MUCF) ställer

260

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

sig bakom förslaget, men bedömer att trossamfunden har en sär- ställning och att exkluderande demokratikriterier inte är genom- förbart i all statlig bidragsgivning. Några remissinstanser har också synpunkter på hur exkluderingskriterierna är utformade. Barnombuds- mannen stödjer förslaget och anser att det är positivt att barnens rätt lyfts fram, men menar att kravet på påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas gör att exkluderingsgrunden får en alltför restriktiv tillämpning. Diskrimineringsombudsmannen (DO) anser att exkluderingsgrunden om att bryta emot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen eller klart överträda principen om alla männi- skors lika värde måste förtydligas för att den inte ska få ett alltför begränsat tillämpningsområde.

Några myndigheter är kritiska till förslaget. Kulturrådet anser att villkoret riskerar att bli inkonsekvent och få ett otydligt tillämp- ningsområde om enbart vissa rättigheter väljs ut. Myndigheten för- ordar i stället att kriteriet formuleras med utgångspunkt i vad som är tillåtet enligt svensk lag. Myndigheten för stöd till trossamfund anser att förslaget bör bearbetas utifrån de enligt myndigheten ”möjliga svagheter som finns angående förutsägbarhet, transparens och lättillgänglighet”. I sitt remissvar förespråkar myndigheten ett mer positivt och framåtsyftande demokratikriterium. Folkbildnings- rådet menar att förslaget kan innebära att den statliga kontrollen av trossamfundens verksamheter ökar i omfattning och får en markerad inriktning mot regelefterlevnad. Rådet föreslår därför ett mer pro- aktivt och tillitsbaserat förhållningssätt. Även Studieförbundet Sensus argumenterar för s.k. positiva kriterier för stöd, dvs. att stöd ska ges för insatser som ska åstadkomma något.

Bland de trossamfund och civilsamhällesorganisationer som svarade på remissen finns både de som uttrycker stöd för förslaget med exkluderingskriterier och de som har invändningar emot det. Ett flertal trossamfund är kritiska till den del av förslaget som avser att ett trossamfund kan vägras stöd på grundval av en enskild före- trädares agerande. De anser att det kan få orimligt stora konsekven- ser för ett trossamfund om det ska ställas till svars för uttalanden eller ageranden från en enskild företrädare.

Några remissinstanser, bl.a. Folkbildningsrådet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, menar också att villkoren för statens stöd till trossamfunden inte bör beslutas förrän Demokrativillkors- utredningen lämnat sitt förslag.

261

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

5.3.3Allmänna arvsfondens stöd

Om Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden instiftades av riksdagen 1928 och består av egendom som tillfallit fonden bl.a. genom arv, gåva och testamente. Fonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden får lämnas till organisationer som bedriver ideell verk- samhet. Villkoren och fördelningen regleras av lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden. Stödet är alltså inte något statsbidrag, men vilka projekt som ska få bidrag beslutas av Arvsfondsdelegationen, som är en nämnd- myndighet under regeringen. Arvsfondsdelegationen har Kammar- kollegiet som värdmyndighet. Varje år får runt 400 projekt över hela landet stöd ur fonden och år 2017 delades 597 miljoner kronor ut.

Demokrativillkor i Arvsfondsdelegationens praxis

Det ställs inga demokrativillkor i lagen om Allmänna arvsfonden eller i den tillhörande förordningen, men Arvsfondsdelegationen ställer i sin praxis upp sådana villkor. Stöd kan enligt praxis utgå om

–organisationens föreskrifter inte strider mot demokratins idéer,

–organisationen bedriver sin verksamhet på demokratisk grund,

–organisationen avser att driva projektet på demokratisk grund och

–den sökande organisationen har en demokratisk struktur, om den är en ideell förening.

Arvsfondsdelegationen har också tagit fram ett informationsmate- rial där det anges att verksamheter som får stöd måste vila på demo- kratisk grund. Det innebär att verksamheten ska styras av värder- ingar såsom;

–Lika rättigheter och möjligheter. Alla människor ska ha lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller köns- uttryck, etnisk och social tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionsförmåga, sexuell läggning eller ålder.

262

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

–Delaktighet och inflytande. Alla i ett projekt ska ha insyn i och kunna påverka verksamheten.

–Inkludering. Det ska bedrivas ett aktivt arbete för att var och en ska känna sig välkommen och kunna bidra och delta i verksam- heten.

Enligt 2017 års arvsfondsutredning har det inte förekommit att en organisation fått avslag på en ansökan om stöd ur fonden på den grunden att organisationen inte uppfyller demokrativillkoret. Det har inte heller förekommit att delegationen har avbrutit utbetal- ningar av stöd, eller krävt återbetalning av utbetalt stöd, till följd av att det efter att en ansökan har beviljats visat sig att demokrati- villkoret inte är uppfyllt (SOU 2018:70 s. 68).

5.3.42017 års arvsfondsutredning

Regeringen tillsatte 2017 en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet, vilken antog namnet 2017 års arvsfondsutredning. I utredningens uppdrag ingick bl.a. att analysera hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd.

I betänkandet En arvsfond i takt med tiden föreslår utredningen ett demokrativillkor som anger att stöd inte får lämnas till en orga- nisation om den eller någon av dess företrädare (1) främjar, upp- manar till eller försvarar terrorism eller (2) i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Motivet till att föreslå ett villkor som tar fasta på terrorism är att bakgrunden till uppdraget är överenskommelsen om åtgärder mot terrorism som regeringspartierna och ytterligare fyra riksdagspartier kommit överens om 2017. Utredningen menar också att arbetet för att motverka terrorism är särskilt angeläget och att terroristbrott är några av de allvarligaste överträdelser av de värden och principer som de demokrativillkor som finns i dag är avsedda att skydda (SOU 2018:70 s. 153 f.).

Eftersom villkoret om terrorism får ett begränsat tillämpnings- område föreslår utredningen att det kompletteras med villkor om att stöd inte får lämnas till en organisation som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter (a.a. s. 155). Villkorets närmare innebörd och

263

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

tillämpningsområde ges en viss konkretion i betänkandet. Ageran- den som innebär att en organisation inte anses respektera mänskliga rättigheter exemplifieras utifrån principer om bl.a. jämställdhet, förbud mot diskriminering, skyddet för den personliga integriteten och barns rättigheter (a.a. s. 159 ff.).

Stöd får inte lämnas till en organisation om någon av dess sam- arbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisation, agerar i strid mot demokrativillkoret. Däremot kan stöd få lämnas till en organisation vars företrädare agerat i strid med demokrati- villkoret under förutsättning att organisationen genast vidtar de åt- gärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upprepas, och har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt uppdrag innan denne fick uppdraget (SOU 2018:70 s. 165).

Demokrativillkoret föreslås regleras i lag eftersom det ger bättre förutsättningar för förutsebarhet, legalitet, objektivitet och proportio- nalitet. Vidare argumenterar utredningen för att det ur förutsebar- hets- och effektivitetshänseende skulle finnas fördelar med att ut- forma ett gemensamt villkor och en enhetlig praxis i den stödgivning som kontrolleras av staten. Den anser därför att det är positivt att Demokrativillkorsutredningen har fått i uppdrag att föreslå ett för- tydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen (a.a. s. 153).

Remissinstansernas synpunkter på förslagen

Utredningens betänkande har remitterats och flera av remissinstans- erna har lämnat synpunkter på det föreslagna demokrativillkoret. Ett flertal myndigheter och organisationer, bl.a. Delegationen mot segregation, Folkbildningsrådet, Förvaltningsrätten i Stockholm, Riksdagens ombudsmän och Riksteatern, framför inga synpunkter eftersom de anser att regeringen bör invänta Demokrativillkors- utredningens betänkande. De pekar på att det finns flera fördelar med ett enhetligt villkor för olika typer av statlig bidragsgivning.

Flera civilsamhällesorganisationer såsom Famna, Sveriges Kvinno- lobby och Rädda Barnen tillstyrker förslaget medan bl.a. Sveriges Kristna råd har invändningar. Kammarkollegiet, Diskriminerings-

264

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

ombudsmannen (DO) och MUCF anser att villkorets breda ut- formning kan medföra tolknings- och tillämpningsproblem. DO saknar en analys av hur det föreslagna kriteriet som bygger på respekt för de mänskliga rättigheterna kan tillämpas i förhållande till privata subjekt som t.ex. organisationer. MUCF är också kritisk till att det inte ges vägledning till hur villkoret ska tolkas i situationer då olika rättigheter krockar. Därutöver anser MUCF att det första ledet av villkoret som rör terrorism är mycket snävt och skarpt formulerat och dessutom så uppenbart att det inte behöver särregleras. Formu- leringen riskerar vidare att leda till ett allmänt misstänkliggörande av civilsamhällets organisationer. Även Riksdagens ombudsmän fram- håller att villkoret innebär att en organisation som går miste om möjligheten till stöd ur fonden också kan utpekas för att främja, uppmana till eller försvara terrorism, eller i övrigt inte respektera mänskliga rättigheter.

5.3.5Demokrativillkor i bidragsgivningen

till organisationer inom utvecklingsarbetet

En stor del av den statliga bidragsgivningen till det civila samhället utgörs av de bidrag som Styrelsen för internationellt utvecklings- arbete (Sida) fördelar till biståndsorganisationer. Bidragen regleras inte i någon förordning. Sida samarbetar med svenska civilsamhälles- organisationer främst genom fleråriga avtal om rambidrag. Detta möjliggör för organisationerna att ansöka om bidrag direkt från respektive anslagspost samt ingå avtal under densamma. Sida upp- ställer kriterier för civilsamhällesorganisationers behörighet dels som ramorganisation inom utvecklingssamarbetet, dels som strategisk partnerorganisation inom det humanitära biståndet. I kriterierna anges att organisationen ska ”vara demokratisk uppbyggd samt arbeta utifrån demokratiska värderingar som inte motverkar uppfyllelsen av strategiernas målsättningar” (Kriterier, Sida, 31 augusti 2011, s. 17).

Sidas direkta samarbete med civilsamhällesorganisationer sker i dag med 15 ramorganisationer för att genomföra Strategin för stöd genom svenska organisationer till det civila samhället 2016–2022 (beslut 2016-06-02, UD2016/10135/IU). Ramorganisationerna ge- nomför utvecklingsarbete inom de riktlinjer som angetts av Sida (Riktlinjer för ramorganisationer inom anslagsposten Informations-

265

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

och kommunikationsverksamhet, 2016-07-01). Sida har även ett in- direkt samarbete med andra svenska organisationer genom att Sidas bidrag förmedlas av ramorganisationerna till andra organisationer.

Även Folke Bernadotteakademin (FBA) fördelar bidrag till civil- samhällesorganisationer inom samma anslag som Sida, dvs. bistånds- området. Stödet fördelas till organisationer som arbetar med frågor som rör fred och säkerhet i Sverige och globalt och konkretiseras årligen i regeringens regleringsbrev till FBA. Enligt myndighetens riktlinjer för stödet ska en organisation som beviljas bidrag vara demokratiskt uppbyggd, följa demokratins idéer och bedriva verk- samhet som är förenlig med principerna om icke-diskriminering och jämställdhet (Riktlinjer för stöd till civilsamhället för fred och säker- het, dnr 18-00622, 2018, s. 16). År 2017omfattade Sidas och FBA:s sammanlagda stöd till civilsamhällesorganisationer över tre miljarder kronor.

5.3.6Demokratikriterier i presstödssystemet

Statens stöd till tryckta medier har likheter med stödet till det civila samhället i den bemärkelsen att det inrättades och fördelas med ett demokratifrämjande motiv. Det finns inte några demokrativillkor i presstödssystemet. Däremot finns det en demokratibestämmelse i radio- och tv-lagen (2010:696) som gäller för tillståndspliktig radio- och tv-sändningsverksamhet. Enligt denna ska verksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och prin- cipen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §).

Frågan om att införa en bestämmelse om respekten för demo- kratins idéer som en förutsättning för att få del av presstödet ut- reddes både av Presstödskommittén 2013 och Medieutredningen 2016, vilka kom fram till olika ståndpunkter.

Presstödskommittén ansåg att det inte borde införas ett demo- kratikriterium i presstödssystemet eftersom det enligt kommittén skulle innebära ett avsteg från den syn på det tryckta ordets ställning som riksdagen angett i tryckfrihetsförordningen. Eftersom stödet har avgörande betydelse för flera tidningar så skulle ett beslut om ett indraget stöd innebära att en tidning upphör att utkomma. Kom-

266

SOU 2019:35

Om demokrativillkor

mittén menade vidare att det var viktigt att presstödet var ideo- logiskt neutralt och att det inte kan användas för repressiva ingrepp mot enstaka artiklar eller utgivares ideologiska hållning. Antidemo- kratiska riktningar inom medierna bör enligt kommittén i stället motverkas inom den allmänna opinionsbildningen (SOU 2013:66 s. 405 f.).

Frågan utreddes på nytt av Medieutredningen som, till skillnad från Presstödskommittén, föreslog att ett krav för stöd ska vara att det allmänna nyhetsmediet präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Enligt utred- ningen är presstödet en del av mediepolitiken och inte en grundlags- skyddad rättighet, vilket gör det möjligt att ställa krav på stödmot- tagande nyhetsmedier. Behovet av ett villkor motiverades med att stödet använts för att delfinansiera medier som publicerat innehåll som väcker misstro mot vissa grupper. Enligt utredningen borde staten inte förhålla sig neutral mot budskap som klart och tydligt uttrycker ett motstånd mot hållningen om alla medborgares frihet och lika värde och som på sikt har potentialen att skapa normativa och för demokratin potentiellt skadliga värdeförskjutningar (SOU 2016:80 s. 332 f.).

I den efterföljande propositionen Journalistik i hela landet gjorde regeringen bedömningen att det utifrån ett konstitutionellt perspek- tiv inte fanns några problem med att införa utredningens förslag till demokratikriterium (prop. 2017/18:154 s. 27 f.). Den som vägras stöd på grund av att den inte uppfyller ett demokratikriterium skulle i grundlagens mening inte vara hindrad från att utöva sin yttrande- eller tryckfrihet. Att ställa upp krav som innebär att skattemedel inte delas ut för att användas i syfte att främja antidemokratiska ändamål låg dessutom i linje med de principer som kommer till uttryck i regeringsformens mål- och programstadgande. Däremot hade reger- ingen principiella invändningar mot att det allmänna på förhand blandar sig i mediers innehåll från ett värdegrundsperspektiv. Denna ståndpunkt hade också stöd av flera remissinstanser och därför valde regeringen att inte föreslå något demokratikriterium för det nya mediestödet.

267

Om demokrativillkor

SOU 2019:35

5.4Demokrativillkor i kommuner och regioner

Såsom framgår av avsnitt 4.4 fördelar också kommuner och regioner bidrag till föreningslivet. För att få en bild av förekomsten av demo- krativillkor samt villkorens utformning och tillämpning har utred- ningen genomfört en enkät ställd till samtliga Sveriges 310 kommuner och regioner. Enkäten har besvarats av 70 procent av alla kommuner och regioner. Av dessa uppger 85 procent att de har någon form av demokrativillkor i bidragsgivningen till föreningslivet. Frågan om- fattade alla former av bidrag till organisationer och föreningar, inklu- sive olika former av anläggningsstöd eller rätt att nyttja lokaler och anläggningar.

Det vanligaste demokrativillkoret som ställs i bidragsgivningen är att organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd, vilket framgår av tabell 5.2. Ett sådant krav ställs av 82 procent av kommunerna och regionerna. Det omfattar t.ex. krav på att medlemskapet eller verk- samheten är öppen för alla, att föreningen har antagit stadgar eller att styrelsen är vald i föreningsdemokratisk ordning. Det är 53 pro- cent av kommunerna och regionerna som svarar att de ställer krav på att verksamhet ska bedrivas i enlighet med eller inte i strid med demokratins idéer och 66 procent har ett villkor om att verksam- heten ska främja vissa demokratiska värderingar, t.ex. jämställdhet, allas lika värde eller likabehandling. Demokrativillkoren i kommun- erna och regionerna är sällan utformade med exakt dessa skrivningar utan svaren ska ses som en bild av hur kommunerna eller regionerna tolkar lydelsen av de demokrativillkor som ställs.

Ytterligare 16 procent av kommunerna och regionerna svarar att de har andra typer av demokrativillkor. Av dessa är det ett flertal som uppger att de har specifika krav gällande organisationens demokratiska uppbyggnad. Några kommuner ställer krav på att organisationen är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning, har en drog- eller alkoholpolicy, skapar mångfald och utveckling, inte strider emot diskrimineringslagen, följer kommunens värdegrund eller respekterar FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om barnets rättigheter. I några kommuner måste före- ningens ordförande skriva under och förbinda sig att följa policydoku- mentet för att kunna få bidrag. Flera kommuner och regioner kräver också att verksamheten ska vara religiöst och partipolitisk obunden.

268

SOU 2019:35	Om demokrativillkor

I 80 procent av kommunerna och regionerna gäller demokrativill- koren i all bidragsgivning medan 19 procent svarar att villkoren enbart omfattar vissa bidrag. Det är särskilt vanligt att demokrativillkor gäller för bidrag till ungdoms- och idrottsföreningar. De flesta kommuner och regioner tillämpar även demokrativillkor när det kommer till nyttjande av lokaler och anläggningar.

Det är 60 procent av kommunerna och regionerna som svarar att de har någon slags policy, föreskrifter eller riktlinjer för vilka demo- krativillkor som gäller eller för hur demokrativillkoren ska tillämpas I några kommuner finns skrivningar om demokrati i kommunens föreskrifter, styrdokument eller i andra övergripande policydoku- ment, vilka i sig kan tillämpas som demokrativillkor.

De demokrativillkor som ställs i den kommunala bidragsgivningen skiljer sig i viss mån från de villkor som ställs i statsbidragsförord- ningarna. Generellt sett är kommuner och regioner mer fokuserade på uppbyggnaden och ställer krav på att den ska vara demokratisk. Det flesta kommuner och regioner ställer detaljerade krav. Det är vanligt att det ställs krav på att en organisation ska verka för vissa demokratiska värderingar eller motverka rasism och diskriminering. Även om det finns vissa övergripande likheter så skiljer sig utformningen av demo- krativillkoren åt mellan kommunerna. I vissa kommuner och regioner är demokrativillkoren också olika formulerade för olika typer av bidrag. Såsom framgår av avsnitt 4.4.1 är bidragsgivningen i kom- munerna ofta uppdelad mellan olika facknämnder. I några kom- muner, t.ex. Stockholm och Göteborg, skiljer sig demokrativillkoren åt mellan olika fack- och stadsdelsnämnder.

269

6Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

6.1Utredningsuppdraget

Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att göra en samlad analys av vilka svårigheter och utmaningar som myndigheterna har med dagens system, såväl vad gäller beslut om bidragsgivning utifrån demo- krativillkoret som hur de följer upp efterlevnaden av villkoret. Ut- redningen ska också kartlägga hur myndigheter samverkar i frågor om bidragsgivning och redovisa hur ett urval av civilsamhällets orga- nisationer ser på nuvarande ordning. Denna analys ska ligga till grund för utredningens förslag till ett förtydligat demokrativillkor liksom det stödmaterial om demokrativillkorsfrågor till statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter som utredningen ska ta fram.

I kapitlet redogör utredningen för hur myndigheter, kommuner och regioner tillämpar demokrativillkor, hur de följer upp efterlevna- den av demokrativillkoren och den praxis som utvecklats vid tillämp- ning av villkoren. Vi redovisar även det civila samhällets syn på nu- varande ordning.

6.2Myndigheternas tillämpning av demokrativillkor

Som utredningen redogjort för i kapitel 4 är det cirka 40 myndig- heter som fördelar bidrag till det civila samhället med stöd av stats- bidragsförordningar, lagar, regleringsbrev, andra särskilda regerings- beslut och ramavtal. Vidare har ett antal organisationer i uppdrag att fördela statliga bidrag. I kapitlet avses med ”myndigheter” såväl stat- liga myndigheter som organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag. Av de cirka 80 förordningar som finns för bidrag till det

271

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

civila samhällets organisationer innehåller 37 någon form av demokrati- villkor. Ungefär hälften av de bidragsgivande myndigheterna tilläm- par förordningar som innehåller demokrativillkor. För att få en bild av hur demokrativillkoren tillämpas har utredningen haft samråd med och genomfört en enkät med de bidragsgivande myndigheterna. Efter- som det är få bidrag där det ställs krav på att organisationen ska ha ett syfte som är förenligt med demokratiska principer fokuserar redo- görelsen på villkor gällande organisationens uppbyggnad och verk- samhet.

6.2.1Allmänt om prövningen av bidragsansökningar

Statliga bidrag fördelas vanligtvis efter en utlysning av ett särskilt stöd. För att ta del av ett bidrag måste en organisation då lämna in en ansökan till den myndighet som fördelar bidraget. Bidrag fördelas i regel på årsbasis. Det är vanligt att en utlysning sker på hösten året före det år bidraget avser och myndigheten tar därefter emot och bedömer ansökningar, fattar beslut och betalar ut medel. Prövnings- förfarandet sker under en förhållandevis kort tidsperiod. Normalt ska en organisation redovisa hur ett beviljat bidrag använts i slutet av bidragsåret.

Hur granskningen av ansökningar genomförs varierar mellan de bidragsgivande myndigheterna. För ett stort antal myndigheter är det i regel samma organisationer som ansöker om bidrag från år till år. Det gäller t.ex. bidrag som fördelas till handikapporganisationer, patientföreningar, friluftsorganisationer, försvarsorganisationer, folk- bildningsorganisationer, konsumentorganisationer, idrottsorganisa- tioner eller organisationer som arbetar med folkhälsa. Myndigheterna och bidragstagarna kan då bygga upp ett förtroende för varandra och granskningen är därför förhållandevis begränsad. Det är inte heller alla myndigheter som varje år prövar om en viss organisation har rätt till bidrag, utan en organisation som en gång uppfyllt villkoren anses så att säga vara inne i systemet. Flera myndigheter menar också att de inte fördelar stöd till organisationer som inte redan är kända för dem och att de inte har hanterat något fall där frågan om demokrati- villkoret är uppfyllt aktualiserats.

Några bidragsgivande myndigheter urskiljer sig genom att de tar emot och prövar ett stort antal ansökningar. Myndigheter som har

272

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

omfattande bidragshantering är Socialstyrelsen, Allmänna arvsfonden och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Även länsstyrelserna, Delegationen mot segregation, Sida och Statens kulturråd har en relativt omfattande bidragsgivning.

6.2.2Allmänt om granskning av demokrativillkor

Granskning av organisationens uppbyggnad och syfte

Ett flertal myndigheter fördelar bidrag med tillämpning av förord- ningar som innehåller villkor om att den bidragsmottagande organi- sationen ska vara demokratiskt uppbyggd, medan få myndigheter tillämpar förordningar som har villkor om att en organisations syfte ska vara förenligt med demokratiska principer. Dessa demokrati- villkor upplevs av de flesta myndigheter som oproblematiska. En granskning sker vanligen utifrån en bedömning av ansökningshand- lingen tillsammans med annat underlag såsom stadgar, verksamhets- berättelse, årsmötesprotokoll eller andra policydokument som den bidragssökande organisationen ger in. Myndigheterna kräver i regel att det ska framgå av organisationens stadgar att den är demokratisk och att varje enskild medlem har rösträtt, antingen direkt eller via ombud, att det finns en vald styrelse och revisor samt att medlem- skapet är öppet och frivilligt.

Flera myndigheter kräver att en bidragssökande organisation ska gå i god för att den uppfyller ställda demokrativillkor. Sökanden ska ge in underlag som visar att villkoren är uppfyllda och organisatio- nens firmatecknare ska i ansökan bekräfta att de uppgifter som har lämnats är korrekta.

Granskning av om organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer

Såsom framgår av kapitel 5 uppställs villkor om att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer i 31 av statsbidrags- förordningarna. Av några förordningar framgår att bidraget i sig ska främja demokrati, vilket kan tolkas som ett villkor som avser hur verksamheten bedrivs. Den generella uppfattningen bland myndig- heterna är att de villkor som ställs avseende verksamheten är svåra

273

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

att kontrollera och bedöma. Myndigheterna har vid samråd med utredningen framfört att de inte vet hur de ska förhålla sig till vill- koret och att det är svårt att tolka vad begreppet ”demokratins idéer” innebär. Svårigheterna att tolka begreppet framkommer också i Statskontorets myndighetsanalys av MUCF. Enligt rapporten finns det olika uppfattningar inom myndigheten hur villkoren ska tolkas och avsaknaden av vägledning i förarbetena gör det svårt att tillämpa förordningarnas demokrativillkor rättssäkert. I rapporten redovisas också att handläggare vill ha ett tydligt stöd för hur demokrativillko- ret ska tolkas. Flera handläggare förordar att en nämnd upprättas som prövar besvärliga ärenden, exempelvis ansökningar från organi- sationer som inte bedöms dela demokratiska värderingar (Statskon- toret 2017).

Vid utredningens samråd med de bidragsgivande myndigheterna har det även framkommit att det finns en osäkerhet beträffande vilket underlag som ska begäras in från sökanden och vilka efter- forskningar myndigheten bör och kan göra för att säkerställa att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Hur granskningen av organisationens verksamhet går till, och inte minst omfattningen av granskningen, varierar mycket mellan myndigheterna. Prövningen sker vanligen utifrån dokumentation såsom stadgar, verksamhetsberättelse eller årsredovisning och vad sökanden upp- gett i ansökningshandlingarna. Hos några myndigheter innefattar granskningen vid behov även sökningar på internet, kontroll av sökandens webbplats, sociala medier, blogguttalanden eller nyhets- artiklar. Flera av de bidragsgivande myndigheterna har regelbundna kontakter med andra myndigheter för att inhämta upplysningar om en organisation eller att för att diskutera ansökningsrutiner. När en organisation som inte tidigare är känd för myndigheten ansöker om bidrag förekommer det att myndigheten kontaktar andra myndig- heter eller kommuner för att få upplysningar och referenser. Flera bidragsgivande myndigheter har ett samtal med sökanden för att skapa sig en bild av organisationen och i vissa fall kan platsbesök ske. I regel sker en mer noggrann granskning om det kan misstänkas att en organisation inte uppfyller villkoren för bidraget. Det kan ske efter att en myndighet har mottagit information från allmänheten eller att det framkommit uppgifter i nyhetsmedia.

274

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

6.2.3Exempel på granskningsförfaranden vid bidragsgivande myndigheter

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

MUCF fördelar statsbidrag med tillämpning av ett antal statsbidrags- förordningar, men även med stöd av myndighetens regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Exempel på sådana särskilda regerings- beslut är myndighetens uppdrag 2017 att förbereda fördelning av stöd i samband med allmänna valen 2018 och Europaparlamentsvalet 2019 (Ku2017/02115/D), samt myndighetens uppdrag 2015 att för- dela bidrag till utvalda civilsamhällesorganisationer i syfte att stärka det fortsatta arbetet med flyktingsituationen (Ku2015/02981/D).

De statsbidragsförordningar myndigheten har att tillämpa inne- håller som regel villkor om att den bidragsmottagande organisatio- nen ska vara demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respektera demokratins idéer. MUCF är den bidragsgivande myndighet som har mest erfarenhet av att granska bidragssökande organisationer utifrån ett demokratiperspektiv och som också har fattat avslags- beslut med anledning av att en organisation inte levt upp till ställda demokrativillkor. Myndigheten har i rapporten Orden, praktiken och verkligheten redovisat hur den kontrollerar bidragsansökningar, bl.a. om organisationen är demokratiskt uppbyggd och om organisatio- nens verksamhet lever upp till demokratins idéer. Villkoret att verk- samheten inte ska strida mot demokratins idéer förklaras i rapporten som att syfte, innehåll och idémässig grund inte får strida mot prin- ciper som till exempel alla människors lika värde och likhet inför lagen, folkstyre, rösträtt och respekt för majoritetsbeslut, yttrande-, informations-, organisations- och religionsfrihet och ett fungerande rättssystem som skyddar individens fri- och rättigheter (MUCF 2012).

MUCF har i en senare rapport Att verka demokratiskt redovisat hur myndigheten i bidragshandläggningen prövar och följer upp vill- kor om demokratisk uppbyggnad och respekt för demokratins idéer. Av rapporten framgår att myndigheten vid prövningen av villkoret om demokratisk uppbyggnad fokuserar på underlag som exempelvis stadgar, protokoll och verksamhetsberättelser. Det ska bl.a. framgå av stadgarna att organisationen har reglerat respekt för majoritets- beslut, att varje enskild medlem har rösträtt, antingen direkt eller via ombud, att det finns en vald styrelse och revisor samt att medlem-

275

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

skapet är öppet och frivilligt. När det gäller villkoret att organisatio- nen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer framgår av rapporten att MUCF beslutat att striktare tillämpa villkoret och införa ökade kontroller. Myndigheten tillämpade tidigare demokrati- kriteriet i en vidare bemärkelse, där så länge en organisation höll sig inom vad som får uttryckas i Sverige, med hänsyn till grundlags- skyddade rättigheter eller annan lagstiftning, var verksamheten för- enlig med demokratins idéer. Den nya hållningen är mer restriktiv och innebär att det ska stå klart vid prövning och under pågående verksamhet att statsbidragen går till avsedda ändamål och att stats- bidragen inte motverkar grundläggande samhälleliga värderingar. Praxisändringen har inneburit en ny tillämpning och enligt rapporten går det därför inte på förhand att göra en uttömmande lista på vad som anses strida mot demokratins idéer utan varje omständighet får prövas (MUCF 2017). Enligt Statskontorets myndighetsöversyn har MUCF också ökat kontrollen och begärt in fler kompletteringar av ofullständiga ansökningar (Statskontoret 2017).

MUCF hanterar både organisationsbidrag och projektbidrag och demokratiprövningen är densamma för de olika bidragsformerna. Myndigheten har infört olika granskningsnivåer av ansökningar. Det finns en basprövning som alla organisationer genomgår. Organisa- tionen ska vid ansökan gå i god för att den är demokratiskt upp- byggd och självständig och i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklusive jämställdhet och icke-diskriminering. Organisatio- nen ska lämna underlag som visar att dessa villkor är uppfyllda såsom justerat årsmötesprotokoll, aktuella stadgar och verksamhetsberät- telse för det senast avslutade verksamhetsåret. Organisationens firmatecknare ska i ansökan bekräfta att de uppgifter som har läm- nats är korrekta. Sedan 2017 kräver MUCF att sökanden i ansök- ningsformuläret även besvarar frågan om det finns uppgifter om organisationen, t.ex. i nyhetsmedia, som kan ha betydelse för myn- dighetens bedömning av ansökan i demokratihänseende. Av de 365 ansökningar om projektbidrag som inkom under 2017 uppgav åtta organisationer att det fanns uppgifter som kunde ha betydelse för myndighetens bedömning utifrån demokratisk synpunkt. Det var uppgifter som myndigheten kände till sedan tidigare. Utöver granskningen av beslutade dokument granskar myndigheten sedan 2017, i den omfattning som verksamheten tillåter, även nyhetsartik-

276

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

lar, blogguttalanden, sociala media och organisationernas verksam- het. Innan myndigheten har en upparbetad kunskap om de orga- nisationer som ansöker om bidrag begränsas uppgifterna bakåt i tiden och uppgifter från de senaste tre åren granskas (MUCF 2017).

En förenklad kontroll görs av s.k. kända organisationer. Det är organisationer som har beviljats medel under de senaste tre åren och som redovisat bidrag. För ansökningar från dessa organisationer görs ingen ny prövning om demokratisk struktur eller om deras verksamhet strider mot demokratins idéer. En sådan prövning kan dock ske om stora förändringar görs i organisationen, eller om myn- digheten har fått uppgifter om brister i olika avseenden (MUCF 2012).

Myndigheten kan också inleda en utökad granskning om den får information om att en organisation som beviljats bidrag inte upp- fyller villkoren för detta. En förutsättning för att inleda en sådan granskning är att uppgifterna är relevanta för myndighetens bidrag och inte avser förhållanden alltför lång tid tillbaka, som regel två år. I granskningen har myndigheten möjlighet att begära in mer under- lag. Myndigheten tar i varje enskilt ärende ställning till hur om- fattande granskningen behöver vara. I något fall har MUCF anlitat extern kompetens i form av revisorer för att granska organisationens ekonomi. Vart tredje år gör MUCF en fördjupad granskning av de organisationer som beviljats organisationsbidrag och då granskas en särskild fråga (MUCF 2017; Statskontoret 2017).

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna fördelar bl.a. statsbidrag enligt förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. i syfte att främja en framtida etablering för personer som har beviljats uppehållstillstånd. Bidraget började gälla under 2017 och sökande är såväl stora, kända som små, lokala organisationer, vilket innebär att hanteringen av bidraget är relativt resurskrävande. Länsstyrelsen i Jönköping fördelar ett belopp till samtliga länsstyrelser och betalar ut beslutade bidrag, medan varje enskild länsstyrelse handlägger ansökningarna och fattar beslut om bidrag. För att bidrag ska få läm- nas enlig förordningen ska organisationen vara demokratiskt upp- byggd, ha ett huvudsakligt syfte som är förenligt med de värderingar

277

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

som präglar ett demokratiskt samhälle och i sin verksamhet respek- tera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot dis- kriminering. Organisationen ska i ansökan intyga att den uppfyller förordningens demokrativillkor bl.a. genom att kryssa i en ruta på ansökningshandlingen om att organisationen i sin verksamhet re- spekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Länsstyrelserna har också tagit fram anvisningar en- ligt vilka det bl.a. framgår att en företrädare för organisationen ska agera respektfullt utifrån demokratiska principer och principen om alla människors lika värde och rättigheter. För att kunna bedöma ansökningarna granskar varje länsstyrelse stadgar, verksamhets- berättelse och årsmötesprotokoll. När det gäller demokrativillkoren omfattar bedömningen vid behov även andra policydokument eller texter på organisationens webbplats. Om en länsstyrelse överväger att avslå en ansökan på grund av att ett demokrativillkor inte är uppfyllt bör frågan, innan beslut fattas, även lyftas till den s.k. ut- vecklingsmedelsgruppen. Denna grupp fungerar som en stödjande och rådgivande instans i arbetet med länsstyrelsernas utvecklings- medel och verkar bl.a. för att sprida information och utarbeta in- struktioner för återrapportering.

Socialstyrelsen

En myndighet med omfattande bidragsgivning är Socialstyrelsen. Myndigheten fördelar 42 statsbidrag som riktar sig till kommuner, regioner och organisationer inom det civila samhället. De civilsam- hällesorganisationer som omfattas av Socialstyrelsens statsbidrag är av vitt skilda slag. Det handlar exempelvis om handikapporganisa- tioner, kvinno- och tjejjourer, pensionärsorganisationer och vissa organisationer inom det sociala området. Organisations- och verk- samhetsbidrag till ideella organisationer är förordningsstyrda, medan t.ex. projektbidrag hanteras enligt regeringsbeslut (Statskontoret 2017). Flera av de statsbidragsförordningar som myndigheten tilläm- par innehåller villkor om att en organisation ska vara demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respektera demokratins idéer. En stor del av bidragen fördelas till organisationer som myndigheten känner till och som får bidrag år från år. Myndigheten granskar

278

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

rutinmässigt formella dokument som stadgar och verksamhets- berättelser för att bedöma om demokrativillkoren är uppfyllda. Vid svårbedömda fall har myndigheten tillgång till förvaltningsjuridisk kompetens för råd och stöd. När myndigheten får tips om att en bidragsmottagare inte efterlever ett demokrativillkor har myndig- heten som rutin att ge den aktuella organisationen möjlighet att yttra sig över den kritik som framförts. Därefter beslutar myndigheten om det finns skäl att inleda en återbetalningsprocess eller inte. Myn- digheten har även ett systematiskt uppföljningsarbete för att ta reda på hur medlen har använts och vilken effekt de har fått.

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten fördelar bl.a. bidrag till organisationer som bedriver förebyggande arbete för att minska tobaksbruket eller verk- samhet mot överdrivet spelande samt till organisationer vars verk- samhet är inriktad mot hiv/aids. De förordningar som styr dessa bidrag innehåller villkor om att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet, jämlikhet och förbud mot diskriminering. Myndigheten tillämpar även ett sådant villkor för andra bidrag som den fördelar, även om villkoret inte fram- går av den aktuella bidragsförordningen. En försäkran om att demo- krativillkoret är uppfyllt avkrävs sökanden i alla ansökningsformulär med en kryssfråga och stadgar granskas oavsett bidragsform. Många av de organisationer som ansöker om medel är återkommande och myndigheten har därför kunskap om dessa. När det tillkommer nya organisationer har myndigheten rutiner för att bedöma om orga- nisationens uppbyggnad och verksamhet uppfyller ställda demokrati- villkor.

Statens kulturråd

Statens kulturråd har en omfattande bidragsgivning, även om den huvudsakligen riktar sig till kulturinstitutioner som inte är civilsam- hällesorganisationer. Kulturrådet beviljade 842 ansökningar av civil- samhällesorganisationer under 2017 inom ramen för myndighetens sju kultur- och konstområden. För att garantera sakkunskap vid

279

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

bidragsfördelningen tillsätter Kulturrådet arbetsgrupper och referens- grupper med kvalificerade ämnesexperter inom de olika områdena. Enligt myndigheten bör gruppernas sammansättning spegla samhällets mångfald och experterna vara kunniga inom områden som jämställd- het, hbtq, barn och unga, tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning liksom i internationella och interkulturella frågor.

Av de bidrag som Kulturrådet fördelar är det enbart för bidrag enligt förordningen (2016:406) om statsbidrag till kulturverksam- heter i vissa bostadsområden 2016–2018 som det ställs ett demo- krativillkor avseende verksamheten. Förordningen upphörde att gälla vid utgången av 2018. Myndigheten har inte fattat något beslut om avslag med anledning av att förordningens demokrativillkor inte varit uppfyllt, men skriver i sitt remissyttrande över betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige att nuvarande demokrativillkor är svåra att tillämpa eftersom ”förståelsen av demo- kratins värderingar innebär ett tolkningsutrymme. Då det ännu inte finns någon praxis eller instruktion för att bedöma huruvida en organisation respekterar demokratins värderingar och idéer kan bedömningen bli godtycklig” (KUR 2018/2963).

De flesta av de förordningar som reglerar Kulturrådets fördelning av statsbidrag innehåller däremot en bestämmelse som ger Kultur- rådet rätt att förena beslut om statsbidrag med villkor. Ett av Kultur- rådets generella villkor som anges i samband med beslut om stats- bidrag är att bidragsmottagare ska ansvara för att deras verksamhet eller projekt bedrivs i enlighet med gällande svensk författning (lag, förordning och föreskrifter). Får Kulturrådet en indikation om att bidrag har betalats ut på felaktiga grunder inleds en intern utredning. Om en bidragsmottagare bedöms vara återbetalningsskyldig enligt den förordning som gäller för bidraget, ska Kulturrådet, om det inte finns särskilda skäl, besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Under 2018 utredde Kulturrådet ett ärende där det efter beslut om bidrag för att arrangera en konsert framkommit att denna enbart var riktad till kvinnor, vilket kunde utgöra ett brott mot diskriminerings- lagen (2008:567). Bidragsmottagaren valde, efter ett föreläggande från Kulturrådet om att inkomma med information om hur de avsåg att uppfylla sitt ansvar för att projektet bedrivs enligt gällande svensk lagstiftning, att självmant betala tillbaka bidraget i sin helhet.

280

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

Delegationen mot segregation

En nybildad myndighet som fördelar ett förhållandevis omfattande stöd till organisationer med lokal förankring är Delegationen mot segregation. Prövningsförfarandet i Delegationen mot segregation innebär att organisationerna först får göra en intresseanmälan. Om den bedöms vara i linje med bidraget erbjuds de möjlighet att söka bidrag för att genomföra en kartläggning och behovsanalys samt ta fram en plan för fortsatt arbete. I ett tredje steg kan organisationerna söka medel för att genomföra åtgärder enligt den framtagna planen. Under det första verksamhetsåret fick myndigheten in över 300 in- tresseanmälningar som efter ett första urval ledde till 194 ansök- ningar. Dessa resulterade i sin tur till 150 kartläggningar varav 96 avsåg ideella föreningar och stiftelser. Delegationen mot segregation krä- ver i ansökningsförfarandet enligt en särskild bedömningsmall att organisationen beskriver hur den i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer.

Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet fördelar bl.a. bidrag till ideella organisationer inom kulturmiljöområdet och till kulturarvsarbete. Förordningarna som reglerar dessa bidrag innehåller villkor om att ideella organi- sationer som får bidrag ska respektera demokratins idéer. Myndig- heten ber den sökande organisationen intyga att den respekterar demokratins idéer genom en kryssruta i bidragsansökan. Myndig- heten har också utarbetat ett dokument som förtydligar begrepp och grundläggande villkor för statsbidrag till ideella organisationer inom kulturmiljöområdet. I ett särskilt avsnitt om demokrativillkor för- tydligas begreppet demokratisk uppbyggnad och att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer innebär att organisationerna ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet samt att den bör verka för att utveckla förut- sättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Även stiftel- ser ska i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jäm- ställdhet och förbud mot diskriminering (Riksantikvarieämbetet 2014).

281

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

Granskningsförfarandet inom biståndsområdet

Sidas bidragshantering är omfattande, men till skillnad från andra myndigheter fördelar Sida bidrag genom ramavtal. Det är i regel samma organisationer som tar del av bidrag från år till år och bidrag kan beviljas för flera år i taget. Som nämnts i avsnitt 5.3.5 har Sida krite- rier för civilsamhällesorganisationers behörighet dels som ramorga- nisation inom utvecklingssamarbetet, dels som strategisk partner- organisation inom det humanitära biståndet.

Folke Bernadotteakademin fördelar bidrag till civilsamhället för stöd och säkerhet inom fem områden. Folke Bernadotteakademins bidragsgivning omfattas inte av någon förordning, men myndigheten har utarbetat särskilda riktlinjer för sin bidragsgivning. I riktlinjerna finns villkor om att bidragsmottagaren ska ha demokratisk uppbygg- nad och följa demokratins idéer. Verksamheten som bedrivs ska vara förenlig med principerna om icke-diskriminering och jämställdhet. I granskningen utgår myndigheten från ansökan men även annan information bedöms, såsom tidigare kunskaper om organisationen och information om organisationen på internet. Folke Bernadotte- akademin tolkar demokrativillkoret som att både organisationens syfte och dess verksamhet ska vara förenlig med principen om alla människors lika värde. Bedömningen kan bl.a. göras genom gransk- ning av skrivningar i organisationens beslutande dokument, inlägg på sociala medier, inbjudna föreläsare och andra nära samarbets- partners och huruvida organisationen reflekterat över att den verk- samhet som bedrivs inte verkar exkluderande för människor grun- dade på exempelvis kön, identitet, trosuppfattning, sexuell läggning, etnicitet eller funktionsnedsättning (Riktlinjer för stöd till civilsam- hället för fred och säkerhet 2018 dnr 18-00622).

Granskningsförfarandet i ideella organisationer som fördelar bidrag

En betydande del av statsbidragen fördelas av organisationer som har i uppgift att fördela bidrag. Det gäller bl.a. för idrotten, folkbild- ningen och friluftslivet. För bidragen som fördelas av Folkbildnings- rådet och Riksidrottsförbundet sker främst en prövning av om en organisation är bidragsberättigad. Organisationer som uppfyller grundläggande kriterier blir bidragsberättigade och därefter fördelas bidrag huvudsakligen utifrån verksamhetens omfattning eller antal

282

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

medlemmar. Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet kan för- dela enskilda projektbidrag till sina bidragsmottagare, men för dessa prövas inte demokrativillkoren eftersom de ansökande organisatio- nerna redan är bidragsberättigade.

Folkbildningsrådet fördelar bl.a. bidrag till studieförbund och folkhögskolor. Enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen är syftet med bidraget bl.a. att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin” och bidrag kan fördelas till verksamhet som har den inriktningen. Folkbildnings- rådet har också utarbetat egna villkor och fördelningskriterier för statsbidraget. Enligt dessa ska studieförbunden bl.a. motverka all form av diskriminering och arbeta aktivt för att integrera jämställd- hetsperspektivet i folkbildningsverksamheten (Folkbildningsrådet 2019). Studieförbunden ska också förmedla och förankra respekten för de mänskliga rättigheterna och för grundläggande demokratiska värderingar och får inte bedriva eller främja antidemokratisk verk- samhet (a.a.). Efterlevnaden av villkoren följs upp genom att studie- förbund som fått bidrag bl.a. ska redovisa hur arbetet för att mot- verka alla former av diskriminering bedrivits och hur de försäkrat jämställdhetsperspektivet och tillgängligheten för deltagare med funktionsnedsättning i verksamheten.

Villkoren i bidragsgivningen till folkhögskolorna liknar dem som gäller för studieförbunden. Folkbildningsrådet har ett system för interngranskning och återkallelse. Om Folkbildningsrådet får miss- tanke om någon oegentlighet ställs en fråga till verksamhetsansvarig och om svaret inte är tillfredsställande kan en utredning initieras. Vid allvarliga fall genomförs en granskning. Sådana utredningar och granskningar initieras huvudsakligen på grund av olika former av fusk. En särskild förstudie av studieförbundet Ibn Rushd påbörjades 2018 bl.a. med anledning av att en av deras medlemsföreningar, Sveriges Unga Muslimer, av MUCF inte bedömts respektera demokratins idéer och därmed fått avslag på en bidragsansökan. Folkbildningsrådets styrelse gav därefter ett uppdrag om att genomföra en oberoende studie om studieförbundets verksamhet i förhållande till ändamålet med bidraget som beräknas vara klar 2019. Folkbildningsrådet kan återkräva bidrag, men har aldrig gjort det med anledning av att ett studieförbund eller folkhögskola inte mött de demokrativillkor som ställs. Studieförbunden har en löpande intern kontroll av sin verk- samhet under pågående verksamhetsår.

283

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

Även Riksidrottsförbundet har i sin bidragsgivning uppställt ett antal villkor utöver dem som ställs i förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet när förbundet fördelar bidrag till sina 71 specialidrottsförbund. Idrottsföreningarnas demokratiska struktur kontrolleras vid ansökan om medlemskap i Riksidrotts- förbundet. Dessutom sker särskilda granskningar vid fördelning av lokalt aktivitetsstöd (LOK). Riksidrottsförbundet besöker också idrottsföreningar som misstänks ha bristande demokratisk struktur. Om en idrottsverksamhet bryter mot Riksidrottsförbundets anvis- ningar för barn- och ungdomsidrott där barnrättsperspektivet är en bärande del använder Riksidrottsförbundet sig av en åtgärdstrappa. Stegen i åtgärdstrappan innefattar dialog med det aktuella förbundet enligt ett arbetssätt kring hantering av ”känsliga ärenden” och krav om en åtgärdsplan där studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, idrottens studie- och utbildningsorganisation, får i uppdrag att till- sammans med berört specialidrottsförbund stötta idrottsföreningen för att komma till rätta med problemet. Om föreningen inte vidtar adekvata åtgärder blir ekonomiska sanktioner och tävlingssanktioner aktuella. I de fall där också specialidrottsförbundet uppenbart eller avsiktligt bidragit till verksamhet som strider mot anvisningarna ska Riksidrottsförbundet inleda en dialog med berört specialidrotts- förbund. Om förbundet inte visar någon vilja till rättning bör det få konsekvenser för ekonomiskt stöd. Det finns inga uppgifter om hur ofta åtgärder har vidtagits inom Riksidrottsförbundet (Riksidrotts- förbundet 2014 och 2018).

Även Svenskt Friluftsliv och SISU Idrottsutbildarna är organisa- tioner som fördelar bidrag i myndighets ställe. Friluftsorganisa- tioner kan ansöka om bidrag från Svenskt Friluftsliv och en särskild fördelningskommitté prövar varje enskild ansökan. Svenskt Frilufts- liv har tillsammans med sina 26 medlemsorganisationer utarbetat sär- skilda instruktioner i enlighet med förordningen (2010:2008) om stats- bidrag till friluftsorganisationer. Svenskt Friluftsliv granskar villkoren i sin helhet och har ännu inte sett några behov av särskilda anvisningar om att granska demokrativillkor. SISU Idrottsutbildarna fördelar stöd till idrottens regionala verksamhet med stöd av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Granskningen av demo- krativillkoren sker inom ramen för Riksidrottsförbundet allmänna granskning av idrottsföreningar.

284

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

6.2.4Avgöranden som avser demokratisk uppbyggnad

Några av de bidragsgivande myndigheterna har vid samråd med ut- redningen uppgett att det har förekommit att ansökningar avslagits med anledning av att en organisation inte visat att den är demokra- tiskt uppbyggd.

Socialstyrelsen har avslagit Frälsningsarméns ansökan om bidrag enligt förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisa- tioner inom det sociala området m.m. Beslutet motiverades med att organisationen inte är demokratiskt uppbyggd eftersom det framgår av Frälsningsarméns stadgar att medlemmarna inte kan välja eller utkräva ansvar av styrelsen (Socialstyrelsens beslut 2015-12-22 dnr 9.1-24257/2015).

Skolverket har avslagit en ansökan från Trans- och Tjejjouren i Malmö om statsbidrag för arbete mot sexuella trakasserier med anledning av att organisationen inte visat att den uppfyller villkor om demokratisk struktur. Av skälen för beslutet framgår att demo- kratisk struktur bl.a. innebär att alla medlemmar ska få vara med och ta beslut på årsmöten eller motsvarande högsta beslutande organ. Stadgarna för Trans- och Tjejjouren i Malmö gjorde skillnad mellan aktiva medlemmar och övriga medlemmar utan att det framgick på vilka grunder kategoriseringen skedde eller vem som hade rätt att göra den, varför villkoret om demokratisk struktur inte ansågs upp- fyllt (Skolverkets beslut 2018-12-06 dnr 2018:1422).

MUCF har vid flera tillfällen prövat om en sökande organisation uppfyller villkor om demokratisk uppbyggnad och besluten har i några fall prövats i domstol. Myndigheten har bl.a. avslagit en an- sökan från Sveriges Ensamkommandes Förening Riksförbund enligt förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorga- nisationer med hänvisning till brister i föreningens demokratiska uppbyggnad. Bristen bestod i att frågan om ansvarsfrihet inte be- handlats på föreningens årsmöte (MUCF 2016-11-10 dnr 1442/16 och Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 17 januari 2018 i mål nr 6190-17). Bidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund har nekats Irakiska Demo- kratiska Riksförbundet i Sverige med anledning av att ansvarsfrihet inte beviljats vid årsmöten (MUCF 2017-01-13 dnr 1539/16 och För- valtningsrätten i Stockholms dom den 15 juni 2017 i mål nr 3185-17).

285

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

MUCF har avslagit Armeniska Riksförbundet i Sveriges ansökan om statsbidrag enligt nyssnämnda förordning med motiveringen att organisationen inte uppfyllde kravet på demokratisk uppbyggnad. Bristerna bestod i bl.a. avsaknad av protokollförda beslut, bristfällig och otydlig dokumentation samt val av en styrelseledamot till revisor, vilket strider mot god föreningssed (MUCF 2018-01-25 dnr 1509/17 och Förvaltningsrättens i Stockholms dom den 21 sep- tember 2018 i mål nr 3548-18). Även Kurdiska Unionens Riksför- bund i Sverige nekades av MUCF bidrag enligt samma förordning på grund av brister i demokratisk uppbyggnad som bestod i att organisationen inkommit med flera olika versioner av årsmötes- protokoll (MUCF 2018-01-25 dnr 1599/17 och Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 28 september 2018 i mål nr 2806-18).

6.2.5Avgöranden som avser organisationens verksamhet

Utöver MUCF har inte någon myndighet redogjort för fall där en ansökan avslagits av det skälet att sökanden inte uppfyllt ett demo- krativillkor avseende verksamheten. MUCF har meddelat flera avslags- beslut och även återkrävt bidrag efter att ha gjort bedömningen att en organisation i sin verksamhet inte respekterar demokratins idéer. Några av besluten har även blivit föremål för domstolsprövning. I det följande redovisar utredningen de avgöranden som avser myn- dighetens prövning av om sökandens verksamhet uppfyller demo- krativillkor.

Sverigedemokratisk Ungdom

MUCF fann att Sverigedemokratisk Ungdom (SDU) inte uppfyllde villkoren för bidrag i förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer och avslog organisationens an- sökan om bidrag för år 2017. För bidrag enligt förordningen ställs i demokratihänseende krav på att organisationen är demokratiskt upp- byggd och i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. SDU ansågs uppfylla förordningens krav på demokratisk uppbyggnad, men organisatio- nens tolkning av svenskhet och nationalism, enligt vad som kunde utläsas av förbundets idéprogram och politik, bedömdes inte vara

286

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

förenlig med respekten för demokratins idéer, jämställdhet och förbud mot diskriminering. Den mycket restriktiva hållningen till invandring samt svepande formuleringar och egenskaper som till- skrivs invandrare ansågs inte förenligt med demokratins idéer (MUCF 2016-12-16 dnr 1255/16).

