Styrkraft i funktionshinderspolitiken
Betänkande av
Styrutredningen för funktionshinderspolitiken
Stockholm 2019
SOU 2019:23
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Regeringen beslutade den 21 december 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över styrningen inom funktionshinderspolitiken (dir. 2017:133). Till särskild utredare utsågs samma dag fil. mag. Martin Olauzon. Övriga medverkande i utredningen anges på nästa sida.
Den 20 december 2018 beslutade regeringen att uppdraget i sin helhet skulle slutredovisas senast den 30 april 2019 (dir. 2018:115).
Utredningen har tagit namnet Styrutredningen för funktions- hinderspolitiken.
Martin Olauzon svarar som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet. Han har tagit råd av och mottagit underlag från utredningens experter som därigenom bidragit till betänkandet. I betänkandet används därför
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Styrkraft i funktions- hinderspolitiken (SOU 2019:23). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande.
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i april 2019
Martin Olauzon
/Anders Berg Hanna Åkesson
Förteckning över dem som har deltagit i utredningens arbete
Särskild utredare
Martin Olauzon,
Experter
Arbetsmarknadsdepartementet
Helena Hagelroth,
Lisa Widén,
Finansdepartementet
Frida Nannesson,
Elena Roksmann,
Justitiedepartementet
Vanessa Bonsib,
Lena Warstrand,
Kulturdepartementet
Anna Schölin,
Näringsdepartementet
Sophie Ahlstrand,
Sofia Wennberg DiGasper,
Socialdepartementet
Lars Nilsson,
Utbildningsdepartementet
Christina Hassel,
Annika Järemo,
Statliga myndigheter
Kenneth Eliasson, Ekonomistyrningsverket,
Organisationer
Amanda Lindberg, Lika Unika,
Anna Thomsson, Sveriges Kommuner och Landsting,
Elisabeth Wallenius, Funktionsrätt Sverige,
Forskare
Anna Bruce, Lunds universitet,
Martin Qvist, Stockholms universitet,
Sekretariat
Anders Berg, utredningssekreterare,
Innehåll
1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2001:100) om den officiella statistiken ................................ |
1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen
|
|
genomförande av funktionshinderspolitiken ........................ |
socialfonden i Sverige ............................................................. |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.............. |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2008:1421) med instruktion för Kungl. biblioteket ............ |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan............ |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2010:185) med instruktion för Trafikverket ....................... |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2010:186) med instruktion för Trafikanalys........................ |
7
Innehåll |
|
SOU 2019:23 |
|
||
|
|
|
|
vård- och omsorgsanalys ........................................................ |
|
|
||
|
|
|
|
kulturanalys............................................................................. |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska
1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:134) med instruktion för Myndigheten för
8
SOU 2019:23Innehåll
3.3Regeringens strategi för funktionshinderspolitiken
3.3.2MFD:s förslag till nytt system för
9
InnehållSOU 2019:23
10
7.5Tydligt och sammanhållet system för uppföljning
och analys .............................................................................. |
||
Flera perspektiv och källor.................................... |
7.5.3Följa det nationella målet och hur
|
||
Syftet med uppföljningen...................................... |
||
7.5.6MFD:s uppföljning av
|
funktionshinderspolitiken .................................... |
|
7.5.9Begränsningar och svårigheter avseende
|
statistik och undersökningar ................................ |
|
|
||
|
om levnadsförhållanden ........................................ |
|
11
Innehåll |
SOU 2019:23 |
8En nationell samordnare främjar
9.3Konsekvenser för kommuner och regioner och den
kommunala självstyrelsen .................................................... |
|
9.4 Övriga konsekvenser ............................................................ |
9.4.1Konsekvenser för jämställdheten mellan
12
13
Sammanfattning
Nytt nationellt mål ger förutsättningar och ställer krav
Styrutredningen för funktionshinderspolitiken har haft i uppdrag att se över styrningen och uppföljningen av den nya politik som presen- terades av regeringen och beslutades av riksdagen år 2017.
Det nya målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångs- punkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspek- tivet beaktas.
Målet utgör den viktigaste grundförutsättningen för utredningens arbete och förslag. Eftersom målet numera utgår från FN:s konven- tion om rättigheter för personer med funktionsnedsättning blir politiken en integrerad del av arbetet för mänskliga rättigheter.
Utredningen utgår vidare från regeringens bedömningar och för- slag angående hur den nya politiken ska bedrivas. Särskilt lyfter vi de fyra områden som den nya politiken ska inriktas på. De tre första handlar om principen om universell utformning, att åtgärda be- fintliga brister i tillgänglighet samt individuella stöd och lösningar för individens självständighet. Dessa tre syftar i sin tur gemensamt till det fjärde området som är att förebygga och motverka diskri- minering av personer med funktionsnedsättning.
Regeringens bedömning att styrningen av politiken behöver effektiviseras för att öka takten i genomförandet har varit av central betydelse för våra förslag. Vi menar dock att när det gäller en politik som omfattar hela samhället så behöver vissa samhällsområden av särskild betydelse prioriteras för att snabbare nå det nationella målet.
De utmaningar politiken möter innebär också att traditionella sätt att styra och följa upp nu behöver prövas och utvecklas. En
15
Sammanfattning |
SOU 2019:23 |
effektiv styrning kräver att roller och ansvar tydliggörs. Den av riks- dagen fastslagna ansvars- och finansieringsprincipen är därför cen- tral för utformningen av våra förslag.
Utredningen betonar slutligen den avgörande roll som förtroen- devalda på olika samhällsnivåer behöver ta om politiken ska förverk- ligas. Styrning och uppföljning ska bidra till ett effektivt genomfö- rande. Men utan en stark och tydlig politisk vilja och uppbackning kommer konkreta resultat i invånarnas vardag sannolikt att dröja eller helt utebli.
Utredningens förslag syftar sammantaget till att skapa ett styr- och uppföljningssystem som ger riksdag och regering förutsättningar för att driva utvecklingen mot att funktionshinderspolitikens mål nås och att rättigheterna för personer med funktionsnedsättning förverkligas. Det innebär i sin tur att systemet för uppföljning kommer att ha en central funktion i att ge riksdag och regering signaler när det gäller att rikta in styrning där det behövs för att uppnå den nya politikens mål.
Politiken bygger på mänskliga rättigheter
Perspektivet mänskliga rättigheter stärks alltså genom den nya poli- tiken och förtydligas ytterligare genom de förslag vi nu lägger fram. Inte minst genom den tydliga koppling som görs till det nationella målet och till
I detta arbete finns utmaningar. Att implementera internationell rätt, som
Utredningen lyfter särskilt betydelsen av kunskap om
Vi har valt att fokusera på de många och goda möjligheter som avgjort finns. Utredningens förslag bygger på att utnyttja de möjlig- heter till kraft och förmåga som finns i vår samhällsmodell, för att
16
SOU 2019:23 |
Sammanfattning |
kunna styra politiken mot ett samhälle som präglas av jämlikhet, till- gänglighet och delaktighet för alla invånare.
Principen om universell utformning central
Att göra rätt från början i stället för att i efterhand anpassa till olika människors skiftande behov är en bärande tanke i den nya politiken. Principen om universell utformning lyfts också särskilt i vårt upp- drag. Utredningen försöker därför i betänkandet beskriva principens innehåll och potential. Vi diskuterar också hur universell utformning bör kunna utgöra en vägledande princip för utvecklingen av nya pro- dukter, miljöer, program och tjänster.
Samtidigt framhåller vi att även om principen är en viktig strategi för framtiden, så upphör inte behovet av att riva existerande hinder i samhället och att ge individer stöd och lösningar som ökar själv- ständigheten. Allt i syfte att förebygga och motverka diskriminering av människor med funktionsnedsättning.
Interaktiv samhällsstyrning för att inkludera många
Att styra tvärsektoriella ansvarsområden med traditionell mål- och resultatstyrning är svårt och ineffektivt. Inte minst funktionshin- derspolitiken visar tydliga exempel på detta. Modern förvaltnings- forskning talar därför om att styrningen, särskilt inom denna typ av frågor, behöver gå från government till governance.
Detta innebär att utredningen förordar en förhandlings- och sam- verkansbaserad interaktiv samhällsstyrning där beslutsfattandet de- centraliseras och sker i nätverk med aktörer från offentlig, ideell och privat sektor. Inriktningen mot en styrning och uppföljning byggd på governance eller samhällsstyrning kan ställas i motsats till en mer traditionell
De problem vi ser med skiftande förutsättningar för att uppnå den nya politikens mål på olika samhällsområden talar starkt för att utveckla den statliga styrningen i denna riktning. Likaså ger en styr- ning på denna grund goda möjligheter att på allvar involvera funk- tionshindersrörelsen, kommunsektorn, arbetsmarknadens parter och andra i det konkreta genomförandet av den nya politiken.
17
Sammanfattning |
SOU 2019:23 |
Aktiv involvering i styrning och uppföljning
En viktig del av vårt arbete har varit att ta fram förslag som säker- ställer att personer med funktionsnedsättning ges möjlighet till in- flytande och delaktighet i styrning och uppföljning av politiken.
Utredningens överväganden och förslag bygger därför på att representanter för personer med funktionsnedsättning mer tydligt och effektivt än i dag ska involveras i beslut som påverkar allas vår vardag. Vi understryker också potentialen i att personer med funk- tionsnedsättning tas tillvara som idégivare och medskapare i en ord- ning där samråd går från att vara en arena för information till ett forum för dialog och inflytande.
Kommunsektorn av central betydelse
Den svenska samhällsmodellen bygger i hög grad på att kommuner, och regioner1 tar ansvar för välfärden. Skola, vård och omsorg men också fysisk planering liksom andra viktiga samhällsområden är i huvudsak kommunsektorns ansvar. Sektorns sätt att ta sig an arbetet med genomförandet av funktionshinderspolitiken blir därför central för att det nationella målet ska uppnås.
Den kommunala självstyrelsen utgör i sig också en viktig del av den utvecklingskraft Sverige behöver för att klara utmaningen att bygga ett samhälle fritt från hinder för människors utveckling. Det är vår uppfattning att det decentraliserade systemet ger goda förut- sättningar för en dynamisk utveckling där olika vägar och modeller kan prövas och jämföras med varandra. Helt i enlighet med ett mo- dernt synsätt på styrning och uppföljning.
Kommunsektorns tydliga involvering i och inflytande över styr- ning och uppföljning av funktionshinderspolitiken blir därför en central utgångspunkt för de förslag till ett modernt styrsystem för funktionshinderspolitiken som utredningen nu lägger fram.
1I betänkandet använder utredningen ”regioner” i stället för ”landsting”. Formellt sett finns fort- farande landsting, men då samtliga landsting numera kallar sig för ”region” har utredningen valt denna namnform.
18
SOU 2019:23 |
Sammanfattning |
Sju prioriterade samhällsområden och sju frågor
Om genomförandet av politiken ska ge långsiktiga effekter måste det ske genom en strategisk styrning och uppföljning som primärt omfattar de samhällsområden som är av störst betydelse för invå- narna. Implementeringen kan rimligen inte enbart ske inom de om- råden där det för tillfället råkar finnas engagerade personer som dri- ver på arbetet. Ett genomförande av den nya politiken som bygger på eldsjälars engagemang kan alltså vare sig bli långsiktigt effektivt eller garantera medborgarnas rättssäkerhet.
Våra förslag bygger därför på en värdering och prioritering av vilka samhällsområden som är mest angelägna för genomförandet av funktionshinderspolitiken. Grunden för detta är regeringens be- dömning att reformtakten inom funktionshinderspolitiken måste öka. Om detta ska kunna ske är det viktigt att tydligt prioritera mot vilka samhällsområden utvecklingsarbetet primärt ska riktas.
Utredningen lägger därför fram förslag på hur politiken ska sty- ras inom sju samhällsområden av särskild betydelse. Dessa är:
•Arbete och försörjning
•Utbildning och livslångt lärande
•Transporter
•Kultur
•Hälso- och sjukvård samt tandvård
•Social välfärd och trygghet
•Bostad, byggd miljö och samhällsplanering.
För dessa samhällsområden presenterar vi övergripande mål och ar- betsformer vilka syftar till att stödja en effektiv styrning och upp- följning av funktionshinderspolitiken. Målen tar utgångspunkt i det nationella målet för funktionshinderspolitiken och relevanta artiklar
i
Alla frågor lämpar sig inte att hantera genom vår modell med prioriterade samhällsområden. Sju frågor av särskild vikt ska därför
19
Sammanfattning |
SOU 2019:23 |
genomgående prioriteras i styrning och uppföljning av den nya funk- tionshinderspolitiken:
•Digitalisering
•Demokratisk delaktighet
•Rättssäkerhet och rättsväsende
•Fritid och idrott
•Folkhälsa
•Upphandling
•Konsumentfrågor.
Tydligt ansvar för ett antal myndigheter
En myndighet inom vart och ett av de sju prioriterade samhällsom- rådena föreslås ha ett särskilt samordnande ansvar. Myndigheterna ska även vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsom- råde.
De samordnande myndigheterna är enligt förslaget; Arbetsför- medlingen, Statens Skolverk, Trafikverket, Statens Kulturråd, Social- styrelsen och Boverket. De samordnande myndigheterna ska i sam- verkan med andra myndigheter funktionshindersorganisationer, kommunsektorn, och andra aktörer driva på arbetet genom att bland annat ta fram genomförandeplaner och indikatorer för uppföljning.
I uppdraget ingår även att ansvara för uppföljning och återrap- portering till regeringen. Liksom i övriga delar av uppdraget till de samordnande myndigheterna ligger att samverka med olika berörda samhällsaktörer i syfte att ge en så bred och allsidig bild som möjligt av hur politikens genomförande utvecklas.
Ytterligare ett antal myndigheter inom respektive samhällsom- råde föreslås ha ett ansvar för att bidra till områdets genomförande och/eller uppföljning av politiken.
Regeringen föreslås ge de samordnande myndigheterna i uppdrag att rapportera utfallet av arbetet vartannat år. En mer omfattande av- rapportering, ska dessutom ske vart fjärde år. Myndigheten för del- aktighet (MFD) ges vidare i uppdrag att lämna en övergripande,
20
SOU 2019:23 |
Sammanfattning |
tvärsektoriell rapport till regeringen baserad på rapporteringen från de olika samhällsområdena.
Sammanhållet system för uppföljning och analys
För att riksdag och regering ska kunna bedöma hur olika aktörer och verksamheter lyckas eller inte lyckas med att förverkliga den fast- slagna politiken är en effektiv uppföljning av största vikt.
Uppföljning är i sig ett viktigt styrinstrument och ger regeringen underlag för att löpande utveckla och justera sin styrning på olika områden. En aktiv uppföljning ger också en viktig signal till de an- svariga aktörerna och deras ledningar om att riksdag och regering ser funktionshinderspolitiken som ett tydligt prioriterat område.
Om regeringens formella styrning främst riktas mot de statliga myndigheterna är en ändamålsenlig uppföljning i lika hög grad riktad mot andra aktörers verksamheter. Styreffekten av en väl utformad uppföljning är därför betydande också gentemot till exempel kom- muners och regioners verksamheter.
Utredningens förslag bygger på att uppföljning och analys av po- litiken bör belysa hur det nationella målet uppfylls. Bland annat uti- från hur mänskliga rättigheter enligt
Uppföljningen och analysen bör därför inriktas mot ett antal cen- trala aspekter. Dessa föreslås vara levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning, politikens genomförande, resultat och effekter samt analys av hinder för jämlikhet och delaktighet.
Myndigheternas uppföljning ska utgöra basen i arbetet och därför ske i nära samverkan med funktionshindersrörelsen, kommunsek- torn, andra myndigheter och övriga berörda aktörer. För att uppfölj- ningen av funktionshinderspolitiken inte ska stanna vid myndighe- ternas redovisningar menar utredningen dessutom att det är angeläget att följa upp politiken utifrån flera perspektiv. Kunskapsunderlag bör därför kunna hämtas från olika källor såsom myndigheter, akademisk forskning och forskningsinstitut.
MFD föreslås ansvara för övergripande uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken. Denna uppföljning och analys ska inrik- tas på att värdera utvecklingen utifrån ett helhetsperspektiv. Den ska
21
Sammanfattning |
SOU 2019:23 |
peka ut särskilt angelägna problem och brister samt identifiera på- verkbara hinder för jämlikhet och delaktighet.
Det statistiska underlaget rörande levnadsförhållanden för perso- ner med funktionsnedsättning är i dag tämligen bristfälligt. Utred- ningen lämnar därför ett förslag om att regeringen ska ge Statistiska centralbyrån (SCB) statistikansvar för att följa upp levnadsförhål- landen för personer med funktionsnedsättning. SCB ska inom ramen för detta uppdrag utveckla statistik och metoder i samarbete med forskare, andra myndigheter, Rådet för främjande av kommu- nala analyser liksom genom internationellt utbyte.
Ett reformarbete kräver politiskt stöd
Genomförandet av den nya funktionshinderspolitik som riksdagen beslutade i november 2017 kräver ett omfattande reformarbete som berör hela samhället. Det handlar om ett arbete där gamla attityder, arbetssätt och organisationer utmanas för att förändra samhället på ett genomgripande och långsiktigt sätt.
Vi försöker därför värdera hur förutsättningarna för att genom- föra riksdagens beslut ser ut. Utredningens övergripande slutsats när det gäller förutsättningarna för den nya funktionshinderspolitiken är att det finns flera hinder för ett effektivt genomförande. Den dia- log vi under utredningarbetet haft med företrädare för Regerings- kansliet, statliga myndigheter, kommunsektorn, funktionshinders- rörelsen och andra aktörer ger bilden av att en hel del arbete återstår för att den nya politiken ska kunna få genomslag.
För att genomförandet av den politiken ska leda till verkliga re- sultat är därför en aktiv politisk uppbackning av största betydelse. De politiska företrädarnas ansvar för att på olika samhällsnivåer följa upp och driva igenom det beslut riksdagen fattat är helt avgörande för vilket långsiktigt resultat politiken ska få.
22
SOU 2019:23 |
Sammanfattning |
Skiftande förutsättningar för politikens genomförande
Bland de utmaningar utredningen sett när det gäller genomförandet av politiken kan särskilt nämnas att olika aktörer inom olika sam- hällsområden kommit olika långt i sitt arbete. Uppgifts- och ansvars- fördelning varierar också mellan departement, statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer inom olika samhällsområden.
Utredningen kan inte heller blunda för det faktum att enskilda aktörers förmåga och vilja att vara drivande i funktionshinderspoli- tiken varierar i betydande grad. Vi har under vårt arbete uppfattat att det på många håll finns en tydlig vilja, kompetens och förmåga att ta ett stort ansvar för att ytterligare förbättra förutsättningarna för alla människors delaktighet. På andra samhällsområden ser vi däremot stora behov av att stärka såväl kunskapen om funktionshinderspoli- tikens utgångspunkter som det konkreta arbetet med att uppnå del- aktighet för alla invånare.
Nationell samordnare för en aktiv dialog i hela Sverige
Sammantaget ser utredningen med visst bekymmer på förutsätt- ningarna för att den nya politiken ska få ett långsiktigt genomslag och kunna medverka till en verklig förbättring när det gäller del- aktighet och jämlikhet för alla invånare. Om riksdagens ambitioner ska få genomslag behövs det därför ett flexibelt och operativt stöd för att få till stånd ett effektivt genomförande som involverar relevanta aktörer.
Som tidigare nämnts är en tydlig politisk uppbackning av avgö- rande betydelse för om politiken ska kunna förverkligas eller inte. Inte minst är en tydlig och gemensam målbild mellan förtroende- valda på nationell, regional och lokal nivå av största betydelse för politikens långsiktiga resultat.
Mot bakgrund av detta resonemang föreslår utredningen att reger- ingen, under en begränsad tid, tillsätter en nationell samordnare som stöttar dialog kring och genomförande av den nya politiken. Upp- draget syftar till att på bredden stärka arbetet med att uppnå det nationella målet och till att
Många av de verksamheter som påverkar människor vardagsliv sköts av kommuner och regioner. För att få ett verkligt genomslag
23
Sammanfattning |
SOU 2019:23 |
för politiken krävs det därför att kommunsektorns verksamheter in- volveras på ett effektivt sätt. Täta kontakter och ett förtroendefullt samarbete med beslutsfattare på lokal och regional nivå bör därför prioriteras i samordnarens uppdrag. Att utveckla en gemensam mål- bild med kommunsektorns företrädare är också av avgörande bety- delse för om politiken ska bli lyckosam.
För att stärka samverkan, involvering och kunskap ska en rådgi- vande expertgrupp knytas till samordnaren. Gruppen föreslås bestå av representanter för funktionshindersrörelsen, kommunal och statlig sektor samt akademin.
Enligt vår uppfattning är det en stor fördel att utnyttja den friare och mer flexibla roll som en nationell samordnare har i jämförelse med en myndighet under regeringen till denna typ av uppgift. För att denna friare roll ska kunna utnyttjas är det dock av avgörande betydelse att utse en person med stor integritet och betydande kun- skap och nätverk inom politik i allmänhet och funktionshinderspo- litik i synnerhet.
24
Lättläst sammanfattning
Det nya målet
Sverige har ett nytt mål för funktionshinderspolitiken. Målet antogs 2017
och handlar om mänskliga rättigheter.
Sveriges nya mål pekar på
för personer med funktionsnedsättning.
Den som har en funktionsnedsättning ska kunna leva ett bra liv
och delta i hela samhället.
Målet kallar det för att uppnå full delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor.
Samhället ska ha mångfald.
Många olika människor ska få plats och trivas.
Det nya målet för funktionshinderspolitiken ska göra samhället mera jämställt
så alla får samma möjligheter.
Barns rättigheter får inte glömmas bort.
25
Lättläst sammanfattning |
SOU 2019:23 |
Vårt uppdrag
Regeringen vill att Sverige ska nå målet fortare.
Vi som skrivit denna utredning
vi har undersökt och ger förslag om
hur Sverige ska styra politiken för att nå målet fortare. Därför är vårt namn
Styrutredningen för funktionshinderspolitiken.
Universell utformning
Det är bäst att göra rätt från början.
Då behöver man inte fixa saker i efterhand.
Det kallas för principen om universell utformning. Det som är universellt fungerar för många människor.
Vi vill att så många som möjligt ska göra rätt från början,
när de tar fram saker och tjänster i samhället. Det är viktigt.
Men det kommer fortfarande att behövas fixas saker i efterhand, så att så många som möjligt kan delta utan hinder.
Vi vill ta bort hinder
som hindrar människor från att delta.
Människor ska också ha det stöd de behöver för att klara sig själva.
Människor ska få det stöd som de behöver till exempel rullstolar och assistans.
Diskriminering av personer med funktionsnedsättning ska inte finnas.
Diskriminering är när någon behandlas sämre än andra.
26
SOU 2019:23 |
Lättläst sammanfattning |
Låt fler vara med och bestämma
Människor med funktionsnedsättning finns i hela samhället. De åker tåg, går i skolan, arbetar,
besöker museer och sjukhus med mera precis som alla andra.
Funktionshinderspolitiken handlar därför om många olika områden.
De som bestämmer om olika områden behöver samarbeta. Det är lättare att samarbeta om man träffas.
Därför föreslår vi
att frågor som handlar om hur personer med funktionsnedsättning ska kunna leva som alla andra
ska diskuteras i grupper och nätverk
där de som bestämmer över olika områden träffas tillsammans.
Staten ska göra detta samarbete möjligt genom att bjuda in representanter, både från kommuner och landsting, företag och föreningar
och andra som kan vara intresserade.
Alla är inte lika duktiga på
att nå målet för den nya funktionshinderspolitiken. I dessa grupper och nätverk kan man tipsa varandra.
Det finns många föreningar för personer med funktionsnedsättning. De föreningarna kan berätta vad deras medlemmar vill.
De kallas för intressepolitiska organisationer. Vi vill att de ska få vara med och bestämma.
Det är ett av utredningens uppdrag att ta fram förslag för
hur personer med funktionsnedsättning ska få vara med och påverka planering och uppföljning.
27
Lättläst sammanfattning |
SOU 2019:23 |
Kommunerna måste vara med
I Sverige bestämmer kommunerna över många viktiga frågor, till exempel skola, hemtjänst
och hur nya hus ska byggas i kommunen. Därför är det viktigt att kommunerna är med
och når målet för den nya funktionshinderspolitiken.
Eftersom olika kommuner i Sverige kan ha olika regler, så kan vi pröva olika sätt att arbeta
i olika kommuner. Det är bra.
Då kan vi jämföra och se vad som fungerar bäst.
Sju områden och sex myndigheter
Vi har valt ut sju områden
som är extra viktiga att arbeta med
för att nå det nya funktionshinderspolitiska målet.
Områdena är:
1.Arbete
2.Utbildning
3.Transporter
4.Kultur
5.Vård (Hälsovård, sjukvård, tandvård)
6.Social välfärd och trygghet
7.Bostäder (och planering av nya hus)
Vi har tagit fram mål för alla områden.
Vi har också föreslagit hur arbetet ska gå till.
Sex myndigheter får ansvar för detta.
28
SOU 2019:23 |
Lättläst sammanfattning |
Myndigheterna är:
1.Arbetsförmedlingen kring arbete
2.Statens skolverk för utbildning
3.Trafikverket för transporter
4.Statens kulturråd för kultur
5.Socialstyrelsen för vård
6.Socialstyrelsen för social välfärd och trygghet
7.Boverket för bostäder
Vi kallar dem för samordnande myndigheter.
De ska
•ta fram planer för hur arbetet ska genomföras
•ta fram mått som kallas indikatorer så att det går att mäta och räkna resultaten
•samarbeta med kommuner och andra organisationer
•rapportera hur arbetet går till regeringen vartannat år
•när det har gått fyra år
ska de göra en ännu större rapport
för hur arbetet går inom deras område.
Myndigheten för delaktighet (MFD) ska titta på alla de sju områdena. MFD ska samla all information och lämna en rapport till regeringen
som berättar hur det går inom alla de sju områdena.
Vi vill att myndigheter och andra som jobbar med funktionshinderspolitik
också ska jobba med dessa frågor:
1.digitalisering
2.demokratisk delaktighet
3.rättssäkerhet och rättsväsende
29
Lättläst sammanfattning |
SOU 2019:23 |
4.fritid och idrott
5.folkhälsa
6.upphandling
7.konsumentfrågor
Uppföljning
Det är viktigt att kontrollera om ett arbete fungerar, till exempel arbetet
mot det nya funktionshinderspolitiska målet.
När man följer upp ett arbete
ser man vad som behöver förändras för att resultatet ska bli bättre. Uppföljningen är därför mycket viktig.
Regeringen brukar kontrollera och följa upp hur myndigheter arbetar.
Men glöm inte att följa upp
hur kommuner och regioner arbetar.
Det påverkar personer med funktionsnedsättning mycket.
Den uppföljning som vi föreslår bygger på
om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Det är viktigt att veta
om Sverige följer de mänskliga rättigheterna som beslutats av FN.
Därför ska detta undersökas:
•hur samhället fungerar för personer med funktionsnedsättning i Sverige (levnadsförhållanden)
•hur politiken genomförs
•resultat av politiken
•en analys av hinder för jämlikhet och delaktighet, (som vi förklarade i målet, på sidan ett)
30
SOU 2019:23 |
Lättläst sammanfattning |
MFD ska ge förslag
på hur saker kan bli bättre
för personer med funktionsnedsättning.
Det behövs mer statistik och siffror
som visar hur personer med funktionsnedsättning lever sina liv i Sverige
och hur samhället fungerar för dem. Därför föreslår vi att myndigheten Statistiska Centralbyrån (SCB)
får i uppdrag att följa upp
och ta fram ny statistik kring detta.
Politikerna måste vara med
Det är viktigt att landets alla politiker hjälper till i arbetet
för att nå Sveriges nya mål för funktionshinderspolitiken.
Det är många saker i samhället som måste förändras.
Alla politiker måste hjälpa till.
Annars blir det bara fina ord på ett papper.
Utmaningar
Några är väldigt duktiga på dessa frågor och har en stark vilja.
Andra kan för lite
och har inte samma vilja.
31
Lättläst sammanfattning |
SOU 2019:23 |
Nationell samordnare
Vi föreslår att regeringen anställer en nationell samordnare. Den personen ska ge stöd
till alla dem som behöver samarbeta
för att vi ska nå Sveriges nya mål för funktionshinderspolitiken. Det är viktigt att samordnaren informerar om
varför funktionshinderspolitiken är så viktig.
En nationell samordnare kan arbeta mer självständigt och fritt
än vad en myndighet kan göra. Det är effektivt.
Vi tror att mycket kommer att hända på det sättet.
Kommunerna beslutar många saker
som påverkar personer med funktionsnedsättning. Samordnaren ska prata om ett gemensamt mål tillsammans med representanter för kommunerna. Genom att träffas och prata
ska man komma överens om
vad som är viktigast att göra just nu. Det är viktigt att man är överens om vad som behöver fixas till,
så att samhället ska funka bättre
för personer med funktionsnedsättning.
Det är viktigt att samordnaren kan prata med alla och lyssna på alla.
Det är viktigt att utse en klok nationell samordnare.
32
1 Författningsförslag
1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken
Regeringen föreskriver att bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ska ha följande lydelse.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
33
FörfattningsförslagSOU 2019:23
Bilaga1
Den officiella statistiken
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Officiell statistikAnsvarig myndighet
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
LEVNADSFÖRHÅLLANDEN |
|
Levnadsförhållanden |
SCB |
Levnadsförhållanden för personer |
SCB |
med funktionsnedsättning |
|
Jämställdhet |
SCB |
Behandling av känsliga personuppgifter
För framställning av statistik över Levnadsförhållanden och Levnads- förhållanden för personer med funktionsnedsättning får personupp- gifter enligt 8 § behandlas som avser enskilda personers hälsotill- stånd och medlemskap i fackförening.
1Senaste lydelse SFS 2018:2046.
34
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktions- hinderspolitiken
dels att 1 och 2 §§ och rubriken närmast före 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 1 b och 4 §§, och att det närmast före 1 b § ska införas en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
Genomförandet av de |
Genomförande och uppföljning av |
||
funktionshinderspolitiska |
det funktionshinderspolitiska |
||
målen |
målet |
|
|
1 §2 |
|
|
|
Myndigheter under reger- |
Myndigheter |
under |
reger- |
ingen ska utforma och bedriva |
ingen ska genom sin verksamhet |
||
sin verksamhet med beaktande |
bidra till det funktionshinders- |
||
av de funktionshinderspolitiska |
politiska målet, |
bland |
annat |
målen. |
genom att integrera ett människo- |
||
|
rättsperspektiv i |
verksamheten. |
|
|
I detta arbete ska Förenta Natio- |
nernas konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning vara vägledande.
Myndigheterna ska i sitt arbete enligt första stycket beakta ansvars- och finansieringsprincipen.
2Senaste lydelse SFS 2014:135.
35
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
Myndigheterna ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsätt- ning. I detta arbete ska konventio- nen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vara vägle- dande
Myndigheterna ska verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgängliga för personer med funktions- nedsättning och ska genomföra och utveckla verksamheten så att den i största möjliga utsträckning är tillgänglig för alla, utan behov av anpassning eller specialutform- ning (universell utformning).
1 a §
Myndigheterna ska ha god kun- skap om Förenta Nationernas konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning och ska verka för att öka kun- skapen om konventionen i sam- hället.
Särskilt prioriterade samhällsområden
1 b §
Inom följande särskilt priori- terade samhällsområden har vissa myndigheter ett särskilt ansvar som anges i myndighetens in- struktion eller i någon annan författning:
–Arbete och försörjning
–Utbildning och livslångt lärande
–Transporter
–Kultur
36
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
2 §3
Myndigheterna ska i arbetet med att göra myndigheternas lokaler, verksamhet och in- formation mer tillgängliga för personer med funktionsnedsätt- ning genomföra inventeringar och utarbeta handlingsplaner. Denna skyldighet gäller dock inte om det är uppenbart att det inte behövs med hänsyn till verksamhetens art.
–Hälso- och sjukvård samt tandvård
–Social välfärd och trygghet
–Bostad, byggd miljö och samhällsplanering
I ansvaret enligt första stycket ingår att myndigheter med ett sam- ordningsansvar inom ett samhälls- område har ansvar för att det för samhällsområdet finns en genom- förandeplan samt indikatorer för uppföljning. Andra myndigheter ska bistå i det arbetet utifrån sitt uppdrag och sin verksamhet.
Myndigheterna ska i arbetet med att göra sina lokaler, sin information och sin verksamhet
iövrigt mer tillgängliga genom- föra inventeringar och utarbeta handlingsplaner. Denna skyldig- het gäller dock inte om det är uppenbart att det inte behövs med hänsyn till verksamhetens art.
4 §
Myndigheterna ska samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsätt- ning i processer som rör genom- förande, uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
3Senaste lydelse SFS 2014:135.
37
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.3Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för europeiska socialfonden i Sverige
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2007:907) med in- struktion för Rådet för europeiska socialfonden i Sverige ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
2 a § |
|
|
|
|
Myndigheten har ett |
särskilt |
|
ansvar för att, inom ramen för |
||
|
sitt |
verksamhetsområde, |
bidra |
|
till |
arbetet med genomförande |
|
|
och uppföljning av funktions- |
||
|
hinderspolitiken inom samhälls- |
||
|
området arbete och försörjning. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
38
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:913) med instruktion
för Arbetsmiljöverket
Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2007:913) med in- struktion för Arbetsmiljöverket ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §4
Myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funk- tionshinders- och tillgänglighets- frågor inom arbetsmiljöområdet.
Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till övriga berörda parter.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
4Senaste lydelse SFS 2017:1160.
39
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.5Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen
Regeringen föreskriver att 5 § förordningen (2007:1030) med in- struktion för Arbetsförmedlingen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
Föreslagen lydelse |
|
|
|
5 § |
|
|
|
Arbetsförmedlingen |
har ett |
Arbetsförmedlingen ska, inom |
||
samlat ansvar, sektorsansvar, för |
samhällsområdet arbete och försörj- |
|||
handikappfrågor inom |
arbets- |
ning, verka för att personer med |
||
marknadspolitiken och ska inom |
funktionsnedsättning har jämlika |
|||
ramen för detta ansvar vara |
möjligheter till delaktighet på ar- |
|||
samlande, stödjande och pådri- |
betsmarknaden. Inom detta sam- |
|||
vande i förhållande till övriga |
hällsområde |
har |
Arbetsförmed- |
|
berörda parter. |
|
lingen ett samordnande ansvar och |
||
|
|
ska i övrigt inom sitt verksam- |
||
|
|
hetsområde |
vara |
stödjande och |
|
|
pådrivande i förhållande till övriga |
||
|
|
berörda parter. |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
40
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2008:1421) med instruktion för Kungl. biblioteket
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2008:1421) med in- struktion för Kungl. biblioteket ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
3 a § |
|
Myndigheten har ett särskilt |
|
ansvar för att, utifrån sitt upp- |
|
drag avseende det allmänna bib- |
|
lioteksväsendet, bidra till arbetet |
|
med genomförande och uppfölj- |
|
ning av funktionshinderspolitiken. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
41
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan
Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2009:1174) med in- struktion för Försäkringskassan ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §5
Försäkringskassan ska
1.ge information till berörda om socialförsäkringen och de övriga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för
2.se till att myndighetens föreskrifter och andra styrande doku- ment och rutiner är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för enskilda och företag,
3.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott,
4.följa, analysera och förmedla socialförsäkringssystemets ut- veckling och effekter för enskilda och samhälle inom sitt verk- samhetsområde,
5.ansvara för att en kvalificerad kunskapsuppbyggnad sker i fråga om de verksamhetsområden som myndigheten har ansvar för, med ut- gångspunkt i de mål och andra åligganden som gäller för myndigheten,
6.stödja forskning inom socialförsäkringsområdet,
7.i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna, integrera ett
8. ha ett samlat ansvar, sek- |
8. ha ett särskilt ansvar för att, |
|||
torsansvar, |
för |
funktionshinders- |
inom ramen för sitt verksam- |
|
frågor med anknytning till sitt |
hetsområde, bidra till arbetet med |
|||
verksamhetsområde och |
inom |
genomförande och uppföljning av |
||
ramen för detta ansvar vara sam- |
funktionshinderspolitiken inom |
|||
lande, stödjande och pådrivande i |
samhällsområdet arbete och för- |
|||
förhållande |
till |
övriga |
berörda |
sörjning, samt samhällsområdet |
parter, |
|
|
|
social välfärd och trygghet, |
5Senaste lydelse SFS 2016:12.
42
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
9.vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konse- kvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,
10.integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet,
11.ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället, och
12.ge information och stöd till föräldrar i frågor om under- hållsbidrag och underhållsskyldighet gentemot barn och, inom ramen för detta, på begäran av föräldrar bistå dem med hjälp och stöd att dels beräkna underhållsbidrag, dels utforma avtal om sådant bidrag i det enskilda fallet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
43
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2010:185) med in- struktion för Trafikverket ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
1 a § |
|
Trafikverket ska, inom sam- |
|
hällsområdet transporter, verka |
|
för att personer med funktions- |
|
nedsättning har jämlik tillgång |
|
till transporter. Inom detta sam- |
|
hällsområde har Trafikverket ett |
|
samordnande ansvar och ska i |
|
övrigt inom sitt verksamhetsom- |
|
råde vara stödjande och pådri- |
|
vande i förhållande till övriga |
|
berörda parter. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
44
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2010:186) med in- struktion för Trafikanalys ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
9 a § |
|
|
Myndigheten har ett |
särskilt |
|
ansvar för att, utifrån sin verk- |
|
|
samhet, bidra till uppföljningen av |
|
|
funktionshinderspolitiken |
inom |
|
samhällsområdet transporter. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
45
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.10Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2010:1385) med instruktion för Myndigheten för vård- och omsorgsanalys
Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2010:1385) med in- struktion för Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §
Myndigheten har även till uppgift att
1.kontinuerligt utvärdera sådan information om vården och omsorgen som lämnas till den enskilde, i fråga om informationens innehåll, kvalitet, ändamålsenlighet och tillgänglighet,
2. på |
regeringens |
uppdrag |
2. på regeringens |
uppdrag |
||||
bistå med |
utvärderingar och |
bistå med |
utvärderingar och |
|||||
uppföljningar av beslutade eller |
uppföljningar av beslutade eller |
|||||||
genomförda |
statliga |
reformer |
genomförda |
statliga |
reformer |
|||
och andra statliga initiativ, samt |
och andra statliga initiativ, |
|||||||
3. inom |
sitt |
verksamhets- |
3. inom sitt verksamhetsom- |
|||||
område |
bedriva |
omvärldsbe- |
råde bedriva omvärldsbevakning |
|||||
vakning och genomföra inter- |
och genomföra internationella |
|||||||
nationella jämförelser. |
|
jämförelser, samt |
|
|
||||
|
|
|
|
|
4. utifrån |
sin |
verksamhet |
|
|
|
|
|
|
bidra till uppföljningen av funk- |
|||
|
|
|
|
|
tionshinderspolitiken inom sam- |
|||
|
|
|
|
|
hällsområdet |
|||
|
|
|
|
|
samt tandvård, samt inom sam- |
|||
|
|
|
|
|
hällsområdet |
social |
välfärd och |
|
|
|
|
|
|
trygghet. |
|
|
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
46
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.11Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys
Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2011:124) med in- struktion för Myndigheten för kulturanalys ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §6
Myndigheten ska särskilt
1.bedriva omvärldsbevakning inom kulturområdet och andra relevanta samhällsområden, såväl nationellt som internationellt,
2.analysera kulturområdets samlade finansiering,
3.bedöma effekterna av den statliga verksamhetsstyrningen och bidragen inom kulturpolitiken,
4.följa forskningen inom kulturområdet, såväl nationellt som internationellt,
5.bedöma utvecklingen när det gäller mångfald, tillgänglighet och jämställdhet inom kulturområdet,
6. löpande utvärdera |
den |
6. löpande utvärdera |
den |
||
modell för samverkan som följer |
modell för samverkan som följer |
||||
av förordningen (2010:2012) om |
av förordningen (2010:2012) om |
||||
fördelning av vissa statsbidrag till |
fördelning av vissa statsbidrag till |
||||
regional |
kulturverksamhet |
och |
regional |
kulturverksamhet |
och |
analysera |
modellens långsiktiga |
analysera |
modellens långsiktiga |
||
effekter, och |
|
effekter, |
|
|
|
7. ansvara för officiell statistik |
7. ansvara för officiell statistik |
||||
enligt förordningen (2001:100) |
enligt förordningen (2001:100) |
||||
om den officiella statistiken. |
|
om den officiella statistiken, och |
8.utifrån sin verksamhet bidra till uppföljningen av funk- tionshinderspolitiken inom sam- hällsområdet kultur.
6Senaste lydelse SFS 2011:1235.
47
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
48
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.12Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:130) med in- struktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten
dels att 16 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 17 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
16 §7
Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och per- spektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. All individbaserad information som myndigheten redovisar ska vara uppdelad på kön, om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta.
Myndigheten ska också i sin verksamhet analysera konsekven- serna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
Myndigheten ska i sin verk- samhet samråda med de orga- nisationer som företräder per- soner med funktionsnedsättning.
17 §8
Myndigheten har ett särskilt ansvar för att, inom ramen för sitt verksamhetsområde, bidra till arbetet med genomförande och uppföljning av funktions- hinderspolitiken inom samhälls- området utbildning och livslångt lärande.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
7Senaste lydelse SFS 2016:251.
8Tidigare 17 § upphävd genom SFS 2016:251.
49
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.13Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2011:556) med in- struktion för Statens skolinspektion ska införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
||
|
8 a § |
|
|
|
Myndigheten har ett särskilt |
||
|
ansvar för att utifrån sin tillsyn och |
||
|
kvalitetsgranskning bidra till upp- |
||
|
följningen |
av |
funktionshinders- |
|
politiken |
inom |
samhällsområdet |
|
utbildning och livslångt lärande. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
50
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.14Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2011:1162) med in- struktion för Myndigheten för yrkeshögskolan ska införas en ny paragraf, 9 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
|
9 b § |
|
|
|
|
Myndigheten har |
ett särskilt |
||
|
ansvar för att, inom, ramen för sitt |
|||
|
verksamhetsområde, |
bidra |
till |
|
|
arbetet med genomförande |
och |
||
|
uppföljning av |
funktionshinders- |
||
|
politiken inom |
samhällsområdet |
||
|
utbildning och livslångt lärande. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
51
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.15Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2012:515) med instruktion för Statens kulturråd
Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2012:515) med in- struktion för Statens kulturråd ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §9
Myndigheten ska också
1.verka för ökat internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan inom hela kulturområdet,
2.integrera ett
3. ha ett samlat ansvar, sektors- |
3. inom |
samhällsområdet |
||
ansvar, för |
funktionshindersfrågor |
kultur verka för att personer med |
||
med anknytning till myndighetens |
funktionsnedsättning har jämlika |
|||
verksamhetsområde och |
inom |
möjligheter att uppleva, delta i och |
||
ramen för detta ansvar vara sam- |
utöva konstnärlig och kulturell |
|||
lande, stödjande och pådrivande i |
verksamhet. Inom detta samhälls- |
|||
förhållande |
till övriga |
berörda |
område har myndigheten ett sam- |
|
aktörer, |
|
|
ordnande ansvar och ska i övrigt |
|
|
|
|
inom sitt verksamhetsområde vara |
|
|
|
|
stödjande och pådrivande i för- |
|
|
|
|
hållande till övriga berörda parter, |
4.inom ramen för kultursamverkansmodellen enligt förord- ningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet representera staten i dialogen med berörda lands- ting och kommuner,
5.administrera det pris som avses i förordningen (2002:1091) om litteraturpris till Astrid Lindgrens minne,
6.vara nationell kontaktpunkt för EU:s kulturprogram,
7.verka för kulturens betydelse inom andra samhällsområden,
8.sprida information och kunskap om myndighetens verk- samhet, och
9Senaste lydelse 2017:1063.
52
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
9.ha ett samlat ansvar för att inom sitt verksamhetsområde främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
53
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket
Regeringen föreskriver att 7 § förordningen (2012:546) med in- struktion för Boverket ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7 §
Boverket har ett samlat an- svar, sektorsansvar, för funk- tionshindersfrågor med anknyt- ning till sitt verksamhetsområde.
Boverket ska inom ramen för ansvaret enligt första stycket vara samlande, stödjande och pådri- vande i förhållande till andra berörda parter.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
54
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.17Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet
Regeringen föreskriver att det i förordningen (2012:811) med in- struktion för Universitets- och högskolerådet ska införas en ny paragraf, 15 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
15 a § |
|
|
|
Myndigheten har |
ett särskilt |
|
|
ansvar för att, inom ramen för sitt |
||
|
verksamhetsområde, |
bidra |
till |
|
arbetet med genomförande |
och |
|
|
kunskapsspridning av |
funktions- |
|
|
hinderspolitiken inom samhälls- |
området utbildning och livslångt lärande.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
55
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.18Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg
Regeringen föreskriver att 4 § förordningen (2013:176) med in- struktion för Inspektionen för vård och omsorg ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 §10
Myndigheten ska samverka med andra berörda myndigheter i syfte att uppnå ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte i arbetet med tillsyn, styrning med kunskap och regelgivning.
