Moderna tillståndsprocesser för elnät

Betänkande av Nätkoncessionsutredningen

Stockholm 2019

SOU 2019:30

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24940-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anders Ygeman

Regeringen beslutade den 15 februari 2018 att utse en särskild utredare med uppdrag att se över regelverket om nätkoncessioner (dir. 2018:6). Samma dag förordnades generaldirektör Elisabet Falemo, som särskild utredare. Utredningen har tagit namnet Nätkoncessionsutredningen.

Uppdraget har varit att lämna förslag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och förbättrar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljöskydd påverkas negativt. Elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur ska ha beaktats. I uppdraget har ingått att bedöma behovet av att reglerna om konces- sionsplikt för starkströmsledningar ändras, bedöma vilken rättslig status en nätkoncession ska ha, se över den nuvarande prövnings- ordningen för nätkoncession när det gäller både prövande myndighet och prövningens omfattning, överväga om möjligheten till samredo- visning av elnät bör ändras och göra en första analys av nätnivåerna.

Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. den

14 juni 2018 experten Björn Galant, elnätsansvarige Bengt Johansson, chefsjuristen Ronald Liljegren, ämnesrådet Jan-Olof Lundgren, juris doktor Melina Malafry, förbundsjuristen Anna Marcusson, delprojekt- ledaren Helén Mårtensson, planhandläggaren Lisa Palmér, enhetschefen Rebecka Thuresson och departementssekreteraren Filip Vestling.

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 7 maj 2018 departements- sekreteraren Therése Karlsson (t.o.m. den 25 januari 2019) och exper- ten Roger Husblad, samt fr.o.m. den 1 januari 2019 filosofie doktor Elon Strömbäck.

Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen ställer sig bakom alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Särskilda yttranden har lämnats av experterna Björn Galant, Helén Mårtensson samt Bengt Johansson och Ronald Liljegren.

Utredningen överlämnar här betänkandet Moderna tillstånds- processer för elnät (SOU 2019:30). Uppdraget är därmed avslutat.

Stockholm i juni 2019

Elisabet Falemo

/Roger Husblad

/Elon Strömbäck

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

13

Sammanfattning ................................................................

15

1

Författningsförslag.....................................................

23

1.1Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen

(1973:1144)..............................................................................

23

1.2 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)....................

24

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ......................

44

1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen

(2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession

 

enligt ellagen (1997:857) ........................................................

45

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av

överförd el ...............................................................................

46

1.6Förslag till förordning om ändring i elförordningen

 

(2013:208)................................................................................

48

2

Utredningens uppdrag och arbete .................................

51

2.1

Utredningens uppdrag............................................................

51

2.2

Bakgrund till utredningens uppdrag ......................................

51

5

Innehåll

SOU 2019:30

2.3

Utredningens arbete...............................................................

53

 

2.3.1

Koncessioner och koncessionsplikt .......................

54

 

2.3.2

En mer miljöbalkslik prövning och rättskraft .......

55

 

2.3.3

Samredovisning av elnät..........................................

55

 

2.3.4

En första analys av nätnivåerna ..............................

55

 

2.3.5

Konsekvensbeskrivningar .......................................

55

2.4

Betänkandets disposition .......................................................

56

3

Elnätet i Sverige ........................................................

57

3.1

Elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur ................

57

3.2

Elnätets struktur och uppbyggnad ........................................

59

 

3.2.1

Tillstånd och nätnivåer............................................

59

 

3.2.2

Kort historik............................................................

61

3.3

Nätföretagens och nätkoncessionernas ägarstruktur ...............

62

3.4

Reglering kopplad till nätkoncessioner.................................

63

 

3.4.1

Intäktsreglering .......................................................

65

 

3.4.2

Nättariffens utformning på olika nätnivåer...........

66

3.5

Bygga nya ledningar och stationer.........................................

67

 

3.5.1

Gällande rätt ............................................................

68

 

3.5.2

Anläggningens lämplighet ......................................

68

 

3.5.3

Relevant miljöhänsyn..............................................

69

 

3.5.4

Koncessionsområdets lämplighet...........................

69

 

3.5.5

Koncessionshavarens lämplighet............................

70

 

3.5.6

Nätutvecklingsprocessen för linje..........................

70

3.5.7Nätutvecklingsprocessen för ledning inom

område .....................................................................

72

3.5.8Nätutvecklingsprocessen för

 

 

transformatorstation...............................................

72

 

3.5.9

Prövning av koncessionsansökan ...........................

72

3.6

Framtidens utmaningar för elnätet........................................

73

4

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av

 

 

elnät

........................................................................

77

4.1

Inledning .................................................................................

77

6

SOU 2019:30

 

Innehåll

4.2 Koncessionsplikten och koncessionsformerna behålls ........

78

4.2.1

Nätkoncession för område .....................................

79

4.2.2

Nätkoncession för linje...........................................

80

4.3Undantagen från koncessionsplikt och möjligheterna

till dispens bör utökas.............................................................

81

4.3.1Översyn av de generella undantagen från

 

koncessionsplikt .......................................................

81

4.3.2

Utökad dispensmöjlighet........................................

94

4.3.3Möjligheten att söka bindande besked bör tas

bort ...........................................................................

96

4.4Reglering av elnät bör göras oberoende

av koncessionsinnehav ............................................................

97

4.4.1Beroendet mellan koncessionsinnehav och

 

övrig reglering i ellagen bör tas bort.......................

97

4.4.2

Mätning inom icke koncessionspliktiga nät ........

109

4.4.3Kraven på leveranssäkerhet bör ändras i vissa

fall ...........................................................................

117

4.5Vissa ändringar i koncessionsinstitutet bör göras för att

underlätta hanteringen..........................................................

118

4.5.1

Möjligheter till ändring, justering och

 

 

omprövning av nätkoncession för linje ................

119

4.5.2Möjlighet att överlåta delvis, sammanlägga och

 

 

dela nätkoncessioner .............................................

123

 

4.5.3

En nätkoncession bör kunna återkallas om

 

 

 

den inte behövs ......................................................

124

5

Översyn av prövningsordningen för elledningar............

129

5.1

Inledning................................................................................

129

5.2Processerna för att bygga elledningar behöver bli

kortare....................................................................................

130

7

Innehåll

SOU 2019:30

5.3Prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos

nätmyndigheten är bättre än separata miljötillstånd ..........

132

5.3.1

Jämförelse mellan prövningen av en

 

 

nätkoncession och ett miljötillstånd ....................

134

5.3.2Hur påverkas projektprocessen av separata

miljötillstånd?.........................................................

140

5.3.3Hur ska prövning av allmän lämplighet göras

med separata miljötillstånd? .................................

147

5.3.4Vilken myndighet är mest lämpad att pröva

 

olika frågor? ...........................................................

149

5.3.5

Processuella frågor ................................................

151

5.3.6Ledningens skydd genom rättskraft och

 

skyddstid................................................................

153

5.3.7

Miljökrav avseende löpande underhåll.................

155

5.3.8Hur en separat miljöprövning skulle påverka

berörda myndigheter.............................................

156

5.4Möjligheten att bygga ledningar med stöd

av nätkoncession för område bör utökas ............................

157

5.4.1Regionnät bör kunna byggas med stöd

av nätkoncession för område................................

158

5.4.2Vissa ledningar inom lokalnätsområden bör

redovisas som regionnät .......................................

167

5.4.3Ett nätföretag bör få låta andra nätföretag

bygga ledningar inom lokalnätsområde ...............

169

5.5Reglerna om markåtkomst och ledningsrätt bör ändras

för att förkorta processen ....................................................

170

5.5.1

Länsstyrelsen bör få besluta om markåtkomst....

171

5.5.2Vissa arbeten och undersökningar är inte

byggande av ledning..............................................

174

5.5.3Ledningsrättsförrättningen bör delvis kunna

 

 

inledas tidigare.......................................................

175

5.6

Den som vill bedriva vattenverksamhet bör ha rådighet....

177

5.7

Bättre samordning och förlängd färdigställandetid..............

179

 

5.7.1

Nätmyndigheten bör arbeta för en bättre

 

 

 

samordning av projektprocessen..........................

180

5.7.2Det bör vara lättare att få förlängd

färdigställandetid...................................................

181

8

SOU 2019:30

Innehåll

6

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och

 

 

rättsliga status ........................................................

183

6.1

Inledning................................................................................

183

6.2Koncessionsprövningens omfattning bör ses över i

vissa delar...............................................................................

184

6.2.1Prövningen av en lednings allmänna

lämplighet bör förtydligas.....................................

186

6.2.2Bedömningen av miljöpåverkan uppfyller sitt

syfte ........................................................................

194

6.2.3Bedömningen av koncessionshavarens

 

lämplighet behålls oförändrad...............................

199

6.2.4

Bedömningen av koncessionsområdets

 

 

lämplighet behöver inte ändras .............................

203

6.3 Koncessionsbeslutets rättsliga status bör stärkas ...............

205

6.3.1Koncessionsbeslutets ställning gentemot förelägganden och förbud enligt miljöbalken

bör stärkas..............................................................

205

6.3.2Miljöorganisationernas rätt att överklaga

 

koncessionsbeslut enligt ellagen bör utökas ........

216

6.3.3

Någon ändring behövs inte i övrig lagstiftning ...

217

6.3.4Vissa koncessionsbeslut bör få verkställas

 

 

innan de har vunnit laga kraft ...............................

219

7

Ändrade regler för samredovisning ................................

221

7.1

Inledning................................................................................

221

7.2

Kravet på geografisk närhet bör tas bort .............................

222

7.3

Bakgrund ...............................................................................

223

 

7.3.1

Nuvarande regelverk för samredovisning och

 

 

 

dess betydelse för nättariffernas utformning.......

224

 

7.3.2

Utveckling av lagstiftning och praxis ...................

227

 

7.3.3

Reformer för effektivt utformad prissättning .....

228

7.4En nulägesbeskrivning av redovisningsområden och

antal kunder...........................................................................

231

9

Innehåll

SOU 2019:30

7.5

Omfördelning mellan stad och land....................................

233

 

7.5.1

Ellevio AB..............................................................

234

 

7.5.2

Eon Energidistribution AB ..................................

235

 

7.5.3

Vattenfall Eldistribution AB ................................

236

7.6

Konsekvenser av utredningens förslag ................................

236

7.6.1Konsekvenser för kundernas nättariffer av en

ökad samredovisning.............................................

237

7.6.2Samhällsekonomiska effekter av en ökad

 

 

samredovisning ......................................................

239

 

7.6.3

Effekter på transaktionskostnader.......................

244

8

Studie av om nätnivåerna bör ändras..........................

247

8.1

Inledning ...............................................................................

247

8.2

Nuvarande nätnivåer behålls tills vidare..............................

248

8.3

Bakgrund ...............................................................................

249

 

8.3.1

Nätstruktur och ansvarsfördelning i Sverige.......

249

 

8.3.2

Nätnivåer i andra länder........................................

251

8.4

Utredningens analys.............................................................

251

 

8.4.1

Rättsläget ...............................................................

251

8.4.2Energiomställningen och digitaliseringen ger

 

 

nya förutsättningar................................................

268

9

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

275

9.1

Ikraftträdande .......................................................................

275

9.2

Övergångsbestämmelser ......................................................

276

 

9.2.1

Samlad redovisning ...............................................

276

 

9.2.2

Undantag från koncessionsplikt ..........................

277

10

Konsekvensanalys ....................................................

279

10.1

Inledning ...............................................................................

279

10.2

Allmänt om elnätet i Sverige................................................

280

10.3

Vilka mål styr vi mot? ..........................................................

282

 

10.3.1

Metod och genomförande ....................................

283

 

10.3.2

Referensscenario för elnätsutvecklingen .............

285

10

SOU 2019:30Innehåll

10.4

Utredningens förslag ............................................................

285

 

10.4.1 Generell koncessionsplikt för överföring av el....

287

 

10.4.2 Undantag från koncessionsplikt för

 

 

 

överföring av el ......................................................

289

 

10.4.3

Regleringen av elnät...............................................

298

 

10.4.4

Prövningsordning ..................................................

309

 

10.4.5

Koncessionsprövningens omfattning och

 

 

 

rättsliga status ........................................................

325

 

10.4.6 Ändrade regler för samredovisning ......................

332

11

Författningskommentar ............................................

337

11.1

Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen

 

 

(1973:1144)............................................................................

337

11.2

Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)..................

338

11.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med

 

 

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................

356

Särskilda yttranden ..........................................................

359

Referenser ......................................................................

373

Bilagor

 

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:6 .............................................

379

Bilaga 2 Elnätens struktur och prövning ...................................

391

11

Förkortningar

DSO

 

systemansvarig för distributionssystem

 

 

 

(eng. distribution system operator)

 

Ei

 

Energimarknadsinspektionen

 

EU

 

Europeiska unionen

 

FBL

 

fastighetsbildningslag (1970:988)

 

 

 

 

GWh

 

gigawattimme

 

Hz

 

Hertz

 

 

 

 

IKN

 

icke koncessionspliktiga/-t nät

 

IKN-förordningen

 

förordning (2007:215) om undantag från kravet

 

 

 

på nätkoncession enligt ellagen (1997:857)

 

 

 

ISO

 

oberoende systemansvarig

 

 

 

(eng. independent system operator)

 

jfr

 

jämför

 

kV

 

kilovolt

 

kW

 

kilowatt

 

 

 

 

kWh

 

kilowattimme

 

LSE

 

lag (1994:1776) om skatt på energi

 

 

 

 

MB

 

miljöbalk (1998:808)

 

MKB

 

miljökonsekvensbeskrivning

 

MMD

 

mark- och miljödomstol

 

MPD

 

miljöprövningsdelegation

 

MW

 

megawatt

 

MWh

 

megawattimme

 

 

 

 

MÖD

 

Mark- och miljööverdomstolen

 

PBL

 

plan- och bygglag (2010:900)

 

 

 

 

 

TSO

 

systemansvarig för överföringssystem

 

 

(eng. transmission system operator)

 

TWh

 

terrawattimme

 

µT

 

mikrotesla

 

 

13

Sammanfattning

Bakgrund

Elnätet är en grundläggande infrastruktur i vårt samhälle. Ett robust elnät är även en viktig beståndsdel för Sveriges krisberedskap och totalförsvarets behov. Det är därför avgörande att reglerna som styr elnätet är väl i takt med samhällsutvecklingen. Med en ökad produk- tion av väderberoende el och en ökad småskalig elproduktion är det viktigt med ett regelverk som tillåter och möjliggör en effektiv an- passning till nya förutsättningar. En ökad elektrifiering av samhället, bland annat inom transportsektor och industri, kommer att påverka elnätet och ställa nya krav på det. En möjlig utveckling är också att vissa verksamheter, bostäder eller mindre områden vill ha ett eget elnät för att fördela och styra användning och produktion av el internt. Den europeiska lagstiftning som kontinuerligt arbetas fram inom EU, bland annat i syfte att uppnå en gemensam elmarknad, ställer även den nya krav på den svenska lagstiftningen.

Privatpersoner och företag har rätt att förutsätta att villkor skapas för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat, vilket också varit målet för svensk energipolitik under lång tid. Ett framtida elnät måste klara de utmaningar som förutses, med stora variationer i såväl effektbehov som effekttillförsel, på ett kostnads- effektivt sätt.

Det kan ifrågasättas om rådande regelverk gällande tillstånd för att få bygga och använda elnät – nätkoncessioner – ger elnätets aktörer rätt förutsättningar för att möta de krav som ställs på dagens och framtidens energisystem. Kraven på flexibilitet och effektivitet ökar för anslutning av elproduktion från förnybara källor, men också för anslutning av nya elintensiva verksamheter.

15

Sammanfattning

SOU 2019:30

Energiöverenskommelsen, som slöts mellan fem riksdagspartier (S, M, MP, C och KD) i juni 2016, innefattar ett mål om att Sverige år 2040 ska ha en helt och hållet förnybar elproduktion. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett håll- bart samhälle.

Energiöverenskommelsen följdes av regeringens proposition om energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228). Av propositionen framgår bland annat att överföringskapaciteten i elnätet ska öka, att Sverige ska arbeta för att sammanlänkningen inom EU ska öka och att regelverken kring elnätet kontinuerligt ska utvecklas.

Utredningens uppdrag

Vårt uppdrag har enligt direktivet (dir. 2018:6) varit att se över regel- verket för nätkoncessioner så att det inte skapar osäkerhet eller sätter upp onödiga hinder för energiaktörer, samtidigt som övriga samhälls- intressen ska skyddas. Ambitionen är att skapa ett modernt, tydligt och ändamålsenligt regelverk. Vi ska:

lämna författningsförslag som moderniserar, förenklar och för- bättrar elnätsregelverket,

beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur, och

se till att förslag samverkar med andra förslag som lagts och läggs.

Därigenom bidrar utredningen till att möjliggöra omställningen till förnybar elproduktion.

Uppdraget är fokuserat kring fyra teman: koncessionsplikt och undantag från koncessionsplikt, en mer miljöbalkslik prövning och rättskraft, samredovisning av elnät och en studie av om nätnivåerna bör ändras. En konsekvensanalys har tagits fram för de författnings- förslag som utredningen presenterar.

16

SOU 2019:30

Sammanfattning

Utredningens förslag och bedömningar

Vi lämnar utifrån vårt uppdrag följande förslag och gör följande be- dömningar.

Koncessionsplikten och regleringen av elnät (kapitel 4)

Det legala monopol som följer av nätkoncessioner möjliggör att nät- företagen kan realisera de skalfördelar som finns i verksamheten. Koncessionsplikten innebär även en möjlighet att pröva nätföretagets lämplighet att bedriva nätverksamhet. Den generella koncessions- plikten för starkströmsledningar bör därför behållas, likaså indelningen i nätkoncessioner för område och linje.

Alla elledningar behöver inte tillstånd, men regelverket om undan- tag från koncessionsplikt måste kunna utvecklas och förtydligas allt- eftersom förutsättningarna ändras. Nätmyndigheten bör därför få ett bemyndigande att i föreskrifter fastställa undantag från kravet på nätkoncession. Vi bedömer att dagens undantag behöver förändras bland annat genom ett utökat undantag för produktionsnät, ett nytt undantag för överföring av förnybar elproduktion m.m., ett utökat och förenklat undantag för fordons eller en trafikleds elbehov samt ett nytt undantag för överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar. De generella undantagen från koncessionsplikt bör kompletteras med en möjlighet för nät- myndigheten att, om särskilda skäl finns, kunna ge dispens från kon- cessionsplikten. Samtidigt bör möjligheten att få ett bindande besked om koncessionsplikt tas bort.

Skyldigheter för nätföretag och övrig reglering enligt ellagen (1997:857) bör följa av att företaget bedriver nätverksamhet, det vill säga överför el för annans räkning med stöd av nätkoncession. Det finns fall där miljöprövning och ett skydd mot samhällsonyttiga infra- strukturer motiverar en koncessionsprövning även om ingen över- föring sker för annans räkning. Detta gäller ledningar till en större industrianläggning eller från en produktionsanläggning som ägs av industrin respektive producenten. Enligt gällande regelverk omfattas även sådana ledningar av all reglering enligt ellagen. Denna ordning är både besvärlig och kostsam för de berörda företagen utan att någon

17

Sammanfattning

SOU 2019:30

nytta tillförs. Reglerna innebär även en ökad administration för nät- myndigheten. Koncessionerade ledningar som saknar externa kunder bör därför undantas från regleringen.

Samtidigt bör nätmyndigheten få bemyndigande att i föreskrift reglera om och i vilken utsträckning ledningar som används utan stöd av nätkoncession ska omfattas av regleringen.

Ett syfte med regleringen är att externa kunder på vissa icke kon- cessionerade nät ska ha möjlighet att byta elhandlare. Denna möjlig- het förutsätter att mätning sker. Det bör därför tydliggöras att en inmatningspunkt, lika väl som en uttagspunkt, kan vara belägen på ett icke koncessionerat nät. Om mätning av flödet i en nätabonne- mangspunkt delvis avser ett flöde som redan har blivit mätt i en intern uttagspunkt eller inmatningspunkt ska det flöde som mäts i den interna uttagspunkten eller inmatningspunkten kunna avräknas från flödet i nätabonnemangspunkten.

Ett strängare krav på avbrottstid på uttagspunktsnivå än vad som följer av ellagen kan leda till att nya ledningar måste byggas, med kostnader och tidsåtgång till följd, utan att ledningen är efterfrågad av vare sig nätföretaget eller dess kunder. Vår bedömning är att så- dana krav inte bör finnas i föreskrifter.

För att minska administrationen och ledtiderna föreslår vi ett antal administrativa förändringar, så att det blir enklare att ändra, justera och ompröva hela eller delar av en befintlig nätkoncession för linje. Koncessionshavaren ska kunna ansöka om ändring eller juster- ing av en befintlig nätkoncession för linje. Detta ska kunna göras även om det inte har gått 40 år sedan nätkoncessionen meddelades. En kort ledningssträcka med egen koncession, men som inte utgör en egen funktionell teknisk anläggning, ska kunna omprövas tillsam- mans med den övriga anläggningen även om det inte har gått 40 år sedan nätkoncessionen för den kortare sträckan meddelades. De bör också bli enklare att dela, sammanlägga och delvis överlåta nätkon- cessioner. En nätkoncession ska kunna återkallas helt eller delvis om nätkoncessionen inte längre behövs för en ledning eller ett lednings- nät.

18

SOU 2019:30

Sammanfattning

Prövningsordningen för elledningar (kapitel 5)

Nuvarande ordning med prövning av miljöpåverkan och allmän lämp- lighet hos nätmyndigheten bör kvarstå. En eventuell framtida över- gång till miljötillstånd bör vara samordnad med en översyn av andra liknande tillstånd, till exempel koncessioner enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar och naturgaslagen (2005:403), och ta särskilt fokus på frågorna om hur besluten om miljötillstånd och allmän lämplighet förhåller sig till varandra och hur dubbel överklagbarhet kan undvikas. Detta för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning.

Vi anser att fler ledningar ska kunna byggas med stöd av nätkon- cession för område eller en prövning som motsvarar den för ledningar inom nätkoncession för område. Syftet är att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande processer för ledningar som behövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Med denna ordning ska ledningar på samma spänningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt. Vi föreslår därför att utbygg- naden av regionnätet på lägre spänningsnivåer ska kunna ske med stöd av nätkoncession för område. Nätkoncessioner för regionnäts- områden ska dock inte omfattas av ett lika starkt legalt monopol som nätkoncessioner för område som avser lokalnät. Kopplingen mellan koncessionsform och hur en ledning ska redovisas bör ändras på så sätt att ledningar som omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde ska redovisas som regionnät om ledningarna har regionnätsfunktion. En innehavare av nätkoncession för ett lokalnätsområde ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom det område och den spän- ningsnivå som gäller för området.

Frågorna om marktillträde och ledningsrätt har stor betydelse för den totala projekttiden. Om någon avser att bygga en ledning med stöd av nätkoncession ska länsstyrelsen få besluta om rätt för att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markunder- sökning (undersökningstillstånd) som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön. Förslaget är oberoende av om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje eller område. Ellagen bör sam- tidigt förtydligas så att arbeten och undersökningar, som enbart sker

19

Sammanfattning

SOU 2019:30

i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken på- verkan det får på miljön, inte ska anses ingå i byggandet av ledningen.

En ökad möjlighet till delvis parallella processer hos nätmyndig- heten och lantmäterimyndigheten skulle kunna förkorta den totala tiden för att få nödvändig markåtkomst för att få bygga en ledning. Det finns redan i dag en möjlighet för nätmyndigheten att medge att ledningsrättsförrättningen får inledas även om nätkoncessionen ännu inte har meddelats. För att öka tillämpningen av den bestämmelsen bör nätmyndighetens medgivande kunna begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen.

Den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vatten- verksamheten behövs för elektrisk starkströmsledning för vilken nät- koncession för linje fordras. Genom kopplingen till nätkoncession bidrar förslaget till att i en ökad utsträckning samla miljöprövningen.

Vi lämnar även förslag för, att inom gällande regelverk, förkorta och samordna projektprocessen. Nätmyndigheten bör ges i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Vi vill i sam- manhanget även lyfta nyttan av att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, länsstyrelsen och Lantmäteriet – upprätthåller och utvecklar den ömsesidiga dialogen om projektprocessen. Detta för att åstadkomma ökad likformighet över landet och mellan nätföretag samt för att myndigheternas hantering ska vara samordnade, till exempel hur beslut utformas.

För att den resurskrävande projektprocessen inte ska vara förgäves bör kravet på särskilda skäl för att få en förlängd tid för att färdigställa en ledning tas bort vid första förlängningstillfället.

Koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status (kapitel 6)

Investeringar i större elledningar är kostsamma och innebär också ett ingrepp i mark och miljö. Det är därför viktigt att de ledningar som byggs fyller ett tydligt behov. Vår bedömning är att prövningen av en lednings allmänna lämplighet ska ske på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transparenta principer. Även om hela miljöprövningen inte sker inom ramen för koncessionsprövningen, uppfyller nätkoncessioner för linje syftet att prövas utifrån miljö- hänsyn. Några ändringar behövs inte heller avseende prövningen av

20

SOU 2019:30

Sammanfattning

koncessionsområdets lämplighet. För att bibehålla den faktiska kon- trollen över elnätet inom landets gränser bör det införas ett funktions- krav på att driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från Sverige.

Vi ska enligt direktivet beakta elnätets betydelse som grund- läggande infrastruktur. Detta i kombination med den praxis som ut- vecklats motiverar en översyn av regelverket avseende koncessions- besluts rättskraft gentemot miljöbalken. Vi föreslår att ledningar, som med stöd av nätkoncession för linje används med en spänning om minst 130 kV, inte med stöd av miljöbalken ska få förbjudas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessionsbeslutet. För att anpassa regelverket i ellagen till det som gäller enligt miljöbalken föreslår vi att rätten för miljö- organisationer att överklaga koncessionsbeslut ska utökas.

Vi har tittat på förhållande mellan ellagen och plan- och bygg- lagen (2010:900). Vår bedömning är att någon ändring inte behöver göras i plan- och bygglagen för att undvika intressekonflikter mellan befintliga kraftledningar och nybyggnation. I stället bör Boverket på lämpligt sätt förtydliga hur regelverket ska tillämpas korrekt.

Nätmyndigheten ska kunna besluta om verkställighet av ett beslut om nätkoncession om det är fråga om en ledning av mindre omfatt- ning med begränsad påverkan på motstående intressen.

Reglerna för samredovisning (kapitel 7)

Kravet på geografisk närhet för samredovisning av lokalnätsområden bör tas bort. Vår bedömning är att förslaget kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Däremot bör kravet på icke olämplig enhet kvarstå och samlad redovisning ska bara kunna genomföras inom nätföretagets lokalnät och inte mellan områden för lokalnät respektive regionnät. Detta eftersom den utjämning i tariffens nivå som blir följden innebär ett alltför stort avsteg från effektivt utformade nättariffer för överföring av el.

21

Sammanfattning

SOU 2019:30

Studie av om nätnivåerna bör ändras (kapitel 8)

Den nuvarande spänningsgränsen för transmissionsnätet bör behållas tills vidare. Vi ser inte att en sänkt spänningsgräns för transmissions- ledningar skulle innebära några uppenbara praktiska, regulatoriska och resursmässiga fördelar i förhållande till dagens ordning.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Flera av utredningens förslag kan även komma att beröra de förslag som Ei kommer att lämna inom ramen för sitt uppdrag att ta fram författningsförslag för genomförande av reviderad EU-lagstiftning inom elområdet, bland annat ett nytt elmarknadsdirektiv. Författ- ningsförslagen är därför skrivna med den 1 januari 2021 för ikraft- trädandet. Vi föreslår övergångsbestämmelser för de nya reglerna om samlad redovisning och undantag från koncessionsplikt.

Konsekvenser

Vi har som övergripande princip vid utvärderingen av befintligt regel- verk utgått från att lika situationer ska hanteras lika. Vi bedömer att utbyggnad av regionnät på lägre spänningsnivåer i ökad utsträckning skulle kunna ske med stöd av nätkoncession för område, vilket leder till betydligt kortare processtid. Det kan också frigöra resurser för de projekt som har störst påverkan och störst betydelse. Ledtiderna för att få bygga elledningar ska kortas genom en bättre samordnad tillståndsprocess med ökad koordinering mellan tillståndsgivande myndigheter, tidigare marktillträde för detaljprojektering och undan- röjande av processuella hinder. Det åtgärdspaket som vi föreslår kommer sammantaget att effektivisera och modernisera tillstånds- processen för elnät.

Förslagen kommer även att leda till en mer kostnadseffektiv energiomställning genom att underlätta anslutning och delning av elproduktionsanläggningar, underlätta elektrifieringen av transport- sektorn och ta bort administrativa hinder för att uppgradera och modifiera delar av en befintlig starkströmsledning.

22

Avser förrättning ledning för vilken koncession fordras men ännu inte erhållits, får förrätt- ningen inledas, om den som har att meddela koncession medger det.
Ett medgivande enligt första stycket får begränsas till att avse vissa delar av förrättningen.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)

Härigenom föreskrivs i fråga om ledningsrättslagen (1973:1144) att 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 §

Avser förrättning ledning för vilken koncession fordras men ännu ej erhållits, får förrättningen inledas, om den som har att med- dela koncession medger det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

23

Författningsförslag

SOU 2019:30

1.2Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857)

dels att 2 kap. 12 § och 5 kap. 36 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 1–2, 4–4 a, 7, 9, 15 b, 16–16 a och 18–19 §§, 3 kap. 1, 3–3 a, 6–7, 8 och 9 §§, 4 kap. 3 och 5 §§, 5 kap. 33 § och 13 kap. 5 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tretton nya paragrafer, 1 kap. 4 b, 2 kap. 5 a–b, 7 a, 15 l–p, 18 a, 27 och 28 §§ och 3 kap. 3 b §, och närmast före 2 kap. 15 l, 15 o och 27 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

4 §

Med nätverksamhet avses att

Med nätverksamhet avses att

ställa elektriska starkströmsled-

med stöd av nätkoncession ställa

ningar till förfogande för över-

elektriska starkströmsledningar

föring av el. Till nätverksamhet

till förfogande för överföring av

hör också projektering, byggande

el. Till nätverksamhet hör också

och underhåll av ledningar, ställ-

projektering, byggande och under-

verk och transformatorstationer,

håll av ledningar, ställverk och

anslutning av elektriska anlägg-

transformatorstationer, anslutning

ningar, mätning och beräkning av

av elektriska anläggningar, mät-

överförd effekt och energi samt

ning och beräkning av överförd

annan verksamhet som behövs för

effekt och energi samt annan verk-

att överföra el på det elektriska

samhet som behövs för att över-

nätet.

föra el på det koncessionerade

 

elektriska nätet.

 

En koncessionshavare som en-

 

dast överför el för egen räkning till

 

uttagspunkter eller från inmatnings-

 

punkter som är belägna på konces-

 

sionshavarens ledning anses inte

 

bedriva nätverksamhet.

Med anslutning av elektriska anläggningar avses också återinkopp- ling av en befintlig anläggning och höjning av avtalad effekt i inmatnings- eller uttagspunkt.

24

En elektrisk starkströmsled- ning får inte byggas eller använ- das utan tillstånd (nätkoncession). Till byggandet av en ledning räk- nas även schaktning, skogsavverk- ning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen. Till byggandet av en ledning räknas inte undersökningar och arbeten som enbart sker för att definiera var och hur ledningen ska byggas eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön.

SOU 2019:30Författningsförslag

 

4 b §

 

Med nätföretag avses den som

 

bedriver nätverksamhet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 1 §

En elektrisk starkströmsled- ning får inte byggas eller använ- das utan tillstånd (nätkoncession). Till byggandet av en ledning räk- nas även schaktning, skogsavverk- ning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen.

2 §

En nätkoncession ska avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område).

I ett beslut om nätkoncession

En nätkoncession för område

för område ska en högsta tillåtna

ska för ledningsnätet ha en högsta

spänning för ledningsnätet anges.

tillåtna spänning (lokalnätsområde)

När en sådan spänning bestäms

eller en högsta och en lägsta tillåtna

ska följande särskilt beaktas:

spänning (regionnätsområde).

1.den spänning som kan förut- ses behövas för att driva lednings- nätet,

2.inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av nätet,

3.säkerställandet av en samhälls- ekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet, och

25

Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nätmyndig- heten får meddela föreskrifter om undantag från kravet på nätkon- cession enligt 1 § och förbudet att börja bygga enligt 3 § i fråga om vissa slag av ledningar eller sta- tioner eller i fråga om ledningar eller stationer inom vissa områ- den. En sådan föreskrift får dock inte avse utlandsförbindelser.
I en föreskrift som meddelats med stöd av första stycket får även föreskrivas att vissa bestämmelser i denna lag, samt de föreskrifter som är meddelade med stöd av denna lag, ska vara tillämpliga.

Författningsförslag

SOU 2019:30

4.konsekvenser för berörda kunder.

När en högsta eller en högsta och lägsta spänning bestäms för ledningsnätet ska följande särskilt beaktas:

1. den spänning som kan förut- ses behövas för att driva lednings- nätet,

2. inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av nätet,

3. säkerställandet av en samhälls- ekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet,

4. konsekvenser för berörda kunder, och

5. konsekvenser för berörda nät- företag.

4 §

Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från kravet på nätkoncession enligt 1 § och förbudet att börja bygga enligt

3 § i fråga om vissa slag av led- ningar eller stationer eller i fråga om ledningar eller stationer inom vissa områden. En sådan före- skrift får dock inte avse utlands- förbindelser.

Nätmyndigheten ska i det en- skilda fallet, efter ansökan av den som avser att bygga eller som an- vänder en elektrisk starkströms- ledning, lämna ett bindande besked om huruvida ledningen omfattas av föreskrifter som har meddelats med stöd av första stycket.

26

SOU 2019:30

Författningsförslag

Ansökan om ett bindande be- sked får även göras av innehavaren av nätkoncessionen för det område, där ledningen eller ledningarna är belägna.

4 a §

Nätmyndigheten får i ett en-

Nätmyndigheten får, om sär-

skilt fall medge undantag från

skilda skäl finns, i ett enskilt fall

kravet på nätkoncession enligt

medge undantag från kravet på

1 § för ledningar som var i bruk

nätkoncession enligt 1 §. Undan-

den 1 januari 1998. Ett sådant be-

tagets inverkan på elmarknadens

slut om undantag ska avse en be-

funktion ska särskilt beaktas.

stämd tid, som får förlängas.

 

Undantag kan medges för en bestämd tid, som kan förlängas.

Regeringen prövar frågor om medgivande av undantag, om ärendet avser en utlandsförbindelse.

5 a §

Nätmyndigheten får besluta att ett beslut om nätkoncession för linje eller ett medgivande enligt 5 § får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft.

Nätmyndigheten får endast fatta ett beslut om verkställighet om de åtgärder som koncessionsbeslutet eller medgivandet medför är av mindre omfattning och har be- gränsad påverkan på motstående intressen.

Regeringen prövar frågor om verkställighet, om ärendet avser en utlandsförbindelse.

5 b §

Om regeringen eller nätmyndig- heten har meddelat nätkoncession

27

En nätkoncession för linje får endast om det finns särskilda skäl meddelas för en ledning som är avsedd för spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de lokalnätsområden med nät- koncession som berörs av led- ningen.
7 a §
Den som innehar en nätkonces- sion för lokalnätsområde får tillåta ett annat nätföretag att bygga och använda elektriska starkströms- ledningar inom området och om- rådets högsta tillåtna spänning.
Det nätföretag som använder ledningar med stöd av ett med- givande enligt första stycket ska an- ses använda dessa ledningar med stöd av nätkoncession för område.

Författningsförslag

SOU 2019:30

för linje för en ledning som an- vänds med en spänning om minst 130 kilovolt, får förbud inte med- delas med stöd av miljöbalken mot att bygga och använda ledningen avseende den funktion, i den sträck- ning eller i det huvudsakliga ut- förande som anges i koncessions- beslutet.

Bestämmelsen i första stycket är tillämplig på nätkoncessioner för linje för en ledning där spänningen understiger 130 kilovolt, om reger- ingen har meddelat nätkoncessio- nen efter att Försvarsmakten enligt 1 a § tredje stycket har begärt det.

7 §

En nätkoncession för linje får endast om det finns särskilda skäl meddelas för en ledning som är avsedd för spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkonces- sion som berörs av ledningen.

28

Nätkoncession för område får meddelas endast om området ut- gör en med hänsyn till nätverk- samheten lämplig enhet. Nätkon- cession får inte meddelas för ett område som på samma spännings- nivå helt eller delvis sammanfaller geografiskt med ett annat konces- sionsområde.

SOU 2019:30

Författningsförslag

9 §

Nätkoncession för område får meddelas endast om området ut- gör en med hänsyn till nätverk- samheten lämplig enhet. Nätkon- cession får inte meddelas för ett område som helt eller delvis sam- manfaller med ett annat konces- sionsområde.

15 b §

En nätkoncession för linje som gäller tills vidare får omprövas i fråga om ledningens sträckning, tillåten spänning och villkor.

En omprövning får göras först fyrtio år efter det att nätkonces- sionen meddelades. Om nätkoncessionen gäller tills vidare efter ett beslut enligt 14 § första stycket andra meningen, ska tiden dock räknas från dagen för det beslutet.

En omprövning får göras tidi- gare än vad som föreskrivs i andra stycket om nätkoncessionen avser en del av en ledning som tekniskt och funktionellt utgör en enhet och nätkoncessionen som avser huvud- delen av ledningen ska omprövas.

Regeringen omprövar en nätkoncession som avser en utlands- förbindelse.

Ändring och justering av nät- koncession

15 l §

En nätkoncession för linje får ändras helt eller delvis i fråga om ledningens sträckning, utförande eller tillåten spänning efter ansökan av nätkoncessionshavaren.

29

Författningsförslag

SOU 2019:30

Regeringen prövar frågor om ändring av nätkoncession, om ären- det avser en utlandsförbindelse.

15 m §

Vid en ändring av en nätkon- cession enligt 15 l § ska följande krav prövas:

1.att anläggningen är lämplig från allmän synpunkt, och

2.att ändringen uppfyller före- skrifterna i 8 §.

Vid en ändring av en nätkon- cession enligt 15 l § tillämpas 8 a §.

Nätkoncessionen får vid änd- ring förenas med sådana villkor som anges i 11 §.

15 n §

En nätkoncession får justeras i fråga om ledningens sträckning eller utförande efter ansökan från nätkoncessionshavaren om det inte påverkar ledningens huvudsakliga sträckning eller funktion.

En nätkoncession får endast justeras om samtliga berörda mark- ägare har lämnat sitt medgivande och nödvändig miljöhänsyn har tagits.

Regeringen prövar frågor om justering av nätkoncession, om ären- det avser en utlandsförbindelse.

30

SOU 2019:30

Författningsförslag

Sammanläggning och delning av nätkoncessioner

15 o §

Flera nätkoncessioner för linje eller område med samma inne- havare får, efter ansökan av nät- koncessionshavaren, sammanläggas till en nätkoncession för linje eller område om nätkoncessionerna har samma högsta och lägsta tillåtna spänning, redovisas samlat samt tekniskt och funktionellt ingår i samma ledning eller ledningsnät.

Om flera nätkoncessioner för linje sammanläggs får den nya nätkoncessionen omprövas i sin helhet enligt 15 b § när en av de ingående nätkoncessionerna hade kunnat omprövas.

Regeringen prövar frågor om sammanläggning av nätkoncessio- ner, om ärendet avser en utlands- förbindelse.

15 p §

En nätkoncession för linje får, efter ansökan av nätkoncessions- havaren, delas upp i flera nätkon- cessioner för linje om var och en av de nya enheterna tekniskt och funktionellt utgör en lämplig enhet.

Regeringen prövar frågor om delning av nätkoncession, om ären- det avser en utlandsförbindelse.

31

Författningsförslag

SOU 2019:30

16 §

En nätkoncession får inte över-

En nätkoncession får inte över-

låtas utan tillstånd.

låtas helt eller delvis utan tillstånd.

Vid prövning av en ansökan

Vid prövning av en ansökan

om överlåtelse av nätkoncession

om överlåtelse av nätkoncession

ska 10 § tillämpas. Detsamma

eller en del av en nätkoncession ska

gäller vid prövning av en ansökan

10 § tillämpas. Detsamma gäller

om nätkoncession i anledning av

vid prövning av en ansökan om

återkallelse av en nätkoncession

nätkoncession i anledning av åter-

enligt 18 § första stycket 2 eller 3.

kallelse av en nätkoncession en-

 

ligt 18 § första stycket 2 eller 3.

Om en intäktsram vid överlåtelsen ska fördelas enligt 5 kap. 33 § andra stycket, får tillstånd till överlåtelse inte lämnas om inte fördel- ningen har godkänts enligt 34 § första stycket samma kapitel.

Regeringen prövar ärenden om tillstånd enligt första stycket, om ärendet avser en utlandsförbindelse.

16 a §

En innehavare av en nätkoncession för linje ska senast fem år efter det att beslutet att meddela nätkoncession vunnit laga kraft ha färdig- ställt den ledning som nätkoncessionen avser.

Om det finns särskilda skäl, får

Tiden för färdigställande får

tiden för färdigställande förlängas

förlängas efter ansökan av nät-

efter ansökan av nätkoncessions-

koncessionshavaren. Ett beslut

havaren. Ett beslut om förläng-

om förlängning ska meddelas för

ning ska meddelas för viss tid.

viss tid. Om förlängning ska med-

 

ges fler än en gång ska det finnas

 

särskilda skäl.

Regeringen prövar ärenden om förlängning enligt andra stycket, om ärendet avser en utlandsförbindelse.

18 §

En nätkoncession ska återkallas helt eller delvis,

1.om en ledning eller ett ledningsnät inte längre behövs för en säker elförsörjning,

2. om staten, med stöd av

2. om staten, med stöd av

1 kap. 5 § lagen (2004:875) om

1 kap. 5 § lagen (2004:875) om

särskild förvaltning av vissa elekt-

särskild förvaltning av vissa elekt-

riska anläggningar, löser in den

riska anläggningar, löser in den

32

SOU 2019:30Författningsförslag

eller de ledningar som avses med

eller de ledningar som avses med

nätkoncessionen, eller

nätkoncessionen,

3. om nätkoncessionshavaren

3. om nätkoncessionshavaren

inte längre uppfyller villkoren

inte längre uppfyller villkoren

enligt 10 § andra stycket första

enligt 10 § andra stycket första

meningen för att inneha nätkon-

meningen för att inneha nätkon-

cessionen.

cessionen, eller

 

4. om nätkoncessionen inte

 

längre behövs för en ledning eller

 

ett ledningsnät.

En nätkoncession får också återkallas helt eller delvis, om nätkon- cessionshavaren inte har färdigställt en ledning i rätt tid enligt 16 a §.

En fråga om återkallelse av en nätkoncession som avser en ut- landsförbindelse prövas av regeringen.

18 a §

Ett medgivande om undantag från kravet på nätkoncession enligt 4 a § får återkallas helt eller delvis om förutsättningar som ligger till grund för medgivandet väsentligen har förändrats. Detta gäller inte ett medgivande som har meddelats för en särskild tid.

Regeringen prövar frågor om återkallelse av medgivande om undantag från kravet på nätkonces- sion, om ärendet avser en utlands- förbindelse.

19 §

Om en nätkoncession upphör att gälla, är den som senast haft nätkoncessionen skyldig att ta bort ledningen med tillhörande an- läggningar och vidta andra åtgärder för återställning, om det behövs

från allmän eller enskild synpunkt.

 

I samband med att nätkon-

I samband med att nätkon-

cessionen upphör skall nätmyn-

cessionen upphör ska nätmyndig-

33

Författningsförslag

SOU 2019:30

digheten fastställa koncessions- havarens skyldigheter enligt första stycket.

Om den som senast har haft nätkoncessionen inte fullgör sina skyldigheter enligt första stycket, får nätmyndigheten förelägga honom vid vite att fullgöra skyl- digheterna eller besluta att åtgär- derna skall vidtas på koncessions- havarens bekostnad. Ett beslut om att åtgärderna skall vidtas på koncessionshavarens bekostnad får verkställas.

heten fastställa nätkoncessions- havarens skyldigheter enligt första stycket.

Om den som senast har haft nätkoncessionen inte fullgör sina skyldigheter enligt första stycket, får nätmyndigheten förelägga nät- koncessionshavaren vid vite att fullgöra skyldigheterna eller be- sluta att åtgärderna ska vidtas på nätkoncessionshavarens bekost- nad. Ett beslut om att åtgärderna ska vidtas på nätkoncessionshava- rens bekostnad får verkställas.

Bestämmelserna i första till tredje styckena ska även tillämpas om en ledning upphör att användas helt eller delvis till följd av ett be- slut om ändring enligt 15 l § eller justering enligt 15 n §.

Tillträde till mark för under- sökning

27§

Den som avser att bygga en

elektrisk starkströmsledning med stöd av nätkoncession har, efter tillstånd av länsstyrelsen, rätt att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den mark- undersökning som krävs för att kunna precisera ledningssträck- ningen eller undersöka vilken på- verkan verksamheten får på miljön (undersökningstillstånd). Rätten kan ges till den som vill bygga led- ningen och av denne anlitade om-

34

SOU 2019:30

Författningsförslag

bud. Den som avser att bygga led- ningen ska underrätta fastighets- ägaren om beräknad tidpunkt för tillträde.

I en trädgård, park eller lik- nande plantering får träd eller buskar inte skadas eller fällas utan fastighetsägarens samtycke. Även i övrigt ska skada så långt möjligt undvikas.

Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för att åt- gärderna enligt första stycket ska kunna genomföras.

28§

I mål om ersättning enligt 27 §

ska expropriationslagen (1972:719) tillämpas.

Länsstyrelsen får kräva att den som ska utföra undersökningen ställer säkerhet för framtida ersätt- ningsanspråk innan arbetet på- börjas. Om säkerhet ställs får läns- styrelsen förordna att arbetena får påbörjas även om beslutet om till- träde överklagas.

Staten, kommun, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

3 kap.

 

1 §

 

Ett företag som bedriver nät-

Ett nätföretag ansvarar

för

verksamhet ansvarar för drift och

drift och underhåll och, vid be-

underhåll och, vid behov, ut-

hov, utbyggnad av sitt lednings-

byggnad av sitt ledningsnät och,

nät och, i tillämpliga fall,

dess

35

Författningsförslag

SOU 2019:30

i tillämpliga fall, dess anslutning till andra ledningsnät. Företaget svarar också för att dess led- ningsnät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el.

anslutning till andra ledningsnät. Nätföretaget svarar också för att dess ledningsnät är säkert, till- förlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rim- liga krav på överföring av el.

Ett nätföretag ska säkerställa att driften av dess ledningsnät sker från Sverige.

3 §

 

Redovisning av nätverksam-

Redovisning av

nätverksam-

het som grundas på nätkonces-

het som grundas på nätkonces-

sion för område ska avse varje

sion för lokalnätsområde ska avse

område för sig. Nätmyndigheten

varje område för sig. Nätmyndig-

ska dock besluta att en nätkon-

heten ska dock besluta att en nät-

cessionshavares samtliga områden

koncessionshavares

lokalnäts-

som ligger geografiskt nära varandra

områden ska redovisas samlat, om

ska redovisas samlat, om inte om-

inte områdena sammantagna ut-

rådena sammantagna utgör en för

gör en för nätverksamhet olämp-

nätverksamhet olämplig enhet.

lig enhet.

 

Beslut i frågan om områden

Beslut i frågan om områden

som avses i första stycket ska

som avses i första stycket ska

omfattas av samlad redovisning

omfattas av samlad redovisning

ska fattas när det finns ett laga-

ska fattas när det finns ett laga-

kraftvunnet beslut om medde-

kraftvunnet beslut om medde-

lande av en nätkoncession enligt

lande av en nätkoncession enligt

2 kap. 1 §, om ändring av grän-

2 kap. 1 §, om tillstånd till över-

serna för en nätkoncession för

låtelse helt eller delvis av en nät-

område enligt 2 kap. 12 §, om

koncession enligt 2 kap. 16 § eller

tillstånd till överlåtelse av en nät-

om återkallelse av en nätkonces-

koncession enligt 2 kap. 16 § eller

sion enligt 2 kap. 18 §. Ett sådant

om återkallelse av en nätkonces-

beslut får också fattas när i övrigt

sion enligt 2 kap. 18 §. Ett sådant

ändrade förhållanden föranleder

beslut får också fattas när i övrigt

det.

 

ändrade förhållanden föranleder

 

 

det.

 

 

36

Nätkoncession för lokalnäts- område ska redovisas skilt från nätkoncession för linje.
Redovisningen av nätkonces- sion för lokalnätsområde ska dock även innefatta nätkoncession för linje, om nätkoncessionen för linje avser en ledning som organisato- riskt, tekniskt och funktionellt in- går i ett nät som innehas med stöd av nätkoncession för lokalnäts- område och helt eller delvis är be- lägen inom koncessionsområdet.
Redovisningen av nätkoncessio- ner för linje i regionnätsverksam- heten ska även innefatta ledningar som omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde om ledningarna sammantaget utgör en organisato- riskt och tekniskt sammanhållen enhet med en gemensam funktion.
3 b §
En nätkoncession för region- nätsområde ska redovisas tillsam- mans med nätkoncessionshavarens nätkoncessioner för linje.
En ledning som en nätkonces- sionshavare använder med stöd av ett medgivande enligt 2 kap. 7 a § ska utifrån sin funktion redovisas tillsammans med nätkoncessions- havarens nätkoncessioner för lokal- nätsområde eller nätkoncessioner
37

SOU 2019:30

Författningsförslag

I ett beslut om samlad redovisning eller ändring av sådana beslut ska det anges när den samlade redovisningen ska påbörjas eller upp- höra.

3 a §

Nätkoncession för område ska redovisas skilt från nätkoncession för linje.

Redovisningen av nätkonces- sion för område ska dock även innefatta nätkoncession för linje, om nätkoncessionen för linje av- ser en ledning som organisato- riskt, tekniskt och funktionellt ingår i ett nät som innehas med stöd av nätkoncession för om- råde och helt eller delvis är be- lägen inom koncessionsområdet.

Författningsförslag

SOU 2019:30

 

för linje i regionnätsverksamheten.

 

Nätföretaget ska inom sex månader

 

från medgivandet meddela nät-

 

myndigheten hur ledningen ska

 

redovisas.

6 §

Den som har nätkoncession

Ett nätföretag som har nät-

för linje är, om det inte finns sär-

koncession för linje är, om det

skilda skäl, skyldig att på skäliga

inte finns särskilda skäl, skyldig

villkor ansluta en elektrisk an-

att på skäliga villkor ansluta en

läggning till ledningen.

elektrisk anläggning till ledningen.

Tvister om koncessionshava-

Tvister om koncessionshava-

rens skyldigheter enligt första

rens skyldigheter enligt första

stycket prövas av nätmyndig-

stycket prövas av nätmyndig-

heten. Beslut i ett sådant ärende

heten. Beslut i ett sådant ärende

skall fattas inom två månader från

ska fattas inom två månader från

det att ansökan kommit in till

det att ansökan kommit in till

nätmyndigheten. Om myndig-

nätmyndigheten. Om myndig-

heten behöver ytterligare tid för

heten behöver ytterligare tid för

att avgöra ärendet får nätmyndig-

att avgöra ärendet får nätmyndig-

heten förlänga tiden med två

heten förlänga tiden med två

månader eller, om sökanden med-

månader eller, om sökanden med-

ger det, med den ytterligare tid

ger det, med den ytterligare tid

som kan behövas för att ärendet

som kan behövas för att ärendet

skall kunna avgöras.

ska kunna avgöras.

Nätmyndighetens beslut enligt andra stycket gäller omedelbart. En tvist om villkoren för anslutning prövas inte, om det visas att ansökan om prövning kommit in till nätmyndigheten senare än två år efter det att nätkoncessionshavaren sänt ett skriftligt ställnings-

tagande till berörd part under dennes senaste kända adress.

7 §

Den som har nätkoncession

Ett nätföretag som har nätkon-

för område är, om det inte finns

cession för område är, om det inte

särskilda skäl, skyldig att på skä-

finns särskilda skäl, skyldig att på

liga villkor ansluta en elektrisk

skäliga villkor ansluta en elektrisk

anläggning inom området till led-

anläggning inom området till led-

ningsnätet.

ningsnätet.

38

SOU 2019:30Författningsförslag

Tvister om koncessionshava-

Tvister om koncessionshava-

rens skyldigheter enligt första

rens skyldigheter enligt första

stycket prövas av nätmyndig-

stycket prövas av nätmyndig-

heten. Beslut i ett sådant ärende

heten. Beslut i ett sådant ärende

skall fattas inom två månader

ska fattas inom två månader från

från det att ansökan kommit in

det att ansökan kommit in till

till nätmyndigheten. Om myn-

nätmyndigheten. Om myndig-

digheten behöver ytterligare tid

heten behöver ytterligare tid för

för att avgöra ärendet får nät-

att avgöra ärendet får nätmyn-

myndigheten förlänga tiden med

digheten förlänga tiden med två

två månader eller, om sökanden

månader eller, om sökanden med-

medger det, med den ytterligare

ger det, med den ytterligare tid

tid som kan behövas för att ären-

som kan behövas för att ärendet

det skall kunna avgöras.

ska kunna avgöras.

Nätmyndighetens beslut enligt andra stycket gäller omedelbart. En tvist om villkoren för anslutning prövas inte, om det visas att ansökan om prövning kommit in till nätmyndigheten senare än två år efter det att nätkoncessionshavaren sänt ett skriftligt ställningstagande

till berörd part under dennes senaste kända adress.

8 §

Vill någon ansluta en elekt-

Vill någon ansluta en elektrisk

risk anläggning till en ledning

anläggning till en ledning som

som omfattas av en nätkonces-

omfattas av en nätkoncession för

sion för linje i stället för till ett

linje eller regionnätsområde i stället

ledningsnät som omfattas av en

för till ett ledningsnät som om-

nätkoncession för område, får

fattas av en nätkoncession för

den som har nätkoncessionen för

lokalnätsområde, får den som har

linje göra anslutningen endast

nätkoncessionen för linje eller

efter medgivande av den som har

regionnätsområde göra anslut-

nätkoncession för området.

ningen endast efter medgivande

 

av den som har nätkoncession för

 

lokalnätsområdet.

Om sådant medgivande inte lämnas, får nätmyndigheten, om det finns särskilda skäl, meddela tillstånd till anslutningen.

39

Nättariffer för överföring av el för lokalnätsområde får inte ut- formas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.
Nättariffer för överföring av el för regionnätsområde får inte på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till en annan nätkon- cessionshavares ledning som om- fattas av nätkoncession för linje eller regionnätsområde.

Författningsförslag

SOU 2019:30

9 §

Den som har nätkoncession är

Ett nätföretag är skyldigt att på

skyldig att på skäliga villkor över-

skäliga villkor överföra el för

föra el för annans räkning.

annans räkning.

Överföringen av el skall vara

Överföringen av el ska vara av

av god kvalitet.

god kvalitet.

En nätkoncessionshavare är

Ett nätföretag är skyldigt att

skyldig att avhjälpa brister hos

avhjälpa brister hos överföringen

överföringen i den utsträckning

i den utsträckning kostnaderna

kostnaderna för att avhjälpa bris-

för att avhjälpa bristerna är rim-

terna är rimliga i förhållande till

liga i förhållande till de olägen-

de olägenheter för elanvändarna

heter för elanvändarna som är för-

som är förknippade med bristerna.

knippade med bristerna.

Regeringen eller den myndig-

Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer

het som regeringen bestämmer

får meddela föreskrifter om vilka

får meddela föreskrifter om vilka

krav som skall vara uppfyllda för

krav som ska vara uppfyllda för

att överföringen av el skall vara

att överföringen av el ska vara av

av god kvalitet.

god kvalitet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap. 3 §

Nättariffer för överföring av el för område får inte utformas med hänsyn till var inom om- rådet en anslutning är belägen.

40

SOU 2019:30

Författningsförslag

Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.

5 §

På en regionledning får inte

På en regionledning får inte

nättariffen för överföring av el på

nättariffen för överföring av el på

varje spänningsnivå utformas

varje spänningsnivå utformas med

med hänsyn till var en uttags-

hänsyn till var en uttagspunkt är

punkt är belägen i förhållande till

belägen i förhållande till led-

ledningens anslutning till en

ningens anslutning till en annan

annan nätkoncessionshavares led-

nätkoncessionshavares ledning

ning som omfattas av nätkonces-

som omfattas av nätkoncession

sion för linje.

för linje eller regionnätsområde.

Tillstånd till avvikelse från vad som anges i första stycket får med- delas i enlighet med 6 §.

Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning ska utformas med utgångs- punkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före transforma- torn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap. 33 §

Om en nätkoncessionshavare

Om en nätkoncessionshavare

överlåter en nätkoncession, ska

överlåter en nätkoncession helt

vid tillämpningen av detta kapitel

eller delvis, ska vid tillämpningen

den intäktsram som gäller för

av detta kapitel den intäktsram

koncessionen fortsätta att gälla

som gäller för koncessionen fort-

efter överlåtelsen och den nya

sätta att gälla efter överlåtelsen

nätkoncessionshavaren träda in i

och den nya nätkoncessionshava-

överlåtarens ställe.

ren träda in i överlåtarens ställe.