SDU överklagade beslutet till förvaltningsrätten som avslog över- klagandet. Förvaltningsrätten uttalade bl.a. att det inte strider mot demokratins idéer att förespråka en restriktiv invandring men att SDU:s idéprogram även innehöll generaliserande omdömen om invandrare och vissa utvalda grupper av nyanlända samt åsikten att invandring utgör ett hot mot den svenska nationella gemenskapen. De frågetecken som därmed uppkom om SDU i sin verksamhet respekterar demokratins idéer fick med hänsyn till bevisbördans placering ligga SDU till last. Även kammarrätten avslog SDU:s över- klagande och Högsta förvaltningsdomstolen meddelade inte pröv- ningstillstånd (Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 23 maj 2017 i mål nr 193-17, Kammarrätten i Stockholms dom den 26 januari 2018 i mål nr 3762-17 och Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 8 maj 2018 i mål nr 931-18).

Sveriges Unga Muslimer

MUCF avslog en ansökan om bidrag från Sveriges Unga Muslimer (SUM) enligt förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Beslutet motiverades med att SUM och dess medlemsorganisationer vid olika tillfällen och sammanhang pekats ut som en miljö där det förekommer individer som uttryckt sig på ett sätt som inte är förenligt med förordningens syfte och som har kopplingar till andra organisationer som kan betraktas som icke för- enliga med demokratins idéer, exempelvis Muslimska brödraskapet (MUCF 2016-12-16 dnr 1439/16).

SUM överklagade beslutet till förvaltningsrätten. Domstolen fann att det av SUM:s stadgar och verksamhetsberättelse inte framgick annat än att föreningen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. De förhållanden som MUCF i övrigt gjorde gällande avsåg att SUM inbjudit föreläsare som i andra sammanhang uttalat sig anti- semitiskt eller homofobiskt samt att SUM kritiserats för att ligga extrema miljöer nära. Domstolen konstaterade att endast en av de

287

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

ifrågasatta föreläsarna faktiskt deltagit i ett arrangemang som an- ordnats av SUM, då övriga avbokats av organisationen, och att den aktuella föreläsarens uttalanden inte exemplifierats eller preciserats. Sammantaget ansågs inte utredningen visa annat än att SUM i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Förvaltningsrätten upphävde be- slutet och visade målet åter till MUCF (Förvaltningsrätten i Stock- holms dom den 14 november 2017 i mål nr 192-17).

MUCF avslog därefter SUM:s ansökan på nytt med motiver- ingen att organisationen inte visat att verksamheten uppfyller kravet på att respektera demokratins idéer. De förhållanden som SUM lastades för var bl.a. att flera av organisationens medlemsföreningar har förtroendevalda som delat våldsbejakande islamistisk propa- ganda i sociala medier, förtroendevalda som dött i strid i Syrien för våldsbejakande extremister samt förtroendevalda som är dömda för olaga hot. MUCF fann att samtliga medlemsföreningar agerat i strid med demokratins idéer och att de åtgärder som SUM vidtagit i form av samtal med företrädare och ”frysning” av medlemskap inte varit tillräckliga. SUM lastades även för att ha genomfört föreläsningar med föreläsare vars ideologi och tidigare uttalanden strider mot demokratins idéer. Då SUM inte tog avstånd från eller problema- tiserade uttalandena uppfyllde organisationen inte förordningens krav på att bedriva en verksamhet som är förenlig med demokratins idéer. SUM lastades också för organisationens kopplingar till Muslimska brödraskapet. MUCF:s beslut omfattade utöver avslag för 2017 även återkrav för åren 2011–2013, 2015 och 2016. Återkravet eftergavs för åren 2011–2013 samt 2015 då utbetalningarna låg långt tillbaka i tiden (MUCF 2018-04-11 dnr 1439/16 och 0987/15).

Beslutet överklagades av SUM till förvaltningsrätten som upp- hävde MUCF:s beslut och visade ärendet åter till myndigheten. För- valtningsrätten konstaterade inledningsvis att det av SUM:s verk- samhetsbeskrivning och en förteckning över organisationens insatser över den aktuella perioden framgick att den i verksamheten respek- terade demokratins idéer. Inte heller stadgarna eller verksamhets- berättelsen ansågs visa att det förhöll sig på något annat sätt. Gällande medlemsföreningars och förtroendevaldas agerande fann domstolen att merparten av de åsikter och ageranden som förekom i MUCF:s utredning var i strid med demokratins idéer. SUM be- dömdes dock, genom att utesluta företrädarna från organisationen,

288

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

ha agerat mot uttalandena på ett sådant sätt att den inte kunde lastas för dem. Beträffande inbjudna föreläsares agerande ansåg domstolen att SUM:s invändningar i stort sett var rimliga och att inbjudandet av dem inte innebar att organisationen bedrivit verksamhet på icke- demokratisk grund. En av de inbjudna föreläsarna bedömdes dock i ett annat sammanhang ha uttryckt åsikter som inte är förenliga med demokratins idéer. Det hade inte skett i ett sammanhang som SUM hållit i och föreläsaren hade inte bjudits in sedan 2012. Enbart den omständigheten kunde inte ensam ligga till grund för att utesluta SUM från statsbidrag eller för återkrav. De uppgifter som lags fram till stöd för SUM:s koppling till Muslimska brödraskapet ansågs vara för svaga för att dra en slutsats om att SUM bedriver en verksamhet som inte respekterar demokratins idéer. Sammantagen skulle SUM anses vara en organisation som i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer (Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 1 februari 2019 i mål nr 9821-18). MUCF har överklagat förvaltningsrättens dom och kammarrätten har meddelat prövningstillstånd i målet (Kammar- rätten i Stockholms beslut den 21 mars 2019 i mål nr 1383-19).

Polska kongressen i Sverige

MUCF avslog Polska kongressen i Sveriges ansökan om bidrag för 2017 enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisatio- ner bildade på etnisk grund med motiveringen att delar av organi- sationens verksamhet strider mot demokratins idéer. Det som organisationen lastades för var att den distribuerade och lämnade finansiellt stöd till en viss tidskrift. En av organisationens styrelse- medlemmar var även redaktör för tidskriften. Tidskriften i fråga hade under år 2016 och 2017 publicerat generaliserande påståenden om en religiös grupp och använt sig av rasistiska begrepp (MUCF 2018-01-25 dnr 1525/17).

Polska kongressen i Sverige överklagade beslutet till förvaltnings- rätten som instämde i myndighetens bedömning och avslog över- klagandet. Av domskälen framgår att den ifrågasatta tidskriften getts ut tillsammans med organisationens medlemstidning, att organisatio- nen gett tidningen finansiellt stöd och att en av tidningens redaktörer är styrelseledamot i Polska kongressen i Sverige. Organisationens koppling till tidskriften ansågs vara sådan att det som publicerats var

289

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

relevant för bedömningen av organisationens rätt till bidrag (Förvalt- ningsrätten i Stockholms dom den 9 november 2018 i mål nr 3749-18).

Kurdiska rådet

MUCF avslog Kurdiska rådets ansökan om bidrag för 2017 enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Motiveringen till avslagsbeslutet var att Kurdiska rådets ordförande talat på ett firande av organisationen PKK, som av Sverige och EU betraktas som en terroristorganisation. Kurdiska rådet hade inte tagit avstånd från PKK när rådet beretts tillfälle att bemöta uppgifterna. Förordningens villkor om att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer var därför inte uppfyllt (MUCF 2018-01-25 dnr 1436/17).

Kurdiska rådet överklagade beslutet till förvaltningsrätten som avslog överklagandet. Av domskälen framgår att Kurdiska rådets ordförande, med hänsyn till sin ställning inom organisationen, an- sågs ha närvarat inte endast i egenskap av privatperson utan även som representant för Kurdiska rådet. Mot bakgrund av evenemangets syfte bedömdes ordförandens närvaro och insats vid detta ge anled- ning att ifrågasätta föreningens inställning till demokratiska princi- per utifrån villkoren för att uppbära statsbidrag (Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 9 november 2018 i mål nr 3503-18).

Sveriges Förenade Muslimer

MUCF beviljade i juni 2016 Sveriges Förenade Muslimer (SFM) projektbidrag enligt förordningen (2008:62) om statsbidrag till verk- samheter mot rasism och liknande former av intolerans. Senare samma år genomförde myndigheten en granskning av organisatio- nen med anledning av att det bl.a. via medier riktades kritik mot att bidraget beviljats. Myndigheten beslutade att inte vidta någon åtgärd med anledning av granskningen (MUCF 2016-10-20 dnr 1220/16). Efter att ytterligare uppgifter inkommit inledde myndigheten en ny granskning av SFM som bl.a. visade att personer som organisationen anlitat som föreläsare uttryckt åsikter om hur kvinnor ska agera och klä sig. Myndigheten bedömde att de anlitande föreläsarna uppen- bart inte delade den värdegrund som gäller för en organisation som

290

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

beviljas statsbidrag och att de uttalanden som gjorts om kvinnor på föreläsningar arrangerade av organisationen stred mot demokratins idéer. Organisationen hade inte tydligt och entydigt tagit avstånd ifrån uttalandena eller föreläsaren och ansågs inte uppfylla kravet på att bedriva en verksamhet i enlighet med demokratins idéer. Efter- som SFM inte följt villkoren i beslutet skulle projektbidraget åter- betalas (MUCF 2017-04-20 dnr 1220/16).

Beslut där verksamheten ansetts uppfylla ställda demokrativillkor

För att ytterligare synliggöra vilka ageranden som kan bli föremål för bedömning och vilka överväganden som görs vid prövningen, är det av intresse att redovisa avgöranden där MUCF prövat demo- krativillkor och beslutat att bevilja bidrag respektive inte återkräva ett beviljat bidrag.

Vid MUCF:s prövning av en ansökan om bidrag från Svenska muslimer för fred och rättvisa aktualiserades frågan om en före- trädares vägran att hälsa på en kvinna genom att ta henne i hand inne- bar att organisationen inte uppfyllde villkoret om att den i sin verk- samhet ska respektera demokratins idéer. Myndighetens utredning visade inte att det förekom diskriminering av kvinnor i organisationens styrande dokument och kvinnor hade styrelseposter och i övrigt samma rättigheter som män. Det sätt som en av organisationens företrädare hälsar på ansågs inte innebära att organisationens verksamhet stred mot demokratins idéer (MUCF 2016-10-20 dnr 0566/16).

Fråga om återkrav av bidrag från Turkiska Riksförbundet (TRF) enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund aktualiserades med anledning av att en av organisationens styrelsemedlemmar offentligt gjort nedsättande ut- talanden om, och uppmanat till våld mot, en viss etnisk grupp. MUCF ansåg att uttalandena inte var förenliga med förordningens villkor om att en bidragssökande organisation ska bedriva en verk- samhet som inte strider mot demokratins idéer. Eftersom TRF ute- slutit företrädaren, offentligt fördömt och tydligt tagit avstånd från handlandet samt kontaktat och framfört en ursäkt till den aktuella etniska gruppens företrädare ansågs händelsen inte kunna ligga till grund för återkrav av bidraget. Det beviljade bidraget återkrävdes

291

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

dock av det skälet att TRF ansågs ha lämnat oriktiga uppgifter i fråga om medlemsantal (MUCF 2016-10-20 dnr 0755/16).

6.3Tillämpningen av demokrativillkor i kommuner och regioner

Såsom framgått av kapitel 4 och 5 har kommunerna och regionerna en förhållandevis omfattande bidragsgivning till det civila samhället. Denna bidragsgivning skiljer sig i vissa avseenden från den statliga. Kommunerna har ett mer aktivt samarbete med föreningslivet och kontakterna mellan tjänstemän och föreningsliv är närmre än på statlig nivå. Tjänstemännen har ofta en dialog med föreningarna och ger omfattande hjälp för att föreningen ska få alla sina handlingar i ordning och därmed bli bidragsberättigad. Kommunernas bidrags- givning kan omfatta ett relativt stort antal föreningar som var och en beviljas såväl stora som små bidrag, t.ex. s.k. kontantbidrag för spe- cifika verksamheter. Det är inte alltid som bidrag fördelas efter en formell ansökan utan ansökningsförfarandet och bidragsgivningen kan ske utifrån en dialog mellan föreningen och kommunen. Flera kommuner bedriver även ett främjandearbete i avsikt att stödja och stärka föreningslivet vid sidan av bidragsgivningen. På kommunal nivå används vanligtvis begreppet förening snarare än organisation och därför används det begreppet genomgående i texten nedan. Regionernas bidragsgivning sker i första hand inom de frågor som ligger inom deras ansvarsområden såsom miljö, hälsa- och sjukvård och regional utveckling, men den kan också omfatta bidrag till t.ex. kultur, folkbildning eller olika sociala frågor. Redovisningen som följer har dock huvudsakligen fokus på tillämpningen av demokrati- villkoren i den kommunala bidragsgivningen.

292

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

6.3.1Allmänt om demokrativillkor i den kommunala bidragsgivningen

Hanteringen av bidragsgivningen skiljer sig åt mellan olika kommu- ner, i synnerhet beroende på storlek. I mindre kommuner är det enklare att få överblick över samtliga föreningar som söker bidrag medan stora kommuner behöver samordna olika förvaltningar och kommun-/stadsdelsnämnder i sin bidragsgivning. Det förekommer också skillnader i bidragsgivningen mellan olika facknämnder eller kommun-/stadsdelsnämnder.

De flesta kommuner och regioner uppger att de ställer någon form av demokrativillkor i bidragsgivningen. Det vanligaste demokrati- villkoret är att föreningen ska vara demokratiskt uppbyggd. Det omfattar t.ex. krav på att föreningen har antagit stadgar eller att styrelsen är vald i föreningsdemokratisk ordning. Sådana krav ställs av mer än åtta av tio kommuner och regioner. Prövningen av om en förening är demokratiskt uppbyggd beskrivs som relativt oproble- matisk. I likhet med de bidragsgivande myndigheterna begär kom- munerna och regionerna som regel in föreningens stadgar, verksam- hetsberättelse och årsredovisning. I flera kommuner sker en prövning av den demokratiska uppbyggnaden vid ett tillfälle. Därefter kan föreningen bli upptagen i kommunens föreningsregister och därmed bidragsberättigad. Ytterligare kontroll av den demokratiska upp- byggnaden sker enbart om det har skett förändringar av en förenings uppbyggnad eller om det framkommit information som föranleder förnyad granskning.

Flera kommuner menar att föreningar som har etablerats av personer utan föreningsvana kan ha svårigheter att uppfylla kraven på demokratisk uppbyggnad. Kommuner stöttar ofta föreningarna t.ex. genom att hjälpa dem med att ta fram korrekta stadgar. Det finns exempel på kommuner som erbjuder föreningsföreträdare ut- bildning i föreningsdemokrati m.m.

Ungefär två tredjedelar av kommunerna och regionerna uppger att de ställer krav på att föreningarna ska verka för vissa demo- kratiska värderingar, t.ex. jämställdhet, och ungefär hälften av kom- munerna och regionerna ställer krav som motsvarar ett villkor om att verksamheten ska bedrivas i enlighet med eller inte i strid med demokratins idéer. Flera kommuner och regioner som utredningen varit i kontakt med vittnar om svårigheter i tillämpningen av dessa

293

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

krav. Villkoren är ofta otydligt utformade och anses därför svåra att tolka och tillämpa. Några kommuner menar att villkoren infördes för att uttrycka ett principiellt ställningstagande om demokrati och att de inte utformats för formell prövning. Det är emellertid inte alla kommuner och regioner som upplever att det finns tillämpnings- problem. De flesta kommuner och regioner har inte behövt pröva om en förenings verksamhet uppfyller ställda demokrativillkor och de flesta kommuner som utredningen varit i kontakt med har inte erfarenhet av föreningar som anses problematiska utifrån ett demo- kratiperspektiv.

Få kommuner och regioner har upparbetade rutiner för gransk- ning och kontroll av föreningar. Den granskning som kommunerna och regionerna gör verkar enligt vad utredningen erfar inte skilja sig nämnvärt från statliga myndigheters granskning. Några kommuner och regioner uppger att de undersöker föreningar som de inte tidi- gare har erfarenhet av genom att t.ex. göra sökningar på internet och ta referenser. De flesta kommuner och regioner har ett samtal med den bidragssökande föreningen och försöker skapa sig en bild där- igenom. Föreningarna kan behöva uppge att de ställer sig bakom de demokrativillkor som ställs. Flera kommuner besöker föreningarna och närvarar ibland vid föreningens verksamhet eller på förenings- stämmor. Några ställer krav om att föreningen ska komma och berätta om sin verksamhet vid möten som kommunen arrangerar. En fördjupad granskning av verksamheten sker i regel enbart om kommunen eller regionen fått kännedom om brister och oegent- ligheter i en förening. Några kommuner genomför stickprovskon- troller av föreningar och vissa bjuder in företrädare till ett samtal som bl.a. syftar till att ge kommunen en förståelse för om föreningen lever upp till ställda demokrativillkor.

6.3.2Avslagsbeslut med anledning av demokrativillkor

Enligt utredningens enkät har 28 procent av kommunerna och regio- nerna fattat beslut om att inte bevilja ett bidrag med anledning av att en förening inte levt upp till ställda demokrativillkor. Såsom be- skrivits ovan är bidragsgivningen på kommunal nivå mindre formell än den statliga och det är vanligt att bidrag fördelas efter en dialog mellan kommunen och föreningarna. Bidragsgivningen bygger på att

294

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

det finns ett ömsesidigt förtroende mellan kommun och det civila samhället. Eftersom mindre kommuner inte alltid fattar formella avslagsbeslut ger inte enkäten en helt korrekt bild av andelen nekade bidrag. För att få en bättre uppfattning om när avslagsbeslut fattas med anledning av att ställda demokrativillkor inte uppfylls har ut- redningen intervjuat tjänstemän från ett antal av de berörda kom- munerna och regionerna. I intervjuerna har det framkommit att de flesta avslagsbeslut motiverats med att en förening inte uppfyller kravet på demokratisk uppbyggnad.

Flera kommuner ställer krav på att medlemskapet eller verksam- heten ska vara öppen för alla, vilket är ett vanligt skäl till att bidrag inte beviljas. Några fall gäller religiösa organisationer som enbart bedriver en verksamhet för troende. Det finns även fall där bidrag nekats en religiös organisation som bedriver en verksamhet enbart öppen för män. Efter att Göteborgs stads revisorer kritiserat idrotts- och föreningsförvaltningen för att brista i kontrollen när det gäller att bevilja bidrag till föreningar genomförde förvaltningen en strik- tare granskning under 2018. Det ledde till att sju föreningar för- lorade sin status som bidragsgodkända till följd av att de bedömdes ha bedrivit religiös verksamhet. Därutöver bedömdes föreningarna inte varit öppna för alla, ha haft bristande medlemsinflytande, inte levt upp till krav om icke diskriminering, inte kommit in med de dokument som begärts eller varit orimligt hårt styrd av en överordnad organisation (Idrotts- och föreningsnämnden i Göteborg, tjänste- utlåtande 2018-10-04, dnr 0270/18). I Göteborgs stad pågår en översyn av föreningsbidrag till civilsamhället som omfattar samtliga bidrags- typer i kommunen (Göteborgs stads riktlinje för föreningsbidrag till civilsamhället, Göteborgs Stad s. 6).

Flera andra kommuner uppställer också krav om att en förening ska vara religiöst och partipolitiskt obunden för att få bidrag. Några tjänstemän upplever dock att det kan vara svårt att avgöra om en förening är en kulturförening eller en religiös förening. Kravet på att verksamheten ska vara öppen för alla har i vissa kommuner lett till diskussioner om hur s.k. särorganisering ska bedömas. Det är vanligt att en organisation etableras för att bedriva en verksamhet för att stödja eller representera en särskild grupp eller ett intresse, vilket kan innebära att verksamheten inte är eller inte uppfattas vara öppen för

295

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

alla. Ytterligare exempel på när bidrag inte beviljats för att före- ningen inte ansetts vara öppen för alla är en skytteförening som bara vände sig till vissa yrkesgrupper och en förening för vinprovning.

Det har inte kommit till utredningens kännedom att en kommun eller region fattat ett formellt avslagsbeslut med anledning av att en förenings verksamhet inte ansetts förenlig med demokratiska värder- ingar. Det är vanligare att tjänstemän i ett samtal upplyser en före- ning om att den inte är bidragsberättigad. Flera kommuner menar att deras uppdrag är att stötta föreningslivet, vilket innebär att de kan hjälpa föreningar med information om hur de ska organisera sig och utforma sin verksamhet för att bli bidragsberättigade. Samtidigt är det flera kommuner som beskriver att frågor om att neka bidrag kan vara känsliga och att tjänstemän har blivit hotade eller utsatta för påtryckningar. Vid oklarheter om en förenings verksamhet kan beslut om bidrag avgöras i ansvarig nämnd efter politisk diskussion.

Ytterst få kommuner och regioner har fattat beslut om att åter- kalla ett beslut om bidrag eller återkräva ett utbetalat bidrag. Det finns exempel på att en kommun återkrävt bidrag när det fram- kommit att föreningen eller dess företrädare varit inblandade i kriminalitet. I ett annat fall fick en sportfiskeförening i Eskilstuna kommun sitt bidrag indraget efter att det framkommit på sociala medier att en företrädare för föreningen uttryckt sig främlingsfient- ligt. Föreningen ville inte ta avstånd från uttalandet och efter ett nämndbeslut stängdes föreningen av från bidrag. Kommunen gav dock föreningen möjlighet att åter få bidrag under förutsättning att den tog avstånd från uttalandet och försäkrade sig om att den person som fällt uttalandet inte skulle företräda föreningen. Kommunen ställde också krav på att föreningen skulle arbeta med sin värdegrund och inkomma med en åtgärdsplan.

En särskild utmaning för kommunerna rör lokaluthyrning. I flera kommuner ställs samma krav på lokaluthyrning som för bidrags- givning. Det är dock svårare att kontrollera en förening inför ut- hyrning av en lokal. Dessutom kan hyresgästen ibland vara en privat- person vars koppling till en särskild förening inte alltid är tydlig. Det finns exempel på att en kommun nekat uthyrning till en organisation som bedömts vara främlingsfientlig och till en förening som bjudit in föreläsare med värderingar som strider mot mänskliga rättigheter. Borås stad nekade Kommunistiska partiet att hyra en lokal eftersom partiet ansågs vara ”ett vänsterextremistiskt parti som faller under

296

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

begreppet våldsbejakande extremism”. Beslutet upphävdes av för- valtningsrätten som uttalade att det inte i sig var oförenligt med objektivitetsprincipens krav på saklighet (1 kap. 9 § regeringsfor- men) att vägra att hyra ut lokaler till ett parti med motiveringen att partiet ägnar sig åt våldsbejakande extremism. Domstolen fann dock att kommunen inte haft ett tillräckligt gediget underlag för att dra slutsatsen att Kommunistiska partiet ägnar sig åt eller förespråkar våldsbejakande extremism. Beslutet ansågs därför strida mot objek- tivitetsprincipens krav på saklighet och därmed mot regerings- formen (Fritids- och folkhälsonämnden i Borås kommuns beslut 2018-01-12 och Förvaltningsrätten i Jönköpings dom den 30 novem- ber 2018 i mål nr 1128-18). Eftersom frågan om lokaluthyrning i kommunerna är särskilt aktuell har Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL), med stöd av Center mot våldsbejakande extremism, tagit fram skriften Råd vid lokaluthyrning – demokratiska aspekter vid nyttjande av kommunala lokaler (SKL 2018). Skriften beskriver de principer som gäller enligt lag vid uthyrning och upplåtelse av kom- munala lokaler). I skriften betonas vikten av att objektivitets- och likabehandlingsprinciperna beaktas vid eventuella beslut om att neka uthyrning.

6.4Det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor

För att inhämta det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor i bidragsgivningen har utredningen genomfört ett flertal samråd med representanter för det civila samhället. Utredningen har samlat det civila samhället sektorsvis, vilket har inneburit att 15 separata samråd har hållits med representanter från ungdomsorganisationer, etniska organisationer, idrottsrörelsen, kvinnoorganisationer, studieförbun- den, sociala organisationer, organisationer inom biståndsområdet m.fl. En redogörelse för det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor finns också i MUCF:s rapport Att verka demokratiskt (MUCF 2017).

IStatskontorets myndighetsanalys av MUCF lämnar några föreningar synpunkter på MUCF:s bidragsgivning (Statskontoret 2017). Vidare har flera civilsamhällesorganisationer lämnat remissyttranden avse- ende de förslag till demokrativillkor som presenteras i betänkandena

297

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18) och En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70).

6.4.1Det civila samhällets erfarenheter av tillämpningen av demokrativillkor

Åsikter om gällande demokrativillkor

Merparten av de organisationer som utredningen har haft samråd med har inte haft problem med att uppfylla gällande demokrativillkor. Den allmänna uppfattningen är att det är rimligt att sådana villkor ställs i bidragsgivningen. Några organisationer framför att det är vik- tigt att inte odemokratiska organisationer får ta del av statliga bidrag eftersom det kan skada allmänhetens förtroende för det civila sam- hället och för bidragssystemet. Det bör enligt organisationerna ställas tydliga krav för bidrag så att oseriösa organisationer utesluts från offentligt stöd.

Flera organisationer menar dock att de demokrativillkor som gäl- ler i dag för statsbidrag liksom för kommunala bidrag är otydliga och att det kan vara svårt för organisationerna att veta vad som förväntas av dem. Några organisationer framför att tjänstemän inom samma myndighet kan göra olika tolkningar av samma villkor. De villkor som gäller i dag ger därmed inte organisationerna en tillräcklig trygghet.

De flesta organisationer är av uppfattningen att enhetliga villkor bör gälla för organisationerna när de ansöker om bidrag. Det är problematiskt när de bidragsgivande myndigheterna ställer olika krav på organisationerna.

Tillämpningen av demokrativillkor

De flesta organisationer som utredningen har haft samråd med är nöjda med myndigheters och kommuners granskning av dem i bidrags- givningen. Få organisationer uttrycker missnöje. Att det civila sam- hället överlag är tillfreds med bidragsgivningen har även framkom- mit i andra undersökningar. Av Statskontorets myndighetöversyn av MUCF framkom att de flesta organisationer är nöjda med MUCF (Statskontoret 2017). Av MUCF:s rapport Att verka demokratisk framgår att organisationer anser att de underlag som myndigheten

298

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

begär in i dag är både relevanta och nödvändiga för att göra en bedöm- ning av om organisationen möter villkor om en demokratisk upp- byggnad och att organisationen i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Flera organisationer uttrycker att kontrollen inte behöver utökas då de menar att det redan i dag krävs omfattande administration för att ansöka om bidrag (MUCF 2017).

Såväl i MUCF:s rapport som i utredningens samråd framförs dock viss kritik mot bidragshanteringen och tillämpningen av demo- krativillkor. Några organisationer anser att det saknas lättillgänglig information om utlysningar som finns att söka och att det vore bra med ett enklare språk och information på fler språk än svenska. Många människor, särskilt unga, saknar förmåga att läsa byråkratiska texter i förordningar och det språk som används i många utlysningar. Ansökningsvillkoren bör vidare vara utformade på samma sätt för olika bidrag. Det vore bra med en viss samordning av bidrag och de villkor som ställs av olika bidragsgivare, dvs. stat, region och kom- mun. Några organisationer anser vidare att det kan finnas behov av ökade kunskaper hos handläggare och att det är värdefullt med dia- log mellan myndighet eller kommun och bidragsmottagare för att relationen ska kunna präglas av ömsesidigt förtroende och tillit.

Inom gruppen etniska organisationer känner sig vissa organisa- tioner särskilt utpekade. De upplever att nyhetsmediernas fokus på deras verksamhet har lett till att myndigheterna har granskat dem särskilt och att det ställs högre krav på dem än på andra organisa- tioner. Vissa föreningar uttrycker kritik mot hur MUCF behandlat muslimska organisationer, i synnerhet avslagsbeslutet rörande SUM. Studieförbundet Ibn Rushd, som är ett av tio statsbidragsberättigade studieförbund, har med anledning av att det blivit ifrågasatt i nyhets- medier bett Folkbildningsrådet att granska hur Ibn Rushd uppfyller de syften som är kopplade till demokrati (SvD Debatt 2018). Myn- digheter och i synnerhet kommuner anses ha blivit mer restriktiva till att fördela bidrag till religiösa organisationer. Detta beror enligt några organisationer på att det inom den kommunala förvaltningen finns en misstänksamhet mot religiös verksamhet.

En särskild kritik som framförs gäller frågan om bevisbörda. Med dagens ordning ska en organisation visa att den inte är odemokratisk, vilket upplevs som svårt. Det kan bli särskilt problematiskt när en

299

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

organisation anklagas för att ha agerat odemokratiskt. Flera organi- sationer är oroliga för att en utökad granskning för att säkerställa att demokrativillkoren är uppfyllda skulle bli resurskrävande för orga- nisationerna. Det skulle försvåra för nybildade organisationer och lokalföreningar som drivs av personer som saknar föreningsvana eller som har bristande kunskaper i svenska språket och som kom- mer från länder utan demokratisk tradition. De flesta mindre eller nya organisationer saknar också kansli och administrativ personal som kan vara ett stöd för verksamheten. Skärpta ansökningskon- troller och krav på redovisning kan leda till att organisationerna byråkratiseras och att kärnverksamheten blir lidande. Några organi- sationer menar att myndigheterna kan behöva delta i verksamheten för att kunna granska demokrativillkoret. Stickprovskontroller eller kontroller vid misstanke om brister eller oegentligheter är att före- dra framför en regelrätt granskning vid varje ansökan. Några organi- sationer menar dock att de välkomnar en utökad granskning efter- som det skulle kunna stärka deras legitimitet. Det påpekas att det är viktigt att granskningen är transparent.

Flera organisationer är oroliga över att de kan anses ha ansvar för enskilda medlemmars agerande. Det är problematiskt om enskilda medlemmar t.ex. uttalar sig rasistiskt. Det måste finnas tydliga regler i stadgarna för hur medlemmar ska kunna uteslutas. Paraplyorga- nisationer anser också att det är viktigt att deras ansvar i förhållande till medlemsföreningar är tydligt. Vidare menar riksorganisationer att det kan vara svårt att ha insyn i vad som sker lokalt och skärpta demokrativillkor kan innebära att riksorganisationerna måste lägga mer resurser på granskning av sina medlemsföreningar.

Synpunkter om hur ett förtydligat demokrativillkor bör utformas

Utredningen har i samråden med det civila samhällets organisationer ställt frågan hur ett demokrativillkor lämpligen bör utformas. Den synpunkt som de flesta organisationer framför är att demokrati- villkoret måste vara tydligt. Det ska framgå vad som förväntas av en organisation och myndigheternas prövning och bedömning måste vara förutsägbar. De flesta organisationer menar att det måste finnas enhetliga villkor för organisationerna när man söker bidrag. Beträf- fande den närmare utformningen av ett sådant tydligt och enhetligt

300

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

villkor har det framförts att demokrativillkoren bör utgå från grund- läggande värderingar i det svenska samhället. Flera organisationer framför också att det är viktigt att utgå från principen om alla män- niskors lika värde och att demokrativillkor skulle kunna baseras på diskrimineringsgrunderna. Organisationer har även lyft fram att demo- krativillkor bör utgå från regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande eller internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Några har också betonat vikten av att ställa krav på jäm- ställdhet, mångfald och öppenhet. Det har även föreslagits att ett krav bör vara att organisationerna ska följa svensk lag.

Organisationerna har olika synpunkter om det förslag till demo- krativillkor som presenterades i betänkandet Statens stöd till trossam- fund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18). Några organisationer har i samråden varit positiva till detta förslag. De anser att exklu- derande villkor är tydligare än villkor som kräver att en organisation ska verka för eller respektera demokratins idéer. Vissa organisationer menar dock att det föreslagna villkoret inte är tillräckligt skarpt och att få organisationer skulle underkännas med ett sådant krav. Några organisationer anser i stället att villkoret ska uttryckas positivt. Ett positivt formulerat demokrativillkor skulle ha en främjande effekt och signalera vad staten förväntar sig av det civila samhällets orga- nisationer. Det skulle också kunna bidra till en dialog och skapa tillit mellan stat och civilsamhälle. Staten ska enligt organisationerna stödja och inte fälla. Det måste också finnas en förståelse för nybildade organisationer och att organisationerna kan bedriva ett långsiktigt arbete med demokratiutveckling.

Dessa åsikter har också framkommit i de remissyttranden som ideella organisationer har lämnat över betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. De flesta remissvar från ideella organisationer är ändå överlag positiva till förslagen i betänkandet. Några organisationer är kritiska till utredningens förslag om att ett trossamfund kan vägras stöd på grundval av en enskild företrädares agerande (se avsnitt 5.3.2).

301

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

6.5Demokrativillkor i stödet till allmänna samlingslokaler

En förutsättning för en fungerande demokrati och för ett levande föreningsliv är att det finns fysiska mötesplatser för möten och sam- mankomster. Ett stöd till allmänna samlingslokaler inrättades i början 1940-talet. Stödet har utvecklats allt eftersom och ett flertal statliga utredningar, däribland 2014 års Demokratiutredning och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle, har betonat vikten av de allmänna sam- lingslokalerna som platser där medborgarinflytande och delaktighet kan utövas (SOU 2016:5 s. 144; SOU 2016:13 s. 189 och 331). Enligt propositionen En politik för det civila samhället är stödet till allmänna samlingslokaler en viktig förutsättning för den infrastruktur som de allmänna samlingslokalerna utgör för det civila samhället, förenings- livet och demokratin (prop. 2009/10:55 s. 176).

Stödet till allmänna samlingslokaler fördelas av Boverkets samlings- lokaldelegation med stöd av förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler. Syftet med bidraget är bl.a. att bidra till att tillgodose föreningslivets behov av lokaler för sin verksamhet och att förverkliga centrala demokratiska mål i samhället. Bidrag får lämnas till mottagare som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet mellan könen och förbud mot diskriminering. Mottagare är i huvudsak ideella organisationer som äger eller disponerar lokaler som de tillgängliggör för föreningslivet och andra verksamheter. Det kan t.ex. vara möten, sammankomster, studieverksamhet, kulturarrangemang eller fritidsaktiviteter.

Intresset för bidraget är relativt stort. Under 2017 inkom över 360 ansökningar till Boverket och av dessa beviljades cirka 130 bi- drag. Till skillnad från övriga statsbidrag finns krav i förordningen om statsbidrag till allmänna samlingslokaler om att en kommun ska bidra med 30 procent av finansieringen vad gäller investeringsbidra- get. De sökande tillhör vanligen någon av de samlingslokalägande riksorganisationerna Bygdegårdarnas Riksförbund, Folkets Hus och Parker eller Våra Gårdar. Några få bidrag beviljades till föreningar som inte är medlemmar i någon av riksorganisationerna.

302

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

Särskilda utmaningar avseende tillämpningen av demokrativillkor i bidraget för allmänna samlingslokaler

Enligt de tre riksorganisationerna för samlingslokaler som har bidrag för allmänna samlingslokaler ställs uthyrarna inför särskilda svårig- heterna när det kommer till att tillämpa demokrativillkoret. Enligt samlingslokalorganisationerna kan det finnas en motsättning mellan de demokrativillkor som ställs och definitionen av en allmän sam- lingslokal i förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler. För att få bidrag enligt förordningen måste sam- lingslokalorganisationen själv uppfylla förordningens demokrativill- kor, dvs. i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. Enligt förordningen ska en allmän samlingslokal vara öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verk- samhet. Möteslokalen måste alltså hållas öppen för alla och enligt samlingslokalorganisationerna kan det därför vara svårt för en ut- hyrare att neka en förening tillträde med anledning av att den inte lever upp till demokrativillkoret. Liknande villkor och definition av allmänna samlingslokaler ställs i flera kommuner. I några kommuner anges i vilka fall en uthyrare får neka tillträde, men detta är ofta otydligt formulerat.

För att förtydliga vad som gäller och under vilka omständigheter som en samlingslokalorganisation har rätt att neka uthyrning har Samlingslokalorganisationernas samarbetskommitté (SAMSAM) låtit en jurist göra ett rättsutlåtande (SAMSAM 2018). Enligt rättsutlå- tandet kan en organisation som tar emot bidrag från staten eller en kommun anses vara skyldig att iaktta likabehandlingsprincipen när den ska hyra ut sin lokal. Om det inte finns sakliga skäl kan inte bidrag nekas till en organisation även om uthyraren anser att denna är odemokratisk.

Frågan om den kommunala likställighetsprincipen i samband med lokaluthyrning har aktualiserats i ett avgörande från Förvaltnings- rätten i Härnösand. Målet gällde laglighetsprövning enligt kommunal- lagen av kommunstyrelsens beslut att ställa sig bakom en ändring av ett nyttjanderättsavtal mellan kommunen och Föreningen Folkets hus. Ändringen gav föreningen rätt att neka en hyrestagare som inte delar de grundläggande principerna om jämlikhet, jämställdhet och

303

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

SOU 2019:35

alla människors lika värde i enlighet med den centralt för Folkets Hus-rörelsen antagna policyn. Domstolen ansåg dock att ändringen i avtalet kunde medföra en möjlighet att särbehandla kommunmed- lemmar på annat än objektiv, saklig grund och stred därmed mot den kommunala likställighetsprincipen. (Förvaltningsrättens i Härnösands dom den 16 november 2017 i mål nr 3753-16). Samlingslokalorgani- sationerna menar mot denna bakgrund att det är viktigt att det klar- görs i vilka fall de kan neka hyrestagare som de anser inte respekterar samhällets grundläggande värderingar. De efterlyser förtydliganden av gällande demokrativillkor och av definitionen allmän samlings- lokal.

Boverket tillsatte en oberoende juridisk utredning 2018 för att inom ramen för sin tillämpning av förordningen om statsbidrag till allmänna samlingslokaler klargöra samlingslokalsorganisationernas möjligheter att neka uthyrning med anledning av att en hyrestagare inte anses leva upp till ställda demokrativillkor. Frågan hade aktuali- serats efter att Sverigedemokraterna inte tillåtits hyra en samlings- lokal med anledning av att partiet inte ansetts vara demokratiskt. Utredningen kom fram till att det saknas konkret rättslig vägledning om hur demokrativillkoret ska tolkas gällande allmänna samlings- lokaler (Boverket 2018). Det innebär enligt Boverket att myndig- heten kommer att fortsätta avgöra varje ärende utifrån varje enskild organisations ansökan. Den praxis som Boverket tillämpat i gransk- ningar av bidragsansökningar medger också samlingslokalorganisa- tioner att neka en organisation att hyra om den inte är demokratisk.

Svårigheter att tillämpa demokrativillkoret vid lokaluthyrning

Utöver den fråga som beskrivs ovan är det flera samlingslokal- organisationer som menar att det är svårt att försäkra sig om att den som hyr en lokal verkligen respekterar principen om alla människors lika värde. Det kan vara svårt att i förväg få kännedom om hyres- tagaren. Några samlingslokalsföreningar kräver att hyrestagaren ska försäkra att lokalen inte kommer att användas för att sprida främ- lingsfientliga åsikter. Det är vanligt att föreningar inhämtar referen- ser och gör en bakgrundskontroll t.ex. genom sökningar på internet. Vissa föreningar har personliga samtal med hyrestagaren.

304

SOU 2019:35

Tillämpning av nuvarande demokrativillkor

Samlingslokalorganisationer har i ett antal fall nekat uthyrning på grund av att hyrestagaren inte ansetts respektera ställda demokrati- villkor. Det har bl.a. gällt hyrestagare som har ansetts vara främlings- fientliga eller inte respektera principen om alla människors lika värde. Uthyrning har också vägrats religiösa organisationer efter att det framkommit att dessa bjudit in radikala föreläsare som spridit antisemitiska eller homofoba åsikter. Ambassader från icke-demo- kratiska länder har också vägrats hyra lokal.

Om det framkommer att hyrestagaren inte lever upp till hyres- villkoren kan samlingslokalföreningen enligt det standardavtal som Folkets Hus och Parker tagit fram, bryta kontraktet utan att kost- naden för lokalhyran betalas tillbaka. Några uthyrare vittnar dock att besluten om att neka uthyrning har lett till hotfulla situationer, sär- skilt i mindre kommuner.

305

7Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

7.1Inledning

Enligt direktiven är utredningens huvudsakliga syfte att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med sam- hällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i regerings- formen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättig- heter. Av denna anledning ska vi föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor. För att klargöra hur ett sådant demo- krativillkor bör utformas beskriver vi i detta kapitel hur samhällets grundläggande värderingar formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Därefter redovisas några av våra principiella ställningstaganden såsom motiven till varför demokrativillkor behövs i den statliga bidragsgivningen och vilka demokrativillkor som är nödvändiga att ställa. Utredningen redogör vidare i vilken mån föreningsfriheten måste beaktas vid ut- formandet av ett demokrativillkor. Med utgångspunkt i detta reso- nerar vi om hur väl olika typer av demokrativillkor tillfredsställer syftet att förhindra att bidrag fördelas till verksamheter som inte är förenliga med samhällets grundläggande värderingar liksom kraven på tydlighet, rättssäkerhet och enhetlighet. En inledande bedömning görs av nuvarande demokrativillkor och därefter resonerar vi om andra tänkbara modeller. Slutligen redogör vi för utgångspunkterna i vårt förslag till demokrativillkor.

307

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

7.2Om samhällets grundläggande värderingar

7.2.1Allmänt om samhällets grundläggande värderingar

Någon klar och heltäckande beskrivning av vad som utgör samhällets grundläggande värderingar finns inte i nationell rätt. I regeringens skrivelse Dialog om samhällets värdegrund) beskrivs samhällets värde- grund som ett demokratiskt styrelseskick och respekt för de mänsk- liga rättigheterna, där respekten för alla människors lika värde och för enskilda människors frihet och värdighet står i centrum (skr. 2009/10:106 s. 1).

För indirekt stöd till civilsamhällets organisationer i form av skattelättnader uppställs i inkomstskattelagen (1999:1229) krav på att en organisation ska ha ett allmännyttigt ändamål. Ett allmännyttigt ändamål bör enligt vad regeringen uttalat avse ett direkt eller indirekt främjande av verksamhet som är av sådan karaktär att det är av sam- hällelig natur och bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläg- gande värderingar som samhället vilar på. Ändamål som direkt strider mot det som är acceptabelt från allmän synpunkt kan inte innefattas i begreppet allmännyttig (prop. 2013/14:1 vol. 1a s. 289).

Begreppet förekommer även i lagen (1998:1593) om trossamfund och i lagen (1999:932) om stöd till trossamfund som anger att statlig avgiftshjälp respektive statsbidrag endast får lämnas till trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värde- ringar som samhället vilar på. Begreppet definieras inte närmare men förarbetena till lagstiftningen lyfter fram sådana grundläggande vär- deringar som alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen, det demokratiska styrelseskicket samt skydd mot våld och brutalitet (prop. 1998/99:124 s. 64). I rättstillämpningen har detta ansetts inne- bära att verksamheten ska utövas med respekt för de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelse- skicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värder- ingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (HFD 2017 ref. 4). Sådana bestämmelser finns i Sveriges grundlagar, i huvudsak regeringsformen, och kommer även till uttryck i flera av de internationella konventioner Sverige anslutit sig till.

308

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

7.2.2Grundläggande värderingar i regeringsformen

Grunderna för det svenska statsskicket framgår av 1 kap. regerings- formen där portalparagrafen lägger fast principen om att Sverige ska vara en demokratisk rättsstat. Det demokratiska styrelseskicket innebär att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen, som bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt, förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Det demokratiska styrelseskicket kännetecknas också av att den offent- liga makten utövas under lagarna, att riksdagen är folkets främsta företrädare, att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen samt att det på lokal och regional nivå finns kommuner (1 kap. 1, 4, 6 och 7 §§ regeringsformen).

Andra grundläggande värderingar som det svenska samhället vilar på kommer i regeringsformen till uttryck i dels 1 kap. 2 § som pro- gram- och målsättningsstadganden för samhällets verksamhet, dels 2 kap. som anger vilka grundläggande fri- och rättigheter som till- kommer enskilda. Den väsentliga funktionen för 1 kap. 2 § är att ålägga det allmänna att positivt verka för att de aktuella rättigheterna skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas medan bestämmelserna i 2 kap. ålägger det allmänna att avhålla sig från vissa ingripanden (SOU 1975:75 s. 184). Detta kan också ut- tryckas som att de i 1 kap. 2 § angivna rättigheterna ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna medan de grundläggande fri- och rättigheterna garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna. Med ”det allmänna” avses i 2 kap. staten i såväl dess normgivande som verkställande funktion, andra offentligrättsliga subjekt, såsom kommunerna, samt privaträttsliga subjekt som med stöd av lag utför uppgifter som innefattar offentlig maktutövning i det allmänna (Bull m.fl. 2015 s. 58).

7.2.3Regeringsformens program- och målsättningsstadgande

Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen infördes genom 1976 års ändringar av regeringsformen och är ett program- och målsättnings- stadgande som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för sam- hällsverksamhetens inriktning. Paragrafen lyder som följer.

309

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det all- männa trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privat och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörig- het, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjlig- heter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Program- och målsättningsstadgandet anses ge uttryck för det svenska samhällets grundläggande värderingar (prop. 2001/02:72 s. 19). Para- grafen tillkom efter förslag av 1973 års fri- och rättighetsutredning som i sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) fann naturligt att i grundlag föra in sådana stadganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande grundlags- regler. Utredningen ansåg även att det var angeläget att i grundlag understryka att demokratibegreppets betydelse inte är begränsad till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden (a.a. s. 93). Regeringen delade utredningens uppfattning att vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning bör komma till uttryck i grundlag genom en paragraf av målsättningskaraktär (prop. 1975/76:209 s. 137). Paragrafen utgjordes ursprungligen av fyra stycken som omfattade bestämmelser om alla människors lika värde och den enskildes fri- hetssfär, om den enskildes välfärd, om demokratins idéer, jämställd- het och den enskildes privat- och familjeliv samt om främjande av nationella minoriteter. Den har därefter vid olika tidpunkter kom- pletterats med ytterligare bestämmelser som ger uttryck för sam- hällets grundläggande värderingar.

Program- och målsättningsstadgandet är inte rättsligt bindande och kan inte i sig ge upphov till några rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten. Bestämmelsernas väsentliga funktion är att

310

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

ålägga det allmänna att positivt verka för att de ifrågavarande rättig- heterna skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverk- ligas. Frågan om det allmänna lever upp till stadgandet kan dock bli föremål för politisk kontroll (SOU 1975:75 s. 184). Stadgandet kan även få rättslig betydelse som tolkningsdata vid tillämpningen av olika rättsregler (prop. 2001/02:72 s. 16). Nedan redogörs för de grund- läggande värderingar som det allmänna enligt program- och målsätt- ningsstadgandet ska verka för.

Alla människors lika värde och den enskildes frihetssfär

I första stycket har principen om likabehandling av medborgarna kommit till uttryck genom ett målsättningsstadgande om att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Bestäm- melsen anger en allmän likhetsgrundsats i förhållandet mellan den offentliga makten och den enskilde individen (prop. 1975/76:209 s. 137). Grundsatsen om alla människors lika värde måste förstås i sammanhang med de efterföljande styckena i paragrafen, likhets- principen i 1 kap. 9 § regeringsformen och diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Skyddet för den enskildes frihetssfär ut- vecklas i de följande styckena i paragrafen, särskilt i det fjärde (Eka m.fl. s. 27).

Den enskildes välfärd

I andra stycket anges de grundläggande målen för den offentliga verksamheten i fråga om den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Bestämmelsen markerar också tryggandet av den sociala välfärden i vid mening med särskilt angivande av rätten till arbete, bostad och utbildning samt det allmännas skyldighet att verka för social omsorg och hälsa. Vid tillkomsten av bestämmelsen uttalades att de s.k. sociala rättigheterna intar en central plats i det moderna välfärdssamhället och att den enskildes välfärd har kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksamheten, varför det är naturligt att rättigheter som har nära samband med den mål- sättningen får komma till uttryck i grundlagen. Som ytterligare motiv för bestämmelsen angavs att en viss materiell standard för de enskilda

311

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

individerna är en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen ska fungera tillfredsställande (prop. 1975/76:209 s. 128).

Hållbar utveckling

Det allmännas skyldighet enligt tredje stycket att främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö är ett senare tillägg till para- grafen som infördes för att markera att Sverige ska vara ett före- gångsland när det gäller skyddet för miljön (prop. 2001/02:72 s. 23).

Demokratins idéer och den enskildes privat- och familjeliv

Av fjärde stycket följer en skyldighet för det allmänna att dels verka för demokratin, dels värna om den enskildes privat- och familjeliv. Den enskildes rätt till en fredad sektor anses vara en grundsats av så väsentlig betydelse i en demokratisk rättsstat att den bör komma till allmänt uttryck i grundlagen. Även grundsatsen om att den offent- liga makten ska utövas med största möjliga respekt för den enskildes familjeliv ansågs motivera ett målsättningsstadgande i grundlag (prop. 1975/76:209 s. 130 f.). Rättligt bindande regler om enskildas rätt till kroppslig och personlig integritet finns i 2 kap. 6 § regerings- formen. Begreppet demokratins idéer utvecklas i avsnitt 7.2.4.

Delaktighet, jämlikhet, barns rätt och icke-diskriminering

I femte stycket stadgas inledningsvis det allmännas skyldighet att verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jäm- likhet i samhället. Detta uttrycker grundläggande värderingar såsom alla människors rätt till inflytande i frågor som rör dem själva och människors rätt till ett jämlikt bemötande som individer (prop. 2001/02:72 s. 19). Av bestämmelsen framgår även det allmännas skyl- dighet att motverka diskriminering av människor av orsaker som anknyter till dennes person. Detta förstärkta grundlagsskydd för utsatta grupper infördes med motiveringen att det är viktigt att Sverige även i framtiden kan vara ett föregångsland bl.a. när det gäller delaktighet, jämlikhet, tolerans och mänskliga rättigheter. Att skydd för olika utsatta grupper skrevs in i det stadgande i grundlagen som

312

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

ger uttryck för samhällets grundläggande värderingar ansågs vara en värdefull markering (ibid.). Genom uppräkningen av olika diskrimi- neringsgrunder markeras att målsättningen om ”delaktighet och jäm- likhet” är av störst betydelse för människor som tillhör grupper som jämfört med andra har en utsatt position i samhället. Uppräkningen är inte uttömmande utan ska ses som exempel på olika åtskillnads- grunder som omfattar grupper av människor som för närvarande utsätts för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. Det åligger det allmänna att motverka diskriminering även på grund av andra liknande osakliga omständigheter som gäller den enskilde som person (a. prop. s. 49). Rätten att inte bli diskriminerad och principen om allas människors lika värde ska tillgodoses genom diskrimineringslagstiftningen och annan nationell lagstiftning, vilket redogörs för nedan i avsnitt 7.2.5.

Bestämmelsen om det allmännas skyldighet att verka för att barns rätt tas till vara infördes i förtydligande syfte som en betydelsefull markering av det allmännas ansvar gentemot barn (prop. 2009/10:80 s. 188). Markeringen är i linje med Sveriges förpliktelser enligt barn- konventionen som ålägger konventionsstaterna att säkerställa barns civila, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Barn- konventionen gäller som lag i Sverige från och med den 1 januari 2020.

Nationella minoriteter

Sjätte stycket innehåller en programförklaring för samhällsverk- samhetens inriktning när det gäller stödet för nationella minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv. Det samiska folket omnämns sedan 2010 särskilt för att spegla dess särställning och ge uttryck för att samerna är ett urfolk (prop. 2009/10:80 s. 190).

7.2.4Demokratins idéer

I regeringsformens program- och målsättningsstadgande (1 kap. 2 § fjärde stycket) anges att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Stycket har sitt ursprung i det förslag som 1973 års fri- och rättighetsutredning läm- nade i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75).