Bestämmelser om samverkan med vissa andra myndigheter finns i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avse- ende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Myndigheten har ett särskilt ansvar för att utifrån sin tillsyn bidra till uppföljningen av funk- tionshinderspolitiken inom sam- hällsområdet hälso- och sjukvård samt tandvård, samt inom sam- hällsområdet social välfärd och ekonomisk trygghet.
Myndigheten kungör sina föreskrifter i Gemensamma för- fattningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läke- medel, folkhälsa m.m. i enlighet med bilaga 1 till författningssam- lingsförordningen (1976:725).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
10Senaste lydelse SFS 2015:172.
56
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.19Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2014:134) med instruktion för Myndigheten för delaktighet
Regeringen föreskriver att 4 § förordningen (2014:134) med in- struktion för Myndigheten för delaktighet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4 §
Myndigheten ska
1.främja ett systematiskt och effektivt genomförande av funk- tionshinderspolitiken på alla nivåer i samhället,
1a. ansvara för övergripande uppföljning och analys av funk- tionshinderspolitiken.
2. följa |
upp, utvärdera och |
2. följa |
upp, utvärdera och |
analysera |
insatser från statliga |
analysera |
insatser från statliga |
myndigheter, kommuner, lands- |
myndigheter, kommuner, lands- |
||
ting och andra aktörer i förhåll- |
ting och andra aktörer i för- |
||
lande till de nationella funktions- |
hållande till det nationella funk- |
||
hinderspolitiska målen, |
tionshinderspolitiska målet, |
3.inneha samlad kunskap om arbetet för ökad tillgänglighet och dess resultat samt om utveckling och skillnader i levnadsvillkoren för personer i alla åldrar och kön med olika funktionsnedsättningar bland annat genom att genomföra kartläggningar, uppföljningar, utvärderingar och analyser, däribland samhällsekonomiska analyser,
3 a. bedöma utvecklingen ur ett helhetsperspektiv, peka ut särskilt angelägna problem och brister och identifiera påverk- bara hinder för jämlikhet och delaktighet,
4.föreslå lämpliga åtgärder för en effektiv styrning och sam- ordning av det funktionshinderspolitiska arbetet,
5.ta fram metoder, riktlinjer och vägledningar till stöd för arbetet med tillgänglighet och delaktighet,
57
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
6.utveckla kunskap om hur samspelet mellan generella välfärds- teknologilösningar och personligt utformade hjälpmedel fungerar för den enskilde,
7.följa och vid behov medverka i strategiskt viktig nationell och internationell standardisering inom välfärdsteknologi och tillgäng- lighet samt verka för att tillgänglighet och universell utformning inkluderas i relevanta standarder,
8.upphandla ledarhundar, och
9.bevaka och analysera den internationella utvecklingen och Europeiska unionens insatser inom myndighetens verksamhets- område och bidra till att Sverige uppfyller sina åtaganden inom ramen för skyddet av mänskliga rättigheter samt vid behov rap- portera vilka konsekvenser utvecklingen och insatserna kan få för personer med funktionsnedsättning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
58
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
1.20Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet
Regeringen föreskriver att 5 § förordningen (2014:1585) med in- struktion för Riksantikvarieämbetet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 §
Myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funk- tionshindersfrågor med anknyt- ning till myndighetens verksam- hetsområde.
Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till övriga parter.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
59
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen
Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2015:284) med in- struktion för Socialstyrelsen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
2 §
Socialstyrelsen ska samordna de statliga insatserna inom social- tjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och ungdom samt inför beslut eller andra åtgärder som rör barn analysera konse- kvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barns bästa.
Socialstyrelsen har ett samlat |
Socialstyrelsen ska, inom sam- |
||
ansvar, sektorsansvar, för genom- |
hällsområdet hälso- och sjukvård |
||
förande av de funktionshinders- |
samt tandvård, verka för att |
||
politiska målen med anknytning |
personer |
med |
funktionsnedsätt- |
till Socialstyrelsens verksamhets- |
ning har tillgång till hälso- och |
||
område. |
sjukvård samt tandvård efter be- |
||
|
hov. Socialstyrelsen ska också, |
||
|
inom samhällsområdet social väl- |
||
|
färd och trygghet, verka för att |
||
|
personer |
med |
funktionsnedsätt- |
|
ning har jämlika möjligheter till ett |
||
|
självständigt liv och tillfredsställ- |
||
|
ande levnadsstandard. Inom dessa |
samhällsområden har myndig- heten ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksam- hetsområde vara stödjande och på- drivande i förhållande till övriga berörda parter.
Socialstyrelsen ska inom ramen för detta ansvar vara sam- lande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
60
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
Myndigheten har ett särskilt ansvar för att, inom ramen för sitt verksamhetsområde, bidra till genomförande och uppföljning av funktionshinderspolitiken inom samhällsområdet bostad, byggd miljö och samhällsplanering.
Socialstyrelsen ska inom sitt verksamhetsområde främja jäm- ställdhet samt ha ett samlat ansvar för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
61
Författningsförslag |
SOU 2019:23 |
1.22Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
Regeringen föreskriver att 18 § förordningen (2015:1047) med in- struktion för Statens skolverk ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
18 §11 |
|
|
|
Myndigheten ska |
Myndigheten ska |
|
|
1. ha ett samlat ansvar (sektors- |
1. inom |
samhällsområdet |
ut- |
ansvar) för funktionshindersfrågor |
bildning och livslångt lärande verka |
||
inom ramen för sitt verksamhets- |
för att personer med funktions- |
||
område och – i den mån det inte är |
nedsättning har jämlika möjligheter |
||
en uppgift för Specialpedagogiska |
till utbildning och livslångt lärande. |
||
skolmyndigheten – inom ramen för |
Inom detta |
samhällsområde |
har |
detta ansvar vara samlande, stöd- |
myndigheten ett samordnande an- |
||
jande och pådrivande i förhåll- |
svar och ska i övrigt inom sitt verk- |
||
lande till övriga berörda parter, |
samhetsområde vara stödjande och |
||
|
pådrivande i förhållande till övriga |
||
|
berörda parter, |
|
2.ansvara för frågor inom ramen för sitt verksamhetsområde som rör nyanlända personer,
3.verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
4.ha ett samlat ansvar för frågor om de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken inom ramen för sitt verksam- hetsområde vilket innefattar att verka samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter,
5.främja användningen och utvecklingen av validering inom kommunal vuxenutbildning, och
6.inom ramen för sitt verksamhetsområde stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap.
Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt första stycket 3 rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.
11Senaste lydelse SFS 2017:1302.
62
SOU 2019:23 |
Författningsförslag |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.
63
2 Uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Utredningens uppdrag är, enligt regeringens direktiv1, att se över styrning och uppföljning inom funktionshinderspolitiken. Utgångs- punkten för förslagen ska vara det nya nationella målet och den nya inriktningen för politiken vilken utgår från FN:s konvention om rät- tigheter för personer med funktionsnedsättning.2
Utredningen ska lämna förslag till hur ett stabilt och långsiktigt styr- och uppföljningssystem bör utformas. Vi ska även se över de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av politiken. I direktiven framhålls att vi ska arbeta för att förankra våra förslag med berörda organisationer inom olika samhällssektorer.
Utredningen ska vidare beskriva tillämpningen av principen om universell utformning och ge förslag på hur denna i högre utsträck- ning än i dag ska kunna tillämpas av de aktörer som är relevanta för politikens genomförande.
2.2Utredningsarbetet
Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Utredningen har hållit sammanlagt sju sammanträden med den expertgrupp som ut- setts att biträda arbetet. Utredaren och sekretariatet har dessutom haft överläggningar med experter enskilt och i andra konstella- tioner. Vi har även arbetat med två referensgrupper som utredningen bjudit in till. En för ett urval av funktionshindersrörelsens organi- sationer med vilka vi haft tre möten. En för ett urval av statliga myndigheter med vilka vi också haft tre möten. Utredningen har därutöver haft återkommande överläggningar med enskilda statliga
1Dir. 2017:133.
2Prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr.2017/18:86.
65
Uppdrag och arbete |
SOU 2019:23 |
myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting, enskilda kommu- ner, funktionshindersorganisationer, företrädare för arbetsmark- nadens parter liksom med representanter för forskarsamhället.3
Utredningen har vidare genomfört intervjuer och samtal med olika befattningshavare såväl inom statlig, kommunal som ideell verksamhet. Vi har vidare tagit del av rapporter, betänkanden, för- fattningar och andra underlag. I detta har utredningen haft återkom- mande kontakter med andra kommittéer, delegationer och utred- ningar.
Därutöver har utredningen givit ett uppdrag till docent
Jur. kand. Maria Nordin Skult har bistått utredningen i arbetet med författningsförslag och andra juridiska spörsmål. Lars Lindberg har anlitats som konsult för kompletterande underlag. Jur. dr. Anna Bruce, tillika expert i utredningen, har löpande bistått utredningen med underlag om
Ett uppdrag med förväntningar
En särskild utredare har främst att försöka tolka och uppfylla de direktiv som regeringen beslutat för utredningen. Därutöver ställs inte sällan andra förväntningar på utredningens arbete och resultat.
I ett uppdrag som detta är det naturligt att företrädare för perso- ner som närmast berörs av funktionshinderspolitiken men också politiska företrädare, tjänstemän i statlig och kommunal tjänst lik- som aktörer i civilsamhället och representanter för allmänheten ut- talar förhoppningar om vad utredningen ska belysa och inrikta sitt arbete på. Överlag visar det engagemang som vi mött på ett stort intresse för funktionshinderspolitiken och utredningens uppdrag. Detta är självklart positivt och har bidragit till vårt arbete. En av våra slutsatser är dock att intresset för funktionshinderspolitiken skulle behöva öka ytterligare.
Eftersom utredningen av självklara skäl fokuserat på de frågeställ- ningar regeringen lyft fram i direktiven har vi inte kunnat svara upp
3Bilaga 4.
4Bilaga 3.
66
SOU 2019:23 |
Uppdrag och arbete |
mot en del av de förväntningar som mött oss i diskussioner i olika samhälleliga sammanhang. Överlag uppfattar vi att det funnits önske- mål om en bredare funktionshinderspolitisk analys inom ramen för vårt uppdrag och att vi även skulle ha tagit initiativ som legat utanför uppdraget att se över styrning av uppföljning av politiken.
Vår uppfattning är dock att det för det mesta funnits förståelse för att vi anlagt den inriktning vi gjort. Utredningen har arbetat uti- från förutsättningen att mycket av analysen av vad som krävs av en ny politik liksom utformningen av den nya politiken redan genom- förts av riksdag och regering. Vi har alltså inte haft i uppdrag att pröva dessa ställningstaganden utan i stället att komma med förslag kring hur genomförandet av politiken kan effektiviseras genom en modern styrning och uppföljning.
Regeringskrisen under
Erfarenheter från andra utredningsarbeten visar att en väl upparbe- tad dialog mellan uppdragsgivare och utredning kan ge värdefulla bi- drag till arbetet.
Inledningsvis förde också vi en löpande dialog direkt med ansva- rig statssekreterare vid Socialdepartementet. Det faktum att först valrörelsen 2018 och sedan den långa regeringsbildningsprocessen efter valet förhindrade en fortsatt dialog har sannolikt påverkat ut- redningens arbete.
Utredningen har självklart full förståelse för orsakerna till den uppkomna situationen, men vill ändå uppmärksamma regeringen på att liknande dialoger är av betydelse för en utredning av denna typ. Detta framkommer inte minst när en sådan dialog som nu förhindras av externa faktorer.
2.3Betänkandets disposition
I kapitel 1 redovisar utredningen sina förslag till författnings- ändringar vilka består av förslag rörande ändringar i diverse förord- ningar. Till exempel förordningar om enskilda myndigheters in- struktioner.
I kapitel 2 beskrivs i korthet utredningens uppdrag och genom- förandet av arbetet.
67
Uppdrag och arbeteSOU 2019:23
Kapitel 3 ägnas åt en bakgrundbeskrivning av tidigare erfaren- heter inom funktionshinderspolitiken.
I kapitel 4 redovisar och diskuterar utredningen de utgångspunk- ter på vilka vi grundat vårt arbete.
Kapitel 5 behandlar principen om universell utformning. Här söker utredningen utveckla beskrivningen av principen liksom hur tillämpningen av denna ska kunna vidareutvecklas till ett mera kraft- fullt verktyg i samhällsbygget. I bilaga 3 utvecklas diskussionen kring universell utformning ytterligare.
I kapitel 6 presenteras de grundläggande principerna i utredning- ens förslag till en ändamålsenlig och sammanhållen styrning av funk- tionshinderspolitiken genom en modern samhällsstyrning vilken bygger på samverkan och ianspråktagande av kompetens och resur- ser på bredden. Här utvecklas också utredningens förslag till hur människorättsperspektivet ska få ett effektivt genomslag i genom- förandet av funktionshinderspolitiken liksom hur kommunsektorn och företrädare för personer med funktionsnedsättning ska invol- veras i styrning och uppföljning.
I kapitel 7 samlas utredningens förslag till en styr- och uppfölj- ningsmodell för politiken. I kapitlet görs inledningsvis en genom- gång av grundläggande artiklar i
I kapitel 8 presenteras utredningens förslag om en nationell sam- ordnare för att främja genomförandet av den nya funktions- hinderspolitiken.
Kapitel 9 ägnas slutligen åt utredningens konsekvensbeskriv- ningar.
68
3Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik
3.1Från en medicinsk till en social fråga
Historiskt betraktades länge politik riktad mot personer med funk- tionsnedsättning som en medicinsk fråga. Länge sågs det som att problemen låg hos individen. Detta innebar att politiken utgick från att problemen som politiken skulle lösa var individens funktions- nedsättning, inte samhällets utformning. Om detta inte gick, var politikens reflex att särskilja personer med funktionsnedsättning från andra samhällsmedborgare. Från och med
Redan 1958 års Socialpolitiska kommitté pekade i sitt betänkande Social omvårdnad av handikappade (SOU 1964:43) på att hänsyn till personer med funktionsnedsättning måste tas överallt i samhället: i samhällsplaneringen och bostadsbyggandet, i utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden, i socialförsäkringen och i kulturlivet. Ut- redningen lade vidare fram förslag till ett program för ansvarsfördel- ningen mellan stat, kommun och landsting rörande ”handikapp- vården”. Kommunerna fick ansvar för att inventera, planera och genomföra huvudparten av åtgärderna. En annan viktig princip som fastslogs av kommittén var att stödet till personer med funktions- nedsättning skulle utformas som rättigheter.
År 1965 tillsattes en handikapputredning. Utredningen kom att arbeta i tio år och resultatet av utredningens arbete var omfattande. Bland annat kan följande nämnas: avveckling av de så kallade vanföre- anstalterna, införandet av bostadsanpassningsbidrag, kommunala handikappråd, statsbidrag till färdtjänst, inrättandet av Styrelsen för
69
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
vårdartjänst (senare Statens institut för särskilt utbildningsstöd) och tillskapandet av Handikappinstitutet (senare Hjälpmedelsintitutet).
Utredningen hade även en stor del i utvecklingen av det miljö- relaterade handikapperspektivet. I sitt slutbetänkande Kultur åt alla (SOU 1976:20) tydliggjorde utredningen detta perspektiv och klar- gjorde att ordet ”handikappad” användes för att ”beteckna en person som av fysiska eller psykiska skäl har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen”. I denna beskrivning ligger att ett ”handi- kapp” påverkas av den enskildes livsvillkor, av samhällets utform- ning.” Man kunde enligt utredningens resonemang vara ”handikap- pad” i en situation eller funktion, men samtidigt inte vara det i en annan.1
År 1972 kom funktionshindersrörelsens första handikappolitiska program, Ett samhälle för alla där det miljörelaterade handikapp- begreppet lyftes fram som ett sätt att beskriva hur hinder i omgiv- ningen utestänger en person från aktiv delaktighet i samhället men även hur sådana hinder kan och måste undanröjas.2
Genom 1977 års arbetsmiljölag ökade kraven på anpassning av ar- betsmiljön till människors olika förutsättningar. 1980 gjordes stora förändringar av arbetsmarknadspolitiken för personer med funk- tionsnedsättning. Lönebidragen infördes och Arbetsmarknadsinsti- tuten och Samhällsföretagen (senare Samhall) bildades.3
Viktig att nämna är vidare 1967 års lag (1967:940) om omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen). Den nya lagen var inriktad på att ge personer med funktionsnedsättning rätt till ut- bildning, vård, bostad och daglig sysselsättning. Landstingen fick an- svaret för insatser för såväl personer bosatta på institutioner som i det egna hemmet. Lagen kom också att få internationell uppmärk- samhet. Socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, som inför- des i början av
Värt att nämna är också Handlingsprogrammet i handikappfrågor (SOU 1982:46) som togs fram i anslutning till FN:s internationella
1Refererat och citerat i Prop. 1999/2000:79, s. 12.
2Handikappförbundens Centralkommitté (1972). Handikappförbunden (2014), s. 11.
3Prop. 1999/2000:79, s. 14 f.
4Ibid, s. 15.
70
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
handikappår 1981. Handlingsprogrammet anses ha haft en stor prin- cipiell betydelse för den svenska handikappolitiken. I flera avseen- den kan programmet ses som en sammanfattning av den ideologiska utveckling som skedde under 1960- och
I den skrivelse till riksdagen som blev följden av handlingspro- grammet skrev regeringen bland annat följande: 6
Uppfattningen om människors lika värde är den grundläggande ut- gångspunkten för hur samhället skall utformas. Alla människor har kun- skaper, erfarenheter och förmåga, som är viktiga för samhället. Det är en gemensam angelägenhet för hela befolkningen att samhället utveck- las på ett sådant sätt att orättvisor undanröjs, att människor får jämlika levnadsförhållanden och att alla kan medverka i utvecklingen och nå del- aktighet i samhällsgemenskapen.
För att dessa mål skall förverkligas måste arbetet inom alla samhälls- områden ta hänsyn till handikappades situation, problem och behov. Arbetet måste utgå ifrån att handikapp är brister i miljö och verksamhet. Handikappolitiken är inte skild från annan politik utan gäller åtgärder inom olika samhällsområden för att de allmänpolitiska målen skall kunna förverkligas för människor med funktionsnedsättningar.
I slutet på
I handikapputredningens slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) låg fokus på generella åtgärder för att personer med funktionsnedsättning skulle bli likställda med andra samhällsmed- borgare. Utredningen slog fast att varje samhällssektor måste ta sitt
5Ibid, s. 16.
6Skr. 1982/83:131, SoU1982/83:27.
7Prop. 1992/93:159, SoU19.
71
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
ansvar och delta integrerat i arbetet med att förbättra levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning. Kostnaderna ska finansieras på det sätt som sker i övrigt inom sektorn. Utredningen lämnade förslag inom åtta samhällsområden där risken för diskriminering och hinder för personer med funktionsnedsättning var störst: grundläg- gande samhällsinformation, den kommunala verksamheten, byggnader och miljöers tillgänglighet, kultur/medier och läromedel, resmöjlig- heter, telekommunikationer, arbetslivsområdet samt näringsverk- samhet.
Utredningen föreslog, för att stärka ansvars- och finansierings- principen, även att sanktionsbestämmelser skulle införas inom cen- trala rättsområden. För att övervaka efterlevnaden av lagar och av funktionshinderpolitiken föreslogs inrättande av en särskild om- budsman, Handikappombudsmannen.
Den 1 juli 1994 inrättades Handikappombudsmannen (HO). HO hade till uppgift att bevaka rättigheter och intressen för personer med funktionsnedsättning. HO hade bland annat befogenhet att verka för att brister i lagar och andra författningar avhjälptes. HO kunde också ta initiativ till överläggningar med myndigheter, företag, organisa- tioner och andra i syfte att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder. Myndigheter, landsting och kommuner som hade skyldighet att fullgöra uppgifter som rör personer med funktions- hinder var också förpliktigade att lämna uppgifter till HO och att på dennes uppmaningar komma till överläggningar.8 I flera avseenden hade HO ett uppdrag som i dag inte har någon direkt motsvarighet hos någon myndighet eller annan aktör.
Tillkomsten av en handikappombudsman var ett uttryck för det ändrade synsätt på funktionshinderfrågorna som mer tydligt började göra sig gällande i Sverige under
År 1999 infördes lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Till nyheterna i lagen
8Lag (1994:749) om Handikappombudsmannen.
72
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
hörde att det uttryckligen slogs fast att personer med funktionsned- sättning omfattas av diskrimineringsskyddet i arbetslivet. Den nya lagen innebär en tydlig markering från samhällets sida att personer med funktionsnedsättning har rätt till ett arbetsliv på samma villkor som andra.
3.1.1Ökat fokus på mänskliga rättigheter
Den moderna funktionshinderpolitiken baseras på mänskliga rättig- heter. I detta arbete har Sverige varit aktivt. Redan 1989 föreslog Sverige FN att en konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning skulle tas fram.9 Tidigare ställningstaganden inom området hade haft formen av deklarationer och icke bindande dokument. Detta resulterade dock inte då i någon konvention. I stäl- let utarbetades FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet av medlemsländerna. Dessa antogs av generalförsamlingen år 1993.
Standardreglerna var inte juridiskt bindande, men kom ändå att få stor betydelse för utvecklingen i många länder och för det mänsk- liga rättighetsperspektivet inom funktionshinderpolitiken. Dock antog FN 1989 konventionen om barnets rättigheter som tar upp barn med funktionsnedsättning i artikel 2 och 23.
För att följa arbetet med standardreglerna utsåg FN en särskild rapportör, där den första rapportören blev tidigare statsrådet Bengt Lindqvist. I Sverige tog Handikappförbunden fram mate- rialet Agenda 22 för kommuner och företag till stöd för implemen- tering. Ett material som också översattes till flera språk.10 Av betydelse för utvecklingen var att även EU ökade sitt engagemang för frågorna. 1996 antog ministerrådet en resolution om lika möjlig- heter för personer med funktionsnedsättning som innebar att unionen och medlemsstaterna skulle arbeta efter de principer som anges i FN:s standardregler.11 Vidare uppmanades medlemsstaterna att integrera handikappfrågorna i alla politikområden. Dock saknades då legal grund för EU att ta fram direktivförslag inom området. Detta blev möjligt först 1999 när ”funktionshinder” infördes i Amsterdam- fördragets artikel 6A om åtgärder för att bekämpa diskriminering.
9FN (1989), A/C.3/44/SR.16.
10Handikappförbundens samarbetsorgan (2000).
11Europeiska unionens råd (97/C 12/01).
73
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
FN beslutade 2001 att påbörja arbetet med att ta fram en kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Detta skedde bland annat efter det att en utredning visat att de be- fintliga
3.1.2En tvärsektoriell fråga
Den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare som riksdagen beslutade om den 31 maj 2000 har varit mycket betydelse- full för utvecklingen av funktionshinderspolitiken.13 På olika sätt har den inneburit ett viktigt perspektivskifte. Politiken skulle enligt handlingsplanen successivt förändras och genomgående bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Detta innebar att personer med funktions- nedsättning skulle ses som medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare.
Genom beslutet fastslogs även följande nationella mål för funk- tionshinderspolitiken:14
•En samhällsgemenskap med mångfald som grund
•Att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet
•Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.
Det handikappolitiska arbetet skulle i fortsättningen särskilt inriktas på:
•Att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i sam- hället för människor med funktionshinder
•Att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder
•Att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsätt- ningar för självständighet och självbestämmande.
12Bruce m.fl. (2002).
13Prop. 1999/2000:79, SoU 14, rskr. 240.
14Prop. 1999/2000:79, s. 23.
74
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
I handlingsplanen utgjorde FN:s standardregler en viktig grund. Bland annat betonades att reglerna borde finnas med som ett aktivt instrument vid planering, beslutsfattande och genomförande av in- satser på alla nivåer i samhället och i alla verksamheter. Vidare beto- nades att det behövdes handlingsplaner i kommuner och landsting liksom system för uppföljning. Alla myndigheter skulle integrera ett handikapperspektiv i sin verksamhet, med bland annat FN:s standar- dregler som utgångspunkt.15
För att ansvaret för handikappolitiken skulle bli tydligt infördes ett styrsystem där 14 centrala och betydelsefulla myndigheter gavs ett särskilt sektorsansvar som skrevs in i deras instruktioner. Sektorsansvaret innebar att myndigheterna aktivt skulle verka för att frågor om funktionshinder skulle utgöra en integrerad del i hela myndighetens verksamhetsområde och att myndigheterna skulle samordna, stödja och vara pådrivande i förhållande till övriga aktörer inom sektorn. 16 Vidare infördes en särskild förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handi- kappolitiken (genomförandeförordningen). Här skulle FN:s stan- dardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning, delaktighet och jämlikhet vara vägledande i arbetet.
Ett centralt fokus i handlingsplanen var att tillgängligheten i sam- hället skulle förbättras. Bland annat föreslogs att krav skulle införas i plan- och bygglagen på att enkelt avhjälpta hinder i offentliga miljöer och allmänna platser skulle åtgärdas och att kollektivtrafiken skulle vara tillgänglig år 2010. För att stärka arbetet med att driva på utvecklingen mot ett tillgängligt samhälle inrättades ett nationellt center hos Handikappombudsmannen med uppgift att vara ett na- tionellt organ i för tillgänglighet. Motivet var att det saknades en samlad kunskap om berövade metoder för att uppnå god tillgäng- lighet, kunskapsutveckling, exempel på bra lösningar, information m.m. Bland annat pekade regeringen på att de statliga myndigheterna
15Ibid, s. 31 f.
16De myndigheter som fick ett särskilt sektorsansvar var Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljö- verket, Banverket, Boverket, Försäkringskassan (sedan 2003), Konsumentverket, Luftfarts- styrelsen, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Statens Skolverk, Socialstyrelsen, Statens kulturråd och Vägverket. Vilka myndigheter som har sektorsansvar har inte förändrats under tiden för handlingsplanen. Arbetsförmedlingen inrättades som ny myndig- het i januari 2008 och ersatte Arbetsmarknadsstyrelsen. Luftfartsstyrelsens verksamhet flyttades till Transportstyrelsens Luftfartsavdelning i januari 2009. (Skr. 2009/10:166, s. 10 f.) Senare kom trafikmyndigheterna Banverket, Luftfartsstyrelsen & Vägverkets sektorsansvar att tas bort i och med att Trafikverket bildades 2010 (se vidare avsnitt 7.4).
75
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
behövde råd och stöd för att kunna leva upp till sitt ansvar. Till- gänglighetscentrets roll skulle vara att vara samordnande, stödjande, rådgivande och ha en pådrivande roll i arbetet för att göra samhället tillgängligt gentemot olika aktörer i samhället. Andra insatser som nämndes var standardisering och utvecklingsarbete om tillgänglighet.
År 2006 skedde en viktig organisatorisk förändring genom att en ny myndighet, Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), bildades som gavs ansvar för den övergripande samord- ningen av genomförandet av handikappolitiken. Myndigheten skulle främja ett strategiskt och effektivt genomförande av den nationella handikappolitiken på såväl kort som lång sikt. Handisam tog i sam- band med bildandet över de uppgifter som låg vid tillgänglighets- centret vid HO, samt frågor om kompetensutveckling i bemötande av personer med funktionshinder som låg vid Statens institut för särskilt utbildningsstöd liksom delar av Hjälpmedelsinstitutets till- gänglighetsarbete.17
År 2009 kom HO att avvecklas och dess uppgifter övertogs av den nybildade myndigheten Diskrimineringsombudsmannen (DO).
3.2
Av stor betydelse är givetvis
17Skr. 2004/05:86.
18Ds 2008:23.
19Prop 2008/09:28, SoU3, rskr. 38.
76
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
Noterbart är att Sverige jämfört med övriga nordiska länder var relativt tidigt ute med att ratificera konventionen. Norge gjorde detta 2013, Island och Finland 2016.20 Något förenklat kan man ut- trycka det så att länder kan välja två strategier när man ska ratificera en konvention. Binda sig först och rätta till bristerna sedan, eller rätta till bristerna först och sedan binda sig. Sverige valde den första strategin och var relativt tidigt ute när man ratificerade konven- tionen redan 1999, medan flera nordiska länder var betydligt senare ute. Dessa valde att först rätta till vissa brister, för att länderna sedan skulle ratificera konventionen.
3.3Regeringens strategi för funktionshinderspolitiken
Skrivelsen Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handi- kappolitiken och grunden för en strategi framåt lämnades av regeringen till riksdagen i mars 2010. Skrivelsen utgjorde den tredje och sista uppföljningen av den nationella handlingsplanen som antagits 2000.21 Till grund för skrivelsen låg bland annat en uppföljning som gjorts av Statskontoret.22 Regeringen bedömde att planen etablerat en grund för handikappolitiken och att tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning förbättrats inom flertalet sektorer i sam- hället. Regeringen drog samtidigt slutsatsen att det återstod arbete innan personer med funktionsnedsättning kunde delta i samhället på jämlika villkor.
Regeringen menade även att arbetet med funktionshindersfrå- gorna som en del av mänskliga rättigheter hade stärkts under tiden då handlingsplanen verkat. I skrivelsen anförde regeringen att de övergripande mål för handikappolitiken som slagits fast i 2000 års handlingsplan låg kvar. Regeringen aviserade dock att man skulle ut- forma en ny strategi utifrån den handikappolitiska grunden att:
20Se treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV- 15&chapter=4&clang=_en, hämtad
21Skr. 2009/10:166.
22Statskontoret 2009.
77
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
•Handikappolitiken var tvärsektoriell
•Genomförandet var en del av arbetet med mänskliga rättigheter
•Den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen gällde
•Alla statliga myndigheter hade ett särskilt ansvar i genomförandet av handikappolitiken.
Strategin skulle sträcka sig fem år framåt med uppföljningsbara mål och tydliga roller i genomförandet. Strategin skulle bestå av uppfölj- ningsbara delmål, en plan för uppföljning samt satsningar som avser omfatta de uppsatta målen.23 I skrivelsen presenterades totalt nio prioriterade områden för vilka regeringen fastställt var sitt inrikt- ningsmål:
1.Arbetsmarknadspolitiken
2.Utbildningspolitiken
3.Socialpolitiken
4.Folkhälsopolitiken
5.Ökad fysisk tillgänglighet
6.Transportpolitiken
7.
8.Kultur, medie- och idrottsområdet
9.Rättsväsendet.
Utifrån inriktningsmålen för respektive område gavs 19 strategiskt viktiga myndigheter i uppdrag att lämna förslag till delmål med en struktur för hur målen ska följas upp.24 I myndigheternas uppdrag ingick att årligen redovisa sitt arbete med delmålen i en särskild rapport till Regeringskansliet. Inför Handisams (senare MFD) slutredovisning skulle varje strategisk myndighet lämna en slutlig resultatredovisning
23Skr. 2009/10:166.
24De ursprungliga strategiska myndigheterna var: Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Boverket, Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket, Kammarkollegiet, Kulturrådet, Migra- tionsverket, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens skolverk, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut (senare Folkhälsomyndigheten), Trafikverket, Transportstyrelsen.
78
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
till Regeringskansliet och Handisam.25 Förslagen på delmål lämnades in till Regeringskansliet liksom till Handisam, som gjorde en sam- manställning.
Regeringen beslutade i juni 2011 om En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken
Som ett resultat av strategin gavs Handisam i uppdrag att uppdrag att utveckla ett sammanhållet system för att beskriva, följa upp och analysera utvecklingen och genomslaget av funktionshinderspoliti- ken.28 I uppdraget ingick också att årligen lämna en samlad analys av de strategiska myndigheternas arbete och resultat samt om utveck- lingen av levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning. Vidare skulle Handisam senast den 30 juni 2016 lämna en samlad ut- värdering och analys av utvecklingen av funktionshinderspolitiken i förhållande till inriktningsmålen och de nationella målen för funk- tionshinderspolitiken. Redovisningen skulle också utgöra underlag för regeringens rapportering om efterlevnaden av
År 2012 fick ytterligare tre myndigheter uppdrag som strategiska myndigheter inom strategin.30 Åren
En ny organisationsförändring inom funktionshinderspolitiken skedde vidare den 1 maj 2014 då Myndigheten för delaktighet (MFD) bildades genom att Handisam slogs ihop med delar av Hjälp-
25MFD 2016(c) s. 4f. Regeringsbeslut S2011/8810/FST (delvis), S2012/2288/SF, S2012/5883/FST (delvis) Uppdrag om delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken
26Regeringsbeslut
27En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken
28Regeringsbeslut
29Ibid, s. 2.
30Dessa var Försäkringskassan, Konsumentverket samt Myndigheten för yrkeshögskolan. S2011/8810/FST (delvis), S2012/2288/SF, S2012/5883/FST (delvis).
31MFD (2012, 2013, 2014, 2015).
79
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
medelsinstitutet. Motiven till sammanslagningen var främst att åstad- komma en samlad organisation och ett effektivare och mer kunskaps- baserat arbete inom det funktionshinderspolitiska området.32
I och med detta övertog MFD uppdraget att ansvara för uppfölj- ningen av strategin om genomförandet av funktionshinderspoliti- kens mål och insatser samt för att utveckla ett sammanhållet system för att beskriva och analysera utvecklingen och genomslaget av funktionshinderspolitiken. Handisams tidigare uppdrag att sam- ordna genomförandet av handikappolitiken gick inte över till MFD, vilket innebar att detta uppdrag upphörde.
3.3.1MFD:s utvärdering av strategin
MFD lämnade den 30 juni 2016 sin slutliga avrapportering av strate- gin i rapporten Utvärdering och analys av funktionshinderspolitiken
MFD konstaterade att utvecklingen inom de flesta politikområ- den gått långsamt. Det fanns dock undantag, områdena kultur, media, it och transport lyftes fram som områden där utvecklingen varit positiv och skapat bättre förutsättningar för ökad delaktighet och förbättrade levnadsvillkor för personer med funktionsnedsätt- ning. På andra områden som fysisk tillgänglighet och arbetsmarknad hade däremot utvecklingen stått stilla eller endast gått långsamt framåt under strategiperioden. MFD:s analys av inriktningsmålen visade att endast ett fåtal av inriktningsmålen var uppfyllda inom strategiperioden. Majoriteten av inriktningsmålen visade tecken på en utveckling, men några reella effektmätningar saknas.
MFD pekade också på problem med styrningen och uppfölj- ningen inom funktionshinderområdet. Styrningen var många gånger överlappande, vilket kunde skapa otydlighet för myndigheterna. Förutom målen i strategin behövde de strategiska myndigheterna förhålla sig till genomförandeförordningen samt regeringsuppdrag. Dessutom hade ju vissa myndigheter särskilda uppdrag som sektors- myndigheter.
32Regeringsbeslut
33MFD (2016c).
80
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
Målstrukturen i strategin beskrevs som problematisk. De
MFD gjorde vidare bedömningen att strategin brast i relation till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. I MFD:s uppföljning gjordes en omfattande redovisning av utvecklingen inom strategins områden utifrån tillgänglig uppföljning.
3.3.2MFD:s förslag till nytt system för funktionshinderpolitiken
Regeringen gav i maj 2015 MFD i uppdrag att ta fram ett förslag på hur funktionshinderspolitiken skulle kunna bli mer effektiv och systematisk vad gäller såväl genomförande som uppföljning. Upp- draget innebar vidare att MFD skulle ta fram ett förslag till inrikt- ning på arbetet inom funktionshinderspolitiken framöver. Förslag skulle tas fram och redovisas med syfte att kunna utgöra berednings- underlag för regeringens överväganden inom funktionshinderspoli- tiken efter 2016. Uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2016.
I sitt förslag En funktionshinderspolitik för ett jämlikt och hållbart samhälle föreslog MFD att de nationella målen för funktions- hinderspolitiken skulle revideras mot ett mål som tydligare knöt an politiken till mänskliga rättigheter och som innehåller dagens termi- nologi. MFD föreslog i fyra områden i arbetet med att förebygga och undanröja funktionshinder i samhället som syftade till att tydliggöra för ansvariga aktörer vad det innebär att arbeta med ett funktions- hindersperspektiv:34
34MFD (2016a).
81
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
1.Universell utformning och rätt från början
2.Åtgärda och undanröja brister
3.Särskilda stöd, anpassningar och lösningar
4.
MFD lämnade också ett omfattade förslag till en ny strategi för åren
MFD:s förslag innebar vidare att de statliga myndigheternas an- svar för genomförandet av funktionshinderspolitiken uteslutande skulle styras genom genomförandeförordningen. MFD föreslog också att detta ansvar skulle förtydligas genom en skärpning av förordningens första paragraf genom att denna uttryckligen skulle anknyta till
Dessa fem myndigheter skulle inom sitt verksamhetsområde ha ansvar för kunskapsutveckling genom att stimulera kunskapsutveck- ling och implementering. Detta innebär att myndigheterna skulle ha
35Dessa områden var Arbete och försörjning, Utbildning, Transport, Byggd miljö och sam- hällsplanering, It, innovation och teknikutveckling, Hälsa, Social välfärd, Kultur, idrott och fritid, Konsument, Demokrati och Rättsväsende.
36De myndigheter som enligt MFD:s förslag skulle få särskilt ansvar var följande: Arbetsför- medlingen, Arbetsmiljöverket, Boverket, Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket, Folkhälso- myndigheten, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Försäkringskassan, Konsument- verket, Kriminalvården, Migrationsverket, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Myndigheten för radio, press och tv, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Myndigheten för yrkeshögskolan, Natur- vårdsverket, Polismyndigheten, Post- och telestyrelsen (PTS), Riksantikvarieämbetet, Skol- verket, Socialstyrelsen, Statens kulturråd, Tillväxtverket, Trafikverket, Universitet och högskolerådet (UHR), Upphandlingsmyndigheten, Valmyndigheten, Verket för innovation- sutveckling, Åklagarmyndigheten.
37Dessa myndigheter var Arbetsförmedlingen, Boverket, Post- och telestyrelsen (PTS), Skol- verket och Trafikverket.
82
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
en övergripande bild av utvecklingen inom området och vara samlande och stödjande mot andra aktörer. Aktiviteter inom och resultat av detta ansvar skulle redovisas i myndighetens aktivitetsplan.
Målstrukturen på området skulle enligt MFD även fortsättnings- vis vara tredelad där de nationella målen skulle kompletteras med mål på två ytterligare nivåer; effektmål på sektorsnivå samt mer precise- rade resultatmål inom respektive sektor som till skillnad från tidigare delmål dock inte på samma sätt var knutna till enskilda myndigheter. Totalt lämnades förslag på 13 effektmål och 43 resultatmål.
3.4Ny politik och inriktningsmål 2017
I maj 2017 lämnade regeringen sin proposition om Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken till riksdagen.38 I propo- sitionen lämnade regeringen förslag till ett nytt mål för funktions- hinderpolitiken. Efter riksdagens behandling kom målet att lyda en- ligt följande (med riksdagens tillägg kursiverat):
att med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.39
I propositionen presenterades ett antal åtgärder som syftade till att bidra till det nya nationella målet. Dessa åtgärder låg till stor del inom de områden som regeringen ansåg vara av särskild betydelse för att nå det nationella målet inom funktionshinderspolitiken. De prioriterade områdena var arbetsmarknad, utbildning, transport, diskriminering och tillgänglighet.40
Dessa åtgärder låg enligt regeringen inom områden där FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning lämnat rekommendationer till Sverige Det gällde bland annat rekom- mendationer avseende konventionens artiklar. Bland annat avseende artikel 5 om jämlikhet och
38Prop. 2016/17:188.
39Bet. 2017/18: SoU5, s. 16.
40Prop. 2016/17:188, s. 34 ff.
83
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
tandegörande om situationen för personer med funktionsnedsätt- ning, artikel 9 om tillgänglighet, artikel 24 om utbildning samt arti- kel 27 om arbete och sysselsättning.
Regeringen menade också att åtgärderna låg väl i linje med de mål och delmål inom FN:s Agenda 2030 som refererar till personer med funktionsnedsättning. Detta gällde bland annat målen att avskaffa skillnaderna mellan könen inom utbildningsområdet och säkerställa lika tillgång till utbildning och yrkesutbildning, att bygga föräldra- utbildningsmiljöer som är anpassade för barn och personer med funktionsnedsättning med hänsyn till jämställdhetsaspekter, att uppnå full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla kvinnor och män, inklusive ungdomar och personer med funktionsnedsättning samt lika lön för likvärdigt arbete.
Regeringen behandlade också MFD:s förslag till ny strategi. Regeringen ansåg att de förslag på effekt- och resultatmål som läm- nats av MFD inte var tillräckligt genomarbetade och förankrade hos verksamhetsansvariga för att kunna ligga till grund för ett beslut om en nationell strategi. Förslagen hade inte kunnat beredas med be- rörda aktörer i önskvärd utsträckning. De behövde därför vidareut- vecklas i samråd med bland annat myndighetsföreträdare för dessa områden. Dessutom behövde förutsättningarna för möjligheten till uppföljning av identifierade mål bedömas mer noggrant.
Vidare innebar de förändringar som MFD föreslagit en bety- dande förändring för såväl genomförandet av funktionshinderspoli- tiken som av myndigheternas egen verksamhet. Detta ställde höga krav på ett tillräckligt beredningsunderlag och att berörda myndig- heter bereds möjlighet till samråd i beredningsarbetet. Regeringen gjorde därför bedömningen att styrningen av funktionshinderspoli- tiken borde övervägas vidare i en särskild utredning.41
3.5Utredningens reflektioner
Den genomgång vi gjort av tidigare funktionshinderspolitik ger upp- hov till ett antal reflektioner.
Förändringen av politiken som påbörjades genom att riksdagen år 2000 antog propositionen Från patient till medborgare innebar att
41Prop. 2016/17:188, s. 83 ff.
84
SOU 2019:23 |
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
styrningen, genomförandet och uppföljningen av funktionshinders- politiken tydligare tog formen av en tvärsektoriell fråga. Politiken skulle successivt förändras och bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Personer med funktionsnedsättning sågs som medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Samhället skulle utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar har möjlighet att bli fullt delaktiga i samhällslivet.42 Även om det tvär- sektoriella behöver få ytterligare genomslag var det på många sätt en positiv förändring och ett viktigt paradigmskifte. Med andra ord är det länge sedan politiken enbart fokuserade på hälso- och sjukvård eller socialpolitik.
Flera aktörer, bland annat MFD och funktionshindersrörelsen, menar samtidigt att detta synsätt inte fått det genomslag som för- väntades. Politiken ses och förs fortfarande ofta som en fråga om vård och omsorg.43 I Regeringskansliet ligger också ansvaret för funktionshinderspolitiken kvar hos Socialdepartementet. De kon- takter utredningen tagit under arbetet och de iakttagelser vi gjort ty- der på att såväl kunskapen om som viljan att genomföra den nya po- litiken behöver förbättras.
När det gäller lagstiftningen har utvecklingen gått från särlag- stiftning riktad direkt mot personer med funktionsnedsättning till att inkludera målgruppen i generell lagstiftning, exempelvis inom ut- bildningsområdet.
Under åren har också två strategier styrt genomförandet av funktionshinderspolitiken (gällande
Den uppföljning som gjorts visar att utvecklingen kommit olika långt, där vissa myndigheter och sektorer tagit ett stort ansvar, medan det på andra områden återstår en hel del arbete. Vidare finns det mycket att göra när det gäller att följa upp utvecklingen. Uppfölj- ningen under den senaste funktionshinderspolitiska strategin byggde på myndigheternas uppföljning av etappmål, officiell statistik och
42Prop. 1999/2000:79.
43MFD (2016a), s. 62.
85
Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik |
SOU 2019:23 |
särskilda undersökningar. Utredningens bedömning är att det är otill- räckligt som underlag för att följa upp politiken, inte minst utifrån de krav som ställs på uppföljning i och med att Sverige ratificerat FN- konventionen.
När det gäller styrningen av det statliga myndigheterna ger genomförandeförordningen som slår fast alla myndigheters ansvar för funktionshinderspolitiken uttryck för regeringens tydliga vilja.44 Ett antal myndigheter har dessutom givits ett uttalat sektorsansvar. Vidare har en myndighet, MFD, ett ansvar att arbeta tvärsektoriellt, främjande och att hålla samman uppföljning på området.
