sou 2019 3

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

Slutbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen

Stockholm 2019

SOU 2019:3

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24895-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 22 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för hur det statliga åtag- andet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas (dir. 2016:56). Samma dag förordnades Cecilia Fahlberg Pihlgren som särskild ut- redare. Utredningen har antagit namnet Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03).

Regeringen beslutade den 22 juni 2017 om tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) till utredningen. Genom tilläggsdirektivet tillkom bl.a. uppdraget att analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbets- förmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer samt hur arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen.

Som experter i utredningen förordnades från den 16 december 2016 kanslirådet Henrik Jonsson och kanslirådet Petra Capelle, Arbetsmark- nadsdepartementet, departementssekreteraren Américo Fernandez och rättssakkunnig Håkan Eriksson, Finansdepartementet, ämnesrådet Karin Stillerud, och ämnesrådet Peter Wollberg, Socialdepartementet, departementssekreteraren Christina Hassel och departementssekre- teraren Mårten Svensson Risdal, Utbildningsdepartementet samt departementssekreteraren Carl-Johan Klint, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades som experter också analysdirektören Annika Sundén, Arbetsförmedlingen, verksjuristen Niklas Wallentin, Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), enhetschefen Andreas Larsson, Svenska ESF-rådet, fil. dr. Martin Söderström, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU),

områdeschefen Magnus Engberg, Försäkringskassan, upphand- lingsjuristen Ulrika Sjöholm, Upphandlingsmyndigheten, analytikern Therese Wallqvister, Tillväxtverket, utredaren Maria Karanta, Stats- kontoret, den seniora rådgivaren Eva Nordlund, Skolverket, verksam- hetschefen Christer Bergqvist, Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH), utredaren Malin Jönsson, Universitets- och högskolerådet (UHR), utredaren Staffan Nilsson, Universitetskanslerämbetet, biträd- ande generalsekreteraren Anna-Carin Bylund, Folkbildningsrådet samt utredaren Vivi Jacobson-Libietis, Sveriges kommuner och lands- ting (SKL).

Petra Capelle entledigades från uppdraget som expert den 3 feb- ruari 2017. Samma dag förordnades kanslirådet Jonas Jarefors, Arbets- marknadsdepartementet, som expert i utredningen. Mårten Svensson Risdal entledigades från uppdraget som expert den 15 maj 2017. Samma dag förordnades Petra Capelle åter som expert, nu från Utbildningsdepartementet. Utredaren Staffan Nilsson, Universitets- kanslerämbetet entledigades från uppdraget januari 2018. Ulrika Sjöholm entledigades från uppdraget som expert den 17 maj 2018. Förbundsjuristen Helena Linde förordnades den 30 oktober 2017. Utredare Marie Kahlroth förordnades den 1 februari 2018.

Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Refe- rensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivaralliansen och KFO, Arbetsgivarverket, Företagarna, Ledarna, LO, Offentlig- anställdas förhandlingsråd, PTK, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting samt TCO.

Som sekreterare i utredningen anställdes Soledad Grafeuille (huvud- sekreterare) den 1 augusti 2016, Louise Gerdemo Holmgren den 1 ok- tober 2016, Carina Cronsioe den 1 oktober 2016 till den 31 augusti 2017, Elsa Engström 1 december 2016, Mia Löw 1 december 2016 till den 25 juni 2017, Mikael Vall den 1 augusti 2017 till den 31 maj 2017, Josefin Landfeldt (då Edström) den 7 augusti 2017, Cathrine Carlberg den 13 september 2017, Fredrik Ribbing den 9 april 2018 och Ulrika Sjöholm den 18 maj 2018.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Effektivt, tyd- ligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad (SOU 2019:3).

Stockholm i januari 2019

Cecilia Fahlberg Pihlgren

/Soledad Grafeuille

Louise Gerdemo Holmgren

Elsa Engström

Josefin Landfeldt

Cathrine Carlberg

Fredrik Ribbing

Ulrika Sjöholm

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	37

1.1Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om

arbetslöshetsnämnd ................................................................

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om

arbetslöshetsförsäkring...........................................................

1.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen

(2001:453)................................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa

kommunala befogenheter .......................................................

1.5Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för

Arbetsförmedlingen................................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten...........................................................................	48

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2002:623) om behandling av personuppgifter i den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten .................................	56

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin ......................

Innehåll

SOU 2019:3

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad

vuxenutbildning ......................................................................	59
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2017:583) om regionalt tillväxtarbete..................................	60

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i

arbetsmarknadspolitiska insatser ...........................................

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända

	invandrare................................................................................		64
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		67
2.1	Slutbetänkandets disposition .................................................		67
2.2	Utredningens arbete inför slutbetänkandet..........................		67
	2.2.1	Forum för löpande avstämningar...........................	68
	2.2.2	Underlagsrapporter.................................................	68
	2.2.3	Enkäter.....................................................................	69
	2.2.4	Utåtriktat arbete......................................................	69
	2.2.5	Fokusgrupper ..........................................................	72
	2.2.6	Strukturerade intervjuer .........................................	72
	2.2.7	Studiebesök..............................................................	73
2.3	Kontakt med andra utredningar ............................................		73
2.4	Avgränsningar och definitioner .............................................		74
	2.4.1	Avgränsningar .........................................................	74
	2.4.2	Centrala begrepp .....................................................	74
3	Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken....................		79

3.1Det statliga åtagandet för en väl fungerande

arbetsmarknad.........................................................................		80
3.2 Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken......................		83
3.2.1	Ändrade förutsättningar hos de inskrivna .............	83
3.2.2	Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken .................	88

SOU 2019:3Innehåll

4.2.2Tidigare förslag till ny instruktion

	för Arbetsförmedlingen ........................................	104
4.3 Förslag och bedömningar .....................................................		105
4.3.1	En ny instruktion för Arbetsförmedlingen .........	105

4.3.2Fokus flyttas från förmedling av arbeten till

	olika former av arbetsmarknadsstöd ....................	107
4.3.3	Närmare precisering av arbetsmarknadsstödet....	108

4.3.4Prioriteringar och krav på utförandet flyttas

	till verksamhetsförordningen................................	110
4.3.5	En mer rättvisande förteckning av uppgifter .......	111

4.3.6Bestämmelser om samverkan koncentreras

	till instruktionen och utökas.................................	114
4.3.7	Förberedelse för automatiserade beslut ...............	115
4.3.8	Övriga förändringar...............................................	115

4.3.9Arbetsförmedlingen blir

5.2.1Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga

myndigheter ...........................................................

128

Innehåll

SOU 2019:3

5.3 Arbetsförmedlingens effektivitet ........................................

132

5.4Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens

möjlighet till effektivisering.................................................		138
5.4.1	Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen.....	138

5.4.2Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva

	verksamheten effektivt?........................................	146
5.5 Förslag och bedömningar.....................................................		147
5.5.1	Förbättrad kostnadseffektivitet ...........................	148

5.5.2Förstärkt kontinuitet och minskad

		detaljeringsgrad i regeringens styrning ................	152
	5.5.3	Ett ändamålsenligt regelverk ................................	158
6	Förbättrad kontroll och administration av ersättningar
	under arbetslöshet ...................................................		177
6.1	Utredningens arbete.............................................................		178
	6.1.1	Avgränsningar .......................................................	180
	6.1.2	Centrala begrepp ...................................................	180

6.2De olika ersättningstyperna – deras funktion,

6.3.3Kontrollernas funktion och de

	kontrollinstrument som används .........................	190
6.3.4	Arbetsförmedlingens underrättelser ....................	191
6.4 Tidigare genomförda granskningar .....................................		193

6.4.1Det görs inte välgrundade bedömningar av vad

	som utgör lämpligt arbete.....................................	193
6.4.2	Kontrollinstrumenten används inte optimalt......	195
6.4.3	Kontrollarbetet prioriteras inte............................	198
6.4.4	Få underrättelser och variation mellan kontor....	198

SOU 2019:3

Innehåll

6.4.5Arbete med utredning och sanktion fungerar

		relativt väl...............................................................	200
	6.4.6	Samarbete och rollfördelning kan förtydligas .....	201
6.5	Kopplingen till förmedlingsarbetet......................................		203
6.6	Arbetsförmedlingens förbättringsarbete under senare år...		204
6.7	Förslag och bedömningar .....................................................		205

6.7.1Förändrade regler för att uppnå ökad

	effektivitet och rättssäkerhet ................................	207
6.7.2	Ny organisering av kontrollarbetet ......................	210

6.7.3En ändamålsenlig organisering av ansökan

och utbetalning av ersättningar.............................

223

6.7.4En samlad rapportering för arbetssökande

		med ersättning .......................................................	227
	6.7.5	Förstärkt kontroll genom införande av
		en aktivitetsförsäkran ............................................	229
7	En förstärkt arbetsmarknadsbedömning .....................		235
7.1	Utredningens uppdrag..........................................................		238

7.2Varför behövs en förstärkt arbetsmarknadsbedömning? ... 239

7.2.1	Uppgiften ingår inte i myndighetens uppdrag.....	239
7.2.2	Många arbetssökande saknar handlingsplan ........	242
7.2.3	Handlingsplaner innehåller få aktiviteter.............	243

7.2.4De planerade aktiviteterna består ofta av

enbart digitala tjänster...........................................

244

7.2.5Handlingsplanerna lägger ett stort ansvar

på individen ............................................................

246

7.2.6De arbetssökandes behov framgår inte

i bedömningarna ....................................................

246

7.2.7Dokumentationen av sökandes kompetenser

görs bristfälligt och ineffektivt .............................

247

7.2.8Behov av att minimera negativa arbetsmarknadseffekter av

	arbetsmarknadsstöd...............................................	250
7.2.9	Behov av ökad träffsäkerhet mellan
	arbetssökande och arbetsmarknadsstöd...............	251

Innehåll

SOU 2019:3

7.2.10Arbetsförmedlare har i dag stor frihet men lite

stöd att bedöma arbetssökandes behov ...............

252

7.2.11Det nuvarande bedömningsstödet används

inte .........................................................................

255

7.2.12Statistisk profilering har lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares

bedömningar..........................................................

257

7.2.13Bedömningarnas träffsäkerhet behöver

utvärderas...............................................................

259

7.2.14Kvinnor och män får i dag inte stöd på lika

villkor .....................................................................	259
7.3 Utredningens förslag............................................................	260

7.3.1	Arbetsmarknadsbedömningen ersätter
	den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ........	263

7.3.2Kategoriindelningen bör fastställa möjliga

insatser ...................................................................

265

7.3.3Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk

modell ....................................................................

267

7.3.4Arbetsmarknadsbedömningen innebär

myndighetsutövning .............................................

270

7.3.5Arbetsmarknadsbedömning och sociala

insatser från kommunerna ....................................

270

7.3.6Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms

ha behov av stöd ....................................................

272

7.3.7Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på

en basnivå för dokumentation av kompetenser... 273

7.3.8Uppföljning av arbetsmarknadsstödets

effekter...................................................................

276

7.3.9Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras

av en specialiserad yrkesroll..................................

277

7.4Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt

arbetsmarknadsbedömning ..................................................		279
7.4.1	Behovet av åtgärder och alternativa lösningar .....	279
7.4.2	Målgrupp för förslagen .........................................	279
7.4.3	Ekonomiska konsekvenser ...................................	280
7.4.4	Konsekvenser för Arbetsförmedlingen ...............	281
7.4.5	Konsekvenser för arbetsgivare .............................	282

SOU 2019:3

Innehåll

7.4.6Konsekvenser för utförare av

	arbetsmarknadstjänster .........................................	282
7.4.7	Konsekvenser för arbetssökande ..........................	283
7.4.8	Jämställdhet ...........................................................	283

7.4.9Konsekvenser för de integrationspolitiska

	målen ......................................................................	284
7.4.10	Konsekvenser för kommunerna ...........................	285
7.4.11	Övriga konsekvenser .............................................	285
7.4.12	Konsekvenser för brottslighet ..............................	286

8 En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser... 291

8.1 Utredningens uppdrag och arbete .......................................		295
8.1.1	Uppdrag enligt direktiven .....................................	295
8.1.2	Centrala begrepp ...................................................	297
8.1.3	Avgränsningar........................................................	301

8.2Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt

perspektiv ..............................................................................		301
8.2.1	Samhällsekonomiska mål ......................................	301
8.2.2	Individuella behov .................................................	304

8.2.3Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de

inskrivnas utbildningsbehov .................................	307
8.3 Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser ...........................	318

8.3.1Arbetsmarknadsutbildning ska stärka

arbetssökandes möjligheter...................................

319

8.3.2Arbetsmarknadsutbildning ska motverka

bristsituationer.......................................................

324

8.3.3Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas

av externa leverantörer ..........................................

328

8.3.4Utbildning på folkhögskola kan erbjudas

som arbetsmarknadspolitisk insats .......................

331

8.4 Förhållandet mellan Arbetsförmedlingens
utbildningsinsatser och reguljär utbildning.........................	334

8.4.1Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för

arbetsmarknadsetablering .....................................

334

Innehåll

SOU 2019:3

8.4.2Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär

	utbildning… ..........................................................	338
8.4.3	…men utbud, innehåll och målgrupp
	ser olika ut .............................................................	346
8.5 Övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning ........		355

8.5.1Arbetsförmedlingen behöver förbättra sin

vägledning, bedömning och samverkan ...............

355

8.5.2Målgruppen behöver bättre förutsättningar

	vad gäller information och studiefinansiering ..... 359
8.5.3	Utbildningsanordnarna behöver bättre
	förutsättningar för individuella anpassningar......	361
8.6 Förslag och bedömningar.....................................................		363
8.6.1	Det reguljära utbildningssystemet ska
	användas i första hand ...........................................	367

8.6.2Utbildningsinsatser ska samlas i ett nytt

9.2Arbetsförmedlingens samverkan

för kompetensförsörjning ....................................................		416
9.2.1	Övergripande strategier och utvecklingsarbete...	416

9.2.2Arbetsförmedlingens samverkan på nationell

nivå .........................................................................

418

9.2.3Arbetsförmedlingens samverkan på regional

nivå .........................................................................

420

SOU 2019:3		Innehåll
9.3 Behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik .........		424
9.3.1	Brist på överblick och koordinering på
	nationell nivå..........................................................	425
9.3.2	Brist på mandat och styrkraft på regional nivå ....	432

9.3.3Branschsamverkan är avgörande men

fragmentarisk .........................................................

441

9.3.4Internationell utblick: Den norska

	kompetensförsörjningspolitiken ..........................	449
9.4 Förslag och bedömningar .....................................................		450
9.4.1	En ny nationell myndighet för
	kompetensförsörjningsfrågor ...............................	451
9.4.2	Ett tydligare regionalt mandat
	för kompetensförsörjningsfrågor .........................	474

9.4.3Vidare utredningsbehov för att förbättra

		yrkesverksammas kompetensutveckling för
		omställning.............................................................	489
9.5	Konsekvensanalyser ..............................................................		493
9.6	Alternativa förslag.................................................................		498
	9.6.1	Alternativ till en ny myndighet ............................	498

9.6.2Alternativ till att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett stärkt

mandat....................................................................

504

10 Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun .. 511

10.1 Bakgrund och problembild...................................................

512

10.1.1Uppgiftsfördelningen mellan stat

	och kommun ..........................................................	513
10.1.2	Kommunernas befogenheter ................................	515
10.1.3	Kommunala arbetsmarknadsinsatser....................	520

10.1.4Sociala insatser och Arbetsförmedlingens

förberedande utbildningar.....................................	527
10.1.5 Samverkan ..............................................................	529

10.1.6För vilka målgrupper kan ansvarsfördelningen

bli otydlig? .............................................................

529

Innehåll

SOU 2019:3

10.2 Förslag och bedömningar.....................................................

532

10.2.1Det statliga åtagandet förtydligas i

	Arbetsförmedlingens instruktion ........................	534
10.2.2	Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs ..............	537
10.2.3	4 kap. 4 § socialtjänstlagen upphävs .....................	540

10.2.4Uttryckligt lagstöd för kommunerna att skaffa

platser för feriearbete och feriepraktik hos
andra arbetsgivare..................................................	546

10.2.5Arbetsförmedlingen och socialtjänsten ska

samordna stödet till den enskilde.........................

548

10.2.6Individens utbildningsbehov ska i första hand

tillgodoses av reguljär utbildning .........................

554

10.2.7En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens

		instruktion .............................................................	554
	10.2.8 En utvärdering genomförs av IFAU....................		555
	10.2.9	Sammanfattning ....................................................	556
10.3	Konsekvensanalyser..............................................................		556
	10.3.1	Vad är problemet? .................................................	556
	10.3.2 Vilka berörs av förslaget? .....................................		557
	10.3.3	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	558
	10.3.4	Överensstämmelse med EU-rätten......................	559
	10.3.5	Konsekvenser för staten .......................................	559
	10.3.6	Konsekvenser för företag .....................................	561
	10.3.7	Konsekvenser för kommuner...............................	562
	10.3.8	Konsekvenser för enskilda....................................	570
	10.3.9	Andra konsekvenser..............................................	570
10.4	Alternativa lösningar ............................................................		572

10.4.1Kommunerna får ansvar för arbetsmarknadsstöd för personer som uppbär

försörjningsstöd ....................................................

572

10.4.2Asymmetrisk ansvarsfördelning och

kommunen som utförare ......................................

574

10.4.3Ändring i 4 kap. 4 § SoL i stället för

upphävande............................................................	579
10.4.4 Nollalternativet .....................................................	579

SOU 2019:3Innehåll

11	Förslag om ett effektivt utförande av
	arbetsmarknadstjänster ............................................		587
11.1	Arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det
	samhällsekonomiskt mest effektiva sättet...........................		591
	11.1.1	Samhällsekonomisk effektivitetsprövning ska
		tillämpas på alla arbetsmarknadstjänster ..............	591
11.2	Arbetsförmedlingens egen regi omorganiseras ...................		599
	11.2.1 Egenregiverksamhet separeras från övrig
		verksamhet .............................................................	599
	11.2.2 Egenregiverksamheten kan organiseras som
		intraprenad .............................................................	601
11.3	Ny reglering och finansiering
	av arbetsmarknadstjänster ....................................................		604
	11.3.1 Ny reglering av arbetsmarknadstjänster ..............		604
	11.3.2 Ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster..........		610
11.4	Krav på utförarneutralitet.....................................................		613
	11.4.1 Alla utförare ska behandlas likvärdigt ..................		613
	11.4.2 Krav på att använda kompletterande aktörer
		tas bort ...................................................................	615
	11.4.3 Konkurrensverket ska följa upp om interna
		och externa utförare behandlas likvärdigt............	616
	11.4.4 IFAU ska följa upp om ratingsystemets
		konstruktion och tillämpning är
		utförarneutralt .......................................................	617
	11.4.5 Särskilt om den verksamhet som utförs genom
		bidrag till folkhögskolor genom
		Folkbildningsrådet ................................................	619
11.5	Konsekvensanalyser ..............................................................		620
	11.5.1	Vad är problemet? .................................................	620
	11.5.2 Vilka berörs av förslaget? ......................................		621
	11.5.3	Överensstämmelse med EU-rätten ......................	621
	11.5.4	Samhällsekonomiska konsekvenser......................	621
	11.5.5	Konsekvenser för Arbetsförmedlingen................	623
	11.5.6	Konsekvenser för företag......................................	623
	11.5.7	Konsekvenser för kommuner ...............................	624
	11.5.8	Konsekvenser för folkbildningen .........................	625

Innehåll

SOU 2019:3

11.5.9	Konsekvenser för arbetssökande .........................	625
11.5.10	Andra konsekvenser..............................................	627
11.6 Alternativa förslag ................................................................		628

11.6.1Alla arbetsmarknadstjänster utförs i extern

regi..........................................................................

628

11.6.2Arbetsmarknadstjänster utförs i första hand

		internt ....................................................................	629
12	Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi .......		633
12.1	Inledning ...............................................................................		633
	12.1.1	Innehåll ..................................................................	633
	12.1.2	Avgränsningar .......................................................	635
	12.1.3	Definitioner och begrepp .....................................	635
	12.1.4	Utredningens arbete .............................................	639
12.2	Varför köper Arbetsförmedlingen tjänster? .......................		640

12.2.1Politisk styrning av Arbetsförmedlingens

marknad .................................................................

640

12.2.2Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster

när det är effektivt .................................................	646
12.2.3 Mål, medel och målkonflikter ..............................	647
12.3 Vilka tjänster köper Arbetsförmedlingen? .........................	648

12.3.1Arbetsmarknadstjänster i extern regi

	2010–2017..............................................................	648
12.3.2 Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2017..........		651
12.4 Hur köper Arbetsförmedlingen tjänster? ...........................		658
12.4.1 Offentlig upphandling enligt LOU .....................		659
12.4.2	Valfrihetssystem enligt LOV ...............................	665
12.4.3	Inomstatligt köp....................................................	669
12.4.4 Statsbidrag till folkhögskolor genom
	Folkbildningsrådet ................................................	670
12.5 Hur arbetar Arbetsförmedlingen med avtalsuppföljning
och leverantörskontroll? ......................................................		672

12.5.1Tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens

arbete med avtalsuppföljning och
leverantörskontroll................................................	673

SOU 2019:3

Innehåll

12.5.2Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll

2017 ........................................................................

675

12.5.3Vilka är Arbetsförmedlingens externa

utförare? .................................................................

686

12.5.4Hur fungerar Arbetsförmedlingens marknad

	för arbetsmarknadstjänster?..................................	688
12.5.5	Arbetsförmedlingens uppfattning om
	myndighetens användning av externa tjänster
	och leverantörer .....................................................	693
12.5.6	Leverantörernas uppfattning om
	Arbetsförmedlingens användning av externa
	tjänster och leverantörer .......................................	699
12.6 Har användningen av externa utförare förbättrat
resultatet av arbetsmarknadstjänsterna?..............................		702

12.6.1Statistik om Arbetsförmedlingens egen regi

saknas .....................................................................

702

12.6.2Resultat för arbetsmarknadstjänster i extern

regi ..........................................................................

704

12.6.3Merparten av de tjänster som arbetssökande

får tillhandahålls i extern regi................................

706

12.6.4Forskning om privata och offentliga utförares

resultat....................................................................

708

12.6.5Leder de arbetssökandes val till bättre

resultat? ..................................................................	713
12.7 Har användningen av externa utförare minskat
kostnaderna för arbetsmarknadstjänsterna?........................	719

12.7.1Forskning om privata och offentliga utförares

kostnader................................................................	720
12.7.2 Transaktionskostnader..........................................	721

12.7.3Kostnad per deltagare för verksamhet i extern

regi ..........................................................................

724

12.7.4Kostnader per deltagare för verksamhet i

	intern regi...............................................................	725
12.7.5	Att beakta vid kostnadsjämförelser mellan
	intern och extern regi ............................................	727
12.7.6	Uppdaterad kostnadsjämförelse för coacher .......	729

Innehåll

SOU 2019:3

12.8 Har användningen av externa utförare inneburit andra
för- och nackdelar?...............................................................		730
12.8.1	Innovation, individanpassning och
	specialisering..........................................................	731
12.8.2	Valfrihet och kundnöjdhet ...................................	733
12.8.3	Flexibilitet..............................................................	735

12.8.4För- och nackdelar med resultat kontra

		detaljstyrning.........................................................	735
13	Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas
	ut på andra aktörer? .................................................		753
13.1	Myndighetsutövning ............................................................		753
13.2	Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag ......................		755
13.3	Arbetsförmedlingens uppgifter ...........................................		756
	13.3.1	Arbetsförmedlingens instruktion ........................	757
	13.3.2	Förordningen om den
		arbetsmarknadspolitiska verksamheten ...............	760
13.4	Vilken typ av verksamhet består Arbetsförmedlingens
	uppgifter av? .........................................................................		761
13.5	Vilka delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär
	myndighetsutövning?...........................................................		763
	13.5.1	Kontrolluppdraget ................................................	763
	13.5.2 Felaktiga utbetalningar och bidragsbrott ............		766
	13.5.3 Beslut om subventionerade anställningar ............		769

13.5.4Anställningsfrämjande åtgärder och

arbetstillstånd ........................................................	770
13.5.5 Platsförmedling .....................................................	771

13.5.6Arbetsmarknadspolitiska program och

	insatser ...................................................................	772
13.5.7	Arbetsplatsintroduktion .......................................	774
13.5.8	Etableringsuppdraget ............................................	775

13.5.9Funktionshinder och arbetslivsinriktad

	rehabilitering .........................................................	778
13.5.10	Handlingsplaner ....................................................	782
13.5.11	Vägledning.............................................................	786
13.5.12	Analyser och utvärderingar ..................................	787

SOU 2019:3Innehåll

13.6	Utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk
	verksamhet.............................................................................		788
	13.6.1	Vad bör vara myndighetsuppgifter? .....................	788
	13.6.2	Skilda förutsättningar mellan offentlig och
		annan verksamhet ..................................................	790
	13.6.3	Behov av en central arbetsmarknadsmyndighet ..	792
13.7	Möjliga förändringar av ansvaret för utförande ..................		794
	13.7.1	Möjliga förändringar presenteras i form av tre
		modeller..................................................................	796
13.8	Hur kan modellerna bedömas? ............................................		798
	13.8.1	Statlig styrning kontra frihet för de privata
		utförarna.................................................................	798
	13.8.2	Förutsättningarna för statlig styrning varierar
		utifrån typ av tjänst................................................	799
	13.8.3	Grad av statlig styrning och individens
		försörjning .............................................................	801
13.9	Bedömning av respektive modell .........................................		804
	13.9.1	Modell 1 .................................................................	804
	13.9.2	Modell 2 .................................................................	808
	13.9.3	Modell 3 .................................................................	811
13.10	Svenska och internationella exempel på hur utförande
	kan läggas ut ..........................................................................		815
13.11	Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut? .............		816
	13.11.1	Uppgifter bör tillkomma respektive upphöra......	817
	13.11.2	Uppgifter som bör kvarstå hos
		Arbetsförmedlingen ..............................................	818
	13.11.3	Uppgifter som kan läggas ut på privata aktörer...	820
	13.11.4	Uppgifter som kan överföras till annan
		myndighet ..............................................................	822
	13.11.5	Utredningens sammanvägda bedömning .............	825
14	Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser......		841
	14.1.1	Avgränsning och definition ..................................	841
	14.1.2	Kapitlets disposition..............................................	841

Innehåll

SOU 2019:3

14.2 Finansiella konsekvenser för hushåll...................................

842

14.2.1Ekonomiska konsekvenser för mottagare av

vissa typer av arbetslöshetsrelaterad ersättning .. 842

14.3	Finansiella konsekvenser för staten.....................................			844
	14.3.1 Finansiering av den nya myndigheten .................			846
	14.3.2		Finansiella konsekvenser för
			Arbetsförmedlingen..............................................	847
14.4	Finansiella konsekvenser för kommuner och landsting.....			863
	14.4.1 Finansiella konsekvenser för kommuner.............			863
	14.4.2		Finansiering av regionalt
			kompetensförsörjningsarbete...............................	865
14.5	Finansiella konsekvenser för företag...................................			866
15	Författningskommentar ............................................			869
15.1	Förslaget till lag om upphävande av lag (1944:475) om
	arbetslöshetsnämnd ..............................................................			869
15.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring ........................................................			870
15.3	Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
	(2001:453) .............................................................................			871
15.4	Förslaget till lag om ändring i lag (2009:47) om vissa
	kommunala befogenheter.....................................................			873
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2016:56...........................................		875
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2017:71...........................................		891
Bilaga 3 Arbetsmarknadspolitikens funktion för den
		ekonomiska politiken...................................................		899

Sammanfattning

Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna förslag till hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effek- tivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas för att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Det breda utred- ningsuppdraget har sorterats in i en omfattande analys som utgör grunden när utredningen nu lägger fram sitt slutbetänkande ”Effek- tivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad”.

Flera samhällsförändringar har medfört nya utmaningar för arbets- marknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. En större andel av de inskrivna står långt ifrån arbetsmarknaden jämfört med tidigare, samtidigt som arbetskraftsbrist råder. Att förutse vilka ytterligare utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer att möta i framtiden är vanskligt. Men genom att analysera pågående trender är det möjligt att göra kvalificerade antaganden kring hur arbetsmark- naden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet behöver utvecklas för att möta dessa förändringar.

Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och föränd- ringar i befintliga arbetsuppgifter kommer att medföra förändrade kompetenskrav. För många individer leder det snabbt till nya möjlig- heter, medan andra behöver stöd för att finna vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de behov som aktualiseras, både av arbetslöshetens sammansättning och arbets- marknadens krav.

Samtidigt som teknikutvecklingen i alla dess former leder till ut- maningar på arbetsmarknaden möjliggör samma utveckling också en högre effektivitet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken, något som återspeglas i flera av de förslag som nu lämnas.

Sammanfattning

SOU 2019:3

Utredningens förslag och bedömningar innebär sammanfattnings- vis:

–Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs.

–Arbetsförmedlingen ges ett uttryckligt uppdrag att bedöma enskildas ställning på arbetsmarknaden, i syfte att uppnå en mer träffsäker och behovsbaserad arbetsmarknadspolitik.

–Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag sänks kontinuerligt för att öka drivkraften mot effektivisering genom automatisering och digi- talisering.

–Arbetsförmedlingen får i uppdrag att erbjuda ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster, som ska till- handahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet och där interna och externa utförare behandlas likvärdigt.

–Arbetsförmedlingens användning av utbildningsinsatser tydliggörs. Reguljär utbildning ska användas i större utsträckning.

–En översyn av det arbetsmarknadspolitiska regelverket föreslås.

–En regelöversyn av arbetslöshetsersättningar föreslås med syftet att uppnå en effektiv och rättssäker kontroll, där antingen Arbets- förmedlingen eller a-kassorna ges kontrollansvaret.

–En ny nationell myndighet med ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken inrättas. Förslaget innebär att verksam- heter överförs från befintliga berörda myndigheter.

–De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat för det regionala kompetensförsörjningsarbetet.

–Ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kom- mun inom de arbetsmarknads-, och socialpolitiska områdena tyd- liggörs i författning.

–En mer kostnadseffektiv verksamhet bedöms möjliggöra årliga besparingar om minst 1,5 miljarder kronor från och med det år förslagen genomförs.

SOU 2019:3

Sammanfattning

Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre avspeglar myndighetens uppgifter än vad namnet Arbetsförmed- lingen gör. Utredningen bedömer att namnet Arbetsmarknadsmyndig- heten på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myn- dighetens ansvarsområden i jämförelse med det nuvarande. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndig- hetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att nå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former av stöd som erbjuds inom ramen för den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, är det nuvarande namnet Arbetsför- medlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar. Ett namn som bättre motsvarar myndighetens uppdrag är därför att föredra.

Sammanfattande bakgrund till utredningens förslag och bedömningar

Ett ändamålsenligt uppdrag

Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs. Myndighetens huvudsakliga ansvar ska inte vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndig- heten. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1.den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller

3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga ska kunna behålla ett arbete.

Sammanfattning

SOU 2019:3

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.

De uppgifter som framgår av instruktionen ska sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter.

Instruktionen får en tydligare position som grunden för myndig- hetens uppdrag. Beskrivningar av verksamhetens syfte, prioriteringar och uppgifter bör hållas isär och uppdelningen mellan instruktionen och förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska bli tydligare.

Instruktionen ska också tydliggöra ansvaret i förhållande till andra myndigheter, däribland kommuner.

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed viktigt att myndigheten bedriver en effektiv verk- samhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen kan kon- statera att Arbetsförmedlingens effektivitet i praktiken har begrän- sats av att regeringens styrning genom åren varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingens verksamhet. Genom ökad automatisering och digitalisering, kan en sådan effektivisering realiseras, men detta kräver förändringar i regeringens styrning.

De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten i kombination med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till

SOU 2019:3

Sammanfattning

arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Förbättrad kontroll och administration av ersättning under arbetslöshet

Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att myndigheten ska kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden.

Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersätt- ning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring en arbets- löshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättnings- systemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.

Det har under lång tid funnits problem förknippade med Arbets- förmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersätt- ning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att:

–kontrollfunktionen präglar Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter,

–det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon- trollarbetet och

–uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra- tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.

För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syftet att möjliggöra en effektiv och rättssäker kon- troll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet

Sammanfattning

SOU 2019:3

där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar – förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller att ge arbets- löshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersätt- ning. Utredningen lämnar två bedömningar som syftar till att uppnå förenklingar för arbetssökande respektive förstärkt kontroll. Dessa gäller en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

En förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är arbetsmark- nadspolitikens viktigaste uppgift. Utredningen anser att arbetsmark- nadspolitiken måste bli mer träffsäker och vara behovsbaserad. Re- surserna ska styras till de individer och de insatser där de ger störst effekt. För att det ska vara möjligt krävs att en arbetsmarknads- bedömning görs för varje arbetssökande. Bedömningen av de arbets- sökandes behov är central för arbetsmarknadspolitiken. Det är den som ska ligga till grund för vilka insatser individen eventuellt ska ta del av.

Förslaget innebär att den nuvarande modellen för arbetsmark- nadspolitiska prioriteringar, där rätt till stöd och förmåner ges till breda fördefinierade målgrupper, ersätts av individuella bedömning- ar av de arbetssökande. Att göra en arbetsmarknadsbedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden är kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att:

•Arbetsförmedlingen ges i uttryckligt uppdrag att bedöma arbets- sökandes ställning på arbetsmarknaden och avståndet till den- samma. Uppgiften att genomföra arbetsmarknadsbedömningen förs in i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.

•Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma arbetssökandes sannolikhet att bli långtidsarbetslös och kategorisera de arbetssökande utifrån deras bedömda avstånd från arbetsmarknaden.

•Handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plane- ring för det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har be- slutat om att erbjuda den arbetssökande.

SOU 2019:3

Sammanfattning

•Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämp- liga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av den arbetssökandes förutsättningar i relation till arbetsgivares krav i relevanta yrken.

En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Arbetskraftsbehovet är som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetens- kraven även framöver kommer vara höga och snabbt föränderliga. Samtidigt är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Att genom utbildning stärka individers ställning på arbetsmarknaden kommer vara en vik- tig uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden.

Arbetssökandes utbildningsbehov kan dock se olika ut. För att möta dessa varierande behov krävs att Arbetsförmedlingen har till- gång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möj- liga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov. Det behöver också bli tydligare vilka utbildningsinsatser myndigheten själv ska ansvara för, respektive hur myndigheten ska använda sig av utbildningsinsatser i det reguljära utbildningssyste- met. Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden – genom motivering och vägled- ning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, genom anvis- ning till utbildningstjänster som myndigheten handhar inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall genom anvis- ning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Arbetsförmedlingen kommer i framtiden både behöva kunna väg- leda, och vid behov anvisa, personer till det reguljära utbildnings- systemet samt anvisa personer till utbildningsinsatser som tillhanda- hålls av myndigheten. Hur Arbetsförmedlingen bör stärka myndig- hetens vägledning inför val av studier och arbete har utredningen beskrivit i delbetänkandet Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). I detta betänkande lämnas förslag om hur Arbets- förmedlingen ska kunna erbjuda utbildning som arbetsmarknads-

Sammanfattning

SOU 2019:3

politisk insats om en arbetsmarknadsbedömning av individens av- stånd till arbetsmarknaden och eventuellt behov av stöd resulterat i detta. Utredningen föreslår att:

•Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbets- givares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.

•Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, genom vägledning eller anvisning. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att an- vända reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.

•Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbets- förmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning.

En samlad kompetensförsörjningspolitik

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar misslyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. Samtidigt står en grupp arbets- sökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan ut- bildning och erfarenhet. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden, där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden trots pågående högkonjunktur och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet.