313

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

Begreppet ”demokratins idéer” definieras inte i betänkandet. Utred- ningen uttalar att de grundläggande fri- och rättigheterna ger uttryck för värderingar som är oupplösligen förbundna med demokratins idéer. Sambandet mellan det demokratiska styrelseskicket och fri- och rättigheterna anges vara särskilt påtagligt i fråga om de s.k. opinionsfriheterna, dvs. yttrande- och tryckfrihet, informationsfri- het, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet samt religions- frihet. Även regler som skyddar den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet anges ingå som ett oumbärligt inslag i rätts- ordningen i en demokrati och ge uttryck för den respekt för indivi- den som utmärker demokratin. Också välfärdssträvandena får enligt utredningen ses som en del av den politiska demokratin genom att ett demokratiskt styrelseskick för att kunna fungera kräver en viss materiell standard av de enskilda individerna (a.a. s. 89). Utred- ningen ansåg det angeläget att det i grundlagen understryks att demo- kratibegreppets betydelse inte är begränsad till formerna för styrelse- skicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden (a.a. s. 93). I specialmotiveringen anges att det allmänna enligt paragrafen ska verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisa- tionsväsendet och arbetslivet (a.a. s. 184).

I propositionen som följde på Fri- och rättighetsutredningens betänkande anges att bestämmelsen om demokratins idéer avser att slå fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i sam- hället (prop. 1975/76:209 s. 138). Något resonemang kring innebör- den av begreppet ”demokratins idéer” förs inte i propositionen.

7.2.5Skydd mot diskriminering i nationell lagstiftning

Diskrimineringslagen

Det svenska samhällets grundläggande värderingar innefattar enligt program- och målsättningsstadgandet principer om alla människors lika värde och icke-diskriminering (1 kap. 2 § första och femte styckena regeringsformen). Principerna kommer särskilt till uttryck i diskrimineringslagstiftningen. Diskrimineringslagen (2008:567) syf- tar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor (prop. 2007/08:95

314

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

s. 79). I portalparagrafen anges att lagens ändamål är att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjlig- heter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsätt- ning, sexuell läggning och ålder (1 kap. 1 §). Dessa sju diskriminerings- grunder bestämmer lagens personkrets, dvs. vem som omfattas och skyddas av lagen. Uppräkningen är uttömmande.

Att ändamålet är att motverka diskriminering tar sin utgångs- punkt i de mänskliga rättigheterna. Diskriminering ska motverkas såväl genom de olika diskrimineringsförbuden (2 kap.) som genom de aktiva åtgärderna (3 kap). Ändamålet att på annat sätt främja lika rättigheter och möjligheter kan uppnås genom att det finns en möj- lighet att göra undantag från diskrimineringsförbuden och genom reglerna om aktiva åtgärder. Regler som ger utrymme för undantag från förbudet mot diskriminering kan t.ex. tillämpas för att främja lika rättigheter och möjligheter i ett enskilt fall, t.ex. i samband med anställning (Fransson m.fl. Zeteo 2017-01-01, kommentaren till 1 kap. 1 §).

I anslutning till diskrimineringsförbuden finns undantagsregler. Från förbudet mot åldersdiskriminering får undantag t.ex. göras om det finns ett berättigat syfte och de medel som används för att uppnå syftet är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (se 2 kap. 2 § 4 och 2 kap. 6 § första stycket 3). För diskrimineringsgrunden kön finns undantagsregler för berättigad särbehandling. Särbehandling är t.ex. tillåten om det finns ett berättigat syfte och de medel som används är nödvändiga och lämpliga för att uppnå syftet (se 2 kap. 12 a och 13 a §§). I arbetslivet finns ett särskilt undantag för situa- tionen att själva diskrimineringsgrunden t.ex. kön, etnisk tillhörighet eller ålder är ett avgörande och verkligt yrkeskrav. Särbehandlingen ska vara berättigad och de medel som används ska vara nödvändiga och lämpliga för att uppnå syftet (2 kap. 2 § 1). En särskild form av undantagsregler är regler om möjlighet till främjande, dvs. positiv sär- behandling. Främjanderegler finns avseende grunderna kön (2 kap. 2, 6, 9, 10 och 11 §§) och etnisk tillhörighet (2 kap. 9 och 10 §§). I folk- högskolornas och studieförbundens utbildningsverksamheter om- fattar möjligheten till främjande också grunden religion eller annan trosuppfattning (2 kap. 6 §).

I lagen definieras fem former av diskriminering: direkt diskrimi- nering, indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier,

315

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera (1 kap. 4 §). Direkt diskriminering avser att någon missgynnas genom att behand- las sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunderna. Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer baserat på någon diskrimineringsgrund, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller för- faringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Bristande tillgänglighet innebär att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsättning. Trakasserier och sexuella trakasserier avser ett uppträdande respektive uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet. Med instruktioner att diskriminera avses order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i de föregående diskrimineringsformerna och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen.

Diskrimineringsgrunderna i lagen tillämpas inte generellt utan gäller endast vissa angivna samhällsområden och situationer. Tillämp- ningsområdet för lagen är arbetslivet, utbildning, arbetsmarknads- politisk verksamhet m.m., start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, tillhanda- hållande av varor, tjänster och bostäder samt anordnande av allmän sammankomst eller offentlig tillställning, hälso- och sjukvården, social- försäkringssystem, arbetslöshetsförsäkring och studiestöd samt värn- plikt och civilplikt. Lagens diskrimineringsförbud motsvarar således inte fullt ut det allmännas åläggande enligt program- och målsättnings- stadgandet att generellt i samhället motverka diskriminering på grund av alla osakliga omständigheter som gäller den enskilde som person. Det civila samhällets organisationer verkar inom många områden i samhället. De kan t.ex. vara arbetsgivare och utbildare, tillhanda- hållare av hälso- och sjukvård och anordnare av allmänna samman- komster och offentliga tillställningar. Flera samhällsområden som omfattas av diskrimineringslagens tillämpningsområde kan således aktualiseras för dessa organisationer.

316

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

Diskrimineringsskydd i strafflagstiftningen

Även i nationell strafflagstiftning finns bestämmelser som syftar till att skydda individer mot diskriminering och värna alla människors lika värde. Den som i ett uttalande eller i ett annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck kan dömas för brottet hets mot folkgrupp (16 kap. 8 § brottsbalken). En näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av ras, hudfärg, natio- nellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller köns- överskridande identitet eller uttryck kan dömas för brottet olaga diskriminering. Detsamma gäller för en anordnare av allmän samman- komst eller offentlig tillställning som diskriminerar någon på samma grunder genom att vägra personen tillträde till sammankomsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra (16 kap. 9 § brotts- balken).

Att staten ser allvarligt på angrepp som är diskriminerande fram- går också av bestämmelser om åtalsrätt och straffvärde. Åklagare får väcka åtal om det anses påkallat ur allmän synpunkt och åtalet avser bl.a. förolämpningar mot en person med anspelning på personens ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse, sexu- ella läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck (5 kap. 5 § brottsbalken). Som försvårande omständigheter vid bedömningen av ett brotts straffvärde ska särskilt beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller ut- tryck eller annan liknande omständighet (29 kap. 2 § 7 brottsbalken).

7.2.6Grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen

Fri- och rättighetsutredningen uttalade i betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter ståndpunkten att de grundläggande fri- och rättig- heterna får anses ge uttryck för värderingar som är oupplösligen förbundna med demokratins idéer (SOU 1975:75 s. 89). Betänkan- det resulterade, förutom i program- och målsättningsstadgandet, även i 1976 års reform av fri- och rättighetsreglerna som innebar att

317

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

grundlagsskyddet för grundläggande fri- och rättigheter utvidgades och främst samlades i andra kapitlet regeringsformen. Därutöver ges informationsfriheten och yttrandefriheten ett förstärkt grundlags- skydd i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrund- lagen. Allmän och lika rösträtt föreskrivs genom 1 kap. 1 § och 3 kap. 1 § regeringsformen.

De grundläggande fri- och rättigheterna anges i 2 kap. regerings- formen som inleds med opinionsfriheterna där de s.k. positiva opinions- friheterna ingår (1 §). Dessa tillförsäkrar var och en gentemot det allmänna yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstra- tionsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Bestämmelsen kom- pletteras av de s.k. negativa opinionsfriheterna (2 §). Dessa innebär ett skydd mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, reli- giöst, kulturellt eller annat sådant hänseende och skydd mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning, demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra vissa typer av sammanslut- ningar. Ett särskilt stadgande förbjuder politisk åsiktsregistrering av svenska medborgare (3 §).

I de kroppsliga fri- och rättigheterna ingår förbud mot dödsstraff (4 §) och kroppsstraff (5 §), skydd mot andra påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, undersökning av brev, hemlig avlyssning

m.m.(6 §), förbud mot förvisning av svenska medborgare m.m. (7 §) samt skydd mot frihetsberövanden och svenska medborgares rätt att förflytta sig inom och att lämna riket (8 §). Grundläggande rätts- säkerhetsgarantier uppställs genom rätt till domstolsprövning vid fri- hetsberövanden (9 §), förbud mot retroaktiv lag i vissa avseenden (10 §) och rätt till rättvis rättegång inom skälig tid (11 §). Därutöver ger kapitlet enskilda skydd i ett antal övriga avseenden genom att föreskriva skydd mot diskriminering på grund av minoritetstill- hörighet eller kön (12 och 13 §§), rätt till stridsåtgärder på arbets- marknaden (14 §), rätt till egendomsskydd och allemansrätt (15 §), upphovsrätt (16 §), näringsfrihet (17 §) samt rätt till utbildning och forskningsfrihet (18 §).

Reglerna i kapitlet avser i första hand fysiska personer. Det anses emellertid ligga i sakens natur att de gäller också för juridiska per- soner i de fall när detta framstår som naturligt (prop. 1975/76:209 s. 141).

318

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

En del av de grundläggande fri- och rättigheterna i kapitlet är absoluta, såsom förbudet mot dödsstraff, religionsfriheten, de nega- tiva opinionsfriheterna och rätten till rättvis rättegång. Dessa kan begränsas endast genom grundlag. Andra fri- och rättigheter än de absoluta kan under vissa förutsättningar begränsas genom lag.

7.2.7FN och mänskliga rättigheter

Förenta Nationernas stadga från 1945 inleds med en förklaring om att de förenade nationernas folk är beslutna att ”ånyo betyga vår tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda män- niskans värdighet och värde, på lika rättigheter för män och kvinnor samt för stora och små nationer”. Stadgans artikel 1 anger FN:s ända- mål i fyra punkter och i tredje punkten adresseras organisationens syfte med avseende på mänskliga rättigheter.

Förenta Nationernas ändamål äro:

3)Att åstadkomma internationell samverkan vid lösande av interna- tionella problem av ekonomisk, social, kulturell eller humanitär art samt vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad med avseende på ras, kön, språk eller religion.

De mänskliga rättigheterna är en del av folkrätten och reglerar i grunden förhållandet mellan staten och individen. Det internatio- nella arbetet för mänskliga rättigheter utgår från FN:s allmänna för- klaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Förklaringen antogs enligt preambeln som ”en gemensam norm för alla folk och alla nationer” och anses i stora delar vara sedvanerätt. Deklarationens operativa del består av 30 artiklar som listar olika grundsatser och rättigheter såsom rätten till liv, frihet och personlig säkerhet (artikel 3), rätten till likhet inför lagen och skydd mot diskriminering (artikel 7), rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 18), rätten till åsiktsfrihet och yttrandefrihet (artikel 19) samt rätten till mötesfrihet och föreningsfrihet (artikel 20).

De rättigheter som omfattas av förklaringen har sedan vidare- utvecklats i ett antal konventioner såsom FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter och FN:s konvention om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter, båda från 1966, samt FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor från

319

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

1979 (kvinnokonventionen) och FN:s konvention om barnets rättig- heter från 1989 (barnkonventionen). Sverige har anslutit sig till samt- liga dessa konventioner. Kvinnokonventionen ålägger konventions- staterna att avskaffa all diskriminering av kvinnor och vidta lämpliga åtgärder för att främja jämställdhet mellan könen samt föreskriver att principen om jämställdhet ska införas i den nationella lagstift- ningen. Barnkonventionen innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn och kommer att gälla som svensk lag från och med den 1 januari 2020.

Terrorism är en allvarlig kränkning av mänskliga rättigheter och grundläggande fri- och rättigheter samt ett grovt angrepp på demo- kratin. Ett flertal internationella konventioner om terrorism har utarbetats, däribland FN:s konvention om bekämpande av finansier- ing av terrorism från 1999 (finansieringskonventionen), vilken har undertecknats av Sverige. Staterna ska enligt konventionen bl.a. vidta de åtgärder som fordras för att säkerställa att brottsliga handlingar inom konventionens tillämpningsområde inte under några omständig- heter rättfärdigas av överväganden av politisk, filosofisk, ideologisk, rasmässig, etnisk, religiös eller annan liknande karaktär (artikel 6).

7.2.8Europarådet och mänskliga rättigheter

Europarådet har tagit fram flera konventioner som avser mänskliga rättigheter varav den första är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 (Europakonventionen), som därefter har kompletterats med fem tilläggsprotokoll. Europakonventionen är rättsligt förpliktade för konventionsstaterna. Skyldigheten att respektera de mänskliga rättig- heterna framgår av artikel 1 som anger att konventionsstaterna ska garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i konventionen. I artikel 2–18 anges de rättigheter och friheter som ska garanteras, däribland rätt till liv (artikel 2), förbud mot tortyr och slaveri (artikel 3 och 4), rätt till frihet och säkerhet (artikel 5), rätt till en rättvis rättegång (artikel 6), tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 9), yttrande- frihet (artikel 10), frihet att delta i sammankomster och förenings- frihet (artikel 11) samt förbud mot diskriminering (artikel 14). Diskrimineringsförbudet ska säkerställa att åtnjutandet av fri- och

320

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

rättigheterna i konventionen sker utan åtskillnad på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, natio- nellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, för- mögenhet, börd eller ställning i övrigt.

För att säkerställa efterlevnaden av förpliktelserna i konventio- nen kan rättslig prövning ske i Europadomstolen som vid konsta- terade konventionsbrott kan döma ut skadestånd men inte upphäva en dom eller ett beslut som fattas av en nationell myndighet eller domstol.

Europakonventionen har i sin helhet inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Den kan åberopas av enskilda inför svenska myndigheter och domstolar. Europakonventionen har även ett konstitutionellt skydd i 2 kap. 19 § regeringsformen som anger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen.

Istanbulkonventionen

Sverige har även anslutit sig till Europarådets konvention om före- byggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet från 2011 (Istanbulkonventionen). I Istanbulkonventionen fastslås att våld mot kvinnor är ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering av kvinnor som avser varje fall av könsrela- terat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psy- kiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang (artikel 3.a). Stater som ansluter sig till konventionen har ett ansvar att inte medverka till några som helst våldshandlingar mot kvinnor och att vidta nöd- vändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som omfattas av kon- ventionen och som begås av icke-statliga aktörer (artikel 5). Som ett led i det förebyggande arbetet ska staterna bl.a. vidta nödvändiga åtgärder för att främja förändringar i kvinnors och mäns sociala och kulturella beteendemönster i syfte att utrota fördomar, sedvänjor,

321

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

traditioner och all annan praxis som utgår från föreställningen om kvinnors underordning eller från stereotypa roller för kvinnor och män (artikel 12.1).

7.2.9EU och mänskliga rättigheter

Värnandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter har en framskjuten plats även inom ramen för det europeiska samar- betet. I fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) anges i arti- kel 2 följande.

Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättig- heterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, soli- daritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) från 2000 innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter. Stadgan omfattar 54 artiklar fördelat på sju avdelningar. I den första avdelningen fastslås att människans värdighet är okränk- bar, att ingen får dömas till döden eller avrättas, att alla människor har rätt till integritet och ett förbjud mot slaveri och tortyr. I andra avdelningen garanteras ett antal friheter såsom rätt till frihet och säkerhet, respekt för privat- och familjeliv, skydd av personupp- gifter, rätt att ingå äktenskap, rätt till näringsfrihet och rätt till egen- dom. I denna avdelning återfinns också opinionsfriheterna. Tredje avdelningen avser artiklar om jämlikhet och innefattar bl.a. principen om allas likhet inför lagen, förbud mot diskriminering, jämställdhet mellan kvinnor och män samt barns, äldres och funktionshindrades rättigheter. I övriga avdelningar hanteras rättigheter kopplade till soli- daritet, medborgerliga rättigheter, rättsskipning. Stadgan är genom Lissabonfördragets ikraftträdande 2009 rättsligt bindande för med- lemsstaterna när de tillämpar unionsrätten.

I Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 om bekäm- pande av terrorism från 2017 (terrorismdirektivet) fastslås att terro- ristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av de universella värdena mänsklig värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt åtnjutandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, som

322

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

unionen bygger på. De är också en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för medlemsstaterna och på vilka unionen är grundad. Staterna är enligt direktivet skyldiga att säkerställa straffrättsliga åtgärder vid terror- ism och åtgärder för skydd av offer för terrorism.

7.3Skyddet för föreningsfriheten

Enligt direktiven ska utredningen vid utformningen av demokrati- villkoret beakta föreningsfriheten enligt vad som följer av regerings- formen, Europakonventionen, Europadomstolens praxis och Sveriges övriga internationella åtaganden. Utredningen redogör i det följande för föreningsfriheten, såsom den uttrycks i regeringsformen och internationella konventioner, i syfte att dra slutsatser om vilka aspekter av föreningsfriheten som måste beaktas vid utformningen av ett demokrativillkor.

7.3.1Föreningsfrihet enligt regeringsformen

Föreningsfrihet är en av de s.k. positiva opinionsfriheterna och prin- cipen framgår av 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Bestäm- melsen anger att var och en är mot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten innefattar rätten att bilda och verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning. Skyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. För bestämmelsens tillämplighet krävs t.ex. inte att sammanslutningen är en juridisk person (prop. 1975/76:209 s. 144).

Inskränkningar av föreningsfriheten kan endast ske med stöd av lag. Föreningsfriheten är relativt strängt skyddad av regeringsformen och skyddet är klart mer omfattande än det som ges i Europakon- ventionen och EU:s rättighetsstadga (SOU 2008:43 s. 20). Förenings- friheten får begränsas genom lag endast när det gäller sammanslut- ningar med verksamhet som är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hud- färg eller annat liknande förhållande (2 kap. 20 och 24 §§ regerings- formen). Den tillåtna inskränkningen beträffande verksamhet som är av militär eller liknande natur utgör stöd för bestämmelsen om

323

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

olovlig kårverksamhet, som innebär att det är straffbelagt att bilda och verka i eller för kårer som är eller kan utvecklas till militära eller polisiära maktmedel i samhället (18 kap. 4 § brottsbalken). Det senare inskränkningsändamålet beträffande verksamhet som innebär förföl- jelse av folkgrupp infördes för att Sverige skulle uppfylla vissa kon- ventionsåtaganden, men har hitintills inte utnyttjats av lagstiftaren.

Skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna gäller enligt 2 kap. 1 § regeringsformen uttryckligen endast gentemot det all- männa och utgör alltså inte ett skydd mot angrepp från enskilda. Med ”det allmänna” avses i bestämmelsen dels det allmännas verk- ställande organ (domstolar, andra myndigheter och privaträttsligt organiserade subjekt som anförtrotts myndighetsuppgifter), dels de normgivande organen (i första hand riksdagen), när de beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter (prop. 1975/76:209 s. 86 och 140 f.). Med betungande, offentligrättsliga föreskrifter avses föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som är gynnande eller framstår som neutrala faller utanför begreppet, t.ex. föreskrifter om statsbidrag och sociala under- stöd av olika slag (Eka m.fl. s. 361 och Holmberg m.fl. s. 365). Ett regelverk har ofta två sidor, en förmånssida och en sida med belas- tande regler. Föreskrifter om statsbidrag till olika slags verksamhet som anses vara av gynnande karaktär för den enskilde kan också innehålla för den enskilde ofördelaktiga moment, t.ex. återbetal- ningsskyldighet av ett mottaget bidrag. En föreskriven skyldighet att återbetala ett belopp som utgått på grund av felaktiga eller vilse- ledande uppgifter från bidragstagaren har i praxis ansetts ha ett omedelbart samband med förmånerna och i förhållande till dem vara av underordnad betydelse (RÅ 1995 ref. 4, se även NJA 1984 s. 648).

Föreskrifter om statliga bidrag till det civila samhällets organi- sationer får alltså som huvudregel anses vara av gynnande karaktär, även om de innehåller bestämmelser om att ett mottaget bidrag under vissa förutsättningar kan återkrävas. Det är därmed inte fråga om betungande, offentligrättsliga föreskrifter, varför normgivande organs beslut om sådana föreskrifter inte omfattas av grundlags- skyddet i 2 kap. 1 § regeringsformen. Villkor för att erhålla stats- bidrag kan således föreskrivas utan att det utgör en begränsning av

324

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

var och ens frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften.

7.3.2FN-skydd för föreningsfriheten

Föreningsfrihetens princip framgår av artikel 20 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som anger att var och en har rätt till frihet i fråga om fredliga möten och sammanslut- ningar samt att ingen får tvingas att tillhöra en sammanslutning.

I FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 anges i artikel 22 att var och en ska ha rätt till föreningsfrihet och att utövandet av rättigheten inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som medges i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten och den allmänna säkerheten, den allmänna ordningen, skyddet av folkhälsan eller sedligheten eller skyddet av andra männi- skors rättigheter och friheter. Sverige har anslutit sig till konven- tionen och den svenska staten är därmed skyldig att skydda förenings- friheten och inte inskränka den utöver vad konventionen medger. Skyddet för föreningsfriheten inom FN är i princip detsamma som skyddet för föreningsfriheten enligt Europakonventionen.

7.3.3Föreningsfrihet i Europakonventionen

I Europakonventionen skyddas föreningsfriheten av artikel 11 som har följande lydelse.

1.Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fack- föreningar för att skydda sina intressen.

2.Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränk- ningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den all- männa säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättig- heter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränk- ningar i utövandet av de nämnda rättigheterna.

325

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

I första hand innefattar artikel 11.1 en förpliktelse för staten att inte ingripa och förhindra verksamhet som bedrivs inom föreningar och andra sammanslutningar. Staten har emellertid också en förpliktelse till positivt handlande eller med andra ord en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter (Danelius 2015 s. 515 f.). Artikeln omfattar också den negativa före- ningsfriheten dvs. rätten att inte behöva vara ansluten till en före- ning. Detta framgår inte av artikelns ordalydelse utan är resultatet av en utveckling av domstolens praxis (Young, James och Webster mot Storbritannien, dom den 18 oktober 1982, Sibson mot Storbritannien, dom den 20 april 1993, och Sigurður A. Sigurjónsson mot Island, dom den 30 juni 1993).

Föreningsfriheten får enligt artikel 11.2 inskränkas när där an- givna villkor är uppfyllda. Det krävs att en inskränkning har stöd i lag och den måste därutöver vara nödvändig i ett demokratiskt sam- hälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott eller skyddandet av hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter. Nödvändighetskravet ska inte tolkas alltför strikt. Enligt Europadomstolens tolkning innebär kravet att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov och att inskränkningen kan anses proportionerlig i förhållande till detta behov. En viss frihet att bedöma vad som är nödvändigt i detta hän- seende (”margin of appreciation”) bör tillerkännas de nationella domstolarna och myndigheterna, och först när deras bedömning framstår som klart ogrundad eller oproportionerlig finns det skäl för Europadomstolen att ingripa och konstatera att nödvändighets- kravet inte är uppfyllt (Danelius 2015 s. 516). I artikeln undantas även vissa personkategorier genom att utövandet av rättigheterna med stöd av lag får inskränkas såvitt avser medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen.

Flera av Europadomstolens avgöranden avseende artikel 11 avser myndigheters vägran att på olika sätt erkänna föreningar som anses ha syften som strider mot nationella intressen. Domstolens stånd- punkt är att föreningar ska tillåtas verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet. Staters vägran att regi- strera en förening som en juridisk person, där sådan registrering är en förutsättning för att praktiskt kunna göra bruk av förenings- friheten, har därför ofta ansetts innebära brott mot artikeln (t.ex. avgörandet Sidiropoulos m.fl. mot Grekland, dom den 10 juli 1998).

326

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

Vägran att registrera en förening som bl.a. skulle verka för att ändra den bulgariska konstitutionen så att monarki återinfördes stred mot artikel 11. Europadomstolen konstaterade att artikel 11 ger en för- ening rätt att verka för ändringar av författningen eller andra lagar så länge det inte sker med våldsmetoder (Zhechev mot Bulgarien, dom den 21 juni 2007). Upplösning av en förening som genom en para- militär grupp hade anordnat rasistiska demonstrationer ansågs inte vara i strid med artikel 11 (Vona mot Ungern, dom den 9 juli 2013). Inte heller en stats vägran att registrera en förening vars medlemmar uppgav att de tillhörde en nationell minoritet ansågs strida mot artikeln eftersom medlemmarna vid en registrering hade kunnat göra anspråk på privilegier som nationell minoritet och det saknades enligt domstolen skäl att ge medlemmarna en sådan speciell status (Gorzelik m.fl. mot Polen, dom den 17 februari 2004).

Föreningsfrihet och icke-diskriminering

Föreningsfriheten enligt artikel 11 innebär inte att en stat måste tillhandahålla förmåner för att friheten ska kunna utövas. En central punkt i Europakonventionen är dock kravet på icke-diskriminering i artikel 14 som har följande lydelse.

Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Förbudet mot diskriminering är inte generellt utan gäller endast med avseende på de fri- och rättigheter som upptas i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Diskriminering kan dock föreligga med avse- ende på en rättighet även om själva rättigheten inte är kränkt. Det räcker att de förhållanden med avseende på vilka diskriminering görs gällande, faller inom tillämpningsområdet för någon av de konven- tionsskyddade rättigheterna (Danelius 2015 s. 549). De diskriminer- ingsgrunder som uppräknas i artikeln är inte uttömmande utan utgör exempel på otillåtna diskrimineringsgrunder. All olika behandling är inte diskriminering. Frågan prövas efter vissa kriterier som vuxit fram i praxis. Först måste fastställas om de sakförhållanden klago- målet rör faller inom området för en konventionsskyddad rättighet.

327

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

Vidare om det föreligger olika behandling av personer som befinner sig i en likartad situation. Om så är fallet prövas om det finns en objektiv och godtagbar grund för denna skillnad i behandling. Huru- vida en sådan grund är för handen måste bedömas med hänsyn till en åtgärds syften och verkningar med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behand- lingen måste inte endast ha ett legitimt ändamål utan även vara pro- portionerlig i förhållande till det mål man vill uppnå (Van der Mussele mot Belgien, dom den 23 november 1983, och Belgiska språkmålet mot Belgien, dom den 23 juli 1968).

Diskriminering med avseende på föreningsfriheten har ansetts föreligga när föreningsmedlemmar särbehandlats på grund av sitt medlemskap i t.ex. en fackförening (Danilenkov m.fl. mot Ryssland, dom den 30 juli 2009). En regel om att endast partier som fått minst 7 procent av rösterna i närmast föregående val hade rätt att få statliga partibidrag var inte diskriminerande mot ett parti som inte hade nått upp till en sådan andel av rösterna (Özgürlük Ve Dayanısma Partisi (ÖDP) mot Turkiet, dom den 10 maj 2012). När det gäller statliga förmåner till religiösa samfund har Europadomstolen funnit att om en stat tillhandahåller erkända religiösa samfund vissa förmåner, såsom lindrigare beskattning, måste alla religiösa samfund som så önskar ha samma möjlighet att ansöka om erkännande för de aktuella förmånerna och staten måste tillämpa relevanta kriterier på ett icke diskriminerande sätt. En stats vägran att registrera ett religiöst sam- fund var i strid med artikel 9 och även med artikel 14 eftersom registrerade religiösa samfund åtnjöt statliga privilegier på många områden (Religionsgemeinschaft der Jehovas Zeugen m.fl. mot Österrike, dom den 31 juli 2008).

7.3.4Föreningsfrihet i EU:s rättighetsstadga

Föreningsfriheten garanteras även i EU:s rättighetsstadga genom artikel 12.1 som har följande lydelse.

Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska fackliga med- borgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

328

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

7.3.5Om behovet av att beakta föreningsfriheten i utformandet av demokrativillkor

Utredningens bedömning: Ett villkor om att en organisations verksamhet inte får vara i strid med samhällets grundläggande vär- deringar kan inte ses som en inskränkning av föreningsfriheten.

Föreningsfriheten är en grundläggande rättighet i en demokrati och har ett starkt skydd såväl i regeringsformen som i FN:s allmänna för- klaring om de mänskliga rättigheterna, FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Inskränkningar av föreningsfriheten kan endast ske med stöd av lag.

Föreskrifter om statliga bidrag till det civila samhällets organisa- tioner utgör inte betungande, offentligrättsliga föreskrifter, varför normgivande organs beslut om sådana föreskrifter inte omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 1 § regeringsformen (se avsnitt 7.3.1). Att som civilsamhällesorganisation få ta del av statliga bidrag är alltså inte en grundlagsskyddad rättighet (jfr prop. 2017/18:154 s. 27 f.). Någon sådan rätt följer inte heller av de internationella konventioner Sverige anslutit sig till.

Utredningen kan dock konstatera att en stor del av föreningslivet i Sverige finansieras av offentliga medel. Bidrag från det offentliga är en viktig inkomstkälla för flera föreningar (se prop. 2009/10:55 s. 166 och Ds 2018:13 s. 31). Beslut att avslå en ansökan om bidrag eller att återkräva ett beviljat bidrag kan därför få stora konsekvenser för en förening och i förlängningen påverka föreningens förutsättningar att verka.

Trots de konsekvenser som sådana beslut skulle kunna få för en- skilda föreningar bedömer vi att en organisation som nekas bidrag på grund av att den inte uppfyller demokrativillkor inte i grundlagens mening är hindrad från att utöva sin föreningsfrihet. Villkor om att en organisation för att få statsbidrag inte får bedriva verksamhet i strid med samhällets grundläggande värderingar kan inte heller anses innebära en inskränkning av föreningsfriheten enligt Europakonven- tionen eller övriga internationella åtaganden.

Statliga bidrag har också ofta demokratifrämjande motiv och det är därför rimligt att det offentliga ställer krav på att organisationer som får sådant stöd inte bedriver verksamhet i strid med dessa motiv.

329

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

Även om den som inte uppfyller alla villkor för ett bidrag inte där- igenom fråntas sin rätt att sammansluta sig, är det viktigt att över- väga vilka villkor som ska ställas och hur de ska utformas, för att säkerställa att de är relevanta och icke-diskriminerande mot vissa organisationer.

7.4Utgångspunkter för utredningens förslag till demokrativillkor

7.4.1Behovet av demokrativillkor i bidragsgivningen

Utredningens bedömning: Det är nödvändigt att ställa demokrati- villkor i bidragsgivningen till det civila samhället för att

1.förhindra stöd till verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar,

2.försäkra att bidragsgivningen sker i enlighet med övergripande politiska målsättningar och

3.försvara bidragens legitimitet.

I direktiven beskriver regeringen varför den anser att demokrati- villkor behövs. Utredningen menar att det kan finnas skäl att ytter- ligare förtydliga dessa motiv eftersom de har betydelse för hur ett demokrativillkor bör utformas och regleras. Dessutom innebär demokrativillkor en styrning av bidragsgivningen och ett behov av granskning, vilket kan påverka det civila samhällets oberoende och självständighet. Även av den anledningen är det viktigt att staten tyd- ligt förklarar varför villkor behöver ställas.

Förhindra stöd till verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar

Det huvudsakliga syftet med utredningen är enligt direktiven att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i reger- ingsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga

330

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

rättigheter. I direktiven betonas särskilt program- och målsättnings- paragrafens stadgande att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden (1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen). Det anförs vidare att en organisation som bedriver en verksamhet som motverkar eller strider mot samhällets grundläggande värderingar inte ska finansieras med allmänna medel.

Det allmänna är alltså ålagd att positivt verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden, för att alla män- niskor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, för att barns rätt tas till vara samt motverka diskriminering av människor. Statliga bidrag ska inte lämnas till verksamheter som står strid med de värderingar som det allmänna ska verka för och skydda. Liknande motiv till varför demokrativillkor måste uppställas i den statliga bi- dragsgivningen framförs av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund och 2017 års arvsfondsutredning (SOU 2018:18 s. 320 f.; SOU 2018:70 s. 147 f.).

Försäkra att bidragsgivningen sker i enlighet med övergripande politiska målsättningar

Demokrativillkor bör också ställas för att försäkra att bidragsgivningen inte står i strid med övergripande politiska målsättningar. Det gäller i första hand målet för politiken för det civila samhället. Enligt det nuvarande målet ska villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhället genom att bl.a. utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att på- verka den egna livssituationen eller samhället i stort. Förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden ska stärkas, både som röstbärare och opinionsbildare och med en mång- fald verksamheter (prop. 2009/10:55 s. 44). Att fördela bidrag till verk- samhet inom det civila samhället som inte är demokratisk står i strid med målsättningen för politiken. Det gäller även för de mål som riks- dagen fastställt för andra politikområden, t.ex. målet för politiken för mänskliga rättigheter om att säkerställa full respekt för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, målet för politi- ken mot diskriminering om ett samhälle fritt från diskriminering lik- som målet för jämställdhetspolitiken om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

331

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

Försvara bidragens legitimitet

Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället motiveras all- mänt sett av egenvärdet i ett fritt och oberoende civilsamhälle. Det framgår därför av propositionen En politik för det civila samhället att målsättningar och villkor för bidrag bör utformas med hänsyn till föreningslivets oberoende. Organisationerna ska kunna bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll och inblandning varför den stat- liga styrningen genom bidrag inte bör bli alltför omfattande (prop. 2009/10:55 s. 55). Denna relation bygger i stor utsträckning på att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan stat och civilsamhälle. Detta förtroende, liksom legitimiteten för de statliga bidragssyste- men, kan skadas om offentligt finansierade organisationer bedriver en verksamhet i strid med grundläggande demokratiska principer.

I överenskommelsen om åtgärder mot terrorism som slöts mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Center- partiet, Liberalerna och Kristdemokraterna den 7 juni 2017, där denna utredning aviseras, betonas att statsbidragen till det civila samhället är viktiga för ett fritt civilt samhälle och en levande demokrati. Av den anledningen uttrycker parterna i överenskommelsen att det är oacceptabelt när det förtroende samhället visar genom dessa stöd- ordningar inte respekteras utan tvärtom utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap. Av den sakpolitiska överenskommel- sen mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Liberalerna den 19 januari 2019, det s.k. januariavtalet, framgår också att inga offentliga medel ska utbetalas till föreningar eller reli- giösa samfund som genomför barnvigslar eller sanktionerar annan hedersrelaterad brottslighet.

Flera myndigheter har i de samråd utredningen genomfört beto- nat vikten av att bidragssystemet åtnjuter trovärdighet i samhället. De anser därför att det är viktigt att bidrag inte fördelas till odemo- kratisk verksamhet. Även organisationer inom det civila samhället har framfört till utredningen att det ligger i deras intresse att enbart organisationer som respekterar demokratins idéer får bidrag. Sam- mantaget är det av betydelse för såväl bidragssystemets som det civila samhällets trovärdighet att bidrag inte fördelas till verksamhet som bedrivs i strid med samhällets grundläggande värderingar.

332

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

7.4.2Demokrativillkor gällande organisationens syfte

Utredningens bedömning: Demokrativillkor gällande organisa- tionens syfte säkerställer inte att verksamheten är förenlig med samhällets grundläggande värderingar.

Någon ändring av nuvarande demokrativillkor gällande orga- nisationens syfte behövs inte.

I propositionen En politik för det civila samhället bedömer regeringen att villkor bör ställas om att en bidragsmottagande organisations syfte är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Även om det enligt regeringen är svårt att föreställa sig en situation där en organisation kan ha ett syfte som överensstämmer med syftet för statsbidraget, men som samtidigt strider mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, är det angeläget att uttryckligen utesluta organisationer med icke-demokratiskt syfte från möjlig- heten att få statsbidrag (prop. 2009/10:55 s. 155). Ett sådant speci- fikt villkor avseende organisationens syfte finns endast i förord- ningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. Däremot finns det bidrag som har ett demokratifrämjande syfte och villkor om att bidrag enbart lämnas till organisationer som har en verksamhet som stämmer överens med syftet. Det gäller t.ex. för- ordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen där syftet med stödet bl.a. är att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin” och förordningen (2005:1089) om stats- bidrag för kvinnors organisering där syftet med bidraget bl.a. är att ”främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen och i samhällslivet”.

Det är viktigt att det framgår av en förordning vad syftet med bidraget är, vilket regeringen betonar i propositionen. Ett demokra- tivillkor gällande organisationens syfte säkerställer emellertid inte att verksamheten är förenlig med samhällets grundläggande värder- ingar. Utredningen anser därför att det inte är nödvändigt att ställa ett sådant villkor i all bidragsgivning. En organisation kan t.ex. bidra till att stärka och utveckla demokratin om den syftar till att stimulera till ett samhällsengagemang, men den kan likväl strida mot sam- hällets grundläggande värderingar i andra avseenden, t.ex. om verk- samheten diskriminerar personer på grund av kön eller etnicitet. Mot

333

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

denna bakgrund lämnar inte utredningen ett förslag om hur ett demo- krativillkor gällande organisationens syfte bör utformas.

7.4.3Villkor om demokratisk uppbyggnad

Utredningens bedömning: Ett villkor om att den bidragsmotta- gande organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd bör ställas för de flesta bidragsformer, men säkerställer inte att verksamheten är förenlig med samhällets grundläggande värderingar.

Någon ändring av nuvarande demokrativillkor om demokratisk uppbyggnad behövs inte.

Villkor om att en bidragsmottagande organisation ska vara demo- kratiskt uppbyggd finns i 28 av de cirka 80 statsbidragsförordningar som utredningen har identifierat (se avsnitt 4.3.4). I den kommunala bidragsgivningen är villkor om demokratisk uppbyggnad vanligt före- kommande. Enligt 1986 års folkrörelseutredning ska demokratisk upp- byggnad ses som ett grundkrav i såväl den statliga som den kommu- nala bidragsgivningen (SOU 1987:37 s. 29). Enligt propositionen En politik för det civila samhället bör krav på att organisationen är demo- kratiskt uppbyggd gälla som ett villkor för statliga organisationsbidrag och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär. Det är av särskild betydelse att ställa krav på demokratisk uppbyggnad när det gäller fördelningen av organisationsbidrag eftersom sådana bidrag är ämnade för själva organiseringen i sig och inte för någon särskild verksamhet som organisationen genomför (prop. 2009/10:55 s. 156).

Såsom utredningen redogör för i avsnitt 5.2.3 ska en förening enligt rättspraxis ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtmin- stone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter föreningens angelägenheter för med- lemmarnas räkning. Kravet på demokratisk uppbyggnad innebär också en medlemsbaserad organisation, dvs. att organisationen har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är

334

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

demokratiskt uppbyggda. Alla medlemmar ska kunna påverka verk- samheten och kunna ställa styrelsen till ansvar. Det är också vanligt att bidragsgivare ställer krav på att medlemskapet i en organisation ska vara öppet för alla. Kravet om öppet medlemskap innebär i regel att en organisation inte får sätta upp diskriminerande regler för med- lemskapet om inte sådana är befogade utifrån syftet med organiser- ingen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 8.1.4.

Såsom framgår av avsnitt 3.3.1 kan föreningsdemokratin ses som en grundförutsättning för att det civila samhället ska uppfylla sin roll i demokratin. Organisationer som inte ger medlemmar möjligheter att påverka verksamheten kan inte på samma sätt som demokratiskt uppbyggda föreningar kanalisera enskilda individers intressen och åsikter och kan inte heller genom organisationsformen bidra till en demokratisk skolning. Målen för politiken för det civila samhället är därför delvis utformade utifrån idén om att det civila samhällets organisationer är demokratiskt uppbyggda, varför bidrag främst bör fördelas till sådana organisationer.

Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att det finns goda skäl att uppställa villkor om demokratisk uppbyggnad vid bidrags- givning. Det gäller i synnerhet vid fördelning av organisationsbidrag, men ett sådant villkor kan också vara rimligt när det kommer till verk- samhets- och projektbidrag. Att enskilda medlemmar har möjlighet att delta i och påverka verksamheten innebär troligen ett visst skydd mot att en verksamhet utvecklas i odemokratisk riktning. Ett krav på demokratisk uppbyggnad säkerställer emellertid inte att en orga- nisation agerar i enlighet med samhällets grundläggande värderingar. Det kan därför inte anses vara ett villkor som är nödvändigt att ställa i all bidragsgivning. Det finns också sammanslutningar i det civila samhället som i sin organisationsform inte är demokratiskt upp- byggda, men som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Det gäller t.ex. flera stiftelser och trossamfund. Några av de statliga bidragsförordningar som ställer krav på demokratisk uppbyggnad gör också undantag för stiftelser (se avsnitt 5.2.3). Stiftelsers avsak- nad av demokratisk form bör inte utesluta dem från möjligheten att få verksamhets- och projektbidrag (a. prop. s. 157).

Sammantaget anser utredningen att det inte är nödvändigt att i all bidragsgivning uppställa villkor om att en bidragsmottagande orga- nisation ska vara demokratisk uppbyggd. Villkoret om demokratisk

335

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

uppbyggnad upplevs också av de flesta myndigheter som oproblema- tiskt att tillämpa (se avsnitt 6.2.2). Utredningen bedömer att befint- liga villkor om demokratisk uppbyggnad i statsbidragsförordning- arna fungerar väl och föreslår därför inte någon ändring av villkoret.

7.4.4Demokrativillkor avseende organisationens verksamhet

Utredningens bedömning: Ett villkor som innebär att den bidrags- mottagande organisationens verksamhet inte är i strid med sam- hällets grundläggande värderingar ska ställas för bidrag till det civila samhället.

Utredningen gör i avsnitt 7.4.1 bedömningen att det grundläggande motivet för ett demokrativillkor i bidragsgivningen är att förhindra att offentliga bidrag lämnas till verksamhet som strider mot sam- hällets grundläggande värderingar. För att uppnå detta bedömer utred- ningen att ett villkor som innebär att verksamheten inte är i strid med samhällets grundläggande värderingar måste ställas för bidrag till det civila samhället, oavsett bidragsform och vilken författning som styr bidragsfördelningen. Denna bedömning ligger i linje med utred- ningens direktiv av vilka det framgår att det bör finnas ett ”särskilt villkor i de författningar som styr den statliga bidragsgivningen så att de ansvariga myndigheterna kan avslå en ansökan om de finner att en organisation agerar i strid mot samhällets grundläggande vär- deringar.”

7.4.5Problem med nuvarande demokrativillkor avseende verksamheten

Utredningens bedömning: Nuvarande demokrativillkor är inte enhetliga och tydliga och ger därför bristfälliga förutsättningar för en rättssäker och förutsägbar tillämpning.

Av direktiven går det att utläsa att det finns problem med nuvarande demokrativillkor avseende verksamheten. Ett problem som nämns är avsaknaden av enhetliga demokrativillkor, men också skillnader i tillämpning mellan olika myndigheter när det t.ex. handlar om att

336

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

respektera demokratins idéer. Det saknas vidare tillräcklig vägled- ning för tolkningen av förordningarna och av hur långtgående myn- digheternas granskning och kontroll av organisationerna ska vara. En anledning till detta är att rättspraxis på området är begränsad.

Utredningen redogör i kapitel 5 för de demokrativillkor som finns i statsbidragsförordningarna liksom i kommunernas och regionernas bidragsgivning och i kapitel 6 redovisas hur villkoren tillämpas i praktiken.

Avsaknaden av enhetliga demokrativillkor

Det finns demokrativillkor avseende verksamheten i 31 av de cirka 80 förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till det civila samhället. Dessa villkor skiljer sig åt bl.a. genom att antingen kräva att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer eller inte strida mot demokratins idéer. På kommunal nivå och regionnivå finns flera olika varianter av demokrativillkor.

Avsaknaden av likalydande demokrativillkor försvårar för de bi- dragsgivande myndigheterna att utveckla en gemensam tolkning av demokrativillkorets innebörd och kan därmed påverka den faktiska tillämpningen. Bristen på enhetlighet försvårar också för de ansökande organisationerna eftersom de måste förhålla sig till att olika villkor gäller för olika typer av bidrag. De kan inte på ett tillfredsställande sätt få kännedom om vad som förväntas av dem vid en bidrags- ansökan och vilka ageranden som skulle kunna leda till avslag eller återkrav.

Enhetlighet skulle underlätta erfarenhetsutbyte och samverkan mellan myndigheterna och göra det möjligt att utveckla en praxis för hanteringen av demokrativillkor som kan gälla gemensamt för olika bidrag och myndigheter. Sammantaget kan ett likalydande demo- krativillkor bidra till rättssäkerhet i bidragsgivningen.

Demokrativillkoren är otydligt formulerade

De demokrativillkor avseende verksamheten som i dag ställs i stats- bidragsförordningarna är i huvudsak utformade med två olika skriv- ningar; i sin verksamhet respekterar demokratins idéer eller bedri- ver/har en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. Även

337

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

om ordalydelserna tydligt skiljer sig åt berör inte förarbetena några skillnader i tolkningen av villkoren. Folkrörelseutredningen föreslog att det villkor som bör gälla för statsbidrag är att föreningens verk- samhet inte får strida mot demokratins idéer och överväger inte ett villkor med lydelsen att respektera (SOU 2007:66 s. 128).

I den efterföljande propositionen föreslår regeringen i stället att det villkor som bör gälla för bidragsgivningen är att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling (prop. 2009/10:55 s. 148). Det framgår inte av propositionen varför reger- ingen väljer att formulera villkoret så att organisationerna ska respek- tera demokratins idéer snarare än att verksamheten inte får strida mot dessa principer. Skrivningen att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer har fått genomslag och är den lydelse som i dag används i de flesta av de förordningar som tillkommit eller ändrats därefter.

Det är oklart om det i tillämpningen görs någon skillnad mellan villkoren respektera och inte strida mot. Villkoret att respektera skulle kunna uppfattas som strängare och innefatta ett krav på att organi- sationen agerar i enlighet med vissa demokratiska principer snarare än att den inte bryter mot dessa. Möjligen skulle skrivningen också kunna tolkas som att organisationen aktivt måste verka för att främja vissa demokratiska principer, t.ex. jämställdhet. Folkrörelseutred- ningen refererade till villkoret i lagen (1999:932) om stöd till tros- samfund enligt vilket ett trossamfund ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (SOU 2007:66 s. 130). Detta villkor innebär, enligt förarbetena, att organisationen ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet (prop. 1998/99:124 s. 64, se även prop. 2009/10:55 s. 157). På kommunal nivå finns det också villkor som är utformade med krav på att organisationen ska främja eller motverka vissa värderingar.

I den offentliga debatten framförs ibland att demokrativillkor bör utformas med positiva kriterier. Förslag till sådana villkor förordas t.ex. i några remissyttranden över betänkandet Statens stöd till tros-

338

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

samfund i ett mångreligiöst Sverige (se avsnitt 5.3.2). Enligt vår bedöm- ning skulle ett villkor som kräver att en organisation i sin verksamhet ska främja vissa demokratiska värderingar vara svårt att tillämpa rättssäkert eftersom det inte går att sätta några tydliga gränser för när en organisation främjar sådana värderingar och när den inte gör det. En organisation kan t.ex. bryta mot vissa demokratiska prin- ciper, men aktivt främja dem i andra avseenden. Ett villkor om att organisationernas verksamhet ska främja vissa demokratiska värde- ringar skulle därför vara svårt att tillämpa på ett likformigt sätt. Det skulle också vara svårare för organisationerna att förutse vilka ageranden som kan leda till att en ansökan om bidrag avslås eller att ett utbetalat bidrag återkrävs.

Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund menar i sitt betänkande att det är olämpligt att använda uttrycket bidra till i ett kriterium eftersom det gör det vagt och otydligt samt svårt att tillämpa i praktiken (SOU 2018:18 s. 322 f.). Det går inte att avgöra när villkoret inte uppfylls eftersom alla trossamfund på något sätt kan anses bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläg- gande värderingar. Detta var också en bedömning som flera myndig- heter instämde med i sina remissvar. Även 2017 års arvsfondsutred- ning gör en sådan bedömning (SOU 2018:70 s. 151). I en översyn av de statliga stöden till organisationer inom det civila samhället inom områdena integration, diskriminering, främlingsfientlighet, homo- fobi och andra former av intolerans samt nationella minoriteter förs också resonemang om formuleringen ”i sin verksamhet respektera demokratins idéer”. Villkoret anses inte innebära att staten ställer krav på att organisationerna aktivt ska verka för demokratins idéer utan att de i sin verksamhet inte får bryta mot dem (Ds 2015:38 s. 100).

Att ställa krav på att organisationer i sin verksamhet ska främja vissa demokratiska värderingar kan vidare ses som ett ingrepp i det civila samhällets oberoende. En organisering som sker med anled- ning av t.ex. ett hantverks- eller friluftsintresse kan vara demokratisk och öppen, men är inte nödvändigtvis inriktad på att aktivt främja vissa demokratiska värderingar.

I utredningens samråd med bidragsfördelande myndigheter fram- går att skrivningen att respektera i regel inte tolkas som ett krav på att en organisation ska främja demokratiska värderingar. Däremot har stöd vägrats när en organisation agerat i strid med vissa demo-

339

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

kratiska principer. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) har framfört till utredningen att myndigheten inte gör någon skillnad i tolkningen av villkor med lydelsen att respektera respektive inte strida mot. Det har inte heller framkommit att andra myndigheter gör olika tolkningar med anledning av skrivningarna. Av MUCF:s beslut att avslå ansökningar om bidrag från Sveriges Unga Muslimer och Sverigedemokratisk ungdom framgår att myndig- heten tidigare tolkat villkoret så att en organisation anses respektera demokratins idéer så länge som den ”håller sig inom vad som får ut- tryckas i Sverige, med hänsyn till grundlagsskyddade rättigheter”. Den tolkningen innebar att begränsningen i förordningen i praktiken blev mycket liten eftersom Sverige har ett starkt skydd för yttrande- och tryckfrihet. Myndigheten har därefter valt att göra en striktare tolkning av begreppet demokratins idéer (MUCF 2016-12-16 dnr 1255/16 och 1439/16 samt MUCF 2017). Med nuvarande ord- ning finns det följaktligen en risk att en ansökande organisation ges en felaktig bild av vad som förväntas av den.

Avsaknaden av vägledande förarbeten och praxis försvårar tillämpningen av demokrativillkoren

En svårighet vid tillämpningen av nuvarande demokrativillkor är att begreppet demokratins idéer inte är tydligt definierat i något förarbete. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår att kravet på att organisationen ska respektera demokratins idéer måste anses omfatta principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Förbudet mot diskriminering ska gälla alla diskrimineringsgrunder som förbjuds i diskrimineringslagen (2008:567) (prop. 2009/10:55 s. 155 ff.). I några av statsbidragsför- ordningarna är villkoret om att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer kombinerat med skrivningar om prin- ciperna om jämställdhet mellan könen, strävan efter att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, jämlikhet samt respekt för alla människors lika värde och rättigheter. Normgivaren har inte förtyd- ligat hur dessa principer ska tolkas eller tillämpas vid bidragsgiv- ningen.

Tillsammans med demokrativillkorets generella utformning, inne- bär avsaknaden av anvisningar att det är svårt för myndigheter och

340

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

organisationer att bedöma vilka ageranden som medför ett avslag av ansökan eller återkrav. Ett flertal myndigheter har framfört till ut- redningen att de inte vet hur demokrativillkoren ska tillämpas i prak- tiken eftersom det inte finns någon tydlig vägledning för tolkningen (se avsnitt 6.2.2). Avsaknaden av vägledande förarbeten och en be- gränsad praxis, i kombination med demokrativillkorens utformning, försvårar bidragsgivarnas tillämpning av villkoren. Det kan befaras att bristen på tydlighet i det avseendet lämnar myndigheterna ett alltför stort tolkningsutrymme vid tillämpningen, vilket skulle kunna få konsekvenser för rättssäkerheten om myndigheterna får allt fler bidragsansökningar som är svåra att bedöma i demokratihänseende. Det finns därför ett behov av att utforma tydligare och enhetliga villkor för att skapa bättre förutsättningar för ett rättssäkert besluts- fattande. Hittills är dock MUCF den enda statliga myndighet som har fattat beslut om att avslå bidragsansökningar med anledning av demokrativillkoret avseende organisationens verksamhet inte an- setts vara uppfyllt.

7.4.6Ett demokrativillkor som uttryckligen anger de ageranden som leder till vägrat bidrag

Utredningens bedömning: Ett demokrativillkor bör uttryckligen ange vilka ageranden som leder till vägrat bidrag.

Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.4.5 är nuvarande demokrati- villkor inte enhetliga och tydliga. Beslutsfattare har därför svårt att tillämpa dem med tillfredställande rättssäkerhet och förutsägbarhet. Utredningen har analyserat några tänkbara alternativa demokrativill- kor, vilka presenteras i det följande.