Det senaste steget i utvecklingen av politiken började tas genom Sveriges undertecknade och ratificering av
Detta innebar en möjlighet till ännu ett skifte i politiken. Jämfört med det skifte som Från patient till medborgare innebar, är kärnan i denna förändring den nära kopplingen till internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter och att man i politiken tagit konsekven- serna av detta genom att utgå från mänskliga rättigheter. Genom detta har också principen om universell utformning blivit en alltmer framträdande eller bärande del av funktionshinderspolitiken (se kapitel 5).
Sammantaget ger detta en god grund för att styra och följa upp funktionshinderspolitiken. Utredningen har sett som sitt uppdrag att ytterligare tydliggöra och stärka styrningen och uppföljningen, snarare än att konstruera ett helt nytt system. De förslag vi utvecklar i detta betänkande handlar mycket om arbetssätt och processer som genom en tydligare betoning av samverkan och nätverk ska ge för- utsättningar att få myndigheter att ta det ansvar som de redan har.
44Förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av funk- tionshinderspolitiken.
86
4 Utredningens utgångspunkter
I detta kapitel redogör utredningen för de utgångspunkter som väg- lett arbetet fram till våra överväganden, bedömningar och förslag.
Riksdagens nationella mål för funktionshinderspolitiken bildar bas för utredningens arbete och resultat. Eftersom målet utgår från FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning blir politiken en integrerad del av arbetet för mänskliga rät- tigheter.
Utredningen utgår vidare från regeringens bedömningar och för- slag angående hur den nya politiken ska bedrivas.1 Särskilt lyfter vi de fyra områden som genomförandet av funktionshinderspolitiken ska inriktas på.
Regeringens bedömning att styrningen av politiken behöver effektiviseras för öka takten i genomförandet har varit av central be- tydelse. Det innebär att traditionella sätt att styra och följa upp nu behöver prövas och utvecklas. Ambitionen har varit att lämna förslag på effektiva styr- och uppföljningsformer där relevanta aktörer in- volveras genom samverkan.
En effektiv styrning kräver också att roller och ansvar tydliggörs. Den av riksdagen fastslagna ansvars- och finansieringsprincipen är därför central för våra förslag. Vidare menar vi att även i en politik som omfattar hela samhället bör vissa samhällsområden av särskild betydelse prioriteras och lyftas fram för att det nationella målet ska uppnås snabbare.
Utredningen betonar slutligen de förtroendevaldas avgörande roll för om politikens inriktning och ambitioner ska förverkligas.
1Prop. 2016/17:188.
87
Utredningens utgångspunkter |
SOU 2019:23 |
4.1En fråga om mänskliga rättigheter
Funktionshinderspolitiken och det nya målet – en del av MR
Det nationella målet för den nya funktionshinderspolitik som riks- dagen slog fast 2017 och som utgör grund för den modell för styr- ning och uppföljning vi lägger fram är:
att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställd- het och till att barnrättsperspektivet beaktas.2
Målet sätter konventionen och dess åtaganden i centrum. Funktions- hinderspolitiken blir därmed en integrerad del av arbetet med att säkerställa mänskliga rättigheter, med allt vad det innebär för en- skilda och samhällsaktörer i offentlig, privat och ideell sektor liksom för samhället som helhet. Detta ger att politiken får en ny, bredare och tydligare bas än tidigare.
Utredningen har därför haft ambitionen att på ett konsekvent sätt utgå från
Ökad kännedom om
En viktig del av implementeringen av det nya målet för funktions- hinderspolitiken är att se till att konventionens innehåll är väl känt och kommunicerat till alla de aktörer som bidrar i förverkligandet av politiken.
En del insatser har genomförts, men vi menar ändå att kännedo- men om konventionen skulle kunna bli bättre såväl inom statliga myndigheter som i kommuner och regioner3 liksom i samhället i
2Dir. 2017:133.
3I betänkandet skriver utredningen ”regioner” istället för ”landsting”. Formellt sett finns fort- farande landsting, men då samtliga landsting numera kallar sig ”region” har utredningen valt denna namnform.
88
SOU 2019:23 |
Utredningens utgångspunkter |
stort. Det förefaller som att kunskapen är relativt skiftande inom och mellan olika verksamheter och att arbetet med att sprida kun- skapen till del byggs upp av eldsjälar och insatser som är avgränsade
itid. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att
4.2Politiken inriktas mot fyra områden
I den proposition där utformningen av en ny funktionshinderpolitik presenteras väljer regeringen att lyfta fram att genomförandet av den nya politiken ska inriktas mot fyra områden.4 Dessa är:
1.Principen om universell utformning
2.Befintliga brister i tillgängligheten
3.Individuella stöd och lösningar för individens självständighet
4.Att förebygga och motverka diskriminering.
Regeringen menar att inget av dessa fyra områden ensamt kan för- verkliga det nationella målet utan att de är ömsesidigt beroende. Dessa ska därför tillsammans bidra till ett tillgängligt och jämlikt samhälle för alla. Områdena ska fungera som en vägledning för de olika samhällsaktörer som genom sin verksamhet gemensamt ska se till att målet uppnås.5
4Dessa fyra områden diskuteras mer ingående i avsnitt 7.1.
5Prop. 2016/17:188, s. 27.
89
Utredningens utgångspunkter |
SOU 2019:23 |
4.3Att styra och följa upp tvärsektoriell politik
Utvecklingen går för långsamt
Av regeringens direktiv framgår att det krävs ”åtgärder för att öka takten i arbetet med att säkerställa full respekt för Sveriges interna- tionella åtaganden och det nationella målet för funktionshinders- politiken.”6
Bilden som Myndighetens för delaktighets (MFD) rapportering av utvecklingen inom politiken är ger är överlag nedslående.7 Arbetet med att öka tillgänglighet och delaktighet i samhället går för sakta för att motsvara politikens förväntningar, i den mån läget utvecklas i positiv riktning över huvud taget.
Regeringen lyfter därför fram behovet av att effektivisera styr- ningen av funktionshinderspolitiken. Eftersom regeringen vill ”öka takten i arbetet att uppnå konventionens krav och de nationella målen för funktionshinderspolitiken” vill man också se en ”styrning och uppföljning som gör att funktionshinderperspektivet bättre kan integreras” på bredden i samhället.8
Tvärsektoriell politik ställer särskilda krav på styrning och uppföljning
Funktionshinderspolitiken sorteras inte in i någon enskild sektor. Insatserna för att ge alla människor tillgänglighet till samhällets olika delar är till sin natur tvärsektoriell. Med detta följer möjligheter och utmaningar.
Riksdagen har uttalat att det behöver tas ett samlat grepp på funktionshinderspolitiken.9 Lagstiftarna förväntar sig att olika sam- hällsaktörer på allvar ska hitta vägar för att effektivt samverka i syfte att uppnå de målsättningar riksdagen slagit fast.
Svårigheterna med att driva tvärsektoriell politik har ägnats mycket tid av forskare, politiker, myndigheter, kommuner, statliga utredningar och andra. Den parlamentariska Ansvarskommittén
6Dir. 2017:133.
7Se tex. MFD (2016c).
8Prop. 2016/17:188.
9Bet. 2017/18:SoU5.
90
SOU 2019:23 |
Utredningens utgångspunkter |
diskuterade till exempel problemen med ”sektorisering och till- tagande invävdhet”.10
Utgångspunkten är att specialisering krävs i ett modernt, kom- plext samhälle. Ingen aktör kan till exempel ha all den kompetens som krävs för att utveckla samhället i riktning mot delaktighet. Snarare blir det allt fler som har en allt smalare kompetens allt eftersom den totala kunskapsmängden i samhället växer. Utma- ningen handlar därför om att hitta sätt att hantera sektoriseringens avigsidor och ge förutsättningar för att driva tvärsektoriella frågor effektivt genom de olika samhällssektorer som har det konkreta verksamhetsansvaret.
Samhällsstyrning eller ”governance”
Att styra tvärsektoriella ansvarsområden med traditionell mål- och resultatstyrning är svårt och ineffektivt. Inte minst funktions- hinderspolitiken visar tydliga exempel på detta. Modern förvalt- ningsforskning diskuterar därför om hur statlig styrning inom vissa områden kan behöva gå från government till governance. I svensk litteratur används ibland begreppen samhällsstyrning och interaktiv samhällsstyrning som synonymer till governance.11
Utredningens överväganden, bedömningar och förslag utgår från att skapa en modern samhällsstyrning som bygger på en interaktiv samverkan mellan olika relevanta aktörer. En samverkan som tar vara på kompetens, engagemang och resurser vilket gör att funktions- hinderspolitiken, i enlighet med regeringens ambitioner, bättre kan integreras på bredden i samhället.
10SOU 2007:10, s. 75 f.
11Se t.ex. Montin & Hedlund (2009) och Pierre & Sundström (2009).
91
Utredningens utgångspunkter |
SOU 2019:23 |
4.4Prioritering och tydligt ansvar
Prioritering behövs
En modern funktionshinderspolitik ska, som sagt, omfatta och be- röra hela samhället. Samtidigt finns det skäl att lyfta fram samhälls- områden som är särskilt viktiga att prioritera genom att aktiva insat- ser vidtas utan dröjsmål i syfte att det nationella målet snabbt ska kunna uppnås.
Utredningen menar att om hastigheten i genomförandet av funktionshinderspolitiken ska öka, samtidigt som kostnaderna inte ska stiga, så måste regeringen peka ut vissa samhällsområden som särskilt angelägna att påbörja reformarbetet inom.
Den enkla maximen om att ”om allt är prioriterat, är inget prio- riterat” gäller inte minst detta område. Utredningen framhåller alltså behovet av tydlig prioritering i politikens genomförande och bygger sina förslag på en sådan prioritering.
Ansvars- och finansieringsprincipen sätter ram
–även för utredningen
En viktig grund för funktionshinderspolitikens genomförande är an- svars- och finansieringsprincipen.12 Principen innebär i sina huvud- drag att varje sektor i samhället har ansvar för att funktions- hinderspolitiken genomförs.13 Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet för alla människor ska finansieras inom ra- men för ordinarie verksamheter.14
I sammanhanget är det viktigt att påpeka att utredningens förslag utgår från regeringens uttalande om att kostnaderna inte ska öka när den nya funktionshinderspolitiken implementeras.15 Våra förslag ska därför bygga på att styrning och uppföljning främjar ett ständigt för- bättringsarbete som tar vara på den potential till effektivisering som finns hos samhällets aktörer. För att klara utmaningen att utveckla
12Principen diskuteras även i avsnitt 6.1.
13Prop. 2016/17:188, s. 78. Principen har tidigare Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, preciserats som att ”varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning, och att kostnaderna för nödvändiga anpassningsåtgärder ska finan- sieras inom ramen för den ordinarie verksamheten”. (Prop. 1999/2000:79), s 26.
14Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 9, s. 113.
15Dir. 2017:133.
92
SOU 2019:23 |
Utredningens utgångspunkter |
verksamheterna inom den ram som ansvars- och finansieringsprinci- pen sätter krävs att samhällets aktörer tar vara på den utvecklings- kraft som ligger i att ständigt utveckla och effektivisera sitt arbete. Detta sker inte minst genom att förbättra samverkan med andra, att använda ny kunskap och att ständigt utveckla nya sätt att arbeta.
Utredningen vill i detta sammanhang lyfta fram Ansvarskommit- téns resonemang kring de förutsättningar som krävs för att säkra den offentliga välfärden i ett långsiktigt perspektiv. Ett perspektiv där varje utmaning inte kan lösas genom att tillföra mer resurser. Kom- mittén identifierar fyra förutsättningar som särskilt viktiga för den framtida utvecklingen av offentliga verksamheter. Det handlar om:
1.Utvecklingskraft
2.Ökat medskapande
3.Helhetssyn och minskad sektorisering
4.Ökad tydlighet vad gäller ansvar och uppgifter.16
Genom förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas an- svar för genomförande av funktionshinderspolitiken har myndighe- terna ett tydligt utpekat ansvar att bidra till förverkligandet av det nationella målet för politiken. Ett antal myndigheter har därutöver särskilt ansvar för genomförandet av politiken inom sina respektive ansvarsområden. Myndigheterna ska bidra utifrån sin kompetens och expertis inom de områden där de kan medverka till att politiken förverkligas. Utredningen kommer därför inte att lägga förslag som syftar till ytterligare detaljstyrning eller detaljerade anvisningar om hur myndigheterna ska använda sina resurser. Vår grundtanke är
istället att det är aktörerna i en bred dialog som har relevant kunskap om vad som kan och bör göras inom respektive område i syfte att uppnå riksdagens nationella mål och
Samtidigt är det, som tidigare nämnts, av avgörande betydelse att öka samverkan och dialog mellan olika sektorer och aktörer i syfte att ta vara på den kompetens och de resurser som kan bidra i arbetet med förverkligandet av den nya politiken. Tydligt ansvar och bred- dad samverkan är centrala ledord i en modern styrning och uppfölj- ning.
16Se t.ex. SOU (2007:10), s. 76 f.
93
Utredningens utgångspunkter |
SOU 2019:23 |
I sammanhanget är det viktigt att påpeka att Sverige har ratificerat
Som vi återkommer till är det naturligtvis tänkbart att en utökad resursram för enskilda myndigheter eller för genomförandet i stort skulle kunna ha gynnsamma effekter på reformhastigheten. Denna utredning har dock inte haft mandat att föreslå den typen av kost- nadsökningar.
Slutligen vill utredningen lyfta upp problemet med att kunskapen om ansvars- och finansieringsprincipen som sådan varierar. Utred- ningen menar därför att det är angeläget att regeringen i sin löpande styrning av och dialog med myndigheterna lyfter fram och betonar principens ställning och innehåll.
4.5Ett reformarbete kräver politiskt stöd
Genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken kräver ett omfattande reformarbete vilket berör hela samhället. Det handlar om ett arbete där gamla attityder, arbetssätt och organisationer ut- manas för att genomgripande och långsiktigt förändra samhället.
Utredningen ser det därför som en del av sitt uppdrag att försöka värdera förutsättningarna för att uppnå det nationella målet. Vår övergripande slutsats är att vi ser flera hinder för ett effektivt ge- nomförande av den nya politiken. Den breda dialog vi haft med fö- reträdare för funktionshindersrörelsen, kommunsektorn, Reger- ingskansliet, statliga myndigheter och andra aktörer ger bilden av att en hel del arbete återstår för att politiken ska kunna få genomslag.
Vår samlade bedömning är att intresset och engagemanget för funktionshinderspolitiska frågor skulle kunna vara större. Vi möter inte sällan en bild av att funktionshinderspolitiken konkurrerar med andra tvärpolitiska områden och att stödet för en aktiv och mer hel- täckande politik skulle kunna fördjupas i samhället. Inte minst
17Dir. 2017:133.
94
SOU 2019:23 |
Utredningens utgångspunkter |
funktionshindersrörelsen ger uttryck för att frågorna inte prioriteras tillräckligt högt trots riksdagens beslut om att bygga den nya politi- ken på
Det finns också anledning att resonera kring hur funktionshin- derspolitikens relevans påverkas av de demografiska förändringar vi nu ser i samhället. Allt fler lever längre vilket innebär att en ökande andel av befolkningen har egna erfarenheter av olika funktionshin- der. Troligen kommer detta att påverka intresset för funktionshin- derspolitiska frågor i det medellånga och längre tidsperspektivet.
Bland de utmaningar vi uppfattat när det gäller ett effektivt ge- nomförande av den nya politiken kan nämnas att olika aktörer inom olika samhällsområden kommit olika långt i sitt arbete. Uppgifts- och ansvarsfördelning varierar också mellan departement, statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer. Utredningen kan inte heller blunda för det faktum att enskilda aktörers förmåga och vilja att vara drivande i funktionshinderspolitiska frågor varierar. Vi har sett att det på många håll finns en tydlig vilja, kompetens och för- måga att ta ett stort ansvar för att förbättra förutsättningarna för alla människors delaktighet. På andra samhällsområden ser vi däremot behov av att stärka såväl kunskapen om den nya funktionshinders- politiken som det konkreta arbetet med att uppnå delaktighet för alla.
För att genomförandet av den politik riksdagen beslutat ska leda till verkliga resultat menar vi därför att en aktiv politisk uppbackning är av avgörande betydelse. Risken är annars att den nya politiken blir till en symbolhandling. De politiska företrädarnas ansvar för att på olika samhällsnivåer följa upp och driva igenom det beslut riksdagen fattade år 2017 är därför helt avgörande för vilket långsiktigt resultat den nya funktionshinderspolitiken ska få.
95
5Att göra rätt från början
– universell utformning
Utredningens bedömning:
•Principen om universell utformning bör användas som väg- ledande princip i ett framtidsinriktat och proaktivt genom- förande av den nya funktionshinderspolitiken. Regeringen bör därför slå fast att myndigheterna utöver att verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning också i största möjliga utsträckning ska genomföra och utveckla verksamheten utan behov av anpassning eller specialutformning (universell ut- formning).
5.1En vägledande princip för politiken
Universell utformning handlar om att göra rätt från början. Att från start utforma och planera samhället så att man inte utesluter någon av sina invånare. Genom att från början tillgodose ett brett spektrum av behov och förutsättningar undviker man att skapa otillgänglighet och behov av anpassningar i efterhand.
Ioch med
97
Att göra rätt från början – universell utformning |
SOU 2019:23 |
När nu
En vägledande princip för utformning av nya verksamheter
Ett antal artiklar i
Utredningen ser betydande möjligheter när det gäller att använda universell utformning som en vägledande princip i styrningen av den nya funktionshinderspolitiken. Detta kan innebära att statliga myndigheter och andra aktörer genomgående prövar planering och utformning av ny verksamhet utifrån om dessa kan anses uppfylla kraven på universell utformning. Genom att stämma av att insatserna svarar upp mot de utgångspunkter som gäller för universell utform- ning säkras verksamhetens tillgänglighet. Följden blir att samhället blir mer tillgängligt och att onödiga ändringar och anpassningar i hög grad kan undvikas.
I sammanhanget är det viktigt att lyfta fram att det dock inte är möjligt att ta fram ett generellt verktyg som passar alla verksamheter. Verktygen bör anpassas till respektive aktör vid framtagande av nya produkter och utveckling av nya miljöer, program eller tjänster. Att använda universell utformning som en vägledande princip handlar alltså här om att ställa krav på att processer och utvecklingsarbeten inkluderar en utgångspunkt om att nya produkter, miljöer, program och tjänster ska baseras på universell utformning.
1Dir. 2017:133.
2Se
98
SOU 2019:23 |
Att göra rätt från början – universell utformning |
Hur det praktiska arbetet med den universella utformningen sedan faktiskt genomförs får i stället ske verksamhetsanpassat. Som vi åter- kommer till avsnitt 6.1 föreslår utredningen att det i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken, skrivs in ett krav på myndigheterna utöver att verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning också i största möjliga utsträckning ska genomföra och utveckla verksamheten utan behov av anpassning eller specialutformning, det vill säga universell ut- formning. Om staten går före i att anlägga ett perspektiv av universell utformning ger detta också en tydlig signal till resten av samhället.
Universell utformning handlar om att utveckla långsiktiga pro- cesser vilka involverar många aktörer. Detta syftar till att skifta per- spektiv i utvecklingen av produkter, miljöer, program eller tjänster. Vi menar vidare att processer som bygger på de grundläggande tanke- gångarna inom universell utformning kommer att vara en viktig väg till framgång i det konkreta arbetet med genomförandet av politiken genom de former för styrning och uppföljning vi presenterar i kapitel 6 och 7. På motsvarande sätt bör uppdraget till den nationella sam- ordnare för funktionshinderspolitiken, som vi föreslår i kapitel 8, omfatta insatser för att sprida kunskap om universell utformning.
Universell utformning – en del av det samlade åtagandet
I samband med diskussionen om universell utformning är det centralt att slå fast att principen inte ensam är lösningen på hur ett samhälle som bygger på jämlikhet, delaktighet och likvärdiga möjlig- heter ska uppnås. Om universell utformning kan ge grund för att inte bygga in brister i nya produkter, miljöer, program och tjänster kommer vi ändå att under överskådlig tid behöva riva hinder orsa- kade av historiska beslut som inte tagit hänsyn till allas delaktighet och tillgänglighet. Enskilda personer kommer dessutom alltid att be- höva stöd och individuella lösningar som ger möjlighet till ett själv- ständigt liv.
Som vi återkommer till är kraven på universell utforming, till- gänglighet och skäliga åtgärder för anpassning lika viktiga delar av
99
Att göra rätt från början – universell utformning |
SOU 2019:23 |
Betaltjänster – ett exempel där universell utformning kan göra skillnad
Ett konkret exempel på en samhällsfråga som skulle kunna ha han- terats annorlunda om principen om universell utformning hade till- lämpats är frågan om framtidens betaltjänster. Ur ett tillgänglighets- perspektiv är den snabbt minskande användningen av kontanter på bekostnad av nya betaltjänster som inte fungerar för alla ett problem för många människor. Inte minst personer med olika typer av funk- tionsnedsättning.
Som Riksbankskommittén påpekat tillhör personer med vissa ”funktionsvariationer” de grupper som saknar möjlighet att ta del av digitala betalningslösningar och som använder kontanter i högre ut- sträckning. För dessa personer är tillgång till kontanter fortsatt vik- tiga.3
För oss förefaller betalområdet vara ett tydligt exempel på när man inte utgått från att nya samhällslösningar ska fungera för alla. Förändringarna på betaltjänstområdet kännetecknas av en snabb ut- vecklingstakt där analyser i hög grad saknas av de konsekvenser för- ändringarna medför för människor med olika behov och förutsätt- ningar. Detta gör att betydande grupper av människor i allt snabbare takt ställs utanför viktiga samhällsfunktioner.
Problemets långsiktiga lösning är sannolikt inte att bevara kon- tanter till varje pris. Däremot kan avvecklingen av kontanter inte ske i den takt och på det sätt som nu sker. En avveckling av kontanter kan rimligen först ske då alternativa betaltjänster som inte exklude- rar vissa grupper av människor har utvecklats och implementerats i samhället.
En analys och en åtgärdsplan som bygger på principen om uni- versell utformning skulle enligt vår mening kunna bidra till att hitta långsiktigt hållbara lösningar på betaltjänstproblematiken. Man bör kunna utgå från att nya lösningar helt ersätter gamla först när man tillförsäkrat att de fungerar för alla och inte försämrar tillgänglig- heten för vissa grupper av människor.
Utredningen menar därför att regeringen bör dra nytta av den kunskap som finns inom universell utformning när man nu hanterar de överväganden och förslag som Riksbankskommittén lämnat vad gäller den framtida kontanhanteringen i samhället.
3SOU 2018:42, s. 134, 138 och 182.
100
SOU 2019:23 |
Att göra rätt från början – universell utformning |
5.2Introduktion till universell utformning4
Universell utformning är ett sätt att tänka och arbeta med utgångs- punkt i jämlikhet och inkludering som vuxit fram under mer än tret- tio års tid. Universell utformning började utvecklas i USA under
Principen innebär i hög grad ett annorlunda sätt att tänka. Att närma sig möjligheter och utmaningar på ett nytt och mera förut- sättningslöst sätt. Om man inför ett beslut utgår från de skiftande behov som finns hos användarna av en produkt, en miljö, ett pro- gram eller en tjänst finns det goda möjligheter att uppnå en bättre tillgänglighet och delaktighet för alla invånare.
I detta avsnitt diskuterar utredningen grundläggande begrepp inom universell utforming. Diskussionen fördjupas i bilaga 3.
5.2.1Princip, process och metod
Universell utformning kan beskrivas såväl som en princip, en process eller som en metod. I litteraturen återkommer samtliga angreppssätt.
Universell utformning är enligt
universell utformning betyder sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning eller specialutformning. Univer- sell utformning ska inte utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av per- soner med funktionsnedsättning där så behövs.5
Som sådan övergripande norm har principen en central roll i det fort- satta genomförandet av funktionshinderspolitiken och
4Detta kapitel bygger till stor del på en promemoria till utredningen som författats av docent
5
101
Att göra rätt från början – universell utformning |
SOU 2019:23 |
tankegångar inom universell utformning. Med denna användning ses universell utformning ofta i dess verbform – att utforma universellt. Universell utformning handlar då snarare om hur och vad man bör göra, än om ett slutligt tillstånd.
Det finns dessutom exempel på detaljerade beskrivningar och manualer som innebär att universell utformning utvecklas till en konkret metod. Ibland avser dock dessa mer detaljerade modeller för att granska en färdig design eller utförande, snarare än en beskriv- ning av hur utformningen bör ske redan från start.
5.2.2Att tänka och arbeta proaktivt
Universell utformning är till sin grund ett proaktivt förhållningssätt att bygga samhället på. Det handlar om att samhället inte ska vänta med att reagera tills ett funktionshinder uppstår utan agera i förväg för att funktionshindret inte ska uppstå.6
5.2.3En princip för mångfald
Tanken med universell utformning kan sammanfattas som att en mångfald av människor förutsätter en mångfald av sätt att nå likvär- diga resultat.8 Fokus ligger inte på behovet hos enbart människor med funktionsnedsättning utan snarare på att ta fram lösningar på sam- hälleliga behov som fungerar för alla människor redan från början.
6Enligt Socialstyrelsen är funktionsnedsättning en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellek- tuell funktionsförmåga. Funktionshinder är den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. Se www.socialstyrelsen.se/funktionshinder, hämtad
7
8Bilaga 3.
102
SOU 2019:23 |
Att göra rätt från början – universell utformning |
Utvecklingsarbete som bygger på universell utformning har med andra ord alla människor som målgrupp. Tidigt i forskningsfältets framväxt formulerades sju principer i ett första gemensamt ramverk. Principerna strävar efter att fånga inkluderingsaspekter som rör: lik- värdighet, flexibilitet, kognition, perception, feltolerans, hanterbar- het, samt rumslighet.9 Dessa kallas ibland för de sju principerna för universell utformning. Detta ger sju fokuspunkter som visserligen är värdefulla var för sig men som framför allt bör läsas tillsammans som en helhet.
Det bör också noteras att principerna utvecklades för mer än tjugo år sedan. Principerna och dess praktik bör ses som en dörr in i att tänka och arbeta med universell utformning och behöver bland annat kompletteras med mer utvecklade socioekonomiska och socio- kulturella perspektiv samt stärkas när det gäller system och tjänster. Enligt vår uppfattning ligger det en särskild potential i att i styrningen av funktionshinderspolitiken genomgående beakta den helhet som uppstår då man tar hänsyn till de olika principerna gemensamt.
Universell utformning handlar alltså om ett bejakande av mång- fald. Ett tänkesätt som tar vara på utvecklingskraften i ett samhälle som bygger på mångfald. Häri ligger också en viktig koppling till ett av de grundläggande begreppen i det nationella målet för funktions- hinderspolitiken.
5.2.4Inkluderande processer för hållbar utveckling
Ett mål med universell utformning är att göra huvudlösningen till- gänglig och användbar för alla.10 Detta i stället för att ta till olika sär- lösningar för att rätta till de funktionshinder som uppstår när huvudlösningen inte beaktar människors skiftande förutsättningar.
Figur 5.1. visar att man i framtagandet av samhällets produkter, miljöer, program och tjänster bör beakta inte enbart de vanligaste behoven utan samtliga behov som invånarna har.
Särskilt för verksamheter som finansieras med skattemedel bör det, enligt utredningens uppfattning, vara självklart att hitta lös- ningar som inte begränsar sig till att enbart en del av invånarna ska
9https://projects.ncsu.edu/design/cud/about_ud/udprinciplestext.htm, hämtad
10Bilaga 3, s. 4.
103
Att göra rätt från början – universell utformning |
SOU 2019:23 |
kunna nyttiggöra sig dessa utan att alla invånare ska kunna ta del av de möjligheter som skapas.
Genom att se till behov som finns hos människor som inte befin- ner sig i normalfördelningens mitt, det vill säga de ”strängaste krav- ställarna”, går det att få mycket kunskap om hur man hittar lösningar som leder till en mer jämlik tillgänglighet utan behov av anpassning i efterhand.
11
Källa:
För att ta tillvara den unika kunskap som finns hos olika användare av en produkt, en miljö, ett program eller en tjänst är det viktigt att bygga samhällsutvecklingen på användarmedverkan.
Funktionshindersrörelsens organisationer utgör en självklar och central kompetens i det medskapande som en samhällsutveckling byggd på universell utformning utgör. Som vi återkommer till i av- snitt 6.2 är det därför av största vikt att aktivt involvera personer med egna erfarenheter av funktionsnedsättning, eller deras represen- tanter, i utformning och genomförande av lagstiftning och riktlinjer för att genomföra och övervaka att konventionen förverkligas.
Utredningen ser alltså en betydande potential i att använda uni- versell utformning som en process vilken bygger på proaktivitet och som utgår från ett medskapande där berörda aktörer inkluderas.
11Bilaga 3.
104
SOU 2019:23 |
Att göra rätt från början – universell utformning |
Många aktörer inom statlig, kommunal, privat och ideell sektor deltar nu aktivt i genomförandet av FN:s Agenda 2030. I agendan lyfts återkommande inkludering som en viktig väg för att utveckla samhället i en mer jämlik riktning.
5.2.5Design för alla som stöd för beslut
Ett konkret sätt att understödja och vägleda det kulturskifte som vi menar behövs är att stimulera olika samhällsaktörer att förstå och göra mångfaldsperspektivet till sitt eget. För att vägleda en sådan ut- veckling kan standardisering vara ett konkret hjälpmedel.
Utredningen vill därför lyfta fram att det nyligen fastställts en ny Europastandard för Design för Alla,12 Denna standard har ett tydligt processfokus och handlar om hur Design för alla eller universell ut- formning kan göras till en del av ledning och styrning av organisa- tioner.13
5.2.6Kostnadseffektivt eller kostnadsdrivande?
Vid en första anblick är det lätt att anta att universell utformning per definition skulle innebära ökade kostnader för samhällets olika delar. Regeringen understryker dock i sina direktiv att: 14
…Principen handlar inte heller om att lägga på nya kostnader utan ska betraktas som en vägledning som möjliggör överväganden så att onödiga hinder för användningen kan undvikas…
…ska utgå ifrån att åtagandet och kostnaderna för offentlig och privat
sektor inte ska öka...
Liksom de flesta reformer och förändringar av arbetssätt kommer troligen ett arbete i enlighet med principen om universell utform- ning innebära såväl ekonomiska vinster som kostnader, åtminstone
12
13I standarden används begreppet ”Design för Alla” i stället för ”Universell utformning”.
Standarden skiljer dem inte åt utan beskriver att båda ofta används med samma innebörd.
14Dir. 2017:133.
105
Att göra rätt från början – universell utformning |
SOU 2019:23 |
ur ett kortsiktigt perspektiv. Vår utgångspunkt är dock att ett uni- versellt utformat arbetssätt har potential att ge betydande möjlig- heter till ökad effektivitet såväl i tids- som resursåtgång.
Utredningen menar också att det är värdefullt att föra ett resone- mang om såväl vinster som kostnader när principen om universell utformning används som en vägledande princip inom en verksamhet. Inte minst är det centralt att väga eventuella kortsiktiga kostnader för en universellt utformad lösning mot de kostnader för anpassning som kommer av en traditionellt utformad lösning vilken fokuserar på behov hos en begränsad del av befolkningen.
I utvecklingen av nya arbetssätt där universell utformning an- vänds är det därför centralt att parallellt utveckla metoder för att göra ekonomiska analyser som tar hänsyn till direkta och indirekta kostnader på kort och lång sikt.
106
6En god grund för styrning och uppföljning
6.1En modern styrning genom samverkan
Utredningens förslag:
•De statliga myndigheternas generella ansvar ska även fortsätt- ningsvis regleras i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshin- derspolitiken. Utredningen föreslår dock att myndigheternas ansvar enligt förordningen förtydligas så att myndigheterna i sitt arbete med att nå det funktionshinderspolitiska målet, bland annat ska integrera ett människorättsperspektiv i sin verksamhet. I detta arbete ska
•Myndigheterna ska verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgänglig för personer med funk- tionsnedsättning och de ska genomföra och utveckla verksam- heten så att den i största möjliga utsträckning är tillgänglig för alla utan behov av anpassning eller specialutformning (univer- sell utformning).
•Myndigheterna ska ha god kunskap om
107
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Utredningens bedömningar:
•Utformningen av ett styr- och uppföljningssystem för funk- tionshinderspolitiken ska utgå från politikens tvärsektoriella karaktär samt ett människorättsperspektiv.
•Styr- och uppföljningssystemet för funktionshinderspolitiken ska utgå från ansvars- och finansieringsprincipen.
•Styr- och uppföljningssystemet för funktionshinderspolitiken ska bygga på samverkan i nätverk och med tydlig ansvarsför- delning (så kallad governance eller samhällsstyrning).
•Det finns behov av ökad medvetenhet om
I detta avsnitt beskriver utredningen vårt förslag till ett nytt styr- och uppföljningssystem i principiella drag. Vi beskriver också i kort- het viktiga byggstenar i detta system såsom
6.1.1En översikt av det nya systemet
Funktionshinderspolitiken är tvärsektoriell till sin karaktär. Det bör dock understrykas att det är regeringen som ansvarar för att politi- ken får genomslag inom respektive sektorsområde. Den sektorsvisa styrningen som utgår från ansvars- och finansieringsprincipen utgör alltså grunden för utredningens förslag till nytt styr- och uppfölj- ningssystem.
1I författandet av detta avsnitt har vi haft stor hjälp av synpunkter och underlag från fil.dr. Martin Qvist, expert till utredningen.
108
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Vidare har alla myndigheter ett ansvar som regleras genom för- ordningen (2001:526) om statliga myndigheternas ansvar för ge- nomförandet av funktionshinderspolitiken (genomförandeförord- ningen). Utredningen föreslår också att detta ansvar förtydligas inom ett par områden.
Vår analys är dock att detta inte är tillräckligt, politikens tvärsek- toriella karaktär förutsätter ett bredare perspektiv på styrning, Ingen kan ensam ta ansvar för att målen ska nås. För att förverkliga målen måste såväl andra offentliga aktörer som kommuner och regioner, som funktionshindersrörelsen och den privata sektorn involveras i detta arbete. Det räcker alltså inte med att styra myndigheterna.
Utredningens förslag till styrning av funktionshinderspolitiken utgår därför från modern forskning om governance eller samhälls- styrning. En styrning som betonar vikten av samverkan, uppföljning, kunskapsspridning och konkreta insatser för att koppla samman aktörerna i funktionshinderspolitiken. Detta är en styrform som visat sig lämplig för områden som likt funktionshinderspolitiken är av tvärsektoriell karaktär. Centralt för denna forskning är att styr- ningen bygger på samverkan i nätverk samtidigt som ansvarsfördel- ningen mellan aktörerna är tydlig. I dessa nätverk ges någon vanligen ansvaret att vara samordnare eller ”facilitator”.
Det förslag som utredningen presenterar i kapitel 7 bygger på att den huvudsakliga styrningen och uppföljningen av funktionshin- derspolitiken ska ske inom sju prioriterade samhällsområden. Vår bedömning är att det är av avgörande vikt att ett antal myndigheter ges ett tydligt mandat och ansvar att samordna insatserna inom ett samhällsområde. Detta bygger på behovet av att myndigheterna ges och tar en tydlig roll utifrån sitt uppdrag för att skapa tyngd och genomslag för arbetet. Inom varje område ges därför en myndighet ett särskilt ansvar för att samordna arbetet.
Vidare pekar vi ut ytterligare myndigheter som utifrån sina be- fintliga uppdrag ska medverka i styrningen och/eller uppföljningen av funktionshinderspolitiken. Detta arbete ska inte ske i något vakuum. Representanter från andra myndigheter, kommuner och regioner, funktionshindersrörelsen ska därför involveras på det sätt som är lämpligt utifrån samhällsområdets karaktär.
Arbetet ska ske utifrån övergripande mål som tar sin utgångs- punkt i det nationella målet och
109
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
följas upp utifrån indikatorer som aktörerna inom samhällsområdet själva tar fram. Resultaten ska också återrapporteras regelbundet.
Vi vill slutligen understryka betydelsen av politisk uppbackning på bred front för att politiken ska ta fart. Ett aktivt engagemang från politikerna är av avgörande betydelse för att det nya nationella målet ska uppnås.
6.1.2Det nationella målet och
En viktig utgångspunkt för våra förslag är de åtaganden som Sverige gjort genom att ratificera
Ett styr- och uppföljningssystem måste därför både leva upp till de krav
110
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Kunskapen om
Enligt utredningens bedömning finns det fortfarande tydliga behov av att stärka kunskapen om
Utredningen föreslår därför att det av genomförandeförordningen ska framgå att myndigheterna ska ha god kunskap om FN- konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och ska verka för att öka kunskapen om konventionen i samhället.
Av konventionens artikel 8 framgår bland annat att staterna ska vidta omedelbara, effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att höja medvetandet i samhället om personer med funktionsnedsättning och för att främja respekten för deras rättigheter och värdighet. Vidare ska man enligt konventionen genomföra utbildningsprogram som ökar medvetenheten om personer med funktionsnedsättning och rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. Utöver detta har Sverige åtagit sig enligt konventionens fjärde artikel att främja utbildning i konventionens rättigheter för personal och specialister som arbetar med personer med funktionsnedsättning. Det är därför viktigt att skapa en process så att kunskapen integreras i och formar både verksamhetens arbetssätt och resultatet av verksamheten.2
6.1.3Alla myndigheter har ett grundläggande ansvar
Samtliga statliga myndigheter har redan i dag har ett uttalat ansvar inom funktionshinderspolitiken. Myndigheternas grundläggande ansvar regleras i genomförandeförordningen. Enligt denna ska myn- digheter under regeringen utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen. Myndigheterna
2Under
111
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delak- tighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor.
Förordningen innebär också en skyldighet att göra myndigheter- nas lokaler, verksamhet och information tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom att bland annat genomföra inven- teringar och utarbeta handlingsplaner. Myndigheterna ska, när det finns anledning till det, samråda med Myndigheten för delaktighet (MFD) om hur sådana ska utformas.3
I sitt förslag till ny strategi föreslog MFD att de statliga myndig- heternas ansvar uteslutande skulle styras av genomförandeförord- ningen. MFD föreslog dessutom en skärpning av denna förordning som innebär en tydligare anknytning till
Utredningens bedömning är att genomförandeförordningen är ett viktigt instrument för att reglera det grundläggande ansvar som alla myndigheter har inom funktionshinderspolitiken. Vi bedömer dock i likhet med MFD att förordningen ska ses över så att det an- svar som statliga myndigheter i dag de facto redan givits genom riks- dagens beslut om nytt mål för funktionshinderspolitiken tydligare framgår.
Vi föreslår därför att genomförandeförordningen förtydligas och kompletteras enligt följande:
1.Myndigheterna ska bidra till det funktionshinderspolitiska målet, bland annat genom att integrera ett människorättsperspektiv i sin verksamhet.
2.Ansvars- och finansieringsprincipen ska beaktas i detta arbete.
3.Myndigheterna ska verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgängliga för personer med funktionsned- sättning och de ska genomföra och utveckla verksamheten så att den i största möjliga utsträckning är tillgänglig för alla utan behov av anpassning eller specialutformning (universell utformning).
4.Inom sju prioriterade samhällsområden ges vissa myndigheter ett särskilt ansvar som anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning (se avsnitt 7.4.)
3Förordning 2001:526 om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktions- hinderspolitiken.
112
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
5.En skyldighet för myndigheterna att samråda med funktionshin- dersrörelsens organisationer om genomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken införs (se avsnitt 6.2.)
6.Ett krav införs på myndigheterna att ha god kunskap om FN- konventionen och verka för att öka kunskapen om konventionen i samhället.
6.1.4Ansvars- och finansieringsprincipen
Funktionshinderspolitiken är tvärsektoriell till sin karaktär, men det är viktigt att understryka att det är regeringen som ansvarar för att politiken får genomslag inom respektive sektorsområde. Detta är inte ett ansvar som kan delegeras till en enskild myndighet. Den sek- torsvisa styrningen av myndigheterna utgör grunden för funktions- politikens genomförande och utgår från den s.k. ansvars- och finan- sieringsprincipen. Principen innebär i sina huvuddrag att varje sektor i samhället har ansvar för att funktionshinderspolitiken genomförs. Det är hela samhällets ansvar att se till att människor inte exkluderas och att alla människors kompetens tas tillvara.4
Riksdagen har dessutom relativt nyligen ställt sig bakom att prin- cipen tydligt ska gälla. Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet för alla människor ska finansieras inom ramen för ordinarie verksamheter.5 Principen är därför central för hur en myndighet ska använda de medel den har; verksamheten ska realisera allas rättigheter med de medel myndigheten förfogar över. Som prin- cipen preciserats innebär den att varje sektor ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning.6
Det är samtidigt viktigt att det är regeringens och riksdagens an- svar att se till att det finns tillräckliga resurser på myndighetsnivå för att faktiskt ta vidta de åtgärder som följer av konventionen. I denna ansvarsrelation betyder inte ansvars- och finansieringsprincipen att ansvar de facto har tagits. Här krävs även att principen fungerar – alltså att myndigheter styrs till att följa den och att tillräckliga resurser anslås för att förverkliga ambitionerna.
4Prop. 2016/17:188, s. 78.
5Prop. 2018/19:1, utgiftsområde 9. Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 9, s. 113.
6Prop. 1999/2000:79, s. 30.
113
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Förutom att samtliga invånare, oavsett individuella förutsätt- ningar, ska ha tillgång till samhällets olika funktioner och nyttig- heter lyfter regeringen här alltså även fram den centrala aspekten att den kompetens som personer med funktionsnedsättningar besitter ska ses som en viktig och unik resurs i samhällets utveckling. Det är en resurs som inte kan slösas bort utan som ska tas tillvara i sam- hällsbygget.
6.1.5Från government till governance
Ett tvärsektoriellt område som funktionshinderspolitiken innebär särskilda utmaningar i styrningshänseende eftersom ingen enskild aktör på egen hand kan nå de uppsatta målen, utan det krävs sam- ordning av samhällets insatser så att dessa drar åt samma håll.7
Forskningen har visat att särskilt tvärsektoriella områden (vilket funktionshinderspolitiken utan tvekan är) är problematiska att styra med mål- och resultatstyrning. Det är svårt att här tillämpa en enkel och traditionell
Specialiserade organisationer med prestationsbaserade mål har ofta haft ett för snävt fokus för att kunna hantera komplexa och gränsöverskridande frågor. De incitaments- och kontraktsbaserade formerna för styrning har ofta visat sig komplicerade att tillämpa i praktiken. De har inte lyckats lösa samordningsproblematiken. Be- grepp som governance och nätverk har växt fram som ett alternativ utifrån idéer om samordning och deltagande.8
Funktionshinderspolitikens tvärsektoriella karaktär förutsätter enligt vår bedömning därför ett bredare perspektiv på styrning. Det räcker inte med att styra myndigheterna, vi måste även ta med andra aktörer i samhället som kommuner, regioner och den privata sektorn. Även om dessa inte kan styras på samma sätt som myndig- heter så finns det andra sätt att utöva påverkan. Olika typer av upp- följning kan tillsammans med olika främjandeinsatser vara en viktig del i ett sådant breddat perspektiv på styrning. Det förslag vi lägger i kapitel 8 om att tillsätta en nationell samordnare syftar bland annat till att få ett bredare genomslag för politiken.
7Qvist (2012), s. 10.
8Se Qvist (2012) s. 32 f. och därtill anknytande referenser.
114
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Ett tema i senare tids förvaltningsforskning är att den statliga styrningen gått från government till governance.9 Med governance av- ses en förhandlings- och samverkansbaserad styrning där beslutsfat- tandet decentraliseras och i högre grad äger rum i nätverk med aktö- rer från offentlig och privat sektor.10 En styrning som betonar vikten av samverkan, uppföljning, kunskapsspridning och konkreta insatser för att koppla samman aktörerna i funktionshinderspolitiken. Be- greppet governance definieras mer eller mindre brett i litteraturen och översätts också på flera sätt. I den betydelse utredningen använ- der begreppet governance kan det översättas till interaktiv samhälls- styrning eller kort och gott samhällsstyrning. I utredningen kommer
viatt växla mellan dessa översättningar.11 Vi skiljer här mellan styr- ningen av enskilda myndigheter, vilket brukar betecknas som government i litteraturen, och det bredare perspektiv på styrning som governance eller samhällsstyrning innebär och som även innefattar andra aktörer och andra former för påverkan.
Framväxten av governance förklaras ofta av att de stats- och marknadsbaserade modellerna för styrning har misslyckats med att lösa komplexa samhälleliga problem. Staten har vidare blivit mer dif- ferentierad och fragmenterad. Gränsen mellan stat och samhälle blir också vagare på grund av den ökande andelen nätverk av både privata och offentliga aktörer.12 Nätverk är komplexa och dynamiska, och det finns därför en fara i att fokusera på linjära deterministiska sam- band.13
Styrning genom nätverk blir mindre hierarkisk och kontrolle- rande och i stället mer horisontell genom att den i högre grad baseras på förhandling, dialog, ekonomiska incitament och normbildning.14 Styrningen ställer krav på samordning och vad som i forskningen benämns ”strategic leveraging”.15 Lyckade nätverk utmärks enligt forskare av att man involverar berörda aktörer i styrningen och att man skapar utrymme för problemidentifiering, problemlösning och infor- mationsutbyte.16 Medlemmarna vet att de är beroende av varandra för
9Sørensen (2006). Qvist (2017), s. 84.