Dessa utmaningar kan inte hanteras enbart inom ramen för arbets- marknadspolitiken. Kompetensförsörjning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt krä- ver samverkan mellan många olika aktörer. För att möta dessa ut- maningar ser utredningen behov av en samlad kompetensförsörj- ningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen

SOU 2019:3

Sammanfattning

insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet. I dag är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompe- tensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. Samtidigt riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som frågor om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna.

Det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjlig- heter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolkning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetens- försörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktö- rer som ger bättre förutsättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta om- ställning efter större varsel eller nedläggningar.

Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att:

•En ny statlig myndighet får ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgiv- ande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myn- digheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för ut- veckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångs- punkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kom- petensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den poli- tiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer.

•De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare regio- nalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar.

Sammanfattning

SOU 2019:3

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Samtidigt som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärd- erna ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbets- sökande, innebär en risk både för att kommunerna och Arbetsför- medlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser.

Förekomsten av två olika system som båda innehåller admini- stration, planering, insatser och kontroll för samma grupp arbets- sökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av sam- hällets resurser. Därför är det av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspoli- tiken tydliggörs.

De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsförmed- lingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördel- ningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.

För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurs- erna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kom- mun, dels en utökad skyldighet att samarbeta. Utredningen förslår att:

•Gränsdragningen mellan vad som är ett statligt ansvar respektive ett kommunalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och ut- bildningspolitiska området.

•Samverkan kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av både Arbetsförmed- lingens och socialtjänstens stöd. Sådan samverkan ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst.

SOU 2019:3

Sammanfattning

Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas be- fogenhet ska minska. Förslagen syftar till att skapa bättre förutsätt- ningar för en likvärdig service för alla medborgare samt en samhälls- ekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag.

Ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Arbetsförmedlingen har under många år använt externa utförare i omfattande utsträckning. Myndigheten köper årligen arbetsmark- nadstjänster av externa utförare för 5–6 miljarder kronor. Detta motsvarar cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens totala verksam- hetskostnad, det vill säga kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift, samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it.

Trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten genom att använda externa utförare har uppnått bättre resultat eller lägre kost- nader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbetsmarknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan innebära ökade kostnader att använda privata ut- förare jämfört med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.

En förklaring till att det inte går att utvärdera effekterna av myn- dighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jäm- föra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig innehåll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utförarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verk-

Sammanfattning

SOU 2019:3

samhet i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mer- värden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa utförare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att:

•tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

•separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbets- marknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster,

•säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknads- tjänster behandlas likvärdigt.

Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas ovan genomförs på ett utförarneutralt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs ofta i form av att myndig- heten ska sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft samt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. I praktiken är myndighetens upp- drag bredare och mer komplext. Utredningen redogör i kapitlet för Arbetsförmedlingens uppdrag, vilka delar av detta uppdrag som inne- fattar myndighetsutövning, samt hur de delar som inte innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsutövning i Arbetsförmed- lingen intakt. Det är exempelvis inte givet att Arbetsförmedlingen kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myn- digheten inte längre ska planera det stöd som erbjuds tillsammans med den arbetssökande. Uppgifter som i sig inte är eller sker vid

SOU 2019:3

Sammanfattning

myndighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna. Mot bakgrund av detta redogör utredningen för möjliga förändringar av ansvaret för utförande och konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen för de- samma utifrån tre modeller. Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller graden av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll – av den verksamhet som de privata utför- arna bedriver (vilket motsvarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma denna verksamhet).

De delar av myndighetens uppdrag som inte innefattar myndig- hetsutövning utgörs även av andra typer av uppgifter än de som avser utförande. Utredningen redogör för hur var och en av dessa upp- gifter kan läggas ut.

Avslutningsvis konstaterar utredningen – utifrån en sammanvägd bedömning – att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effek- tivt, tydligt eller ge bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutöv- ning skulle läggas ut på andra aktörer. Mot bakgrund av detta lämnar utredningen i stället förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster ska åstadkommas. Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar – i likhet med utredning- ens förslag i övrigt – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbets- marknadspolitik.

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

I slutet av betänkandet redovisas kostnader och finansiella konse- kvenser av utredningens samlade förslag. Utgångspunkten för beräk- ningar av förslagens ekonomiska konsekvenser har varit budget och räkenskaper för helåret 2017. Kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar beskrivs som skillnaden mellan 2017 och ett tilltänkt nyläge där samtliga förslag har genomförts.

Finansieringen av Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter kommer att påverkas på flera sätt. Ett nytt anslag skapas för att finansiera arbetsmarknadstjänster oavsett typ av utförare.

Givet att konjunktur och politiska prioriteringar är desamma kommer lika många arbetssökande få arbetsmarknadsstöd efter genomförda förändringar. Antalet arbetssökande som får ersättning

Sammanfattning

SOU 2019:3

för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program eller ekonomiskt stöd vid anställning påverkas därmed inte. Utredningens förslag innebär däremot att myndighetens beslut om vilka arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd kommer att bli mer träffsäkra. Den för- stärkta arbetsmarknadsbedömningen möjliggör en effektivare använd- ning av arbetsmarknadspolitikens resurser. Prioritering ges till arbets- sökande som i avsaknad av stöd bedöms kvarstå under lång tid i arbetslöshet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd

Härigenom föreskrivs att lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2023.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslösför- säkring att 43 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
43 §1
En sökande ska varnas om han	En sökande ska varnas om han
eller hon	eller hon
1. utan godtagbart skäl inte	1. utan godtagbart	skäl	inte
medverkat till att upprätta en indi-	medverkat i genomförandet av ar-
viduell handlingsplan,	betsmarknadsbedömningen		vari
	upprättandet av en	individuell
	planering ingår om sådan ska göras,

2.utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

3.utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid över- enskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,

4.utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller

5.inte aktivt sökt lämpliga arbeten.

Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.

Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersätt- ningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1Senaste lydelse 2013:152.

SOU 2019:3

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 4 kap. 4–6 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 16 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 8 §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 8 §

När den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från Arbetsförmedlingen ska kom- munen tillsammans med Arbets- förmedlingen upprätta en samord- nad individuell plan.

Planen ska upprättas om kom- munen eller Arbetsförmedlingen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodo- sedda, och om den enskilde sam- tycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjs- mål.

Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den en- skilde.

Av planen ska det framgå

1.vilka insatser som behövs,

2.vilka insatser respektive hu- vudman ska svara för,

3.vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller Arbetsförmedlingen, och

Författningsförslag

SOU 2019:3

4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

16 kap.

3 §2

Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdom- stol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

–ansökan enligt 2 a kap. 8 §,

–bistånd enligt 4 kap. 1 §,

–vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap.

5 §,

–förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,

–medgivande enligt 6 kap. 6 §,

–medgivande enligt 6 kap. 12 §,

–återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §,

–samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller

–avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart.

En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess

beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfri- hetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020 i fråga om 2 kap. 8 § och i övrigt den 1 juli 2023.

2Senaste lydelse 2015:970.

SOU 2019:3

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kom- munala befogenheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 2 §

Kommuner får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Regeringen meddelar föreskrifter om under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser samt om inne- hållet i överenskommelserna.

Kommuner får ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.5Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offent- liga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att er- bjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.

Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1.den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller

3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga ska kunna behålla ett arbete.

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.

2 § Myndigheten har till uppgift att

1.anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssök- ande hos myndigheten,

2.genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är an- mäld genom att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde,

3.utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

4.stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll,

5.samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov,

6.förse regeringen med relevant underlag som grund för utveck- ling av arbetsmarknadspolitiken,

7.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom myndighetens verksamhetsområde,

SOU 2019:3

Författningsförslag

8.främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminer- ing i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden samt

9.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

3 § Myndigheten har ett sektorsansvar för funktionshindersfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

4 § Myndigheten har ett ansvar för att nyanlända invandrare er- bjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på ar- betsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga be- rörda parter.

Myndigheten har ett särskilt ansvar för vissa nyanlända invand- rare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

5 § Myndigheten ska för Sveriges del

1.fullgöra de uppgifter som den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten och de särskilda förmedlingarna har enligt Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, och

2.fungera som nationellt samordningskontor enligt artikel 9.1 och som Euresmedlem enligt artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/589 av den 13 april 2016 om ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar (Eures), om arbetstagares tillgång till rörlighetstjänster och om ytterligare integration av arbetsmarknad- erna samt om ändring av förordningarna (EU) nr 492/11 och (EU) nr 1296/2013.

Myndigheten ska vidare medverka i sådant informations- och erfarenhetsutbyte med andra medlemsstaters arbetsförmedlingar och med Europeiska kommissionen som sker inom ramen för den öppna samordningsmetoden på sysselsättningsområdet.

6 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedri- va sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

Författningsförslag

SOU 2019:3

7 § Om Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen funnit brister i sin granskning enligt 2 § 1–10 förordningen (2007:906) med in- struktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, ska myn- digheten till regeringen och inspektionen redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av inspektion- ens granskning.

8 § Myndigheten fullgör därutöver

1.vissa uppgifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbets- löshetskassor,

2.vissa uppgifter som rör arbetstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97), samt

3.vissa uppgifter vid varsel om driftsinskränkning och för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbets- förmåga enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgär- der.

9 § I övrigt har myndigheten de uppgifter som framgår av förord- ningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten eller av lag eller annan förordning.

Samverkan

10 § Myndigheten ska bedriva den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten i samverkan med andra aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

11 § Myndigheten ska särskilt samverka med de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.

12 § Myndigheten ska särskilt samverka med kommunerna i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande.

SOU 2019:3

Författningsförslag

13 § Myndigheten ska särskilt samverka med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till ar- betsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 men inte 30 år.

14 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektiv- are användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheten ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell sam- ordning av rehabiliteringsinsatser.

15 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken.

Ledning

16 § Myndigheten leds av en styrelse.

17 § Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter.

Organisation

18 § Vid myndigheten finns en central enhet för omprövning av beslut.

Särskilda organ

Partsrådet

19 § Inom myndigheten finns ett rådgivande organ som benämns partsråd. Partsrådet är rådgivande i frågor som rör myndighetens verk- samhet.

Partsrådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och representanter för till lika antal arbetsgivare och arbetstagare.

Författningsförslag

SOU 2019:3

Anställningar och uppdrag

20 § Generaldirektören är myndighetschef.

21 § Vid myndigheten finns en överdirektör.

22 § Ledamöterna i partsrådet utses av myndigheten. Andra leda- möter än ordföranden utses efter samråd med representativa arbets- givar- och arbetstagarorganisationer.

Personalansvarsnämnd

23 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

24 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Avgifter

25 § Myndigheten får endast ta betalt för annonsering eller annan särskild åtgärd som begärs av enskild samt för sådan tjänsteexport som avses i 6 §.

Undantag från myndighetsförordningen

26 § Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:

1.21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,

2.21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har varit föredragande,

3.21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

SOU 2019:3

Författningsförslag

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska upphöra att gälla.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

dels att 2, 12 och 20 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 12 §, ”Unga med funktionshinder”, ska utgå,

dels att 6, 6 a och 9 §§ samt rubriken närmast före 6 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 4 a–4 c §§ och 6 c §, med följande lydelse,

dels att det närmast före 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Inledande bestämmelser”.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 a §
	Den arbetsmarknadspolitiska
	verksamheten ska utformas så att
	1. den bedrivs på ett effektivt,
	enhetligt och rättssäkert sätt,
	2. de som står långt ifrån arbets-
	marknaden prioriteras,
	3. den anpassas till enskildas be-
	hov och förutsättningar i hela lan-
	det,
	4. den som söker arbete erbjuds
	likvärdig service i hela landet,
	5. den inte snedvrider konkur-
	rensförutsättningarna på markna-
	den såvida det inte är arbets-
	marknadspolitiskt motiverat,
	6. den inte bidrar till att ar-
	betstillfällen trängs undan såvida
	det inte är arbetsmarknadspolitiskt
	motiverat, och

Om Arbetsförmedlingen har beslutat om arbetsmarknadsstöd till den arbetssökande ska myn- digheten under den arbetssökan- des medverkan upprätta en indi- viduell planering där sökandens skyldigheter, beslutet om arbets- marknadsstöd samt stödets inrikt- ning anges. Planen ska upprättas senast 30 dagar från det att han

SOU 2019:3

Författningsförslag

7.alla utförare, interna och ex- terna, behandlas likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat.

4 b §

Arbetsförmedlingen ska doku- mentera och på regeringens begä- ran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av sådana samhällsekonomiska ana- lyser som anges i 2 § punkt 3 för- ordningen (0000:0000) om in- struktion för Arbetsförmedlingen.

	4 c §
	Arbetsförmedlingen	ska	an-
	vända en statistisk modell i arbets-
	marknadsbedömningen	när	det
	gäller bedömningen av den en-
	skildes avstånd till arbetsmarkna-
	den och prioritering av resurser till
	särskilt arbetsmarknadsstöd.
Individuella handlingsplaner	Individuell planering
och aktivitetsrapporter	och aktivitetsrapporter

6 §3

Arbetsförmedlingen ska under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell handlings- plan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbets- sökandets inriktning anges. Pla- nen ska upprättas senast 30 dagar från det att han eller hon anmäler sig som arbetssökande hos Ar-

3Senaste lydelse 2017:821.

Författningsförslag

SOU 2019:3

betsförmedlingen. En handlings- plan för den som inte fyllt 25 år bör dock upprättas tidigare.

En individuell handlingsplan för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upp- rättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun.

Arbetsförmedlingen får med- dela närmare föreskrifter om handlingsplanernas innehåll och om hur de ska följas upp.

eller hon anmäler sig som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen. En individuell planering för den som inte fyllt 25 år bör dock upp- rättas tidigare.

En individuell planering för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska pro- grammet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om eta- bleringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare ska upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folk- bokförts i en kommun.

Arbetsförmedlingen får med- dela närmare föreskrifter om den individuella planeringens innehåll och om hur den ska följas upp.

6 a §4

Med utgångspunkt i sin indi-	Med utgångspunkt i sin indi-
viduella handlingsplan ska den som	viduella planering ska den som är
är arbetslös regelbundet i en akti-	arbetslös regelbundet i en akti-
vitetsrapport redovisa vilka åtgär-	vitetsrapport redovisa vilka åtgär-
der han eller hon har vidtagit för	der han eller hon har vidtagit för
att ta sig ur sin arbetslöshet. Den	att ta sig ur sin arbetslöshet. Den
som får eller begär arbetslöshets-	som får eller begär arbetslöshets-
ersättning ska redovisa sina akti-	ersättning ska redovisa sina akti-

viteter minst en gång per månad. viteter minst en gång per månad. Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast

två veckor efter utgången av den period rapporten avser. Arbetsförmedlingen ska skyndsamt granska inkomna aktivitets-

rapporter.

4Senaste lydelse 2017:821.

SOU 2019:3

Författningsförslag

6 c §

När den enskilde har behov av insatser både från Arbetsförmed- lingen och från socialtjänsten ska Arbetsförmedlingen tillsammans med kommunen upprätta en indi- viduell plan.

Planen ska upprättas om Ar- betsförmedlingen eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov till- godosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.

Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1.vilka insatser som behövs,

2.vilka insatser respektive hu- vudman ska svara för,

3.vilka åtgärder som vidtas av någon annan än Arbetsförmed- lingen eller kommunen, och

4.vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

9 §5

De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspoli- tiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Bestämmelser om programmen finns i

1.lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,

2.förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,

3.förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,

4.förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,

5Senaste lydelse 2018:45.

Författningsförslag

SOU 2019:3

5.förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

6.förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare, och

7.förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd.

I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser finns bestämmelser om att den som del- tar i ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få ersättning.

En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbild- ning i det reguljära utbildnings- systemet. Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmed- lingen får meddela föreskrifter om sådan anvisning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2019:3

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:634) om arbets- marknadspolitiska program

dels att rubriken närmast före 13 §, ”Validering”, ska utgå,

dels att 11, 12 och 32 §§ samt rubriken närmast före 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 c §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Arbetsmarknadsutbildning	Vägledning, validering
	och utbildning
11 §
Med arbetsmarknadsutbild-	Arbetsmarknadsutbildning får
ning avses yrkesinriktad utbild-	erbjudas en arbetssökande för att
ning som syftar till att underlätta	underlätta för den enskilde att få
för den enskilde att få eller be-	eller behålla ett arbete och för att
hålla ett arbete och som motver-	lösa arbetsgivares konkreta rekry-
kar att brist på arbetskraft uppstår	teringsbehov.
på arbetsmarknaden.
	Utbildning	som handhas av
	Arbetsförmedlingen och som mot-
	svarar reguljär utbildning får er-
	bjudas om individens utbildnings-
	behov inte kan tillgodoses genom
	reguljär utbildning.
12 §6
Uppdragsutbildning på efter-	Uppdragsutbildning och regul-
gymnasial nivå får utnyttjas som	jär utbildning får utnyttjas om
arbetsmarknadsutbildning för per-	utbildningen	motsvarar längst
soner utan erfarenhet av svenskt	6 månaders heltidsstudier.
arbetsliv eller med begränsad så-
dan erfarenhet om utbildningen

6Senaste lydelse 2015:947.

Författningsförslag

SOU 2019:3

motsvarar längst 6 månaders hel- tidsstudier.

13 c §

	Fördjupad vägledning får er-
	bjudas en arbetssökande som stöd
	för att den enskilde ska kunna göra
	ett övervägt val av arbete och ut-
	bildning.
32 §7
Arbetsförmedlingen ska ingå	Arbetsförmedlingen ska ingå
en överenskommelse med den	en överenskommelse med den
som ska samverka om ett projekt	som ska samverka om ett projekt
med arbetsmarknadspolitisk in-	med arbetsmarknadspolitisk in-
riktning. När överenskommelsen	riktning. När överenskommelsen
ingås ska Arbetsförmedlingen sär-	ingås ska Arbetsförmedlingen sär-
skilt beakta att projektet är för-	skilt beakta att projektet är för-
enligt med de huvuduppgifter för	enligt med myndighetens huvud-
den arbetsmarknadspolitiska verk-	sakliga uppdrag som anges i 1 §
samheten som anges i 2 och 3 §§	förordningen (0000:0000) med in-
förordningen (2007:1030) med in-	struktion för Arbetsförmedlingen
struktion för Arbetsförmedlingen.	och kraven på den arbetsmarknads-
	politiska verksamheten som anges i

4 a § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten.

Av överenskommelsen ska följande framgå:

–projektets syfte, innehåll och omfattning,

–formerna för Arbetsförmedlingens medverkan i projektet,

–hur projektet ska finansieras,

–avtalat projektstöd till den som i samverkan med Arbetsför- medlingen anordnar projektet, och

–hur projektet ska följas upp och utvärderas.

Medel som avsatts till ett projekt får inte användas till ersättning som avser försörjning av den som tar del av ett projekt.

7Senaste lydelse 2007:1031.

SOU 2019:3

Författningsförslag

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2.Den äldre lydelsen av 11 § och rubriken närmast före 11 § samt rubriken närmast 13 § gäller fortfarande för anvisningar till de arbets- marknadspolitiska programmen Arbetsmarknadsutbildning respek- tive Validering som gjorts före ikraftträdande.

9. uppgifter gällande utfallet av arbetsmarknadsbedömningen samt uppgifter ur de arbetssökandes individuella planering,

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2002:623) om be- handling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten att 7 a och 7 f §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 a §8

För tillhandahållande av information till Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen enligt 5 § 3 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följ- ande personuppgifter behandlas för verksamhet som avser tillsyn och uppföljning:

1.namn, person- eller samordningsnummer samt postnummer,

2.uppgift om huruvida den arbetssökande är utrikes född,

3.uppgift om arbetslöshet och tillhörighet till arbetslöshetskassa enligt registrering,

4.uppgift om arbets- och uppehållstillstånd,

5.önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställnings- form och varaktighet samt uppgifter om körkort, körkortsklass och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, speciell kompetens, språkkunskaper och andra uppgifter som har be- tydelse vid arbetssökning,

6.uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör,

7.uppgifter om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program, typ av program, utbetald ersättning från arbetslöshetskassa eller för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, de tidsperioder utbetal- ningarna avser och om samordning med andra förmåner,

8.uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,

9. uppgifter ur de arbetssök- andes individuella handlingsplaner,

8Senaste lydelse 2017:825.

SOU 2019:3

Författningsförslag

10.uppgifter som avses i 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, med undantag för andra adress- uppgifter än postnummer, och

11.de uppgifter som i övrigt behövs för att fullgöra den uppgifts- skyldighet som framgår av 9 kap. 2 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

7 f §9

För tillhandahållande av information till kompletterande aktörer enligt 5 § 7 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följande personuppgifter behandlas:

1.namn, person- eller samordningsnummer, adress, telefonnum- mer och e-postadress,

2.uppgift om arbetsutbud, önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet, uppgift om körkort och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet och tidigare arbets- givare, speciell kompetens samt andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,

3.uppgifter om anvisningar att söka arbete och arbetsmarknads- politiska program samt uppgifter om att en anvisning avbrutits,

4.uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk eller arbets- hjälpmedel eller om behov av anpassning av insatsen på grund av funk- tionsnedsättning,

5.uppgifter om omständigheter som berättigar den komplette- rande aktören till resultatbaserad ersättning,

6. uppgifter som ingår i en indi-	6. uppgifter som ingår i en indi-
viduell handlingsplan, och	viduell planering, och
7. andra uppgifter som är abso-	7. uppgifter som fastställts i
lut nödvändiga för att den kom-	arbetsmarknadsbedömningen samt
pletterande aktören ska kunna ut-	andra uppgifter som är absolut
föra sitt uppdrag.	nödvändiga för att den komplet-
	terande aktören ska kunna utföra
	sitt uppdrag.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

9Senaste lydelse 2017:825.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§10

Inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin ska Arbetsför- medlingen

1.kartlägga vilka ytterligare insatser deltagaren behöver för att kunna stärka sin position på arbetsmarknaden,

2. lämna det stöd som deltag-	2. lämna det stöd som deltag-
aren behöver för att uppfylla det	aren behöver för att uppfylla det
som framgår av den individuella	som framgår av den individuella
handlingsplan som ska upprättas	planeringen som ska upprättas
enligt 6 § förordningen (2000:628)	enligt 6 § förordningen (2000:628)
om den arbetsmarknadspolitiska	om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten, och	verksamheten, och

3.kontinuerligt följa upp dels resultatet av de insatser deltagaren tagit del av inom programmet, dels att deltagaren har både insatser och tid att söka arbete i sådan omfattning som behövs för att uppnå syftet med programmet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

10Senaste lydelse 2015:949.

SOU 2019:3

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2016:937) om stats- bidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att 34 § ska ha följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
34 §
Statens skolverk ska vid sin	Statens skolverk ska vid sin
fördelning av statsbidrag ta hän-	fördelning av statsbidrag ta hän-
syn till behoven av kompetens på	syn till arbetslöshetens omfattning
arbetsmarknaden och arbetslös-	och behoven av kompetens på
hetens omfattning i de samverk-	hela arbetsmarknaden i de sam-
ande kommunerna.	verkande kommunerna. Hänsyn
	ska tas till det utlåtande om pla-
	neringen av utbildningsutbudet
	som lämnats från berörd regionalt
	utvecklingsansvarig aktör.

Första stycket gäller inte sammanhållna yrkesutbildningar till yrkes- förare för persontransporter eller godstransporter. För sådan utbild- ning gäller i stället att Skolverket vid sin fördelning av statsbidrag ska ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av utbildnings- platserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:583) om regio- nalt tillväxtarbete att det ska införas tre nya paragrafer, 14 a–c §§, och en ny rubrik närmast före 14 a §, med följande lydelse.

Regionalt kompetensförsörjningsarbete

14 a § Det regionala tillväxtarbetet ska omfatta regionalt kompe- tensförsörjningsarbete.

14 b § Med regionalt kompetensförsörjningsarbete avses i denna för- ordning strategiskt arbete som bidrar till en väl fungerande kompe- tensförsörjning i näringslivet och offentlig sektor.

14 c § I det regionala kompetensförsörjningsarbetet ingår att

1.utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utvecklings- strategin och andra relevanta strategier fastställa målsättningar för och samordna regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med kommuner, statliga myndigheter, utbildningsanordnare och andra berörda aktörer,

2.bidra med analyser och prognoser över kompetensförsörj- ningsbehov i näringslivet och i den offentliga sektorn i länet på kort och lång sikt. Här ingår att bidra med analyser inför utbildnings- dimensionering inom olika utbildningsformer inom länet, och sär- skilt lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag enligt för- ordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning,

3.med utgångspunkt i de behov som framkommer i analyser och prognoser, samordna och samverka kring insatser tillsammans med kommuner, statliga myndigheter, företrädare för arbetslivet, utbild- ningsanordnare samt andra berörda aktörer, och

4.samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmark- nadspolitiska insatser.

SOU 2019:3

Författningsförslag

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare

i arbetsmarknadspolitiska insatser

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:819) om er- sättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser att 10 kap. 5 och 9 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

10 kap.

5 §

Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, eta- bleringstillägg och bostadsersättning får inte lämnas för längre tid till- baka än månaden före ansökningsmånaden, om det inte finns sär- skilda skäl.

Ersättning för resor, logi och dubbelt boende och vissa andra kost- nader enligt 3 kap. 1–9 §§ får inte lämnas för kostnader som uppstår före en ansökan, om det inte finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte eta-	Första stycket gäller inte eta-
bleringsersättning som lämnas för	bleringsersättning som lämnas för
deltagande i kartläggning och	deltagande i kartläggning och
medverkan till upprättandet av en	medverkan till upprättandet av en
individuell handlingsplan eller för	individuell planering eller för eta-
etableringstillägg och bostads-	bleringstillägg och bostadsersätt-
ersättning som lämnas under tiden	ning som lämnas under tiden för
för kartläggning och upprättan-	kartläggning och upprättandet av
det av en individuell handlingsplan.	en individuell planering.

9 §

Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, etable- ringstillägg och bostadsersättning beräknas och betalas ut av Försäk-

ringskassan månadsvis i efterskott.
Etableringsersättning som läm-	Etableringsersättning som läm-
nas för deltagande i kartläggning	nas för deltagande i kartläggning
och medverkan till upprättandet	och medverkan till upprättandet
av en individuell handlingsplan får	av en individuell planering får dock
dock betalas ut oftare än månads-	betalas ut oftare än månadsvis i
vis i efterskott. Detsamma gäller	efterskott. Detsamma gäller

SOU 2019:3

Författningsförslag

etableringstillägg och bostads- ersättning som lämnas under tiden för kartläggning och med- verkan till upprättandet av en indi- viduell handlingsplan.

etableringstillägg och bostads- ersättning som lämnas under tiden för kartläggning och med- verkan till upprättandet av en indi- viduell planering.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag

SOU 2019:3

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:820) om eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare att 6, 11, 12 och 15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 §

Så snart en nyanländ uppfyller förutsättningarna för en anvisning, ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.

Arbetsförmedlingen får anvisa			Arbetsförmedlingen får anvisa
den nyanlände till etablerings-			den nyanlände till etablerings-
programmet efter en arbetsmark-			programmet efter en arbetsmark-
nadspolitisk bedömning enligt 9 §			nadsbedömning enligt 2 § punk-
förordningen (2000:628) om den			ten 2	förordningen	(0000:0000)
arbetsmarknadspolitiska verksam-			med instruktion för Arbetsförmed-
heten.			lingen.
		11 §
En nyanländ ska under den			En nyanländ ska under den
första tiden i etableringspro-			första tiden i etableringspro-
grammet delta i kartläggning och			grammet delta i kartläggning och
medverka till upprättandet av en			medverka till upprättandet av en
sådan	individuell	handlingsplan	sådan individuell planering som
som	avses i 6 §	förordningen	avses	i 6 §	förordningen
(2000:628) om den arbetsmark-			(2000:628) om den arbetsmark-
nadspolitiska verksamheten.			nadspolitiska verksamheten.
		12 §
En nyanländ ska inom ramen			En nyanländ ska inom ramen
för etableringsprogrammet ta del			för etableringsprogrammet ta del
av kommunal vuxenutbildning i			av kommunal vuxenutbildning i
svenska för invandrare (sfi) eller			svenska för invandrare (sfi) eller
motsvarande utbildning vid folk-			motsvarande utbildning vid folk-
högskola enligt 24 kap. skollagen			högskola enligt 24 kap. skollagen

SOU 2019:3

Författningsförslag

(2010:800) och samhällsorien- tering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individu- ell handlingsplan har upprättats.

(2010:800) och samhällsorien- tering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individu- ell planering har upprättats.

15 §

Utöver deltagande i kartlägg-	Utöver deltagande i kartlägg-
ning och medverkan till upprätt-	ning och medverkan till upprätt-
andet av en individuell handlings-	andet av en individuell planering
plan enligt 11 §, får insatserna i	enligt 11 §, får insatserna i pro-
programmet omfatta motsvaran-	grammet omfatta motsvarande
de 24 månader på heltid.	24 månader på heltid.

Den nyanlände får ta del av insatser som längst till och med

36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. För en nyanländ som folkbokförs i en kommun första gången medan han eller hon vistas i ett anläggningsboende hos Migra- tionsverket, ska denna tid i stället räknas från det att han eller hon

först togs emot i en kommun.
Vid beräkningen av tiden med	Vid beräkningen av tiden med
insatser enligt andra stycket ska	insatser enligt andra stycket ska
bortses från tid i programmet före	bortses från tid i programmet före
det att en individuell handlings-	det att en individuell planering
plan har upprättats.	har upprättats.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Slutbetänkandets disposition

Slutbetänkandet är uppdelat i två volymer. Den första volymen inleds med en kort genomgång av hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan definieras, samt vilka förvänt- ningar som finns på arbetsmarknadspolitiken i dag och i framtiden. Betänkandet har därefter en tematisk indelning med ett kapitel per sakområde som utredningen behandlat.

De tematiska kapitlen börjar i den första volymen och fortsätter i den andra. I respektive kapitel behandlas en eller flera av de fråge- ställningar som utredningen har att besvara. Konsekvenser av utred- ningens förslag presenteras i respektive kapitel, förutom ekono- miska konsekvenser som finns samlade i kapitlet Förslagens kostna- der och finansiella konsekvenser i betänkandets andra volym. I slutet av den andra volymen finns även ett antal bilagor med fördjupade kartläggningar och analyser.

2.2Utredningens arbete inför slutbetänkandet

Efter att ha överlämnat sitt delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmarknad den 25 oktober 2017 fortsatte Arbetsmarknadsutred- ningens arbete inför slutbetänkandet.

Utredningen har i genomförandet av uppdraget tagit del av en stor mängd material i form av tidigare utredningar, rapporter, utvärderingar, forskningsstudier och inlagor från berörda intressenter. Utredningens expert- och referensgrupper har varit behjälpliga med underlag och löpande synpunkter. Ytterligare underlag har beställts

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:3

i form av externa underlagsrapporter specifikt framtagna för utred- ningen. Utredningen har även inhämtat egen empiri genom enkät- studier, fokusgrupper, intervjuer och studiebesök. En kort samman- fattning av utredningens arbete görs nedan.

2.2.1Forum för löpande avstämningar

Expertgruppen

Till utredningen har en expertgrupp funnits kopplad med sak- kunniga och experter från relevanta departement och myndigheter. Deltagarna i expertgruppen har bidragit med underlag till utred- ningen och fortlöpande lämnat synpunkter på arbetet utifrån sin sak- kunskap och expertis.

Referensgruppen

Till utredningen har också en referensgrupp funnits kopplad med representanter från arbetsmarknadens parter. Genom referensgrup- pen har utredningen involverat arbetsmarknadens parter i arbetet och fortlöpande gett dem möjlighet att framföra synpunkter på ut- redningens inriktning och arbete.

2.2.2Underlagsrapporter

I arbetet med slutbetänkandet har utredningen beställt tre under- lagsrapporter. Rapporterna har direktupphandlats av externa kon- sulter. Hösten 2016 beställde utredningen en underlagsrapport om arbetsmarknadspolitikens funktion för den ekonomiska politiken som skrevs av forskaren Susanne Ackum. Delar av denna rapport återfinns i en bilaga till slutbetänkandet. Sommaren 2017 beställde utredningen en forskningsgenomgång av svenska och internationella studier om teknikutvecklingens påverkan på framtidens arbetsmark- nad och mer specifikt frågan om jobbpolarisering. Forskningsgenom- gången har främst utgjort underlag till det inledande kapitlet om förväntningar på arbetsmarknadspolitiken, samt till de kapitel som behandlar utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken respektive behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik.

SOU 2019:3

Utredningens uppdrag och arbete

Hösten 2017 beställdes en analys av hur Arbetsförmedlingens process för att upphandla tjänster från externa leverantörer kan för- bättras. Vidare har Statskontoret varit utredningen behjälplig med en analys om hur uppföljning och tillsyn kan utformas i arbetsmark- nadspolitiska insatser som utförs av andra aktörer än Arbetsför- medlingen. Statskontoret utgick ifrån olika scenarier som Arbets- marknadsutredningen presenterade. I uppdraget ingick att analysera hur uppföljning och tillsyn borde organiseras, regleras, dimensione- ras och finansieras för att bidra till en effektiv verksamhet, motverka målkonflikter och främja verksamhetsutveckling.

2.2.3Enkäter

En enkätundersökning har riktats till leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Den ena delen av enkäten riktades till chefer, verk- samhetsansvariga för tjänsten på leveransområdesnivå och syftade till att inhämta information om deras syn på bl.a. avtalet och ersätt- ningsmodellen för tjänsten. Den andra delen av enkäten riktades till handledarna, vilka arbetar direkt med deltagarna i tjänsten, och syf- tade till att inhämta information om handledarnas egenskaper, hur de arbetar med tjänsten, samt vad de anser skulle kunna förbättra densamma.

En enkät har genomförts bland arbetsförmedlare med syfte att inhämta information om arbetsförmedlarnas arbete med den arbets- marknadspolitiska bedömningen.

2.2.4Utåtriktat arbete

Enligt sitt direktiv ska utredaren bedriva arbetet utåtriktat och i kon- takt med berörda myndigheter, kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, näringsliv och övriga intressenter, inklusive rele- vanta aktörer inom EU samt ta del av internationella erfarenheter för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och att använda relevanta erfarenheter i andra länder.

Utredningen har i enlighet med detta haft fortlöpande kontakter med ett stort antal berörda intressenter och deltagit i ett flertal semi- narier, debatter och panelsamtal.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:3

Riksdagens arbetsmarknadsutskott har vid två tillfällen informerats om utredningsarbetet, i maj 2017 och i oktober 2018 efter riksdags- valet.

Arbetsmarknadsutredningens webbplats har varit ett nav i utred- ningens kommunikation, där möten, uttalanden och dokument pre- senterats som ett led i det utåtriktade arbetssättet.

Nedan redogörs för några av alla myndighetens externa kontakter.

Arbetsförmedlingen

Utredningen har under arbetets gång haft regelbunden kontakt med representanter för olika delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Detta inkluderar möten med representanter från lokala arbetsför- medlingskontor samt möten med sakansvariga vid myndighetens huvudkontor. Syftet med dessa möten har bland annat varit att inhämta uppgifter, samt föra dialog kring utredningens analyser och slut- satser. Dessa kontakter har samordnats av en för utredningen utsedd kontaktperson på myndigheten.

Regelbundna kontakter har också hållits med myndighetens led- ning. Utredningen har haft möjlighet att presentera preliminära ana- lyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens lednings- grupps respektive styrelses ordinarie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. Möten har även hållits med Arbetsförmedlingens ledningsstab och ekonomifunk- tion för att få information om nuläge och händelser av betydelse för utredningen.