Om intäktsramen är en gemensam ram för den överlåtna konces- sionen och en annan nätkoncession, ska överlåtaren och den nya nät- koncessionshavaren fördela ramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits och på samma sätt fördela

41

Författningsförslag

SOU 2019:30

intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen och över- debiteringstillägg. Fördelningen får dock göras på ett annat sätt, om det finns särskilda skäl.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13kap. 5 §

Nätmyndighetens beslut en-

Nätmyndighetens beslut en-

ligt 2 kap. 1, 4–5, 14, 15, 15 b,

ligt 2 kap. 1, 4 a–5, 14, 15, 15 b,

15 j, 16, 16 a och 17 §§ får över-

15 j, 15 l, 15 n–16 a och 17 §§ får

klagas till regeringen, om ärendet

överklagas till regeringen, om

avser en ledning som ingår i ett

ärendet avser en ledning som in-

transmissionsnät.

går i ett transmissionsnät.

Nätmyndighetens beslut att inte inleda en omprövning efter en ansökan som avses i 2 kap. 15 c § får överklagas till regeringen, om ärendet avser en ledning som ingår i ett transmissionsnät eller avser en utlandsförbindelse.

Länsstyrelsens beslut om till- stånd enligt 2 kap. 27 § får över-

 

 

 

klagas till regeringen

 

 

 

9 §

 

 

En sådan ideell förening eller

En sådan ideell förening eller

annan juridisk person som avses

annan juridisk person som avses

i 16 kap.

13 § miljöbalken

får

i 16 kap.

13 § miljöbalken

får

överklaga

nätmyndighetens

be-

överklaga

nätmyndighetens

be-

slut enligt 2 kap. 1, 4–5, 14, 15,

slut enligt 2 kap. 1, 4 a–5, 14, 15,

15 b, 15 j–16 a och 17 §§ samt

15 b, 15 j–16 a och 17 §§ samt

beslut att inte inleda en ompröv-

beslut att inte inleda en ompröv-

ning efter en ansökan som avses

ning efter en ansökan som avses

i 2 kap. 15 c §, om beslutet avser

i 2 kap. 15 c §.

 

anläggningar för starkströmsluft-

 

 

 

ledning med en spänning på minst

 

 

 

220kilovolt och en längd av minst

15kilometer.

Den som vill överklaga med stöd av första stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.

42

SOU 2019:30

Författningsförslag

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Nätföretag som lämnar flera redovisningar som avser nätkon- cessioner för lokalnätsområde ska före utgången av februari 2021 till nätmyndigheten meddela hur nätföretaget anser att redovisning av områdena enligt 3 kap. 3 § första stycket i dess nya lydelse ska ske.

Nätmyndigheten ska därefter fatta beslut om detta. Om nät- myndigheten inte inom sex månader från det anmälan kom in fattat beslut i redovisningsfrågan ska redovisning ske i enlighet med nät- företagets anmälan.

Nätmyndighetens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3.Beslut som meddelats enligt 3 kap. 3 § första stycket i dess äldre lydelse gäller till dess nätmyndigheten meddelat ett nytt beslut enligt punkten 2 eller tidsfristen i punkten 2 löpt ut samt ny redo- visning ska påbörjas enligt 3 kap. 3 § tredje stycket.

4.De nätkoncessioner som är meddelade för obegränsad tid med stöd av Kunglig stadga (1902 nr 137) om elektriska anläggningar för belysning eller arbetsutövning, upphör att gälla. De berörda led- ningarna omfattas av undantag från kravet på nätkoncession i den utsträckning ledningarna inte används med stöd av nätkoncession för område. Överföring av el för annans räkning får äga rum på dessa ledningar.

43

5. vattenverksamhet som be- hövs för att motverka förorening genom avloppsvatten,
6. vattenverksamhet som be- hövs för järnväg, eller
7. vattenverksamhet som behövs för elektrisk starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje ford- ras.

Författningsförslag

SOU 2019:30

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:812) med särskilda be- stämmelser om vattenverksamhet att 2 kap. 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Den som vill bedriva vattenverksamhet har för detta ändamål rådighet som anges i 1 §, om vattenverksamheten innebär

1.vattenreglering,

2.vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörj- ning eller bevattning,

3.markavvattning,

4.vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn,

5. vattenverksamhet som be- hövs för att motverka förorening genom avloppsvatten, eller

6. vattenverksamhet som be- hövs för järnväg.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

44

SOU 2019:30

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857)

Regeringen föreskriver att förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ska upphöra att gälla.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Innehavaren av ett elnät som den 1 juni 2007 användes utan stöd av nätkoncession får, i den utsträckning andra gällande före- skrifter inte medger det, använda nätet utan stöd av nätkoncession.

Detta gäller dock bara

a. elnät inom kolonistugeområden,

b. elnät som överför el inom hotell-, konferens- och skidanlägg- ningar, och

c. elnät som överför el till flerfamiljshus.

På dessa elnät får överföring av el för annans räkning äga rum.

3.Om överföring av el på ett sådant elnät som avses i 27 § i den upphävda förordningen, den 1 juni 2007 skedde för annans räkning utanför den berörda jordbruksfastigheten får denna överföring även därefter äga rum.

45

Författningsförslag

SOU 2019:30

1.5Förslag till förordning om ändring

i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:716) om mät- ning, beräkning och rapportering av överförd el att 1 a och 4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 a §

Med inmatningspunkt avses i denna förordning den punkt där en

elproduktionsanläggning för in el i

 

1. ett schablonberäknings-

1. ett schablonberäknings-

område, eller

område,

2. en ledning som omfattas av

2. en ledning som omfattas av

nätkoncession för linje.

nätkoncession för linje, eller

 

3. i en ledning som används

 

utan stöd av nätkoncession om det

 

i den punkten finns ett avtal om

 

inmatning med en innehavare av

 

nätkoncession.

4 §

Mätning av överförd el skall

Mätning av överförd el ska

ske i

ske i

1. inmatningspunkt,

 

2. uttagspunkt,

 

3. gränspunkt.

 

Mätningen skall avse flödet i

Mätningen ska avse flödet i

1. inmatningspunkt,

 

2. uttagspunkt,

 

3. gränspunkt.

 

46

SOU 2019:30

Författningsförslag

Om mätning av flödet i en inmatningspunkt eller uttagspunkt delvis avser ett flöde som redan har blivit mätt i en annan inmat- ningspunkt eller uttagspunkt ska det flöde som mäts i den senare be- lägna punkten avräknas från flödet i den först belägna punkten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

47

Författningsförslag

SOU 2019:30

1.6Förslag till förordning om ändring i elförordningen (2013:208)

Härigenom föreskrivs i fråga om elförordningen (2013:208)

dels att 4 och 15 §§ och rubriken närmast före 15 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 11 a §, och närmast före

11 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

4 §

 

 

 

I 2 kap. 1 b §, 4 a §

andra

I 2 kap. 1 b §, 4 a §

andra

stycket, 5 § andra stycket, 15 a §,

stycket, 5 § andra stycket, 5 a §

15 j § andra stycket, 16 § fjärde

tredje stycket, 15 a §, 15 j § andra

stycket, 16 a § tredje stycket och

stycket, 15 l §

andra

stycket,

17 § tredje stycket

ellagen

15 n § tredje stycket, 15 o § tredje

(1997:857) finns det bestämmel-

stycket, 15 p § andra stycket, 16 §

ser om att regeringen prövar

fjärde

stycket,

16 a §

tredje

frågor om nätkoncession i vissa

stycket, 17 § tredje stycket och

fall. En ansökan i ett sådant

18 a §

andra

stycket

ellagen

ärende ska ges in till nätmyndig-

(1997:857) finns det bestämmel-

heten. Nätmyndigheten ska ut-

ser om att regeringen prövar

reda frågan och därefter med

frågor om nätkoncession i vissa

eget yttrande överlämna ärendet

fall. En ansökan i ett sådant

till regeringens prövning

 

ärende ska ges in till nätmyndig-

 

 

heten. Nätmyndigheten ska ut-

reda frågan och därefter med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens prövning.

Enligt 2 kap. 15 b § tredje stycket ellagen omprövar regeringen en nätkoncession som avser en utlandsförbindelse. Av 2 kap. 15 c § ellagen följer att en ansökan om omprövning även i ett sådant fall ska ges in till nätmyndigheten.

48

En ansökan om ändring av nätkoncession enligt 2 kap. 15 l § ellagen (1997:857) eller justering av nätkoncession enligt 2 kap. 15 n § ellagen ska vara skriftlig och ges in till nätmyndigheten.
49

SOU 2019:30Författningsförslag

 

Undantag från kravet på nät-

 

koncession

 

11 a §

 

Nätmyndigheten får meddela

 

närmare föreskrifter om

 

1. undantag från kravet på nät-

 

koncession enligt 2 kap. 1 § ellagen

 

(1997:857) och förbudet att börja

 

bygga enligt 2 kap. 3 § ellagen i

 

fråga om vissa slag av ledningar

 

eller stationer eller i fråga om led-

 

ningar eller stationer inom vissa

 

områden, samt

 

2. vilka bestämmelser i ellagen,

 

samt de föreskrifter som är med-

 

delade med stöd av ellagen, som ska

 

vara tillämpliga på ledningar som

 

avses under 1.

 

Undantag enligt första stycket 1

 

får endast avse anläggningar inom

 

vissa bestämda områden eller med

 

en specifik funktion. Undantagets

 

inverkan på elmarknadens funk-

 

tion ska särskilt beaktas.

Gränserna för en nätkoncession

Ändring och justering av nät-

för område

koncession

15 §

Nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om förutsätt- ningarna för att ändra gränserna för en nätkoncession för område enligt 2 kap. 12 § ellagen.

Författningsförslag

SOU 2019:30

Den ska innehålla

1. sökandens namn och adress,

2. uppgift om den nätkonces- sion som ansökan avser, och

3. skälen för ansökan.

Till ansökningshandlingen ska det fogas en karta över den sträck- ning som ansökan avser samt, om ansökan avser ändring av nät- koncession, den miljökonsekvens- beskrivning som krävs enligt 2 kap. 8 a § andra stycket 2 eller 3 ellagen (1997:857).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

50

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

I februari 2018 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att se över regelverket för nätkoncessioner enligt ellagen (1997:857). Utredningen tog namnet Nätkoncessionsutredningen (M 2018:03).

Utredarens uppdrag är enligt direktivet (dir. 2018:6) att se över regelverket för nätkoncessioner så att det inte skapar osäkerhet eller sätter upp onödiga hinder för energiaktörer, samtidigt som övriga samhällsintressen ska skyddas. Ambitionen är att skapa ett modernt, tydligt och ändamålsenligt regelverk. Utredningen ska

lämna författningsförslag som moderniserar, förenklar och för- bättrar elnätsregelverket

beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur

se till att förslag samverkar med andra förslag som lagts och läggs.

Därigenom bidrar utredningen till att möjliggöra omställningen till förnybar elproduktion.

Uppdraget är fokuserat kring fyra teman. Dessa är koncessions- plikt och undantag från koncessionsplikt, en mer miljöbalkslik pröv- ning och rättskraft, samredovisning av elnät och en första analys av nätnivåerna. En konsekvensanalys ska tas fram för de författnings- förslag som utredningen presenterar.

Utredningen ska redovisa sitt arbete senast den 10 juni 2019.

2.2Bakgrund till utredningens uppdrag

Elnätet är en grundläggande infrastruktur i vårt samhälle. Ett robust elnät är vidare en viktig beståndsdel för Sveriges krisberedskap och totalförsvarets behov. Det är därför viktigt att reglerna som styr

51

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:30

elnätet är väl i takt med samhällsutvecklingen. Med en ökad produk- tion av väderberoende el och en ökad småskalig elproduktion är det viktigt med ett regelverk som tillåter och möjliggör en effektiv anpass- ning till nya förutsättningar. Också den förväntade ökade elektrifier- ingen av såväl industrin som transportsektorn kommer att påverka elnätet och ställa nya krav på det. En möjlig utveckling är också att vissa verksamheter, bostäder eller mindre områden inte är kopplade till det allmänna elnätet utan har ett eget elnät, vilket inte förutsetts i nuvarande lagstiftning. Den europeiska lagstiftning som kontinuer- ligt arbetas fram inom EU, bland annat om en gemensam elmarknad, ställer nya krav på den svenska lagstiftningen.

Privatpersoner och företag har rätt att förutsätta att villkor skapas för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat, vilket också varit målet för svensk energipolitik under lång tid. Ett framtida elnät måste klara de utmaningar som förutses ovan, med stora variationer i såväl effektbehov som effekttillförsel, på ett kost- nadseffektivt sätt.

Ingen övergripande genomgång av regelverket för nätkoncessioner har gjorts under de senaste decennierna. Sedan uppdelningen mellan nätkoncession för linje och nätkoncession för område gjordes 1958 har få större ändringar gjorts i regelverket och de större justeringar som gjorts har fokuserat på enstaka frågor. Den enda större ändringen under senare tid är att nätkoncessioner år 2013 som huvudregel fick en obegränsad giltighetstid och att instansordningen för prövningen ändrades. Det kan ifrågasättas om regelverket för nätkoncessioner i dag ger elnätets aktörer rätt förutsättningar för att möta de krav som ställs på dagens och framtidens energisystem. Kraven på flexibilitet och effektivitet ökar för anslutning av elproduktion från förnybara källor, men också för anslutning av nya elintensiva verksamheter.

Gällande mål för energipolitiken

Energiöverenskommelsen, som slöts mellan fem riksdagspartier (S, M, MP, C och KD) i juni 2016, innefattar ett mål om att Sverige år 2040 ska ha en helt och hållet förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Energipolitiken ska skapa

52

SOU 2019:30

Utredningens uppdrag och arbete

villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kost- nadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett hållbart samhälle. Enligt Sveriges långsiktiga utsläppsmål ska Sverige senast år 2045 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter ha negativa utsläpp (prop. 2016/17:146 s. 25).

Energiöverenskommelsen följdes av regeringens proposition om energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228). Av propositionen framgår bl.a. att överföringskapaciteten i elnätet ska öka, att Sverige ska arbeta för att sammanlänkningen inom EU ska öka och att regel- verken kring elnätet kontinuerligt ska utvecklas.

2.3Utredningens arbete

Vår utgångspunkt har varit en nulägesbild av det svenska elnätet, gällande regler och en problemanalys av regelverket för nätkoncessioner. Lagtexter, rättsfall och rapporter används som underlag och vid be- hov kopplat till principer för det offentliga åtagandet och ekonomisk teori. Vi har även hämtat in underlag som beskriver projektflödes- processer före och efter koncessionsprövning.

Som ett led i denna process har vi träffat de väsentliga intressen- terna och aktörerna.1 Utredningen har även anordnat två hearings i december 2018. Den första handlade om undantag från kravet på nätkoncession och den andra om indelningen i nätnivåer. Represen- tanter för utredningen har gjort studiebesök vid det lokala energi- systemet i Simris och hos Gotlands Elnät AB.

I syfte att bl.a. säkerställa totalförsvarets intressen har vi samrått med utredningen Förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) och Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08). Dia- log har även förts med Energimyndigheten i denna del. Samråd har även skett med utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring (M 2017:04) samt med Lantmäteriet. Kontakt har hållits

1Möten har, utöver obligatoriska samråd, hållits med Affärsverket svenska kraftnät, Ellevio AB, Energiföretagen Sverige, Energimarknadsinspektionen, Eon Energidistribution AB, Ferroamp Elektronik AB, Forum för smarta elnät, Lantbrukarnas Riksförbund, Lokalkraft Sverige, Miljö- och energidepartementet, SKGS (Skogen, kemin, gruvorna och stålet), Solelkommissionen, Statens energimyndighet, Stockholms stad, Svensk vindenergi, Sveriges allmännyttiga bostads- företag, Trafikverket och Vattenfall Eldistribution AB.

53

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:30

med Energimarknadsinspektionen inom myndighetens regerings- uppdrag att genomföra reviderad EU-lagstiftning inom elområdet (M 2019/00373/Ee).

Utredningen har haft en expertgrupp bestående av tio personer till sitt förfogande.2 Experterna har med sina kunskaper och erfaren- heter bidragit till att utveckla förslagen, kvalitetssäkra underlaget och komplettera analysen som ligger till grund för betänkandet. Expert- gruppen har sammanträtt fem gånger under utredningens gång, varav ett tvådagars internat.

2.3.1Koncessioner och koncessionsplikt

Vi har utvärderat den generella koncessionsplikten med avseende på koncessionsinstitutets ändamålsenlighet och de behov av reglering som finns från samhället sida. Utifrån denna utvärdering har utred- ningen tagit ställning till vilka krav som är rimliga att ställa för olika typer av ledningar och ledningar för olika ändamål samt vilka krav som kan ställas på företagen som innehar ledningarna. Därefter har

viutarbetat förslag för en effektiv förvaltning där samhällets resurser för prövning ställs i proportion till de samhälleliga intressenas vikt.

I syfte att förenkla reglerna om undantag liksom byggandet av ledningar och nät med obetydlig påverkan på miljön, elnätet och el- marknaden har vi sett över förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) och lämnat nöd- vändiga förslag. Vi har också sett över om det är motiverat att ställa krav på mätning inom nät som är anslutna till det allmänna elnätet men som inte omfattas av krav på nätkoncession.

Förslagen om ändring i koncessionsplikten har lämnats med beak- tande av påverkan på tillämpningen av ledningsrättslagen (1973:1144) och aktörers rättigheter enligt den lagen. Vi har därför fört en dialog med Lantmäteriet för att utreda förslag på ändringar i ledningsrätts- lagen.

2Expertgruppen har haft representanter för Affärsverket svenska kraftnät, Energiföretagen Sverige, Energimarknadsinspektionen, Lantbrukarnas Riksförbund, länsstyrelserna, Miljö- och energi- departementet samt Sveriges Kommuner och Landsting. Därutöver har miljörättslig expertis funnits.

54

SOU 2019:30

Utredningens uppdrag och arbete

2.3.2En mer miljöbalkslik prövning och rättskraft

Vi har bedömt förutsättningarna och lämpligheten i att göra om hela eller delar av nätkoncessionsprövningen och nätkoncessionsinstitutet så att prövningen och rättskraften mer liknar den som gäller för verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöbalken. Syftet är att den kostsamma och grundliga miljö- och lämplighetsprövningen ska resultera i säkerhet för innehavaren av nätkoncession. Bakgrunden till detta är att nätkoncessioner inte givit skydd mot ingripanden av andra än nätmyndigheten, trots att verksamheten prövats på ett sätt som i stora delar motsvarar prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och att koncessionsbeslutet innebär en skyldighet att använda en ledning med ett visst utförande i en viss sträckning.

2.3.3Samredovisning av elnät

Vi har analyserat förutsättningarna för att utöka möjligheterna att samredovisa nätverksamhet. Vi har analyserat nyttor och kostnader för samhället samt deras fördelning. Vi har också analyserat om, och hur, en ökad samredovisning påverkar förutsättningarna för effektiv prissättning av överföring av el och tagit hänsyn till förslag gällande nya tariffmodeller och en elhandlarcentrisk modell.

2.3.4En första analys av nätnivåerna

Vi har undersökt förutsättningarna för att ändra den nuvarande ord- ningen och analyserat om transmissionsnätet kan omfatta ledningar för spänningsnivåer ned till en lägre spänningsnivå än i dag och om lokalnätet kan omfatta alla ledningar för spänningsnivåer under den nya transmissionsnätsnivån. Detta i syfte att undersöka om en för- ändrad uppdelning av nätnivåer skulle medföra praktiska, regulato- riska och resursmässiga fördelar gentemot dagens ordning.

2.3.5Konsekvensbeskrivningar

Vi har under arbetets gång haft en arbetsmetod som inneburit att konsekvensanalysen påbörjats tidigt i arbetet. För åtminstone vart och ett av ovan angivna problemkomplex har vi beskrivit problemen

55

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:30

och vad utredningen vill uppnå, beskrivit alternativa lösningar samt vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd.

Det pågår ett ständigt arbete i EU med lagstiftning om elnät och närliggande frågor på en europeisk nivå, senast genom lagstiftnings- paketet Ren energi för alla i Europa. Vi har följt utvecklingen i den europeiska lagstiftningen och dess betydelse för utredningens arbete.

2.4Betänkandets disposition

I betänkandet behandlas frågor om nätkoncession enligt ellagen, undantag från koncessionsplikt, prövning av frågor om nätkoncession och beslutens rättskraft. Sedan behandlas frågan om samlad redovis- ning av nätverksamhet. Betänkandet innehåller även en första analys av indelningen i nätnivåer.

Kapitel 3 är en beskrivning av elnätet i Sverige.

Kapitel 4 innehåller en översyn av reglerna om koncessionsplikt och hur de förhåller sig till regleringen av elnät.

Kapitel 5 behandlar prövningsordningen för elledningar.

Kapitel 6 innehåller förslag om koncessionsprövningens omfatt- ning och rättsliga status.

Kapitel 7 behandlar reglerna om redovisning av elnät bör ändras. Kapitel 8 är en studie över om nätnivåerna bör ändras.

Kapitel 9 innehåller ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Kapitel 10 är en konsekvensanalys över utredningens förslag. Kapitel 11 innehåller författningskommentarer.

Särskilda yttranden har lämnats av experterna Bengt Johansson och Ronald Liljegren, Helén Mårtensson samt Björn Galant.

Till betänkandet har fogats följande bilagor:

Utredningens uppdrag, dir. 2018:6 (bilaga 1).

En internationell jämförelse över tillståndsprocessen för kraftled- ningar och indelningen i nätnivåer (bilaga 2).

56

3 Elnätet i Sverige

3.1Elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur

De flesta i vårt samhälle, såväl privatpersoner som företag, är i dag beroende av en stabil försörjning av el för att klara alltifrån hushålls- arbete och fritidsaktiviteter till transporter och industriell produk- tion. Eftersom produktionen av el oftast sker på annan plats än där den ska förbrukas behöver elen överföras. Detta sker huvudsakligen på ett elnät, även om batterier kan användas i begränsad utsträckning.

Genom elnätets utbyggnad kan energiproduktion i olika delar av landet användas i hela landet och eventuellt överskott kan exporteras till andra länder. Elnätet är en förutsättning för en välfungerande el- marknad som resulterar i en effektiv användning av tillgänglig energi- produktion. Den sammanlagring som sker av elproduktion respektive elanvändning genom det nationella elnätet möjliggör att elproduk- tionen, om den är rätt prissatt även när det gäller externa effekter, kan ske med hög effektivitet, lägsta möjliga kostnad och låg miljöpåverkan.

Elnätet är en förutsättning för den elektrifiering som skett av energiintensiv industri i Sverige, som innebär fördelar både för miljö och konkurrenskraft. På samma sätt är produktion och överföring av el en förutsättning för utbyggnad av nya verksamheter som har stora elbehov, till exempel fordonsladdning, datalagring och batteri- tillverkning. Samtidigt som ekonomin och befolkningen utvecklas och nya behov uppstår medan gamla försvinner sker en ständig effekti- visering av elanvändningen, vilket har bidragit till att den totala el- användningen har varit relativt konstant sedan mitten av 1990-talet, se figur 3.1.

57

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

Källa: NEPP (2015)

Ett väl utbyggt elnät är också en förutsättning för att klara de varia- tioner som uppstår i både elproduktion och elanvändning över tid, bland annat beroende på omvärldsfaktorer som väder och konjunk- tur. Exempelvis kan vattenkraftproduktionen variera ± 20 procent per år beroende på mängden nederbörd under året. Även vindkrafts- produktionen kan variera mellan år beroende på vindstyrkorna under året (IVA, 2015). Därför behövs ett komplement av andra energi- resurser inom landet och möjlighet till import och export med våra grannländer. Användning av el till bostäder uppvisar också stora varia- tioner som beror på väder, eftersom en avsevärd del av användningen går till uppvärmning och värmepumpar.

Vi befinner oss i en situation där stora krav ställs på elnätets över- föringskapacitet och en flexibilitet för att hantera nya överförings- mönster. Samtidigt som stora centraliserade energiproduktionsanlägg- ningar, såsom kärnkraftverk, avvecklas är nya anläggningar både av en annan skala och lokaliserade på helt andra platser.

58

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

3.2Elnätets struktur och uppbyggnad

Det svenska elnätet består av 564 000 km ledning, varav ungefär 382 000 km är jordkabel och 182 000 km är luftledning. Därtill finns transformator- och kopplingsstationer som binder samman ledningar med olika spänningsnivåer.

3.2.1Tillstånd och nätnivåer

Tillstånd – nätkoncession – krävs för att få bygga och använda elekt- riska starkströmsledningar, 2 kap. 1 § ellagen (1997:857). Ägandet av sådana ledningar är däremot inte koncessionspliktigt. Det finns två typer av nätkoncession. Nätkoncession för linje avser en ledning med en i huvudsak bestämd sträckning. Nätkoncession för område är ett tillstånd att inom ett visst geografiskt område bygga och använda ledningar upp till en viss bestämd spänning, 2 kap. 2 §.

Därutöver finns det vissa elledningar som inte kräver tillstånd för att byggas, så kallade icke koncessionspliktiga nät (IKN). Gemen- samt för flertalet av de elnät som omfattas av undantagen är att de är interna nät som används för egen räkning, har begränsad utbredning och är tydligt avgränsade. Exempel på nät som är undantagna är nät inom byggnader, inom området för en industrianläggning och inom vissa flygplatser.

Elnätet i Sverige är indelat i tre nivåer: transmissionsnät (tidigare stamnät), regionnät och lokalnät. Transmissions- och regionnät drivs med stöd av nätkoncessioner för linje, medan lokalnäten huvudsak- ligen drivs med stöd av nätkoncessioner för område.

Transmissionsnätet är på spänningsnivåerna 220 och 400 kilovolt (kV). Till transmissionsnätet hör även flertalet ledningar som länkar samman det svenska elnätet med andra länder. Transmissionsnätet transporterar el långa sträckor med höga spänningsnivåer.

Regionnätet är huvudsakligen på spänningsnivåer mellan 30 och 130 kV, även om lägre och högre spänningsnivåer förekommer för enstaka ledningar. Regionnäten transporterar el från transmissions- nätet till lokalnäten och i vissa fall direkt till större elanvändare. Även inmatning av producerad el sker på regionnät. Regionnäten drivs oftast som integrerade system med flera stora förbrukare (främst större industrier och lokalnätsföretag) och producenter (till exempel vattenkraft och vindkraft). Regionnätens roll är att föra elkraft från

59

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

transmissionsnätet till förbrukaren och/eller föra producerad el till transmissionsnätet.

Lokalnäten drivs till största delen med stöd av nätkoncessioner för område upp till 20 kV, men det finns områden med högre spännings- nivåer, till exempel 110 kV för markkabel inom Stockholm stad. Lokalnäten omfattar en del nätkoncessioner för linje som enligt el- lagen ska redovisas tillsammans med en nätkoncession för område. Lokalnäten ansluter till regionnäten och transporterar el till hushåll och andra slutkunder. Även inmatning av producerad el från små anläggningar sker på lokalnäten.

Regionnäten drivs oftast ”maskade” vilket innebär att elen kan ta flera vägar till kunden/från produktionskällan. Detta till skillnad från lokalnäten som oftast drivs radiellt med omkoppling för att koppla in reservvägar. Man kan säga att regionnäten har samma funktion som transmissionsnätet fast regionalt.

Den punkt på elnätet där en elproducent, enligt avtal med ett nät- företag, matar in el från en produktionsanläggning, kallas för inmat- ningspunkt. På motsvarande sätt kallas den punkt på elnätet där en elanvändare, enligt avtal med ett nätföretag, tar ut el för förbrukning, för uttagspunkt. En gränspunkt är, förenklat uttryckt, en punkt där två koncessionerade ledningar eller ledningsnät med olika tariffer eller ägare ansluter till varandra.

Spänningen på en ledning anges antingen som nominell spänning eller som konstruktionsspänning och anges i kilovolt (kV). I löpande framställning används oftast förenklade värden. Tabell 3.1 visar för- hållandena mellan de olika värdena. I betänkandet används värdena i den vänstra kolumnen (Benämning) om inget annat anges.

Källa: Ei.

60

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

3.2.2Kort historik

Utbyggnaden av elnätet i Sverige startade kring förra sekelskiftet. Elnätet byggdes ut successivt, till att börja med småskaligt och lokalt, ofta med belysning i fokus. Antalet aktörer var vid mitten av 1940- talet så många som 3 500 (Peterson, 1992, s. 12). Elektrifieringen av Sverige har vuxit fram organiskt, inledningsvis med lokal elproduk- tion som anslöts till de lokala företagen och hushållen. De lokala el- verkens och kraftverkens utbredning reglerades genom koncessions- institutet. Efterhand kompletterades elnäten med regionledningar och stamnätsledningar som möjliggjorde överföring av el över längre sträckor, sammanlagring av olika kraftslag och förbrukningar samt gemensam balanshållning.

Under 1900-talets första hälft kom vattenkraften att byggas ut. Parallellt uppstod behovet av att transportera elen till framför allt industrier. På 1940-talet togs avgörande steg mot att etablera stam- nätet (numera transmissionsnätet) dels genom att andra världskriget påskyndade utbyggnaden av vattenkraften i norr vilket krävde ökad överföringskapacitet, dels genom att organisatoriska åtgärder vidtogs för att samordna två uppseglande konkurrerande stamlinjeföretag. Genom en utredning med grundtanken att statliga Vattenfall till- sammans med de privata kraftproducenterna skulle bygga, äga och använda de framtida stamlinjerna drogs huvudlinjerna upp. År 1949 slöts det som senare kom att heta stamnätsavtalet. Avtalet innebar att Vattenfall fick ta hand om driften och kraftavräkningen för alla 220 kV-ledningar, under överinseende av en stamlinjenämnd. Genom behovet att transportera stora mängder el från vattenkraftverk i norr fick stamnätet en tydlig nord-sydlig dimension.

Nästa stora steg i stamnätsutbyggnaden kom i samband med kärn- kraftsutbyggnaden under 1970-talet. Nätförstärkningar behövdes sär- skilt i södra Sverige, där produktionstillskottet genom kärnkraften tillkom.

Region- och lokalnäten byggdes ursprungligen ofta av industrin för att föra kraft från produktionsanläggningar till industriverksam- het men även för att få el till lokalsamhället. Regionnäten spelade en viktig roll att knyta ihop de lokala elnäten till stamnätet och skapa det synkrona system vi känner i dag över hela Sverige.

Denna utveckling har lett till att syftet med nätkoncessioner har ändrats över tid sedan de infördes år 1903 från krav på nätkoncession

61

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

på grund av ledningarnas ”stora farlighet” (prop. 1902:9 s. 6), en lag- reglering av behovsprövningen som var påkallad särskilt i lågspännings- näten och den ökade konkurrensen mellan olika distributionsföretag (prop. 1938:137) till en lämplighetsprövning som en anpassning till en konkurrensutsatt elhandel (prop. 1993/94:162).

3.3Nätföretagens och nätkoncessionernas ägarstruktur

Transmissionsnätet ägs av staten och förvaltas av Affärsverket svenska kraftnät. Regionnätet ägs till största delen av de tre företagen Ellevio AB, Eon Energidistribution AB och Vattenfall Eldistribution AB. Lokal- näten ägs av cirka 160 företag av varierande storlek och ägandeformer. Ägarna utgörs av stat, kommun eller ekonomiska föreningar, pensions- kapital, riskkapital och börsnoterade företag. I stort sett ägs hälften av region- och lokalnäten av stat, kommun eller ekonomiska föreningar och hälften är privatägda bolag.

Ett avgörande steg mot en reformerad elmarknad togs 1992. Då delades affärsverket Vattenfall upp. Drift och förvaltning av stamnätet övertogs av det nybildade affärsverket Svenska kraftnät, medan övrig verksamhet bolagiserades inom Vattenfallkoncernen.

År 1996 omreglerades elmarknaden, och handel och produktion skildes från överföringen. Genom att konkurrensutsätta handel och produktion av el kunde resurserna användas mer effektivt och kost- naderna sänkas. Elnäten, som utgjorde naturliga monopol, skulle fort- satt vara prisreglerade.

I dag finns det 311 nätkoncessioner för område och cirka 2 900 nät- koncessioner för linje (juni 2018). Dessa redovisas samlat i redovis- ningsenheter för respektive nätnivå. Antalet redovisningsenheter för lokalnät (REL) är 154 och antalet redovisningsenheter för region- eller transmissionsnät (RER) är 78 stycken.1

Nuanskaffningsvärdet för lokalnäten uppskattades 2016 till 311 mil- jarder kronor och regionnätet till 85 miljarder kronor. År 2014 upp- skattades värdet av transmissionsnätet till drygt 57 miljarder kronor.

1Uppgifter från Ei 5 juni 2018.

62

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

3.4Reglering kopplad till nätkoncessioner

Utöver de syften som direkt framgår av lagen underlättar även reg- lerna statlig kontroll och tillsyn, eftersom samtliga nätinnehavare är registrerade hos nätmyndigheten. Eftersom ellagen i dag endast gäller för koncessionerade nät innebär reglerna även ett ökat skydd för kunderna, eftersom nätföretagens förpliktelser gentemot kunder, in- klusive ellagens specifika bestämmelser till skydd för konsumenter, följer av nätkoncessionen. Det legala monopol som enligt ellagen följer av nätkoncessionen skyddar även investeringarna i elnätet.

Ellagen är skriven så att den endast gäller koncessionspliktiga nät. Alla skyldigheter gentemot kunder, andra marknadsaktörer och det allmänna gäller bara nätkoncessionshavare.

På grund av elnätssystemets specifika egenskaper (grundläggande infrastruktur, monopolistiska strukturer med reglerad prissättning och förutsättning för en väl fungerande konkurrens på den avreglerade delen av elmarknaden) är behovet formaliserat i ellagen. Ett nätföre- tags främsta skyldighet är förstås att upprätta och bibehålla sitt elnät. Därutöver följer med innehav av en nätkoncession följande skyldig- heter enligt ellagen:

1.Nätföretaget svarar för drift, underhåll och utbyggnad av nätet samt att nätet är säkert, tillförlitligt och effektivt, 3 kap. 1 §.

2.Nätverksamheten ska vara juridiskt åtskild från produktion av eller handel med el, 3 kap. 1 a §, och ekonomiskt särredovisad från annan verksamhet, 3 kap. 2 §.

3.Nätföretaget har en skyldighet att ansluta elektriska anläggningar till ledningen eller ledningsnätet, 3 kap. 6–7 §§.

4.Det finns en skyldighet att överföra el för annans räkning samt krav på att överföringen ska vara av god kvalitet och uppfylla krav på leveranssäkerhet, 3 kap. 9–9 a §§ med tillhörande föreskrifter, till exempel 4 kap. 1 § EIFS 2013:12 som anger specifika krav per uttagspunkt.

5.Den överförda elen ska mätas, 3 kap. 10 §.

2Energimarknadsinspektionens föreskrifter och allmänna råd (EIFS 2013:1) om krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet.

63

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

6.Nättarifferna för såväl anslutning som överföring ska vara objek- tiva och icke-diskriminerande (prop. 1993/94:162, s. 157) och vara förenliga med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning 4 kap. 1 §, samt rymmas inom den enligt 5 kap. bestämda intäktsramen.

7.Nätföretaget är skyldigt att betala avbrottsersättning vid avbrott längre än tolv timmar, 10 kap. 9–16 §§, och särskilda skadestånds- regler vid avbrott för konsumenter finns i 11 kap. 8–12 a §.

Vidare finns bestämmelser om bland annat nätföretagets skyldig- heter vid byte av elleverantör i 8 kap. och hantering av klagomål i 11 kap. 10 §. Dessutom följer en omfattande rapporteringsskyldighet till Ei.

Nätföretagens intäkter bestäms av fyraåriga intäktsramar beslutade av Energimarknadsinspektionen. Den samlade intäktsramen för olika reglerperioder har utvecklats enligt tabell 3.2 (Energimarknadsinspek- tionen, 2018).

*Prognos, eftersom samtliga slutliga beslut inte har fattats ännu. Källa: www.ei.se

Med koncessionsinnehavet följer sedan den 1 januari 2018 skatt- skyldighet. Skyldig att betala energiskatt (skattskyldig) är den som i Sverige bland annat är nätinnehavare, 11 kap. 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). Med nätinnehavare avses den som överför elektrisk kraft med stöd av en koncession, 1 kap. 17 § LSE.

Ett strikt krav på nätkoncession för alla starkströmsledningar skulle leda till praktiska problem. Regeringen har därför fått bemyndigande att besluta om undantag. Undantagen från koncessionsplikt finns i

64

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857), IKN-förordningen. Om ett elnät är undan- taget från koncessionsplikt är ellagen inte direkt tillämplig. Därmed faller, åtminstone enligt den nationella lagstiftningen, till exempel skyldigheterna att överföra el för annans räkning, ansluta anläggningar och att tillämpa objektiva och icke-diskriminerande nättariffer. I flera fall är det tillåtet att ha underabonnenter i ett IKN, se 23–31 §§ IKN- förordningen. Dessa kunder skyddas därmed inte av ellagens bestäm- melser och saknar enligt den nationella lagstiftningen flertalet rättig- heter som till exempel möjligheten att byta elleverantör.

Det finns även en dispensregel som innebär att nätmyndigheten i ett enskilt fall kan meddela undantag från kravet på nätkoncession, 2 kap. 4 a §. Den regeln gäller endast ledningar som var i bruk när ellagen trädde i kraft den 1 januari 1998. Enligt förarbetena avser den främst ledningar från järnvägens elledningar till banvaktsstugor, se prop. 1997/98:136 s. 121 f.

3.4.1Intäktsreglering

I ellagen finns det en direkt koppling mellan ett företags innehav av en nätkoncession och en reglering av företagets intäkter för att bedriva nätverksamhet. I ellagen avses med intäktsram de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära från nätverksamheten under en tillsynsperiod, 5 kap. 1 § ellagen. Med en nätkoncession följer således en reglering av nätföretagens intäkter. Nätverksamhet ska ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet, 3 kap. 2 §. Redovisning av nätverksamhet som grundas på nätkoncession för område ska avse varje område för sig. Nätmyndigheten ska dock besluta att en nätkoncessionshavares samtliga områden som ligger geografiskt nära varandra ska redovisas samlat, om inte områdena sammantaget utgör en för nätverksamhet olämplig enhet, 3 kap. 3 §. I områden som redovisas samlat ska en enhetlig nättariff tillämpas från den dag som nätmyndigheten anger i beslutet. Den dagen får inte infalla senare än fem år från beslutet om samlad redovisning eller beslutet om ändring av ett sådant beslut, 4 kap. 4 §.

65

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

3.4.2Nättariffens utformning på olika nätnivåer

Med nättariff avses avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät, 1 kap. 5 § ellagen. Nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Nätföretaget ska utforma nättarifferna på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning, 4 kap. 1 § första stycket. År 2019 infördes regler som innebär att man under vissa förutsättningar får frångå bestämmelserna om enhetlig nättariff om det behövs för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet, 4 kap. 3–4 b §§.

Nättariffer för överföring av el ska även utformas så, att betald an- slutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet, med undantag för utlandsförbindelserna, 4 kap. 2 § första stycket.

Det finns också särskilda bestämmelser som innebär att mindre produktionsanläggningar är undantagna från stora delar av nättariffen, 4 kap. 10 §.

Kopplingen mellan koncessionsform och hur nätverksamheten ska redovisas och tariffsättas redovisas nedan.

Lokalnät

Samtliga nät som omfattas av nätkoncession för område samt led- ningar som omfattas av nätkoncession för linje om ledningen orga- nisatoriskt, tekniskt och funktionellt ingår i ett nät som innehas med stöd av nätkoncession för område och helt eller delvis är beläget inom koncessionsområdet ska redovisas som lokalnät och tariffsättas i en- lighet med reglerna om nättariffer för överföring av el för område, 3 kap. 3 a § ellagen. Det innebär att nättariffen inte får utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. En enhetlig nättariff ska tillämpas i samredovisade områden.

Regionnät

Ledningar som omfattas av nätkoncession för linje och som inte ingår i lokalnät eller transmissionsnät ska redovisas som regionnät och tariff- sättas i enlighet med ellagens regler om nättariffer för överföring av el på en regionledning, 1 kap. 4 a § andra stycket och 3 kap. 3 a § andra

66

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

stycket ellagen. Nättariffen för överföring av el på varje spännings- nivå får inte utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till en annan nätkoncessions- havares ledning som omfattas av nätkoncession för linje. Motsvarande gäller inte inmatningspunkter. Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning ska utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedel- bart före transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformer- ingen. På en regionledning ska inom varje normalt spänningsinter- vall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respek- tive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på transmissionsnät och på andra regionledningar ska dock beaktas samlat endast för nätkoncessions- havarens samtliga regionledningar inom en och samma region, 4 kap. 5 och 8 §§.

Transmissionsnät

På ett transmissionsnät får nättariffen för överföring av el utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslut- ningspunkt finns, 4 kap. 9 § ellagen.

3.5Bygga nya ledningar och stationer

Processen att bygga nya elnätsledningar och stationer består av många olika moment varav en del är lagreglerade, andra inte. Hur lång tid processen tar beror på en mängd faktorer: Storlek och omfattning på projektet, vilken typ av nätkoncession som krävs, kontakter och avtal med markägare, alternativa lösningar, vilken miljöpåverkan projektet innebär etcetera. Det kan i dag ta lång tid, cirka tio år, från det att behovet av en transmissions- eller regionledning konstateras tills den nya ledningen kan tas i drift. Prövningen av ansökan om nätkoncession tar cirka två till tre år i mitten av den tiden, för trans- missionsnätet något år längre. I kommande avsnitt beskrivs regel- verket och de krav det ställer. Processen beskrivs översiktligt utifrån mycket stora projekt med många olika aktörer berörda.

67

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

3.5.1Gällande rätt

De närmare förutsättningarna för att meddela tillstånd för kraftled- ningar framgår av ellagen, elförordningen (2013:208) och miljöbalken (MB).

Den som har nätkoncession för område har i princip ensamrätt att inom det området bygga och använda ledningar upp till och med den högsta tillåtna spänningen för området. För ledningar över den högsta tillåtna spänningsnivån krävs nätkoncession för linje. En nät- koncession för område får inte sammanfalla med en annan nätkon- cession för område, 2 kap. 9 § ellagen. Det krävs också särskilda skäl för att någon annan ska få nätkoncession för linje för en ledning med en spänning som understiger den för området högsta tillåtna, 2 kap. 7 §. En nätkoncession ska enligt huvudregeln gälla tills vidare, men en nätkoncession för linje får begränsas till att gälla för en viss tid om nätföretaget begär det eller om det annars finns särskilda skäl.

De närmare förutsättningarna för att meddela tillstånd framgår av

2kap. 6–10 §§ ellagen. Av dessa bestämmelser kan fyra syften med koncessionsreglerna utläsas.

1.Anläggningen ska vara lämplig ur allmän synpunkt, 2 kap. 6–7 §§.

2.Nätkoncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestäm- melser och ska ta vederbörlig hänsyn till miljön, 2 kap. 8–8 a §§.

3.Området som omfattas av en nätkoncession för området ska ut- göra en lämplig enhet, 2 kap. 9 §.

4.Nätkoncessionshavaren ska vara lämplig, 2 kap. 10 §.

En nätkoncession ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Tillståndet ska också förenas med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller som behövs för att i övrigt skydda män- niskors hälsa och miljön mot skador eller olägenheter, 2 kap. 11 §.

3.5.2Anläggningens lämplighet

Ellagen innehåller en bestämmelse om att anläggningen ska vara lämp- lig ur allmän synpunkt. Detta tillämpas i praktiken som att det måste finnas ett uttryckligt behov av ledningen. Det saknas däremot närmare

68

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

bestämmelser i lag eller förordning om hur denna prövning ska gå till och vilka aspekter som ska vägas in i bedömningen, till exempel sam- hällsekonomiska effekter.

3.5.3Relevant miljöhänsyn

En nätkoncession för linje får inte strida mot en detaljplan eller om- rådesbestämmelse. Mindre avvikelser får dock ske om det inte mot- verkar syftet med planen eller bestämmelserna, 2 kap. 8 § ellagen.

Att nätkoncessionen i övrigt tar vederbörlig hänsyn till miljön säker- ställs genom att en ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Innan en MKB och tillstånds- ansökan upprättas ska nätföretaget samråda med de som berörs av den planerade ledningen. Vid prövningen ska sedan miljöbalkens all- männa hänsynsregler (2 kap.), allmänna och särskilda hushållnings- bestämmelser (3–4 kap.) samt miljökvalitetsnormer (5 kap. 3–5 och 15 §§) tillämpas. Nätföretaget ska, i den utsträckning det inte kan anses orimligt, skaffa sig den kunskap och vidta de försiktighets- åtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet. Nätföretaget ska också använda bästa möjliga teknik och välja den plats som är lämplig med hänsyn till att ända- målet med nätverksamheten ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

Länsstyrelsen avgör i ett särskilt beslut om det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att bygga och använda ledningen. Något beslut behövs inte om det direkt av förordning följer att betydande miljöpåverkan ska antas eller om sökanden själv bedömer att så är fallet. Om en betydande miljöpåverkan kan antas ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ MB. Om en betydande miljöpåverkan inte kan antas ska en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram.

3.5.4Koncessionsområdets lämplighet

För en nätkoncession för område krävs att området utgör en lämplig enhet. Nätkoncession får inte meddelas för ett område som helt eller del- vis sammanfaller med ett annat koncessionsområde, 2 kap. 9 § ellagen.

69

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

3.5.5Koncessionshavarens lämplighet

Nätkoncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för en utlandsförbin- delse får beviljas och innehas endast av ett transmissionsnätsföretag eller en juridisk person där ett sådant företag har ett bestämmande inflytande, till exempel ett bolag som samägs av Svenska kraftnät och en utländsk aktör. Nätkoncession får dock beviljas andra om led- ningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet, 2 kap. 10 § ellagen.

3.5.6Nätutvecklingsprocessen för linje

Utredningen har som underlag fått in scheman över olika projekt- processer från Vattenfall Eldistribution AB. Schemat för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje avser enligt Vattenfall ett komplext, men inte ovanligt, ärende. Exemplet visar en total tid på ganska exakt tio år utöver den interna nätutredningen. De olika skedena behandlas sammanfattningsvis nedan. Flera delar är beroende av varandra på olika sätt, medan andra delar sker parallellt med varandra.

Nätutredning

Den initiala nätutredningen sker helt internt och ligger utanför tid- schemat. I exemplet är det angivet till ett år, men det kan enligt Vatten- fall ta allt mellan en vecka och tre år.

Samråd och ta fram ansökan

Denna del av processen består av ett antal på varandra följande moment. Samrådsprocessen och innehållet i MKB följer av bestämmelserna i 6 kap. MB. Alternativa stråk och utföranden tas fram och utgör underlag för handlingar till samråd. Undersökningssamråd genomförs där i det fall det inte redan är givet att verksamheten antas medföra betydande miljöpåverkan. Efter undersökningssamrådet ska en sam- rådsredogörelse sammanställas och den utgör grund för länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan. Därefter kan avgränsningssam- råd och miljöinventeringar genomföras, som i sin tur ligger till grund

70

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

för sammanställning av en MKB och ansökan. Under samrådsskedet sker också kontakt med berörda markägare. Totalt sett kan denna del av processen ta två till tre år.

Prövning hos myndighet och domstol

Ei:s handläggning beskrivs nedan. Beslutet kan sedan överklagas till mark- och miljödomstol, MMD. Prövningen hos myndigheten kan ta ett drygt år, medan överklagningsprocessen tar ett halvår. Domen från MMD kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD). För prövning i MÖD krävs prövningstillstånd.

Ledningsrätt

När beslutet vunnit laga kraft inleds ledningsrättsprocessen. Lednings- rättsdelen är i Vattenfalls exempel angiven till två år.

Projektering, rättigheter, tillstånd och dispenser

Parallellt med prövningen i MMD och ledningsrättsförfarandet finns ett flertal i huvudsak parallella aktiviteter angivna. Dessa är utspridda över en period på cirka 90 veckor, men ingen enskild aktivitet är angiven till mer än 50 veckor. Det handlar om markupplåtelseavtal, detaljprojektering, samråd och tillstånd enligt kulturmiljölagen, miljö- åtgärdsplan samt tillstånd eller dispens avseende strandskydd, biotop- skydd, reservat och vattenverksamhet.

Entreprenad

Hela entreprenaddelen är angiven till drygt fyra år. Det är dock den del som börjar med upphandling som är beroende av att lednings- rättsdelen är klar. Den huvudsakliga delen av tiden, drygt två år, be- står av fältarbete.

71

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

3.5.7Nätutvecklingsprocessen för ledning inom område

Även processen för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för område visar flera olika delar som på olika sätt är beroende av varandra. Några delar sker parallellt med varandra. Den totala proces- sen blir i detta fall totalt fyra år, där projektering tar tre år och entre- prenaden cirka ett år.

3.5.8Nätutvecklingsprocessen för transformatorstation

Att bygga en transformatorstation kan i många fall göras inom ramen för befintlig koncession. Processen sträcker sig över drygt fyra år. Förstudie och säkring av mark tar längst tid i detta fall, drygt två år.

3.5.9Prövning av koncessionsansökan

Det är nätmyndigheten, det vill säga Ei, som prövar ansökningar om att bygga och använda kraftledningar. Undantag gäller beträffande ut- landsförbindelser, som ska prövas av regeringen. Motsvarande gäller om det i ärendet finns en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen. Regeringen får också pröva sådana frågor om nätkoncession som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten begär det. Men även i dessa fall ska Ei bereda ansökan och i ett eget yttrande föreslå hur regeringen ska besluta.

Vad en ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla framgår av 5 och 6 §§ elförordningen. En ansökan ska vara skriftlig och ges in till nätmyndigheten.

När Ei får in en ansökan om nätkoncession granskas ansökan och myndigheten begär eventuellt komplettering. Det är mycket vanligt att ett ärende måste kompletteras med vissa handlingar eller upp- gifter. Ei strävar efter att ha en komplett ansökan innan ärendet går ut på remiss. I remissrundan kan det dock komma fram information som gör att ansökan måste kompletteras ytterligare.

När Ei bedömer att ansökan formellt är komplett skickar Ei den på remiss. Obligatoriska remissinstanser är markägare, berörda kom- muner, länsstyrelser i berörda län, Försvarsmakten, innehavare av nätkoncession som berörs av ansökan och övriga berörda tillsyns- myndigheter. Efter remittering och därav följande kommunicering

72

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

med parterna, ska ärendet slutberedas av Ei. När eventuella resterande frågor är utredda kan Ei fatta beslut.

Ei:s beslut om nätkoncession får överklagas till MMD. Om an- sökan avser en ledning som ingår i ett transmissionsnät kan Ei:s be- slut överklagas till regeringen.

Ärenden som gäller utlandsförbindelser får inte avgöras av Ei. I dessa ärenden bereder Ei ansökan och skickar sedan den till reger- ingen, som fattar beslut.

Handläggningstiden för de koncessionsansökningar som lämnas in till Ei gällande nya nätkoncessioner för linje samt ansökningar om förlängning av befintliga nätkoncessioner är för närvarande ett år i genomsnitt, men längre för transmissionsledningar.

Utöver nätkoncessionen kan det krävas olika tillstånd av läns- styrelsen såsom Natura 2000-prövning, dispens från biotopskydd, artskydd eller reservatsföreskrifter samt prövning av eventuell vatten- verksamhet. Samråd enligt 12 kap. 6 § MB kan också vara aktuellt. Även kommunala tillstånd kan behövas. Dessa prövningar kan till vissa delar ske parallellt med koncessionsprövningen.

Koncessionsbeslutet är prejudicerande för ledningsrätt enligt 11 § och 12 § andra stycket ledningsrättslagen (1973:1144).

3.6Framtidens utmaningar för elnätet

Politiskt har det funnits en vilja att driva på utbyggnaden av förnybar el i Sverige. Sedan 2003 finns elcertifikatsystemet och under 2018 antogs ett nytt energipolitiskt mål. Målet är 100 procent förnybar elproduktion år 2040. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som för- bjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Det finns dessutom bland annat ett mål att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010. Målet kan leda till en ökad andel elfordon i samhället. I tillägg finns i dagsläget stora stöd till förnybar, småskaligt producerad el, som till exempel solceller, liksom till elbilar, laddinfrastruktur och lagring. Samtidigt blir den nya tekniken allt billigare. Utvecklingen går därför tydligt mot mer decentraliserad, väderberoende produktion och användning.

Inriktningen för Sveriges energipolitik behandlas i prop. 2017/18:228 Energipolitikens inriktning. Av propositionen framgår att den svenska

73

Elnätet i Sverige

SOU 2019:30

energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energi- samarbetet i EU. Politiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Energipolitiken ska således skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett eko- logiskt hållbart samhälle. Utöver förnybarhetsmålet om 100 procent förnybar elproduktion 2040 ska Sverige år 2030 ha 50 procent effek- tivare energianvändning jämfört med 2005, uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). Överförings- kapaciteten inom Sverige och mellan Sverige och grannländerna ska öka. Sverige ska driva på i EU för ökad sammankoppling mellan och inom länder. Regelverken kring elnäten bör utvecklas för att säker- ställa skäliga tariffer för kundkollektivet. Regelverken bör ständigt utvecklas för att säkerställa att en nödvändig utbyggnad av nätinfra- strukturen sker på alla nivåer på ett kostnadseffektivt sätt, att elnäten är möjliggörare för nya produkter och tjänster samt att de inte mot- verkar samhällsekonomiskt effektiva investeringar i ny elproduk- tion. Nätägarrollen kan behöva ges ett vidgat innehåll för att fullt ut ta till vara de nyttor som smarta nät, energilagring och efterfråge- flexibilitet kan bidra med för elsystemet. Vidare bör nätföretagens roll som delsystemoperatörer i förhållande till Svenska kraftnäts system- ansvar klargöras.

Det svenska elnätet på de högre spänningsnivåerna är i dag rela- tivt ålderstiget. Det byggdes för att överföra storskalig och planerbar kraft över långa avstånd för att balansera en förbrukning som varie- rade med temperaturen och dygnets timmar enligt ett relativt förut- sägbart mönster. Förutsägbarheten gjorde att det gick att dimensio- nera överförings- och produktionskapaciteten så att det kunde klara nästan alla tänkbara situationer.

Mer decentraliserad, småskalig och väderberoende elproduktion nära en förbrukning som kan komma att uppvisa nya konsumtions- mönster ställer elnätet inför en ny situation och det finns skäl att ompröva det gamla synsättet vid planering och drift av nätet. Fram- växten av ett smartare nät med ökad observerbarhet avseende nätets status samt lokala flexibilitetsresurser förväntas leda till att nätägar- rollen på framför allt de lägre spänningsnivåerna ändras i framtiden,

74

SOU 2019:30

Elnätet i Sverige

där lokal- och regionnätsoperatörerna får tillgång till mer kostnads- effektiva verktyg än investeringar i förstärkt överföringskapacitet för att hantera tillfälliga flaskhalsar (Meeus & Glachant, 2018).

Samtidigt finns det skäl att bygga bort systematiska och varaktiga flaskhalsar för ökad marknadsintegration mellan elområden och mellan länder samt anpassning till den pågående urbaniseringen i kombina- tion med nya elintensiva industrier som ofta vill etablera sig i anslut- ning till städerna. Det förs därför en diskussion om behovet av ökade investeringar, samtidigt som det finns en diskussion om risken att nätföretagen överprissätter överföringstjänsterna.

Nätkoncessionerna, det vill säga tillstånden för att bygga och an- vända ledningar i elnätet, är en pusselbit i denna ekvation eftersom nätkoncessionen är en förutsättning för de flesta investeringar i el- nätet. Ett av syftena med koncessionsprövningen är att säkerställa att den planerade investeringen är nödvändig och samhällsekonomiskt motiverad. Nätkoncessionen ger nätföretaget vissa rättigheter och skyldigheter, som kan behöva anpassas för att svara upp mot sam- hälleliga intressen.

Regelverket om nätkoncessioner måste därför ses över och, om nödvändigt, förändras på ett sätt som kan hantera såväl befintliga som nya nät, inklusive förstärkningar och reinvesteringar, för att möta framtidens behov. Regelöversynen bör ha som syfte att åstadkomma en smidigare nätutvecklingsprocess och mer ändamålsenlig prövning, samtidigt som möjligheten att hålla ordning på ledningarna kvarstår.

Även reglerna om IKN måste anpassas efter nya förutsättningar, bland annat en utveckling mot mer decentraliserad produktion.

75

4Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

4.1Inledning

Elnätet har stor betydelse som grundläggande infrastruktur. För att kostnaderna för elnätet och påverkan på miljön inte ska bli onödigt stora måste utbyggnad och drift ske på ett strukturerat sätt. Vi har inom utredningen diskuterat vilka behov det finns för samhället av att reglera byggande och drift av elnät på olika nivåer och i olika tillämpningar. Även enskildas rättigheter och möjlighet att påverka beslut måste beaktas. Redan tidigt i utredningen har vi konstaterat att det behövs prövning och reglering även i fortsättningen, men att reglerna behöver förändras. Den nuvarande tillståndsprocessen upp- fattas av många aktörer som alltför omständlig och att den tar för lång tid. I vissa fall används tid och resurser till prövning och regler- ing som inte behövs för att säkerställa rätt skydd för samhälleliga intressen. Det kan till exempel vara omfattande beskrivningar av miljökonsekvenser i ärenden där länsstyrelsen bedömt att projektet inte kan anses innebära betydande miljöpåverkan eller krav på åt- skillnad och redovisning för nätföretag som inte har externa kunder. Utredaren ska därför lämna förslag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och förbättrar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljöskydd påverkas negativt.