10Qvist (2017), s. 84.
11Se t.ex. Montin & Hedlund (2009) och Pierre & Sundström (2009).
12Sørensen (2006).
13Koliba (2014), s. 84 ff.
14Qvist (2017), s. 84.
15Keast & Mandell (2014), s. 33 ff.
16Koliba (2014), s. 84 ff.
115
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
att uppnå resultat. Man måste därför lösa problem gemensamt. Här får staten en ny roll: ”facilitation” (där man ska stödja och främja snarare än att styra i detalj) och ”interaction”. Det vill säga man styr inte de individuella aktörerna utan snarare mot interaktionen eller samspelet mellan dem.17 En mängd olika faktorer har betydelse för att styrning i nätverk ska fungera i praktiken. I detta sammanhang är det värt att peka på några övergripande förutsättningar som beskrivs i en dansk studie av funktionshinderspolitik genom sektorsansvar. Här nämns följande förutsättningar:
1.Ett antal aktörer, varav minst en är offentlig
2.Att alla parter har ett ansvar för uppgiften
3.Att alla bidrar med resurser
4.Att alla engagerar sig i att insatsen ger resultat
5.En stabil relation mellan parterna över tid.18
6.1.6Alla måste ta sitt ansvar
Den forskning om governance som vi redogjort för ger på många sätt en god beskrivning av de utmaningar som det innebär att styra och följa upp funktionshinderspolitiken. Detta synsätt har på många sätt präglat de förslag om ett nytt styr- och uppföljningssystem som utredningen lägger förslag på i följande kapitel.
Också den slutsats som Tillitsdelegationen dragit (se avsnitt 6.1.7) om att de som bedriver eller berörs av en verksamhet måste invol- veras i styrningen harmonierar väl med utgångspunkterna för denna utredning. 19 Vi ser därför inte som vår uppgift att ta fram många och detaljerade mål, indikatorer och andra uppföljningskrav för berörda myndigheter. Det bedömer vi vara en uppgift som sköts bäst av de berörda myndigheterna själva.
Det är dock viktigt att påpeka att utredningens betoning av gov- ernance inte innebär att vi skulle anse att andra former av styrning inte är relevanta eller att en styrning som bygger på governance löser alla problem.
17Keast & Mandell (2014), s. 33 ff.
18Bengtson (2005), s 108 f.
19SOU 2018:47, s. 183 f.
116
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Vi har i stället sett som vår uppgift att lägga grunden till ett system eller en process där myndigheterna inom relevanta samhällsområden tillsammans med intressenter som funktionshindersrörelsen, kom- muner, regioner med flera bedriver ett gemensamt arbete för att det nationella målet ska kunna nås.
För utredningen har det handlat om att fokusera på processen sna- rare än på att specificera ett resultat som ska uppnås. Det är samti- digt viktigt att påpeka att den ökade tonvikten på att myndigheter ska samverka i nätverk inte minskar myndigheternas enskilda ansvar på området. Tydliga ansvarsförhållanden är snarare en förutsättning för att den samverkan som man vill åstadkomma ska fungera. Det är mot denna bakgrund vi i avsnitt 7.4 föreslår att de myndigheter som ska ha ett särskilt ansvar får detta reglerat i sina respektive instruk- tioner.
Det kan dock uppstå problem om den sektorsvisa styrningen inte harmonierar med det ”horisontella” åtagandet för funktionshinders- politiken. För att den tvärsektoriella samverkan som vi eftersträvar ska komma till stånd måste regeringens styra myndigheterna så att dessa arbetar på ett sätt som harmonierar med och understödjer det horisontella åtagandet. Regeringen måste vara närvarande och vara beredd att vidta åtgärder om inte arbetet ger resultat och sker i tillräcklig takt.
Utredningen har inte sett att våra förslag innebär att de statliga myndigheterna ges uppdrag eller tillförs uppgifter som ligger utan- för redan beslutade politiska mål och riktlinjer. Följande gäller sedan tidigare och är den bas som utredningen arbetat fram sina förslag och bedömningar utifrån:
1.Sverige har ratificerat
2.Riksdagen har antagit ett nytt nationellt mål utifrån denna kon- vention.
3.Alla myndigheter har i dag ett ansvar utifrån genomförandeför- ordningen att beakta de funktionshinderspolitiska målen och verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor.
117
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
4.Flera myndigheter har redan i dag utöver detta viktiga uppgifter. Tio myndigheter har till exempel ett särskilt sektorsansvar eller motsvarande för funktionshinderspolitiken.
I avsnitt 7.4. lägger vi förslag på att vissa myndigheter ska ha ett sär- skilt utpekat samordningsansvar inom strategiskt viktiga samhälls- områden. Den process vi föreslår med ökade krav på samverkan och samarbete och uppföljning, men med mindre detaljstyrning, syftar till en effektivisering i utförandet av de uppgifter som de statliga myndigheterna redan har. Utredningen bedömer därför inte att för- slagen innebär att myndigheterna tillförs nya uppgifter som innebär ökade kostnader.
Utredningen vill understryka behovet av att riksdag och regering noga följer utvecklingen av den nya funktionshinderspolitiken. Ett aktivt deltagande och engagemang från den folkvalda nivån är av av- görande betydelse för att den nya politikens ambitioner ska kunna förverkligas. Förutom politisk uppbackning krävs en sektorsövergri- pande uppföljning för att lyfta frågornas prioritering så denna ut- vecklade samhällsstyrning ger konkreta resultat.
Det styr- och uppföljningssystem som vi föreslår bygger därför på en löpande dialog mellan olika nivåer i systemet vilket ger riksdag och regering underlag för att agera och utveckla styrning och upp- följning löpande. Vidare har en utgångspunkt för oss varit att i likhet med bland annat Tillitsdelegationens tankegångar nedan att de som ansvarar för en viss verksamhet också måste ges ansvar för att följa upp den och även ha nytta av denna uppföljning.
6.1.7Tidigare erfarenheter och tankar om målstyrning
Flera utredningar har pekat på problem med den mål- och resultat- styrningsmodell som använts för att styra den offentliga sektorn. 2007 års Styrutredning påpekade i sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75)1 att den långt- gående målstyrningen lett till problem. De politiska målen har ofta översatts till mål på olika nivåer där de kausala sambanden mellan mål inte är självklara. En given koppling mellan övergripande mål och mål och medel på lägre nivåer har ofta saknats. Myndigheterna
118
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
förfogar inte alltid över medel med vars hjälp ett övergripande mål skulle kunna uppnås.20
Den politiska viljeinriktningen formulerades enligt Styrutred- ningen ofta genom visionära eller övergripande mål men lämpade sig inte för den konkreta styrningen av myndigheterna. En central upp- gift för Regeringskansliet var därför att göra analyser av hur dessa övergripande mål kan översättas till uppdrag till myndigheterna. Hur uppdraget formulerades var något som måste variera från myndighet till myndighet. Det måste dock formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter. 21
Också tillsättandet av den fortfarande verksamma Tillitsdelega- tionen kan ses som ett svar på upplevda problem med ambitionen att styra med mål. En av de, enligt oss, intressantare poängerna i dele- gationens huvudbetänkande Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn (SOU 2018:47) är att tilliten måste öka mellan de som styr och de som styrs. En sådan tillit utvecklas bäst genom en kontinuerlig kommunikation och dialog.
När det gäller de mål som används i mål- och resultatstyrningen, bör de enligt Tillitsdelegationen tas fram och utvecklas tillsammans av de som styr och de som styrs. I dag är det ofta givet att de som styr verksamheten tar fram målen oberoende av verksamhet. Här be- höver enligt delegationens bedömning styrningen se till att delegera mandat eller befogenheter till verksamheterna så att dessa blir del- aktiga och kan komma in och forma processen kring att ta fram mål- och resultatstyrningen. Om det kan etableras en kontinuerlig och jämbördig kommunikation, kan de mål och den uppföljning och ut- värdering som genomförs bli mer ändamålsenlig och samtidigt minska risken för negativa bieffekter på verksamheten. En tillitsba- serad mål- och resultatstyrning bygger också på en kontinuerlig och nära dialog mellan den verksamhet som följs upp och utvärderas och de som ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.22
20SOU 2007:75, s. 14 f.
21Ibid, s. 15.
22SOU 2018:47, s. 183 f.
119
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
6.2Mänskliga rättigheter och bred förankring i styrningen
Utredningens bedömningar:
•Ett tydligt politiskt ansvar på nationell nivå krävs för att funktionshinderspolitikens mål ska nås och rättigheter enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsned- sättning ska förverkligas.
•Det finns ett behov av att se över hur svensk lagstiftning och dess utfall förhåller sig till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredningen menar att den föreslagna nationella
I det här avsnittet redogör utredningen för hur Sveriges åtagande grundat på mänskliga rättigheter påverkar styrning och uppföljning av funktionshinderspolitiken. Vi beskriver vad det innebär att anta ett människorättsperspektiv och att arbeta människorättsbaserat i enlighet med
Vi utvecklar vidare resonemang om tre aspekter av styrning och uppföljning som utredningen menar behöver utgöra bärande pelare för att genomföra funktionshinderpolitiken och förverkliga rättig- heter enligt
1.ett tydligt politiskt ansvar på nationell nivå
2.funktionshinderrörelsens roll i processer som rör styrningen och uppföljningen av funktionshinderspolitiken
3.ansvaret för genomförandet av politiken på regional och lokal nivå.
Genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken från 2017 kräver ett omfattande reformarbete som berör hela samhället. Kopp- lingen till mänskliga rättigheter har påtagligt stärkts sedan riksdagen beslutade om det nya målet för politiken och förtydligas ytterligare genom de förslag utredningen nu lägger fram.
120
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Utredningens förslag syftar sammantaget till att skapa ett styr- och uppföljningssystem som ger riksdag och regering förutsätt- ningar för att driva utvecklingen mot att funktionshinderspolitikens mål nås och att rättigheterna för personer med funktionsnedsättning förverkligas. Det innebär i sin tur att systemet för styrning och upp- följning kommer att ha en central funktion i att ge politiken viktiga signaler om att rikta in styrning där det behövs för att uppnå den nya politikens målsättningar.
Människorättsperspektiv och ett människorättsbaserat arbetssätt i styrning och uppföljning23
Utredningen anser att det är lämpligt att inleda resonemanget om hur mänskliga rättigheter påverkar styrning och uppföljning av funktionshinderspolitiken med att vi kortfattat redogör för ett män- niskorättsperspektiv och ett människorättsbaserat arbetssätt.
Ett rättighetsperspektiv innebär att förstå, förklara eller angripa en fråga utifrån att alla invånare har rättigheter (rättighetsbärare) och att det finns en ansvarig part som har att se till att rättigheterna uppfylls (skyldighetsbärare). Människorättsperspektivet innehåller centrala principer som
•Jämlikhet och
•Inkluderande deltagande och självbestämmande, som innebär att få information och möjligheter att ta beslut och påverka rikt- ningen av sitt liv i stort och smått, både kollektivt genom organi- sationer och som individ.
•Ansvar och transparens, som innebär att invånare ska veta sina rättigheter och att det ska finnas tydliga vägar för individen att kräva ansvar när uppfyllandet av rättigheter brister liksom krav på transparens som gör ansvarsutkrävande möjligt.
23Baserat på underlag från jur.dr. Anna Bruce, expert till utredningen.
121
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Ett människorättsbaserat arbetssätt innebär att utgå från individen och att arbeta utifrån dessa principer. Den kanske mest centrala aspekten av ett människorättbaserat arbetssätt är att sätta rättighets- bäraren i centrum för arbetet.
I Sverige reglerar lagstiftning vanligen skyldigheter för en offent- lig utförare av en tjänst. Lika fullt krävs att rättigheterna uppfylls i praktiken. Om man upptäcker hinder för uppfyllandet av rättighe- terna är lagstiftaren därför skyldig att se till att ändra eller komplet- tera lagstiftningen. I
6.2.1Tydligt politiskt ansvar
Bred palett av åtgärder på flera nivåer
Utredningen har noterat att det kan vara svårt att få genomslag för internationella åtaganden som ska implementeras på alla samhällsni- våer. De internationella åtagandena uppfattas inte sällan som abstrakta och svåra att tillämpa i en nationell, regional och lokal kon- text.
Det kan i sin tur bero på bristande erfarenhet av att koppla sam- man internationella åtaganden med politik och verksamhet på alla samhällsnivåer. Enligt utredningens uppfattning bör detta vara ett skäl till att vi inte sett ett tillräckligt genomslag för
Staternas åtaganden under konventionen omfattar alla delar av den offentliga styrningen och förvaltningen. Riksdag och regering ska ”säkerställa att myndigheter och offentliga institutioner handlar i enlighet med konventionen”, inbegripet myndigheter på regional
24
122
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
och lokal nivå. Det åligger alltså riksdag och regering att styra på ett sådant sätt att verksamhet på alla nivåer (statlig, regional och lokal) har förutsättningar för att leva upp till de åtaganden som Sverige gjort genom att ratificera
Riksdag och regering ska vidta alla ändamålsenliga lagstiftningsåt- gärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i
•Översyn av lagstiftning
•Integrering av frågor om funktionshinder och rättigheterna i FN- konventionen
•Samråd med och involvering av organisationer och personer med funktionsnedsättning.
•Budgetering och allokering av medel, kompetensutveckling, med- vetandehöjande, normer och riktlinjer för tillgänglighet (inklusive universell utformning), forskning, utveckling, information och främjande av tillgång till ny teknik (inklusive universell utformning).
Översyn av lagstiftning behövs
Sverige har gjort ett vägval när det gäller relationen mellan nationell och internationell rätt. För att de internationella överenskommelser som Sverige tillträder ska bli gällande i den nationella rättsordningen krävs att de införlivas i nationell rätt. Det kan ske genom inkorpo- rering eller genom transformering.
25
26
27
28
123
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Att en internationell överenskommelse inkorporeras innebär att konven- tionen som sådan blir del av den nationella rättsordningen. Transformering däremot sker genom att konventioner helt eller delvis görs om till nationell författningstext. Införlivande sker i Sverige som huvudregel genom trans- formering. Trots att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna är bindande för det allmänna är de sällan tydliga i lagstift- ningen som just åtaganden om mänskliga rättigheter.29
För att leva upp till
Enligt utredningens mening behövs en aktuell genomlysning av svensk lagstiftning utifrån hur den står i överenstämmelse med FN- konventionen. Det handlar om att utvärdera hur väl lagstiftningen, i såväl formell mening som i utfallet, fungerar i förhållande till att säker- ställa
Regeringen har nyligen låtit utreda inrättandet av en nationell in- stitution för mänskliga rättigheter i Sverige. Utredaren har lämnat förslag att en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige (en s.k.
Institutionens bevakning och undersökningar ska kunna ta sikte på alla slags hot, hinder och brister i fråga om respekten för och genomföran- det av de mänskliga rättigheterna. De ska kunna omfatta befintliga lagar
29SOU 2010:70, s. 18 f.
30Ds 2008:23 och Prop. 2008/09:28.
31När länder binder sig för internationella konventioner finns två alternativa tillvägagångssätt. Att binda sig först och rätta till brister för att leva upp till rättigheter sedan, eller rätta till bristerna först och sedan binda sig. När det gäller
124
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
och andra författningar men även offentliggjorda förslag till sådana. In- stitutionen ska även kunna göra undersökningar av hur författningarna tillämpas och andra empiriska undersökningar av betydelse för frågan om de mänskliga rättigheternas genomslag, exempelvis om allmänhe- tens kunskaper om rättigheterna.32
Enligt det aktuella utredningsförslaget ska institutionen fullgöra de uppgifter som ankommer på en oberoende nationell mekanism enligt
(3)om att det civila samhället, särskilt personer med funktionsned- sättning och de organisationer som representerar dem, ska involve- ras i och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet. Förslagen föreslås träda i kraft fr.o.m. år 2021.33
Nationella institutioner till skydd för mänskliga rättigheter har en viktig roll när det gäller implementeringen av mänskliga rättig- heter i nationell lagstiftning och praxis. Mandatet och organisa- tionen för institutionerna grundas på de s.k. Parisprinciperna, som delar upp det övervakande momentet i tre nivåer.
1.Institutionen ska undersöka och analysera gällande lagstiftning och administrativt regelverk, men också propositioner och andra förslag.
2.Institutionen har rätt att väcka frågor i relation till förverkligandet av lagstiftning och regelverk som har bäring på mänskliga rättig- heter.
3.Institutionen har ansvaret för att väcka frågor om kränkningar av mänskliga rättigheter, även beträffande enskilda fall.34
Enligt vår uppfattning är alltså en framtida
Integrering av rättigheter i alla politikområden
Av
32Ds 2019:4.
33Ibid.
34Kjaerum & Lind (2017), s. 107 f.
35
125
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
flera kontaktpunkter inom regeringen för frågor som gäller genom- förandet av
Syftet med att reglera dessa
Har funktionshinderspolitiken rätt hemvist?
I Sverige är socialministern ansvarig för funktionshinderspolitiken inom regeringen. I Regeringskansliet ansvarar enheten för familj och sociala tjänster vid Socialdepartementet för att samordna funktionshinderspolitiken, bereda beslut och i övrigt biträda regeringen i frågor som rör funktionshinderspolitiken. Sedan 2015 leder enheten en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för enheter på olika departement. Arbetsgruppen ska bistå igenom- förandet av funktionhinderspolitiken, bland annat genom att bidra med områdesspecifika underlag. Vidare ska arbetsgruppen utbyta information och bidra till ett samordnat statligt agerande i reger- ingens löpande arbete med frågor som berör funktionshinders- politiken.38 För närvarande deltar arbetsgruppen i beredningen av de rekommendationer som
36
37Mental Disability Advocacy Center (2011).
38”I arbetsgruppen ska företrädare ingå för de enheter på respektive departement som ansvarar för politiken för arbetsmarknad, socialförsäkring, folkhälsa, sjukvård och idrott, utbildning, transport, it, planläggning, bebyggelse och bostadsförsörjningsfrågor, kultur, rättsväsendet, konsument- frågor, barnrätt, diskriminering, mänskliga rättigheter, ungdomspolitik samt jämställdhet. Vidare ska företrädare för Finansdepartementet ingå, En tjänsteman på den enhet som ansvarar för sam- ordningen av funktionshinderspolitiken ska vara ordförande i arbetsgruppen”, utdrag protokoll S2015/06631/FST,
39FN (2018b),
126
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Under utredningens arbete har det framkommit synpunkter, bland annat från funktionshindersrörelsen och vissa myndighets- företrädare om att ansvaret för funktionshinderspolitiken borde ligga hos det statsråd som ansvarar för övriga delar av politiken för mänskliga rättigheter. I dagsläget kan funktionshinderspolitiken uppfattas som ett undantag från en ordning som bygger på att samla samtliga frågor knutna till mänskliga rättigheter hos en minister och ett departement.40
Utredningen har inte sett som sin uppgift att föreslå en för- ändring i regeringens inbördes ansvarsfördelning eller av Regerings- kansliets organisation. Särskilt inte som den nyligen tillträdda reger- ingen rimligen haft möjlighet att genomföra en sådan förändring om den hade funnit det motiverat.
6.2.2 Ökat inflytande och delaktighet för dem det berör
Utredningens förslag:
•Myndigheter ska samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning i processer som rör ge- nomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspoli- tiken.
Utredningens bedömningar:
•Inflytande och delaktighet för personer med funktionsned- sättning ska säkerställas i processer som rör styrningen och uppföljningen av funktionshinderspolitiken på alla nivåer.
•Samråd i processer som rör genomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken bör utvecklas till att inne- bära konsultation eller dialog eller, då det är möjligt, långvarigt inflytande.
40I en tematisk studie om implementering och övervakning av
127
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att lämna förslag på processer som säkerställer inflytande och delaktighet för personer med funktionsnedsättning i styrningen och uppföljningen av funktionshinderspolitiken på ett sätt som tillvaratar deras exper- tis. Funktionshindersrörelsen har varit aktiva idégivare och med- skapare av flera betydelsefulla reformer under lång tid. Det har man lyckats med tack vare det engagemang som funnits i rörelsen sedan start som handlat om att samla en unik kunskap för att påverka inom ett eller flera samhällsområden.
Det finns således en lång tradition och erfarenhet av att funktions- hindersrörelsen bidrar med erfarenheter, kunskap och synpunkter.41 Vi menar också att våra förslag ligger i linje med ett modernt för- hållningssätt, där medborgare/rättighetsbärare också har en roll som samskapare av lösningar på olika samhällsutmaningar.
Medskapandeprocesser, ofta kallat människocentrerad design, är ett en central komponent i arbetet med universell utformning. Det handlar bland annat om att förstå och utgå från de strängaste krav- ställarnas behov (se även kap 5 och Bilaga 3). Här har alltså personer med funktionsnedsättning och funktionshindersrörelsen en viktig funktion.
Krav på samråd
Utredningen föreslår att det av förordningen (2001:526) om de stat- liga myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinders- politiken ska framgå att myndigheter ska samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning i processer som rör genomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspoli- tiken. Detta i syfte att säkerställa inflytande och delaktighet för personer med funktionsnedsättning enligt
41Handikappförbunden (2014).
128
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Aktiv involvering i beslut och övervakning
En central bestämmelse, artikel 4 (3), i
Det som avses i 4 (3) är samråd på alla samhällsnivåer; från högsta internationella och nationella beslutsfattande nivå till implemente- ring närmast rättighetsbäraren. Med andra ord så inkluderas även riksdag och regering i kravet på samråd och aktiv involvering.
En förklaring till den starka betoningen på inflytande och delak- tighet i
Utgångspunkten för samråd och involvering är att de ska ha ka- pacitet för reell bäring på arbetet ”att genomföra denna konvention”. Det kräver i sin tur meningsfulla och resultatinriktade former för samråd och aktiv involvering. Hur lämpliga dessa former är avgörs i slutändan av om de faktiskt möjliggör för målgruppens meningsfulla påverkan på funktionshinderpolitiken.44
42Allmän kommentar 7, artikel 4 (3) och 33 (3).
43www.dpiap.org/about/dpi_ap/, hämtad
44Baserat på underlag från jur.dr. Anna Bruce, expert till utredningen.
129
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Olika former för samråd med funktionshindersrörelsen
Det finns många former för samråd mellan det offentliga och personer med funktionsnedsättning och funktionshindersrörelsen. Omkring 60 funktionshindersorganisationer får statsbidrag och Funktionsrätt Sverige, Lika Unika och Nätverket för unga med funktionsnedsätt- ning (Nuft) utgör samarbetsorganisationer.
Funktionshindersdelegationen i Regeringskansliet
Inom Regeringskansliet utgör Funktionshindersdelegationen ett forum för samråd, där funktionshindersrörelsen och olika ansvariga ministrar och statssekreterare lyfter angelägna och aktuella frågor.
Under strategiperioden
De första stegen mot mer institutionaliserade samrådsformer mellan regeringen och funktionshindersorganisationer togs 1995. Då tillsatte regeringen en statssekreterargrupp med ansvar för bered- ning och samordning av funktionshindersfrågor inom Regerings- kansliet, bland annat för ”en departementsövergripande dialog med handikapprörelsen”. 47
När regeringen 1998 inrättade ”Handikappdelegationen” med ledamöter från funktionshindersrörelsen, var FN:s standardregler en starkt bidragande orsak. I beslutet skrev Socialdepartementet att de- legationen ”utgör en nationell samordningskommitté för handi- kappfrågor”.48 FN:s standardregler angav att stater var ansvariga för att inrätta nationella samordningskommittéer eller liknande och att
45Regeringen. En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken
46Sakråd är en arbetsmetod i Regeringskansliet som kan användas för att i en avgränsad sak- fråga ta del av kunskap och perspektiv från det civila samhällets organisationer. Sakråd kom- pletterar andra former av samråd och ökar kvaliteten i regeringens underlag, reger- ingen.se/sakrad, hämtad
47SOU 2004:54, s. 45.
48Regeringsbeslut
130
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
funktionshindersorganisationerna ”bör ha ett betydande inflytande
isamordningskommittén för att få gehör för sina intressen”49. Vi- dare betonades att stater ”bör ha fortlöpande kontakt med handi- kapporganisationerna och säkerställa att de kan delta i utformningen av den allmänna politiken”.50
År 2001 ombildades Handikappdelegationen igen till ett forum för överläggning och ömsesidig information mellan regeringen och handikapporganisationerna i frågor som är av särskilt intresse för personer med funktionshinder.51 2012 bytte delegationen namn till Funktionshindersdelegationen.
Funktionshindersråd och motsvarande vid statliga myndigheter
Många myndigheter har olika samråd med företrädare för funktions- hindersorganisationer på nationell, regional och lokal nivå. MFD har kartlagt olika samråd med funktionshindersrörelsen och har bland annat konstaterat att många myndigheter har etablerade samråd och att samråden har utvecklats under den senaste strategiperioden. Samråd sker i form av funktionshindersråd, brukarråd eller brukar- delegation knutet till myndigheterna.52
I MFD:s senaste uppföljning av myndigheters arbete med att in- tegrera ett funktionshindersperspektiv i sin verksamhet angav knappt hälften av de svarande myndigheterna att de samråder med funktionshindersorganisationer i arbetet med att förbättra tillgäng- ligheten i myndighetens verksamhet.53
MFD har flera råd knutna till den egna myndigheten med repre- sentation från funktionshindersrörelsen: funktionshindersråd, kun- skapsråd och insynsråd.
49FN:s standardregler (A/RES/48/96), regel nr. 17.
50Ibid. Regel nr. 18.
51SOU 2004:54, s. 45.
52MFD (2016c).
53MFD (2019).
131
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Forum för samråd i kommuner och regioner
I MFD:s senaste kartläggning svarande i princip alla kommuner och regioner att de har samråd med funktionshindersrörelsen på övergri- pande nivå.54
I Norge och Danmark har man lagstiftat om funktionshindersråd i kommunerna. Där finns också utbildningar som funktionshinders- rörelsen anordnar själva om påverkansarbete lokalt. I Norge har re- geringen nyligen beslutat om föreskrifter om råd för äldre, personer med funktionsnedsättning och ungdomar.55 Av föreskrifterna fram- går bland annat att:
Departementet foreslår at rådene skal sikres involvering på et tidlig tidspunkt i den kommunale saksbehandlingen, slik at rådenes uttalelse kan ha mulighet til å påvirke utfallet av saken.
Utveckling av samråd för ökat inflytande och delaktighet
Statliga myndigheter, kommuner och landsting/regioner efterfrågar i allt större utsträckning erfarenheter och kunskaper som företrädare för funktionshindersrörelsen har. Men i många fall saknar de tydliga strategier och rutiner för samverkan. Det har Vårdanalys kommit fram till i en kartläggning av patient- och funktionshindersrörelsen. Vårdanalys lyfte också problemet med sjunkande medlemsantal i många patient- och funktionshindersorganisationer, vilket också bi- drar till svårigheter att ”fånga rösten från dem det berör”. Samtidigt växer nya organisationer och organisationsformer fram.56 Vårdana- lys konstaterade också att det potentiella inflytandet tenderar att be- gränsas till hur agendan sätts, vilka frågor som tas upp och till att ge bidrag till förslag på hur problemen kan hanteras.57
MFD har också konstaterat att många aktörer har organiserat samråd med funktionshindersorganisationer, men att syftet med samråden behöver utvecklas. Myndighetens eget arbete kommer att fokusera mer på samskapande med de aktörer som med rätt stöd kan bidra till utvecklingen i både problemanalys och lösningar och verka
54MFD (2019).
55Høring – ny forskrift om råd for eldre, for personer med funksjonsnedsettelse og for ung- dom, Kommunal- og moderniseringsdepartementet (dec 2018).
56Vårdanalys (2015).
57Johansson, Johansson & Scaramuzzino (2011).
132
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
för att alla offentliga aktörer aktivt involverar personer med funk- tionsnedsättning och organisationer som företräder dem.58
Utredningen menar bland annat mot denna bakgrund att det finns utrymme för förbättringar när det gäller inflytande och delak- tighet i olika sammanhang. Alltför ofta handlar samråd om infor- mationsutbyte, där man delar information om det aktuella proble- met, alternativ, möjligheter och/eller lösningar. Utredningen menar att samråd i processer som rör genomförandet och uppföljningen av funktionshinderspolitiken – för att säkerställa inflytande och delak- tighet för personer med funktionsnedsättning – företrädesvis ska ske genom:
1.Konsultation där det finns utrymme att diskutera information om det aktuella problemet, alternativ, möjligheter och/eller lös- ningar, eller
2.Dialog i syfte att säkerställa att olika intressen, kunskap och önskemål förstås och beaktas i processen, eller då det är möjligt genom
3.Ett långsiktigt inflytande, från att identifiera problem, utveckla alternativ och lösningar till förslag för genomförande, besluts- underlag till uppföljning och utvärdering.59
Under olika skeden av en process kan olika former för samråd också växelverka. Detta belyser bland annat Europarådets vägledning för samverkan och inflytande, Koden för idéburna organisationers med- verkan i beslutsprocessen. Genom att analysera hur organisationerna involveras i olika skeden av processen, hjälper koden organisationer och myndigheter att utveckla sin samverkan.60
58MFD (2019).
59Fritt utifrån Sveriges Kommuner och Landstings delaktighetstrappa.
60MUCF,
133
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
6.2.3 Utvecklingskraft lokalt och regionalt
Utredningens bedömning:
•Regeringen bör uppmärksamma hur kommuner och regioner involveras och ges förutsättningar för att bidra till att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning förverkligas i offentlig verksamhet på lokal och re- gional nivå och att det nationella målet för funktionshinders- politiken uppnås.
Sveriges internationella åtaganden utgör en del av ramverket för verksamheter inom kommuner och regioner. Kommuner och regi- oner har ett påtagligt inflytande över utfallet av funktionshinderspo- litiken på grund av det ansvar man har för välfärd, utbildning, fysisk planering m.m. En stor del av myndighetsutövningen utövas också på lokal och regional nivå, vilket innebär att det är där åtagandena gällande mänskliga rättigheter i stor utsträckning blir verklighet.
Den svenska samhällsmodellen bygger alltså i hög grad på att kommuner och regioner tar ansvar för välfärden. Därför påverkar kommunernas och regionernas sätt att ta sig an arbetet med genom- förandet av funktionshinderspolitiken på ett avgörande sätt om det nationella målet ska uppnås.
Kommunsektorns tydliga involvering i och inflytande över styr- ning och uppföljning av funktionshinderspolitiken påverkar därför i hög grad de förslag som utredningen presenterar.
Statliga myndighetsföreträdare har också framfört att de har små möjligheter att påverka utfallet av funktionshinderspolitiken genom den egna verksamheten. De statliga myndigheterna påverkar visser- ligen genom insatser inom sitt ansvarsområde men kan inte på egen hand driva utvecklingen på området som helhet. Utredningen menar att detta budskap behöver tas på allvar. Det innebär också att våra förslag präglas av ambitionen att åstadkomma ett gemensamt sam- hällsansvar där inte minst förtroendevalda på alla samhällsnivåer in- volveras i genomförandet av politiken.
Utredningen menar att eftersom kommunsektorns medverkan är så avgörande för om den nya funktionshinderspolitiken ska bli en framgång så bör regeringen i styrningen av politiken uppmärksamma hur kommuner och regioner involveras och ges förutsättningar för
134
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
att bidra till att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning förverkligas. Det bör ske i ordinarie styrning som berör länsstyrelserna eller enskilda myndigheter eller i särskilda former som vi beskriver angående uppdraget för en nationell sam- ordnare (se kapitel 8).
Mänskliga rättigheter i en lokal och regional kontext
Kommuner och regioner arbetar med mänskliga rättigheter i relation till medborgarna i deras möten med skola, vård och omsorg, i den lokala och regionala demokratin och även som arbetsgivare.
På flera håll har man organiserat frågor om mänskliga rättigheter på övergripande strategisk nivå. Som exempel kan nämnas Västra Göta- landsregionens kommitté för mänskliga rättigheter och Norrköpings kommun som har en förvaltning med ansvar för mänskliga rättigheter som är direkt underställd kommunstyrelsen. Samtidigt finns det fort- farande behov av ökad medvetenhet och kunskap, både ”kännedom om” och ”hur säkerställa/förverkliga”, för att implementera och leva upp till
Utredningen ser ett stort värde i att understryka att rättigheterna i
När det gäller utbyte från den lokala nivån till den nationella, och regionalt/nationellt, är samarbetet i många fall svårt och omvittnat bristfälligt. Samarbeten mellan kommuner, och mellan nivåer, blir dock allt viktigare. Det finns även några exempel på samarbeten om mänskliga rättigheter under senare år. Inte minst
61Överenskommelse mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting om att stärka arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå, A2014/2289/DISK
135
En god grund för styrning och uppföljning |
SOU 2019:23 |
Nätverk för utveckling
De förslag som utredningen lägger fram utgår från hur den svenska samhällsstrukturen är uppbyggd och fungerar i praktiken. Här är kommunernas ansvar och självständighet en viktig grundbult. I fråga om att utveckla samhället menar vi att den kommunala självstyrelsen utgör en utvecklingskraft som Sverige behöver för att leva upp till funktionshinderspolitikens mål och för att förverkliga rättigheterna i
När man i andra sammanhang värnar närhetsprincipen handlar det ofta om att tillvarata utvecklingsmöjligheter som skapas genom att olika vägar och modeller kan prövas och jämföras med varandra. Detta ser vi också ligger helt i enlighet med ett modernt synsätt på styrning och uppföljning.
Samtidigt är vi måna om att inte fastna i ett format som signalerar att ”ensam är stark”. Tvärtom så förespråkar vi tvärsektoriell sam- verkan, oavsett vilka aktörer som berörs. Även här hittar vi många exempel på att utvecklingskraft skapas när man kan dra nytta av varandras erfarenheter och dela med sig av kunskap. Ett exempel på sådan tvärsektoriell samverkan mellan många olika aktörer är Förny- elselabbet, som är ett innovationslabb som hanterar komplexa sam- hällsproblem genom att sätta användaren i centrum.62 Även Idéburna offentliga partnerskap (IOP) är en samverkansform för att möta ge- mensamma samhällsutmaningar, där civilsamhället tillsammans med den offentliga sektorn, arbetar tillsammans.
I Norge arbetar man med universell utformning i kommunnät- verk som organiseras via KS, som är Norges motsvarighet till SKL.63 Sju nordiska städer har gått med i Världshälsoorganisationens nät- verk för Åldersvänliga städer. Städerna i nätverket har åtagit sig att arbeta långsiktigt och inom flera olika områden för att få äldre att själva medverka i utvecklingen.64
62Förnyelselabbet är ett initiativ från Sveriges Kommuner och Landsting, som samordnas av Stiftelsen Svensk Industridesign.
63
64who.int/ageing/projects/age_friendly_cities_network/en/, hämtad
136
SOU 2019:23 |
En god grund för styrning och uppföljning |
Länsstyrelsernas
Ett traditionellt sätt att koppla ihop samhällets olika nivåer är att an- vända länsstyrelserna som ”statens förlängda arm” ut i landet. Läns- styrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länet.65 Länsstyrelserna har såväl ett samordnings- och utvecklingsuppdrag som ett uppdrag att stötta och sprida kunskap när det gäller mänsk- liga rättigheter och när det gäller funktionshinderspolitiken speci- fikt.
Utredningen ser positivt på att använda statens regionala nivå för att koppla ihop samhällsnivåer och politik. Länsstyrelsernas närvaro på regional nivå bör kunna utvecklas vidare som ett verktyg för ge- nomförandet av funktionshinderspolitiken.
Som en följd av den senaste funktionhinderspolitiska proposi- tionen (prop. 2016/17:188) ska länsstyrelserna också, tillsammans med MFD ge stöd till landsting och kommuner att genomföra sina funktionshinderspolitiska strategier och planer.66
I samband med att regeringen antog en handlingsplan för mänsk- liga rättigheter
Länsstyrelsen i Dalarnas län ansvarar sedan 2014 för att samordna länsstyrelsernas utvecklingsarbete med mänskliga rättigheter.69
65Länsstyrelserna ska enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar.
66Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Myndigheten för delaktighet (S2017/07302/RS).
67Skr. 2005/06:95.
68Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende länsstyrelserna (Fi2018/03219/SFÖ, Fi2018/03233/SFÖ, Fi2018/03280/SFÖ m.fl.).
69Uppdrag till Länsstyrelsen i Dalarna att samordna och utveckla länsstyrelsernas arbete med mänskliga rättigheter, Ku2017/00707/DISK, Ku2017/00255/DISK.
137
7Styrning och uppföljning i praktiken
7.1
Utredningens förslag:
•Genomförandet av funktionshinderspolitiken ska styras genom mål inom sju samhällsområden av särskild betydelse för att det nationella målet ska uppnås:
–Arbete och försörjning
–Utbildning och livslångt lärande
–Transporter
–Kultur
–Hälso- och sjukvård samt tandvård
–Social välfärd och trygghet
–Bostad, byggd miljö och samhällsplanering.
•Sju frågor av särskild vikt för politiken ska prioriteras i genom- förandet och uppföljningen av funktionshinderspolitiken:
–Digitalisering
–Demokratisk delaktighet
–Rättssäkerhet och rättsväsende
–Fritid och idrott
–Folkhälsa
–Upphandling
–Konsumentfrågor.
139
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Sveriges funktionshinderspolitik som grundas på det nationella målet och
I detta avsnitt beskriver utredningen sina utgångspunkter för, samt bedömningar och förslag om, vilka samhällsområden som ska prioriteras. Vi ger också en beskrivning av grundläggande artiklar i
7.1.1Vissa områden och frågor bör prioriteras
En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att vissa samhälls- områden och frågor bör lyftas fram och prioriteras om Sverige ska åstadkomma en ambitions- och tempohöjning i utfall och resultat av politiken. Utredningens förslag bygger på en värdering och prioritering av vilka samhällsområden som är mest angelägna för genomförandet av funktionshinderspolitiken. Grunden för detta är regeringens bedöm- ning att utvecklingstakten för att nå målen för funktionshinders- politiken måste öka. Tidigare uppföljning visar också att genomslaget varierar mellan olika områden. De iakttagelser som utredningen gjort ger också vid handen att såväl kunskapen om funktionshinderspolitiken som viljan att aktivt arbeta för att uppnå dess mål varierar mellan olika sektorer. Därför är det viktigt att tydligt prioritera mot vilka samhälls- områden och frågor som utvecklingsarbetet primärt ska riktas. Vi lämnar också förslag på mål inom sju prioriterade samhällsområden. Formulerandet av målen har bland annat utgått från det nationella målet för funktionshinderspolitiken och att målen ska täcka hela samhället.
Utredningens förslag är att styrning och uppföljning av funk- tionshinderspolitiken prioriteras till sju samhällsområden som när- mare presenteras nedan. Det finns dock några frågor av särskild vikt som utredningen bedömer att av olika skäl inte är lämpliga att hantera genom vår modell med prioriterade samhällsområden. De behöver därför hanteras i särskild ordning. Dessa sju frågor presen- teras i avsnitt 7.3.
1Kapitlets framställning av
140
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.1.2Sju prioriterade samhällsområden
Utredningen har identifierat sammanlagt sju samhällsområden som
vibedömer har särskild betydelse för att det nationella målet ska uppnås.
Vid valet av samhällsområden har vi i beaktat artiklar i FN- konventionen, prioriterade områden i regeringens proposition (2016/17:188) Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspoli- tiken och förslag om prioriterade områden som Myndigheten för delaktighet (MFD) tidigare tagit fram.2 Utredningen har även beak- tat de ställningstaganden (positioner) som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har antagit när det gäller funktionshinder och del- aktighet.3
Inte minst i denna del av arbetet har utredningen haft ambitionen att tänka nytt med inspiration från
vimedvetna om att vi inte börjar från start. Därför har vi också be- aktat tidigare utpekade samhällsområden och myndigheter. Det vill säga myndigheter som har ett sektorsansvar (eller motsvarande) i sin instruktion och/eller har varit strategiska myndigheter i den senaste funktionshinderspolitiska strategin
Att göra en hårdare prioritering än vad som gjorts i tidigare stra- tegier har varit en tydlig målsättning i vårt arbete. Våra förslag hand- lar om att koncentrera genomförandet av politiken till de områden där det är mest angeläget att göra skillnad. Även om funktions- hinderfrågorna slår igenom på alla samhällsområden och alla myn- digheter har ett grundläggande ansvar så måste några områden prio- riteras om ambitionen att öka takten i genomförandet av politiken ska kunna bli verklighet.
De samhällsområden utredningen prioriterar i detta förslag har avgörande betydelse för såväl jämlika levnadsvillkor som för del- aktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Vi ser exempelvis arbetsmarknads- och utbildningsområdena som cen- trala och något av ett nav som insatser på andra områden bör kretsa kring. Dessa har, enligt utredningens mening, särskilt stor betydelse för en individs delaktighet i samhället.
När det gäller arbete och utbildning är detta också områden där det är viktigt att det inte uppstår vattentäta skott mellan aktörernas
2MFD (2016a).
3SKL (2017).
141
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
arbete med att förbättra delaktighet. En god utbildning är oftast en förutsättning för att få en sysselsättning. Tillgängliga transporter är nödvändiga för att kunna man ska kunna ta sig till arbete eller ut- bildning eller för ta del av samhällsservice.
Utredningen anser att genomförandet av funktionshinderspoli- tiken bör prioriteras till följande samhällsområden:
•Arbete och försörjning
•Utbildning och livslångt lärande
•Transporter
•Kultur
•Hälso- och sjukvård samt tandvård
•Social välfärd och trygghet
•Bostad, byggd miljö och samhällsplanering.
För varje samhällsområde föreslår vi att en myndighet ska vara sam- ordnande i förhållande till övriga berörda aktörer samt att en eller flera myndigheter ska ha ett utpekat ansvar för att bidra till genom- förandet och/eller uppföljningen av funktionshinderspolitiken. Vilka dessa myndigheter är och vad som närmare ska ligga i deras uppgifter presenteras i avsnitt 7.4.
7.1.3En målnivå är tillräcklig
I den strategi för funktionshinderspolitiken som gällde år
142
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Utredningen har inte övervägt en mer avancerad eller detaljerad målstruktur än den som gällde under tidigare strategi. Det är viktigt att inte ha en övertro på att väl formulerade mål löser alla problem. Samtidigt kan formulerandet av mål vara ett sätt att över huvud taget få upp frågan på dagordningen. Kommunala företrädare har vittnat om att den tidigare strategin åtminstone gjorde att man kunde lyfta frågorna i organisationen, oavsett hur väl målen var formulerade. När strategin löpt ut blev det svårare eftersom man inte tydligt kunde hänvisa till ett samhälleligt uppdrag.
Det är en uttrycklig ambition hos utredningen att undvika en allt- för långtgående detaljstyrning eller byråkratisering. Det finns mycket som talar för att särskilt politikområden som sträcker sig över många sektorer kan vara problematiska att styra enligt en enkel och detaljerad mål- och resultatstyrningsmodell. Detta ställer mycket stora krav på den som formulerar målen. Krav som avser processen är därför lämpligare. Det gäller alltså att ha en bred verktygslåda tillhands.
Vi bedömer därför att samverkan och uppföljning snarare än de- taljerade mål är en väsentligt bättre väg att gå. Olika myndigheter kan också vara olika lämpliga eller mottagliga för styrning genom mål. Vi har som framgått sett syftet med denna utredning som att i första hand lägga fokus på en process för styrning, samordning och uppföljning än att precisera resultatet av denna. Mot denna bakgrund har vi sett det som en rimlig och lämplig ambitionsnivå att lämna väl förankrade förslag på mål på en nivå liksom förslag på indelning i samhällsområden.
7.1.4Målen utgår från det nationella målet och täcker hela samhället
För att få ett sammanhållet och effektivt styrsystem krävs att de in- gående målen både är användbara och stödjer och harmonierar varandra. Utredningen lämnar förslag på mål för de sju prioriterade samhällsområdena. Dessa mål kommer att utgå från det av riksdagen fastställda nationella målet funktionshinderspolitiken. När vi har formulerat mål som vi lämnar på förslag avsnitt 6.3.6 har vi utgått följande utgångspunkter:
Målen ska utgå från det nationella målet för funktionshinders- politiken samt:
143
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
•Generella artiklar i
•Täcka hela samhällsområdet och inte bara de statliga myndig- heterna.