Andra berörda myndigheter

Många statliga myndigheter med verksamhetsområden som berörs av utredningens uppdrag har funnits representerade i utredningens expertgrupp. Utöver löpande avstämningar med utredningens expert- grupp har separata möten hållits med myndigheter efter utredningens behov och/eller initiativ från myndigheterna.

SOU 2019:3

Utredningens uppdrag och arbete

Arbetsmarknadens parter

Arbetsmarknadens parter har funnits representerade genom central- organisationerna i utredningens referensgrupp. Utöver mötena med referensgruppen har separata möten hållits både med arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter efter behov och intresse. Separata hearingar har också hållits med representanter från medlemsorga- nisationer i Svenskt Näringsliv, LO, TCO respektive Saco när det gäller frågan om samverkan med arbetsmarknadspolitiken i syfte att stärka kompetensförsörjningen.

Synpunkter och underlag har också hämtats från partsägda om- ställningsorganisationer, särskilt från Trygghetsfonden TSL som hante- rar det kollektivavtalade omställningsstödet för privatanställda arbetare.

Leverantörer av arbetsmarknadstjänster och utbildningsanordnare

Utredningen har i sitt arbete inhämtat synpunkter från leverantörer och från representanter från leverantörer till Arbetsförmedlingen. Detta inkluderar såväl små och stora leverantörer, leverantörer av olika typer av arbetsmarknadstjänster och med olika organisations- former. Detta inkluderar möten med och inlagor från enskilda leve- rantörer samt med Almega och Almegas medlemsförbund. En work- shop har vidare genomförts med medlemmar i Almega Kompetens- företagen. Utredningen har även fått inlagor från Folkbildningsrådet, haft löpande kontakter med nätverket Vuxenutbildning i samverkan och deltagit vid SKL:s nätverksträffar för vuxenutbildningschefer i kommuner i Sverige.

Ett antal möten har också genomförts med representanter från nätverks-, intresse- och paraplyorganisationer som arbetar med att stödja arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden.

Kommuner och landsting

Utredningen har haft omfattande kontakter med landets kommu- ner, främst gällande utredningens uppdrag att tydliggöra ansvarsför- delningen mellan staten och kommunerna i arbetsmarknadspolitiken

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:3

men även gällande uppdraget att analysera förhållandet mellan arbets- marknadsutbildningen och det reguljära utbildningssystemet och upp- draget att stärka samverkan för kompetensförsörjning.

Dialog har förts med enskilda kommuner, men även med nätverk som organiserar flera kommuner och med SKL. Utredningen har fört dialog med regioner och andra regionalt utvecklingsansvariga aktörer genom enskilda möten och genom de nätverk och mötes- platser som hanteras av SKL, Tillväxtverket och Näringsdeparte- mentet. Utredningen har bland annat deltagit på Kompetensförsörj- ningsdagarna vid tre tillfällen.

Övriga intressenter

Utredningen har även träffat representanter för arbetslöshetskassor- na vid ett flertal tillfällen. Organisationen Sveriges A-kassor har även inkommit med inlagor och faktaunderlag. Därutöver har utredningen presenterat sitt uppdrag och sina fördjupningsområden för Natio- nella rådet för finansiell samordning.

2.2.5Fokusgrupper

Två fokusgruppsintervjuer har hållits på temat utbildning och kompe- tensförsörjning. En med medlemsföretag i Almega Utbildningsföre- tagen om hur arbetsmarknadsutbildning förhåller sig till reguljär utbildning och en med SKL:s nätverk ”Regional kontakt” för regio- nala utvecklingsdirektörer från hela landet om hur kompetensför- sörjningsarbetet kan stärkas.

En fokusgrupp har genomförts med deltagare från ett urval av arbetslöshetskassor kring ansvaret för kontrolluppdraget.

2.2.6Strukturerade intervjuer

Utredningen har genomfört individuella intervjuer med Arbetsför- medlingens ledningsgrupp, samt en gruppintervju med fackliga repre- sentanter för Arbetsförmedlingen.

SOU 2019:3

Utredningens uppdrag och arbete

2.2.7Studiebesök

Studiebesök i Sverige

Studiebesök har gjorts i flera olika verksamheter för att inhämta kunskap om arbetsmarknadspolitikens genomförande på lokal nivå. Besök har särskilt gjorts på lokala arbetsförmedlingskontor och hos leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Vidare har besök genom- förts för att inhämta kunskap om verksamhet för arbetssökande i kommunal förvaltning.

Internationella studiebesök

Utredningen gjorde i mars 2017 en studieresa till Storbritannien för att studera användningen av externa utförare i arbetsmarknadspoli- tiken. Resan inkluderade möten med de privata utförarnas intresse- organisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (Job center) samt med det departement som är huvudman för arbetsmarknadstjänst- erna.

Ett studiebesök gjordes också i Norge i början av 2018 på den norska myndigheten Kompetanse Norge i syfte att studera myndig- hetens samordnande roll för den norska kompetensförsörjningspoli- tiken.

2.3Kontakt med andra utredningar

Så som utredningens direktiv har föreskrivit har utredningen hållit kontakt med utredningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (Dir. 2015:107) och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dir. 2014:157, 2015:68 respektive 2017:20). Utredningen har också, i enlighet med tilläggsdirektivet, träffat utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndighet- erna inom skolväsendet (Dir. 2017:37). Utöver detta har utred- ningen även haft kontakt med många andra relevanta utredningar.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:3

2.4Avgränsningar och definitioner

2.4.1Avgränsningar

Utredningens uppdrag har varit omfångsrikt. Det har både omfattat specifika utredningsfrågor och mer öppna frågor. Det har därför varit nödvändigt för utredningen att avgränsa arbetet.

Utredningen har valt att inte behandla Arbetsförmedlingens upp- drag för rehabilitering eller myndighetens roll i funktionshinder- politiken. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning.

När det gäller utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv har utredningens arbete inte omfattat yrkesverksamma individers försörjning vid fortlöpande kompetensutveckling för att förebygga arbetslöshet och underlätta omställning.

Utredningen har vidare valt att inte rikta in utredningsarbetet mot särskilda målgrupper, exempelvis ungdomsarbetslöshet eller nyanlända invandrares etablering. Fokus har i stället varit hur indi- viders olika behov tillgodoses, oberoende av individernas egenskaper i övrigt.

2.4.2Centrala begrepp

Arbetsförmedlingens uppdrag

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av instruk- tionen eller annan författning. Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses därmed inte de allmänna uppgifter som gäller för alla förvalt- ningsmyndigheter under regeringen, t.ex. att ge service, lämna ut all- männa handlingar, upprätta årsredovisningar, samarbeta med andra myndigheter och löpande utveckla den egna verksamheten.

SOU 2019:3

Utredningens uppdrag och arbete

Arbetslösa

Med arbetslösa avses de arbetssökande som saknar arbete och som vill och kan ta ett arbete. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetslösa. Det vill säga vara inskrivna på Arbetsförmed- lingen och tillhöra någon av de kategorier som klassificerats som arbetslöshet.

Arbetssökande

Med arbetssökande avses alla personer som av någon anledning söker arbete. Det inkluderar såväl personer som är ombytessökande som personer som är arbetslösa på hel- eller deltid. Det inkluderar även studerande och andra utanför arbetskraften som söker arbete på hel- eller deltid. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetssökande. Det vill säga valt att vara inskriven på Arbetsförmed- lingen som arbetssökande.

Arbetsmarknadsbedömning

Med arbetsmarknadsbedömning avses den bedömning som utred- ningen föreslår att Arbetsförmedlingen ska ansvara för med syfte att bedöma individens avstånd till arbetsmarknaden. I arbetsmarknads- bedömningen ingår även beslut om den sökande får ta del av arbets- marknadsstöd och vilka dessa i sådana fall är.

Arbetsmarknadsstöd

Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och prak- tiskt stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Det praktiska arbetsmarknadsstödet ges i form av arbetsmark- nadstjänster som kan vara allmänna eller särskilda. Det ekonomiska stödet ges i form av ekonomisk ersättning och är särskilt. Se även arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd) och ekonomiskt stöd.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:3

Med allmänt stöd avses att stödet är öppet för alla. Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsför- medlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna be- höver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.

Arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd)

Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd; såsom arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, förberedande tjänster och rehabiliterande tjänster. Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknads- tjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en sådan tjänst så krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbetsmarknadstjänst krävs att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

Begrepp som gäller utförare

Med utförare avses en aktör som utför arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kommuner, lands- ting och företag är exempel på utförare. I betänkandet görs åtskill- nad mellan tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av externa utförare. Detta görs i regel genom begreppen intern respek- tive extern regi. Med intern regi avses arbetsmarknadstjänster som utförs av Arbetsförmedlingen medan extern regi syftar till arbets- marknadstjänster som utförs av externa utförare. Egen regi används synonymt med intern regi. Åtskillnad gör vidare mellan leverantörer och andra externa utförare. Samtliga begrepp som gäller utförare preciseras närmare i kapitel 12.

SOU 2019:3

Utredningens uppdrag och arbete

Ekonomiskt stöd

Med ekonomiskt stöd avses arbetsmarknadsstöd i ekonomisk form, såsom anställningsstöd, merkostnadsersättning vid arbetsträning och personligt biträde. Med ekonomiskt stöd avses däremot inte arbets- löshetsrelaterad individersättning.

Kompetensförsörjning

Med kompetensförsörjning avses målet för det långsiktiga och strate- giska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompe- tensbehov på arbetsmarknaden, samt för att individer ska kunna ut- veckla, synliggöra och använda de kompetenser som möter dessa behov. Kompetensförsörjningsarbete skiljer sig därmed från det opera- tiva arbetet med att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, i huvudsak utifrån befintliga kompetenser, som vanligen benämns som matchning.

Kontrollfunktionen

Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Om en arbetssökande brister i för- hållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersätt- ning. Det i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontrollfunk- tionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersätt- ning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

Myndighetsutövning

Med myndighetsutövning avses en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:3

till medborgarna. Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut.

Myndighetsuppgifter

Med myndighetsuppgifter avses de uppgifter som regeringen eller riksdagen har beslutat att en myndighet ska utföra. Myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Myndigheters uppgifter består i regel till stor del av uppgifter som inte innefattar myndig- hetsutövning, och myndighetsutövning är inte heller förbehållet myndigheter. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighets- utövning kan handla om olika främjande uppgifter, att vara kun- skapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet.

Praktiskt stöd

Se arbetsmarknadstjänster.

Underlagstjänster

Med underlagstjänster avses tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra arbetssökandes förutsättningar och behov i förhållande till kompetenskrav i relevanta yrken. Resultatet av tjänsten utgör ett underlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Bedöm- ning av arbetsförmåga och validering av yrkeserfarenhet utgör exem- pel på underlagstjänster.

3Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas för närvarande av hög sysselsättning. Samtidigt är arbetsmarknaden tudelad, med stora skill- nader mellan olika grupper. Trots en stark ekonomisk utveckling finns individer som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Det står också klart att Arbetsförmedlingen, den huvudsakliga statliga myndigheten på området, i vissa avseenden inte uppfyller reger- ingens förväntningar och ibland inte heller lever upp till författ- ningsreglerade krav för verksamheten. En del problem har varit be- stående under årtionden och överlevt både konjunktursvängningar och större organisationsförändringar.

Det finns anledning att skilja på å ena sidan problem kopplade till arbetsmarknadens funktionssätt som arbetsmarknadspolitiken har till uppgift att motverka, och å andra sidan problem kopplade till hur arbetsmarknadspolitiken motverkar dessa, t.ex. att det skulle kosta för mycket eller inte ge tillräckligt bra resultat. Det faktum att det finns utmaningar på arbetsmarknaden betyder inte att Arbetsför- medlingen inte utför sitt uppdrag. Att det finns vissa brister hos dagens myndighet innebär inte att det inte finns andra saker i myn- digheten som fungerar bra. Vidare säger det ingenting om det gene- rella behovet av en arbetsmarknadspolitisk myndighet för att möta framtida utmaningar.

Dessa frågor är samtidigt tätt sammankopplade. Om kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken ska ses som höga eller låga och om re- sultaten ska ses som tillräckliga eller inte beror vad man jämför med och vad man förväntar sig. Utan tydligt formulerade målsättningar och en ändamålsenlig styrning i enlighet med dessa är det svårt att uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse. Arbetsmarknadens funk- tionssätt påverkas av en mängd faktorer, varav endast en mindre del

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

går att hänföra till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utifrån be- fintlig kunskap och forskning kan man dock med tillräcklig säkerhet säga att aktiv arbetsmarknadspolitik kan fylla en viktig funktion och vara samhällsekonomiskt lönsam. Svårare är att veta vilka de arbets- marknadspolitiska insatserna ska vara, hur de ska utformas, vem som ska genomföra dem och hur mycket resurser som är motiverat att lägga på dem.

Diskussionerna kring arbetsmarknadspolitiken har ofta ett orga- nisatoriskt perspektiv. Det handlar om vem som ska utföra arbets- marknadspolitiska insatser snarare än vad insatserna ska syfta till. Detta perspektiv är också tydligt i utredningens uppdrag, i synnerhet vad gäller frågor om ansvarsfördelning mellan aktörer samt att andra aktörer än Arbetsförmedlingen ska utföra insatser som inte är myn- dighetsutövning. Det organisatoriska perspektivet är viktigt, men det måste föregås av en diskussion om vilka uppgifter som faktiskt ska utföras och vilka målgrupper som ska vara föremål för olika in- satser. Det handlar om styrningen av myndigheten.

Myndighetsstyrning omfattar många olika former av styrmedel. Politiska beslut styr förvaltningen genom resurstilldelning, mål och uppdrag, men också genom regler. Det är därefter myndighetens uppgift att genomföra uppdraget i enlighet med riksdagens och reger- ingens intentioner. Resultaten följs upp och granskas. Detta sker genom krav på årsredovisningar, specifika återrapporteringskrav, expertutvärderingar samt intern och extern revision. Inom det ar- betsmarknadspolitiska området är målen för verksamheten och för- delningen av anslag inom området viktiga styrmedel. Det är därför viktigt att målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade på ett ändamålsenligt sätt och utgår utifrån de prioriteringar som gjorts av regeringen. Därefter är det möjligt att bedöma huruvida verksam- heten bedrivs på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt.

3.1Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad

Utredningen har bland annat i uppdrag att lämna förslag om hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan göras mer effektivt och tydligt. Det är dock inte helt enkelt att fastslå vad det statliga åtagandet omfattar i dag. Det är tydligt att det omfattar

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

verksamhet som statliga myndigheter ansvarar för, inklusive tillsyn av verksamhet som utförs av kommuner eller enskilda. Utöver detta tillkommer en avsevärd mängd uppgifter och verksamheter som finansieras genom statliga medel eller regleras av staten.

Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bi- dra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). I utredningens direktiv har regeringen klargjort att en väl fungerande arbetsmarknad känneteck- nas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Vidare anges att arbetskraften ska kunna matchas mot de krav som strukturomvandlingen på arbetsmarknaden ställer, att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i eko- nomin ska öka, att sysselsättningen ska öka och arbetslösheten minska varaktigt, att människor ska bidra och arbeta efter förmåga, att färre ska vara deltidsarbetslösa och att kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland utrikes födda (Dir. 2016:56).

Ett sätt att definiera den statliga arbetsmarknadspolitiken är att utgå från statsbudgeten och den verksamhet som hör till området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbets- liv. I budgetpropositionen för 2018 angavs att området Arbetsmark- nad i huvudsak består av matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshetsförsäkringen, lönegarantiersättningen, Europeiska socialfonden samt myndighet- erna Arbetsförmedlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Budgeten för området 2018 var cirka 73 miljar- der kronor.

Man bör dock ha i åtanke att statsbudgetens indelning inte syftar till att definiera vad som är arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmed- lingen, vars verksamhet i sin helhet kan sägas tillhöra arbetsmark- nadspolitiken, disponerade t.ex. även över anslagsposter inom andra utgiftsområden under 2018. Statsbudgetens indelning är heller inte given mellan åren. Anslag kan flyttas mellan olika utgiftsområden utan att ändamålet ändras, liksom att verksamhet kan tillkomma eller upphöra.

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

Det statliga åtagandet innefattar vidare mer än den verksamhet som utförs av statliga myndigheter. En ökad användning av t.ex. privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift innebär inte i sig att det statliga åtagandet minskar. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som ska ombesörjas. Vad som däremot påverkas är struk- turerna för det statliga åtagandet, t.ex. möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Utläggning av uppgifter på kommuner medför också tillhörande statliga åtaganden, exempelvis finansiering.

Utredningens uppdrag att pröva hur delar av Arbetsförmed- lingens uppdrag kan läggas ut på andra aktörer handlar alltså inte om att det statliga åtagandet ska minska. Det är heller inte fråga om att avreglera ett statligt monopol och släppa in andra aktörer på mark- naden. Det finns redan möjlighet för privata aktörer att bedriva arbetsförmedling utan inblandning från det offentliga. Som framgår av utredningens direktiv har också privat arbetsförmedling blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryterings- branscherna, som på olika sätt hjälper arbetsgivare att hitta rätt per- soner att anställa.

När det gäller kommunerna kan staten tilldela dem uppgifter. Staten har även ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det sam- lade uppdraget. Enligt finansieringsprincipen ska staten se till att det finns en finansiering när den beslutar om nya uppgifter eller ökade ambitionsnivåer för kommuner och landsting. Nya uppgifter för kommunerna medför alltså i princip även tillhörande statliga åtag- anden i form av finansiering. Det förekommer också fall där det kan vara svårt att åtskilja kommunal verksamhet från det statliga åtagan- det, t.ex. vid gemensamma överenskommelser eller verksamhet som finansieras och villkoras med riktade statsbidrag.

Det går mot bakgrund av ovanstående inte att exakt klargöra vad som är arbetsmarknadspolitik eller det samlade statliga åtagandet inom området. Området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 i statsbudgeten är en logisk utgångspunkt, om än med vissa förbehåll. Vägledande bör vara om verksamheten tar sikte på att förbättra ar- betsmarknadens funktionssätt och inte tydligt hör till ett annat poli- tikområde.

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

Det är dock inte nödvändigt att exakt avgränsa området för att lämna förslag om hur det statliga åtagandet kan göras mer effektivt och tydligt. En sådan effektivisering eller ökad tydlighet kan uppnås genom att enskilda delar av åtagandet förbättras. Detta kan vara nöd- vändigt då arbetsmarknadspolitiken ställts för ett antal nya utmaningar de senaste åren.

3.2Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken

Flera samhällsförändringar och politiska reformer har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. Både de inskrivnas förutsättningar och styrningen av verksamheten har förändrats. Genom förändringar i sjukförsäk- ringen har Arbetsförmedlingen fått ett utökat ansvar för att stötta tidigare sjukskrivna att återinträda på arbetsmarknaden. Arbetsför- medlingen har också tagit över en stor del av ansvaret för etable- ringen av nyanlända från kommunerna. En allt större andel av de inskrivna står nu längre från arbetsmarknaden jämfört med tidigare. Arbetslöshetsförsäkringens sjunkande täckningsgrad har medfört ett upplevt ansvar för individers försörjning. En relativt ny förutsätt- ning för verksamheten är också att stor del av Arbetsförmedlingens service till arbetssökande i dag är privatiserad och utförs av komplet- terande aktörer.

3.2.1Ändrade förutsättningar hos de inskrivna

Nya målgrupper hos Arbetsförmedlingen

Två reformer som på ett påtagligt sätt har förändrat Arbetsförmed- lingens verksamhet är förändringen i etableringen av nyanlända – där myndigheten 2010 tog över uppgifter från kommunerna – samt förändringar i sjukförsäkringen som medfört att fler personer med viss nedsatt arbetsförmåga bedöms ingå i arbetskraften än tidigare. Detta innebar också nya direktiv om samverkan med Försäkrings- kassan för att underlätta övergången för sjukförsäkrad till arbetssök- ande och med Migrationsverket för att underlätta nyanlända invand- rares etablering på arbetsmarknaden. En skiftning från mer ren

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

arbetsförmedlande verksamhet till andra verksamhetsområden kan urskiljas under perioden från och med 2010.

Många arbetslösa står långt från arbetsmarknaden

Arbetslösheten ligger i dagsläget på en låg nivå. Sysselsättnings- graden har ökat under senare år och nu är den högsta i EU (Arbetsförmedlingen 2018). Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmed- lingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs en kedja av insatser efter varandra eller parallella insatser.

Närmast arbetsmarknaden står de som har bakgrund i ett brist- yrke och som inte tillhör någon utsatt grupp. Med begreppet utsatta grupper avses enligt Arbetsförmedlingens definition arbetslösa som högst har förgymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda, har ett funktionshinder som medför arbetsnedsättning och/eller är äldre än 55 år. Andelen personer som är inskrivna som arbetslösa och tillhör de så kallade utsatta grupperna har ökat på senare år och var under 2017 cirka 75 procent av de inskrivna. Enligt Arbetsförmedlingen är en av fem inskrivna arbetssökande inte matchningsbara.

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

Figur 3.1 De inskrivnas arbetslösas avstånd till arbetsmarknaden

Gäller inskrivna 2017

Källa: Arbetsförmedlingen.

Att vara matchningsbar kan något förenklat beskrivas som att en arbetsförmedlare bedömt att individen har de kvalifikationer som behövs för en anställning, att efterfrågan faktiskt finns och att per- sonen är konkurrenskraftig på det sätt som en arbetsgivare rimligtvis kan begära. Merparten av de arbetssökande som inte är matchnings- bara tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen kategori- serar som utsatta. Även bland de 80 procent som anses vara match- ningsbara finns många som samtidigt inte anses stå så nära arbets- marknaden. Ytterligare 20 procent anses vara matchningsbara och till- hör ej utsatt grupp. Målgruppen som avses vara matchningsbar men som tillhör utsatt grupp utgör 50 procent av de arbetslösa.

Ett upplevt ansvar för individers försörjning

Andelen arbetslösa med svagare anknytning till arbetsmarknaden har ökat. Dessa inskrivna har sällan arbetat i tillräcklig omfattning för att uppfylla villkoren för arbetslöshetsersättning. Vidare föränd- rades regelverket för arbetslöshetsförsäkringen under 2007–2008

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

bland annat genom skärpta arbetsvillkor och avskaffande av stude- randevillkoret. Detta har medfört att andelen arbetslösa med arbets- löshetsförsäkring stadigt har minskat.

Figur 3.2 Arbetslösa med a-kassa

Andel arbetslösa på heltid, deltid eller med tillfällig timanställning, som fick a-kassa (procent)

7064

60	56	54
		54
50		46	43	44	43
		41	43	44	43	41	39
		41				41	39

40	37

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Källa: Arbetsförmedlingen.

I takt med att allt färre får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får de arbetsmarknadspolitiska insatserna, utöver att syfta till att föra den arbetssökande i eller närmare arbete, också en betydande roll för dennes ekonomiska situation genom möjligheten till aktivitetsstöd. Av förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser framgår att arbetslösa som deltar i en insats kan få ersättning för deltagande i insatser. En person som lämnar etableringsuppdraget eller anvisas till jobb- och utvecklings- garantin efter att ha förbrukat 300 ersättningsdagar (normalfallet) erhåller aktivitetsstöd (inkomstrelaterat eller grundbelopp) utan tid- satt bortre gräns. Anvisningen sker per automatik till garantierna efter förbrukad a-kassa eller etableringsersättning.1 För den grupp som inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen utgör aktivitetsstödet inte tillräcklig försörjning, men kan

1Aktivitetsstödet är högre för denna grupp än för dem som inte kvalificerat sig till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

likafullt utgöra ett värdefullt och ibland helt nödvändigt tillskott för den enskildes ekonomi.

Detta aktualiserar frågan hur nedgången påverkar Arbetsförmed- lingens insatser. En risk är att ett upplevt ansvar för en persons för- sörjning kan leda till insatser som främst syftar till att säkerställa att den enskilde anvisas till ett program för att därigenom kunna få ersättning, i stället för att fokusera på att erbjuda det stöd som är relevant för att personen ska komma i arbete eller utbildning.

En allt mindre andel av de arbetslösa erhåller arbetslöshetsersätt- ning, medan en stor del av de arbetslösa får ersättning genom aktivi- tetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning eller ekonomiskt bistånd. Utredningen bedömer att detta spelar en central roll för såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas verksamhet för arbetslösa. Det finns samtidigt grundläggande skillnader mellan de olika ersätt- ningstyperna. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring med detaljerade försäkringsvillkor, ersättning för deltagande i en arbetsmarknadspolitisk insats är i likhet med sitt namn en ersättning för att delta i en insats som Arbetsförmedlingen erbjuder den arbets- sökande, medan det ekonomiska biståndet är avsett att vara samhällets yttersta skyddsnät.

De arbetsmarknadspolitiska programmen, vars roll främst får an- ses vara strukturpolitisk, har således fått en större betydelse även fördelnings- och stabiliseringspolitiskt. Som utredningen visade på i delbetänkandet kan nedgången i ersättningsberättigade från arbets- löshetsförsäkringen vara en förklaring till varför kommunerna, som då fått ett utökat försörjningsansvar, i allt högre utsträckning ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetslöshet är i dag det van- ligaste försörjningshindret för mottagare av ekonomiskt bistånd. Det har medfört ökad otydlighet kring roller och ansvar mellan stat och kommun som följd.

I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning. Det kan dock konstateras att det

idag saknas ett enhetligt och ändamålsenligt system för sådan ersätt- ning. Därutöver att Arbetsförmedlingens uppdrag enligt nuvarande styrning består i att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd, inte att för- sörja arbetslösa.

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

Ökade behov av och möjligheter till utbildning

En försvårande faktor för att hitta ett arbete är kort utbildning. Breda strukturella förändringar har inneburit ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. Det finns i dag få jobb för personer med kort ut- bildning och gymnasieutbildning har i praktiken blivit ett inträdes- krav på den svenska arbetsmarknaden.

En stor andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen saknar full- ständig gymnasieutbildning. En bidragande orsak är att färre ung- domar lämnar gymnasieskolan med fullständiga betyg. Enligt Skol- verket går omkring tre fjärdedelar av alla elever som börjar på ett nationellt program på gymnasiet ut med en godkänd gymnasieexamen. Samtidigt kräver allt fler yrken i dag gymnasiekompetens, vilket gör att individer som saknar detta har svårare att nå en varaktig etable- ring på arbetsmarknaden. En stor del av de inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen kommer att behöva någon form av utbild- ningsinsats för att hitta ett arbete.

En rad politiska reformer har genomförts för att öka individers möjligheter att utveckla kompetens som motsvarar arbetsmarkna- dens behov, bl.a. genom utökade möjligheter till yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Det har också blivit van- ligare med utbildningsinsatser i de arbetsmarknadspolitiska program- men. Mängden av utbildningsmöjligheter har dock medfört stora och ökande behov av information och stöd för att orientera sig bland dessa möjligheter. Arbetsförmedlingen har i större utsträckning fått i uppdrag att vägleda och anvisa de inskrivna till studier.

3.2.2Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken

Kommunala insatser inom arbetsmarknadspolitiken har ökat

Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. Men som konstaterats i delbetänkandet (SOU 2017:82) har kommunala arbets- marknadspolitiska åtgärder ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system.

Iförsta hand är det personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för såväl statliga insatser genom Arbetsförmedlingen som kommunala insatser. En förklaring till kommunernas ökade aktivitet är att många i dessa

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

grupper uppbär ekonomiskt bistånd och inte kvalificerat sig för er- sättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjnings- hindret för dem som tar emot ekonomiskt bistånd är arbetslöshet.

Den ökande omfattningen av kommunala åtgärder och Arbets- förmedlingens tendens att anpassa sig efter dessa har bidragit till att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att anordna insatser för vissa arbetssökande. Det innebär en risk både för att kommun- erna och arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Skillnader i hur kommunerna och Arbets- förmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsför- delningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.

Fler aktörer erbjuder tjänster för arbetssökande

Mellan 1935–1993 var det inte tillåtet att bedriva privat arbetsför- medling i Sverige. Sedan bestämmelserna avskaffades har den offent- liga arbetsförmedlingen kompletterats med privata bemannings- och rekryteringsföretag. Enligt lagen om (1993:440) om privat arbets- förmedling är det dock förbjudet att ta betalt av den arbetssökande, vilket innebär att företagens affärsmodell bygger på att det är arbets- givare som utgör företagens uppdragsgivare och därmed betalar för att få stöd i sin rekrytering av arbetskraft. En arbetssökande med rätt profil utgör därmed ett medel för att nå arbetsgivarens mål att an- ställa. För Arbetsförmedlingen är affärs- eller verksamhetslogiken ofta den omvända. Myndighetens uppdrag är främst att bistå arbets- sökande i deras ansträngning att ta sig ur sin arbetslöshet. Kunskap om lediga platser och kontakt med arbetsgivare blir för dem ett vik- tigt medel för att nå målet.

På senare år har många rekryterings- och bemanningsföretag breddat sin verksamhet och arbetar nu även med stöd till arbetssök- ande. Detta har blivit möjligt genom att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar av tjänster. Rekryterings- och bemanningsföretag har därmed blivit en del i utförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag.

En rad andra aktörer arbetar med olika typer av aktiviteter som liknar det arbete som sker på Arbetsförmedlingen. Parterna på arbets- marknaden äger trygghets- eller omställningsorganisationer som stöttar uppsagda personer i samband med omställning och många kom- muner har bildat arbetsmarknadsförvaltningar som jobbar med stöd

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

och matchning av arbetslösa personer som har eller riskerar att få behov av försörjningsstöd. Arbetsförmedlingen är följaktligen inte ensam om att leverera tjänster som är till för att underlätta match- ningen på arbetsmarknaden.

Slopat lagkrav om att annonsera lediga tjänster

Fram till 2007 var arbetsgivare som avsåg att anställa med vissa undan- tag skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen enligt lagen (1976:157) om allmän platsanmälan. I och med att lagen upphävdes förändrades Arbetsförmedlingens roll för arbetsmarknad- ens funktionssätt. Även om många arbetsgivare fortfarande annon- serar i Arbetsförmedlingens platsbank finns i dag ett stort antal andra kanaler för att sprida information om lediga tjänster. Många arbets- givare rekryterar också via informella kontakter och nätverk av olika slag.

3.3Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken

Att förutse vilka utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer möta i framtiden är vanskligt – framtidens arbetsmarknad är inte möjlig att förutse med hög exakthet. Men genom att analysera pågående trender är det åtminstone möjligt att göra kvalificerade antaganden och prognoser kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet därmed behöver utvecklas för att möta dessa förändringar. Utredningen har i detta avseende valt att särskilt lyfta fram kompetensförsörjningsutmaningen.

Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och det ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och för- ändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer medföra förändrade kompetenskrav. För många individer kommer dessa förändringar snabbt leda till nya möjligheter, medan andra behöver mer stöd för att hitta vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant även för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de kompetensbehov som aktualiseras både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav.

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

3.3.1Höga och föränderliga kompetenskrav

Utbildning krävs allt oftare

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden har förändrats de senaste decennierna som en följd av breda strukturella föränd- ringar som ökad globalisering, snabb teknikutveckling, migration och demografiska förändringar. Förändringarna innebär att arbets- givare får behov av ny kompetens, ofta på en högre kvalifikationsnivå än tidigare. Huvuddelen av jobben på arbetsmarknaden kräver i dag en längre utbildning. En stor utmaning för arbetsmarknads- och utbildningspolitiken kommer bli att öka anställningsbarheten bland arbetslösa med kort utbildningsbakgrund.

Figuren nedan visar andelen arbetslösa utefter utbildningsnivå. Det är tydligt att andelen arbetslösa skiljer sig kraftigt mellan olika utbildningsnivåer – ju högre utbildning, desto lägre är andelen arbets- lösa, och mest markant är kanske den höga arbetslösheten bland personer som endast har förgymnasial utbildning.

Figur 3.3 Andelen arbetslösa efter utbildningsnivå

2005 till 2016, 15 74 år

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Förgymnasial utbildning		Gymnasial utbildning

Eftergymnasial utbildning		Samtliga utbildningsnivåer

Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån (SCB).

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

Samtidigt som många av de arbetslösa saknar relevant kompetens för att kunna ta de lediga arbeten som finns är bristen på arbetskraft stor på flera delar av arbetsmarknaden (Konjunkturinstitutet 2016). Match- ningsproblemen på arbetsmarknaden måste därmed i många fall lösas med utbildning. Tillgång till kompetensutveckling utifrån arbetsmark- nadens efterfrågan blir en allt viktigare komponent i arbetsmark- nadspolitiken.

En ytterligare utmaning är yrkesverksammas möjligheter att ställa om till nya kompetenskrav till följd av en förändrad arbets- marknad. Även anställda behöver utveckla sina kompetenser så att de har den kompetens som krävs både för att behålla nuvarande arbete och för att hitta nytt arbete vid en eventuell omställnings- situation. Genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, där yrkes- verksamma genom fortbildning kan fylla nya kompetensbehov, kan befintliga arbetstillfällen frigöras för individer som i dag står utanför arbetsmarknaden.

Förlust av jobb till följd av digitalisering?

Ett flertal studier har försökt uppskatta konsekvenserna av teknik- utveckling, framför allt automatisering och digitalisering, för antalet arbetstillfällen. Uppskattningarna har dock givit olika resultat. År 2014 presenterade forskaren Stefan Fölster en analys som appli- cerade de amerikanska forskarna Frey och Osbornes (2013) metod för att skatta automatiseringssannolikheter för yrken på en svensk kontext. Fölster räknade med att 53 procent av de svenska jobben skulle kunna automatiseras inom 20 år. Året efter publicerades en ny rapport där Fölster (2015) kompletterat analysen med uppskatt- ningar om att nya jobb även kommer skapas till följd av digitalisering och inkomstökningar. Fölster drog slutsatsen att antalet nya jobb möjligtvis inte helt kommer kompensera för förlusterna till följd av digitaliseringen och uppskattade en nettoförlust av jobb på 15–16 pro- cent.

Konsultfirman McKinsey (2017) har undersökt hur europeiska länder som ligger i digital framkant kommer att påverkas av auto- matisering. Slutsatsen är att införandet av automatisering och arti- ficiell intelligens, AI, väntas leda till fler jobb – och inte färre – i länder som med hög digitalisering. I Sverige beräknas enligt samma

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

studie automatisering och AI-teknik öka BNP-tillväxten med 1,3 pro- centenheter per år och skapa 300 000 nya jobb till år 2030.

I en analys gjord på uppdrag av OECD 2016 dras slutsatsen att cirka 9 procent av jobben inom de nordiska länderna riskerar att försvinna till följd av automatisering. Denna nivå är betydligt lägre än den nettoförlust som Fölster uppskattade.

Polariseringen på arbetsmarknaden?

Genom empiriska undersökningar har man kunnat konstatera att det under de senaste årtiondena har skett en så kallad ”urgröpning” av arbetsmarknaden i många OECD-länder. Denna urgröpning innebär att andelen arbetstagare som befinner sig i mellansegmentet har minskat relativt både de lägre och högre segmenten.

Flera aktuella empiriska studier av OECD-länder, däribland USA, Storbritannien och Tyskland, visar ett samstämmigt mönster: syssel- sättningsandelarna i typiska hög- och låglönejobb ökar samtidigt som de minskar i jobb med mer genomsnittliga löner (Acemoglu och Autor 2010). För de flesta länder tycks denna jobbpolarisering ha startat under tidigt 1990-tal för att sedan fortsätta under 2000-talet. För varje enskilt land kan jobbpolariseringen ha flera specifika för- klaringar, men det snarlika internationella mönstret indikerar att det också finns vissa gemensamma och övergripande faktorer.