Ett demokrativillkor som ställer krav på att verksamheten inte ska strida mot nationell rätt

En tänkbar modell för ett demokrativillkor är att ställa krav på att den verksamhet en bidragsmottagande organisation bedriver inte strider mot nationell rätt. Gällande nationell rätt är beslutad i demokratisk

341

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

ordning och kan på så vis ses som förhållningsregler som represen- terar samhällets grundläggande värderingar. En organisation som bryter mot nationell rätt skulle därför kunna ses som en organisation som inte respekterar demokratins idéer. Ett sådant demokrativillkor skulle tillfredsställa kraven på tydlighet och förutsägbarhet.

Ett demokrativillkor som ställer krav på att verksamheten inte ska strida mot nationell rätt förordas bl.a. i Kulturrådets och Rörelse- folkhögskolornas Intresseorganisations remissyttranden över betän- kandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Detta diskuteras också i betänkandet där det förs fram flera skäl emot att utforma ett demokrativillkor med krav på att respektera nationell rätt. Ett skäl som nämns är att det skulle få oproportionerliga kon- sekvenser om en organisation skulle förlora sitt stöd vid varje form av överträdelse av nationell rätt. Det skulle t.ex. kunna röra sig om en organisation som i sina lokaler brutit mot brandsäkerhetsföre- skrifter eller som inte sänt in en inkomstdeklaration i tid. Sådana överträdelser kan anses klandervärda, men kan inte avgöra om en organisation lever upp till grundläggande demokratiska värderingar (SOU 2018:18 s. 331).

Möjligen skulle villkoret kunna utformas så att endast allvarligare lagbrott ska ligga till grund för vägrade bidrag, men en sådan ordning skulle kunna leda till svåra gränsdragningsproblem (ibid.). Dess- utom kan det finnas ageranden som inte är otillåtna enligt nationell lag, men som ändå bör leda till beslut om vägrat bidrag. Det skulle t.ex. kunna gälla en organisation som försvarar eller rättfärdigar an- vändandet av våld, kränkningar eller diskriminering, vilket vi utveck- lar i avsnitt 8.1.5.

Ett problem med att använda respekten för nationell rätt som demo- krativillkor är den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2 i Europakon- ventionen. Den innebär att den som anklagats för brott ska anses oskyl- dig så länge det inte finns en fällande dom. Myndigheten skulle därför inte kunna göra självständiga bedömningar vad gäller brottsanklagelsen utan behöva invänta det straffrättsliga förfarandet. Det skulle inne- bära att bidragsprövningen blir onödigt långsam (SOU 2018:18 s. 331 och 334 f.).

342

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

2017 års arvsfondsutrednings förslag till demokrativillkor

I sitt betänkande En arvsfond i takt med tiden föreslår 2017 års arvs- fondsutredning ett demokrativillkor som ska gälla för stöd som för- delas av Arvsfondsdelegationen (se avsnitt 5.3.4). Enligt förslaget ska stöd inte få lämnas till en organisation som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism eller i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Arvsfondsutredningen menar att det är särskilt angeläget att motverka terrorism och att terroristbrott är några av de allvarligaste överträdelser av de värden och principer som de demokrativillkor som finns i dag är avsedda att skydda. Ett villkor om att en organi- sation inte får främja, uppmana till eller försvara terrorism är tydligt och lätt att tillämpa eftersom det omfattar gärningar inom ett avgränsat straffrättsligt sammanhang (SOU 2018:70 s. 153 f.).

Villkoret riskerar dock enligt vår uppfattning att få ett begränsat tillämpningsområde eftersom ett flertal organisationer, såsom de i debatten ofta omnämnda Nordiska motståndsrörelsen och Muslimska brödraskapet, inte skulle omfattas eftersom de inte ansetts vara terroristorganisationer. Ett annat särskilt problem med att formu- lera ett villkor om terrorism är att beslutsfattande myndighet behö- ver fastställa om ett visst agerande är att anse som terrorism. I vissa avseenden är detta oproblematiskt, t.ex. om en organisation uttalar stöd för en terrorklassad organisation. Det är inte ett brottsligt agerande, men tillräckligt klandervärt för att motivera att en ansökan om bidrag avslås. I det fall en organisation främjar eller uppmanar till terrorism bör den givetvis inte få stöd, men eftersom ett sådant agerande även kan vara brottsligt kan ett avslagsbeslut uppfattas som att en myndighet har bedömt den straffrättsliga skuldfrågan. Arvs- fondsutredningen argumenterar för att en tillämpning av ett sådant villkor får anses förenlig med oskuldspresumtionen, så länge besluts- myndigheten inte gör något uttalande avseende straffrättslig skuld (a.a. s. 164). Ett beslut om att vägra en organisation bidrag på grund- val av att den bedömts ha uppmanat till eller främjat terrorism skulle dock enligt vår mening ändå kunna uppfattas som ett uttalande om straffrättslig skuld. Av denna anledning är ett demokrativillkor som explicit uttrycker ett förbud mot att försvara, uppmana till eller främja terrorism mindre lämpligt. Detta omfattas dessutom i huvudsak av den andra delen av villkoret, nämligen att stöd inte får lämnas till en organisation som ”i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter”.

343

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

Enligt Arvsfondsutredningen är ett villkor som uttryckligen näm- ner terrorism en markering om att offentliga medel inte ska gå till sådan verksamhet. Att i villkoren för ett bidrag till det civila sam- hället, vilket har en demokratifrämjande målsättning, nämna begrep- pet terrorism kan dock enligt vår mening för många organisationer uppfattas som en underförstådd uppfattning att det inom det civila samhället är vanligt förekommande med organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism. En sådan invändning hade även MUCF i sitt remissvar till utredningen (se avsnitt 5.3.4).

Arvsfondsutredningen föreslår också att stöd inte får lämnas till en organisation som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Villkoret är inte helt olikt de villkor om att respektera demokratins idéer som i dag finns i flera bidragsförordningar. Genom att referera till mänskliga rättigheter blir villkoret dock tydligare än hänvisningen till demokratins idéer och därigenom skyddas också de flesta av de grundläggande värderingar som program- och målsättningsstadgandet i regeringsformen vilar på. Samtidigt skulle ett sådant villkor behöva tolkas av myndigheterna eftersom olika mänskliga rättigheter kan komma att ställas mot varandra och det kan uppstå svåra avväg- ningar. Det är möjligt att vissa av de ageranden som bedömts strida mot nuvarande demokrativillkor i statsbidragsförordningarna inte skulle omfattas av det föreslagna villkoret. Det är t.ex. inte säkert att en organisation som nyttjar sin rätt till yttrandefrihet och uttrycker stöd för en våldsbejakande rörelse skulle kunna vägras stöd, vilket har varit fallet i några av de avslagsbeslut som MUCF fattat. Be- greppet mänskliga rättigheter är dessutom mycket vitt och omfattar både deklarationer och konventioner som kan vara bindande eller icke-bindande och som ställer olika krav på efterföljande. Ett demo- krativillkor som uppställer ett krav om respekt för mänskliga rättig- heter tillgodoser därmed inte myndigheternas och civilsamhälles- organisationernas önskemål om tydlighet och konkretion. Flera remissinstanser, såsom Kammarkollegiet, Diskrimineringsombuds- mannen och MUCF, har också i sina remissvar framfört att villkorets breda utformning kan medföra tolknings- och tillämpningsproblem (se 5.3.4). Sammantaget anser vi därför att ett demokrativillkor för statsbidrag till det civila samhället behöver utformas med en mera konkret lydelse än ett generellt krav om att respektera mänskliga rättigheter.

344

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

Ett demokrativillkor som utgår från förslaget i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige

I kapitel 5 redogör vi för det förslag till demokratikriterier som Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund föreslår (se avsnitt 5.3.2). Förslaget är utformat på så sätt att trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället ska exkluderas från stöd. Utredningen föreslår fem exkluderingsgrunder som är utformade utifrån de grundläggande värderingar som anges i regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande och som kan anses som skyddsvärda (SOU 2018:18 s. 332 ff.). Skälet till att demokratikriterierna utformats på detta sätt är att Europakonventionens bestämmelser om religionsfrihet ger ett starkt skydd för trossamfundens inre liv. Det måste därför framgå tydligt i lag när staten får utvärdera trossamfundens verksamhet och under vilka förutsättningar stöd ska vägras.

Såsom vi redogör för i avsnitt 7.3.5 behöver inte föreningsfri- heten beaktas för bidrag till det civila samhället i samma utsträckning som religionsfriheten i stödet till trossamfunden. Däremot skulle de fördelar som ett konkret utformat demokrativillkor ger för tillämp- ning och förutsägbarhet gälla såväl för bidrag till det civila samhället som för det statliga stödet till trossamfund. Genom att uttryckligen ange ageranden som leder till ett vägrat stöd minskar bedömnings- utrymmet i beslutsfattandet, vilket är eftersträvansvärt när det gäller demokrativillkoret. Konkretion ger vägledning för myndigheterna beträffande vilka aspekter av en verksamhet ska granskas och kon- trolleras och ger dem bättre förutsättningar att bedöma lika fall lika. Det skapar också trygghet för bidragsmottagande organisationer eftersom de lättare kan förutse vad som förväntas av dem och vilka ageranden som kan leda till ett avslag.

Det finns dock nackdelar med att utforma ett demokrativillkor utifrån uttryckligen angivna ageranden. Med ett konkret utformat villkor kan normgivaren missa ageranden som är i strid med sam- hällets grundläggande värderingar, men som inte förutsågs när vill- koret utformades. Villkoret kan också behöva ändras i det fall gällande lagstiftning förändras liksom om det sker generella värderingsför- ändringar i samhället. Dessa nackdelar får vägas emot de fördelar som följer med att demokrativillkoret blir förutsägbart och tydligt. Därutöver är det av betydelse att tolkningen och tillämpningen av

345

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

demokrativillkor inte kan påverkas av tillfälliga värderingsföränd- ringar i samhällsdebatten. Det finns därför skäl att utforma villkoret utifrån sådana värderingar som är av grundläggande betydelse för det demokratiska samhället och styrelseskicket och som är stabila över tid.

Det förslag med exkluderingsgrunder som Utredningen om över- syn av statens stöd till trossamfund lämnade har remitterats och en majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget, bl.a. Justitie- kanslern, Justitieombudsmannen och flera bidragsfördelande myn- digheter såsom Socialstyrelsen, MUCF, Delegationen mot segregation och Kammarkollegiet. Kritik mot förslaget har emellertid framförts av bl.a. Diskrimineringsombudsmannen och Barnombudsmannen som båda anser att några av exkluderingsgrunderna skulle få ett för begränsat tillämpningsområde.

Även 2017 års arvsfondsutredning är kritisk till förslaget och menar att vissa klandervärda odemokratiska ageranden inte omfattas av exkluderingskriterierna medan andra jämförelsevis mindre straff- värda ageranden gör det. I andra avseenden kan exkluderingsgrun- derna vara väldigt omfattande och därigenom vaga. Det gör dem svårtillämpade (SOU 2018:70 s. 151 f.). Arvsfondsutredningen menar sammantaget att det finns en risk med att välja ut vissa rättigheter eftersom det kan bli inkonsekvent och leda till att villkorets tillämp- ningsområde blir mindre tydligt än vad som avsetts.

Invändningen mot tydligt utformade exkluderingsgrunder är rele- vant. Det är inte lämpligt att utforma ett villkor på en sådan detalj- nivå att alla ageranden som skulle kunna leda till ett vägrat stöd anges. En viss generalisering är nödvändig. Vi anser dock av skäl som nämns ovan att det inte är lämpligt att i likhet med 2017 års arvs- fondsutredning utforma ett förslag som både består av en konkret del gällande terrorism och en mycket allmänt hållen del gällande mänskliga rättigheter. Vår bedömning är att den modell med exklu- deringsgrunder som Utredningen om översyn av statens stöd till tros- samfund föreslagit är en bra utgångspunkt för ett förtydligat demo- krativillkor. Däremot är det nödvändigt att anpassa villkoret för att dess tillämpningsområde ska bli ändamålsenligt och relevant för bidragsgivningen till det civila samhället.

346

SOU 2019:35

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

7.4.7Ett demokrativillkor som skyddar grundläggande värderingar i ett demokratiskt samhälle

Utredningens bedömning: Ett demokrativillkor för verksam- heten bör utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekt för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket.

Det huvudsakliga syftet med ett demokrativillkor är att förhindra offentlig finansiering av verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar. Det svenska samhällets grundläggande värderingar kommer till uttryck i regeringsformens program- och målsättningsstadgande och genom de grundläggande fri- och rättig- heter som regeringsformen tillförsäkrar var och en gentemot det all- männa. Såsom vi redogör för i avsnitt 7.2 uttrycker program- och målsättningsstadgandet värderingar om respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Bestäm- melsen ålägger det allmänna att trygga den enskildes välfärd, främja en hållbar utveckling, verka för demokratins idéer och värna den enskildes privat- och familjeliv, verka för delaktighet, jämlikhet och barns rätt, motverka diskriminering samt främja nationella mino- riteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv. Staten ska positivt verka för att dessa rättigheter skyd- das, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas.

Utredningen anser att ett demokrativillkor för den statliga bidrags- givningen bör utformas med utgångspunkt i de värden som uttrycks i program- och målsättningsstadgandet. Stadgandet omfattar emellertid värden av olika karaktär och statens åläggande i förhållande till dessa värderingar skiljer sig åt. Det allmännas ansvar att trygga social välfärd är exempelvis inte av sådan karaktär att det kräver att staten upp- ställer villkor om att offentliga medel fördelas till verksamhet som står i strid med sådana värden. Värden som anknyter till program- och målsättningsstadgandets portalstadgande om respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och vär- dighet har däremot staten ett ansvar att skydda mot angrepp. Det framgår av regeringsformen och de konventioner avseende mänsk- liga rättigheter som Sverige anslutit sig till att staten är skyldig att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Vidare har staten enligt Europakonventionen (artikel 17) och FN:s

347

Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor

SOU 2019:35

allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 30) en särskild skyldighet att se till att en individ eller en grupp inte kränker eller inskränker en annan individs fri- och rättigheter. Staten har också enligt barnkonventionen en särskild skyldighet att skydda och förverkliga barns rättigheter. Följaktligen har staten i dessa avseen- den skyldigheter att försäkra och skydda en persons grundläggande fri- och rättigheter gentemot andra individer. Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att ett demokrativillkor måste utfor- mas så att en verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar om respekt för alla människors lika värde och enskildas grundläggande fri- och rättigheter inte finansieras med offentliga medel.

Utöver de värden i program- och målsättningsstadgandet som avser människors grundläggande fri- och rättigheter är det av sär- skild betydelse att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte fördelas till organisationer som motarbetar det demokratiska styrelse- skicket. Enligt regeringsformen bygger den svenska folkstyrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Det kan därför aldrig vara accepterat att utöva, rättfärdiga, främja eller uppmana till våld eller andra utomparlamentariska metoder för att uppnå en ideologiskt eller religiöst motiverad målsättning. Sverige har också särskilda skyldigheter rörande bekämpandet terrorism som följer av internationella konventioner, däribland FN:s internationella kon- vention om bekämpande av finansiering av terrorism från år 1999 (finansieringskonventionen), liksom av EU-rätt, såsom terrorism- direktivet (EU) 2017/541. Dessa åtaganden innebär att det är av sär- skild vikt att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte finan- sierar verksamhet som den är ålagd att förebygga eller förhindra. Med dessa utgångspunkter föreslår utredningen ett förtydligat demo- krativillkor för verksamheten i kapitel 8.

348

8 Förslag till demokrativillkor

8.1Utredningens förslag till demokrativillkor

Utredningens förslag: Bidrag ska inte få lämnas till en organisa- tion om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verk- samheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Utredningen har i kapitel 7 gjort bedömningen att det demokrati- villkor som ska ställas för bidrag till det civila samhället är att en bidrags- mottagande organisations verksamhet inte ska vara i strid med sam- hällets grundläggande värderingar. Vi har vidare bedömt att det i ett sådant demokrativillkor för verksamheten uttryckligen bör anges vilka ageranden som leder till vägrat bidrag. Villkoret bör utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekten för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket. Det är dock inte möjligt att på detaljnivå ange alla ageranden som utesluter att statsbidrag lämnas till en organisation utan en viss generalisering är nödvändig. Vi menar att agerandena kan sammanfattas i fyra punkter. Bidrag ska vägras en organisation som (1) utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, (2) diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen

349

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

om alla människors lika värde, (3) rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller (4) motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Vi föreslår att dessa fyra punkter anges i den bestämmelse som reglerar demokrativillkoret för verksamheten.

I de inledande avsnitten redogör vi för vilka aktörer som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret och i vilka samman- hang som demokrativillkoret ska vara gällande (8.1.1 och 8.1.2).

Iföljande avsnitt utvecklas närmare vilka ageranden som bestämmel- sen avser att träffa och som alltså medför att statsbidrag inte ska lämnas till en organisation (8.1.3–8.1.6). Därefter redogör vi för ut- rymmet för att bevilja bidrag om det finns särskilda skäl, tidsgränser och hur demokrativillkoret förhåller sig till annan lagstiftning (8.1.7–8.1.9). Avslutningsvis berörs vissa bevisfrågor (8.2). I kapitlet avses med ”myndigheter” såväl statliga myndigheter som organisa- tioner som har i uppgift att fördela statsbidrag.

8.1.1Organisationens och företrädarnas agerande

Villkor för statsbidrag uppställs för organisationer och det är därmed förhållandena i organisationen och organisationens agerande som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret. Det kan vara inne- hållet i organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, verksamhets- plan eller andra dokument som härrör från organisationen, t.ex. på en webbplats, som utesluter statsbidrag. Det kan också vara en organi- sation som juridisk person som agerar på ett sådant sätt att demokrati- villkoret inte är uppfyllt. Det är dock ofta så att det är organisationens företrädare som agerar. Utredningen anser därför att demokrati- villkoret ska omfatta inte bara ageranden av organisationen i sig utan också av dess företrädare. En organisation kan i vissa fall även lastas för medlemmars, inbjudna föreläsares och samarbetsorganisationers agerande. När utredningen i avsnitt 8.1.3–8.1.6 beskriver de ageran- den som är i strid med demokrativillkoret avses både ageranden från organisationen och från dess företrädare, även om endast organisa- tionen anges.

350

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

Företrädare

Det är inte alltid självklart vem som kan anses vara företrädare för en ideell verksamhet. Begreppet ”företrädare” bör enligt utredningen avse såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen. Företrädare är alltså de personer som ingår i organisationens förvaltande organ, t.ex. styrelseledamöter, och de personer som det förvaltande organet utsett för att teckna organisa- tionens firma eller för att ha andra funktioner i organisationen, t.ex. kassör eller sekreterare.

Även den som är anställd av organisationen eller annars utsedd av organisationen att utföra ett visst uppdrag kan vara en sådan före- trädare som omfattas av demokrativillkoret. För att en anställd eller uppdragstagare ska anses som en företrädare bör det krävas att per- sonens anställning eller uppdrag i någon mån innefattar att företräda organisationen utåt, t.ex. som ledare vid en idrotts- eller bildnings- verksamhet eller som religiös ledare i en församling. Personer som är anställda eller som utför uppdrag utanför organisationens kärn- verksamhet, t.ex. som lokalvårdare eller för att hantera föreningens ekonomiska redovisning, ingår normalt sett inte i företrädarkretsen. Inom det civila samhället bedrivs verksamheter ofta med hjälp av betydande ideella insatser. Personer som verkar ideellt för en organi- sation kan anses vara företrädare för organisationen om personen har ett uppdrag att t.ex. sprida information om organisationen eller vara ledare vid ett arrangemang eller en verksamhet som organisationen anordnar.

Eftersom en organisation kan hållas ansvarig för företrädarnas agerande bör en organisation som vill erhålla statsbidrag utse sina företrädare med omsorg. Organisationen bör också informera före- trädarna om vad som förväntas av dem i verksamheten med avseende på demokrativillkoret. Organisationen kan också överväga om det finns behov av utbildning för företrädarna i frågor som rör samhällets grundläggande värderingar.

351

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

Medlemmar

En organisation bör även kunna ställas till svars för enskilda med- lemmars agerande. Om organisationen låter en medlem representera organisationen i något sammanhang, t.ex. genom att uttala sig offent- ligt i en fråga, så får medlemmen anses företräda organisationen. Vad medlemmar i en organisation gör i privata sammanhang kan organi- sationen normalt sett inte ansvara för. Om ett antal av organisatio- nens medlemmar systematiskt agerar i strid med demokrativillkoret utan att organisationen vidtar några åtgärder kan det dock ifråga- sättas vilka värderingar organisationen i sig står för och om verksam- heten strider mot demokrativillkoret. Ett exempel kan vara att flera av organisationens medlemmar även är aktiva i eller medlemmar i en anti-demokratisk organisation.

Föreläsare

Det förekommer ofta att organisationer ger personer som inte till- hör organisationen ett utrymme att agera i verksamheten. Det kan t.ex. vara fråga om att organisationen anlitar en föreläsare eller bjuder in en talare vid en aktivitet som organisationen anordnar. En organisation måste enligt utredningen även anses ha ett ansvar för de personer som den ger ett sådant utrymme. Vilket ansvar som i varje sådant fall kan läggas på organisationen får bedömas utifrån omstän- digheterna i det enskilda fallet. Hänsyn kan bl.a. tas till om en före- läsare har bjudits in i ett sammanhang där enskilda åsikter inte får stå oemotsagda, t.ex. för att delta i en debatt. Om det är allmänt känt att en föreläsare agerat på ett sätt som är i strid med demokrati- villkoret, t.ex. genom att förespråka våld eller hetsa mot individer eller grupper, och organisationen anlitar föreläsaren så måste organi- sationen anses agera på motsvarande sätt som föreläsaren. En organi- sation bör därför nogsamt överväga vilka personer den ger utrymme för i verksamheten.

352

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

Samarbetsorganisationer, riksorganisationer och paraplyorganisationer

Det är vanligt att organisationer samarbetar med andra organisatio- ner och ingår i olika former av samarbetsorganisationer. Det kan vara riksorganisationer i vilka det ingår flera medlems- eller lokalföre- ningar. Vissa sådana organisationer består av medlems- eller lokal- föreningar som har ett nära samarbete med varandra medan andra är mer löst sammansatta (SOU 2016:13 s. 78). En riksorganisation kan t.ex. ta emot bidrag centralt och fördela det vidare till sina medlems- eller lokalorganisationer. Det är också vanligt med s.k. paraplyorgani- sationer som samlar organisationer med en särskild inriktning eller organisationer som vill samverka kring vissa frågor. Relationerna organisationerna emellan är ofta svagare i en paraplyorganisation än i en riksorganisation. Centralt kan en paraplyorganisation ta emot bidrag utan att fördela det vidare till medlemsorganisationerna.

För att en organisation ska anses uppfylla demokrativillkoret bör det enligt utredningen också krävas att organisationens samarbets- organisationer uppfyller villkoret. Det innebär att en riksorganisa- tion måste anses vara ansvarig för sina medlems- eller lokalföre- ningar liksom deras företrädare. Även en paraplyorganisation måste ställas till svars för situationer då deras samarbetsorganisationer agerar i strid med demokrativillkoret. Paraplyorganisationen måste dock ges tid och utrymme för att agera mot en sådan organisation, vilket kan kräva att det sker en omröstning vid en medlemsstämma eller årsmöte.

8.1.2Inom ramen för verksamheten

Demokrativillkoret ska säkerställa att en organisation som får bidrag har en verksamhet som är förenlig med samhällets grundläggande värderingar. Enligt utredningen bör en organisation ansvara för de ageranden som sker inom ramen för organisationens verksamhet. Det är alltså ageranden som har en koppling till organisationen och dess verksamhet som ska bedömas. Det civila samhällets organisa- tioner verkar på många olika sätt. Med inom ramen för verksam- heten avses därför i vid bemärkelse de sammanhang som en organi- sation förekommer i. Aktiviteter som organisationen själv anordnar, såväl interna som externa, är uppenbart en del av verksamheten. Även när en person i egenskap av företrädare deltar i sammanhang

353

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

som anordnats av annan aktör, t.ex. vid en konferens eller en utbild- ning, ansvarar organisationen för dennes agerade. Företrädares agerande i helt privata sammanhang, utan samband med företräda- rens roll eller funktion i organisationen, bör organisationen som regel inte lastas för. Det kan förväntas uppkomma gränsdragnings- frågor om huruvida ett agerande kan kopplas till organisationen eller ej, t.ex. om en företrädare närvarar i ett extremistiskt sammanhang eller uttrycker sig på ett sätt som är oförenligt med principen om alla människors lika värde på en för allmänheten tillgänglig plattform i sociala medier. Bedömningen får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet med beaktande av vem företrädaren är, vad före- trädaren gjort och i vilket sammanhang. Personer som är centrala i en organisation, t.ex. en ordförande, en generalsekreterare, en religiös eller politisk ledare, får ofta anses representera organisationen i vidare bemärkelse.

8.1.3Våld, tvång eller hot

Enskilda tillförsäkras i förhållande till det allmänna ett antal grund- läggande fri- och rättigheter genom 2 kap. regeringsformen och internationella konventioner. Fri- och rättigheterna omfattar bl.a. opinionsfriheter, rätt till kroppslig integritet och rörelsefrihet, rätts- säkerhet, skydd mot diskriminering, egendomsskydd, upphovsrätt, näringsfrihet, utbildning och forskning. Kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter kan således omfatta en mängd olika ageranden. Vissa fri- och rättigheter avser typiskt sett endast relatio- nen mellan enskilda och det allmänna, såsom rätt till domstolspröv- ning, rätt till utbildning och skydd för forskning. Det finns inte skäl att skydda sådana rättigheter genom ett demokrativillkor vid statlig bidragsgivning. Såsom utredningen redogör för i avsnitt 7.4.7 har staten däremot en långtgående skyldighet att skydda enskilda mot kränk- ningar från andra individer och grupper. Detta är särskilt angeläget i fråga om kränkningar som står i strid med samhällets grundläggande värderingar om den enskilda människans frihet och värdighet.

Enskildas rätt till kroppslig integritet och personlig frihet, dvs. skydd mot fysiska och psykiska angrepp, är grundläggande i ett demokratiskt samhälle. En organisation eller en företrädare som ut-

354

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

övar våld, tvång eller hot ska därför enligt vår bedömning inte be- viljas statsbidrag för sin verksamhet. Det kan röra sig om en organi- sation eller en företrädare som med våld, tvång eller hot förmår med- lemmar eller enskilda att agera i enlighet med religiöst, politiskt eller kulturellt motiverade regler eller normer. Av Europarådets konven- tion om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet från 2011 (Istanbulkonventionen) framgår att staten ska säkerställa att kultur, sedvänja, religion, tradition eller så kallad heder inte ska kunna betraktas som ett rättfärdigande av någon våldshandling (artikel 12.5). Enligt konventionen är staten skyldig att effektivt skydda enskilda mot både psykiska och fysiska angrepp från andra enskilda. En organisation som skapar möjligheter för eller underlättar våld, hot eller trakasserier av sådan karaktär ska självklart inte beviljas stöd (se avsnitt 8.1.5). Agerandet kan rikta sig såväl mot allmänheten som mot medlemmarna i organisationen. Det kan t.ex. vara fråga om organisationer eller företrädare som använder våld eller hot i förhållande till enskilda eller grupper för att påverka eller tysta en opposition. Det kan också handla om organisationer eller företrädare som på andra sätt begränsar enskildas fri- och rättigheter i det offentliga livet genom trakasserier, näthat eller ofredande. En organisation som begränsar sina medlemmars rättigheter, t.ex. att utöva sin yttrandefrihet eller lämna organisationen, bör enligt utred- ningen inte heller beviljas bidrag. Det kan t.ex. röra sig om att en företrädare skickar hotfulla sms till andra medlemmar i syfte att på- verka hur de röstar vid ett medlemsmöte. Medlemmar ska ha möjlig- het att tillhöra andra sammanslutningar, men vissa inskränkningar kan vara motiverade om det rör t.ex. politiska organisationer som kan kräva en lojalitet från medlemmar och att de inte tillhör andra konkurrerande organisationer.

Handlingar som inte medvetet syftar till att kränka, t.ex. våld som utövats i nödvärn, nöd eller liknande, bör inte diskvalificera för stöd. Detsamma bör självfallet gälla gärningar som är del av en idrott eller aktivitet där båda gett samtycke, t.ex. inom boxning eller andra kamp- sporter.

355

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

Andra otillbörliga ageranden

Alla kränkningar av enskildas kroppsliga integritet eller personliga frihet innefattar emellertid inte våld, tvång eller hot. Så är t.ex. fallet med många sexualbrott. Det kan t.ex. handla om en idrottsledare som olovligen fotograferar personer i ett omklädningsrum eller som utsätter medlemmar för sexuella trakasserier. Organiserad brottslig- het i form av handel med eller exploatering av människor innefattar ofta ett utnyttjande av att en person befinner sig i en utsatt belägen- het, t.ex. lever i flyktingskap eller under ekonomiskt svåra förhållan- den. Även ageranden som visserligen inte innefattar våld, tvång eller hot, men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grund- läggande fri- och rättigheter bör därför enligt utredningens upp- fattning vara diskvalificerande för bidrag. Med uttrycket otillbörligt sätt avses t.ex. att organisationen eller företrädaren vilseleder en person, dvs. förmedlar en oriktig uppfattning om något förhållande. Otillbörligt är också ett utnyttjande av en persons utsatta ställning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställnings- eller lydnadsför- hållande, sjukdom eller funktionsnedsättning. Det kan t.ex. röra sig om en religiös ledare, eller en annan företrädare som en medlem har ett lydnadsförhållande till, som upprätthåller informella regler genom hedersförtryck eller som uppmanar en enskild att inte anmäla en miss- tanke om brott till polis.

Kränkningar av barn

Barn är ofta i en utsatt ställning och deltar inte alltid i en förening eller organisation av egen fri vilja. Barn har särskilda rättigheter, vilka bl.a. framgår av barnkonventionen. Enligt denna är den svenska staten skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp (artikel 19.1). Det innebär att kränkningar av barns fri- och rättigheter måste bedömas som särskilt allvarliga. Utred- ningen anser därför att om en organisation eller dess företrädare ut- övar våld, hot eller tvång eller på annat otillbörligt sätt kränker barn ska den inte vara berättigad till bidrag (jfr SOU 2018:18 s. 341). Det kan handla om uppmaningar om att barn inte ska kunna ta del av

356

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

utbildning, hälsovård eller sjukvård eller den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt barnkonventionen.

8.1.4Icke-diskriminering och alla människors lika värde

Principerna om icke-diskriminering och alla människors lika värde tillhör de grundläggande fri- och rättigheterna. Utgångspunkten är att diskriminering av enskilda individer eller grupper och bristande respekt för alla människors lika värde inte accepteras i ett demo- kratiskt samhälle. I såväl nationell som europeisk och internationell kontext har det på senare tid uttryckts en oro för framväxten av främlingsfientliga politiska rörelser som framför uppfattningar som är i strid med dessa grundläggande principer (se t.ex. Council of Europe 2018). Utredningen anser därför att det är av vikt att i ett demokrativillkor uttryckligen ange att överträdelser av principerna om icke-diskriminering och alla människors lika värde utesluter stat- ligt stöd. Det är en tydlig markering av statens avståndstagande från sådana uppfattningar.

Principerna framgår av regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande som anger att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och ålägger det allmänna att motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ur- sprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Principerna har även kommit till uttryck i diskriminer- ingslagen (2008:567), vilket utredningen redogör för i avsnitt 7.2.5. Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering baserad på någon av de uppräknade diskrimineringsgrunderna inom vissa angivna samhälls- områden, t.ex. inom arbetsliv, utbildning eller allmänna samman- komster. Det kan t.ex. vara fråga om att organisationen inte anställer personer av visst kön eller med viss etnisk tillhörighet. Organisa- tioner som diskriminerar individer eller grupper på sådana grunder och i sådana situationer kan enligt utredningen inte anses uppfylla demokrativillkoret. Även diskriminering som faller utanför diskrimi- neringslagens tillämpningsområde omfattas av villkoret, t.ex. att en organisation inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning.

357

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

Ageranden som visserligen inte bedöms vara diskriminerande, men som på något annat sätt överträder principen om alla män- niskors lika värde ska enligt utredningens mening också utesluta att en organisation beviljas statsbidrag. Ett riktmärke är sådana uttalan- den som kan utgöra hets mot folkgrupp. Brottet hets mot folkgrupp är ett tydligt uttryck för en kränkning av principen om alla män- niskors lika värde (16 kap. 8 § brottsbalken). Hets mot folkgrupp innebär att en person i uttalande, eller i annat meddelande som sprids, hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller köns- överskridande identitet eller uttryck. Även uttalanden som inne- fattar kränkande beskyllningar om mindervärdiga egenskaper eller nedsättande handlingar som endast indirekt grundas på ras, hudfärg osv. faller under bestämmelsen. Den kategori som det är frågan om behöver inte vara uttryckligen nämnd för att framställningen ska vara straffbelagd. Även en indirekt hänvisning till öknamn eller annan kränkande benämning på ras eller invandrare i allmänhet om- fattas (Bäcklund m.fl., Zeteo 2018-11-09, kommentaren till 16 kap. 8 §). Endast enskilda kan hållas ansvariga enligt straffbestämmelsen. I FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskrimi- nering från 1965 fördömer konventionsstaterna alla organisationer som grundar sig på uppfattningar eller teorier om att någon ras eller persongrupp av viss hudfärg eller visst etniskt ursprung är överlägsen någon annan, eller som söker rättfärdiga eller främja rashat och diskri- minering i någon form (artikel 4).

En organisation som har uppfattningar och teorier eller gör ut- talanden som skulle kunna bedömas som hets mot folkgrupp över- träder uppenbart principen om alla människors lika värde och ska inte vara berättigad till bidrag. Som exempel avslog Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) en ansökan om bidrag efter att det framkommit att den sökande organisationen i sin offi- ciella tidning i Sverige utmålat muslimer som en samhällsfara och använt rasistiska begrepp om mörkhyade personer. Organisationens överklagan avslogs av förvaltningsrätten (MUCF 2018-01-25 dnr 1525/17 och Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 9 november 2018 i mål nr 3749-18).

358

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

Det är viktigt att ett förbud mot kränkande uttalanden inte tolkas på ett sätt som innebär att det blir en begränsning av yttrande- friheten. En organisation ska kunna uttrycka åsikter om att den t.ex. vill begränsa invandringen, utan att det anses som en överträdelse av principen om alla människors lika värde. En jämförelse kan göras med MUCF:s beslut att avslå en ansökan på grund av att innehållet i organisationens idéprogram inte var förenligt med respekten för alla människors lika värde och demokratins idéer. Förvaltningsrätten uttalade att det inte strider mot demokratins idéer att förespråka en restriktiv invandring, men att idéprogrammets generaliserande om- dömen om invandrare innebar att verksamheten inte var förenlig med demokratins idéer. Bedömningen delades av kammarrätten (MUCF 2016-12-16 dnr 1255/16, Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 23 maj 2017 i mål nr 193-17 och Kammarrätten i Stockholms dom den 26 januari 2018 i mål nr 3762-17).

Jämställdhet

Ett demokrativillkor som uttryckligen anger att diskriminering och andra överträdelser av principen om alla människors lika värde ute- sluter statliga bidrag innebär att en organisation inte i någon form får diskriminera utifrån kön. Som det beskrivs ovan ska förbudet mot diskriminering i villkoret tolkas i vid bemärkelse och inte begrän- sas till de diskrimineringsgrunder och samhällsområden som framgår av diskrimineringslagen. Begreppet jämställdhet anges inte i reger- ingsformens program- och målsättningsstadgande, men stadgandet ska ändå förstås som att staten har ett åtagande att verka för att jämställdhet mellan kvinnor och män ska uppnås inom samhällets alla områden. Sverige har också anslutit sig till flera internationella konventioner som avser jämställdhet och icke-diskriminering, t.ex. FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor från 1979. Enligt denna är Sverige skyldigt att avskaffa all diskrimi- nering av kvinnor samt vidta lämpliga åtgärder för att främja jäm- ställdhet mellan könen.

Mot denna bakgrund ska en organisation som upprätthåller regler som medför att kvinnor inte på samma sätt som män kan delta i eller påverka organisationens verksamhet eller väljas till ledande funktio- ner inte beviljas bidrag. Detsamma gäller om en organisation eller

359

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

dess företrädare motverkar jämställdheten i samhället genom att t.ex. sprida fördomar som grundar sig på föreställningen om att det ena könet är underlägset det andra. En organisation eller företrädare som verkar för att kvinnor inte ska ha samma rättigheter som män inom samhällslivet eller för att förvägra kvinnors rätt till sexuell och reproduktiv hälsa eller rätt att bestämma över sin egen kropp ska inte heller beviljas bidrag. Ett exempel är MUCF:s beslut att återkräva bidrag från en organisation efter att den anlitat en föreläsare som uttalat sig på ett nedsättande sätt om kvinnor (MUCF 2017-04-20 dnr 1220/16).

Utredningen har övervägt att uttryckligen nämna begreppet jäm- ställdhet i demokrativillkoret. I dag görs det i 24 av de 31 förord- ningar som har demokrativillkor avseende verksamheten. Att nämna begreppet jämställdhet kan vara ett sätt att uppmärksamma bidrags- givare på betydelsen av att försäkra sig om att en organisation inte får diskriminera utifrån kön. Utredningens bedömning är dock att ett demokrativillkor som utgår från samhällets grundläggande värder- ingar, såsom de anges i regeringsformen, är tydligare och därmed ger ett starkare skydd mot diskriminering. Att uttryckligen nämna jäm- ställdhet kan ge upphov till frågor om varför inte alla diskriminer- ingsgrunder anges i villkoret och om större vikt ska läggas på diskri- minering utifrån kön än på andra former av diskriminering. Det skulle dessutom kunna tolkas som ett krav på att en organisation i sin verksamhet ska främja jämställdhet. Eftersom det inte går att sätta några tydliga gränser för när en organisation främjar eller inte främjar jämställdhet skulle det utifrån en sådan tolkning vara svårt att tillämpa demokrativillkoret rättssäkert (se avsnitt 7.4.5). Utred- ningen har därför stannat vid att inte uttryckligen ange jämställdhet i förslaget till demokrativillkor.

Särorganisering

360

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

fall är tillåten om det finns ett berättigat syfte och om de medel som används är nödvändiga och lämpliga för att uppnå syftet. Särbehand- ling är t.ex. tillåten i arbetslivet om en viss egenskap t.ex. kön, etnisk tillhörighet, ålder etc. är ett verkligt och avgörande yrkeskrav för att utföra arbetet, om det finns ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (2 kap. 2 § diskrimineringslagen). Verksamheter som bygger på ”religiösa, ideo- logiska eller värderingsmässiga grunder” anges i förarbetena som ett specialfall där det undantaget kan vara tillämpligt (prop. 2007/08:95 s. 159). Diskrimineringslagen innehåller också regler om möjlighet till främjande – dvs. positiv särbehandling – baserad på diskriminerings- grunderna religion eller annan trosuppfattning, kön eller etnicitet (se t.ex. 2 kap. 2 och 6 §§). Det har ansetts rimligt att den som är anställd av organisationen eller företräder organisationen delar orga- nisationens grundläggande värderingar för att värna en verksamhets legitimitet och integritet i förhållande till medlemmar och i förhål- lande till utomstående. Det kan likaså ställas krav på att den som företräder en ideell organisation som arbetar för någon av de grupper som omfattas av diskrimineringslagstiftningen själv har en funktions- nedsättning, är homosexuell, transperson etc. (a. prop. s. 159 ff.).

Mot denna bakgrund anser utredningen att villkoret om att en organisations verksamhet ska vara icke-diskriminerande inte ute- sluter att bidrag kan ges till en organisation med en verksamhet som enbart riktar sig till en viss grupp av individer om det är legitimt, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte (jfr prop. 2009/10:55 s. 157 f.). En särorganisering som har ett sådant legitimt syfte ska enligt utred- ningen inte heller anses överträda principen om alla människors lika värde. Det innebär att en organisation som syftar till att stärka rättig- heter eller bevara kulturliv för en etnisk grupp kan uppställa som villkor att medlemmarna ska tillhöra den aktuella etniska gruppen, utan att det innebär en otillåten diskriminering av de individer som inte gör det. I samhället finns också ett behov av att kunna skapa trygga rum för att arbeta med frågor som rör utsatta grupper i sam- hället, t.ex. hbtq och närståendevåld. Att begränsa tillträdet till organisationen för personer som inte tillhör den grupp som organi- sationen syftar till att stödja bör enligt utredningen inte anses vara diskriminerande. Att en kvinnojour t.ex. endast tillåter kvinnliga volontärer behöver alltså inte utgöra ett otillåtet agerande enligt vill-

361

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

koret. Inom idrottsförbunden är det tillåtet att bedriva en könsupp- delad verksamhet när det handlar om tävling, prestation och betydel- sen av den fysiska förmågan. Kroppsliga skillnader mellan kvinnor och män motiverar viss könsuppdelad tränings- och tävlingsverksam- het. På samma sätt särskiljs ofta idrottsutövare utifrån ålder för att möjliggöra så rättvisa tävlingar som möjligt. Det finns däremot inte legitima skäl för könsuppdelning vid all idrottsverksamhet, såsom en konferens eller en utbildning. Om en könsuppdelning är relevant måste bedömas utifrån syftet med verksamheten.

Även när det gäller organisering som har en religiös grund måste utgångspunkten vara att ett trossamfund som diskriminerar eller annars överträder principen om alla människors lika värde inte ska beviljas statsbidrag. Rätten att inte bli diskriminerad måste dock när det gäller trossamfunden ställas mot rätten till religionsfrihet enligt framför allt Europakonventionen. Konventionen ger ett skydd för trossamfundens autonomi och inre liv, vilket bekräftats genom Europa- domstolens praxis (se t.ex. Hasan och Chaush mot Bulgarien, dom den 26 oktober 2000). Som redovisats ovan är särbehandling i arbets- livet tillåtet under vissa förutsättningar, bl.a. beträffande religiösa verksamheter. Religiösa sammanslutningar bör kunna kräva att den som ska arbeta i funktioner som berör själva religionsutövningen eller som ska företräda verksamheten gentemot allmänheten eller medlemmar bekänner sig till den tro eller religion som utövas. Detta undantag tar sikte på anställningar av personer som företräder en verksamhet eller är ”synliga” i förhållande till medlemmar eller utåt mot allmänheten. Det ska dock inte tolkas som att en arbetsgivare kan uppställa krav om att alla anställda, oavsett arbetsuppgifter, ska ha visst kön, etnicitet eller religiös tillhörighet etc. (prop. 2007/08:95

s.160 f.). Diskrimineringslagen ger således trossamfund ett visst ut- rymme för att välja vilka som ska företräda samfundet. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund har bedömt att tros- samfundens rätt till autonomi bör medge att samfundet i enlighet med sin religiösa lära fritt får välja vilka personer som ska företräda den religiösa kärnverksamheten, såsom religiösa ledare eller lärare, även om detta innebär särbehandling av t.ex. kvinnor eller homo- sexuella. Undantaget anges dock endast röra samfundets religiösa företrädare och inte all personal som arbetar för trossamfundet. En religiös verksamhet, såsom gudstjänst, bön eller meditation, kan vara könsuppdelad om det kan motiveras av den religiösa läran. Det är

362

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

däremot inte tillåtet att vägra någon tillträde till en offentlig gudstjänst eller annan offentlig religiös verksamhet (SOU 2018:18 s. 343 f.).

Frågan är vilken avvägning som bör ske mellan rätten att inte bli diskriminerad och rätten till religionsfrihet vid beslut om andra stat- liga bidrag till civilsamhällets organisationer än det statliga stödet till trossamfunden. För bidrag som inte lämnas till ett trossamfunds religiösa verksamhet, utan för annan verksamhet, t.ex. viss kultur- verksamhet eller ungdomsverksamhet, bör villkoret om att en orga- nisation inte får diskriminera eller överträda principen om alla män- niskors lika värde vara fullt ut gällande om det är relevant för syftet med bidraget.

Utredningens sammantagna bedömning är följaktligen att even- tuell särbehandling måste vara relevant utifrån syftet med en organi- sations verksamhet och förutsättningarna att bedriva denna.

8.1.5Rättfärdiga, främja eller uppmana

Det är enligt utredningens bedömning inte särskilt vanligt förekom- mande att en organisation eller dess företrädare utövar våld, tvång eller hot eller på andra otillbörliga sätt kränker enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. Det förekommer däremot oftare att en organisation understödjer eller försvarar sådana ageranden, vilket också måste anses vara i strid med samhällets grundläggande värder- ingar. Vi föreslår därför att bidrag inte ska få lämnas till en organis- ation om den eller dess företrädare rättfärdigar, främjar eller upp- manar till våld, tvång eller hot eller andra kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Detsamma ska gälla om en orga- nisation eller företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till diskriminering eller andra överträdelser av principen om alla männi- skors lika värde (jfr SOU 2018:18 s. 339).

Med rättfärdigar avses att en organisation försvarar ett visst agerande. Det kan t.ex. röra sig om rättfärdigande av våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller av företeelser som barnaga, könsrelaterat våld eller hedersvåld. En organisation kan inte heller beviljas bidrag om den försvarar barn- eller tvångsäktenskap eller kvinnlig könsstympning. Manlig omskärelse är under vissa förutsättningar tillåtet i Sverige varför ett rättfärdigande av sådan akt inte kan leda till ett vägrat bidrag (jfr SOU 2018:18.

363

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

s.341, se även prop. 2000/01:81 s. 20 f.). Samhället måste tydligt visa att det aldrig kan vara acceptabelt att med våld, tvång eller hot be- gränsa andra personers livsval oavsett om avsikten är att upprätthålla heder, religiösa normer eller lojalitet till en kriminell gruppering. En organisation som rättfärdigar sådana ageranden kan inte beviljas bi- drag.

En organisation som rättfärdigar terrorhandlingar eller vålds- bejakande extremism ska självfallet inte beviljas statsbidrag. Detta gäller även ageranden som sker utanför Sveriges gränser, t.ex. om en bidragssökande organisation eller någon av dess företrädare uttalar stöd för en odemokratisk regim, en terrorgrupp eller en stridande part i en konflikt. Utredningen är medveten om att det kan vara svårt att bedöma ageranden som sker i andra länder och i en annan politisk kontext än den svenska. Det finns t.ex. skilda uppfattningar om vilka regimer eller grupperingar som är att betrakta som odemokratiska eller våldsbejakande, och sådana uppfattningar kan variera över tid. Viss försiktighet kan därför vara påkallad och bidrag bör i första hand nekas en organisation som rättfärdigar grova kräkningar av mänskliga rättigheter såsom terrorhandlingar eller flagranta kränk- ningar av internationell rätt. Ledning för bedömningen kan bl.a. hämtas från EU:s terroristförteckning (se Rådets gemensamma stånd- punkt av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/931/GUSP). Förteckningen om- fattar personer och grupper som är aktiva både i och utanför EU och ses över regelbundet (se Rådets beslut (GUSP) 2017/1426 av den 4 augusti 2017 och Rådets gemensamma ståndpunkt 2009/468/GUSP av den 15 juni 2009).

Om en organisation har samröre med en annan organisation kan den anses rättfärdiga organisationens agerande. Samröre ska förstås som någon form av formaliserat samarbete, t.ex. att ha gemensam verksamhet eller ett ekonomiskt eller ett idémässigt utbyte. Att ingå i samma samarbets-, riks- eller paraplyorganisation är att betrakta som att ha samröre och ett rättfärdigande av organisationens ageran- den. Flera organisationer inom det civila samhället har samröre med organisationer i odemokratiska länder som har en verksamhet som kan anses vara oförenlig med demokrativillkoret. Ett internationellt samarbete som har ett demokratifrämjande syfte, t.ex. en bistånds- verksamhet eller ett utbyte inom idrotten eller kultursektorn, bör i

364

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

normalfallet inte ses som ett rättfärdigande av organisationens ageran- den. Såsom nämnts ovan bör bedömningar av ageranden utanför Sverige göras med försiktighet.

Med främjar avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för eller underlättar kränkningar. Det gör den organisation som finansierar eller på annat sätt – t.ex. genom rekrytering eller propa- ganda – stödjer grupper eller individer som utövar våld, hot eller tvång, på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter, diskriminerar eller annars bryter mot principen om alla människors lika värde. Det kan t.ex. vara en organisation som främjar tvångsäktenskap genom förmedling av kontakter i utlandet.

Med uppmanar avses ett agerande för att förmå andra att begå kränkningar. Det kan handla om en organisation eller företrädare som uppviglar andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller att hota meningsmotståndare.

8.1.6Det demokratiska styrelseskicket

Såsom redogörs för i avsnitt 7.4.7 måste staten försäkra sig om att statsbidrag inte används för att motarbeta det demokratiska styrelse- skicket. Med det demokratiska styrelseskicket avses folkstyrelsens och rättsstatens principer och institutioner. Av regeringsformens inledande paragraf framgår att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbild- ning och på allmän och lika rösträtt samt att den offentliga makten utövas under lagarna. En organisation som motarbetar dessa för demokratin grundläggande principer ska inte beviljas bidrag. Med motarbeta avses att utföra handlingar som angriper det demokratiska styrelseskicket eller att rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana handlingar.

Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer måste självfallet anses motarbeta det demokra- tiska styrelseskicket. Med terrorism avses sådana ageranden som om- fattas av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. En organisation som begår sådana terrorhandlingar, eller som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till terrorism kränker också ofta,

365

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

men inte alltid, enskildas grundläggande fri- och rättigheter på det sätt som avses i första punkten i utredningens förslag till demokrati- villkor. Ett exempel är MUCF:s beslut att avslå en organisations ansökan om bidrag med anledning av att organisationens ordförande hade hållit tal vid 40-årsfirandet av rörelsen PKK:s grundande. Efter- som PKK av Sverige och EU betraktas som en terroristorganisation ansåg MUCF att medverkandet vid firandet måste anses vara i strid med demokrativillkoret, vilket var en bedömning som förvaltnings- rätten delade (MUCF 2018-01-25 dnr 1436/17 och Förvaltnings- rätten i Stockholms dom den 9 november 2018 i mål nr 3503-18). Detta är ett fall som enligt vår mening ska ses som ett rättfärdigande av terrorism och därmed ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket.

Ett villkor om att bidrag inte får lämnas till organisationer som motarbetar det demokratiska styrelseskicket ska inte ses som en begränsning av yttrandefriheten. En organisation kan fritt yttra sig i olika frågor, men det offentliga bör inte ge stöd till opinionsbildning som syftar till att underminera demokratins grundläggande princi- per. Bedömningen av om en organisation kan anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket är enligt utredningen i första hand en fråga om vilka metoder organisationen använder för att driva opinion. En organisation som främjar eller uppmanar till våld i syfte att uppnå ett politiskt mål motarbetar det demokratiska styrelseskicket och ska inte beviljas bidrag. Det kan handla om en organisation som utövar eller uppmanar till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage. Att exempelvis demonstrera mot minkupp- födning utanför minkfarmar eller mot utvisningar utanför flykting- anläggningar kan vara acceptabelt, men att uppmana till, främja eller själv genomföra aktioner som innebär skadegörelse, olaga intrång eller andra lagbrott är att motarbeta det demokratiska styrelseskicket. En organisation som angriper eller trakasserar myndigheter eller andra samhällsinstitutioner genom t.ex. dataintrång, dataattacker eller hot ska inte heller beviljas bidrag. Andra ageranden som uppenbart inne- bär ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket är sådana brott mot allmän ordning och brott mot rikets säkerhet som regleras i 16 kap. respektive 19 kap. brottsbalken.

Även ageranden som inte nödvändigtvis är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. Under

366

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

senare år har det exempelvis uttryckts oro över att demokratin mot- arbetas på mindre uppenbara sätt, t.ex. genom påverkansoperationer (SÄPO 2017; MSB 2018). Enligt utredningen får en organisation som medvetet vilseleder eller sprider felaktig information i syfte att underminera demokratin och dess institutioner anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket.

Motarbetar det demokratiska styrelseskicket gör även den orga- nisation som uppmanar sina medlemmar eller allmänheten att inte följa svensk lag, svika medborgliga skyldigheter eller inte hörsamma myndigheters påbud. En organisation kan ha åsikter om vad som bör vara svensk lag, t.ex. om fildelning bör vara tillåtet eller vilka skatte- regler som bör gälla, men i det fall den uppmanar till fildelning eller skattefusk kan den anses motarbeta det demokratiska styrelse- skicket. Ageranden som har ett konstnärligt ändamål och som sker inom kultursektorn, t.ex. inom litteratur, film, teater, dans, musik eller annan scenkonst, bör dock bedömas med försiktighet.