Det har för utredningen handlat om att precisera eller tydliggöra ett ansvar som redan ålagts de statliga myndigheterna genom Sveriges rati- ficering av
Vid formuleringen av förslag till mål har vi gjort en kartläggning av relevanta artiklar i
Vi har också gått igenom andra nationella mål för berörda poli- tikområden liksom andra relevanta styrmedel. Vår bedömning är att dessa främst har andra syften som sällan preciserar myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken på ett till- räckligt sätt. Vi ser därför ingen risk för att våra förslag skulle inne- bära en dubbelreglering, eller innebära onödiga pålagor på myndig- heterna.
Ett fungerande styr- och uppföljningssystem för funktions- hinderspolitiken kan inte begränsas till den statliga sektorn. Vi har därför ställt krav på att målen ska täcka hela samhällsområdet och inte bara de statliga aktörerna. Inte minst kommuner och regioner är viktiga aktörer inom funktionshinderspolitiken.
Utredningens förslag och överväganden avgränsar sig till en mo- dell för övergripande målstyrning, samverkan och uppföljning. Ut- över målstyrningen styrs de olika samhällsområdena genom en rad andra statliga styrmedel. Vi går inte igenom all typ av styrning här. Vi vill dock inte ge en alltför snäv bild av styrningen av funktions- hinderspolitiken genom att inte nämna exempel på de olika styr- medel som regering och riksdag har till hands. Beskrivningen här kan
144
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
förhoppningsvis också synliggöra hur mångfacetterad den statliga styrningen är på det funktionshinderspolitiska området.
Till att börja med så kan vi konstatera att de flesta av de prioriterade samhällsområdena omfattas av tillgänglighets- och diskrimineringslag- stiftningen. Diskrimineringslagen (2008:567) stadgar att bristande till- gänglighet är en form av diskriminering (se även prop. 2013/14:198). Genomförandeförordningen reglerar att myndigheterna ska beakta de funktionshinderspolitiska målen i sin verksamhet.
7.1.5Ökad jämställdhet och barnrättsperspektiv
Det nya nationella målet för funktionshinderspolitiken är, som tidi- gare nämnts,4
att med FN:s konvention om mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvill- kor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställd- het och till att barnrättsperspektivet beaktas.
Redan i målet lyfts alltså två frågor fram som särskilt viktiga för ar- betet med att implementera det nationella målet och därmed FN- konventionen: frågor om jämställdhet och barnfrågor. Dessa frågor förutsätts därmed genomsyra varje del av arbetet med funktions- hinderpolitiken, inklusive de sju prioriterade samhällsområden och de sju frågor av särskild vikt som utredningen väljer att lyfta fram.
Jämställdhet
Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.5
Iinledningen till
4Bet.2017/18:SoU5, s. 14.
5Prop. 2008/09:1, AU1, rskr. 115.
6Jämställdhet mellan kvinnor och män, är också en av de grundläggande principer som slås fast i artikel 3.
145
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
kvinnor och flickor med funktionsnedsättning ofta är utsatta för större risk, både inom och utom hemmet, för våld, skada eller över- grepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnytt- jande.7 Staterna ska därför vidta åtgärder för att säkerställa att de fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläg- gande friheter. Även andra artiklar i konventionen understryker vikten av att anlägga ett jämställdhetsperspektiv i förverkligandet av konven- tionen.
Jämställdhetsmyndigheten är sedan 2018 ansvarig myndighet på området med uppgift att se till att regeringens jämställdhetspolitiska prioriteringar får genomslag genom att bidra till ett effektivt genom- förande av jämställdhetspolitiken.
Barn och unga
Barnrättspolitiken utgår från de mänskliga rättigheter som ska till- försäkras barn enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (Barn- konventionen) och andra internationella överenskommelser. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och infly- tande.8 Målet för ungdomspolitiken är att alla ungdomar ska ha goda levnadsvillkor, makt att forma sina liv och inflytande över samhälls- utvecklingen.9
Iinledningen till
Barnombudsmannen (BO) har till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av Sveriges åtagande enligt Barnkonventionen. BO ska bland annat driva på genomförandet
7Detta är också förklaringen till artikel 6 som är specifikt riktad mot situationen för just kvin- nor och flickor med funktionsnedsättning.
8Prop. 2008/09:1 utg.omr. 9 avsnitt 3.4, SoU1, rskr. 127.
9Prop. 2013/14:191, s. 16.
10
146
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. BO ska särskilt upp- märksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen. Både
7.1.6Fyra områden för att nå det nationella målet
I riksdagens beslut om det nationella målet för funktionshinder- politiken slås fast att genomförandet av det nya nationella målet ska inriktas mot fyra områden:11
•Principen om universell utformning
•Befintliga brister i tillgänglighet
•Individuella stöd och lösningar för individens självständighet
•Förebygga och motverka diskriminering.
Dessa fyra områden som kan beskrivas som tvärgående eller sektors- övergripande bör liksom jämställdhet och barnfrågor enligt utred- ningen genomgående vara integrerade i den modell för att styra och följa upp funktionshinderspolitiken som vi redovisar i förslag nedan.
Universell utformning
Den första inriktningen, principen om universell utformning har be- skrivits utförligt i kapitel 5 (liksom i bilaga 3). Universell utform- ning handlar om att göra rätt från början och att i så stor utsträck- ning som möjligt undvika att skapa otillgänglighet och därmed behov av anpassningar i efterhand. Principen bygger på att såväl tjänster och program som produkter och miljöer ska utvecklas så att de kan nyttjas av alla redan från början.
Genom
11Prop. 2016/17:188, s. 26.
12
147
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
utformning utrycks som att de produkter, miljöer, program och tjänster som utvecklas ”ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning och specialutformning”.13
Det är dock viktigt att framhålla att principen om universell ut- formning och dess fokus på situationer där utrymme finns att göra rätt från början, inte på något sätt minskar skyldigheten att systema- tiskt och proaktivt åtgärda hinder i den existerande miljön. Inte heller minskas skyldigheten att åstadkomma skälig anpassning och individuella lösningar och stöd där behov finns. Här är
Befintliga brister i tillgänglighet
Den värld vi lever i dag är inte universellt utformad, utan har i stället betydande brister i tillgänglighet, vilket skapar hinder för jämlikhet och delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsätt- ning. I likhet med universell utformning är det även här användbar- het som ska uppnås, men processen blir en annan eftersom det hand- lar om att åtgärda redan existerande brister. Regeringen klargör i propositionen om nytt nationellt mål för funktionshinderspolitiken tillgänglighetens betydelse och menar att den är grunden för genom- förandet av funktionshinderspolitiken. Om alla invånare ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter är det nödvändigt att hinder orsa- kade av tidigare bristfälliga processer och beslut undanröjs så att människor uppnår jämlikhet och tillgänglighet oavsett funktionsför- måga.15
Av artikel 9 i konventionen om Tillgänglighet framgår att det krävs ett omfattande arbete för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och fullt ut delta på livets alla områden. Att åtgärda hinder är artikelns kärna och den nämner explicit ”identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet”. Artikeln har en bred omfattning av de hinder som ska åtgärdas. Denna bredare innebörd beror på att fokus i artikeln
13Ibid artikel 2 Definitioner.
14Ibid.
148
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
ligger på att alla personer med funktionsnedsättning ska kunna åt- njuta alla konventionens rättigheter. Således kräver inriktningen mot brister i tillgänglighet att arbetet omfattar alla hinder som gör en plats eller verksamhet oanvändbar för personer med olika funk- tionsnedsättningar, inte bara fysiska hinder. Av artikel 1 i konven- tionen framgår vidare att detta gäller alla personer med funktions- nedsättning, exemplifierat med ”personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella och sensoriska funktionsnedsättningar”.
Individuella stöd och lösningar för individens självständighet
Generella lösningar för att öka tillgängligheten kan inte alltid garan- tera tillträde och tillgång för alla till alla delar i samhället. Det finns individer för vilka tillgänglighet i vissa fall måste säkerställas på andra sätt. Det är därför nödvändigt att enskilda har rätt till individuella stöd och lösningar som ger möjligheter till ett självständigt liv. Det handlar om individuella stöd och lösningar som samhället tillhanda- håller t.ex. hjälpmedel, ledsagning, färdtjänst, särskilt stöd i skolan och personlig assistans. Dessa stöd och lösningar syftar till att indi- viden ska uppnå självständighet, delaktighet och jämlikhet i sam- hället och kan fungera som både kompensation av brister i sam- hällets utformning och kompensation av funktionsförmåga.
Som nämnts ovan framgår uttryckligen av konventionen att uni- versell utformning inte ska utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av personer med funktionsnedsättning där så behövs. Det krav på att vidta alla ändamålsenliga åtgärder som ställs i konventionen innebär att ingen av de tre inriktningarna universell utformning, existerande brister i tillgänglighet eller individuella stöd och lösningar helt kan ersätta en annan.16 När det systematiska, proaktiva eller förebyg- gande arbete som de två första inriktningarna innebär inte lyckats säkerställa rättigheterna för en individ, krävs reaktiva åtgärder i efterhand som skräddarsys efter individens behov.
Kravet på skälig anpassning, som är en del av åtagandet under konventionens artikel 5 Jämlikhet och
16Ibid artikel 4 Allmänna åtaganden.
149
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla mänskliga rät- tigheter och grundläggande friheter. Undantaget är att åtgärderna inte innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda. En annan kategori av individuella lösningar, som inte på samma sätt är begrän- sade av vilken börda de utgör för skyldighetsbäraren, utgörs av de krav på individualiserade lösningar som tas upp i konventionens en- skilda artiklar.17
I
Ska det nationella målet kunna uppnås måste den enskilde ha rätt till anpassning och individuella lösningar när samhällets agerande skapar funktionshinder. Utan individuella stöd och lösningar blir till exempel målen om jämlika möjligheter i arbetsliv och utbildning inte genomförbara.
Utredningen vill därför understryka betydelsen av att olika sam- hällsaktörer ser nödvändigheten i att individuella stöd och lösningar samspelar med de strukturella och generella insatser som vidtas i ge- nomförandet av funktionshinderspolitiken.
17Detta gäller t.ex. exempelvis i artikel 24 (2d) Utbildning i form av ”nödvändigt stöd inom det allmänna utbildningssystemet”, i artikel 12 (3) Likhet inför lagen i form av ”stöd de kan behöva för att utöva sin rättskapacitet”, i artikel 13 Tillgång till rättssystemet i form av ”pro- cessuella och åldersrelaterade anpassningar för att underlätta en verksam roll […] i rättsliga förfaranden”, och i artikel 19 (b) Rätt att leva självständigt och att delta i samhället i form av ”sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället”. Rättighetsövergripande krav på personligt anpassat stöd finns i artikel 9 Tillgänglighet. Rättighetsövergripande krav på tillgång till individuella stöd i form av hjälpmedel är en del av åtagandet under artikel 4 (1g) Allmänna åtaganden, och specifika krav finna även bland annat under artikel 20 (b) Personlig rörlighet och artikel 26 (3) Habilitering och rehabilitering.
150
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Förebygga och motverka diskriminering
Ett övergripande syfte med det nationella målet, den nya politiken och
Förbudet mot diskriminering och kravet på ett jämlika möjlig- heter är en av huvudprinciperna för mänskliga rättigheter.18 Arbetet med att förebygga och motverka diskriminering och verka för ett jämlikt åtnjutande av värdefulla livsmöjligheter är grundläggande i en demokrati och i arbetet med att upprätthålla skyddet för mänsk- liga rättigheter.
I konventionens artikel 5 Jämlikhet och
För det andra framgår av artikeln att alla utan diskriminering är berättigande till lika skydd och lika förmåner enligt lagen.20 Detta krav är riktat till lagstiftaren och innebär ett krav på att säkerställa att den lag som finns, är lämplig och tillräcklig för att åstadkomma
18
19
20Ibid artikel 5 (1).
151
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
ett jämlikt åtnjutande av mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
För det tredje så ska staterna förbjuda all diskriminering på grund av funktionsnedsättning och garantera personer med funktionsned- sättning lika och effektivt rättsligt skydd mot diskriminering på alla grunder.21 Detta krav syftar på en specifik form av lagstiftning: dvs. bestämmelser som kan åberopas av individer och grupper för att väcka talan om diskriminering inom alla de livsområden som täcks av konventionen.
För det fjärde ska kravet på skydd mot diskriminering i artikel 5 ses tillsammans kravet i artikel 4 på att staterna ska vidta alla ända- målsenliga åtgärder, däribland lagstiftning för att motverka diskri- minering av personer med funktionsnedsättning.22 Således är åtagan- det att skydda mot diskriminering vidare än enbart lagstiftning och rättstillämpning och kräver att man använder ett brett spektrum av olika styrmedel.
På så sätt är arbetet mot de övriga tre inriktningarna ovan även ett arbete för jämlikhet och mot diskriminering. Genom implemen- teringen av universell utformning, åtgärdandet av befintliga brister i tillgänglighet samt kravet på individuella stöd och lösningar när så krävs så säkerställs ett jämlikt åtnjutande av
För utredningen är det därför av central betydelse att våra över- väganden, bedömningar och förslag till ny styrning och uppföljning av funktionshinderspolitiken utgår från en grundläggande kunskap om hinder för att uppnå jämlikhet och
7.1.7Generella artiklar i
De sju prioriterade samhällsområdena och de sju frågor av särskild vikt som vi presenterar senare i detta kapitel är framtagna utifrån de rättigheter som skyddas i
21Ibid artikel 5(2).
22Ibid artikel 4 (1a) Allmänna åtaganden.
152
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
som är specifikt relevanta för det enskilda samhällsområdet. Av ut- rymmesskäl utvecklar vi inte artiklarna närmare, utan detta arbete måste göras av de som ska omsätta konventionen i praktiken det vill säga de ansvariga myndigheterna.
Som andra konventioner vilka rör mänskliga rättigheter är FN- konventionen strukturerad så att den inleds med artiklar som inte hänför sig endast till en specifik rättighet, utan är relevant för tolk- ningen och implementeringen av varje rättighet i konventionen. Dessa artiklar ska vara med i arbetet med varje del av det funktions- hinderpolitiska målet, inbegripet de sju prioriterade samhällsområ- dena och de sju frågorna. Många av de allmänna artiklarna handlar i första hand om hur rättigheterna ska förverkligas och finns därför med i analysen av
Artikel 3 Allmänna principer
Artikel 3 ska fungera som ledstjärna för all tolkning och allt arbete för att implementera
Artikeln slår fast följande principer för arbetet med konventionen:
a)Respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, inne- fattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende
b)
c)Fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället
d)Respekt för olikheter och accepterande av personer med funk- tionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten
e)Lika möjligheter
f)Tillgänglighet
153
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
g)Jämställdhet mellan kvinnor och män
h)Respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn med funktionsnedsättning och respekt för deras rätt att be- vara sin identitet.
Majoriteten av principerna överlappar den precisering av funktions- hinderspolitiken som riksdagen slagit fast genom det nya nationella målet.
Att koppla genomförandet av det nationella målet till
Artikel 4 Allmänna åtaganden
Artikel 4 kan beskrivas som navet i både hur konventionens rättig- heter ska bli verklighet, vem som ska ta vilken roll i förverkligandet av rättigheterna och hur mycket som krävs. Således ska allt arbete med det nationella målet för funktionshinderpolitiken ta avstamp i denna artikel. Artikeln slår fast en lång rad åtaganden för staterna i syfte att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funk- tionsnedsättning utan diskriminering av något slag.
Åtagandena gäller b.la. krav på lagstiftning för att tillförsäkra rät- tigheter och motverka diskriminering liksom andra åtgärder för att avskaffa diskriminering och uppnå ett fullt och jämlikt åtnjutande av mänskliga rättigheter. I artikeln ställs också krav på forskning om bl.a. universellt utformade produkter, tjänster, utrustning och an- läggningar. Här finns också krav på utbildning av om de rättigheter som konventionen innebär för de som arbetar med personer med funktionsnedsättning. Åtagandena i Artikel 4 omfattar alla nivåer (statlig, regional och kommunal) liksom alla samhällssektorer.
154
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Artikel 5 Jämlikhet och
Av artikel 5 framgår att personer med funktionsnedsättningar har rätt till likhet inför lagen, att lagen ska användas för att skydda deras intressen i lika hög grad som andras och ett jämlikt åtnjutande av rättigheter och att skydd mot diskriminering ska skapas genom icke- diskrimineringslagstiftning och andra ändamålsenliga åtgärder. Artikel 5 är rättighetsövergripande och berör därmed åtagandena under varje artikel i konventionen, och ska implementeras tillsam- mans med dessa. I den absoluta majoriteten av artiklarna så upprepas även explicit kravet på jämlikhet och
Artikel 6 Kvinnor med funktionsnedsättning
Av artikel 6 framgår att staterna erkänner att kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är utsatta för flerfaldig diskriminering. Staterna ska därför vidta åtgärder för att säkerställa att kvinnor och flickor fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Artikeln inkluderades för att tydliggöra och påminna om att kön påverkar de hinder personer med funktionsned- sättning möter i förverkligandet av sina rättigheter. Således måste allt arbete med att implementera konventionen analysera och ha kun- skap om könsspecifika hinder för de mänskliga rättigheterna och hur dessa hinder elimineras. Detta är nödvändigt för att uppfylla kon- ventionens syfte; att säkerställa åtnjutandet av dess rättigheter för alla personer med funktionsnedsättning.23
Artikel 7 Barn med funktionsnedsättning
Av artikeln framgår att staten ska vidta alla nödvändiga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktionsnedsättning fullt ut åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn.
Artikeln inkluderades för att tydliggöra att ålder påverkar de hinder personer med funktionsnedsättning möter i förverkligandet av sina
23Ibid artikel 1 Syfte.
155
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
rättigheter. Således måste allt arbete med att implementera konven- tionen analysera och ha kunskap om ålderspecifika hinder och hur dessa hinder kan tas bort. En nödvändig del av att förverkliga rätten att komma till tals och påverka sin situation är att ha kunskap om och erbjuda stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder.
Av artikeln framgår att två principer ska vara vägledande i arbetet. För det första ska barn med funktionsnedsättning har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem. Deras åsikter ska till- mätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad på lika vill- kor som för andra barn. För att utöva denna rättighet ska det erbju- das stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder. 24 För det andra gäller att för alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet. 25 Även andra artiklar i konventionen understryker vikten av att anlägga ett barnperspektiv i förverkligandet av konventionens rättigheter.
Artikel 8 Medvetandegörande om situationen för personer med funktionsnedsättning
I artikel 8 slås fast att de hinder för jämlikhet och deltagande som nu finns inbyggda i verksamheter och platser är konsekvenser av attity- der och föreställningar om personer med funktionsnedsättning och deras levnadsvillkor som är oförenliga med konventionen. För att åstadkomma denna förändring så måste allt arbete med dess genom- förande riktas direkt mot attityder och föreställningar om personer med funktionsnedsättning och inte endast hur dessa attityder får ut- tryck i olika verksamheter och på olika platser.
I artikeln ställs krav på åtgärder för att höja medvetandet i hela samhället, däribland på familjenivå, om personer med funktionsned- sättning och för att främja respekten för deras rättigheter och värdighet, liksom att bekämpa bl.a. stereotypa uppfattningar, fördomar om per- soner med funktionsnedsättning, däribland sådana som grundas på kön och ålder. Som medel för att uppnå detta nämns bl.a. kampanjer för att höja allmänhetens medvetande liksom krav på och utbildningsprogram för att öka medvetenheten om personer med funktionsnedsättning och deras rättigheter.
24Ibid artikel 7 (2).
25Ibid artikel 7 (3).
156
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Artikel 9 Tillgänglighet
Artikel 9 utgör tillsammans med föregående artikel något av FN- konventionens motor. Tillsammans innebär de två artiklarna att sta- terna ska identifiera och åtgärda två hinder: hinder som är betingade av attityder hinder som beror på miljön.26
Av artikel 9 följer att staterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång, på lika villkor som andra, till den fysiska miljön, till transporter, till infor- mation och kommunikation (innefattande informations och kommu- nikationsteknik och
7.2Mål och samhällsområden
I detta avsnitt motiverar vi vårt urval av samhällsområden, område för område, och redovisar utgångspunkter, relevanta artiklar i FN- konventionen, nationella mål för respektive samhällsområde samt andra styrmedel av relevans för samhällsområdet. Vi refererar också till iakttagelser och rekommendationer från
7.2.1Arbete och försörjning
Utredningen föreslår att: Arbete och försörjning ska vara ett sär- skilt prioriterat samhällsområde för genomförandet av funktions- hinderspolitiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Arbete och för- sörjning ska vara att personer med funktionsnedsättning har jämlika möjligheter till delaktighet på arbetsmarknaden.
26Ibid Inledning (e).
157
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Utredningens bedömning
Arbete och möjligheterna till egen försörjning har en avgörande be- tydelse för jämlika levnadsvillkor som delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning och åtnjutande av samtliga rät- tigheter skyddade i konventionen. I likhet med MFD:s förslag anser
viatt området ska omfatta både arbete och försörjning. Detta för att stärka individperspektivet och utgångspunkten i den enskildes situa- tion, där arbetsmarknads- och socialförsäkringssystemen behöver vara sammankopplade och flexibla.
Personer med funktionsnedsättning har en svagare ställning på arbetsmarknaden än andra. Sysselsättningsgraden är lägre bland personer med funktionsnedsättning i arbetsför ålder än i den övriga befolkningen. Av personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga hade 56 procent en sysselsättning under 2017. Mot- svarande andel i den övriga befolkningen var drygt 80 procent. Unga med funktionsnedsättning är t.ex. överrepresenterade i gruppen unga som varken arbetar eller studerar.27
Samhällsområdet har en nära koppling till Utbildning och livslångt lärande. En god utbildning är oftast en nyckelfaktor för att tillträde till arbetsmarknaden. Det är således viktigt att vara uppmärksam på gränssnitten mellan dessa områden.
Utgångspunkter
I
27MFD (2019), s. 21 ff.
158
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
med funktionsnedsättning att få arbete.28 Kommittén rekommen- derade också ökade stödåtgärder för att minska sysselsättnings- och löneskillnaderna mellan könen samt att begreppet nedsatt arbetsför- måga ändras i enlighet med principen om
I Agenda 2030 berör flera utvecklingsmål sysselsättning och arbets- villkor. Främst då mål 8 att verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt, full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla.
Regeringen har vidare pekat ut arbetsmarknad som ett politikom- råde av särskild betydelse för att nå det nationella målet inom funk- tionshinderspolitiken.30 MFD föreslog att arbete och försörjning skulle utgöra ett prioriterat samhällsområde.
SKL har antagit ställningstaganden om funktionshinder och del- aktighet inom området arbete och egen försörjning.
Nationella mål för politikområdet
Det övergripande mål som slagits fast för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.31 Mot- svarande mål för arbetslivspolitiken är att åstadkomma goda arbets- villkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män.32 Värt att nämna är också följande delmål inom arbetslivspolitiken: En arbetsmiljö som förebygger ohälsa, olycksfall och motverkar att män- niskor utestängs från arbetet och tar hänsyn till människors olika förut- sättningar och bidrar till utvecklingen av både individer och verksamhet.
28CRPD (2014), (CRPD/C/SWE/CO/1).
29A2018/01756/A. Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Arbetsförmedlingen, Över- syn av termen nedsatt arbetsförmåga, Arbetsförmedlingen ska utreda om termen nedsatt ar- betsförmåga, så som den används i arbetsmarknadspolitiken, påverkar de personer som berörs och i så fall på vilket sätt. Om behov finns bör förslag lämnas på ett alternativt språkbruk och konsekvenserna av en eventuell förändring belysas. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Arbetsmarknadsdepartementet) senast den 15 november 2018.
30Prop. 2016/17:188.
31Prop. 2011/12:1 utg.omr. 14 avsnitt 3.3, bet 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88.
32Ibid.
159
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Annan statlig styrning
Inom samhällsområdet arbete och försörjning utgör arbetsrättsliga regler, arbetsmarknadspolitiska insatser, särskilda regler mot diskri- minering och arbetsmiljölagstiftningen viktiga styrmedel. Det finns även medel för individuella stöd och medel för utvecklingssats- ningar. Krav på sociala villkor i bidragsgivning och upphandling är också exempel på styrmedel inom arbete och försörjning. Även socialförsäkringssystemet påverkar möjligheterna till arbete och för- sörjning. Försäkringskassan svarar för insatser som t.ex. arbetsinrik- tad rehabilitering och samordnar insatser för att en individ ska kunna återgå i arbete eller arbetssökande.
7.2.2Utbildning och livslångt lärande
Utredningen föreslår att: Utbildning och livslångt lärande ska vara ett särskilt prioriterat samhällsområde för genomförandet av funktionshinderspolitiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Utbildning och livslångt lärande ska vara att personer med funktionsnedsättning har jämlika möjligheter till utbildning och livslångt lärande.
Utredningens bedömning
Utbildning och möjligheterna till livslångt lärande har en avgörande betydelse för jämlika levnadsvillkor och delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Under barn- och ungdoms- åren utgör förskola och barn- och ungdomsskolan och annan peda- gogisk verksamhet en stor del av vardagen för barn och ungdomar. Därför behöver det ställas höga krav på att utbildning i alla åldrar kan möta alla barns och elevers olika behov.
Uppföljning av utbildningssystemets senare delar visar att personer med funktionsnedsättning uppnår en betydligt lägre utbildningsnivå jämfört med andra. Andelen personer med funktionsnedsättning mellan 30 och 64 år som har eftergymnasial utbildning är 33 procent, jämfört med övriga befolkningen där andelen är 47 procent. Det är
160
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
också det är vanligare att elever med funktionsnedsättning påbörjar, men inte avslutar, sina studier på gymnasienivå.33
Det kan också förtjänas att lyfta fram samhällsområdets nära och viktiga koppling till arbete och försörjning. En god utbildning är ofta en förutsättning för tillträde till arbetsmarknaden.
Utgångspunkter
I
Barnkonventionens artikel 28 och artikel 2 beskriver lika rätt till utbildning för barn med funktionsnedsättning och i Agenda 2030 handlar utvecklingsmål 4 om att säkerställa inkluderande och jämlik utbildning av god kvalitet och att främja livslångt lärande för alla.
Regeringen har pekat ut utbildning som ett politikområde av sär- skild betydelse för att nå det nationella målet inom funktions- hinderspolitiken.34 MFD föreslog att utbildning skulle utgöra ett prioriterat samhällsområde.35
SKL har antagit ställningstaganden om funktionshinder och del- aktighet inom området utbildning och livslångt lärande.
Nationella mål för politikområdet
Det övergripande målet för utbildnings- och forskningspolitiken är att Sverige ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av en hög kvalitet.36 För de olika utbildningsformerna
33MFD (2019), s. 15 f.
34Prop. 2016/17:188.
35MFD (2016a).
36Prop. 2011/12:1, utg.omr. 16 avsnitt 2.3, UbU1, rskr. 98.
161
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
finns i sin tur övergripande mål om att utbildningarna på olika nivåer ska hålla en hög och likvärdig kvalitet, varav en del uttryckligen också stadgar om att alla ska ges förutsättningar för att nå målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt medan andra inte specifikt nämner detta.
Annan statlig styrning
Skollagstiftning, regler mot diskriminering och mjuka styrformer såsom rådgivning och stöd utgör viktiga styrmedel inom
7.2.3Transporter
Utredningen föreslår att: Transporter ska vara ett särskilt priori- terat samhällsområde för genomförandet av funktionshinders- politiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Transporter ska vara att personer med funktionsnedsättning har jämlik tillgång till transporter.
Utredningens bedömning
Jämlik tillgång till transporter har en avgörande betydelse för jämlika levnadsvillkor och delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Transporter är ett omfattande samhällsom- råde som inkluderar vägar, sjöfart, järnväg och luftfart. Dessa områ- den är i sig olika och är var för sig stora områden som är beroende av många olika aktörer. Inom området talas ofta om ett hela resan- perspektiv, det vill säga att resan ska fungera för individen från dörr till dörr. Det ställer krav på en fungerande samordning och samver- kan mellan aktörerna.
162
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Bristande tillgång till transporter får inte vara ett hinder för att ta sig till arbete eller utbildning eller ta del av samhällsservice. Många perso- ner med funktionsnedsättning hindras dock fortfarande från att kunna resa på jämlika villkor, framför allt i kollektivtrafiken.37
Utgångspunkter
I
Under Agenda 2030:s utvecklingsmål 11 om att göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara, handlar delmål 2 om att tillhandahålla tillgång till säkra, ekonomiskt överkomliga, tillgängliga och hållbara transportsystem för alla.
Regeringen har pekat ut transporter som ett politikområde av sär- skild betydelse för att nå det nationella målet inom funktionshin- derspolitiken38 MFD föreslog att transport skulle utgöra ett priori- terat samhällsområde.39
I SKL:s positionspapper om funktionhinder och delaktighet lyfter förbundet betydelsen av universell utformning, tillgänglighet och an- vändbarhet och den nyckelroll kommuner, landsting och regioner har i samarbetet med aktörer inom kollektivtrafiken.
Nationella mål för politikområdet
Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet har riksdagen slagit fast ett funktionsmål om tillgänglighet samt ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.40
37MFD (2016c).
38Prop. 2016/17:188.
39MFD (2016 a).
40Prop. 2008/09:93:TU14, rskr. 257. Prop. 2012/13:1 utg.omr. 22,:TU1, rskr. 118.
163
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funk- tion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Vidare ska transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet och vistas i trafikmiljöer ska öka. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funk- tion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande Generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.
Annan statlig styrning
Inom transportområdet gäller
41Exempelvis Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 261/2004, även kallad flygför- ordningen, och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1371/2007 om tågresenärers rättigheter och skyldigheter.
42MFD (2016a).
164
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.2.4Kultur
Utredningen föreslår att: Kultur ska vara ett särskilt prioriterat samhällsområde för genomförandet av funktionshinderspolitiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Kultur ska vara att personer med funktionsnedsättning har jämlika möjligheter att uppleva, delta i och utöva konstnärlig och kulturell verk- samhet.
Utredningens bedömning
Att ha jämlika möjligheter att uppleva, delta i och utöva konstnärlig och kulturell verksamhet har en avgörande betydelse för jämlika lev- nadsvillkor och delaktighet i samhällslivet för personer med funk- tionsnedsättning.
Tidigare uppföljning visar att personer med funktionsnedsätt- ning i mindre utsträckning tar del av kulturaktiviteter, på grund av de olika hinder som finns. Det är också vanligare att kvinnor tar del av kulturella aktiviteter, både bland personer med funktionsnedsätt- ning och bland befolkningen i stort.43
Utgångspunkter
I
SKL har antagit ställningstaganden om funktionshinder och del- aktighet inom området kultur.
43MFD (2016a), s. 130.
165
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Nationella mål för politikområdet
Riksdagen beslutade i december 2009 om nationella kulturpolitiska mål. De övergripande målen är att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund, att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att kreativitet, mång- fald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling.44 För att uppnå dessa övergripande mål ska kulturpolitiken:
•Främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor
•Främja kvalitet och konstnärlig förnyelse
•Främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas
•Främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan
•Särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.
Annan statlig styrning
Statens styrning av kulturområdet består i huvudsak av bidragsgivning. Att ställa villkor i bidragsgivningen har varit effektivt för genomslaget av funktionshinderspolitiken.45 Enligt bibliotekslagen (2013:801) ska biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet ska ägna särskild upp- märksamhet åt personer med funktionsnedsättning, bland annat genom att utifrån deras olika behov och förutsättningar erbjuda littera- tur och tekniska hjälpmedel för att kunna ta del av information. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) finns en bestämmelse om att kommuners uppgift att verka för att det all- männa fritids- och kulturutbudet blir tillgängligt för personer i lagens personkrets.
44Prop. 2009/10:3, KrU5, rskr. 145.
45MFD (2016a).
166
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.2.5Hälso- och sjukvård samt tandvård
Utredningen föreslår att: Hälso- och sjukvård samt tandvård ska vara ett särskilt prioriterat samhällsområde för genomförandet av funktionshinderspolitiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Hälso- och sjuk- vård samt tandvård ska vara att personer med funktionsnedsätt- ning har tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård efter behov.
Utredningens bedömning
Tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård efter behov utgör för- utsättningar för jämlika levnadsvillkor och delaktighet i samhällsli- vet för personer med funktionsnedsättning.
Det finns exempel på att personer med funktionsnedsättning har sämre tillgång till hälso- och sjukvård än övriga befolkningen, till ex- empel personer med psykisk funktionsnedsättning. Personer med funktionsnedsättning som blir sjuka blir också undersökta och be- handlade i ett senare skede av sjukdomen, exempelvis i cancervården. Det är vidare betydligt vanligare att personer med funktionsnedsätt- ning upplever dålig hälsa i jämförelse med övriga befolkningen.46 En förklaring till sämre hälsa är att somatiska behov (kroppsliga sjuk- domar) förbises och är underbehandlade bland personer med psy- kisk och intellektuell funktionsnedsättning.
Utredningen vill därför med detta förslag till målformulering understryka betydelsen av att personer med funktionsnedsättning får tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård efter behov.
Utgångspunkter
I
46MFD (2016a), s. 107.
167
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Staten ska därför vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster för personer med funktions- nedsättning med beaktande av jämställdhetsperspektivet, däribland hälsorelaterad rehabilitering.
Också artikel 10 om rätten till liv, artikel 12 om likhet inför lagen, artikel 14 om frihet och personlig säkerhet, artikel 15 om rätt att inte utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning samt artikel 17 som rör skydd för den person- liga integriteten relevanta för området. Detta gäller också artikel 26 om rätten till habilitering och rehabilitering. I samhällsområdet ingår också viktiga frågor om psykisk ohälsa och tvångsvård som FN- kommittén har uppmärksammat i sina iakttagelser och rekommen- dationer.47
I Agenda 2030 handlar utvecklingsmål 3 om att säkerställa hälso- samma liv och främja välbefinnande för alla i alla åldrar.
Regeringen har lyft att regeringens initiativ inom hälso- och sjuk- vård bör ge positiva effekter i utvecklingen av funktionshinderspoli- tiken.48 MFD föreslog att hälsa skulle utgöra ett prioriterat samhälls- område.49
SKL har antagit ställningstaganden om funktionshinder och del- aktighet inom
Nationella mål för politikområdet
De övergripande målen för hälso- och sjukvårdspolitiken stadgar att befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad och effektiv hälso- och sjukvård av god kvalitet. En sådan vård ska vara jämlik, jämställd och tillgänglig.50
Annan statlig styrning
Hälso- och sjukvårdsområdet omgärdas av reglering i exempelvis hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), patientlagen (2014:821) och tandvårdslagen (1985:125).
47CRPD (2014), (CRPD/C/SWE/CO/1).
48Prop. 2016/17:188.
49MFD (2016a).
50Prop. 2015/16:1, SoU1, rskr. 102.
168
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.2.6Social välfärd och trygghet
Utredningen föreslår att: Social välfärd och trygghet ska vara ett särskilt prioriterat samhällsområde för genomförandet av funk- tionshinderspolitiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Social välfärd och trygghet ska vara att personer med funktionsnedsättning har jämlika möjligheter till ett självständigt liv och tillfredsställande levnadsstandard.
Utredningens bedömning
För vissa personer med funktionsnedsättning är tillgången till stöd och service efter behov en central förutsättning för ett självständigt liv. Social välfärd och trygghet är av avgörande betydelse för såväl jämlika levnadsvillkor som delaktighet i samhällslivet. Vi syftar här bland annat på att det finns ett grundläggande skyddsnät i det fall man av olika skäl inte har en inkomst av lön eller motsvarande. Också frihet från våld och övergrepp kan anses ingå i begreppet trygghet, bland annat mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. Enligt uppföljning utsätts personer med funktionsnedsättning för våld och övergrepp i större utsträckning än övriga befolkningen.51
Att vara beroende av personligt stöd i hemmet och i vardagen in- nebär också en särskild utsatthet. När det gäller individuella stöd är det därför viktigt att individen själv får komma till tals.
Enligt MFD:s uppföljning finns problem när det gäller tillgången till stöd och service. Tillgången skiljer sig åt över landet och personer med funktionsnedsättning har sällan tillräckligt med inflytande över eller möjlighet att påverka dessa beslutsprocesser. Personer med funktionsnedsättning lever dessutom ofta med en större ekonomisk utsatthet jämfört med övriga befolkningen, vilket gör att de många gånger är i behov av ekonomiskt bistånd.52
51SKL (2017), s. 19.
52MFD (2016a), s. 118.
169
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Utgångspunkter
I
I Agenda 2030 handlar utvecklingsmål 1 om att avskaffa fattig- dom i alla dess former överallt och utvecklingsmål 10 om att minska ojämlikheten inom och mellan länder.
Regeringen har pekat på att de ekonomiska förutsättningarna för personer med funktionsnedsättning är sämre än för den övriga be- folkningen. Regeringen har också påtalat sambandet mellan ekono- misk otrygghet och påverkbara skillnader i hälsa mellan grupperna.54 MFD föreslog att social välfärd skulle utgöra ett prioriterat sam- hällsområde. MFD har lyft att ekonomisk utsatthet är ett växande
problem för personer med funktionsnedsättning.
SKL har antagit ställningstaganden om funktionshinder och del- aktighet inom området individuella stöd.
Nationella mål för politikområdet
Inom området finns flera nationella mål:55
När det gäller omsorg om äldre slås fast att de ska kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna
53CRPD (2014), (CRPD/C/SWE/CO/1).
54Prop. 2016/17:188.
55Prop. 1997/98: 113, SoU24.
170
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med re- spekt, samt ha tillgång till god vård och omsorg.
För individ- och familjeomsorg är målet att stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för människor i ekonomiskt och socialt utsatta situationer och att stärka skyddet för utsatta barn.
Vidare finns det särskilda mål som gäller den ekonomiska trygg- heten. När det gäller ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktions- nedsättning är målet att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå56.
Målet när det gäller ekonomisk trygghet för familjer och barn stad- gar att den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekono- misk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräld- raskap.57
Annan statlig styrning
Rättighetslagstiftningen när det gäller stöd och service till vissa per- soner med funktionsnedsättning innebär utkrävbara rättigheter för den som ingår i personkretsen och motsvarande skyldigheter för det offentliga. Rättigheterna syftar till att tillförsäkra vissa personer med omfattande och långvariga funktionsnedsättningar goda levnadsvill- kor. Inom området social välfärd och trygghet ingår också socialför- säkringar, förmåner, bidrag och tjänster som syftar till att utjämna skillnader i levnadsvillkor och möjliggöra självständighet och del- aktighet.
56Prop. 2008/09:1 utg.omr. 10 avsnitt 2.3, SfU1, rskr. 138.
57Prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, SfU3, rskr. 88.
171
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
7.2.7Bostad, byggd miljö och samhällsplanering
Utredningen föreslår att: Bostad, byggd miljö och samhällsplane- ring ska vara ett särskilt prioriterat samhällsområde för genomfö- randet av funktionshinderspolitiken.
•Det övergripande målet för samhällsområdet Bostad, byggd miljö och samhällsplanering ska vara att personer med funk- tionsnedsättning har möjlighet att välja var och med vem de vill bo och tillgång till byggd miljö på jämlika villkor som andra.
Utredningens bedömning
Tillgänglighet i bostäder och i samhället i stort har en avgörande be- tydelse för jämlika levnadsvillkor och delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Lokaler och miljöer behöver vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Ett socialt hållbart samhälle utmärks av att det i största möjliga utsträckning är universellt utformat och därmed tillgängligt och användbart för alla. Ska samhället planeras utifrån att det ska vara socialt hållbart, måste planeringen ske mot bakgrund av att människor är olika i ålder, funktionsförmåga, kön och så vidare. Alla tjänar dessutom på att alla inkluderas eftersom lösningar som är nödvändiga för vissa oftast är till nytta också för andra.
Utgångspunkter
I
172
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Agenda 2030:s utvecklingsmål 11 handlar om att göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motståndskraftiga och hållbara där delmål 1 går ut på att senast 2030 säkerställa tillgång för alla till full- goda, säkra och ekonomiskt överkomliga bostäder och grundläg- gande tjänster samt rusta upp slumområden.
Boverket har på regeringens uppdrag tagit fram en vägledning om tillgänglighet som handlar om hur kommuner kan arbeta med mål och ställningstaganden i översiktsplaneringen. Vägledningen beskri- ver också arbetssätt för att implementera funktionshinderperspekti- vet i organisationer och planeringsprocesser.59 Boverket har också haft regeringens uppdrag att analysera reglerna i plan- och bygglagen om enkelt avhjälpta hinder och att bedöma behovet av att införa krav på tillsynsplan för byggnadsnämnderna.60 Boverket har identifierat ett antal faktorer som orsakar att det fortfarande finns hinder mot tillgänglighet som inte är avhjälpta.
MFD föreslog att byggd miljö och samhällsplanering skulle ut- göra ett prioriterat samhällsområde.
SKL har antagit ställningstaganden om att fysiska och tekniska miljöer för verksamheter som drivs av kommuner, landsting och regioner bör utformas utifrån principen om universell utformning och tillgänglighet. Förbundet menar också att lagstadgade funk- tionskrav på tillgänglighet behöver vara tydliga för att möjliggöra en så entydig tolkning som möjligt.
58CRPD (2014), (CRPD/C/SWE/CO/1).
59N2018/04053/SUBT, N2018/03821/KLS (delvis), N2017/02017/BB m.fl. Vägledningen finns på Boverkets webbplats www.boverket.se/sv/PBL-
60Uppdraget redovisades till regeringen i oktober 2018 genom rapporten Analys av reglerna om enkelt avhjälpta hinder (rapport 2018:31, dnr 7391/2017). Rapporten bereds för närvarande i Regeringskansliet.
173
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Nationella mål för politikområdet
Det övergripande målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsik- tigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas.61 Utöver detta finns det delmål som specifikt rör de områden som vårt före- slagna samhällsområde täcker.
Annan statlig styrning
Krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och krav på att åtgärda enkelt av- hjälpta hinder finns i plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338). I Boverkets byggregler finns tillämp- ningsföreskrifter till lagen och förordningen. Lagen om bostadsan- passningsbidrag (2018:222) syftar till att personer med funktions- nedsättning ska kunna leva ett självständigt liv i en egen bostad genom att bostaden anpassas efter den enskildes behov. I social- tjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade regleras rätten till särskild bostad och bo- stad med särskild service. Enligt socialtjänstlagen ska socialnämnden bidra till att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utfor- mas så att det blir lätt tillgängliga för alla.
7.3Frågor av särskild vikt
Utöver de frågor som naturligt täcks in av de sju samhällsområdena finns det ett antal frågor av särskild vikt som av olika skäl inte är lämpliga att hantera genom vår modell med prioriterade samhälls- områden. Utredningen bedömer att frågorna är angelägna för att det nationella målet för funktionshinderspolitiken ska nås. Vi föreslår dock att regeringen bör hantera de enskilda frågorna i särskild ord- ning utifrån vad man anser vara lämpligt.
61Prop. 2011/12:1, CU1, rskr.89.
174
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Dessa frågor är sinsemellan av olika karaktär. Flera av frågorna är tvärsektoriella, t.ex. folkhälsa och upphandling. Andra är mer avgrän- sade och områdesspecifika som fritid och idrott. För flera av frågorna finns det inte en naturlig kandidat till samordnade myndighet. Vi har därför valt att uppmärksamma dessa frågor genom överväganden som närmast liknar styrningen genom de tidigare strategierna som pekade ut särskilt angelägna frågor för politikens genomförande.
I denna del lämnar utredningen alltså inte några skarpa förslag till hur de enskilda frågorna ska hanteras. För flera av frågorna finns det myndigheter som utifrån sitt uppdrag naturligen har att hantera frå- gan och som i flera fall för utredningen också uppgivit att de är villiga att ta en sådan roll. I dessa fall framgår det av utredningens bedöm- ning vilken myndighet som är lämplig.
Sammantaget har utredningen bedömt att följande frågor är av särskild vikt och därför behöver prioriteras och hanteras i särskild ordning:
•Digitalisering
•Demokratisk delaktighet
•Rättssäkerhet och rättsväsende
•Fritid och idrott
•Folkhälsa
•Upphandling
•Konsumentfrågor.
Nedan följer en beskrivning av dessa frågor vad gäller relevanta ut- gångspunkter, främst utifrån andra nationella mål för respektive po- litikområde, relevanta artiklar i
175
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
7.3.1Digitalisering
Utgångspunkter
Digitaliseringen av samhället har skapat många nya möjligheter vilket även gäller för många personer med funktionsnedsättning. Detta påpekar också MFD i sitt förslag till ny strategi. Samtidigt har nya hinder uppstått när personliga möten ersatts av maskinell han- tering och onlinetjänster. Digitala lösningar finns inom alla områ- den, och för att inte nya hinder för tillgängligheten ska uppstå måste ett ökat fokus på universell utformning, tillgänglighet och använd- barhet riktas mot de digitala lösningarna.