Energimarknaden är under ett hårt omställningstryck. Storstads- regionerna växer kraftigt samtidigt som elnätet i vissa delar börjar bli ålderstiget. Energi- och klimatpolitiska beslut leder till en förväntad ökning av förnybar väderberoende och decentraliserad elproduktion. Samtidigt växer nya konsumtionsmönster fram, till exempel ladd- infrastruktur. Sveriges produktion av el med låg klimatpåverkan attra- herar nya elkrävande verksamheter och ger möjlighet till konvertering

77

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

till industriprocesser. Teknikutvecklingen går snabbt och digitaliser- ingen ger nya möjligheter att utnyttja till exempel lager och för- brukarflexibilitet som alternativ till ökad överföringskapacitet för att hantera temporära flaskhalsar i nätet. Det kommer ändå att finnas ett behov av att bygga nya elledningar på alla spänningsnivåer som behöver hanteras. Reglerna om prövning och administration bör utformas så att de möjliggör omställningen till mer förnybar elproduktion, utan att kostnaderna för samhället, med särskilt fokus på enskilda kunder, blir större än nödvändigt. Vi har därför granskat reglerna om undan- tag från koncessionsplikt, behovet av reglering och administration av ledningar som redan är byggda samt gjort en översyn om det är möjligt att förenkla koncessionsprövningen i vissa enklare fall.

Nuvarande regler om undantag från koncessionsplikten behöver förenklas så att de anpassas till dagens och framtidens behov. Det övergripande syftet med undantagsreglerna är att förenkla byggande av ledningar och nät som har en obetydlig påverkan på miljön, el- marknaden och elnätet.

Det finns möjligheter att lätta på kraven som i dag gäller alla led- ningar som har nätkoncession. Till exempel finns det inte behov av intäktsreglering och åtskillnadsregler för ledningar som inte har ex- terna kunder. Å andra sidan kan det ibland finnas behov av att reglera vissa aspekter även inom nät som inte behöver koncession.

Vi har slutligen tagit vara på erfarenheter från nätmyndigheten och energiaktörerna som sett möjligheter att förenkla och anpassa prövningen och administrationen i vissa situationer till vad som är ändamålsenligt. Inriktningen är att samhällets resurser ska läggas på tillståndsprövning av de ledningar som verkligen har en påverkan på elnätet, miljön och för enskilda så att resurserna används effektivt.

4.2Koncessionsplikten och koncessionsformerna behålls

Bedömning: Den generella koncessionsplikten för starkströms- ledningar bör behållas, likaså indelningen i nätkoncessioner för område och linje.

78

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Att bygga elnät tar stora resurser i anspråk – både i termer av mark- användning och långlivade kapitalkostnader. Det anses i allmänhet inte vara samhällsekonomiskt motiverat att konkurrensutsätta över- föring av el och öppna upp för möjligheten att ha parallella elledningar från olika aktörer. Detta eftersom styckkostnaden per kilowattimme för det samlade överförföringsbehovet då skulle öka. Elnätsverksam- heten karakteriseras därmed av ett naturligt monopol. Nätkonces- sionerna innebär att verksamheten har ett legalt monopol att verka inom ett avgränsat geografiskt område eller på en viss spänningsnivå. Monopolet möjliggör att företaget kan realisera de skalfördelar som finns i verksamheten. Koncessionsplikten innebär även en möjlighet att pröva nätföretagets lämplighet att bedriva nätverksamhet. Se konsekvensanalysen i kapitel 10 för en utförligare analys.

En nätkoncession för linje innebär att ett nätföretag ges tillstånd att bygga och använda en transmissionsledning, en regionledning eller en ledning inom ett lokalnät. En nätkoncession för område innebär att ett nätföretag inom ett avgränsat område i princip ges ensamrätt på att bygga och använda ledningar inom ett lokalnät upp till en viss spänningsnivå för överföring av el. Tillståndsprövningen görs av Energimarknadsinspektionen (Ei) och beskrivs i kapitel 5.

Eftersom elnät är en verksamhet med större eller mindre påverkan på miljön ska den även miljöprövas. Detta sker till stor del genom att ellagen (1997:857) anger vilka bestämmelser i miljöbalken (MB) som ska tillämpas i koncessionsprövningen. Miljöbalken gäller också parallellt med ellagen.

4.2.1Nätkoncession för område

Hela Sverige är med några få undantag indelat i områden som täcks av nätkoncessioner för område som gäller tills vidare. I dagsläget finns 150–160 företag som bedriver eldistribution med stöd av nät- koncession för område. Antalet nätområden är betydligt större efter- som ett antal nätföretag bedriver verksamhet i flera nätområden. Nya ansökningar av nätkoncession för område kommer att vara ytterst sällsynta i framtiden med nuvarande system. Till frågan om samredovisning av flera nätområden återkommer vi i kapitel 7.

Befintliga nätkoncessioner för område har varierande villkor när det gäller högsta spänning. Vanligt är att koncessioner för lokalnät

79

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

går upp till 20 kilovolt (kV). Några områden har koncessioner upp till 40 kV (till exempel Jämtkraft Elnät AB) eller 70 kV (Gotlands Elnät AB). Ellevios nät i Stockholm stad sträcker sig ända upp till 110 kV för markkabel. Ansökning om höjning av spänningsnivån kan ske och behandlas i så fall som en ny koncessionsansökan.

Värt att påminna om är att miljöbalken gäller parallellt med ellagen och är tillämplig när nya ledningar byggs med stöd av nätkoncession för område. Även om det inte sker en miljöprövning i ett koncessions- beslut kan det krävas olika tillstånd av länsstyrelsen såsom Natura 2000-prövning, dispens från biotopskydd, artskydd eller reservats- föreskrifter samt prövning av eventuell vattenverksamhet. Samråd enligt 12 kap. 6 § MB kan också vara aktuellt. Även kommunala till- stånd kan behövas. Det är av stor vikt att det förberedande arbetet genomförs så noggrant som möjligt och att de som utför det har goda kunskaper.

Den som har nätkoncession för område ges ensamrätt på elöver- föringen i ett område på sin spänningsnivå i syfte att förhindra in- effektivt inträde av nya nätföretag på marknaden. Genom ett konces- sionsförfarande ges nätföretaget ett legalt monopol. För att undvika att nätföretagen missbrukar sin marknadsmakt har nätföretagen ålagts en rad skyldigheter som beskrivs i 3 kap. ellagen. Regleringen av nät- tariffer beskrivs i 4 kap. ellagen. Nättariffer får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Det är ett krav som kan ha betydelse för behovet av att upprätthålla ett legalt monopol för överföring av el. Regler som bestämmer nätföretagens tillåtna intäktsram beskrivs i 5 kap. ellagen.

4.2.2Nätkoncession för linje

Processen för nätkoncession för linje innebär att den planerade led- ningen prövas både med hänsyn till den allmänna lämpligheten och ledningens miljöpåverkan. Den kommande framställningen handlar i första hand om prövningen för nätkoncession för linje. I tillämpliga delar berör det även nätkoncession för område.

En nätkoncession har också andra funktioner, såsom att den ligger till grund dels för tvångsrätt, dels för reglering enligt ellagen. Nät- koncession som grund för tvångsrätt är ett instrument som ger inne-

80

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

havaren av nätkoncession (allmänintresset) en stark position gent- emot markägare (enskilda intressen). Nätkoncessioner som grund för reglering är ibland ändamålsenligt, ibland inte.

4.3Undantagen från koncessionsplikt

och möjligheterna till dispens bör utökas

Syftet med koncessionsplikten är att säkerställa att utbyggnaden av elnätet inte är samhällsekonomiskt olönsam. Koncessionsplikten möjliggör också för större ledningar en prövning av anläggningens miljöeffekter ur ett helhetsperspektiv. Alltsedan ellagstiftningen in- fördes i Sverige har det dock funnits undantag från koncessions- plikten, det vill säga situationer där syftena bakom lagstiftningen inte har ansetts vara tillräckligt starka för att nätkoncession ska krävas. Det finns i dag två slags undantag från koncessionsplikten. Det ena är generella undantag genom förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857), IKN-förord- ningen. Det andra är enskilda tidsbegränsade dispenser för ledningar som var i bruk den 1 januari 1998 (”banvaktsstugeundantaget”).

För att få ett regelverk som är lämpat att möta framtida behov föreslår vi att undantagen fastställs i nätmyndighetens föreskrifter i stället för i förordning. Föreskrifterna kan sedan kompletteras med en handbok.

De generella undantagen kan aldrig bli heltäckande. Vi föreslår därför att nätmyndigheten i ett enskilt fall ska kunna ge dispens från koncessionsplikten om särskilda skäl finns. Sammantaget innebär detta en ökad flexibilitet och möjlighet att bygga och använda en ledning utan stöd av nätkoncession om det är lämpligt. Samtidigt tas möjligheten att begära ett bindande besked bort.

4.3.1Översyn av de generella undantagen från koncessionsplikt

Förslag: Nätmyndigheten får bemyndigande att i föreskrifter fast- ställa undantag från kravet på nätkoncession.

81

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Regelverket om undantag från koncessionsplikt bör kunna utvecklas och förtydligas över tid allteftersom förutsättningarna förändras. Nya tekniker utvecklas och nya behov uppstår samtidigt som förutsätt- ningarna för att bedriva nätverksamhet förändras. Detta leder till situationer där koncessionsplikten kan verka hämmande för sam- hällsutvecklingen samtidigt som den inte längre fyller något tydligt skyddsbehov för lokalnätsägaren. Ett sådant exempel är elektrifier- ingen av fordonsflottan.

Vi anser därför att det är lämpligt att regelverket läggs i föreskrifter beslutade av nätmyndigheten i stället för i en förordning beslutad av regeringen. Det är generellt sett enklare för en myndighet att ändra en föreskrift än för regeringen att ändra en förordning. På så sätt kan regelverket enkelt utvecklas med hänsyn till nya omständigheter, till exempel teknisk utveckling. Föreskrifterna kan sedan kompletteras med allmänna råd.

Det är samtidigt viktigt att regelverket i stort är förutsägbart och stabilt över en längre tid. Både nätföretagen och de som bygger nät utan nätkoncession har både rätt till och behov av att veta vilka regler som gäller, bland annat för att kunna fatta korrekta investerings- beslut. Bemyndigandet från regeringen till nätmyndigheten bör där- för avgränsas så att föreskrifternas tillämpningsområde i stort kom- mer att motsvara dagens förordning. Vårt förslag är att undantagen endast ska få avse anläggningar inom vissa bestämda områden eller med en specifik funktion. Detta motsvarar förordningens nuvarande indelning i 5–19 §§ respektive 20–22 b §§. Vidare bör det föreskrivas att ett undantags inverkan på elmarknadens funktion särskilt ska beaktas, jämför förslaget om dispens i avsnitt 4.3.2.

Vi har identifierat behov av några förändringar i sak:

Undantaget för produktionsnät bör förtydligas och utvidgas.

Det bör övervägas ett undantag som möjliggör överföring av för- nybar elproduktion mellan anläggningar och byggnader, inklusive flerbostadshus. Ett sådant undantag bör samordnas med genom- förandet av reglerna om energigemenskaper.

Undantagen för elanläggningar som avser fordons elbehov eller trafikändamål bör samlas i ett undantag med större tillämpnings- område.

82

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Det bör införas ett undantag för överföring av lokalkraft mellan produktions- och överföringsanläggningar.

Det bör tydliggöras vad som avses med överföring för egen re- spektive annans räkning.

Det bör tydliggöras i vilken utsträckning även anslutningsledningar mellan det koncessionerade och det icke koncessionerade näten omfattas av undantag från koncessionsplikt.

För att göra dessa förslag oberoende av förslaget om vidaredelegation till nätmyndigheten lämnar vi färdiga författningsförslag i respektive avsnitt. Dessa förslag kan ligga till grund för förordningsändringar om förslaget om vidaredelegation inte genomförs.

Icke koncessionspliktiga nät

Reglerna om icke koncessionspliktiga nät (IKN) innebär en betydligt enklare tillvaro för dess innehavare än för innehavarna av konces- sionspliktiga nät. De slipper ellagens krav på miljöprövning och re- glering och de kan fritt välja mellan att använda nätmonopolens eller egen infrastruktur för att lösa hela eller delar av sitt effektbehov.

Imånga fall kan det vara motiverat, eftersom de sällan har stor miljö- påverkan eller anslutna kunder. Reglerna verkar i stora delar fungera tämligen väl, men behöver förenklas.

Dagens regelverk underlättar för ledningar där det uppenbarligen inte finns några allmänna intressen att skydda som är kopplade till ellagens krav på nätkoncession. Detta är i många fall helt okontro- versiellt, till exempel inom en byggnad som tillhör samma fastighet eller till kompletteringsbyggnader på en villatomt.

Undantagen är dock i många fall för snäva i förhållande till vad som är ändamålsenligt. Undantagen är inte heller anpassade efter omfat- tande mikroproduktion och smarta nätlösningar. När en privatperson eller industri vill producera sin egen el för direktleverans till hushållet eller verksamheten kan det med gällande regelverk vara nödvändigt att ta fram underlag och ansöka om nätkoncession, trots att ledningen inte är inkopplad på det allmänna elnätet och trots att miljöpåverkan är försumbar. Vidare är många definitioner i IKN-förordningen otyd-

83

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

liga. Kombinationen av onödigt snäva undantag med otydliga defini- tioner leder till rättsosäkerhet och oförutsägbarhet. Det leder även till ineffektiva beslutsprocesser eftersom det medför omfattande admi- nistration med bindande tolkningsbesked.

Reglerna om IKN avser huvudsakligen interna nät med en begrän- sad utbredning som är belägna inom avgränsade områden. Vi tycker att detta i sig är en lämplig ordning. Reglerna bör dock å ena sidan utvidgas, eftersom dagens undantag i många situationer innebär omotiverade begränsningar, å andra sidan skulle dagens definitioner behöva förtydligas, då de i många fall är otydliga. Hanteringen av Trafikverkets matarledningar är ett exempel som aktualiserar båda dessa problem. Ei har även lämnat förslag på ändringar i undantagen i en rapport till regeringen (Energimarknadsinspektionen, R2011:02).

Överföring för annans räkning

Huvudregeln är att överföring för annans räkning inte får ske på ett IKN, 4 § IKN-förordningen. En strikt tillämpning av den regeln skulle medföra stora praktiska problem. Så fort en extern kund etablerar sig inom området för ett internt nät skulle nätinnehavaren omedelbart behöva ansöka om nätkoncession för sitt nät eller också måste den externa kunden ansluta sig till lokalnätet, trots att en fungerande anslutning till det interna nätet redan finns. Detta reser då frågeställningen om innehavaren av ett internt nät, som bedöms lämplig som koncessionshavare ur allmän synpunkt, över huvud taget bör beviljas nätkoncession. Frågan är nämligen om ett internt nät kan bedömas som lämpligt ur allmän synpunkt. Detta är mycket tveksamt eftersom ett bifall till en sådan koncessionsansökan medför att det inom koncessionsområdet bildas ytterligare ett nät som drivs med stöd av nätkoncession men som har en annan innehavare än lokal- nätet.1

Av dessa skäl finns det flera undantag från huvudregeln som sär- skilt anges i IKN-förordningen. Förutsättningen för att få överföra el för annans räkning är att nätet i sin helhet ursprungligen har an- vänts för överföring av el uteslutande för egen räkning, det vill säga det är ett internt nät som har fått externa kunder. Ett exempel är en

1Förordningsmotiv Icke koncessionspliktiga elnät (Fm 2007:1) s. 29.

84

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

industrianläggning som efter outsourcing har flera kunder anslutna till det interna nätet.

I några fall blir dock undantaget från koncessionsplikt menings- löst om nätet inte redan från början får ha externa kunder, till exem- pel i ett flerbostadshus. För att uttrycka detta undantag från undan- taget används i IKN-förordningen formuleringen ”Överföring av el för annans räkning får äga rum på ett elnät som […] och som får användas utan stöd av nätkoncession. Detta gäller även om nätet i sin helhet ursprungligen inte har använts för överföring av el uteslu- tande för egen räkning.” Den faktiska innebörden av formuleringen är att det inte finns någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning. I följande förslag använder vi den förenklade formuleringen.

Utökat undantag för produktionsnät

Bedömning: Ett undantag av följande lydelse bör införas:

Ett internt nät får byggas eller användas utan tillstånd om det, inom ett avgränsat område, dras mellan flera anläggningar för pro- duktion av el som har en gemensam anslutning till elnätet eller från flera anläggningar för produktion av el till en gemensam anslutning till elnätet.

Ett område som omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken för en sådan verksamhet som avses i 21 kap. 13–15 §§ miljöprövnings- förordningen (2013:251) ska alltid anses vara ett avgränsat område enligt första stycket.

Det bör inte finnas någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning.

Vi anser att det bör införas ett utökat undantag för nät inom bland annat vindkraftsparker. Detta för att främja energiomställningen, öka resurseffektiviteten i tillståndshanteringen och minska den administ- rativa bördan. Förslaget innebär också en ökad harmonisering med flera av våra grannländer, vilket främjar konkurrensneutraliteten för branschen.

Sedan IKN-förordningen trädde i kraft 2007 har ett nytt undan- tag för produktionsnät införts, 22 a § IKN-förordningen. Undan- taget gäller nät som förbinder två eller flera elektriska anläggningar

85

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

för produktion, vilka utgör en funktionell enhet. Undantaget tar främst sikte på vindkraft, men kan även beröra andra produktionsanlägg- ningar, till exempel solceller, vågkraft och småskalig vattenkraft.

Det interna nätet inom en vindkraftspark omfattas således i dag av IKN-reglerna, men vid längre avstånd mellan verken blir ledningarna koncessionspliktiga. Samma gäller för anslutningsledningar, åtmin- stone om dessa är längre än avstånden mellan verken. Samtidigt är det generellt sett föga troligt att det är tekniskt lämpligt att ansluta någon utomstående till dessa ledningar. Problematiken för vindkrafts- företagen har beskrivits i skrivelser till utredningen.2 Undantaget bör därför utvidgas till alla ledningar inom ett avgränsat område bakom anslutningspunkten, till exempel om miljöprövningen av ledningarna har skett ihop med miljöprövningen av vindkraftverken.

Dagens undantag omfattar enligt sin ordalydelse inga anslutnings- ledningar, eftersom undantaget gäller för nät som förbinder två eller flera elektriska anläggningar för produktion. I tillämpningen av undan- taget har anslutningsledningar som till sin längd inte överstiger avstån- det mellan två intilliggande anläggningar anses omfattas av undantaget. Sådana kortare anslutningsledningar bör omfattas av ett omarbetat undantag så länge det omfattas av det avgränsade området.

Längre anslutningsledningar bör även fortsättningsvis vara konces- sionspliktiga, men undantagna från all övrig reglering enligt ellagen (anslutningsskyldighet, regler om hur nätverksamheten ska bedrivas, nättariffer, intäktsramar osv.) om inga externa kunder finns, se av- snitt 4.4.1. Däremot kommer direkt tillämplig och tvingande EU- rätt, främst EU-förordningar, att gälla. Miljöprövningen för anslut- ningsledningen bör kunna ske samlat med övriga parken, jfr 2 kap. 8 a § tredje stycket ellagen.

Vi ser inte behov av några förändringar avseende möjligheten att överföra el för annans räkning, som i dag är utan begränsning.

2Svensk Vindenergis skrivelse till Nätkoncessionsutredningen, diarienr Komm2018/00617-22 och Skrivelse från Timra Vind AB till Miljö- och energidepartementet gällande elnätskonces- sion och hinder, Ei:s diarienr 2017-102538 aktbilaga 8.

86

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Nytt undantag för delning av energi

Bedömning: Ett undantag av följande lydelse bör införas:

Ett internt lågspänningsnät för delning av energi får byggas eller användas utan tillstånd

1.inom en egen fastighet, och

2.mellan byggnader och anläggningar som var och en även har en anslutning till en ledning eller ett ledningsnät som används med stöd av nätkoncession.

Det bör inte finnas någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning.

Vi anser att det bör införas ett undantag från koncessionsplikten som underlättar delning av energi, till exempel överföring av lokal förnybar energi eller nyttjande av energilager.

Ledningar för överföring av el mellan flerbostadshus är i dag inte undantagna från kravet på nätkoncession även om byggnaderna har samma ägare och är belägna på samma fastighet. Detta gäller sedan IKN-förordningen trädde i kraft 2007, men överensstämmer med den tillämpning som flera nätföretag hade sedan tidigare.

Sedan IKN-förordningen trädde i kraft 2007 har situationen för- ändrats väsentligt i ett hänseende. Intresset för lokal mikroproduk- tion av el och energilager samt frågan om energigemenskaper aktua- liserar frågan om möjligheten att få bygga och använda elledningar för överföring av lokalproducerad el mellan byggnader inklusive fler- bostadshus. Sådana nät skulle i många fall bli parallella infrastrukturer, om koncessionshavaren har ett nät som binder samman byggnaderna.

Intresset för att bygga egna nät kan säkert till stor del förklaras av det faktum att småskalig elproduktion som inte matas in på det koncessionerade nätet i många fall är undantagen från skatteplikt för energiskatt på el, 11 kap. 2 § lagen (1994:1776) om skatt på energi. Påverkar gör säkert också ellagens regler om nättariffer och anslut- ningsavgifter, eftersom de gör överföring på det koncessionerade nätet till ett dyrare alternativ. Samtidigt ger dessa regler ett incita- ment att inom det interna nätet jämna ut effektuttaget.

Vi tycker att det lämpligaste sättet att möta efterfrågan på egna nät för överföring av lokalproducerad el är att ha en flexiblare regler-

87

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

ing av energibeskattning som på ett bättre sätt möjliggör lokalprodu- cerad el. Tariffreglerna i ellagen skulle också behöva ses över, så att den enskildes kostnader för att ansluta till och använda nätet i större utsträckning ger underlag till en korrekt jämförelse om huruvida det vore lönsamt för den enskilde att köpa el som överförs i befintligt nät eller själv producera och eventuellt överföra elen. En sådan nät- tjänst skulle kunna vara att få använda det koncessionerade nätet till en lägre kostnad om överföringen sker bakom samma transforma- torstation. Vi föreslår att dessa frågor utreds i särskild ordning.

Gällande regelverk och reglerna om energigemenskaper i det nya elmarknadsdirektiv som förväntas antas under 2019 motiverar dock ett nytt undantag. Införandet av ett sådant undantag bör samordnas med genomförandet av reglerna om energigemenskaper. Vår bedöm- ning är att ett internt nät ska få byggas inom ett begränsat område för att till exempel tillvarata förnybar elproduktion.

Vi har övervägt att begränsa det föreslagna undantaget till förny- bar elproduktion från anläggningar som är direkt anslutna till det interna nätet om den förnybara elproduktionen, direkt eller genom lagring, kan tillgodose en inte oväsentlig del av elbehovet hos de an- läggningar som är anslutna till det interna nätet. Vi förordar dock en neutral lösning som även tillåter andra lösningar för att jämna ut belastningen på nätet, till exempel energilager. Begränsningar ligger i stället i det tekniska utförandet, nämligen ett krav på lågspänning som inte kan byggas med för stor utbredning, samt användnings- området, nämligen delning av energi.

En annan möjlig begränsning, som framförts av flera bostadsföre- tag, är fastighetsbegreppet. En avgränsning till en enskild fastighet innebär att avgränsningen av undantaget, till skillnad från flertalet andra undantag, inte skulle vara kopplad till funktion. En sådan av- gränsning kan även motiveras med fastighetsägarens rådighet över egen mark och att anslutning till det koncessionerade nätet ofta anvisas i fastighetsgräns. Vi finner det därför motiverat att tillåta att ett internt lågspänningsnät får anläggas utan nätkoncession inom en egen fastig- het.

En begränsning till en egen fastighet är förmodligen inte tillräck- ligt för att möta framtida behov. Om nätet ska få dras utanför den egna fastigheten bör dock nätet vara begränsat till att vara ett kom- plement till det koncessionerade nätet. Detta för att säkra de en- skilda kundernas möjlighet att välja elleverantör samt att förhindra

88

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

att undantaget leder till att till exempel ett helt villaområde övergår till ett kollektivabonnemang. Det är tänkbart att fastighetsägare vid till exempel ägarbyte vill ställa sig utanför ett gemensamt system. I en sådan situation skulle en ny anslutningsavgift kunna bli kost- sam. Den infrastruktur som redan finns bör kunna användas även fortsättningsvis. Var och en av de byggnader och anläggningar som är anslutna till det interna nätet bör därför ha ett krav på att även ha en anslutning till en ledning eller ett ledningsnät som används med stöd av nätkoncession. Undantaget skulle även kunna användas för inmatning av el till ett enskilt bostadshus från egna produktions- anläggningar.

Det bör inte finnas någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning, det vill säga möjligheterna ska vara desamma som på ett nät inom en byggnad.

Utökat och förenklat undantag för fordons eller en trafikleds elbehov

Bedömning: Ett undantag av följande lydelse bör införas:

Ett internt nät får byggas eller användas utan tillstånd om

1.syftet med ledningarna är att tillgodose elbehovet hos fordon eller en trafikled med tillhörande anläggningar, och

2.ledningarna dras inom trafikleden eller i omedelbar närhet till denna.

Det bör inte finnas någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning om syftet är att tillgodose elbehovet hos fordon eller en trafikled med tillhörande anläggningar.

Vi anser att interna nät bör få byggas eller användas utan tillstånd inom eller i omedelbar närhet till trafikleden för att tillgodose el- behovet hos fordon eller trafikleden med tillhörande anläggningar. Detta innebär en utvidgning och förenkling av motsvarande undan- tag i nuvarande IKN-förordning.

En trafikled är enligt 2 kap. 22 § ellagen området för en allmän väg, enskild väg som hålls öppen för trafik, järnväg, tunnelbana, spårväg eller kanal eller annan sådan vattentrafikled. Trafikleder har behov av tillförsel av el för olika ändamål som belysning, trafikljus, ledningar

89

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

för spårtrafik, bommar vid järnvägsövergångar, slussar och fyrbelys- ning. Ibland drivs trafikverksamheten av samma person som innehar ledningarna. Men starkströmsledningar som försörjer trafikleder med el kan behöva dras långa sträckor. Men eftersom ledningarna bara dras i anslutning till trafikleden innebär det ändå att ledningarna får en begränsad utbredning. Det område inom vilket ledningarna dras är också väl avgränsat. Det föreslagna undantaget från kravet på nät- koncession bör därför inte inverka på koncessionspliktig nätverk- samhet.

I vissa fall innehas ledningarna av någon annan än den som utövar den trafikverksamhet där elen förbrukas. Den som driver spårtrafik och dragit ledningar för driften av denna kan även använda led- ningarna för att föra över el till belysning av busskurer som innehas av ett bussbolag. Det är inte rimligt att den som utövar spårtrafiken och innehar ledningar för driften av denna ska vara tvungen att söka nätkoncession för att föra över el på sina ledningar till belysning av en väntkur som innehas av en annan trafikutövare. Inte heller är det lämpligt med en ordning där väntkuren måste anslutas till det konces- sionspliktiga nätet. Det skulle innebära oproportionerligt stora kost- nader. Ledningar som används för att tillgodose en trafikleds elbehov bör därför undantas från koncessionsplikt oberoende av om led- ningarna används för överföring för egen räkning eller inte. Undan- taget gäller om ledningarna dras inom trafikleden eller i omedelbar anslutning till denna. I detta bör även ingå den situation när två lik- nande trafikleder, till exempel två vägar, ansluter direkt till varandra.

De nuvarande undantag som berörs är:

Trafikled, 13 §.

Trafikområde för spårbunden trafik/trådbuss, 15 §.

Signal, manöver, mätändamål, 21 §.

Belysningsanläggning, 22 §.

Fordons elbehov, laddstolpar, 22 b §.

Till detta kan läggas ett förslag från Energimyndigheten om laddning via belysningsnät.3 Vårt förslag möjliggör den och andra lösningar med laddstolpar genom att överföring av el för annans räkning blir

3Hemställan till Miljö- och energidepartementet daterad den 18 januari 2016, Energimyndig- hetens diarienr 2015-4419.

90

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

möjlig även om nätet i sin helhet ursprungligen inte har använts för överföring av el för egen räkning. Inom sådana områden lär nätet oftast användas för överföring av el till externa kunder redan från början. I dag är överföring av el för annans räkning endast tillåten på lågspänningsnät som huvudsakligen är avsett för fordons elbehov, även om överföring av el för annans räkning sker i stor uträckning till bland annat spårbunden trafik. Vi anser det därför ändamålsenligt att ta bort denna begränsning i rätten att överföra el för annans räkning.

En särskild fråga som lyfts inom utredningen är de av Trafik- verkets matarledningar till järnvägsnätet som är att betrakta som an- slutningsledningar till trafikleden. De får därmed anses omfattas av nätmyndighetens föreslagna föreskriftsrätt.

Det föreslagna undantaget berör i många fall tekniska infrastruk- turer som på många sätt skiljer sig från de som ellagen i övrigt regle- rar. Samtidigt kan de komma att ha många användare i takt med att vägtrafiken elektrifieras i ökad omfattning. Exempel på sådana an- läggningar är Energimyndighetens förslag om laddning av elfordon via belysningsanläggningar samt en förväntad framväxt av elvägar. Elsäkerhetsverket har lämnat ett förslag om att elvägar ska omfattas av undantag från koncessionsplikt.4 Några principiella utgångspunkter för dessa fall är:

1.Flexibilitet: Frånvaron av detaljreglering möjliggör att det går att ta betalt utifrån vad det kostar.

2.Miljöprövningen kan göras samlat med vägen, och även om den inte gör det, innebär det inte att miljöprövningen uteblir.

3.Mark- och miljöintrång: Det finns inga stora framkomlighets- problem kopplat eftersom ledningarna samordnas med vägar.

Ellagens reglering av avgifter och villkor är anpassad för stationära in- och utmatningspunkter och långvariga avtalsförhållanden mellan aktörer. Det är därför troligen mindre lämpligt att hantera regler- ingen av elvägar inom ramen för nuvarande ellagstiftning. Med detta är det inte sagt att det inte behövs någon form av prisreglering. Till detta kommer övriga regelverk som är tillämpliga, bland annat elsäker- hetsbestämmelser. Därtill kommer även frågan om energiskatt som numera är kopplad till nätkoncession. Sammantaget bedömer vi att

4Elsäkerhetsverkets rapport Elsäkerhet och elektrisk infrastruktur för transportsektorn, diarie- nr 17EV372 (2017).

91

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

hela regelverket kring elvägar och behovet av regleringen av dessa bör tas om hand av en särskild utredning och behandlas i ett sammanhang.

Nytt undantag för lokalkraftförsörjning

Bedömning: Ett undantag av följande lydelse bör införas:

Ett internt nät får byggas eller användas utan tillstånd för överför- ing av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överförings- anläggningar.

Det bör inte finnas någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning.

Vi anser att överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar bör få ske utan krav på nätkoncession även om anläggningarna har olika innehavare.

Svenska kraftnät har inom utredningen framfört behovet av ett undantag från koncessionsplikt för ledningar som används för över- föring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överförings- anläggningar.

Inom en kraftstation eller överföringsanläggning matas inte sällan lokalkraft, till exempel från oklindningen på en krafttransformator eller från lokalnätet om sådant finns i nära anslutning till anlägg- ningen. Om fler än en anläggningsägare finns inom anläggningen, till exempel en elproducent och ett nätföretag, är det mest ändamåls- enligt och kostnadseffektivt att huvudmannen försörjer den andra parten med lokalkraft för dennes hjälpsystem. Alternativet är att den andra parten måste införskaffa ett eget nätabonnemang från lokal- nätet. Historiskt har ofta kraftstationers och överföringsanläggningars hjälpsystem varit sambyggda, men genom att det numera görs åt- skillnad på olika ägares anläggningar och även etableras på olika an- gränsande fastigheter innebär det att överföringen till lokalkraften inte kan samutnyttjas enligt befintligt regelverk. För att undantaget ska vara meningsfullt bör det inte finnas någon begränsning i rätten att överföra el för annans räkning.

92

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Oklarheter i befintliga undantag bör åtgärdas

Vi konstaterar att det finns fler brister och otydligheter i dagens regler om undantag från koncessionsplikt som bör åtgärdas vid en översyn. Ei har påtalat att överföring för annans räkning på en campingplats enligt dagens regelverk endast får ske om nätet i sin helhet ursprung- ligen har använts för överföring för egen räkning (Energimarknads- inspektionen, R2011:02). Vidare framgår det motsatsvis av övergångs- bestämmelserna att skidanläggningar och konferensanläggningar inte omfattas av undantag. Detta tar inte hänsyn till mindre anläggningar, till exempel en enskild skidbacke med lift inom ett område för fritids- verksamhet eller en kursgård som består av en huvudbyggnad och två intilliggande flyglar. Av ordalydelsen i dagens regelverk är det oklart om förordningens undantag är tillämpliga på sådana situationer eller inte. Oklarhet råder också om, och i så fall vilka, golfbanor som om- fattas av undantag.

Överföring för egen räkning saknar definition

En fråga som behöver tydliggöras är gränsdragningen mellan över- föring för egen räkning respektive överföring för annans räkning på ett IKN. Det är i dag oklart om överföring för annans räkning förut- sätter att elen på något sätt särdebiteras eller om det räcker med att någon annan förbrukar elen, till exempel i en hyrd lokal där elen in- går i hyran. Denna fråga bör utredas närmare och tydliggöras i nät- myndighetens föreskrift.

Ett särskilt fall som vi uppmärksammat är Trafikverkets överföring av el på egna koncessionerade ledningar för matning av järnvägsnätet. Elen som överförs på dessa ledningar används således för matning av Trafikverkets egna anläggningar för att tillhandahålla en tjänst för utomstående aktörer, järnvägsföretagen. I den tjänsten ingår för- brukning av den överförda elen. Vi lämnar i avsnitt 4.4.1 förslag om att koncessionerade ledningar, på vilken överföring endast sker för egen räkning, inte ska omfattas av övrig reglering. Det förslaget har tillkommit bland annat med hänsyn till Trafikverkets koncessione- rade ledningar. Vi anser således att i vart fall en sådan överföring som sker på Trafikverkets nät inte ska anses vara överföring för annans räkning.

93

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Frågan om anslutningsledningar behöver utredas

En annan fråga som behöver närmare utredning är i vilken omfattning undantagen från koncessionsplikt även bör omfatta de ledningar som ansluter interna nät till en ledning eller ett ledningsnät som används med stöd av nätkoncession, det vill säga anslutningsledningar. Detta gäller inte enbart anslutningsledningar till vindkraftparker, som be- rörs ovan, utan även till exempel kortare ledningar som ansluter det interna nätet inom en industrianläggning till det överliggande nätet i en transformatorstation strax utanför industriområdet. Om sådana anslutningsledningar inte alls omfattas av undantag är de koncessions- pliktiga. Konsekvensen blir då att nätkoncession kan behövas för en mycket kort sträcka. Detta förhållande är inte ändamålsenligt, efter- som den administrativa börda och den tidsutdräkt det medför inte står i rimlig proportion till den inverkan ledningen får anses ha.

Vi anser därför att vissa anslutningsledningar bör vara undan- tagna från koncessionsplikt. Samtidigt är detta en fråga där situatio- nerna kan vara svåra att förutsäga och där nya situationer kan uppstå på grund av teknikutvecklingen, till exempel elvägar. Reglerna kom- mer därför med stor sannolikhet att behöva ändras inom en relativt snar framtid.

Nätmyndigheten bör komplettera med en handbok

Även om ett bemyndigande till nätmyndigheten att meddela före- skrifter kommer att främja ett tydligt och uppdaterat regelverk, kom- mer inte alla situationer som prövas att kunna rymmas inom ett för- tydligande av regelverket. Vid tillämpningen av dagens förordning har de framtagna förordningsmotiven (Fm 2007:1) varit till stor hjälp för såväl nätmyndigheten som företag och enskilda.

Vi rekommenderar därför att nätmyndigheten kompletterar före- skrifterna med en handbok om undantag från kravet på nätkoncession. Fördelen med en handbok är att den fortlöpande kan hållas uppdaterad.

4.3.2Utökad dispensmöjlighet

Förslag: Nätmyndigheten ska, om särskilda skäl finns, kunna ge dispens från koncessionsplikten.

94

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Vi anser att de generella undantagen från koncessionsplikt ska kom- pletteras med en möjlighet för nätmyndigheten att, om särskilda skäl finns, kunna ge dispens från koncessionsplikten

Den teknologiska utvecklingen inom mikronät och dess balans- hållning med delning av gemensamma resurser går snabbt och det är svårt att formulera ett regelverk som är teknikneutralt och framtids- säkert. Denna komplexitet gör det svårt att på förhand utvärdera hur en given föreskrift kommer att falla ut. Därför är det motiverat att tillåta pilotprojekt så att gränssnittet och ansvarsfördelningen mellan systemoperatören för distributionsnätet och systemoperatören för det icke koncessionspliktiga nätet kan utformas efter hand. Ellagen bör därför kompletteras med en utvidgad dispensmöjlighet utan krav på tidsbegränsning för exempelvis

1.när en övergångstid är nödvändig för att konvertera ett tidigare IKN inom till exempel ett industriområde eller ett regemente till nya användningsområden

2.pilotprojekt med syfte att främja utvecklingen av nya affärs- modeller och ny teknik inom energiområdet, såsom småskalig elproduktion och smarta elnät

3.enskilda situationer där kravet på nätkoncession förefaller orimligt med hänsyn till teknik, kostnad, säkerhet och en rationell nät- utbyggnad, till exempel en kort ledning till en pump med låg för- brukning som är belägen på en intilliggande fastighet.

Tillämpningen av en dispensregel bör endast ske när behovet är på- kallat. Att tillämpningen ska vara restriktiv bör tydliggöras med att särskilda skäl ska finnas och att undantagets inverkan på elmarknadens funktion särskilt ska beaktas. Om ett medgivande har meddelats tills vidare bör det kunna återkallas helt eller delvis om de förutsättningar som låg till grund för medgivandet väsentligen har förändrats.

Enligt dagens regelverk kan nätmyndigheten i ett enskilt fall med- ge undantag från kravet på nätkoncession, det vill säga medge dispens, 2 kap. 4 a § ellagen. Detta gäller endast ledningar som var i bruk den 1 januari 1998. Det finns i dag några få ledningar till banvaktsstugor samt ytterligare några ledningar som har dispens. Vi anser att dagens mycket snäva dispensregel bör utvidgas för att fånga upp situationer som svårligen kan förutses eller fångas upp av generella undantag.

95

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

De flesta byggnader och anläggningar som ursprungligen hade dis- pens låg längs järnvägsnätet och har nu anslutits till det koncessione- rade nätet. Enligt Trafikverkets redovisning till Ei i juni 20185 återstår 109 leveranser som omfattas av dispens. Av dessa är 26 privatperso- ner. Att ansluta dessa kunder till ett koncessionerat nät skulle enligt Trafikverket innebära mycket höga anslutningsavgifter och kommer att ta flera år att avveckla med planerad budget. För dessa anlägg- ningar bör en dispens kunna meddelas tills vidare.

4.3.3Möjligheten att söka bindande besked bör tas bort

Förslag: Möjligheten för nätmyndigheten att lämna bindande be- sked tas bort.

Vi föreslår att möjligheten, att från nätmyndigheten få ett bindande besked om koncessionsplikt, bör tas bort.

Möjligheten att söka bindande besked infördes 2002. Införandet motiveras i förarbetena (prop. 2001/02:143 s. 77) med att de oklar- heter som var förknippade med reglering i många fall hade lett till oklarheter huruvida ett ledningsnät omfattades av kravet på nätkon- cession eller inte. Det enda sättet att få ett bindande besked i denna fråga var att ansöka hos nätmyndigheten om nätkoncession för nätet. Om nätet inte omfattades av kravet på nätkoncession skulle nät- myndigheten avvisa ansökan och i annat fall pröva ansökan. Efter- som en koncessionsansökan kräver ett ganska omfattande arbete innan den kan lämnas in, är det inte ett lämpligt sätt att klarlägga frågan om nätkoncession krävs.

Syftet med de förslag vi lägger om de generella undantagen är att de genom föreskrifter med kompletterande allmänna råd eller hand- bok ska vara så klargörande att behovet av bindande besked minskar. Möjligheten att få bindande besked medför i dag att ansökningar lämnas för interna nät inom vindkraftparker som tydligt är undan- tagna från koncessionsplikt. Syftet med dessa ansökningar är att in- vesterare kräver de besked som går att få. Dessa ansökningar medför ett onödigt merarbete för nätmyndigheten. Dessutom är det troligt att den föreslagna dispensmöjligheten skulle leda till att en begäran

5Ei:s diarienr 2018-102022.

96

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

om bindande besked regelmässigt kombineras med en dispensansökan om ledningen bedöms vara koncessionspliktig. Dispensregeln inne- bär dock en möjlighet att indirekt få ett bindande besked genom att dispensansökan ska avvisas av nätmyndigheten om ledningen inte är koncessionspliktig. Detta innebär endast ett beslut i stället för två, vil- ket skulle bli fallet om dispens ska prövas som ett alternativt yrkande till bindande besked.

4.4Reglering av elnät bör göras oberoende av koncessionsinnehav

Elnätsföretagen har ett legalt monopol att verka inom ett avgränsat geografiskt område eller på en viss spänningsnivå. Avsaknaden av det yttre tryck som marknadskonkurrens innebär kan dock få negativa effekter som minskar samhällets välstånd och kan leda till oskäliga omfördelningar från kunder till nätägare. Detta är anledningen till att elnätsföretagens verksamhet regleras runt om i världen – så även i Sverige. I ellagen och elsäkerhetslagen (2016:732) med tillhörande förordningar finns huvuddelen av det regelverk som styr elnätsföre- tagens nätverksamhet.

Vi lämnar i avsnittet förslag om att ta bort beroendet mellan koncessionsinnehav och övrig reglering i ellagen, att införa krav på mätning på IKN i vissa fall och ändrade krav på leveranssäkerhet.

4.4.1Beroendet mellan koncessionsinnehav och övrig reglering i ellagen bör tas bort

Förslag: Skyldigheter för nätföretag och övrig reglering enligt el- lagen görs beroende av att företaget bedriver nätverksamhet, det vill säga överför el för annans räkning med stöd av nätkoncession.

Reglerna i ellagen fr.o.m. 3 kap. bör tydligare kopplas till att ett före- tag överför el för annans räkning – bedriver nätverksamhet – i stället för innehavet av nätkoncession. Vårt intryck är att den nuvarande ordningen med ”allt eller inget” vad avser reglering är en allt för grov indelning, eftersom samhället kan ha olika behov av att reglera olika typer av nät. Det kan också leda till omotiverade krav på redovisning och administrativ hantering hos både nätföretag och myndigheter.

97

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Idag finns det ett direkt beroende mellan innehav av nätkoncession och reglering av nätverksamhet. Enligt gällande regler och tillämpning omfattas endast koncessionerade ledningar och ledningsnät av regler- ingen enligt ellagen. Vidare finns det ett beroende mellan koncessions- form (linje eller område) och hur nätverksamheten som bedrivs ska redovisas (region- eller lokalnät). Detta är inte ändamålsenligt om koncessionsreglerna ska ändras, eftersom det då kan komma att på- verka redovisning och tariffsättning.

Trots beroendet i ellagen har regelverken om nätkoncessioner re- spektive reglering olika syften. Koncessionsplikten handlar om miljö- prövning och ett skydd mot samhällsonyttiga infrastrukturer, medan regleringen i övrigt värnar om anslutningsskyldigheten, tredjeparts- tillträdet till nätet, skäliga nättariffer och leveranskvalitet.6 Behovet av nätkoncession kan mycket väl finnas utan att behovet att i övrigt reglera nätet finns och tvärtom. En tydlig åtskillnad skulle kunna göras i lagen mellan

1.koncessionsplikt (anläggningens behov och lämplighet samt att skydda de lokala monopolen)

2.reglerade elnät (som kan omfatta även vissa IKN samtidigt som vissa koncessionerade nät kan vara undantagna).

En reglering av IKN bör vara begränsad till de situationer det är absolut nödvändigt. Utifrån några utslag från EU-domstolen7 står det klart att externa kunder på vissa icke koncessionerade nät måste ha möjlighet att byta elleverantör. Denna möjlighet förutsätter att mätning sker och rapporteras till balansavräkningen. Regleringen bör därför begränsas till dessa nät och krav.

Kopplingen mellan nätkoncession och skyldigheter enligt ellagen

Att inneha en nätkoncession innebär med befintligt regelverk skyldig- heter för nätkoncessionshavaren, till exempel att upprätta årsrapport för varje räkenskapsår, lämna uppgifter om nättariffer, lämna upp-

6Se bland annat prop. 1993/94:162 s. 103, prop. 1996/97:136 s. 123 och prop. 1997/98:90 s. 331 f.

7Citiworks AG, C-439/06, EU:C:2008:298, Julius Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:55 och Solvay Chimica Italia SpA, C-262/17, C-263/17 och C-273/17, EU:C:2018:961.

98

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

gifter om avbrott, upprätta risk- och sårbarhetsanalyser och åtgärds- plan, ansöka om intäktsram, lämna årlig rapport om åtgärder enligt övervakningsplan samt skyldighet att mäta, beräkna och rapportera överförd el till den nordiska balansavräkningen. Därtill är den som har nätkoncession, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till ledningen.

Avgränsning av nätverksamhet

Kopplingen mellan nätkoncession och avgränsning av nätverksam- het fungerar i huvudsak väl, men är inte nödvändig. När det på en elledning endast överförs el för egen räkning kan det uppstå lägen där kravet på juridisk åtskillnad mellan nätverksamhet och annan verksamhet är mindre motiverat, till exempel när en elproducent har en ledning från kraftverket, utan några andra anslutningar på led- ningen. Det finns också ett antal elnät med stöd av nätkoncessioner, där det inte finns något allmänintresse av att begära en offentlig redovisning. I vissa fall efterlevs lagen inte, i andra fall läggs onödiga resurser på administration och hantering. En differentiering av kraven borde vara möjlig.

Ellagen ställer krav på såväl juridisk som ekonomisk åtskillnad för nätverksamheten. En juridisk person som bedriver nätverksamhet får inte bedriva produktion av, eller handel med, el. Nätverksam- heten ska ekonomiskt redovisas skild från annan verksamhet i före- taget. Nätverksamhet med stöd av nätkoncession ska redovisas till Ei, medan IKN inte redovisas alls.

Reglerna har tillkommit för att korssubventionering inte ska kunna förekomma mellan nätverksamhet (monopol) respektive elhandel och elproduktion (konkurrensutsatt).

Reglerade intäkter

Kravet på att fastställa intäktsramar för företag som inte har några externa kunder anslutna bör kunna tas bort om dagens koppling mellan koncessionsinnehav och övrig reglering ses över. Frågan om nivåer och hur reglering ska ske behandlas inte av nätkoncessions- utredningen. Koncessionsplikten omfattar inte alla ledningar där el överförs för annans räkning, och alla koncessionspliktiga ledningar

99

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

överför inte el för annans räkning. Reglerna om tariffernas utform- ning och intäkternas nivå syftar till att skydda kunderna från mono- polprissättning och bidra till effektivitet, när företag bedriver över- föring av el för annans räkning.

Koncessionsinstitutet la på 1990-talet grund för kontrollen av det prisreglerade monopolet, och ersatte därmed Statens Prisreglerings- nämnd som infördes 1939. Regleringen av nätföretagens intäkter har därefter varit föremål för åtskilliga utredningar och beslut.

Lagens krav på utjämning och likabehandling inom redovisnings- området leder till att priserna för de enskilda elanvändarna inte är helt kostnadsriktiga. De krav som finns på samredovisning har lett till en ytterligare geografisk utjämning av elnätsavgifterna. Huruvida ytter- ligare samredovisning ska ske kommer att diskuteras i kapitel 7.

Anslutningsskyldighet

Skyldigheten att på skäliga villkor ansluta anläggningar är ett krav som i huvudsak fungerar väl. Bestämmelsen syftar till att ge alla till- träde till elmarknaden på rimliga villkor. De skäliga kostnaderna in- kluderar i dag inte kostnader för förstärkningar av det gemensamma nätet som inte är kundspecifika. Dessa kostnader slås i dag ut på kund- kollektivet. Det bör dock övervägas om ledningar som har byggts för egen räkning kan undantas från anslutningsplikten.

Överföringsskyldighet, leveranskvalitet och avbrottsersättning

Reglerna om överföringsskyldighet, leveranskvalitet och avbrotts- ersättning verkar vara väl motiverade, men skulle kunna vara kopp- lade till rådigheten över en anläggning i stället för innehavet av en nätkoncession. Ett arbete pågår med att uppdatera incitamenten i regleringen av elnätsföretagens intäktsramar. Översynen och upp- dateringen gäller incitamenten i regleringen som gäller kvalitet och effektivt utnyttjande av nätet.

Överföringsskyldigheten är av stor betydelse för den konkurrens- utsatta elmarknadens funktion. Den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning. Överföringen av el ska vara av god kvalitet. En nätkoncessionshavare är i princip skyl- dig att avhjälpa brister i överföringen om kostnaderna för att avhjälpa

100

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

bristerna är rimliga i förhållande till de olägenheter som bristerna orsakar elanvändarna. En nätkoncessionshavare ska se till att avbrott i överföringen av el till en elanvändare aldrig överstiger tjugofyra timmar.

Ei har tillsyn över reglerna om leveranskvalitet, det vill säga leve- ranssäkerhet och spänningskvalitet. Funktionskrav för leveranssäker- het samt avbrottsersättning infördes i ellagen efter stormen Gudrun 2005. Leveranskvaliteten kan påverka intäktsramarna. Funktionskraven tillsammans med reglerna om avbrottsersättning har lett till träd- säkring av regionledningar, en omfattande markkabelförläggning av luftledningsnät på lokalnätsnivå och andra nätförstärkningar. Funk- tionskravet är indispositivt (tvingande) och måste uppfyllas oavsett om kunden efterfrågar det eller inte, vilket ökar behovet av nya led- ningar. En stor del av dessa åtgärder har skett inom ramen för befint- liga nätkoncessioner för område och linje.

Hantering av klagomål

Kravet på att nätkoncessionshavare ska ha fastställda rutiner för han- teringen av klagomål från konsumenter, borde kunna begränsas till nätkoncessionsinnehavare som har externa kunder.

Terminologin bör vara enhetlig

Terminologin bör vara enhetlig i de fall samma sak avses. Det är inte enkelt med ellagens skiftande terminologi och få definitioner: ”företag som bedriver nätverksamhet” i 3 kap. 1 §, ”juridisk person som be- driver nätverksamhet” i 3 kap. 1 a §, ”den som har nätkoncession …” i 3 kap. 6 §, ”nätkoncessionshavare” i 3 kap. 7 a § osv. Det finns ock- så ett beroende mellan koncessionsform (linje eller område) och hur nätverksamheten som bedrivs ska redovisas och tariffsättas (trans- mission-, region- eller lokalnät).

Vi har därför utgått från förslaget till elmarknadslag där defini- tionen av nätverksamhet uttryckligen nämner koncessionsinnehav. I den bestämmelsen föreslås ett nytt stycke, där de koncessions- havare som endast överför el för egen räkning inte anses bedriva nät- verksamhet. Elmarknadslagen har även en definition för nätföretag.

101

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Definitionen är kopplad till att företaget bedriver nätverksamhet och används konsekvent.

För att undvika omfattande följdändringar i regelverket föreslår

viatt terminologin endast ändras på de ställen det är absolut nöd- vändigt. På flertalet ställen i ellagen är nätkoncessionshavarens skyl- digheter kopplade till att denna har åtminstone en kund ansluten, till exempel samtliga konsumentbestämmelser, eller bedriver nätverksam- het, till exempel reglerna om intäktsram. I dessa fall föreslår vi ingen ändring, även om det skulle vara klargörande. Vi föreslår därför änd- ringar i bestämmelserna om anslutningsskyldighet (3 kap. 6–7 §§) och skyldigheten att överföra el för annans räkning (3 kap. 9 §). Om elmarknadslagen inte genomförs vore det dock lämpligt med en bre- dare översyn för att tydliggöra när ellagen avser en nätkoncessions- havare (omfattas inte nödvändigtvis av regleringen) respektive ett nätföretag (omfattas av regleringen).

Reglerade koncessionerade nät

Även med vårt förslag kommer flertalet koncessionerade ledningar och ledningsnät att vara reglerade, eftersom överföring på dessa nät sker för annans räkning. Vi föreslår ingen förändring i denna del. Eftersom detta är huvudregeln bör lagstiftningen utgå från det.

Enligt direktivet ska vi bedöma om företag vars ledningar omfattas av anslutningsplikt inte på samma gång ska få bedriva industriverk- samhet eller annan typ av verksamhet. Anledningen är att den nät- verksamhet som företaget bedriver i många fall är en mycket liten del av företagets totala ekonomi. Om företagets huvudsakliga verk- samhet går dåligt, eller verksamheten till och med läggs ned, kommer det att gå ut över nätverksamheten.

Vår bedömning är att dessa situationer lär vara ovanliga beträf- fande nätkoncessioner för linje. På lägre spänningsnivåer ska anslut- ning i första hand ske till nätet som drivs med stöd av nätkoncession för område, 3 kap. 8 § ellagen. Den situation som beskrivs i direktiven lär därmed oftast bli aktuell för ledningar som överstiger högsta tillåtna spänning för området. Vanligtvis innebär det ledningar med en spänning på 30 kV eller mer. Det lär vara ytterst få fall det rör sig om, samtidigt som de kunder som i så fall är anslutna på en så pass hög spänningsnivå bör kunna tillvarata sina intressen, till exempel genom

102

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

att själva överta ledningen. Vi bedömer därför att det inte finns något behov av ändring i detta hänseende.

Om en innehavare av en nätkoncession för område i samma företag eller koncern bedriver industriverksamhet eller annan typ av verksam- het som utgör företagets eller koncernens huvudsakliga verksamhet är situationen annorlunda. Då riskerar samtliga anslutna kunder att drabbas. Det finns i dag ett fåtal nätföretag med väldigt få kunder. För några av dessa nätföretag kan situationen som beskrivs i direktivet föreligga. Ett sådant fall är det statligt ägda LKAB Nät AB. Ett för- bud mot att bedriva annan verksamhet skulle dock i praktiken tvinga dessa företag att avyttra verksamheten till det nätföretag som har an- gränsande område, eftersom det är tveksamt om någon annan skulle vara intresserad av en så pass liten verksamhet. Detta blir en långt- gående åtgärd för ett mycket begränsat problem som oftast skulle kunna lösas genom en frivillig affärsuppgörelse. Vi ser därför ingen anledning att föreslå någon åtgärd.

Oreglerade koncessionerade nät

Förslag: Koncessionerade ledningar som saknar externa kunder ska undantas från regleringen.

Det finns fall där miljöprövning och ett skydd mot samhällsonyttiga infrastrukturer motiverar en koncessionsprövning, även om ingen överföring sker för annans räkning. Detta gäller ledningar till en större industrianläggning eller från en produktionsanläggning som ägs av industrin respektive producenten. Enligt gällande regelverk omfattas även sådana ledningar av all reglering enligt ellagen, bland annat måste nätkoncessionen innehas av en annan juridisk person än den som producerar el. Denna ordning är både besvärlig och kostsam för de berörda företagen utan att någon nytta tillförs. Reglerna innebär även en ökad administration för nätmyndigheten.

Vi föreslår att sådana koncessionerade ledningar som saknar externa kunder ska undantas från regleringen. Detta kan ske på olika sätt. Det förslag vi förordar innebär ett undantag från all reglering, inklusive anslutningsskyldigheten. Detta för att få ett enkelt och tydligt regelverk. Det väsentliga är dock att de aktuella ledningarna

103

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

undantas från onödig och kostsam reglering, inte hur. Vi redovisar därför samtliga alternativ.

Det förslag vi förordar i första hand utgår från att det är regler- ingen och inte koncessionsplikten som är det centrala i EU-rätten. Enligt såväl gällande som föreslaget elmarknadsdirektiv gäller skyl- digheterna om åtskillnad, tredjepartstillträde och tariffsättning för överföring, det vill säga transmission, och distribution. Definitionen av överföring är transport av el i sammanlänkade system med hög- spänningsnät samt nät med extra hög spänning för tillhandahållande till slutförbrukare eller distributörer, men inte leverans, artikel 2.3 i elmarknadsdirektivet8. Distribution definieras som transport av el i system med högspännings-, mellanspännings- och lågspänningsnät för tillhandahållande till kunder, men inte leverans. I båda fallen av- ses således transport av el till en tredje part, artikel 2.5.

Ledningar som omfattas av nätkoncession för linje bör därför kunna vara undantagna från anslutningsskyldighet och övrig regler- ing så länge som överföringen av el på ledningen endast sker för egen räkning. Det faktum att koncessionshavaren inte har anslutnings- skyldighet bör vägas in när ledningens allmänna lämplighet bedöms, se avsnitt 6.2.1. Om ledningens allmänna lämplighet ses som ett hinder i koncessionsprövningen återstår givetvis möjligheten att en annan juridisk person söker nätkoncession, det vill säga enligt nuva- rande ordning. I det fallet kommer överföring av el att ske för annans räkning och all reglering blir tillämplig.

En innehavare av nätkoncession för linje som är undantagen från anslutningsskyldighet ska ha möjlighet att frivilligt ansluta en extern kund, med de begränsningar som följer av 3 kap. 8 § ellagen. Om an- slutning av en extern kund sker medför det att koncessionshavaren bedriver nätverksamhet och ellagens övriga regler blir tillämpliga.

En alternativ lösning vi utrett är att låta anslutningsskyldigheten vara kvar genom att även fortsättningsvis koppla den till koncessions- innehav (den som har nätkoncession) i stället för nätverksamhet (nätföretag) i 3 kap. 6 och 7 §§ ellagen. Om en extern kund ansluts skulle det medföra att ledningen omfattas av regleringen i sin helhet. Detta kan även innebära att frågan om vem som är lämplig att inneha nätkoncessionen måste lösas om den som hittills innehaft nätkon- cessionen bedriver produktion av, eller handel med, el. Risken för en

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG.