En allmän och lika rösträtt utgör en del av de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Medborgarna kan förväntas ut- nyttja de möjligheter att delta i sitt lands styre som står öppna för dem, men har också rätt att avstå från att göra detta. I Sverige utgör rösträtten en rätt och inte en skyldighet. Ett trossamfund, vars reli- giösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas avstå från att delta i allmänna val, utan att för den skull motarbeta det demokratiska styrelseskicket, har ansetts uppfylla det krav på att bidra till att upp- rätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på som uppställs i lagen (1999:932) om stöd till trossamfund (HFD 2013 ref. 72). En organisation som uppmanar allmänheten att inte rösta i allmänna val skulle däremot kunna bedömas agera i strid med demokrativillkoret om uppmaningen motiveras av ett motstånd mot det demokratiska styrelseskicket som sådant.

Det förekommer att organisationer uppmanar till lagbrott som kan anses vara civil olydnad, dvs. aktivism genom vägran att följa lag eller myndighetsbeslut utan att använda våld. Uppmaningar till så- dana lagbrott innebär typiskt sett ett motarbetande av det demokra- tiska styrelseskicket, men skulle i undantagsfall kunna anses vara förenliga med demokrativillkoret om det rör sig om ageranden som uppenbart syftar till att bevara eller upprätta demokratiska värden (jfr SOU 1999:101, prop. 2002/03:38 s. 60 f. och SOU 2018:18 s. 346).

367

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

8.1.7Särskilda skäl

Utredningens förslag: Om en organisation eller en företrädare för organisationen har agerat på ett sätt som strider mot demo- krativillkoret får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl för det. Vid den bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

Det civila samhället bygger på ett omfattande frivilligt engagemang. Även en organisation som väljer sina företrädare och samarbets- partners med omsorg och i övrigt försöker säkerställa att verksam- heten uppfyller demokrativillkoret kan ha svårt att förutse och förhindra ett agerande som är i strid med demokrativillkoret. Bidrag får då enligt huvudregeln inte lämnas till organisationen. För att inte enskilda ageranden ska få oproportionerliga konsekvenser för en organisation, anser utredningen att det bör finnas ett utrymme att lämna bidrag trots att en organisation eller dess företrädare har agerat i strid med demokrativillkoret. Bidrag får i ett sådant fall läm- nas endast om den bidragsgivande myndigheten bedömer att det finns särskilda skäl för det. Bedömer myndigheten att det föreligger särskilda skäl i ett visst fall anses organisationen uppfylla demo- krativillkoret.

Om det föreligger särskilda skäl får bedömas utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska särskilt beaktas dels om organisationen har tagit avstånd från agerandet, dels om organisationen vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas. Rekvisitet särskilda skäl innebär dock att undantaget ska tillämpas med viss restriktivitet. Om en organisation inte tar avstånd från ett agerande som konstaterats strida mot demo- krativillkoret får bidrag som regel inte lämnas till organisationen.

Huruvida en organisation har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas får bedömas utifrån hur orga- nisationen hanterat situationen efter att den fått kännedom om eller uppmärksammats på agerandet. Vilka åtgärder som organisationen vidtar har betydelse för bedömningen. Åtgärderna ska i varje enskilt fall framstå som relevanta och rimliga reaktioner på det aktuella agerandet. Om en organisation tydligt och kraftfullt tar avstånd från en företrädares agerande och säkerställer att agerandet inte upprepas

368

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

genom att utesluta företrädaren från organisationen, kan det be- dömas föreligga särskilda skäl för att lämna bidrag. För en riks- organisation vars lokal- eller medlemsorganisation agerat i strid med demokrativillkoret kan det vara nödvändigt att utesluta en lokal- eller medlemsförening för att säkerställa att agerandet inte upprepas.

Det kan också beaktas i vilken mån organisationen haft möjlighet att förebygga ett agerande. En organisation som vid ett enstaka tillfälle inbjudit en föreläsare som uttalat sig på ett sätt som strider mot demokrativillkoret bör ändå kunna komma i fråga för bidrag om den inte på förhand kände till föreläsarens åsikter och i efterhand tydligt tar avstånd från den uppfattning som föreläsaren framfört. Om ett agerande upprepas, t.ex. om föreläsaren bjuds in vid upp- repade tillfällen, har organisationen haft möjlighet att förhindra agerandet och bör inte kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta.

Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl bör det även kunna beaktas hur allvarligt agerandet är. Vid allvarliga ageranden, t.ex. främjande av terrorism eller utövande av våld med hatmotiv, kan det normalt inte anses föreligga särskilda skäl. Om ett flertal företrädare eller medlemsorganisationer agerat på ett otillåtet sätt eller om styrelsen eller en övervägande majoritet av medlemmarna har ställt sig bakom agerandet bör det inte heller finnas särskilda skäl att bevilja bidrag.

En ytterligare aspekt som kan beaktas är den tid som förflutit sedan agerandet, vilket redogörs för i avsnitt 8.1.8. Om en överträ- delse av demokrativillkoret skett en längre tid tillbaka kan det ha betydelse för bedömningen om det finns särskilda skäl att lämna bidrag.

Utredningen redogör i kapitel 6 för myndigheternas och kom- munernas tillämpning av befintliga demokrativillkor. Det framgår där att myndigheter och kommuner vid den prövningen beaktar om organisationen t.ex. har tagit avstånd från en företrädares agerande eller vidtagit åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas. Vårt förslag om att bidrag ska få lämnas till en organisation om det föreligger särskilda skäl innebär att den tillämpningen författnings- regleras. Ett exempel är MUCF:s beslut att avslå en organisations ansökan om statsbidrag med anledning av att företrädare för organi- sationens medlemsföreningar delat våldsbejakande islamistisk pro- paganda i sociala medier och stridit i Syrien för våldsbejakande

369

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

islamister (MUCF 2018-04-11 dnr 1439/16 och 0987/15). Förvalt- ningsrätten, som upphävde beslutet, ansåg dock att organisationen genom att bl.a. utesluta företrädarna hade agerat mot uttalandena på ett sådant sätt att den inte kunde lastas för dem (Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 1 februari 2019 i mål nr 9821-18).

8.1.8Hur lång tid ska ett agerande i strid med demokrativillkoret beaktas?

En fråga som en bidragsgivare kan behöva ta ställning till är hur lång tid ett agerande i strid med demokrativillkoret ska beaktas, dvs. om ageranden som skett långt innan ansökningstillfället ska bedömas och när en organisation som nekats bidrag på grund av ett visst agerande kan komma ifråga för bidrag igen. Utgångspunkten är enligt utredningen att en bedömning av om en organisation uppfyller demokrativillkoret ska ske vid varje beslutstillfälle utifrån vad som då kan anses ligga organisationen till last. Ageranden som ligger längre tillbaka i tiden ska också bedömas även om tidsaspekten kan innebära att det finns särskilda skäl för att lämna organisationen bidrag (se avsnitt 8.1.7). Av betydelse för hur lång tid som bör gå innan en organisation igen kan komma i fråga för bidrag är organi- sationens ställningstaganden avseende agerandet liksom vilka åtgär- der den vidtagit för att säkerställa att agerandet inte upprepas.

En enstaka överträdelse av demokrativillkoret bör självklart inte utesluta organisationen från framtida bidrag. Det som måste beak- tas, utöver organisationens ställningstaganden avseende agerandet och de förebyggande åtgärder som vidtagits, är hur allvarlig över- trädelsen är. Mot bakgrund av att ett demokrativillkor bl.a. har till syfte att upprätthålla bidragens legitimitet, är det enligt utredningen viktigt att allvarliga överträdelser av demokrativillkoret får lång- siktiga konsekvenser. Särskilt allvarliga ageranden, t.ex. finansiering eller främjande av terrorism eller utövande av våld med hatmotiv, bör därför medföra att en organisation blir utesluten från bidrag under en längre tid. Utredningen anser dock att det inte är möjligt att ange någon exakt tidsgräns.

370

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

8.1.9Demokrativillkoret i förhållande till annan lagstiftning

De ageranden som enligt utredningen ska utesluta att en organisa- tion beviljas statsbidrag skulle i vissa fall även kunna leda till straff- rättsliga åtgärder från samhällets sida. I artikel 4.1 i det sjunde tilläggs- protokollet till Europakonventionen finns ett förbud mot dubbla förfaranden i brottmål, dvs. en rätt att inte bli straffad eller lagförd vid två skilda straffrättsliga förfaranden som avser samma konkreta omständigheter (ne bis in idem). En motsvarade bestämmelse finns i EU:s rättighetsstadga (artikel 50). Vad som kan anses utgöra ett straffrättsligt förfarande får avgöras utifrån den rättsliga kvalificer- ingen av överträdelsen i nationell rätt, överträdelsens art samt sank- tionens stränghet och natur, där även syftet med den aktuella påfölj- den ska beaktas. Utmärkande för straffrättsliga påföljder anses vara att deras främsta syfte är att bestraffa och avskräcka (se Engel m.fl. mot Nederländerna, dom den 23 november 1976 och Zolotukhin mot Ryssland, dom den 10 februari 2009). Högsta förvaltningsdom- stolen har funnit att de svenska förfarandena för återkallelse av körkort och av tillstånd att inneha skjutvapen inte är av straffrättslig karaktär och att en sådan återkallelse efter en brottmålsdom inte är i strid med förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff (HFD 2015 ref. 31 och HFD 2015 ref. 20).

Statsbidrag är en förmån och myndigheternas beslut om bidrag anses ha gynnande karaktär. Syftet med att neka ett bidrag till en organisation som inte uppfyller demokrativillkoret är att förhindra att staten finansierar verksamheter som strider mot samhällets grund- läggande värderingar. Ett beslut att inte bevilja statsbidrag kan enligt utredningen inte anses utgöra ett straffrättsligt förfarande enligt de kriterier som framgår av Europadomstolens och Högsta förvaltnings- domstolens praxis. Det finns alltså inget som hindrar att samma agerande i två skilda förfaranden ligger till grund för såväl ett beslut om att neka eller återkräva bidrag som en straffrättslig åtgärd (jfr SOU 2018:18 s. 334).

Beslutsmyndigheterna ska dock vid bedömningen av om en före- trädare agerat i strid med demokrativillkoret beakta den allmänna principen om att den som anklagas för brott ska anses oskyldig så länge det inte finns en fällande dom. Denna s.k. oskuldspresumtion framgår av artikel 6.2 i Europakonventionen. Myndigheten ska således i sitt beslut inte bedöma eller uttala sig i fråga om en företrädares

371

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

straffrättsliga skuld utan endast göra en bedömning av om organisa- tionen visat att den uppfyller demokrativillkoret. Det finns emeller- tid inget hinder för myndigheten att vid den bedömningen beakta en brottmålsdom som har vunnit laga kraft. Företrädares namn saknar betydelse i sammanhanget och bör inte anges i beslut om bidrag.

8.2Bevisbörda och beviskrav

Utredningens bedömning: Statliga bidrag till det civila samhällets organisationer ska betraktas som en förmån och den ansökande organisation ska därför visa att samtliga villkor för bidraget är uppfyllda.

Bevisbördans placering

Bevisbördan i förvaltningsmål är fördelad mellan parterna. Huvud- regeln är att den enskilde har bevisbördan för rättigheter och det allmänna har bevisbördan för skyldigheter (Diesen och Lagerqvist Veloz Roca 2003 s. 62 f. och Lindkvist 2018 s. 249). I förvaltnings- mål förekommer också en utredningsbörda vid sidan av bevisbördan. Den innebär att myndigheter har en skyldighet att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket förvaltningslagen, jfr 8 § förvaltningsprocess- lagen). Det innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut.

Kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. Exempelvis behöver en myndighet i praktiken inte vara lika aktiv om ärendet avser en enskilds begäran om att få en förmån av det allmänna, som i ett ärende som avser myndighetens ingripande mot någon enskild (prop. 2016/17:180 s. 308). En enskild part som inleder ett ärende är också skyldig att medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning (23 § andra stycket förvaltningslagen). Bestämmelsen innebär att den enskilde aktivt ska bidra till utredningen så långt som det är praktiskt möjligt (a. prop. s. 309). Om det behövs ska myndigheten genom

372

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kom- pletterar framställningen (23 § tredje stycket förvaltningslagen). Praxis visar att bevisbördan – liksom utredningsansvaret – schematiskt åvilar det allmänna, då ärendet gäller ett eventuellt ingripande mot enskild part, medan det i ärenden där den enskilde söker utverka en förmån från det allmänna åtminstone måste krävas, att den enskilde gör verkliga ansträngningar för att visa att omständigheterna berättigar honom eller henne till den sökta förmånen (SOU 2010:29 s. 407).

Myndigheternas beslut om statliga bidrag till det civila samhället är gynnande förvaltningsbeslut, dvs. statsbidrag är att betrakta som en förmån. Enligt den ovan redovisade huvudregeln har den som ansöker om ett bidrag bevisbördan för att villkoren för bidraget är uppfyllda. De s.k. exkluderingsgrunder som Utredningen om över- syn av statens stöd till trossamfund föreslår ska gälla för statens stöd till trossamfunden anses utgöra undantag från ett trossamfunds rätt till stödberättigande. Utredningen föreslår därför en omvänd bevis- börda för demokrativillkoret, dvs. att det är den beslutsfattande myndigheten som ska visa att någon av exkluderingsgrunderna före- ligger. Anledningen till den föreslagna ordningen är att stödet till tros- samfunden är utformat så att alla registrerade trossamfund som upp- fyller de grundläggande formella villkoren, såsom antal betjänade och att verksamheten utövats ett visst antal år, blir stödberättigade. Det ligger därför på myndigheten att bevisa att ett trossamfund agerat i strid med en exkluderingsgrund och därför ska undantas från stöd- berättigande (SOU 2018:18 s. 349). Det statliga stödet till trossam- fund skiljer sig på detta sätt från de flesta andra bidragssystem där organisationer i regel ansöker om bidrag inför varje utlysning.

Statsbidrag till civilsamhället fördelas till en mängd olika organi- sationer. De individuella villkoren för respektive bidrag utesluter samtidigt flertalet organisationer som t.ex. inte har en verksamhet som är förenlig med syftet för bidraget eller inte har en sådan organi- sationsform som kan erhålla bidrag enligt en viss förordning. Många statsbidrag fördelas utifrån tillgången på medel för det året och det är vanligt med villkor som anger att myndigheten får prioritera mellan ansökningarna. Bidrag som kan utgå till det civila samhället generellt måste enligt vår mening även fortsättningsvis betraktas som en för- mån som inte alla civilsamhällesorganisationer i samtliga fall är berät- tigade till. En organisation som vid en utlysning får avslag på sin ansökan om bidrag exkluderas inte från bidragsberättigande på det

373

Förslag till demokrativillkor

SOU 2019:35

sätt som är fallet vid det specifika stödet till trossamfunden. Vid en ansökan om statsbidrag är det därför den ansökande organisationen som har bevisbördan för att samtliga bidragsvillkor är uppfyllda. Denna ordning ska gälla även för det demokrativillkor vi föreslår.

I enlighet med huvudregeln om att det allmänna har bevisbördan för skyldigheter ska bevisbördan dock placeras på myndigheten när det kommer till beslut om att stoppa utbetalningar av ett beviljat bidrag eller återkräva ett utbetalat bidrag, t.ex. om det kommit till myndighetens kännedom att en organisation inte uppfyller demo- krativillkoret (se kapitel 11 om återkallelse och återkrav).

Bevisbördan i tillämpningen

Det kan vara svårt för en organisation att bevisa att den eller dess företrädare inte agerar på ett sätt som strider mot demokrativillko- ret. Det som kan krävas av organisationen är att den till den bidrags- givande myndigheten ger in de handlingar som beskriver organisa- tionen och dess verksamhet, såsom stadgar, verksamhetsberättelse, årsredovisning och verksamhetsplan. Det kan även krävas att organi- sationen intygar att verksamheten inte strider mot demokrativillko- ret, vilket redan i dag är en ordning som tillämpas av några bidrags- givande myndigheter. Organisationen kan därutöver beredas tillfälle att besvara frågan om det finns uppgifter om organisationen, t.ex. i nyhetsmedia, som kan ha betydelse för myndighetens bedömning av organisationens verksamhet i demokratihänseende. En organisation som intygar att verksamheten är förenlig med demokrativillkoret och det inte av ingivna handlingar framgår annat, får antas uppfylla demokrativillkoret.

Den bidragsgivande myndigheten bör, om den anser att det finns skäl till det, göra en utökad granskning av t.ex. organisationens webbplats, förehavanden på sociala medier eller nyhetsartiklar som avser organisationen. Myndigheterna kan också besöka organisatio- nerna eller observera arrangemang som organisationerna anordnar.

Ambitionsnivån måste sättas i relation till bidragets storlek och de resurser som myndigheter har för bidragsgivningen. En omfattande granskning av samtliga organisationer låter sig av resursskäl inte göras och skulle dessutom kunna innebära en onödig inskränkning av organisationernas oberoende och självständighet. I vilka fall det

374

SOU 2019:35

Förslag till demokrativillkor

finns skäl till en utökad granskning och vad granskningen ska om- fatta måste avgöras av den bidragsgivande myndigheten utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. En utökad granskning kan exempelvis vara påkallad om en organisation inte är känd för myn- digheten sedan tidigare eller om myndigheten får information om verksamheten som kan tyda på att den är oförenlig med demokrati- villkoret. Det är viktigt att valet av de verksamheter eller organisatio- ner som särskilt ska granskas sker på relevanta och icke-diskrimi- nerande grunder.

Myndigheten måste bedöma trovärdigheten i den information som framkommer. Innan en myndighet fattar beslut i ett ärende ska den som huvudregel underrätta den som är part i ärendet om allt material av betydelse för beslutet och även ge parten tillfälle att yttra sig över materialet. En myndighet som har inhämtat eller tagit emot uppgifter som kan innebära att bidrag inte får lämnas är normalt skyldig att underrätta organisationen om uppgifterna och bereda den tillfälle att bemöta dessa. En organisation som inte kan eller vill bemöta eller förklara en omständighet som utesluter organisationen från bidrag kan bedömas inte ha uppfyllt sin bevisbörda. Myndig- heten bör så långt möjligt konkretisera den omständighet eller det agerande som den överväger att lägga organisationen till last med hänsyn till att det kan vara svårt för en organisation att bemöta mer allmänna påståenden om brister i förhållande till demokrativillkoret.

I de fall en utökad granskning är påkallad kan det vara relevant att en bidragsgivande myndighet kontaktar andra myndigheter, kom- muner eller organisationer som har kunskap i de frågor som granskas. Uppgiftsutbyte myndigheter emellan kan emellertid förhindras av gällande sekretessreglering. Enligt Utredningen om informations- utbyte vid samverkan mot terrorism har Säkerhetspolisen framfört att befintlig sekretessreglering utgör ett hinder för att uppgifter om föreningar som sökt bidrag lämnas ut till bidragsgivande myndig- heter (SOU 2018:65 s. 210). I sitt betänkande skriver utredningen att den aktuella sekretessfrågan skulle kunna utredas av Demokrati- villkorsutredningen. Frågan har inte omfattats av våra direktiv och berör dessutom svåra överväganden om skyddet för den enskildes integritet. Enligt vad utredningen fått erfara är dessutom situationer då ett utbyte av sekretessbelagd information kan vara aktuellt mycket ovanliga. Vi har därför inte utrett frågan.

375

9 Regleringen av demokrativillkoret

9.1Utredningens förslag till reglering

Utredningen gör i kapitel 7 bedömningen att det är nödvändigt att ställa demokrativillkor för att säkerställa att statliga bidrag lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värder- ingar. I kapitel 8 lämnar vi ett förslag till utformning av ett demokrati- villkor för verksamheten. I detta kapitel redogör utredningen för hur demokrativillkoret ska regleras.

9.1.1Demokrativillkor i statsbidragsförordningar

Utredningens förslag: Ett likalydande demokrativillkor för verk- samheten införs i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer.

En fråga som utredningen har behövt ta ställning till är hur det demokrativillkor som utredningen föreslår ska regleras i författning. Som bekant regleras den statliga bidragsgivningen till det civila sam- hällets organisationer i dag i huvudsak genom cirka 80 förordningar. Statsbidrag till det civila samhällets organisationer utgår emellertid även genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och avtal (se avsnitt 4.2.5). Ett likalydande demokrativillkor som införs i samtliga nu gällande statsbidragsförordningar kommer alltså inte att gälla vid all statlig bidragsgivning till det civila samhällets organisationer. För- slaget säkerställer därmed inte fullt ut att statsbidrag endast lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar.

Utredningen har därför övervägt om ett demokrativillkor för verk- samheten i stället ska regleras i lag och gälla generellt vid statlig

377

Regleringen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

bidragsgivning till organisationer inom det civila samhället. En regler- ing i lag skulle bättre säkerställa villkorets enhetlighet och varaktig- het över tid. Ytterligare motiv för en lagreglering är att de förarbeten som föregår en lagstiftning kan bidra med vägledning vid tillämp- ningen, som i nuläget är problematisk för de bidragsgivande myndig- heterna. Vägledande motivuttalanden skulle i förlängningen kunna resultera i en mer enhetlig tillämpning av demokrativillkor hos myn- digheterna och därmed en ökad rättssäkerhet. Ställningstagandet att statliga bidrag till det civila samhället endast får lämnas till organisa- tioner som har en verksamhet som är förenlig med samhällets grund- läggande värderingar är därtill principiellt viktigt och en reglering i lag är en tydlig markering från normgivaren av frågans tyngd.

En sådan lag skulle dock inte kunna omfatta samtliga de villkor som en organisation måste uppfylla för att beviljas ett visst statsbidrag. En påtaglig nackdel med att införa en lag som enbart innehåller demokrati- villkor är därför att de bidragsgivande myndigheterna vid tillämpningen behöver förhålla sig till bidragsvillkor i två författningar. En organisa- tion måste för att erhålla bidrag uppfylla dels demokrativillkor i lagen, dels de villkor som följer av respektive bidragsförordning. För att tydliggöra att det inte är tillräckligt att villkoren i respektive förordning uppfylls för att bidrag ska beviljas skulle en hänvisning till villkoret i lagen behöva göras i samtliga nu gällande och framtida statsbidrags- förordningar. Eftersom en sökande organisation måste uppfylla såväl demokrativillkor i lagen som villkor i den aktuella förordningen så behöver förordningarnas bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav omfatta båda regelverken.

Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället omfattas av regeringens primärområde, dvs. det område där regeringen utan dele- gering får meddela föreskrifter. En reglering i lag förutsätter därför dessutom att regeringen lämnar ifrån sig en del av sitt primära norm- givningsområde till riksdagen. Det föreslagna demokrativillkoret avser enbart organisationens verksamhet. Endast en mycket begrän- sad del av normgivningen avseende statsbidrag skulle alltså överläm- nas till riksdagen varför det kan ifrågasättas om ett överlämnande är motiverat. Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar mot att ett demokrativillkor för verksamheten regleras i lag.

Den beskrivna nackdelen att de bidragsgivande myndigheterna vid tillämpningen skulle behöva förhålla sig till bidragsvillkor i flera författningar skulle också uppstå om demokrativillkoret regleras i en

378

SOU 2019:35

Regleringen av demokrativillkoret

generellt gällande förordning om demokrativillkor. En hänvisning till den generella förordningen skulle även behöva införas i de respek- tive statsbidragsförordningarna för att synliggöra att demokrativillkor måste uppfyllas tillsammans med övriga villkor i specialförfattningen. Det förhållandet att en generell förordning ska tillämpas när en special- förordning är tillämplig skulle även kunna leda till normkonflikter eftersom de befinner sig på samma nivå i normhierarkin. Att endast reglera demokrativillkoret i en generell förordning framstår därför av dessa anledningar inte heller som ett lämpligt alternativ.

Utredningens sammantagna bedömning är att demokrativillkor för verksamheten lämpligast regleras i det befintliga regelverket för bidrag och föreslår därför att demokrativillkor ska införas i de förord- ningar som avser statsbidrag till de civila samhällets organisationer.

Avgränsningar

Vissa statliga stöd till det civila samhället regleras i lag. Staten fördelar bl.a. stöd till politiska partier och till riksdagspartiernas kvinnoorga- nisationer med stöd av lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier respektive lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartier- nas kvinnoorganisationer. Partistödet fördelas av Partibidragsnämn- den som är en myndighet under riksdagen och kan därmed inte om- fattas av regeringens föreskrift (8 kap. 7 § regeringsformen). Även stödet till trossamfunden och stöd ur Allmänna arvsfonden regleras i lag. Dessa stöd har varit föremål för särskilda utredningar som har föreslagit demokrativillkor för respektive stöd, varför de inte om- fattas av utredningens förslag.

Stödet till medier fördelas med stöd av presstödsförordningen (1990:524) och mediestödsförordningen (2018:2053). När det gäller presstödsförordningen har regeringen nyligen intagit ståndpunkten att ett demokratikriterium för mediestöd inte i nuläget bör införas utifrån den principiella utgångspunkten att det allmänna inte på för- hand bör blanda sig i mediers innehåll från värdegrundsperspektiv (prop. 2017/18:154 s. 27 f., se också avsnitt 5.3.6). Utredningen före- slår därför inte att demokrativillkor införs i presstödsförordningen eller mediestödsförordningen.

Ett flertal statsbidrag har i princip uteslutande civilsamhälles- organisationer som bidragsmottagare. Det gäller bl.a. bidrag till folk-

379

Regleringen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

bildningen, idrotten, folkhälsan och det sociala området samt bidrag till ungdoms-, handikapp- och pensionärsorganisationer. Av de cirka 80 statsbidragsförordningar som utredningen har identifierat för stats- bidrag till det civila samhällets organisationer är det dock ett antal förordningar som i huvudsak har andra bidragsmottagare än sådana organisationer. Det är förordningar som avser bidrag för viss verk- samhet eller vissa åtgärder, men som har en vid mottagarkrets. Det gäller t.ex. för bidrag inom konst- och kulturområdet, skol- och utbildningsområdet samt miljö- och naturvård. Bidragen riktar sig inte specifikt till civilsamhällesorganisationer utan till alla som t.ex. vårdar en kulturmiljö, bedriver en utställningsverksamhet eller är huvudman för skolan. Bidragsmottagare är i de fallen även t.ex. en- skilda, aktiebolag, kommuner eller regioner. Även om förordningarna inte utesluter att även en civilsamhällesorganisation skulle kunna komma i fråga för bidrag så är det inte huvudsakligen fråga om bidragsgivning till civilsamhället.

Det är ett omfattande uppdrag att införa demokrativillkor, och de övriga författningsändringar som utredningen föreslår (se av- snitt 11.5), i samtliga de identifierade förordningarna. Utredningen har därför avgränsat sig till att föreslå författningsändringar i de förordningar som huvudsakligen riktar sig till organisationer inom det civila samhället och som redovisas i tabell 9.1. För övriga förord- ningar, som inte huvudsakligen avser bidragsgivning till civilsam- hället, föreslår utredningen inte att ett demokrativillkor införs. Behovet av demokrativillkor och vilka aktörer som i så fall ska omfattas av villkoret kan för dessa förordningar behöva övervägas närmare. Detsamma gäller för bidrag enligt förordningen (1989:891) om stats- bidrag till enskild väghållning som ofta lämnas till samfällighetsföre- ningar, vilka är att betrakta som civilsamhällesorganisationer. Organi- seringen av sådana samfällighetsföreningar är dock formaliserad i lag och kopplad till de i gemensamhetsanläggningen ingående fastig- heterna. Bidraget riktar sig därutöver till enskilda vägar oavsett vem som är väghållare.

Det finns dock inte något som hindrar att det föreslagna demokra- tivillkoret införs även i statsbidragsförordningar som inte huvudsak- ligen riktar sig till civilsamhällsorganisationer. Exempel på förordningar där demokrativillkor skulle kunna övervägas för en civilsamhälles- organisation som ansöker om bidrag redovisas i tabell 9.2. Vidare

380

Regleringen av demokrativillkoret		SOU 2019:35

382

SOU 2019:35	Regleringen av demokrativillkoret

383

Regleringen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

9.1.2En särskild förordning om demokrativillkor för statlig bidragsgivning

Utredningens förslag: En särskild förordning om demokrativillkor införs som ska tillämpas vid statlig bidragsgivning till organisa- tioner inom det civila samhället.

Förordningen ska gälla när statsbidrag fördelas på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning.

Om staten fullt ut ska kunna säkerställa att statliga bidrag lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande vär- deringar bör demokrativillkor för verksamheten ställas vid all statlig bidragsgivning till organisationer inom det civila samhället, dvs. även för bidrag som lämnas utan stöd av en särskild författning för bi- draget, t.ex. med stöd av regleringsbrev, i särskilda regeringsbeslut eller avtal. Utredningen föreslår därför att ett demokrativillkor, lika- lydande med det som föreslås införas i de olika statsbidragsförord- ningarna, även ska regleras i en ny särskild förordning om demokrati- villkor vid statlig bidragsgivning. Vad utredningen anfört i kapitel 8 gäller alltså även vid tillämpningen av denna förordning.

Tillämpningsområdet

Förordningen föreslås gälla för förvaltningsmyndigheter under reger- ingen och för enskilda organ till vilka uppgiften att fördela statsbidrag har överlämnats. Förordningen ska tillämpas när sådana myndig- heter och organ fördelar statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förord- ning, t.ex. med stöd av regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut eller avtal. Förordningen gäller alltså inte när fördelningen av ett bidrag har reglerats i en lag eller förordning och bidrag beslutas med stöd av den författningen. Utredningen bedömer att det inte finns någon större risk för att berörda myndigheter och organ inte uppmärk- sammar förordningens existens. För att undvika eventuella sådana förbiseenden skulle en upplysning om förekomsten av förordningen kunna lämnas i de regleringsbrev och regeringsbeslut där myndigheter eller organ ges uppdrag att besluta om bidrag till civilsamhällesorgani- sationer.

384

SOU 2019:35

Regleringen av demokrativillkoret

Regeringen och Regeringskansliet, som är en förvaltningsmyndig- het under regeringen, fattar i vissa fall beslut om bidrag direkt till bl.a. föreningar, stiftelser och andra organisationer. Även vid sådan bi- dragsgivning till civilsamhället anser utredningen att demokrativillkor bör ställas. Vid regeringens och Regeringskansliets bidragsgivning tillämpas bl.a. Vägledning för bidrag beslutad den 27 juni 2014, FA2014/850/FCK, Utrikesdepartementets vägledning för bidrag 2016-09-09 och Villkor för bidrag Version 2014:1. Utredningen be- dömer att ett demokrativillkor för regeringens och Regeringskansliets bidragsgivning till organisationer inom det civila samhället lämpligast regleras i regeringens och Regeringskansliets befintliga regelverk som avser bidragsgivning. Förordningen föreslås därför inte omfatta regeringen eller Regeringskansliet.

Det civila samhället beskrivs i propositionen En politik för det civila samhället som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55 s. 28). Detta begrepp används i propositionen som ett samlingsnamn på associationerna inom det civila samhället. Med det civila samhällets organisationer avses här alla organisationer som är organiserade utan- för offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Vidare framgår att be- greppet inte är begränsande eller exkluderande och att det civila samhället är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra (a. prop. s. 30 och 46). Begreppet ”organisationer inom det civila samhället” används i förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället. Begreppet definieras inte i författningen. I Ds 2018:4 En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila sam- hället som utgör underlag för förordningen anges att begreppet ”det civila samhällets organisationer” i promemorian ska förstås på samma sätt som i propositionen (a.a. s. 20). Även i den förordning om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila sam- hället som utredningen föreslår ska begreppet organisationer inom det civila samhället förstås på samma sätt som i propositionen.

Organisationer inom det civila samhället definieras alltså i förord- ningen som organisationer som är organiserade utanför offentlig sek- tor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Definitionen omfattar således de vanligaste

385

Regleringen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

organisationerna inom det civila samhället såsom ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning samt samfälligheter och samfällighetsföreningar. Med organisationer inom det civila sam- hället avses i sammanhanget organisationer som är organiserade i Sverige och inte organisationer i andra länder.

9.2Demokrativillkor i kommuner och regioner

Utredningens bedömning: Det finns goda skäl för kommuner och regioner att utveckla tydliga och likalydande demokrativillkor.

Bidragsgivning till civilsamhället är en verksamhet som är frivillig för kommuner och regioner. De kan besluta om vilka bidrag som de väljer att fördela och utformar själva villkoren för dessa. Detta är en del av den kommunala självstyrelsen, vilken inte bör inskränkas ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som för- anlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen). Bidragsgivningen i kommuner och regioner skiljer sig till viss del också mot bidrags- givningen på statlig nivå då kommuner ofta ger stöd till föreningar och organisationer som endast verkar på den egna orten. De demo- krativillkor som föreslås gälla för den statliga bidragsgivningen be- höver därför inte nödvändigtvis tillämpas i den kommunala.

Däremot är motiven för att ställa demokrativillkor, vilka utred- ningen redogör för i avsnitt 7.3, desamma i den kommunala bidrags- givningen som i den statliga. Kommuner och regioner är del av det allmänna och bör inte fördela bidrag till verksamheter som står i strid med samhällets grundläggande värderingar. Att ställa demokrativill- kor i den kommunala bidragsgivningen är på samma sätt som i den statliga bidragsgivningen en fråga om legitimiteten för bidragssyste- met. Vidare har det betydelse för rättssäkerheten att de demokrati- villkor som ställs i kommunernas och regionernas bidragsgivning är tydliga. Det skapar bättre förutsättningar för att bedöma lika fall lika och bidrar därmed till ökad enhetlighet i beslutsfattandet. Det finns därför goda skäl för kommuner och regioner att utveckla tydliga demokrativillkor.

386

SOU 2019:35

Regleringen av demokrativillkoret

Det finns också fler skäl till varför kommuner och regioner bör ställa likalydande demokrativillkor samt att dessa villkor i så stor ut- sträckning som möjligt är desamma som de som gäller för den stat- liga bidragsgivningen. Det skulle skapa förutsättningar för att det utvecklas en gemensam praxis i tillämpningen av demokrativillkoren i såväl den statliga som den kommunala bidragsgivningen. Därmed skulle olika bidragsansökningar kunna få en likartad hantering av stat, kommun och region. Det skulle också innebära att det stöd- material som utredningen föreslår att en myndighet ska utveckla för den statliga bidragsgivningen kan användas i kommuner och regio- ner (se avsnitt 10.3.2). Vidare skulle det skapa bättre förutsättningar för erfarenhets- och informationsutbytet mellan kommuner och regio- ner. Gemensamma och likalydande demokrativillkor i den kommu- nala och statliga bidragsgivningen skulle också underlätta för det civila samhällets organisationer som därmed skulle veta vad som förväntas av dem oavsett vilken del av det offentliga som fördelar bidraget.

Mot denna bakgrund finns det skäl för kommuner och regioner att verka för att tydliga och likalydande demokrativillkor ställs i den kommunala bidragsgivningen gällande såväl demokratisk uppbyggnad som organisationens verksamhet. Utgångspunkten för ett sådant demokrativillkor kan vara det som utredningen föreslår för den stat- liga bidragsgivningen.

387

10 Stöd och samverkan

i tillämpningen

av demokrativillkoret

10.1Utredningsuppdraget

Av direktiven framgår att det är av vikt att myndigheternas tillämp- ning av demokrativillkoret underlättas. Utredningen ska därför över- väga om organisatoriska förändringar inom myndigheter kan bidra till att öka rättssäkerheten i tillämpningen. Därutöver ska utredningen överväga hur samverkan och erfarenhetsutbyte mellan bidrags- givande myndigheter kan utvecklas. Utredningen ska också överväga om det finns behov av utbildning för de bidragsutbetalande myndig- heterna för att säkerställa att de har de verktyg och förutsättningar som bedöms nödvändiga för att kunna tillämpa ett nytt demokrati- villkor.

10.2Organiseringen av bidragsgivningen

10.2.1Bidragshanteringen skiljer sig åt mellan bidragsgivarna

Av kapitel 6 framgår att bidragsgivningen skiljer sig åt mellan de myn- digheter och organisationer som har till uppgift att fördela bidrag. Det är t.ex. skillnader i vilka bidragsformer och hur stora bidrags- belopp som fördelas samt hur resurskrävande bidragsgivningen är. Detta påverkar i sin tur organiseringen av bidragsgivningen inom myndigheterna. Myndigheter med en omfattande bidragsgivning såsom Socialstyrelsen, Skolverket och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har ofta en särskild enhet för bidragsgivning. Andra myndigheter har inte särskilda bidragsenheter utan bidragsgivningen är organiserad under sakenheter eller är en

389

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

uppgift vid sidan av andra uppdrag. Bidragsbesluten fattas i regel av den berörda tjänstemannen eller av en enhets- eller avdelningschef. Ett av de avslagsbeslut som MUCF har fattat med tillämpning av nuvarande demokrativillkor har beslutats av myndighetschefen.

Folkbildningsrådet, Riksidrottsförbundet, SISU Idrottsutbild- arna och Svenskt Friluftsliv, som fördelar bidrag i myndighets ställe, styrs alla av styrelser och verksamheten leds av styrelsens ordförande eller en generalsekreterare. I övrigt skiljer sig dessa organisationers bidragshantering inte nämnvärt från myndigheternas. I kapitlet avses med ”myndigheter” såväl statliga myndigheter som de organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag.

10.2.2Samverkan mellan myndigheter i frågor om bidragsgivning

Omfattningen av samverkan

Utredningen har i en enkät till de bidragsgivande myndigheterna ställt frågor om hur de samverkar med andra myndigheter. De flesta myndigheter har svarat att de samverkar med andra myndigheter i frågor om bidragsgivning. Endast ett fåtal uppger att de inte har någon samverkan alls.

Det är vanligt att myndigheter samverkar i olika nätverk som rör enskilda sakfrågor. En del myndigheter uppger att samverkan sker inom ramen för det formella myndighetsnätverk som upprättats för civilsamhällesfrågor. Myndighetsnätverket samordnas av MUCF och ingår i myndighetens kärnuppdrag att främja samverkan mellan statliga myndigheter (se förordningen [2018:1425] med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor). Syftet med myndighetsnätverket, som samlar 27 myndigheter, är att utbyta kun- skap och utveckla myndigheternas arbete inom politiken för det civila samhället. De flesta av dessa myndigheter medverkar också i det nätverk för bidragsgivande myndigheter som beskrivs närmare nedan.

Myndigheter som verkar inom samma sakområden – t.ex. MUCF och Arvsfondsdelegationen, Institutet för språk och folkminnen och Riksantikvarieämbetet samt Sida och utlandsmyndigheterna – tenderar att ha en närmare samverkan i frågor om bidragsgivningen. Bidrags-

390

SOU 2019:35

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

givande myndigheter kontaktar ofta andra myndigheter i olika sak- frågor, t.ex. Skatteverket för stöd i skattefrågor, Centrala studie- stödsnämnden när det gäller studiestödsfrågor och Kammarkollegiet eller Myndigheten för stöd till trossamfund i frågor rörande tros- samfund. Av vissa förordningar framgår det också att samverkan med annan myndighet ska ske innan bidragsbeslut, t.ex. ska Folkhälso- myndigheten höra Socialstyrelsen enligt förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar.

Samverkan sker i form av erfarenhets- och informationsutbyte rörande ansökningsformalia, prövning och granskning samt uppgifter om organisationers ansökningar. I övrigt sker samverkan ofta spon- tant över telefon eller e-post och kan syfta till att få särskilda upp- lysningar om en organisation eller verksamhet. Det kan även handla om att kontrollera uppgifter för att undvika att det sker finansiering från två myndigheter till samma organisation för samma verksamhet.

Nätverket för bidragsgivande myndigheter

Sedan 1997 har det funnits ett nätverk för bidragsgivande myndig- heter för erfarenhets- och informationsutbyte. I dag ingår de flesta myndigheter som fördelar statsbidrag till det civila samhällets orga- nisationer i nätverket. Nätverket samlar tjänstemän inom olika myn- digheter som arbetar med bidragsfrågor och har, utan något formellt uppdrag, möten två gånger per år. Värdskapet för nätverket roterar mellan myndigheterna och representanterna från den myndighet som är värd ansvarar för inbjudan. Vid mötena har exempelvis utvärdering av projekt, EU-bidrag, jämställd bidragsgivning, ändamålskontroll av bidrag och demokratifrågor diskuterats. Förutom erfarenhetsutbyte har nätverkets målsättning varit att samordna information om olika bidragsmöjligheter till det civila samhället. På ett initiativ som upp- kommit genom nätverket har t.ex. en samlad broschyr om statlig bidragsgivning tagits fram. Nätverket har också deltagit vid fram- ställningen av Ekonomistyrningsverkets vägledning Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer (ESV 2015:43).

De flesta bidragsgivande myndigheter uppger att nätverket fyller en viktig funktion. Det ger dem möjligheter att diskutera olika aspek- ter av bidragsgivningen och att på handläggarnivå dela erfarenheter

391

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

och nyheter med varandra. Nätverket ger möjligheter att få inblick i varandras rutiner och arbetssätt. Aktuella frågor om bidragsgivning kan tas upp. I viss mån kan nätverket också bidra till en gemensam praxis och en likartad bidragshantering.

Myndigheternas behov av samverkan

Myndigheterna värdesätter samverkan med andra myndigheter när det gäller bidragshanteringen till det civila samhället. Flera anser att nätverket för bidragsgivande myndigheter bör utvecklas och forma- liseras. Nätverket skulle kunna användas inte bara för erfarenhets- och informationsutbyte utan också för att sprida positiva exempel om projekt eller arbetssätt. Vissa myndigheter som fördelar medel till specifika målgrupper, såsom miljö- och försvarsorganisationer, uttrycker dock inte samma behov av samverkan.

Några myndigheter anser att samverkan kan skapa förutsätt- ningar för bidragsgivarna att utforma likalydande villkor och göra en enhetlig bedömning av ansökningar. Det finns behov av en samsyn kring tolkning av olika begrepp såsom demokrati, liksom av att skapa en gemensam praxis för granskning av ansökningar. Dessa behov skulle enligt myndigheterna kunna tillgodoses genom ökad samver- kan. En synkronisering mellan myndigheters bidragsgivning anses viktig för att uppnå en rättssäker hantering. Det finns ett behov av ett ökat utbyte av information som kan vara relevant för att bedöma om en organisation uppfyller demokrativillkoret. Samverkan anses också vara en metod för att undvika att en organisation får bidrag från flera myndigheter för samma verksamhet och för att upptäcka eventuella oegentligheter i ansökningarna.

Av utredningens enkät och av samråden framgår att några myn- digheter föreslår att en slags stödfunktion upprättas. Det finns bl.a. behov av juridiskt stöd för tolkning av bidragsförordningar i sam- band med granskning och bedömning av ansökningar. En stödfunk- tion som alla myndigheter skulle kunna använda sig av kan förenkla bidragsgivningen genom att ta fram föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer. Andra anser enbart att samverkan bör formaliseras och utvecklas genom att en myndighet får i uppdrag att ansvara för att erfarenhetsutbyte sker och verka för att utveckla samverkan i bidrags- givningen.

392

SOU 2019:35

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

Några myndigheter föreslår att en gemensam databas med in- formation om ansökningar och beviljade bidrag upprättas. En sådan skulle underlätta bidragshanteringen och säkra att dubbelfinansier- ing inte sker. En ökad myndighetssamverkan bör också kunna ske kring digitaliseringen av bidragshanteringen. En sådan digitalisering skulle förenkla bidragsgivningen och utbytet av information mellan myndigheter.

10.2.3Utbildningsbehovet i bidragsgivningen

Utredningen har i samråden och i enkäten till de bidragsgivande myn- digheterna frågat om det finns ett utbildningsbehov i bidragsgivning. Frågan har särskilt gällt utbildningar avseende tolkningen och tillämp- ningen av ett demokrativillkor. Någon entydig bild av myndigheter- nas utbildningsbehov i bidragsfrågor har inte framkommit. De flesta anser att det finns ett behov av myndighetsövergripande utbildningar. Sådana skulle kunna bidra till att handläggare i större utsträckning utvecklar en gemensam praxis och enhetlig tillämpning. Några myndig- heter menar att utbildning skulle kunna bidra till att klargöra hur förordningar ska tolkas, hur processer för uppföljning och gransk- ning bör genomföras samt hur myndigheten kan gå till väga vid miss- tanke om att oegentligheter förekommer. Andra menar att det kan finnas ett värde i att gemensam utbildning erbjuds nya bidragshand- läggare avseende t.ex. skatteregler, associationsformer, statsstöds- och upphandlingsregler, revision, ekonomisk redovisning och effektredo- visning.

Vissa myndigheter arrangerar redan i dag särskilda utbildningar av sina handläggare. I dessa utbildningar saknas dock ett särskilt fokus på frågor som rör tillämpningen av demokrativillkor. Det framförs att en gemensam utbildning skulle kunna erbjudas som en påbygg- nad av myndigheternas interna utbildning och att det kan finnas ett värde i att arrangera fördjupningsutbildningar med särskilda teman.

393

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

10.3Utredningens bedömning och förslag rörande stöd och samverkan

10.3.1Ett behov av stöd och stärkt samverkan

Utredningens bedömning: De bidragsgivande myndigheterna har ett behov av stöd i tillämpningen av demokrativillkor. Sam- verkan mellan myndigheterna bör stärkas och utvecklas.

Enligt direktiven ska utredningen överväga om organisatoriska för- ändringar inom myndigheterna kan bidra till att öka rättssäkerheten i tillämpningen av demokrativillkoret. Det framgår inte helt klart vad som avses med organisatoriska förändringar. Utredningen kan kon- statera att hur bidragsgivningen organiseras skiljer sig åt mellan myn- digheterna beroende på bidragsgivningens omfattning och vilken typ av bidrag som fördelas. Bidragsgivningens organisering beror också på vilka andra verksamheter som en myndighet är ansvarig för. Mot denna bakgrund finns det inte förutsättningar för att utforma en generell modell för hur bidragsgivningen bör organiseras inom myndigheterna.

Det har däremot framkommit i utredningens samråd att de bi- dragsgivande myndigheterna anser att gällande demokrativillkor är svåra att tolka och tillämpa. Myndigheterna är osäkra på vilket under- lag som ska begäras in och hur underlaget ska bedömas (se avsnitt 6.2.2). Såsom framgår av avsnitt 10.2.2 är det flera myndigheter som ser ett behov av att skapa en gemensam praxis för granskning av an- sökningar och som efterfrågar en samsyn kring tolkning av begrepp såsom demokrati. Några anser att det finns ett behov av juridiskt stöd i bidragshanteringen och efterfrågar föreskrifter, allmänna råd eller riktlinjer. Flera myndigheter efterfrågar utbildning och anser att samverkan mellan bidragsgivande myndigheter bör stärkas och utvecklas.

Förslag i Statskontorets myndighetsanalys av MUCF

Statskontoret gjorde under 2017 en särskild myndighetsanalys av MUCF i vilken bl.a. tillämpningen av demokrativillkoren i bidrags- givningen analyseras (se avsnitt 6.2.2). I rapporten ges två förslag till

394

SOU 2019:35

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

organisatoriska förändringar i bidragsgivningen som skulle kunna öka rättssäkerheten i tillämpningen av demokrativillkoren. Det ena förslaget avser inrättandet av ett råd inom MUCF som kan ge stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen. Enligt förslaget bör rådet utgöras av ledamöter med relevanta juridiska sakkunskaper och erfaren- het av bidragsprövning. Det andra förslaget avser inrättandet av en nämnd för bidragsprövning. Nämnden skulle fungera som en själv- ständig myndighet och hantera svåra bidragsbeslut från olika myn- digheter rörande exempelvis demokrativillkor (Statskontoret 2017).

Utredningen har övervägt dessa förslag och enligt vår bedömning är det inte lämpligt att inrätta en särskild nämnd eller ett råd för svåra bidragsbeslut. Om en nämnd fattar beslut i myndigheternas ställe riskerar ansvaret för bidragsbeslut att bli oklart. Beslut om bidrag bör som nu fattas av ansvarig myndighet. Dessutom är antalet svår- bedömda fall totalt sett så lågt att det inte kan anses vara befogat att inrätta en särskild myndighet. Utredningen anser inte heller att det är motiverat att inrätta ett råd bestående av särskilda ledamöter, som kopplas till varje myndighets ledning, och som ger stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen. Enligt utredningens bedömning efterfrågar de flesta bidragsgivande myndigheter ett kunskapsstöd och det är därför lämpligare att en myndighet får i uppdrag att stödja samtliga myndigheter som fördelar bidrag. Utöver ett kunskapsstöd kan det i ett sådant uppdrag ingå att stärka och utveckla samverkan mellan bidragsgivande myndigheter samt att erbjuda utbildningar om bidragsgivning.

10.3.2Uppdrag att stödja bidragsgivande myndigheter

Utredningens förslag: En myndighet ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrati- villkoret. I uppdraget ska ingå att

1.ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret,

2.utveckla stödmaterial om demokrativillkoret,

3.erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgivning och

4.skapa en samverkansgrupp bestående av bidragsgivande myn- digheter.

395

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

Kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret

Utredningen anser, mot bakgrund av de behov som de bidrags- givande myndigheterna har uppgett att de har, att regeringen ska ge en myndighet i uppdrag att ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret. Syftet med kunskapsstödet ska vara att bidra till en generell kunskapsutveckling om tillämpningen av demokrativillkoret i bidragsgivningen. Kunskapsstöd ska erbjudas alla myndigheter som hanterar statsbidrag till det civila samhällets organisationer och, om möjligt, även kommuner och regioner. Särskilda insatser ska genom- föras för att informera bidragsgivande myndigheter om det nya demokrativillkoret.

I uppdraget ska ingå att samverka med myndigheter, kommuner, regioner och det civila samhället i syfte att samla kunskap och sam- manställa information om de utmaningar som bidragsgivare och bidragsmottagare ställs inför när det gäller tillämpningen av demo- krativillkoret. Inom ramen för uppdraget bör även universitet eller forskningsinstitutioner med särskild expertis om bidragsgivning, demokratifrågor eller det civila samhället uppmanas att genomföra utvärderingar eller ta fram kunskap om demokrativillkor. Det ska också ingå i uppdraget att till regeringen redovisa de utmaningar som myndigheterna ställts inför när det gäller tillämpningen av demo- krativillkoret för att regeringen därefter ska kunna bedöma myndig- heternas olika behov av kompetens och stöd.

Stödmaterial om demokrativillkoret

I uppdraget ska ingå att ta fram ett stödmaterial avseende demo- krativillkoret. Stödmaterialet kan gälla frågor om granskning, bedöm- ning och uppföljning. Det bör kunna användas som en handledning i tillämpningen av demokrativillkoret och i förlängningen bidra till att en gemensam praxis utvecklas och till att kvaliteten och rättssäker- heten i bidragsgivningen stärks. Det stödmaterial som utredningen har tagit fram, Vägledning för handläggare, bör i första hand användas och vidareutvecklas. I uppdraget kan också ingå att göra stödmate- rialet tillgängligt i digital form på en webbplats. Information som är relevant för tillämpningen av demokrativillkoret, t.ex. riktlinjer, be- slut, rättsfall av särskild betydelse, forskning eller studier, bör också göras tillgänglig digitalt. Utredningen anser dock att en gemensam

396

SOU 2019:35

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

databas med information om ansökningar och beviljade bidrag inte skulle underlätta tillämpningen av ett demokrativillkor och föreslår därför inte någon sådan. En sådan databas skulle möjligen underlätta bidragsgivningen generellt sett och t.ex. kunna förhindra dubbel- finansiering, men det är frågor som inte ligger inom utredningens direktiv.

Stödmaterialet ska huvudsakligen rikta sig till statliga myndig- heter, men bör också göras tillgängligt för kommuner och regioner. Materialet bör även kunna användas av det civila samhället genom att det innehåller upplysningar om syftet med och innebörden av demo- krativillkoret samt hur organisationer bör bedriva sin verksamhet för att uppfylla villkoret.

Utbildningar i frågor som rör bidragsgivning

Som en del av uppdraget med kunskapsstöd ska myndigheten er- bjuda utbildningar till tjänstemän vid bidragsgivande myndigheter. En sådan utbildning bör i första hand ges med utgångspunkt i det stödmaterial avseende demokrativillkoret som myndigheten ska ut- veckla. Utbildningen ska omfatta frågor om hur villkoret ska tolkas samt hur granskning och uppföljning bör genomföras, men även andra frågor som är relaterade till bidragsgivningen och demokrati- villkoret. Det kan t.ex. gälla företeelser som är problematiska i demo- kratihänseende såsom diskriminering, hedersvåld eller våldsbejakande extremism. Experter från andra relevanta myndigheter, organisationer eller universitet kan bjudas in för att medverka. Utbildningsinsat- serna kan kompletteras med konferenser eller workshops.