I
I den generella kommentaren till artikel 9 tydliggör
Regeringen har pekat på betydelsen av innovation för universell utformning.62 MFD föreslog att it, innovation och teknikutveckling skulle utgöra ett prioriterat samhällsområde.
SKL har lyft att kommuner, landsting och regioner bör säker- ställa att deras digitala tjänster utformas så att de uppfyller gällande krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktions- nedsättning. Förbundet menar också att det behövs resurser och en samordnande myndighet för arbetet med den digitala delaktigheten.
62Prop. 2016/17:188.
176
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Exempel på statlig styrning av frågan
Inom informations- och kommunikationsteknik gäller
Webbtillgänglighetsdirektivet trädde i kraft i Sverige den 23 sep- tember 2018 och handlar om tillgänglighet till digital offentlig ser- vice och innebär att offentliga sektorns webbplatser ska vara till- gängliga och följa den internationella standarden för tillgänglighet (WCAG 2.1 AA).63 Den 1 januari 2019 började lagen om tillgänglig- het till digital offentlig service (2018:1937) att gälla i Sverige.64
Det inom kort beslutade Tillgänglighetsdirektivet kommer sanno- likt också att få stor betydelse för digitaliseringsfrågorna. (För en kort beskrivning av detta direktiv se avsnitt 7.3.7 om konsument- frågor.)
Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska per- soner med funktionsnedsättning tillhandahållas tillgång till bland annat telefonitjänster i samma utsträckning och på likvärdiga villkor som för andra slutanvändare.
Berörda myndigheter
Post- och telestyrelsen (PTS) är förvaltningsmyndighet för elektro- nisk kommunikation och har ett samlat ansvar för funktions- hinderspolitiken inom sitt ansvarsområde.
Vidare framgår av PTS instruktion att myndigheten genom upp- handling får tillgodose behov som personer med funktionsnedsätt- ning har av särskilda posttjänster, grundläggande betaltjänster och elektroniska kommunikationstjänster.65 PTS erbjuder även rådgiv- ning, vägledning och stöd i egenskap av expertmyndighet. Också den nya Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har en viktig roll på området genom sitt ansvar att samordna och stödja den för- valtningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga
63Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102.
64Lag om tillgänglighet till digital offentlig service (2018:1937).
65Förordning (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
177
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. DIGG är också till- synsmyndighet för lagen om tillgänglighet till digital offentlig service. Det finns också andra myndigheter som har ansvar för olika digitaliseringsfrågor som exempelvis Statens servicecenter och E- hälsomyndigheten.
Utredningens bedömning
PTS har som förvaltningsmyndighet för elektronisk kommunika- tion ett ansvar för vissa digitaliseringsfrågor. Vidare ska PTS i likhet med andra sektorsmyndigheter särskilt verka för att målen för funk- tionshinderspolitiken uppnås inom dess ansvarsområde och ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Begreppet sektorsansvar nämns dock inte.66
Enligt utredningens bedömning ger PTS instruktion en god möj- lighet för myndigheten att ta ett ansvar för att bidra till att funk- tionshinderspolitikens mål uppfylls när det gäller frågor om digitali- sering. Det krävs dock att flera aktörer samarbetar och samverkar eftersom digitaliseringsfrågan är mycket bred och påverkar i stort sett alla samhällsområden. MFD är mot bakgrund av sin särskilda kompetens inom funktionshinderspolitiken en lämplig stödjande part i detta arbete. En väl fungerande samverkan mellan PTS och be- rörda myndigheter är därför viktig för att uppnå goda resultat.
7.3.2Demokratisk delaktighet
Utgångspunkter
Målet för demokratipolitiken är en levande demokrati som är uthål- lig, kännetecknas av delaktighet och där möjligheterna till inflytande är jämlika.67 Deltagande i demokratins processer är en förutsättning för att kunna utöva inflytande över politiska beslut. Den som deltar
66Bestämmelsen är dessutom försedd med ett extra stycke som säger att myndigheten får ge- nom upphandling eller stöd av mindre betydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som till- handahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finansiera utvecklingsprojekt, andra insat- ser för ökad tillgänglighet, användbarhet och mångfald inom it och elektronisk kommunika- tion samt elektroniska tjänster för personer med funktionsnedsättning. 11 § förordning (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
67Prop. 2017/18:1, prop. 2018/19:1, Uo 1, s. 46.
178
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
och som därigenom kan utöva inflytande kan också känna en del- aktighet i samhället.
Ett jämlikt inflytande förutsätter också att alla har samma möj- ligheter att delta och påverka den politiska maktutövningen oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, hudfärg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell lägg- ning, ålder eller socioekonomisk status. Demokratiutredningen från 2016 konstaterade dock att personer med funktionsnedsättningar är mindre delaktiga i demokratin än den övriga befolkningen. Detta av- speglar sig i valdeltagandet och i representationen i de politiska för- samlingarna.68
En viktig aspekt av demokratisk delaktighet är också tillgången till information. Det handlar såväl om att man har man har tillgång till och kan värdera information som hur man kan själva kan bidra och skapa information.
Bland FN:s globala utvecklingsmål är utvecklingsmål 16 om att minska ojämlikheten inom området demokrati relevant.
Regeringen understryker i Strategi för en stark demokrati – främja, förankra, försvara (Ku 18:02) att demokratiska processer måste ut- formas med beaktande av mångfalden i befolkningen och utifrån människors olika behov och förutsättningar. Personer med funk- tionsnedsättning är en viktig målgrupp i arbetet för en jämnare för- delning av makt och inflytande i samhället. Regeringen har också i andra sammanhang lyft fram problemet med lägre politisk delaktig- het i gruppen personer med funktionsnedsättning jämfört med övriga befolkningen (prop. 2016/17:188). MFD lyfte i sitt förslag till strategi att demokrati skulle utgöra ett prioriterat samhällsområde.70
68SOU 2016:5, s. 30, 73, 78. Se även MFD (2016d).
69CRPD (2014), (CRPD/C/SWE/CO/1).
70MFD (2016a).
179
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
SKL har gjort ställningstaganden om att den lokala demokratin måste stå öppen för personer med funktionsnedsättning, såväl i egen- skap av förtroendevalda som genom möjlighet att delta och påverka politiska processer eller att ta del av beslut.
Exempel på statlig styrning av frågan
I kommunallagen (2017:725) regleras flera krav för att möjliggöra delaktighet för personer med funktionsnedsättning i beslutsprocesser och som förtroendevalda. I yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) finns en bestämmelse som medger att det i lag meddelas föreskrifter om textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik för tillgängliga sändningar för personer med funktionsnedsättning. Sådana föreskrifter finns numera även i radio- och tv lagen (2010:696).
Berörda myndigheter
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) tar fram och förmedlar kunskap om det civila samhällets villkor. MUCF fördelar organisations- och utvecklingsbidrag. Socialstyrelsen beslu- tar om statsbidrag till funktionshindersorganisationer. Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har enligt sin instruktion i uppdrag att verka för att alla ska ha tillgång till litteratur och samhällsinfor- mation utifrån vars och ens förutsättningar oavsett läsförmåga eller funktionsnedsättning. Ett exempel är webbplatsen Alla väljare som ska öka möjligheten för personer med lässvårigheter att tillgodogöra sig information och ta del av den politiska debatten. Även Val- myndigheten och Myndigheten för radio, press och tv berörs av frå- gan om demokratisk delaktighet för alla.
Utredningens bedömning
Frågor om demokratisk delaktighet är enligt utredningens bedöm- ning centrala i genomförandet av funktionshinderspolitiken. Inom området finns inte någon självskriven myndighet som kan ges i upp- drag att ta ett samlande ansvar för att bidra till att funktionshin- derspolitikens mål uppfylls när det gäller demokratisk delaktighet.
180
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Valmyndigheten, MUCF, Socialstyrelsen, MTM och Myndigheten för radio, press och tv har på olika sätt uppgifter som anknyter till demokratipolitikens mål. MFD har en roll utifrån sitt breda uppdrag att främja genomförandet av funktionshinderspolitiken. Utred- ningen föreslår dessutom nedan en nationell samordnare som ges i uppdrag att bidra till en utvecklad dialog mellan förtroendevalda på olika nivåer i syfte att lyfta fram funktionshinderspolitikens mål.
När det gäller att främja demokratisk delaktighet för alla är det dock, enligt utredningens uppfattning, svårt att se att det primära ansvaret ska ligga på tjänstemän i statliga myndigheter. Ansvaret för en levande demokrati som ständigt utvecklas och fördjupas måste
istället bygga på att det demokratiska systemet självt värnar allas rätt till deltagande och inflytande. Därför menar vi att de politiska parti- erna har en nyckelroll när det gäller att ge alla likvärdiga förutsätt- ningar till demokratiskt deltagande för alla.
Under 2018 fördelades medel till riksdagspartierna för särskilda informationsinsatser inför de allmänna valen 2018.71 Avsikten med medlen är att ge partierna ökade möjligheter att nå ut till grupper av röstberättigade med lågt deltagande i tidigare allmänna val.72 Utred- ningen menar att det är av största vikt att regeringen i dialog med de politiska partierna, med folkbildningen och andra aktörer inom det demokratiska systemet särskilt lyfter fram de funktionshinderspoli- tiska hänsyn som anknyter till demokratisk delaktighet på likvärdiga villkor för alla.
7.3.3Rättssäkerhet och rättsväsende
Utgångspunkter
Rättssäkerhet kan sägas vara en av grundpelarna i ett demokratiskt samhälle. Allmänt brukar begreppet betyda att ett land har en lag- stiftning och ett system i övrigt som innebär att den enskilda med- borgaren har ett skydd för godtyckliga ingrepp från samhället självt. Till exempel att inte åtalas eller dömas utan tillräcklig bevisning, att inte dömas utan att det finns stöd i lag för det och att alla medbor- gare oavsett samhällsställning eller ursprung bedöms på ett likartat
71Ku2017/02544/LS.
72Prop. 2018/19:1, Uo1.
181
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
sätt. Detta kräver ett fungerande rättsväsende som alla har tillgång till.
Rättsväsendet och att personer med funktionsnedsättning ges tillgång till detta är därför centralt för
I den allmänna kommentaren till artikel 12 om likhet inför lagen finns utvecklade resonemang om olika system för ställföreträdande beslutsfattande, bland annat förmyndarskap, som begränsar rätts- kapaciteten för personer med funktionsnedsättning. Vidare behand- lar flera delmål till mål 16 i de globala utvecklingsmålen rättsväsendet, rättssäkerhet och rättstrygghet.
182
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Exempel på statlig styrning av frågan
Regeringen har uppdragit till Domstolsverket att fortsätta genom- föra insatser för att öka kompetensen i syfte att anpassa verksam- heten inom Sveriges Domstolar för personer med funktionsnedsätt- ning.73 Vidare gav regeringen 2017 Polismyndigheten i uppdrag att stärka kompetensen hos polisanställda för att bemöta personer med psykisk ohälsa genom förstärkta utbildningsinsatser på området. Polismyndigheten har under 2018 tillsammans med Åklagarmyndig- heten tagit fram en handledning vid förhör med barn och med vuxna som har osynliga funktionsnedsättningar.
Regeringen har vidare gett Statskontoret i uppdrag att bl.a. överväga hur länsstyrelsernas samordning av tillsyn och tillsynsvägledningen på området för gode män och förvaltare kan förbättras. Därutöver har de länsstyrelser som ansvarar för tillsynen av överförmyndarna fått i upp- drag att ta fram vissa riktlinjer som är avsedda att förbättra tillsynen på området.
Berörda myndigheter
På området finns flera myndigheter som berörs av frågan: Polis- myndigheten, Åklagarmyndigheten, Sveriges Domstolar, Brotts- offermyndigheten, Migrationsverket och Kriminalvården.
Utredningens bedömning
Frågor om rättssäkerhet och rättsväsende är enligt utredningens be- dömning viktiga i genomförandet av funktionshinderspolitiken. MFD föreslog att rättsväsende skulle utgöra ett prioriterat samhälls- område. Dessa frågor lyfts också mycket tydligt i
73Domstolsverket ska genomföra insatser för att öka kompetensen i syfte att anpassa verk- samheten inom Sveriges Domstolar för personer med funktionsnedsättning. Uppdraget ska genomföras i enlighet med den inriktning som redovisas i propositionen Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken (2016/17:188) och i dialog med Myndigheten för delaktighet och funktionshindersrörelsen. Genomförda insatser ska redovisas i årsredovis- ningen för 2018. (Ju2018/03543/LP Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Sveriges Domstolar, Funktionshinderspolitiken).
183
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
området finns många myndigheter, men ingen som utifrån sitt upp- drag är given när det gäller att ta ett samordnande ansvar för att bidra till att funktionshinderspolitikens mål uppfylls när det gäller frågor om rättssäkerhet och rättsväsende.
Vi menar därför att regeringen bör överväga och besluta om sär- skilda insatser som är nödvändiga för att tillförsäkra rättssäkerhet och tillgång till rättsväsendet på jämlika villkor för personer med funktionsnedsättning. I Sveriges kommande rapportering till FN- kommittén i oktober 2019, har kommittén ställt sammanlagt nio frå- gor som gäller åtgärder för att verkställa Sveriges skyldigheter enligt artikel 12 och 13 i
7.3.4Fritid och idrott
Utgångspunkter
En aktiv fritid kan innehålla olika typer av aktiviteter som idrott och friskvård, att delta i föreningslivet eller frilufts- och naturupplevel- ser. Fritidsfrågorna har också nära anknytning till kulturområdet ge- nom exempelvis kulturskolornas och bibliotekens verksamheter.
Uppföljning visar att tillgängligheten till fritidsaktiviteter för personer med funktionsnedsättning är begränsad och kan förbättras. Unga med funktionsnedsättning deltar generellt mindre i förenings- livet och motionerar också mindre än andra.75
74”Konventionen, inklusive de allmänna principerna, liksom de rekommendationer som kommittén har lämnat, är en utgångspunkt i regeringens funktionshinderspolitik”, Dir. 2017:133, s. 2.
75SKL (2017) s. 32. MFD (2016a), s. 107 f.
184
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Regeringen lyfter i budgetpropositionen för 2019 fram den hand- lingsplan för personer med funktionsnedsättning som Riksidrotts- förbundet beslutade om 2017.76 Handlingsplanen kan, enligt utred- ningen, ses som ett viktigt initiativ för att åtgärda ojämlikheten när det gäller fritid och idrott.
Av
Dessa åtgärder ska:
a)Uppmuntra och främja deltagande i största möjliga utsträckning av personer med funktionsnedsättning i allmänt tillgänglig idrottslig verksamhet på alla nivåer.
b)Säkerställa att personer med funktionsnedsättning har möjlighet att organisera, utveckla och delta i idrott och rekreation som är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning och i detta syfte uppmuntra erbjudande av ändamålsenlig instruktion, utbildning och resurser på lika villkor som andra.
c)Säkerställa att personer med funktionsnedsättning har tillgång till idrottsanläggningar, rekreationsanläggningar och turistanlägg- ningar.
Exempel på statlig styrning av frågan
Målen för den statliga idrottspolitiken är att ge möjligheter för flickor och pojkar, kvinnor och män att motionera och idrotta för att främja en god folkhälsa, att stödja en fri och självständig idrotts- rörelse samt att ge flickor och pojkar, kvinnor och män positiva upp- levelser av idrott som underhållning. 77
Regeringen har också nyligen gett MFD ett uppdrag att kartlägga den enskildes tillgänglighet till hjälpmedel för fritidsaktiviteter och hur en aktiv fritid för personer med funktionsnedsättning främjas lokalt och regionalt. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Folkhälso- myndigheten, MUCF, SKL och i dialog med relevanta organisationer.78
76Prop. 2018/19:1, Uo17. s. 152.
77Prop. 2008/09:126, KrU8, rskr.243.
78Regeringsbeslut
185
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Berörda myndigheter
Inom idrottsområdet finns inte någon statlig myndighet med ett tydligt utpekat ansvar. Naturvårdsverket och Folkhälsomyndig- heten har dock vissa uppgifter som anknyter till området. MUCF har i sin instruktion i uppdrag att verka för att ungdomar har meningsfulla och utvecklande fritidsaktiviteter. Kommunerna har i regel ett omfattande engagemang i frågor som rör fritid och idrott.
I budgetpropositionen för 2019 lyfter regeringen fram idrottsrö- relsens ställning som folkrörelse. Idrottsrörelsen har under många år arbetat för inkludering av personer med funktionsnedsättning i idrot- ten. Riksidrottsförbundet (RF), hanterar statsbidrag till idrotten och har till uppgift att stödja, företräda och leda idrottsrörelsen. Mångfald,
Utredningens bedömning
Fritids- och idrottsfrågor är enligt utredningens bedömning viktiga delar i genomförandet av funktionshinderspolitiken. Meningsfulla fritidsaktiviteter för alla, särskilt barn- och unga, är betydelsefulla för såväl delaktighet i samhället som för personlig utveckling. Det kan avse såväl fysiska aktiviteter som mer intellektuellt eller kultu- rellt orienterad verksamhet. När det gäller fysiska aktiviteter är idrottsrörelsen en central aktör. Att alla ges möjlighet att på jämlika villkor delta i all idrott från motions- till elitnivå bör vara ett viktigt sätt att uppnå de idrottspolitiska målen.
Det finns, som sagt, inte någon självskriven myndighet som skulle kunna ges i uppdrag att ta ett samordnande ansvar för att funktionshinderspolitikens mål uppfylls när det gäller frågor om fritid och idrott. Idrottspolitiken bygger i hög grad på att idrotts- rörelsen, med RF som samordnande aktör, tar ett avgörande ansvar för utvecklingen inom området.
Utredningen ser positivt på att en folkrörelse tar ett ansvar för genomförandet av politiken. På många sätt kan, enligt vår uppfatt- ning, ett aktivt arbete i en organisation inom civilsamhället, som RF, ge väl så goda bidrag till att uppnå det nationella målet som insatser från en statlig myndighet. En viktig utgångspunkt är dock att reger- ingen framhåller betydelsen av idrottsrörelsens insatser för att
186
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
främja funktionshinderspolitiken och att idrottsrörelsen aktivt tar denna roll. Vår bedömning är att RF arbetar strategiskt och målin- riktat för att skapa likvärdiga förutsättningar för personer med funk- tionsnedsättning när det gäller att delta i ett aktivt idrottsutövande.
7.3.5Folkhälsa
Utgångspunkter
Det är väl känt att personer med funktionsnedsättning har ett sämre allmänt hälsotillstånd än personer utan funktionsnedsättning. Mot denna bakgrund är det viktigt att minska de hälsoklyftor som finns.
Iinledningen till
Exempel på statlig styrning av frågan
Folkhälsoarbetet i Sverige utgår från det nationella målet att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på jämlika villkor för hela befolkningen. Det övergripande målet förtydligar samhällets ansvar för människors hälsa genom att det visar på sambandet mellan samhälleliga förutsättningar, vilka kan påverkas genom politiska be- slut, och hälsoutvecklingen i befolkningen.
Berörda myndigheter
Folkhälsomyndigheten ska verka för god folkhälsa, utvärdera effek- terna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta, genom kunskaps- uppbyggnad och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjuk- domar och skador samt verka för ett effektivt smittskydd. Särskild vikt
187
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
ska fästas vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Myndigheten hade också ansvar som strategisk myndighet i den senaste strategin för genomförande av funktionshinderspolitiken.79
Utredningens bedömning
Folkhälsomyndigheten har utifrån sitt uppdrag i instruktionen en- ligt utredningens bedömning en god möjlighet att ta ett ansvar för att bidra till att funktionshinderspolitikens mål uppfylls när det gäller frågor om folkhälsa. MFD är mot bakgrund av sin särskilda kompetens inom funktionshinderspolitiken en lämplig stödjande part i detta arbete. Också Socialstyrelsen har viktiga uppgifter inom området. En väl fungerande samverkan mellan dessa myndigheter är därför viktig för att uppnå goda resultat.
7.3.6Upphandling
Utgångspunkter
Redan år 2000 i handlingsplanen Från patient till medborgare be- skrevs vikten av att ställa krav på tillgänglighet i upphandlingar av varor och tjänster.80 Krav på tillgänglighet och social hänsyn i upp- handling är viktiga verktyg för att personer med funktionsnedsätt- ning ska kunna delta i alla verksamheter som fristående aktörer be- driver på uppdrag av offentliga aktörer. Enligt MFD är det fort- farande alltför få upphandlingar som ställer sådana krav att det säkerställs att ingen utesluts. Samtidigt är upphandling ett mycket viktigt instrument för att öka tillgängligheten. Den offentliga upp- handlingen beräknas av Upphandlingsmyndigheten uppgå till när- mare 700 miljarder kronor årligen.81 Att ställa krav i upphandling skapar således starka incitament för privata aktörer att utveckla och producera tillgängliga produkter och tjänster.
Regeringen har bland annat tagit fram en nationell upphandlings- strategi för att tydliggöra regeringens mål om offentlig upphandling som ett strategiskt verktyg för väl fungerande verksamheter och ett
79Förordning (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.
80Prop. 1999/2000:79.
81
188
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
medel för att bland annat nå de sociala hållbarhetsmålen. Av strate- gin framgår bland annat att krav på social hänsyn bör ställas i offent- liga upphandlingar när det är möjligt och lämpligt. Det är viktigt att upphandlande myndigheter och enheter i ett tidigt skede av upp- handlingsprocessen tillämpar principen om universell utformning. 82 Att ställa krav i upphandling är särskilt lämpligt sett till ansvars- och finansieringsprincipen och utifrån att funktionshinderspolitiken ska vara samhällsekonomiskt effektiv.
I
EU:s uppdaterade upphandlingsdirektiv innebär vidare att i all offentlig upphandling av sådant som ska användas av människor ska krav på tillgänglighet ställas för personer med funktionsnedsättning eller krav på formgivning med tanke på samtliga användares behov.84 Av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling framgår därför att om det som ska anskaffas ska användas av fysiska personer så ska de tekniska specifikationerna bestämmas med beaktande av samtliga användares behov, däribland tillgängligheten för personer med funk- tionsnedsättning.85
82Regeringsbeslut Fi2016/00833/OU.
83I
84Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU.
85Lagen om offentlig upphandling (2016:1145) 9 Kap, § 2.
189
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Berörda myndigheter
Upphandlingsmyndigheten är central myndighet på området och ska ge stöd och kunskap i upphandling. Myndigheten har bland annat i uppdrag att ge stöd till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer för att bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt.
Utredningens bedömning
Upphandlingsmyndigheten har enligt sin instruktion
det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upp- handling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljö- mässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling.86
Enligt utredningens bedömning har Upphandlingsmyndigheten en god möjlighet att ta ett ansvar för att bidra till att funktionshin- derspolitikens mål uppfylls när det gäller upphandling. MFD är mot bakgrund av sin särskilda kompetens inom funktionshinderspoliti- ken en lämplig stödjande part i detta arbete. En väl fungerande sam- verkan mellan Upphandlingsmyndigheten och MFD är därför viktig för att uppnå goda resultat inom området.
7.3.7Konsumentfrågor
Utgångspunkter
Att personer med funktionsnedsättning ska kunna vara aktiva, fullt delaktiga och informerade konsumenter är en central tillgänglig- hetsfråga. Konsumentfrågor är också till sin natur tvärsektoriella och berör flera sektorer.
Företrädare för Konsumentverket lyfter bland annat frågor om transporter, digitalisering och fysisk tillgänglighet till varor och tjänster som centrala ur ett funktionshinderperspektiv. Det är också där Konsumentverket oftast möter klagomål. Samhället är i dag mycket beroende av fungerande digitala lösningar. Det är det därför
86Förordning (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.
190
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
viktigt att arbetet med att öka tillgängligheten inom även detta område så att alla kan vara aktiva konsumenter.
Begreppet konsument nämns över huvud taget inte i
I Agenda 2030 handlar utvecklingsmål 12 om att säkerställa håll- bara konsumtions- och produktionsmönster.
Av stor betydelse på området är också Tillgänglighetsdirektivet (European Accessibility Act) som beslutats i april 2019. Direktivet avser tillgänglighet till vissa kommersiella produkter och tjänster och att undanröja och förebygga hinder för den fria rörligheten som uppstår på grund av olika tillgänglighetskrav i medlemsstaterna. Direktivet ska även hjälpa medlemsstaterna att på ett harmoniserat sätt uppfylla såväl sina nationella åtaganden som sina skyldigheter enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsned- sättning när det gäller tillgänglighet. Hur direktivet ska implemen- teras i Sverige och vem som ska utöva tillsyn är oklart men kommer sannolikt att utredas vidare, enligt uppgift till utredningen.87
Berörda myndigheter
Konsumentverket är ansvarig myndighet på området med uppgift att stärka konsumenternas ställning, stävja felaktigt agerande på mark- naden och att stötta konsumenter.88 Vidare har Diskrimineringsom- budsmannen viktiga uppgifter när det gäller att utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Konsumentfrågorna är dock tvärsektoriella och det finns många myndigheter som behöver integrera ett funk- tionshindersperspektiv i de konsumentrelaterade delarna av sin verk- samhet, exempelvis i sin uppföljning.
87
882 § förordning (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.
191
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Utredningens bedömning
Konsumentverket har i sin instruktion uppdrag att i sin löpande verk- samhet ”integrera ett funktionshindersperspektiv och utifrån detta stödja och driva på övriga berörda parter.” 89 Enligt utredningens be- dömning ger Konsumentverkets instruktion myndigheten en god möjlighet att ta ett ansvar för att bidra till att funktionshinderspoli- tikens mål uppfylls när det gäller konsumentfrågorna. MFD är mot bakgrund av sin särskilda kompetens inom funktionshinderspoliti- ken en lämplig stödjande part i detta arbete. En väl fungerande sam- verkan mellan Konsumentverket och MFD är därför viktig för att uppnå goda resultat.
Utredningen noterar att Konsumentverket i dag inte har något uppdrag att återrapportera brister i tillgänglighet och hinder som personer med funktionsnedsättning möter i sin vardag som konsu- menter. Regeringen bör överväga om Konsumentverket ska ha ett tydligare uppdrag i detta avseende.
7.4Arbetssätt och myndigheter med särskilt ansvar
Utredningens förslag:
•En myndighet inom varje prioriterat samhällsområde ska ha ett samordnande ansvar i förhållande till andra berörda myn- digheter och aktörer. De ska även vara stödjande och pådri- vande inom sitt verksamhetsområde. Dessa myndigheter är:
–Arbetsförmedlingen
–Statens Skolverk
–Trafikverket
–Statens Kulturråd
–Socialstyrelsen
–Boverket.
89Ibid.
192
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
•Myndigheterna med samordningsansvar ska, tillsammans med andra berörda parter, ansvara för att det för samhällsområdet finns en genomförandeplan samt indikatorer för uppföljning.
•Ytterligare myndigheter inom respektive samhällsområde ska ha ett utpekat ansvar för att bidra till områdets genomförande av och/eller uppföljning av funktionshinderspolitiken samt till arbetet med genomförandeplan och/eller indikatorer för upp- följningen inom området.
•Regeringen ska i uppdrag till myndigheterna fastställa vissa grundläggande krav på indikatorer för att följa upp utveck- lingen på området liksom vissa krav på processen för att ta fram indikatorer och genomförandeplan inom området.
•Regeringen ska ge i uppdrag till myndigheterna med samord- nande ansvar att rapportera utfallet av genomförandeplanerna vartannat år till regeringen. En mer omfattande avrapportering ska ske vart fjärde år.
•Myndigheten för delaktighet (MFD) ska ha ett långsiktigt och övergripande ansvar för det tvärsektoriella perspektivet avse- ende genomförandet av funktionshinderspolitiken.
•Regeringen ska ge MFD i uppdrag att lämna en övergripande, tvärsektoriell rapport vartannat år till regeringen baserad på rapporteringen från de olika samhällsområdena.
I detta avsnitt beskriver utredningen utgångspunkter, bedömningar och förslag till ett reformerat myndighetsansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken, där regering och riksdag tydligt kopp- las in i systemet.
Utredningens förslag avseende de statliga myndigheternas arbets- sätt avser att förbättra förutsättningarna för såväl styrning som uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken. Genom att statliga myndigheter arbetar tillsammans och med andra relevanta aktörer, ökar möjligheterna att fånga upp problem och lösningar. Återkommande rapportering till regeringen skapar förutsättningar för politiskt ansvar på nationell nivå och signalerar tillbaka till myn- digheterna att arbetet är prioriterat.
193
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Utredningen föreslår att en myndighet inom vart och ett av de sju prioriterade samhällsområdena ska ha ett särskilt samordnande ansvar. Dessa myndigheter ska även vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde. Vi föreslår att de samordnande myn- digheterna ska vara Arbetsförmedlingen, Statens Skolverk (Skol- verket), Trafikverket, Statens Kulturråd (Kulturrådet), Socialstyrelsen och Boverket.
Vårt förslag innebär att de samordnande myndigheterna ska leda processer i genomförandet och uppföljningen av funktionshinders- politiken, bland annat genom att ta fram genomförandeplaner med indikatorer för uppföljning. Detta bör ske i samråd eller genom andra typer av nätverksarbete tillsammans med andra myndigheter, funktionshindersorganisationer, kommunsektorn och andra rele- vanta aktörer. Det är centralt att arbetet är väl förankrat och känt bland andra berörda aktörer. I uppdraget ingår även att ansvara för uppföljning och återrapportering till regeringen.
Utredningen föreslår att ytterligare ett antal myndigheter inom respektive samhällsområde ska ha ett ansvar för att bidra till områ- dets genomförande av och/eller uppföljning av politiken. Det är dock viktigt att påpeka att detta inte utesluter att även andra myn- digheter behöver delta i arbetet. Den samordnande myndigheten bör därför löpande pröva vilka aktörer som bör bjudas in till arbetet.
Vi förordar att regeringen ger de samordnande myndigheterna i uppdrag att rapportera utfallet av arbetet vartannat år. En mer om- fattande avrapportering ska dessutom ske vart fjärde år.
MFD bör vidare få i uppdrag att lämna en övergripande, tvär- sektoriell rapport till regeringen baserad på rapporteringen från de olika samhällsområdena vartannat år.
194
SOU 2019:23 |
|
Styrning och uppföljning i praktiken |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90
7.4.1Myndigheter med samordnande ansvar
Funktionshinderspolitiken är tvärsektoriell och relevant inom många samhällsområden. Genomförandeförordningen reglerar samtliga myndigheters ansvar. Utredningen menar dock att vissa myndigheters ansvar behöver betonas ytterligare.
För att realisera ambitionshöjningen som det nya nationella målet om funktionshinderspolitiken innebär, behöver samverkan och kun- skapsspridningen inom och mellan olika samhällsområden intensi- fieras. Genom att en myndighet inom respektive område agerar som facilitator, bland annat genom att samla bidrag till arbetet från olika aktörer och möjliggöra utbyte i nätverk, skapas förutsättningar för att förbättra genomförandet och uppföljningen av funktionshin- derspolitiken. Vårt förslag till lösning består inte i att öka detalj- styrningen av enskilda myndigheter eller att specificera detaljerade mål på flera nivåer. Våra ledord har i stället varit samordning och uppföljning.
Utredningen föreslår därför att regeringen ger en myndighet ett samordnande ansvar inom respektive prioriterat samhällsområde. Samordningsansvaret ska ha sin tyngdpunkt i att koordinera och
90Folkbildningsrådet är inte en myndighet.
195
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
facilitera utbyte mellan myndigheter och andra aktörer inom områ- det. I ansvaret ska ingå att i samverkan med andra myndigheter och aktörer ta fram en genomförandeplan, indikatorer för uppföljning och att följa upp utfallet.
Av de sex myndigheter91 som vi föreslår ska få samordningsansvar inom sitt samhällsområde har alla utom Trafikverket i dag ett sek- torsansvar för funktionshindersfrågor. Vi bedömer att vårt förslag om samordningsansvar för Trafikverket fungerar väl utifrån myndig- hetens roll som samhällsutvecklare. Myndigheterna ska även vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde.
I strategin för funktionshinderspolitiken under åren
En utmaning för utredningen har varit att å ena sidan förtydliga och konkretisera vissa myndigheters ansvar på funktionshinders- politikens område utan att detta ansvar blir ett sidospår vid sidan av kärnuppdraget. Å andra sidan behöver vi säkerställa att alla viktiga myndigheter involveras utan att ansvaret sprids på sådant sätt att ”allas ansvar blir ingens ansvar”.
Tydligt, men delat ansvar
Det är viktigt att påpeka att den samordnande myndigheten tillsam- mans med övriga utpekade myndigheter inte har ensamt ansvar för att målet inom samhällsområdet uppnås. Viktiga aspekter av det övergripande målet kan ligga utanför myndigheternas mandat och kan därför inte ligga till grund för traditionellt ansvarsutkrävande. Däremot ska myndigheten ha ansvar för att kommunicera och med- vetandegöra målen inom den egna myndigheten och inom samhälls- området. Vidare ska man i samarbete analysera på vilket sätt man kan bidra till att målet uppfylls.
91Socialstyrelsen föreslås få ett samordningsansvar för två samhällsområden:
196
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Källa: Kenneth Eliasson, Ekonomistyrningsverket.
Inom de flesta av de sju samhällsområdena har andra aktörer än sta- ten viktiga roller och uppgifter. Kommuner och regioner är huvud- ansvariga för den offentliga verksamheten inom flera områden, ex- empelvis skola och hälso- och sjukvård. Kulturområdet är komplext och finansieras av både offentlig och privat sektor på såväl lokal, regional som nationell nivå. Kulturverksamhet bedrivs av både offentlig och privat sektor, civilsamhället och det professionella kulturlivet. Inom transportområdet verkar många privata företag och så vidare.
De statliga myndigheterna påverkar utvecklingen genom insatser inom sitt ansvarsområde, men kan alltså inte göras ensamt ansvariga för utvecklingen på området som helhet. Därför menar utredningen att myndigheternas samordnande områdesansvar ska vara inriktat på att koordinera och facilitera i nätverk med andra myndigheter och aktörer.
Generellt gäller det för berörda myndigheter att analysera och reflektera hur man utifrån sitt mandat och tillgängliga styrmedel kan bidra till så god måluppfyllelse som möjligt. Inte minst ligger det ett ansvar att följa upp uppfyllelsen av det övergripande målet utifrån indikatorerna som man tillsammans med berörda myndigheter ska ta fram. Dessa indikatorer kan ta sikte på delar av det övergripande målet, tex. delar som svarar mot enskilda myndigheters verksamhet.
197
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Även om man inte råder över hela området så kan man följa upp och redovisa resultatet av uppföljningen inom myndigheten och inom samhällsområdet och diskutera internt och externt vad som krävs för att måluppfyllelsen ska förbättras. Vilket givetvis kan ligga utanför den egna myndighetens verktygslåda. En viktig uppgift för myndigheterna blir att uppmärksamma statsmakterna på föränd- ringar av t.ex. regelverk och finansiering om sådana faktorer kan an- tas påverka måluppfyllelsen. Så menar vi också att det reformerade myndighetsansvaret innebär att regering och riksdag får viktiga styr- signaler om hur det funktionshinderspolitiska målet kan nås och rät- tigheter enligt
7.4.2Andra myndigheter med utpekat ansvar
De sex myndigheter som vi föreslår ska få ett samlat ansvar inom sitt samhällsområde är inte heller ensamma om att ha viktiga uppgifter inom dessa områden.
Utredningen föreslår därför att ytterligare en eller flera myndig- heter utöver den samordnande myndigheten ska ha ett utpekat an- svar för att bidra till genomförande och/eller uppföljning av funk- tionshinderspolitiken inom respektive område. Myndigheterna ska tillsammans med den samordnande myndigheten inom samhälls- området delta och bidra i arbetet utifrån sina kunskaper och upp- gifter till en genomförandeplan och indikatorer för uppföljning inom området. Utredningen föreslår att vissa av dessa myndigheter bör ges ett tudelat ansvar för att bidra till såväl genomförande som uppföljning av funktionshinderspolitiken, medan andra, företrädes- vis tillsyns- och analysmyndigheter, enbart bör ges ansvar för att bidra till uppföljning. För renodlade tillsynsmyndigheter menar utredningen att det är befogat att precisera att myndigheterna ska bidra till uppföljningen utifrån tillsynens iakttagelser.
Det är viktigt att utpekandet av dessa myndigheter inte innebär att ytterligare myndigheter inte kan eller ska involveras i arbetet. Alla statliga myndigheter kommer att ha ett fortsatt grundläggande ansvar för att bidra till funktionshinderspolitikens mål. Många frå- gor behöver dessutom hanteras genom sektorsövergripande sam- verkan.
198
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.4.3Regleringen av myndigheternas ansvar
Ansvaret för myndigheter med samordningsansvar respektive annat utpekat ansvar ska regleras dels i respektive myndighets instruktion, dels i genomförandeförordningen.92 Denna lösning innebär att regle- ringen av en viss myndighets ansvar inom funktionshinderspolitiken samlas på samma ställe som regleringen av myndighetens uppdrag i övrigt. Den ger enligt vår bedömning bättre effekt och mindre risk för att frågan faller vid sidan av myndighetens ansvar för andra uppgifter.
Det kan givetvis finnas både för- och nackdelar med olika lös- ningar, såväl att samla alla myndigheters ansvar på det funktionshin- derspolitiska området i en och samma förordning, till exempel i nämnda genomförandeförordning, som att reglera detta ansvar i myndigheternas respektive instruktioner.
Under utredningsarbetet har argument framförts för att ett för- tydligande i vissa myndigheters instruktion inte skulle behövas utan att ansvaret för att bidra i genomförandet av funktionshinderspoliti- ken redan är tydligt för alla myndigheter. Utredningen delar inte denna uppfattning. Den bild regeringen ger av att det behöver vidtas åtgärder för att öka hastigheten i genomförandet av politiken talar tvärtom för att ansvaret inte är tillräckligt tydligt i dag. Styrningen behöver därför förtydligas gentemot vissa myndigheter inom priori- terade samhällsområden i enlighet med de förslag vi nu lämnar.
I dag har 10 myndigheter ett så kallat sektorsansvar eller motsva- rande för funktionshindersfrågor inom sitt verksamhetsområde.93 För de flesta innebär det att de ska vara samlande, stödjande och på- drivande i förhållande till övriga aktörer inom området. De exakta formuleringarna är för majoriteten av myndigheternas instruktioner, med undantag för vissa språkliga variationer, närmast identiska.
92När det gäller Folkbildningsrådet, som inte är myndighet utan är en ideell förening, behöver ansvaret att bidra till genomförande och uppföljning av funktionshinderspolitiken framgå av uppdrag i regleringsbrev.
93Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Boverket, Försäkringskassan, Konsumentverket, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen, Statens kulturråd, Skolverket.
199
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Vissa
Utredningen föreslår att ansvaret för att det för samhällsområdet finns en genomförandeplan samt indikatorer för uppföljning, ska regleras i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken, för att und- vika specifika
Myndigheter med sektorsansvar eller motsvarande som inte får samordningsansvar
Utredningen anser att det finns skäl att revidera ansvaret i instruk- tionen för ett par av de myndigheter som i dag har ett sektorsansvar eller motsvarande och som vi inte föreslår ska ha ett samordningsan- svar.
För Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan och Riksantikvarieäm- betet föreslår vi att ansvaret i instruktionen ska revideras i linje med ansvaret för andra utpekade myndigheter. Det innebär att de ska bi- dra till genomförande och uppföljningen av funktionshinders- politiken.
När det gäller Konsumentverket föreslår vi ingen ändring av myn- dighetens nuvarande instruktion. Det innebär att myndigheten kommer att ha kvar sitt ansvar att integrera ett funktionshinders- perspektiv och utifrån detta stödja och driva på övriga berörda parter.94
Vi föreslår inte heller någon ändring av Post- och telestyrelsens nu- varande instruktion, vilket innebär att myndigheten även i fortsätt- ningen särskilt ska verka för att målen för funktionshinderspolitiken uppnås inom dess ansvarsområde och ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.95
MFD:s övergripande ansvar
MFD har i dag till uppgift att bland annat arbeta tvärsektoriellt och främja ett systematiskt och effektivt genomförande av funktionshin- derspolitiken på alla nivåer i samhället, och följa upp, utvärdera och
942 § förordning (2009:607) med instruktion för Konsumentverket.
9511 § förordning (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
200
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
analysera insatser från statliga myndigheter, kommuner, regioner och andra aktörer i förhållande till de nationella funktionshinderspolitiska målen. MFD har också ett särskilt kunskapsuppdrag när det gäller flera centrala frågor för funktionshinderpolitiken som rör delaktighet, tillgänglighet, universell utformning, välfärdsteknologi, miljö, lev- nadsvillkor och rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
Utredningen menar att det även fortsättningsvis är nödvändigt att en myndighet ska ha ett långsiktigt och övergripande ansvar för det tvärsektoriella perspektivet avseende genomförandet av funk- tionshinderspolitiken. Vi ser också att MFD:s roll som facilitator bör präglas av myndighetens kunskapsuppdrag.
7.4.4Krav på indikatorer och genomförandeplan
Utredningen menar att det är viktigt att det finns vissa grundläg- gande och gemensamma krav på såväl processen för att ta fram indi- katorer, genomförandeplaner, uppföljning och avrapportering som krav på själva indikatorerna. Kraven på processen och indikatorerna bör regeringen fastställa i uppdrag till myndigheterna. Det ger ut- rymme för att anpassa uppgiften till förutsättningar som råder på olika myndigheter. Även start- och rapporteringstidpunkter bör därför fastställas av regeringen i uppdrag till myndigheterna.
Utgå från en nulägesanalys
Utredningen menar att det är viktigt att vid utformningen av genom- förandeplaner och de indikatorer som ska mäta utfall mot målet utgår från en nulägesanalys. Man måste veta var man står för att veta vad som ska åtgärdas. Ofta är det enklaste sättet att involvera olika samhälls- aktörer och funktionshindersrörelsen att bjuda in dem till att ha syn- punkter på rådande brister. Nulägesanalysen bör fokusera på jämlikhet i levnadsvillkor och hinder för full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i förhållande till övriga befolkningen och utifrån fullt åtnjutande av rättigheter enligt
201
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Genomförandeplaner
Med en genomförandeplan avser utredningen en plan över åtgärder för att uppnå målet för samhällsområdet. Olika aktörer kan genom sin verksamhet, olika insatser eller program bidra till att målet upp- nås. Dessa olika aktiviteter bör framgå av genomförandeplanen. Vi menar att man i nätverk bör analysera på vilket sätt hur respektive aktör kan bidra till att målet för samhällsområdet uppfylls.
Indikatorer utifrån målet för samhällsområdet
Myndigheternas uppföljning av målen inom respektive samhällsom- rådet bör, så långt som möjligt, innehålla strukturella indikatorer, processindikatorer och resultatindikatorer:
•Strukturella indikatorer som visar hur effektiv lagstiftningen och utfallet av lagstiftningen är för att uppnå målet
•Processindikatorer som handlar om vad som görs för att förverkliga målet och vilka förutsättningar för jämlika villkor som skapas. Indi- katorerna inkluderar verksamhet, åtgärder och program.
•Resultatindikatorer som visar på utfallet och som visar graden av förverkligandet av målet.
Syftet med att strukturera indikatorerna enligt denna modell är att koppla ihop uppföljning med möjligheten att identifiera hinder för att uppnå målen. Dessa hinder och möjliga förslag till lösningar ska ingå i rapporteringen till regeringen.
Visa utveckling och progressivitet
Indikatorerna som tas fram ska kunna visa utveckling eller progressi- vitet över tid. En viktig del av uppföljningen är att kunna följa utfallet av insatser över tid. Det bör dock inte hindra att indikatorerna ska kunna revideras vid behov.
202
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Barn, jämställdhet och politikens inriktning i övrigt
Det nationella målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barn- rättsperspektivet beaktas. Därför bör jämställdhet- och barnrätts- perspektivet samt politikens inriktning i övrigt – det vill säga principen om universell utformning, befintliga brister i tillgänglighet, individu- ella stöd och lösningar för individens självständighet samt ickediskri- minering – integreras i arbetet med genomförandeplaner, uppföljning och analys.
Aktiv involvering av funktionshindersrörelsen
Det arbete som innebär att myndigheterna ska ta fram genomföran- deplaner och indikatorer för uppföljning ska involvera företrädare för personer med funktionsnedsättning och deras organisationer. Detta bör ske genom samråd eller andra typer av nätverksarbete.
Andra relevanta aktörer
De samordnande myndigheterna ansvarar för att ta fram indikatorer som svarar mot det övergripande målet inom området. Det är dock inte självklart att dessa myndigheter är bäst lämpade att identifiera relevanta indikatorer för samhällsområdet. Målet för samhällsområdet berör inte enbart myndighetsspecifika frågor och därför behöver indikatorerna arbetas fram i samråd och nätverk med andra relevanta aktörer. Utredningen menar alltså att det är nödvändigt att även in- volvera kommuner och regioner, näringsliv och civilsamhälle i arbetet.