104

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

kostsam tröskeleffekt är således stor. Även den sökandes lämplighet i stort bör få större betydelse med detta alternativ, eftersom konces- sionshavaren är ett företag som inte i övrigt bedriver nätverksamhet, se avsnitt 6.2.3. Däremot borde alternativet underlätta bedömningen av den allmänna lämpligheten. Eftersom en ledning till en större el- användare eller från en elproducent, troligen är dimensionerad efter elanvändarens eller producentens behov, torde dock kapacitetsbrist i många fall vara ett hinder mot anslutningsskyldighet. Vår bedöm- ning är därför att den begränsade nyttan inte vägs upp av risken för kostsamma tröskeleffekter.

För att undvika stora tröskeleffekter har vi även utrett alternativet att låta anslutningsskyldigheten vara kvar för dessa ledningar, men

istället endast låta vissa av ellagens bestämmelser vara tillämpliga när överföring sker till en enstaka eller få kunder. Detta skulle innebära två kategorier av koncessionerade och reglerade elnät. Förutom att regelverket riskerar att bli svåröverskådligt uppstår frågorna om vilka regler som ska vara tillämpliga och i vilka situationer. Ska de särskilda reglerna gälla om en kund är ansluten, om två är anslutna? Eller ska andra faktorer som överförd energimängd vara av betydelse? Vi bedömer att sådana tillämpningsproblem gör att det alternativet bör undvikas.

Ett särskilt fall, som även berörs i avsnitt 4.3.1 är Trafikverkets överföring av el på egna koncessionerade ledningar för matning av järnvägsnätet. Detta är ett system med andra tekniska förutsättningar än det övriga koncessionerade nätet, bland annat används frekvensen 16,7 Hz (Hertz) i stället för 50 Hz. Elen som överförs på dessa led- ningar används för matning av Trafikverkets egna anläggningar för att tillhandahålla en tjänst för utomstående aktörer, järnvägsföretagen. Vår bedömning är att den överföring som sker på Trafikverkets nät inte ska anses vara överföring för annans räkning och att Trafik- verkets koncessionerade ledningar därmed omfattas av förslaget om undantag från reglering.

Oreglerade icke koncessionspliktiga nät

För IKN där överföring endast sker för egen räkning föreslår vi ingen förändring. Samtliga ledningar där överföring sker för egen räkning kommer således att hanteras lika oavsett om ledningen används med stöd av nätkoncession eller inte.

105

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Reglerade icke koncessionspliktiga nät

Förslag: Nätmyndigheten får bemyndigande att i föreskrift reglera om, och i vilken utsträckning, ledningar som används utan stöd av nätkoncession ska omfattas av regleringen i ellagen och därtill hörande föreskrifter.

Vi föreslår att nätmyndigheten får bemyndigande att i föreskrift reglera om, och i vilken utsträckning, ledningar som används utan stöd av nätkoncession ska omfattas av regleringen i ellagen och där- till hörande föreskrifter. Det främsta syftet är att externa kunder på vissa IKN ska ha möjlighet att byta elleverantör. Denna möjlighet förutsätter att mätning sker. Regleringen bör därför begränsas till dessa krav för IKN på vilka överföring för annans räkning sker i större omfattning, till exempel flygplatser. Det bör som i dag finnas en rätt att bygga dessa nät utan nätkoncession.

Idag kan inte kunder som är anslutna till IKN enligt ellagen ställa krav på överföringens kvalitet och omfattas inte av reglerna om av- brottsersättning. Dessa kunder omfattas inte heller av ellagens regler om byte av elleverantör, vare sig rätten att byta eller reglerna om hur ett byte ska ske.

En viktig aspekt är att en partiell reglering av dessa nät kan ske utan att den innebär en stor administrativ börda för nätinnehavare och Ei. Regleringen av IKN bör vara begränsad till de situationer det är absolut nödvändigt. Utifrån några utslag från EU-domstolen9 står det klart att externa kunder på vissa IKN, i elmarknadsdirektivet benämnda slutna distributionssystem, måste ha möjlighet att byta elleverantör. Denna möjlighet förutsätter att mätning sker. Regler- ingen bör därför begränsas till dessa nät och krav.

Eftersom vi föreslår att nätmyndigheten ska få bemyndigande att meddela vilka ledningar som ska vara undantagna från koncessions- plikt, se avsnitt 4.3.1, bör även frågan om och i vilken utsträckning dessa nät ska regleras hanteras genom föreskrift. När föreskrifterna utformas kommer Ei att behöva beakta ansvarsfördelningen mellan olika aktörer och hur skattskyldigheten regleras i lagen om skatt på energi. Ett lämpligt exempel att studera närmare kan vara Arlanda

9Citiworks AG, C-439/06, EU:C:2008:298, Julius Sabatauskas m.fl., C-239/07, EU:C:2008:55 och Solvay Chimica Italia SpA, C-262/17, C-263/17 och C-273/17, EU:C:2018:961.

106

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

flygplats, där kunderna på det interna nätet har tillgång till den kon- kurrensutsatta elmarknaden. Se även avsnitt 4.4.2.

Slutna distributionsområden

Artikel 28 i elmarknadsdirektivet innehåller bestämmelser om slutna distributionssystem. Enligt artikel 28.1 får medlemsstaterna som ett slutet distributionssystem klassificera ett system som distribuerar el inom en geografiskt avgränsad industriell eller kommersiell plats eller plats där gemensamma tjänster tillhandahålls och som inte leve- rerar el till hushållskunder, såvida driften eller produktionsprocessen hos systemanvändarna är integrerad av särskilda tekniska skäl eller säkerhetsskäl, eller systemet distribuerar el huvudsakligen till ägaren av, eller den driftsansvarige för systemet eller till företag med anknyt- ning till ägaren av eller den driftsansvarige för systemet. Av skäl 30 till elmarknadsdirektivet framgår att industriella och kommersiella platser samt platser där gemensamma tjänster tillhandahålls, såsom tågstationer, flygplatser, sjukhus, stora campingplatser med integre- rade anläggningar eller kemiska industrianläggningar, kan inbegripa slutna distributionssystem på grund av att den verksamhet som be- drivs i dessa anläggningar är av specialiserad karaktär.

Av artikel 28.2 framgår att den driftsansvarige för ett slutet distri- butionssystem får undantas från skyldigheten att anskaffa energi för att täcka energiförluster och reservkapacitet inom sitt system i enlig- het med transparenta, icke-diskriminerande och marknadsbaserade förfaranden, samt skyldigheten att tarifferna, eller de metoder som använts för att beräkna dem, är godkända innan de träder i kraft.

Av skäl 30 till elmarknadsdirektivet framgår att när ett slutet distributionssystem används för att skapa optimal effektivitet i en integrerad energiförsörjning som kräver särskilda driftsnormer, eller när ett slutet distributionssystem upprätthålls i första hand för att användas av systemets ägare, bör det vara möjligt att undanta den systemansvarige för distributionssystemet från skyldigheter som skulle utgöra en onödig administrativ börda på grund av det särskilda för- hållandet mellan den systemansvarige för distributionssystemet och systemets användare.

107

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Tillträde för tredje part

Tredje part ska enligt artikeln 32.1 ha tillträde till överförings- och distributionssystemen grundad på offentliggjorda tariffer, som ska gälla för alla berättigade kunder samt tillämpas objektivt och utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna. Tarifferna, eller de metoder som använts för att beräkna dem, ska vara godkända innan de träder i kraft. Den systemansvarige för överförings- eller distributionssystemet får dock vägra tillträde till systemet om det saknar nödvändig kapacitet.

Ellagens reglering

Ellagen är utformad på det sättet att de föreskrivna skyldigheterna huvudsakligen endast berör den som använder sin ledning med stöd av en nätkoncession. Interna nät är undantagna från koncessionsplikt, varför innehavare av sådana nät inte har de nämnda skyldigheterna. Tanken bakom detta förhållande är att innehavare av interna nät en- dast överför el för egen räkning. Om man ser till IKN-förordningen så finns dock ett relativt brett utrymme för undantag från huvud- regeln och där det kan förekomma leveranser till hushållskunder eller andra än systemets ägare från ett internt nät. IKN-förordningens tillämpningsområde är betydligt vidare än de slutna distributions- system som avses i artikel 28.

EU-domstolens praxis

Det förhållande att ellagen nu endast gäller för koncessionerade nät och inte alls för IKN är åtminstone i vissa delar svårförenligt med EU-rätten med hänsyn till ett utslag i EU-domstolen. Att anslutnings- skyldigheten och tredjepartstillträdet utgör grundläggande principer för den avreglerade elmarknadens funktion följer av de tidigare nämnda domarna från EU-domstolen i mål C-439/06 och C-239/07 där dom- stolen tolkat artikel 20.1 i direktiv 2003/54/EG, vilket motsvaras av artikel 32.1 i det tredje elmarknadsdirektivet 2009/72/EG.

Domstolen tolkade artikeln som att den utgör hinder för nationell lagstiftning genom vilken vissa systemansvariga för energiförsörjnings- system befrias från skyldigheten att ge tredje parter fritt tillträde till

108

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

systemen, med hänvisning till att dessa system är belägna på samman- hörande verksamhetsområden och till övervägande del används för leverans av energi inom det egna företaget och till närstående företag.

Tredjepartstillträde måste således garanteras alla ledningar och ledningsnät oavsett om de är koncessionerade eller inte, åtminstone för nät som, om artikel 28 vore implementerad, skulle klassas som slutna distributionssystem. I dag är tredjepartstillträde till IKN inte garanterat.

4.4.2Mätning inom icke koncessionspliktiga nät

Kraven på mätning, beräkning och rapportering av bruttoproduktion och bruttoförbrukning är med rådande regelverk och teknologi för mätning och kommunikationsutrustning, kostnadsdrivande för mark- nadens aktörer. Samtidigt är mätning, beräkning och rapportering avgörande för elmarknadens och elsystemets funktion samt möjlig- heten att utvärdera energipolitiken. Utan att ha gjort en detaljerad uppskattning av nyttorna förenade med ökade krav på mätning, be- räkning och rapportering av bruttoproduktionen och bruttoförbruk- ning inom IKN, gör vi den preliminära bedömningen att mervärdet inte motiverar de merkostnader som kravet medför, se konsekvens- analysen i kapitel 10 för en mer utförlig redogörelse av kostnader för till exempel elproducenter. Vi rekommenderar att den här frågan utreds i samband med en bredare översyn av det bestämmelser som reglerar mätning, beräkning och rapportering av överförd el på kon- cessionspliktiga nät såväl som IKN. Även bestämmelserna om nät- avräkningsområden10 behöver ses över för att bland annat underlätta för Svenska kraftnät att upprätta nätavräkningsområden för IKN när så är motiverat. Vem som ska ansvara för mätning, beräkning och rapportering, finansiering av kostnader och vilka kvalitetskrav som ska gälla är ytterligare frågor som behöver redas ut.

De bestämmelser som reglerar mätning, beräkning och rapporter- ing av överförd el är kopplade till regleringen av det koncessionerade nätet. Mätning av anläggningar som är anslutna till ett IKN är i dags- läget oreglerat i ellagen. I vissa fall är dock överföring för annans räk- ning tillåten på IKN. Avsaknaden av mätning innebär också att det är

103 § förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el samt Energimarknadsinspektionens föreskrifter och allmänna råd (EIFS 2016:2) om mätning, be- räkning och rapportering av överförd el.

109

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

svårt att få en klar bild över situationen på elmarknaden, till exempel när det gäller antalet små produktionsenheter. I nät som inte är an- slutna till det allmänna elnätet finns inte samma problematik, efter- som det som sker i dessa nät är isolerat från det allmänna elnätet och från elmarknaden.

Enligt uppdraget ska utredaren se över om det är motiverat att ställa ytterligare krav på mätning av elöverföring i olika inmatnings- och uttagspunkter inom IKN som är anslutna till det allmänna el- nätet. Det övergripande syftet för undantag från koncessionsplikt ska vara att göra det enklare att bygga ledningar och nät som har en obetydlig påverkan på miljön, elmarknaden och elnätet. Syftet med krav om mätning av el inom IKN anslutna till det allmänna elnätet är att det ska vara möjligt att få en klar bild av nätstrukturen, inklu- sive små producenter, liksom att möjliggöra särskiljning mellan olika aktörer inom ett sådant nät. Ett annat motiv till ökade krav på mät- ning kan vara att uppnå konkurrensneutralitet mellan det koncessions- pliktiga och det icke koncessionspliktiga nätet genom harmoniserade villkor för anslutning.

Krav på mätning finns i dag i följande regelverk:

3 kap. 10 § ellagen och 4 § förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el föreskriver att nätkon- cessionshavare är skyldig att mäta överförd el i inmatnings-, uttags- och gränspunkt (regelverket ger inte stöd för nettomätning i något fall).

2 § lagen (2014:267) om energimätning i byggnader föreskriver att den som för egen räkning eller låter uppföra en byggnad ska se till att varje lägenhets elförbrukning kan mätas. Detsamma gäller för ombyggnad.

11 kap. 8 § lagen om skatt på energi föreskriver att energiskatt som huvudregel ska betalas av den som är skattskyldig och bestämmas utifrån mätning av den elektriska kraftens energiinnehåll.

Därutöver finns möjlighet till mätning i dag i följande regelverk:

7 § förordningen (2010:853) om ursprungsgarantier för el anger att el som matas in på ett IKN måste mätas för att ge rätt till ursprungs- garantier.

9 § förordningen (2011:1480) om elcertifikat föreskriver att el som matas in på ett IKN måste mätas för att ge rätt till elcertifikat.

110

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Svenska kraftnät har kommit in med en promemoria till utredningen daterad den 12 oktober 2018 som pekar på behov av ytterligare krav på mätning, beräkning och rapportering tillsammans med ett antal för- slag. Svenska kraftnät anser på ett övergripande plan att registrering av leveranspunkter (inmatnings- och utmatningspunkter) ska kunna ske i alla typer av nät, både inom koncessionerade nät såväl som inom IKN. Svenska kraftnät förordar därför att reglering av mätning, beräkning och rapportering, samt hur elhandlare och balansansvariga ska knytas till leveranspunkter, inte ska vara kopplat till nätkonces- sion och att det ska föreskrivas att mätning och rapportering ska ske oavsett om produktionen eller förbrukningen är ansluten till det kon- cessionspliktiga nätet eller till ett IKN. Behoven, förslag och utred- ningens bedömning sammanfattas nedan.

Krav på mätning, beräkning och rapportering för att möjliggöra byte av elhandlare

Svenska kraftnät anger att utöver krav på fastighetsägare av nypro- ducerade flerfamiljshus att mäta förbrukning av lägenhetsel, finns det inga andra krav på att förbrukning inom IKN ska mätas och rapporteras. Svenska kraftnät anför att elen som överförs på ett IKN behöver rapporteras till den nordiska balansavräkningen för att alla el- användare ska ha möjlighet att byta elhandlare. Svenska kraftnät anser därför att leverans för annans räkning är tillräcklig för att etablera en leveranspunkt inom ett IKN. Enligt en EU-dom11 tillhör inte flyg- platser tillåtna undantag från tillämpningen av reglerna om tredje- partstillträde och att kunna byta elleverantör. Om det inbegriper alla IKN är inte entydigt klarlagt och skulle kunna hänga ihop med vad man anser vara överföring för egen och annans räkning. Utredningen bedömer att ett generellt krav på mätning inom IKN driver kostna- der utan uppenbar nytta för samhället och förordar därför att vi ska avvakta rättsutvecklingen inom området.

Ett sätt för att med nuvarande lagstiftning möjliggöra att enskilda kunder inom ett IKN kan byta elhandlare är att nätägare, IKN-inne- havare och elkund upprättar ett treparstavtal på frivillig basis. Tre- partsavtalet kan bland annat reglera kostnaden för installation av mät-

11Citiworks AG, C-439/06, EU:C:2008:298.

111

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

och insamlingsutrustning samt den löpande mätnings- och hanterings- avgift som debiteras IKN-innehavaren i samband med elnätsfakturan. Mät- och insamlingsutrustning kan sedan monteras eller anpassats hos elkunden på elkundens bekostnad. Nätavgifter, moms och energiskatt på el debiteras innehavaren av IKN baserad på hela energivolymen som överförts till det IKN. Sedan får IKN-innehavaren komma överens med elkunden om hur kostnaderna för mätning, nätavgifter, moms och energiskatt på el ska debiteras. Till elmarknaden kan nät- ägaren ansvara för att rapportera dels elkundens förbrukning, dels IKN-innehavarens flöde i nätabonnemangspunkten, exklusive det flöde som uppmätts i den interna uttagspunkten. Tredjepartsavtalet kan också tydliggöra att det är IKN-innehavaren som har skyldig- heterna gentemot elkunden och balansansvariga avseende mätnings- kvalitet, revision av mätutrustningen samt elkvaliteten i den interna uttagspunkten.

När det gäller mätning, beräkning och rapportering behöver det på sikt klargöras i mätningsföreskrifterna om det är nätägaren som ska erbjuda en sådan tjänst eller om det ska konkurrensutsättas och hur det i så fall ska fungera med nätägarens rapporteringsskyldighet för nätabonnemangspunkten (det vill säga om ett IKN ska vara ett separat avräkningsområde). Detsamma gäller skyldigheterna avseende kvali- teten på mätning, beräkning och rapportering liksom hur kostnaderna ska fördelas.

Krav på mätning och rapportering för statistikändamål

Svenska kraftnät anger att utöver krav på fastighetsägaren att mäta lägenhetsinnehavarens individuella förbrukning finns inga andra krav på att förbrukning eller produktion inom IKN ska mätas. Svenska kraftnät anför vidare att den installerade produktionskapaciteten inom IKN och hur den utnyttjas behöver redovisas i ett centralt register. Även produktionen inom IKN behöver mätas och rappor- teras för statistikändamål (Statens energimyndighet, ER2016:20). Från 2016 finns ett krav på nätägarna att redovisa installerad produk- tionskapacitet i solcellsanläggningar per nätabonnemangspunkt, 6 § Statens energimyndighets föreskrifter (STEMFS 2016:5) om upp- gifter till energistatistik. Vi bedömer att denna information är till- räcklig för att avgöra hur den installerade produktionskapaciteten på

112

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

olika nätnivåer utvecklas över tid. Statistikbehovet utgör därmed inte ett bärande motiv för att införa tvingande regler om mätning, beräk- ning och rapportering av producerad och förbrukad el inom IKN.

Krav på mätning och rapportering av produktion

I dag finns inget krav på att bruttoproduktionen från produktions- anläggningar inom ett IKN mäts, beräknas och rapporteras. Mätningen sker däremot indirekt genom att produktionen påverkar nettouttaget eller nettoinmatningen på det koncessionerade nätet. Balansansvariga för produktionsanläggningar och större förbrukningsanläggningar är enligt 4–7 §§ förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el skyl- diga att i planeringsstadiet rapportera planer för hur anläggningarna ska köras till Svenska kraftnäts kontrollrum. Kontrollrummet kan sedan vidta åtgärder baserat på hur flödena i elnätet förväntas bli.

Produktionsanläggningar som finns installerade inom IKN rap- porteras inte till balansavräkningen och anläggningarna exkluderas därmed ur produktionsplanerna och blir endast i balansavräkningen redovisade med sitt nettoutbyte med det koncessionerade nätet. Svenska kraftnät uppskattar att den installerade effekten för dessa anläggningar uppgår till cirka 500 megawatt (MW) i Sverige, vilket ut- gör 1 procent av Sveriges installerade produktionskapacitet, en andel som förväntas öka i framtiden (Svenska kraftnät, 2018). Kunskapen om hur dessa produktionsanläggningar är tänkta att köras uppges vara väsentlig för systemdriften, särskilt i ansträngda driftsituationer.

Bruttomätning kan innebära ökad effektivitet vid planering och drift av elnätet. Av de argument som Svenska kraftnät framfört fram- går att bruttomätning, beräkning och rapportering bör införas på alla produktionsanläggningar – oavsett om inmatningen sker på IKN eller koncessionspliktiga nät. En fråga är vem som ska utföra detta inne på ett IKN och hur kostnaderna för detta ska finansieras.

Huvudregeln enligt ellagen är att kostnaden för en mätare med till- hörande insamlingsutrustning och för dess installation i inmatnings- punkten på det koncessionerade nätet ska debiteras elproducenten. Huvudregeln gäller inte de elproducenter med en produktionsanlägg- ning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilowatt (kW), 3 kap. 14 § ellagen. Om flera sådana anläggningar som är belägna i närheten

113

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

av varandra gemensamt matar in el på ledningsnätet, ska anlägg- ningarna betraktas som separata anläggningar, 4 kap. 10 § ellagen. Tre närbelägna anläggningar på 1 000 kW vardera ska således inte betala mätare enligt ellagen. I dessa fall är det kundkollektivet i det koncessionerade nätet som finansierar kostnaden för installation. Dessa elproducenter ska endast betala den del av avgiften enligt nät- tariffen som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessionshavarens nät, 4 kap. 10 §.

Ett sätt att öka konkurrensneutraliteten mellan det koncessions- pliktiga och det icke koncessionspliktiga nätet är att harmonisera kraven på mätning. Om krav på mätning av produktion inom IKN ska införas bedömer vi det som mest lämpligt att ha samma regler som för koncessionerade nät. Det bör i vart fall inte införas mer kost- samma regler för producenten inom IKN jämfört med vad som gäller för elproducenter vars anläggningar är anslutna till det koncessione- rade nätet. Det är dock inte klarlagt att samhällsnyttorna förenade med ökade krav på mätning inom IKN överväger kostnaderna för att installera mät- och kommunikationsutrustning. För att undvika ökade kostnader för samhället, bör det därför inte införas ett krav på mät- ning av produktion inom ett IKN.

Producenter som vill erhålla elcertifikat eller ursprungsmärkning kan frivilligt rapportera mätvärden för produktion inom IKN. I övriga fall där mätning sker av produktion inne på ett IKN, till exempel mätning som rapporteras för avräkning av elcertifikat, ursprungs- märkning eller investeringsstöd, bör mätningen genom ändring i respektive föreskrift kompletteras med information om var det icke koncessionerade nätet är anslutet till det koncessionerade nätet.

Krav på mätning och rapportering för att utveckla systemtjänster

Det finns en orealiserad potential för förbrukarflexibilitet och mikro- produktion att leverera systemtjänster såsom frekvensreglering, han- tering av överföringsbegränsningar med mera till systemansvariga Svenska kraftnät och andra systemoperatörer på lägre spänningsnivåer i elnätet. Användning av förbrukningsflexibilitet och mikroproduk- tion för systemtjänster förutsätter att förbrukningen och mikro- produktionen för de aktuella anläggningarna mäts och rapporteras i realtid. För att sedan kunna avräkna leveranser av systemtjänster från

114

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

elhandlarens och balansansvariges ansvar i leveranspunkten, måste de förbruknings- och produktionsanläggningar som avropas för system- tjänständamål ha separat mätning och rapportering till balansavräk- ningen. Detta gäller även förbrukningsanläggningar och produktions- anläggningar som befinner sig inom ett IKN. Det är i nuläget den IKN-innehavare som upplåter resurser för systemtjänster som måste se till att mätning sker och rapporteras till avräkningen. Det kan an- tingen vara IKN-innehavaren själv eller nätkoncessionshavaren som sköter rapporteringen eller ett ombud.

Svenska kraftnät har rutiner för att detta informationsutbyte mellan olika aktörer sker för de marknadsplatser och bilaterala avtal som de organiserar. Informationsutbytet när systemoperatörer på andra spän- ningsnivåer i nätet köper systemtjänster är i dagsläget inte reglerat och det finns därmed en risk att handeln med systemtjänster kan skapa oförutsägbara obalanser för elhandlaren och den balansansvarige i leveranspunkten.

Vi konstaterar att de förbruknings- och produktionsanläggningar som används för systemtjänster behöver realtidsmätning. Realtids- mätning är mer långtgående än dagens funktionskrav på mätare och kan med fördel regleras genom bilaterala avtal mellan Svenska kraftnät och energitjänsteföretag. Den realtidsinformation som genereras kan sedan användas för att avräkna de avropade leveranserna av system- tjänster från elhandlarens och balansansvariges ansvar i leveranspunkten.

Mätning i uttags- eller inmatningspunkt när flödet redan är mätt

Förslag: En inmatningspunkt ska kunna vara belägen på ett icke koncessionerat nät.

Om mätning av flödet i en nätabonnemangspunkt delvis avser ett flöde som redan har blivit mätt i en intern uttagspunkt eller inmatningspunkt, ska det flöde som mäts i den interna uttagspunk- ten eller inmatningspunkten avräknas från flödet i nätabonnemangs- punkten.

Vi föreslår i avsnitt 4.4.1 att ledningar som används utan stöd av nät- koncession delvis ska kunna omfattas av regleringen i ellagen och därtill hörande föreskrifter. Det främsta syftet är att externa kunder på vissa IKN ska ha möjlighet att byta elleverantör. Denna möjlighet

115

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

förutsätter att mätning sker. Enligt gällande regelverk ska mätning av överförd el ske i inmatningspunkt, uttagspunkt eller gränspunkt. En inmatningspunkt är den punkt där en elproduktionsanläggning för in el på en koncessionerad ledning. En uttagspunkt är den punkt där en elanvändare tar ut el för förbrukning. En gränspunkt är, för- enklat uttryckt, en punkt där olika koncessionerade ledningar eller koncessionerade ledningsnät ansluter till varandra. Detta framgår av 1 a–c och 4 §§ förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el.

Av regelverket framgår således tydligt att en uttagspunkt inte be- höver vara belägen där kundens anläggning eller en annan icke kon- cessionerad ledning ansluter till det koncessionerade nätet. Så är till exempel fallet med i princip samtliga uttagspunkter i flerbostadshus där det koncessionerade nätet upphör där ledningen går in i byggna- den, medan mätning ofta sker på en annan plats inne i byggnaden.

Motsvarande tydlighet finns inte för en inmatningspunkt som inte är belägen där kundens anläggning eller en annan icke koncessionerad ledning ansluter till det koncessionerade nätet. Vi ser ingen anledning till att göra skillnad mellan inmatnings- och uttagspunkter i detta hän- seende. Med en mer decentraliserad och förnybar elproduktion kan till exempel frågan om inmatningsabonnemang i en byggnad eller inne på ett industrinät aktualiseras. Förslaget om att vissa IKN ska omfattas av delar av regleringen leder också förmodligen till ett ökat behov av mätning inne på IKN på grund av att abonnemang har teck- nats med en utomstående elhandlare eller ett energitjänstföretag.

Ett problem som kan uppstå när en elanvändare har sin uttags- punkt på ett IKN är att flödet i uttagspunkten redan kan ha blivit mätt där innehavaren av det icke koncessionerade nätet har sin uttagspunkt mot det koncessionerade nätet. Uttaget hos elanvändaren blir då mätt två gånger. Motsvarande problem uppstår förstås för elproducenter som matar in el i ett IKN. Detta löses praktiskt genom att avräkning sker mot flödet i den först belägna uttags- eller inmatningspunkten. Det saknas dock stöd för denna avräkning i gällande regelverk.

Vi föreslår därför två ändringar i förordningen om mätning, be- räkning och rapportering av överförd el. Även en inmatningspunkt ska kunna vara belägen på ett IKN. Om mätning av flödet i en in- matningspunkt eller uttagspunkt delvis avser ett flöde som redan har blivit mätt i en annan inmatningspunkt eller uttagspunkt ska det

116

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

flöde som mäts i den senare belägna punkten avräknas från flödet i den först belägna punkten.

4.4.3Kraven på leveranssäkerhet bör ändras i vissa fall

Bedömning: Kraven på leveranssäkerhet bör inte i föreskrifter utformas som ett strängare krav på avbrottstid på uttagspunkts- nivå än vad som följer av ellagen.

Vi lämnar flera förslag på hur dagens regelverk om nätkoncessioner kan ändras för att underlätta en utbyggnad av elnätet. Ett annat angreppssätt på problemet är förstås att minska behovet av att bygga nät. Det kan dels vara fråga om nät som inte efterfrågas av vare sig nätföretag eller kund, dels nät som kan ersättas med annan teknik. Vi har undersökt båda dessa aspekter. Här behandlar vi den första aspekten. Alternativ teknik berör vi i avsnitt 6.2.1 tillsammans med bedömningen av ledningens allmänna lämplighet.

Funktionskrav på enskild uttagspunkt

Vi har uppmärksammats på att gällande föreskrifter om god kvalitet på överföringen kan leda till att nya ledningar måste byggas, med kostnader och tidsåtgång till följd, utan att ledningen är efterfrågad av vare sig nätföretaget eller dess kunder. Det handlar om att funk- tionskrav ställs på en enskild uttagspunkt när kunden själv löser driftsäkerheten, till exempel när kunden har egen reservkraft.

En nätkoncessionshavare är enligt 3 kap. 9 a § första stycket el- lagen skyldig att se till att en elanvändare inte har elavbrott som över- stiger 24 timmar. Enligt ellagen och elförordningen får regeringen eller nätmyndigheten föreskriva strängare krav. Ei har föreskrivit sådana strängare krav i EIFS 2013:1.12 I 4 kap. 1 § föreskrivs att avbrottstiderna i de uttags- och gränspunkter där det under normala driftförhållanden är möjligt att överföra mer än 2 MW effekt, beroende på lastintervall, inte får vara längre än 2–12 timmar vid normala återställningsförhål- landen och 12–24 timmar vid onormala återställningsförhållanden.

12Energimarknadsinspektionens föreskrifter och allmänna råd (EIFS 2013:1) om krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet.

117

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Kraven på kortare återställningstider på enskilda uttagspunkter medför att elnätet kan behöva byggas ut och förstärkas även i de fall när den berörda kunden inte efterfrågar det. Detta funktionskrav på leveranssäkerhet bidrar således till att driva fram behovet av nya led- ningar. De kunder som berörs av kravet är typiskt sett stora kunder med hög förbrukning. Det kan inte anses oskäligt att sådana kunder själva genom avtal med nätkoncessionshavaren kan få avgöra vilken återställningstid som är rimlig med tanke på verksamheten. Vår be- dömning är därför att det i nätmyndighetens föreskrifter inte bör ställas krav på en kortare återställningstid i en enskild uttagspunkt än vad som följer av ellagen, det vill säga tjugofyra timmar vid avbrott.

4.5Vissa ändringar i koncessionsinstitutet bör göras för att underlätta hanteringen

Vi lämnar här förslag för att underlätta hanteringen och minska administrationen för såväl nätföretagen som nätmyndigheten.

Vi anser att det bör införas regler om ändring av nätkoncession (i dag måste man söka ny nätkoncession och återkalla en del) och justering i de fall ändringen är av mindre omfattning. En kort sträcka med egen nätkoncession ska kunna omprövas med den övriga an- läggningen även om skyddstiden fortfarande löper för den kortare sträckan (en egen nätkoncession som egentligen är en ändring). Vi föreslår även regler om delöverlåtelse, sammanläggning och delning av nätkoncessioner. Detta sker i dag utan direkt lagstöd.

Slutligen föreslår vi att en nätkoncession ska kunna återkallas helt eller delvis om nätkoncessionen inte längre behövs för en ledning eller ett ledningsnät.

118

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

4.5.1Möjligheter till ändring, justering

och omprövning av nätkoncession för linje

Förslag: Koncessionshavaren ska kunna ansöka om ändring eller justering av en befintlig nätkoncession för linje. Detta ska kunna göras även om det inte har gått 40 år sedan nätkoncessionen med- delades.

En kort ledningssträcka med egen koncession, men som inte utgör en egen funktionell teknisk anläggning, ska kunna omprövas tillsammans med den övriga anläggningen även om det inte har gått 40 år sedan nätkoncessionen för den kortare sträckan meddelades.

Det finns flera lagtekniska aspekter kring dagens regelverk om nät- koncessioner som bör tas om hand vid en översyn. Dessa förändringar leder till minskad administration för nätföretag och nätmyndigheten samt ger kortare ledtider för prövning. Förutom att de berörda pro- jekten blir lättare att genomföra frigörs också resurser till mer kom- plicerade projekt.

Sedan 2013 gäller nätkoncessioner vanligtvis tills vidare med en skyddstid på 40 år. Efter skyddstidens utgång kan koncessionshavaren, berörd kommun eller länsstyrelse samt nätmyndigheten initiera en omprövning av nätkoncessionen. Tidigare var koncessionshavaren all- tid tvungen att ansöka om förlängning av nätkoncessionen om led- ningen skulle vara kvar efter att giltighetstiden har gått ut.

Möjligheten till omprövning motsvarar därmed i huvudsak vad som tidigare gällde för förlängning av nätkoncession. En ompröv- ning innebär därmed i princip en fullständig prövning motsvarande den för en prövning av en ansökan om en ny nätkoncession. Om- prövningen leder också till att en ny skyddstid på 40 år inleds. Om ett nätföretag inom skyddstiden vill genomföra en genomgripande förändring av hela sträckningen är det lämpligt att nätföretaget an- söker om en ny nätkoncession för linje som ersätter den tidigare. På så sätt inleds en ny skyddstid för den nya nätkoncessionen. Vi ser ingen anledning att ändra regelverket för dessa situationer.

Det förhåller sig annorlunda med de situationer när en nätkon- cession ska ändras avseende del av sträckningen, tekniskt utförande eller spänning. Även i dessa fall krävs i dag att koncessionshavaren

119

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

ansöker om nätkoncession även om förändringen är tämligen be- gränsad. Vi föreslår därför att det införs möjligheter till ändring och justering av en gällande nätkoncession genom en anpassad prövning.

En effekt av dagens regler är att när en ny nätkoncession meddelats för en delsträcka har den nätkoncessionen en skyddstid på 40 år från beslut. En sammanhållen teknisk anläggning får därmed olika skydds- tider för skilda sträckor. Vi föreslår att en kort ledningssträcka ska kunna omprövas tillsammans med den övriga anläggningen även om det inte har gått 40 år.

Svenska kraftnät har i en skrivelse13 lämnat förslag om ändring och omprövning av nätkoncession. Svenska kraftnät skriver att ett stort antal fall där en ändring i en given nätkoncession behövs är att vänta i framtiden. Exempel på när detta kan bli aktuellt är när nya stationer byggs för anslutning av vindkraft. I dessa situationer kan stationen ofta av arbetsmiljöskäl inte uppföras direkt under en be- fintlig ledning, utan måste byggas en bit ifrån ledningen. Ändringen av ledningen för att ansluta till stationen kan då inte alltid ske inom ramen för befintlig nätkoncession.

Ändring av nätkoncession för linje

Det bör införas en möjlighet för en koncessionshavare att, även om det inte har gått 40 år, ansöka om ändring av en lednings sträckning, utförande eller spänning. Ansökan ska kunna begränsas till att avse endast den eller de frågor i nätkoncessionen som berörs av den aktu- ella ändringen samt den sträcka som berörs. Exempel kan vara en delvis ny sträckning, markförläggning av delar av ledningen eller spänningshöjning. I dag måste en fullständig koncessionsprövning göras i sådana fall. Om prövningen endast avser en delsträcka inne- bär det i dag dessutom att den nya delsträckan får en egen nätkon- cession, vanligtvis med en annan skyddstid än nätkoncessionen för den övriga ledningen. Denna ordning är således både betungande och opraktisk.

En ansökan om ändring av en nätkoncession bör hanteras på samma sätt som en ansökan om ny nätkoncession eller en ansökan om omprövning i den eller de frågor som ska prövas. Ett exempel är att utreda effekterna på miljö och markintrång av en spänningshöjning.

13Skrivelse den 14 november 2016 med diarienr 2016/2183.

120

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Vi föreslår därför att det införs en ny ordning för ändring av nät- koncession motsvarande den för omprövning. Eftersom prövningen inte är fullständig bör ett beslut om ändring inte leda till att en ny skyddstid inleds. Detta innebär att en ändring som sker efter att skyddstiden har gått ut inte förhindrar att en omprövning kan in- ledas kort därefter.

Justering av nätkoncession för linje

En nätkoncession för linje beviljas för en huvudsaklig sträckning och utförande. Detta medger att vissa förändringar kan ske utan att en ny koncessionsansökan behövs. Trots detta kan även små justeringar av en anläggning som omfattas av nätkoncession för linje innebära att en ny nätkoncession måste sökas. Det kan vara justeringar i sam- band med detaljprojektering, en smärre flytt på grund av vägarbeten eller att en ny transformatorstation ska kopplas in. Detta innebär att även relativt små justeringar tar lång tid. Sådana justeringar bör kunna ske ännu enklare än vad förslaget om ändring av nätkoncession med- ger. Det bör därför vara möjligt att justera en nätkoncession för linje vad avser sträckning och utförande om följande tre kriterier är upp- fyllda:

Ledningens funktion ska vara densamma. Det hindrar inte att ändringen kan bero på att en ny anläggning ansluts, till exempel en transformatorstation.

Överenskommelse ska finnas med samtliga berörda markägare.

Ingen ny miljöpåverkan av betydelse behöver ske, alternativt att relevant miljöprövning har skett innan ansökan lämnas in till nät- myndigheten.

Exempel på tänkbara åtgärder som kan hanteras som en justering är dimensioner på ledare, justeringar i sidled eller val av förläggnings- metod efter detaljprojektering, en kort förlängning av sträckningen samt ändringar som innebär mindre miljöpåverkan än vad nätkon- cessionen anger.

En ansökan ska lämnas till nätmyndigheten som innehåller doku- mentation om vilken justering som ska ske samt att de tre kriterierna

121

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

är uppfyllda. Nätmyndigheten kan då besluta om att justera nätkon- cessionen utan att några vidare utredningsåtgärder behöver vidtas. Justeringen innebär ingen ny skyddstid för den berörda sträckan. Detta innebär att en justering som sker efter att skyddstiden har gått ut inte förhindrar att en omprövning kan inledas kort därefter.

Vi har övervägt att justering ska kunna ske genom en anmälan i stället för en ansökan. Detta skulle underlätta hanteringen. Gräns- dragningen mellan ändring och justering kommer dock, åtminstone inledningsvis, inte att vara helt klarlagd. Därför är det lämpligt, åt- minstone initialt, att både ändringar och justeringar beslutas av nät- myndigheten. När gränsdragningen har tydliggjorts genom praxis kan det övervägas att övergå till ett anmälningsförfarande. Vi ser dock även ett värde i att hålla den aktuella nätkoncessionen samlad genom beslut.

Återställningsåtgärder

En ändring eller justering kan innebära att en del av en befintlig led- ning raseras. Eftersom det sker en ändring eller justering återkallas inte nätkoncessionen för den del av ledningen som raseras. Vid åter- kallelse ska nätmyndigheten fastställa återställningsåtgärder, 2 kap. 19 § ellagen. Eftersom ingen återkallelse sker behöver ellagen ändras så att nätmyndigheten även kan fastställa återställningsåtgärder för en ledningssträcka som har raserats med anledning av en ändring eller justering.

Omprövning av nätkoncession för linje i vissa fall

I de fall kriterierna för justering eller ändring av en befintlig nätkon- cession inte är uppfyllda kommer det som i dag, att krävas en ny nät- koncession. Ett problem med dagens regelverk är att det har meddelats ett flertal nätkoncessioner som inte avser en egen teknisk anläggning, utan en ändring eller utbyggnad av en redan befintlig koncessionerad ledning. Dessa ändringar och utbyggnader har då fått en skyddstid som slutar senare än den för ledningen i övrigt. Detta orsakar problem om ledningen i sin helhet bör omprövas. En kort sträcka med egen koncession, men som inte utgör en egen funktionell teknisk anläggning

122

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

bör kunna omprövas med den övriga anläggningen även om skydds- tiden egentligen fortfarande borde löpa för den kortare sträckan. Denna ändring bör gälla även befintliga anläggningar.

4.5.2Möjlighet att överlåta delvis, sammanlägga och dela nätkoncessioner

Förslag: En nätkoncession ska kunna överlåtas delvis.

Flera nätkoncessioner ska kunna sammanläggas.

En nätkoncession för linje ska kunna delas upp i flera.

Ellagen saknar i dag bestämmelser om delöverlåtelse av en nätkon- cession. I praktiken accepteras delöverlåtelser av linjer, men inte av områden (annat än gränsjusteringar). För att underlätta en samman- slagning av nätkoncessioner för område som i dag redovisas samlat bör det införas dels en möjlighet till delöverlåtelse av nätkoncessioner för område, dels en möjlighet att sammanlägga flera nätkoncessioner för område. Det finns då ingen anledning att ha kvar många separata nätkoncessioner som redovisas samlat. Därigenom underlättas admi- nistrationen hos såväl nätföretagen som Ei, samtidigt som de interna gränserna mellan områdena och kopplingen till gamla nätstrukturer försvinner. Med en möjlighet till delöverlåtelse av nätkoncessioner för område bör nuvarande regler om gränsändring tas bort, eftersom de inte längre fyller något syfte.

För att underlätta hanteringen av nätkoncessioner för linje, så att en nätkoncession avser en sammanhållen och funktionell teknisk an- läggning med en koncessionshavare bör det dels införas en möjlighet till delöverlåtelse av nätkoncessioner för linje, dels en möjlighet att sammanlägga flera nätkoncessioner för linje med samma tillåtna spän- ning samt en möjlighet att dela upp en nätkoncession för linje i lämp- liga delar utifrån teknisk funktion. Därigenom underlättas administ- rationen hos såväl nätföretagen som Ei.

En möjlighet till att dela upp en nätkoncession för linje under- lättar även en omprövning av en delsträcka. Den omprövade del- sträckan får då en ny skyddstid på 40 år. Alternativet vore att en omprövning av en nätkoncession skulle kunna ske delvis. Problemet med en delvis omprövning är att en och samma ledning skulle få olika skyddstider, vilket knappast kan anses vara ändamålsenligt.

123

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

Samtidigt föreslår vi att det införs en möjlighet till ändring av en nät- koncession. I det fallet kvarstår den gemensamma skyddstiden. Det förutsätter dock att en viss förändring faktiskt ska ske.

4.5.3En nätkoncession bör kunna återkallas om den inte behövs

Förslag: En nätkoncession ska kunna återkallas helt eller delvis om nätkoncessionen inte längre behövs för en ledning eller ett ledningsnät.

Idag kan en nätkoncession för en ledning återkallas om ledningen inte längre behövs för en säker elförsörjning. När det gäller bestämmelsen om återkallelse av nätkoncession enligt 2 kap. 18 § ellagen finns det starka skäl att införa en möjlighet att återkalla en nätkoncession för en ledning, som till följd av ändrade förhållanden eller ändringar i undantagen från kravet på nätkoncession, inte längre är koncessions- pliktig eller på grund av ändrade ägarförhållanden eller spännings- höjning av ett område omfattas av en nätkoncession för område. Ei har lämnat förslag med den innebörden till departementet i februari 2010.14 Förslaget återges också i Ei (R2011:02) samt i Ei:s remissvar på El- marknadslag (Ds 2017:44).15

Koncessionerad ledning blir IKN

I sitt förslag 2010 pekade Ei på en uppkommen situation där en nät- koncessionshavare hade återkallat en nätkoncession med anledning av att en ledning inte längre var koncessionspliktig. Genom att det inte finns stöd i ellagen till att kunna återkalla en nätkoncession till följd att en ledning inte längre är koncessionspliktig avvisade Ei bolagets ansökan om återkallelse. Ett senare exempel är ett elnätsföretag som i samband med överlåtelse av en markkabel till ett hamnbolag även överlät nätkoncessionen för kabeln16. Den aktuella ledningen som om- fattas av nätkoncessionen används efter överlåtelsen endast för hamn-

14Ei:s diarienr 2010-100308.

15Ei:s diarienr 2017-102690.

16Ei:s diarienr 2015-100964.

124

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

bolagets egen räkning inom hamnområdet. Enligt 2 § IKN-förord- ningen avses med ett internt nät ”en eller flera starkströmsledningar som innehavaren använder för överföring av el för egen räkning”. Tidi- gare, när elnätsföretaget innehade markkabeln och nätkoncessionen i hamnområdet, överförde elnätsföretaget el för annans räkning (till hamnbolaget). Elnätsföretaget finansierade sin nätverksamhet i hamn- området genom elnätsavgifter som regleras av en intäktsram. Efter överlåtelsen överför hamnbolaget el endast för egen räkning inom hamnområdet.

Ett starkt argument för förslaget är uttalandet i prop. 2001/02:143 s. 77 enligt vilken en ansökan om nätkoncession för en icke konces- sionspliktig ledning ska avslås. I konsekvensens namn bör det inte vara möjligt att behålla en nätkoncession för en ledning som upphör att vara koncessionspliktig. När den situationen nu kan uppstå med- för det negativa konsekvenser för såväl koncessionshavaren som för Ei. Det är givetvis inte antalet ledningar som har nätkoncession men som inte borde ha det som är avgörande för förslaget utan att und- vika konflikter och oklarheter i gällande regelverk.

Det förhållandet att vart och ett av verken inom en vindkraftpark är direktanslutet till det koncessionerade nätet med ett eget abonne- mang får även ekonomiska konsekvenser för ägaren av verken. Enligt förordningen (2017:1040) om elberedskapsavgift, nätövervaknings- avgift och elsäkerhetsavgift ska nämnda avgifter erläggas per abonne- mang och med en betydligt högre avgift för högspänningsabonne- mang. Det totala avgiftsuttaget per högspänningsabonnemang och år är 3 797 kronor. Motsvarande värde gör ett lågspänningsabonne- mang är 57,50 kronor.

Förordningen gäller endast uttagspunkter, men eftersom det van- ligtvis även krävs ett visst uttag på lågspänningsnivå i anslutning till en produktionsanläggning blir reglerna tillämpliga i många fall. Enligt nuvarande regler får därmed ett bolag med 30 individuellt anslutna vindkraftverk betala sammanlagt 3 797 kronor × 30 = 113 910 kronor jämfört med 1 725 kronor om ägogränsen dragits på lågspännings- sidan i stället. Med ett gemensamt högspänningsabonnemang för hela parken blir avgiften 3 797 kronor, det vill säga skillnaden blir mycket mindre. Med tanke på att detta är en årlig avgift innebär det flera miljoner kronor i ökade avgifter under parkernas livstid.

Sammanfattningsvis finns det starka skäl att införa ett krav på att återkalla en nätkoncession för en ledning som till följd av ändrade

125

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

SOU 2019:30

förhållanden eller ändringar i IKN-förordningen inte längre är kon- cessionspliktig. Det är inte ändamålsenligt att en nätkoncession för linje endast kan återkallas om ledningen – inte koncessionen – inte längre behövs.

Absorption av linje i område

Det händer att nätkoncessioner för linje överlåts till det nätföretag som har nätkoncession för det område där ledningen finns. I de fall ledningen som nätkoncessionen för linje avser inte har en högre spänning än den högsta tillåtna spänningen för nätkoncessionen för område uppstår frågan om nätkoncessionen för linje ska finnas kvar, trots att ledningsinnehavaren har rätt att driva ledningen med stöd av nätkoncessionen för område. Samma fråga kan uppkomma om den högsta tillåtna spänningen för en nätkoncession för område höjs, eller när gränserna för ett koncessionsområde ändras så att en ledning för vilken nätkoncession för linje gäller också omfattas av nätkonces- sion för område. Situationen är jämförbar med den som beskrivits ovan angående när en nätkoncession inte behövs till följd av att en ledning i stället bör ingå i ett IKN.

I praktiken har dessa situationer hanterats så att nätkoncessionen för linje anses bli en del av nätkoncessionen för område (absorption). Detta sker utan något formellt beslut. Ei har i sitt remissvar på El- marknadslag (Ds 2017:44) föreslagit att det i lagstiftningen förtyd- ligas att situationen ska hanteras på detta sätt. Vi ser detta som en lösning, men föreslår att även denna situation löses genom att kon- cessionen återkallas. Skälen till detta är följande: Lagstiftning saknas för de fall en befintlig ledning av någon anledning helt eller delvis går inom gränserna för den egna nätkoncessionen för område. Om ett nätföretag mot förmodan skulle ansöka om en ny nätkoncession för linje för en ledning som skulle kunna hanteras inom ramen för samma företags nätkoncession för område, skulle den nya ansökan avslås på grund av att nätkoncessionen för linje inte behövs.17 Sådana möjlig- heter finns inte för befintliga ledningar. Återkallelse av nätkonces- sionen för linje är heller inte möjlig med den utformning som 2 kap. 18 § ellagen har i dag. I praktiken har nätkoncessioner för linje därför införlivats i nätkoncession för område genom absorption.

17Se regeringens beslut den 24 februari 2011 i ärende N2007/228/E (Ei:s diarienr 2008-100055).

126

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät

Problemet uppstår också om högsta tillåtna spänning för en befint- lig nätkoncession för område höjs. Vi lämnar flera förslag som kan leda till en kraftig ökning av nätkoncessioner för område på högre spänningsnivåer än i dag, se avsnitt 5.4. Här bör särskilt nämnas för- slaget om nätkoncession för regionnätsområden, vilket innebär att helt nya områden kan komma att bildas som inrymmer ett stort antal nätkoncessioner för linje. I så fall skulle problemet med linjer inom område komma att öka markant. Det måste då vara tydligt hur dessa linjer ska hanteras. Det behövs därför en möjlighet att låta nätkon- cessionen för linje upphöra när den omfattas av en nätkoncession för område.

En nätkoncession för linje kan förstås avse en ledning som endast delvis går inom gränsen för en nätkoncession för område som led- ningen omfattas av. Om nätmyndigheten vill säkerställa att en nätkon- cession avser en tekniskt lämplig enhet bör nätmyndigheten beakta det innan nätkoncessionen för linje återkallas delvis.

127

5Översyn av prövningsordningen för elledningar

5.1Inledning

Den nuvarande prövningsordningen innebär att såväl nätkoncessioner för linje som för område beslutas av nätmyndigheten, det vill säga Energimarknadsinspektionen (Ei). Ett stort antal aktörer är invol- verade i processen att ta fram en ansökan och hantera koncessions- ansökan. Efter koncessionsbeslutet vidtar en ledningsrättsprocess där markfrågor regleras.

Vi utreder i det här kapitlet hur och hos vilken instans prövningen av nätkoncessioner för linje bäst ska göras för att effektivt använda samhällets resurser till en ändamålsenlig prövning av såväl nät- som miljöfrågor. Frågan är också om prövningen bör ske samlat, eller uppdelat i en miljöprövning och en nätprövning. En delad prövning som görs både utifrån ellagen (1997:857) och miljöbalken får också betydelse för möjligheten till ingripande enligt miljöbalken.

Utredaren ska enligt direktiven särskilt bedöma om ledningar av viss typ, till exempel baserad på längd och spänningsnivå, inte ska omfattas av generell koncessionsplikt, men vara anmälningspliktiga. Om det är lämpligt kan utredaren lämna förslag på ändringar av både befintliga typer av nätkoncession (område och linje) och förslag som går ut på att ersätta nuvarande koncessionsuppdelning med en annan ordning. Syftet är att samhällets resurser ska läggas på tillståndspröv- ning av de ledningar som verkligen har en påverkan på elnätet och på miljön så att resurserna används effektivt. Vi har utrett om det går att utvidga möjligheten att ansöka om nätkoncession för område, och om det kan leda till lägre kostnader och snabbare nätbyggnads- process utan allvarliga nackdelar för motstående intressen, såsom miljö- och samhällsintressen, inklusive berörda markägare.

129

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Större nätbyggnadsprojekt är ofta komplexa med många aktörer och intressenter involverade. Det är viktigt att alla aktörer sam- arbetar och ser till möjligheterna att göra förenklingar och ständiga förbättringar som kan snabba upp den totala processen. Vissa av del- momenten styrs av andra lagar och kan troligen inte uteslutas. Vi har främst sett över processen för att göra det möjligt att komma igång med vissa moment enklare och i tidigare skeden, för att på så sätt för- bättra underlaget och bidra till att den totala processen kan genom- föras på kortare tid.

Elnätsutbyggnad är en del av samhällsbyggnadsprocessen som kräver god framförhållning hos nätföretag, myndigheter, kommuner, regioner med flera. En gemensam bild och omvärldsanalys över var det finns nätkapacitet och trånga sektorer respektive planer för ny elproduktion och elanvändning kan underlätta arbetet. God framför- hållning är nödvändig eftersom nätbyggnadsprocessen tar tid även framgent när det gäller stora projekt. Samtidigt behövs förståelse för att långsiktiga planer inte alltid slår in, vilket kräver flexibilitet. När det gäller industriområden och bostadsområden har kommunerna ofta planreserver för att möta markbehovet. Vi har sett över om det går att anpassa färdigställandetiden för en ledning efter det att en nät- koncession har meddelats. Detta för att öppna för nätföretagen att möta kommande behov i nätutbyggnaden utan att förtida kostnader drabbar befintliga kunder.

5.2Processerna för att bygga elledningar behöver bli kortare

Det är viktigt att skilja mellan projektprocessen, det vill säga den totala tid det tar för att planera en ledning, få alla tillstånd och bygga den, och koncessionshandläggningen, det vill säga den tid det tar från det att en koncessionsansökan lämnas in tills ett beslut meddelas. Historiskt har det förekommit väldigt långa handläggningstider i koncessions- ärenden som avsett förlängning av befintliga tillstånd. Under senare år har processen hos Ei snabbats upp och systematiserats till en genom- snittstid på cirka ett år. Handläggningstiden för enskilda ärenden varierar dock från sju månader till cirka tre år beroende på omfatt- ning och komplexitet. Det finns även ett antal äldre förlängnings- ansökningar som ännu inte färdigbehandlats. När det i dag talas om

130

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

tioåriga ledtider för att kunna bygga en koncessionerad ledning avses däremot hela projektprocessen, av vilken koncessionshandläggningen är en del. Tio år är dock en alltför lång tid för den som vill ansluta en större anläggning eller dylikt.

Vi kan inledningsvis konstatera att det inte finns endast en åtgärd som löser problemet med långa ledtider. När det gäller nya, större ledningar behöver processen ses över i vidare bemärkelse och även omfatta krav på samråd, vissa länsstyrelsebeslut, lantmäteriförrättning med mera. Några åtgärder kan behöva författningsändringar, men minst lika viktigt är att samtliga berörda aktörer arbetar gemensamt för att se över hur processen kan förkortas och förenklas inom ramen för befintligt regelverk.

Tillståndsprocesserna medför i dag samråd och remiss flera gånger med samma intressenter, till exempel länsstyrelser och markägare. Det är inte ovanligt att intressenter begär förlängda remisstider hos nätmyndigheten. Detta bidrar till att förlänga den totala process- tiden, vilket är ett problem när nätet måste förstärkas på grund av kapacitetsbrist samt vid anslutning av ny produktion med tids- begränsade miljötillstånd.

Länsstyrelserna har en central roll och det är viktigt att de invol- veras så tidigt som möjligt i processen. Det finns en överhängande risk att olika regionala myndigheter, såsom länsstyrelserna, gör olika bedömningar och har skillnader i sina processer. Bristande resurser hos myndigheter är också en riskfaktor i sammanhanget.

En annan bidragande faktor är att en samordning med lednings- rättsprocessen saknas. För att en samordning ska bli möjlig krävs mer precisa koncessionsbeslut avseende ledningens sträckning och utförande. Å andra sidan krävs flexibilitet i koncessionsbesluten när detaljprojekteringen leder till förändrade förutsättningar. Det är med dagens regelverk svårt för nätföretagen att få börja projektera. Ledningsrättsförrättningen kan inte påbörjas förrän nätkoncessionen har vunnit laga kraft. Dagens regler är avsedda för annat (expropriation) eller fungerar inte i praktiken, 17 § ledningsrättslagen (1973:1144). Vi lämnar förslag på ändringar i dessa delar i avsnitt 5.5.

Efter koncessionsbeslutet krävs dessutom i många fall separata tillstånd och dispenser från berörda länsstyrelserna och kommuner. Detta ger upphov till en i många fall onödig dubbelprövning och inte så sällan till att anläggandet av energiproduktionsenheter eller större

131

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

energianvändarverksamheter måste vänta på ett beslut om nätkonces- sion när alla andra tillstånd redan finns på plats. Det är en skillnad mot miljötillstånd där flera tillstånd och dispenser inkluderas i ett beslut.

Enligt utredningens direktiv ska vi se över den nuvarande prövnings- ordningen för nätkoncession när det gäller både prövande myndig- het och prövningens omfattning för att effektivt använda samhällets resurser, inbegripet en ändamålsenlig prövning av såväl nät- som miljöfrågor. En annan aspekt som genomsyrar utredningens arbete är behovet av att korta ner den totala ledtiden från det att behovet av ledning identifieras till att ledningen kan tas i drift.

5.3Prövning av miljöpåverkan och

allmän lämplighet hos nätmyndigheten är bättre än separata miljötillstånd

Bedömning: Nuvarande ordning med prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten bör kvarstå. En even- tuell framtida övergång till miljötillstånd bör vara samordnad med en översyn av andra liknande tillstånd för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning.

Vi anser att ordningen med en prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten tills vidare bör kvarstå. En eventuell framtida övergång till miljötillstånd bör vara samordnad med en över- syn av andra liknande tillstånd, till exempel koncessioner enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar och naturgaslagen (2005:403), och ta särskilt fokus på frågorna om hur besluten om miljötillstånd och allmän lämplighet förhåller sig till varandra och hur dubbel överklag- barhet kan undvikas. Detta för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning.