Utbildningar i frågor om bidragsgivning och tillämpningen av demokrativillkor bör även kunna erbjudas kommuner och regioner samt, i den mån förutsättningar ges, det civila samhällets organisa- tioner.

Skapa en samverkansgrupp för bidragsgivande myndigheter

Vid utredningens samråd och enkätundersökning har det framkommit att de flesta myndigheter anser att samverkan dem emellan är viktig och bör stärkas. Myndigheterna värdesätter det nätverk för bidrags- givande myndigheter som finns och anser att det bör utvecklas och

397

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

formaliseras. I dag upprätthålls nätverket genom bidragshandläggares behov och egenintresse av att samverka i frågor om bidragsgivning. Det gör att samverkan inte får tillfredsställande prioritering och kon- tinuitet. Att utveckla nätverket för bidragsgivande myndigheter till en formell samverkansgrupp ska därför vara en del av uppdraget att stödja bidragsgivande myndigheter. Den myndighet som får uppdra- get att lämna stöd i tillämpningen till bidragsgivande myndigheter ska bestämma vilka myndigheter som ska ingå i samverkansgruppen.

Syftet med samverkansgruppen ska vara att stärka myndigheternas förutsättningar att samverka i frågor om bidragsgivning och möjlig- göra erfarenhets- och informationsutbyte. Samverkansgruppen ska bidra till kunskaps- och metodutveckling och skapa förutsättningar för myndigheterna att utveckla en gemensam praxis i tillämpningen av demokrativillkoret för att bidra till enhetlighet i bidragsgivningen. Samverkan ska ske på såväl lednings- som handläggarnivå. Möten bör ske regelbundet och behandla aktuella teman rörande bidrags- givning och bör hållas både med de myndigheter som ingår i sam- verkansgruppen och med andra myndigheter som fördelar bidrag till civilsamhällesorganisationer. Vid särskilda tillfällen bör även kom- muner, regioner och organisationer inom det civila samhället kunna bjudas in till möten. Den myndighet som får uppdraget att lämna stöd i tillämpningen till bidragsgivande myndigheter ska ha ansvaret för samordning, kallelser och uppföljning av samverkansgruppens möten.

10.3.3Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska ge stöd i tillämpningen av demokrativillkoret

Utredningens förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndig- heterna i tillämpningen av demokrativillkoret.

Enligt utredningen är de myndigheter som skulle vara lämpliga för uppdraget att ge stöd i tillämpningen av demokrativillkoret Kammar- kollegiet, Ekonomistyrningsverket och MUCF.

398

SOU 2019:35

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har enligt förordningen (2007:824) med instruk- tion för Kammarkollegiet till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvalt- ning, riskhantering och administration. Myndigheten ansvarar bl.a. för att hantera och betala ut bidrag som regeringen eller Regerings- kansliet beslutar om samt följa upp villkor för sådana bidrag. Kam- markollegiet handlägger och beslutar sedan 2018 även om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila sam- hället, för vilket det ställs krav på att den ansökande organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklusive jämställd- het och förbud mot diskriminering. Kammarkollegiet är också värd- myndighet för Arvsfondsdelegationen och har i uppdrag att besluta om återbetalningsskyldighet avseende stöd som betalats ut från All- männa arvsfonden.

Ekonomistyrningsverket

Ekonomistyrningsverket ska enligt förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten. Myndigheten ska också utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. Det innebär bl.a. att myndigheten ger Regeringskansliet och myndigheterna expert- stöd att utveckla en ändamålsenlig ekonomisk styrning. Expertstödet ges genom granskningar, uppföljningar, rapporter, utbildningar eller rådgivning per telefon och e-post.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

MUCF ska enligt förordningen (2018:1425) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ta fram, samla och sprida kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila sam- hällets förutsättningar samt samverka med myndigheter, kommu- ner, landsting och det civila samhällets organisationer. Myndigheten har varit en förvaltningsmyndighet för civilsamhällesfrågor sedan 2014. Det innebär att myndigheten bl.a. tar fram och förmedlar

399

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

kunskap om det civila samhällets villkor och utveckling samt funge- rar som ett stöd i dialogen mellan regeringen och det civila samhäl- lets organisationer inom politiken för det civila samhället. MUCF fördelar statsbidrag till det civila samhället med stöd av ett flertal förordningar, varav i stort sett samtliga innehåller demokrativillkor.

Utredningens bedömning

Det finns olika aspekter som talar för var och en av dessa myndig- heter. Ekonomistyrningsverket har kunskap om ekonomiska styr- ningsfrågor samt erfarenhet av att ge expertstöd till statliga myndig- heter och ta fram utbildningar riktade till statliga tjänstemän. Däremot saknar Ekonomistyrningsverket erfarenhet av bidragsgivning till det civila samhället. Myndighetens uppdrag handlar främst om ekono- miska styrningsfrågor och verket har begränsade förutsättningar att ge juridiskt stöd i frågor som gäller tillämpning av ett demokrati- villkor. Av den anledningen bedömer utredningen att Ekonomistyr- ningsverket inte är den bäst lämpade myndigheten för uppdraget.

Utredningen ser flera skäl till att Kammarkollegiet är den aktör som bör ansvara för uppdraget att stödja de bidragsgivande myndig- heterna. Kammarkollegiet är en förhållandevis stor myndighet med omfattande juridisk kompetens och erfarenhet av statsbidragsfrågor. Den ger i dag service och expertstöd till flera andra myndigheter och hanterar ofta de bidrag som fördelas av Regeringskansliet. Att Kam- markollegiet agerar som värdmyndighet för Allmänna arvsfonden, som har en omfattande bidragshantering, talar även för att uppdraget ska ges till Kammarkollegiet. Allmänna arvsfondens stöd omfattas emellertid inte av det demokrativillkor som utredningen föreslår. Kammarkollegiet beslutar endast om ett bidrag till organisationer inom det civila samhället och har därmed inte någon större erfaren- het av sådan bidragsgivning. Dessutom har Kammarkollegiet inte tidigare arbetat med utbildning.

MUCF har en omfattande bidragsgivning till det civila samhällets organisationer och är den enda myndighet som har erfarenhet av att avslå ansökningar med anledning av att demokrativillkoret avseende verksamheten inte varit uppfyllt. Myndigheten har utifrån denna er- farenhet agerat som ett kunskapsstöd till andra myndigheter. Enligt sin instruktion ska MUCF samverka med myndigheter, kommuner,

400

SOU 2019:35

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

landsting och det civila samhällets organisationer. Myndigheten sam- ordnar redan i dag det myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor som 27 myndigheter medverkar i och kan använda de erfarenheterna vid samordningen av en samverkansgrupp för bidragsgivande myndig- heter. MUCF arrangerar varje år tillsammans med Ersta Sköndal Bräcke högskola en högskoleutbildning på 7,5 poäng där tjänstemän inom stat, kommun och region kan få fördjupad kunskap om det civila sam- hället. Ett av kursmomenten handlar om bidragsgivning. Myndig- heten har också tagit fram rapporter om hur demokrativillkoret ska tillämpas i praktiken. Utredningens sammantagna bedömning är att uppdraget att stödja bidragsgivande myndigheter i tillämpningen av demokrativillkoret bör ges till MUCF.

10.3.4Stöd för kommuner och regioner

Utredningens bedömning: Kommuner och regioner bör erbju- das stöd i tillämpningen av demokrativillkor och i arbetet med att utveckla ett förtydligat demokrativillkor.

Utredningens kartläggning av hur kommuner och regioner hanterar demokrativillkor i bidragsgivningen visar att det finns svårigheter i tillämpningen av dessa krav (se avsnitt 6.3). De flesta kommuner och regioner har någon form av demokrativillkor, men det är enbart unge- fär hälften som uppställer demokrativillkor avseende verksamheten. Flera kommuner och regioner har i utredningens samråd framfört att gällande demokrativillkor är otydliga och svåra att tolka och tillämpa. Flera kommuner och regioner har inte tagit fram riktlinjer eller arbetat upp rutiner för granskning och kontroll av demokrati- villkoret. De villkor som ställs och tillämpningen av dessa skiljer sig också åt mellan olika kommuner och regioner. Liksom de statliga myn- digheterna efterfrågar flera kommuner och regioner stöd i tillämp- ningen av gällande demokrativillkor.

Utredningen gör i avsnitt 9.2 bedömningen att det finns goda skäl för kommuner och regioner att utveckla tydliga och likalydande demokrativillkor. Att utveckla ett förtydligat demokrativillkor är en fråga för varje kommun och region, men i de fall kommuner och regioner genomför ett sådant arbete kan det finnas ett värde i att de

401

Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret

SOU 2019:35

samverkar med varandra. Det skulle möjliggöra att villkoren blir lika- lydande och göra arbetet mindre resurskrävande. Något av de olika organ där kommuner eller regioner samarbetar, t.ex. kommunala sam- verkansorgan, ett regionförbund eller Sveriges Kommuner och Lands- ting, skulle kunna agera för att stödja ett sådant arbete.

Enligt utredningens förslag (se avsnitt 10.3.3) ska MUCF få upp- draget att ge de bidragsgivande myndigheterna stöd i tillämpningen av demokrativillkoret. MUCF bör inom ramen för det uppdraget, i den mån förutsättningar ges, erbjuda kommuner och regioner stöd i tillämpningen av demokrativillkoren. Stöd bör också erbjudas de kommuner och regioner som väljer att utveckla ett förtydligat demo- krativillkor. Det stödmaterial och de utbildningar som myndigheten ska ta fram bör också göras tillgängliga för kommuner och regioner. Inledningsvis bör det stödmaterial, Vägledning för handläggare, som utredningen tagit fram användas. Eftersom stödmaterialet utgår från det villkor som föreslås gälla i den statliga bidragsgivningen är det framför allt användbart för de kommuner och regioner som utveck- lar demokrativillkor som i huvudsak är likalydande med detta.

402

11 Återkallelse och återkrav

11.1Utredningsuppdraget

Statsbidragsförordningarna innehåller i olika utsträckning regler om återkallelse, återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag. Återkal- lelsebestämmelser gör det möjligt för beslutsmyndigheten att fatta beslut om att inte betala ut ett beslutat men ännu inte utbetalat bidrag. Bestämmelser om återbetalningsskyldighet anger under vilka förut- sättningar en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig och bestäm- melser om återkrav ålägger beslutsmyndigheten att kräva tillbaka ett utbetalat bidrag när bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig. Enligt direktiven ska utredningen se över dagens bestämmelser för åter- betalning och återkrav av statsbidrag och överväga om de behöver för- ändras för att främja rättssäkerheten. Utredningen ska även överväga om det finns behov av bestämmelser som gör det möjligt att stoppa utbetalningar av ett beviljat bidrag om det efter beslutet framkommer någon omständighet som gör att det kan ifrågasättas om sökanden uppfyller bidragsvillkoren.

11.2Gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft

Ett för den enskilde gynnande förvaltningsbeslut får som huvudregel inte ändras av beslutsmyndigheten, vilket benämns som principen om gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft. Regeln motiveras av att såväl den enskilde som tredje man ska kunna lita på de beslut en myndighet har meddelat och känna trygghet i att lagakraftvunna beslut inte när som helst kan komma att ändras (HFD 2014 ref. 30). Principen framgick tidigare endast av förvaltningsrättslig praxis men har genom ikraftträdandet av den nuvarande förvaltningslagen

403

Återkallelse och återkrav

SOU 2019:35

(2017:900) reglerats i författning. Enligt 37 § första stycket förvalt- ningslagen får en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anled- ning. Regeln begränsas dock av bestämmelsens andra stycke som anger att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part bara får ändras till den enskildes nackdel om

1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.

Med uttrycket ”till sin karaktär gynnande” avses beslut som i grunden ger enskilda rätt till en förmån av något slag. Besluten kännetecknas av att de typiskt sett ger den enskilde rätt till något som han eller hon inte hade innan beslutet fattades, t.ex. en rätt till ett ekonomiskt stöd från det allmänna (prop. 2016/17:180 s. 328). Ett gynnande förvaltningsbeslut får alltså ändras till den enskildes nackdel bl.a. om det finns ett återkallelseförbehåll knutet till beslutet, antingen i själva beslutet eller i föreskrifter som beslutet grundas på (se punkten 1 ovan). Att återkallelseförbehåll följer av villkor i ett beslut är enligt regeringen mindre vanligt men sådana förbehåll förutsätts i så fall utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenliga med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet (a. prop. s. 233 och 329). Det förutsätter också att myndigheten enligt föreskrifterna får förena beslutet med villkor. Regeringen förordar dock att återkallelseförbehåll i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på, men att det av tydlighetsskäl bör tas in en upp- lysning om föreskrifterna i beslutet i det enskilda ärendet. Beträffande hur precisa sådana föreskrifter rimligen måste vara för att uppfylla rättssäkerhetens krav uttalar regeringen att det normalt sett bör krävas mer än att det endast allmänt eller indirekt anges att t.ex. gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner bör kunna ändras (a. prop. s. 232 f.).

404

SOU 2019:35

Återkallelse och återkrav

11.3Nuvarande reglering i statsbidragsförordningar

11.3.1Återkallelse av beslut om bidrag

Beslut om statsbidrag är sådana gynnande förvaltningsbeslut som får ändras till nackdel för enskilda om återkallelseförbehåll följer antingen av villkoren i bidragsbeslutet eller av den förordning enligt vilken bidraget beviljats.

Återkallelseförbehåll i förordningarna

Ett tjugotal statsbidragsförordningar av de som utredningen har identifierat innehåller bestämmelser om återkallelse av beslut om ett beviljat bidrag. Bestämmelserna har olika utformning men i huvud- sak samma innebörd och syfte, dvs. att myndigheten ska kunna besluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut. I vissa förordningar är bestämmelsen tvingande för beslutsmyndigheten, dvs. det anges att beslut om bidrag ska återkallas. I andra förordningar anges i stället att myndigheten får besluta att ett bidrag inte ska betalas ut. En vanligt förekommande formulering är att beslutsmyndigheten ”får besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att statsbidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter” (se t.ex. 10 § förordningen [2014:108] om statsbidrag till ideella orga- nisationer inom kulturmiljöområdet och 5 § förordningen [2002:989] om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskri- minering). En annan vanlig formulering är att beslutsmyndigheten ”ska besluta att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut, om de förutsättningar som låg till grund för beslutet inte längre finns” (se t.ex. 19 § förordningen [2016:1367] om statsbidrag till allmänna samlings- lokaler).

I vissa förordningar anges flera grunder för återkallelse. Bestäm- melsen kan då t.ex. formuleras så att ”beslut om bidrag ska återkallas helt eller delvis om förutsättningarna för att få bidrag inte längre finns, om det beviljade bidraget inte använts för de aktiviteter som legat till grund för bidraget eller om de villkor som anges i 13 § 2 inte följts” (se t.ex. 17 § förordningen [2015:454] om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer). Av 13 § 2 följer att i ett beslut om bidrag ska anges vilka villkor som ska gälla för bidraget. I någon förordning är återkallelse- förbehållet kopplat till grunderna för återbetalningsskyldighet genom

405

Återkallelse och återkrav

SOU 2019:35

formuleringen att myndigheten får besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut om det finns grund för återbetalning (se t.ex. 26 § förordningen [2016:989] om statsbidrag till film).

Sammanfattningsvis innehåller förhållandevis få statsbidragsförord- ningar bestämmelser som möjliggör återkallelse av bidragsbeslut och utformningen av bestämmelserna varierar mellan förordningarna.

Återkallelseförbehåll i beslut om bidrag

Återkallelseförbehåll kan, förutom att föreskrivas i författning, även framgå av villkor i beslutet. I många statsbidragsförordningar före- skrivs att den bidragsgivande myndigheten får förena ett beslut om bidrag med villkor som ska framgå av beslutet (se t.ex. 14 § förord- ningen [2018:1533] om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället). Myndigheterna kan i de fallen med stöd av respektive förordning föreskriva villkor om åter- kallelse direkt i bidragsbesluten. Eftersom få statsbidragsförordningar innehåller bestämmelser om återkallelseförbehåll så förekommer det att bidragsgivande myndigheter i stället föreskriver om detta i de individuella bidragsbesluten.

11.3.2Återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag

Flertalet statsbidragsförordningar innehåller bestämmelser om åter- betalningsskyldighet och återkrav av bidrag. Vanligen anges i en bestämmelse under vilka förutsättningar mottagaren är återbetalnings- skyldig och i en efterföljande bestämmelse att beslutsmyndigheten ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget, om det inte finns särskilda skäl att avstå från återkrav. Bestämmelserna har ofta en liknande utformning i förordningarna även om grunderna för åter- betalningsskyldighet inte alltid är desamma. En vanlig variant är den i förordningen (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation:

19§ Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om

1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

406

SOU 2019:35

Återkallelse och återkrav

2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för,

4.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 17 §, eller

5.villkor i beslutet inte har följts.

20 § Om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 19 § ska Delegationen mot segregation besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.

Bestämmelsen ovan är utformad så att återbetalningsskyldighet bl.a. inträder för den som har förorsakat en felaktig utbetalning (punkt 1) och för den som inte orsakat den felaktiga utbetalningen, men borde ha insett att den var felaktig (punkt 2). Inte alla förordningar kräver att mottagaren förorsakat, eller borde ha insett, att bidrag lämnats felaktigt för att återbetalningsskyldighet ska föreligga (se t.ex. 14 § förordningen [2018:32] om statsbidrag för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet). I de fallen krävs för återbetal- ningsskyldighet alltså endast att bidrag lämnats felaktigt eller med för högt belopp, dvs. en strikt återbetalningsskyldighet. Vissa förord- ningar har inte som grund för återkrav att villkor i beslutet inte har följts (se t.ex. 10 § förordningen [2017:628] om statsbidrag till kultur- arvsarbete).

Beslutsmyndigheterna har också ett varierande utrymme när det gäller beslut om att helt eller delvis kräva tillbaka bidrag. Av bestäm- melserna framgår vanligen att beslutsmyndigheten ska kräva tillbaka bidrag men även att myndigheten får kräva tillbaka bidrag. Utrymmet för myndigheten att avstå från återkrav om det föreligger särskilda skäl finns inte heller alltid (se t.ex. 12 § förordningen [1999:1177] om statsbidrag till idrottsverksamhet).

11.4Bestämmelser om återkallelse och återkrav i andra författningar

Bestämmelser om återkallelse och återkrav av bidrag och stöd före- kommer även i annan lagstiftning. Inom t.ex. socialförsäkringsområdet finns ett omfattande regelverk för att förhindra att bidrag utgår på

407

Återkallelse och återkrav

SOU 2019:35

felaktig grund och återkräva bidrag som den enskilde inte haft rätt till. När det gäller bidrag och stöd till det civila samhället kan det vara av intresse att belysa bestämmelser om återkallelse och återkrav i andra författningar som riktar sig till det civila samhällets organisationer.

Statligt stöd till trossamfund

Lagen (1999:932) om stöd till trossamfund innehåller inte några bestämmelser om återkallelse av stödberättigande eller återkrav av ett utbetalat statsbidrag. Däremot följer det av den till lagen tillhörande förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund att beslut får fattas om att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter (20 § första stycket). Ett bidrag ska betalas tillbaka om (1) det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter, (2) det inte används för det ändamål det beviljats för, eller (3) trossamfundet eller församlingen inte lämnar redovisningshandlingar (20 § andra stycket). Bidrag kan inte återkrävas på den grunden att en mottagare inte uppfyller det demokrativillkor som uppställs i lagen om stöd till trossamfund (3 §). Beslut om ett samfunds stödberättigande kan inte heller återkallas med stöd av bestämmelsen.

Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund föreslår i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige att en bestämmelse om återkallelse av stödberättigande införs i en lag om stöd till trossamfund. Förslaget innebär att ett trossamfunds stöd- berättigande ska återkallas om det inte längre uppfyller villkoren för detta, bl.a. det demokrativillkor som utredningen föreslår. Ett beslut om återkallelse av stödberättigande ska gälla omedelbart. Innan åter- kallelsebeslut fattas får trossamfundet ges tillfälle att avhjälpa brister avseende vissa villkor, dock inte i fråga om demokrativillkoret (SOU 2018:18 s. 57). I betänkandet föreslås även att bestämmelser om att statsbidrag inte ska betalas ut eller återbetalas införs i en för- ordning om statligt stöd till trossamfund. Beslut får fattas om att ett organisationsbidrag inte ska betalas ut under tiden ett trossamfund getts tillfälle att avhjälpa en brist, eller i avvaktan på ett slutligt av- görande i ärende om återkallelse av stödberättigande. Därutöver får beslutas att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om det kan antas att

408

SOU 2019:35

Återkallelse och återkrav

bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter. Ett organisa- tionsbidrag som trossamfundet fått utan att uppfylla lagens villkor för stödberättigande ska återbetalas, om det inte finns särskilda skäl att efterge kravet. Beslut får därutöver fattas om att ett bidrag ska betalas tillbaka om det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter, om det inte använts för det ändamål det har beviljats för eller om redo- visningshandlingar inte lämnats (a.a. s. 64 f.).

Stöd från Allmänna arvsfonden

Varken i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden eller i förord- ningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden finns någon föreskrift om återkallelseförbehåll. Däremot innehåller lagen bestämmelser om återbetalningsskyldighet under vissa förutsättningar. Stöd ur fonden ska betalas tillbaka (1) om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål, (2) om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning eller underlag, eller (3) om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta. Om det finns särskilda skäl, får mottagaren helt eller delvis befrias från återbetalningsskyldigheten (12 och 13 §§).

I betänkandet En arvsfond i takt med tiden föreslår 2017 års arvs- fondsutredning att Arvsfondsdelegationen ska besluta att ett stöd inte ska betalas ut om den som har beviljats stödet bryter mot villkoren för det. Ett sådant återkallelsebeslut ska gälla omedelbart. Om den som har beviljats stöd bryter mot ett annat villkor än det demokrati- villkor som utredningen föreslår får denne ges tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. I betänkandet föreslås även att stöd ur fonden ska betalas tillbaka (1) om stödet inte har använts inom angiven tid eller för avsett ändamål, (2) om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat den redovisning eller det underlag som föreskrivs i förord- ningen, (3) om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, (4) om stödet av något annat skäl har läm- nats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller (5) om mottagaren bryter mot demokrativillkoret.

409

Återkallelse och återkrav

SOU 2019:35

En mottagare ska kunna befrias från återbetalningsskyldighet om det finns särskilda skäl (SOU 2018:70 s. 22 f.).

11.5Utredningens förslag

11.5.1Bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag

Utredningens förslag: Likalydande bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag införs i samtliga statsbidragsförordningar som avser bidragsgivning till det civila samhällets organisationer.

Om en organisation som har beviljats bidrag inte längre upp- fyller villkoren för bidraget ska den bidragsgivande myndigheten besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart.

Utgångspunkten är att beslut om att bevilja bidrag fattas när en organisation visat att den uppfyller samtliga villkor för bidraget. Det kan ändå inträffa att det efter att ett bidrag beviljats, men innan det betalats ut, framkommer att organisationen i fråga inte uppfyller bidragsvillkoren. Att bidrag endast lämnas till de organisationer som uppfyller villkoren för detta är viktigt för att bevara bidragssystemets legitimitet, särskilt med avseende på demokrativillkoret. Utredningen anser därför att de bidragsgivande myndigheterna alltid ska kunna be- sluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om myndigheten bedömer att en organisation inte uppfyller bidragsvillkoren. Med ”myndigheter” avses nedan såväl statliga myndigheter som de organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag.

Ett sådant återkallelseförbehåll kan, som redovisats ovan, antingen föreskrivas i författning eller i det individuella bidragsbeslutet förut- satt att beslutsmyndigheten enligt sina föreskrifter får förena beslutet med villkor. Inte alla statsbidragsförordningar ger dock beslutsmyndig- heten det utrymmet. Regeringen har i förarbetena till förvaltnings- lagen uttalat uppfattningen att bestämmelser om återkallelseförbehåll i första hand bör tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på, i stället för att följa av villkor i det enskilda beslutet (prop. 2016/17:180 s. 232). Utredningen anser därför att bestämmelser som möjliggör återkallelse av beslut om bidrag bör införas i samtliga statsbidragsförordningar som inte innehåller sådana bestämmelser. Bestämmelserna bör vara

410

SOU 2019:35

Återkallelse och återkrav

likalydande för att öka förutsättningarna för en enhetlig tillämpning. En sådan ordning bedöms också bidra till en ökad tydlighet för de organisationer som ansöker om bidrag.

Utredningen föreslår att bestämmelsen utformas så att den bidrags- givande myndigheten ska besluta att inte betala ut ett beviljat bidrag om organisationen inte längre uppfyller villkoren för bidraget. Med villkoren för bidraget avses i bestämmelsen dels de villkor som följer av den aktuella förordningen, inklusive demokrativillkoret, dels de villkor som myndigheterna kan föreskriva i beslutet om bidrag. En sådan utformning av bestämmelsen är enligt vår mening tillräckligt precis för att uppfylla rättssäkerhetens krav. Beslutsmyndigheten bör även ta in en upplysning om denna föreskrift i beslutet i det enskilda ärendet för att tydliggöra för bidragsmottagaren under vilka förut- sättningar ett beslut om bidrag kan komma att återkallas.

Myndighetens beslut att inte betala ut ett beviljat bidrag ska alltid kunna överklagas (se avsnitt 12.6.3). För att få avsedd effekt bör så- dana återkallelsebeslut därför gälla omedelbart.

Utredningen föreslår att en särskild förordning ska införas som reglerar demokrativillkor för statsbidrag i vissa fall (se avsnitt 9.1.2). Bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag föreslås inte införas i förordningen. Förordningens villkor ska tillämpas generellt för flera bidrag som fördelas av myndigheter och enskilda organ på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning för bidraget, t.ex. med stöd av regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. I dessa regelverk finns i de flesta fall bestämmelser som medger att bidragsgivaren återkallar ett beslut om bidrag. Det framstår därför inte som lämpligt att i den särskilda förordningen införa bestämmelser som reglerar detta särskilt för demokrativillkoret.

11.5.2Bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav

Utredningens förslag: En bidragsmottagare som inte uppfyller demokrativillkoret är återbetalningsskyldig och det utbetalade bi- draget ska då återkrävas av den bidragsutbetalande myndigheten om det inte finns särskilda skäl att avstå från återkrav helt eller delvis.

411

Återkallelse och återkrav

SOU 2019:35

Återbetalningsskyldighet

Statsbidragsförordningarna innehåller regelmässigt bestämmelser som innebär att myndigheterna under vissa förutsättningar kan återkräva ett utbetalat bidrag. Utformningen av bestämmelserna varierar på så sätt att olika grunder för återbetalningsskyldighet anges i förord- ningarna. Förordningarnas bestämmelser om återbetalningsskyldighet bör enligt utredningen även omfatta den omständigheten att bidrags- mottagaren inte uppfyller demokrativillkoret. Frågan är om återbetal- ningsskyldighet ska föreligga även om bidragsmottagaren varken förorsakat att bidrag lämnats felaktigt eller borde ha insett att bidrag lämnats felaktigt. Det föreslagna demokrativillkoret ska säkerställa att bidrag endast lämnas till verksamheter som är förenliga med sam- hällets grundläggande värderingar. Ståndpunkten att medel som beta- lats ut på felaktiga grunder utan undantag ska krävas tillbaka framgår också av regeringens överenskommelse om åtgärder mot terrorism från den 7 juni 2017 (s. 3). Utredningen anser därför att en bidrags- mottagare alltid ska vara återbetalningsskyldig om bidragsmottagaren inte uppfyller demokrativillkoret. Detta bör gälla oavsett i vilken form bidrag lämnats, dvs. som organisationsbidrag, verksamhets- bidrag, projektbidrag eller annan bidragsform.

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoret får bidrag ändå lämnas till organisa- tionen om det finns särskilda skäl. Vid den bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Om undan- taget är tillämpligt anses organisationen uppfylla demokrativillkoret (se avsnitt 8.1.7). Detsamma ska gälla vid prövningen av om en orga- nisation är återbetalningsskyldig och förutsättningarna för återkrav är i sådana fall inte uppfyllda.

Det finns, liksom när det gäller bestämmelser om återkallelseför- behåll, fördelar med att bestämmelser om återbetalningsskyldighet är likalydande i statsbidragsförordningarna. Grunderna för återbetal- ningsskyldighet är emellertid anpassade utifrån de villkor för bidrag som uppställs i respektive förordning. Återbetalningsskyldighet före- ligger t.ex. ibland om bidragsmottagaren inte lämnat sådan redovis- ning som förordningen kräver. Även i andra delar skiljer sig grunderna för återbetalningsskyldighet åt mellan förordningarna och det finns möjligen motiv till de skillnaderna. Det finns därför inte skäl att nu

412

SOU 2019:35

Återkallelse och återkrav

ändra bestämmelserna för att få till stånd likalydande bestämmelser om återbetalningsskyldighet. I stället föreslår utredningen att befint- liga bestämmelser om återbetalningsskyldighet ändras så att de möj- liggör återkrav på den grunden att bidragsmottagaren inte uppfyller demokrativillkoret. I de förordningar som inte innehåller någon be- stämmelse om återbetalningsskyldighet införs en sådan för att möj- liggöra återkrav om demokrativillkoret inte är uppfyllt.

Återkrav

Statsbidragsförordningarnas bestämmelser om återkrav är förhål- landevis likalydande. Det anges vanligen att beslutsmyndigheten ska återkräva statsbidrag, men skrivningen att beslutsmyndigheten får återkräva statsbidrag förekommer också. Utredningen föreslår att återkravsbestämmelserna ändras till att alltid ange att bidrag ska åter- krävas. En sådan ordning är förenlig med regeringens ovan redo- visade ståndpunkt att medel som betalats ut på felaktiga grunder utan undantag ska krävas tillbaka. I de förordningar som inte inne- håller någon bestämmelse om återkrav införs en sådan. När en bi- dragsmottagare bedöms vara återbetalningsskyldig bör en bidrags- givare i vissa fall kunna efterge återkravet. I de flesta förordningar anges redan i dag att myndigheten får besluta att avstå från att kräva tillbaka ett bidrag helt eller delvis om det finns särskilda skäl för det. De återkravsbestämmelser som inte ger bidragsgivaren ett sådant utrymme i dag, föreslås kompletteras med en sådan regel.

En bidragsmottagare är återbetalningsskyldig för bidrag som läm- nats under den tid när organisationen inte bedömts uppfylla villkoren för bidrag. Beslut om återkrav som grundar sig på att demokrati- villkoret inte är uppfyllt kan alltså avse flera bidragsår. Det förut- sätter dock att bidragsgivaren, som har bevisbördan vid återkrav av bidrag (se avsnitt 8.2), visar att organisationen brutit mot demokrati- villkoret under hela den tid som återkravet avser.

Utredningen föreslår, liksom när det gäller bestämmelser om åter- kallelse av bidragsbeslut, inte att bestämmelser om återkrav av bidrag införs i den särskilda förordningen om demokrativillkor för stats- bidrag till organisationer inom det civila samhället.

413

12 Överklagande

12.1Utredningsuppdraget

Många statsbidragsförordningar innehåller en bestämmelse som anger att beslut enligt förordningen inte får överklagas. I flera fall har beslut om att inte bevilja en sökande statsbidrag enligt dessa förordningar ändå ansetts vara överklagbara och prövats av förvaltningsdomstolarna. Utredningen ska enligt direktiven se över dagens bestämmelser för överklagande och överväga om de behöver förändras för att främja rättssäkerheten.

12.2Om förvaltningsbesluts överklagbarhet

Förvaltningslagen (2017:900) gäller för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden (1 § förvaltningslagen). Bestämmelserna i lagen ska därför som huvudregel tillämpas när myndigheter beslutar i fråga om bidrag till det civila samhället enligt gällande statsbidrags- förordningar. Förvaltningslagen innehåller generella bestämmelser om förfarandet vid förvaltningsmyndigheterna. Andra författningar, både lagar och förordningar, kan dock innehålla bestämmelser som avviker från förvaltningslagens bestämmelser i ett visst avseende. När det gäller statsbidragsförordningarna så avviker de ofta från för- valtningslagens reglering i fråga om vilka beslut som är överklagbara.

12.2.1Överklagbarhet enligt förvaltningslagen

Frågan om förvaltningsbesluts överklagbarhet, dvs. vilka beslut som är överklagbara, besvarades inte i den tidigare gällande förvaltnings- lagen (1986:223). För att avgöra om ett visst beslut kunde överklagas fick allmänna förvaltningsrättsliga principer som utbildats i praxis

415

Överklagande

SOU 2019:35

tillämpas, förutsatt att frågan inte var reglerad genom särskilda författ- ningar på det aktuella sakområdet. Genom förvaltningslagen (2017:900) infördes en allmän bestämmelse om förvaltningsbesluts överklag- barhet. Av 41 § förvaltningslagen framgår numera att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Av 4 § förvaltningslagen framgår emellertid att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som av- viker från förvaltningslagen, tillämpas den bestämmelsen. Frågan om en föreskrift i en annan lag eller förordning ska anses exklusivt reglera förfarandet i ett visst avseende får avgöras genom att myn- digheten tillämpar vanliga lagtolkningsmetoder (prop. 1971:30 del 2 s. 319). Typiskt sett torde det bara vara avvikelser som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen som på denna grund gäller framför förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 59). Det innebär att en bestämmelse om överklagandeförbud i en lag eller förordning som huvudregel kommer att gälla i stället för den allmänna bestämmelsen i 41 §.

Utformningen av undantagsbestämmelsen i 4 § har diskuterats i äldre förarbeten och frågan om överklagbarheten av bidragsbeslut har då ansetts ha en särställning. Förvaltningsrättsutredningen ansåg i sitt betänkande Ny förvaltningslag att just då det gällde sådana be- slut kunde ett generellt uteslutande av överklagbarhet inte komma i fråga eftersom det är ett alltför stort och splittrat område för att en sådan lösning skulle te sig rimlig. Utredningen, som föreslog att undan- tag från förvaltningslagen endast skulle kunna föreskrivas genom lag, föreslog även en särskild regel om att regeringen skulle få föreskriva avvikelser från förvaltningslagen i fråga om beslut som gäller lån och bidrag av statliga medel (SOU 1983:73 s. 126).

Även Förvaltningslagsutredningen föreslog i sitt betänkande En ny förvaltningslag som en huvudregel att för att en bestämmelse i en specialförfattning ska ha företräde framför förvaltningslagens regler, måste den finnas i en annan lag, vilket innebär att förvaltningslagens bestämmelser skulle ha företräde framför vad som stadgas i förord- ningar. Utredningen ansåg dock att det av speciella skäl var påkallat att överväga ett undantag från huvudregeln beträffande statsbidragsför- ordningarna. Utredningen beskrev statsbidragsförordningarna i be- tänkandet på följande sätt (SOU 2010:29 s. 133 f.).

416

SOU 2019:35

Överklagande

De aktuella förordningarna, regelmässigt beslutade med stöd av reger- ingens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF (8 kap. 7 § första stycket 2 enligt prop. 2009/10:80), är av tämligen disparat natur men har det gemensamt att de inte utmärks av den stabilitet och permanens som normalt förutsätts för att en fråga ska bli föremål för normgivning. De är ibland av mycket tillfällig natur och avsedda att tillgodose ett akut hjälpbehov. I andra fall är det fråga om att snabbt kunna främja ett angeläget samhällsintresse. Ofta är stödet villkorat av tillgången till för ändamålet anslagna medel. Kriterierna för att bidrag ska utgå är många gånger tämligen vaga och tillämpningen i motsva- rande mån svårkontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. För- ordningarna är mot denna bakgrund ofta försedda med överklagande- förbud. […] Regeringens inflytande över stöden kan även ta sig andra former. Ett exempel framkommer i förordningen (2006:93) om stats- bidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. Enligt 13 § ska prövningen av en ansökan inte bara ha sin utgångspunkt i de i förordningen angivna förutsättningarna utan också i de mål för bidraget som angetts i särskilda regeringsbeslut. […] Det ligger otvivelaktigt en hel del i ett sådant konstaterande. Beslut som baseras på förordningar om lån och bidrag av statliga medel fattas många gånger enligt kriterier vilkas tillämpning endast kan kontrolleras i form av en mycket begränsad prövning av beslutets legalitet. Vagheten i de angivna förutsättningarna kan ofta inte leda till mer än en prövning av att den beslutande myndigheten iakttagit allmänna krav på saklighet och objektivitet. Under sådant förhållande kan en möjlighet att överklaga beslutet i realiteten snarare framstå som ett medel för att förvaltningens kvalitet på ett mera allmänt plan ska kunna kontrolleras än som ett verk- samt instrument för den enskilde att hävda sin rätt. Då det gäller stöd som beviljas i mån av tillgång på medel kan ett avslag, som grundats på att pengarna tagit slut, inte heller gärna ersättas med ett nytt, för den enskilde positivt beslut. I vissa fall skulle man rent av kunna hävda, att prövningen i domstol skulle bli tämligen verkningslös och därmed kom- promettera själva överklagandeinstitutet.

Förvaltningslagsutredningen ansåg att det av dessa skäl var motiverat med en reglering om att överklagandebestämmelsen i den nya förvalt- ningslagen får vika, om regeringen med stöd av sin restkompetens med- delat avvikande bestämmelser om lån och bidrag av statliga medel (a.a. s. 134 f.).

I propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvalt- ningslag förordade regeringen en delvis annan utformning av 4 § som innebär att bestämmelser i såväl lag som förordning kan ha företräde före den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Regeringen beto- nade dock att det med hänsyn till lagens syfte och karaktär, med be-

417

Överklagande

SOU 2019:35

stämmelser som slår fast en minimistandard av rättsskydd för en- skilda i förvaltningsförfarandet, bör vara sällsynt förekommande – särskilt på förordningsnivå – med avvikelser som innebär att lägre krav ställs på myndigheterna än vad som följer av lagen. Avvikande före- skrifter av sådant slag bör meddelas bara om det finns starkt bärande sakliga eller funktionella motiv för avvikelserna (prop. 2016/17:180 s. 289).

Överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

Utgångspunkten är att offentliga förvaltningsuppgifter fullgörs av statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Med stöd av reger- ingsformen kan förvaltningsuppgifter emellertid också överlämnas åt andra juridiska personer. När enskilda organ med offentliga för- valtningsuppgifter fattar beslut finns allmänna bestämmelser om över- klagande i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter (överklagandelagen). Det krävs uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett enskilt organ ska kunna överklagas. För att överklagandelagen ska bli tillämplig förutsätts därför att det finns särskilda bestämmelser som medger att det enskilda organets beslut överklagas till regeringen, till en förvalt- ningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet (1 § första stycket). Om en annan lag eller en författning som beslutats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet innehåller avvikande bestämmelser, ska de tillämpas i stället för överklagandelagen (1 § andra stycket).

12.2.2Rätten till domstolsprövning

Vid bedömningen av om ett beslut är överklagbart måste hänsyn även tas till de krav som ställs i det avseendet genom Sveriges åta- ganden enligt Europakonventionen och i unionsrätten. I 1986 års förvaltningslag föreskrevs att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till dom- stolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen (3 § andra stycket). Någon motsvarande be- stämmelse finns inte i den nu gällande förvaltningslagen. Regeringen bedömde att värdet av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen som

418

SOU 2019:35

Överklagande

upplyser om de begränsningar som följer av Europakonventionen och den primära unionsrätten när det gäller möjligheterna att in- skränka rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut var för- hållandevis begränsat. Dessa krav gäller med företräde framför både lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas (prop. 2016/17:180 s. 45 f.).

Europakonventionen

Europakonventionen gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § reger- ingsformen följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. En före- skrift som strider mot konventionen blir enligt bestämmelsen också grundlagsstridig.

Enligt artikel 6.1 Europakonventionen ska var och en, vid pröv- ningen av hans civila rättigheter eller skyldigheter eller av en ankla- gelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Europadomstolen har fastslagit att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att (1) det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, (2) att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som har sin grund i den nationella rätten, och (3) att denna rättighet eller skyldighet kan karaktäriseras som civil (se t.ex. Károly Nagy mot Ungern, dom den 14 september 2017, punkt 60).

En tvist kan enligt Europadomstolen antas vara reell och seriös om det inte finns klara indikationer på att så inte är fallet (se t.ex. Rolf Gustafson mot Sverige, dom den 1 juli 1997, punkt 39). Det finns alltså en viss presumtion för att uppkomna tvister är reella och seriösa.

Om en tvist är reell och seriös måste det avgöras om tvisten avser en rättighet eller skyldighet som följer av nationell rätt. Det är den nationella domstolen som avgör om den rättighet som en enskild gör gällande följer av de bestämmelser som är tillämpliga i det enskilda fallet. Rättigheter som inte finns enligt den nationella rätten kan

419

Överklagande

SOU 2019:35

alltså inte skapas genom artikel 6.1 och det kan följaktligen inte ställas upp en presumtion för att det föreligger en viss rättighet enligt in- hemsk rätt (se HFD 2019 ref. 10). Vid tillämpningen måste avgöras om det är fråga om en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden och således inte utgör en rättighet enligt nationell rätt. Ofta har det dock ansetts vara fråga om en rättighet i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag skulle beviljas. Europa- domstolen har i flera sådana fall framhållit att avgöranden som grun- dar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikel 6.1 ska vara tillämplig (a.a. s. 164). Högsta förvaltningsdomstolen har i flera avgöranden som gäller rättsprövning av regeringens beslut uttalat att en reglering som ger regeringen en diskretionär rätt att avgöra en viss fråga inte kan anses vara en rättighet i nationell rätt för den enskilde (se t.ex. HFD 2016 ref. 38 och HFD 2017 ref. 2).

Om en tvist avser något som är en rättighet i nationell rätt åter- står frågan om rättigheten är en civil sådan. Vägledning för bedöm- ningen av vad som är att anse som en civil rättighet ges genom Europa- domstolens praxis. Begreppet ska ges en autonom tolkning. Det är alltså inte avgörande om en rättighet betraktas som civilrättslig en- ligt nationell rätt, utan begreppet ska tolkas enhetligt för alla kon- ventionsstater. Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att möjlig- heten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer har kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip och att ett beslut därför ska anses röra civila rättigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning (HFD 2011 ref. 22, HFD 2016 ref. 49 och HFD 2018 ref. 46).

Vid tillämpning av dessa allmänna principer har Europadomstolen funnit att artikel 6.1 reglerar inte bara förfaranden som allmänt anses gälla privaträtten utan också en rad förfaranden som i många länder är av förvaltningsrättslig snarare än civilrättslig natur (Danelius 2015 s. 166 f.). Ensidiga prestationer i form av stöd och bidrag från det allmänna har beröringspunkter med sociala förmåner (HFD 2016 ref. 49). När det gäller rätten till sådana förmåner gjorde Europa- domstolen i tidigare avgöranden en bedömning av om förmånerna utgjorde en ensidig prestation från det allmännas sida eller om de ingick i ett försäkringsliknande system där förmånerna i huvudsak

420

SOU 2019:35

Överklagande

svarade mot inbetalade premier. Senare har emellertid Europadom- stolens hållning utvecklats så att artikel 6.1 numera kan anses gene- rellt tillämplig på sociala förmåner under förutsättning att det enligt den nationella lagen finns en rätt till sådana förmåner och det inte endast är fråga om ett rent skönsmässigt beviljande av ekonomiska bidrag (a.a. s. 170).

Unionsrätten

Ett överklagandeförbud ska även åsidosättas om det strider mot unionsrätten där kravet på domstolsprövning sträcker sig något längre än enligt Europakonventionen. Av EU-fördraget följer att medlems- staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller unionens institutioners akter (artikel 4.3). EU-fördraget åläg- ger medlemsstaterna att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (artikel 19.1). I EU:s rättighets- stadga, som ska beaktas av medlemsstaterna när de tillämpar unions- rätten (artikel 51.1), anges att var och en vars unionsrättsligt garante- rade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (artikel 47). I enlighet med den grundläggande unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bl.a. överklagande- förbud i en nationell lag eller förordning. Högsta förvaltningsdom- stolen har t.ex. åsidosatt överklagandeförbudet i 58 § 1 jaktförord- ningen (1987:905) eftersom det stod i strid med unionsrätten såvitt gäller beslut om jakt efter en art som skyddas av livsmiljödirektivet (HFD 2015 ref. 79).

421

Överklagande

SOU 2019:35

12.3Överklagande av beslut om statsbidrag

12.3.1Överklagandebestämmelser i statsbidragsförordningar

Merparten av de förordningar som avser statsbidrag till det civila sam- hället innehåller bestämmelser som anger att beslut enligt förord- ningen inte får överklagas (se t.ex. 17 § förordningen [2018:32] om statsbidrag för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet).

I ett antal statsbidragsförordningar finns bestämmelser som anger att vissa beslut enligt förordningen får överklagas. En sådan ordning gäller ofta om förordningen innehåller bestämmelser om återkallelse av beslut, dvs. bestämmelser som innebär att myndigheten kan be- sluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut (se t.ex. 26 § förord- ningen [2016:1367] om statsbidrag till allmänna samlingslokaler). I några förordningar uppställs ett överklagandeförbud trots att för- ordningen innehåller en bestämmelse om återkallelse av beslut (se t.ex. förordningen [2003:752] om statsbidrag till pensionärsorganisationer och förordningen [2002:989] om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering). De flesta statsbidrags- förordningar innehåller bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag (se avsnitt 11.3.2). Myndigheternas beslut att återkräva ett utbetalt bidrag får dock, till skillnad från vad som van- ligen gäller för beslut om återkallelse av bidrag, regelmässigt inte över- klagas enligt förordningarnas överklagandebestämmelser.

Ett fåtal förordningar har överklagandebestämmelser som inne- bär att myndighetens beslut att inte bevilja ett bidrag får överklagas. En sådan reglering finns i förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund som anger att andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bidrag inte får överklagas (16 §). I förordningen föreskrevs tidigare ett generellt överklagandeförbud, men sedan den 1 februari 2018 gäller alltså att beslut i fråga om ansökan om bidrag får överklagas. Författningsändringen torde vara föranledd av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2016 ref. 49 (se avsnitt 12.3.2). En liknande reglering finns i förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer enligt vilken andra beslut än beslut om organisationsbidrag inte får över- klagas (33 §). Båda de nyssnämnda förordningarna tillämpas av Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Myndig- heten har även beträffande andra förordningar intagit ståndpunkten

422

SOU 2019:35

Överklagande

att myndighetens beslut att avslå eller avvisa en ansökan om organi- sationsstöd kan överklagas, men inte beslut som avser projektbidrag.

Även av förordningen (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer följer att beslut om organisationsbidrag får överklagas (21 §). Ett ytterligare exempel är förordningen (2007:954) om statligt stöd till organisationer på konsumentområdet enligt vilken beslut om organisationsbidrag får överklagas (14 §).

De överklagandebestämmelser i förordningarna som anger att vissa beslut är överklagbara hänvisar regelmässigt till 40 § förvaltnings- lagen vilket innebär att beslutet överklagas till allmän förvaltnings- domstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. I någon förordning innehåller överklagandebestämmelsen endast den anvisningen, dvs. att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol (se förordningen [2017:811] om statsbidrag till telefon- och webbaserade stödinsatser inom områdena alkohol, tobak och spel om pengar). Bestämmelsen får tolkas som att samtliga beslut enligt förordningen är överklagbara under de förutsättningar som normalt gäller för förvaltningsbesluts överklagbarhet, dvs. att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (Ds 2014:1 s. 82).

12.3.2Överklagbarhet i praxis

Trots att de befintliga överklagandebestämmelserna i statsbidrags- förordningarna ofta anger att beslut enligt förordningarna inte får överklagas, har beslut om att inte bevilja sådana bidrag i flera fall an- setts vara överklagbara. Ett antal av dessa avgöranden redovisas nedan. Framställningen gör dock inte anspråk på att vara uttömmande.

HFD 2016 ref. 49

Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2016 ref. 49 funnit att ett beslut om statsbidrag till en organisation i visst fall är överklagbart. I målet hade Svensk-Turkiska Riksförbundet ansökt om organisationsbidrag för 2014 enligt förordningen (2008:63) om stats- bidrag till organisationer bildade på etnisk grund. I förordningen föreskrevs vid den tidpunkten i 16 § att beslut enligt förordningen

423

Överklagande

SOU 2019:35

inte fick överklagas. Enligt 4 § fick bidrag lämnas till en organisation som uppfyllde villkoret i åtta punkter. Organisationen skulle bl.a. ha en demokratisk uppbyggnad och en verksamhet som inte stred mot demokratins idéer, ett visst medlemsantal samt vara riksomfattande med tillfredsställande geografisk spridning. Ungdomsstyrelsen (nu- mera MUCF) avslog ansökan på den grunden att förbundet inte uppfyllde villkoren om demokratisk uppbyggnad, medlemsantal och geografisk spridning. I beslutet angavs att det inte fick överklagas. Förvaltningsrätten fann dock att beslutet innefattade en prövning av en civil rättighet enligt Europakonventionen och att det därför var överklagbart. MUCF överklagade domen och vidhöll att beslutet inte var överklagbart. MUCF upplyste att myndighetens årliga anslag fördelas i sin helhet i enlighet med på förhand fastställda principer mellan de organisationer som bedöms uppfylla kraven för bidrag för det aktuella bidragsåret. Om besluten skulle kunna ändras efter ett överklagande skulle det få konsekvenser för samtliga organisationer som söker det aktuella stödet. Även kammarrätten och Högsta för- valtningsdomstolen fann att beslutet att inte bevilja statsbidrag enligt förordningen avsåg en civil rättighet enligt artikel 6.1 Europa- konventionen och därför kunde bli föremål för domstolsprövning.

Beträffande förutsättningarna för att överklaga beslut om statligt stöd uttalade Högst förvaltningsdomstolen följande.

Den bidragsform som målet gäller är organisationsstöd. Ett sådant stöd avser att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet. För att ge organisationerna förutsebarhet och stabilitet i planeringen av verksamheten är bidragsgivningen, även om bidrag endast ges för ett år i taget, mer långsiktigt inriktad än vad som i allmänhet gäller för exem- pelvis projektbidrag (jfr prop. 2009/10:55, s. 141 ff.).

Vid bedömningen av om beslut enligt förordningar av nu aktuellt slag är överklagbara måste hänsyn tas till att stöden är av olika karaktär och att kriterierna för att lämna bidrag inte är utformade enligt enhetliga principer. Det innebär att en generell bedömning av överklagbarheten inte låter sig göras utan frågan måste avgöras för varje förordning för sig.

Det förhållandet att bidrag lämnas enbart i mån av tillgång på medel talar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening med styrka för att det inte finns en rätt för sökandena att erhålla bidrag. Detta blir särskilt tydligt i de fall myndigheten löpande delar ut bidrag så länge medlen räcker.

Om emellertid de anslagna medlen enligt föreskrift eller väl etablerad myndighetspraxis fördelas mellan samtliga sökande som uppfyller förut- sättningarna för bidrag har det mindre betydelse för bedömningen av överklagbarheten att tillgången på medel är begränsad. Begränsningen påverkar i sådant fall endast bidragets storlek.

424

SOU 2019:35

Överklagande

Vid bedömningen av om ett beslut innefattat en prövning av vad som karakteriseras som en rättighet enligt nationell lag har Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen i sina avgöranden lagt stor vikt vid om prövningen av ansökningarna om bidrag grundats på tydligt fast- ställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för en skönsmässig bedömning vid beslut om fördelning av medlen. Motsvarande bedömning bör göras vid en prövning av beslut enligt förordningar av det slag som målet gäller.

Domstolen fann att villkoren i 4 § innebar att rätten för en organisa- tion att erhålla bidrag var reglerad i författning efter fastställda krite- rier. Eftersom det framgick av handlingarna att MUCF sedan flera år tillämpade en ordning enligt vilken de medel som anslagits för ett visst år fördelades mellan de organisationer som uppfyllde villkoren fick de organisationer som uppfyllde kraven anses ha rätt till bidrag av viss storlek även om det angavs i förordningen att bidrag får läm- nas i mån av tillgång på medel. Avslagsbeslutet innefattande därför en prövning av en civil rättighet och kunde bli föremål för domstols- prövning. Det kan dock noteras att domstolens uppfattning är att en generell bedömning av överklagbarhet enligt förordningarna inte kan göras, utan varje förordning måste bedömas för sig.