En av de första och inflytelserika studierna kring just polarisering är Katz och Autor (1999). I deras forskningsöversikt över lönestruk- turen och dess utveckling på den amerikanska arbetsmarknaden fann författarna att det hade skett en betydlig förändring, där skillnader i inkomster har ökat över tid. Vissa efterkommande forskare har dock menat att skillnaderna i inkomst i USA inte har vuxit lika mycket under sent 1990-tal och 2000-talet, exempelvis Lemieux (2006) och Card och DiNardo (2002).

Samtidigt har flertalet andra studier hittat bevis för hypotesen att jobbpolariseringen ökar: Autor et al (2006) finner att det har skett en stadig ökning av ojämlikheten mellan 1979 och 2004 i USA och Goos och Manning (2007) finner att jobbpolariseringen har ökat i Storbritannien från 1975 till 1999. I Goos et al (2009) fann man att det har skett en liknande jobbpolarisering i 16 europeiska länder under 1993 till 2006. Dustmann et al (2009) har visat att lönespridning eller

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

ojämlikheten har ökat i både Tyskland och USA, vilket de menar främst är till följd av teknologisk utveckling. Holzer (2015) pekade på att arbeten i det mellanskiktet även håller på att bytas ut från mer administrativa eller produktionsinriktade arbeten till arbeten som kräver mer eftergymnasial utbildning.

Konsensus kring resultaten till trots finns det en större oenighet kring de underliggande orsakerna till jobbpolariseringens framväxt. Det finns skillnader mellan länder i Europa och USA som gör att resultat från studier på en amerikansk kontext inte direkt kan över- sättas till att gälla för europeiska eller svenska kontexter och vice versa. Akademiska studier som fokuserar på en svensk kontext är dock mycket färre än de som antingen fokuserar på enbart USA eller ett större antal länder i Europa samtidigt. En av de nyare studierna om jobbpolarisering som använder sig av svenska data är Adermon och Gustavsson (2015). De har använt statistik från 1975 fram till 2005, för att undersöka huruvida det har skett en polarisering på den svenska arbetsmarknaden. De fann att det över den studerade tids- perioden har skett en polarisering, vilket innebär att arbeten som tillhör de lägre respektive högre betalda segmenten på arbetsmark- naden har ökat relativt arbeten som ger en medelinkomst.

Korpi och Tåhlin (2011) studerade förändringar i ojämlikheten på Sveriges arbetsmarknad under 1970 till 2005. I breda drag kom författarna fram till att ökningen i löneskillnader tog fart efter 1980 och att lägre utbildade har haft en sämre löneutveckling samt en lägre ökning i sysselsättning jämfört med högre utbildade.

I en studie från 2013 (Åberg 2013) försöker författaren ta reda på om förändringen som skett på arbetsmarknaden har präglats av en uppkvalificering eller inte. Åberg finner dock att arbetsmarknaden efter millennieskiftet har präglats mer av jobbpolarisering än upp- kvalificering. Låglönearbeten har även vuxit i högre takt än andra arbetskategorier i Sverige. Liknande det internationella mönstret, ökar efterfrågan på personer med en högre utbildning samtidigt som efterfrågan på lägre utbildade, exempelvis personer utan gymnasie- examen, minskar (Breman och Felländer, 2014).

Polarisering på arbetsmarknaden hör även ihop med teknologisk förändring och nationalekonomisk forskning har på senare tid foku- serat i större utsträckning på hur arbetsuppgifter i sig har påverkats av en ökad digitalisering där forskningen i hög utsträckning tidigare har fokuserat på individers humankapital (Adermon och Gustavsson,

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

2015b). I Sverige finner Adermon och Gustavsson (2015b) att det har skett en tydlig jobbpolarisering mellan 1990 och 2005, men inte innan dess. De beräknar även att ungefär 40 procent av den polari- sering som skett på arbetsmarknaden kan härledas till en ökad digi- talisering.

3.3.2Beredskap för framtidens arbetsmarknad

I sin analys tar Adermon och Gustavsson (2015b) upp utbildnings- insatser som en förändring som kan vara nödvändig för att möta framtidens behov. De menar att det inom utbildningssystemet kan behöva läggas en större vikt på utbildningar som lär ut exempelvis kreativa och sociala förmågor, vilket är egenskaper som åtminstone i nuläget bedöms som svåra att ersätta med teknologi.

Det finns ett tydligt samband mellan utbildningsnivå och sanno- likheten för ens yrke att bli automatiserat, där en högre utbildnings- nivå är korrelerat men lägre sannolikhet för automatisering. Därmed är personer med en lägre utbildningsnivå generellt mer utsatta för potentiell automatisering. Det innebär generellt sett att lägre utbildade löper högst risk att se sina yrken automatiseras, vilket innebär en större sårbarhet för dessa grupper samt att det i längden skulle kunna innebära en ännu större polarisering i samhället.

För att sysselsättningen inte ska påverkas negativt kan det därför behövas utbildningsinsatser, incitament för att utbilda sig samt för- ändringar i utbildningssystemen. Dagens utbildningssystem, som i huvudsak bygger på att den utbildning som har förvärvats ska till- godose en person med tillräcklig kunskap för ett helt yrkesliv, kan komma att bli mer och mer förlegat. För att möta framtidens arbets- marknad behöver en kontinuerlig kompetensutveckling möjliggöras under hela livet. Förändringar kan komma därmed komma att be- hövas både i utbildningssystemen, i arbetsmarknadspolitiken, och i gränslandet däremellan.

Långtidsutredningens huvudbetänkande från 2015 bedömde att en omställning på arbetsmarknaden kräver tydligare fokus på utbild- ning och omställning. Behovet av omställning kommer att vara nöd- vändigt inom sektorer där efterfrågan på arbetskraft blir större. Även

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

matchningsproblematiken kan enligt utredningen komma att mot- verkas om individer väljer rätt utbildning som efterfrågas på arbets- marknaden.

SOU 2019:3

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

Referenser

Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018.

Acemoglu, Daron och Autor, David. (2010). Skills, Tasks and Tech- nologies: Implications for Employment and Earnings. NBER Work- ing Paper No. 16082. Utgiven i juni 2010.

Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015a). Job Polari- zation and Task‐Biased Technological Change: Evidence from Sweden, 1975–2005. The Scandinavian Journal of Economics, 117(3), 878-917.

Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015b). SNS Analys nr 28. Teknisk utveckling och jobbpolarisering. SNS Analys.

Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018.

Autor, D., Katz, L. F., & Kearney, M. (2006, May). The Polarization of the U.S. Labor Market. American Economic Review: Papers and Proceedings (Vol. 96, No. 2, pp. 189–194).

Breman, A., & Felländer, A. (2014). Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter. Ekonomisk debatt, 42(6), 28–38.

Card, D., & DiNardo, J. E. (2002). Skill-biased technological change and rising wage inequality: Some problems and puzzles. Journal of labor economics, 20(4), 733–783.

Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmark- nad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2016.

Dustmann, C., Ludsteck, J., & Schönberg, U. (2009). Revisiting the German wage structure. The Quarterly Journal of Economics, 124(2), 843–881.

Elliott, Stuart W. Computers and the Future of Skill Demand. OECD Publishing, Paris.

Frey, C. B. och Osborne, M. A. (2013). The Future of Employment: How suscepteble are Jobs to Computerisation? OMS Working Papers, September 18.

Fölster, Stefan. (2014). Vartannat jobb automatiseras inom 20 år

–utmaningar för Sverige. SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.

Fölster, Stefan. (2015). Den nya jobben i automatiserings tidevarv. SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.

Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

SOU 2019:3

Goos, M., & Manning, A. (2007). Lousy and lovely jobs: The rising polarization of work in Britain. The review of economics and statistics, 89(1), 118–133.

Goos, M., Manning, A., & Salomons, A. (2009). Job polarization in Europe. The American Economic Review, 99(2), 58–63.

Katz, L. F., Autor, D. (1999). Changes in the wage structure and earnings inequality. Handbook of labor economics, 3, 1463–1555.

Korpi, T., & Tåhlin, M. (2011). Changing work-life inequality in Sweden: Globalization and other causes. Globalized labour markets and social inequality in Europe: A comparative analysis, 177–210.

Lemieux, T. (2006). Increasing residual wage inequality: Composition effects, noisy data, or rising demand for skill?. The American Eco- nomic Review, 96(3), 461–498.

Långtidsutredningen (2015). Huvudbetänkande. Betänkande av Lång- tidsutredningen. SOU 2015:104.

McKinsey (2017). Jobs lost, jobs gained: Workforce transitions in a time of automation. McKinsey Global Institute.

Åberg, R. (2013). Tjugohundratalets arbetsmarknad – fortsatt uppkvali- ficering eller jobbpolarisering. Ekonomisk debatt, 41(2), 6–15.

4 Ett ändamålsenligt uppdrag

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl funge- rande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är till- gänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag. Vidare ska förslag om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt lämnas. I detta ingår att lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvän- diga för att genomföra föreslagna förändringar.

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av för- fattning. Förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsför- medlingen (instruktionen) är det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet. Här bestäms bland annat myndighetens uppgifter och dess ledningsform. Huvudregeln är att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har en instruk- tion.

Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens instruktion, som den ser ut i dag, inte ger en rättvisande bild av myndighetens verk- samhet. Myndighetens uppdrag bör vidare i vissa delar omformule- ras, för att bättre spegla utredningens uppfattning om vilka uppgifter som bör utföras i verksamheten, bland annat med hänsyn tagen till de förslag som utredningen lägger i övrigt. Utredningen inför också ett nytt begrepp i instruktionen – arbetsmarknadsstöd1 – för att be- teckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger.

1Med arbetsmarknadsstöd avses praktiskt och ekonomiskt stöd. Praktiskt stöd utgörs av bland annat platsförmedling och utbildning, ekonomiskt stöd utgörs av bland annat anställnings- stöd. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i avsnitt 12.1.3 i kapitel 12.

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

Mot bakgrund av de ändringar som beskrivs i detta kapitel har utredningen funnit att det är lämpligast att föreslå en ny instruktion. Att enbart föreslå ändringar i befintlig instruktion riskerar att göra instruktionen svår att överskåda och förstå. Arbetsförmedlingens uppdrag bedöms genom den nya instruktionen bli tydligt och ända- målsenligt. Sammantaget innebär förslaget ett ändamålsenligt upp- drag för Arbetsförmedlingen.

Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av gällande riktlin- jer för utformning av instruktioner för statliga myndigheter. I det avsnitt som följer beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruk- tion, med fokus på de huvudsakliga uppgifterna. Därefter redogörs för utredningens förslag till ny instruktion och avslutningsvis redo- görs för de konsekvenser som förslaget bedöms medföra. Några alter- nativa lösningar har inte övervägts.

4.1Riktlinjer för myndigheters instruktioner

I detta avsnitt redogörs för övergripande delar av regeringskansliets riktlinjer för myndigheternas instruktioner. Syftet är att ge en bild av vad en instruktion ska innehålla och vad den inte bör innehålla.

Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Där anges ledningsfor- mer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och processbehörig- het. Det framgår också att myndigheterna ska tillhandahålla infor- mation om sin verksamhet. Av det skälet kan en instruktion hållas kortfattad, då den enbart ska tydliggöra de uppgifter som avser den enskilda myndighetens uppdrag (prop. 2009/10:175). Undantag från eller kompletteringar av bestämmelser i myndighetsförordningen anges i instruktionen. I övrigt bör bestämmelser som framgår av annan författning inte tas in. Här kan nämnas att förvaltningslagen (2017:900) reglerar hur ärenden ska handläggas och 3 § avgiftsför- ordningen (1992:191) reglerar att myndigheter inte får ta ut en avgift utan ett bemyndigande.2

2När det gäller bemyndigande om avgifter ska rätten att ta ut en avgift, besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna framgå av instruktionen.

100

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

I instruktionen ska myndighetens huvudsakliga uppdrag anges. Samtliga uppgifter ska dock inte regleras i instruktionen. Om det till exempel finns uppgifter som ska utföras under en period som är kortare än tre år, om det finns en koppling till finansieringen av myn- dighetens verksamhet eller om det behövs en utförlig beskrivning av vad som ska utföras, bör uppgiften regleras i ett annat beslut. Ett så- dant beslut kan vara myndighetens regleringsbrev. Detsamma gäller för mål; de brukar inte anges i instruktionen.3 I instruktionen ska dock särskilda krav som har koppling till exempelvis jämställdhets- politiken, integrationspolitiken och ungdomspolitiken anges.

Instruktionen ska även utformas på ett sätt som är lämpligt i för- hållande till redovisning av verksamheten. Det följer av 3 kap. 1 § för- sta stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetun- derlag. Myndighetens redovisning ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redo- visningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.4

Det finns vidare en generell grundstruktur för myndigheters in- struktioner.5 Strukturen kan kompletteras genom att lägga till rubri- ker om det behövs för att förbättra överskådligheten.

En myndighets namn anges enbart i instruktionens inledande be- stämmelse, därefter används ”myndigheten”.

4.2Arbetsförmedlingens instruktion

I detta avsnitt beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion och dess struktur utifrån en kategorisering av vad som regleras i in- struktionen. Vidare redogörs för ett tidigare förslag till ny instruk- tion för Arbetsförmedlingen.

3Se även prop. 2009/10:175.

4Före den 1 januari 2019 saknades ”mål och krav” samt kravet på att redovisningen ska inne- hålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.

5Den generella grundstrukturen innehåller följande rubriker: Uppgifter, Samverkan, Ledning, Organisation, Särskilda organ, Anställningar och uppdrag, Personalansvarsnämnd, Tillämplig- heten av vissa förordningar, Avgifter, Rätt att meddela föreskrifter, Undantag från myndig- hetsförordningen, Överklagande.

101

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

4.2.1Uppgifter och struktur

I Arbetsförmedlingens instruktion regleras i dag olika typer av upp- gifter och mål och därtill bland annat prioriteringar och preciseringar av hur verksamheten ska utformas. De befintliga bestämmelserna i Arbetsförmedlingens instruktion kan kategoriseras på följande vis:

•Portalparagrafen (1 §)

•Huvuduppgift, prioritering och mål (2 §)

•Hur verksamheten ska utformas (3 §)

•Andra uppgifter (4 §)

•Särskilda ansvarsområden (5–6 §§)

•Medverkan i EU-arbetet (7 §)

•Tjänsteexport (8 §)

•Övriga uppgifter (9–13 §§)

•Samverkan (14–15 §§)

•Ledning och organisation (16–25 §§)

•Tillämpligheten av vissa förordningar (26 §).

De två första paragraferna i förordningen med instruktion för Ar- betsförmedlingen kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. I 1 § anges att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Av 2 § följer att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbets- marknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadig- varande öka sysselsättningen på lång sikt.

I 3 § ställs åtta krav på verksamhetens utformning. Den ska ut- formas så att:

1.den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2.arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig ser- vice i hela landet,

102

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

3.den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet,

4.den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande,

5.den anpassas efter den enskildes förutsättningar,

6.den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark- naden,

7.den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan, såvida det inte kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat, samt

8.den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskrimi- nering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden.

Därefter anges i 4 § att Arbetsförmedlingens ska:

1.säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ- ningsförsäkring,

2.anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbets- sökande i arbete,6

3.aktivt inhämta information om lediga arbeten,

4.analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmark- nadens funktionssätt,

5.göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken.

6.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt

7.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi- dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

6Bestämmelsen om att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete är snarast att se som ett krav på verksamhetens utform- ning, i linje med regleringen av kraven i 3 §.

103

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

I 5 och 6 §§ regleras särskilda ansvarsområden; handikappfrågor in- om arbetsmarknadspolitiken respektive att nyanlända invandrare er- bjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbets- marknaden.

I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet och i 8 § ges Arbetsförmedlingen befogenhet att bedriva viss tjänsteex- port. I 9, 11 och 12 §§ (10 § är upphävd) regleras myndighetens skyl- dighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, att anställda ska delta i länsstyrelsens handläggning av ett ärende som har sam- band med Arbetsförmedlingens uppgifter och att utföra vissa upp- gifter som följer av annan författning. De senare rör arbetslöshets- försäkringen, arbetstillstånd, vissa anställningsfrämjande åtgärder samt totalförsvaret.

I 13 § anges att Arbetsförmedlingen i övrigt har de uppgifter som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoliti- ska verksamheten eller av lag eller annan förordning.

Därefter framgår av 14 § att Arbetsförmedlingen ska samverka med vissa myndigheter inom ramen för rehabiliteringsområdet. När det gäller unga med funktionshinder ska samverkan ske med skolan och Försäkringskassan (15 §).

De uppgifter som regleras i Arbetsförmedlingens nuvarande in- struktion beskrivs mer ingående i kapitel 13, med fokus på vilka de- lar av dessa uppgifter som innebär myndighetsutövning. Uppgiften att aktivt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring redogörs därutöver närmare för i kapitel 6.

När det gäller ledning och organisation anges bland annat att myn- digheten leds av en styrelse, att generaldirektören är myndighets- chef, att det ska finnas en central enhet för omprövning, ett partsråd, en överdirektör och en personalansvarsnämnd. Slutligen anges att Ar- betsförmedlingen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

4.2.2Tidigare förslag till ny instruktion för Arbetsförmedlingen

Inom ramen för en översyn av det arbetsmarknadspolitiska regel- verket lämnade Arbetsmarknadsdepartementet förslag till en ny in- struktion för Arbetsförmedlingen (Ds 2014:29). Översynen syftade

104

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

till ett tydligare och mer samlat regelverk som skulle skapa förut- sättningar för en effektivare verksamhet hos Arbetsförmedlingen. Översynen var i huvudsak redaktionell och den instruktion som depart- ementet lämnade förslag om överensstämde i stort med den befint- liga instruktionen. Nedan redogörs för ett urval av departementets föreslag till förändringar:

1.I portalparagrafen (1 §) angavs att Arbetsförmedlingen ska bedri- va offentlig arbetsförmedling och sådan annan arbetsmarknads- politisk verksamhet som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförord- ningen).

2.Det föreslogs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska främja jämställdhet.

3.Uppgiften att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring lyftes upp till 2 §.

4.Strukturella justeringar i form av ändrade rubriker, som ansluter till riktlinjerna för instruktioner, och omflyttning av bestämmel- ser, föreslogs.

5.Den generella bestämmelsen om samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, andra myndig- heter, kommuner, enskilda företag och organisationer, föreslogs flyttas från verksamhetsförordningen till instruktionen.

Remissinstanserna var generellt positiva till förslagna förändringar. Trots detta infördes ingen ny instruktion. Däremot har till exempel bestämmelsen om jämställdhet införts i nuvarande instruktion.

4.3Förslag och bedömningar

4.3.1En ny instruktion för Arbetsförmedlingen

Förslag: En ny förordning med instruktion för Arbetsförmed- lingen införs och förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen upphävs.

105

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

De uppgifter som framgår av Arbetsförmedlingens instruktion bör sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksam- het, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter. Instruktionens struktur bör vidare över- ensstämma med regeringskansliets riktlinjer. Bestämmelser som inte är nödvändiga ska undvaras.

Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens nuvarande instruk- tion inte uppfyller dessa kriterier. Myndighetens uppdrag, såsom det formuleras i instruktionen, är mot bakgrund av detta inte ändamåls- enligt och utredningen lämnar därför förslag till en ny förordning med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Myndighetens huvudsakliga verksamhet utgörs i dag av att erbjuda arbetsmarknadsstöd till arbetssökande anmälda vid myndigheten. I huvudsak utgörs detta stöd av praktiskt stöd som syftar till att de arbetssökande ska stärka sin kompetens och därmed närma sig arbets- marknaden, samt av ekonomiskt stöd som syftar till att de arbets- sökande ska få eller bibehålla ett arbete. En begränsad del av arbets- marknadsstödet utgörs av platsförmedling. Detta bör framgå av myn- dighetens instruktion. En sådan förändring av uppdraget bör även avspeglas i myndighetens namn, vilket behandlas i avsnitt 4.3.9. I avsnitt 4.3.3 redogörs för den närmare preciseringen av bestäm- melsen om arbetsmarknadsstöd.

Den nya instruktionen innefattar därtill i huvudsak uppgifter och inte andra typer av bestämmelser, i syfte att ytterligare tydliggöra myndighetens uppdrag. Det innebär att prioriteringar och krav på verksamhetens utformning flyttas till annan förordning.

Vidare koncentreras bestämmelser om samverkan till instruktio- nen och särskilda bestämmelser om samverkan med kommuner re- spektive regionalt utvecklingsansvariga aktörer läggs till. Ytterligare några uppgifter införs i instruktionen mot bakgrund av den analys och de förslag som återfinns i betänkandet.7

Slutligen genomförs vissa justeringar av instruktionens struktur i förhållande till nuvarande instruktion, för att i ökad utsträckning följa gällande riktlinjer för myndigheters instruktioner.

Förslaget beskrivs och motiveras närmare i de avsnitt som följer.

7Den analys och de förslag som har gett upphov till nya bestämmelser i instruktionen åter- finns i kapitel 6, 7, 9, 10 och 11.

106

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

4.3.2Fokus flyttas från förmedling av arbeten till olika former av arbetsmarknadsstöd

Förslag: Arbetsförmedlingens övergripande uppdrag formuleras

på följande sätt: Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och an- svarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten be- står huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.

Begreppet ”den offentliga arbetsförmedlingen” signalerar att myn- dighetens ansvar huvudsakligen omfattar förmedling av arbeten. Av

4.3.1framgår att detta inte ger en rättvisande bild av den verksamhet som myndigheten i dag bedriver. Bestämmelsen har en historisk grund. Fram till 1990-talet rådde ett offentligt arbetsförmedlings- monopol. Detta avskaffades 1993 och ett av huvudsyftena med denna förändring var att öka den offentliga arbetsförmedlingens effekti- vitet genom att konkurrensutsätta den platsförmedlande funktio- nen.8 En av få begränsningar för de privata arbetsförmedlingarnas verksamhet är sedan dess att det är förbjudet att ta betalt av de som söker arbete.

I dag finns en privat marknad för arbetsförmedling för arbetssö- kande som har arbete (ombytessökande) samt för arbetssökande som är arbetslösa men som står relativt nära arbetsmarknaden. Det rör sig om omställningsorganisationer som arbetsmarknadens parter står bakom, privata bemannings- och rekryteringsföretag samt internetbaserade aktörer. Det är också vanligt att arbetsgivare sköter sin egen kompetensförsörjning via annonsering och informella kontakter. Behovet av en offentlig aktör som förmedlar arbeten för dessa arbetssökande är därför inte lika stort i dag som det historiskt har varit. En stor del av de arbetssökande som i dag är anmälda hos Arbetsförmedlingen bedöms emellertid stå långt ifrån arbetsmark- naden. Dessa arbetssökande kan i regel inte direkt matchas till arbete genom platsförmedling. För att kunna sammanföra arbetssökande och arbetsgivare behövs därför i regel andra typer av stöd föregå eller erbjudas i anslutning till platsförmedling, exempelvis utbildning eller anställningsstöd.

8SOU 1990:31 och SOU 1992:116.

107

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

Utredningen inför i instruktionen ett nytt begrepp – arbets- marknadsstöd – för att beteckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger. Arbetsmarknadsstödet utgör kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och ska riktas till de arbetssökande som bedöms stå längst ifrån arbetsmarknaden. Uppgiften att erbjuda arbetsmarknadsstöd bör mot bakgrund av detta framgå direkt av instruktionen.

Utgångspunkt för arbetsmarknadsstödet ska vara behoven hos de som är anmälda som arbetssökande hos myndigheten. Detta innebär att myndighetens huvudsakliga uppdrag inte omfattar stöd som ut- går från en viss arbetsgivares behov av arbetskraft, annat än i det fall detta behov kan tillgodoses genom arbetssökande som är anmälda hos myndigheten och som bedöms vara i behov av stöd.

Vidare innebär regleringen av Arbetsförmedlingens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd att myndighetens ansvar avgränsas från det ansvar för stödjande insatser som ligger inom ramen för andra myndigheters ansvarsområden. Socialt stöd utgör exempelvis inte arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingen ska i stället för att erbjuda socialt stöd därför samordna sitt arbetsmarknadsstöd med kommu- nernas sociala stöd till den enskilde.

Ett tydligt och sammanhållet ansvar för att erbjuda arbetsmark- nadsstöd för samtliga arbetssökande som är anmälda vid myndighe- ten krävs för att Arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att ackumu- lera kunskap om vilken effekt olika typer av arbetsmarknadsstöd ger för olika målgrupper.

Myndighetens ansvar tydliggörs och avgränsas på motsvarande sätt i förhållande till andra myndigheter genom det tillägg i instruk- tionen som anger att Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken.

4.3.3Närmare precisering av arbetsmarknadsstödet

Förslag: Begreppet arbetsmarknadsstöd definieras på följande sätt i den nya instruktionen:

Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

108

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller

3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.

Trots att mål normalt inte regleras i instruktionen har utredningen funnit ett behov att ange mål för verksamheten i förhållande till det arbetsmarknadsstöd som myndigheten ansvarar för, för att stävja att den enskilde handläggaren behöver göra sådana överväganden i det dagliga arbetet. I instruktionen preciseras därför tre syften med arbetsmarknadsstödet, vilka är ämnade att täcka in alla subventioner, arbetsmarknadsprogram och andra insatser som förekommer i dag.

Något särskilt kan sägas om de två första punkterna. Att bidra till att arbetssökande kommer närmare arbetsmarknaden, exempelvis ge- nom kompetenshöjande insatser, kan ibland kallas för att de arbets- sökande rustas. Att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft kan ibland kallas för matchning. Utredningen har valt att inte använda dessa begrepp i den nya instruktionen, dels på grund av att det saknas en tydlig och enhetlig användning av dessa begrepp, dels på grund av att de inte förekommer i någon annan för- fattning inom arbetsmarknadsområdet.

Det praktiska och ekonomiska arbetsmarknadsstöd som Arbets- förmedlingen ansvarar för syftar dels till att arbetssökande ska kom- ma i sysselsättning (utan ekonomiskt stöd) och uppnå egen varaktig försörjning, dels till att främja delaktighet på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Myn- digheten ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt hög- re sysselsättning och lägre arbetslöshet.9

9Begreppet ekonomiskt stöd avser inte arbetslöshetsersättning eller annan ersättning till den enskilde vid arbetslöshet. Se definition i kapitel 2.

109

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

4.3.4Prioriteringar och krav på utförandet flyttas till verksamhetsförordningen

Förslag: I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten anges att:

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att

1.den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2.de som står långt ifrån arbetsmarknaden prioriteras,

3.den anpassas till enskildas behov och förutsättningar i hela lan- det,

4.den som söker arbete erbjuds likvärdig service i hela landet,

5.den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på markna- den såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, och

6.den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Uppgifterna i instruktionen innehåller i nuläget både syftesbeskriv- ningar, prioriteringar och ett urval av uppgifter, vilket gör att det är otydligt vilka uppgifter som åvilar myndigheten. Utredningen anser att bestämmelser som anger hur verksamheten ska utformas och vil- ka grundläggande prioriteringar som ska göras ska regleras i verk- samhetsförordningen i stället för i Arbetsförmedlingens instruktion.10

Att verksamheten ska anpassas till skilda förutsättningar och be- hov i olika delar av landet och leda till ökad geografisk och yrkes- mässig rörlighet bland de arbetssökande utgör krav på den verksam- het som myndigheten enligt andra bestämmelser har att bedriva. Dagens bestämmelser i instruktionen kan förstås mot bakgrund av den tidigare organisationen i Arbetsmarknadsverket och länsarbets- nämnder. Utredningen anser att bestämmelsen om rörlighet, som finns i den nuvarande instruktionen, kan undvaras i föreslagen re- glering. Skälet är att rörlighet inte bör vara ett självändamål och att bestämmelsen inte är nödvändig för styrningen av den sammanhållna nationella myndighet som Arbetsförmedlingen är.

10Här avses prioriteringar som ligger till grund för myndighetens huvudsakliga uppdrag och som är bestående över tid. Prioriteringar som gäller för en viss tidsperiod bör i stället återfinnas i regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.

110

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

4.3.5En mer rättvisande förteckning av uppgifter

Förslag: Följande uppgifter läggs till i förteckningen över Arbets- förmedlingens uppgifter:

1.anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssö- kande hos myndigheten,

2.bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, besluta om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknads- stöd tillsammans med den enskilde,

3.utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd kan utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

4.stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll och

5.samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov.

Uppgiften om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknads- politiken omformuleras till att förse regeringen med relevant un- derlag som grund för utveckling av arbetsmarknadspolitiken.

Uppgifterna om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsom- råde och att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter behålls. Att Arbetsförmedlingen ska främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden flyttas från annan plats i nuvarande instruktion.

Bestämmelserna som avser kompletterande aktörer, att in- hämta information om lediga arbeten, deltagande i länsstyrelsens handläggning samt uppgifter inom totalförsvaret tas inte med.

Av myndighetens nuvarande uppgifter bör vissa, av skäl som redo- visas i detta kapitel, inte tas med i en ny instruktion. Vidare omfor- muleras vissa befintliga uppgifter och ett antal nya uppgifter tillkom- mer.

111

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

Kraven på verksamhetens utformning i 2 § punkten 2 och 3 § punk- ten 1–7 regleras inte i den nya instruktionen då de inte utgör uppgifter och i övrigt inte har en naturlig plats i instruktioner. Bestämmelserna behålls dock men läggs in i verksamhetsförordningen.

I nuvarande instruktion anges inte att Arbetsförmedlingen ska ansvara för anmälan av arbetssökande. Detta bör framgå av den nya instruktionen. Begreppet anmäla används i den nya instruktionen i syfte att överensstämma med de begrepp som används i andra författningar, däribland lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk- ring. Däremot ska avanmälan inte användas eftersom det har använts i tidigare reglering för att beteckna avanmälan från arbetslöshets- ersättning, vilket därmed kan leda till missförstånd. I stället används avregistrering, och omregistrering.

I kapitel 7 lämnas förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedöm- ning. Ansvaret för en sådan bedömning bör framgå av instruktionen varför en sådan uppgift tas in.

Att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en om- ställningsförsäkring har ersatts med en uppgift som även omfattar andra individersättningar (för närvarande aktivitetsstöd, etablerings- ersättning och utvecklingsersättning). Det tydliggörs också att upp- giften består av flera delar; att informera den enskilde om vad som gäller för aktuell ersättning samt att följa upp och kontrollera att den enskilde uppfyller villkoren.

En uppgift om att ta utforma, förvalta och tillämpa samhällseko- nomiska analyser införs i instruktionen. Skälen till detta redovisas i kapitel 11.

Det faller sig naturligt att myndighetens uppdrag inte kan full- göras utan kännedom om arbetsgivarnas kompetensbehov. Under tiden arbetet med att inrätta en ny myndighet för kompetensförsörj- ning (se kapitel 9) pågår bör denna uppgift framgå av Arbetsförmed- lingens instruktion, främst för att skapa en organisatorisk hemvist för verksamheten. I och med inrättandet av den nya myndigheten bör ansvaret för uppgiften dock ses över.

Ordningen på uppgifterna har valts utifrån principen att bestäm- melsen inleds med uppgifter som gäller ett individärende och där- efter anges uppgifter utan sådan direkt koppling.

112

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

Arbetsmarknadsdepartementet (Ds 2014:29) bedömde att bestäm- melsen om skyldighet att delta i länsstyrelsens handläggning kunde tas bort eftersom det inte förekommer något sådant samråd. Dess- utom finns det allmänna bestämmelser som avser myndighetssam- verkan. Det framgår av myndighetsförordningen. Av de länsstyrelser som yttrade sig över promemorian var det ingen som framförde några invändningar mot denna del av förslaget. Uppgiften bör därför utgå.

När det gäller uppgifter inom totalförsvaret konstaterade Arbets- marknadsdepartementet vidare att Arbetsförmedlingen inte har något särskilt ansvar enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Därför bör även denna uppgift utgå. Utredningen noterar att det i nämnd förordning anges att lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång omedelbart ska tillämpas vid beredskapslarm (13 §). Det innebär att regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får förbjuda att någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen utövar arbetsförmedling. Utredningen delar den bedömning som görs i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria och anser att bestämmelsen inte ska tas med i den nya instruktionen.

Skyldigheten att anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete tas inte med i den nya instruk- tionen. Skälen till detta redogörs för i kapitel 11.

Uppgiften om att aktivt inhämta information om lediga arbeten tas inte med i den nya instruktionen. Även om konkurrensproble- met inte upplevs som stort från den privata marknadens sida när det gäller rekryteringstjänster innebär en prioritering av begränsade re- surser att Arbetsförmedlingen, för att kunna utföra denna uppgift, behöver prioritera ned eller bort något annat. Det bör finnas ett legi- timt motiv till varför myndigheten ska ägna sig åt rekryteringstjäns- ter mot enskilda arbetsgivare.

Utredningen anser att staten bör kunna erbjuda en grundlägg- ande infrastruktur där alla arbetsgivare har möjlighet att avgiftsfritt annonsera efter arbetskraft. Att Arbetsförmedlingen har tillgång till omfattande och aktuell information om lediga platser är också en förutsättning för andra delar av den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Vad gäller andra allmänna arbetsmarknadstjänster11, som

11Allmänna arbetsmarknadstjänster definieras i kapitel 2 och beskrivs närmare i inledningen till kapitel 11.

113

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

är öppna för alla, ska Arbetsförmedlingen ha möjlighet att erbjuda sådana.

I övrigt överförs bestämmelserna som avser särskilda ansvarsom- råden, medverkan i EU-arbetet, myndighetens skyldighet att redo- visa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringens identifierade brister vid granskning, vissa uppgifter som avser arbetslöshetsförsäkringen, arbetstillstånd och vissa anställnings- främjande åtgärder.

4.3.6Bestämmelser om samverkan koncentreras till instruktionen och utökas

Förslag: Bestämmelser om samverkan flyttas från förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till instruktionen. Den övergripande bestämmelsen i 2 § i den förord- ningen omformuleras till att omfatta aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

Skyldighet att särskilt samverka med kommuner och de regio- nalt utvecklingsansvariga aktörerna läggs till.

En myndighets skyldighet att samverka ska framgå av instruktionen. De bestämmelser i Arbetsförmedlingens verksamhetsförordning som avser samverkan flyttas därför till instruktionen. Den övergri- pande bestämmelsen om samverkan som återfinns i verksamhetsför- ordningen omformuleras i samband med att uppgiften regleras i in- struktionen. I stället för en exemplifiering av organisationer som Arbetsförmedlingen ska samverka med föreslås en mer generell for- mulering; samverkan ska ske med aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Nya tillägg till avsnittet om samver- kan föreslås vidare, mot bakgrund av de förslag som lämnas i kapitel 9 (om kompetensförsörjning) och kapitel 10 (om ansvarsfördelning och samverkan mellan stat och kommun). Samverkan ska därmed ske med kommuner i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande och med de regionalt utvecklingsansvariga aktö- rerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regi- onala kompetensförsörjningen.

114

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

4.3.7Förberedelse för automatiserade beslut

Förslag: Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:

1.21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,

2.21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp- rättas en handling som visar vem som har varit föredragande,

3.21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Utredningen föreslår att den nya instruktionen har en bestämmelse som tillämpas för eventuella automatiserade beslut. Bestämmelsen avser undantag från myndighetsförordningens bestämmelser om krav som ställs på myndigheters beslut. Det bedöms att automati- serade beslut skulle kunna bli aktuella i Arbetsförmedlingens verk- samhet. Liknande bestämmelser återfinns i förordningen (2009:1174) om instruktion för Försäkringskassan och förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. Formuleringarna skiljer sig åt. Utredningen har valt en formulering som dels formuleras som undan- tag, dels anger bestämmelsernas innebörd.