Vår bedömning grundas på följande: En övergång till en separat miljöprövning är att föredra miljörättsligt sett. Det löser rättskrafts- frågan för nya ledningar, men inte för de befintliga. Frågan om kon- cessionsbeslutens bristande rättskraft gentemot miljöbalken skulle således kvarstå för befintliga ledningar. En separat miljöprövning leder till ökad effektivitet inom det enskilda projektet, men riskerar att försvåra samordningen mellan olika projekt som är beroende av

132

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

varandra. Förmodligen leder det inte till någon tidsvinst, särskilt inte under en övergångsperiod. En separat miljöprövning innebär i stället risker för längre totala handläggningstider med följd att nätet inte hinner byggas ut i takt med det behov som finns. Vi bedömer att dessa risker överväger de fördelar som finns.

Flera juridiska följdfrågor uppstår också. Många av dessa rör forum, vilka nog kan lösas enkelt. En svårare fråga är hur prövningen av den allmänna lämpligheten ska ske i förhållande till miljöpröv- ningen för att vara meningsfull, utan att öppna upp för parallella processer eller förlänga den totala projekttiden vid en tidpunkt när just tidsfaktorn lyfts fram som kritisk. Vi anser att prövningen av allmän lämplighet ska ske av nätmyndigheten. Därmed blir det två separata prövningar. Detta skulle försvåra en samlad bedömning av ledningens lämplighet ur såväl allmän synpunkt som miljösynpunkt, men även leda till två överklagbara beslut. Detta skulle bli särskilt tidskrävande med sekventiella beslut. Överlag riskerar separata pröv- ningar att förlänga den totala projekttiden för en ledning.

En övergång till miljötillstånd skulle endast gälla kommande pröv- ningar. Frågan om koncessionsbeslutens bristande rättskraft gent- emot miljöbalken skulle kvarstå för befintliga ledningar.

För att stärka länsstyrelsernas roll har vi utrett alternativet att låta länsstyrelserna besluta om miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) även om koncessionsprövningen kvarstår samlad hos nätmyndigheten. En sådan lösning är inte lämplig, eftersom en MKB inte kan frikopp- las från det slutliga beslutet, utan måste kunna kompletteras vart- efter prövningen fortskrider.

Koncessionsprocessen är invecklad och kräver noggranna avväg- ningar mellan allmänna och enskilda intressen. För att se till att led- ningar byggs som är både lämpliga ur överföringshänseende och med erforderlig miljöhänsyn krävs en enhetlig och mångsidig prövning. Det är därför mycket viktigt att arbetet med en koncessionsansökan är förutsägbart men ändå flexibelt.

Vi bedömer att det kan finnas en potential för en effektivare kon- cessionshantering i befintlig lagstiftning som inte utnyttjas fullt ut. Det handlar om de nya MKB-reglerna, som trädde i kraft 2018 och ännu inte fått fullt genomslag, samt möjligheten att använda en gjord miljöprövning i ett koncessionsärende. Därtill kommer de åtgärder som kan vidtas utanför lagstiftningen. Exempel på sådana är att nät-

133

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

företagens möjlighet att utveckla metodiken om hur samråd genom- förs, utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, samt reger- ingens möjlighet att styra genom resurstilldelning till berörda myn- digheter samt instruktion om prioriteringar. Detta gäller bland annat Lantmäteriet, där det i utredningen framkommit att resursbrist leder till längre handläggningstider.

Till detta kommer våra övriga förslag. En möjlighet att meddela nätkoncession för regionnätsområde, ändrade regler om koncessions- plikt tillsammans med möjligheter till ändring och justering av kon- cessioner bör leda till färre, och i vissa fall enklare, ärenden. Det spar tid och resurser hos sökande och prövande myndigheter. En förbätt- rad samordning med ledningsrättslagen förkortar tiden för att få nöd- vändiga tillstånd.

5.3.1Jämförelse mellan prövningen av en nätkoncession och ett miljötillstånd

För att kunna bedöma konsekvenserna av en ordning med separata miljötillstånd för kraftledningar behöver vi göra en jämförelse mellan handläggningen av en koncessionsansökan enligt ellagen och ett miljö- tillstånd enligt miljöbalken.

Ei:s handläggning av en koncessionsansökan

Det är Ei som prövar ansökningar om att bygga och använda kraft- ledningar. Regeringen prövar dock utlandsförbindelser eller om det i ärendet finns en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen. Regeringen får också pröva sådana frågor om nätkon- cession som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten begär det. Men även i dessa fall ska Ei bereda ansökan och i ett eget yttrande föreslå hur regeringen ska besluta.

Vad en ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla framgår av 5 och 6 §§ elförordningen (2013:208). En ansökan ska vara skrift- lig och ges in till nätmyndigheten. Den ska innehålla den MKB som krävs enligt 2 kap. 8 a § andra stycket 2 eller 3 ellagen. För att ta fram en MKB gäller 6 kap. miljöbalken (MB), bland annat regler om samråd.

134

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Ansökan ska också innehålla uppgifter om följande:

1.Det överföringsbehov som ledningen är avsedd att tillgodose. Om ledningen är avsedd att förstärka befintliga ledningar, ska detta an- ges samt upplysning lämnas dels om den belastning som befintliga ledningar tål, dels om behovet av ytterligare ledningsutbyggnader med anledning av den ledning som ansökan avser.

2.Den spänning för vilken ledningen är avsedd.

3.Om ledningen är avsedd för en spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkoncession som berörs av ledningen, ska de särskilda skäl som åberopas för ansök- ningen anges.

4.Hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB iakttas.

5.Alternativa ledningssträckningar som sökanden har undersökt

6.En teknisk beskrivning av den planerade ledningen och en kostnads- beräkning.

7.Karta över ledningens föreslagna sträckning och beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk för ledningen.

8.Bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter som ledningen ska dras fram över eller av fastig- heter som på annat sätt berörs av anläggningen.

Nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Här har den som ansöker om nätkoncession för linje att visa på behovet av ledningen och alternativa lösningar för att möjliggöra en bedömning av allmän lämplighet.

När Ei får in en ansökan om nätkoncession granskas ansökan och myndigheten begär eventuellt komplettering. Det är mycket vanligt att ett ärende måste kompletteras med vissa handlingar eller upp- gifter. Ei strävar efter att ha en komplett ansökan innan ärendet går ut på remiss. I remissrundan kan det dock komma fram information som gör att ansökan måste kompletteras ytterligare.

När Ei bedömer att ansökan formellt är komplett skickar Ei den på remiss. Ei meddelar samtidigt den sökande detta. Under remiss- tiden kan berörda skicka in synpunkter till Ei. Remisstiden är vanligt- vis två månader. Remisstiden kan förlängas genom att remissinstanser ansöker om anstånd för att komma in med yttrande. Obligatoriska

135

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

remissinstanser är markägare, berörda kommuner, länsstyrelser i be- rörda län, Försvarsmakten, innehavare av nätkoncession som berörs av ansökan och övriga berörda tillsynsmyndigheter.

Om länsstyrelsen har beslutat att ledningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, kungörs ansökan också i tidningar. Det innebär att Ei sätter ut en annons med information om ansökan och hur man gör för att få ansökningsmaterialet.

När remisstiden är slut sammanställer Ei alla yttranden och gör en bedömning av om det under remissrundan kommit fram någon information som gör att ansökan behöver kompletteras. Ei ska se till att allt nödvändigt material för utredningen kommer in.

Om det kommit in yttranden som tillför ärendet något nytt skickas de till den som lämnat in ansökan. Den sökande får möjlighet att be- möta synpunkterna.

När den sökande fått bemöta synpunkterna och eventuellt kom- plettera ärendet, ska ärendet slutberedas av Ei. Ei utreder eventuella resterande frågor innan beslut fattas.

Ei:s beslut om nätkoncession får överklagas till mark- och miljö- domstol (MMD). Om ansökan avser en ledning som ingår i ett trans- missionsnät kan Ei:s beslut överklagas till regeringen.

Handläggningen av miljötillstånd och anmälningsplikt

Den som bedriver miljöfarlig verksamhet kan enligt miljöbalken ha tillstånds- eller anmälningsplikt för sin verksamhet. Prövning genom tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 a § MB är ett sätt för samhället att få en resursavvägd kontroll över de verksamheter som från tid till annan bedöms vara de mest störande. Det är samtidigt ett sätt att skapa rättstrygghet för verksamheterna och dem som är närmast berörda av dessa.

Kravet på tillstånd varierar med typ av verksamhet och storleken på den. I huvudsak gäller följande:

1.Verksamheter som påverkar miljön mest ska söka tillstånd hos MMD (kategori A).

2.Verksamheter som påverkar miljön något mindre ska söka tillstånd hos miljöprövningsdelegation (MPD) vid länsstyrelse (kategori B).

3.Mindre verksamheter behöver inte ha tillstånd. De måste i stället an- mäla till miljönämnd eller motsvarande i kommunen (kategori C).

136

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Mycket små verksamheter, sådana som inte påverkar miljön särskilt mycket, behöver varken tillstånd eller anmälan. De ska ändå följa kraven i miljöbalken och kommunens miljönämnd eller motsvarande utövar tillsyn över dem. Vilken typ av verksamheter som berörs framgår av bland annat miljöprövningsförordningen (2013:251).

Om tillståndsplikt saknas för en verksamhet kan tillsynsmyndig- heten, med stöd av 9 kap. 6 a § MB, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Förutsättningen är att verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.

Indelningen i tillståndskategorierna A, B och C framgår av miljö- prövningsförordningen, medan frågan om betydande miljöpåverkan styrs av miljöbedömningsförordningen (2017:966). Ett visst samband finns på så sätt att kategori A i princip alltid är betydande miljöpåver- kan, medan kategori C sällan är det.

I miljötillståndet ingår beslut om till exempel Natura 2000 och vattenverksamhet. Beslut om verksamheter av kategorierna A och B har rättskraft gentemot miljöbalken enligt 24 kap. 1 § MB. Icke till- ståndspliktiga verksamheter kan frivilligt söka tillstånd för att få detta skydd. Tillstånden kan gälla utan tidsgräns, men omprövning kan ske efter tio år, se 24 kap. 5 § MB.

I vissa fall prövar regeringen tillåtligheten av en verksamhet, till exempel slutförvar av kärnavfall, se 17 kap. MB. Mark- och miljö- domstol ska i vissa fall överlämna frågan till regeringen för prövning,

21kap. 7 § MB. Rör frågan försvarets intresse ska ärendet alltid över- lämnas till regeringen för prövning. Att regeringen prövat tillåtlig- heten och godkänt den innebär inte garanterat att miljötillstånd kan meddelas. Hinder kan finnas, till exempel att åtgärden strider mot EU-rätten.

Prövning av miljöfarlig verksamhet

En prövning av miljöfarlig verksamhet börjar alltid med ett samråd. Samråd sker med länsstyrelsen i det län där verksamheten finns eller planeras. I samrådet hämtar den sökande synpunkter från exempelvis myndigheter, grannar och andra berörda. Länsstyrelsen är en viktig part i samråden, eftersom den ska vägleda om hur omfattande en

137

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

MKB ska vara och besluta om verksamheten kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan eller inte.

Synpunkterna från samrådet blir underlag till ansökan och MKB. Det är sökanden som driver arbetet med samrådet. Ett väl genomfört samråd ökar förutsättningarna för en komplett ansökan, vilket i sin tur leder till förkortad handläggningstid. Samrådet sker enligt 6 kap. MB.

Ansökan och MKB lämnas, efter avslutat samråd, till MMD eller länsstyrelsens MPD beroende på om det är en A- eller B-verksamhet samt om tillstånd för vattenverksamhet behövs.

En ansökan ska bland annat innehålla

1.yrkanden, åtaganden och förslag till skyddsåtgärder

2.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten

3.teknisk beskrivning med ritningar, produktionsmängd, uppgifter om förhållandena på platsen

4.uppgifter om energianvändning, utsläppskällor, mängd av förutse- bara utsläpp och förslag till åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall

5.MKB och redogörelse för samrådet.

Prövning hos miljöprövningsdelegationen

MPD finns vid tolv länsstyrelser i Sverige och är en funktion som prövar beslut i ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samt villkors- eller tillståndsändringar, se förordning (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Ärendet bereds av en handläggare på länsstyrelsen i samråd med MPD. Delegationen fattar beslut utifrån ansökan, inkomna synpunkter, rättspraxis och sakkunskaper i frågorna. MPD är en självständig del av länsstyrelsen och består av en ord- förande som är jurist och en miljösakkunnig.

Efter avslutat samråd ska ansökan lämnas in till MPD. Efter att ansökan kommit in skickas den på en så kallad kompletteringsrunda. Detta för att fråga vissa av dem som ska få ärendet för yttrande om de anser att ansökan är fullständig. Om ansökan inte är fullständig meddelar MPD hur ansökan behöver kompletteras. Efter eventuella kompletteringar och att MPD bedömt att ansökan är fullständig kun- görs ansökan i ortstidning och på länsstyrelsens webbplats. Ärendet

138

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

skickas då också på remiss. Något utskick till berörda markägare, såsom är fallet i koncessionsärenden, sker däremot inte.1

Beslut om tillstånd för en B-verksamhet tas av MPD. Beslutet kan överklagas till nästa instans, det vill säga MMD. En dom från MMD kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) som av- gör om ärendet får prövningstillstånd eller inte.

Vad skulle gälla vid miljötillstånd för kraftledningar?

Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar måste det klar- göras dels vilken miljöprövning som ska ske, dels i vilka fall.

Kategori A, B eller C

Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar måste dessa kategoriseras efter intrångets miljöpåverkan, till exempel efter tek- niskt utförande, längd och lokalisering. Ett rimligt antagande är att flertalet kraftledningar borde hanteras som kategori B, det vill säga med beslut om miljötillstånd av MPD. I vart fall för vissa ledningar skulle det däremot vara lämpligt att överväga A-verksamhet, efter- som de berör stora områden och skulle ha inslag av tvångsrätt bero- ende på hur regelverket utformades.

Kategori C, anmäld sträcka, skulle knappast vara aktuellt för el- nät som i dag omfattas av krav på nätkoncession för linje. Det är också svårt att se vilket behov ett anmälningsförfarande för elled- ningar skulle fylla.

Miljöprövning endast vid nätkoncession för linje eller för alla ledningar?

I dag sker alltid en miljöprövning inom ramen för prövning av en ansökan om nätkoncession för linje. Ellagen hänvisar till vilka be- stämmelser i ellagen som ska tillämpas. En MKB är en obligatorisk del av ansökan som underlag för miljöprövningen. Miljöbalken gäller förstås även när en ledning byggs med stöd av nätkoncession för område, men då ska miljöprövningen ske efter behovet i det enskilda fallet. En bedömning av betydande miljöpåverkan och en MKB för

1Vid prövning av mål i MMD skickas kungörelse ut till markägare.

139

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

hela sträckan är inte ett direkt lagkrav för en luftledning på 40 kilo- volt (kV) som byggs med stöd av nätkoncession för område, men för en markkabel på 10 kV som byggs med stöd av nätkoncession för linje.

Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar är frågan om det är lämpligt att ha kvar denna koppling till koncessionsform. Mer naturligt vore att se till ledningens faktiska miljöpåverkan med hänsyn till exempelvis längd, tekniskt utförande och lokalisering. En sådan kategorisering skulle kunna få konsekvensen att flera led- ningar som byggs med stöd av nätkoncession för område, där det i dag inte av ellagen finns krav på en MKB, skulle omfattas av kravet på miljötillstånd. Detta skulle kunna göra processen för att bygga sådana ledningar betydligt längre än i dag. Om däremot gränsen för kravet på miljötillstånd sätts så att flera ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för linje inte omfattas av kravet uppstår andra problem. Koncessionsbeslutet ska då fastställa en ledningssträcka som inte är miljöprövad genom tillstånd. Miljötillstånd bör därför alltid krävas om en ledning ska byggas med stöd av nätkoncession för linje.

5.3.2Hur påverkas projektprocessen av separata miljötillstånd?

Vår bedömning är att en övergång till miljötillstånd endast i begrän- sade delar skulle påverka projektprocessen. Det är här viktigt att skilja mellan effektivitetsvinst (med avseende på total resursanvändning och samordning) och tidsvinst (med avseende på den totala ledtiden).2 Den största skillnaden är en trolig effektivisering vad avser tillstånd och dispenser som i dag ligger utanför nätkoncessionen. Däremot är det mer osäkert om den totala projekttiden kortas, eftersom sträck- ning, tekniskt utförande och miljöeffekter behöver klarläggas för att utgöra grund för beslut om nätkoncession. En separat miljöprövning bör alltså motiveras med att tillståndet ska få skydd mot ingripanden med stöd av miljöbalken och att det ska ske en samlad miljöpröv- ning, inte att det går fortare. Från miljösynpunkt finns det skäl till

2Detta kan tydliggöras med ett exempel. För att kunna ansöka om tillstånd Y krävs att man har tillstånden X1, X2 och X3. Dessa tar vart och ett en månad att handlägga. Handläggningen kan ske parallellt. Ansökan om tillstånd Y kan således ske en månad efter det att ansökningar om tillstånden X1, X2 och X3 har lämnats in. Genom en lagändring ersätts tillstånden X1, X2 och X3 med tillstånd X4. Det nya tillståndet tar två månader att handlägga. För sökanden och beslutande myndighet innebär kanske förändringen en effektivitetsvinst (färre ansökningar, färre kontakter, samlad bedömning, samordning av kompetenser). Den totala ledtiden XY blir dock längre, eftersom tillstånd Y först kan sökas en månad senare.

140

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

varför miljöbedömningen bör samlas för att undvika att miljöpröv- ningen faller mellan olika myndigheter och tillstånd. Det skulle ock- så gå att föreskriva villkor för hela tillståndstiden och det skulle vara lättare att bedriva tillsyn över verksamheten, se avsnitt 5.3.7.

För att uppnå större tidsvinster skulle däremot andra större för- ändringar i processen krävas. En sådan vore att avsevärt kunna korta ner tiden för hela miljöprövningen inklusive tiden som krävs för samråd och att ta fram MKB. Möjligheterna till en sådan förändring bör dock göras generellt för all miljöprövning och inte specifikt för kraftledningar. En annan sådan förändring vore att ta bort lednings- rättsförfarandet och låta koncessionsbeslutet ge tillträde till marken. Så är fallet med vägplaner för allmänna vägar. I de fallen handlar det dock om kommunal eller statlig infrastruktur som tillhandahålls kost- nadsfritt. Väglagen (1971:948) är också den enda lag som inte kräver ett särskilt markåtkomstförfarande. Det är därför tveksamt om det vore lämpligt att koppla en sådan rätt till kraftledningar.

Tilläggas bör att i jämförelsen har endast hänsyn tagits till miljö- prövningen. Prövningen av den allmänna lämpligheten tillkommer och behandlas separat.

Vilka delar består projektprocessen av?

Vi har som underlag fått in scheman över olika projektprocesser från Vattenfall Eldistribution AB. Dessa scheman är

Nätkoncession för linje

10

år

(524 veckor)

Ledning inom område

4

år

(213 veckor)

Transformatorstation

4,5

år

(226 veckor)

Schemat för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje avser enligt Vattenfall ett komplext, men inte ovanligt, ärende. Det är detta exempel som kommer att användas som referens i följande avsnitt. Exemplet visar på en total tid på ganska exakt tio år utöver den interna nätutredningen. De olika delarna behandlas nedan.

141

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Nätutvecklingsprocessen för linje

Schemat visar på flera olika delar som är beroende av varandra på olika sätt. Många sker parallellt med varandra. De delar som följer på varandra och ger den tioåriga processen är:

Intern initiering

0 år

(11 veckor)

Samråd, ta fram ansökan

3 år

(157 veckor)

Prövning av ansökan

2 år

(104 veckor)

Ledningsrätt

2 år

(100 veckor)

Entreprenad (delvis)

3 år

(152 veckor)

För att uppnå en tidsvinst och kunna genomföra projektet på kortare tid måste någon eller några av dessa kortas. Om nuvarande parallellt löpande processer kan samordnas uppstår en effektivitetsvinst men alltså inte nödvändigtvis någon tidsvinst.

Nätutredning

Den initiala nätutredningen sker helt internt och ligger utanför tid- schemat. I exemplet är det angivet till 50 veckor, men det kan enligt Vattenfall ta allt mellan en vecka och tre år. Nätutredningen påverkas inte av vilken prövningsprocess som väljs och kan inte heller i övrigt påverkas av utredningens förslag.

Intern initiering

Denna del är kort och avser endast företagets interna administration. Delen påverkas inte vilken prövningsprocess som väljs och kan inte heller i övrigt påverkas av utredningens förslag.

142

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Samråd och ta fram ansökan

Denna del av processen består av åtta i huvudsak på varandra följande moment:

Identifiering stråk och utförande

8 veckor

Handlingar till samråd

15 veckor

Undersökningssamråd

26 veckor

Omtag teknik och samråd

52 veckor

Länsstyrelsebeslut om BMP

8 veckor

Avgränsningssamråd

18 veckor

Miljöinventeringar

26 veckor

Sammanställning MKB, ansökan

10 veckor

Avgränsningssamrådet sker till stor del parallellt med miljöinventer- ingarna.

Hur samrådsfasen ska genomföras regleras till stor del av 6 kap. MB. Eftersom regelverket för samråd och hur en MKB ska tas fram är detsamma för en nätkoncessionsansökan och en miljötillstånds- ansökan bör inte denna del i någon nämnvärd omfattning påverkas av vilken prövningsprocess som används. En ansökan om miljö- tillstånd skulle dock även omfatta övriga tillstånd och behöva vara mer omfattande. Detta skulle möjligen tala för att samrådsdelen i det fallet skulle ta något längre tid.

Denna del, det vill säga samrådet och ta fram ansökan, tar i exemplet mycket tid i anspråk, ganska exakt tre år. Nätföretaget kan påverka den del genom egna rutiner och kontinuerlig utveckling av arbetsmetoder, till exempel hur samråd genomförs. En fråga är hur effekten av de nya MKB-reglerna på lite längre sikt kommer att på- verka denna del generellt sett. Exemplet visar dock på ett komplext ärende, varför effekten i just det specifika fallet troligen blir väldigt begränsad.

En MKB som skickas in till Ei för hela ledningssträckningen är troligen mer omfattande men inte lika detaljrik som om det vore en MKB specifikt för till exempel ett Natura 2000-tillstånd. Det bör finnas tid att spara i de fall där det utöver nätkoncession krävs andra tillstånd enligt MB, till exempel om vattenverksamhet eller Natura

143

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

2000-tillstånd. Då kan en grundlig MKB leda till kortare process. Om det från början utreds vilka tillstånd, dispenser med mera som krävs, behöver inte detta redas ut i en senare MKB-process. I dag kan man få nätkoncession för elledningen villkorat att man får till exem- pel Natura 2000-tillstånd innan man vet om Natura 2000-tillstånd kan meddelas.

Prövning hos myndighet och domstol

I exemplet tas två moment upp:

Ei:s handläggning

78 veckor

Prövning av överklagan i MMD

26 veckor

Ei:s handläggning är utformad efter de förvaltningsrättsliga kraven på utredningsskyldighet och kommunicering. Processen för att hand- lägga ett miljötillstånd innehåller också samma huvudmoment. Dessa är genomgång av ansökan, eventuell begäran om komplettering, re- mittering till berörda myndigheter och övriga sakägare, kommuni- cering av inkomna yttranden till sökanden med eventuell begäran om bemötande eller komplettering samt beslut.

Ei:s målsättning är att den genomsnittliga handläggningstiden för ansökningar om nätkoncession för linje ska understiga 12 månader. Målet har i huvudsak uppnåtts de senaste två åren. Enligt Ei varierade handläggningstiden i det enskilda ärendet mellan 7 och 24 månader, beroende på ärendets komplexitet. Under första halvan av 2018 in- förde Ei ett nytt ärendehanteringssystem. Detta tog stora resurser i anspråk men Ei börjar se effektivitetsvinster, framför allt avseende de administrativa arbetsuppgifterna.

Beträffande överprövningen kan ytterligare en instans, MÖD, till- komma för regionnätsledningar. För transmissionsnätet finns endast en överprövningsinstans, nämligen regeringen.

MÖD har funnit att bestämmelsen i 13 kap. 9 § ellagen strider mot Århuskonventionen3 och att miljöorganisationer har rätt att överklaga koncessionsbeslut.4 Vi föreslår att överklaganderätten för

3FN/ECE:s (Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa) konvention om till- gång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor.

4Mark- och miljööverdomstolens beslut den 26 mars 2019 i mål nr M 2080-18.

144

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

miljöorganisationer utvidgas med hänsyn till utgången i MÖD, se avsnitt 6.3.2. Det innebär att överklagandekretsen blir densamma oavsett vem som gör prövningen.

De administrativa processerna för miljötillstånd och koncessions- prövning påminner mycket om varandra och kan inte kortas ner med något längre moment utan att åsidosätta förvaltningsrättsliga prin- ciper såsom kommunicering till berörda. Möjligen skulle komplet- teringsfasen kunna bli något kortare eller oftare utebli vid prövning av ett miljötillstånd genom att en kontakt med länsstyrelsen redan finns från samrådsfasen. Å andra sidan kommer hanteringen att ske vid flera myndigheter i stället för en, så det blir svårare att ha en gemensam bedömning av när en komplettering krävs. Dessutom lär prövningen hos MPD bli mer omfattande med fler villkor än i koncessionsprövningen, eftersom miljötillståndet kräver en bredare utredning och inkluderar en del prövningar som i dag sker separat. Denna samordning är en fördel med en sammanhållen miljöprövning och skulle kunna leda till att osäkerheten i senare skede med sena kompletteringar minskas och därmed leda till minskad projekttid. Denna vidare prövning skulle å andra sidan kunna leda till att hela prövningsfasen tar mer tid, vilket i så fall skulle förlänga hela pro- jekttiden.

Varken ett miljötillstånd eller en nätkoncession ger i sig tillgång till marken, utan det är en separat fråga. Skulle dagens prövning änd- ras och delas upp är detta en fråga som måste lösas. Miljöprövningen bör kunna fungera på samma sätt som andra MPD-prövningar sker i dag. Övriga frågor som dagens nätkoncessioner hanterar, till exem- pel allmän lämplighet, måste fortsatt prövas av nätmyndigheten. Det är i den processen elförordningens krav på remiss till markägarna lämpligen hanteras. Annars måste det införas särskild lagstiftning för hur miljöprövningen av kraftledningar ska hanteras i MPD. Detta leder dock till att ärenden hos MPD prövas med olika formaliaförut- sättningar beroende på verksamhet.

Ledningsrätt

Ledningsrättsdelen är angiven till 100 veckor. Själva ledningsrätts- förfarandet lär inte påverkas av om sträckningen anges i en nätkon- cession eller ett miljötillstånd. Däremot har flera andra problem med

145

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

ledningsrättsdelen identifierats. Det handlar om marktillträde för detaljprojektering, Lantmäteriets ökade krav på underlag, prioritering av ledningsrättsärenden samt resurs- och kompetensbrist. Ingen av dessa frågor påverkas av valet mellan miljötillstånd och miljöprövning inom ramen för nätkoncession.

Projektering, rättigheter, tillstånd och dispenser

Parallellt med prövningen i MMD och ledningsrättsförfarandet finns ett flertal aktiviteter angivna. Dessa är utspridda över en period på cirka 90 veckor, men ingen enskild aktivitet är angiven till mer än 50 veckor. Det handlar om markupplåtelseavtal, detaljprojektering, samråd enligt kulturminneslagen, arkeologisk undersökning, miljö- åtgärdsplan samt tillstånd eller dispens avseende strandskydd, biotop- skydd, reservat, ingrepp i fornlämning och vattenverksamhet.

Enligt kompletterande uppgift från Vattenfall förekommer det i samband med byggnation att man träffar på objekt som omfattas av det generella biotopskyddet, till exempel odlingsröse eller stenmur. Dessa objekt är i många fall inte registrerade någonstans och kan ha missats i förstudier och projektering. Om så är fallet kan företaget under pågående byggnation tvingas söka dispens för påverkan eller in- grepp. Motsvarande gäller om man träffar på en tidigare okänd forn- lämning. Både fallet med oförutsedda biotopskydd och fallet med okända fornlämningar kan inträffa ända tills ledningen är färdigbyggd.

Det är denna del som främst påverkas av valet mellan miljötillstånd och miljöprövning inom ramen för nätkoncession. Med miljötillstånd kan flertalet aktiviteter samordnas inom ramen för handläggningen av miljötillståndet. Detta bör i det enskilda fallet leda till effektivitetsvinst hos såväl länsstyrelse/MPD som nätföretag. Hur stor effektivitets- vinsten kan bli hos tillståndsmyndigheten beror dock på hur arbetet är organiserat i dag. Å andra sidan har miljöprövningen betydelse för bedömningen av den allmänna lämpligheten och tvärtom. Ur det all- männas intresse av att kunna väga miljöprövningen mot bedömningen av den allmänna lämpligheten är dagens ordning mer effektiv.

Eftersom denna del enligt Vattenfalls schema består av aktiviteter som är parallella med ledningsrättsdelen innebär effektiviseringen ingen total tidsvinst. Tvärtom kan den innebära att den totala projekt- tiden blir längre om det tar längre tid att handlägga ett mer omfattande

146

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

miljötillstånd än en nätkoncession. Beslutet är en förutsättning för att påbörja arbetet med såväl ledningsrätt som markupplåtelseavtal.

Entreprenad

Hela entreprenaddelen är angiven till 228,2 veckor. Det är den del som börjar med upphandling som är beroende av att ledningsrätts- delen är klar. Den huvudsakliga delen av tiden, 116 veckor, består av fältarbete. Entreprenaddelen ska rimligtvis inte påverkas av den före- gående prövningsprocessen och inte heller i övrigt påverkas av utred- ningens förslag.

5.3.3Hur ska prövning av allmän lämplighet göras med separata miljötillstånd?

Vi anser att en stor fördel med nuvarande prövningsordning är att den möjliggör att en stor del av miljöprövningen sker integrerad med prövningen av ledningens allmänna lämplighet i samhällsekonomiskt hänseende.

I jämförelsen av projektprocessen för de olika alternativen är inte prövningen av ledningens allmänna lämplighet och sökandens lämp- lighet med. Som vi angett tidigare och som framgår av utredningens övriga arbete går det inte att bortse från dessa prövningar. Med dagens tariffregler behöver de naturliga monopolen även fortsättningsvis vara kompletterade med legala monopol. Det allmänna behovet motiverar också att dagens koncessionsbeslut är prejudicerande för ledningsrätt, det vill säga att ledningsrätt ska beviljas om nätkoncession har med- delats. En tvångsrätt till mark kan svårligen motiveras av att en led- ning uppfyller kraven på miljöhänsyn, men inte fyller något allmänt behov. Vidare sänds inte en ansökan om miljötillstånd ut till berörda markägare, utan det räcker med att den kungörs5. I elförordningen finns däremot ett krav på att remittera ansökan till berörda mark- ägare som får anläggningen på sin egen mark, vilket kan vara många

5Avser prövning av miljötillstånd hos MPD, vid prövning av mål i MMD skickas kungörelse ut till markägare.

147

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

för en kraftledning. Det finns inget motsvarande lagkrav i miljö- balken på att MPD ska remissa markägarna.6

Alternativet att flytta hela prövningen, inklusive den av allmän lämplighet, till MPD behandlas i följande avsnitt. Med en uppdelning där Ei prövar den allmänna lämpligheten och sökandens lämplighet separat från handläggningen av miljötillstånd hos MPD uppstår flera frågor.

Vid en separerad prövning är det mest naturliga att se beslutet om den allmänna lämpligheten och sökandens lämplighet som det egent- liga koncessionsbeslutet, det vill säga det beslut som reglerar det legala monopolet. Det kommer dock att se annorlunda ut än i dag. En rimlig ordning är att miljöprövningen görs före prövningen av den allmänna lämpligheten. Prövningen av de lokala miljöhänsyn som sker inom ramen för miljöprövningen och de kostnader som dessa hänsyn kan medföra kan nämligen påverka den samhällsekonomiska bedömningen

och därmed den allmänna lämpligheten – av hela ledningen. Alter- nativet är att nätmyndigheten fattar sitt beslut först genom att pröva och godkänna en sträckning från A till B utan några detaljer om närmare sträckning eller utförande. I så fall kan koncessionsansökan inte remitteras till markägarna, eftersom det ännu är oklart vilka mark- ägare som berörs av den valda sträckningen. Det skulle även vara svårt att göra en samhällsekonomisk bedömning.

Det bör även med en separat miljöprövning vara koncessions- beslutet som ligger till grund för ledningsrätt. För att kunna göra det måste beslutet ange en detaljerad sträckning, troligen än mer detalje- rad än i dag för att kunna underlätta handläggningen av ledningsrätt, se avsnitt 5.5. Den detaljerade sträckningen kan förstås inte med säkerhet anges innan miljöprövningen är gjord.

Denna prövning av den allmänna lämpligheten och fastställande av en specifik sträcka ska således ske mellan miljöprövningen och led- ningsrättsförfarandet. Även om miljöprövningen inte är med i pröv- ningen av koncessionsansökan lär handläggningen, utifrån de krav som finns på handläggningen av ett ärende hos förvaltningsmyndig- het, ta flera månader med granskning av inkommen ansökan, utskick till sakägare inklusive markägare, kommunicering av remissvar och beslut. Denna tid läggs till och förlänger nuvarande projekttid.

6I båda processerna har förvisso markägarna likartade möjligheter att komma till tals och på- verka projektet under samrådsprocessen, men detta sker i samband med att MKB ska upprättas och innan ansökan om miljötillstånd eller nätkoncession lämnas in till beslutande myndighet.

148

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

5.3.4Vilken myndighet är mest lämpad att pröva olika frågor?

En annan frågeställning är vilken myndighet som får anses vara mest lämpad att pröva miljö respektive allmän lämplighet.

Kompetens

Miljöprövningsdelegationerna har sedan lång tid gjort miljöprövningar och det finns utvecklad praxis för miljötillstånd. Det får därför anses tydligt utifrån övriga arbetsuppgifter att berörd MPD har en högre kompetens än nätmyndigheten att göra miljöprövningen. Ei:s miljö- bedömningar i koncessionsbesluten bygger huvudsakligen på infor- mation som lämnas av berörda länsstyrelser. Det är även så en MPD arbetar. MPD har emellertid erfarenhet och kompetens genom att göra miljöprövningar av många olika slag och därmed kan grunda sina bedömningar på praxis inom andra verksamhetsområden.

När det gäller prövningen av ledningens allmänna lämplighet och sökandens lämplighet att bedriva nätverksamhet har ingen ifrågasatt att Ei skulle vara den lämpligaste instansen. Båda dessa delar av pröv- ningen knyter nära an till Ei:s övriga uppdrag som nätmyndighet och handlar om tekniska och ekonomiska bedömningar.

Det finns således inte en enskild myndighet som får anses lämp- ligast att göra hela prövningen. Frågan är vilken myndighet som är mest kompetent att göra en samlad bedömning av hela lämpligheten. En uppdelning i två olika beslut är en möjlighet. Det får dock andra konsekvenser, vilka redovisas i föregående avsnitt. Givet är att en så- dan uppdelning avsevärt försvårar, eller snarare omöjliggör, en samlad bedömning av en lednings allmänna lämplighet och den miljöpåverkan som i dag prövas inom ramen för koncessionsbeslutet.

Ur ett strikt miljörättsligt perspektiv bör prövningen ske hos MPD. Detta förutsätter antingen att möjligheten till en samlad prövning av allmän lämplighet och miljöpåverkan avsevärt försvåras eller att MPD ska ta ansvar för regulatoriska bedömningar kopplade till elnätsverk- samhet.

I dag är miljöprövningen dominerande i koncessionsprövningen. Det kan bland annat bero på att denna prövning sker mot ett tydligt angivet regelverk, en ändrad instansordning för överklaganden och de prioriteringar som Ei har gjort under de senaste åren. Lagen läm- nar dock ett handlingsutrymme för Ei att lägga en större tonvikt på

149

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

de övriga delarna av prövningen. Diskussionen om samhällsekono- miska bedömningar vid investeringar i transmissionsnätet knyter an till detta. Det är således inte givet att man utifrån dagens prioriter- ingar kan dra slutsatsen att bedömningarna av allmän lämplighet eller sökandens lämplighet saknar större betydelse. En överflyttning av dessa prövningar till MPD kommer därför att skapa ett behov av ny kompetens hos dessa instanser och troligen göra bedömningarna be- roende av Ei:s remissvar. Vidare motiverar det frågan, som nu med miljöprövningen, varför inte den mest kompetenta myndigheten ansvarar för prövningen.

Representanter för länsstyrelser har till utredningen framfört att en fortsatt samlad prövning hos Ei för en enhetlig hantering och prioritering över landet är en rimlig slutsats. Det förutsätter att miljö- prövningen inte förminskas och förenklas i för stor utsträckning. Nätkoncessioner kan vara väldigt olika omfattande och beroende på kraftledningens storlek eller längd beröra naturmiljövärden i väldigt olika omfattning. Därför är det viktigt att beslutet om betydande miljöpåverkan görs noggrant, men också att Ei har möjlighet att faktiskt föreskriva de villkor som krävs till skydd för naturmiljön i de fall det behövs, se avsnitt 6.2.2. Kraftledningar kan vara väldigt stora ingrepp i miljön och det ska också återspeglas i villkoren i de koncessionsbeslut som meddelas.

Ei har framfört att länsstyrelserna har den ovärderliga lokalkänne- dom som Ei till stor del förlitar sig på i sina beslut. Enligt nuvarande ordning får länsstyrelserna emellertid agera ombud för den miljö- påverkan som kan uppstå medan Ei står för den objektiva, samman- vägda bedömningen av behovet av ledningen, utformningen, säker- hetsaspekter, miljöpåverkan med mera. Om respektive länsstyrelse skulle hantera miljöprövningen för påverkan inom det egna ansvars- området finns det enligt Ei risk att bedömningarna görs olika bero- ende på län. Att samordna detta skulle kräva ett nytt regelverk och system, vilket knappast ryms inom utredningens uppdrag. Ett sådant system kommer inte att medföra avsevärda förkortningar av kon- cessionsprocessen.

150

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Samhällsviktig infrastruktur och helhetsperspektiv

En annan fråga är vilken myndighet som är mest lämpad att väga regionala intressen mot nationella. Många ledningar sträcker sig över flera län och det är inte säkert att en ledning av stort nationellt intresse tillför någon nytta alls lokalt eller regionalt där den passerar. Ei bör, som central myndighet, ha bättre förutsättningar att se till det nationella intresset än de regionala myndigheterna. Alternativt skulle elnät klassas som en A-verksamhet om ledningen går genom flera län och att det i så fall är MMD som skulle vara första prövnings- instans.

Kraftledningar har en grundläggande och avgörande betydelse för ett väl fungerande samhälle. Elnätets betydelse som samhällsviktig infrastruktur kan inte nog understrykas. Kraftledningar kan därför inte jämföras med annan miljöfarlig verksamhet som prövas enligt miljöbalken. Vid prövningen av nätkoncession för linje kan lokala intressen få stå tillbaka för nationella intressen. Behovet av till exem- pel förstärkt överföringskapacitet på transmissionsnätsnivå mellan olika landsdelar kan ha stor miljöpåverkan men begränsad lokal nytta. Vid prövningen av en koncessionsansökan behövs därför ett helhetsperspektiv för hela sträckningen som ser till vad som är bäst för samhället som sådant vad avser både den allmänna lämpligheten och ledningens miljöpåverkan. Ei har lång erfarenhet av att pröva både ledningars allmänna lämplighet och påverkan på miljön samt har breda kunskaper om elmarknaden. Ei har således bättre förutsättningar för att göra en sådan helhetsbedömning än vad till exempel en MPD har.

5.3.5Processuella frågor

Med en övergång till separata miljötillstånd uppstår några processuella frågor som måste lösas. Det är frågorna om forum och överklagbar- het av olika beslut.

Forumfrågan

Genom ändringar i ellagen 2013 beslutar Ei i stort sett om alla nät- koncessioner och flertalet koncessionsbeslut kan överklagas till MMD. Det finns några undantag där beslut eller överprövning sker hos

151

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

regeringen. Att regeringen vid en separerad prövning ska pröva samma ärenden som i dag är givet i utredningens direktiv. Däremot är frågan om MMD ska pröva koncessionsbeslut som enbart baseras på allmän lämplighet och sökandens lämplighet. Allmän förvaltningsdomstol, som prövar flertalet av nätmyndighetens övriga beslut, förefaller vara en mer naturlig instans. Det skulle i så fall medföra att koncessions- beslutet och miljötillståndet vid överklagande hanterades av separata instansordningar oberoende av varandra.

Långa ledningar

Många kraftledningar sträcker sig över flera län. I dag sker prövningen för hela sträckan samlad hos Ei. Med en övergång till en separerad prövning kommer koncessionsbeslutet alltjämt att fattas av Ei och tro- ligen överprövas av Förvaltningsrätten i Linköping. Miljötillståndet kommer dock att fattas av olika MPD och överprövas av olika MMD. Frågan är hur denna uppdelning kan undvikas för ledningar som be- rör flera MPD. Detta regleras i dag i 5 § förordningen om miljö- prövningsdelegationer, enligt vilken ärenden ska prövas av den MPD inom vars prövningsområde verksamheten i huvudsak bedrivs eller avses att bedrivas.

Regeringsärenden

Enligt utredningens direktiv finns det ingen anledning att se över dagens ordning där beslut om eller överprövning av nätkoncessioner i vissa fall sker hos regeringen. Med ett separat beslut om den allmänna lämpligheten bör således regeringen i vissa fall fatta detta beslut eller vara överprövningsinstans. De beslut som berörs är:

Transmissionsledningar – beslutas av Ei men kan överklagas till regeringen.

Utlandsförbindelser – beslutas av regeringen efter beredning hos Ei.

Försvarsmakten – Försvarsmakten kan begära att regeringen prövar en fråga om nätkoncession om frågan har betydelse för försvaret.

En rimlig ordning med separata beslut vore att regeringen även över- prövade miljötillstånden för motsvarande ledningar.

152

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Överklagbarhet av olika beslut

En fråga som är värt att granska särskilt noga är vem som ska kunna överklaga de olika besluten om det meddelas en nätkoncession och ett miljötillstånd.

Dagens koncessionsbeslut

Dagens koncessionsbeslut kan överklagas av sökanden och berörda sakägare. Den största gruppen sakägare är de markägare som berörs av ledningen. Övriga sakägare är bland annat berörda kommuner. I vissa fall har ideella organisationer rätt att överklaga. Statliga myndigheter, till exempel länsstyrelser, kan däremot normalt inte överklaga om det inte sker i egenskap av enskild, till exempel markägare.

Separata beslut

Möjligheterna att överklaga miljötillståndet bör rimligen överens- stämma med vad som gäller för dagens nätkoncessioner. Om den mer precisa sträckningen, som är prejudicerande för ledningsrätts- förfarandet, framgår av koncessionsbeslutet lär kretsen sakägare i koncessionsärendet vara i princip identisk med dagens.

Effekterna av två beslut med många sakägare skulle kunna bli mycket omfattande, eftersom en stor krets då har två möjligheter att överklaga och försöka förhindra att projektet genomförs. Det skulle också innebära en stor administrativ belastning för berörda myndig- heter.

5.3.6Ledningens skydd genom rättskraft och skyddstid

En av de stora fördelarna med en separat prövning vore att frågan om koncessionsbesluts skydd mot ingripanden med stöd av miljö- balken fick en naturlig lösning, eftersom miljötillstånd alltid vinner rättskraft inom miljöbalken. Frågan är vad detta skulle innebära i praktiken och vad som kan uppnås genom andra medel. En nyord- ning med miljötillstånd som ger rättskraft inom miljöbalken skulle endast gälla nybyggda ledningar, inte de redan befintliga.

153

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Skydd och skyddstid enligt ellagen och miljöbalken

Ett miljötillstånd har, som utgångspunkt, rättskraft inom miljöbalken så länge som tillståndet är giltigt, 24 kap. 1 § MB. Men tillstånden kan antingen omprövas enligt 24 kap. 5 § eller återkallas enligt 24 kap. 3 §. Ett tillstånd kan omprövas efter tio år eller under någon av de andra förutsättningarna som nämns i 24 kap. 5 §. Det finns en be- gränsning på en sådan omprövning, nämligen att tillståndsmyndig- heten inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt för- svåras, 24 kap. 9 §.

I dag tillämpas miljöbalken parallellt med ellagen, det vill säga om det uppkommer en olägenhet så kan tillsynsmyndigheten med stöd av miljöbalken förelägga nätföretaget att till exempel flytta på led- ningen. Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken med till- hörande föreskrifter. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, 26 kap. 1 § MB.

Av detta följer att det kan finnas anledning för tillsynsmyndig- heten att utöva tillsyn och meddela förelägganden eller förbud på grund av klagomål. Om ledningen i Döshultsfallet7 (se avsnitt 6.3.1) hade haft ett miljötillstånd hade tillståndsmyndigheten kunnat om- pröva tillståndet enligt 24 kap. 5 §. En omprövningsprocess kan dock initieras först efter tio år och i praktiken borde det även krävas att det finns någon grund utöver tiden. För att enskilda klagomål angå- ende elektromagnetiska fält ska utgöra en tillräcklig grund bör de vara befogade.

En omprövningsprocess hade därför troligen inte initierats lika lätt som tillsynen om situationen i Döshult hade uppstått och det hade funnits ett miljötillstånd. Men om en omprövning hade skett hade den varit begränsad enligt 24 kap. 9 §. Det är därför osäkert om en omprövning hade kunnat sluta med att ledningen måste flyttas. Med en ordning där kraftledningar kräver miljötillstånd är det tro- ligen länsstyrelsen som ska initiera en omprövningsprocess. Den som är berörd har rätt att överklaga ett beslut av myndigheten att

7Mark- och miljööverdomstolens dom den 26 augusti 2011 i mål nr M 4127-10.

154

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

inte initiera en omprövning eller en återkallelse av tillstånd, 16 kap. 12 § MB och MÖD 2011:46.8

Om ledningen har miljötillstånd är det därför ett starkare skydd än om ledningen inte har något miljötillstånd, även om miljötillståndet kan omprövas efter tio år. En omprövningsprocess är begränsad en- ligt ovan och torde inte bli en vanlig väg att gå. Processen är svårare att initiera än ett tillsynsärende och länsstyrelserna skulle knappast lägga ner resurser på ett omprövningsärende i onödan.

Det faktum att det är MÖD som sätter praxis kan tala för att miljö- tillstånd är den bästa vägen att gå. Det borde inte bli så stor skillnad om MMD är första instans, förutom att elledningarna får tillstånd med rättskraft inom miljöbalken och blir svårare att angripa, även om möjlighet till omprövning finns. Om det sker en miljöprövning enligt miljöbalken kommer också risken för senare problem att minimeras.

5.3.7Miljökrav avseende löpande underhåll

Något bör även sägas om miljökrav avseende löpande underhåll. MÖD har uttalat9 att koncessionsprövningen främst är inriktad på

lokaliseringen av ledningen och dess huvudsakliga utformning. Det är inte möjligt att i koncessionsprövningen förutse omfattning och in- riktning av de underhållsåtgärder som kan komma att aktualiseras under den sökta koncessionstiden. Eftersom själva miljöprövningen av dessa underhållsåtgärder inte ska ske i koncessionsbeslutet, utan i eventuella kommande prövningar, är inte kravet på utredning nu lika stort som vid de kommande prövningarna. Däremot måste utred- ningen och nätföretagets uppgifter och åtaganden vara så detaljerade och av sådan omfattning att det är möjligt att ge tillstånd till ledningen med den aktuella lokaliseringen och huvudsakliga utformningen samt att föreskriva ett allmänt villkor. Enligt nuvarande praxis ska påverkan vid drift och underhåll hanteras med stöd av 12 kap. 6 § MB. Det innebär att det kan föreskrivas försiktighetsmått men inte villkor.

8Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 december 2011 i mål nr M 2554-11.

9Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 november 2017 i mål nr M 9917-16.

155

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

5.3.8Hur en separat miljöprövning skulle påverka berörda myndigheter

Effekterna på berörda myndigheter varierar förmodligen stort. Här tar vi upp några av dem. Ytterligare konsekvenser redovisas i kapitel 10.

Förutsättningarna för Ei att göra en samlad bedömning

I kommittédirektivet till utredningen konstateras att Ei har en bland- ning av uppgifter som bland annat inkluderar marknadsfrågor, kon- sumentfrågor osv. Det anges även att koncessionsfrågorna har en svagare anknytning till de andra frågorna som Ei hanterar. Ei har på grund av dessa skrivningar för utredningen framhållit att koncessions- prövningen också har ett samband med flera av de verksamheter som Ei har. Det pågår för närvarande ett internt utvecklingsarbete som syftar till att knyta Ei:s hantering av koncessionsfrågor närmare Ei:s övriga verksamhet, såsom gränsöverskridande handel, frågor om kapa- citet och flexibilitet samt samhällsekonomisk helhetsbedömning. Vi har därutöver fått information om att Ei under de senaste åren har arbetat med att på olika sätt utveckla koncessionsverksamheten. Verk- samheten har renodlats och fått mer resurser med relevant kompetens inom främst miljörätt, teknik och ekonomi, handläggningen har digi- taliserats och en processöversyn har gjorts. Effekterna är en snabbare och bättre samordnad process med en förbättrad miljöprövning.

Samordning

En övergång till en separat miljöprövning kan både främja och mot- verka en bättre samordning, beroende på vilket hänseende som åsyftas. En sammanhållen miljöprövning lär underlätta samordningen inom det enskilda projektet, men en uppdelning av prövningen på flera MPD lär försvåra möjligheten att prioritera mellan ett företags olika ansökningar. I dag kan detta ske samlat hos Ei. I dag kan Ei:s beslut överklagas till Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt, vars beslut i sin tur kan överklagas till MÖD.

Ett beslut från en MPD skulle komma att överklagas till respek- tive MMD. Samtliga domar från MMD kan överklagas till MÖD, som är samma för hela Sverige. Beslut och domar från underinstanser skulle således bli något svårare att samordna, men praxisbildningen skulle ske på samma sätt som i dag.

156

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

5.4Möjligheten att bygga ledningar med stöd av nätkoncession för område bör utökas

Vi tycker att fler ledningar ska kunna byggas med stöd av nätkon- cession för område eller en prövning som motsvarar den för led- ningar inom nätkoncession för område. Syftet är att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande koncessionsprocesser för led- ningar som behövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Med denna ordning ska ledningar på samma spän- ningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt. Ändringarna innebär också att reglerna om nätkoncession, reglering och redovis- ning kan utformas på var för sig ändamålsenliga sätt utan att direkt påverka varandra.

Det går generellt sett betydligt snabbare att få nödvändiga tillstånd för att få bygga en ledning med stöd av nätkoncession för område än för nätkoncession för linje, se det underlag som presenteras i av- snitt 5.3.2. På grund av hur nätet är uppbyggt finns det emellertid ingen enhetlig gräns för när en mer omfattande prövning sker. Inom tämligen stora geografiska områden kan nätägarna numera bygga led- ningar på 30–50 kV med stöd av nätkoncession för område, medan det i andra delar av landet finns ledningar på 20 kV eller ännu lägre spänningsnivåer som kräver nätkoncession för linje, eftersom de går in på en annan nätägares område.

Vi har övervägt om det innebär att det är ett problem att ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för område inte omfattas av någon miljöprövning enligt ellagen, till exempel krav på MKB för hela sträckan, utan endast av miljöbalkens allmänna bestämmelser. Vår be- dömning är att så inte är fallet. Nätföretagen måste alltid sträva efter en god dialog med berörda markägare och med de myndigheter som har ansvar för känsliga områden med särskilda restriktioner. På flera håll i landet har nätkoncession för område beviljats för spänningsnivåer upp till 30–70 kV inklusive luftledningar. Detta gäller även områden med känsliga natur- och kulturmiljöer. Det som framkommit i utred- ningen tyder på att de prövningar och bedömningar som kan behövas enligt miljöbalken är tillräckliga.

157

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

5.4.1Regionnät bör kunna byggas med stöd av nätkoncession för område

Förslag: Utbyggnaden av regionnätet på lägre spänningsnivåer ska kunna ske med stöd av nätkoncession för område.

Nätkoncessioner för område som avser regionnät ska inte om- fattas av ett lika starkt legalt monopol som nätkoncessioner för område som avser lokalnät.

Nätkoncession för lokalnätsområden har under de senaste decennierna regelmässigt meddelats för 20 kV. Nivån 20 kV verkar ha satts ut- ifrån det faktum att det var den högsta spänningsnivå som lokalnäten i någon större utsträckning använde. På några håll i landet har dock nätkoncession för område beviljats för spänningsnivåer upp till 30– 70 kV inklusive luftledningar. Detta gäller även områden med käns- liga natur- och kulturmiljöer, bland annat hela Gotland (70 kV) och stora delar av Jämtlands län (40 kV). Vårt förslag möjliggör att fler ledningar inom samma spänningsintervall ska kunna byggas med stöd av nätkoncession för område. Det underlättar snabbare anslutningar, till exempel av decentraliserad elproduktion. Däremot bör ledningar på högre spänningsnivåer, till exempel 130 kV, prövas enligt reglerna för nätkoncession för linje. För ledningar, som med stöd av nät- koncession för linje används med en spänning om minst 130 kV, föreslår vi ett skydd mot ingripande med stöd av miljöbalken, se av- snitt 6.3.1. Ett sådant skydd mot ingripande är inte lämpligt att ge ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för område

Indelningen i region- och lokalnät utgör i många fall ett hinder för spänningshöjning av nätkoncessionsområden, eftersom det är olika företag som äger lokalnäten (0–20 kV) och regionnäten (30–130 kV) inom ett geografiskt område.

När nätmyndigheten beslutar om högsta tillåtna spänning för en nätkoncession för område ska fyra omständigheter särskilt beaktas enligt 2 kap. 2 § andra stycket ellagen, nämligen

1.den spänning som kan förutses behövas för att driva ledningsnätet

2.inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av nätet

3.säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet

4.konsekvenser för berörda kunder.

158

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

En spänningshöjning av nätkoncessionen för område hindras oftast av att det vore samhällsekonomiskt olönsamt att tillåta lokalnätsägaren att med stöd av nätkoncessionen för område bygga ledningar på samma spänningsnivå som det befintliga regionnätet. Eftersom innehavaren av en nätkoncession för område kan bygga ledningar utan att den all- männa lämpligheten för enskilda sträckningar prövas, skulle en spän- ningshöjning innebära att parallella nät kan byggas. Dagens regelverk medger inte heller att innehavaren av regionnätet kan beviljas nät- koncession för område för spänningsnivåer över den högsta tillåtna spänningen för nätkoncessionen för område.

En konsekvens av dagens förhållande är att utbyggnaden av nätet på spänningsnivåer över 20 kV i många fall måste ske med nätkonces- sion för linje. En fullständig koncessionsansökan med MKB måste därmed tas fram och prövas även när det inte kan motiveras av led- ningens inverkan på miljön eller att säkerställa en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet. Av de koncessionsbeslut vi granskat framgår till exempel att en noggrann miljöprövning har skett av led- ningar på 40 kV som inte har ansetts ha betydande miljöpåverkan, se avsnitt 6.2.

Syftet med vårt förslag är att underlätta utbyggnaden av elnätet på spänningsnivåer över 20 kV genom att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande koncessionsprocesser för ledningar som be- hövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Vi föreslår därför att det även ska vara möjligt att besluta om en lägsta tillåtna spänning för en nätkoncession för område. Med denna ordning kan ledningar på samma spänningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt och i ökad utsträckning möjliggöra att led- ningar på samma spänningsnivå prövas på samma sätt oavsett var de byggs i landet.

159

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Figur 5.1 Schematisk bild över hur regionnätsledningarna i Sverige är fördelade per nätföretag

E.ON Energidistribution AB

Ellevio AB

Skellefteå Kraft Elnät AB

Vattenfall Eldistribution AB

Källa: Ei.

160

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Prövningsordning i våra grannländer

Vi har studerat prövningsordningen i några grannländer, se bilaga 2. I Danmark byggs distributionsnäten (60/50 och 20/10 kV) ut med stöd av nätkoncession för område. I Finland krävs nätkoncession för linje för transmissionsnät och regionala nät med en spänningsnivå på eller över 110 kV. Båda dessa länder synes således ha ett system i linje med vårt förslag. I Norge krävs däremot nätkoncession för linje för anläggningar på mer än 22 kV. Om spänningen är lägre än 132 kV eller ledningen är kortare än 15 km behöver dock ingen samhällsekonomisk analys genomföras.

Koncession för område för regionnät i Sverige

Figur 5.1 ger en schematisk bild över hur regionnätsledningarna i Sverige är fördelade per nätföretag. Den geografiska överlappningen skulle vara väsentligt mindre om kartan ritas per spänningsnivå. För att se hur de potentiella nätkoncessionerna för område på regionnäts- nivå för de tre största nätföretagen Ellevio, Eon och Vattenfall för- håller sig till nätkoncession för område på lokalnätsnivå, kan kartan jämföras med figur 7.2 i avsnitt 7.4.

Nätmyndighetens bedömning

När en ansökan om ett regionnätsområde ska bedömas ska nät- myndigheten beakta de fyra omständigheterna enligt 2 kap. 2 § andra stycket ellagen och det sökta områdets lämplighet enligt 2 kap. 9 §.

Koncessionsområdets lämplighet

Nätmyndigheten måste ta ställning till det sökta koncessionsområdets lämplighet, 2 kap. 9 § ellagen. I bedömningen bör nätmyndigheten ta hänsyn till den sökandes förmåga att under överskådlig tid driva och utveckla ett sammanhållet nät inom det sökta spänningsintervallet. Det är därmed inte givet att gränserna för ett område som avser regionnät överensstämmer med gränserna för underliggande lokalnätsområden.

Det spänningsmässigt överliggande koncessionsområdet ska således inte behöva ha samma gränser och innehavare som det underliggande.