Uppföljning på kort och lång sikt
MFD:s förslag till strategiperiod var att strategin skulle gälla under åren
Utredningen har förstått att arbetet med de tidigare strategierna har varit trögstartat eftersom strategiperioderna har uppfattades som långa, men att man sedan kunnat hamna i tidsnöd när man väl närmade
203
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
sig slutrapportering. Vi kan inte bedöma hur generell den bilden är. Vi ser dock ett behov av både ett kortare och ett längre perspektiv i det funktionshinderspolitiska arbetet. Ett kortare för att få igång arbetet och ett längre för att kunna se utvecklingen och också förbättra processerna. Vi menar därför att avrapporteringarna ska ske vartannat år med en mer omfattande avrapportering vart fjärde år.
Övergripande tvärsektoriell rapport
Regeringen bör ge MFD i uppdrag att lämna en övergripande, tvär- sektoriell rapport till regeringen baserad på rapporteringen från de olika samhällsområdena vartannat år.
7.4.5Reformerat myndighetsansvar
Utredningen föreslår att en myndighet inom vart och ett av de sju prioriterade samhällsområdena ska ha ett särskilt samordnande an- svar. Dessa myndigheter ska även vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde.
Utredningen föreslår vidare att ytterligare en eller flera myndigheter utöver den samordnande myndigheten ska ha ett utpekat ansvar för att bidra till genomförande och/eller uppföljning av funktionshinders- politiken inom respektive område. Myndigheterna ska tillsammans med den samordnande myndigheten inom samhällsområdet delta och bidra i arbetet utifrån sina kunskaper och uppgifter till genomförande- planer och indikatorer för uppföljning inom respektive område.
Arbetsförmedlingen ska ha samordnande ansvar inom arbete och försörjning
Nuvarande lydelse
Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen
Särskilda ansvarsområden
5 § Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för han- dikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
204
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Förslag till ny lydelse
Arbetsförmedlingen ska inom samhällsområdet arbete och försörjning, verka för att personer med funktionsnedsättning har jämlika möjlig- heter till delaktighet på arbetsmarknaden. Inom detta samhällsområde har Arbetsförmedlingen ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksamhetsområde vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
Bedömning
Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ska vara samordnande i förhållande till övriga berörda parter inom området arbete och egen försörjning. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en genomförandeplan samt indikatorer för uppföljning. Arbets- förmedlingen ska i övrigt vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde i förhållande till övriga berörda parter.
Utredningen menar att Arbetsförmedlingen genom sitt kärnupp- drag att ansvara för den offentliga arbetsförmedlingen och verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt har en nyckelroll i ge- nomförandet och uppföljningen av funktionshinderspolitiken. Myndigheten ska bland annat prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden.
Det bör poängteras att den aviserade omläggningen av Arbets- förmedlingens verksamhet inte kommer att omfatta insatser för personer med funktionsnedsättning.96 Utredningen bedömer därför att omläggningen inte hindrar att detta ansvar läggs på myndigheten.
Även Försäkringskassan,
Bedömning
Utredningen föreslår att Försäkringskassan, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige
96Vi utgår från den sakpolitiska överenskommelse, ”januariavtalet”, som regeringen träffat med Centerpartiet och Liberalerna i den offentliga version som framgår av Utkast till sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna.
205
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
uppföljning av funktionshinderspolitiken. I ansvaret för samtliga dessa myndigheter ingår att delta i arbetet med en genomförande- plan och med indikatorer för uppföljning inom området som Arbetsförmedlingen samordnar.
Samverkan mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kommunerna framhålls ofta som en förutsättning för att olika in- satser ska fungera. Försäkringskassan ansvarar för socialförsäkrings- systemet och den del av trygghetssystemet som har med arbetsinrik- tad rehabilitering att göra. Försäkringskassan samordnar insatser för att kunna återgå i arbete eller arbetssökande.
Även Myndigheten för arbetsmiljökunskap bör involveras då det är motiverat utifrån myndighetens uppdrag som nationellt kun- skapscentrum för frågor om arbetsmiljö. Utredningen ser dock inte att detta motiverar ett särskilt utpekat ansvar i Myndigheten för arbetsmiljökunskaps instruktion.
Statens skolverk ska ha samordnande ansvar inom utbildning och livslångt lärande
Nuvarande lydelse
Förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
Andra uppgifter
18 § Myndigheten ska
1.ha ett samlat ansvar (sektorsansvar) för funktionshindersfrågor inom ramen för sitt verksamhetsområde och – i den mån det inte är en uppgift för Specialpedagogiska skolmyndigheten – inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter
206
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Förslag till ny lydelse
Myndigheten ska
1.inom samhällsområdet utbildning och livslångt lärande verka för att personer med funktionsnedsättning har jämlika möjligheter till utbild- ning och livslångt lärande. Inom detta samhällsområde har myndigheten ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksamhetsområde vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
Bedömning
Utredningen föreslår att Statens Skolverk (Skolverket) ska vara sam- ordnande myndighet inom området utbildning och livslångt lärande. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en ge- nomförandeplan samt indikatorer för uppföljning. Skolverket ska i övrigt vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde i förhållande till övriga berörda parter.
Skolverket har en nyckelroll inom utbildningsområdet som för- valtningsmyndighet inom
Utredningens förslag innebär att Skolverket ska verka samord- nande (dvs. koordinera och facilitera utbyte) även i förhållande till aktörer inom folkbildning, yrkeshögskoleutbildning samt högskole- och universitetsutbildning. Detta är särskilt viktigt ur perspektivet om det livslånga lärandet och att ge möjlighet till fortsatta studier efter avslutad gymnasieutbildning för att främja övergångar mellan utbildningsformer. Samtidigt är vi medvetna om att det kan vara svårt att hitta formerna för samarbete mellan skolmyndigheterna och Myndigheten för yrkeshögskolan, Universitets- och högskole- rådet samt Folkbildningsrådet. Det kan kräva ett nytt arbetssätt och att nya kontaktytor etableras. I styrningen av myndigheterna bör regeringen därför lyfta fram behovet av att utveckla insatser och arbetsformer som främjar samverkan mellan samtliga myndigheter på utbildningsområdet.
207
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Även Specialpedagogiska skolmyndigheten, Myndigheten för yrkeshögskolan, Universitet- och högskolerådet, Folkbildningsrådet
och Statens Skolinspektion ska ha utpekat ansvar
Bedömning
Utredningen föreslår att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH), Universitet- och högskole- rådet (UHR) och Folkbildningsrådet97 ska ha ett särskilt utpekat an- svar för att bidra till områdets genomförande och uppföljning/kun- skapsspridning av funktionshinderspolitiken. Myndigheterna ska delta i arbetet med en genomförandeplan. Skolinspektionen ska ha ett sär- skilt utpekat ansvar för att bidra till uppföljning inom området utifrån tillsynens iakttagelser. I ansvaret för samtliga dessa myndigheter ingår att delta i framtagandet av indikatorer för uppföljning som Skolverket samordnar.
SPSM är expertmyndighet när det gäller förutsättningar och an- passningar som utgår från alla barns och elevers rätt till en funge- rande utbildning. Skolinspektionen utövar tillsyn över
Utredningen menar att det är angeläget att genomförandet av funktionshinderspolitiken inom utbildningsområdet omfattar ut- bildningsformer i alla åldrar. Folkbildningsrådet är en ideell förening med vissa myndighetsuppdrag givna av riksdagen och regeringen.98 Folkbildningen har för många personer med funktionsnedsättning sedan länge varit en alternativ och kompletterande utbildningsform. Många folkhögskolor har kunnat erbjuda en lärmiljö och en pedago- gik som fungerat bra för studerande med funktionsnedsättning.
Inom yrkesutbildning och högre utbildning verkar bland annat MYH och UHR. Utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan har en skyldighet att se till att studerande som behöver särskilt pedago- giskt stöd under utbildningen får det. Inom högskoleområdet ska UHR motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller
97Folkbildningsrådet är en ideell förening, ej myndighet.
98Uppdragen regleras via förordningar, riktlinjer och regleringsbrev.
208
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Myndigheten ska också arbeta för att främja breddad rekrytering.
Även MTM bör involveras då det är motiverat utifrån myndig- hetens arbete med tillgängliga medier generellt, kurslitteratur för studerande med läsnedsättning och lättläst i skolan. Utredningen ser dock inte att detta motiverar ett särskilt utpekat ansvar i MTM:s instruktion.
Trafikverket ska ha samordnande ansvar inom transporter
Förslag till ny lydelse
Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket
Trafikverket ska inom samhällsområdet transporter verka för att perso- ner med funktionsnedsättning har jämlik tillgång till transporter. Inom detta samhällsområde har Trafikverket ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksamhetsområde vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
Bedömning
Utredningen föreslår att Trafikverket ska vara samordnande myn- dighet inom området transporter. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en genomförandeplan samt indikatorer för uppföljning. Trafikverket ska i övrigt vara stödjande och pådri- vande inom sitt verksamhetsområde i förhållande till övriga berörda parter. Transportområdet präglas av en mångfald av aktörer, vilket gör att behovet av att ha en myndighet som bär ett övergripande an- svar och har ett mandat att samordna är stort. Vidare utmärks områ- det av att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som vanligen har regioner som huvudmän har viktiga uppgifter. Det är därför vik- tigt att även dessa involveras i arbetet.
Tidigare hade fyra myndigheter på transportområdet Banverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Vägverket liknande uppdrag i sina instruktioner. Detta sektorsansvar togs bort i samband med att Trafikverket och Trafikanalys bildades den 1 april 2010 och Ban- verket, Vägverket och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) avvecklades.
209
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Trafikverksutredningen hade i sitt delbetänkande Tydligare uppdrag
–istället för sektorsansvar (SOU 2008:128) föreslagit att begreppet sektorsansvar i instruktion och regleringsbrev för transportmyndig- heterna skulle tas bort och ersättas med tydliga uppdrag och styrmedel som regeringen definierar utifrån gällande lagstiftning.99 I budget- propositionen för 2010 konstaterade regeringen att det genom inrätt- andet av det nya Trafikverket inte längre finns skäl för sådana trafik- slagsspecifika uppgifter och att begreppet sektorsansvar ersattes med tydliga uppdrag och styrmedel.100 Något utpekat ansvar för funktionshinderspolitiken finns därför inte i myndighetens nu- varande instruktion.101
Transportstyrelsen, Trafikverket och Sjöfartsverket tog under den senaste handikappolitiska strategin
Utifrån Trafikverkets roll som samhällsutvecklare och breda kun- skap och ansvar på transportområdet, menar utredningen att myn- digheten är lämplig att få en samordnande roll.
Även Trafikanalys ska ha utpekat ansvar
Bedömning
Utredningen föreslår att Trafikanalys ska ha ett särskilt utpekat an- svar för att bidra till områdets uppföljning av funktionshinderspoli- tiken. I ansvaret ingår att delta i framtagandet av indikatorer för om- rådet som Trafikverket samordnar.
Trafikanalys utvärderar och analyserar åtgärder inom transport- området utifrån de transportpolitiska målen. I mars 2019 avslutade Trafikanalys ett regeringsuppdrag att kartlägga hinder i kollektivtra- fiken för personer med funktionsnedsättning.102
99(SOU 2008:12).
100Prop. 2009/10:1, utgiftsområde 22, s. 47 f.
101Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.
102Trafikanalys (2019).
210
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Statens kulturråd ska ha samordnande ansvar inom kultur
Nuvarande lydelse
Förordning (2012:515) med instruktion för Statens kulturråd
3 § Myndigheten ska också
3.ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda aktörer
Förslag till ny lydelse
3.inom samhällsområdet kultur verka för att personer med funktions- nedsättning har jämlika möjligheter att uppleva, delta i och utöva konst- närlig och kulturell verksamhet. Inom detta område har myndigheten ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksamhetsområde vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
Bedömning
Utredningen föreslår att Statens kulturråd (Kulturrådet) ska vara samordnande myndighet inom kulturområdet. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en genomförandeplan samt indikatorer för uppföljning. Kulturrådet ska i övrigt vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde i förhållande till övriga berörda parter.
Kulturrådet verkar för kulturens utveckling och tillgänglighet. I sin bidragsgivning ställer Kulturrådet krav på lokala och regionala kulturinstitutioner att ta fram handlingsplaner för tillgänglighet, åt- gärda enkelt avhjälpta hinder samt tillgängliggöra webbplatser.
211
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Även Riksantikvarieämbetet, Kungliga biblioteket och Kulturanalys ska ha utpekat ansvar
Bedömning
Utredningen föreslår att Riksantikvarieämbetet och Kungliga biblio- teket ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till områdets genom- förande och till uppföljning av funktionshinderspolitiken. I ansvaret för samtliga dessa myndigheter ingår att delta i arbetet med genomförande- planer och indikatorer för uppföljning inom området som Kulturrådet samordnar. Myndigheten för kulturanalys ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till uppföljning och delta i arbetet med indikatorer för uppföljning inom området.
Riksantikvarieämbetet arbetar med tillgänglighetsfrågor i kulturs- arvsmiljöer och fördelar medel för tillgänglighetsskapande åtgärder. Kungliga biblioteket har till uppgift att överblicka och främja sam- verkan inom det allmänna biblioteksväsendet. Myndigheten för kultur- analys har till uppgift att inom ramen för sin verksamhet bedöma utvecklingen gällande tillgänglighet inom kulturområdet.
Även MTM bör involveras då det är motiverat utifrån myndig- hetens uppdrag när det gäller tillgång till litteratur i tillgängliga for- mat. Utredningen ser dock inte att detta motiverar ett särskilt utpe- kat ansvar i MTM:s instruktion.
Socialstyrelsen ska ha samordnande ansvar inom hälso- och sjukvård samt tandvård
Nuvarande lydelse
Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen
2 § – – –
Socialstyrelsen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för genomförande av de funktionshinderspolitiska målen med anknytning till Socialstyrel- sens verksamhetsområde.
Socialstyrelsen ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
212
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Förslag till ny lydelse
Socialstyrelsen ska inom samhällsområdet hälso- och sjukvård samt tandvård verka för att personer med funktionsnedsättning har tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård efter behov. Socialstyrelsen ska också inom samhällsområdet social välfärd och trygghet verka för att personer med funktionsnedsättning har likvärdiga möjligheter till ett självständigt liv och tillfredsställande levnadsstandard. Inom dessa sam- hällsområden har myndigheten ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksamhetsområde vara stödjande och pådrivande i förhål- lande till övriga berörda parter.
Bedömning
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ska vara samordnande myn- dighet inom området hälso- och sjukvård samt tandvård. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en genomförande- plan samt indikatorer för uppföljning. Socialstyrelsen ska i övrigt vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde i för- hållande till övriga berörda parter.
Socialstyrelsen har ett ansvar för kunskap, uppföljning och före- skrifter för verksamheter inom hälso- och sjukvården och tandvården, där frågor som rör habilitering och rehabilitering också ingår. Social- styrelsens roll som kunskapsmyndighet är särskilt viktig igenomföran- det och uppföljningen av funktionshinderspolitiken. Genom myndig- hetens egna iakttagelser identifierar Socialstyrelsen kunskapsluckor och problemområden och tar fram kunskapsstyrande produkter.
Även Inspektionen för vård och omsorg och Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ska ha utpekat ansvar
Bedömning
Utredningen föreslår att Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till uppföljning inom området utifrån tillsynens iakttagelser. Även Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till uppföljningen inom området. I ansvaret för dessa myndigheter ingår att delta i arbetet med indikatorer för uppföljning som Socialstyrel- sen samordnar.
213
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
IVO bedriver tillsyn inom hälso- och sjukvården, med ett tydligt uppdrag att ha ett patient- och brukarperspektiv. Bland IVO:s prio- riterade riskområden för
Även forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) bör involveras utifrån deras respektive kunskap inom området då det är motiverat. Utredningen ser dock inte att detta motiverar ett särskilt utpekat ansvar i Fortes eller SBU:s respektive instruktioner.
Socialstyrelsen ska ha samordnande ansvar inom social välfärd och trygghet
Förslag till ny lydelse
Se ovan.
Bedömning
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ska vara samordnande myn- dighet inom området social välfärd och trygghet. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en genomförandeplan samt indikatorer för uppföljning. Socialstyrelsen ska i övrigt vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde i förhål- lande till övriga berörda parter.
Socialstyrelsen arbetar med frågor som har socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funk- tionshindrade (LSS) som laglig grund, samt med andra frågor inom socialtjänstens område. Socialstyrelsens roll som kunskapsmyndig- het är särskilt viktig i genomförandet och uppföljningen av funk- tionshinderspolitiken. Genom myndighetens egna iakttagelser iden- tifierar Socialstyrelsen kunskapsluckor och problemområden och tar fram kunskapsstyrande produkter.
214
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Även Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg och Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ska ha utpekat ansvar
Bedömning
Flera av välfärdens lagstiftningar, däribland socialförsäkringsbalken (2010:110), socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och lag (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) stadgar att olika aktörer ska samverka kring stödet till personer med funktionsnedsättning. Ett gott samarbete innebär fördelar både för den enskilde och för myndigheterna medan bristande samordning kan ge upphov till att enskilda hamnar mellan stolarna.
Utredningen föreslår alltså att Försäkringskassan ska ha ett sär- skilt utpekat ansvar för att bidra till genomförande och uppföljning av funktionshinderspolitiken inom området social välfärd och trygg- het. I ansvaret för Försäkringskassan ingår att delta i arbetet med genomförandeplaner och indikatorer för uppföljning inom området som Socialstyrelsen samordnar.
IVO ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till uppföljning inom området utifrån tillsynens iakttagelser. Även Vård- och om- sorgsanalys ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till upp- följning inom området. I ansvaret för dessa myndigheter ingår att delta i arbetet med indikatorer för uppföljning som Socialstyrelsen samordnar.
Försäkringskassan ansvarar för socialförsäkringar som ger förut- sättningar för individers delaktighet. IVO bedriver tillsyn inom so- cialtjänst och verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS), med ett tydligt uppdrag att ha brukarperspektiv. Bland IVO:s prioriterade riskområden för
I frågor om frihet från våld/kvinnofrid är det naturligt att Social- styrelsen också samverkar med Folkhälsomyndigheten (FHM) utan
215
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
att det föranleder ett särskilt utpekat ansvar för FHM. På motsva- rande sätt är det rimligt att Forte och SBU involveras utifrån deras respektive kunskap inom området då det är motiverat.
Boverket ska ha samordnande ansvar inom bostad, byggd miljö och samhällsplanering
Nuvarande lydelse
Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket
Funktionshindersfrågor
7 § Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktions- hindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde.
Boverket ska inom ramen för ansvaret enligt första stycket vara sam- lande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter.
Förslag till ny lydelse
Boverket ska inom samhällsområdet bostad, byggd miljö och samhälls- planering verka för att personer med funktionsnedsättning har möjlig- het att välja var och med vem de vill bo och har tillgång till byggd miljö på jämlika villkor som andra. Inom detta samhällsområde har Boverket ett samordnande ansvar och ska i övrigt inom sitt verksamhetsområde vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.
Bedömning
Utredningen föreslår att Boverket ska vara samordnande myndighet inom området bostad, byggd miljö och samhällsplanering. I ansvaret ska också ingå att det för samhällsområdet finns en genomförande- plan samt indikatorer för uppföljning. Boverket ska i övrigt vara stödjande och pådrivande inom sitt verksamhetsområde i förhål- lande till övriga berörda parter.
Boverket är förvaltningsmyndighet med ansvar för frågor om boende, fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelse.
216
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Även Socialstyrelsen ska ha utpekat ansvar
Bedömning
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ska ha ett särskilt utpekat ansvar för att bidra till områdets genomförande och uppföljningen av funktionshinderspolitiken. I ansvaret ingår att delta i arbetet med genomförandeplaner och indikatorer för uppföljning som Boverket samordnar.
Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet med ansvar för lagen om bostadsanpassningsbidrag (2018:222), som syftar till personer med funktionsnedsättning ska kunna leva ett självständigt liv i en egen bostad genom att bostaden anpassas efter den enskildes behov. Socialstyrelsen arbetar även med frågor som har socialtjänstlagen och LSS som laglig grund, där rätten till särskild bostad och bostad med särskild service regleras. Enligt socialtjänstlagen ska social- nämnden ska bidra till att offentliga lokaler och allmänna kommuni- kationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla.
7.5Tydligt och sammanhållet system för uppföljning och analys
Utredningens förslag:
•Levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning ska inrättas som ett nytt statistikområde för officiell statistik. Regeringen ska ge Statistiska centralbyrån (SCB) statistikan- svar för att följa upp levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning. Ansvaret bör regleras i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.
•Regeringen ska ge SCB i uppdrag att utveckla statistik och metoder i samarbete med forskare, andra myndigheter och Rådet för främjande av kommunala analyser samt i interna- tionellt utbyte. När det gäller undersökningsmetoder ska användarperspektivet fångas in i samråd med personer med funktionsnedsättning och deras organisationer.
217
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
•Myndigheten för delaktighet ska ansvara för övergripande uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken. Denna uppföljning och analys bör värdera utvecklingen utifrån det nationella målet för funktionshinderspolitiken och utifrån ett helhetsperspektiv peka ut särskilt angelägna problem och brister samt identifiera påverkbara hinder för jämlikhet och delaktighet.
Utredningens bedömningar:
•Uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken bör be- lysa hur det nationella målet för funktionshinderspolitiken uppfylls, bland annat utifrån mänskliga rättigheter enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning
•Uppföljning och analys som myndigheter med särskilt ansvar genomför ska utgöra basen i uppföljningen av funktionshin- derspolitiken. Det samlade kunskapsunderlaget bör även in- kludera andra källor såsom oberoende forskning.
•Uppföljning och analys ska ske i samverkan mellan berörda aktörer, funktionhindersrörelsen, myndigheter, kommuner och regioner.
I detta avsnitt redogör utredningen för sina utgångspunkter, bedöm- ningar och förslag till ett sammanhållet system för uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken. Vi ger en bild av utgångsläget, inklusive de möjligheter, krav och utmaningar som finns.
Vi ser betydande möjligheter inom uppföljning och analys av funktionhinderspolitiken. Vi märker dock olika grad av engagemang hos berörda myndigheter och andra att utveckla uppföljningen. Utredningens förslag i denna del syftar till
•Tydligare ansvarsfördelning
•Utvecklat samarbete
•Stärkt inflytande för personer med funktionsnedsättning
•Tydligare fokus på analys.
218
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Uppföljningen under den senaste funktionshinderspolitiska strate- gin byggde på myndigheternas uppföljning av etappmål, officiell sta- tistik och särskilda undersökningar. Utredningens bild är att detta är otillräckligt som underlag för att följa upp politiken. Inte minst uti- från de krav som ställs på uppföljning i och med att Sverige ratificerat
Tydligare vägledning genom uppföljning och analys
Uppföljningen har hittills haft en svag koppling till analys. Uppfölj- ningen behöver därför kompletteras med analys som svarar på frågor som Vilka är de stora problemen? och följaktligen Vart ska man rikta resurserna? En annan grundläggande fråga är Blev det som var sagt också gjort? När det gäller att analysera resultat och effekter är det viktigt att ställa sig frågan Hur förklaras eventuella förändringar?
Sammantaget har tidigare uppföljning och analys inte i tillräckligt hög grad fungerat som en mekanism för att driva utvecklingen framåt. För att åstadkomma detta behövs metodutveckling och att bättre ta tillvara de data som redan finns. Kunskapsunderlag behövs från olika källor, såsom myndigheter, oberoende akademisk forsk- ning och sektoriella forskningsinstitut.
En annan grundläggande fråga att ställa sig vid uppföljning och analys är För vem är den till? Utredningen har redan refererat till regering och riksdag utifrån ett styrningsperspektiv men som en del av ett kunskapsbaserat arbete är även profession och akademi viktiga målgrupper för uppföljningen. Här instämmer vi i resonemangen från Kommissionen för jämlik hälsa, som menar att bättre uppfölj- ning, utvärdering och forskning samt en tätare dialog mellan politi- ker, profession och akademi behövs för ett stärkt kunskapsbaserat arbete.103
Eftersom Sverige ratificerat
103SOU (2017:47), s.
219
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Utredningen menar dessutom att egen erfarenhet och kunskap hos personer med funktionsnedsättning behöver få en självklar plats i uppföljningssystemet i enlighet med det centrala kravet i FN- konventionens artiklar 4 och 33. Våra förslag syftar också till ökat samarbete mellan myndigheter, med kommuner och regioner liksom med andra länder.
En av de stora utmaningarna är naturligtvis att personer med funktionsnedsättning inte är en homogen grupp och att statistik och data alltför ofta är för trubbiga för att belysa olikheter mellan grup- per. Det gäller såväl olika funktionsnedsättningar som andra indel- ningsgrunder såsom ålder, kön, utländsk bakgrund osv. Utred- ningen sitter inte inne med lösningarna på detta men vi ser det som en viktig utvecklingsfråga. Inte minst för att uppfylla krav i FN- konventionen, som innebär att den information som samlas in för uppföljning ska kunna visa på skillnader både mellan grupper av per- soner med olika funktionsnedsättning samt på andra grunder än funktionsnedsättning.104 Ur metodutvecklingssynpunkt utgör kra- ven på att kunna redovisa fler indelningsgrunder också ett dilemma utifrån integritetsaspekter. Att upprätta register baserat på egen- skaper hos individer är inte oproblematiskt.
Vi menar att det är angeläget att uppföljningssystemet återför frå- gor till regering och riksdag i så stor utsträckning som möjligt. Det måste finnas ett moment av politiskt ansvarsutkrävande, så att upp- följningen inte stannar vid en stum redovisning. För att regeringen ska kunna bedöma hur olika relevanta verksamheter lyckas eller inte lyckas med att förverkliga den av riksdagen fastslagna politiken är en effektiv och professionell uppföljning av största vikt. Uppföljning är dessutom ett viktigt styrinstrument och ger regeringen underlag för att löpande utveckla och justera sin styrning på olika områden. En aktiv uppföljning ger också en viktig signal till de ansvariga aktörerna och deras ledningar om att riksdag och regering ser funktionshin- derspolitiken som ett tydligt prioriterat område.
Som jämförelse visar forskning om miljöutvärderingar att utvär- deringarnas kvalitet och förmågan att möta olika intressenters kun- skapsbehov är grundläggande för att kunna bidra till en hållbar ut- veckling. Utvärderingarna måste dessutom inte bara utvärdera måluppfyllelse utan också ifrågasätta det program, den policy eller det system som målen är uppställda i. Därför är det väsentligt att
104
220
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
utvärderingar tar andra effekter än de önskade i beaktande när ett program eller policy utvärderas. Det befintliga utvärderingssyste- mets främsta värde är att det stärker de nationella miljömålen, åter- kommande rapporterar om måluppfyllelse och uppmanar aktörer om deras gemensamma ansvar att förbättra sitt miljöarbete.105
Regeringen kan enbart rikta sin formella styrning av uppföljning mot de statliga myndigheterna, men i praktiken innehåller uppfölj- ningen i stor utsträckning data om andra aktörers verksamheter. Styr- effekten av en väl utformad uppföljning är därför betydande också gentemot till exempel kommuners och regioners verksamheter.
7.5.1Nytt statistikområde för officiell statistik
Statistikansvar levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning
Det statistiska underlaget rörande levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning är i dag tämligen bristfälligt. Utredningen föreslår att levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsätt- ning ska inrättas som ett nytt statistikområde för officiell statistik och att regeringen ska ge Statistiska centralbyrån (SCB) statistikansvar för att följa upp levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsätt- ning. Ansvaret bör regleras i förordningen (2001:100) om den offici- ella statistiken.
Utredningen föreslår också att SCB, inom ramen för detta upp- drag, ska utveckla statistik och metoder i samarbete med forskare, andra myndigheter, Rådet för främjande av kommunala analyser lik- som i internationellt utbyte.
Här är det viktigt att understryka att utredningens förslag inte inskränker ansvaret för andra myndigheter att ta fram och utveckla egen statistik.
Utredningen menar att SCB:s uppdrag bör vara inriktat på vad som är möjligt utifrån befintlig statistik, bland annat genom att sam- ordna definitioner och andra kvalitetsfrågor. En viktig metodfråga
105Larsson (2018).
221
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
är hur de stora nationella urvalsundersökningarna bättre kan använ- das för att belysa situationen för utsatta grupper och utifrån diskri- mineringsgrunder.106
SCB bör även undersöka möjligheter med tidigare framtagna för- slag om att integrera frågor till och om personer med funktionsned- sättning och deras situation i flera av de stora nationella urvalsunder- sökningarna. I uppdraget bör även ingå att bedriva metodutveckling för insamling av data som rör personer med psykisk ohälsa och in- tellektuella funktionsnedsättningar, liksom data om barn med funk- tionsnedsättning och deras föräldrar.
Överhuvudtaget behöver statistik och data som belyser betydel- sen av kön, socioekonomi och ålder ingå i analysen. Det handlar bland annat om att leva upp till högt ställda krav på att statistiken ska vara könsuppdelad samt ska analyseras ur ett jämställdhetsper- spektiv i de fall där det handlar om mer än att bara presentera siffror. Sedan 1994 finns krav på att officiell statistik ska vara fördelad på kön.107 I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetun- derlag finns också krav på att all individbaserad statistik som myn- digheter redovisar i sina årsredovisningar ska vara uppdelad på kön.
Målet med metodutveckling är att så långt som möjligt visa ut- vecklingen över tid, jämförelser med befolkningen i övrigt, skillna- der mellan kvinnor/män respektive flickor/pojkar, förutsättningar som går att koppla till specifika funktionsnedsättningar samt bak- grundsfaktorer såsom socioekonomisk status, födelselandsland etc.
Metodutveckling behövs även för samstämmighet vad gäller de- finitioner men även för att kunna bryta ned data ytterligare (dis- aggregering) – exempelvis gällande personer med intellektuella funk- tionsnedsättningar. Dessa olika utvecklingsfrågor är nödvändiga för att uppfylla
Under 2018 hade SCB ett särskilt uppdrag att redovisa data för att möjliggöra uppföljning av levnadsvillkoren för personer med
106En ramlag för den sociala statistiken (IESS) är under beredning inom EU. Om det nu gällande förslaget beslutas kommer det att innebära att EHIS (European Health Interview Survey) och SILC (Statistics of income and living conditions) kommer innehålla objektiva mått på personer med funktionsnedsättning. EHIS kommer att genomföras vart sjätte år och SILC varje år. Hälsofördjupningen i SILC, där det objektiva måttet på personer med funk- tionsnedsättning ingår, kommer dock endast att genomföras vart 3:e år. SCB:s avser att komplettera undersökningen nationellt, så att uppgifter samlas in årligen. I SILC och i LFS (Labour Force Survey) kommer därtill ett subjektivt mått samlas in mer regelbundet., epost till utredningen från SCB
107Förordning (2001:100) om den officiella statistiken, 14 § Individbaserad officiell statistik skall vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.
222
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
funktionsnedsättning. SCB skulle, i den utsträckning det är möjligt, redovisa uppgifter i befintlig statistik om personer med funktions- nedsättning utifrån bl.a. kön, ålder och utländsk bakgrund, samt överlämna färdigställd statistik till Myndigheten för delaktighet (MFD) för att möjliggöra uppföljning av funktionshinderspolitiken och genomförandet av Agenda 2030. Regeringen angav även att
Redovisningen av uppdraget ska föregås av en dialog om innehållet med Myndigheten för delaktighet. Denna dialog kan även resultera i förslag till hur befintliga data i större utsträckning kan användas för att följa upp funktionshinderspolitiken och kostnader för detta. Vidare ska myndigheten efter dialog med Myndigheten för delaktighet redovisa ut- vecklingsmöjligheter samt kostnader framöver gällande statistik om lev- nadsvillkor för personer med funktionsnedsättning.
Uppdraget redovisades den 27 november 2018. SCB föreslår att myn- digheten ges ett långsiktigt uppdrag, inklusive en samordnande roll, avseende statistik om levnadsförhållanden för personer med funk- tionsnedsättning. Redovisningen innehåller även förslag till en översyn av definitionen av personer med funktionsnedsättning och förslag till utökad datainsamling för att bättre kunna belysa levnads- förhållanden för personer med funktionsnedsättning.108
Synergier med andra utvecklingsarbeten
Utredningen ser flera möjliga synergier med andra utvecklingsar- beten som rör statistik och nyckeltal när det gäller mänskliga rättig- heter och social hållbarhet. Det gäller såväl uppdraget till SCB om ett nationellt uppföljningssystem för genomförandet av Agenda 2030 som SCB:s uppdrag att ta fram resultatindikatorer avseende mänskliga rättigheter.109 Här vill utredningen uppmärksamma att det redan pågår arbete med att ”översätta” mellan FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och de globala hållbarhetsmålen (SDG:s/Agenda 2030).110
108Statistiska centralbyrån (2018).
1092018 gav regeringen SCB i uppdrag att samordna utvecklingen, produktionen och tillgänglig- görandet av statistik för uppföljning av genomförandet av Agenda 2030 (Fi2018/02412/SFÖ). SCB har även tagit fram förslag till indikatorer för regeringens nationella arbete för mänskliga rättigheter, enligt regeringsuppdrag Ku2018/01727/DISK. SCB har redovisat uppdraget i rapporten Indikatorer för regeringens nationella arbete för mänskliga rättigheter (2019).
110
223
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Uppgiftsskyldighet för andra myndigheter
Andra myndigheter ska vara skyldiga att lämna uppgifter till SCB avseende personer med funktionsnedsättning. Utredningen föreslår att levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning ska inrättas som ett nytt statistikområde för officiell statistik. Av 6 § statistikförordningen följer att statliga myndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik till sta- tistikansvariga myndigheter.
7.5.2Flera perspektiv och källor
För att uppföljningen av funktionshinderspolitiken inte ska stanna vid myndigheternas redovisningar menar utredningen att det är an- geläget att följa upp politiken även utifrån andra perspektiv och från andra källor. Utvärdering av offentlig verksamhet bör baseras på ut- värderingspluralism.111 Det vill säga att kunskapsunderlag ska tas in från olika källor – myndigheter, oberoende akademisk forskning och sektoriella forskningsinstitut. Analys- och utvärderingsutredningen lyfter bland annat:
Regeringen får i för liten utsträckning underlag för att kunna bedöma effekter av olika insatser, kostnadseffektivitet eller hur den samlade måluppfyllelsen ser ut inom ett område. Analys- och utvärderingsmyn- digheterna har en viktig roll vad gäller kopplingen mellan forskning och politik och skulle i högre grad kunna tillgodose regeringens behov ge- nom att lämna rekommendationer till regeringen, baserade på utvärde- ringar och forskningsresultat.112
Analys- och utvärderingsutredningen menar också att analys- och utvärderingsresurser kan vara en central brygga mellan politik och forskning. Mycket information och kunskap skapas oavsett statlig påverkan, och strukturer behövs för att hantera olika information.113
111SOU 2008:118.
112SOU 2018:79.
113Ibid.
224
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Myndigheternas uppföljning och analys utgör basen
Utredningen menar att uppföljningen av funktionshinderspolitiken till stor del ska baseras på den uppföljning som myndigheter med samord- nande ansvar inom sju samhällsområden föreslås koordinera enligt vårt förslag. Även andra myndigheter med utpekat ansvar, inte minst analys- myndigheterna, ska bidra till uppföljningen inom respektive samhälls- område. Uppföljningen som myndigheterna genomför ska utgöra basen i den samlade uppföljningen av funktionshinderspolitiken.
För att vara så relevant som möjligt ska uppföljningen ske i nära samverkan med funktionshindersrörelsen, kommunsektorn, andra myndigheter och övriga berörda aktörer. Utredningen menar att den expertkunskap som finns inom respektive område hos olika aktörer är avgörande för kvaliteten på uppföljningen. Genom att systema- tiskt ta tillvara erfarenheter, kunskap och synpunkter från funk- tionshindersorganisationer i första hand, men också andra relevanta aktörer, kan man fånga upp olikheter mellan olika gruppers levnads- förhållanden och prioritera relevanta frågeställningar.
Vi föreslår vidare att MFD även i fortsättningen ska ansvara för övergripande uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken. MFD:s uppföljning och analys ska inriktas på att värdera utveck- lingen utifrån ett helhetsperspektiv. Den ska peka ut särskilt ange- lägna problem och brister och identifiera påverkbara hinder för jäm- likhet och delaktighet.
7.5.3Följa det nationella målet och hur konventionen förverkligas i Sverige
Uppföljning med konventionens krav som grund
Utredningens förslag bygger på att uppföljning och analys av funk- tionshinderspolitiken ska belysa hur det nationella målet uppfylls och hur mänskliga rättigheter enligt
225
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
•Levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning
•Funktionshinderspolitikens genomförande, resultat och effekter av politiken
•Analys av hinder för jämlikhet och delaktighet.
Det nationella målet för funktionshinderspolitiken utgår från FN- konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning. Konventionen kräver att staterna ska följa upp konventionen genom att samla in statistik och information.114
Artikel 31 om insamling av statistik och information är central för Sveriges skyldighet att följa upp genomförandet av
Utöver denna redovisningsskyldighet kräver
Det är ett generellt krav i flera internationella konventioner att staterna ska rapportera uppgifter om lagstiftning, vidtagna åtgärder och åtnjutande av rättigheter i praktiken för olika målgrupper. FN:s högkommissariat för mänskliga rättigheter har tagit fram en modell med tre nivåer för indikatorer för att främja och övervaka implemen- teringen av mänskliga rättigheter.
•Strukturella indikatorer som visar hur effektiv lagstiftningen är för att säkra mänskliga rättigheter.
•Processindikatorer som handlar om vad som görs för att förverkliga rättigheterna och vilka förutsättningar för lika möjligheter som skapas. Indikatorerna inkluderar verksamhet, åtgärder och program.
114
115
226
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
•Resultatindikatorer som visar på utfallet i form av graden av för- verkligandet av rättigheter.
Som vi nämnt tidigare behöver resultat/utfallsindikatorer visa om målet för samhällsområdet är uppnått eller ej. Såväl process- som strukturindikatorer pekar i sin tur på vilka förutsättningar som råder och vilka aktiva åtgärder som genomförs för att uppnå målet.
Syftet med att strukturera indikatorerna enligt denna modell är att koppla ihop uppföljning med möjligheten att identifiera hinder för att uppnå målen. Dessa hinder och möjliga förslag till lösningar ska ingå i rapporteringen till regeringen.
Rapporteringskraven för
Sverige lämnade sin första rapport till
Kommittén noterade också att det inte fanns information upp- delad på olika typer av funktionsnedsättningar och påpekade att så- dan information är nödvändig för att uppmärksamma specifika bris- ter som drabbar vissa grupper. Kommittén iakttog också brister på grund av att uppgifter och information inte redovisades efter flera indelningsgrunder, exempelvis kön och ålder.
116Tössebro (2018).
227
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Att
Ett intersektionellt perspektiv
Följa framväxten av universell utformning
Utredningen menar att det är viktigt att även följa upp utvecklingen och tillämpningen av universell utformning i samhället. Vi anser att de processindikatorer som tas fram bör spegla hur universell utform- ning som vägledande princip för genomförandet för funktionshin- derspolitiken får genomslag inom de olika prioriterade samhällsom- rådena. För detta kan det krävas att nya metoder utvecklas, men vi ser ett stort värde i att det redan från start finns möjlighet att följa framväxten av universell utformning.
117Kjearum & Lind (2017) s. 101.
118
228
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.5.4Syftet med uppföljningen
Sverige är ett av de mest statistikförda samhällena i världen, men frå- gan är om vi har rätt sorts statistik och vilka perspektiv som fångas i befintlig statistik och data när det gäller funktionshinderspolitiken och säkerställande av rättigheterna i
Uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken behöver ge kunskap om ett nuläge, genomförda insatser och effekter samt ut- veckling över tid. För det första behöver uppföljningen av funk- tionshinderspolitiken alltså visa levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning, inbegripet skillnader i levnadsförhållan- den för personer med funktionsnedsättning jämfört med övriga i be- folkningen.119 På så sätt uppmärksammas brister och uppföljningen ger en indikation på om utvecklingen går framåt eller bakåt i något avseende. Uppgifter om att ingen förändring sker kan vara en nog så viktig information.
För det andra behöver uppföljningen visa vilka insatser som ge- nomförs och effekterna av insatserna om det är möjligt. I båda de- larna bör uppföljningen kopplas till målen i styrsystemet. Resultaten kan användas för att identifiera områden som kräver insatser för att riva hinder och främja jämlikhet i levnadsvillkor.
Varje aktör behöver ha kunskap om hur den ska bidra till genom- förandet av det nationella målet för funktionshinderspolitiken och till förverkligandet av
Det huvudsakliga syftet med uppföljningen är alltså att ge kun- skap om var de största problemen finns och vilka insatser som fun- gerar bäst. På så sätt bidrar uppföljningen till att ge styrsignaler om vilka åtgärder riksdag och regering behöver vidta och vart resurser behöver riktas.
7.5.5Från utredningar till myndigheter
Historiskt har statliga utredningar och framför allt de två statliga handikapputredningarna
119
229
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
den kunskap som funnits vid aktuell tidsperiod om situationen för personer med funktionsnedsättning.
Numera har de statliga myndigheterna en större roll när det gäller att ta fram kunskap om utvecklingen mot att personer med funk- tionsnedsättning har jämlika levnadsvillkor och fullt ut kan delta i samhället. Riksförsäkringsverket initierade exempelvis en utvärder- ing av den svenska handikappolitiken 2001.120
7.5.6MFD:s uppföljning av funktionshinderspolitiken
Både Handikappombudsmannen och Handisam hade i uppdrag att följa upp och utvärdera funktionshinderspolitiken. I fallet med Handisam var uppföljningsuppdraget nära knutet till de handikap- politiska strategierna och de samhällsområden som var prioriterade. Numera är det MFD som följer upp funktionshinderspolitiken och dess genomslag i samhället. Enligt myndighetsinstruktionen ska
MFD
1.följa upp, utvärdera och analysera insatser från statliga myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer i förhållande till de natio- nella funktionshinderspolitiska målen,
2.bidra med kunskapsutveckling kring levnadsvillkor och rättigheter för personer med funktionsnedsättning,
3.inneha samlad kunskap om arbetet för ökad tillgänglighet och dess resultat samt om utveckling och skillnader i levnadsvillkoren för per- soner i alla åldrar och kön med olika funktionsnedsättningar bland annat genom att genomföra kartläggningar, uppföljningar, utvärde- ringar och analyser, däribland samhällsekonomiska analyser,
4.föreslå lämpliga åtgärder för en effektiv styrning och samordning av det funktionshinderspolitiska arbetet.
MFD beskriver själva att funktionshinderspolitiken följs upp utifrån offentliga aktörers arbete med att integrera funktionshinderperspek- tivet och levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning i sin verksamhet.121 Underlaget från uppföljningen ska ge en bild av hur Sverige lyckas genomföra funktionshinderspolitiken och förverkliga
120Riksförsäkringsverket (2002).
121Socialstyrelsen har tidigare haft specifika regeringsuppdrag att ta fram ett system för att följa levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning och därtill ett uppdrag att ta fram en tematisk rapport.
230
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. I regleringsbrevet för 2018 hade MFD i uppdrag att årligen redovisa utvecklingen inom funktionshinderspolitiken i en samlad rapport. All individbaserad statistik ska presenteras, kommenteras och analyseras efter kön.
En undersökningspanel Rivkraft med cirka 3 000 personer som har olika funktionsnedsättningar bidrar till uppföljningen genom att ge perspektiv på vad som ligger bakom olika utfall. MFD samlar och redovisar också statistiska underlag från befolkningsundersökningar och annan offentlig statistik. Man har även genomfört fördjupnings- studier om jämställdhet, arbetsmarknadsområdet och arbetet inom landsting och regioner. Under senaste strategiperioden tog MFD emot och analyserade rapporter om insatser från de strategiska myn- digheterna. Vid strategiperiodens slut tog MFD fram en samlad ut- värdering och analys av funktionshinderspolitiken
Statskontoret gjorde 2016 en myndighetsanalys av MFD och be- dömde då att MFD:s uppföljning löpte på utan större problem. Statskontoret uppmärksammade dock att MFD:s kommunenkät fått kritik från SKL för uppgiftslämnarbördan för kommunerna.122 Socialstyrelsen och flera andra strategiska myndigheter har yttrat sig kritiskt till att deras rapportering skulle ske så ofta. Socialstyrelsen menade att den omfattande årliga rapporteringen har varit tidskrä- vande och tar resurser i anspråk som innebär att annat får stå till- baka.123 Flera strategiska myndigheter menade att MFD behandlat samtliga mål med samma dignitet i sin årliga rapport vilket innebär att myndigheter som har mål som är lätta att nå kan redovisa ett bättre utfall än dem som har mål som är svåra att nå. MFD har upp- fattats som lite ”fyrkantiga” i sin tolkning av måluppfyllelsen. I Statskontorets rapport framgår det att MFD:s årliga redovisning inte tydligt visade hur myndigheten har viktat och bedömt myndig- heternas måluppfyllelse.