4.3.8Övriga förändringar

I övrigt görs mindre strukturella justeringar i syfte att instruktionen i högre utsträckning ska följa regeringskansliets riktlinjer för myn- digheters instruktioner. Rekommenderade benämningar på rubriker används och Arbetsförmedlingen nämns endast första gången vid namn och därefter används ”myndigheten”. Vidare avlägsnas bestäm- melsen om avgifter i verksamheten från verksamhetsförordningen. Härvid har utredningen även bedömt att det inte är nödvändigt att ange att verksamheten ska vara avgiftsfri, eftersom det framgår av 3 § avgiftsförordningen (1992:191), utan enbart när avgifter får tas ut.

115

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

Några få språkliga justeringar, som även föreslogs i Arbetsmark- nadsdepartementets promemoria, har också gjorts. Bestämmelsen om sektorsansvaret för handikappfrågor har formulerats om och an- ges i form av att myndigheten har ett sektorsansvar för funktions- hindersfrågor. Det kan jämföras med nuvarande instruktion där det anges att Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor. I stället för att myndigheten ska vara samlande i förhållande till berörda parter föreslås även att den ska vara sam- ordnande.

4.3.9Arbetsförmedlingen blir Arbetsmarknadsmyndigheten

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör byta namn till Arbetsmark- nadsmyndigheten.

Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre återspeglar myndighetens uppdrag än vad namnet Arbetsförmedling- en gör. Utredningen föreslår namnet Arbetsmarknadsmyndigheten, som på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndig- heten ansvarsområden, i jämförelse med namnet Arbetsförmedlingen. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknads- politiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bi- dra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2017/18:1). Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tyd- ligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknads- stöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att uppnå sysselsättning. Eftersom platsförmed- ling bara är en av många former för den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar på myndigheten. Ett namn som kan inkludera ett bredare uppdrag är därför att föredra. I sam- band med införandet av den nya instruktionen bör regeringen därför överväga att införa ett nytt namn för myndigheten.

116

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

4.4Konsekvensanalyser

Förslaget innebär en ny instruktion för Arbetsförmedlingen. I den nya instruktionen tydliggörs att myndighetens huvudsakliga upp- drag inte ska vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan på att erbjuda arbetsmarknadsstöd till anmälda som inte bedöms kunna få eller bibehålla arbete utan sådant stöd. Syftet med arbets- marknadsstödet är att dels att de arbetssökande ska uppnå sysselsätt- ning utan ekonomiskt stöd, dvs. sysselsättning som medför egen försörjning, dels att främja delaktighet på arbetsmarknaden för per- soner med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Arbets- förmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.

De uppgifter som framgår av den nya instruktionen ger samman- taget en rättvisande bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, lämpar sig för att redovisa verksamhetens resultat och är formulerade som uppgifter och inte prioriteringar. Den tydliggör också Arbets- förmedlingens uppdrag att sammanföra de som söker arbete och de som söker arbetskraft. Det arbetsmarknadsstöd som kan komma arbetsgivare till del ska i första hand avse stöd som inbegriper arbets- sökande som står långt ifrån arbetsmarknaden, då det främst är genom att underlätta för de som annars inte hade fått ett arbete som myndigheten bidrar till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Genom en förstärkt och träffsäker arbetsmarknads- bedömning kan effekter som arbetsmarknadsstödet kan ge upphov till, i form av att snedvridande av konkurrensförutsättningarna på marknaden och undanträngning av arbetstillfällen, endast förekom- ma i de fall det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Vidare förtydligas Arbetsförmedlingens ansvar i förhållande till andra myndigheter, däribland kommunerna. Flera av ändringarna för- anleds av förslag som utredningen redogör för i andra kapitel. Se kon- sekvensanalyserna i kapitel 7, 8, 10 och 11 för dessa delar av förslaget.

Myndigheten ges sammantaget ett ändamålsenligt uppdrag och en instruktion som kan ligga till grund för den operativa verksamhet som myndigheten i praktiken bedriver.

117

Ett ändamålsenligt uppdrag

SOU 2019:3

4.4.1Ikraftträdande

Förslaget kommer att kräva anpassningar i Arbetsförmedlingens verk- samhet, bland annat i form av uppdatering av internt stödmaterial samt utbildning av personalen. Detta bör kunna genomföras innan den nya förordningen träder i kraft den 1 juli 2020, det vill säga sjutton månader efter betänkandets överlämnande.

118

SOU 2019:3

Ett ändamålsenligt uppdrag

Referenser

Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark- nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Finansdepartementet.

Regeringskansliet: Socialdepartementet (2011). Handledning för myn- digheternas instruktioner.

Riksrevisionen (2006) Den offentliga arbetsförmedlingen. Rapport 2006:22.

SOU 1990:31, Perspektiv på arbetsförmedlingen. Betänkande av dele- gationen för arbetsmarknadspolitisk forskning.

SOU 1992:116, Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. Be- tänkande av utredningen om avreglering av arbetsförmedlings- monopolet.

119

5Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed av yttersta vikt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen konstaterar att så inte har varit fallet. I stället har Arbetsförmed- lingens effektivitet begränsats av att regeringens styrning genom åren har varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmed- lingen framför allt genom ökad automatisering och digitalisering, men att realiseringen av denna potential kräver förändringar i reger- ingens styrning.

De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten tillsammans med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

121

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges exempel på hur statliga myndigheter arbetar med effektivisering och vilka förutsättningar som skiljer Arbetsför- medlingen från andra myndigheter. Efter det följer beskrivningar och analys av Arbetsförmedlingens effektivitet och regeringens styr- ning samt hur den senare påverkar myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. Avslutningsvis presenteras utred- ningens förslag och bedömningar för förbättrad kostnadseffektivi- tet, förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning samt ett ändamålsenligt regelverk.

5.1Utredningens arbete

I utredningens uppdrag från regeringen har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bättre bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångs- punkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt. Under utredningens arbete har det blivit tydligt att ut- formningen av regeringens styrning har en väsentlig inverkan på Arbetsförmedlingens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet och att arbeta med effektivisering. Utredningen har därför ansett det viktigt att bidra med en analys samt förslag och rekommendationer till regeringen om en mer ändamålsenlig styrning som bör kunna leda till både minskade kostnader och förbättrade resultat för Arbets- förmedlingen.

Inom ramen för arbetet har utredningen genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt haft möj- lighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps- respektive styrelses ordi- narie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. En gruppintervju har också genomförts med de fack- liga representanterna på Arbetsförmedlingen. Utredningen har även haft flera möten med Arbetsförmedlingens ledningsstab och eko- nomifunktion, i syfte att få information om nuläge och händelser av betydelse för det aktuella utredningsområdet. Vidare har möten genomförts med personer i ledande befattning på Försäkringskassan

122

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

samt med avdelningen för statlig styrning på Ekonomistyrnings- verket (ESV), där frågor om styrning av myndigheter och effek- tivitet har diskuterats. Utredningen har också tagit del av ett rap- porter från olika gransknings- och expertmyndigheter och dokumenta- tion från Arbetsförmedlingen såsom exempelvis budgetunderlag, interna utredningar och styrdokument. Slutligen har litteratur kring statlig styrning, styrning av arbetsmarknadspolitik och lagstiftnings- teknik studerats.

5.1.1Centrala begrepp

Kostnadseffektivitet

Med kostnadseffektivitet menar utredningen att producera något eller uppnå en viss prestation utan onödig användning av tid eller pengar, ofta genom att göra saker på rätt sätt. För Arbetsförmed- lingen kan kostnadseffektivitet till exempel handla om att göra korrekta anvisningar till arbetsmarknadspolitiska insatser med så liten tidsåt- gång som möjligt.

Yttre effektivitet

Med yttre effektivitet menar utredningen att uppnå önskad effekt, framför allt genom att göra rätt saker.

För Arbetsförmedlingen kan yttre effektivitet till exempel handla om hur väl en viss arbetsmarknadspolitisk insats, exempelvis en ut- bildning, leder till att arbetssökande får ett arbete.

De olika aspekterna av effektivitet är knappast oberoende av var- andra. En bättre kostnadseffektivitet kan till exempel öka möjlig- heten att utveckla nya metoder som leder till att den yttre effek- tiviteten förbättras.

Effektivisering

Med effektivisering menar utredningen insatser som förbättrar kost- nadseffektiviteten och/eller den yttre effektiviteten.

123

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

5.1.2Avgränsningar

I kapitlet hanteras inte Arbetsförmedlingens interna styrning efter- som det inte bedömts ingå i utredningens uppdrag. Inte heller ana- lyseras hur arbetsmarknadstjänster kan tillhandahållas på det sam- hällsekonomiskt mest effektiva sättet eftersom det särskilt belyses i kapitel 11.

5.2Statliga myndigheters effektiviseringsarbete1

Statliga myndigheter ska eftersträva hög effektivitet och god hus- hållning av statens resurser. Det framgår både i 3 § myndighetsför- ordningen (2007:515) och i budgetlagen (2011:203).

De senaste decennierna har många myndigheter genomfört åtgärder för att minska sina kostnader. Vanliga åtgärder har varit samlokalisering av verksamhet med andra myndigheter, minskning av lokalyta samt outsourcing av framför allt stödresurser som till exem- pel it-support, löne- och ekonomihantering, reception och vakt- mästeri. Den resultatstyrning som präglat statsförvaltningen de senaste decennierna har vidare inneburit att myndigheterna strävar efter att flytta resurser till de verksamhetsområden som i störst utsträckning bidrar till att de når sina mål. De vanligaste metoderna för effek- tivisering av kärnverksamhet har under senare år varit:

•utveckling av arbetsprocesser,

•minskning av onödig efterfrågan,

•samverkan med andra aktörer,

•målgruppsorientering,

•digitalisering och automatisering,

•regelförenklingar.

1Avsnittet baseras på Ekonomistyrningsverkets rapporter (2014 och 2016) om effektivisering i staten samt på information från utredningens möte med avdelning för statlig styrning på ESV (2018-09-10).

124

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

De olika metoderna kombineras frekvent med varandra. Det har dess- utom varit vanligt att utveckling av arbetsprocesser har skett tillsam- mans med införande av Lean2 eller andra metoder som innebär arbete med ständiga förbättringar, identifiering av tidstjuvar och onödig efterfrågan. Processorientering har ofta kombinerats med speciali- sering och centralisering som syftat till att öka framför allt kost- nadseffektiviteten i olika processteg eller arbetsmoment.

Incitamenten för att effektivisera kan både vara styrning från regeringen, förändringar i omvärlden eller en egen insikt i myndig- heten om att det finns ett sådant behov. Enligt en studie från Eko- nomistyrningsverket (ESV) inleds arbetet ofta med att någon form av ”misslyckande” har konstaterats. Det kan exempelvis handla om uppmärksammade extremfall, dåliga resultat, negativa balanser, lågt förtroende för verksamheten eller förändrade krav från myndig- hetens målgrupper.

Ibland bromsas effektiviseringsinitiativ av målkonflikter i myn- dighetens uppdrag eller av politiska prioriteringar. Ett uppdrag att tillhandahålla likvärdig service i hela landet kan exempelvis innebära att myndigheter måste behålla personal och kontorsyta även på platser där efterfrågan är väldigt låg. På liknande sätt kan en politisk vilja att prioritera medborgarnas möjlighet att välja utförare av en viss offentlig tjänst försvåra effektivisering genom stordriftsfördelar.

Myndigheters effektivisering syftar enligt ESV vanligen till ökad kvalitet3, snarare än till att sänka verksamhetens kostnader. Det före- kommer dock att både ökad kvalitet och sänkta kostnader eftersträ- vas. Pensionsmyndigheten är en av de myndigheter som har genom- fört effektiviseringsåtgärder som både minskat kostnaderna och skapat nytta för myndighetens målgrupper.4

Få myndigheter vidtar dock åtgärder i syfte att enbart sänka sina kostnader om detta inte initierats av regeringen. Utveckling som har kommit till stånd på grund av yttre incitament, såsom krav från mål- gruppen, har dock enligt ESV ofta lett till lägre kostnader utan att

2Lean är en modell för verksamhetsutveckling som bygger på att maximera värdeskapande och effektivitet. Viktiga inslag är att eliminera slöseri och onödigt arbete.

3Ökad kvalitet kan både avse till exempel att något görs mer noggrant eller aktiviteter som ökar möjligheten att uppnå förväntade resultat eller effekter.

4Med utgångspunkt i styrmodellen Lean har Pensionsmyndigheten automatiserat handlägg- ningsprocesser och arbetat med regelförenklingar. Sammantaget har förbättringarna lett till att myndighetens målgrupper har fått sina beslut snabbare och att antalet handläggare för bo- stadstillägg har kunnat minskas från 180 till 50–60 personer.

125

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

det från början har varit syftet. Sannolikt är detta en effekt av att onödig efterfrågan har minskat och av förbättrade arbetsprocesser.

ESV konstaterar att det finns ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektivisering av både kvalitet och kostnader. Det är enligt ESV ovanligt att departementen visar något större intresse för möjligheter att förbättra myndigheternas kost- nadseffektivitet. I stället handlar uppdrag om effektivisering om ökad kvalitet, till exempel i termer av kundtillfredsställelse eller förbätt- rade resultat. En förklaring till detta kan vara att respektive politik- område argumenterar för de resurser man anser sig behöva, i strävan att uppnå bästa möjliga resultat och effekter, där det ofta blir Finans- departementets uppgift att vara ”grindvakt” när det gäller kostnader. Det skiljer Sverige från till exempel Danmark, där statsförvaltningen i större utsträckning ses som en koncern än som separata myndig- heter, vilket ger bättre incitament för att flytta resurser som frigörs i en myndighet till en annan där behoven bedöms vara större.

Särskilt om effektivisering genom produktivitetsavdrag

För att skapa ett kontinuerligt tryck på myndigheternas kostnads- effektivitet används en modell för pris- och löneomräkning (PLO) för statliga myndigheters förvaltningskostnader. Den innebär att ett produktivitetsavdrag görs vid uppräkningen av lönekostnader.5 ESV har dock konstaterat att modellen sällan utgör ett incitament för effektivisering på myndigheterna. För de myndigheter som får till- skott utöver PLO riskerar dessutom effektiviseringstrycket att sättas ur spel. I praktiken tenderar trycket via PLO att bli hårdare för små myndigheter med ett stabilt förvaltningsanslag, än för större myn- digheter. ESV menar därför att modellen behöver kompletteras med andra verktyg för att uppnå de besparingar som eftersträvas.

Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev om att återkomma med åtgärdsplaner för att uppnå högre kostnadseffektivitet har vidare visat sig ha begränsad inverkan på effektivisering. Delvis kan det be- ro på hur termen effektivitet används, där tonvikten ofta är på kva- litet snarare än på kostnader.

5Modellen ska bidra till att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsva- rar den som uppnås i den privata sektorn.

126

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Minskad detaljstyrning underlättar genomslag och effektivitet

Regeringen har i prop. 2008/09:1 konstaterat att alltför många styr- signaler inverkar menligt på politikens genomslag. En detaljerad styr- ning kan alltså leda till att det uppstår svårigheter att prioritera och hantera den mängd krav och förväntningar som möter den myn- dighet som ansvarar för implementeringen. Detaljstyrning motverkar också den tillitsfyllda kultur som krävs för att ta ansvar och driva utveckling och effektivisering. Detta är något som framför allt Tillits- delegationen men även ESV har fört fram. En detaljerad styrning är ofta kortsiktig, något specifikt ska utföras på utsatt tid. ESV menar att en sådan styrning kan utgöra ett hinder för effektivisering.

Stora förändringar kräver uthållighet och stabilitet

En studie av Statskontoret om bildandet av en-myndigheter6 visar att en viktig förutsättning för genomförandet av en ändamålsenlig förändring, är att styrningen av myndigheten och i viss utsträckning även finansieringen, är något så när stabil över tid. Det är därmed svårt att hantera nya uppdrag samtidigt som de önskade effekterna av en annan stor förändring, i det här fallet ombildningen till en en- myndighet, förväntas uppstå. Vidare framhåller Statskontoret vikten av att regeringen har en kontinuitet i styrningen ”för att signalera att reformerna och resultaten av dem är prioriterade”. Studien visar också att det har tagit tid att förändra ombildade myndigheter i enlighet med regeringens intentioner. Det är inte ovanligt att flera år har gått innan något egentligt förändringsarbete har kommit igång inom de ombildade myndigheterna och att ännu längre tid har gått innan några resultat har kunnat uppvisas. Statskontoret konstaterar att omfattande organisationsförändringar kräver uthållighet och menar att de bör få ta tid, inte minst för att inte sluka alltför stor del av myndighetens tillgängliga resurser (Statskontoret, 2010).

6Med en-myndigheter avses sådana myndigheter som bildats efter en sammanslagning av tidi- gare lokala och fristående myndigheter med den centrala myndigheten inom samma verksam- hetsområde. Några exempel är Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket.

127

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Styrningen ska vara verksamhetsanpassad

Styrutredningen (SOU 2007:75) kan ses som starten för de senare årens justering av regeringens styrning av myndigheterna mot ökad långsiktighet och högre grad av anpassning till respektive myndig- hets verksamhet. Som en följd av det nya förhållningssättet angavs i prop. 2008/09:1 att myndigheter ska styras utifrån de specifika förut- sättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. I den för- valtningspolitiska propositionen från 2010 sägs att styrningen ska ge myndigheterna ”rimliga försättningar att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt”. En inriktning mot förbättrad styrning i denna anda återfinns även i prop. 2014/15:1.

Rätt användning av regeringens styrinstrument

Styrutredningen föreslog att regeringen framför allt skulle använda instruktionen för att ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå målen för myndighetens verksamhet. Man menade också att regleringsbrevet ska vara ett komplement till instruktionen, där de finansiella villkoren bör vad den mest centrala delen i styrningen. Detta för att skapa en större kontinuitet i styrningen. I prop. 2008/09:1 och i den förvaltningspolitiska propositionen (2009/10:175) framhåller re- geringen vikten av informella kontakter mellan departementen och dess myndigheter, men att denna form av kontakter bör vara in- riktade på informations- och kunskapsutbyte, då det är lätt att de annars övergår i styrning.

5.2.1Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga myndigheter

Arbetsförmedlingen skiljer sig i flera avseenden från andra hand- läggande myndigheter, till exempel i fråga om beroende av växlande politiska prioriteringar och reformer, stora inslag av individuella bedömningar i handläggningen och en betoning på externa effekter snarare än på verksamhetens prestationer. Dessa skillnader försvårar storskalig processorientering och standardisering och minskar möj- ligheten till jämförelser. Det finns dock en risk att skillnaderna över- drivs, vilket kan ha haft en bromsande effekt på effektiviseringen av

128

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen. Till exempel kan delar av verksamheten auto- matiseras, och förbättrade systemstöd innebära kraftigt minskad administration. Att uppgifter och prioriteringar har varierat så pass mycket över tid har dock gjort det svårare för myndigheten att ar- beta fokuserat med att systematiskt och tålmodigt effektivisera verksamheten. Det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation innebär därtill en begränsad förmåga att snabbt hantera förändringar. Nedan redogörs mer utförligt för de faktorer som i hög utsträckning skiljer Arbetsförmedlingens verk- samhet från andra handläggande myndigheters, och som kan tänkas försvåra Arbetsförmedlingens effektiviseringsarbete.

Uppdrag och prioriteringar varierar

Arbetsmarknadspolitiken påverkas i hög utsträckning av konjunktur- förändringar, strukturomvandling och reformer både inom arbets- marknadspolitiken och andra politikområden. Detta påverkar exem- pelvis vilka grupper i samhället som tillhör arbetskraften och vilka som är arbetslösa samt hur stora dessa grupper är, vilket har bäring på vilka insatser som behöver ges.

Frågor om arbetslöshet och sysselsättning är ständigt aktuella i den politiska debatten. Det gör att Arbetsförmedlingens uppgifter, prioriteringar och även budget varierar relativt kraftigt över tid, något som innebär utmaningar när det gäller både effektivitet och tydlighet kring ansvarsområde och specifika uppgifter. Som exempel kan nämnas etableringsuppdraget och de omfattande och komplexa uppgifter inom rehabilitering som har tillkommit sedan Arbetsförmedlingen inrättades 2008. Förändringar i reglerna för sjukförsäkringen har också inneburit att nya målgrupper har tillförts Arbetsförmedlingen.

Regeringen har också infört en lång rad andra förändringar i upp- draget under det decennium som myndigheten funnits i sin nuvar- ande form. Till de senare hör till exempel förändringar inom arbets- löshetsförsäkringen samt kraven på att lägga ut stora delar av den utförande verksamheten på externa utförare. Regeringens budget- propositioner innehåller därutöver i princip alltid större eller mindre förändringar inom arbetsmarknadspolitiken, som får genomslag i både regelverk och regeringens styrning av Arbetsförmedlingen.

129

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Individuella behov snarare än rättighet

Arbetsförmedlingens verksamhet bygger i princip inte på någon rättig- hetslagstiftning utifrån generella principer. Möjligheten att få stöd från myndigheten grundas i stället på att myndighetens handläggare (arbetsförmedlare) gör bedömningar av arbetssökandes individuella behov. I det här avseendet skiljer sig Arbetsförmedlingen från den logik som gäller för olika former av stöd eller förmåner hos till exem- pel Pensionsmyndigheten och Skatteverket, där de ärenden som hand- läggs ofta är baserade på mer entydiga regler. Handläggningen av sådana regelstyrda ärenden är oftare lättare att standardisera och automatisera än ärenden som kräver mer komplexa bedömningar.

Inte bara beslut utan även ansvar för utförande och resultat

Många myndigheters uppdrag innebär att utifrån någon form av underlag fatta beslut om rätten till en viss förmån, till exempel en insats eller en ersättning. Exempel på sådana myndigheter är CSN och Försäkringskassan. Att fatta beslut om en insats är dock bara en del av Arbetsförmedlingens uppdrag. Myndigheten har också ansvar för att de insatser som individen får ta del av ger önskat resultat; det finns så att säga en stödjande eller utförande del i uppdraget som ofta kräver kontakt med den arbetssökande under ansenlig tid. Delar av Arbetsförmedlingens målgrupper har behov av en kedja av insatser under flera månader och ibland till och med år. Det innebär att arbetsförmedlare kan behöva göra förnyade bedömningar av indi- videns behov och fatta nya beslut flera gånger, innan processen är avslutad och individen inte längre har ett ärende hos myndigheten.

Att ge stöd utifrån individuella behov gör också uppdraget mångfacetterat. För att uppnå resultat krävs ofta stora inslag av sam- verkan och relationer med andra organisationer. Allt detta betyder att Arbetsförmedlingen i dessa avseenden snarast liknar kommunal eller landstingskommunal verksamhet som socialtjänst, skola eller sjukvård, än andra statliga myndigheter.

130

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Stor och geografiskt spridd organisation som är resultatet av en sammanslagning

Arbetsförmedlingen är en organisation, med i dagsläget ungefär 14 000 anställda, som är utspridda i 218 kommuner i landet. Det innebär utmaningar när det gäller styrning och ledning. Styrsignaler ska nå alla berörda, bli förstådda, accepterade och omsatta i handling. Det faktum att en stor del av kärnverksamheten utförs lokalt samt att specialisering och centralisering av arbetsuppgifter hittills varit relativt begränsad, gör att det ofta är väldigt många personer som be- rörs av en förändring och att målgruppen för olika styrsignaler där- för är stor.

Arbetsförmedlingen är dessutom resultatet av en sammanslag- ning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar.7 Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, något som påverkar förutsättningar för en fram- gångsrik top-down-styrning.8 Denna omständighet delar Arbetsför- medlingen med ett antal andra myndigheter som genomgått liknande organisationsprocesser, till exempel Skatteverket, Polismyn- digheten och Kriminalvården. Arbetsförmedlingen kom visserligen igång snabbt med förändringsarbetet, bland annat genom införandet av enhetliga handläggarstöd, men många av de problem som fanns i den gamla myndighetskoncernen lever kvar i Arbetsförmedlingen. Arbetet med att säkerställa ett likartat tjänsteutbud och likartad tillämpning av det arbetsmarknadspolitiska regelverket över landet påbörjades redan under AMS sista år, men är aktuellt för Arbets- förmedlingen än i dag. Detsamma gäller ansträngningarna för att styra om de stora kundgrupperna mot självbetjäning för att kunna frigöra tid för dem med störst behov av myndighetens stöd. Då användes benämningen hjälp-till-självhjälp, i dag heter det digitalt först (Riksrevisionen, 2006).

Även om olika försök att arbeta med specialisering har varit ett återkommande tema, där ett förnyat grepp tas i och med en nu pla- nerad omorganisation av Arbetsförmedlingen, där verksamheten delas in i tre verksamhetsområden, AF Direkt (kundservice och digitala

7För en närmare beskrivning av bakgrunden till bildandet av Arbetsförmedlingen, se Stats- kontoret (2010) och Ds 2008:67.

8Med top down-styrning avses sådan styrning som innebär att detaljerade beslut fattas cen- tralt, till exempel på hög nivå i en organisation, och där styrsignaler sedan skickas ner i en organisation som förväntas implementera besluten. Begreppet används bl.a. flitigt i forskning kring policyimplementering.

131

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

tjänster), tjänster mot arbetsgivare och tjänster mot arbetssökande. Åtminstone till delar kan man se det omfattande utvecklingspro- gram som Arbetsförmedlingen nu är mitt inne i, den så kallade För- nyelseresan9, som en naturlig fortsättning på arbetet med att forma en effektiv och rättssäker myndighet.

5.3Arbetsförmedlingens effektivitet

Arbetsförmedlingen har i myndighetens instruktion särskilda krav på att utforma sin verksamhet så att den bedrivs på ett effektivt sätt, utöver de krav på effektivitet som alla myndigheter har att följa enligt budgetlagen och myndighetsförordningen. Under en lång rad av år har Arbetsförmedlingen kritiserats för att bedriva sin verksam- het ineffektivt, inte minst av politiker och arbetsgivarorganisatio- ner.10 Myndigheten anses inte ha uppnått tillräckliga resultat och kost- naderna för verksamheten uppfattas som höga. Det faktum att delar av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser i regel inte används, utan lämnas tillbaka i slutet av året, kan också ge en bild av att myndigheten inte lyckas sköta sitt uppdrag. Detta trots att det är regeringen som gör prognoserna.11 Det kan vidare kon- stateras att allmänhetens förtroende för myndigheten är lågt (Kantar Sifo, 2018) samtidigt som kunskap om vilka uppgifter som faktiskt utförs av myndigheten och dess leverantörer är bristfällig hos både allmänheten och andra intressenter.12

Arbetsförmedlingens yttre effektivitet

Regeringen följer framför allt upp Arbetsförmedlingen utifrån krite- rier som gäller yttre effektivitet, primärt i form av antalet och an- delen av de inskrivna arbetssökande som är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats. De resultat som förväntas av Arbets- förmedlingens verksamhet är i huvudsak följande.

9Mer om Förnyelseresan längre fram i kapitlet.

10Se till exempel Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931, Liberalernas partiprogram 2018 (hämtat den 17 december 2018 från www.liberalerna.se/politik) och Almegas proposition 2018.

11Riksrevisionen (2018) menar att regeringen är ansvarig för att volymerna systematiskt över- skattas och att man måste bli bättre träffsäkra bedömningar.

12Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2018 a) och Kantar Sifo (2018).

132

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

•Den arbetssökande får ett arbete som hen inte skulle ha fått utan myndighetens stöd och service13 och den arbetssökande får en varaktig sysselsättning.14

•Den arbetssökande får ett sådant arbete som anges ovan, snabbare på grund av myndighetens stöd och service.

•Fler arbetssökande uppfyller de krav som arbetsmarknaden ställer.

•Arbetsgivare hittar den kompetens de behöver snabbare än om de inte hade fått del av myndighetens stöd och service.

Det är emellertid svårt att mäta hur väl myndigheten lyckas uppnå de förväntade effekterna, eftersom det inte är möjligt att säkert veta om det är Arbetsförmedlingens stöd som har gett resultat eller om individen hade klarat sig lika bra utan detta. Det som går att mäta är hur väl de arbetssökande som har tagit del av myndighetens stöd och service har lyckats ta sig ur sin arbetslöshet. Det saknas dock ofta en kontrollgrupp i form av arbetssökande med samma egenskaper som inte har fått ta del av samma stöd och service, att jämföra med. Mot- svarande förhållande gäller för arbetsgivare.

Ytterligare en försvårande omständighet vid utvärdering av Arbets- förmedlingens yttre effektivitet är problemet med att avgränsa effek- terna av myndighetens arbete från omvärldsfaktorer såsom kon- junkturutvecklingen, andra offentliga insatser eller insatser från andra aktörer på arbetsmarknaden.15 Orsakssambanden är dessutom kom- plexa. Ett dåligt resultat kan bero på en rad orsaker, till exempel att den arbetssökande får fel insats, att den sätts in vid fel tidpunkt under arbetslöshetsperioden eller att arbetsgivarnas behov har för- ändrats mellan beslut om insats och avslutad insats. Sammantaget gör allt detta att analys av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet måste grundas på indikatorer. Det kan i sammanhanget konstateras att det finns betydligt mer forskning och empiri om effekter av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser, än om vilka av Arbetsför- medlingens interna metoder och arbetssätt som ger bäst effekt.

13Med stöd avses här både allmänna arbetsmarknadstjänster som exempelvis Platsbanken, och särskilda arbetsmarknadstjänster, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning. I begreppet görs ingen åtskillnad mellan stöd som erbjuds av Arbetsförmedlingens personal eller av externa utförare.

14För arbetssökande med vissa egenskaper som gör det svårare för dem att få eller utföra ett reguljärt arbete kan en subventionerad anställning ibland ses som det realistiska och önskvärda resultatet.

15Se exempelvis prop. 2017/8:1 och Statskontoret (2016).

133

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Arbetsförmedlingen arbetar, i dialog med Arbetsmarknadsdeparte- mentet, kontinuerligt med att identifiera de indikatorer som bäst beskriver myndighetens yttre effektivitet i förhållande till arbetssök- ande och arbetsgivare och skilja ut sådant som har externa orsaker. Arbetsförmedlingen har i bl.a. detta syfte nyligen implementerat en så kallad klustermodell, där lokala arbetsförmedlingskontor med lik- nande förutsättningar jämförs med varandra, för att utifrån detta kunna skapa lärande i organisationen om vad som utgör ”best practice”.

Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet

Kostnadseffektivitet, där resursåtgång ställs i förhållande till resul- tat, utgör en del av det som ska beaktas vid upphandling av arbets- marknadstjänster. Det ligger också i Arbetsförmedlingens uppdrag att bedöma var myndighetens resurser ska läggas för att göra mest nytta; där myndigheten ska prioritera de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det innebär till exempel att alla arbetssök- ande inte kan få en arbetsmarknadsutbildning, utan enbart de som bäst behöver en sådan för att komma i arbete.

Sådana prioriteringar faller sig naturliga i det dagliga arbetet, men trots detta tycks Arbetsförmedlingen i mindre utsträckning följa upp sin kostnadseffektivitet, än sin yttre effektivitet i bemärkelsen arbetsmarknadspolitikens effekter. Det kan bero på att tidigare för- sök att i stor skala mäta volymer i verksamheten, som till exempel antal fattade beslut eller antal lämnade platsanvisningar, inte har upp- fattats ge så stor vägledning varken i det dagliga arbetet eller i ut- vecklingen av myndigheten (Statskontoret, 2016).

Dessutom har det saknats jämförelseobjekt. Arbetsförmedling- ens verksamhet och omständigheter skiljer sig i flera avseenden från andra statliga myndigheter, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.1 ovan. Detta försvårar jämförelser. Det finns också skillnader i förutsättningarna mellan länder. Inte heller är det möjligt att jämföra Arbetsförmed- lingens kostnadseffektivitet med den tidigare myndighetskoncernen som fanns före 2008, eftersom det inte finns detaljerad kunskap om effektiviteten i de dåvarande verksamheterna. Att jämföra med ut- förande i extern regi låter sig heller inte göras, eftersom det är olika tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av de externa utförarna.

134

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

En väg framåt kan vara att jämföra de olika arbetsförmedlings- kontoren med varandra utifrån den tidigare nämnda klustermodellen. Riksrevisionen (2012) har med hjälp av en liknande modell konsta- terat att förmedlingskontorens kostnadseffektivitet16 skulle kunna öka med i genomsnitt 8 procent om alla arbetade på samma sätt som det mest effektiva kontoret.

En annan möjlighet är att jämföra den resursåtgång som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter, med respektive utan verktyg som förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering. Sådana jämförelser är nu möjliga att göra inom Arbetsförmedlingen med hjälp av en modell för beräkning av effektiviseringspotential som har börjat implementeras under 2018.17 Modellen ger möjlighet till väl- underbyggda hypoteser om vilka resurser som kan frigöras genom olika utvecklingsinitiativ, vilka sedan kan användas som beslutsunder- lag och som grund för omfördelning av budget.

Arbetsförmedlingen har hittills använt modellen för att beräkna effektiviseringspotentialen i att flytta kundgrupper från fysiska möten på ett lokalkontor till självbetjäning via digitala kanaler eller till di- stansmöte via video eller telefon. En sådan förflyttning skulle enligt myndighetens uppskattning frigöra resurser på mellan 0,8 miljarder kronor och 1,1 miljarder kronor fram till 2022.18 Arbetsförmed- lingen avser att göra motsvarande beräkningar för en rad andra möj- liga utvecklingsinitiativ, såsom automatisering av beslut och förbätt- rade systemstöd för arbetsförmedlare. De frigjorda resurserna plane- ras att återinvesteras i fördjupat stöd till arbetssökande som är i behov av sådant, samt till ytterligare utvecklingsarbete.

Arbetsförmedlingen har även tidigare periodvis fokuserat på att förbättra möjligheterna att följa upp och bedöma myndighetens kostnadseffektivitet, men haft svårt att hitta formerna. Ernst & Young (2009) konstaterade i en utvärdering att myndigheten behövde för- stärka sina insatser inom detta område. I regleringsbreven 2010– 2012 hade Arbetsförmedlingen i uppdrag att analysera myndighet- ens kostnadseffektivitet och redovisa vidtagna åtgärder för reger- ingen. Av återrapporteringen framgår att det redan då fanns en ambi- tion att effektivisera stöd- och styrprocesser för att kunna träffa framför allt arbetssökande, men även arbetsgivare, oftare. Även andra

16I Riksrevisionens rapport används begreppet resurseffektivitet.

17Den specifika modellen är framtagen av konsultbolaget Cap Gemini som har avtal med Arbets- förmedlingen, men bygger på generiska modeller för att beräkna effektiviseringspotential.

18Ackumulerat nuvärde fram till 2022.

135

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

åtgärder redovisades, som till exempel införandet av en ny resurs- fördelningsmodell och effektivisering av arbetsgivarstöd genom digi- talisering av vissa moment. Det framgår också att en planerad om- organisation, i syfte att effektivisera verksamheten, hade avstannat i och med att myndigheten fick utökade ramar på förvaltningsansla- get. Fokus vändes då i stället mot att snabbt rekrytera ett stort antal nya medarbetare.

Det kan i sammanhanget noteras att en systematiserad tidsredo- visning infördes i Arbetsförmedlingen först under fjärde kvartalet 2018. I avsaknad av en sådan redovisning har det varit svårt att skaffa sig kunskap om vad olika delar av verksamheten kostar och identi- fiera effektiviseringspotential. Det är bland annat på grund av detta svårt att värdera hur väl Arbetsförmedlingen använder sina resurser.