161

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Däremot ska koncessionsområdena inte få överlappa varandra spän- ningsmässigt inom samma geografiska område. Spänningsnivån måste vara densamma för hela koncessionsområdet, se 2 kap. 2 § andra stycket ”en högsta spänning”, men det finns inget hinder mot att skilja den högsta tillåtna spänningen mellan olika tekniker. I några stads- områden är det i dag tillåtet med en högre spänning för markkabel än för luftledning, till exempel Stockholm (33 kV luftledning och 110 kV markkabel).

Inverkan på miljön

När en ledning byggs med stöd av en nätkoncession för område sker ingen särskild prövning hos nätmyndigheten. Det finns i ellagen inget krav på att en MKB ska upprättas i fråga om en sådan ledning. Det kan visserligen krävas att en MKB upprättas i samband med en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Sådant samråd förutsätter emellertid bland annat att byggandet av ledningen kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. En högre spänningsgräns för en nät- koncession för område kan alltså medföra att ledningar, som i andra fall kräver nätkoncession för linje och att en MKB upprättas, kan byggas efter en något mindre ingående miljöprövning. Nätmyndig- heten ska därför vid ett beslut om högsta tillåtna spänning beakta inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av ledningsnätet inom en nätkoncession för område (prop. 2012/13:70 s. 40 f.). Med en högre spänning är det troligt att opåverkad mark kommer att tas i anspråk i större utsträckning, bland annat genom krav på trädsäkring. I ett sådant fall kan behovet av till exempel en alternativutredning vara större och att miljöprövningen bör vara mer omfattande än sam- råd enligt 12 kap. 6 § MB. Skillnaden i tekniskt utförande är dock inte så stor mellan luftledningar på 20 och 40 kV.

Enligt den prövningsordning som gällde till 2013 prövade reger- ingen överklagade koncessionsbeslut. Några av dessa beslut avsåg högsta tillåtna spänning för koncessionsområden. Regeringen fast- ställde nätmyndighetens beslut att bevilja Jämtkraft Elnät AB nätkon- cession för område på 40 kV.10 Jämtkraft hade ansökt om en spännings- nivå på 130 kV. Regeringen fann att prövningen av sådana ledningar

10Se regeringens beslut den 22 juni 2005 i ärende M2005/181/E (Energimyndighetens diarie- nr 9323-96-160).

162

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

bör tillgodoses genom ellagens bestämmelser och inte genom att sär- skilda villkor utformas för nätkoncession för område. Miljöskäl utgör därför troligen ett hinder för att bevilja nätkoncessioner på 130 kV. Regeringen fastställde senare även en spänningsnivå på 40 kV för Mälarenergi Elnät AB.11

Nätmyndigheten har därefter meddelat ytterligare några nätkon- cessioner för område på 40 kV eller högre. Ett beslut är på 70 kV och avser Gotland. Det är taget av nätmyndigheten och inte överprövat. Det är därför vanskligt att dra långtgående slutsatser av beslutet. Kontakter med Länsstyrelsen i Gotlands län synes dock visa att nät- utbyggnaden på Gotland fungerar väl ur miljösynpunkt.

Vår slutsats är att det lär vara svårt att av enbart miljöskäl neka en spänningsnivå på 40–50 kV för ett koncessionsområde, givet den tillämpning som har varit under de senaste åren.

Vi har i detta sammanhang även tänkt på markägarperspektivet. Vår bedömning är att markägarskyddet kommer att vara fullgott även om regionnätet delvis tillåts byggas ut med stöd av nätkoncession för område. För det fall ledningsrätt aktualiseras kommer lantmäteri- myndigheten att behöva göra en bedömning om ändamålet med led- ningen lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägen- heterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som ledningsrätten kan medföra, 6 § ledningsrättslagen. De hårdare kraven på trädsäkring gäller samtliga luftledningar över 25 kV oavsett koncessionsform.12 En mer flexibel utbyggnad av re- gionnätet har potential att minska den osäkerhet för markägare som en lång samråds- och tillståndsprocess med flera ledningssträckningar kan ge upphov till.

Vi ser med hänsyn till ovanstående inget generellt hinder ur miljö- synpunkt att införa ett system med nätkoncessioner för regionnäts- område på spänningsnivåer kring 30–50 kV. Den faktiska tillämpningen ankommer det sedan på nätmyndigheten att göra.

11Se regeringens beslut den 24 februari 2011 i ärende N2007/236/E (Ei:s diarienr 2008-100130).

125 kap. 1 § Energimarknadsinspektionens föreskrifter (EIFS 2013:1) och allmänna råd om krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet.

163

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Behov och samhällsekonomiskt motiverad nätutbyggnad

Det främsta hindret mot att bevilja en spänningsnivå på 30–50 kV för ett koncessionsområde lär vara att sökanden inte har ett behov av ett sammanhållet nät på den sökta spänningsnivån eller att ett annat nätföretag redan har ledningar på den spänningsnivån. I för- arbetena (prop. 2012/13:70 s. 41) behandlas kriteriet om en samhälls- ekonomiskt motiverad nätutbyggnad utifrån dagens situation. Regelns syfte är att motverka att lokalnätsföretag bygger ut sitt ledningsnät till högre spänningsnivåer parallellt med befintliga regionledningar. Detta argument är inte relevant för nätkoncessioner för regionnäts- områden. Snarare handlar det om vilket behov det finns att pröva om en enskild ledning är lämplig ur allmän synpunkt för att undvika att det byggs ledningar som är samhällsekonomiskt olönsamma, se även avsnitt 6.2.1. Enligt förarbetena till ellagen (prop. 1996/97:136 s. 123) syftar prövningen främst till att hindra att nya ledningar byggs där tillräcklig överföringskapacitet redan finns, eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. Nät- myndigheten ska därför vid ett beslut om högsta tillåtna spänning beakta den spänning som kan förutses behövas för att driva lednings- nätet och säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbygg- nad av nätet.

Ellagen innehåller samtidigt flera krav som nätföretaget måste upp- fylla. Några av kraven som har särskild påverkan på nätutbyggnaden är anslutningsskyldigheten (3 kap. 6–7 §§) och funktionskravet på leveranssäkerhet (3 kap. 9–9 a §§). Dessa krav får större betydelse på lägre nätnivåer än högre. Många ledningar som byggs på 30–50 kV lär således behövas för att uppfylla legala krav oavsett om anlägg- ningen i sig är samhällsekonomiskt lönsam eller inte. För dessa led- ningar saknar bedömningen därmed i hög utsträckning betydelse.

För de ledningar som inte kan motiveras av legala krav skulle en ute- bliven prövning av allmän lämplighet innebära en ökad risk för ett över- starkt nät, det vill säga att onödiga ledningar byggs. Vår bedömning är att den ökade risken inte står i proportion till behovet av en effektiv process för nätutbyggnad på lägre spänningsnivåer och den merkostnad som enskilda prövningar av nätkoncessioner för linje innebär för nät- företag, myndigheter och kunder. Det finns även en sanktionsmöjlighet inbyggd i regleringen genom att onödiga ledningar som huvudregel inte ska ingå i nätföretagets intäktsram, se 5 kap. 7 § ellagen.

164

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Konsekvenser för andra nätföretag

En annan viktig aspekt att beakta är att det kommer att bli svårare för de nätföretag som innehar koncession för underliggande lokal- nätsområden att få höjd spänning för dessa lokalnätsområden eller möjlighet att själva ansöka om nätkoncession för regionnätsområde. Nätmyndigheten måste därför ta hänsyn till berörda lokalnätsföre- tags behov av att bygga nät på högre spänningsnivåer. En nätkonces- sion för ett regionnätsområde bör därför endast meddelas för ett område om det sökande nätföretaget redan har ett utbyggt nät i inom det sökta spänningsintervallet. Det befintliga regionnätet skulle i det fallet troligen redan i dag vara ett hinder för att höja den högsta tillåtna spänningen för lokalnätsområdet.

Nätmyndigheten måste också beakta att flera nätföretag kan ha relativt utbyggda regionnät inom samma område. Det skulle i det fallet innebära en avsevärd fördel för ett av dessa företag att få nät- koncession för regionnätsområde, eftersom nätföretaget då kan bygga ut sitt nät utan att behöva ansöka om nätkoncession för linje. Efter- som regionnätsstrukturen är olika i olika delar i landet är det troligt att det inte kommer att vara lämpligt att dela in hela Sverige i region- nätsområden.

Skydd för det legala monopolet

En nätkoncession för område innebär med gällande regelverk ett starkt legalt monopol. Det krävs särskilda skäl för att meddela en nätkoncession för linje för en ledning som är avsedd för spänning som ryms inom högsta tillåtna spänning för de områden med nät- koncession som berörs av ledningen, 2 kap. 7 § ellagen. Vill någon ansluta en elektrisk anläggning till en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje i stället för till ett ledningsnät som omfattas av en nätkoncession för område, får den som har nätkoncessionen för linje göra anslutningen endast efter medgivande av den som har nätkoncession för området. Om sådant medgivande inte lämnas, får nätmyndigheten, om det finns särskilda skäl, meddela tillstånd till anslutningen, 3 kap. 8 § ellagen.

Det skydd som följer av 2 kap. 7 § och 3 kap. 8 § ellagen är väl motiverat när områdena endast avser lokalnät. Om reglerna även skulle gälla för regionnätsområden skulle det däremot innebära ett

165

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

väsentligt starkare monopol än i dag när regionnätet uteslutande drivs av nätkoncession för linje. En sådan förändring kan få långtgående konsekvenser för vissa aktörer, till exempel andra regionnätsföretag som har enstaka ledningar inom området eller vid anslutning av större anläggningar på regionnätsnivå där det i dag råder en viss konkur- rensutsättning avseende anslutningsledningen. Ett vindkraftsföretag kan till exempel välja att själv ansöka om nätkoncession. Vi bedömer därför att det skydd för det legala monopolet som följer av 2 kap. 7 § och 3 kap. 8 § ellagen även fortsättningsvis endast bör avse nätkon- cessioner för område som avser lokalnät.

Med denna lösning begränsas påverkan på de befintliga regionnäts- linjer inom regionnätsområdet som ägs av andra nätföretag än inne- havaren av regionnätsområdet. De har samma möjlighet att bygga ut nätet och ansluta kunder som tidigare. Skillnaden ligger i möjligheten att snabbt kunna bygga ut nätet vid behov.

Övriga bestämmelser

Om någon söker nätkoncession för linje för att bygga en ledning inom ett regionnätsområde ska nätmyndigheten pröva om ledningen är lämplig ur allmän synpunkt. För att kunna göra den bedömningen behöver nätmyndigheten veta vilka ledningar som finns inom region- nätsområdet. Det finns redan i dag en bestämmelse om att innehavaren av en nätkoncession för område ska anmäla de ledningar med en högre spänning än 20 kV som nätkoncessionshavaren har byggt inom området, 2 kap. 16 c § ellagen. Anmälan ska göras senast sex månader efter det att ledningen färdigställts. Denna bestämmelse kommer således att vara tillämplig på ledningar som byggs med stöd av en nätkoncession för regionnätsområde.

En regionnätsledning som en nätkoncessionshavare använder med stöd av nätkoncession för område ska redovisas tillsammans med nätkoncessionshavarens nätkoncessioner för linje och omfattas av samma tariffregler som gäller för regionledningar.

Sedan 2013 gäller en nätkoncession för område tills vidare utan bestämmelser om omprövning. Vårt förslag är att detta även ska gälla för områden som avser regionnät. Ett problem vid omprövning av en nätkoncession för område är att innehavet av de fysiska anlägg- ningarna inte är kopplade till koncessionsinnehav. En nätkoncession

166

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

krävs för att bygga och använda starkströmsledningar, men inte för att inneha dem. Därmed är det svårt att se nyttan med att ompröva en nätkoncession för område oavsett spänningsnivå, eftersom ett avslag av en förlängd koncessionstid inte innebär att nätet kan över- låtas till någon annan. För detta finns i stället ett särskilt regelverk i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anlägg- ningar. Vidare minskar behovet av omprövning genom det svaga legala monopolet för regionnätsområden.

5.4.2Vissa ledningar inom lokalnätsområden bör redovisas som regionnät

Förslag: Vissa ledningar som omfattas av nätkoncession för lokal- nätsområde ska redovisas som regionnät.

Vi föreslår att kopplingen mellan koncessionsform och hur en led- ning ska redovisas ändras på så sätt att vissa ledningar som omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde ska redovisas som regionnät om ledningarna används av samma nätföretag, det vill säga samma juridiska person, som innehar nätkoncessionen för lokalnätsområdet men med regionnätsfunktion.

Den föreslagna ändringen gör det möjligt att höja högsta tillåtna spänning för ett lokalnätsområde utan att det påverkar tariffsätt- ningen på regionnätet i de fall det är samma nätföretag som äger både regionnätsledningen och lokalnätet inom koncessionsområdet. Enligt gällande regelverk måste alla ledningar inom gränserna och spännings- nivån för den egna nätkoncessionen för lokalnätsområde redovisas som lokalnät. Tariffsättningen följer i dessa fall alltid koncessions- form utan hänsyn till ledningens funktion.

Om ett nätföretag skulle ansöka om en ny nätkoncession för linje för en ledning som skulle kunna hanteras inom ramen för samma företags nätkoncession för lokalnätsområde skulle den nya ansökan avslås på grund av att nätkoncessionen för linje inte behövs.13

Konsekvensen är att en utbyggnad av regionnätet som ryms inom lokalnätsområdet, till exempel för att ansluta en större elanvändare, med dagens regler kommer att bekostas av lokalnätskunderna i stället för regionnätskunderna som faktiskt använder ledningen. Detta även

13Se regeringens beslut den 24 februari 2011 i ärende N2007/228/E (Ei:s diarienr 2008-100055).

167

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

om lokalnätet inte är anslutet till den aktuella regionnätsledningen. Om de befintliga nätkoncessionerna för linje som ryms inom om- rådesspänningen anses absorberas av nätkoncessionen för lokalnäts- området, ska de kunder som är anslutna på de regionnätsledningarna tariffsättas som lokalnätskunder och vara med och bekosta lokal- nätet i stället för det regionnät som de är anslutna till.

Genom att underlätta spänningshöjningar av lokalnätsområden kan fler ledningar komma att omfattas av nätkoncession för område i stället för linje, vilket innebär en förenklad tillståndsprocess. En sådan ändring underlättar också ett införande av regler om återkallelse av nätkoncessioner för linje som omfattas av nätkoncession för om- råde (absorption), se avsnitt 4.5.3.

Kostnaderna för kunderna bör bli oförändrade, eftersom tarifferna inte påverkas av förändringen. Syftet är att regionnätskunderna ska fortsätta att betala för de ledningar de är anslutna till – regionnätet – även om dessa delvis omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde. Den totala intäktsramen för hela nätföretaget förblir densamma.

Ett liknande förslag lämnades av Energinätsutredningen (SOU 2009:48 s. 126 ff.). Syftet med det förslaget var att möjliggöra att ledningar som utgör en funktionell enhet för regionnätsverksamhet, men som omfattades av nätkoncession för område, skulle kunna redovisas sam- mantaget så att redovisningen kom att utgöra underlag för en enhetlig nättariff på regionnätsnivå. Det angavs också att nätmyndigheten vid beslut borde beakta risken för att en del av de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamhet i området överförs på kunder i andra koncessionsområden via regionnätstarifferna. Detta förslag genom- fördes dock inte, se prop. 2014/15:56 s. 14:

Regeringen gör följande bedömning av Energinätsutredningens övriga för- slag i de delar som behandlas i denna proposition. Det gäller förslag om att utöka möjligheten för en innehavare av nätkoncession för område och nätkoncession för linje att ha en samlad redovisning för dessa kon- cessioner samt om att införa en möjlighet för en innehavare av nätkon- cession för linje och nätkoncession för område att ha en samlad redo- visning av nätkoncessionen för linje med vissa ledningar som omfattas av nätkoncession för område.

Regeringen bedömer att nämnda förslag avser reglering av situationer som endast i undantagsfall kan bli aktuella. Ett genomförande av för- slagen innebär även att kunder som hamnar i en ny redovisningsenhet riskerar att få höjda elnätsavgifter, vilket även Fiskeriverket och SKGS lyft fram. Regeringen konstaterar i likhet med Näringslivets Regelnämnd

168

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

att frågan om hur den föreslagna regleringen kommer att påverka en- skilda kunders elnätsavgifter inte behandlas i utredningen. Eventuellt kan nya anslutningar på berörda ledningar även påverka vilken redovisnings- enhet som ledningar fortsättningsvis bör tillhöra, vilket kan leda till att ledningarna på nytt ska byta redovisningsenhet. Därmed blir det fråga om en mer komplicerad tillsyn för Energimarknadsinspektionen.

Sammanfattningsvis finner regeringen att det saknas starka skäl för att genomföra Energiutredningens förslag i dessa delar samt att det saknas analyser av hur förslagen skulle påverka enskilda kunders elnätsavgifter. Regeringen anser därför att Energinätsutredningens förslag i dessa delar inte bör genomföras.

Utredningen ser inte att enskilda kunder riskerar att påverkas nega- tivt. Den risken lär främst uppstå om en kund som är ansluten till regionnätet flyttas över till lokalnätet och därmed ska betala för en ytterligare nätnivå. Det är för att undvika den situationen i samband med en höjning av ett områdes högsta tillåtna spänning som utred- ningen lämnar sitt förslag.

Redovisning av vissa linjer tillsammans med lokalnätsområde sker enligt gällande regler utan föregående prövning av nätmyndigheten. Vi föreslår ingen annan ordning för ledningar som omfattas av nätkon- cession för lokalnätsområde men som ska redovisas som regionnät.

5.4.3Ett nätföretag bör få låta andra nätföretag bygga ledningar inom lokalnätsområde

Förslag: Innehavaren av en nätkoncession för lokalnätsområde ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom området.

Vi föreslår att en innehavare av nätkoncession för ett lokalnäts- område ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom det område och den spänningsnivå som gäller för området. Då behövs inte nätkoncession för linje för enstaka ledningar som nätföretagen bygger på de spänningsnivåer där utbyggnaden vanligtvis kan ske med stöd av nätkoncession för lokalnätsområde.

Utgångspunkten för förslaget är att innehavaren av nätkonces- sionen för ett lokalnätsområde bör få förfoga över sitt legala mono- pol, så länge som det är förenligt med en rationell nätutbyggnad och kundernas intressen. Ett nätföretag som behöver bygga en ledning

169

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

inom ett annat nätföretags lokalnätsområde tvingas i dag söka nät- koncession för linje för en ledning på en spänningsnivå som lokal- nätsföretagen regelmässigt kan bygga utan särskilt tillstånd från nät- myndigheten. Om en annan nätägare enligt förslaget får tillåtelse att bygga en ledning bör ledningen anses ingå i det koncessionerade och reglerade nätet för det nätföretag som bygger ledningen och med den funktion som ledningen ska ha.

De ledningar som huvudsakligen kan bli aktuella är förmodligen kortare sträckor som ett nätföretag behöver gå in på ett annat nät- företags område. Vi föreslår dock ingen sådan begränsning i bestäm- melsen. Det lär vara förhållandevis ovanligt att en innehavare av ett lokalnätsområde frivilligt skulle vilja ge avkall på sitt legala monopol i någon nämnvärd utsträckning. Om båda nätföretagen i några fall finner det lämpligt att det andra nätföretaget drar en ledning en längre sträcka genom området ser vi inga problem i det. I det fallet är det bättre att gränsen mellan koncessionsområdena ändras. Vi föreslår ökade möjligheter till detta genom delöverlåtelse, se avsnitt 4.5.2.

Om innehavaren av lokalnätsområdet inte ger det andra nätföre- taget tillåtelse att bygga ledningen får nätföretaget, precis som i dag, ansöka om nätkoncession för linje. Ansökan bör då avse en funktionell teknisk anläggning, det vill säga vanligtvis inte en ledning som slutar exakt i gränsen mellan koncessionsområdena.

5.5Reglerna om markåtkomst och ledningsrätt bör ändras för att förkorta processen

Vi lämnar i detta avsnitt flera förslag för att underlätta projektering och bättre samordna koncessionsförfarandet med ledningsrättsförfaran- det. Länsstyrelsen bör genom ett särskilt beslut om projekterings- tillstånd kunna ge marktillträde för att bättre specificera sträckningen (undersökningstillstånd). Det bör också tydligt framgå av ellagen att undersökningar för att specificera ledningssträckningen inte är kon- cessionspliktig verksamhet.

Detta möjliggör att en bättre specificerad sträckning kan fast- ställas i koncessionsbeslutet och skapar förutsättningar för kortare handläggningstider hos lantmäterimyndigheten. Viktigt är också att en dialog förs mellan nätmyndigheten och lantmäterimyndigheten så att koncessionsbesluten har ett innehåll och ett tekniskt format som

170

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

underlättar ledningsrättsförfarandet. Förslaget tar hand om två pro- blem som finns i dag, nämligen marktillträde för projektering samt koncessionsbeslut som inte är tillräckligt precisa för att kunna ligga till grund för beslut om ledningsrätt.

Vi föreslår även ett tillägg i ledningsrättslagen så att nätmyndig- hetens medgivande att inleda en ledningsförrättning får begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen under förutsättning att nätkoncession ännu inte har meddelats.

Vi vill här även lyfta några aspekter hänförliga till lantmäteri- myndigheterna som i stor utsträckning påverkar utbyggnaden av el- nätet. Det råder sedan lång tid brist på lantmätare. Genom en ändring i ledningsrättslagen som trädde i kraft 2016 ska dessutom prioritet i verksamheten ges för ledningar som ingår i ett elektroniskt kommu- nikationsnät, det vill säga bredband. Sammantaget leder detta till en ansträngd situation för övriga ledningsrättsärenden. Vi ser ingen hållbar lösning i att föreslå prioritet för ytterligare ärenden, men vill betona vikten av en långsiktigt fungerande lantmäteriverksamhet som har kapacitet att hantera viktiga projekt inom befintliga rutiner.

5.5.1Länsstyrelsen bör få besluta om markåtkomst

Förslag: Om någon avser att bygga en ledning med stöd av nät- koncession ska länsstyrelsen få besluta om rätt att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markundersökning som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön.

För att få ett enkelt och tydligt förfarande föreslår vi att det i ellagen förs in en bestämmelse att om någon avser att bygga en ledning med stöd av nätkoncession ska länsstyrelsen få besluta om rätt för att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markunder- sökning (undersökningstillstånd) som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön. Förslaget är oberoende av om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje eller område. Om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje bör tillträdet ske i så god tid så att nätföretaget har möjlighet att precisera ledningssträckningen i ansökan efter markundersökningarna.

171

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Om markåtkomsten är tänkt att säkras med hjälp av ledningsrätt underlättas förrättningsprocessen av ett tydligt kartunderlag med vars hjälp ledningens sträckning och behovet av mark kan preciseras. Vi vill därför påtala vikten av att en dialog förs mellan nätmyndig- heten och lantmäterimyndigheten så att koncessionsbesluten har ett innehåll och tekniskt format, till exempel filformat för digitala kartor, som underlättar ledningsrättsförfarandet. En precisering av konces- sionsbeslutet kan minska tidsåtgången i förrättningen. Ett tydligare underlag kan förväntas innebära att lantmäterimyndigheternas hand- läggningstider blir kortare, eftersom moment av intresseavvägningar redan är hanterade i koncessionsprocessen, se även avsnitt 5.7.1. Det är dock det sökande nätföretaget som måste avgöra i vilken utsträck- ning arbetet för att göra en ytterligare precisering faktiskt ger en tidsvinst. Detta är således en möjlighet och inte ett krav.

En undersökning behövs för att bedöma markens lämplighet vid utbyggnad av elnät. Eftersom en sådan undersökning ofta inte ingår i allemansrätten behövs markägarens tillåtelse. I de flesta fall ger markägaren frivilligt nätföretaget tillträde till marken. Men utan överenskommelse kan det i processen för större ledningar bli pro- blem att precisera sträckningen inför ett koncessionsbeslut om inte nätföretaget har möjlighet till markåtkomst på hela sträckningen för undersökning. En konsekvens av detta blir att nätföretaget har svårt att precisera i vilken sträcka som ledningen ska byggas. Koncessions- besluten är i dag oftast inte så detaljerade att lantmäterimyndigheten kan undvara en prövning av 6–10 §§ ledningsrättslagen. Bland annat kan olika ledningssträckor inom koncessionsområdet behöva prövas. Beslut om förtida tillträde kan inte ges i en förrättning där oklarheter finns om var ledningen ska förläggas. Ett så pass brett område som vanligtvis anges i koncessionsbeslut är enligt Lantmäteriet inte till- räckligt precist.

För att lösa problemet med markåtkomst används i dag en bestäm- melse i 7 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) om undersökning av en fastighet inför en expropriation. För att säkra markåtkomsten för byggnation av ledningen används normalt ledningsrätt i stället för expropriation. Högsta förvaltningsdomstolen14 har dock i ett antal avgöranden godtagit tillämpningen av 7 kap. 6 § expropriationslagen,

14RÅ 2001 ref. 80 och Högsta förvaltningsdomstolens domar den 20 mars 2015 i mål nr 3843-14, 3844-14, 3845-14, 3846-14, 3938-14 och 3939-14 samt den 13 december 2017 i mål nr 3846-17.

172

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

trots ovissheten kring vilken lagstiftning som slutligen kommer att används för markåtkomsten.

Förutom i expropriationslagen finns även i andra lagar bestämmel- ser som reglerar hur tillträde till annans fastighet kan möjliggöras för undersökning. Sådana bestämmelser finns i 28 kap. 3 § MB och 3 kap. 1 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I dessa lagar framgår att när annan än myndighet ska tillträda en fastighet är det länsstyrel- sen som beviljar sådant tillstånd. I fastighetsbildningslagen (1970:988) (FBL), ledningsrättslagen genom hänvisning i 16 § till FBL, väglagen och lagen om byggande av järnväg har myndighet rätt att besiktiga och gå över berörda fastigheter. Det föreligger alltså en skillnad mellan myndigheters lagstadgade rätt att få tillträde till fastigheter inom ramen för myndighetsutövningen, jämfört med de möjligheter som ges efter länsstyrelsens prövning av ärenden om förundersöknings- tillstånd.

Under förutsättning att en ansökan om ledningsrätt har inläm- nats till lantmäterimyndigheten kan handläggningen påbörjas sedan koncessionsbeslutet har vunnit laga kraft. Med ovanstående förslag kan lantmäterimyndigheten förses med ett bättre beslutsunderlag av- seende ledningens sträckning. Detta bör förbättra förutsättningarna för beslut om så kallat förtida tillträde enligt 25 a § ledningsrätts- lagen. Med ett beslut om förtida tillträde kan ledningshavaren på- börja byggnationen av ledningen även om beslutet om ledningsrätt inte har vunnit laga kraft. Ett beslut om förtida tillträde kan enbart fattas om koncessionsbeslutet är så precist att ledningens sträckning inte kan ifrågasättas.

Processuella frågor

Med förslaget om markåtkomst genom länsstyrelsens beslut följer några processuella frågor som återfinns i liknande regelverk.

Vi föreslår att Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för att beslutet ska kunna genomföras. Liknande bestämmelser finns i 28 kap. 8 § MB, 3 kap. 1 § lagen om byggande av järnväg och 72 § väg- lagen.

Länsstyrelsens beslut ska kunna överklagas till regeringen. Det är samma överklagandeordning som följer av 7 kap. 8 § expropriations- lagen.

173

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

Frågan om ersättning för skada och intrång till följd av ett beslut om detaljprojektering behöver regleras. Enligt liknande bestämmel- ser i 4 kap. 5 § lagen om byggande av järnväg och 69 § väglagen ska expropriationslagens bestämmelser gälla i tillämpliga delar om inte annat är särskilt föreskrivet. Detta innebär att frågan prövas av MMD, vilket även är fallet enligt 28 kap. 3 § MB. Ordningen enligt expro- priationslagen innebär att den som genomför en förundersökning ska ersätta markägaren för dennes rättegångskostnader i MMD vid tvist som avser fråga om ersättning, oavsett utgången i målet. Om regler med motsvarande innehåll som i 7 kap. 6 och 8 §§ expropria- tionslagen införs i ellagen, bör expropriationslagens bestämmelser, bland annat de särskilda bestämmelserna om rättegångskostnader, bli tillämpliga också vid MMD avseende talan om ersättning för skada och intrång. Tillståndsbeslutet meddelas således av länsstyrelsen och överprövas av regeringen, medan ersättning för skada och intrång till följd av tillståndsbeslutet prövas av MMD som första instans.

Även frågan om säkerhet behöver regleras. Vid beslut enligt

28 kap. 3 § MB får länsstyrelsen kräva att den som ska utföra under- sökningen ställer säkerhet för framtida ersättningsanspråk innan arbe- tet påbörjas. Om säkerhet ställs får länsstyrelsen förordna att arbetena får påbörjas även om beslutet om tillträde överklagas. Bestämmelser om ställande av säkerhet finns även i expropriationslagen. Enligt 7 kap. 7 § tredje stycket expropriationslagen behöver inte staten, kommun, landsting och kommunalförbund ställa säkerhet. Liknande bestämmelser om säkerhet finns inte i lag om byggande av järnväg eller väglagen där det ofta är Trafikverket eller kommun som är sök- ande. Det är därmed rimligt att reglerna om säkerhet inte gäller för Svenska kraftnät såsom statligt affärsverk.

5.5.2Vissa arbeten och undersökningar är inte byggande av ledning

Förslag: Arbeten och undersökningar, som enbart sker i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken påverkan det får på miljön, ska inte anses ingå i byggandet av ledningen.

174

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Enligt ellagen får en starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd. Till byggandet av en ledning räknas även schaktning, skogsavverkning eller liknande åtgärder för att bereda plats för led- ningen, 2 kap. 1 § ellagen.

För att undvika otydligheter om hur övriga förslag förhåller sig till förbudet mot att börja bygga en ledning utan tillstånd bör ellagen förtydligas. Arbeten och undersökningar, som enbart sker i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken påverkan det får på miljön, bör inte anses ingå i byggandet av ledningen. Sådana undersökningar kan ske med stöd av en överenskommelse med be- rörda markägare eller genom beslut av länsstyrelse enligt det förslag som vi lämnar i avsnitt 5.5.1.

Det bör förtydligas att det i många fall inte krävs något tillstånd för att enbart beträda mark. En överenskommelse eller tillstånd tyd- liggör dock avsikten och vilka åtgärder som får vidtas.

5.5.3Ledningsrättsförrättningen bör delvis kunna inledas tidigare

Förslag: Nätmyndigheten får lämna ett medgivande till lantmäteri- myndigheten att inleda en ledningsrättsförrättning. Medgivandet får begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen.

En ökad möjlighet till delvis parallella processer hos nätmyndigheten och lantmäterimyndigheten skulle kunna förkorta den totala tiden för att få nödvändig markåtkomst för att få bygga en ledning. Det finns redan i dag en möjlighet för nätmyndigheten att medge att led- ningsrättsförrättningen får inledas även om nätkoncessionen ännu inte har meddelats. För att öka tillämpningen av den bestämmelsen föreslår vi att nätmyndighetens medgivande ska kunna begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen.

En nätkoncession innefattar frågor om tvångsrätt, eftersom en nätkoncession är prejudicerande för ledningsrätt, 11 och 12 §§ andra stycket ledningsrättslagen. Det normala förfarandet är därför att led- ningsrättsförfarandet inleds efter det att nätkoncessionen har med- delats. Ledningsrättsförrättningen får inledas för en ledning för vilken nätkoncession fordras men ännu inte meddelats, om den som har att

175

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

meddela nätkoncession medger det, 17 § ledningsrättslagen. Bestäm- melsen används dock väldigt sällan och att tillämpningen ska vara restriktiv framgår av förarbetena (prop. 1973:157 s. 144 f.):

I paragrafen regleras frågan om medgivande till förrättning som avser koncessionspliktig ledning.

Departementsförslaget bygger på att ledningsrätt inte får upplåtas i fråga om en koncessionspliktig ledning innan koncession föreligger (jfr 11 §). I princip bör koncessionsfrågan vara avgjord innan ledningsförrätt- ning påbörjas. Ledningsrättsärenden kan emellertid ibland vara mycket brådskande. Det kan vara angeläget att det tekniska förberedelsearbetet kan komma i gång snabbt. I åtskilliga fall torde koncessionsmyndigheten ganska snart kunna konstatera, om den begärda koncessionen kan med- delas eller inte. Om risken för avslag i koncessionsärendet på detta sätt bedöms vara liten bör det, som utredningen förordat, vara möjligt att inleda ledningsförrättningen trots att koncessionsbeslut ännu inte före- ligger. Uppenbarligen måste emellertid koncessionsmyndigheten i en så- dan situation få ett avgörande inflytande på frågan, om ledningsförrätt- ning skall få inledas.

I enlighet med dessa överväganden föreskrivs i paragrafen att lednings- förrättning rörande koncessionspliktig ledning får inledas, om den som har att meddela koncession medger det. Härav följer motsatsvis att om sådant medgivande inte föreligger fastighetsbildningsmyndigheten har att avvisa ansökan om ledningsförrättning. Innan sådant beslut meddelas kan fastighetsbildningsmyndigheten med stöd av 4 kap. 9 § FBL jämförd med 16 § departementsförslaget förelägga sökanden att komplettera sin ansökan med koncessionsmyndighetens medgivande.

Medgivande av koncessionsmyndighet måste föreligga också i de fall då sökanden begär förrättning i syfte att ledningsrätt som beviljats för kon- cessionspliktig ledning skall ändras eller upphävas på grund av väsentligt ändrade förhållanden (jfr 33 §).

Av paragrafen framgår att medgivande från koncessionsmyndigheten måste föreligga om fastighetsbildningsmyndigheten vill utnyttja sin initia- tivrätt till ledningsförrättning i fråga om koncessionspliktiga ledningar. Däremot fordras inte något medgivande av koncessionsmyndighet när förrättning rör en koncessionerad ledning och endast avser att förvandla ett avtalsservitut eller en nyttjanderättsupplåtelse till ledningsrätt.

Tillämpningen av 17 § ledningsrättslagen har genom åren varit mycket restriktiv. Ledningsrättsförfarandet består dock av flera delmoment i en längre process. Flera av dessa moment skulle med fördel kunna påbörjas tidigt och utföras parallellt med koncessionsprövningen utan att det påverkade en rättssäker prövning av tillträdet till marken. Syf- tet med förslaget är att möjliggöra att nätmyndigheten beviljar med-

176

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

givande i betydligt fler fall än som hittills varit fallet. Denna hanter- ing bör på ett effektivt sätt kunna samordnas med handläggningen av de berörda koncessionsansökningarna.

Nätmyndigheten bör föra en fortsatt dialog med Lantmäteriet om vilka delar av ledningsrättsförrättningen som kan inledas tidigare. Exempel på ett moment som kan påbörjas är arkivutredning i syfte att utreda sakägarkretsen. För att kunna göra detta måste utkast till förrättningskarta kunna tas fram. Ett utkast till beskrivning måste kunna utarbetas, eftersom det av beskrivningen framgår vilka befogen- heter som gäller för ledningen (till exempel ledningsgatans bredd), vilket i sin tur avgränsar kretsen av berörda fastigheter. Även före- skrifter som följer med ledningsbeslutet påverkar sakägarkretsen. Vid behov bör även fastighetsbestämning kunna utföras. Eftersom förutsättningarna kan förändras kan det även bli aktuellt för nät- myndigheten att utöka sitt medgivande efter hand.

Beslut enligt 17 § ledningsrättslagen omfattas inte av de beslut som kan överklagas till MMD enligt 28 § ledningsrättslagen. I stället lär bestämmelserna om överklagande i 40–48 §§ förvaltningslagen (2017:900) vara tillämpliga.

5.6Den som vill bedriva vattenverksamhet bör ha rådighet

Förslag: Den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vattenverksamheten behövs för starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras.

Vi föreslår att den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vattenverksamheten behövs för starkströmsledning för vilken nät- koncession för linje fordras. Genom kopplingen till nätkoncession bidrar förslaget också till att i en ökad utsträckning samla miljöpröv- ningen.

För att få bedriva vattenverksamhet ska verksamhetsutövaren ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten ska bedrivas, 2 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet. Bestämmelserna om rådighet har karaktär av legitimations- regler. Rådighet kan följa av äganderätt till en fastighet, genom upp- låtelse från fastighetsägaren eller genom tvångsrätt där så är särskilt

177

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

föreskrivet, 2 kap. 2 §. I vissa speciella fall följer en legal rådighet direkt av lagen, 2 kap. 4 §.

Ett nätföretag äger sällan de fastigheter där en ledning planeras. Rådighet över vattnet måste därför förvärvas på annat sätt. I normal- fallet sker detta genom en överenskommelse med berörda fastighets- ägare. I vissa fall är det inte möjligt att sluta någon sådan överenskom- melse. Om en fastighetsägare motsätter sig upplåtelse av rådighet kan detta lösas genom bestämmelser om tvångsrätt i ledningsrätts- lagen.

Även när ägarförhållandena avseende berört markområde är outrett finns möjligheten att inom ramen för en ledningsrättsförrättning genomföra en fastighetsbestämning. En lantmäterimyndighet får dock inte påbörja en ledningsrättsförrättning innan nätkoncession vunnit laga kraft om inte den som har att meddela nätkoncession medger det, 17 § ledningsrättslagen, se avsnitt 5.5.3. Av förarbetena framgår att ett sådant medgivande bör vara möjligt om risken för avslag i kon- cessionsärendet bedöms vara liten (prop. 1973:157 s. 144), men det är osäkert om det medges och vilken tid det tar att handlägga nätföre- tagets begäran. Därefter ska lantmäterimyndigheten också handlägga. Först därefter har nätföretaget möjlighet att söka miljödom. Tids- förskjutningen kan uppskattas till ett år.

En annan situation är om nätföretaget inte får påbörja lantmäteri- förrättning före koncessionsbeslutet. Det innebär att nätföretaget inte kan söka miljödom förrän det finns en lagakraftvunnen nätkoncession och att lantmäterimyndigheten har handlagt frågan. Tidsförskjutning är i det fallet uppskattningsvis två till tre år.

Risken finns också att nätföretaget inte får nödvändigt tillstånd för vattenverksamhet. I det fallet går nätkoncessionen inte att nyttja, alternativt att nätkoncession inte beviljas. En liknande situation upp- står om nätföretaget får tillstånd som inte är förenliga med nätkon- cession eller ledningsrätt.

En lösning på ovan angivna problem är att ge nätföretaget legal rådighet om vattenverksamheten behövs för starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras. De situationer som i dag ger rådighet direkt av lagen har huvudsakligen sin grund i någon form av ”allmänt ändamål”, till exempel allmän vattenförsörjning, allmän väg och allmän hamn. Merparten av de ledningar som byggs och används med stöd av nätkoncession för linje ingår i transmissions- eller regionnäten som är en grundläggande infrastruktur i vårt samhälle.

178

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

Koncessionskravet gör också att en prövning av ledningens allmänna lämplighet har skett eller kommer att ske innan ledningen, till exem- pel en sjökabel, kan anläggas. Därtill kommer ledningar som används för att ansluta större elproduktionsanläggningar och, i mindre ut- sträckning, några större elanvändare. Sammantaget gör vi bedöm- ningen att ledningar som används med stöd av nätkoncession för linje huvudsakligen uppfyller ett allmänt ändamål.

Med hänsyn till det angelägna allmänna intresse som koncessions- pliktiga starkströmsledningar ska tillgodose är det av vikt för sam- hället att prövningen kan ske på ett effektivt sätt. I vissa fall är det angeläget att den som avser att bygga en ledning som innefattar en vattenverksamhet, till exempel nedläggning av en sjökabel, kan få frågan om tillåtligheten av detta klarlagd på ett tidigt stadium, innan alltför stort arbete och kapital lagts ned i projektet. Den som vill bedriva vattenverksamhet bör därför ha rådighet om vattenverksam- heten behövs för starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras. Någon olägenhet för motstående intressen kan en sådan ord- ning inte innebära.

5.7Bättre samordning och förlängd färdigställandetid

Vi lämnar i det här avsnittet olika förslag för, att inom gällande regel- verk, förkorta och samordna projektprocessen. I avsnitt 5.3 redogör

viför våra överväganden vad gäller prövande myndighet. Vår slutsats är att en övergång till en annan prövningsordning inte skulle förkorta färdigställandetiden för ett projekt. Andra åtgärder är således nöd- vändiga. Vi föreslår att nätmyndigheten ska få i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Vi bedömer det som särskilt viktigt om stora förändringar kommer att ske i regelverket. Det är viktigt att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, länsstyrelsen och Lantmäteriet – utvecklar den ömsesidiga dialogen om projektprocessen. Slutligen föreslås att kravet på särskilda skäl för att få förlängd tid för att färdigställa en koncessionerad ledning tas bort.

179

Översyn av prövningsordningen för elledningar

SOU 2019:30

5.7.1Nätmyndigheten bör arbeta för en bättre samordning av projektprocessen

Förslag: Nätmyndigheten ges i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen.

Vi föreslår att Ei får i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Det kan lämpligen ske genom att, tillsammans med andra berörda myndigheter och de större nätföretagen, hålla infor- mationsmöten eller sammanställa information om projektprocessen för att bygga ledningar med stöd av nätkoncession som sedan hålls tillgänglig och uppdaterad, lämpligen genom en webbplats. Sådana åtgärder kan vara särskild behövliga när nya regler införs.

Hela projektprocessen för att planera och bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje kan indelas i några större delar. Den första delen är att ta fram en lämplig sträcka, genomföra samråd, upprätta MKB och ta fram koncessionsansökan. Den andra delen är handläggningen av koncessionsansökan. Den tredje delen är ansök- ning av övriga tillstånd samt ledningsrätt och den fjärde delen är upp- handling och byggande.

Processen involverar flera aktörer: nätföretag, förvaltningsmyndig- heter, kommuner, markägare med flera. Det är viktigt att dessa aktö- rer förstår sin respektive roll i processen och hur denna roll förhåller sig till andra aktörers roller i processen. Ett exempel på detta är hur kartmaterialet i ett koncessionsbeslut bör vara utformat för att underlätta ledningsrättsförfarandet, se avsnitt 5.5.1. Med en samsyn om hur processen ska gå till och en ömsesidig förståelse för hur det egna agerandet påverkar processen i övrigt bör hanteringen av hela processen gå enklare och snabbare. Detta bör vara till särskild nytta för aktörer som endast ansvarar för ett begränsat geografiskt om- råde, såsom länsstyrelser och kommuner.

Vi vill i sammanhanget även lyfta nyttan av att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, länsstyrelsen och Lantmäteriet – upprätthåller och utvecklar den ömsesidiga dialogen om projekt- processen. Detta för att åstadkomma ökad likformighet över landet och mellan nätföretag samt för att myndigheternas hantering ska vara samordnade, till exempel hur beslut utformas. Det bör i samman- hanget betonas vikten av att länsstyrelserna lämnar tydliga synpunk- ter tidigt i processen, likaså att det finns en gemensam planering

180

SOU 2019:30

Översyn av prövningsordningen för elledningar

mellan regionnäts- och transmissionsnätsföretagen. Ytterligare en aspekt är regionernas roll i samhällsplaneringen.

Elnätsbranschen anordnar kurser som utbildar projektörer och beredare för elnätsutbyggnad. Dessa utbildningar kan ses över med syfte att utveckla de delar som avser kunskaper om miljöbalkens regler och om känsliga natur- och kulturmiljöer.

5.7.2Det bör vara lättare att få förlängd färdigställandetid

Förslag: Kravet på särskilda skäl för att få en förlängd tid för att färdigställa en ledning tas bort vid första förlängningstillfället.

Vi anser att dagens krav på särskilda skäl för att kunna besluta om förlängd färdigställandetid tas bort vid första förlängningstillfället för att ge nätföretagen större flexibilitet.

En innehavare av en nätkoncession för linje ska senast fem år efter det att beslutet att meddela nätkoncession vunnit laga kraft ha färdig- ställt den ledning som nätkoncessionen avser, 2 kap. 16 a § ellagen. Om det finns särskilda skäl, får tiden för färdigställande förlängas efter ansökan av nätkoncessionshavaren. Regeln infördes 2013. Regeln motiverades bland annat med att ett beviljande av nätkoncession för linje innebär i praktiken till viss del ett hinder för fastighetsägaren att nyttja en del av fastigheten och ett hinder för att bevilja andra nätkoncessioner för linje med helt eller delvis samma ledningsträcka (prop. 2012/13:70 s. 69).

Vi gör ingen annan bedömning av skälen till regeln än att en regel om färdigställandetid behövs. Samtidigt möjliggör en förlängd färdig- ställandetid en ökad möjlighet till planering och framförhållning från koncessionshavarens sida. Därför bör dagens krav på särskilda skäl tas bort vid första förlängningstillfället för att ge nätföretagen större flexibilitet. Ska färdigställandetiden förlängas fler än en gång bör där- emot kravet på särskilda skäl kvarstå.

181

6Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

6.1Inledning

Koncessionsprövningen av elledningar behövs för att säkra viktiga samhällsintressen. I detta kapitel går vi igenom de olika kriterierna för att bevilja nätkoncession och de eventuella behov av förändring av underlag och bedömningsgrunder som finns. En fråga som sär- skilt betonas i direktiven är att det måste säkerställas att total- försvarets behov beaktas. Förslagen får enligt direktiven inte leda till att omfattningen eller kvaliteten på prövningen av koncessions- pliktiga ledningar sänks. Det kan i vissa fall tvärtom vara nödvändigt med en vidare prövning än i dag för att säkerställa att alla väsentliga frågor avgjorts när nätkoncession meddelas.

Det har i några fall, som även prövats av Mark- och miljööver- domstolen (MÖD), tagits beslut av kommuner enligt miljöbalken som innebär att nätföretagen måste flytta stora ledningar på grund av elektriska och magnetiska fält, med stora kostnader som följd. Miljöprövningen i ett koncessionsärende motsvarar i dag i stora delar prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Trots det kan alltså ingripanden ske med stöd av miljöbalken på ett sätt som inskränker nätinnehavarens rätt enligt koncessionsbeslutet.

När en ledning byggs tar man ställning till i vilken utsträckning berörda fastigheter behöver lösas in. Utredaren ska därför, om det är lämpligt, komma med förslag som innebär att nätkoncessioner ges en status som liknar eller motsvarar den som tillstånd enligt miljö- balken har, det vill säga ett tillstånd som gäller mot alla, men med vissa möjligheter till ingripanden. Syftet med denna del av utred- ningen är att den kostsamma och förhållandevis grundliga miljö- och

183

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

lämplighetsprövning som görs i samband med att en nätkoncession meddelas också ska resultera i en säkerhet för innehavaren av nät- koncessionen. En nätkoncession kan ändå omprövas efter ett visst an- tal år om en ny bedömning behöver göras av till exempel ledningens sträckning.

En näraliggande fråga som också förts fram är de problem som uppstår om ny bebyggelse tillåts i närheten av en befintlig ledning.

6.2Koncessionsprövningens omfattning bör ses över i vissa delar

I detta avsnitt presenterar vi våra bedömningar om prövningens om- fattning. Följande fyra syften med koncessionsreglerna kan utläsas i ellagen (1997:857):

1.Anläggningen ska vara lämplig ur allmän synpunkt, 2 kap. 6–7 §§.

2.Nätkoncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestäm- melser och ska ta vederbörlig hänsyn till miljön, 2 kap. 8–8 a §§.

3.Nätkoncessionshavaren ska vara lämplig, 2 kap. 10 §.

4.Området som omfattas av en nätkoncession för området ska ut- göra en lämplig enhet, 2 kap. 9 §.

Vi har analyserat hur nätmyndigheten, Energimarknadsinspektionen (Ei), hanterar de olika syftena i koncessionsprövningen. Vår slutsats är att nätmyndigheten hittills lagt större fokus på miljöprövningen än på de övriga lämplighetsprövningar som ellagen kräver. Lagen lämnar i dessa delar ett handlingsutrymme för nätmyndigheten. Med andra prioriteringar skulle koncessionsprövningen kunna se annor- lunda ut utan att lagen ändras. Grunden för nätkoncession är en prövning baserad på ledningens och sökandes lämplighet och miljö. För att närmare studera vilka avvägningar som Ei väljer att ta upp i sina motiveringar av koncessionsbeslut har vi gått igenom ett slump- mässigt urval av beslut som rör nya linjer och förlängningar som fattades under första halvåret 2018. Urvalet omfattar 17 beslut varav ett innebar avslag, vilket representerar cirka 25 procent av samtliga beslut inom denna kategori under den studerade tidsperioden. Re- sultatet av genomgången framgår av tabell 6.1.

184

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* Lämpligheten bedömdes inte men ansökan bifölls.

Resultaten i tabell 6.1 indikerar att Ei i besluten primärt har fokuse- rat på avvägningar avseende sökandens lämplighet och miljökonse- kvenserna av ledningen. Närmare avvägningar avseende ledningens allmänna lämplighet framgår inte i något av de studerade besluten.

Prövningen av sökandens lämplighet och ledningens allmänna lämplighet motiveras i besluten med standardskrivningar på en eller två meningar. Samtliga sökanden hade nätkoncession sedan tidigare, i de flesta fall flera. Den allmänna lämpligheten motiveras genom- gående med att i stort sett konstatera att ledningen behövs för att ansluta, förstärka nätet, mata ett distributionsnät med mera.1 Utifrån

1Det finns dock äldre fall där den allmänna lämpligheten har prövats och där prövningen lett till att koncessionsansökan har avslagits, se till exempel regeringens beslut den 31 maj 2001 i ärende N2000/4477/ESB (Energimyndighetens diarienr 7331-99-1730).

185

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

hur motiveringarna är utformade i de genomgångna besluten verkar inte myndigheten ha gjort någon egen analys eller begära underlag som visar på att nyttan överstiger kostnaderna. De undersökta alter- nativen är begränsade till alternativa sträckningar och teknikval. Två nätkoncessioner för linje meddelades trots att ledningarna hade en spänningsnivå under den högsta tillåtna spänningen för koncessions- området. Detta förhållande hade särskilt kunnat motivera en fördjupad analys av samhällsekonomisk lönsamhet, eftersom parallell infra- struktur inom ett naturligt monopol kan leda till ökad resursåtgång och minskat välstånd i samhället. Ett ökat fokus på den allmänna lämplighetsprövningen i koncessionsprövningen kan på ett effektivt sätt motverka att samhällsekonomiskt olönsamma nätinvesteringar genomförs. Enligt Ei har en förändring i denna riktning skett på senare tid.

Miljöprövningen är i dag betydligt grundligare och omfattande än för bara några år sedan. Detta kan säkert förklaras av den nya prövning- ordningen som infördes 2013. Tidigare överprövades koncessions- beslut av regeringen, medan de numera prövas av mark- och miljö- domstol. För miljöprövningen finns det också, åtminstone sedan miljöbalken infördes 1999, konkreta bestämmelser att pröva mot och en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska vara med i ansökan. Det är förstås i grunden mycket positivt att det i dag sker en grund- ligare miljöprövning. För ett effektivt resursutnyttjande måste denna prövning samtidigt anpassas efter vad som är motiverat i det enskilda ärendet utifrån ledningens faktiska miljöpåverkan.

6.2.1Prövningen av en lednings allmänna lämplighet bör förtydligas

Bedömning: Prövningen av en lednings allmänna lämplighet ska ske på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transpa- renta principer.

Investeringar i större elledningar är kostsamma och innebär också ett ingrepp i mark och miljö. Det är därför viktigt att de ledningar som byggs fyller ett tydligt behov. Ett tydligt beslutsunderlag tillsammans med tydliga och transparenta principer vid lämplighetsprövningen av en ledning bör rimligtvis leda till en mer ändamålsenlig och rättssäker

186

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

koncessionsprövning. Vi stödjer därför Ei:s författningsförslag från 2018 som innebär att en nätkoncession för transmissionsledning en- dast får meddelas om anläggningen är samhällsekonomiskt lönsam, förutsatt att det inte finns särskilda skäl att frångå detta krav.

Ei:s förslag innebär kortfattat följande. För att den tillståndsgivande myndigheten, i praktiken Ei, ska kunna verifiera att anläggningen är lönsam ska ett transmissionsnätsföretag inkludera en samhällsekono- misk lönsamhetsbedömning när det ansöker om nätkoncession för en transmissionsledning. För att säkerställa att den mest lönsamma teknologin används ska lönsamhetsbedömningen beakta alternativ till konventionella investeringar i förstärkt överföringskapacitet. Författ- ningsförslaget i ellagen innehåller ett bemyndigande till regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att ge ut föreskrifter om bland annat hur den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen ska utformas.

Det är viktigt att arbetsinsatsen för den sökande att ta fram en samhällsekonomisk analys står i proportion till investeringens storlek. Ei definierade i sin rapport ett flertal nyttor och kostnader förenade med en nätinvestering. Vid små investeringar, med obetydliga sam- hällsekonomiska konsekvenser, kommer värdet av flertalet effekter att vara mindre än arbetskostnaden för att analysera dessa. En sam- hällsekonomisk lönsamhetsbedömning kan då innehålla ett sådant konstaterande, med en tydlig motivering till att åtgärden inte har några betydande samhällsekonomiska konsekvenser. Detta förfa- rande bidrar också till ett tydligt och transparent beslutsunderlag (Energimarknadsinspektionen, R2018:06).

Ei:s förslag är begränsat till transmissionsledningar. Vår bedöm- ning är att även motiveringarna till koncessionsbeslut för regionnäts- ledningar på högre spänningsnivåer behöver förtydligas, till exempel om det är befolkningstillväxt, ny industri, leveranssäkerhet eller andra faktorer som skapar behovet av ledningen. Däremot finner vi det inte lämpligt att nu lägga ett förslag om att utöka Ei:s förslag. Efterhand som Ei:s tillämpning av de nya bestämmelserna har satt sig bör det dock övervägas om dessa regler även ska omfatta ledningar på några av de högre spänningsnivåerna på regionnätet.

187

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Bakgrund

Ellagen innehåller en bestämmelse om att anläggningen ska vara lämplig ur allmän synpunkt, 2 kap. 6 §. Detta tillämpas i praktiken som att det måste finnas ett uttryckligt behov av ledningen. Det sak- nas däremot närmare bestämmelser i lag eller förordning om hur denna prövning ska gå till och vilka aspekter som ska vägas in i be- dömningen, till exempel samhällsekonomiska effekter.

Enligt förarbetena till ellagen (prop. 1996/97:136 s. 123) är pröv- ningen av om anläggningen är lämplig ur allmän synpunkt i första hand aktuell när det gäller nätkoncession för linje. Prövningen syftar främst till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga ledningar byggs, det vill säga att hindra att nya ledningar byggs där tillräcklig över- föringskapacitet redan finns, eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsaker onödigt stor skada för tredje man. Det anges särskilt i förarbetena som ett exempel på en samhällsekonomiskt olönsam ledning att det ibland kan vara företagsekonomiskt lönsamt för en större elanvändare att ansluta till en högre spänningsnivå. Om an- läggningar tillåts ansluta direkt till regionnät i större omfattning kan det urholka den ensamrätt till elöverföring som innehavaren av nät- koncessionen för område har. Detta kan leda till att det ekonomiska underlaget för överföringsverksamheten försvagas, vilket riskerar att drabba de övriga elanvändarna inom området. När så är fallet kan ansökan om nätkoncession avslås. Ibland kan situationen emellertid vara sådan att ansökningen i stället bör bifallas.

Det förefaller således som att lagstiftaren genom kravet på anlägg- ningens lämplighet dels vill skydda tredje man mot onödig skada såsom markintrång, dels skydda kundkollektivet mot onödiga kostnader.

Bristfälliga underlag vid ansökan om nätkoncession för trans- missionsledning försvårar en tidseffektiv och systematisk prövning av ledningens allmänna lämplighet hos nätmyndigheten. Trans- missionsnätsföretaget Svenska kraftnät uppger att de redan fattar sina investeringsbeslut baserat på samhällsekonomiska lönsamhets- bedömningar i enlighet med regeringens instruktion. Vi bedömer att nätmyndighetens prövning av en lednings allmänna lämplighet kan bli mer ändamålsenlig för att uppnå dess syften om den sker på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transparenta princi- per där relevanta alternativ beaktas. Vid prövningen är det mark- intrång och de miljöeffekter som olika alternativ medför av särskild

188

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

vikt, eftersom de i vissa fall kan motivera ett dyrare teknikval, t.ex. markkabel i stället för luftledning.

Investeringar i transmissionsnätet medför stora kostnader. Dess- utom har Svenska kraftnät planer som innebär en omfattande inve- steringsvolym under de närmaste åren. De merkostnader Svenska kraftnät och nätmyndigheten får i samband med bedömningen av ledningens allmänna lämplighet kommer därför snabbt att balanseras med ökade nyttor om projekt som är olönsamma för samhället kan senareläggas eller undvikas helt. Detta kommer att effektivisera resursanvändningen i ekonomin, användningen av statens medel och i förlängningen även leda till lägre avgifter för elnätskunderna, se konsekvensanalysen i Energimarknadsinspektionen (R2018:06) för en mer detaljerad redogörelse för konsekvenserna av författnings- förslaget.

Utredningen har gett en konsult i uppdrag att studera vad lämplig- hetsprövningen i samband med prövningen av nätkoncession för linje omfattar i våra grannländer Finland, Danmark och Norge. I samtliga studerade länder baseras lämplighetsprövningen på en samhälls- ekonomisk analys. I Finland och Danmark är den nedre spännings- gränsen för nätkoncession för linje 110 respektive 132 kilovolt (kV). I Norge krävs däremot nätkoncession för linje för anläggningar som är högre än 22 kV. Om spänningen är lägre än 132 kV, eller ledningen är kortare än 15 km, krävs dock ingen samhällsekonomisk analys (se Bilaga 2).