Andra relevanta avgöranden

Högsta förvaltningsdomstolen har också i andra fall ansett att statliga bidrag och stöd kan omfattats av artikel 6.1, såsom rätten till presstöd (RÅ 2004 ref. 122) och det statliga stödet till trossamfunden (HFD 2011 ref. 10). Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i det sistnämnda avgörandet, som avsåg rättsprövning av regeringens beslut, att trossamfundens rätt till stöd var reglerat i lag efter fast- ställda kriterier och att det alltså inte var fråga om en rent diskretionär prövning. Domstolen framhöll att som lagen var uppbyggd måste huvudregeln anses vara att alla samfund hade rätt till stöd. I ett senare rättsprövningsmål konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att en möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer kom- mit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip, varför ett beslut bör anses beröra civila rättigheter och skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning (HFD 2011 ref. 22).

425

Överklagande

SOU 2019:35

Högsta förvaltningsdomstolen har även prövat en organisations överklagande med anledning av att Länsstyrelsen i Stockholms län av- slog organisationens ansökan om bidrag enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. I ett tidigare avgörande hade Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstånd i kammarrätten i målet med anledning av att domstolen ansåg att det saknades vägledande avgöranden beträffande frågan om statsbidrag enligt förordningen var en sådan civil rättighet som avses i artikel 6.1 Europakonventionen (HFD 2017 ref. 18 och HFD 2014 not. 70).

Kammarrätten har i flera avgöranden ansett att MUCF:s beslut att avslå ansökan om bidrag enligt förordningen (2011:65) om stats- bidrag till barn- och ungdomsorganisationer rör enskildas civila rättig- heter och kan bli föremål för domstolsprövning (se t.ex. Kammar- rätten i Stockholms domar den 26 maj 2015 i mål nr 4527-14 och 4530-14 samt den 26 januari 2018 i mål nr 3762-17). Högsta förvalt- ningsdomstolen har inte meddelat prövningstillstånd i något av målen (Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 23 mars 2016 i mål nr 3713-15 och 3714-15 samt den 8 maj 2018 i mål nr 931-18).

Kammarrätten har gjort samma bedömning avseende det statliga lokala aktivitetsstödet till barn- och ungdomsverksamhet som för- delas av Riksidrottsförbundet enligt förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet och de föreskrifter som Riksidrotts- förbundet tillämpar vid fördelningen av stödet. Domstolen fann att utrymmet för skönsmässig bedömning var begränsat och att utgångs- punkten syntes vara att lokalt aktivitetsstöd ska lämnas till de före- ningar som uppfyller villkoren i förordningen och föreskrifterna. Beslutet ansågs röra den ansökande föreningens civila rättigheter en- ligt Europakonventionen och kunde därmed bli föremål för dom- stolsprövning. Detta gällde oaktat att Riksidrottsförbundet inte var att anse som en förvaltningsmyndighet då det följer av Europadom- stolens praxis att staten inte kan kringgå konventionens rätt till dom- stolsprövning genom att överlämna förvaltningsuppgifter till privat- rättsliga organ (Kammarrätten i Stockholms dom den 13 februari 2018 i mål nr 5462-17).

Beslut av MUCF att avslå en organisations ansökan om bidrag enligt förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organi- sering har ansetts kunna bli föremål för domstolsprövning (Förvalt- ningsrätten i Stockholms dom den 31 augusti 2017 i mål nr 1765-17).

426

SOU 2019:35

Överklagande

Även MUCF:s beslut att avvisa en ansökan om bidrag enligt förord- ningen (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexu- ella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck har prövats i domstol (Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 4 december 2018 i mål nr 25125-18).

Skolverkets beslut att avslå en ansökan enligt förordningen (2014:144) om statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid har bedömts innefatta en pröv- ning av en civil rättighet och därmed överklagbart (Förvaltnings- rätten i Stockholms dom den 9 oktober 2017 i mål nr 17432-17).

Detsamma har bedömts gälla för Folkhälsomyndighetens beslut enligt förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inrik- tad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar (Förvalt- ningsrätten i Stockholms dom den 27 juni 2018 i mål nr 12440-18) samt Socialstyrelsens beslut enligt förordningen (2011:1062) om stats- bidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. (Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 4 december 2017 i mål nr 25485-17). Även Socialstyrelsen beslut att avslå ansökan om bidrag enligt förordningen (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisa- tioner har i flera fall bedömts innefatta en prövning av en civil rättig- het (se t.ex. Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 15 juni 2017 i mål nr 27459-16).

Bidragsbeslut som inte ansetts röra enskildas civila rättigheter

I något fall har domstolarna funnit att ett bidragsbeslut inte avser sökandens civila rättigheter. Sidas beslut att inte bevilja en organi- sation demokratistöd som grundar sig på regeringens Strategi för särskilt demokratistöd genom svenska organisationer 2016–2020 har inte ansetts röra den ansökande organisationens civila rättigheter. Förvaltningsrätten avvisande överklagandet på den grunden att beslutet inte var överklagbart och kammarrätten och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelade inte prövningstillstånd i målet (Förvalt- ningsrätten i Stockholms beslut den 16 juni 2017 i mål nr 27017-16, Kammarrätten i Stockholms beslut den 28 september 2017 i mål nr 4182-17 och Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 3 maj 2018 i mål nr 5930-17).

427

Överklagande

SOU 2019:35

12.4Konsekvenser när bidragsbeslut är överklagbara

Det förhållandet att vissa bidragsbeslut är överklagbara får konse- kvenser för såväl de bidragsbeslutande myndigheterna som de organi- sationer som ansöker om bidrag. I departementspromemorian Lång- siktigt stöd till det civila samhället (Ds 2018:13) redovisas bl.a. de ekonomiska konsekvenser som följer på att bidragsbeslut kan över- klagas. När en myndighet fattar beslut om ett särskilt bidrag sker det efter att myndighetens regleringsbrev beslutats och i regel fattas beslut om bidrag för hela det tilldelade anslaget. Om det efter myn- dighetens beslut att avslå en ansökan inkommer ett överklagande och organisationens överklagande bifalls, har myndigheten inga medel kvar att fördela. För att undvika att hamna i den situationen kan myndigheten hålla inne en del av anslaget för eventuella överklagan- den, alternativt använda sin anslagskredit. För de sökande organisa- tionerna kan myndigheternas behov av att hålla inne medel i avvaktan på domstolsprövningen innebära att det bidrag som beviljas blir lägre än om besluten inte hade kunnat överklagas. Om domstolspröv- ningen inte är avslutad förrän efter det aktuella budgetåret kan det innebära att myndigheternas anslag som reserverats återgår till stats- kassan, vilket innebär att organisationerna går miste om delar av an- slaget (a.a. s. 65).

MUCF fördelar bidrag till det civila samhället enligt bl.a. för- ordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Båda förordningarna innehåller bestämmel- ser om att myndighetens beslut i fråga om ansökan om bidrag får överklagas. MUCF fattar samtliga beslut vid samma tidpunkt, dvs. både beslut att bevilja bidrag och beslut att avslå ansökan om bidrag. Om en organisation överklagar ett avslagsbeslut och domstolen bi- faller överklagandet bedömer myndigheten från fall till fall hur den ska hantera situationen. I ett fall har en organisations överklagande av myndighetens avslagsbeslut bifallits. Domen meddelades under det år som bidraget gällde och regeringen fattade då ett beslut om att föra över medel mellan anslagsposter för att myndigheten skulle kunna betala ut bidraget. MUCF har framfört till utredningen att det fungerar att hantera varje fall unikt så länge det fortfarande är ett relativt litet antal avslagsbeslut och därmed få överklaganden, men att man efterlyser en långsiktigt mer hållbar lösning. Myndigheten

428

SOU 2019:35

Överklagande

har även påpekat att domstolens bifall till ett överklagande efter bud- getåret kan innebära att den inte har medel att betala ut eftersom anslaget för det året återgått till statskassan. Domstolsavgörandet går då inte att verkställa, vilket är en otillfredsställande ordning.

12.5Behöver överklagandebestämmelserna i statsbidragsförordningarna förändras?

Utredningens bedömning: Överklagandebestämmelserna i stats- bidragsförordningarna bör förändras för att förbättra rättssäker- heten för de sökande organisationerna.

De överklagandeförbud som finns i statsbidragsförordningarna ska alltid åsidosättas om det behövs för att garantera rätten till domstols- prövning enligt Europakonventionen. Domstolarna har som synes i flera fall också bortsett från bestämmelser om överklagandeförbud i förordningarna efter att ha gjort bedömningen att beslut att inte bevilja ett visst bidrag rör enskildas civila rättigheter. Av Högsta för- valtningsdomstolens avgörande HFD 2016 ref. 49 framgår att beslut om bidrag enligt förordningen (2008:63) om bidrag till etniska organisationer innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter, varför beslut enligt förordningen är överklagbara. Förordningens överklagandebestämmelse har numera följande lydelse.

I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om an- sökan om bidrag får dock inte överklagas.

Högsta förvaltningsdomstolen har även överprövat beslut som avsåg ansökan om bidrag enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter (HFD 2017 ref. 18). Denna förordning inne- håller ett överklagandeförbud. Även beslut om bidrag enligt andra statsbidragsförordningar som innehåller överklagandeförbud har vid domstolsprövning i vissa fall ansetts avse sökandens civila rättigheter. Överklagandebestämmelserna i förordningarna riskerar således att inte överensstämma med de verkliga förhållandena. En sådan ordning framstår inte som rättssäker då den kan resultera i att en sökande som nekats bidrag får en felaktig uppfattning om sin rätt att överklaga ett beslut och därför inte begär överprövning av detta. Utredningen

429

Överklagande

SOU 2019:35

anser därför att det finns skäl att förändra överklagandebestämmel- serna i statsbidragsförordningarna för att främja rättssäkerheten för de ansökande organisationerna.

12.6Förslag rörande överklagandebestämmelser

12.6.1Utgångspunkt

Frågan är vilka förändringar av förordningarnas överklagandebestäm- melser som är möjliga och bäst tillgodoser rättssäkerhetsintresset. Utgångspunkten för möjligheten att överklaga beslut enligt stats- bidragsförordningarna är att sådana beslut som avser enskildas civila rättigheter alltid får överklagas för att tillgodose den rätt till dom- stolsprövning som följer av Europakonventionen och unionsrätten. Det behöver då bedömas vilka beslut som kan anses innefatta en pröv- ning av sådana rättigheter. Utredningen behandlar nedan var för sig beslut som avser ansökan om bidrag (12.6.2), beslut om återkallelse av ett beslutat bidrag (12.6.3) och beslut om återbetalningsskyldig- het och återkrav (12.6.4). Med ”myndigheter” avses nedan såväl stat- liga myndigheter som de organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag.

12.6.2Överklagande av beslut om ansökan om bidrag

Utredningens förslag: En bestämmelse om att beslut om avslag på en ansökan om bidrag får överklagas ska införas i de förord- ningar som reglerar bidrag som bedöms utgöra en civil rättighet.

Vilka beslut rör enskildas civila rättigheter?

Överklagbarheten enligt Europakonventionen, dvs. om ett beslut inne- fattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller ej, kan inte be- dömas generellt utan måste avgöras för varje förordning för sig (se HFD 2016 ref. 49). Vid den bedömningen är Europadomstolens avgöranden vägledande. Statsbidragsförordningarna omfattar olika bidragsformer, såsom organisationsstöd, verksamhetsstöd, projekt- bidrag och uppdragsersättningar. De villkor som uppställs för att

430

SOU 2019:35

Överklagande

erhålla ett visst bidrag är inte enhetliga utan varierar mellan förord- ningarna. Det kan också uppställas olika villkor i en förordning bero- ende på bidragsform, dvs. vissa villkor kan gälla för organisations- bidrag och andra villkor för projektbidrag. Myndigheternas utrymme för bedömningar är enligt vissa förordningar stort genom att vill- koren för att bevilja bidrag är vaga. Inte alla beslut om bidrag enligt gällande statsbidragsförordningar till det civila samhällets organisa- tioner kan därför anses innefatta en prövning av enskildas civila rättigheter. Det innebär att myndigheternas beslut om statsbidrag till organisationerna i vissa fall kommer att kunna överklagas och i andra fall inte. En sådan ordning kan framstå som otillfredsställande, men är en konsekvens av att fördelningen av statsbidrag till det civila samhället sker genom ett regelverk som inte är, och inte heller kan vara, enhetligt beträffande villkoren för bidrag och hur bidragen i praktiken fördelas. Utredningen har därför övervägt om det finns skäl att införa överklagandebestämmelser som går utöver de krav som Europakonventionen och unionsrätten ställer.

En generell rätt att överklaga beslut om bidrag?

Enskildas rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen kan sägas vara en miniminivå för överklagbarhet av myndigheters beslut. Det finns således inte något som hindrar att normgivaren föreskriver en för den enskilde förmånligare överklaganderätt än den konven- tionen tillförsäkrar enskilda. Ett sådant alternativ är att föreskriva en generell rätt att överklaga beslut enligt statsbidragsförordningarna, dvs. såväl beslut om bidrag som beslut om återkallelse och återkrav. Dock med de begränsningar som följer av förvaltningslagen.

I dagsläget får överklagbarheten avgöras från förordning till för- ordning och det förekommer att beslut enligt förordningar som inne- håller ett överklagandeförbud, ändå har ansetts överklagbara med hän- syn till Europakonventionen. En fördel med att införa en generell överklagbarhet är att det blir tydligare för beslutande myndigheter och sökande organisationer vad som gäller i det avseendet. Det demo- krativillkor som utredningen föreslår ska uppfyllas tillsammans med alla andra villkor i respektive förordning, vilket kan innebära att myn- digheternas bedömning av demokrativillkoret inte alltid kan över- prövas. Det kan förmodas att en organisation som nekas bidrag på

431

Överklagande

SOU 2019:35

grund av att den inte uppfyller demokrativillkoret har ett större in- tresse av att få den bedömningen överprövad än om avslaget grundar sig på att organisationen t.ex. inte uppfyller ett villkor som avser syftet med bidraget. Om beslut om statsbidrag generellt är överklagbara så kan de sökande organisationerna alltid få till stånd en domstols- prövning av demokrativillkoret, vilket i förlängningen kan bidra till en mer enhetlig tillämpning och en ökad rättssäkerhet.

Omständigheter som talar emot en generell överklagbarhet när det gäller statsbidragsförordningarna är i huvudsak vad som framförs av Förvaltningslagsutredningen i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Det förhållandet att förordningarna många gånger innehåller vaga villkor innebär att tillämpningen är svårkontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. Det kan i vissa fall bli fråga om en mycket begränsad prövning av beslutets legalitet, dvs. att den beslutande myndigheten iakttagit allmänna krav på saklighet och objektivitet. Överklagandemöjligheten blir då inte i realiteten ett verk- samt instrument för den enskilde att hävda sin rätt (a.a. s. 133 f.).

Myndigheterna ges t.ex. i flera förordningar utrymme att priori- tera mellan inkomna ansökningar och ge företräde till ansökningar som bedöms ha bäst förutsättningar att uppfylla syftet med stats- bidraget (se t.ex. förordningen [2012:316] om statsbidrag för viss verk- samhet för funktionshinderområdet och förordningen [2018:596] om statsbidrag till regionala och lokala ideella organisationer vars verksamhet är inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar). Sådana bedömningar av myndigheterna blir svåra för dom- stolarna att överpröva.

De bidragsutbetalande myndigheterna beslutar varje år om om- fattande bidrag till det civila samhällets organisationer. Att öppna upp för att bidragsbeslut generellt får överklagas riskerar att belasta domstolarna med ökande kostnader för rättsväsendet som följd. Ut- redningen bedömer att en sådan kostnad inte är motiverad när det i många fall närmast blir fråga om en legalitetsprövning. En generell överklagbarhet innebär också att de konsekvenser som uppstår när bidragsbeslut är överklagbara, vilka utredningen beskrivit i avsnitt 12.4, blir särskilt påtagliga. Utredningen föreslår därför inte att beslut i fråga om bidrag enligt statsbidragsförordningarna generellt ska vara överklagbara.

432

SOU 2019:35

Överklagande

En rätt att överklaga beslut om organisationsbidrag?

Ett alternativ till att låta beslut få överklagas generellt är att föreskriva att beslut om organisationsbidrag får överklagas, men inte beslut om andra bidragsformer såsom verksamhetsbidrag och projektbidrag. Organisationsbidrag är ett generellt bidrag till en organisation som inte är avgränsat till en viss verksamhet. Det kan beskrivas som ett bidrag till en organisation för vad den är och inte för vad den gör. Det fördelas i regel utifrån vissa grundläggande villkor, men det ställs inte några mätbara mål eller krav på uppföljning av effekter och resultat. Organisationsbidraget är i vissa fall en förutsättning för att organisa- tionen alls ska kunna verka. Ett uteblivet organisationsbidrag kan där- för få stora konsekvenser för en organisation vilket talar för att i vart fall sådana beslut bör vara möjliga att överklaga. En överklagande- bestämmelse som innebär att beslut om organisationsbidrag får över- klagas blir också en tydlig grundregel för myndigheterna och orga- nisationerna att förhålla sig till.

En svårighet enligt utredningen är att för varje förordning be- döma vilka bidrag som är att betrakta som organisationsbidrag då detta inte alltid uttrycks tydligt i förordningarna. Det finns heller ingen övergripande definition av de olika bidragsformer som används. Det innebär att även om en bidragsgivare uttrycker att det är ett organisa- tionsbidrag, verksamhetsbidrag eller projektbidrag behöver det inte innebära att dessa begrepp har samma betydelse för en annan bidrags- givare. Även andra termer förekommer i förordningarna såsom grund- bidrag, etableringsbidrag och särskilt bidrag. Vidare är gränserna mel- lan organisationsbidrag och verksamhetsbidrag flytande. Exempelvis benämns bidraget till folkbildningen (bidrag till folkhögskolor och studieförbund) som ett verksamhetsbidrag. Likaså benämns bidraget till de 71 specialidrottsförbunden som ett verksamhetsbidrag. Dessa bidrag skulle kunna uppfattas som organisationsbidrag eftersom de ges löpande till organisationerna och inte för en särskild verksamhet. Inom biståndsområdet, som har andra regleringar än förordningar, benämns bidraget som ett projektbidrag då det fördelas via enskilda organisationer.

En reglering som innebär att beslut om organisationsbidrag får över- klagas medför inte heller någon enhetlig hantering av överklagbarhet med avseende på det demokrativillkor för verksamheten som utred- ningen föreslår ska uppställas för alla bidragsformer, dvs. även för

433

Överklagande

SOU 2019:35

verksamhetsbidrag och projektbidrag. I de flesta förordningar har den beslutande myndigheten även när det gäller organisationsbidrag ett förhållandevis stort bedömningsutrymme vid prövningen av om bidrag ska beviljas. I de fallen blir tillämpningen svårkontrollerad från juridisk utgångspunkt och en domstolsprövning riskerar att begränsa sig till beslutets legalitet. Beslut om andra bidragsformer än orga- nisationsbidrag, t.ex. verksamhetsbidrag, kommer därtill alltid att vara överklagbara om de innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter. Utredningen föreslår av dessa skäl inte heller en generell reglering som innebär att beslut om bidrag alltid ska få överklagas om det avser organisationsbidrag.

Beslut om avslag på en ansökan om bidrag enligt får enligt vissa förordningar överklagas

Ett överklagandeförbud ska som framgår ovan alltid åsidosättas av domstol när ett beslut rör enskildas civila rättigheter. Det är dock problematiskt att förordningarnas överklagandebestämmelser i vissa fall felaktigt anger att beslut enligt förordningen inte kan överklagas. Utredningen har som alternativ övervägt att införa en skrivning i överklagandebestämmelserna liknande den som tidigare fanns i 3 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223), dvs. en hänvisning till Europakonventionen. Syftet med den bestämmelsen var att klargöra att överklagandebestämmelserna i förvaltningslagen alltid skulle till- lämpas för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättig- heter och skyldigheter (prop. 2005/06:56 s. 11).

Någon motsvarande bestämmelse finns inte i den nya förvalt- ningslagen. Regeringen ansåg att värdet av en bestämmelse som upp- lyser om de begränsningar som följer av Europakonventionen och den primära unionsrätten inte skulle ha någon funktion, då dessa krav gäller med företräde framför både lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas. Även om det kan ligga ett visst pedagogiskt värde i att påminna framför allt enskilda privatpersoner och företag om denna grundläggande rättighet fram- stod behovet av att i förvaltningslagen ta in en sådan upplysning som förhållandevis begränsat. Den allmänna utgångspunkten är att upp- lysningar om överordnade normers företräde framför underordnade normer typiskt sett bör undvikas i en lag om de inte bedöms ha ett

434

SOU 2019:35

Överklagande

påtagligt upplysningsvärde och inte heller felaktigt kan ge intryck av att ha en materiell betydelse (prop. 2016/17:180 s. 45 f.).

Utredningen bedömer att en sådan skrivning i statsbidragsför- ordningarna skulle kunna ha visst upplysningsvärde med hänsyn till att nuvarande skrivningar som anger att beslut enligt förordningen inte får överklagas inte alltid överensstämmer med verkligheten. En överklagandebestämmelse som hänvisar till Europakonventionen och unionsrätten ger en mer rättvis bild av hur det förhåller sig när det gäller möjligheten att överklaga beslut i fråga om ansökan om bidrag enligt förordningarna. En sådan lösning är dock inte optimal efter- som det fortfarande kvarstår en betydande osäkerhet hos myndig- heterna och organisationerna om hur det förhåller sig i det enskilda fallet. Skrivningen skulle inte heller ha någon materiell betydelse och de tillämpade myndigheterna är, enligt vad utredningen erfarit, väl bekanta med problematiken och medvetna om de skyldigheter som följer av Europakonventionen och unionsrätten. Utredningen före- slår därför inte att någon sådan hänvisning införs i förordningarnas överklagandebestämmelser.

En generell bedömning av bidragsbeslutens överklagbarhet enligt Europakonventionen kan som ovan redovisats inte ske, utan måste avgöras för varje förordning för sig (HFD 2016 ref. 49). Med hänsyn till att det rör sig om cirka 80 statsbidragsförordningar är det ett om- fattande uppdrag att för varje förordning bedöma om beslut i fråga om ansökan om bidrag avser civila rättigheter. En sådan bedömning kräver en grundlig analys av samtliga bidragsvillkor i varje förord- ning. Av betydelse för bedömningen är även närmare uppgifter om myndigheternas tillämpning av förordningen. Bidrag kan t.ex. för- delas löpande till de organisationer som ansöker om bidrag och upp- fyller villkoren för detta, så länge som det finns medel att fördela. En annan fördelningsmodell är samtliga organisationer som uppfyller villkoren får en andel av utlysningen för det året.

Utredningen har inte sådana närmare uppgifter om den praktiska tillämpningen av samtliga statsbidragsförordningar som är av bety- delse för att avgöra om ett beslut om bidrag avser en civil rättighet. Vi har dock, med utgångspunkt i Högsta förvaltningsdomstolens av- göranden (se avsnitt 12.3.2), gjort en bedömning av vilka beslut om avslag på en ansökan om bidrag som bör få överklagas. Vid den be- dömningen har i huvudsak beaktats vilka villkor som förordningen uppställer för bidrag, men även i viss mån i vilken form bidrag lämnas

435

Överklagande

SOU 2019:35

och vad som i övrigt är känt för utredningen om myndigheternas fördelning av bidraget. Vi föreslår, som framgår av avsnitt 9.1.1, att demokrativillkor införs i de statsbidragsförordningar som huvud- sakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. Överkla- gandebestämmelserna föreslås i dessa förordningar ändras till att dels hänvisa till 40 § förvaltningslagen, dels ange vilka beslut enligt förordningen som får överklagas. Utredningen vill dock erinra om att ett kvarstående överklagandeförbud i en förordning alltid ska åsidosättas om ett beslut innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter.

Förordningen om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället och överklagbarhet

Utredningen föreslår att en särskild förordning om demokrativillkor införs som reglerar demokrativillkor när myndigheter och enskilda organ fördelar bidrag till civilsamhällesorganisationer på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning (se avsnitt 9.1.2). Förord- ningen innehåller villkor som utesluter att bidrag lämnas, men inte några bestämmelser som ger rätt att besluta i fråga om bidrag. Någon överklagandebestämmelse aktualiseras därför inte i förordningen. Ett beslut får enligt artikel 6.1 Europakonventionen alltid överklagas om det innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter (se avsnitt 12.2.2). Högsta förvaltningsdomstolen har, när det gäller statsbidragsförordningar, uttalat att man vid bedöm- ningen av om beslut enligt förordningar av aktuellt slag är överklagbara måste ta hänsyn till att stöden är av olika karaktär och att kriterierna för att lämna bidrag inte är utformade enligt enhetliga principer. Det innebär att en generell bedömning av överklagbarheten inte låter sig göras utan frågan måste avgöras för varje förordning för sig (HFD 2016 ref. 49). Utgångspunkten måste vara densamma vid bedöm- ningen av överklagbarheten av ett beslut om statsbidrag som fördelas på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning. Det förhål- landet att demokrativillkor införs i förslaget till förordning om demo- krativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhäl- let är enligt utredningens bedömning inte ensamt avgörande för om ett sådant beslut är överklagbart.

436

SOU 2019:35

Överklagande

12.6.3Överklagande av beslut att återkalla ett beslut om att bevilja bidrag

Utredningens förslag: En myndighets beslut att återkalla ett be- slut om att bevilja bidrag ska få överklagas.

Beslut att bevilja en organisation statsbidrag är gynnande förvalt- ningsbeslut. Huvudregeln i svensk rätt är att ett gynnande förvalt- ningsbeslut inte kan återkallas. I förvaltningslagen anges undantag från den huvudregeln som innebär att ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet (37 § andra stycket 1). Den som beviljats ett bidrag har därmed en rätt att inte få beslutet återkallat, annat än om det framgår av förbehåll i beslutet eller i författning. Utredningen har föreslagit att en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att återkalla beslutade, men inte utbetalda bidrag införs i statsbidrags- förordningarna. Enligt bestämmelsen ska myndigheten besluta att ett bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om organisationen inte längre uppfyller villkoren för bidraget (se avsnitt 11.5.1).

Frågan är vad som ska gälla för överklagande av beslut att åter- kalla beslut om bidrag. Bestämmelser som möjliggör återkallelse av beslut om beviljade men ännu inte utbetalda bidrag förekommer redan i flera statsbidragsförordningar. Sådana beslut får enligt förordningar- nas överklagandebestämmelser i princip regelmässigt överklagas. Euro- padomstolen har i avgörandet Mendel mot Sverige ansett att en en- skilds rätt att inte få ett beviljat tillstånd återkallat, annat ännu under vissa förutsättningar, utgör en civil rättighet. I målet hade Arbets- marknadsstyrelsen återkallat sökandens tillstånd att delta i ett arbets- marknadsprogram och uppgett att beslutet inte kunde överklagas. Domstolen uttalade att det visserligen inte kunde anses föreligga en rätt för enskilda att få delta i det aktuella programmet, men konsta- terade att författningen uppställde ett antal kriterier för att återkalla ett meddelat tillstånd att delta. Kriterierna ansågs utan svårighet kunna bedömas av domstol efter ett överklagande och lämnade inte ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Den som fått rätt att delta i ett visst arbetsmarknadsprogram hade ett anspråk enligt svensk rätt på att tillståndet inte skulle återkallas annat än under sär-

437

Överklagande

SOU 2019:35

skilda förutsättningar, varför det förelåg en rätt till domstolspröv- ning av det förfarande som rörde återkallelsen (Mendel mot Sverige, dom den 7 april 2009).

Utredningens förslag innebär att beslut att bevilja bidrag under vissa förutsättningar kan återkallas. Även om statsbidrag som huvudregel är en förmån och inte en rättighet, får den som har beviljats ett bidrag anses ha rätt till bidraget genom att det endast får återkallas om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Det kriterium som utredningen föreslagit, dvs. att organisationen inte längre uppfyller villkoren för bidraget, är tydligt och lämnar ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning. Beslut om återkallelse med stöd av be- stämmelsen innefattar därmed en prövning av enskildas civila rättig- heter. Utredningen föreslår därför att myndigheternas beslut att åter- kalla beviljade bidrag ska få överklagas. Besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

12.6.4Överklagande av beslut om återbetalningsskyldighet och återkrav

Utredningens förslag: En myndighets beslut att återkräva ett ut- betalat bidrag ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Merparten av statsbidragsförordningarna innehåller redan i dag be- stämmelser som anger att en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig under vissa förutsättningar och att beslutsmyndigheten i de fallen ska återkräva ett utbetalt bidrag. Utredningen har föreslagit att åter- betalningsskyldighet alltid ska föreligga om bidragsmottagaren inte uppfyller det demokrativillkor som utredningen föreslår (se avsnitt 11.5.2).

Myndigheternas beslut om återkrav får enligt förordningarnas överklagandebestämmelser regelmässigt inte överklagas. Den som har beviljats ett bidrag och fått detta utbetalat till sig får, liksom när det gäller återkallelse av ett bidragsbeslut, anses ha rätt till bidraget genom att det endast kan återkrävas under vissa förutsättningar. Även ett beslut om återkrav bör därför kunna bli föremål för domstols- prövning för att uppfylla Europakonventionens krav.

438

SOU 2019:35

Överklagande

En myndighets beslut om återkrav är ingen exekutionstitel och därmed inte heller förvaltningsrättens dom vid en överprövning av beslutet (3 kap. 1 § 6 utsökningsbalken och NJA 2013 s. 413). Myndig- heten är därför hänvisad till att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller direkt väcka talan om betalnings- skyldighet vid allmän domstol om den enskilde inte frivilligt betalar. Den enskilde kan då bestrida återbetalningsskyldighet eller väcka talan vid allmän domstol med yrkande om att domstolen ska fastställa att han eller hon inte är återbetalningsskyldig (s.k. negativ fastställelse- talan). En ändring av den ordningen föreslås av Utsökningsutredningen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81 s. 115), men är ännu inte genomförd. I nuläget gäller därför att ett bestridande av en återbetalningsskyldighet får prövas i allmän domstol. Möjlig- heten till en sådan prövning anses tillgodose rätten till domstols- prövning enligt Europakonventionen (NJA 2001 s. 22 och RÅ 2005 ref. 29). Överklagandebestämmelserna i förordningarna behöver där- för inte förändras vad gäller möjligheten att överklaga myndigheternas beslut om återkrav för att leva upp till konventionens eller unions- rättens krav.

Frågan är om det ändå finns skäl för en ordning som innebär att myndigheternas beslut om återkrav av statsbidrag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om återkrav inom andra regel- verk, t.ex. studiestöd och socialförsäkring, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket innebär att frågan om återbetalningsskyl- dighet i de fallen kan prövas i båda domstolsslagen. En sådan ordning föreslås också av Utredningen om översyn av statens stöd till tros- samfund i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18 s. 383 f.). Att beslut om återkrav av en förmån får överklagas enligt samma regler som gäller för överklagande av andra beslut om förmånen är en vanlig ordning (jfr SOU 2009:6 s. 297). För en bidragsmottagare kan det också vara fördelaktigt om överklagandemöjligheterna regleras på samma sätt beträffande bi- draget oavsett om beslutet avser beslut i fråga om bidrag, återkallelse eller återkrav. En möjlighet att överklaga återkravsbeslut till förvalt- ningsdomstol skulle också för den enskilde kunna uppfattas som ett tillgängligare alternativ än att låta frågan om återbetalningsskyldig- het prövas som ett tvistemål i allmän domstol. Sammantaget talar detta enligt utredningen för att en myndighets beslut om att åter- kräva bidrag bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Den

439

Överklagande

SOU 2019:35

ordningen bör gälla oavsett om bidragsbeslutet kan överklagas, dvs. återkravsbeslut ska kunna överklagas även om själva bidragsbeslutet inte är överklagbart.

12.6.5Överklagande av beslut av enskilda organ

Utredningens förslag: En bestämmelse om att beslut om bidrag, i det fall beslutet är överklagbart, överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol ska införas i de lagar där det överlämnats till en- skilda organ att besluta i fråga om bidrag.

Beslut om statsbidrag fattas i vissa fall av enskilda organ. Folkbild- ningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (1976:1046) om överlämnande av för- valtningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhets- område. Stiftelsen Svenska Filminstitutet har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde. Sveriges Riksidrotts- förbund har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (1995:361) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund och Svenskt Friluftsliv har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv. Utredningens förslag innebär att beslut om bidrag som fattas av dessa organ i vissa fall ska få över- klagas. Sådana beslut bör enligt utredningens uppfattning överklagas till allmän förvaltningsdomstol i likhet med vad som gäller för över- klagande av en myndighets beslut om statsbidrag.

Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden, om inte en annan lag eller en förordning innehåller någon bestäm- melse som avviker från lagen (1 och 4 §§ förvaltningslagen). För- valtningslagens bestämmelser om överklagande gäller alltså inte när enskilda rättssubjekt handlägger ärenden inom ramen för en över- lämnad förvaltningsuppgift (prop. 2016/17:180 s. 275 f.). För vissa frågor om överklagande av beslut som sådana organ fattar finns all- männa bestämmelser i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Det krävs

440

SOU 2019:35

Överklagande

dock uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett privaträtts- ligt organ ska kunna överklagas (1 § första stycket). För att överkla- gandelagen ska bli tillämplig förutsätts därför att det finns särskilda bestämmelser som medger att det enskilda organets beslut överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltnings- myndighet (1 § andra stycket).

Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen meddelas bestämmelser om rättegången i lag. Till dessa hör bl.a. bestämmelser enligt vilka beslut får överklagas till domstol. En bestämmelse om att beslut av en för- valtningsmyndighet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol kan därför inte tas in i en förordning. Det är inte heller möjligt att genom en bestämmelse i förordning sträcka ut tillämpligheten för en sådan överklagandebestämmelse i lag till att omfatta även beslut som fattas enligt en förordning (Ds 2014:1 s. 80). Utredningen föreslår där- för att bestämmelser som anger att beslut om bidrag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol ska införas i de lagar där ovan nämnda organ överlämnats förvaltningsuppgift att besluta i fråga om bidrag.

441

13Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

13.1Ikraftträdande

Utredningens förslag: En ny förordning om demokrativillkor för statlig bidragsgivning ska träda i kraft den 1 januari 2021. Det- samma ska gälla för övriga föreslagna författningsändringar.

Utredningen föreslår ett flertal författningsändringar som berör ett stort antal myndigheter och civilsamhällesorganisationer. I några fall är det fråga om lagändringar. Även om det är angeläget att förslagen genomförs så kan berörda aktörer behöva viss tid att anpassa sig till de nya bestämmelserna. Med hänsyn härtill samt med beaktande av den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet och beredningen i Regeringskansliet är det rimligt att författningsförslagen träder i kraft den 1 januari 2021. Vi föreslår därför detta datum för ikraft- trädandet.

13.2Övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Äldre bestämmelser ska, med undantag för bestämmelser om överklagande, tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet.

Utredningens förslag innebär att bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag införs i vissa förordningar och ändras i andra för- ordningar. Återkallelseförbehåll måste framgå av beslutet eller de föreskrifter som ett beslut grundar sig på (37 § andra stycket 1 för- valtningslagen [2017:900]). De nya bestämmelserna är därför inte

443

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2019:35

möjliga att tillämpa på bidrag som beviljats före det att bestämmel- serna trätt i kraft. Utredningens förslag innebär vidare att en bidrags- mottagare som inte uppfyller demokrativillkoret är återbetalnings- skyldig. Återkrav på denna grund kan endast avse bidrag som beviljats efter ikraftträdandet. Vi föreslår därför att äldre bestämmelser i dessa avseenden ska tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraft- trädandet.

Utredningen har föreslagit flera ändringar i förordningarnas över- klagandebestämmelser. I vissa förordningar införs en reglering som innebär att ett beslut att avslå ansökan om bidrag får överklagas. Beslut att återkalla ett beslut att bevilja bidrag och beslut att åter- kräva ett utbetalat bidrag ska enligt utredningens förslag alltid få över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Som en allmän rättsgrundsats gäller att nya processuella bestämmelser tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet om grundsatsen inte inskränks genom särskilda över- gångsbestämmelser (NJA 2001 s. 279 och RÅ 1988 ref. 132). Utred- ningen ser inte skäl att föreskriva om undantag från denna princip, varför de nya överklagandebestämmelserna föreslås tillämpas omedel- bart efter ikraftträdandet.

444

14 Konsekvensanalys

Utredningen ska enligt kommittédirektiven bl.a. bedöma de offentlig- finansiella och samhällsekonomiska kostnaderna samt konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av de förslag som lämnas. Om förslagen kan leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren lämna förslag på finansiering. Dessutom ska utredaren ana- lysera och redovisa vilka eventuella effekter förslagen får på jäm- ställdheten mellan könen. Vidare ska utredningen redogöra för hur förslagen förhåller sig till de grundlagsskyddade opinionsfriheterna och Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utredaren ska tillämpa riktlinjerna som ges i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konse- kvensbeskrivningar.

I detta kapitel beskrivs först offentligfinansiella konsekvenser av utredningens förslag och särskilt konsekvenserna för berörda myn- digheter och domstolarna. Därefter behandlas förslagens konsekven- ser för det civila samhället och jämställdheten. Slutligen beskrivs övriga konsekvenser.

Utredningen beskriver i kapitel 7–9 förslaget till demokrativillkor, hur det ska regleras och vilka alternativa lösningar som utredningen har övervägt. I kapitel 11 och 12 behandlas regleringen och övervägda alternativa lösningar vad gäller förslagen rörande återkrav, återkallelse och överklagande.

445

Konsekvensanalys

SOU 2019:35

14.1Offentligfinansiella kostnader

14.1.1Kostnader för berörda myndigheter

Nuvarande kostnader

Statsbidrag till det civila samhällets organisationer fördelas i dag av nära 40 myndigheter och ett antal ideella organisationer med förvalt- ningsuppdrag. När begreppet ”myndigheter” används i kapitlet avses såväl statliga myndigheter som organisationer som har i uppdrag att fördela statsbidrag. Såsom utredningen redogör för i kapitel 6 skiljer sig bidragsgivningen åt mellan myndigheterna. För ett stort antal myndigheter är det i regel samma organisationer som beviljas bidrag år från år. Det gäller t.ex. bidrag som fördelas till handikapporganisa- tioner, patientföreningar, friluftsföreningar, försvarsorganisationer, folkbildning, konsumentorganisationer, idrottsorganisationer och organisationer som arbetar med folkhälsa. Några myndigheter tar emot ett stort antal ansökningar varje år och följaktligen är deras bidrags- givning mer resurskrävande.

Bidragsgivningen finansieras vanligtvis inom ramen för förvalt- ningsanslaget. För Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) beviljar regeringen ersättning för förvaltningen av vissa bidrag. Det gäller exempelvis statsbidraget för verksamhet som värnar demokratin, statsbidraget för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet och det statliga stödet för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. För dessa bidrag får myn- digheten använda mellan två och tio procent av bidragsbeloppet för administration. Enligt Statskontorets myndighetsanalys av MUCF täcker den ersättning som regeringen avsatt för dessa bidrag inte hela administrationskostnaden och myndigheten måste därför till viss del finansiera administrationen från förvaltningsanslaget (Statskontoret 2017).

Eftersom bidragsgivningen ofta är del av annan verksamhet är det få statliga myndigheter som särredovisar kostnaderna för bidragsgiv- ningen till det civila samhället. Utredningen har tagit fram uppgifter om de administrativa kostnaderna för bidragsgivningen inom Social- styrelsen, MUCF och Folkbildningsrådet, som alla fördelar förhål- landevis stora bidrag. Enligt Socialstyrelsens årsredovisning förde- lade myndigheten 3,3 miljarder kronor till kommuner och det civila

446

SOU 2019:35

Konsekvensanalys

samhället under 2017 och förvaltningskostnaden för denna bidrags- givning var 13,55 miljoner kronor. Kostnaden för bidragsgivningen uppgick till cirka 0,4 procent av den totala summan fördelade bidrag. Det framgår inte hur stor del av bidragsgivningen som enbart rör det civila samhället. MUCF fördelade 2016 cirka 330 miljoner kronor och den administrativa kostnaden var 9,3 miljoner kronor, vilket ut- gör 2,7 procent av den totala summan fördelade bidrag. Folkbild- ningsrådet fördelade 3,8 miljarder kronor under 2017 och den admi- nistrativa kostnaden var 13,7 miljoner kronor.

De administrativa kostnaderna för bidragsgivningen hos dessa tre bidragsgivare är svåra att jämföra eftersom antalet ansökningar och behovet av att granska ansökningarna skiljer sig mellan dem. Av Statskontorets myndighetsanalys av MUCF framgår också att den administrativa kostnaden för organisationsbidrag är betydligt lägre än för projekt- och verksamhetsbidrag. Styckkostnaderna per beslut ligger på mellan 9 000 och 18 000 kronor för organisationsbidragen medan styckkostnaderna för projektbidragen varierar mellan 6 000 och 22 000 kronor per beslut (a.a.). Folkbildningsrådet prövar ett fåtal ansökningar och fördelar bidrag till studieförbund och folkhögskolor utifrån omfattningen av deras verksamhet och har därför förhållande- vis låga administrativa kostnader.

Uppskattad kostnadsökning med anledning av utredningens förslag

Utredningen föreslår ett nytt förtydligat demokrativillkor. Detta ersätter nuvarande demokrativillkor för verksamheten i sammanlagt 31 förordningar. I ytterligare 21 förordningar som nu saknar demo- krativillkor för verksamheten införs utredningens förslag. Därutöver föreslår utredningen en särskild förordning om demokrativillkor som ska tillämpas vid bidragsgivning till det civila samhället som inte regleras i lag eller förordning. Det innebär att samtliga bidrags- givande myndigheter måste hantera demokrativillkor, varav ett fler- tal måste göra en prövning av ett demokrativillkor för första gången. Detta innebär troligen en ökad arbetsbelastning i ett inledande skede då myndigheterna ska upparbeta nya rutiner för granskning av det nya demokrativillkoret. Det kan vara nödvändigt med insatser inom myndigheterna för att sprida kunskap om demokrativillkoret. Utred-

447

Konsekvensanalys

SOU 2019:35

ningen föreslår i kapitel 10 att MUCF får i uppdrag att ge myndig- heterna kunskapsstöd i tillämpningen. Ett sådant stöd kan bidra till att myndigheterna får relevant kunskap om det nya demokrativill- koret och hur det ska tillämpas. Myndigheterna bör också göra vissa insatser för att informera de organisationer som söker bidrag om demo- krativillkoret.

Utredningen har i samråd med ett flertal bidragsgivare ställt frågor om det kommer att krävas extra resurser för att tillämpa utred- ningens förslag till demokrativillkor. Några myndigheter uppger att förslaget inte kommer att leda till någon större kostnadsökning. De menar att de redan genomför granskningar och att prövningen kan förenklas när villkoret förtydligas. Det blir tydligare vad som ska granskas och under vilka omständigheter en ansökan ska avslås eller ett bidrag ska återkrävas. Några myndigheter har god kännedom om målgruppen för de bidrag som de fördelar och förutser att pröv- ningen inte kommer att bli mera resurskrävande med utredningens förslag till demokrativillkor. Vissa myndigheter menar dock att för- slaget kan leda till att bidragsgivningen blir något mer resurskrävande även om de inte kan förutse hur mycket mer resurser som kan krävas.

Enligt utredningen är det rimligt att anta att förslaget till ett nytt demokrativillkor kan innebära en viss ökning av de administrativa kostnaderna. Flera myndigheter som inte tidigare tillämpat demo- krativillkor kommer att behöva göra en prövning av bidragssökande organisationer i det avseendet. MUCF menar exempelvis i sin rap- port Att verka demokratiskt att en ökad granskning skulle kräva stärkta personella resurser och innebära ökade ekonomiska kost- nader (MUCF 2017). Enligt Statskontorets analys har kostnaderna för bidragshanteringen inom MUCF ökat med 40 procent till följd av att bidragsgivningen ifrågasatts. Kostnadsökningen handlar om fler förfrågningar om allmänna handlingar liksom ett ökat antal över- klagade bidragsbeslut. Dessutom har myndigheten ökat ambitions- nivån genom en mer aktiv omvärldsbevakning och mer omfattande kontroller samtidigt som den fått göra fler svåra bedömningar med risk för överklaganden (a.a.). Enligt myndighetens egna uppskatt- ningar skulle en ambitionsökning från en grundläggande granskning till en utökad sådan kunna leda till en kostnadsökning med 58 procent (MUCF, PM, Kostnader för hantering av projektbidrag, dnr 20157/16).

Utredningen förutser inte en generell kostnadsökning i samma nivå som för MUCF. De flesta andra myndigheter fördelar inte

448

SOU 2019:35

Konsekvensanalys

bidrag som kräver en lika omfattande granskning. Eftersom det är betydande skillnader i bidragsgivningen mellan olika myndigheter och bidrag är det inte möjligt att göra precisa uppskattningar för hur stor kostnadsökningen skulle bli med utredningens förslag. Det är där- emot betydelsefullt att samtliga myndigheter ges tillräckliga resurser för en kvalitetssäker bidragsgivning. Det är därför rimligt att anta att förvaltningskostnaderna för bidragsfördelningen kommer att öka för myndigheter med en mer omfattande bidragsgivning till det civila samhället. De ökade kostnaderna för att säkra kvaliteten i bidrags- givningen måste finansernas genom att volymen av utbetalade bidrag minskar något. Det kommer därför inte innebära några offentlig- finansiella kostnader. Den sammanlagda omfördelningen från bidrag till förvaltningskostnader blir mycket marginell och ska vägas emot att legitimiteten för bidragsgivningen stärks.

14.1.2Kostnader för ett uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrativillkoret

Utredningen föreslår i avsnitt 10.3.3 att MUCF ska ges i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokra- tivillkoret. I uppdraget ska ingå att ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret, samordna och uppdatera ett stödmaterial om demokrativillkoret, erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgiv- ning och att skapa en samverkansgrupp bestående av bidragsgivande myndigheter.

Utredningen bedömer att arbetet med att ge myndigheterna ett sådant stöd måste bedrivas långsiktigt och ska följaktligen finansie- ras under flera år. Uppdraget kommer enligt utredningens bedöm- ning att kräva en och en halv till två årsarbetskrafter. En person bör vara ansvarig för arbetet på heltid medan andra personer inom myndigheten bör bistå arbetet genom att medverka i framtagandet och uppdatering av stödmaterial, utbildning och arbetet med sam- verkansgruppen. Det är rimligt att det sker tre möten om året i gruppen. Minst två utbildningstillfällen bör erbjudas under året. Under det första året då arbetet ska startas upp och etableras beräknas kostnaden för uppdraget att vara fem miljoner för att därefter vara tre miljoner kronor om året.

449

Konsekvensanalys

SOU 2019:35

Uppdraget ska finansieras genom en nedräkning av de bidrag vars tillämpning berörs att uppdraget. Minskningen av de totala bidrags- beloppen är sammantaget mycket marginell och kan motiveras av att rättssäkerheten i bidragsgivningen generellt sett stärks.

14.1.3Ekonomiska konsekvenser för domstolarna

Utredningen föreslår i kapitel 8 att ett förtydligat demokrativillkor införs i 52 statsbidragsförordningar som avser bidrag till det civila samhället. Bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag införs därutöver i de förordningar som saknar sådana bestämmelser i dag. Befintliga bestämmelser om återbetalningsskyldighet i förordningarna föreslås ändras till att även omfatta den situationen att en organisa- tion inte längre uppfyller demokrativillkoret (se avsnitt 11.5.1).

Fram till i dag har avslagsbeslut med anledning av att verksam- heter inte varit förenliga med ställda demokrativillkor avseende verk- samheten enbart fattats av MUCF. Ett förtydligat demokrativillkor för verksamheten bör förenkla myndigheternas prövning av bidrags- ansökningar, vilket troligen kommer att motivera mer ingående granskningar. Det är tänkbart att fler myndigheter framöver kom- mer att fatta beslut om att inte bevilja eller återkräva bidrag med anledning av att demokrativillkoret inte bedöms vara uppfyllt.

Om även andra myndigheter behöver fatta sådana beslut kan det i förlängningen innebära en ökad måltillströmning till domstolarna. MUCF uppger att de från hösten 2016 beslutade om en striktare tillämpning av gällande demokrativillkor och införde ökade kontrol- ler. Myndigheten har därefter fattat fem beslut om att avslå bidrag med anledning av att den sökande organisationens verksamhet inte varit förenlig med demokrativillkoret, vilket har lett till sammanlagt fyra överklaganden. Utredningen bedömer att det föreslagna villkoret inte kommer att innebära en kraftig ökning av antalet avslagsbeslut, och därmed inte heller av antalet överklaganden. Med ett förtydligat villkor får organisationer inom det civila samhället förhoppningsvis en bättre uppfattning om vilka villkor som gäller för bidrag och kan därmed se till att verksamheten är förenlig med dessa alternativt av- hålla sig från att ansöka om bidrag.

450

SOU 2019:35

Konsekvensanalys

Utredningen föreslår inte någon utökad rätt att överklaga beslut om ansökan om bidrag. Utgångspunkten för överklagbarheten är liksom i dag att beslut som avser enskildas civila rättigheter och skyldigheter alltid får överklagas (se avsnitt 12.6.2). Vi har med den utgångspunkten föreslagit att överklagandebestämmelserna ändras så att de anger när beslut i fråga om bidrag får överklagas. Förslaget innebär i praktiken inte någon större förändring av den ordning som gäller i dag (se avsnitt 12.6.3). Möjligen kan fler avslagsbeslut komma att överklagas när sökanden i beslutet upplyses om denna möjlighet.

Därtill föreslår utredningen att statsbidragsförordningarna alltid ska innehålla regler om återkallelse och återkrav av bidrag och att beslut att återkalla eller återkräva bidrag ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Sådana beslut får i dagsläget ofta inte över- klagas varför förslaget kommer att innebära fler mål för förvaltnings- domstolarna. Utredningens uppfattning är dock att myndigheterna i dag har behövt fatta få beslut om återkallelse och återkrav och det är även rimligt att anta att inte alla sådana beslut kommer att över- klagas.

Enligt utredningens bedömning kommer måltillströmningen med anledningen av förslagen att vara begränsad och bör kunna hanteras inom befintliga budgetramar.

14.2Konsekvenser för det civila samhället

Utredningen anser att ett förtydligat demokrativillkor kan få vissa konsekvenser för det civila samhället. Med utredningens förslag fram- går tydligare vad som förväntas av en organisation, varför det bör blir enklare för organisationerna att förutse när ett bidrag kommer att beviljas och vad som kan föranleda återkrav av bidrag. Utrymmet för myndigheterna att tolka demokrativillkor begränsas, vilket ger trygghet och stabilitet och stärker det civila samhällets oberoende och självständighet. Tydliga demokrativillkor kan också stärka allmän- hetens förtroende för bidragssystemen och för det civila samhället. Det ger sammantaget en ökad trygghet för det civila samhällets orga- nisationer.

Det är utredningens bedömning att myndigheternas granskning inför bidragsbeslut inte kommer att vara mycket mer resurskrävande

451

Konsekvensanalys

SOU 2019:35

för det civila samhällets organisationer än tidigare. Det demokrati- villkor som utredningen föreslår kommer inte heller att innebära att ett stort antal organisationer inom det civila samhället behöver se över sin verksamhet för att fortsatt vara bidragsberättigade. En effekt av ett förtydligat demokrativillkor är däremot att organisationerna kan behöva genomföra insatser för att försäkra sig om att deras före- trädare och lokalföreningar har kunskap och är medvetna om inne- börden av det nya demokrativillkoret. Det kan t.ex. röra om utbild- ning, information och granskning av de personer som ska utses till företrädare.

Utredningens förslag till finansiering kommer också att medföra att den totala summan fördelade bidrag kan minska något. Samman- taget anser dock utredningen att konsekvenserna för det civila sam- hället kommer att vara begränsade. Eftersom demokrativillkoret utgår från samhällets grundläggande värderingar och vad som kan anses vara allmänt vedertagna demokratiska principer anser utredningen att det inte heller finns behov av offentligt finansierade utbildningsinsatser. Myndigheterna har fortsatt ansvar att informera det civila samhällets aktörer om de villkor som gäller för bidragen (se avsnitt 13.1).