Samtidigt kan dock konstateras att personalen på Arbetsförmed- lingen känner sig hårt pressad och att sjukskrivningstalen i perioder varit höga.19 Flera rapporter visar att administration tar en stor del av arbetstiden och att arbetsförmedlarna inte tycker sig ha möjlighet att ge arbetssökande och arbetsgivare den service som behövs.20 Arbetsförmedlingen klarar inte heller att upprätta handlingsplaner inom författningsenliga tidsgränser eller hålla dem uppdaterade21 och många långtidsarbetslösa saknar relevanta aktiviteter (Arbets- förmedlingen, 2018 b). Det finns också studier som visar på onödig efterfrågan, vilket innebär att resurser måste tas i anspråk för att till exempel besvara frågor som inte hade behövt ställas ifall informa- tionen varit tydlig från början eller återkoppling hade skett på utsatt tid (Arbetsförmedlingen, 2016 a).22

Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande ut- vecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att för- bättra verksamheten i en rad avseenden. En central ambition är att använda myndighetens personalresurser mer effektivt, till exempel genom att flytta stora grupper av arbetssökande och arbetsgivare från personliga möten med arbetsförmedlare till självservicekanaler och att minska eller helt ta bort spontanbesök och bara erbjuda bokade möten. I detta är förbättrade systemstöd som framför allt

19Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2015 a, 2016 a och 2017 a) och Statskontoret (2016).

20Se Arbetsförmedlingen (2015 b) och Statskontoret (2016).

21Enligt statistik från Arbetsförmedlingen fick endast 63 procent av de arbetssökande som skrevs in på Arbetsförmedlingens under 2017 en handlingsplan inom 90 dagar. Se även IAF (2018).

22Se även SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser.

136

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

minskar tidsåtgången för administrativa uppgifter en mycket väsent- lig del. Andra åtgärder är centralisering och specialisering, och ett arbetssätt för att identifiera och implementera ständiga förbättringar har införts.

Förnyelseresan omfattar förbättringar inom följande områden23:

•tjänster (vilken service man erbjuder arbetssökande och arbetsgiv- are),

•bättre arbetsgivarkontakter,

•bättre it-system och digitalisering,

•bättre uppföljning,

•bättre kontroll,

•bättre kompetens,

•självledarskap,

•kulturförändring.

Statskontoret har i uppdrag att analysera utvecklingsarbetet och har hittills publicerat två rapporter (2016 och 2018). Enligt Statskon- toret har Arbetsförmedlingen genom åren vidtagit olika åtgärder för att utveckla sin verksamhet, men dessa satsningar har tenderat att få för lite fokus och har bedrivits ostrukturerat och utan helhets- perspektiv. När det gäller Förnyelseresan gör Statskontoret iakttag- elsen att en rad planerade initiativ är levererade och att Förnyelse- resans visioner och det långsiktiga förändringsarbetet generellt är uppskattade inom myndigheten. Man bedömer dock att chefer be- höver mer stöd i hur de praktiskt kan genomföra förändringar samt att omfattningen av förändringsarbetet innebär risker, inte minst för förseningar. Statskontoret anser också att vägen från Förnyelseresan till förbättrade resultat är oklar. Till exempel har man svårt att tydligt ser hur förändringsinitiativen kommer att bidra till en förbättrad matchning av arbetssökande med svag arbetsmarknadsförankring.

23Innehållet i Förnyelseresan finns beskrivet i en rad dokument från Arbetsförmedlingen, till exempel i Arbetsförmedlingen (2015 b). Utredningen har dock valt att använda den kategori- sering av utvecklingsinitiativ som Statskontorets formulerade i sin rapport om Arbetsförmed- lingens ledning och styrning (2018).

137

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

I rapporten från 2018 presenteras resultatet av en enkätunder- sökning till arbetsförmedlare om deras syn på Förnyelseresan. Under- sökningen visar att arbetsförmedlarna känner till Förnyelseresan men att de efterfrågar ett tydligare syfte med densamma, samt att bara drygt hälften anser att Förnyelseresan möter myndighetens utveck- lingsbehov.24 I denna rapport konstaterar Statskontoret vidare att inriktningen på förändringsarbetet är relevant och att en hel del för- ändringsinitiativ har införts. Samtidigt konstateras att det inte går att se att arbetet, vid tidpunkten för rapporten, har lett till några stora förändringar, varken av arbetsförmedlares arbetssituation eller av arbetssökandes och arbetsgivares förtroende för myndigheten. Stats- kontoret avser att publicera en tredje rapport under 2019.

5.4Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens möjlighet till effektivisering

5.4.1Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen

Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen kan delas in i tre olika kategorier:

1.Styrning via reglering, framför allt av insatser för arbetssökande, där det är specificerat vilken typ av insats som avses, vilken grupp av arbetssökande som får erbjudas en insats samt i vissa fall även under hur lång tid, och när i arbetslöshetsperioden som insatsen får ges (lag och förordning).

2.Styrning via mål, prioriteringar, beskrivningar av arbetsuppgifter och särskilda uppdrag som ska genomföras (regleringsbrev, instruk- tion).

3.Styrning via finansiering, där budgeten är indelad i anslag och an- slagsposter som får användas för specificerade ändamål, till exem- pel:

–förvaltningsanslag som i stor utsträckning ska användas till anställdas löner, lokalkostnader och sådana köpta varor och

242017 instämde 54 procent i påståendet ”Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som Arbetsförmedlingen har”, vilket är en minskning med 9 procentenheter jämfört med motsvarande undersökning 2015.

138

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

tjänster som inte innebär insatser för arbetsgivare och arbets- sökande,

–programanslag som ska användas till insatser för arbetssök- ande samt

–anslag som ska täcka kostnader för ersättningar till arbetslösa.

Ett annat sätt att dela in regeringens styrning av Arbetsförmedlingen är:

1.författning i form av lag och förordning, däribland myndighetens instruktion,

2.regleringsbrev,

3.myndighetsdialog och informella kontakter.

Nedan redogörs närmare för tillämpningen av dessa tre typer av styr- ning i förhållande till Arbetsförmedlingen.

Regeringens styrning i form av författning

Arbetsförmedlingen lyder sammantaget under ett detaljerat regel- verk. Förutom ungefär 70 författningar som gäller samtliga statliga myndigheter, berörs Arbetsförmedlingen av ytterligare cirka 70, var- av 30–40 är mer specifikt riktade mot den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen bedömer att följande tolv författningar är de mest centrala för myndigheten:

•lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,

•lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare,

•lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,

•förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten,

•förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,

•förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmed- lingen,

•förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,

139

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

•förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,

•förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

•förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser,

•förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd,

•förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb.

Arbetsförmedlingen har utifrån dessa lagar och förordningar ut- arbetat interna regler som (i slutet av 2015) bestod av cirka 10 före- skrifter med bindande regler baserade på förordningar, 3 allmänna råd med rekommendationer kring hur författningar ska tillämpas, och närmare 100 interna instruktioner för hur myndigheten ska arbeta som kompletterar lagar, förordningar och föreskrifter. Därutöver finns cirka 170 handläggarstöd som beskriver vad som gäller för olika frågor, varav hälften rör förmedlingsverksamhet och hälften avser administration. Arbetsförmedlingens föreskrifter publiceras i Arbets- förmedlingens författningssamling och samtliga interna regler finns tillgängliga på myndighetens intranät i PDF-format (Statskontoret, 2016). Därutöver utfärdar även IAF föreskrifter som har bäring på Arbetsförmedlingens verksamhet.

Tidigare initiativ för att förenkla regelverket

Det har funnits flera uttalade initiativ till förbättring av det arbets- marknadspolitiska regelverket. Målet har varit ömsom ändamåls- enlighet, ömsom förenkling. Nedan beskrivs några av dem i syftet är att ge en bild av vilken typ av förbättringar som man från regeringen och Arbetsförmedlingen har ansett vara önskvärda.

I prop. 1999/2000:98 konstaterade regeringen att det arbetsmark- nadspolitiska regelverket borde reduceras väsentligt. Enligt reger- ingen borde de övergripande principerna regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, medan övriga regler skulle finnas i ett fåtal förordningar. Vidare angavs ett antal principer för regelverkets utformning, bl.a. att antalet program (åtgärder) borde minska väsentligt och särreglering undvikas.

140

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

I prop. 2011/12:107 angav regeringen att regeringsskiftet under 2006 och den därpå följande ekonomiska krisen hade lett till ett behov av snabba förändringar av arbetsmarknadspolitiken. Reger- ingen ansåg att detta hade resulterat i ett oöverskådligt regelverk, och att det därav fanns skäl att se över strukturen. Målsättningen var enligt regeringen ett överskådligt regelverk som skulle vara lätt att tillämpa och med en struktur som skulle vara hållbar över tid. Reger- ingen konstaterade också att reglering i lag enbart bör ske när det bedöms nödvändigt eller när det av något annat skäl bedöms lämpligt att välja lagform. Hänvisningar till specifika förordningar skulle enligt regeringen vidare undvikas, då både program och förordningar från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, till exempel på grund av det arbetsmarknadspoli- tiska läget. Det skulle kunna leda till inlåsningseffekter om följd- ändringar i lag krävdes.

Regeringen angav i prop. 2012/13:100 att arbetet med att effek- tivisera Arbetsförmedlingens verksamhet borde fortsätta för att för- bättra matchningen. Man förde särskilt fram betydelsen av att se över arbetsgivarkontakter, förenklingsmöjligheter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utveck- lades på ett effektivt sätt.

Enligt Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) skulle det arbetsmarknadspolitiska regelverket bli mer överskådligt och lättillgängligt om alla gemensamma, grundläggande bestämmelser så långt möjligt samlades på ett ställe och dubbelregleringar togs bort, vilket också skulle kunna minska risken för felaktiga utbetalningar. För till exempel lönebidrag och trygghetsanställning fanns bestäm- melser om anvisning av arbetssökande till programmet både i för- ordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i förordningen om den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten. Vidare påtalades att förord- ningen om arbetsmarknadspolitiska program, trots sitt namn, endast innehåller bestämmelser om vissa arbetsmarknadspolitiska program.

I en departementsskrivelse (Ds 2014:29) konstaterades att regel- verket uppfattades som komplicerat och svårnavigerat, vilket be- dömdes ge upphov till tolkningsproblem för Arbetsförmedlingens handläggare och andra som berörs av regelverket. Ett tydligare och

141

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

mer samlat regelverk skulle uppnås genom att bl.a. samla gemen- samma bestämmelser i en författning. Bestämmelser om överklag- ande, omprövning, återbetalning och återkrav föreslogs exempelvis samlas i en och samma förordning. Vidare föreslogs att en översyn av de begrepp som förekommer i regelverket samt av olika bestäm- melsers förhållande till varandra. Bestämmelser som inte tillämpades eller som bedömdes överflödiga skulle tas bort, och nya förord- ningar införas i stället för ytterligare ändringar. Detta ledde till förslag på ett strukturellt reviderat regelverk, där även vissa ändringar i sak föreslogs, till exempel slogs ett antal insatser ihop till en. Flera fördelar med regelöversynen framfördes; innebörden skulle bli tyd- ligare, vilket förväntades leda till att arbetsförmedlarna skulle kunna lämna bättre information till arbetssökande och arbetsgivare, kvali- teten i handläggningen skulle öka, riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar skulle därigenom minska och rättssäkerheten öka, för- troendet för Arbetsförmedlingen skulle stärkas och administrationen skulle minska.

I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2016 konstaterar myn- digheten att regelverket för de arbetsmarknadspolitiska program- men behöver moderniseras för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten att handlägga ärenden mer effektivt och rättssäkert. Arbetsförmedlingens budgetunderlag innehåller i regel också förslag på författningsändringar, varav ett stort antal förslag kategoriseras som förenklingsförslag. I budgetunderlaget för 2017–2019 förslogs bland annat att olikheterna i subventionsnivå mellan instegsjobb och särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgaran- tin skulle korrigeras (Arbetsförmedlingen, 2016 c). I budgetunder- laget för 2018–2020 föreslog Arbetsförmedlingen bland annat att fyra av de former av subventionerade anställningar riktade till perso- ner med funktionsnedsättning som finns i dag skulle ersättas av två, lönestöd för utveckling och lönestöd för trygghet (Arbetsförmed- lingen, 2017 b).

Regeringens styrning i form av instruktion

En myndighets uppgifter framgår av en instruktion som beslutas av regeringen. I formell mening är en myndighetsinstruktion en för- ordning, och därmed en del av det regelverk som styr en myndighet.

142

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

I Arbetsförmedlingens instruktion fastställs att myndigheten har tre grundläggande uppgifter:

1.effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft,

2.prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden,

3.bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

Den första uppgiften, att effektivt sammanföra dem som söker ar- bete med dem som söker arbetskraft kan tolkas både snävt och väl- digt brett. Det är lätt att tänka enbart på platsförmedling till exempel i form av platsanvisningar, men uppgiften kan även innebära till exem- pel att tillhandahålla sökbar information om lediga platser, erbjuda motiverande samtal eller kurser i att skriva CV och liknande.

Den andra uppgiften innebär en prioritering. Vilken typ av arbets- uppgifter som prioriteringen innebär framgår inte av instruktionen.

Den tredje punkten stipulerar att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka den stadigvarande sysselsättningen. Vad som avses kan snarast ses som ett syfte eller ett mål som Arbetsförmedlingen ska arbeta mot, än en uppgift i sig. Genom rätt utförande av övriga upp- gifter ska den stadigvarande sysselsättningen öka.

Därutöver innehåller instruktionen både en rad uppgifter, men även förhållningssätt eller anpassningar av verksamheten som Arbets- förmedlingen ska ta hänsyn till i utformandet av verksamheten. Listan över övriga uppgifter, 9–13 §§, innehåller relativt vaga formuleringar till exempel ”vissa uppgifter” som hänvisar till sådant som åligger Arbetsförmedlingen utifrån författning utanför det arbetsmarknads- politiska regelverket. Vad som avses med 12 § punkten 1, vissa upp- gifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, har till exempel varit svårt för utredningen att få ett entydigt svar på.

143

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Regeringens styrning i form av regleringsbrev

Mål och uppdrag i regleringsbrevet

Regleringsbrev är regeringens verktyg för den löpande styrningen av en statlig myndighet. Där fastställs budgettilldelning, fördelning mellan olika anslagsposter, mål, prioriteringar och särskilda uppdrag som regeringen vill ha utförda och återrapporterade under året.

En genomgång av regleringsbreven för Arbetsmarknadsverket (2003–2007) respektive Arbetsförmedlingen (2008–2017) ger vid handen att själva innehållet i de mål som återfinns i regleringsbreven har varit ungefär desamma under den senaste femtonårsperioden, men hur mål, uppdrag och återrapporteringskrav har definierats, formu- lerats och sorterats under olika rubriker i regleringsbreven har däremot ändrats många gånger. Vissa år har mycket precisa kvantitativa mått använts, till exempel att antal långtidsinskrivna inte ska överstiga

37000 personer, medan övergripande inriktningsmål har använts andra gånger. Ofta har det även ingått beskrivningar om hur Arbetsför- medlingen förväntas arbeta i målformuleringarna. Exempelvis skulle matchningen förbättras genom intensifierade förmedlings- och match- ningsinsatser 2018, genom övergång till arbete efter arbetsmarknads- utbildning 2017 och genom att förmedlingsverksamheten bättre an- passades till arbetsgivare och arbetssökandes enskilda behov 2015. Vissa år har särskild tonvikt lagts på ökad sökaktivitet/sökintensitet, andra år har fler personliga möten eller arbetsgivarkontakter lyfts fram som den prioriterade åtgärden.

I några regleringsbrev har en effektiv verksamhet eller analyser av kostnadseffektivitet efterfrågats. I regleringsbrevet för 2013 angavs att Arbetsförmedlingens förtroende skulle förbättras. Ibland har krav på nya systemstöd, informationskampanjer eller en webbportal funnits med. Återkommande har mer eller mindre detaljerade in- struktioner inkluderats kring användningen av kompletterande aktörer (främst leverantörer) för vissa uppgifter eller vissa målgrupper.

I en aktuell analys konstaterar dock Statskontoret (2018) att Arbetsförmedlingens regleringsbrev har minskat i omfattning sedan 2015 och att de nu innehåller färre återrapporteringskrav och färre specificerade uppdrag. Antalet detaljerade beskrivningar om hur verk- samheten ska bedrivas har kraftigt minskat. I stället finns ett antal övergripande resultatmål som anger en riktning för verksamheten. Utredningen noterar dock att målen i regleringsbrevet för 2018 är

144

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

formulerade som önskade förbättringar av i princip alla delar av kärn- uppdraget, utan inbördes prioritering.

Finansiell styrning

Arbetsförmedlingen styrs också genom de ekonomiska ramar som tilldelas myndigheten samt genom olika restriktioner och villkor som är knutna till finansieringen. Den finansiella styrningen ska leda till att statens medel utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och att de fördelas enligt politiska prioriteringar. Varje år lämnar Arbetsförmedlingen ett budgetunderlag och en årsredovisning till regeringen.

Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak kopplad till ut- giftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv, och utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet. Värt att notera är att anslagsposter kan tillkomma och upphöra över tid.

Det har visat sig svårt för regeringen att få till stånd en optimal fördelning mellan olika anslag och anslagsposter. Det handlar till exempel om fördelningen mellan förvaltnings- och programanslag samt mellan medel avsedda för program respektive för ersättningar till programdeltagare. Detta gör styrningen ”ryckig” eftersom Arbets- förmedlingen ofta måste göra omprioriteringar mitt under löpande budgetår, till exempel när anslaget för en ett visst ändamål är på väg att ta slut medan stora delar av anslaget för något annat ändamål inte har förbrukats. Statskontoret (2016) menar att ”ryckigheten” också kan förklaras av regeringens styrning, som ställt krav på snabba för- ändringar inom myndigheten. Som exempel anges att tilldelningen av 210 miljoner kronor i extra förvaltningsmedel i samband med vår- propositionen 2015 ställde stora krav på myndigheten att snabbt verk- ställa nyrekryteringar för att kunna leverera det som regeringen för- väntade sig.

Det kan slutligen konstateras att nya reformer vanligen är välfinan- sierade och att programanslag ofta lämnas tillbaka i slutet av året efter- som regeringens prognoser har överskattat hur många som i slutändan kommit i åtnjutande av insatser som finansieras via programanslag.

145

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Myndighetsdialog och informella kontakter

En formell myndighetsdialog hålls varje vår med syfte att gå igenom myndighetens verksamhet under det gångna året och diskutera det kommande året. Dialogen sker mellan styrelseordförande och gene- raldirektör respektive statsråd eller statssekreterare. Som stöd för myndighetsdialoger finns ett generellt cirkulär från Finansdeparte- mentet som beskriver syfte, lämplig tidpunkt, frekvens samt innehåll i mötet. Därutöver sker en mängd andra möten och kontakter på andra organisatoriska nivåer mellan Arbetsförmedlingen och Arbets- marknadsdepartementet.25 Det kan handla om mer regelbundna möten eller om avstämningar på ad hoc-basis experter emellan. Enbart på ledningsnivå förekom, utöver myndighetsdialogen, 17 i förväg pla- nerade möten mellan den 17 januari och den 20 juli 2018 med deltagare på ledningsnivå från myndigheten respektive Arbetsmark- nadsdepartementet. Vissa möten hade ett i förväg fastställt tema, medan innehållet i andra togs fram i dagordningar inför mötena.26 I flera samtal som utredningen har haft både med företrädare för Arbetsförmedlingen och för andra myndigheter som berörs av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framkommer att kontakterna är betydligt mer frekventa än vad som är vanligt i andra delar av stats- förvaltningen.

5.4.2Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva verksamheten effektivt?

Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen är och har varit före- mål för en aktiv, detaljerad och föränderlig styrning från regeringen (oavsett politisk färg) genom utförliga regleringsbrev och tät dialog mellan myndigheten och Arbetsmarknadsdepartementet under pågå- ende budgetår. I viss utsträckning är detta naturligt. Arbetsmark- nadspolitiken är starkt beroende av konjunkturläget och av andra samhällsförändringar som migration och strukturomvandling av olika slag. Det betyder att budgetpropositionen ofta innehåller flera ar- betsmarknadspolitiska satsningar, vilka måste få genomslag i Arbets- förmedlingens verksamhet. Det finns dock mycket som talar för att

25Detta framgår av Statskontoret (2016) och utredningens samtal med representanter från Arbetsförmedlingen på olika organisatorisk nivå.

26Enligt ett kalendarium som utredningen har fått ta del av.

146

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

detaljerad och föränderlig styrning försvårar Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.

Utredningen bedömer vidare att de olika styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande inte används optimalt. Instruk- tionen är till delar svår att tolka och innehåller både syftesbeskriv- ningar och prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det är inte intui- tivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden. Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. Regleringsbreven har dess- utom varierat över tid framför allt i struktur och detaljeringsgrad. På senare tid har dock antalet mål och prioriteringar i regleringsbreven minskat, efter att under en period varit väldigt många. De täta kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdeparte- mentet indikerar att styrningen inte är fullt ut ändamålsenlig. Vidare skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter en ryckig styrning och svåra pla- neringsförutsättningar.

Det omfattande regelverket uppfattas av handläggare på Arbetsför- medlingen som snårigt och komplicerat och man anser att det i för hög grad begränsar möjligheten att göra professionella bedömningar.27 Slutligen har Arbetsförmedlingen inte haft möjligt att bygga upp den nya myndigheten utan att samtidigt behöva hantera nya uppdrag kopplade till stora samhällsförändringar och reformer. Utredningen bedömer att detta sannolikt har försenat myndighetens utveckling

till en effektiv och modern myndighet.

5.5Förslag och bedömningar

De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska

27Se Statskontoret (2016) och Ds 2014:29.

147

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

förbättras genom utökade befogenheter att utforma verksamheten, tillsammans med mer stabila planeringsförutsättning samt ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur kunna leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Samtidigt krävs att regeringens styrning är tillräckligt tydlig, dels för att Arbetsförmedlingen ska uppfatta den som ett stöd, dels för att säkra att myndighetens verksamhet följer politikens inriktning. De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt förutsätter att regeringen har tillit till myndighetens ledning. I det samman- hanget är regeringens utnämningsmakt ett viktigt instrument. Det är också av stor betydelse att det råder samsyn mellan regeringen och Arbetsförmedlingens ledning kring vad som är myndighetens upp- drag och existensberättigande.

5.5.1Förbättrad kostnadseffektivitet

Förstärk styrningen av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet

Bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder för att på ett tydligare sätt styra Arbetsförmedlingen mot ökad kostnadseffektivitet.

Regeringens styrning har framför allt varit fokuserad på Arbetsför- medlingens yttre effektivitet (i vilken utsträckning myndighetens verksamhet bidrar till att arbetssökande kommer i arbete) och gene- rellt mindre på myndighetens kostnadseffektivitet. Det bygger sanno- likt på ett antagande om att en hög arbetslöshet medför stora kost- nader för samhället och att det därför är rationellt att arbetsmark- nadspolitiken har en omfattande budget. Det yttrar sig i att nya reformer ofta är relativt välfinansierade och att det inte funnits någon annan form av press på förvaltningskostnaderna än pris- och löne-

148

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

omräkningen (PLO). Man kan också se det i en relativt mjuk styr- ning via sporadiska krav i regleringsbreven på återrapportering av planer för kostnadseffektivisering, som sedan inte återkommer i budgetunderlag eller anslagstilldelning.

Även när Arbetsförmedlingen i sina regleringsbrev har fått upp- drag som handlat om effektivisering har antingen kvalitet, snarare än kostnader, varit huvudfrågan eller så har regeringen nöjt sig med övergripande och sifferlös rapportering kring åtgärder som vidtagits för att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten. Hur resultaten förhåller sig till verksamhetens kostnader är också svårt att utläsa i t.ex. årsredovisningar, och det saknas indikatorer för detta i den åter- rapportering till regeringen som utredningen har kunnat överblicka. Inte heller har regeringen gett IFAU i uppdrag att analysera eller utvärdera om Arbetsförmedlingen genomför en insats på ett kost- nadseffektivt sätt eller om det skulle gå att utföra samma uppgift på ett mer rationellt sätt till en lägre kostnad. På senare år har dock Statskontoret fått två regeringsuppdrag som har inkluderat analys av Arbetsförmedlingens möjlighet att flytta resurser från administra- tion till verksamhet som skapar större mervärde för arbetssökande och arbetsgivare (Statskontoret, 2016 och 2018).

Utredningen bedömer att ett ökat fokus på Arbetsförmedlingens kostnader från regeringens sida skulle få en positiv effekt på utveck- lingen av verksamhetens kostnadseffektivitet.

Inför ett kostnadstryck

Förslag: Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag ska minskas kon- tinuerligt från och med 2020.

Utredningen bedömer att det sannolikt finns en stor effektivi- seringspotential i Arbetsförmedlingen, inte minst genom digitali- sering och automatisering, som innebär att myndigheten på sikt kan utföra sitt uppdrag till betydligt lägre kostnad än i dag. Mot bak- grund av detta föreslår utredningen att regeringen vidtar åtgärder för att skynda på en sådan utveckling, och att detta mest effektivt görs genom en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget.

149

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Tidigare försök att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten genom olika typer av uppdrag i regleringsbrevet har inte på något påtagligt sätt haft effekt på myndighetens resursbehov. Det har också visat sig att PLO-styrningen har haft en begränsad effekt på effektivisering i myndigheterna och det tycks därför behövas ett komplement till denna för att uppnå önskad effekt (ESV, 2016). Enligt ESV ”blir det ingen egentlig effekt i kostnadseffektivisering om inte budgetutrymmet begränsas”.28

Ytterligare belägg för att kostnadstryck är en verksam metod för effektivisering kan hämtas från Arbetsförmedlingen. Inför 2018 fick myndigheten en lägre anslagstilldelning än vad myndigheten hade önskat i sitt budgetunderlag till regeringen. Arbetsförmedlingen vidtog då åtgärder för att myndigheten, trots budgetminskningen, skulle kunna fortsätta arbetet med den s.k. Förnyelseresan samtidigt som man upprätthöll den yttre effektiviteten genom att leverera re- sultat enligt förväntade nivåer.

Utredningen bedömer att en effektivisering är möjlig i alla delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Förslaget om en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget bör därför omfatta alla delar av myndighetens verksamhet som finansieras genom detta anslag.

Förvaltningsanslaget bör i så stor utsträckning som möjligt an- vändas till sådant som skapar störst mervärde för arbetssökande och arbetsgivare. Denna prioritering bör framgå i regeringens styrning, företrädesvis i Arbetsförmedlingens regleringsbrev. Fokus för myn- dighetens effektivisering bör därmed vara att minska kostnaderna för administration i kärnverksamheten och för stabsresurser samt minska onödig efterfrågan och tidstjuvar. De stora vinsterna finns enligt utredningens bedömning i förbättrade systemstöd, digitali- sering och automatisering, men även i förbättrade rutiner. Det är troligt att utvecklingsinsatser kommer leda till att stora resurser frigörs och att allt inte behöver återinvesteras i ökad kvalitet, utan kan återföras till statskassan och där bli föremål för politisk priori- tering.

28Möte med avdelningen för statlig styrning vid ESV, (2018-09-10).

150

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Den modell för att beräkna effektiviseringspotential som Arbets- förmedlingen nyligen tagit i bruk29 bör kunna användas för att ta fram, åtminstone ett av flera beslutsunderlag för regeringen, kring lämplig nivå på nedtrappningen. Risken att sänkta anslag får negativa effekter på myndigheters förmåga att utföra sin verksamhet och nå förväntade resultat bör beaktas när nivån på nedtrappningen be- stäms.30

En successiv minskning av förvaltningsanslaget bedöms medföra, åtminstone till delar, att personalstyrkan måste minska. Om det räcker med naturlig avgång eller om särskilda insatser måste vidtas beror på hur stor minskning som regeringen önskar och på den situa- tion som råder vid införandet. Oavsett vilket är detta frågor som chefer, medarbetare och HR-funktion vid Arbetsförmedlingen är vana att hantera.

Ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att årligen redovisa utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i årsredovisningen redovisa förbättringar av kostnadseffektiviteten genom väl valda indika- torer och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits under det gångna budgetåret. Indikatorer som visar på digitaliserings- och automatiseringsgrad bör inkluderas.

Regeringen följer kontinuerligt hur väl Arbetsförmedlingen klarar av att matcha olika grupper av arbetslösa till arbete eller utbildning, men tycks inte alltid ha haft samma fokus på myndighetens interna effektivitet och de kostnader som är förknippade med eventuell onödig resursförbrukning. Det är naturligt eftersom en välfunge- rande matchning till arbete eller utbildning är det önskade resultatet av arbetsmarknadspolitiken. Dessutom bör regeringens styrning vara övergripande för att ge myndighetens ledning utrymme för att genom- föra sitt uppdrag på bästa sätt. Samtidigt är det viktigt att det finns

29Här avses den modell för business case och nyttohemtagning som Arbetsförmedlingen implementerat i samarbete med Cap Gemini under 2018. Modellen har bland annat använts för att räkna på hur stora resurser som frigörs genom övergång till en ny strategi för kundkanaler.

30Ett exempel är de åtgärder av denna typ som sattes in för att klara utgiftstaket 2005. En utvärdering från ESV (2006) visade att drygt hälften av de myndigheter som ingick i underlaget angav att beslutet om restriktioner fått ganska negativa eller mycket negativa effekter för möj- ligheterna att genomföra planerad verksamhet.

151

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

tillräcklig kunskap hos regeringen om myndighetens interna liv för att förstå dess resursbehov och säkra att myndigheten styr mot en lägre resursförbrukning utan att försämra resultaten.

Utredningen anser mot bakgrund av detta att det är angeläget att regeringen tydligare inkluderar detta perspektiv i sin uppföljning av Arbetsförmedlingen. Regeringen bör därför ställa krav på att Arbets- förmedlingen kan visa vilka åtgärder som har vidtagits för att minska verksamhetens kostnader och hur väl dessa har fallit ut. Det kan naturligtvis göras genom en beskrivande text i årsredovisningen, men ett sätt som ger systematik och möjlighet att följa utvecklingen över tid är användning av indikatorer kopplade till olika effektivi- seringsområden. Indikatorer som speglar digitalisering och automa- tisering bör inkluderas i rapporteringen. Arbetsförmedlingen redo- visar redan i dag ett antal nyckeltal i årsredovisningen kopplade till sin pågående verksamhetsutveckling. Det rör sig till exempel om andelen inskrivna arbetssökande som har använt digital inskrivning via webbplatsen och andelen som har genomfört planeringssamtal via kundtjänst. Dessa nyckeltal fungerar i dag som indikatorer för en förbättrad tillgänglighet. Utredningen menar att liknande indikato- rer kan användas för att redovisa kostnadsbesparingar i myndigheten och att dessa bör följas av regeringen över tid. Andra möjliga indika- torer kan vara kostnaden för att få en person i arbete eller margi- nalkostnaden för en extra insats. Vilka indikatorer som är mest ända- målsenliga föreslås lämpligen av Arbetsförmedlingen. En rapportering baserad på indikatorer bör kompletteras med uppgifter om hur stor besparing som effektiviseringen har skapat.

5.5.2Förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning

Principer för en ändamålsenlig styrning

Bedömning: För att ge Arbetsförmedlingen bästa möjliga förut- sättningar att förbättra både kostnadseffektivitet och yttre effek- tivitet bör regeringens styrning av Arbetsförmedlingen justeras i enlighet med följande tre principer:

–Styrningen ska vara anpassad till Arbetsförmedlingens upp- gifter och förutsättningar i övrigt.

152

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

–En kortsiktig och detaljerad styrning ska undvikas.

–De styrinstrument31 som regeringen har till sitt förfogande ska komplettera varandra och tillsammans skapa en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtagande samt göra det tydligt vad som utgör långsiktiga uppdrag och prioriteringar och vad som är satsningar på kortare sikt.

Arbetsförmedlingen är föremål för en aktiv, detaljerad och relativt kortsiktig styrning. Mycket talar för att en sådan styrning är hind- rande för Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effek- tiv verksamhet. Arbetsförmedlingen hanterar dock en stor budget och förväntas leverera resultat utifrån ett mångfacetterat och sam- hällskritiskt uppdrag. Det är därför samtidigt angeläget att styrsig- nalerna är väl valda och har förutsättningar att ge avsedd effekt samt att regeringen har möjlighet att följa vad myndigheten gör och hur väl myndigheten presterar. Utredningen ger nedan ett antal rekom- mendationer för hur ändamålsenliga styrningsprinciper för Arbets- förmedlingen bör utformas.

Styrningen anpassas till Arbetsförmedlingens uppgifter och förutsättningar i övrigt

För att Arbetsförmedlingen ska kunna effektivisera verksamheten krävs ett något så när stabilt uppdrag och rimligt långsiktiga plane- ringsförutsättningar. Tillfälliga och ”plötsliga” tillskott av uppgifter och tillkommande finansiering riskerar dessutom att skapa dåliga incitament för effektivisering.

Arbetsförmedlingen är i princip regeringens enda verktyg för utförande av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, en organisation som genom sin storlek och geografiska spridning visserligen har stor kapacitet, men också en begränsad förmåga att förändras med kort varsel. Det tar tid att implementera förändringar i en organisation med så många anställda, särskilt om initiativet tas på för hög nivå och upplevs ha bristande koppling till den verklighet som organisation- ens chefer och medarbetare befinner sig i. Det innebär att förutsätt- ningar för långsiktig planering, tid för implementering och möjlighet

31Med regeringens styrinstrument avses här instruktion, mål och uppdrag i regleringsbrev, finansiell styrning samt regler.

153

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

till inflytande från myndigheten bör vara centrala utgångspunkter för regeringens styrning.

Styrningen av Arbetsförmedlingen har förändrats i denna rikt- ning genom åren, men utredningen ser samtidigt att en aspekt av Arbetsförmedlingens särart saknas, det faktum att Arbetsförmed- lingen är en stor och geografiskt spridd organisation som dessutom har en bakgrund i 21 relativt självständiga länsarbetsnämnder och 400 arbetsförmedlingar. För att regeringens styrning ska vara effek- tiv måste det finnas kunskap på Arbetsmarknadsdepartement, inte enbart om den verksamhet som Arbetsförmedlingen har till uppgift att bedriva, utan även om hur förändringar kan implementeras i myndigheten – givet dess storlek, komplexitet, geografiska sprid- ning och organisationskultur. Det betyder inte att styrningen ska vara detaljerad, utan bara väl anpassad till förutsättningarna för genom- förandet av förändringar.

Vid varje nytt uppdrag måste resurser styras om till kompetens- utveckling, nya systemstöd, handläggarstöd, förändringsledning och i många fall till omfattande rekryteringar. Även omprioriteringar inom ramen för det befintliga uppdraget föranleder ett stort arbete med att iordningsställa det nya, och det kan ta månader att få ett ändrat arbetssätt på plats. Ökade satsningar på insatser som utförs av upphandlade leverantörer kräver dessutom att flexibla ramavtal redan finns på plats, för att inte implementeringen ska dra ut på tiden. Det är inte ovanligt att olika typer av förberedelser fortfarande pågår när ett nytt regleringsbrev med andra prioriteringar landar i myndig- heten.

Som exempel kan nämnas tillkomsten av etableringsuppdraget och förändringarna i sjukförsäkringen runt 2010 som flyttade fokus från arbetet med att skapa en nationell och sammanhållen organisa- tion av den nybildade Arbetsförmedlingen. Ett annat är den dåvar- ande regeringens inriktning mot tidiga insatser och en förändrad ansvarsfördelning kring arbetslöshetsförsäkringen några år senare, som medförde att en pågående omorganisering i syfte att effektivi- sera verksamheten avstannade.