Ei:s utredning om samhällsekonomiska analyser i prövningen av allmän lämplighet

Det har funnits en farhåga från statliga institutioner att Svenska kraftnät inte bygger samhällsekonomiskt lönsamma nät, trots att det framgår av regeringens instruktion att Svenska kraftnät ska bygga ut transmissionsnätet baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedöm- ningar (Riksrevisionen, 2016; Regeringen, 2017). Ei föreslog ytter- ligare en paragraf i anslutning till 2 kap. 6 § ellagen med innebörd att nätkoncession för transmissionsnät endast får meddelas om anlägg- ningen är samhällsekonomiskt lönsam, förutsatt att det inte finns särskilda skäl att frångå detta krav (Energimarknadsinspektionen, R2018:06).

189

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Ei definierade i sin rapport nyttorna av en transmissionsnäts- investering som elmarknadsnytta, minskad marknadsmakt, system- tillräcklighet, elkvalitet, driftsäkerhet, balanssäkerhet, kostnadseffektiv politisk måluppfyllelse och minskade nätförluster. Kostnaderna är i sin tur förbundna med de som uppstår vid bygg-, underhålls- och reinvesteringar samt de miljöeffekter som bygget medför, till exem- pel lokala intrångseffekter, lokala miljöeffekter och utsläpp under anläggningens ekonomiska livslängd. Om nettonuvärdet av elled- ningen är större än noll bör ledningen byggas.

Motivet till att medge särskilda skäl för att godkänna olönsamma ledningar är att det finns anslutningskrav, funktionskrav, driftsäker- hetskrav med mera formulerade i nationell och europeisk rätt. För- delen med att en samhällsekonomisk analys bifogas ansökningen är att det synliggör för lagstiftaren de samhällsekonomiska konsekven- serna av ett lagstadgat krav eller ekonomiskt incitament.

Fyrstegsprincipen

Drivkraften för ledningsutbyggnaden bör vara samhällsekonomisk lönsamhet och lagkrav, till exempel anslutningsskyldighet, med sär- skilt beaktande av billigare alternativ till förstärkt överföringskapacitet för att lösa ett kapacitetsbehov. En konkret arbetsmetodik som skulle kunna användas för att säkerställa en god resurshushållning vid fram- tagande av exempelvis nätutvecklingsplaner eller utvärdering av indi- viduella nätinvesteringar är den så kallade fyrstegsprincipen.

Fyrstegsprincipen är Trafikverkets arbetsstrategi och den tilläm- pas för att säkerställa en god resurshushållning och för att åtgärder ska bidra till en hållbar samhällsutveckling. Varje enskilt steg i fyr- stegsprincipen täcker in olika aspekter och skeden i utvecklingen av transporter och av vår infrastruktur.

Staten investerar årligen cirka 24 miljarder kronor i ny infrastruk- tur inom vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Den bärande principen är att de mest samhällsekonomiskt effektiva transport- lösningarna ska väljas. Som stöd för beslutsprocessen finns den så kallade fyrstegsprincipen, där billigare åtgärder alltid ska övervägas innan dyrare lösningar, som investeringar i ny infrastruktur, beslutas.

190

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Fyrstegsprincipen anpassad till elnätsutbyggnad ser i korthet ut så här:

1.Tänka om – kan behovet av elnätsutbyggnad påverkas genom till exempel planering, styrning, reglering eller påverkan? Till exem- pel genom kostnadsriktiga nättariffer för överföring eller andra prissignaler.

2.Optimera – kan befintliga anläggningar användas på ett mer effek- tivt sätt? Till exempel dynamisk ledningskapacitet eller riskbase- rade överföringsgränser.

3.Bygga om – räcker det med begränsade ombyggnationer? Till exem- pel byte av faslinor med en ökad kapacitet.

4.Bygga nytt.

Såväl riksdagen som regeringen har ställt sig bakom fyrstegsprin- cipen. Ett antal studier har dock visat att det har varit svårt att få genomslag för principen i den faktiska planeringen.

De företag som ansöker om nätkoncession för linje skulle med fördel kunna redovisa vilka bedömningar enligt fyrstegsprincipen som gjorts, för att säkerställa att potentiellt billigare alternativ till förstärkt överföringskapacitet beaktas i planeringen. Detta skulle ge ett bättre och tydligare beslutsunderlag för Ei och säkerställa att be- dömningen av ledningens allmänna lämplighet görs i enlighet med tyd- liga och transparenta principer.

Vår sammanfattande bedömning

Vår bedömning efter att ha studerat koncessionsbeslut är att Ei:s lämplighetsprövning inte primärt har fokuserat på nyttor och kost- nader förenat med en ledning. Om det anges i koncessionsansökan att det finns ett behov av ökad överföringskapacitet godkänns led- ningen om inte konsekvenserna för miljön, som analyseras noggrant i kvalitativa termer med miljöbalken som utgångspunkt, är för stora. Den samhällsekonomiska nyttan av ledningen kvantifieras och värderas som regel inte i de granskade besluten.

Vår bedömning är således att den rådande prövningen av nätkon- cessioner inte på ett tydligt sätt har uppfyllt sitt syfte att förhindra att samhällsekonomiskt olönsamma anläggningar byggs. Det finns

191

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

därmed anledning att, i enlighet med Ei:s förslag, ställa krav på att en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning ska bifogas ansökan och att prövningen ska ske utifrån tydliga och transparenta principer.

Vid prövningen av allmän lämplighet är det viktigt att jämföra investeringar i förstärkt överföringskapacitet mot alternativ som kan vara mer kostnadseffektiva för att lösa samma behov. Vi stödjer därför Ei:s förslag att alternativ till förstärkt överföringskapacitet ska ingå i den samhällsekonomiska analysen. För transmissionsnäts- investeringar finns flertalet alternativ som kan minska behovet av, eller skjuta på, investeringar i ökad överföringskapacitet.

Ett alternativ den sökande bör undersöka är möjligheten att påverka behovet av överföringskapacitet genom att till exempel an- vända nättariffen eller andra styrsignaler för att ge nätkunderna incita- ment att anpassa sitt behov av överföring till befintlig överförings- kapacitet. Ei pekar till exempel på att ett jämnare effektuttag på lägre nätnivåer kan minska behovet av överföringskapacitet på samtliga nätnivåer, inklusive transmissionsnätet. Detta alternativ kräver ett långsiktigt arbete på flera fronter. Bland dessa kan nämnas korrekt utformade nättariffer för transmissionsnät, regionnät och lokalnät eller upphandling av lokal elproduktion, energilager eller förbrukar- flexibilitet.

Den sökande kan också utvärdera om det går att öka överförings- kapaciteten genom att optimera driften av befintliga nätanläggningar. Till exempel genom att tillämpa dynamisk överföringskapacitet eller riskbaserade överföringsgränser.

Slutligen kanske det räcker med begränsade ombyggnationer för att öka överföringskapaciteten, till exempel genom byte av faslinor.

Av remissvaren som kom in hösten 2018 att döma var en absolut majoritet av elmarknadens aktörer, markägare och andra intressenter helt eller delvis positiva till Ei:s författningsförslag, dock inte Svenska kraftnät. Även regionnätsföretagen och branschföreningen Energi- företagen Sverige var i grunden positivt inställda till krav på sam- hällsekonomisk analys och krav på redovisning av alternativa lös- ningar, under förutsättning att ”den föreslagna åtgärden utformas på ett sådant sätt att tillståndsprocessen effektiviseras, snarare än kom- pliceras” (Energiföretagen Sverige, 2018, s. 2). Energiföretagen Sverige menar också att en ”förutsättning för korrekta beslut är att metoden blir tydlig och transparent, samt att både stamnätskunden och nät- ägaren kan bilda sig en tydlig uppfattning om den samhällsekonomiska

192

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

värderingen och konsekvenserna mellan olika alternativ” (Energi- företagen Sverige, 2018, s. 1).2

Allmän lämplighet kompletterar ekonomiska incitament för en kostnadseffektiv utbyggnad av transmissionsnätet

En individuell prövning av den allmänna lämpligheten för större in- vesteringar i elnätet kompletterar ekonomiska incitament och admi- nistrativa krav i regleringen. En av flera utmaningar vid utformningen av framtidens marknadsdesign handlar om att genom nätregleringen skapa ekonomiska incitament för en kostnadseffektiv utbyggnad av elnätet som ger rätt balans mellan nätförstärkningar, åtgärder på för- bruknings- och produktionssidan samt energilager (Hagman, 2016). Vi bedömer att det är svårt att genom marknadsdesignen utforma generella incitament och lagkrav som på ett korrekt sätt reflekterar värdet av de effekter som en investering i förstärkt överförings- kapacitet innebär för den spännvidd av situationer som kan uppstå. Det innebär att de ekonomiska incitamenten och lagkraven i regler- ingen inte till fullo återspeglar den samhällsekonomiska nyttan av kapacitetsökningen eller den samhällsekonomiska kostnaden för de olika alternativ som finns att tillgå.

En samhällsekonomisk analys av en investering i förstärkt över- föringskapacitet bör innehålla flera effekter. Varje effekt kan an- tingen vara positiv (nytta) eller negativ (kostnad) för samhället. Några effekter är uppenbara och enkla att kvantifiera och värdera, medan andra är svårare (tabell 1, s. 90 i Ei R2018:06). Dessa svårig- heter kan även gälla för regleringen. En del effekter är enkla att reglera på ett enhetligt sätt, antingen genom administrativa krav (till exempel längsta avbrottstid, anslutningskrav, driftsäkerhetskrav och marknadsintegration), eller genom ekonomiska incitament (till exem- pel incitamenten för leveranssäkerhet och effektivt nätutnyttjande).

En effekt som är särskilt utmanande att kvantifiera, värdera och reglera på ett bra och enhetligt sätt är systemets övergripande leveranssäkerhet, det vill säga risken för större avbrott i systemet och vilka samhällsekonomiska kostnader som det ger upphov till. För- bättrad eller bibehållen leveranssäkerhet är dock en av flera centrala

2Se remisserna från Energiföretagen Sverige, Vattenfall Eldistribution AB, Eon Sverige AB och Ellevio AB i sin helhet på www.regeringen.se/remisser/2018/06/remittering-av- energimarknadsinspektionens-rapport-ei-r201806/, hämtad 26 mars 2019.

193

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

drivkrafter för investeringar i elnätet och investeringens effekt på leveranssäkerheten bör därför vara inkluderad i den samhällsekono- miska analysen. Leveranssäkerhet är dock ett mångfacetterat begrepp som bestäms i samspelet mellan den konkurrensutsatta energy-only marknaden och det reglerade nätmonopolet. Leveranssäkerheten be- stäms med andra ord delvis på marknadsmässiga grunder utifrån vad kunderna är beredda att betala för den producerade elen, men den beror också på vilken överföringskapacitet som finns i nätet, vilken i viss utsträckning beror på vilka lagkrav och ekonomiska incitament som finns i regleringen och vilka avvägningar nätägaren gör.

Även om den rådande nätregleringen i normalfallet syftar till att investeringar i förstärkt överföringskapacitet är lönsamma för nät- företaget så är det inte givet att varje investering är lönsam för sam- hället. Det är därför ändamålsenligt att nätmyndigheten får ta del av de beräkningar som ligger till grund för ansökningen så att den kan ta ställning till projektens samhällsekonomiska lönsamhet från fall till fall.

Den samhällsekonomiska analys som ligger till grund för ansök- ningen och de olika alternativ som har utvärderats kan även ge nät- myndigheten input i den fortsatta regelutvecklingen. Till exempel kan de användas för att utvärdera kostnadseffektiviteten i olika lag- krav eller för att balansera incitamenten i nätregleringen för mindre mark- och kapitalintensiva alternativ till investeringar i förstärkt överföringskapacitet.

6.2.2Bedömningen av miljöpåverkan uppfyller sitt syfte

Bedömning: Nuvarande ordning med miljöprövning kvarstår.

Vår bedömning är att nätkoncessioner för linje uppfyller syftet att prövas utifrån miljöhänsyn, även om hela miljöprövningen inte sker inom ramen för koncessionsprövningen.

Kraven på att en miljöprövning ska ske enligt vissa kapitel i miljö- balken infördes med miljöbalken den 1 januari 19993 och gäller enbart nätkoncession för linje. Att göra en miljöprövning av större kraft- ledningar är i dag lika naturligt som att andra verksamheter bedöms

3Tidigare var lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämp- lig i vissa delar.

194

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

ur miljöaspekt. Det är inte ellagen som styr vilken miljöprövning som behöver göras utan det är påverkan på miljön i det aktuella fallet.

Kraven på den miljöprövning som sker med stöd av ellagen inom ramen för nätkoncession för område och nätkoncession för linje skiljer sig åt. Reglerna innebär att elledningar inom nätkoncession för område kan byggas utan den formella miljöprövning enligt ellagen som krävs vid nätkoncession för linje. I vissa delar av landet kan där- för ledningar upp till 40, 70 eller 110 kV byggas utan att någon miljö- prövning sker enligt ellagen. I andra delar av landet krävs en miljö- prövning enligt ellagen av alla ledningar över 10 kV.

Samtidigt träder kraven på miljöbedömning in även på ledningar som uppenbart är obetydliga ur miljösynpunkt när de omfattas av krav på nätkoncession för linje. Genom en ändring i ellagen den 1 juni 2013 (prop. 2012/13:70) infördes en bestämmelse i 2 kap. 8 b § ellagen som gav regeringen möjlighet att meddela undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Några sådana undantag med- delades aldrig. Eftersom bestämmelsen inte hade använts togs den bort i samband med att reglerna för miljöbedömningar ändrades den 1 januari 2018 (prop. 2016/17:200).

Reglerna om miljöprövning av elledningar finns i 2 kap. 8 a § el- lagen. Reglerna ändrades den 1 januari 2018 i samband med ändringar i miljöbalkens regler om MKB. En ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla en MKB. Detta ska säkerställa att nätkoncessionen tar vederbörlig hänsyn till miljön. Innan en MKB och koncessions- ansökan upprättas ska nätföretaget samråda med dem som berörs av den planerade ledningen.

Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje ska följande bestämmelser i miljöbalken tillämpas: allmänna hänsyns- regler (2 kap.), allmänna och särskilda hushållningsbestämmelser (3–4 kap.) samt miljökvalitetsnormer (5 kap. 3–5 och 15 §§). Nät- företaget ska i en utsträckning som inte är orimlig skaffa sig den kunskap och vidta de försiktighetsåtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet. Nätföretaget ska också använda bästa möjliga teknik och välja den plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet med nätverksamheten ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

Länsstyrelsen ska i ett särskilt beslut avgöra frågan om det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att bygga och använda

195

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

ledningen. Länsstyrelsen avgör frågan enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken (MB) efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket. I vissa fall behöver inte länsstyrelsen göra någon bedöm- ning, till exempel om det redan av förordning framgår att en viss åtgärd antas medföra betydande miljöpåverkan. En sådan åtgärd är att bygga luftledningar om minst 220 kV och minst 15 km, 6 § första stycket 6 miljöbedömningsförordningen (2017:966), jfr 6 kap. 21 § och 23 § andra stycket MB. Den sökande själv kan också göra be- dömningen att betydande miljöpåverkan kan antas och då behöver inte länsstyrelsen avgöra om ledningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Om en betydande miljöpåverkan kan antas ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§. Om en betydande miljöpåverkan inte kan antas ska en liten MKB tas fram enligt 6 kap. 47 §. Frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken behöver inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession.

En nätkoncession för linje får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelse. Mindre avvikelser får dock ske om det inte motverkar syftet med planen eller bestämmelserna, 2 kap. 8 § ellagen.

En nätkoncession ska förenas med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägen- heter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän syn- punkt, 2 kap. 11 § ellagen.

Hur tillämpningen av reglerna fungerar

De nya reglerna om MKB har enligt Ei medfört att koncessions- ansökningarna nu är tunnare i vissa fall. Det är dock svårt att bedöma den fulla betydelsen ännu, eftersom det gått så kort tid och många av de ansökningar som nu handläggs kom in före den 1 januari 2018. Reglerna om liten MKB innebär att dess omfattning kan bli mycket begränsad. En sådan MKB ska omfatta beskrivningar av den påverkan som kan leda till väsentliga miljöeffekter. Om påverkan är liten kan det räcka med ett par sidors redogörelse.

196

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Möjligheten enligt 2 kap. 8 a § att använda en redan gjord miljö- prövning används tydligen sällan. Bestämmelsen skulle troligen kunna användas oftare om det blev tydligare i miljötillståndet eller miljö- domen att prövningen även avser den anslutande ledningen och att erforderlig hänsyn tillmäts dess effekter. En annan omständighet som i dag försvårar tillämpningen är att vissa förberedande åtgärder är koncessionspliktiga enligt 2 kap. 1 § andra meningen ellagen. Nät- företaget kan därför inte detaljprojektera en ledning på ett sådant sätt som skulle krävas för att kunna söka frivilligt miljötillstånd en- ligt miljöbalken. Vi lämnar i avsnitt 5.5.1 ett förslag som underlättar detaljprojektering. Ett frivilligt miljötillstånd innebär dock ännu en tillståndsprocess.

I det fall det behövs ett beslut om betydande miljöpåverkan är det alltid länsstyrelsen som fattar det beslutet. Det tar cirka sex veckor att fatta detta beslut, men lokalkännedomen är viktig för att kunna göra rätt bedömning. Det är vare sig troligt eller lämpligt att Ei skulle kunna fatta detta beslut.

Enligt representanter för länsstyrelser kan deras bedömning gällande betydande miljöpåverkan variera stort mellan olika länsstyrelser och mellan olika handläggare, på samma sätt som bedömning om be- tydande miljöpåverkan eller inte i till exempel detaljplaner. Miljö- bedömningsförordningen är ett stöd för bedömningen, men lämnar ett tolkningsutrymme. Enligt en länsstyrelse kan detta resultera i att bedömningen kan variera mellan de olika länsstyrelserna. Enligt samma länsstyrelse har även verksamhetsutövare angett att de tycker att bedömningar kan skilja sig åt mellan olika länsstyrelser.4 Samma länsstyrelse anser också att det i sammanhanget är viktigt att beakta att till exempel förutsättningar gällande geografi och bebyggelse- täthet skiljer sig åt i landet, vilket också kan inverka på bedömningen och verksamhetsutövares syn på att bedömningarna skiljer sig åt.

4Ur yttrande från länsstyrelsernas referensgrupp den 20 november 2018:

”Nuläge: Vad som kan sägas i dagsläget kring Länsstyrelsens bedömning gällande betydande miljöpåverkan eller inte är att detta nog kan vara väldigt varierande i landet och mellan olika handläggare, på samma sätt som bedömning om betydande miljöpåverkan eller inte i till exem- pel detaljplaner. Även om miljöbedömningsförordningen, tidigare MKB-förordningen är ett stöd för bedömningen (om ledningen inte automatiskt kategoriseras som betydande miljö- påverkan eller verksamhetsutövaren själv gör den bedömningen), finns ett tolkningsutrymme, som både visar sig varierar internt på myndigheten och som vi förstått att verksamhetsutövare också märker av.”

197

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Frågan om miljövillkor avseende löpande underhåll behandlas i avsnitt 5.3.7. MÖD har uttalat att koncessionsprövningen främst är inriktad på lokaliseringen av ledningen och dess huvudsakliga ut- formning.5 Det är enligt MÖD inte möjligt att i koncessionspröv- ningen förutse omfattning och inriktning av de underhållsåtgärder som kan komma att aktualiseras under den sökta koncessionstiden. Påverkan vid drift och underhåll får därför hanteras genom tillsyn med stöd av 12 kap. 6 § MB.

Möjliga förändringar

Det är i grunden mycket positivt att det sker en grundlig miljöpröv- ning i koncessionsärenden. För ett effektivt resursutnyttjande måste denna prövning samtidigt anpassas efter vad som är motiverat i det enskilda ärendet utifrån ledningens faktiska miljöpåverkan.

En åtgärd som skulle minska länsstyrelsens behov av att göra en bedömning vore att sänka tröskeln för att en kraftledning ska klassi- ficeras som en betydande miljöpåverkan. Det ökade behovet för nät- företagen att upprätta en stor MKB i fler ärenden skulle dock vara betydligt mer resurskrävande än den eventuellt minskade arbetsbelast- ningen hos länsstyrelsen på grund av ett enklare beslutsfattande.

Samtidigt vore det svårt att införa ett generellt undantag från kravet på MKB för vissa ledningar, eftersom även mindre kraftledningar kan ha betydande miljöpåverkan beroende på lokalisering och tekniskt utförande.6 Detta gäller oavsett om de byggs med stöd av nätkon- cession för linje eller område.

Vår sammanfattande bedömning är att förutsättningar för en effektivisering av processen avseende miljöprövning finns inom nu- varande regelverk. Vi lämnar därför inget författningsförslag i denna del.

5Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 november 2017 i mål nr M 9917-16.

6Se till exempel EU-domstolens dom Gerhard Prenninger m.fl., C-329/17, EU:C:2018:640 avseende en 110 kV luftledning på 23,5 km. Sammanfattningsvis innebär domen att projekt där en luftledning ska byggas och som medför att en skogsgata ska tas upp aktiverar Europa- parlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, genom bilaga II, (det vill säga kraven i art. 4.2).

198

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

6.2.3Bedömningen av koncessionshavarens lämplighet behålls oförändrad

Förslag: Den löpande driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från Sverige.

Vår bedömning är att det är sällsynt att någon har nekats nätkonce- ssion eller att koncessionen har dragits in på grund av brister i kon- cessionshavarens lämplighet. Den regleringen verkar fungera väl. Det kan samtidigt konstateras att någon koncessionsprövning i dag inte sker enligt ellagstiftningen när ett bolag som, självt eller genom dotter- bolag, innehar nätkoncessioner byter ägare. Totalförvarsaspekten motiverar därför att det införs ett krav på att den löpande driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från Sverige.

Nätkoncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för en utlands- förbindelse får beviljas och innehas endast av ett transmissionsnäts- företag eller en juridisk person där ett sådant företag har ett bestäm- mande inflytande, till exempel ett bolag som samägs av Svenska kraft- nät och en utländsk aktör. Nätkoncession får dock beviljas andra om ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet, 2 kap. 10 § ellagen.

Frågan om innehavarens lämplighet prövas i varje koncessions- ärende samt vid överlåtelse av nätkoncession, eftersom nätkoncession endast får beviljas den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Om en nätkoncessionshavare blir olämplig kan beslut om tvångsförvaltning tas. Detta har hänt i ett fall, nämligen Ekfors Kraft AB. Däremot kan en nätkoncession först återkallas om staten löser in anläggningen som nätkoncessionen avser.

Säkerhetsskyddslagstiftningen

Svenska kraftnät har ett utpekat ansvar för tillsyn över elförsörj- ningsverksamhet, 7 kap. 1 § första stycket 3 säkerhetsskyddsförord- ningen (2018:658). Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08) bedömde det som lämpligt att Svenska kraftnät har kvar det ansvaret. I sitt betänkande Kompletteringar till den nya säkerhets- skyddslagen (SOU 2018:82) konstaterade utredningen att Svenska

199

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

kraftnäts uppdrag bland annat är att förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverförings- system och att svara för tillsyn i frågor om driftsäkerhet hos det nationella elsystemet.7 De uppdragen medför att myndigheten har både sak- och tillsynskompetens inom området som även i fortsättningen bör utnyttjas, SOU 2018:82 s. 375. Utredningen om vissa säkerhets- skyddsfrågor föreslog i samma betänkande att Svenska kraftnät skulle vara tillsynsmyndighet för enskilda verksamhetsutövare inom om- rådet elförsörjning samt för enskilda verksamhetsutövare inom om- rådet dammanläggningar, SOU 2018:82 s. 361.

Totalförsvarets behov

Vi föreslår att det införs ett funktionskrav på att driften av en led- ning eller ett ledningsnät ska ske från Sverige. Detta för att bibehålla den faktiska kontrollen inom landets gränser.

Vi ska i samråd med utredningen Förbättrat skydd för total- försvarsverksamhet (Fö 2017:02) bedöma och lämna förslag kring behov av att kunna pröva vem som bör kunna inneha nätkoncession med hänsyn till den nationella säkerheten, till exempel vid prövning av nya elnätsföretag och vid ägarbyte i elnätsföretag. Syftet är att prövningen av en nätkoncessionshavares lämplighet ska kunna göras med beaktande av den nationella säkerheten.

Ur totalförsvarets perspektiv är en fungerande elförsörjning mycket viktig att kunna upprätthålla samhällets funktion. Ur historiskt per- spektiv har kontrollen över elsystem och elnät funnits på lokal, regio- nal och nationell nivå. Robusthet och avbrottssäkerhet har successivt ökat genom fysiskt bättre nät och nätdrift. Nu har behovet och intresset av ett starkt totalförsvar ökat, inte minst genom att nya typer av hot ökar, till exempel informationspåverkan och it-attacker. Krigs- placering och säkerhetsklassning av personal pågår i ökad omfattning.

Vi kan konstatera att det under de senaste decennierna skett en omfattande strukturomvandling och många ägarbyten av elnätsföre- tag. Svenska kraftnät, som är ett statligt affärsverk, förvaltar det stat- liga transmissionsnätet. På regionnätsnivå finns en handfull företag, varav ägandet varierar från kommunalt och statligt till utländskt ägande av olika slag. Samma bolag har också stora delar av lokalnäten.

71 och 3 §§ förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät.

200

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Med nuvarande regler sker ingen ägarprövning när företag som inne- har nätkoncessioner byter ägare. Frågan är om detta är ett problem ur totalförsvarssynpunkt.

Frågan om ägande och kontroll över nätverksamheten är viktig, men svår att lösa, eftersom den berör möjligheten att direkt eller indirekt äga ett företag. Elförsörjning är ur totalförsvarssynpunkt en viktig verksamhet. Ägandet av nätföretag har varit brett och varie- rande genom åren: Från enskilda kraftverksägare, staten och eldistri- butionsföretag till kommunägda företag och stora privatägda före- tag. Flera av de sistnämnda är svenska bolag med utländska ägare.

En nätkoncession får inte överlåtas utan godkännande av Ei. En överlåtelse mellan två företag av en enstaka koncessionerad ledning kräver således ett beslut av Ei. Någon prövning sker däremot i dag inte enligt ellagstiftningen när ett bolag som, självt eller genom dotter- bolag, innehar nätkoncessioner byter ägare. Detta gäller även när utländska intressenter tar över företag. Det finns inte heller några krav enligt ellagstiftningen på att dokumentation, drift och skötsel av elnäten ska finnas i Sverige. Hinder kan dock finnas i annan lag- stiftning.

Syftet med ellagens reglering

Ellagens reglering tar sikte på lämpligheten att fullgöra förpliktelser en- ligt den lagen. Lämplighet ur säkerhetssynpunkt tas om hand av säker- hetsskyddslagstiftningen. I förarbetena till ellagen (prop. 1996/97:136 s. 125) står att i bedömningen av lämpligheten ska vägas in sökandens allmänna kompetens och utformningen av den organisation som ska ta hand om nätverksamheten. Om sökanden tidigare har bedrivit nätverksamhet bör också tidigare agerande som nätföretag vägas in.

Den möjlighet som finns att ingripa mot en olämplig konces- sionshavare är tvångsförvaltning eller tvångsinlösen enligt lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar. Kriterierna för tvångsförvaltning framgår av 1 kap. 2 §: ”i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller enligt villkor i nät- koncessionen”. Om en tillfredsställande förvaltning av en elektrisk anläggning sannolikt inte kan åstadkommas genom tvångsförvalt- ning eller en tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kommer att

201

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

bestå efter utgången av tiden för en tvångsförvaltning får staten en- ligt 5 § lösa anläggningen från ägaren.

Lämplighetsprövningen enligt ellagstiftningen tar således tydligen sikte på koncessionshavarens möjlighet att fullgöra sina förpliktelser enligt just den lagstiftningen och inte någon lämplighetsprövning ur till exempel säkerhetsskyddssynpunkt. Nätmyndigheten (Ei) saknar dessutom i dag nödvändig kompetens för att kunna bedriva tillsyn ut- ifrån ett säkerhetsskyddsperspektiv. Ei är varken beredskapsmyndig- het för el (Svenska kraftnät) eller sektorsansvarig för energi enligt NIS-direktivet8 (Energimyndigheten). Utredningen bör således kunna notera detta utan att föreslå någon ändring.

Förslag till lösning

En separat prövning av nätföretagets lämplighet ur totalförsvars- synpunkt skulle innebära helt nya regler om prövning av nya nät- företag och vid ägarbyte. Vår bedömning är att det i så fall kunde begränsas till de nätföretag som är regionnätsägare och de företag som äger lokalnäten för de tre största storstadsområdena i landet. Om en sådan prövning är önskvärd och hur en sådan prövning skulle gå till med tanke på äganderättsaspekter, ägande i flera led m.m. behöver utredas särskilt. Dessa frågeställningar är alltför omfattande och komplexa för att kunna tas om hand inom ramen för en översyn av reglerna om nätkoncession.

Vi ser som en relevant åtgärd att nu införa ett funktionskrav på att driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från Sverige. Detta för att bibehålla den faktiska kontrollen inom landets gränser. Med driften avser vi övervakning och styrning av anläggningen och dess ingående delar. Styrningen omfattar alla arbeten och kopplingar som kan göras på anläggningen och dess delar. I driften ingår även att utfärda arbetsorder och driftorder.

8Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen.

202

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

6.2.4Bedömningen av koncessionsområdets lämplighet behöver inte ändras

Bedömning: Inga ändringar behövs avseende prövningen av kon- cessionsområdets lämplighet.

Vår bedömning för lokalnäten är att frågan om det samredovisade områdets lämplighet är av större praktisk betydelse än frågan om koncessionsområdets lämplighet. Samredovisningsfrågan behandlar

visärskilt i kapitel 7. Förslaget om att kunna meddela nätkoncession för område som avser regionnätsverksamhet aktualiserar frågan om lämplighetsbedömning i dessa fall.

Ett koncessionsområde ska utgöra en lämplig enhet. Nätkonces- sion får inte meddelas för ett område som helt eller delvis samman- faller med ett annat koncessionsområde, 2 kap. 9 § ellagen. Av för- arbetena (prop. 1996/97:136 s. 124) framgår att en faktor som bör vara vägledande för koncessionsmyndighetens ställningstagande är att en nätkoncession för område bör täcka ett geografiskt område med både kunder som medför höga nätkostnader och kunder som medför låga nätkostnader. Orsaken är att de tariffer som tillämpas inom nätkoncession för område ska vara avståndsoberoende.

Nätkoncessioner för område täcker i dag, med några få undantag, hela Sveriges landyta. Det är därför ovanligt att en ny nätkoncession för område bildas och när så ändå sker är det oftast en samman- slagning av två eller flera befintliga nätkoncessioner. De befintliga koncessionsområdena är av varierande storlek. Några nätföretag har geografiskt små koncessionsområden med få kunder. Detta är en rest av tidigare nätstruktur med många små nätföretag. Med gällande regelverk är det dock svårt att vidta någon åtgärd mot ett nätföretag endast på den grunden att nätföretagets koncessionsområde är för litet. Än mindre gäller det nätföretag med små koncessionsområden som samredovisas med andra koncessionsområden.

Av större intresse för lämplighetsbedömningen av lokalnät är

istället ett samredovisat område som bildas av flera nätkoncessioner för område. Denna bedömning sker enligt egna kriterier som anges

iförarbetena till 3 kap. 3 § (prop. 2001/02:56 s. 58). Dessa kriterier anger när samredovisning inte ska ske på grund av att det samredo- visade området är olämpligt. Så är fallet om det samredovisade om-

203

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

rådet inte har en lämplig kombination av glesbygds- och tätorts- områden eller en lämplig balans mellan olika kundgrupper, samt om risk finns för mycket drastiska tariffhöjningar i ett eller flera av de ingående områdena.

Bestämmelsen om koncessionsområdets lämplighet för lokalnät skulle kunna tillämpas om ett nätföretag skulle vilja stycka upp ett befintligt koncessionsområde i flera eller tillåta kunderna inom en del av området att bryta sig ur och bilda ett eget nätföretag. Det senare kan inte ske mot nätföretagets vilja, eftersom nätkonces- sioner för område inte får överlappa varandra.

Vi lämnar dock ett förslag som i högsta grad aktualiserar frågan om koncessionsområdets lämplighet. Det är förslaget om att kunna meddela nätkoncession för regionnätsområde, se avsnitt 5.4.1. I det fallet måste nätmyndigheten ta ställning till det sökta regionnäts- områdets lämplighet i förhållande till den sökandes förmåga att under överskådlig tid driva och utveckla ett sammanhållet nät inom det sökta spänningsintervallet. Det är därmed inte givet att gränserna för ett regionnätsområde överensstämmer med gränserna för under- liggande lokalnätsområden.

Förhållandet mellan koncessionsområden och elområden

Frågan har väckts i utredningen om koncessionsområdena ska an- passas efter indelningen i elområden. Vår bedömning är att nät- myndigheten i möjligaste mån bör ta hänsyn till den rådande indel- ningen i elområden när den prövar lämpligheten i nya eller ändringar i befintliga nätkoncessioner för område.

Indelningen i elområden syftar till att elmarknaden ska anpassas till de kapacitetsbegränsningar som finns i transmissionsnätet. Även tariffutformning kan ha detta syfte. Transmissionsnätets effekt- abonnemang syftar till att ge ett ekonomiskt incitament att förlägga förbrukning norrut och produktion söderut i Sverige. Regional- och lokalnätsägarnas samordning av nätavgifterna över större områden motverkar möjligheten att via nätavgiften styra överföringen mellan elområden. En tariffutjämning över elområdesgränser motverkar ambitionen i transmissionsnätstariffen att ha en styrande effekt.

Dagens nätavräkningsområden för lokalnäten följer i stor utsträck- ning gränserna för nätkoncessioner för område och har fastställts

204

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

baserat på koncessionsområdenas elektriska koppling till överliggande nät. Ändringar av koncessionsområdena kan föranleda att Svenska kraftnät måste ompröva nätavräkningsområdenas omfattning. Det kan påverka vilket elområde en viss leveranspunkt kommer att till- höra, vilket i sin tur påverkar det elpris som kunden blir erbjuden. Alltför stora nätavräkningsområden kan få konsekvenser för möjlig- heten att ändra elområdeskonfigurationen i framtiden.

Ändringar av koncessionsområdenas gränser kan således påverka i vilket elområde en leveranspunkt är belägen. Nätmyndigheten bör därför överväga att i möjligaste mån ta hänsyn till den rådande indel- ningen i elområden när den prövar lämpligheten i nya eller ändringar i befintliga nätkoncessioner för område.

6.3Koncessionsbeslutets rättsliga status bör stärkas

Vi behandlar i detta avsnitt frågor som rör koncessionsbeslutets rättsliga status. Det innefattar bland annat frågor om skydd mot in- gripanden med stöd av miljöbalken, villkor i koncessionsbeslut och miljöorganisationers rätt att överklaga. Även frågan om förhållandet till plan- och bygglagen (2010:900) behandlas översiktligt.

6.3.1Koncessionsbeslutets ställning gentemot förelägganden och förbud enligt miljöbalken bör stärkas

Förslag: Ledningar, som med stöd av nätkoncession för linje an- vänds med en spänning om minst 130 kV, ska inte med stöd av miljöbalken få förbjudas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessionsbeslutet.

Vi anser att ett koncessionsbesluts ställning gentemot förelägganden och förbud enligt miljöbalken måste stärkas. Det gäller de ledningar på högre spänningsnivåer, 130 kV och högre, där det alltid kommer att krävas ett beslut om nätkoncession för linje även med vårt förslag om att regionnätsledningar ska kunna byggas med stöd av nätkon- cession för område, se avsnitt 5.4.1. Ett beslut om nätkoncession för linje innefattar en miljöprövning, se avsnitt 6.2.2.

205

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Utredningen ska enligt sitt direktiv beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur. Detta förhållande i kombination med den praxis som utvecklats motiverar en översyn av regelverket avse- ende koncessionsbesluts skydd mot ingripanden med stöd av miljö- balken.

Vi finner i kapitel 5 att det är lämpligast att ha kvar nuvarande prövning av allmän lämplighet och miljöpåverkan hos Ei. Därmed aktualiseras frågan om ett koncessionsbesluts förhållande till miljö- balken. Ellagen gäller parallellt med miljöbalken. Det innebär att det inte finns något hinder för en tillsynsmyndighet enligt miljöbalken att meddela ett föreläggande eller förbud som avser en ledning som används med stöd av nätkoncession för linje utan att någon bedöm- ning görs av behovet av ledningen eller vilka alternativ som finns. Om beslutet påverkar ledningens sträckning och utförande uppstår en konflikt mellan tillsynsmyndighetens beslut och beslutet om nät- koncession som innebär en skyldighet att ha en ledning i ett visst utförande på en bestämd sträcka.

Nätkoncessioner ger således inget skydd mot ingripanden av andra än nätmyndigheten. Detta trots att en ansökan om nätkoncession för linje prövas mot regler i miljöbalken på ett sätt som i stora delar motsvarar prövningen av miljöfarlig verksamhet. Det leder till att de flesta miljökonsekvenser som en ledning kommer att ha utreds inom ramen för koncessionsprövningen.

Miljötillsynen kan också gälla frågor som uttryckligen reglerats genom villkor till nätkoncessionen. Detta medför att nyttan med en omfattande prövning vid nätmyndigheten blir liten, samtidigt som den tar stora resurser i anspråk och fördröjer nätutbyggnad.

Frågan om elektromagnetiska fält aktualiserar behovet

En kraftlednings främsta miljöpåverkan torde vara markintrånget, med följdverkningar på flora och fauna, för att kunna dra fram led- ningen och hålla den driftsäker (ledningsgata), det visuella intrycket (höjd och utförande på stolpar) samt ljud från ledningen, bland annat koronaljud. Den miljöaspekt som framför allt aktualiserat frågan om en översyn av den parallella tillämpligheten är dock de elektro- magnetiska fälten kring en kraftledning.

206

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Frågan om elektromagnetiska fält kring kraftledningar och en eventuell hälsopåverkan av dessa är ett område med flera oklarheter. Det finns inga gränsvärden och det saknas vägledande rekommenda- tioner från en ansvarig myndighet.9 Det verkar även vara oklart vilken myndighet som är ansvarig för att ge sådana vägledande rekommen- dationer.10 Det vore därför bra om det förtydligades. Forskningen har enligt myndigheterna hitintills inte gett ett sådant underlag att det är befogat att sätta några rikt- eller gränsvärden. Dock rekommen- deras försiktighet.

Den hälsorisk som enligt vissa studier har kopplats till långvarig exponering av magnetiska fält är en viss ökad leukemirisk hos barn. Effekterna har dock inte kunnat bekräftas genom experimentell forskning, vilket medfört att kraftfrekventa magnetfält klassats som ”möjligen cancerframkallande” av Världshälsoorganisationens (WHO) cancerforskningsinstitut, se vidare under avsnitt Döshult.

Av den praxis som har utvecklats avseende elektromagnetiska fält från kraftledningar framgår att en tillsynsmyndighet enligt miljö- balken kan förelägga en flytt av en ledning med åberopande av de elektromagnetiska fälten från ledningen. Det har vid en bedömning enligt 2 kap. 7 § första stycket MB inte ansetts orimligt att vidta åtgärderna. Detta trots att det inte är säkert att det finns en lämp- ligare sträckning för ledningen, att en flytt är förenade med kostna- der som kan överstiga värdet av de påverkade fastigheterna och att inga gränsvärden finns för elektromagnetiska fält. Detta har aktua- liserats i två fall: Döshult och Delsjön.

Döshult

Svenska kraftnät hade av Miljönämnden i Helsingborgs kommun förelagts att flytta en dubbel 400 kV kraftledning på så sätt att den inte var belägen närmare en viss fastighet än 65 meter. Föreläggandet

9Strålsäkerhetsmyndigheten har utfärdat allmänna råd, Strålsäkerhetsmyndighetens allmänna råd (SSMFS 2008:18) om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält: Dessa anger referensvärden för områden där allmänheten kan vistas under sådana tider att begränsningarna är av betydelse. Referensvärdet för magnetisk flödestäthet beräknas som 500/frekvensen i Hertz, vilket för det svenska elnätet blir 100 μT (mikrotesla). Detta värde är för högt för att vara relevant i detta sammanhang.

10Strålsäkerhetsmyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av icke-joniserande strålning. Folkhälsomyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om hälsoskydd i bostäder och lokaler m.m. enligt 9 kap. miljö- balken, se 3 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen (2011:13).

207

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

meddelades för att avhjälpa olägenheter av elektriska och magnetiska fält och olägenheter på grund av oro för dessa.

Situationen i målet var följande: Avståndet mellan kraftledningens centrum och bostadshuset hade ursprungligen varit 48 meter. Magnet- fältet i det ursprungliga bostadshuset uppgick i snitt till mellan 0,5 och 0,8 µT (mikrotesla). Fastighetsägarna hade därefter gjort tillbygg- nader som hade minskat avståndet till 28 meter. Det som prövades i målet var värdena i dessa tillbyggnader.

Mätningarna hade visat på resultat mellan 1,8 och 2,8 µT i års- medelvärde åren 2001–2007. Magnetfältet hade uppmätts till 2,5 µT i det bostadsrum som låg närmast kraftledningen och till mellan 3 och 8 µT på olika platser på gårdsplanen. Svenska kraftnät hade tidi- gare beräknat att magnetfältsnivåerna i bostadsdelen närmast kraft- ledningarna uppgick till 1,8–2,7 µT åren 2001–2007. Variationerna berodde på den varierande strömlasten. Nya beräkningarna för åren 2005–2010 visade nivåer på 1,98–2,44 µT. Universitetssjukhuset i Lund hade 2007 uppmätt magnetfält på 2,5 µT.

I målet beräknade Svenska kraftnät kostnaden för att flytta led- ningen till 14 miljoner kronor eller 5–7 gånger den aktuella fastig- hetens marknadsvärde. Denna kostnad visade sig senare enligt Svenska kraftnät vara kraftigt underskattad. Flytten uppskattas vid tidpunkten för utredningen kosta 40 miljoner kronor.

MÖD fastställde föreläggandet med endast viss ändring i fråga om färdigställandetiden.11 Två av fyra domare var skiljaktiga. Av MÖD:s domskäl framgår bland annat följande:

För magnetiska fält har Strålsäkerhetsmyndigheten satt ett referens- värde om 100 µT avseende akuta effekter. Något motsvarande värde för långvarig exponering av magnetfält har inte fastställts. Det finns för när- varande inte några vetenskapligt fastställda hälsoeffekter av exponering för magnetiska fält vid nivåer som normalt förekommer där människor vistas.

Epidemiologiska undersökningar avseende inverkan av långvarig expo- nering för magnetiska fält på människors hälsa har förekommit under många år. Enligt Socialstyrelsens Meddelandeblad, juni 2005, gjordes under 2001 en omfattande genomgång av de epidemiologiska forsknings- rapporter som då fanns (Ahlbom et al, Environmental Health Perspec- tives, vol 109, supplement 6, december 2001). Resultaten från genom- gången tyder på att man kan se en viss ökning av leukemirisken hos be- folkningsgrupper som exponeras för magnetiska fält på 0,4 µT eller mer.

11Mark- och miljööverdomstolens dom den 26 augusti 2011 i mål nr M 4127-10.

208

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Även om epidemiologiska studier är svåra att genomföra på ett veten- skapligt oantastligt sätt så finns det ingenting som talar emot att många av undersökningarna har genomförts med hög kvalitet. Resultaten visar enligt Socialstyrelsens yttrande i målet en stor samstämmighet i fråga om ökad risk för barnleukemi vid nivåer som överstiger 0,4 µT. De observerade effekterna har dock inte kunnat bekräftas genom experi- mentell forskning vilket medfört att kraftfrekventa magnetfält klassats som ’möjligen cancerframkallande’ av Världshälsoorganisationens (WHO) cancerforskningsinstitut.

Nivåerna på de magnetiska fälten på fastigheten är betydligt högre än 0,4 µT. Även med beaktande av den osäkerhet som finns beträffande orsakssambanden så får resultaten av de epidemiologiska undersökningarna anses utgöra skäl att anta att magnetfälten på fastigheten kan medföra olägenhet för människors hälsa. Avsaknaden av vetenskaplig bevisning beträffande orsakssambanden ska vid tillämpning av miljöbalkens försik- tighetsprincip inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta åtgärder. Den rådande osäkerheten i fråga om magnetfältens farlighet ska således inte gå ut över allmänheten utan i stället drabba verksamhets- utövaren (jfr prop. 1997/98, del 1, s. 209 f.). Bevisbördan för att olägen- heter inte behöver befaras ligger på verksamhetsutövaren.

I målet är det vidare klarlagt att de elektriska fälten ger upphov till elektriska stötar. Även om varje enskild stöt inte orsakar annat än till- fälligt obehag så sker stötarna vid upprepade tillfällen och påverkar män- niskors välbefinnande i en sådan grad att olägenhet för människors hälsa föreligger.

Vid bedömningen ska även beaktas den oro som störningarna från kraftledningarna ger upphov till för de boende på fastigheten.

[…]

Det har inte framkommit något i målet som talar mot att den enda verk- samma åtgärden som kan hindra uppkomsten av olägenheter på fastig- heten är att kraftledningarna inte tillåts vara närmare fastighetens gräns än 65 meter. Förbudet kan därför inte anses vara mer ingripande än vad som krävs. Med hänsyn tagen till olägenheternas art och omfattning kan förbudet inte heller anses vara orimligt i förhållande till de kostnader som det medför för Svenska Kraftnät.

Delsjön

Vattenfall Eldistribution AB hade av Miljö- och klimatnämnden i Göteborgs kommun förelagts att minska de elektromagnetiska fälten från en 130 kV kraftledning i Delsjöns koloniområde genom att er- sätta två befintliga trästolpar med vinkelstolpar av stål samt att flytta en av stolparna 10 meter.

209

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Vattenfall anförde i målet att fyra kolonistugor låg rent geografiskt inom cirka 12 meter från ledningen. De som hade kolonistuga allra närmast ledningen hade behövt vara på sin kolonilott 24 timmar om dygnet i sex månader för att ett redovisat årsmedelvärde om 0,64 µT skulle gälla. De uppgivna kostnaderna för åtgärderna var 1,7 miljoner kronor.

MÖD fastställde föreläggandet.12 Av MÖD:s domskäl framgår bland annat följande:

Genom åtgärderna i föreläggandet beräknas magnetfältsexponeringen som årsmedelvärde för de stugor som nu har en exponering motsvarande 0,65 µT att minska till cirka 0,25 µT. Det är en betydande reducering och förhållandena förbättras för ett antal stugor närmast ledningen. Kostna- derna för de förelagda åtgärderna kan därmed inte anses orimliga i för- hållande till nyttan. Det som Vattenfall har framhållit om de samhälls- ekonomiska kostnaderna och proportionalitetsprincipen ändrar inte den bedömningen. En flytt av stolpe 54 i enlighet med föreläggandet innebär att ledningen kommer närmare andra kolonistugor. Det har emellertid inte framkommit att det skulle leda till en exponering som riskerar att medföra olägenhet för människors hälsa.

Svenska kraftnäts policy och ekonomiska konsekvenser

Svenska kraftnät tillämpar en policy som väl når upp till myndig- heternas försiktighetsprincip. Vid planering av nya kraftledningar är det Svenska kraftnäts mål att se till att magnetfälten inte överstiger 0,4 µT där människor varaktigt vistas. Om en befintlig kraftledning uppvisar magnetfältsnivåer över 4 µT där människor bor eller vistas varaktigt är Svenska kraftnät berett att vidta åtgärder för att minska kraftfälten eller erbjuda inlösen av byggnader.

Svenska kraftnät har 2017 beräknat följande kostnader för ett förvärv av alla fastigheter med magnetfält över 0,4 µT. Vid ett lågt estimat för förvärv om 1 miljon kronor per fastighet blir den totala kostnaden för förvärv 10 miljarder kronor. Dessutom tillkommer ersättning enligt expropriationslagens regler med 25 procent och kostnader för bland annat värdering, flytt, rivning och fastighets- reglering. En grov uppskattning är att ett förvärv av berörda bostads- fastigheter skulle kosta närmare 15 miljarder kronor. En annan kon- sekvens som kan vara värd att beakta är alla inte är intresserade av att tvingas lämna sina hem, vilken blir följden av inlösen.

12Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 februari 2016 i mål nr M 2192-16.

210

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Utredningen ska enligt sitt direktiv beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur. Av den domstolspraxis som utvecklats avseende elektromagnetiska fält från kraftledningar framgår att en tillsynsmyndighet enligt miljöbalken kan förelägga en flytt av en led- ning med åberopande av de elektromagnetiska fälten från ledningen. Detta trots att ledningen är en pågående markanvändning som kan ha pågått under lång tid, det finns ett beslut om att nätföretaget ska ha en ledning i en viss sträckning, att det inte är säkert att det finns en lämpligare sträckning, att en flytt är förenade med betydande kost- nader (som kan överstiga värdet av de påverkade fastigheterna) samt att inga gränsvärden finns för elektromagnetiska fält. Dessa förhållanden motiverar en översyn av regelverket avseende koncessionsbesluts skydd mot ingripanden med stöd av miljöbalken.

Ge koncessionsbeslut skydd mot ingripanden med stöd av miljöbalken

Ei har i en rapport till regeringen, lämnat ett förslag angående kon- cessionsbesluts exklusivitet gentemot miljöbalken (Energimarknads- inspektionen, R2013:15), vilket även Svenska kraftnät ställt sig bakom.13 Av Ei:s rapport framgår följande. En kraftledning får som huvudregel inte byggas eller användas utan nätkoncession. I sam- band med koncessionsprövningen ska en miljöprövning enligt vissa regler i miljöbalken göras. När nätkoncession har meddelats är kon- cessionshavaren skyldig att ha en kraftledning i bruk. En tillsyns- myndighet kan enligt miljöbalken rikta förelägganden och förbud mot en verksamhet, även om denna verksamhet omfattas av en annan lag, och även mot en ledning som omfattas av nätkoncession för linje.

Naturgaslagens exklusivitetsregel

Enligt 2 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) får en naturgasledning inte byggas eller användas utan koncession från regeringen. I 2 kap. 4 § naturgaslagen finns en exklusivitetsregel:

13Skrivelse den 14 november 2016 med diarienr 2016/2183.

211

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Om regeringen har meddelat koncession för en naturgasledning, en lag- ringsanläggning eller en förgasningsanläggning, får förbud inte medde- las med stöd av miljöbalken mot att bygga och använda ledningen eller anläggningen.

Av motiven till miljöbalkens tillsynsregler i 26 kap. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 273) framgår att miljöbalken som huvudregel gäller parallellt med annan lag, men att det i annan lag kan föreskrivas att den lagens regler ska gälla i stället för miljöbalkens regler. Tillsynsmyndighet kan i sådana fall inte ingripa med stöd av miljöbalken. Naturgaslagen har alltså getts en exklusiv ställning gentemot miljöbalken.

Bakgrunden till exklusivitetsregeln redovisas i Ei (R2013:15, s. 16 f) och återges här.

År 1978 utfärdades lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rör- ledningslagen), vilken innehöll regler om framdragande och begag- nande av rörledningar för olja, gas och vissa andra bränsleprodukter. I begreppet ledning ansågs enligt 2 § även för driften nödvändiga tillbehör och anläggningar ingå. Enligt 1 § rörledningslagen krävdes, med vissa undantag, koncession för att dra fram och använda en så- dan ledning.

När rörledningslagen infördes gjordes en samordning med andra lagar som kunde göras gällande på sådan verksamhet. Då det vid tiden för rörledningslagens införande fanns ett stort antal lagar på miljö- rättens område blev denna samordning av tämligen fragmentarisk art.

I 2 § miljöskyddslagen (1969:387) infördes en bestämmelse om att koncession enligt rörledningslagen ska ges bindande verkan vid prövning enligt miljöskyddslagen. I lagens 6 §, som till stora delar motsvarade dagens stoppregel i 2 kap. 9 § MB, infördes en särregel som undantog rörledning för vilken koncession enligt rörlednings- lagen meddelats från paragrafens tillämpningsområde.

När miljöbalken infördes år 1999 upphävdes bland annat miljö- skyddslagen och naturvårdslagen. Genom vissa ändringar i rörled- ningslagen anpassades denna till miljöbalken. Bland annat infördes i lagens 23 § en exklusivitetsregel. Denna exklusivitetsregel slog fast att förbud mot att dra fram eller använda ledningen inte får meddelas med stöd av miljöbalken efter att koncession meddelats. I detta sam- manhang uttalades att rörledningslagen och miljöbalken gäller paral- lellt i vissa avseenden, och att det kan finnas skäl att begränsa möjlig- heten till ingripande med stöd av miljöbalken i de fall det i annan lag finns bestämmelser som är oförenliga med bestämmelser i miljöbalken.

212

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Det sades dock inte finnas några sådana bestämmelser i rörlednings- lagen. Detta ansågs bland annat hänga samman med att rörlednings- lagen i första hand behandlade koncession och inte hade några all- männa regler om hur verksamheten skulle bedrivas.

Miljöbalksutredningen (SOU 1997:32) ansåg emellertid att stopp- regeln i 2 kap. 9 § MB ledde till ett behov av en exklusivitetsregel. Regeringen återkom till frågan i följdpropositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:90). I 23 § rörledningslagen infördes nämnda regel om att förbud mot att dra fram och använda en rörledning inte får meddelas med stöd av miljöbalken efter att koncession meddelats. I specialmotiveringen sägs att paragrafen har en viss motsvarighet i 6 § naturresurslagen, där det sades att den så kallade stoppregeln i nämnda paragraf inte ska gälla när regeringen har meddelat konces- sion enligt naturgaslagen. Någon närmare utveckling av skälen för exklusivitetsregeln ges emellertid inte i förarbetena.

Behovet av en exklusivitetsregel i ellagen

Miljöbalkens parallella tillämpning med ellagen leder i normalfallet inte till några problem – de två lagarna kompletterar varandra och ställer var för sig krav som måste uppfyllas av den som har en nät- koncession för en kraftledning. Men när krav enligt miljöbalken går emot rättigheter och skyldigheter i ellagen kan det leda till att kon- cessionshavaren sätts i en omöjlig situation och till att driftsäker- heten äventyras. Sådana krav har i praktiken karaktären av förbud. Det finns därför skäl att införa en exklusivitetsregel även i ellagen.

För att det inte ska råda någon tvekan om att en exklusivitetsregel i ellagen även omfattar sådana krav och förelägganden som i prak- tiken är att anse som förbud, och som går emot sådant som den kon- cessionsprövande myndigheten har tagit ställning till, bör exklusivi- tetsregel formuleras så att ledningen inte, med stöd av miljöbalken, får förbjudas att byggas och användas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessions- beslutet. Den föreslagna exklusivitetsregeln är således mer långtgående än den i naturgaslagen. Naturgaslagens exklusivitetsregel avser en- dast skydd mot att bygga och använda ledningen. Ett föreläggande mot att flytta en naturgasledning är inget förbud och naturgaslagen ger således inget skydd mot ett sådant föreläggande enligt miljöbalken.

213

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

En skillnad mellan ellagen och naturgaslagen är att koncession för naturgasledning alltid beslutas av regeringen. Dessutom är endast transmissionsledningar för naturgas koncessionspliktiga. Vi har där- för övervägt att begränsa en exklusivitetsregel gentemot miljöbalken till de ledningar som regeringen beslutar eller är överprövningsinstans för (transmissionsledningar, utlandsförbindelser samt om försvaret begär regeringens prövning). Vi bedömer dock att exklusivitetsregeln även bör omfatta övriga ledningar som med stöd av nätkoncession för linje används med en spänning om minst 130 kV. Anledningen är att även ledningar på de spänningsnivåerna kan vara komplicerade och mycket kostsamma att flytta. Vi har valt att utgå från den spän- ning som ledningen faktiskt används för och inte den spänning som ledningen är konstruerad för. Anledningen är att ett nätföretag inte ska kunna skydda en ledning genom att överdimensionera den.

Den föreslagna exklusivitetsregeln påverkar förstås möjligheten att meddela förelägganden och förbud som grundar sig på andra skäl än elektromagnetiska fält. Vi vill därför betona att förslaget inte innebär ett evigt och oinskränkt skydd för befintliga kraftledningar. Om en länsstyrelse eller kommun har synpunkter på sträckning eller utförande på en befintlig koncessionerad ledning finns det enligt gällande regelverk två möjligheter att åstadkomma en förändring. Den ena är att inleda förhandlingar med nätföretaget om en föränd- ring och hur kostnaderna för denna ska fördelas. Den andra är att, när skyddstiden på 40 år gått ut, ansöka om omprövning med stöd av 2 kap. 15 c § ellagen. Vi bedömer att någon ytterligare möjlighet än dessa vare sig är behövlig eller lämplig.

En exklusivitetsregel hindrar inte heller den löpande tillsynen en- ligt miljöbalken. Åtgärder av förbudskaraktär hindras dock så länge inte dessa grundas i EU-rätt, såsom Natura 2000 och artskydd. Dessa regler gäller alltid. Vi anser att detta är en rimlig avvägning för att trygga driftsäkerheten i elnätet.

Alternativ till en exklusivitetsregel

Vi har utrett ett par alternativ till en exklusivitetsregel, nämligen att i miljöbalken exkludera elektromagnetiska fält från kraftledningar eller att ge koncessionsbesluts bindande verkan så att alla som kunnat föra talan mot beslutet därmed är bundna av koncessionsbeslutet. Vi

214

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

har övervägt alternativen men bedömer att de i praktiken kan ha be- gränsad verkan på äldre ledningar och att kommuner skulle kunna fortsätta att besluta om flyttning av befintliga ledningar.