14.3Konsekvenser för jämställdheten

Utredningens förslag till ett förtydligat demokrativillkor gör det tyd- ligt att statliga bidrag inte får tilldelas en verksamhet som diskrimi- nerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde. En organisation som bryter mot diskrimineringslagen genom att t.ex. inte anställa en person eller förhindra att en person utses som företrädare på grund av dennes kön ska inte berättigas bidrag. Organisationer som kränker kvinnors rättigheter t.ex. genom att utöva, rättfärdiga, främja eller uppmana till våld, tvång eller hot ska heller inte beviljas bidrag. Detsamma ska gälla för en organisation som motverkar jämställdheten i samhället genom att t.ex. sprida för- domar som grundar sig på föreställningen om att det ena könet är underlägset det andra. Det förtydligade demokrativillkoret kan där- med ses som ett skydd mot kränkningar från civilsamhällesorga- nisationer liksom ett skydd för kvinnor inom det civila samhället. Genom att demokrativillkoret ställs för samtliga statliga bidrag till det civila samhället blir olika organisationer tvungna att försäkra att

452

SOU 2019:35

Konsekvensanalys

deras företrädare har tillräckliga kunskaper om villkorets innebörd. Utredningen bedömer därmed att förslaget om ett förtydligat demo- krativillkor kan få positiva konsekvenser för jämställdheten.

14.4Övriga konsekvenser

Utredningen bedömer att förslagen inte får några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen; för brottsligheten; för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet; eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företag. Utredningens förslag till ett förtydligat demokrativillkor kan vara till gagn för det brottsförebyggande arbetet på så sätt att vissa brottsliga ageranden leder till att en organisation kan nekas eller förlora bidrag. Det civila samhällets betydelse i flykting- mottagandet och integrationsarbetet har framhållits i flera samman- hang. Ett förtydligat demokrativillkor kan bidra till att det civila samhället får bättre förutsättningar till långsiktig finansiering och kan därmed också bidra till statens möjligheter att nå de integrations- politiska målen.

Utredningen har i utformningen av förslagen tagit hänsyn till reger- ingsformen, Europakonventionen, Sveriges internationella åtagan- den samt de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen och bedömer att samtliga förslag överensstämmer med dessa.

453

15 Författningskommentar

15.1Förslag till förordning (2019:00)

om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället

Tillämpningsområde och definition

1 §

I denna förordning finns bestämmelser om demokrativillkor för stats- bidrag.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

I paragrafen upplyses i första stycket om att förordningen innehåller demokrativillkor som ska beaktas vid fördelning av statliga bidrag. I flertalet statsbidragsförordningar uppställs ett sådant demokrati- villkor för verksamheten som framgår av 5 § i denna förordning. Stat- liga bidrag till organisationer inom det civila samhället lämnas emel- lertid även utan stöd av en särskild författning för bidraget. För att i de fallen säkerställa att statsbidrag lämnas endast till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar tilläm- pas bestämmelserna i denna förordning. I andra stycket upplyses om att förordningen är meddelad med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen.

455

Författningskommentar

SOU 2019:35

2 §

Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen och för enskilda organ till vilka uppgiften att fördela statsbidrag har över- lämnats.

Förordningen gäller inte för Regeringskansliet.

Paragrafen innehåller bestämmelser som anger vilka organ som ska tillämpa förordningen. Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.1.2.

Av första stycket framgår att förordningen gäller för förvaltnings- myndigheter under regeringen och för enskilda organ till vilka upp- giften att fördela statsbidrag har överlämnats. Förvaltningsmyndigheter under regeringen är Justitiekanslern och andra statliga förvaltnings- myndigheter som inte är myndigheter under riksdagen (12 kap. 1 § regeringsformen). Av bilaga till förordningen (1996:1511) med instruk- tion för Regeringskansliet framgår bl.a. de statliga förvaltningsmyndig- heterna och vilket departement som svarar för dessa.

Förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning kan över- lämnas åt juridiska personer med stöd av lag (12 kap. 4 § regerings- formen). Uppgift att fördela statsbidrag har bl.a. överlämnats till en- skilda organ enligt lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltnings- uppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde, lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund och lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv.

Av andra stycket följer att förordningen inte ska gälla för Regerings- kansliet.

3 §

Bestämmelserna i förordningen ska tillämpas när statsbidrag fördelas till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämp- ning av lag eller förordning.

Av paragrafen framgår att bestämmelserna i förordningen ska tillämpas när sådana myndigheter och enskilda organ som anges i 2 § fördelar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning. Begreppet organisationer

456

SOU 2019:35

Författningskommentar

inom det civila samhället i förordningen definieras i 4 §. Statliga bi- drag till organisationer inom det civila samhället regleras ofta i för- ordningar och i några fall i lag. Sådana bidrag fördelas även utan att det finns en särskild författning som reglerar bidraget, varvid bestäm- melserna i denna förordning ska tillämpas. Förordningen gäller t.ex. när bidrag fördelas med stöd av regleringsbrev, särskilda regerings- beslut eller ramavtal. I de fall fördelningen av ett statsbidrag till civila samhället har reglerats i en författning tillämpas inte förordningen. Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.1.2.

4 §

Med en organisation inom det civila samhället avses här en organisa- tion som är organiserad utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag.

Paragrafen innehåller en definition av begreppet organisationer inom det civila samhället. Med en organisation inom det civila samhället avses här en organisation som är organiserad utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Definitionen omfattar således de vanligaste organisationerna inom det civila samhället såsom ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning samt samfälligheter och sam- fällighetsföreningar. I sammanhanget avses organisationer som är orga- niserade i Sverige. Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.1.2.

Villkor för statsbidrag

5 §

Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,

1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla män- niskors lika värde,

457

Författningskommentar

SOU 2019:35

3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges

i1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

I paragrafen finns det demokrativillkor för verksamheten som ska upp- fyllas för att statsbidrag ska få lämnas till en organisation. Om en organisation eller dess företrädare agerar på något sätt som anges i bestämmelsens punkt 1–4 så är demokrativillkoret inte uppfyllt.

Av paragrafens inledande del framgår att demokrativillkoret om- fattar ageranden av organisationen och organisationens företrädare inom ramen för verksamheten. Utredningens överväganden finns i avsnitt 8.1.1 och 8.1.2. Förhållandena i organisationen och organisa- tionens agerande kan bl.a. bedömas utifrån innehållet i dess stadgar, verksamhetsberättelse, verksamhetsplan eller andra dokument som härrör från organisationen.

Med företrädare avses såväl en organisations legala företrädare som andra personer som har i uppdrag att företräda organisationen. Företrädare bör alltså vara de personer som ingår i organisationens förvaltande organ, t.ex. styrelseledamöter, eller de personer som det förvaltande organet utsett för att teckna organisationens firma eller för att ha andra funktioner i organisationen, t.ex. kassör eller sekre- terare. Även den som är anställd av organisationen eller annars utsedd av organisationen att utföra ett visst uppdrag kan vara en sådan företrädare som omfattas av demokrativillkoret. För att en anställd eller uppdragstagare ska anses vara en företrädare för organisationen bör det krävas att personens anställning eller uppdrag i någon mån innefattar att företräda organisationen utåt, t.ex. som ledare vid en idrotts- eller bildningsverksamhet eller som religiös ledare i en för- samling. Personer som är anställda eller utför uppdrag utanför organi- sationens kärnverksamhet, t.ex. som lokalvårdare eller för att hantera föreningens ekonomiska redovisning, ingår normalt sett inte i före- trädarkretsen. En organisation ska i normalfallet inte ställas till svars för en enskild medlems agerande om inte organisationen gett med- lemmen utrymme att representera organisationen i något samman- hang. Om flera medlemmar vid upprepade tillfällen agerar i strid med demokrativillkoret utan att organisationen vidtar åtgärder kan också en organisation ställas till svars. En organisation måste även anses ha ett ansvar för de personer som den ger utrymme för i verksamheten, t.ex. en anlitad föreläsare eller en inbjuden talare vid en aktivitet som

458

SOU 2019:35

Författningskommentar

organisationen anordnar. En organisation är också ansvarig för sina medlems- eller lokalföreningar liksom deras företrädare.

Med inom ramen för verksamheten avses i vid bemärkelse de sam- manhang som en organisation förekommer i. Aktiviteter som orga- nisationen själv anordnar, såväl interna som externa, är uppenbart en del av verksamheten. Även när en person i egenskap av företrädare deltar i sammanhang som anordnats av annan aktör, t.ex. vid en kon- ferens eller en utbildning, ansvarar organisationen för dennes agerade. Företrädares agerande i helt privata sammanhang, utan samband med företrädarens roll eller funktion i organisationen, bör organisationen som regel inte lastas för. Bedömningen ska göras utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet med beaktande av vem företrädaren är, vad företrädaren gjort och i vilket sammanhang. Personer som är cen- trala i en organisation, t.ex. en ordförande, en generalsekreterare, en religiös eller politisk ledare, får ofta anses representera organisationen i vidare bemärkelse.

Nedan beskrivs de ageranden som framgår av punkterna 1–4 och som innebär att bidrag inte får lämnas till en organisation. Utred- ningens överväganden finns i avsnitt 8.1.3–8.1.6.

Av punkten 1 framgår att statsbidrag inte får lämnas om en orga- nisation eller företrädare utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättig- heter. Med våld avses i bestämmelsen ett fysiskt angrepp i form av kraftutveckling riktad mot en person. Tvång innebär att någon tvingar en person att göra, tåla eller underlåta något. Med hot avses försök att framkalla fruktan hos en person genom ord eller handling. Hotet kan avse en brottslig gärning, såsom att den enskilde ska misshandlas eller utsättas för förtal, men kan även avse något som inte är brottsligt, t.ex. att personen ska uteslutas från organisationen eller en gemen- skap.

Med otillbörligt sätt avses att vilseleda en person, dvs. förmedla en oriktig uppfattning om något förhållande, eller att utnyttja en persons utsatta ställning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställ- nings- eller lydnadsförhållande, sjukdom eller handikapp. Det kan t.ex. röra sig om en religiös ledare, eller en annan företrädare som en medlem har ett lydnadsförhållande till, som upprätthåller informella regler genom hedersförtryck eller som uppmanar en enskild att inte anmäla en misstanke om brott till polis.

459

Författningskommentar

SOU 2019:35

Av punkten 2 följer att statsbidrag inte kan lämnas till en organisa- tion om den eller dess företrädare diskriminerar eller på annat sätt bry- ter mot principen om alla människors lika värde. Med diskriminering avses i bestämmelsen sådana ageranden som omfattas av diskriminer- ingslagen (2008:567), men också ageranden som faller utanför lagens tillämpningsområde. Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering som grundar sig på kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsned- sättning, sexuell läggning eller ålder inom vissa angivna samhällsområ- den, t.ex. utbildning eller arbetsliv. I lagen definieras även olika former av diskriminering. Lagen kan i dessa avseenden tjäna som vägledning vid bedömningen av om en organisations verksamhet är diskrimine- rande. Det kan t.ex. vara fråga om att en organisation inte anställer personer av visst kön eller med viss etnisk tillhörighet. Ageranden som inte omfattas av diskrimineringslagen men som inte är förenliga med villkoret är t.ex. att en organisation inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning.

Diskriminering är en överträdelse av principen om alla människors lika värde. Även andra överträdelser av principen är oförenliga med bidrag, såsom att en organisation eller företrädare framför uppfatt- ningar som innebär missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer t.ex. med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöver- skridande identitet eller uttryck.

Jämställdhet är en central aspekt av principen om alla människors lika värde. En organisation som upprätthåller regler som medför att kvinnor inte på samma sätt som män kan delta i eller påverka organi- sationens verksamhet eller väljas till ledande funktioner uppfyller inte villkoret. Detsamma gäller om en organisation eller dess företrädare motverkar jämställdheten i samhället genom att t.ex. sprida fördomar som grundar sig på föreställningen om att det ena könet är under- lägset det andra. En organisation eller företrädare som verkar för att kvinnor inte ska ha samma rättigheter som män inom samhällslivet eller för att förvägra kvinnors rätt till sexuell och reproduktiv hälsa eller rätt att bestämma över sin egen kropp ska inte heller beviljas bidrag.

460

SOU 2019:35

Författningskommentar

Villkoret om att en organisations verksamhet ska vara icke-diskrimi- nerande utesluter inte att bidrag lämnas till en organisation med en verksamhet som enbart riktar sig till en viss grupp av individer om det är legitimt, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte. En sär- organisering som har ett sådant legitimt syfte överträder inte heller principen om alla människors lika värde.

Enligt punkten 3 ska ageranden som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång, hot eller andra otillbörliga kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter samt diskriminering eller överträdelser av principen om alla människors lika värde utesluta att statsbidrag lämnas till en organisation. Med rättfärdigar avses att en organisation försvarar ett visst agerande. Det kan t.ex. röra sig om rätt- färdigande av våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller av företeelser som barnaga, könsrela- terat våld eller hedersvåld. En organisation kan inte heller beviljas bidrag om den försvarar barn- eller tvångsäktenskap eller kvinnlig könsstympning. Med främjar avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för eller underlättar våld, tvång hot eller kränkningar. Det gör den organisation som samarbetar med, finansierar eller på annat sätt – t.ex. genom rekrytering eller propaganda – stödjer grup- per eller individer som inskränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter eller bryter mot principen om alla människors lika värde. Med uppmanar avses ett agerande för att förmå andra att begå kränk- ningar. Det kan handla om en organisation eller företrädare som upp- viglar andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller att hota meningsmotståndare.

Av punkten 4 framgår att bidrag inte får lämnas till en organisation om den eller dess företrädare motarbetar det demokratiska styrelse- skicket. Med motarbeta avses att utföra handlingar som angriper det demokratiska styrelseskicket eller att rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana handlingar. Organisationer eller företrädare som utövar terrorism, bidrar ekonomiskt eller på annat sätt stödjer terroristorga- nisationer motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Med terro- rism avses sådan ageranden som omfattas av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Även en organisation som utövar eller uppmanar till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner,

461

Författningskommentar

SOU 2019:35

sabotage, skadegörelse, olaga intrång eller andra lagbrott motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Ageranden som inte är brottsliga kan ändå anses vara ett mot- arbetande av det demokratiska styrelseskicket. En organisation som medvetet vilseleder eller sprider felaktig information i syfte att under- minera demokratin och dess institutioner får anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket.

Motarbetar det demokratiska styrelseskicket gör även den organisa- tion som uppmanar sina medlemmar eller allmänheten att inte följa svensk lag, svika medborgliga skyldigheter eller inte hörsamma myn- digheters påbud. Det förekommer att organisationer uppmanar till lag- brott som kan anses vara civil olydnad, dvs. aktivism genom vägran att följa lag eller myndighetsbeslut utan att använda våld. Uppma- ningar till sådana lagbrott innebär typiskt sett ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket, men skulle i undantagsfall kunna anses vara förenliga med demokrativillkoret om det rör sig om ageranden som helt syftar till att bevara eller upprätta demokratiska värden.

6 §

Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges i 5 §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit av- stånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.

I paragrafen finns en undantagsregel som tillämpas när det konsta- terats att en organisation eller företrädare agerat på ett sätt som strider mot 5 §. Utredningens överväganden finns i avsnitt 8.1.7. Regeln har införts för att undvika att enskilda ageranden får oproportionerliga konsekvenser för en organisation. Av paragrafens första mening fram- går att om en organisation eller dess företrädare agerat på det sätt som anges i 5 §, får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Om det föreligger särskilda skäl får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Rekvisitet särskilda skäl inne- bär dock att undantaget ska tillämpas med viss restriktivitet.

462

SOU 2019:35

Författningskommentar

Av paragrafens andra mening framgår att vid bedömningen särskilt ska beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vid- tagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Om en organisation inte tar avstånd från ett agerande som konstaterats strida mot demokrativillkoret får bidrag som regel inte lämnas till organisationen. Huruvida en organisation har vidtagit adekvata åtgär- der för att säkerställa att agerandet inte upprepas får bedömas utifrån hur organisationen hanterat situationen efter att den fått kännedom om eller uppmärksammats på agerandet. Vilka åtgärder som organisa- tionen vidtar har betydelse för bedömningen. Åtgärderna ska i varje enskilt fall framstå som relevanta och rimliga reaktioner på det aktuella agerandet. Om en organisation tydligt och kraftfullt tar avstånd från en företrädares agerande och säkerställer att agerandet inte upprepas genom att utesluta företrädaren från organisationen, kan det bedömas föreligga särskilda skäl för att lämna bidrag. För en riksorganisation vars lokal- eller medlemsorganisation agerat i strid med demokrativill- koret kan det vara nödvändigt att utesluta en lokal- eller medlems- förening för att säkerställa att agerandet inte upprepas.

Det kan också beaktas i vilken mån organisationen haft möjlighet att förebygga ett agerande. En organisation som vid ett enstaka till- fälle inbjudit en föreläsare som uttalat sig på ett sätt som strider mot demokrativillkoret bör ändå kunna komma i fråga för bidrag om den kan visa att den inte på förhand hade kännedom om föreläsarens åsikter och tydligt tar avstånd från den uppfattning som föreläsaren framfört. Om ett agerande upprepas, t.ex. om föreläsaren bjuds in vid upprepade tillfällen, har organisationen haft möjlighet att förhindra agerandet och bör inte kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta.

Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl bör det även kunna beaktas hur allvarligt agerandet är. Vid allvarliga ageranden, t.ex. främjande av terrorism eller utövande av våld med hatmotiv, kan det normalt inte anses föreligga särskilda skäl. Om ett flertal före- trädare eller medlemsorganisationer agerat på ett otillåtet sätt eller om styrelsen eller en övervägande majoritet av medlemmarna har ställt sig bakom agerandet bör det inte heller finnas särskilda skäl att bevilja bidrag.

En ytterligare aspekt som kan beaktas är den tid som förflutit sedan agerandet. Om en överträdelse av demokrativillkoret skett en längre tid tillbaka kan det ha betydelse för bedömningen om det finns särskilda skäl att lämna bidrag.

463

Referenser

Offentligt tryck

Statens offentliga utredningar

SOU 1961:44, Folkbildningsarbete och ungdomsverksamhet.

SOU 1963:67, Stöd åt ungdomsorganisationernas centrala verksamhet. SOU 1975:75, Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen.

SOU 1979:60, Bidrag till folkrörelser. Betänkande om statens stöd till folkrörelserna.

SOU 1979:85, Folkbildning för 80-talet.

SOU 1980:44, Bidrag till kvinnoorganisationer. SOU 1983:73, Ny förvaltningslag.

SOU 1987:33, Ju mer vi är tillsammans.

SOU 1987:37, Stödet till barn- och ungdomsföreningar.

SOU 1988:39, Mål och resultat – nya principer för det statliga stödet till föreningslivet.

SOU 1993:71, Organisationernas bidrag.

SOU 1999:101, Olydiga medborgare? Om flyktinggömmare och djurrättsaktivister.

SOU 2000:1, En uthållig demokrati! – Politik för folkstyrelse på 2000-talet.

SOU 2004:59, Kvinnors organisering. SOU 2007:66, Rörelser i tiden.

SOU 2008:43, Tre rapporter till Grundlagsutredningen.

SOU 2009:6, Återkrav inom välfärdssystemen – förslag till lagstiftning. SOU 2009:29, Fritid på egna villkor.

SOU 2010:29, En ny förvaltningslag.

465

Referenser

SOU 2019:35

SOU 2013:66, Översyn av det statliga stödet till dagspressen. SOU 2016:5, Låt fler forma framtiden!

SOU 2016:8, Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

SOU 2016:13, Palett för ett stärkt civilsamhälle.

SOU 2016:80, En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar.

SOU 2016:81, Ett modernare utsökningsförfarande.

SOU 2016:92, Värna demokratin mot våldsbejakande extremism

–nationell samordning och kommunernas ansvar.

SOU 2018:18, Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige.

SOU 2018:70, En arvsfond i takt med tiden. En översyn av regel- verket kring Allmänna arvsfonden.

Departementsserien

Ds 1997:36, Resultatstyrning av föreningsbidrag.

Ds 2014:1, Gröna boken. Riktlinjer för författningsskrivning.

Ds 2014:4, Våldsbejakande extremism i Sverige – nuläge och tendenser.

Ds 2015:38, Statligt stöd till det civila samhället – en översyn av fyra bidragsförordningar samt stödet till Exit.

Ds 2018:4, En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila samhället.

Ds 2018:13, Långsiktigt stöd till det civila samhället.

Propositioner

Prop. 1971:30 del 2, Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar.

Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regerings- form och ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen. Prop. 1985/86:80 om ny förvaltningslag.

466

SOU 2019:35

Referenser

Prop. 1993/94:135, Ungdomspolitik.

Prop. 1998/99:124, Staten och trossamfunden – stöd, medverkan inom totalförsvaret, m.m.

Prop. 2000/01:81, Omskärelse av pojkar.

Prop. 2001/02:72, Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU m.m. Prop. 2001/02:80, Demokrati för det nya seklet.

Prop. 2002/03:38, Straffansvar för terroristbrott.

Prop. 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m. Prop. 2005/06:155, Makt att forma samhället och sitt eget liv

–nya mål i jämställdhetspolitiken.

Prop. 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering.

Prop. 2009/10:55, En politik för det civila samhället.

Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag.

Prop. 2013/14:1, Budgetpropositionen för 2014.

Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning

–ny förvaltningslag.

Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 17. Prop. 2017/18:154, Journalistik i hela landet.

Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019. Utgiftsområde 17.

Prop. 2018/19:92, Återinförd skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet.

Utskottsbetänkanden

Kulturutskottets betänkande 2009/10:KrU7, En politik för det civila samhället.

Skrivelser m.m.

Skr. 2009/10:106, Dialog om samhällets värdegrund.

Skr. 2017/18:246, En politik för engagemang – långsiktighet och oberoende för civilsamhället.

467

Referenser

SOU 2019:35

Överenskommelse om åtgärder mot terrorism mellan Socialdemo-

kraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna, 2017-06-07.

Sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Miljö- partiet de gröna, Centerpartiet och Liberalerna, 2019-01-19.

Litteratur, rapporter m.m.

Brottsförebyggande rådet (2018). Att motverka otillåten påverkan inom idrotten En kunskapsfördjupning om trakasserier, hot, våld och korruption. Rapport 2018:5.

Boverket (2018). PM ang. Investeringsbidrag till föreningar som tillhandahåller allmänna samlingslokaler, 10 december 2018.

Bull, Thomas; Sterzel, Fredrik (2015). Regeringsformen – en kom- mentar. Studentlitteratur, Lund.

Bäcklund, Agneta; Johansson, Stefan; Trost, Hedvig; Träskman Per Ole; Wennberg, Suzanne; Wersäll, Fredrik (2018). (Zeteo 2018-11-09). Brottsbalken m.m. Norstedts Juridik, Stockholm.

Council of Europe (2018). State of democracy, human rights and the rule of law. Role of Institutions. Threat to Institutions.

Danelius, Hans (2015). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättig- heterna, 5 uppl. Norstedts Juridik, Stockholm.

Diesen, Christian; Lagerqvist Veloz Roca, Annika (2003). Bevis- prövning i förvaltningsmål. Norstedts Juridik, Stockholm.

Eka, Anders; Hirschfeldt, Johan; Jermsten Henrik; Svahn Starrsjö, Kristina (2018). Regeringsformen – med kommentarer. Karnov Group Sweden, Stockholm.

Ekonomistyrningsverket (2015). Att ge statligt stöd till civila sam- hällets organisationer. Rapport ESV 2015:43.

Folkbildningsrådet (2019). Statsbidrag till studieförbund 2019. Villkor och fördelning.

Folke Bernadotteakademin (2018). Riktlinjer för stöd till civilsam- hället för fred och säkerhet 2018, dnr 18-00622.

Fransson, Susanne; Stüber, Eberhard (2017). Diskrimineringslagen. En kommentar. Norstedts Juridik, Stockholm.

468

SOU 2019:35

Referenser

Gustafsson; Linus; Ranstorp, Magnus (2017). Swedish Foreign Fighters in Syria and Iraq: An Analysis of open-source intelligence and statistical data. Försvarshögskolan, Stockholm.

Göteborgs stad (2018). Social resursförvaltnings lägesbild över radikalisering och våldsbejakande extremism, Samordning mot våldsbejakande extremism, Social resursförvaltning.

Göteborgs Stads riktlinje för föreningsbidrag till civilsamhället. 2018-03-27. Dnr 1434/15.

Harding, Tobias (2012). Framtidens civilsamhälle. Underlags- rapport 3 till Framtidskommissionen.

Hemström, Carl (2011). Organisationernas rättsliga ställning. Om ekonomiska och ideella föreningar (8:e uppl.). Norstedts Juridik. Stockholm.

Hemström, Kerstin (2018). Samverkan med det civila samhället. Sveriges Kommuner och Landsting och Chalmers Tekniska Högskola.

Holmberg, Erik; Stjernqvist, Nils; Isberg, Magnus; Eliason, Marianne; Regner, Göran (2012). Grundlagarna – regerings- formen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl. Norstedts Juridik, Stockholm.

Järvestad, Johan; Lundquist, Magnus; Gullberg, Anna (2015). Gävles moské vill sprida extrem tolkning av islam. Gefle Dagblad, 2015.09.07.

Lindkvist, Gustav (2018). Utredningsskyldighet, bevisbörda och beviskrav i förvaltningsprocessen. Norstedts Juridik, Stockholm.

MUCF, (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor)

(2012). Orden, praktiken och verkligheten. Redogörelse för Ungdomsstyrelsens kontroll av bidrag och förslag på ändringar i förordningar.

MUCF, (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) PM Kostnader för hantering av projektbidrag, Dnr 2057/16 2016-11-15.

MUCF, (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) (2016). Villkor för organisationer med social inriktning. Civila samhällets villkor 2015 med fokus på flyktingmottagande.

469

Referenser

SOU 2019:35

MUCF, (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) (2017). Att verka demokratiskt. Redovisning av hur MUCF granskar och följer upp demokrativillkoren för statsbidrag.

MUCF, (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor) (2018). Organisationen Sveriges Unga Muslimer – ideologi och koppling till antidemokratiska miljöer.

MSB (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) (2018). Nationell risk- och förmågebedömning 2018.

Polismyndigheten (2017). Myndighetsgemensam lägesbild om organi- serad brottslighet 2018–2019.

Riksidrottsförbundet (2014). Anvisningar för barn- och ungdoms- idrott. Beslutades av Riksidrottsstyrelsen 2014-05-23.

Riksidrottsförbundet (2018). Föreskrifter om statligt lokalt aktivitets- stöd.

Riksantikvarieämbetet PM (2014-10-27, dnr 3.2.1-3713-2014) För- tydligande av begrepp och grundläggande villkor för statsbidrag till ideella organisationer inom kulturmiljöområdet.

Samlingslokalorganisationernas samarbetskommitté. Rättsutlåtande angående skyddet för samlingslokalsföreningars föreningsrätt i för- hållande till grundlagsregler och bidragsgivande stat och kommun. 2018.06.07.

Sandelin, Magnus, (2016). Svenska IS-krigare. Från al-Qaida till jihadi cool. Fri tanke, Stockholm.

SCB (Statistiska centralbyrån) (2011). Levnadsförhållanden rapport 102, Medborgerliga aktiviteter 2009–2009.

SCB (Statistiska centralbyrån) (2016). Det civila samhället 2014

–satelliträkenskaper.

SCB (Statistiska centralbyrån) (2018). Det civila samhället 2016

–satelliträkenskaper.

SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) (2018). Råd vid lokal- uthyrning – demokratiska aspekter vid nyttjande av kommunala lokaler.

SvD Debatt (2018). Opinionsbildare hetsar mot oss utan bevis. Svenska Dagbladet 2018.04.24.

470

SOU 2019:35

Referenser

Sköld, Josefin; Carlsson, Mattias (2017a). Bakom de populistiska och högerextrema sajterna finns brottsdömda, nolltaxerare och personer som söks av kronofogden. Dagens Nyheter 2017.03.17.

Sköld, Josefin; Carlsson, Mattias (2017b). Nu ska Skatteverket inleda granskning av föreningar. Dagens Nyheter 2017.03.16.

Sida (Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete) (2011). Kriterier för civilsamhällesorganisationers behörighet som – ram- organisation inom anslagsposten Stöd genom svenska organisa- tioner i det civila samhället – strategisk partnerorganisation inom anslagsposten för Humanitära insatser och konfliktrelaterad verk- samhet (2011.08.31).

Statskontoret (2017). Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017:13).

Swedish Government (2012). Periodic State Report of Sweden to the CERD Committee 19th–21st periodic reports, CERD/C/SWE/ 19-21, 5 November 2012, para. 95–98.

Swedish Government (2017). Periodic State Report of Sweden to the CERD Committee 22nd–23rd periodic reports, CERD/C/SWE/ 22-23, 1 February 2017, para. 95–98.

SÄPO (Säkerhetspolisen) (2017). Årsbok 2017.

von Essen, Johan; Jegermalm, Magnus; Svedberg, Lars (2015). Folk i rörelse: medborgerligt engagemang 1992–2014. Ersta Sköndal högskola.

von Essen, Johan; Wallman Lundåsen, Susanne (2015). Medborgligt engagemang – klassresa eller klassklyfta? I SOU 2015:96, Demo- kratiutredningens forskarantologi Låt fler forma framtiden!

Stockholm: Elanders.

471

Referenser

SOU 2019:35

Avgöranden

Högsta förvaltningsdomstolen

RÅ 1988 ref. 132.

RÅ 1995 ref. 4.

RÅ 2004 ref. 122.

RÅ 2005 ref. 29.

HFD 2011 ref. 10.

HFD 2011 ref. 22.

HFD 2013 ref. 72.

HFD 2014 ref. 30.

HFD 2015 ref. 20.

HFD 2015 ref. 31.

HFD 2015 ref. 79.

HFD 2016 ref. 38.

HFD 2016 ref. 49.

HFD 2017 ref. 2.

HFD 2017 ref. 4.

HFD 2017 ref. 18.

HFD 2018 ref. 46.

HFD 2019 ref. 10.

Högsta domstolen

NJA 1984 s. 648.

NJA 2001 s. 22.

NJA 2001 s. 279.

NJA 2013 s. 413.

472

SOU 2019:35

Referenser

Europadomstolen

Belgiska språkmålet (Case ”relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” mot Belgien), nr 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 och 2126/64, dom den 23 juli 1968.

Ringeisen mot Österrike, nr 2614/65, dom den 16 juli 1971.

Engel mot Nederländerna, nr 5100/71–5102/71 och 5354/72, dom den 23 november 1976.

Young, James och Webster mot Storbritannien, nr 7601/76 och 7806/77, dom den 18 oktober 1982.

Van der Mussele mot Belgien, nr 8919/80, dom den 23 november 1983.

Sibson mot Storbritannien, nr 14327/88, dom den 20 april 1993.

Sigurður A. Sigurjónsson mot Island, nr 16130/90, dom den 30 juni 1993.

Rolf Gustafson mot Sverige, nr 23196/94, dom den 1 juli 1997. Sidiropoulos m.fl. mot Grekland, nr 26696/95, dom den 10 juli 1998. Gorzelik m.fl. mot Polen, nr 44158/98, dom den 17 februari 2004. Zhechev mot Bulgarien, nr 57045/00, dom den 21 juni 2007.

Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, nr 40825/98, dom den 31 juli 2008.

Sergey Zolotukhin mot Ryssland, nr 14939/03, dom den 10 februari 2009.

Mendel mot Sverige, nr 28426/06, dom den 7 april 2009. Danilenkov m.fl. mot Ryssland, nr 67336/01, dom den 30 juli 2009.

Özgürlük Ve Dayanısma Partisi (ÖDP) mot Turkiet, nr 7819/03, dom den 10 maj 2012.

Vona mot Ungern, nr 35943/10, dom den 9 juli 2013.

Károly Nagy mot Ungern, nr 56665/09, dom den 14 september 2017.

473

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2018:19

Demokrativillkoren i statlig bidragsgivning

Beslut vid regeringssammanträde den 8 mars 2018

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över demokrativillkoren i statsbidrags- förordningar och tillämpningen av dessa villkor. Syftet med över- synen är att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de for- muleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter.

Utredaren ska bl.a.

•redovisa hur de demokrativillkor som finns i de förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till civilsamhällets organisa- tioner är utformade,

•göra en samlad analys av vilka svårigheter och utmaningar de ansvariga myndigheterna och det civila samhället har med dagens system, såväl vad gäller beslut om bidragsgivning utifrån demo- krativillkoret som hur efterlevnaden av villkoret följs upp,

•föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av förenings- friheten,

•samverka med de bidragsutbetalande myndigheterna och företrä- dare för civilsamhällets organisationer i arbetet med att ta fram ett nytt tillämpbart demokrativillkor,

475

Bilaga 1

SOU 2019:35

•analysera vilka delar av en bidragssökande organisations uppbygg- nad och verksamhet som ska granskas i förhållande till demokrati- villkoret och hur denna granskning bör genomföras, och

•föreslå nödvändiga författningsändringar.

Uppdraget ska redovisas senast den 20 juni 2019.

Bakgrund

Det civila samhället, dvs. den del av samhället, som är skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen, är av central betydelse för demokratin och har flera viktiga funktioner. Det verkar som demokratiskola, röstbärare och opinionsbildare, skapar samhällsnyttig verksamhet inom olika sektorer och bidrar till gemenskap och tillit mellan människor. De övergripande målen för politiken för det civila samhället som regeringen angav i pro- positionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195) ligger fast. Det gör även de sex principer för uppföljning av politiken, som angavs i propositionen – självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppen- het och insyn samt mångfald.

Av regeringsformen framgår Sveriges syn på demokrati och mänskliga rättigheter. Där framgår av 1 kap. 2 § fjärde stycket att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Vidare anges i 2 kap. 1 § grundläggande fri- och rättigheter som var och en gentemot det allmänna är tillför- säkrade.

Vikten av respekten för demokratin framgår även av överens- kommelsen om åtgärder mot terrorism som ingicks mellan Social- demokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna den 7 juni 2017 samt av riks- dagens tillkännagivanden Åtgärder för att göra samhället mer mot- ståndskraftigt mot våldsbejakande extremism (bet.2015/16:KU4, rskr. 2015/16:137) och Säkerställa att verksamheter som stöder vålds- bejakande extremism inte tilldelas statliga eller kommunala medel (bet. 2016/17:KU23, rskr. 2016/17:294).

476

SOU 2019:35

Bilaga 1

Demokrativillkoren i statsbidragsförordningar bör ses över

I dag betalas cirka 13 miljarder kronor ut till det civila samhället, bland annat efter beslut av cirka 30 myndigheter med stöd av drygt 80 förordningar. I vissa fall delas statsbidragen ut av ideella organisa- tioner som tilldelats förvaltningsuppgifter, t.ex. Folkbildningsrådet. I många statsbidragsförordningar finns som krav för bidrag att den sökande ska uppfylla vissa villkor som påminner om regeringsformens bestämmelser om demokrati (nedan kallat demokrativillkor).

I några fall har det ifrågasatts om skattemedel kan ha gått till organisationer där det finns omständigheter som kan tyda på att organisationens verksamhet inte är förenlig med samhällets grund- läggande värderingar som de formuleras i grundlagen och i de inter- nationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Det finns även kritik från organisationer mot dagens system då tillämpningen av de befintliga demokrativillkoren inte alltid är transparent och rättssäker. Det ligger i både myndigheters och det civila samhällets intresse att offentliga medel inte hamnar hos organisationer som bedriver verk- samheter som står i strid med samhällets grundläggande värderingar så som de formuleras i regeringsformen och i de internationella kon- ventionerna om mänskliga rättigheter.

Statskontoret har i sin myndighetsanalys av Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor (U2017/03808/UF) lyft fram några problem med demokrativillkoret i de bidragsförordningar som riktar sig till det civila samhället. Ett problem är att de förordningar som styr bidragsgivningen delvis har olika formuleringar av de demo- krativillkor som ställs. Vidare finns det förordningar som helt saknar demokrativillkor. Det finns även skillnader i tillämpning mellan olika myndigheter. Myndigheterna bedömer att de saknar tillräcklig väg- ledning för tolkningen av förordningarna och av hur långtgående deras granskning och kontroll av organisationerna ska vara, bl.a. eftersom rättspraxis på området är begränsad.

Det finns därför goda skäl att göra en översyn av demokrati- villkoren i bidragsgivningen till civilsamhällets organisationer i syfte att skapa ett mer enhetligt, tydligt och tillämpbart demokrativillkor i de förordningar som styr bidragsgivningen. Regeringen har påbör- jat ett arbete inom området. En särskild utredare utreder statens stöd till trossamfunden (dir. 2016:62) och ska bl.a. föreslå ett förtydligat demokrativillkor som är i överensstämmelse med religionsfriheten.

477

Bilaga 1

SOU 2019:35

Vidare analyserar en särskild utredare vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet (dir. 2017:68). Utredaren ska bl.a. föreslå hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demo- kratiskt samhälle kan få stöd.

Uppdraget

En analys av dagens system

Demokrativillkoren uttrycks i dag på olika sätt och kan ha olika innebörd i statsbidragsförordningar, jämför exempelvis förordningen (2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och förordningen (2015:565) om statsbidrag till verksamhet för demokratisk delaktighet genom lokala resurscenter. En analys behöver göras av hur demokrati- villkoret uttrycks i de olika förordningarna, och vad det innebär, samt hur de olika myndigheterna som tillämpar bidragsförordningar arbetar med att säkerställa att demokrativillkoret följs. I arbetet är det angeläget att utredaren för en aktiv dialog med de ansvariga myn- digheterna för att ta del av deras erfarenheter av tillämpningen av demokrativillkoret i beslutsfattandet och av hur de följer upp och kontrollerar verksamheten. Utredaren ska även undersöka hur sam- verkan och erfarenhetsutbyte går till mellan olika bidragsutbetalande myndigheter. Utredaren bör inom ramen för analysen även redovisa vad ett urval av civilsamhällets organisationer anser om nuvarande ordning.

Utredaren ska därför

•redovisa hur de demokrativillkor som finns i de förordningar som styr bidragsgivningen till civilsamhällets organisationer är utformade,

•göra en samlad analys av vilka svårigheter och utmaningar som myndigheterna har med dagens system, såväl vad gäller beslut om bidragsgivning utifrån demokrativillkoret som hur de följer upp efterlevnaden av villkoret,

478

SOU 2019:35

Bilaga 1

•redovisa hur ett urval av civilsamhällets organisationer ser på nu- varande ordning, och

•kartlägga hur myndigheter samverkar i frågor om bidragsgivning.

Ett tydligt, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor i samklang med grundläggande fri- och rättigheter

En organisation som bedriver en verksamhet som motverkar eller strider mot samhällets grundläggande värderingar, som alla männi- skors lika värde, den enskilda människans frihet och värdighet, jäm- ställdhet mellan könen eller principerna om det demokratiska styrelse- skicket, ska inte finansieras med allmänna medel.

För att säkerställa detta bör det finnas ett, så långt som möjligt likalydande, särskilt villkor i de författningar som styr den statliga bidragsgivningen så att de ansvariga myndigheterna kan avslå en an- sökan om de finner att en organisation agerar i strid mot samhällets grundläggande värderingar.

Det är viktigt att ett sådant villkor utformas så att det blir tydligt, både för den utbetalande myndigheten och för organisationerna, vad som ska granskas för att ett demokrativillkor ska vara uppfyllt och hur långgående en sådan granskning ska vara.

Det är grundläggande att regleringens utformning är förenlig med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Vid utformningen av demokrativillkoret måste även föreningsfriheten beaktas enligt vad som följer av regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), Europadomstolens praxis och Sveriges övriga internationella åtaganden.

Utredaren ska vidare överväga om dagens bestämmelser för över- klagande, återkrav och återbetalning behöver förändras för att främja rättssäkerheten. Utredaren ska även överväga om det finns behov av bestämmelser som gör det möjligt att stoppa utbetalningar av ett beviljat bidrag om det efter beslutet framkommer någon omständig- het som gör att det kan ifrågasättas om sökanden uppfyller bidrags- villkoren.

479

Bilaga 1

SOU 2019:35

Utredaren ska därför

•föreslå ett förtydligat, enhetligt och rättssäkert demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av förenings- friheten,

•analysera vilka delar av en bidragssökande organisations uppbygg- nad och verksamhet som ska granskas i förhållande till demokrati- villkoret och hur denna granskning ska genomföras,

•se över dagens bestämmelser för överklagande och återkrav av statsbidrag samt överväga om det finns behov av bestämmelser som gör det möjligt att inte betala ut ett beviljat bidrag, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Tillämpningen av demokrativillkoret bör underlättas

Det är av yttersta vikt att demokrativillkoret utformas inte bara så att det skapar förutsättningar för en saklig och rättssäker handlägg- ning utan också så att myndigheternas tillämpning underlättas. Vidare bör ett nytt demokrativillkor inte leda till en ökad administrativ börda för vare sig myndigheter eller det civila samhället.

Utredaren bör därför överväga om det finns avgörande organisato- riska förutsättningar som bör beaktas hos de myndigheter som betalar ut statsbidrag i syfte att uppnå en ökad rättssäkerhet i tillämpningen av villkoret. Utredaren bör även överväga hur samverkan och er- farenhetsutbyte mellan bidragsgivande myndigheter kan utvecklas. Utredaren bör också överväga om det finns behov av utbildning för de bidragsutbetalande myndigheterna för att säkerställa att de har de verktyg och förutsättningar som bedöms nödvändiga för att kunna tillämpa ett nytt demokrativillkor.

Utredaren ska samverka med såväl företrädare för civilsamhället som med de bidragsutbetalande myndigheterna om ett nytt tillämp- bart demokrativillkor. Utredaren bör överväga om det krävs insatser för att öka förutsättningarna för organisationerna att kunna tillgodo- göra sig innebörden av ett nytt demokrativillkor.

480

SOU 2019:35

Bilaga 1

Utredaren ska därför

•samverka med de bidragsutbetalande myndigheterna och före- trädare för civilsamhällets organisationer i arbetet med att ta fram ett nytt tillämpbart demokrativillkor,

•överväga om organisatoriska förändringar inom myndigheter kan bidra till att öka rättssäkerheten vid bidragsgivning,

•överväga hur samverkan och erfarenhetsutbyte mellan bidrags- givande myndigheter kan utvecklas för att underlätta tillämpningen av demokrativillkoret i bidragsgivningen, och

•överväga om det krävs särskild utbildning för de bidragsutbetalande myndigheterna eller för det civila samhället och i så fall föreslå sådan.

Möjligheten att involvera den kommunala sektorn i arbetet

En stor del av stödet till det civila samhällets organisationer kommer i dag från kommuner och landsting. Regeringen bör inte föreskriva på vilka grunder en kommun ska bevilja bidrag till det civila sam- hället, jämför riksdagens tillkännagivande Förebyggande av vålds- bejakande extremism (bet. 2016/17:KU23). Däremot är det viktigt att den kommunala sektorn får stöd och vägledning för bidragsgiv- ningen. Utredaren ska därför inom ramen för sitt uppdrag anordna möten med representanter för kommunsektorn för att, utifrån iakt- tagelser som utredaren har gjort, diskutera hur man lokalt kan arbeta för att motverka att organisationer som inte verkar i enlighet med samhällets grundläggande värderingar ska få stöd. Utredaren ska även ta fram ett stödmaterial som kan användas både av statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheter som hanterar bidragsgivning.

Utredaren ska därför

•anordna möten med kommun- och landstingsföreträdare för att diskutera demokrativillkor i bidragsgivning, och

•ta fram ett stödmaterial om demokrativillkorsfrågor till statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

481

Bilaga 1

SOU 2019:35

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma de offentligfinansiella och samhällsekonomiska kostnaderna samt konsekvenserna för det civila samhällets organisa- tioner av de förslag som lämnas.

Om förslagen kan leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren även lämna förslag på finansiering. Dessutom ska utreda- ren analysera och redovisa vilka eventuella effekter förslagen får för jämställdheten mellan könen. Vidare ska utredaren redogöra för hur förslagen förhåller sig till de grundlagsskyddade opinionsfriheterna och Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

Utredaren ska tillämpa kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inom ramen för uppdraget samråda med relevanta myn- digheter och kommuner samt med företrädare för det civila samhället. Utredaren ska särskilt samråda med den pågående utredningen En översyn av regelverket för Allmänna arvsfonden (S 2017:06).

Uppdraget ska redovisas senast den 20 juni 2019.

(Kulturdepartementet)

482

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering. Moders målsundervisning och studiehand ledning på modersmål. U.

19.Belastningsregisterkontroll

i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.

20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S.

21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD.

22.Sveriges miljöövervakning

– dess uppgift och organisation

för en god miljöförvaltning. M.

23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S.

24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. Ku.

25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A.

26.Organbevarande behandling för donation. S.

27.Rasistiska symboler. Praxisgenom gång och analys. Ju.

28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S.

29.God och nära vård. Vård i samverkan. S.

30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I.

31.F-skattesystemet – en översyn. Fi.

32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju.

33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi.

34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö.

35.Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+ Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. Ku.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet

–behovet av utökat författningsstöd. [19]

Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

F-skattesystemet – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33]

Försvarsdepartementet

Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34]

Infrastrukturdepartementet

Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken

– ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation. [14]

Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27]

Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32]

Kulturdepartementet

Stärkt integritet i idrottens antidopnings arbete. [24]

Demokrativillkor för bidrag till civil samhället.

+Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand läggare. [35]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning

–dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]

Stärkt kompetens i vård och omsorg. [20] Styrkraft i funktionshinderspolitiken. [23]

Organbevarande behandling för donation. [26]

Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. [28]

God och nära vård. Vård i samverkan. [29]

EU:s framtidsfrågor .............................................................	126
1.37 Förslag till förordning om ändring av förordningen
(2012:517) om statsbidrag till kulturella ändamål ..............	129

riktade till romer ...................................................................	166
1.49 Förslag till förordning om ändring av förordningen
(2016:989) om statsbidrag till film ......................................	169

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	31

överlämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges
Riksidrottsförbund .................................................................	35

(1998:1368) om statsbidrag till vissa utställare inom
bild- och formområdet ...........................................................	43
	5

	skolväsendet............................................................................	45
1.10	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet ..............	48
1.11	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2000:7) om statsbidrag till handikapporganisationer..........	51
1.12	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2001:1194) om statsbidrag till kooperativ utveckling,
	m.m..........................................................................................	53

	förebygger och motverkar diskriminering ............................	59
1.15	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer .....	62
1.16	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter ..........	64
1.17	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering ........	67

	hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar ..................	71
1.19	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt.............	75
1.20	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2007:954) om statsbidrag till organisationer på
	konsumentområdet ................................................................	78
1.21	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism
	och liknande former av intolerans .........................................	81

	med könsöverskridande identitet eller uttryck .....................	87
1.24	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade
	adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer
	för adopterade .........................................................................	90
1.25	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2009:955) om statsbidrag till vissa juridiska personer
	som tillhandahåller meningsfull sysselsättning till
	personer med psykisk funktionsnedsättning ........................	93

	nationella minoritetsspråken ..................................................	96
1.27	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2010:1921) om statsbidrag till musiklivet ............................	99
1.28	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer........	102
1.29	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2011:65) om statsbidrag till barn- och
	ungdomsorganisationer ........................................................	105
1.30	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2011:192) om statsbidrag för entreprenörskap i skolan....	108
1.31	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer
	inom det sociala området m.m. ............................................	111
1.32	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2011:1151) om statsbidrag till organisationer som
	stödjer dem som vårdar och hjälper någon närstående.......	115

stöder veteransoldater och deras anhöriga..........................	132
1.39 Förslag till förordning om ändring av förordningen
(2014:108) om statsbidrag till ideella organisationer
inom kulturmiljöområdet.....................................................	136

	arbetsplatser och regionala stödfunktioner för
	yrkesutbildning.....................................................................	142
1.42	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2015:218) om statsbidrag till folkbildningen ....................	145
1.43	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer ........	148

som rör psykisk ohälsa och psykiska
funktionsnedsättningar.........................................................	160

	samlingslokaler......................................................................	175
1.52	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2017:628) om statsbidrag till kulturarvsarbete ..................	178
1.53	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(2017:811) om statsbidrag till telefon- och webbaserade
	stödinsatser inom områdena alkohol, tobak och spel
	om pengar ..............................................................................	181

	åtgärder till organisationer inom det civila samhället		......... 193
2	Uppdraget och dess genomförande ............................		197
2.1	Uppdraget .............................................................................		197
2.2	Utgångspunkter för arbetet .................................................		198
2.3	Avgränsningar.......................................................................		199
2.4	Utredningsarbetet ................................................................		199
	2.4.1	Sekretariat och expertgrupp .................................	199
	2.4.2	Samråd och möten.................................................	200

		bidragsgivningen ...................................................	202
3	Om det civila samhället............................................		203
3.1	Inledning ...............................................................................		203
3.2	Om det civila samhället........................................................		203
	3.2.1	Begreppet det civila samhället ..............................	203
	3.2.2	Verksamheter inom det civila samhället ..............	205
	3.2.3	Det civila samhällets aktörer ................................	206
	3.2.4	Föreningsaktivitetens omfattning........................	212
3.3	Det civila samhällets roller och betydelse ...........................		214
	3.3.1	Det civila samhällets betydelse för demokratin ..	215

SOU 2019:35	Innehåll
3.4 Om politiken för det civila samhället ..................................	221

		samhället.................................................................	223
	3.4.4	Civilsamhällespolitikens organisering ..................	225
4	Bidragsgivningen till det civila samhället ...................		227
4.1	Inledning................................................................................		227
4.2	Allmänt om den statliga bidragsgivningen ..........................		227

	samhället?...............................................................	227
4.2.2	Begreppen bidrag och stöd....................................	228
4.2.3	EU:s regelverk om statligt stöd ............................	229
4.2.4	Statsbidragens omfattning ....................................	230
4.2.5	De bidragsfördelande myndigheterna ..................	232
4.2.6	Statsbidragens olika former ..................................	236
4.3 Principer för bidragsgivningen.............................................		237
4.3.1	Strävan efter enhetlighet i bidragssystemen.........	237

	självständighet, oberoende och roll i
	demokratin .............................................................	238
4.3.3	Gällande principer för bidragsgivningen..............	239
4.3.4	Strukturella villkor för bidragen ...........................	240
4.4 Bidragsgivningen inom kommuner och regioner................		242

		regioner ..................................................................	243
	4.4.2	Villkor i den kommunala bidragsgivningen .........	244
	4.4.3	Överenskommelser och samverkan mellan
		kommuner och det civila samhället ......................	245
5	Om demokrativillkor.................................................		247
5.1	Utredningsuppdraget............................................................		247

5.2 Bakgrunden till nuvarande demokrativillkor ......................		247
5.2.1	Framväxten av demokrativillkor i
	bidragsgivningen ...................................................	247

	statsbidragsförordningar.......................................	251
5.3 Demokrativillkor i annan statlig bidragsgivning ................		256
5.3.1	Statens stöd till trossamfund................................	256

	trossamfund ...........................................................	257
5.3.3	Allmänna arvsfondens stöd ..................................	262
5.3.4	2017 års arvsfondsutredning.................................	263

		organisationer inom utvecklingsarbetet	.............. 265
	5.3.6	Demokratikriterier i presstödssystemet	.............. 266
5.4	Demokrativillkor i kommuner och regioner ......................		268
6	Tillämpning av nuvarande demokrativillkor .................		271
6.1	Utredningsuppdraget ...........................................................		271
6.2	Myndigheternas tillämpning av demokrativillkor		.............. 271

	bidragsansökningar ...............................................	272
6.2.2	Allmänt om granskning av demokrativillkor ......	273

6.4	Det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor........		297
	6.4.1	Det civila samhällets erfarenheter av
		tillämpningen av demokrativillkor........................	298
6.5	Demokrativillkor i stödet till allmänna samlingslokaler.....		302
7	Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor ......		307
7.1	Inledning................................................................................		307
7.2	Om samhällets grundläggande värderingar .........................		308

	värderingar .............................................................	308
7.2.2	Grundläggande värderingar i regeringsformen ....	309

	målsättningsstadgande...........................................	309
7.2.4	Demokratins idéer .................................................	313

	regeringsformen.....................................................	317
7.2.7	FN och mänskliga rättigheter...............................	319
7.2.8	Europarådet och mänskliga rättigheter ................	320
7.2.9	EU och mänskliga rättigheter...............................	322
7.3 Skyddet för föreningsfriheten ..............................................		323
7.3.1	Föreningsfrihet enligt regeringsformen ...............	323
7.3.2	FN-skydd för föreningsfriheten...........................	325
7.3.3	Föreningsfrihet i Europakonventionen................	325
7.3.4	Föreningsfrihet i EU:s rättighetsstadga ...............	328

	syfte........................................................................	333
7.4.3	Villkor om demokratisk uppbyggnad ..................	334

		samhälle..................................................................	347
8	Förslag till demokrativillkor .......................................		349
8.1	Utredningens förslag till demokrativillkor .........................		349
	8.1.1	Organisationens och företrädarnas agerande ......	350
	8.1.2	Inom ramen för verksamheten .............................	353
	8.1.3	Våld, tvång eller hot ..............................................	354