Mål och prioriteringar bör, utifrån de förutsättningar som en stor och komplex myndighet som Arbetsförmedlingen har för att imple- mentera förändringar, i regel ha en längre tidshorisont än ett år. En mandatperiod kan vara en tänkbar utgångspunkt. Regeringen bör

154

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

vidare undvika att lägga nya omfattande uppgifter på Arbetsförmed- lingen innan myndigheten kontinuerligt uppnår tillräckligt goda resul- tat till en lägre kostnad.

Kortsiktighet och detaljstyrning undviks

Fokus i Arbetsförmedlingen regleringsbrev bör vara finansiell styr- ning och de krav på återrapportering som bedöms nödvändiga för regeringens utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Målformulering- ar bör vara få och syfta till att tydliggöra prioriteringar, till exempel i förhållande till konjunkturförändringar. Detaljer om hur verksam- heten ska bedrivas bör endast i undantagsfall förekomma.

Styrsignaler som i alltför stor utsträckning uttrycker vad myn- digheten ska göra för att nå sina mål har en tendens att ändras över tid och ligger därmed i vägen för den kontinuitet som beskrivits som önskvärd ovan. En styrning som innebär krav på att stora satsningar ska göras på arbetsmarknadsutbildning under ett år, för att nästa år byta till exempelvis prioritering av fördjupade förmedlingstjänster, skapar inte förutsättningar för en effektiv verksamhet. Sådana styr- signaler riskerar dessutom att bli felriktade, eftersom Arbetsmark- nadsdepartementets förmåga att överblicka verksamheten och ha för- djupad kännedom om myndigheten är begränsad relativt den som myndighetens ledning har. Att lyfta fram stora delar av de grund- läggande uppgifterna som prioriteringar, såsom ibland varit fallet, bör också undvikas eftersom det har en begränsad styreffekt utöver vad som redan är fastställt i instruktionen.

En mer övergripande styrning bör alltså eftersträvas. Det kan uppnås genom att regeringen så långt som möjligt styr Arbets- förmedlingen mot önskade resultat och utifrån det uppdrag som myndigheten har i sin instruktion och tillhörande verksamhetsför- ordning. Detta synsätt är också i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen mot en mer tillitsbaserad styrning som börjat sätta sin prägel på styrningen av offentlig sektor under de senare år32 och motsvarar de slutsatser som Statskontoret drog i sin granskning av Arbetsförmedlingens styrning och ledning (Statskontoret, 2016).

32Se bland annat prop. 2015/16:1 och Tillitsdelegationen (2017).

155

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Det är också viktigt att den finansiella styrningen är ändamåls- enlig. I dag skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter svårigheter med pla- nering och effektiv användning av medlen, samtidigt som den, ut- över möjlighet till kontroll även ger en tydlig signal om regeringens prioriteringar. En balans mellan dessa perspektiv bör eftersträvas.

Att strukturen för anslag och anslagsposter inte är enhetlig, utan bygger på olika principer är inte heller funktionellt. Flera olika anslag och anslagsposter kan exempelvis användas för att bekosta en och samma arbetsmarknadstjänst, vilket framgår av kapitel 11. Vissa anslag utgår från målgrupper och andra från typ av kostnad eller tjänst. Det innebär till exempel att man, för att kunna göra en realistisk prognos, på förhand måste ha en tydlig bild av hur många arbets- sökande i en viss målgrupp, till exempel nyanlända, som kommer att behöva en subventionerad anställning i stället för en praktik eller enbart stöd från en arbetsförmedlare. I realiteten vet man inte detta förrän den arbetssökande har genomgått en arbetsmarknadsbedöm- ning. Av dessa skäl vore framtida förbättringar av anslagsstrukturen för att underlätta prognoser och planering vara av godo.

För att styrning mot ökad kontinuitet och minskad detaljstyr- ning ska fungera i praktiken behöver myndighetsledningens ansvar och ägarskap för att styra och utforma verksamheten på bästa sätt vara mycket tydligt. Här krävs ett distinkt ansvarutkrävande från regeringen och det måste därför också vara möjligt för regeringen att få den återrapportering som behövs. Vilken information som samlas in och hur den struktureras är en strategisk fråga av stor betydelse. Det har till exempel hittills varit svårt för Arbetsförmedlingen att besvara frågor om vad det i genomsnitt kostar att få en arbets- sökande i arbete. Här är det viktigt att regeringen intresserar sig för den informationsstruktur som Arbetsförmedlingen utvecklar inom ramen för Förnyelseresan eftersom den sätter gränser för vilken in- formation som enkelt kommer att finnas tillgänglig framöver.

156

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Styrinstrumenten kompletterar varandra och skapar

en helhetsbild av vad som är Arbetsförmedlingens åtagande på kort respektive lång sikt

Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förord- ningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat för- väntas. Instruktionen och övriga förordningar bör ge vägledning om uppdraget oavsett konjunkturläge. De tyngdpunktsförskjutningar som är nödvändiga i Arbetsförmedlingens verksamhet i samband med till exempel förändringar i konjunkturen bör därmed hanteras i myndig- hetens regleringsbrev, framför allt genom finansiell styrning och for- mulering av övergripande mål.

Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i in- struktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden.

Instruktionen är dessutom till delar svår att tolka och innehåller såväl syftesbeskrivningar som prioriteringar och ett urval av uppgif- ter. Det innebär att uppdelningen av vad som regleras i instruktionen respektive i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten behöver bli tydligare och att uppgifterna i instruk- tionen behöver bli lättare att förstå.

Informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheter är ett komplement till den mer formaliserade styrningen genom författning, regleringsbrev och myndighetsdialog, och kan användas för utbyte av information och för att förtydliga redan kommuni- cerad styrning. Rätt använda ger informella kontakter stöd till reger- ingens styrning och myndigheternas genomförande av verksam- heten. Som tidigare konstaterats i kapitlet är de informella kontakt- erna mellan Arbetsförmedlingen och ansvarigt departement mycket täta och sker på olika organisatorisk nivå. Möten och andra former av kontakt äger rum med varierande syfte och frekvens. Det finns i detta sammanhang risk för sammanblandning av roller, för att styr- ningen blir ryckig, att styrsignaler inte dokumenteras samt för in- effektiv användning av tid. Enligt regeringskansliets utvecklings- program för styrning är det lämpligt att ha tydliga strukturer för informella kontakter som tydliggör syfte, frekvens och innehåll, och

157

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

det bör också finnas en överenskommelse om vilka funktioner som har kontakt med varandra och i vilka frågor.33 Arbetsmarknads- departementet bör mot bakgrund av detta säkerställa att kontakterna med Arbetsförmedlingen är ändamålsenliga, exempelvis genom att ta fram en strategi som tydliggör olika syften med och ramar för de informella kontakterna.

5.5.3Ett ändamålsenligt regelverk

Utred hur regelverket kan bli mer ändamålsenligt

Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred- ning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbets- marknadspolitiskt regelverk. I utredningens uppdrag ska ingå att genomföra en empirisk utvärdering av gällande regelverk.

Det finns en tydlig koppling mellan den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens effektivitet – både när det gäller kostnadseffektivitet och yttre effektivitet – och styrningen i form av lagar och förord- ningar.34 I avsnitt 5.4.1 sammanfattas tidigare utredningar och för- slag som har syftat till att forma ett ändamålsenligt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen har inte funnit någon omfattande och strukturerad utredning av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det är troligen inte ovanligt. Ambitionen att förenkla ett regelverk ifrågasätts sällan och behovet av att moti- vera en förenkling blir därför inte särskilt stort. När ambitionen ska realiseras uppstår det däremot gärna frågor om vad förenkling egent- ligen innebär och vem som ska få det enklare. Att en förenkling alltid är bra och att ett bra regelverk alltid är enkelt, är emellertid svårt att hävda.

Utredningens ansats, när det kommer till det arbetsmarknads- politiska regelverket, är att det bör vara ändamålsenligt i förhållandet till målen för verksamheten. Ansatsen är alltså inte ett förenklat

33Våren 2011 beslutades om ett utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter inom regeringskansliet. Programmet som pågick mellan 2011 och 2014 har syftat till att genom olika åtgärder öka kompetensen och förmågan i styrningsfrågor inom regeringskansliet.

34Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

158

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

regelverk. Förutom att målen behöver vara identifierade så bör även de värderingar som ska ligga till grund för regelverket bestämmas.

Utredningen har under arbetets gång uppmärksammat flera brister i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, både på övergripande och detaljerad nivå. En del av dessa brister beskrivs i detta kapitel. Å ena sidan har det funnits en vilja att föreslå en korrigering av dessa brister, å andra sidan har det varit tydligt att det är en heltäckande översyn som behöver göras för att få till ett mer ändamålsenligt regelverk. Det senare har inte varit möjligt inom ramen för denna utredning. Mot bakgrund av detta föreslås att en ny utredning till- sätts som får i uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt regel- verk.

Utredningen har inte funnit någon vedertagen metod för utvär- dering av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det verkar inte vara vanligt att genomföra empiriska undersökningar inför en före- stående regeländring, annat än i särskilda sakfrågor.35 När det gäller ett regelverk som syftar till att styra den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör det ingå i den föreslagna utredningens uppdrag att göra en sådan undersökning.

Nedan förs en diskussion om olika perspektiv och aspekter som kan tillämpas i en strukturerad översyn av ett regelverk. Framställ- ningen är resonerande och gör inte anspråk på att vara fullständig i något avseende. Förhoppningen är att bidra med tankar och inspel till den kommande utredningen.

Krav som kan ställas på ett ändamålsenligt regelverk36

För att kunna resonera om vad som utgör en bra författning37 har utredningen valt att utgå från en modell med fem olika typer av ratio- nalitet. En bra lag likställs med en rationell lag (Wahlgren 2014). Vad en rationell författning är kan diskuteras utifrån följande perspektiv:

1. Rättslig rationalitet.

35Se t.ex. Wahlgren (2014).

36Avsnittet baseras i huvudsak på Wahlgren (2014).

37I litteraturen används begreppet lag och lagstiftning i detta sammanhang. Innebörden om- fattar även förordningar. Eftersom skillnaden mellan lag och förordning har betydelse för utredningens resonemang används i stället författning när både lag och förordning avses. Lag används därför enbart för att beteckna just lagar, det vill säga de föreskrifter som utfärdas av riksdagen. Författningar och regelverk används synonymt.

159

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

2.Politisk rationalitet.

3.Kulturell rationalitet.

4.Verkställighetsrationalitet.

5.Intern rationalitet.

Rättslig rationalitet innebär ett långsiktigt perspektiv på val av lag- stiftningsteknik. Det är viktigt att nya bestämmelser har utretts grund- ligt och strukturerat. Det bör inte vara alltför lätt att göra ändringar. Här ryms även uppfattningen att författningar speglar allmängiltiga värden som inte kan eller bör politiseras.

Politisk rationalitet innebär att författningar är politiska verktyg för att uppfylla bestämda mål. En bra lagstiftningsteknik kan då inne- bära att det ska gå snabbt och lätt att ändra i reglerna. Det kan även antas att lagstiftning i första hand ska användas för att visa politisk handlingskraft. Det är därför generellt ett mer kortsiktigt perspektiv i jämförelse med den rättsliga rationaliteten.

Kulturell rationalitet innebär att regelverket ska vara förankrat i sam- hället; att det accepteras i den miljö som det ska verka i. Reglerna får inte vara mer ingripande än nödvändigt. Det är viktigt att lagstift- ningsprocessen har följt en demokratisk process. Reglerna ska vidare vara lätta att förstå; arbetet med klarspråk har sin givna roll här.

Verkställighetsrationalitet innebär att regelverket ska vara anpassat till de praktiska förutsättningarna. Det ska vara möjligt att verkställa reglerna på ett effektivt sätt.

Intern rationalitet innebär att nya bestämmelser ska passa in det sammanhang som de inträder i. Det tar sikte på språklig utformning och systematik i förhållande till andra bestämmelser. Det ska vara enhetligt och genomtänkt. Upprepningar och hänvisningar ska mini- meras. Övergångsbestämmelser är viktiga i detta perspektiv.

De fem rationaliteterna tolkas fritt i det följande, tillsammans med några egenskaper som ett regelverk kan sägas besitta.

160

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Regelverkets egenskaper

Utredningens resonemang kring regelverket knyts till ett antal aspekter som bedöms ha betydelse för ett ändamålsenligt arbetsmarknads- politiskt regelverk. Det är ingen uttömmande lista utan tjänar främst till att strukturera diskussionen.38

•Kvantitet – hur omfattande regelverket är, räknat i såväl antal för- fattningar som antal bestämmelser och bestämmelsernas längd.

•Detaljeringsgrad – på vilken abstraktionsnivå som bestämmel- serna befinner sig.

•Tydlighet – både språklig (begrepp och formuleringar) och struk- turell (till exempel disposition och hänvisningsteknik).

•Stabilitet – regelverkets föränderlighet över tid, vilket kan ha en koppling till valet av reglering i lag jämfört med förordning.

Aspekterna kan ha inbördes relationer. Exempelvis så kan det vara svårare att förena detaljerade bestämmelser med ett stabilt regelverk. Ett omfattande regelverk kan leda till otydlighet. En hög detal- jeringsgrad kan öka tydligheten men också kvantiteten. Stabilitet kan ge större tydlighet eftersom det ökar möjligheterna till rätts- praxis, som ger vägledning i tolkningen av bestämmelserna, och smärre justeringar av formuleringar.

1. Kvantitet

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är onödigt omfattande. En hög kvantitet i form av ett stort antal författ- ningar riskerar att undergräva genomslaget av respektive bestäm- melse. Omfattning bör anpassas till den miljö som det ska verka i.

Ett omfattande regelverk kan ha sin grund i ett komplext område, som ska regleras. Det kan också vara uttryck för en vilja att kon- trollera en verksamhet. Många detaljerade bestämmelser skapar då ett omfattande regelverk. I vissa fall är det inte möjligt med ett

38Wahlgren kategoriserar problem med lagstiftning på följande sätt: utformning (t.ex. språk och systematik), transparens (t.ex. lagbegreppet och otydligheter) och tillämpning (t.ex. kringgående).

161

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

mindre regelverk på grund av att området regleras i EU-direktiv, som ska implementeras i nationell rätt. Om det rör sig om ett poli- tiskt känsligt område kan det leda till att ändringar genomförs snabbt och frekvent och att regelverket därmed växer eftersom det oftast krävs en grundligare analys för att våga ta bort bestämmelser eller revidera större delar av ett regelverk, än att införa nya regler. Pro- blemen med en överreglering – som kan handla om såväl för många författningar som för detaljerade bestämmelser – är att det kan skapa omfattande administration och oordning (Wahlgren, 2014 och Svensson, 2001).

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och kvantitet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är ett omfattande regel- verk. Bestämmelserna är många och de är uppdelade på ett stort antal lagar och förordningar. Dessutom finns det flera närliggande författ- ningar, som inte är centrala för Arbetsförmedlingens verksamhet men som verksamheten ändå behöver förhålla sig till.

Olika perspektiv på kvantitet

Ett samlat regelverk bör vara viktigt för den interna rationaliteten eftersom det är lättare att hålla samman ett sådant regelverk. Det kan handla om en genomtänkt disposition tillsammans med konsekvent begreppshantering. Regelverkets omfattning har sannolikt inte lika stor betydelse för politisk rationalitet, förutom om kvantiteten får en direkt negativ inverkan på den styrning man vill uppnå. Kvanti- teten bör i sig inte heller vara avgörande för rättslig rationalitet. Däremot kan ett omfattande regelverk ha sin grund i att många änd- ringar har införts snabbt, vilket inte följer den rättsliga rationali- teten. Kvantiteten kan emellertid ha stor betydelse för den kulturella rationaliteten om man tänker sig att svårigheten att nå acceptans ökar med omfattningen. Det borde vara lättare att säkerställa att regelverket är accepterat i den relevanta miljön om det rör sig om ett samlat regelverk som inte är så omfattande. Å andra sidan kan det vara lättare att förstå en mer omfattande och beskrivande formu-

162

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

lering jämfört med en kortfattad och mer formell sådan. Att be- stämmelserna kan omsättas i praktiken – verkställighetsrationalitet

–kan dock vara svårare vid hög kvantitet.

Avslutande reflektioner om kvantitet

Ett sätt att hantera de negativa konsekvenserna av ett omfattande regelverk är att bygga in reglerna i ett it-stöd. Det påverkar dock inte kraven på materiellt accepterade bestämmelser. Reglerna måste kunna överblickas och förstås; det följer av den kulturella rationali- teten. Däremot kan det få till följd att reglerna måste förtydligas eftersom det annars inte är möjligt att lägga in reglerna i systemet, vilket kan främja rättslig rationalitet. Möjligheterna till att bygga in regler kan dock vara svårare i en verksamhet som bygger på indivi- duella bedömningar, vilket är fallet i en stor del av Arbetsförmed- lingens verksamhet. Detta kan jämföras med verksamheter som till exempel Pensionsmyndigheten, Skatteverket eller CSN där de ären- den som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler (se även avsnitt 5.2.1).

Två exempel på regelverk som har gått från en reglering uppdelad i flertalet författningar till huvudsaklig reglering i en lag är social- försäkringsbalken och inkomstskattelagen. Även om antalet bestäm- melser är omfattande i båda fallen, och dessutom är föremål för frekventa ändringar, så ges det goda förutsättningar för större över- skådlighet.

Ytterligare en åtgärd kan vara att utelämna bestämmelser som redan framgår av annan författning.

2. Detaljeringsgrad

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är detaljerat, i synnerhet när det gäller reglerna kring de arbetsmarknadspoli- tiska programmen. Regelverket bör ge förutsättningar för att ge ett evidensbaserat stöd som utgår från den arbetssökandes individuella

163

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

behov. Ett sådant syfte är inte förenligt med en detaljerad regler- ing i författning som föregriper arbetsmarknadsbedömningen.39

Ett regelverk kan vara detaljerat av många olika skäl. Ett kan vara att man vill skapa tydlighet, ett annat att man vill kontrollera en verk- samhet och ett tredje att man vill skydda en viss målgrupp. En låg detaljeringsgrad kan kopplas till målsättningsbestämmelser, prin- ciper och ramlagstiftning. Ett regelverk kan även vara detaljerat i vissa avseenden och abstrakta i andra.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och detaljeringsgrad

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan sägas vara detaljerat i vissa avseenden samtidigt som det ger den enskilda handläggaren stort utrymme för egna bedömningar i andra. Dessa bedömningar avser i många fall såväl höga belopp som avgörande beslut för den enskildes tid i arbetslöshet. I avsaknad av vägledande bestämmelser kan även målet om ett jobb, vilket som helst, eller rätt jobb enligt den arbetssökandes uppfattning, lämnas åt handläggaren att avgöra. Vilket stöd som Arbetsförmedlingen kan ge och vilka omständig- heter som ska föreligga för att ett stöd ska kunna ges, anges i detaljerade bestämmelser i det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Det kan handla om tid i arbetslöshet eller den arbetssökandes ålder, det vill säga omständigheter som är av betydelse för myndighetens beslut inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen.

I det man kallar arbetsmarknadspolitiska program har en eller flera olika insatser paketerats, exempelvis arbetsmarknadsutbildning som är ett program men också den enda insatsen i programmet. Ett annat program är ”förberedande insatser” som består av sju olika insatser. En av dessa insatser är ”kartläggning, vägledning och re- habilitering”. Det innebär dock inte att till exempel vägledning endast kan komma att ges i kombination med kartläggning och rehabilitering. Enligt förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, som kan sägas vara överordnad programförordningen, är dock vägledning inte ett arbetsmarknadspolitiskt program utan en av flera former i vilka den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

39Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen och motsvaras närmast av dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. Läs mer i kapitel 7.

164

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

bedrivs. Jobb- och utvecklingsgarantin respektive ungdomsgarantin är också arbetsmarknadspolitiska program, även om de inte upptas i programförordningen. I Jobb- och utvecklingsgarantin specificeras vilka insatser som kan komma ifråga. Några exempel är arbetsmark- nadsutbildning, arbetslivsinriktad rehabilitering, vägledning och plats- förmedling. Vem som får delta i garantierna är också reglerat i detalj och har bland annat att göra med hur många a-kassedagar som per- sonen har förbrukat, antal månader i arbetslöshet utan arbetslös- hetsersättning eller om denne har deltagit i ungdomsgarantin eller etableringsprogrammet tidigare.

Olika perspektiv på detaljeringsgrad

Enligt rättslig rationalitet kan det bli problematiskt med det lång- siktiga perspektivet; ju högre abstraktionsnivå desto längre livslängd kan en författning anses ha. Man kan också tänka sig att detaljerade regler ökar rättssäkerheten eftersom det kan bli tydligare vad som gäller. En hög detaljeringsgrad skulle kunna främja den politiska rationaliteten eftersom genomslaget rimligen blir mer direkt då. Ändringar av mycket konkret slag, som är typiskt för ett detaljerat regelverk, kan vara lättare att kommunicera som ett bevis på politisk handlingskraft jämfört med införandet av abstrakta principer. När det kommer till kulturell legitimitet – att reglerna ska vara accep- terade – ställer ett detaljerat regelverk krav på att bestämmelserna sammantaget behöver vara väl avvägda. Om en hög detaljeringsgrad har åstadkommits genom frekventa tillägg så ses regelverket sanno- likt som mindre rationellt ur det kulturella perspektivet. Det är inte uteslutet att ett detaljerat regelverk minskar effektiviteten, det vill säga har en negativ inverkan på verkställighetsrationaliteten. Det är till och med sannolikt. Intern rationalitet borde inte påverkas av detaljeringsgraden i särskilt stor utsträckning, mer än att det ställer högre krav på regelverkets struktur för att man inte ska förlora sig i detaljerade bestämmelser. En okontrollerad överreglering är däremot sannolikt negativt för den interna rationaliteten.

165

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Avslutande reflektioner om detaljeringsgrad

Ett regelverk ska vara precis så detaljerat som krävs för att syftet ska uppnås, inte mer. Det är alltså nödvändigt att vara på det klara med vilka dessa syften är. I vilka avseenden en detaljerad reglering tjänar syftet bör vara föremål för medvetna beslut. Det är härvid nödvän- digt att se till det sammantagna resultatet av styrningen; en detal- jerad reglering i författning kanske kan ersättas med en finansiell reglering eller med prioriteringar i regleringsbrev. På så sätt kan det vara möjligt att uppnå syftet på ett mindre inskränkande sätt.

Det finns även skäl att bedöma riskerna med att avstå reglering. Det kan till exempel vara nödvändigt att reglera handläggningen av arbetsmarknadsbedömningen för att säkerställa att den sker på ett standardiserat sätt. Genom regleringen kan risken för godtyckliga bedömningar reduceras.

För att öka den kulturella rationaliteten kan man tänka sig att lagstiftaren bör vara vaksam på oönskade begränsningar av Arbets- förmedlingens professionella bedömningar. Enligt verkställighets- perspektivet bör lagstiftaren fråga sig hur en föreslagen bestämmelse kommer att fungera i praktiken; hur den kommer kunna implemen- teras och användas. I detta avseende är det nödvändigt att ta hänsyn till att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt utspridd myn- dighet. Utredningen anser att regleringen kring vilket stöd som bör ges till vilken individ i vilket skede bör vara flexibel och evidens- baserad.40 Detta innebär att detaljeringsgraden på dessa punkter bör minska. Resultatet av arbetsmarknadsbedömningen bör i stället av- göra vem som får vilken insats. Utredningen lämnar för övrigt förslag på hur vissa bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten bör formuleras för att åstadkomma detta i kapitel 11.

Det bör finnas en tillit till Arbetsförmedlingens förmåga att be- driva en effektiv verksamhet, i såväl låg- som högkonjunktur. Däremot finns det delar som kan behöva detaljregleras i författning, till exem- pel regler som syftar till att motverka utnyttjande och dåliga villkor vid arbetsplatsförlagda insatser och subventionerade anställningar, och regler och rutiner som syftar till att hantera kopplingen mellan olika ersättningssystem såsom sjukförsäkring och arbetslöshetsför- säkring.

40Resonemanget utvecklas i kapitel 7 om arbetsmarknadsbedömningen.

166

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

3. Tydlighet

Bedömning: Det finns oklarheter i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, bland annat avseende Arbetsförmedlingens uppdrag och begreppsanvändning. Regelverket bör vara tillräckligt tydligt för att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning av verksamhetens yttre effektivitet.

Med tydlighet avses såväl den materiella innebörden av bestämmel- ser som strukturella frågor. Den språkliga utformningen är en viktig del. Det kan handla om hur lätt det är att följa dispositionen, hur informativa rubrikerna är och om begrepp används konsekvent.41 Ytterligare ett exempel är vilken teknik som används för att hänvisa till andra bestämmelser eller hela författningar.42 Riksrevisionen (2010) har funnit att en svåröverskådlig struktur i regelverket utgör hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. Det var otydligt för myndigheterna vilken information som fick utbytas.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och tydlighet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan knappast påstås ha ett ålderdomligt eller alltför juridiskt språk. Det är ett ungt regelverk. Det finns inte någon färdig begreppsstruktur i till exempel bakom- liggande EU-direktiv, vilket innebär att vi är fria att definiera egna begrepp. De arbetsmarknadspolitiska bestämmelserna är fördelade mellan många författningar, vilket kan bidra till otydlighet för den som vill skaffa sig en överblick över det totala regelverket. Det finns även otydligheter avseende Arbetsförmedlingens uppgifter i förord- ningen med myndighetens instruktion som redovisats tidigare i kapit- let. Arbetsgivararbete, inskrivning av arbetssökande och den arbets- marknadspolitiska bedömningen anges för övrigt inte som uppgifter i instruktionen och regleras inte någon annanstans i någon större ut- sträckning.

41Mer om vikten av en konsekvent begreppsapparat i Melz (2014) och Hellner (1990).

42Om hänvisningar i inkomstskattelagen, som är resultatet av en omfattande översyn: Hänvis- ningarna har inte minskar i inkomstskattelagen med de har blivit tydligare genom att det anges vad hänvisningen avser, dvs. inte enbart lagrummet utan även vad som behandlas (Melz, 2014).

167

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Olika perspektiv på tydlighet

En tydlighet i regelverket bör främja den rättsliga rationaliteten genom en genomarbetad struktur och en konsekvent begreppsanvändning. Vidare har kommunikation fått en allt större roll i samhället. Regelverket behöver kunna förklaras; det ska vara begripligt. I detta avseende kan regelverkets tydlighet få stor betydelse för den kultu- rella rationaliteten. Däremot är kanske inte tydlighet prioriterat för att nå politisk rationalitet, förutom att genomslaget för reformen sannolikt blir större och går snabbare om regelverket är tydligt. För verkställighetsrationaliteten kan regelverkets tydlighet vara betydelse- full. Om bestämmelserna är tydligt utformade bör det bli enklare att genomföra dem, såvida den materiella innebörden är förankrad i praktiken. En tydlighet som inte är förankrad i praktiken skulle kunna öka drivkrafterna i riktning mot ett kringgående av bestäm- melserna. En strukturell tydlighet skulle även kunna få till följd att handläggare på Arbetsförmedlingen får bättre förutsättningar att använda sig av en större verktygslåda när denne beslutar om stöd till den enskilde. Intern rationalitet handlar om struktur och genom- tänkt systematik. Av detta skäl bör tydlighet vara den aspekt som främjar den interna rationaliteten allra mest.

Avslutande reflektioner om tydlighet

Utgångspunkten bör vara att regelverket ska vara tydligt för dem som ska tillämpa det. Om begrepp och tillvägagångssätt inte är för- ankrade i verksamheten blir det svårt att uppnå någon egentlig tyd- lighet. Ett exempel är definitionen av arbetsmarknadsutbildning, där det anges att det är en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den arbetssökande att få eller behålla ett arbete och till att motverka brist på arbetskraft. En annan bestämmelse anger att uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbets- marknadsutbildning för en viss målgrupp. Här blir det otydligt vad denna andra bestämmelse innebär i tolkningen av den första. Hade uppdragsutbildning inte kunnat utgöra arbetsmarknadsutbildning annars, eller handlar det om att uppdragsutbildningen inte behöver vara yrkesinriktad, eller något annat? Får det som inte stämmer in på beskrivningen inte räknas som arbetsmarknadsutbildning? I detta fall kan det handla om att regleringen bygger på ett bakomliggande

168

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

resonemang som inte avspeglas i utformningen och att ett snabbt införande av en ny bestämmelse har åsidosatt tydligheten. När det saknas förarbeten, som ofta är fallet när det gäller förordningar till skillnad mot lagar, bör det rimligen kunna ställas högre krav på tyd- lighet i bestämmelsens utformning. Invändningen kan tyckas väl detaljerad men även små saker kan få stora konsekvenser i form av effektivitetsförluster. Tid som i stället kunde ha lagts på kärnverk- samheten går till tolkning av otydliga bestämmelser.

4. Stabilitet

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket förändras i en hög takt, men bör vara tillräckligt stabilt för att det ska kunna verkställas i en sådan omfattande organisation som Arbetsför- medlingen.

Stabilitet innebär att regelverket är bestående över tid. Regelverket har lång livstid och är föremål för få ändringar. Stabiliteten har delvis sin grund i frågeställningen om vem som ska ha den normgivande makten, domstolarna, riksdagen eller regeringen. Både utformningen av bestämmelser och valet av regleringsform – lag, förordning eller annan styrning – inverkar på stabiliteten. Eftersom lagar stiftas av riksdagen så finns det en inneboende tröghet i lag. Lagar är under- kastade en kvalitetssäkringsprocess med förarbeten och remissbehand- ling. Detta kan jämföras med förordningar, som beslutas av regeringen, där förändringar kan ske avsevärt mycket snabbare.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och stabilitet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket består, som beskrivits, huvudsakligen av förordningar. Förändringstakten är hög. Om man tittar på en handfull av de mest centrala författningarna, närmare bestämt sex stycken, har de genomgått inte mindre än 116 föränd- ringar (antal ändringsförfattningar) de senaste tio åren.43 Det är vidare

43Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 57 gånger, trädde i kraft 2000 (31 ändringar de senaste tio åren). Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten har ändrats 32 gånger, trädde i kraft 2000 (11 ändringar de senaste tio åren). Lagen om

169

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

ett förhållandevis detaljerat regelverk. Dessutom är arbetsmarknads- frågor i hög grad ett område som är föremål för ett aktivt politiskt intresse. Därför är det naturligt att det finns en drivkraft att kunna genomföra snabba ändringar.

Olika perspektiv på stabilitet

En hög stabilitet är central för den rättsliga rationaliteten, som fäster stort värde vid långsiktighet. Författningarna ska inte kunna ändras alltför lättvindigt. Författningar som är föremål för snabba ändringar riskerar att bli ogenomtänkta, om inte bestämmelserna var för sig så kanske ändå regelverket som helhet. För den politiska rationaliteten kan stabilitet i detta avseende i stället utgöra hinder för att driva igenom reformer och visa handlingskraft. Ett regelverk som är lätt att ändra innebär också att förändringarna kan genomföras till en låg kostnad eftersom processen är mer avskalad när det kommer till förordningsändringar. Ett stabilt regelverk främjar sannolikt kultu- rell rationalitet både eftersom regelverket totalt sett ger ett mer enhetligt intryck och för att det ges tid att acceptera eventuella förändringar. Ett mer gediget förarbete kan också vara positivt i det kulturella perspektivet. Enligt verksamhetsrationalitet kan det vara svårt att hantera ständiga förändringar i förutsättningarna för verk- samheten, särskilt om verksamheten bedrivs i en så stor myndighet som Arbetsförmedlingen. En konsekvens kan vara att handläggare nöjer sig med att känna till reglerna för några utvalda insatser eller målgrupper för att alternativet – att hålla sig à jour med vad som gäller för alla insatser, från tid till annan – inte upplevs som effektivt.

Med ett stabilt regelverk har det sannolikt också funnits tid att läka barnsjukdomar och på så sätt anpassa regelverket till verksam- heten. Det kan även ha utvecklats domstolspraxis som kan bidra till att ytterligare klargöra reglerna i en praktisk kontext. Om det med stabilitet innebär att bestämmelser regleras i lag i stället för i förord- ning kommer förarbetena också kunna vara viktiga för verkställig- hetsrationaliteten. Ett instabilt regelverk kan vidare uppvisa allt större

arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 15 gånger, trädde i kraft 2000 (tre gånger de senaste tio åren). Förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen har ändrats tio gånger, trädde i kraft 2008. Förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin har ändrats 35 gånger, trädde i kraft 2007 (32 gånger de senaste tio åren). Förordningen om jobbgaranti för ung- domar har ändrats 30 gånger, trädde i kraft 2007 (29 gånger de senaste tio åren).

170

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

brister i såväl överblick och systematik som enhetlig terminologi. Detta främjar inte den interna rationaliteten.

Avslutande reflektioner om stabilitet

Denna korta genomgång och diskussion om regelverkets stabilitet ger en fingervisning om att de tydligaste intressekonflikterna just på arbetsmarknadspolitikens område kan knytas till denna aspekt. Med tanke på att det är ett område som ofta är föremål för växlande politiska prioriteringar och reformer och dessutom är konjunktur- beroende, behöver det finnas utrymme för flexibilitet. Samtidigt värderas stabilitet högt i övriga aspekter. Det kan dock tilläggas att stabilitet inte bör ha företräde framför bestämmelser som inte är genomförbara i praktiken eller där den kulturella rationaliteten i för- hållande till bestämmelsen har sjunkit markant över tid. Det kan till exempel handla om att bestämmelser inte har följt med i samhälls- utvecklingen.

Under aspekten kvantitet ovan nämns inkomstskattelagen och socialförsäkringsbalken som exempel på reduktion av antalet författ- ningar i ett regelverk. I båda fallen vara det inte i huvudsak fråga om att minska omfattningen av antalet bestämmelser utan att samman- föra dem i en lag. Det innebär att en och samma dispositionsteknik och begreppsapparat används och det bör utan tvekan vara enklare att hitta rätt i en samlad lag än i de äldre lagarna.44 Detta trots att man kan utgå från att det blir svårare att överblicka en lag ju mer omfattande den är.

Slutsatser om ett ändamålsenligt regelverk

Innehållet i detta avsnitt om ett mer ändamålsenligt regelverk har syftat till att nyansera diskussionen om vad som är ett ändamåls- enligt regelverk. Olika perspektiv har beskrivits. Egenskaper hos regelverket har sedan diskuterats utifrån dessa perspektiv. Vad som är ett bra eller enkelt regelverk har inte något allmängiltigt svar. I stället krävs det noga övervägande för att kunna skapa en bild av vad som är ett bra regelverk på arbetsmarknadspolitikens område, med hänsyn tagen till de särdrag som råder där. Man behöver hitta

44Se resonemang om inkomstskattelagen i Melz (2014).

171

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

en balans mellan olika rationaliteter såväl som att se till hela styr- ningen sammantagen. En förutsättning för arbetet med att hitta en sådan balans är en empirisk studie av regelverkets resultat och effek- ter. Resultatet av detta kan därefter läggas till grund för medvetna beslut om regelverkets syften, utformning och innehåll. Att regel- verkets utformning inverkar på effektiviteten på arbetsmarknads- politikens område styrks av flera källor.45 Hur det inverkar vet vi däremot inget eller lite om. En empirisk undersökning skulle ge svar på detta.

Utredningen har under arbetets gång träffat på olika problem med regelverket, merparten kopplade till regleringen av de arbets- marknadspolitiska programmen. Det finns en risk att regeringen inte höjer blicken och prioriterar en större översyn, utan enbart ändrar detaljer. Detta är förståeligt eftersom det är resurssnålt att genom- föra snabba förändringar i specifika frågor. En ändring av regleringen i fråga ger en snabb belöning. Dessutom kan bristen på strukturerade sätt att mäta konsekvenserna av nollalternativet bidra till att sådana lösningar föredras.