Exkludera elektromagnetiska fält i miljöbalken

Vi konstaterar inledningsvis att det främst är frågan om elektro- magnetiska fält som aktualiserat frågan om ellagens förhållande till miljöbalken. Ett alternativ till en exklusivitetsregel vore att specifikt exkludera elektromagnetiska fält från kraftledningar direkt i miljö- balken. Så har skett med omgivningsbuller vid bostadsbyggnader, 26 kap. 9 a § MB.

En motsvarande bestämmelse för elektromagnetiska fält skulle kunna innebära att tillsynsmyndigheten inte skulle få besluta om förelägganden eller förbud i fråga om elektromagnetiska fält från en starkströmsledning som används med stöd av nätkoncession för linje eller från en transformator- eller kopplingsstation som ansluter till en sådan ledning, om det i underlaget till beslutet om nätkon- cession har angetts beräknade värden och de uppmätta värdena inte överskrider dessa värden. Detta skulle vara ett motsvarande krav mot vad som gäller för omgivningsbuller vid bostadsbebyggelse.

Det finns svårigheter med en sådan bestämmelse för elektromagne- tiska fält, eftersom det saknas fastställda gränsvärden för elektro- magnetiska fält. För buller har dessutom en hälsoskyddsbedömning gjort. Dessutom lär det i äldre koncessionsbeslut saknas beräknade värden, varför regeln skulle få en begränsad betydelse.

Koncessionsbesluts bindande verkan

Ett annat alternativ till en exklusivitetsregel vore att ge beslut om nätkoncession bindande verkan och att alla som kunnat föra talan mot beslutet därmed skulle vara bundna av koncessionsbeslutet. Det liknar vad som gäller för tillstånd till miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter enligt 24 kap. 1 § MB. Det innebär enkelt uttryckt att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Detta gäller även om någon inte har fört talan i målet. Tillståndet kan alltså inte på ordinär väg rivas upp på talan av någon enskild sak- ägare. Inte heller med avseende på allmänna intressen kan tillståndet

215

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

rubbas på ordinär väg. Även äldre tillstånd meddelade enligt till exem- pel lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och miljö- skyddslagen omfattas av bestämmelsen om tillstånds bindande verkan, 2 och 5 §§ lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.

En regel om koncessionsbesluts bindande verkan skulle ge nät- företaget en viss trygghet i fråga om vilka ytterligare miljökrav som kan ställas till exempel enligt hänsynsreglerna i miljöbalken. Den bindande verkan är dock begränsad i flera hänseenden.

Vår bedömning är att en exklusivitetsregel är mer ändamålsenlig för att uppnå syftet att skydda den grundläggande infrastruktur som elnätet är.

6.3.2Miljöorganisationernas rätt att överklaga koncessionsbeslut enligt ellagen bör utökas

Förslag: Miljöorganisationer ska ha rätt att överklaga beslut om nätkoncession oavsett längd och spänningsnivå.

Vi konstaterar att rätten för miljöorganisationer att överklaga kon- cessionsbeslut ska utökas. Detta anpassar regelverket i ellagen till det som gäller enligt miljöbalken.

Vissa miljöorganisationer har rätt att överklaga beslut om nätkon- cessioner om beslutet avser anläggningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kV och en längd av minst 15 km, 13 kap. 9 § ellagen. Vilka organisationer som berörs framgår av 16 kap. 13 § MB, nämligen en ideell förening eller en annan juridisk person som

1.har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö- skyddsintressen

2.inte är vinstdrivande

3.har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år

4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksam- heten har allmänhetens stöd.

216

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

MÖD har prövat om hur bestämmelsen i 13 kap. 9 § ellagen förhåller sig till Århuskonventionen.14 MÖD skriver i sitt beslut följande:

Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje ska bland annat bestämmelserna i 2–4 kap. miljöbalken tillämpas. Dessa be- stämmelser föreskriver att företräde ska ges åt en sådan användning av mark- och vattenområden som från allmän synpunkt medför en god hus- hållning. De innehåller vidare föreskrifter bland annat om skydd för eko- logiskt känsliga områden och områden av riksintresse för bland annat natur- och kulturmiljövården. I målet om koncession aktualiseras således frågor som är direkt relaterade till miljön och innefattar en bedömning av åtgärdens påverkan på miljön. Beslutet om nätkoncession för en luft- ledning med en spänning på 130 kilovolt utgör därför ett sådant avgö- rande som miljöorganisationer enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen har rätt att klaga på. Mot den bakgrunden kan 13 kap. 9 § ellagen inte anses uttömmande reglera frågan om miljöorganisationers klagorätt.

Föreningarna uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. Beslutet om nätkoncession för en luftledning med en spänning på 130 kilovolt ska därför, vid en konventionsenlig tolkning av bestämmelsen i 42 § förvalt- ningslagen, anses angå föreningarna på det sätt som avses i bestämmelsen. Föreningarna har därmed haft rätt att överklaga Energimarknadsinspek- tionens koncessionsbeslut.

Vi finner det därför lämpligt att direkt i ellagen utöka överklagande- rätten för berörda organisationer. Enligt miljöbalken så har ”berörda”, vilket vid prövning av elledning bör vara de som bor inom en viss radie med hänsyn till magnetfält, och miljöorganisationer rätt att överklaga tillståndsbeslut, 16 kap. 12–13 §§ MB.

Vår bedömning är att det är rimligt att göra regelverket kring kon- cessionsbeslut mer miljöbalkslikt genom att rätten för miljöorganisa- tioner att överklaga beslut enligt ellagen anpassas efter miljöbalkens regler. Det är vår bedömning att den totala tiden för att få koncessions- beslut kommer att påverkas endast i ett fåtal fall.

6.3.3Någon ändring behövs inte i övrig lagstiftning

Bedömning: Någon ändring behöver inte göras i plan- och bygg- lagen (2010:900) för att undvika intressekonflikter mellan befint- liga kraftledningar och nybyggnation. I stället bör Boverket på lämpligt sätt förtydliga hur regelverket ska tillämpas korrekt.

14Mark- och miljööverdomstolens beslut den 26 mars 2019 i mål M 2080-18. Beslutet har vunnit laga kraft den 16 april 2019.

217

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Vi anser inte att några ytterligare ändringar behövs i övrig lagstiftning. Boverket bör dock på lämpligt sätt förtydliga hur plan- och bygglagen, PBL, ska tillämpas korrekt med hänsyn till kraftledningar.

Plan- och bygglagen

Förhållandet till PBL är ett problem, eftersom det går att få bygglov på ett avstånd där magnetfälten enligt gällande praxis kan vara en grund för att fatta ett beslut enligt miljöbalken om att ledningen måste tas bort. En nybyggnation kan således leda till att en befintlig ledning måste flyttas. Vi har övervägt om PBL behöver kompletteras för att förhindra att byggnation tillåts på en plats som är olämplig med hänsyn till elektromagnetiska fält eller elsäkerhet.

En tänkbar lösning på problemet vore att göra tillägg om elektro- magnetiska fält och elsäkerhet i PBL. Redan i dag finns dock ett krav på lämplig lokalisering i 2 kap. 5 § PBL. Enligt bestämmelsen ska, vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt PBL, bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är läm- pad för ändamålet med hänsyn till bland annat människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämning och erosion.

I sammanhanget kan även nämnas bestämmelsen i 4 kap. 36 § första stycket PBL enligt vilken en detaljplan ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighets- förhållanden som kan inverka på planens genomförande.

Vår bedömning är därför att dagens regelverk är tillräckligt om det tillämpas korrekt. Enligt nätföretagen sker emellertid inte detta. Re- sultatet är att intressekonflikter uppstår mellan befintliga kraftled- ningar och ny bebyggelse. Vi rekommenderar därför att Boverket, till exempel i sin handbok om PBL, förtydligar hur regelverket ska tillämpas korrekt för att undvika sådana intressekonflikter.

Områdesskydd enligt miljöbalken

Svenska kraftnät har föreslagit att 8 a § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ändras så att även om ett mark- eller vattenområde är ett biotopskyddsområde får de verksam- heter bedrivas och åtgärder vidtas som följer av en ledningsrätt för starkströmsledning enligt ledningsrättslagen om ledningsrätten vunnit

218

SOU 2019:30

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

laga kraft innan biotopskyddsområdet beslutades. I ett antal fall har biotopskyddsområdet beslutats omfatta ledningsgatans sidoområde.

Det finns inte någon möjlighet att inom biotopskyddsområdet genom föreskrifter säkerställa att nödvändiga underhållsåtgärder tillåts. Inrättandet av biotopskyddsområdet innebär därför att underhålls- röjning och avverkning blir förbjuden i sidoområdet. MÖD har i ett fall funnit att olägenheterna för en ledningsägare vid en avvägning inte ansågs vara av sådan beskaffenhet att det skyddade området skulle inskränkas.15 Om det finns särskilda skäl får dispens från för- budet ges i det enskilda fallet om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte, 7 kap. 11 § andra stycket och 26 § MB. Det har visat sig svårt att, särskilt i områden med skogliga värden, erhålla dispens för nödvändiga åtgärder. Även om särskilda skäl för dispens föreligger kan alltså dispens för nödvändig avverkning hindras till exempel av biotopskyddsområdets syfte att bevara ädellövträd.

Vi tycker det är märkligt att inte hänsyn tas till nödvändigt under- håll inom ledningsgatans sidoområde när beslut fattas om biotop- skyddsområden. Samtidigt ser vi det som problematiskt att föreskriva ett generellt undantag i enlighet med Svenska kraftnäts förslag. Enligt vår bedömning är en bättre lösning att den instans som beslutar om biotopskyddsområdet (Skogsstyrelsen, länsstyrelse eller kommun) säkerställer sina rutiner så att befintlig infrastruktur inom biotop- skyddsområdet kan underhållas på ett tillfredsställande sätt. Skogs- styrelsen står för majoriteten av besluten om biotopskydd. Läns- styrelserna får bilda biotopskydd, men får oftast in biotopskydd på remiss antingen av kommunerna eller Skogsstyrelsen.

6.3.4Vissa koncessionsbeslut bör få verkställas innan de har vunnit laga kraft

Förslag: Nätmyndigheten ska i vissa fall kunna besluta om verk- ställighet av ett beslut om nätkoncession.

Vi anser att nätmyndigheten ska kunna besluta om verkställighet av ett beslut om nätkoncession om det är fråga om en ledning av mindre omfattning med begränsad påverkan på motstående intressen.

15Mark- och miljööverdomstolens dom den 13 juni 2011 i mål nr M 9341-10.

219

Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

SOU 2019:30

Svenska kraftnät har föreslagit16 en ny bestämmelse som ger nät- myndigheten möjlighet att besluta att ett medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen om att få påbörja byggnation får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt förslaget ska nätmyndig- heten även få möjlighet att förordna att ett beslut om nätkoncession för linje får tas i anspråk innan beslutet vunnit laga kraft förutsatt att ledningen är av mindre omfattning eller har begränsad påverkan på motstående intressen.

Ellagen saknar bestämmelser som gör det möjligt för nätmyndig- heten att förordna att ett meddelat beslut om nätkoncession ska få tas i anspråk även om det inte har vunnit laga kraft. Detta trots möj- ligheten att medge att en ledning byggs och används innan nätkon- cession har meddelats. För att möta kraven på driftsäkerhet och snabbt kunna anpassa elnätet till nya förutsättningar såsom vindkraft är det viktigt att det blir möjligt för nätmyndigheten att förena ett sådant medgivande med ett verkställighetsförordnande.

Om det inte finns några motstående intressen vinner förvisso beslutet laga kraft tämligen snart. Det är dock inte särskilt vanligt att Ei beviljar medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen. Det rör sig om enkla ärenden där det antas att några motstående intressen inte finns. Att i de fallen även besluta om att medgivandet får tas i anspråk även om beslutet inte vunnit laga kraft är rimligt, eftersom det oftast är bråt- tom att påbörja arbetena. Även att nätmyndigheten ska kunna be- sluta om verkställighetsförordnande i de fall ledningen är av mindre omfattning är lämpligt.

I båda fallen bör det vara sannolikt att inga motstående intressen finns som kan föranleda att koncessionsbeslutet överklagas. Det bör därför krävas att båda kriterierna, mindre omfattning och begränsad på- verkan på motstående intressen, är uppfyllda. Ordet ”eller” i Svenska kraftnäts förslag bör därför ersättas med ”och”.

16Skrivelse den 14 november 2016 med diarienr 2016/2183.

220

7 Ändrade regler för samredovisning

7.1Inledning

Samredovisning innebär att flera nätkoncessioner för område (områ- den) utgör ett redovisningsområde med en gemensam tillåten intäkts- ram och en enhetlig struktur på nättariffen för överföring. Samredo- visningen innebär därmed att nivån på nätkundernas tariffer utjämnas mellan olika områden. Utredaren ska enligt utredningsdirektivet be- skriva förutsättningarna för att utöka samredovisningsmöjligheterna, det vill säga möjligheten att behandla flera områden som ett enda redovisningsområde. Det kan vara frivilligt eller tvingande att sam- redovisa i högre utsträckning än vad som redan gäller enligt ellagen (1997:857). Det kan vara fråga om att ta bort regeln om geografisk närhet mellan de nät som ska samredovisas och det kan vara aktuellt att tillåta eller påbjuda samredovisning även av ett nätföretags region- nät med dess lokalnät.

Utredaren ska beakta vilka nyttor och kostnader för samhället, inklusive elanvändarna, som det innebär med en ökad samredovis- ning, liksom hur nyttor och kostnader kommer att fördelas mellan olika aktörer.

Vi gör en vidare tolkning av begreppet elanvändare så att det in- kluderar samtliga nätkunder anslutna till det koncessionerade nätet. Det innebär att även producenter omfattas. Utredaren ska också säkerställa att en eventuellt ökad samredovisning inte försämrar nät- företagens möjlighet att, under intäktsregleringen, ha en effektiv prissättning med korrekta priser. Utredaren ska också ta hänsyn till utvecklingen av de förslag som Energimarknadsinspektionen (Ei) läm- nat till regeringen gällande nya tariffmodeller och en elhandlarcentrisk modell (Energimarknadsinspektionen, R2016:15; Energimarknads- inspektionen, R2017:05). Syftet med förslagen ska vara att underlätta

221

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

en effektivare administration för både nätföretag och nätmyndighet, samtidigt som samredovisningen inte får bli kostnadsdrivande.

7.2Kravet på geografisk närhet bör tas bort

Förslag: Kravet på geografisk närhet för samlad redovisning av lokalnätsområden tas bort. Kravet på icke olämplig enhet kvarstår och samlad redovisning kan bara genomföras inom nätföretagets lokalnät och inte mellan områden för lokalnät respektive regionnät.

Vi bedömer att en utökad samredovisning av geografiskt åtskilda områden kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Vi bedömer dock att samredovisning mellan lokalnät och regionnät, utöver vad som i dag ges möjlighet till, inte ska tillåtas. Detta eftersom den utjämning i tariffens nivå som blir följden inne- bär ett alltför stort avsteg från effektivt utformade nättariffer för överföring.

Utökad samredovisning för enskilda lokalnätsföretag kommer inte att innebära några avgörande skillnader för kundernas nätavgif- ter, eller ha en väsentligt negativ inverkan på marknadseffektiviteten i övrigt. Som skäl för utredningens bedömning är de historiska sam- redovisningar som har genomförts. Dessa samredovisningar har re- sulterat i diversifierade redovisningsenheter med en hög grad av utjämning i nättariffens nivå mellan tätort och glesbygd, men med en möjlig minskad effektivitet i nättariffens utformning som följd. Detta gör att ytterligare samredovisning av redan diversifierade om- råden endast kan ge upphov till en marginell omfördelning mellan kunder i olika områden. Därmed kommer den utökade samredovis- ningen endast ha en begränsad negativ påverkan på prisbildningens effektivitet. För ikraftträdandebestämmelser, se kapitel 9.

Samredovisning av nätområden har lett till att skillnaderna mellan de högsta och de lägsta nätavgifterna i landet successivt har minskat. Vi vill ändå peka på det faktum att utjämningen är ofullständig. Det finns ännu ett ganska stort antal nätföretag som har ett geografiskt begränsat redovisningsområde, i många fall tätortsnät, som därmed kan ha lägre nätavgifter än omgivningen. Det innebär att en del av landets befolkning medfinansierar glesare nät medan en annan del inte gör det. Ur rättvisesynpunkt vore det därför mer lämpligt om

222

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

omfördelningspolitiken utformades så att samma villkor gäller för alla. Det finns en uppenbar motsättning mellan de två politiska mål- sättningarna om effektiv prissättning med korrekta priser och om- fördelning genom kravet på enhetliga tariffer inom redovisnings- området. Det bör övervägas om det finns verktyg för att bedriva omfördelningspolitik utan koppling till elanvändningen som är ett mer träffsäkert, kostnadseffektivt och transparent styrmedel för att uppnå en omfördelning mellan stad och land. Detta skulle möjlig- göra nätavgifter som i ökad utsträckning avspeglar den verkliga kost- naden när det gäller avstånd, överföringsförluster och trängsel även inom ett redovisningsområde.

Givet att det finns två oförenliga mål kan målet om effektiv pris- sättning reduceras till att uppnå korrekta priser inom de restriktioner som finns, det vill säga kravet på enhetliga tariffer inom redovisnings- området. Vi vill i det sammanhanget lyfta fram vikten av att övriga prissignaler och fiskala skatter och subventioner kopplade till nät- tjänster ska vara korrekt utformade. Dessa kan till exempel utgöras av ersättningar kopplade till nätnytta, lokala effektmarknader bilate- rala avtal, moms och energiskatten på el som bör vara utformade så att snedvridningarna i nätkundernas konsumtions-, produktions- och investeringsbeslut minimeras.

7.3Bakgrund

Detta avsnitt inleder med en redogörelse av nuvarande regelverk för samredovisning och dess betydelse för utformningen av nättarif- ferna för överföring. Sedan följer ett avsnitt om hur den politiska målsättningen att utjämna tarifferna mellan glesbygd och tätort har påverkat framväxten av lagstiftning och praxis inom området. Tariff- utjämning och effektivt utformad prissättning av nättjänster kan vara svårförenliga mål och avsnittet avslutas med en genomgång av nyare reformer som syftar till att främja en effektivt utformad pris- sättning av nättariffer för överföring av el.

223

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

7.3.1Nuvarande regelverk för samredovisning

och dess betydelse för nättariffernas utformning

Samredovisning innebär att flera nätkoncessioner för område har en gemensam tillåten intäktsram och en enhetlig struktur på överförings- tariffen. Det gör det möjligt för nätföretaget att utjämna tarifferna mellan områden med olika kostnadsförutsättningar. Detta avsnitt innehåller en redogörelse av de regler som bestämmer hur den tillåtna intäktsramen får fördelas på nätkunder anslutna på lokal- och region- nätsnivå.

Redovisningsenhetens betydelse för tarifferna

En nätkoncession för område får bara meddelas om området utgör en för nätverksamheten lämplig enhet enligt 2 kap. 9 § ellagen.

Redovisning av nätverksamhet som grundas på nätkoncession för område ska avse varje område för sig. Nätmyndigheten ska dock besluta att en nätkoncessionshavares samtliga områden som ligger geografiskt nära varandra ska redovisas samlat, om inte områdena sammantaget utgör en för nätverksamheten olämplig enhet, 3 kap. 3 §. De områden som redovisas samlat utgör en redovisningsenhet.

Nätmyndigheten ska fatta beslut om samredovisning när det före- ligger ett lagakraftvunnet beslut i vissa typer av ärenden enligt 2 kap. ellagen. Dessa är meddelande av en nätkoncession (1 §), ändring av gränserna för en nätkoncession för område (12 §), förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession (14 §), tillstånd till överlåtelse av en nätkoncession (16 §) och återkallelse av en nätkoncession (18 §). Ett sådant beslut kan också fattas när i övrigt ändrade förhållanden föranleder det.

Nätkoncession för område ska redovisas skilt från nätkoncession för linje. Redovisningen av nätkoncession för område ska dock även innefatta nätkoncession för linje, om nätkoncessionen för linje avser en ledning som organisatoriskt, tekniskt och funktionellt ingår i ett nät som innehas med stöd av nätkoncession för område och helt eller delvis är belägen inom området.

224

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

Särskilt om nättariffer för överföring av el för område

Bestämmelser om nättariffer för överföring av el för område finns i 4 kap. 3–4 b §§ ellagen. Sådana tariffer får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Den nättariff för överföring som nätkunden erbjuds är alltså oberoende av om kunden finns i glesbygd eller tätort. Områdets sammansättning av tätorts- och glesbygdskunder kan därmed ha stor betydelse för nättariffens nivå. I områden som redovisas samlat ska en enhetlig nättariff tilläm- pas från den dag som nätmyndigheten anger i beslutet. Samredovis- ningen kan medföra kännbara tariffhöjningar för vissa kundgrupper och för att mildra sådana effekter har det införts en möjlighet för nätföretaget att successivt genomföra en harmonisering av tarifferna inom en tid av maximalt fem år.

Inom ett område, eller inom flera områden som redovisas samlat, får nättariffer för överföring av el trots bestämmelserna om enhetlig nättariff gälla för en begränsad krets av elanvändare, om

1.det behövs för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt utnyttjande av elnätet, och

2.nätkoncessionshavaren har informerat nätmyndigheten.

En sådan nättariff får inte tillämpas under en längre tid än tre år utan tillstånd av nätmyndigheten.

Mindre elproduktionsanläggningar som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW ska enligt 4 kap. 10 § ellagen endast betala den del av avgiften enligt nättariffen som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessionshavarens nät. Detta innebär att kostnader flyttas till övriga anslutna kunder, vilket kan påverka nättariffens nivå i områden med många små elproduk- tionsanläggningar i förhållande till antalet nätkunder.

Särskilt om nättariffer för överföring av el för linje

Bestämmelser om nättariffer för överföring av el för regionledningar finns i 4 kap. 5–8 §§ ellagen. Kunderna tar ut el på olika spännings- intervall, och inom regionnätet transformeras el i flera led ned från transmissionsnätsnivån 220–400 kV. På en regionledning ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nät-

225

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

koncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på transmissionsnät och på andra regionledningar ska dock beaktas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.

Regionnätsägarens kostnad för överföring av el beror i hög grad på det antal transformeringsled som leveransen genomgår och längden på det ledningsnät som krävs för att överföra elen till kunden. Nät- tariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en trans- formator på en regionledning, ska som huvudregel utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före trans- formatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen. Figur 7.1 illustrerar hur regionnätstariffen beror på antalet transformeringsled.

T12

T13

L1

T1

L2

T2

Tariffnivå L1 avser anslutning till regionnät 70–130 kV.

Tariffnivå T1 avser anslutning till 30–50 kV i stationer med transformering från 130 kV och anslutning till 20 kV efter transformering från 70 kV.

Tariffnivå L2 avser anslutning till regionnät 20–50 kV.

Tariffnivå T2 avser anslutning till 6–20 kV i stationer med transformering från 20–50 kV.

Tariffnivå T12 avser anslutning till 6–20 kV i stationer med transformering från 130 kV och anslutning till 6–10 kV efter transformering från 70 kV.

Tariffnivå T13 avser anslutning till 20–50 kV i stationer med transformering från 220–400 kV.

Källa: Vattenfall Eldistribution AB (2019).

Sammanfattningsvis ska ett regionnätföretag för respektive spännings- intervall fördela kostnaderna lika på sina kunder, i meningen att de ska ha samma tariff oavsett var kunden är belägen. Regionnätsföretaget får dock ta ut skäliga tillägg för nedtransformering, och man får differen- tiera utifrån kostnader från det överliggande transmissionsnätet. På

226

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

lokalnätsnivå ska tarifferna vara enhetliga inom varje redovisnings- enhet. Det innebär att gränsdragningen för redovisningsenheten är avgörande för vilka kostnader kunderna är med och finansierar.

7.3.2Utveckling av lagstiftning och praxis

Före 2003 fick samredovisning ske om områdena utgjorde en för nätverksamhet ”lämplig” enhet. År 2003 infördes en skyldighet för nätmyndigheten att under vissa förutsättningar besluta om samredo- visning av områden. Syftet med de nya reglerna var att utjämna tarif- ferna mellan glesbygd och tätort.

För att omfattas av kravet på samredovisning krävs att områdena ligger geografiskt nära varandra. Enligt förarbetena (prop. 2001/02:56

s.28 f.) till bestämmelsen ska det inte finnas möjlighet till en gemen- sam redovisning för alla områden som en koncessionshavare har om dessa ligger i helt skilda delar av landet och som skulle leda till en total tariffutjämning. Av förarbetena framgår inte närmare vilka avvägan- den som bör ligga till grund för en bedömning av vad som utgör geo- grafisk närhet utan detta har fått avgöras i praxis (Energimarknads- inspektionen, R2012:05). I förarbetena nämns dock att kravet på geo- grafisk närhet behövs för att bestämmelserna inte ska leda till att det i ett visst område i landet råder stora skillnader mellan nättarifferna i angränsande områden med olika innehavare, trots att de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet är i stort sett lika. I prak- tiken har detta problem ändå uppstått, eftersom nätverksamheten be- drivs av olika företag med varierande förutsättningar att samredovisa, och därigenom omfördela finansieringsbehovet, mellan glesbygd och tätort.

Av praxis framgår att Ei vid fråga om samredovisning ska göra prövningen utifrån varje enskilt områdes geografiska närhet till vart och ett av de övriga områdena.1 I det kan konstateras att Ellevios nät på Västkusten inte har ansetts ligga geografiskt nära vart och ett av Ellevios övriga områden i mellersta Sverige. Av förarbeten och praxis framgår även att geografiskt nära varandra, inte innebär att områden måste gränsa till varandra.

Om kravet på geografisk närhet är uppfyllt framgår av den nuva- rande bestämmelsen att enheter som ”inte är olämpliga” ska sam-

1Kammarrätten i Jönköpings dom den 24 februari 2017 i mål nr 2114-16 (Ei:s diarienr 2014-101674).

227

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

redovisas. I förarbetena till bestämmelsen utvecklas vad begreppet olämplig enhet innebär. Innebörden av begreppen lämplig respektive olämplig enhet är att områdena sammantagna innefattar respektive inte innefattar en lämplig kombination av glesbygds- och tätorts- områden. Därutöver bör man i begreppet olämplig enhet kunna tolka in områden där en samredovisning kan leda till dels mycket drastiska tariffhöjningar i ett eller flera av de berörda områdena, dels en olämplig balans mellan olika typer av kunder (prop. 2001/02:56; Energimark- nadsinspektionen, R2012:05). Av Ei:s praxis kan man utläsa att en ökning av tarifferna med 40 procent över fem år har godkänts, men att 65 procent har ansetts vara mycket drastisk.2

7.3.3Reformer för effektivt utformad prissättning

De författningsförslag som presentades i SOU 1995:14 var utformade enligt principen att prissättningen av nättjänster ska vara skälig och utformad på sakliga grunder. Att nättariffen ska utformas på sakliga grunder innebär att tarifferna ska vara objektiva och icke-diskrimi- nerande. Kunder får indelas i grupper efter kostnadsbild, till exempel kunder med elvärme eller tidstariff. Kunder inom samma kundkate- gori ska däremot ha samma struktur på nättariffen.

I SOU 1995:14 föreslogs vidare att nättariffen på lokal nivå inte får vara beroende av avstånd, utom engångsavgifter vid anslutning. Det innebär att geografiska indelningar inte får göras, till exempel med olika tariffer för tätort och omgivande landsbygd. Vid bedöm- ningen av nättariffen på lokal nivå ska varje område som huvudregel behandlas var för sig. Nätmyndigheten föreslogs dock på koncessions- innehavarens begäran kunna medge undantag från huvudregeln om områdena ligger geografiskt nära varandra och utgör en för nätverk- samhet lämplig enhet.

År 2003 (prop. 2001/02:56) ersattes den tidigare möjligheten att redovisa flera områden tillsammans med en skyldighet att samredo- visa flera områden. Syftet var att främja en utjämning av nättarifferna mellan tätort och glesbygd.

Som skäl angav regeringen att regleringen av utformandet av nät- tariffer alltsedan avregleringen av elmarknaden baserats på en avväg-

2Statens energimyndighets beslut den 21 oktober 2005 i ärende med diarienr 7341-04-6167.

228

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

ning mellan två, i och för sig, motstridiga principer. Den första prin- cipen är den om kostnadsriktighet, som innebär att varje elanvändare ska betala en avgift som står i relation till de kostnader hen orsakar nätkoncessionshavaren. Den andra principen är att man bör sträva efter en utjämning av tarifferna, framför allt mellan tätort och glesbygd.

Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet

Enligt energieffektiviseringsdirektivet3 ska nättarifferna vara kostnads- baserade i förhållande till de kostnadsbesparingar i näten som upp- nåtts genom åtgärder på efterfrågesidan, laststyrning och lokal mikro- produktion. Vidare får nättarifferna inte hindra att nätföretag eller elleverantörer ställer till förfogande systemtjänster för laststyrnings- åtgärder, efterfrågestyrning och lokal produktion på organiserade elmarknader.

I och med propositionen om genomförandet av energieffektivi- seringsdirektivet (prop. 2013/14:174) infördes nya bestämmelser om energieffektiva nättariffer. Det framhölls i propositionen att det i den gällande svenska ellagstiftningen inte fanns något uttryckligt förbud mot tariffer som inverkar menligt på den totala effektiviteten. Det ansågs därför att bestämmelser som säkerställer att energieffektivi- seringsdirektivet genomförs i Sverige även i denna del behövde införas. Till följd av propositionen infördes den 1 juni 2014 en bestämmelse i ellagen, att nättariffer ska utformas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning, 4 kap. 1 §. Regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får meddela föreskrifter om hur nättarifferna ska utformas för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet eller en effektiv elproduktion och elanvändning.

Enligt ellagen ska nättariffer vara objektiva och icke-diskrimine- rande, 4 kap. 1 §. Nättariffer för överföring inom ett lokalnätsområde får dessutom inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen, 4 kap. 3 §. Detta innebär att tarifferna inte får variera inom en kundgrupp. Kundgrupper får heller inte definieras utifrån var kunden är belägen geografiskt.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energi- effektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG.

229

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

Flera områden som redovisas tillsammans ska ha en enhetlig nät- tariff, 4 kap. 4 §. Kravet på enhetliga tariffer inom redovisnings- enheten kan försvåra utformandet av tariffer som främjar effektivitet i enlighet med energieffektiviseringsdirektivet.

Bättre förutsättningar för förbrukarflexibilitet

I prop. 2017/18:237 om elmarknadsfrågor berörs frågan om effektivt utformade nättariffer. Det konstateras att på en framtida elmarknad med en högre andel variabel elproduktion i form av vind- och sol- kraft kommer det att bli viktigt att ta tillvara kostnadseffektiva flexi- bilitetsresurser i elsystemet, till exempel inom produktion, energi- lager och förbrukarflexibilitet. Därför infördes den 1 januari 2019 bestämmelser i 4 kap. 4 a § ellagen om att nätföretag inom ett område eller inom flera områden som redovisas samlat får införa nättariffer för överföring av el för en begränsad krets av elanvändare, om det behövs för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt utnytt- jande av elnätet, och nätkoncessionshavaren har informerat nät- myndigheten. En sådan nättariff får inte tillämpas under en längre tid än tre år utan tillstånd av nätmyndigheten. I elförordningen (2013:208) trädde också nya bestämmelser i kraft från 2019 med innebörden att nätmyndigheten får meddela föreskrifter om hur nättariffer ska ut- formas för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet.

Regeringen angav som skäl att på den avreglerade delen av elmark- naden styrs produktion och användning av utbud och efterfrågan. Förhållanden som styr detta avgörs i avtal mellan säljare och köpare. På monopolmarknaden kan det uppkomma behov av att hantera exempelvis trängsel på elnätet, vilket skulle kunna hanteras genom att nättariffen reflekterar knapphet i nätet. I propositionen angavs vidare att kraven på enhetliga nättariffer begränsar nätföretagens möjligheter att testa nya tariffer i mindre skala innan tarifferna erbjuds hela kund- kollektivet.

Energiinriktningspropositionen

Regeringens beskriver i energiinriktningspropositionen (prop. 2017/18:228 s. 40 f.) möjligheten att prova nya tariffer. I samband med redovis- ningen av frågan om möjlighet att pröva nya tariffer, görs kopplingen

230

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

till Nätkoncessionsutredningens uppdrag, eftersom vissa remiss- instanser har tagit upp behovet av att utreda samredovisning av elnät.

Sammanfattning

De nya bestämmelser som infördes i januari 2019, i kombination med energiinriktningspropositionen och genomförandet av energi- effektiviseringsdirektivet, syftar till att främja en effektiv prissätt- ning av nättjänster för att lösa framtidens kapacitetsutmaningar. Kravet på enhetliga tariffer inom redovisningsområdet innebär en begränsning av nätföretagens möjligheter att utforma en effektiv pris- sättning av nättjänster.

7.4En nulägesbeskrivning av redovisningsområden och antal kunder

År 2017 fanns det i Sverige 151 lokalnätsföretag med totalt 157 redo- visningsenheter. Tillsammans hade de knappt 5,5 miljoner uttags- abonnenter. Av tabell 7.1 framgår att hälften av dessa tillhörde de tre största företagen Ellevio AB, Eon Energidistribution AB och Vatten- fall Eldistribution AB.

Källa: Ei

Ellevio AB, Eon Energidistribution AB och Vattenfall Eldistribution AB har också en stor geografisk utbredning. Företagens redovisnings- enheter som gällde 2017 framgår av figur 7.2.

231

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

Figur 7.2 Geografisk utbredning av Eons, Ellevios och Vattenfalls redovisningsenheter år 2017

Källa: Ei. Ellevio har från och med 2018 påbörjat en samredovisning av fyra områden i mellersta Sverige.

232

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

7.5Omfördelning mellan stad och land

Idén med samredovisning är i någon mening att elnäten ska finansieras gemensamt, i och med regeringens uttalade mål att nättariffen ska utjämnas mellan tätort och glesbygd. Som omfördelningsmekanism är dock samredovisningsinstrumentet tämligen trubbigt och slump- mässigt. I dag gäller att åtminstone några av de stora nätföretagen bär en stor finansieringsbörda i och med att de har en stor andel glesbygds- och landsbygdsnät. Ei har använt antal meter ledning per kund för att ange kundtätheten inom redovisningsområdet:

1.Tätortsnät <60 m

2.Blandad bebyggelse 60–90 m

3.Landsbygd 90–125 m

4.Glesbygd >125 m

Med denna definition är Eons redovisningsenheter i sin helhet att be- trakta som glesbygdsnät, medan Vattenfall ligger på gränsen mellan landsbygds- och glesbygdsnät. Ellevios redovisningsenheter uppvisar olika karaktär men skulle, om alla enheterna redovisades tillsammans, representera ett nät i blandad bebyggelse. Detta pekar på att Eons och Vattenfalls kunder får bära en större del av finansieringsbördan för Sveriges glesbygdsnät som helhet än vad till exempel Ellevios kunder gör. Men framför allt pekar det på att de nätföretag som huvudsak- ligen har en lokal förankring med hög kundtäthet inte är med och finansierar glesbygdsnät med låg kundtäthet i någon större utsträck- ning. Exempel på sådana nät är Borås Elnät AB, Eskilstuna Energi och Miljö Elnät AB, Göteborg Energi Nät AB, Kalmar Energi Elnät AB, Karlshamn Energi AB Karlstads El- och Stadsnät AB, Landskrona Energi AB, Mölndal Energi Nät AB och Skurups Elverk AB. De har alla högst 40 meter ledning per abonnent.

I följande avsnitt redovisas de samredovisningar som de tre stora nätföretagen genomfört under senare år med stöd av nuvarande lag- stiftning. Utöver de tre stora nätföretagen finns ett antal relativt stora aktörer som också genomfört samredovisningar, till exempel Kraft- ringen Nät AB. Detsamma gäller för några av de mindre lokalt för- ankrade näten, till exempel Eskilstuna Energi och Miljö Elnät AB. De juridiska personer som fortfarande är uppdelade i flera redovisnings-

233

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

enheter är Ellevio AB, Eon Energidistribution AB, Skellefteå Kraft Elnät AB, Vattenfall Eldistribution AB och Öresundskraft AB. De företag som har flera juridiska personer (och därmed redovisnings- enheter) inom samma koncern är Eon Sverige AB och Tekniska verken i Linköping AB. Vår bedömning är att det främst är Ellevio AB, Eon Sverige AB och Vattenfall Eldistribution AB som berörs om kravet på geografisk närhet tas bort.

7.5.1Ellevio AB

Ellevio AB, tidigare Fortum Distribution AB, har genomfört ett antal samredovisningar sedan 2003 där samredovisning och prisutjämning skett mellan

1.uteslutande glesbygdsområden såsom i västra Svealand 2003–2006

2.glesbygdsnät och landsbygdsområden såsom Västkusten 2003–2006

3.glesbygdsnät och tätortsområden såsom Södra Norrland 2003–2007

4.uteslutande tätortsnät såsom Stockholm 2008–2012

5.glesbygdsområden och landsbygdsområden såsom västra Svealand 2008–2012

6.glesbygdsnät såsom södra Norrland 2009–2012.

Den samlade effekten av Ellevios (dåvarande Fortums) samredovis- ningar visade vid Ei:s genomgång 2012 att kunder i tätortsområden och landsbygdsområden på grund av tariffutjämningen fick den största tariffhöjningen. Intäktsramen har ökat över tid och Ei bedömde att utjämningen hade resulterat i att kunder i glesbygdsområden fått en relativt mindre ökning av sina nättariffer, jämfört med om de hade redovisats separat (Energimarknadsinspektionen, R2012:05).

Ei har beslutat att från och med den 1 januari 2018 ska Ellevios nät i Nynäshamn, södra Norrland och Dalarna, västra Svealand, Vallen- tuna och Stockholm inkl. Ekerö samredovisas. När samredovisningen är genomförd kommer flera kunder att få kraftiga förändringar i nättariffen för överföring, se tabell 7.2. Givet intäktsramen 2017 be- räknas kunderna i glesbygdsnäten i västra Svealand respektive södra Norrland och Dalarna i genomsnitt få en minskning på cirka 3 700 respektive 1 800 kronor, vilket innebär en minskning med 42 procent

234

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

respektive 26 procent. Kunderna i tätortsnätet Stockholm inkl. Ekerö beräknas däremot få en ökning med 1 300 kronor i genomsnitt, vilket är en ökning med 34 procent. Kunderna i den blandade bebyggelsen Nynäshamn får endast en marginell förändring i nättariffen.

Källa: Ei.

Efter sammanslagningen av redovisningsområden 2018 har Ellevio två redovisningsenheter kvar, Västkusten och mellersta Sverige. Mellersta Sverige har drygt 826 000 abonnenter och Västkusten har knappt 125 000. Enligt Ei:s beslut4 kan de två större redovisnings- enheterna med rådande regelverk inte samredovisas, eftersom dessa områden inte kan anses ligga geografiskt nära varandra.

7.5.2Eon Energidistribution AB

Eon Energidistribution AB, tidigare Eon Elnät Sverige AB, har genom- fört ett antal samredovisningar sedan 2003 där samredovisning och prisutjämning skett mellan

1.två tätortsområden, fyra områden med blandad bebyggelse, två landsbygdsområden och åtta glesbygdsområden nätområden i södra och mellersta Sverige 2004–2007

2.två glesbygdsområden i norra Sverige 2006–2008

3.ett tätortsområde, ett landsbygdsområde (samredovisat 2004–2007) och ett glesbygdsområde i södra och mellersta Sverige 2007–2011.

4Ei:s beslut den 24 oktober 2017 i ärende med diarienr 2014-101674.

235

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

Sammanfattningsvis så varierade effekten av samredovisningen mellan olika områdena och olika typkunder. En rapport från Ei visade att de kundtäta områdena generellt fick en relativt kraftig höjning av tariffen på grund av utjämningen samt att kunder i glesare kundområden på grund av utjämningen generellt fick en minskning av tarifferna. Minsk- ningen av tarifferna i de mer glesbyggda områdena var förhållandevis marginell, jämfört med tariffhöjningarna i de mer kundtäta områdena (Energimarknadsinspektionen, R2012:05).

7.5.3Vattenfall Eldistribution AB

Vattenfall Eldistribution AB har genomfört två större samredovis- ningar sedan 2003. Den ena samredovisningen skedde genom en sammanslagning av totalt 29 nätområden som alla var belägna i södra och mellersta Sverige. Samredovisningen skedde mellan sex tätorts- områden, fem blandande bebyggelseområden, åtta landsbygdsområden och tio glesbygdsområden. Tariffutjämningen pågick under perioden 2003–2007.

Den andra samredovisningen genomfördes mellan fyra glesbygds- områden i norra Sverige och medförde en tariffutjämning som pågick under åren 2003–2004.

Sammanfattningsvis så varierade effekten av samredovisningen mellan olika områdena och olika typkunder. En rapport från Ei visade att kunder i kundtäta områden generellt fick en relativt kraftig höjning av tariffen på grund av utjämningen samt att kunder i glesare kund- områden fick en liten sänkning av tarifferna. Tariffsänkningen i de mer glesbyggda områdena var inte på samma nivå som tariffhöjningarna i de mer kundtäta områdena (Energimarknadsinspektionen, R2012:05).

7.6Konsekvenser av utredningens förslag

Vi har undersökt om det finns motiv till att ta bort kravet på geogra- fisk närhet samt vilka konsekvenser en ökad samredovisning kan få. Samredovisning kan minska administrations- och sökkostnader för nätmyndighet, nätföretag, nätkunder och elhandlare. Samredovis- ning kan också leda till ytterligare utjämning av nättariffen mellan områden och underlätta finansieringen av nätinvesteringar i gles- bygd. Ökad samredovisning kan också driva kostnader genom att

236

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

nätföretagen får sämre förutsättningar att utforma en effektiv pris- sättning av nättjänster, vilket riskerar att leda till ökade kostnader genom minskad effektivitet i samhället.

7.6.1Konsekvenser för kundernas nättariffer av en ökad samredovisning

Detta avsnitt redogör för omfördelningseffekter för berörda nät- kunder om ytterligare samredovisning genomförs. Sverige är för när- varande indelat i fyra elområden. Indelningen i elområden kommer att vara densamma före och efter en eventuell ytterligare samredo- visning. Grossistpriset på el kommer därmed inte att påverkas av om kravet på geografisk närhet tas bort och det är därmed tillräckligt att analysera tariffnivåerna före och efter reformen.

De juridiska personer som fortfarande är uppdelade i flera redo- visningsenheter är Ellevio AB, Eon Energidistribution AB och Vattenfall Eldistribution AB. På koncernnivå har Eon Sverige AB två nätföretag5 med sammanlagt tre redovisningsenheter. Om nu kända möjliga samredovisningar med nuvarande ägarstruktur på koncern- nivå skulle äga rum, skulle tarifferna ändras enligt tabell 7.3. Detta gäller under förutsättning att nivån på intäktsramen, liksom antalet nätkunder, är oförändrade. Dessutom antar vi att nätföretagen ut- nyttjar sina intäktsramar fullt ut.

Ellevios nätkunder får relativt stora tariffändringar till följd av den samredovisning mellan Nynäshamn, södra Norrland och Dalarna, västra Svealand, Vallentuna och Stockholm inkl. Ekerö som trädde i kraft från och med den 1 januari 2018. Enligt vår beräkning skulle ytterligare samredovisning mellan de två återstående redovisnings- områdena på marginalen leda till en relativt liten ökning för kunderna

imellersta Sverige (207 kronor per år). Anledningen till den margi- nella ökningen är att det per abonnent relativt kostsamma landsbygds- nätet på Västkusten slås ut på ett stort antal abonnenter i mellersta Sverige. För en genomsnittlig kund i Ellevios nät på Västkusten skulle ytterligare samredovisning innebära att avgiften sänks med 1 367 kro- nor per år.

Eon Elnät Stockholm AB omfattar norra Stockholms förorts- kommuner samt Enköping. Om Eon Elnät Stockholm AB skulle

5Företagen heter Eon Energidistribution AB och Eon Elnät Stockholm AB.

237

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

fusioneras med Eon Energidistribution AB kommer Eon Energidistri- bution AB att ha tre redovisningsområden (om inte nätmyndigheten beslutar om att några av dessa ska samredovisas):

1.Eon Syd och mellersta (glesbygdsnät)

2.Eon Nord (glesbygdsnät)

3.Eon Stockholm inkl. Enköping (blandad bebyggelse).

En ytterligare samredovisning mellan Eons tre redovisningsenheter skulle innebära en minskning med 99 respektive 1 598 kronor per år för en genomsnittlig nätkund i område Syd respektive Nord. Kunderna i Stockholm får en ökning på 1 715 kronor per år.

En ytterligare samredovisning av Vattenfalls två redovisnings- områden skulle i genomsnitt innebära en höjning med 290 kronor per år för nätkunderna i område Syd och en sänkning med 1 950 kronor för område Norr.

Källa: Ei.

238

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

För att få en känsla för storheter kan effekterna av en ökad samredo- visning sättas i relation till andra faktorer som bestämmer nättarif- fens nivå. Beräkningar från Ei visar att om till exempel kalkylräntan ändras med en procentenhet så förändras tarifferna med i genomsnitt 4 procent, vilket för en genomsnittlig svensk nätkund motsvarar cirka 280 kronor per år.

7.6.2Samhällsekonomiska effekter av en ökad samredovisning

Av utredningsdirektivet framgår att syftet med förslaget är en effek- tivare administration för både nätföretag och nätmyndighet, samtidigt som samredovisningen inte får bli kostnadsdrivande. Utredaren ska också säkerställa att en eventuellt ökad samredovisning inte försämrar nätföretagens möjlighet att, under intäktsregleringen, ha en effektiv prissättning med korrekta priser. I detta avsnitt analyserar vi hur den ökade samredovisning påverkar nätkundernas investerings- och kon- sumtionsbeslut samt transaktionskostnader (främst administration och sökkostnader) för elmarknadens aktörer i teorin såväl som praktiken. Avsnittet inleds med en analys av nätföretagens drivkrafter för ökad samredovisning och vilka kortsiktiga och långsiktiga effekter de med- för.

Nätföretagens drivkrafter till ökad samredovisning

Möjligheten att samredovisa har funnits ända sedan ellagens till- blivelse 1997, men den gjordes obligatorisk från och med 2003 i syfte att utjämna tarifferna mellan tätort och glesbygd.

Även om nätföretagen ser effektivitetsvinster av att hålla förvärv av områden samlat med befintliga områden så går det inte att utesluta att en utökad samredovisning kan möjliggöra konsolidering mellan nätföretag med geografiskt åtskilda områden.

Nätföretagens ekonomiska förutsättningar att bedriva elnätsverk- samhet har varierat över tid. Sedan avregleringen hänger detta till stor del samman med hur nätföretagens tillåtna intäkter reglerats. Intäkts- regleringen har successivt utvecklats, från en reglering som bestämdes i efterhand med utgångspunkt från en teoretisk nätnyttomodell, till en förhandsreglering som i ökad utsträckning är baserad på företagens verkliga kostnader (Energimarknadsinspektionen, R2017:07). En ökad

239

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

förutsägbarhet om nivån på intäktsramen i kombination med dom- stolsprocesser som resulterat i att den tillåtna intäktsramen har ökat över tid, kan skapa incitament för nätföretagen att tillämpa samredo- visning i syfte att nyttja den samlade tillåtna intäktsramen.

Samredovisning kan därmed öka nätföretagens nyttjandegrad av intäktsramen i ett kortsiktigt perspektiv. Nätföretagen kan till exem- pel ha svårt att nyttja hela den tillåtna intäktsramen i nätområden med höga kostnader och svagt ekonomiskt underlag. Genom sam- redovisningen kan nätföretaget inkorporera nätområden med hög betalningsvilja och låg intäktsram per abonnent (stadsnät) med nät- områden med en relativt lägre betalningsvilja och hög intäktsram per abonnent (glesbygdsnät).

Den svenska kvalitetsregleringen syftar till att säkerställa en rimlig leveranssäkerhet generellt inom området genom ett kvalitetsincita- ment i intäktramsregleringen. Detta kompletteras med funktionskrav avseende leveranssäkerhet på kundnivå. Funktionskraven avseende leveranssäkerhet på kundnivå kan vara kostsamma att efterleva i gles- bygdsnät med många meter ledning per kund. I ett långsiktigt per- spektiv kan samredovisningen möjliggöra finansiering av nätförstärk- ningar i glesbygdsnät med svagare ekonomiskt underlag, exempelvis i syfte att uppfylla funktionskrav avseende leveranssäkerhet. Det går inte att utesluta att den kundspecifika marginalkostnaden för att uppfylla funktionskraven i en specifik punkt överstiger kundens betal- ningsvilja för att upprätthålla leveranssäkerheten. Om investerings- kostnaden för att möta lagstadgade krav på leveranssäkerhet i en spe- cifik punkt i nätet på marginalen överstiger kundens betalningsvilja för att upprätthålla leveranssäkerheten minskar enligt ekonomisk teori välståndet i samhället. I dessa fall måste även ett visst mått av omfördelning ske för att investeringen ska kunna finansieras. Sam- redovisningen kan i dessa fall möjliggöra att bra, såväl som dåligt, utformade funktionskrav ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan efterlevas.

Sammanfattningsvis kan utökad samredovisning mellan områden på kort sikt leda till att nätföretagen kan nyttja en större andel av in- täktsramen genom att jämna ut nättarifferna mellan områden med olika kostnadsförutsättningar och olika ekonomiska underlag. På längre sikt kan den utökad samredovisningen leda till utjämnad leveranssäkerhet mellan stadsnät och glesbygdsnät, möjligtvis på bekostnad av minskat välstånd genom ökade kostnader för kundkollektivet som helhet.

240

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

Effektiv prissättning med korrekta priser

En ökad samredovisning kan bli kostnadsdrivande för samhället om den förhindrar marknaden från att nås av korrekta prissignaler som möjliggör effektiva investerings- och konsumtionsbeslut. Samredo- visning och kravet på enhetliga nättariffer inom redovisningsområdet leder generellt till minskad effektivitet i prisbildningen med mindre korrekta priser som följd. Priser som inte reflekterar den kundspeci- fika kostnaden för överföring av el kommer på kort sikt att resultera i sämre beslut hos nätkunderna avseende till exempel hur mycket el de konsumerar eller producerar en given tidsperiod. På längre sikt kommer en mindre effektiv prisbildning att leda till att nätkunderna fattar sämre investeringsbeslut avseende till exempel energieffektivi- serande åtgärder, styrutrustning för förbrukarflexibilitet, energilager, mikronät eller lokal mikroproduktion. Sammantaget leder det till ett sämre kapacitetsutnyttjande av det befintliga nätet och ökat behov av förstärkt överföringskapacitet över tid. En mindre effektiv pris- bildning kommer med andra ord att leda till en ökad resursåtgång och ökade nätkostnader för att tillgodose samhällets elenergibehov.

Nättariffen kan för enkelhetens skull delas upp i en fast och en rörlig del. En kostnadsriktig nättariff innebär att varje elanvändare åtminstone betalar den kortsiktiga marginalkostnaden för att nyttja elnätet (Joskow, 2007). Ineffektiva konsumtionsbeslut kan därmed uppstå om den rörliga delen av nättariffen understiger eller överstiger kostnaden för till exempel trängsel i elnätet samt de rådande över- föringsförlusterna. Om den rörliga delen till exempel endast åter- speglar det genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet och överförings- förlusten för en given tidsperiod i redovisningsområdet, kommer den inte att reflektera flaskhalsar som uppstår på ett begränsat område i lokalnätet på grund av exempelvis en omfattande elbilsladdning eller mikroproduktion av el. Om den rörliga delen understiger den verk- liga marginalkostnaden för överföring av el kommer för mycket el tas ut från nätet. Om den rörliga delen i stället överstiger den verk- liga marginalkostnaden kommer för lite el att tas ut från nätet. Givet kravet på enhetliga tariffer inom redovisningsområdet kommer den rörliga delen av nättariffen att utgöra en allt mindre effektiv styrsignal ju större redovisningsområdet är.

Om den rörliga delen reflekterar den kortsiktiga marginalkostnaden för att överföra el kommer nätföretaget dock inte få tillräckligt med

241

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

intäkter för att säkerställa kostnadstäckning för sina fasta kostnader för sina genomförda investeringar. Syftet med den fasta delen av nät- tariffen är således att finansiera historiskt genomförda investeringar i nätanläggningar. Finansieringen av historiskt genomförda invester- ingar kan, inom vissa ramar, utformas på en rad sätt utan att verka sned- vridande för elanvändarnas beslut att investera i åtgärder som främjar energieffektivisering, energilager och mikroproduktion (Pollitt, 2018). Ineffektiva investeringar sker till exempel om de utjämnade nättarif- ferna gör det lönsamt för kunder anslutna till stadsnätet, att investera i lokal produktion eller lokala icke koncessionspliktiga nät (IKN), trots att den samhällsekonomiska kostnaden för att överföra el på det koncessionerade stadsnätet är lägre än kostnaden för lokal produk- tion och lokala IKN. Det omvända gäller för glesbygdsnät, det vill säga de incitament som de utjämnade tarifferna skapar kan leda till att det genomförs färre investeringar i lokal produktion och lokala IKN än vad som är önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Sammanfattningsvis så kan den fasta delen vara snedvridande om den resulterar i (ineffektiv) bortkoppling från det koncessionerade elnätet eller att nya kunder inte ansluter sig till det koncessionerade nätet, medan rörliga avgifter kan vara snedvridande om för mycket eller för lite el tas ut från nätet i varje given tidpunkt i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt (Pollitt, 2018; Joskow, 2007).

Effektiv prissättning i en svensk kontext

Vi bedömer att en utökad samredovisning av geografiskt åtskilda områden kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Vi bedömer dock att samredovisning mellan lokalnät och regionnät, utöver vad som i dag ges möjlighet till, inte ska tillåtas eftersom den utjämning i tariffens nivå som blir följden innebär ett allt för stort avsteg från effektivt utformade nättariffer för överföring.

Samredovisning sker redan i stor utsträckning och vi bedömer därför att den samhällsekonomiska kostnaden för samredovisning i stor utsträckning redan är realiserad i och med kravet på enhetliga tariffer i samredovisade områden. De nya bestämmelserna som tillåter att nätföretaget tillfälligt frångår regler om enhetliga tariffer kan dock leda till en mer effektiv prissättning, vilket minskar de samhällsekono- miska kostnaderna för samredovisning.

242

SOU 2019:30

Ändrade regler för samredovisning

Historiskt har vi inte sett någon nämnvärd bortkoppling från el- nätet i Sverige. Detta kan förändras över tid i takt med att kostnaderna för energilager och mikroproduktion sjunker, även om Sveriges tydliga säsongprofil med flera kalla vintermånader med en kombination av hög energiförbrukning och få soltimmar talar emot en sådan utveck- ling i närtid. En utvidgad definition av IKN ökar dock nätkundernas valmöjligheter, vilket kan förstärka behovet av korrekta priser som främjar effektiviteten i olika konsumtions- och investeringsbeslut.

Regionnätsägarens kostnad för överföring av el beror i hög grad på det antal transformeringsled som leveransen genomgår och längden på det ledningsnät som krävs för att överföra elen till kunden. Mot bakgrund av detta bedömer vi att samredovisning mellan områden för lokalnät respektive regionnät (inklusive vertikalt inom regionnät) kraftigt skulle minska nätföretagens möjlighet till effektiv prissätt- ning med korrekta priser.

Övriga prissignaler i Sverige

Skillnader i elgrossistpriset mellan elområden reflekterar marginal- kostnaden för att öka överföringskapaciteten mellan elområden (Hogan, 2018). Indelningen i elområden syftar till att elmarknadens aktörer ska få ekonomiska incitament att anpassa sin verksamhet efter kapacitetsbegränsningar i transmissionsnätet. Elgrossistpriset inne- håller däremot ingen information om trängsel som uppstår lokalt inom elområdet. Sveriges nuvarande elmarknadsdesign med zonprissätt- ning och relativt stora elområden kan därmed försvåra utformningen av effektiva elgrossistpriser som reflekterar trängsel och överförings- förluster nätet som uppstår lokalt i elnätet.

Givet den rådande elmarknadsdesignen i Norden och Europa finns det skäl att se över utformningen av kompletterande pris- signaler så som nättariffen, nätnyttoersättningen, bilaterala avtal och lokala effektmarknader. Dessa prissignaler har potential att reflek- tera lokal och regional trängsel i elnätet, överföringsförluster eller varierande elkvalitet.

Transmissionsnätets effektabonnemang syftar enligt Svenska kraft- nät till att ge elmarknadens aktörer ett ekonomiskt incitament att förlägga förbrukning norrut och produktion söderut. Även transmis-

243

Ändrade regler för samredovisning

SOU 2019:30

sionsnätets energiavgift, som speglar överföringsförlusterna i trans- missionsnätet, tar hänsyn till aktuellt elområdespris och överförings- förlusten i den specifika anslutningspunkten. Svenska kraftnät uppger att region- och lokalnätsägarnas samredovisning över större områden kan minska effektiviteten i de styrsignaler som transmissionsnäts- tariffen utgör.

Svenska kraftnät har i egenskap av systemansvarig länge organi- serat en central balansmarknad för flexibel produktion och större flexibla förbrukare. De arbetar även med att möjliggöra för mindre förbrukare att delta i balansmarknaden. Det finns även lokala initia- tiv till flexibilitetsmarknader och bilaterala avtal för flexibel förbruk- ning och produktion även om det är tidigt