Arbetsförmedlingen har ett omfattande regelverk att följa. Något annat är svårt att hävda. En majoritet av reglerna återfinns i specifika och detaljerade förordningar som tydliggör vad som ska utföras eller är möjligt att utföra inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Reglerna skapar ett ramverk för verksamheten sam- tidigt som det finns en risk att denna ordning begränsar Arbetsför- medlingens möjligheter att möta individuella behov hos arbetssök- ande och arbetsgivare. Det faktum att reglerna återfinns i ett relativt stort antal författningar gör dem svåra att överblicka.

Förordningsstyrning ger flexibilitet för regeringen vid konjunk- tursvängningar, men mycket av flexibiliteten ligger på för hög nivå och borde föras ner till myndighetsledningen. Vissa av reglerna är dessutom svåra att tolka. Förordningar saknar ofta förarbeten som kan förtydliga vad regeringen velat åstadkomma.

Regler som dessutom är mindre väl utformade kan medföra en ökad risk för att regler inte följs eller används felaktigt. För Arbets- förmedlingens del kan det framför allt handla om att alla insatser inte används eftersom arbetsförmedlaren inte känner till insatser eller inte har tid att sätta sig in i dess regler.

45Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

172

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Många påverkas av dessa regler, direkt och indirekt. En allmän översyn av reglerna på kort tid skulle troligen göra det omöjligt att tillräckligt uttömmande identifiera konsekvenserna. Risken för oförut- sedda konsekvenser skulle vara betydande (Wahlgren, 2014 och Danelius, 2001). Av dessa skäl föreslås att en utredning tillsätts.

173

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

Referenser

Almega (2018), Almegas proposition 2018/2019:1, En resultatstyrd Arbetsförmedling förstärkt kompetensförsörjning.

Arbetsförmedlingen (2015 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2014.

Arbetsförmedlingen (2015 b), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. Dnr. Af-2015/268710.

Arbetsförmedlingen (2015 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag 2016–2018. Dnr. Af-2014/41355.

Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2015.

Arbetsförmedlingen (2016 b), Onödig efterfrågan inom Arbetsför- medlingen. Dnr. Af-2015/440909.

Arbetsförmedlingen (2016 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag för 2017–2019, Af-2015/256023.

Arbetsförmedlingen (2017 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016.

Arbetsförmedlingen (2017 b), Arbetsförmedlingens budgetunderlag 2018–2020, Af-2016/00083069.

Arbetsförmedlingen (2018 a), Synen på Arbetsförmedlingen [kund- undersökning].

Arbetsförmedlingen (2018 b), Arbetsförmedlingens resultatsammanställ- ning, september 2018 [intern promemoria].

Danelius, Hans (2004), En lagrådsledamots tankar om lagstiftningen SvJT 2004, s. 25.

Ds 2008:67, Den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbets- förmedlingen. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ds 2011:31, Vissa förenklingar av det arbetsmarknadspolitiska regel- verket m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark- nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen.

Ekonomistyrningsverket (2006), Frysningen 2005 – begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit. Publikations- nummer 2006:3.

174

SOU 2019:3

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Ekonomistyrningsverket (2014), Effektivisering av kärnverksamheter: Exempel från statliga myndigheter. Publikationsnummer 2014:59.

Ekonomistyrningsverket (2016), Effektivisering i statsförvaltningen. Publikationsnummer 2016:59.

Hellner, Jan (1990), Lagstiftning inom förmögenhetsrätten: praktik, teori och teknik. Stockholm: Juristförlaget.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018), Är arbetssökandes handlingsplaner uppdaterade och aktuella? Rapport 2018:3.

Kantar Sifo (2018), Förtroendeindex för svenska myndigheter 2018.

Liberalerna (2018), hämtat den 17 december 2018 från www.liberalerna.se/politik

Melz, Peter (2014), Något om lagstiftningstekniken i inkomstskatte- lagen. I: Hultqvist, Anders, Melz, Peter, Påhlsson, Robert (red): Skattelagstiftning: att lagstifta om skatt. Stockholm: Norstedts Juri- dik.

Moderaterna (2018), Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931.

Prop. 1999/2000:98, Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt. Näringsdepartementet.

Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009. Finansdepartementet.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Finansdepartementet.

Prop. 2011/12:107, Samverkan mellan kommuner om samhällsorien- tering m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 2012/13:100, 2013 års ekonomiska vårproposition. Finansdeparte- mentet.

Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015. Finansdepartementet. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Finansdepartementet. Riksrevisionen (2006), Den offentliga arbetsförmedlingen. RIR 2006:22.

Riksrevisionen (2010), Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. RiR 2010:18.

Riksrevisionen (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor. RiR 2012:9.

Riksrevisionen (2018), Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför volymbedömningar. RiR 2018:10.

175

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

SOU 2019:3

SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Finansdepartementet.

SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ar- betsmarknadsdepartementet.

SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser. Finans- departementet.

Statskontoret (2010), När flera blir en – om nyttan med en-myndigheter.

Statskontoret (2016), Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. Rapport 2016:5.

Statskontoret (2018), Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Rapport 2018:5.

Svensson, Bo (2001), Lagstiftningsideologi och lagstiftningsteknik – erfarenheter från arbetet med en ny aktiebolagslag, SvJT 2001 s. 637.

Wahlgren, Peter (2014), Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter. Stockholm: Jure.

176

6Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att man ska kontrollera att arbetssökande med ersättning aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Uppgiften har genom harmoni- sering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det är i fallet med arbets- löshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Det har under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med er- sättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att:

–kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedling- ens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter,

–det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon- trollarbetet,

177

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

–uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra- tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.

För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syfte att möjliggöra en effektiv och rättssäker kon- troll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar, förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller flytt av ansva- ret för kontroll av arbetssökande med ersättning till arbetslöshets- kassorna. Vidare lämnas tre bedömningar som omfattar en samordnad organisering av administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, en sammanslagen rappor- tering och e-tjänst för arbetssökande med ersättning samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter beskrivs hur systemet för kontroll av arbetssök- ande med ersättning och administration av ersättning till arbetssök- ande fungerar i dag. Sedan görs en genomgång av tidigare genom- förda granskningar, och kopplingen mellan kontroll och förmed- lingsarbete beskrivs och analyseras. Vidare redogörs kortfattat för de åtgärder som Arbetsförmedlingen på senare år har vidtagit för att förbättra kontrollarbetet. Slutligen följer i tur och ordning utred- ningens bedömningar och förslag samt analys, motiveringar och kom- mentarer till dessa.

6.1Utredningens arbete

I utredningens uppdrag har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsför- medlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att sam- hällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt.

I utredningens direktiv framgår vidare att det är viktigt för arbets- marknadspolitikens legitimitet att det finns en väl fungerande kon- troll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande

178

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställnings- försäkring. Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig.

Eftersom utredningen tidigt uppfattat att det under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens kontroll- funktion, fattades beslut om att undersöka detta närmare. För att närma sig frågan har utredningen först närmare undersökt inne- börden av Arbetsförmedlingens uppdrag samt vad som åligger andra aktörer såsom arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och arbets- sökande som söker eller uppbär ersättning. Den efterföljande ana- lysen har koncentrerats till frågor om en rättssäker och effektiv organisering av kontrollarbetet. Under utredningens gång har även de regler som styr kontrollen av arbetssökande med ersättning och dess betydelse för rättssäkerhet och effektivitet analyserats närmare. Det har även blivit tydligt under utredningens arbete att uppdel- ningen av uppgifter och ansvar kopplat till administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser innehåller effektiviseringsmöjligheter. Det området har därför också inkluderats i utredningen.

Viktiga underlag har varit granskningsrapporter från Inspektio- nen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Institutet för arbetsmark- nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Riksrevisionen och Stats- kontoret samt utredningar och styrdokument från Arbetsförmed- lingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har vidare genomfört möten med representanter för alla inblandade organisationer samt gjort studiebesök på två arbetsförmedlings- kontor och på en arbetslöshetskassa. Underlag i form av inlagor har inkommit från Sveriges A-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas Samorganisation, SO) samt från utredningens referensgrupp bestå- ende av arbetsmarknadens parter. Preliminär analys, bedömningar och förslag har diskuterats i utredningens expertgrupp vid flera tillfällen. Slutligen har utredningen fått ta del av svar på en enkät som Akademikerförbundet SSR genomfört bland medlemmar som arbetar som arbetsförmedlare.

179

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

6.1.1Avgränsningar

Kapitlet hanterar inte frågor om ersättningsnivåer eller ersättnings- systemens konstruktion utöver de regler som berör varning eller avstängning från ersättning. Vidare hanteras inte heller kontroll av att en arbetssökande uppfyller de villkor som gäller för ersättning1 eller kontroll av att en arbetssökande inte uppbär inkomst från förvärvsarbete under den tid som denna söker ersättning.

När det gäller etableringsersättning har utredningen inkluderat kontroll av arbetssökande som uppbär etableringsersättning efter att ha anvisats till ett etableringsprogram enligt de regler som gäller sedan den 1 januari 2018, men inte ersättningstagare med etableringsplan enligt tidigare regler.

Utredningens val av avgränsning beror på att frågorna är belysta i andra sammanhang, inte minst i den parlamentariska socialförsäk- ringsutredningen som presenterade sitt slutbetänkande i mars 2015. Regeringen tillsatte också i februari 2018 Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) med uppgift att utreda möjligheterna att inkludera fler i arbetslös- hetsförsäkringen. Frågan om att arbeta samtidigt som man uppbär ersättning från välfärdssystemen är belyst av utredningen om orga- niserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden som lämnade sitt slutbetänkande i maj 2017.

6.1.2Centrala begrepp

Arbetssökande med ersättning

Med arbetssökande med ersättning avses arbetssökande som är in- skrivna på Arbetsförmedlingen och antingen uppbär arbetslöshets- ersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

1Här avses till exempel medlems- och arbetsvillkor för arbetslöshetsförsäkring samt villkor för att ha rätt till en arbetsmarknadspolitisk insats som i sin tur ger rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning.

180

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Med ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser avses aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

Ersättning

Med ersättning avses antingen arbetslöshetsersättning eller ersätt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller båda.

Ersättningstagare

Se Arbetssökande med ersättning.

Kontrollfunktionen

Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssök- ande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller av- stängning från ersättning underrättas. Det betyder i fallet med arbets- löshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontrolluppdraget

Se Kontrollfunktionen.

Kontrollsystemet

Med kontrollsystemet avses alla aktörer som är inblandade i arbetet med kontroll av arbetssökande med ersättning, och deras respektive verksamhet.

181

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

6.2De olika ersättningstyperna – deras funktion, målgrupper och regelverk

För att det ska var lätt att följa med i kapitlets redogörelser för kon- trollsystemet görs först en genomgång av de typer av statlig ersätt- ning som kan komma i fråga för en arbetssökande.

6.2.1Arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetsförsäkringen har flera funktioner. Den ska skydda individer mot kraftiga inkomstbortfall vid arbetslöshet och fungera som en finanspolitisk stabilisator över konjunkturcykeln. Samtidigt ska den bidra till en effektiv omställning. Genom krav på den som söker eller uppbär ersättning, att aktivt söka arbete och inte i onödan begränsa sitt sökande till ett visst yrke eller till en viss begränsad geografisk plats betonas försäkringens roll som omställningsförsäk- ring samtidigt som långa arbetslöshetstider motverkas. Ersättnings- nivån är tänkt att ge en rimlig inkomst utan att den blir så hög att den arbetssökandes motivation för att söka och ta lämpligt arbete påverkas negativt.

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande:

1.är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgiv- ares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,

2.är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed- lingen, och

3.även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

Dessutom ska den sökande under en ramtid av 12 månader haft för- värvsarbete i minst 6 månader och utfört arbete under minst 80 tim- mar per kalendermånad, eller haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader (arbetsvillkoret). Den som uppfyller dessa villkor och dessutom är medlem i en arbetslöshetskassa har rätt till 365 kronor per dag. Icke- medlemmar får en lägre ersättning.

182

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

Den som varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader uppfyller det så kallade medlemsvillkoret och har därmed rätt till en inkomstrelaterad ersättning som motsvarar 80 procent av tidigare inkomst; maximalt belopp uppgår till 910 kronor per dag de första 100 dagarna. Därefter sjunker beloppet.

Både grundbeloppet och den inkomstrelaterade ersättningen be- talas ut 5 dagar per vecka. Ersättningsperioden är som mest 300 dagar eller 450 för den som har barn under 18 år. Om ett nytt arbetsvillkor uppfylls beviljas en ny period med samma längd. Arbetslöshetsersätt- ning är skattepliktig.

Arbetslöshetsersättningen regleras i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring samt den tillhörande förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Det finns också bestämmelser som har be- tydelse för arbetslöshetsersättningen i lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor med den tillhörande förordningen (1997:836).

6.2.2Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning

Aktivitetsstöd är en ekonomisk ersättning till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och har fyllt 25 år eller till den som är under 25 år, om personen är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Den som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning får som lägst 365 kronor per dag i aktivitetsstöd och som mest 80 pro- cent av den dagsförtjänst som arbetslöshetsersättningen baseras på. Övriga får 223 kronor per dag. Ersättningen minskar successivt över tid. Den är skattepliktig och betalas ut fem dagar i veckan.

Utvecklingsersättning lämnas till den som är 18–24 år gammal som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Utvecklingsersättningen upp- går antingen till 57 kronor eller 158 kronor per dag2 och är skattefri.

Om det program som ger rätt till stöd inte pågår på heltid minskar både aktivitetsstödet eller utvecklingsersättningen i motsva- rande utsträckning. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning regleras

2Det högre beloppet gäller den som är berättigad till utvecklingsersättning och som antingen har gått ut gymnasiet eller har fyllt 20 år och deltar i en folkhögskoleutbildning i studiemoti- verande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt.

183

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser.

6.2.3Etableringsersättning

Etableringsersättning ges till nyanlända personer som har fått beslut om etableringsplan före utgången av 2017 eller som är anvisade till etableringsprogrammet enligt det regelverk som gäller från den 1 janu- ari 2018. Personer som deltar på heltid får 308 kronor per dag och den som deltar i kartläggning och upprättande av en individuell handlingsplan innan programmet startar, får 231 kronor per dag. Ersättningen är skattefri. Den som bor ensam i egen bostad eller som har barn boende hos sig kan få extra pengar i form av etablerings- tillägg eller bostadsersättning. Etableringsersättningen regleras i för- ordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser.

6.2.4Volymer samt finansiering

Under 2016 fick cirka 590 000 personer utbetalningar från de olika ersättningssystemen någon gång under året. Av dessa fick 232 000 arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), varav 9 procent enbart erhöll grundbeloppet (AEA, 2017). Vidare mottog 276 000 personer akti- vitetsstöd eller utvecklingsersättning och 82 000 etableringsersätt- ning (Försäkringskassan 2017).

Utbetalningarna uppgick under 2016 till 12,5 miljarder kronor för arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), 13,8 miljarder för aktivi- tetsstöd och utvecklingsersättning och 4,2 miljarder för etablerings- ersättning inklusive etableringstillägg och bostadsersättning (Försäk- ringskassan, 2016).3 Sammanlagt betalades alltså cirka 30 miljarder kronor ut under 2016.

Arbetslösersättning betalas ut av arbetslöshetskassan till den med- lem som uppfyller villkoren.4 Arbetslöshetskassorna ersätts genom statsbidrag för utbetalad ersättning. Statens kostnader täcks dels via

3Etableringstillägg och bostadstillägg omfattas inte av Arbetsförmedlingens kontrollfunk- tion, men eftersom Försäkringskassan inte särredovisar kostnaden för etableringsersättningen har utredningen av praktiska skäl valt att ta med det sammantagna beloppet i texten.

4För arbetslöshetskassornas övriga uppgifter, se avsnitt 6.3.2 Ansvarsfördelningen inom kon- trollsystemet.

184

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

en avgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor samt via en arbetsmarknadsavgift som är en del av arbetsgivaravgiften och egenavgiften, och som re- gleras i socialavgiftslagen (2000:980).

Även aktivitetsstödet finansieras av arbetsmarknadsavgiften, medan etableringsersättningen är skattefinansierad. Arbetslöshets- kassornas verksamhet finansieras av medlemsavgifter.

Under senare år kvalificerar sig färre för försäkringen, vilket sannolikt beror på att andelen arbetslösa med svag anknytning till arbetsmarknaden har ökat, att arbetsvillkoret har skärpts samt att försäkringen inte är utformad för dagens arbetsmarknad där fler går in och ur jobb oftare. Av de arbetslösa fick 38 procent arbetslös- hetsersättning 2016, jämfört med 68 procent 2006 (AEA, 2017).5 Andelen arbetslösa på Arbetsförmedlingen som får arbetslöshets- ersättning är större i de äldre åldersgrupperna. Av de som var 60 år och äldre var det 65 procent som fick ersättning under 2016, vilket kan jämföras med endast 10 procent av personer i åldrarna 18–24 år. Andelen män som fick arbetslöshetsersättning var något högre än andelen kvinnor Samtidigt har medlemsantalet i många arbetslös- hetskassor sjunkit, vilket också har medfört att andelen som enbart har rätt till grundersättning har ökat.

Regeringen tillsatte i februari 2018 en statlig utredning6 med upp- gift att bland annat analysera och föreslå hur försäkringen ska kunna inkludera fler. Betänkande ska överlämnas till regeringen senast den 31 januari 2020.

6.3Så fungerar kontrollsystemet

I avsnittet redogörs för sanktioner i ersättningssystemen, de in- gående kontrollaktörernas uppdrag och ansvarsfördelningen mellan dem samt kostnaderna för de olika aktörernas respektive delar. Av- snittet fortsätter med fakta om kontrollernas funktion och de instru- ment som används för att inhämta information om den arbetssök- andes ansträngningar för att ta sig ur sin arbetslöshet.

5Här skiljer sig siffrorna åt mellan olika källor Enligt Statens resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016 har andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning fallit från 80 procent 2006 till cirka 33 procent 2016.

6Här avses utredningen En arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:1).

185

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

6.3.1Sanktionsregler

Den ersättningstagare som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan mötas av ett beslut om sanktion. I 43 § lagen om (1997:238) arbetslöshetsförsäk- ring fastställs att en sökande ska varnas om han eller hon:

–utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,

–utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

–utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offent- liga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid över- enskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,

–utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller

–inte aktivt sökt lämpliga arbeten.

I 43 a § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar, om han eller hon utan god- tagbart skäl:

–avvisat ett erbjudet lämpligt arbete,

–genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller

–avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.

I 43 b § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar, om han eller hon

–utan giltig anledning lämnat sitt arbete,

–på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete,

–utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller

–uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.

186

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

I princip gäller samma grunder och principer för varning och av- stängning för alla ersättningar. Några skillnader finns där de viktigaste är att det inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etablerings- ersättning finns godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten7 och att upprepningar av otillåtet beteende för arbetssök- ande med arbetslöshetsförsäkring kan leda till avstängning från ersätt- ning till dess att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts. Motsvarande regler finns inte för de andra ersättningarna, utan i dessa är en avstängning från ersättning under 45 dagar den strängaste sanktionen.

I sanktionssystemen, både för arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som är kopplade till arbetsmarknadspolitiska insatser, används sanktionstrappor enligt principen att sanktionen blir allt- mer ekonomiskt kännbar i takt med antalet upprepade avvikelser.

6.3.2Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet

Kontrollsystemet bygger på insatser från flera olika aktörer. Den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning ska:

–delta i upprättandet av en handlingsplan8 hos Arbetsförmedlingen samt, när det är aktuellt, delta i framtagandet av en gemensam planering med en kompletterande aktör,

–redovisa sina ansträngningar att ta sig ur arbetslösheten i en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen,

–lämna ansökan i form av en tidrapport9 till arbetslöshetskassan (arbetslöshetsersättning) eller lämna ansökan till Försäkrings- kassan (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning samt, från den 1 janu- ari 2018 även etableringsersättning),

7I IAF:s föreskrift (IAF 2017 b) framgår att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen ”stöd till start av näringsverksamhet” eller ”förberedande insatser för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete” utgör godtagbara skäl för att inte aktivt söka arbete.

8Arbetsförmedlingen har i och med övergången till ett nytt digitalt verktyg börjat använda begreppet egen planering i stället för handlingsplan. Utredningen har dock valt att skriva hand- lingsplan eftersom det är den term som används i författning.

9Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbets- löshetsersättning.

187

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

–ta kontakt med eller besöka Arbetsförmedlingen eller komplet- terande aktör vid överenskommen eller på annat sätt bestämd tid- punkt,

–närvara vid och delta i aktiviteter inom ramen för ett arbetsmark- nadspolitiskt program man blivit anvisad till,

–söka anvisad plats eller utbildning,

–aktivt söka lämpligt arbete.10

Arbetsförmedlingen har till uppgift att upprätta en handlingsplan för varje arbetssökande samt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller de allmänna villkoren, missköter arbetssök- andet,11 förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten.12

För arbetssökande som uppbär aktivitetsstöd, utvecklingsersätt- ning eller etableringsersättning ska Arbetsförmedlingen själv fatta beslut om varning eller avstängning. Denna prövning görs av en centralt placerad enhet kallad Ersättningsprövning. Det finns också en enhet på Arbetsförmedlingen, enheten Ersättningar som bland annat har till uppgift att utveckla och följa kontrollarbetet på en mer strategisk nivå. Det handlar till exempel om att ta fram handläggar- stöd samt ställa krav på utveckling av systemstöd för kontrollarbetet.

Kompletterande aktörer som utför insatser som arbetssökande har anvisats till, ska anmäla avvikelser som till exempel frånvaro från programinsatser till Arbetsförmedlingen.13 Arbetsförmedlingen har därefter i uppgift att besluta om varning eller avstängning.

Arbetslöshetskassorna utreder och beslutar om rätten till arbets- löshetsersättning och om sanktioner, beräknar storleken på ersätt- ningen samt betalar ut den. Arbetslöshetskassorna ser också till att

10Kravet på den arbetssökande att aktivt söka lämpligt arbete ser utredningen inte som en del av kontrollfunktionen utan som kärnan i vad som ska kontrolleras. Att den arbetssökande aktivt har sökt arbete kontrolleras via aktivitetsrapporten och platsanvisningar.

11För arbetssökande som söker eller uppbär ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser gäller formuleringen ”missköter sig”.

12I 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns detal- jerade bestämmelser om när Arbetsförmedlingen ska skicka underrättelse till arbetslöshets- kassan.

13Kravet att informera Arbetsförmedlingen om avvikelser gäller endast anordnare som Arbets- förmedlingen har avtal med. Någon motsvarande skyldighet finns inte för till exempel prak- tikanordnare eller utbildningsanordnare inom det reguljära utbildningssystemet.

188

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

den arbetssökande som har arbetslöshetsersättning får samma ersätt- ningsnivå oavsett om det handlar om arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd.

Försäkringskassan beslutar om ersättningsnivå för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning samt betalar ut er- sättningen.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbets- förmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäk- ringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivi- tetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Tillsynen gäller om arbetslöshetskassorna respektive Arbetsförmedlingen följer bindande regler, men IAF överprövar eller granskar inte enskilda beslut om ersättning eller avstängning. IAF kan meddela erinringar mot en arbetslöshetskassas verksamhet eller förelägga denna att vidta rättelse inom viss tid. Man kan också besluta att dra in statsbidrag om kassan inte följer ett sådant föreläggande eller återkräva stats- bidrag som har betalats ut felaktigt. Om IAF upptäcker brister hos Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan ska man påtala det till de granskade myndigheterna. IAF utfärdar även juridiskt bindande föreskrifter inom tillsynsområdet.

Figur 6.1 Översikt över kontroll och administration av ersättningar

	Ersättningsprövning,	Försäkringskassan	Arbetslöshetskassorna
	Af	Försäkringskassan	(arbetslöshets-
	Af	(deltagarersättningar)	(arbetslöshets-
	(deltagarersättningar)	(deltagarersättningar)	ersättning)
	(deltagarersättningar)		ersättning)

	Utreder ev. sanktion	Administrerar ersättning	Utreder ev. sanktion
	Kommunicerar	Betalar ut	Kommunicerar
	Begär komplettering	Samordnar med	Begär komplettering
	Beslutar om sanktion	arbetslöshetskassor	Beslut om sanktion
			Administrerar ersättning
			Betalar ut
Underlag/information			Samordnar med
		Arbetsförmedlare	Samordnar med
Begäran om komplettering		Arbetsförmedlare	Försäkringskassan
			Försäkringskassan


		Informerar
		Kontrollerar
		Skickar underrättelse	Arbetssökande med
	Kompletterande aktör	Förser med underlag	Arbetssökande med
	Kompletterande aktör	Förser med underlag	ersättning
			ersättning

	Närvarokontroll		Ansöker om ersättning
	Avvikelserapport		Söker jobb
			Aktivitetsrapporterar

Bilden visar ansvarsfördelning och informationsflöde för kontroll och administration av ersättningar.

189

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

6.3.3Kontrollernas funktion och de kontrollinstrument som används

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssyste- mens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Under tiden en arbetssökande uppbär ersättning sker löp- ande kontroller för att säkerställa att personen sköter sina åtagan- den.14

För att kontrollera att den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning sköter sina åtaganden används ett antal kontrollinstru- ment som regleras i förordningen (2000:628) om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten.15 Dessa är att:

1.granska aktivitetsrapporter,

2.ta ny kontakt eller boka nytt besök när en arbetssökande uteblivit från en bokad kontakt eller ett möte,

3.anvisa arbetssökande att söka lämpligt arbete,

4.upprätta handlingsplan och hålla den aktuell.

Därutöver tillkommer anvisning till ett program som kan ses som ett sätt att testa arbetsviljan och därmed som ett kontrollinstrument i sig.

Traditionellt har platsanvisningar och bokade möten varit de vik- tigaste instrumenten i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Den enskilda arbetsförmedlaren får även i sin dialog med den arbets- sökande information om vad denne gjort för att ta sig ur sin arbets- löshet. Sedan 2013 ska också arbetssökande lämna aktivitetsrap- porter till Arbetsförmedlingen som sedan granskas av myndigheten. Detta har inneburit att kontrollarbetet i stor utsträckning kommit att koncentreras till denna uppgift. Med förändringen ville reger- ingen möjliggöra bättre kontroll och uppföljning av sökaktiviteten och man framhöll att mer ansvar skulle ligga på den arbetssökande att redogöra för de åtgärder som vidtagits för att komma ur arbets-

14Det finns arbetslösa som på grund av deltagande i visst program har godtagbara skäl att inte aktivt söka arbete.

15IAF har förtydligat att uppdraget består av de fyra arbetsmoment som listas ovan (IAF 2016 a). Utredningen ser att handlingsplanen inte bara är ett kontrollinstrument utan i första hand är till för att tydliggöra den arbetssökandes plan för att komma ur sin arbetslöshet.

190

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

lösheten. Det nya arbetssättet innebar samtidigt att Arbetsförmed- lingens roll renodlades till att kontrollera och underrätta, medan arbetslöshetskassorna skulle utreda och fatta beslut om sanktion.

I arbetslöshetsförsäkringen är det sökaktiviteten som är i fokus men när det gäller aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och, från och med 2018, etableringsersättning16 är det också viktigt att den arbets- sökande deltar i de aktiviteter som ingår i de arbetsmarknadspoliska insatser som man anvisats till och som ska vara dokumenterade i en individuell handlingsplan. Att den arbetssökande deltar enligt över- enskommelse kontrolleras inte aktivt, utan Arbetsförmedlingen age- rar på information om avvikelser. Upphandlade anordnare av Stöd och matchning är till exempel skyldiga att rapportera frånvaro.

Utöver de kontrollinstrument som anges ovan, kan fördjupade utredningar göras av handläggare på arbetslöshetskassorna och på Arbetsförmedlingens enhet Ersättningsprövning när dessa mottagit en underrättelse om avvikelse. Ofta innebär arbetet i praktiken att man via standardiserade brev begär in kompletterande information från arbetsförmedlare, Arbetsförmedlingens kompletterande aktö- rer, arbetsgivare och den arbetssökande själv och därefter gör en bedömning enligt standardiserade handläggarstöd.

6.3.4Arbetsförmedlingens underrättelser

Arbetsförmedlingens underrättelser har under perioder betraktats som ett kontrollinstrument av både Arbetsförmedlingen och olika granskande organ. IAF konstaterar dock att de snarare är ett utfall av kontroller än ett kontrollinstrument i sig (IAF 2016 a).

Den i särklass vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller till enheten Ersättningsprövning är enligt IAF (2017 e) att en aktivitetsrapport inte har lämnats i tid (85 procent). Övriga meddelandeorsaker fördelas enligt nedan.

–Den arbetssökande har inte besökt eller kontaktat Arbetsförmed- lingen eller en kompletterande aktör enligt överenskommelse (12 procent).

16Nyanlända personer som får etableringsersättning efter anvisning till etableringsprogram- met omfattas av det harmoniserade regelverket för kontroll och sanktion. Däremot inte ny- anlända med etableringsplan enligt beslut som fattades före den 1 januari 2018.

191

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

–Den arbetssökande har inte aktivt sökt lämpligt arbete (3 pro- cent).

–Den arbetssökande har inte medverkat till att upprätta en hand- lingsplan (0,4 procent).

–Den arbetssökande har inte sökt anvisat arbete (0,1 procent).

Underrättelser skapas i ett systemstöd och samlas i den så kallade meddelandebanken, en databas varifrån den skickas vidare till den berörda arbetslöshetskassan om det finns en prenumeration på den sökande. Samtidigt skickas automatiskt information till den arbets- sökande via e-brev.

Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter ska arbetsförmedlaren beskriva i underrättelsen varför en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning inte bedöms uppfylla villkoren i arbetslös- hetsförsäkringen. Uppgifter som ligger till grund för underrättelsen ska också finnas med. Det kan till exempel röra sig om hela eller delar av den arbetssökandes handlingsplan, aktivitetsrapport eller daganteck- ningar som arbetsförmedlaren skrivit. Om den arbetssökande har avvisat ett lämpligt arbete ska uppgifter om vilket arbete det gäller bifogas.17

Det är vanligt att arbetslöshetskassan begär kompletterande in- formation som man bedömer behövs för sin utredning.18 En under- rättelse kan även kompletteras på arbetsförmedlarens initiativ, till exempel om ny information har tillkommit i ärendet. När uppgifter ska lämnas ut från myndigheten till arbetslöshetskassan ska en sekre- tessprövning göras i enlighet med bestämmelserna i lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess.

Enheten Ersättningsprövning tar också emot underrättelser, men här är hanteringen en annan eftersom enhetens medarbetare har tillgång till samma systemstöd som arbetsförmedlarna och därmed själva kan hitta den information som finns dokumenterad för respek- tive arbetssökande. Behörigheten är dock begränsad till den infor- mation om den aktuella arbetssökande som bedöms vara relevant för den utredning som handläggaren är ansvarig för.

17För information om de olika momenten i Arbetsförmedlingens arbete med underrättelser hänvisas till Arbetsförmedlingens föreskrifter och handläggarstöd.

18För att ge en ungefärlig bild av volymerna visar en rapport från Arbetsförmedlingens stati- stikdatabas (Arbetsförmedlingen 2017 b) att a-kassan begärde 1 554 kompletteringar under oktober 2017 och 1 583 månaden efter.

192

SOU 2019:3

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

6.4Tidigare genomförda granskningar

IAF har under åren i många granskningar rapporterat om brister i Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag. Flertalet brister har identi- fierats i de kontrollmoment som åligger arbetsförmedlare, men även felaktig hantering hos arbetslöshetskassorna och enheten Ersätt- ningsprövning har belysts. Vidare har ESO (2012) beskrivit problem med Arbetsförmedlingens kontrollarbete.

6.4.1Det görs inte välgrundade bedömningar av vad som utgör lämpligt arbete

I och med införandet av förändrade regler för arbetslöshetsförsäk- ringen 2013 blev det tydligt att Arbetsförmedlingen i sitt kontroll- arbete främst skulle fokusera på att den arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete.19 För att kunna följa upp detta är det viktigt att veta vilken sökaktivitet som är rimlig och vad som är att betrakta som lämpliga arbeten. Uppgiften försvåras dock av att det som kan anses vara en tillräcklig sökaktivitet varierar beroende på:

–den arbetssökandes förutsättningar som utbildning och yrkesvana,

–personliga förhållanden som ålder och hälsa,

–tillgången på arbeten som den arbetssökande har förutsättningar för att kunna utföra, samt på

–konkurrensen om dessa arbeten.

Arbetsförmedlarna måste alltid göra individuella bedömningar och det finns inga givna svar på vad som utgör ett lämpligt arbete och vilken sökaktivitet som är tillräcklig.20 Uppgiften att bedöma till- räckligheten i varje arbetssökandes sökaktivitet kräver därmed, inte bara rätt kompetens utan även en inte obetydlig tidsåtgång.

IAF har riktat kritik mot Arbetsförmedlingens arbete med att kontrollera att arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete. IAF:s granskningar visar till exempel att Arbetsförmedlingen inte gör väl- grundade bedömningar av vad som är att betrakta som lämpligt arbete

19För en överblick över förändringarna hänvisas till Ds 2012:3 och regeringens proposition 2012/13:12. Se även lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

20Inom Arbetsförmedlingen pågår ett arbete med att försöka minimera bedömningsdelen.

193

Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

SOU 2019:3

och att man brister i uppföljningen när en arbetssökande inte har sökt ett arbete som Arbetsförmedlingen har bedömt som lämpligt och därför anvisat den arbetssökande att söka. IAF gör dessutom iakt- tagelsen att Arbetsförmedlingen sällan elle

		arbetsmarknadspolitiskt program för
		vägledning, validering och utbildning ..................	377
8.7	Konsekvensanalyser..............................................................		390
8.8	Alternativa förslag ................................................................		398
	8.8.1	Alternativ till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt
		program..................................................................	398
9	En samlad kompetensförsörjningspolitik.....................		407
9.1	Utredningens uppdrag och arbete .......................................		409
	9.1.1	Uppdrag enligt direktiven ....................................	409
	9.1.2	Centrala begrepp ...................................................	411

3.3	Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken		.......... 90
	3.3.1	Höga och föränderliga kompetenskrav..................	91
	3.3.2	Beredskap för framtidens arbetsmarknad ..............	95
4	Ett ändamålsenligt uppdrag........................................		99
4.1	Riktlinjer för myndigheters instruktioner...........................		100
4.2	Arbetsförmedlingens instruktion ........................................		101
	4.2.1	Uppgifter och struktur..........................................	102

		Arbetsmarknadsmyndigheten...............................	116
4.4	Konsekvensanalyser ..............................................................		117
	4.4.1	Ikraftträdande ........................................................	118
5	Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen ......		121
5.1	Utredningens arbete .............................................................		122
	5.1.1	Centrala begrepp ...................................................	123
	5.1.2	Avgränsningar........................................................	124
5.2	Statliga myndigheters effektiviseringsarbete.......................		124

målgrupper och regelverk.....................................................		182
6.2.1	Arbetslöshetsförsäkring .......................................	182
6.2.2	Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning............	183
6.2.3	Etableringsersättning ............................................	184
6.2.4	Volymer samt finansiering....................................	184
6.3 Så fungerar kontrollsystemet ...............................................		185
6.3.1	Sanktionsregler......................................................	186
6.3.2	Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet......	187