MFD:s uppföljning har förändrats sedan Statskontoret gjorde granskningen. Det är framför allt uppföljningen av myndigheter, kom- muner och landsting som har förändrats. Fem återkommande tema- enkäter till kommuner (arbetsmarknad, fysisk tillgänglighet, idrott,
122Statskontoret (2016).
123Socialstyrelsen (2016).
231
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
kultur samt utbildning) har sedan 2017 ersatts med en enkät med fokus på funktionshinderperspektiv i styrning och ledning. Målet med den nya uppföljningen är att koppla den närmare till konventionen och till mänskliga rättigheter.
7.5.7Strategimyndigheternas uppföljning
Under den senaste strategiperioden
Socialstyrelsen genomförde särskilda analyser av jämlik vård, där myndigheten konstaterade ojämlik tillgång till hälso- och sjukvård för personer med psykisk ohälsa och personer med
124
hämtad
232
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
7.5.8Andra jämförbara uppföljningsuppdrag
Barnombudsmannens uppföljning av barnrättspolitiken
Barnombudsmannen håller för närvarande på att utveckla sitt ana- lysverktyg Max 18 för att få en tydligare koppling till Barnkonven- tionen och den temaindelning som finns där. Totalt kommer det att utvecklas fler indikatorer, bland annat eftersträvar man att få med flera indikatorer där barnen själva beskriver sin situation.
Jämställdhetsmyndighetens uppföljning av jämställdhetspolitiken
Jämställdhetsmyndigheten ska systematiskt följa och analysera sam- hällets utveckling och jämställdhetspolitikens möjligheter att styra mot de sex jämställdhetspolitiska delmålen. I arbetet genomför myndigheten egna uppföljningar och analyser och använder tillgäng- lig statistik, studier, aktuell forskning och andra myndigheters upp- följningar med relevans för området.
Uppföljning utifrån Agenda 2030
Agenda 2030 med 17 globala mål för hållbar utveckling antogs av FN:s medlemsstater 2015. Enligt agendan ska undertecknande stater bedriva ett hållbarhetsarbete som tar hänsyn till levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning. I regeringens handlingsplan för genomförande av agendan
SCB har tagit fram förslag på nationell indikatorslista för uppfölj- ning av Agenda 2030. I sin kartläggning av tillgänglig statistik har SCB uppmärksammat att det saknas data för flera av målen i agendan som berör personer med funktionsnedsättning. Det är inte heller möjligt att bryta ut personer med funktionsnedsättning som en bak-
233
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
grundsvariabel i individstatistiken. SCB pekar dock på utvecklings- möjligheter, inte minst utifrån att använda mer av befintliga register- uppgifter.125
Uppföljning av strategi för mänskliga rättigheter
I slutet av 2016 beslutade regeringen om en strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. Det saknas i dagsläget särskilt framtagna resultatindikatorer. Regeringen gav nyligen SCB i upp- drag att ta fram sådana indikatorer.126
Miljömålsuppföljningen
Miljömålsuppföljningen i Sverige är ett system med indikatorer uti- från Sveriges 17 miljökvalitetsmål. Uppföljningen görs av ett antal miljömålsansvariga myndigheter. Systemet har riksdagsbundna natio- nella målnivåer.
MUCF:s uppföljning av ungdomspolitiken
MUCF har i uppdrag att följa upp ungas levnadsvillkor. I MUCF:s ungdomspolitiska uppföljningssystem ingår ungdomsenkäten (Lupp), samlad statistik på webbportalen ungidag.se, en fokusserie med djupare analys av olika områden samt attityd- och värderings- studier som ger ökad kunskap om ungdomars syn på sina levnads- villkor.
Folkhälsomyndighetens uppföljning av folkhälsopolitiken
Folkhälsomyndigheten har i enlighet med sin instruktion ansvar för uppföljning av befolkningens hälsa, sektorsövergripande uppfölj- ning av utvecklingen av folkhälsans bestämningsfaktorer med ut- gångspunkt i folkhälsopolitikens målområden, samt att utvärdera insatser och metoder inom folkhälsoarbetet. Folkhälsopolitiken
125Statistiska centralbyrån (2017).
126Ku2018/01727/DISK,
234
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
utgår från ett övergripande mål och en målstruktur med sju sektors- övergripande målområden och ett sektorsspecifikt målområde som berör hälso- och sjukvården.
7.5.9Begränsningar och svårigheter avseende statistik och undersökningar
Det finns flera kända begränsningar hos den statistik och de data som beskriver levnadsförhållandenen för personer med funktions- nedsättning i Sverige. Inom ramen för sitt sektorsansvar har Social- styrelsen undersökt och analyserat tillgången till information om levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning.127
I urvals- och intervjuundersökningar blir undersökningsgruppen så avgränsad att man inte kan redovisa uppgifter för olika funktions- nedsättningar och belysa heterogeniteten inom gruppen. Det går inte att bryta ned statistiken för att visa på skillnader mellan grupper, trots att det är känt genom andra studier att skillnaderna är stora exempelvis när det gäller arbete. Det finns också begränsade möjlig- heter att göra analyser utifrån ett intersektionellt perspektiv där fokus inte enbart ligger på funktionsnedsättning utan också upp- märksammar skillnader utifrån exempelvis ålder, kön, utländsk bak- grund, socioekonomi, sexuell läggning och religion.128
Tillgången till relevanta data när det gäller barn med funktions- nedsättningar eller personer med intellektuella funktionsnedsätt- ningar är mycket begränsad.129 Problemet handlar då i första hand om att det är svårt att göra tillförlitliga enkät- och intervjustudier med personer som kan behöva hjälp att svara på frågor.
Ytterligare en svårighet är att man i olika undersökningar använ- der olika definitioner av personer med funktionsnedsättning och att det därmed är svårt att jämföra över tid och med andra länder. I Italien uppger exempelvis 8 procent av befolkningen att de har en funktionsnedsättning medan motsvarande andel i Finland är 30 pro- cent. I Sverige varierar andelen i olika studier mellan cirka
127Socialstyrelsen (2009).
128Artikel 5, 6, 7 samt preamble (p).
129Artikel 1 (4), 31.
235
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
Jämfört med andra länder har Sverige både mycket och lite statistik. Vi har folkbokföringsregister och personnummer vilket ger goda förut- sättningar för registerstudier. Ändå har såväl Storbritannien som Nederländerna mer statistik när det gäller att specifikt belysa situa- tionen för personer med funktionsnedsättning. Socialstyrelsen har även uppmärksammat detta ur ett internationellt forskningsperspektiv.
Att Sverige har goda förutsättningar för registerstudier har, som nämnts ovan, emellertid inte tillvaratagits inom funktionshindersfältet på ett förväntat sätt. Detta har rönt viss internationell förvåning och Sverige har uppmuntrats att bättre tillvarata sina möjligheter till registerstudier kring levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning. I den internationella utvärdering av svensk forskning om funktionshin- der som genomfördes på uppdrag av Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap konstaterade utvärderarna att ”Sweden has a competi- tive advantage over the rest of the world in its population registries, data sets and social welfare oriented social policies. Build on these strengths to design new disability cohort and population based studies.”130
Systemet för den officiella statistiken i Sverige är decentraliserat med 28 statistikansvariga myndigheter. Det nuvarande systemet för offi- ciell statistik kom till i mitten av
Olika definitioner av personer med funktionsnedsättning
Hur man kommer fram till hur många personer som har en funk- tionsnedsättning varierar. Olika metoder ger olika resultat och det finns inte ett enkelt svar på hur många personer som har en funk- tionsnedsättning i Sverige.
Traditionellt har ”handikapp” eller funktionshinder definierats som en egenskap hos individen. Definitionen av målgruppen för funktions- hinderspolitiken har varit kopplad till en medicinsk diagnos, som en följd av en sjukdom, skada eller av biologiska förklaringar. Definiti- onen numera utgår i stället i samspelet mellan omgivning och konkreta
130Socialstyrelsen (2009).
236
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
situationer och individuella egenskaper. Det innebär också att ett funktionshinder uppstår som en följd av brister i samhället.131
I befolkningsbaserade urvals- och enkätundersökningar får ett re- presentativt urval av befolkningen frågor om de har nedsatt funktions- förmåga. Svaren från undersökningen generaliseras till befolkningen. Själva måttet kan antingen utformas som ett objektivt eller subjektivt mått. Med ett objektivt mått menas att uppgiftslämnaren tillfrågas om hen har svårigheter att utföra vissa aktiviteter, t.ex. se eller höra vilket sedan summeras till ett samlat mått på personer med funktionsned- sättning. Detta är det mått som förespråkas av Washingtongruppen vid FN:s statistikkommission.132 Det används av SCB i undersökningarna av levnadsförhållanden och även i den nationella folkhälsoenkäten som Folkhälsomyndigheten genomför.
Det andra sättet är mer subjektivt, där begreppet funktionsned- sättning definieras och intervjupersonen själv får uppge om man har en funktionsnedsättning. Denna typ av fråga finns i undersökningen om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsned- sättning133, arbetsmiljöundersökningen134, och undersökningen om befolkningens
I andra mer riktade studier är det vanligt med en administrativ avgränsning som innebär att den som får någon form av insats eller ekonomisk ersättning på grund av en funktionsnedsättning ingår i undersökningsgruppen. Administrativa avgränsningar är ofta snä- vare genom att de inte fångar inte in personer med funktionsned- sättning som av någon anledning inte tar del av eller får del av olika insatser eller förmåner.
131Se Socialstyrelsens termbank; funktionshinder respektive funktionsnedsättning samt FN- konventionen artikel 1 och inledning e).
132The Washington Group on Disability Statistics (WG) is a UN city group established under the United Nations Statistical Commission. The WG was constituted to address the urgent need for
133Tilläggsundersökning till Arbetskraftsundersökningen (AKU).
134Ibid.
135Tidigare
237
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
7.5.10SCB:s uppdrag och undersökningar om levnadsförhållanden
För att utveckla och ta fram statistik har SCB i flera omgångar fått i uppgift att redovisa befintlig befolkningsstatistik nedbruten på per- soner med funktionsnedsättning. Under hela perioden för den senaste funktionshinderspolitiska strategin hade i SCB uppdrag att redovisa statistik om levnadsförhållanden bland personer med funk- tionsnedsättning. Under 2018 hade SCB ett särskilt uppdrag att redovisa data för att möjliggöra uppföljning av levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning, vilket vi redan har nämnt ovan.
Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC)
SCB:s undersökning av levnadsförhållanden (ULF/SILC) genom- förs varje år sedan 1975 på uppdrag av riksdagen. Den vänder sig till ett slumpmässigt urval av ungefär 10 000 personer som är folkbok- förda i Sverige och är 16 år eller äldre.
Undersökningen syftar till att belysa välfärd och levnadsförhål- landen ur ett brett perspektiv för olika grupper i befolkningen med avseende på boende, ekonomi, fritid, hälsa, medborgerliga aktivite- ter, sociala relationer, sysselsättning och trygghet. Den här typen av social rapportering har funnits i Norden sedan
Under den första strategiperioden för funktionshinderspolitiken
136Socialstyrelsen (2009).
238
SOU 2019:23 |
Styrning och uppföljning i praktiken |
Undersökning av barns levnadsförhållanden
I samband med levnadsnivåundersökningen år 2000 genomfördes för första gången en undersökning om barns levnadsförhållanden i Sverige som innehåller direkta frågor till barn, i åldrarna
SCB har uppgett till utredningen att de är missnöjda med hur undersökningen fungerar i dag, främst utifrån stora bortfall i svars- frekvens. I en analys av
7.5.11Indikatorer på lokal och regional nivå
För att uppfylla statens förpliktelse att säkerställa rättigheter enligt
Kommuner och landsting har enligt kommunallagen ansvar för att följa upp verksamhet, oavsett om den utförs i egen regi eller av annan utförare. Sedan början på
137MFD (2016c).
138Socialstyrelsen (2009).
139
239
Styrning och uppföljning i praktiken |
SOU 2019:23 |
regioner. De behandlar olika teman såsom företagsklimat, samhälls- planering och jämställdhet, dock utan indikatorer som speglar till- gänglighet eller något särskilt som avser personer med funktions- nedsättning.
Socialstyrelsen ger ut Öppna jämförelser inom socialtjänst och hälso- och sjukvård i samverkan med SKL. I denna serie ingår Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning.
Som tidigare nämnts har MFD utvecklat en kommunuppföljning med fokus på kommuners arbete med tillgänglighet och delaktighet.
Kommun- och landstingsdatabasen (Kolada) innehåller cirka 5 000 nyckeltal som kan ge underlag för analyser och jämförelser av verksamheter i kommuner och regioner. Nyckeltalen bygger ofta på nationell statistik från de statistikansvariga myndigheterna, men också på uppgifter från andra källor. Exempelvis deltar de flesta kommuner och regioner i en frivillig redovisning av kvalitet i olika verksamheter i Koladas inmatningsfunktion.
Kommun- och landstingsdatabasen ägs av den ideella föreningen RKA. Svenska staten och SKL är föreningens medlemmar. I mars 2019 redovisade RKA frivilliga nyckeltal som ska stödja kommu- nernas och regionernas lokala arbete med Agenda 2030. Arbetet med att ta fram nyckeltalen utgjorde en del av regeringens handlingsplan för Agenda 2030 för åren
140RKA, Agenda 2030 – Nyckeltal, rka.nu/agenda2030.2868.html, hämtad
240
8En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken
Utredningens förslag:
•En nationell samordnare bör tillsättas med uppdrag att främja genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken. Sam- ordnaren ska verka som ambassadör för den nya politiken i dialog med politiska företrädare i kommuner och regioner lik- som med andra relevanta aktörer.
•En rådgivande expertgrupp knyts till den nationella sam- ordnaren. Gruppen bör bestå av representanter för funktions- hindersrörelsen, kommunal och statlig sektor samt akademin.
8.1En nationell samordnare främjar genomförandet
Utredningens bedömning
Utredningen har tidigare konstaterat att det återstår ett omfattande och långsiktigt arbete för att det nationella målet för funktions- hinderspolitiken ska kunna uppnås. De moderna former för styrning och uppföljning som utredningen föreslagit kan ge viktiga bidrag till ett effektivt genomförande av politiken. Styrning och uppföljning är dock inte tillräckligt för att leda till ett effektivt genomförande av riksdagens och regeringens ambitioner på området.
Den nya politiken behöver, enligt vår uppfattning, dessutom en stark politisk uppbackning för att bli framgångsrik. En aktiv dialog inom och mellan olika politiska nivåer är därför av avgörande bety- delse för att skapa ett ökat engagemang och en utvecklad kunskap om den nya politiken, dess nationella mål och
241
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
SOU 2019:23 |
Som tidigare lyfts fram har kommuner och regioner en central roll när det gäller genomförandet av den nya politiken. Kommun- sektorn ansvarar för en stor del av de verksamheter som påverkar människors vardag och har därför en avgörande betydelse för på vilka vägar samhället kan uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för alla.
För de aktörer som nu verkar inom funktionshinderspolitiken finns inte de möjligheter som krävs för att arbeta med ett uttalat uppdrag att främja den nya politiken i direkt dialog med framför allt politiska företrädare på olika nivåer i samhället. Det behövs därför en aktör som kan arbeta under friare former med att bygga upp en förtroendefull dialog med inte minst kommunsektorn, men också med andra intressenter liksom med en bredare allmänhet.
Den formella styrning som regeringen kan rikta mot statliga myndigheter har inte heller sin motsvarighet när det gäller kommu- ner och regioner vilka utför sina uppdrag med utgångspunkt i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.1 Detta gör också att det krävs andra former för att främja den nya funktionshinderspoliti- kens mål i kommunsektorn.
Utredningen föreslår därför att en nationell samordnare tillsätts under en begränsad tid för att företräda och verka som ambassadör för regeringens funktionshinderspolitik och därigenom aktivt främja ett effektivt genomförande av den nya politiken med särskilt fokus på kommuner och regioner.
En ambassadör för den nya funktionshinderspolitiken
Uppdraget till den nationella samordnaren syftar till att stärka arbe- tet med att uppnå det nationella målet och till att
Den nationella samordnarens främsta uppdrag bör vara att fun- gera som en främjande kraft och ambassadör för den nya politiken. Samordnarens uppdrag bör riktas särskilt mot målgrupper som en myndighet under regeringen inte lika lätt kommer i kontakt med.
1RF 1:1.
242
SOU 2019:23 |
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
Det handlar främst om kommunsektorns ledningar och andra för- troendevalda på lokal, regional och nationell nivå. Det kan också in- begripa andra samhällsaktörer och allmänheten.
Arbetet bör ha ett tydligt fokus i att intensifiera och utveckla dialogen mellan förtroendevalda på olika nivåer i syfte att stärka en- gagemang för samt utbyte och kunskap om den nya funktionshin- derspolitiken. Ett viktigt fokus bör vara att arbeta för att skapa en gemensam mål- och problembild mellan staten och kommunsek- torn. En bild av vad som bör prioriteras i arbetet med genomförandet av politiken och hur detta arbete ska kunna ske i effektiv samverkan mellan kommuner, regioner och staten.
Den nationella samordnaren ska även kunna fungera som sam- talspartner till funktionshindersrörelsen och andra ideella organisa- tioner liksom andra samhällsaktörer av betydelse för politikens genomförande. Samordnaren bör dessutom ha en nära samverkan med forskarsamhället. Genom sitt friare arbetssätt ska samordnaren kunna säkra att genomförandet av den nya funktionshinderspoliti- ken bygger på ett tvärsektoriellt perspektiv där berörda sektorer och aktörer har god kännedom om politiken och dess mål.
8.2Samordnarens uppdrag
Ett tydligt uppdrag är en förutsättning för att lyckas
Den nationella samordnaren bör ha ett tydligt uppdrag från reger- ingen. Erfarenheter från tidigare samordnaruppdrag, vilka bland andra Riksrevisionen2 och Statskontoret3 granskat, understryker be- hovet av tydlighet i uppdrag och roll om samordnaren ska bli lycko- sam i sitt arbete.
Uppdraget bör formuleras som att samordnaren på olika sätt ska vara främjande i genomförandet av den nya funktionshinderspoliti- ken och dess nationella mål. En central utgångspunkt bör vara att aktivt verka för att det nationella målet och
2Riksrevisionen (2016).
3Statskontoret (2014).
243
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
SOU 2019:23 |
Den nationella samordnaren bör vidare fokusera på att bidra till att öka takten i genomförandet av funktionshinderspolitiken. Reger- ingen har som framgått konstaterat att takten i arbetet med att sä- kerställa full respekt för Sveriges internationella åtaganden och det nationella målet för funktionshinderspolitiken måste öka.4 Samord- naren bör därför aktivt sträva efter att hitta sätt att öka reformtak- ten. Ett viktigt arbetssätt för att öka hastigheten i genomförandet av politiken är att utveckla och intensifiera kommunernas och region- ernas aktiva medverkan i arbetet.
Nationell samordnare eller myndighet?
Utredningen har även övervägt alternativet att föreslå att Myndig- heten för delaktighet (MFD) skulle ges det uppdrag vi nu förslår för den nationella samordnaren. MFD har, liksom andra myndigheter, en pådrivande roll som en del av sitt uppdrag och arbetar brett med externa kontakter över landet.
Riksrevisionens slutsatser om potentialen hos ett väl genomtänkt uppdrag till en nationell samordnare ger dock stöd för bedömningen att en främjande roll av denna typ inom ett tvärsektoriellt område som funktionshinderpolitiken är ett uppdrag som bättre lämpar sig för en samordnare.5 Den friare position och de särskilda möjligheter att direkt kommunicera med politiska företrädare, allmänhet och andra målgrupper som en nationell samordnare har, gör att vi för- ordar en nationell samordnare för detta strategiska uppdrag.
Vi menar att eftersom det huvudsakliga uppdraget bör vara att företräda och verka som ambassadör för regeringens politik, inte minst i förhållande till kommunsektorns företrädare, talar för sam- ordnaren och dennes friare roll. Riksrevisionen beskriver det som att samordnaren ”blir ett sätt för regeringen att kommunicera direkt med den politiska ledningen i kommunerna.”6 En roll som en myn- dighet under regeringen rimligen inte kan ha.
En nationell samordnare kan dessutom arbeta betydligt friare i sitt uppdrag och anpassa det efter de krav som ställs från de aktörer
4Dir. 2017:133.
5Riksrevisionen (2016).
6Ibid. s. 46.
244
SOU 2019:23 |
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
dialogen förs med.7 En nationell samordnare har också andra möjlig- heter att ta kontakter, göra utspel, använda alternativa kanaler för kommunikation och samråd, ta initiativ och lägga förslag på för- bättringar och effektiviseringar efter direkt dialog med såväl upp- dragsgivaren som externa aktörer på ett sätt som myndigheter inte kan, eller i alla fall inte kan förväntas göra.
Mot bakgrund av den diskussion som återkommande förs mot att myndigheter ska ha olika opinionsbildande uppdrag finns det skäl att renodla ansvar genom att ge denna typ av uppdrag till andra ak- törer än till myndigheter under regeringen.
Här kan man ta utgångspunkt i det arbete som gjordes i 2006 års förvaltningskommitté.8 Kommittén konstaterande att myndigheter- nas opinionsbildande verksamhet varit omdiskuterad under hela efter- krigstiden och att den organisatoriska formen för opinionsbildande verksamhet i statlig regi därför bör övervägas med hänsyn till verk- samhetens karaktär. Ett alternativ till att placera denna typ av verk- samhet i en myndighet bör i stället vara att välja att inrätta en tillfällig myndighet inom ramen för kommittéväsendet.
En utmaning som kräver olika angreppssätt
Genomförandet av funktionshinderspolitiken möter en hel del ut- maningar. Regeringen lyfter, som sagt, inte minst fram behovet av att öka takten i genomförandet av politiken.9
Utredningen ser därför goda skäl för att pröva olika metoder för att driva på genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken. I ett läge där det finns skäl att på bred front manifestera det nya nationella målet för politiken menar vi att regeringen inte bör be- gränsa sina insatser till redan givna och traditionella verktyg. I stället bör man överväga andra former för främjandet av politiken, som till exempel den nationella samordnare vi föreslår.
7Ibid. s. 48.
8SOU 2007:107. Se t.ex. s. 83 f.
9Prop. 2016/17:188.
245
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
SOU 2019:23 |
Vad ska samordnaren inte göra?
Lika viktigt som det är att klargöra den nationella samordnarens uppdrag är det centralt att klargöra vad samordnaren inte ska ägna sig åt. Generellt sett gäller att samordnaren inte ska medverka i det operativa arbetet med genomförandet av funktionshinderspolitiken.
Den nationella samordnaren ska till exempel inte involveras i det löpande arbete som vi föreslår ska ligga på samordnande och utpekade myndigheter och de aktörer som samverkar med dessa. I samordna- rens uppdrag ligger inte heller att delta i arbetet med uppföljningen av politiken. Samordnarens arbete ska alltså inriktas på kommunikation och dialog i stället för operativ verksamhet.
8.3Former för arbetet
Framgångsfaktorer för en nationell samordnare
En nationell samordnare är inte en förvaltningsmyndighet. Uppdra- get är tidsbegränsat och en samordnare förfogar inte över några tvingande styrmedel. Det ger såväl möjligheter som begränsningar.
Riksrevisionen har visat att nationella samordnare kan vara ett ändamålsenligt styrmedel.10 Resultatet beror dock på hur de används och vilka förutsättningar samordnarna ges. Den främsta styrkan med att använda nationella samordnare är den flexibilitet som uppdraget ger. Ett vanligt skäl för att tillsätta nationella samordnare är att regeringen behöver hantera frågor som involverar många aktörer. Ytterligare skäl för regeringen att tillsätta en nationell samordnare är att det finns behov att agera i akuta situationer eller att det finns en tydlig efterfrågan på statlig styrning.
Riksrevisionen nämner, utöver det flexibla mandatet, fyra fakto- rer som man bedömer vara av stor betydelse för att styrningen ska bli framgångsrik:
1.Samordnarnas kompetens och legitimitet
2.Etablerandet av en ömsesidig dialog
3.Prioritering av målgrupper
4.Frågornas karaktär.
10Riksrevisionen (2016).
246
SOU 2019:23 |
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
När det gäller frågornas karaktär menar Riksrevisionen att nationella samordnare har lättare att uppnå resultat om frågorna de ansvarar för kan avpolitiseras och inte framstår som partiskiljande. Det gör det möjligt att skapa en ökad samsyn om problemets orsaker och lös- ningar samt att få olika aktörer att arbeta mer enhetligt och välkoor- dinerat, vilket merparten av samordningsuppdragen syftar till. Det samstämmiga stöd för den nya politiken som uppvisades i samband med riksdagens beslut 2017 ger därmed också argument för bedöm- ningen att uppdraget lämpar sig väl för en samordnare.
Bred dialog i fokus
Arbetet bör bygga på en väl upparbetad dialog med relevanta aktörer. Det är därför viktigt att samordnaren redan från början har, eller annars snabbt arbetar upp, en förtroendefull relation till inte minst kommun- sektorns representanter liksom till företrädare för funktionshinders- organisationerna, men också med andra relevanta aktörer.
Nationella samordnare tillsätts ofta för att främja frågor där staten och kommunsektorn har ett delat ansvar. En aktiv samverkan med kommunsektorns företrädare är därför i många samordnares fokus. Inom detta uppdrag kommer vikten av en sådan samverkan att vara avgörande för resultatet av uppdraget. Resor och dialoger runt om i ”Kommunsverige” blir därför sannolikt en av de viktigaste arbetsformerna för samordnaren.
Samordnaren bör också vinnlägga sig om att arbeta i nära dialog med uppdragsgivaren. Vi tror att, förutom direkt dialog med olika statsråd, bör statssekreterarnivån och den samordning mellan olika berörda departement som sker på denna nivå, vara en viktig samtals- part för samordnaren.
Statliga myndigheter blir också viktiga dialogparter för samord- naren. Inte minst de myndigheter som utredningen nu föreslagit ska få samordnande uppdrag inom prioriterade samhällsområden liksom de myndigheter som pekats ut att särskilt bidra i genomförandet. Samverkan ska dock, som sagt, ske utan att samordnaren därför in- volveras i myndigheternas operativa arbete.
247
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
SOU 2019:23 |
MFD bör också vara en central samverkanspart för den nationella samordnaren. Myndigheten kan ge värdefulla bidrag till samordna- rens uppdrag genom att stötta med kunskap, erfarenheter, kontakt- nät och tillgång till samverkansarenor.
I många uppdrag av det slag vi här diskuterar har landets länssty- relser haft en central roll. Den regionala och lokala förankring som länsstyrelserna har bör vara en viktig tillgång i samordnarens arbete.
Stimulansmedel eller inte?
Under diskussionen om en nationell samordnare för att främja genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken har frågan om behovet av särskilda stimulansmedel kommit upp. Skulle samordna- rens uppdrag underlättas och effektiviseras om hon eller han hade tillgång till ekonomiska styrmedel i någon form?
Trots att ekonomiska styrmedel antagligen skulle kunna ha vissa positiva effekter på politikgenomförandet avstår utredningen från att föreslå en sådan lösning. Som vi uppfattar det är det främst ett underskott på dialog och kunskap som lägger hinder i vägen för ett effektivt genomförande av funktionshinderspolitiken på bred front. Inte en brist på särskilda stimulansmedel.
Stimulansmedel, vilka knappast på allvar skulle kunna påverka de egentliga ekonomiska förutsättningarna för olika verksamheters för- måga att implementera den nya politiken, medför i stället risker och problem. Inte minst i förhållande till kommuner och regioner.
Sveriges Kommuner och Landsting har återkommande lyft de pro- blem som följer av en rik flora av specialdestinerade bidrag från staten. Många olika styrsignaler från statens sida fragmentiserar och riskerar att leda till suboptimering. Ansökningsförfaranden ger också admi- nistrativa kostnader som inte minst riskerar att medföra problem för mindre kommuner. Detta kan i sin tur innebära att olika kommuner ges olika förutsättningar att ta del av extra resurser från staten. Stats- kontoret bekräftar och understryker denna bild i en aktuell rapport.11
Kommunsektorn föredrar därför mer av långsiktiga spelregler som utgår från att regeringen och kommunsektorn arbetar för att få
11Statskontoret (2019).
248
SOU 2019:23 |
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
en gemensam bild av utmaningarna för att nå de långsiktiga målen för välfärden.12
Utredningen avstår således från att föreslå särskilda stimulansme- del knutna till samordnarens uppdrag. I stället betonar vi den viktiga roll en samordnare bör ha i att skapa en gemensam målbild för staten och kommunsektorn när det gäller genomförandet av den nya funk- tionshinderspolitiken och den potential som ligger däri.
Organisation och hemvist
Av de erfarenheter som gjorts verkar det inte vara avgörande för resultatet om den nationella samordnaren organiseras inom kommit- téväsendet eller som en funktion i Regeringskansliet. Båda formerna används och har visat sig fungera. Det förefaller vara av mer avgö- rande betydelse att uppdraget är tydligt än i vilken organisatorisk form samordnaren verkar.
Likaså är det centralt att rollfördelningen mellan den nationella samordnaren och regeringen, det statsråd som ger uppdraget och Regeringskansliet är tydliggjord om uppdraget ska få goda förutsätt- ningar att lyckas.13 Förenklat skulle man kunna säga att den natio- nella samordnaren bör ha en roll som gör att hon eller han såväl upp- levs som en företrädare för regeringens politik på området som en flexibel samtalspart med ett förtroendekapital hos relevanta aktörer. I det här fallet särskilt ledningar i kommuner och regioner. Utred- ningen menar därför att det är viktigt att samordnaren har möjlighet att agera utan att begränsas av eller komma i konflikt med Regerings- kansliets tjänstemannaorganisation.
Mot bakgrund av detta förordar vi att den nationella samordnaren tillsätts i form av en särskild utredare. Kommittéformen ger admi- nistrativ stadga och utarbetade arbetsformer. Rollen för den natio- nella samordnaren gentemot Regeringskansliet blir tydlig.
En rådgivande expertgrupp bör också knytas till samordnaren. Gruppen ska bestå av representanter för funktionshindersrörelsen, av aktiva forskare på området liksom representanter för kommunal och statlig och sektor. Även i fallet med den rådgivande gruppen
12Se t.ex. SKL (2018), s. 54 f.
13Riksrevisionen (2016) s. 50 f.
249
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
SOU 2019:23 |
finns det fördelar med att samordnaren organiseras inom kommitté- väsendet. Gruppen kan då organiseras som en formell expertgrupp med den tydlighet detta innebär.
Den nationella samordnaren föreslås dessutom biträdas av ett sekretariat med lämplig bemanning, kompetens och resurser.
Tidshorisont och avrapportering
Olika samordningsuppdrag kräver olika lång tid och erfarenheten visar att samordnare arbetat i allt från några månader till flera år.
Vår bedömning är att detta komplexa och utmanande uppdrag bör få rimligt med tid för att hinna med att såväl bygga upp kontak- ter och effektiva arbetsformer som att föra en bred dialog i samhället och även dra slutsatser av uppdraget vilka kan bidra till fortsatt lärande. Uppdraget bör därför ges åtminstone två års tid.
Förutom att föra dialog och främja samverkan bör samordnaren ges möjlighet att lämna förslag till det fortsatta genomförandet av politiken. För kunskapsöverföring och lärande är det viktigt att sam- ordnarens arbete dokumenteras.14 I avrapporteringen till regeringen bör samordnaren kunna välja att ge förslag till framtida ansvars- och uppgiftsfördelning, arbetsformer, behov av normering, hantering av resurser m.m.
Efter uppdragstiden bör arbetet utvärderas.
Samordnarens bakgrund
En nationell samordnare har, som tidigare framhållits, en friare och mer flexibel roll än en myndighet under regeringen. För att kunna utnyttja denna fria roll är det dock av avgörande betydelse att till nationell samordnare utse en person med betydande integritet och förankring. Riksrevisionen visar att det är av stor vikt att rekrytera rätt person för uppdraget.15 Den egna personen är uppenbarligen en nationell samordnares främsta verktyg. Utredningen menar därför att några faktorer bör ha betydelse för att samordnaren ska ha goda förutsättningar att lyckas med detta komplexa uppdrag.
14Ibid. s. 49 f.
15Ibid. s. 43 f.
250
SOU 2019:23 |
En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken |
Vi menar för det första att det är en betydande styrka att i detta uppdrag ha god kunskap om funktionshinderspolitiken och de ut- gångspunkter den vilar på. En god kännedom om området och dess aktörer är också viktigt för att nå legitimitet och förtroende. På mot- svarande sätt är det av avgörande betydelse att samordnaren har god kännedom om och upparbetade nätverk inom kommuner och regioner och den politiska sfären i övrigt.
Det breda samordningsuppdraget fordrar för det andra förmåga att samtala med och förstå olika aktörers bakgrund, verklighet och vilja. Det behövs därför erfarenhet från, kännedom om och för- ståelse för olika samhällsområden för att föra den breda dialog som blir uppdragets huvudsakliga verktyg.
För det tredje bör personen ha en utpräglad kommunikativ och inlyssnande förmåga. En utvecklad förmåga att kommunicera på olika arenor och i olika forum torde därför ge stora fördelar i genom- förandet av uppdraget. Riksrevisionen framhåller att när opinions- bildning och dialog med media ingår som vitala delar i uppdraget väljer regeringen ofta en profilerad person med lämpliga erfarenheter inom området.16
16Ibid.
251
9 Konsekvensanalyser
I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av utredningens förslag. Enligt
i övrigt, ska dessa redovisas.
När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting1, ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller förslagens eventuella betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be- tänkandet.
9.1Konsekvenser för de offentliga finanserna
Som framgår av direktiven till utredningen ska de förslag som lämnas kunna finansieras inom befintliga ramar. Utredningen har inte heller sett som sin uppgift att tillföra myndigheterna något ansvar som de inte redan har.
1I betänkandet använder utredningen ”regioner” i stället för ”landsting”. Formellt sett finns fortfarande landsting, men då samtliga landsting numera kallar sig ”regioner” har utredningen valt denna namnform.
253
Konsekvensanalyser |
SOU 2019:23 |
9.1.1Regeringens bedömning
Av propositionen 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken framgår att den fastslagna inriktningen för den nya funktionshinderspolitiken inte beräknades innebära en kostnadsökning.
Mot bakgrund av att det nya nationella målet innebär ett förtyd- ligande och uppdatering av begrepp gjorde regeringen bedömningen att detta inte borde leda till ökade kostnader för vare sig stat, kom- muner eller privata företag. Regelrådet har i sitt remissvar konstaterat att förslaget inte får sådan betydelse för företag att rådet yttrar sig.
Att det nationella målet tydliggjordes innebär enligt regeringen i stället ett förbättrat stöd till olika aktörer i deras överväganden för att öka delaktigheten för personer med funktionsnedsättning. Detta kunde i sin tur skapa bättre förutsättningar för samhällsekonomiskt effektiva lösningar med behov av lägre utnyttjande av offentligt finansierade individuella stöd. En ytterligare orsak till att det nya målet inte bedöms leda till ökade kostnader var enligt regeringen att det nya målet är mer renodlat än nuvarande mål och tydligare inrik- tas mot funktionshinderspolitik.
Målet är heller inte inriktat mot enskilda diskrimineringsgrunder utan är mer allmängiltigt. Den nya inriktningen innebär dock ett för- tydligande jämfört med nuvarande inriktning och är en vägledning för på vilket sätt funktionshinder kan förebyggas och undanröjas för att det nationella målet ska kunna nås.
Regeringen bedömde därför att förslagen i propositionen inte leder till ökade kostnader för berörda aktörer.
Genom att inriktningen av funktionshinderspolitiken blir tydli- gare skapas också förutsättningar för att fler beslut ska kunna fattas utifrån principen om universell utformning. Principen om universell utformning innebär inte tvingande regler eller någon formell styr- ning. Principen handlar inte heller om att lägga på nya kostnader i övrigt. På detta sätt kan onödiga funktionshinder undvikas och ökad tillgänglighet och delaktighet skapas. Det innebär även i detta fall att samhällsekonomiska aspekter i högre utsträckning kan beaktas.
254
SOU 2019:23 |
Konsekvensanalyser |
9.1.2Utredningens bedömning
Utredningen gör analogt med regeringens resonemang i proposition 2016/17:188 bedömningen att utredningens förslag inte innebär några tillkommande kostnader. Undantaget är förslagen om att ge SCB ett statistikansvar för att följa upp levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning och förslaget att tillsätta en nationell samord- nare för att främja genomförandet av funktionshinderspolitiken. De förslag som utredningen lägger i stort ligger dock helt inom det ansvar som slagits fast av riksdagen och vars konsekvenser analyserats av regeringen inför detta beslut enligt ovan.
Funktionshinderspolitiken är till sin natur ett tvärsektoriellt om- råde som skär över flera samhällsområden, genomförandet för att nå det nationella målet och att rättigheter enligt
Principiellt har utredningen resonerat på följande sätt:
Sverige har ratificerat
Regeringen gör bedömningen att hastigheten i genomförandet av politiken måste öka.2 En uttalad vilja att myndigheter och andra sam- hälleliga aktörer ska utföra redan givna uppdrag och uppgifter på ett bättre och effektivare sätt innebär dock inte ett argument att kräva extra resurser till myndigheterna.
Vidare bygger utredningens förslag på en ny styr- och uppföljnings- modell för funktionshinderspolitiken på ansvars- och finansierings- principen. Principen som slagits fast ett flertal gånger innebär i sina huvuddrag att varje sektor i samhället har ansvar för att funk- tionshinderspolitiken genomförs. Man ska utforma och bedriva sin
2Prop. 2016/17:188, Dir 2017:133.
255
Konsekvensanalyser |
SOU 2019:23 |
verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. En viktig del av principen är just att kostnaderna för nödvändiga anpassningsåtgärder, ska finan- sieras inom ramen för den ordinarie verksamheten.
Vi vill också lyfta fram att förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspoli- tiken redan i dag – alldeles oaktat de ytterligare förtydliganden ut- redningen föreslår – innebär att alla myndigheter ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspoli- tiska målen och verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor.
Utredningen har dessutom gjort ett mycket medvetet val genom att inte lägga förslag som innebär ytterligare detaljstyrning av myn- digheterna. Utredningen utgår från grundtanken att det är myndig- heterna som är experter och bäst lämpade att i samverkan med andra och utifrån sina mandat veta vad som kan och bör göras inom re- spektive
Utredningen har också funnit det nödvändigt att påminna om att den modell för styrning av de statliga myndigheterna som sedan lång tid tillämpas utgår ifrån att myndigheterna själva är mest lämpade att avgöra vilken kompetens, tekniska lösningar och andra resurser som krävs för att lösa sina uppgifter och nå målen för verksamheten.
Med tanke på att myndigheterna sedan länge har viktiga uppgifter inom funktionshinderspolitiken har utredningen utgått från att man hörsammat styrsignalerna och sett till att man har den kompetens och andra resurser som krävs.
Det är samtidigt viktigt att påminna om att det är regeringens och riksdagens ansvar att se till att det finns tillräckliga medel på myn- dighetsnivå för att faktiskt vidta de åtgärder som följer av FN- konventionen och det nya nationella målet. I det fall en myndighet gör bedömningen att de resurser som man tilldelats inte är tillräck- liga för att man ska kunna fullgöra sina uppgifter är detta något som det får förutsättas att man lyfter inom ramen för den sedvanliga budgetdialogen med regeringen/ansvarigt departement.
Om man vill öka hastigheten och snabbare göra verklighet av det nationella målet kan riksdag och regering välja att ge myndigheter
256
SOU 2019:23 |
Konsekvensanalyser |
och andra aktörer utökade ekonomiska ramar för detta. Detta ligger dock utanför denna utrednings mandat att föreslå.
Ansvariga myndigheter får alltså enligt de ramar som gäller för funktionshinderspolitiken utgå från befintliga resurser när de be- stämmer takten i arbetet.
9.1.3Uppdrag till SCB
Utredningen föreslår att levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning ska inrättas som ett nytt statistikområde för officiell statistik och att regeringen ska ge Statistiska centralbyrån (SCB) statistikansvar för att följa upp levnadsförhållanden för per- soner med funktionsnedsättning. Ansvaret bör regleras i förordning (2001:100) om den officiella statistiken.
Utredningen föreslår också att SCB, inom ramen för detta upp- drag ska utveckla statistik och metoder i samarbete med forskare, andra myndigheter, Rådet för främjande av kommunala analyser lik- som i internationellt utbyte.
SCB har i ett regeringsuppdrag som redovisades i november 2018 föreslagit att myndigheten ges ett långsiktigt uppdrag, inklusive en samordnande roll, avseende statistik om levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning. I sin redovisning beräknar SCB att detta uppdrag till 5 miljoner kronor per år.3 Till utredningen upp- ger SCB att denna summa bygger på en överslagsräkning fördelat på följande poster per år:4
•Ämneshandläggare (utveckla och producera statistik, samråd med användare och andra producenter) 4 100 tkr
•Kommunikation (redaktionellt arbete, publiceringsspecialister, webb) 300 tkr
•Annat (metodfrågor, mätteknik, insamlingsfrågor samt extern kompetens, t.ex. från forskarsamhället) 600 tkr.
SCB:s beräkningar har karaktären av en överslagsräkning. Vid ett genomförande av utredningens förslag måste en ny och mer genom- gripande ekonomisk konsekvensbedömning göras. Utredningen gör
3Statistiska centralbyrån (2018).
4
257
Konsekvensanalyser |
SOU 2019:23 |
dock bedömningen att den årliga kostnaden kan finansieras inom en lägre kostnadsram om man anpassar ambitionsnivån när det gäller utveckling av analyser inom SCB m.m. till en något lägre resursnivå. Det torde dessutom finnas möjligheter till samordningsvinster inom SCB. Utredningen uppskattar mot bakgrund av detta att kostnaden inte ska behöva överskrida 4 miljoner kronor årligen.
I fråga om hur detta uppdrag ska finansieras vill vi framhålla att man skulle kunna argumentera för att MFD som expertmyndighet borde ha rollen att ansvara för statistikområdet. Vi har dock uppfat- tat det så att MFD inte har förutsättningarna för ett sådant ansvar i dag. SCB har däremot visat i sin rapportering av ovan nämnda regeringsuppdrag att man både kan och har ett intresse av att ta an- svar för utvecklingen av detta statistikområde. Eftersom det nya sta- tistikområde vi föreslår får anses vara knutet direkt till funktions- hinderspolitiken så bör finansieringen ske från detta ansvarsområde.
Då utredningen enligt direktiven ska redovisa förslag till finan- siering av sina förslag föreslår vi att resurser motsvarande 4 miljoner kronor årligen överförs från Myndigheten för delaktighet till SCB för detta uppdrag. Då vi anser att inrättandet av statistikområdet i syfte att få en väl fungerande statistikhantering är högt prioriterat anser utredningen att neddragningen av MFD:s resurser bör hante- ras genom omprioriteringar i myndighetens verksamhet.
9.1.4Uppdrag till nationell samordnare
Utredningen föreslår att en nationell samordnare tillsätts med upp- drag att främja genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken och därigenom verka som ambassadör för riksdagens och regering- ens politiska inriktning.
Utredningen beräknar att den nationella samordnaren behöver en årlig budget i storleksordningen 3 miljoner kronor under två år. Detta avses rymmas inom ordinarie ekonomisk ram för kommitté- väsendet genom att den nationella samordnaren prioriteras vid till- sättandet av nya utredningar.
258
SOU 2019:23 |
Konsekvensanalyser |
9.2Samhällsekonomiska konsekvenser
Principen om universell utformning innebär i sig inte tvingande regler eller någon formell styrning. Principen handlar heller inte om att lägga på nya kostnader i övrigt. Genom att utgå från principen kan dock onödiga hinder undvikas och ökad tillgänglighet och del- aktighet skapas. Rätt tillämpad ger principen snarare möjligheter till samhällsekonomiska vinster genom att delaktigheten ökar och onö- diga kostnader för till exempel anpassning i efterhand och individu- ella stöd undviks.
9.3Konsekvenser för kommuner och regioner och den kommunala självstyrelsen
De åtaganden som följer av
259
Konsekvensanalyser |
SOU 2019:23 |
9.4Övriga konsekvenser
9.4.1Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män
I det nationella mål som riksdagen slagit fast beaktas jämställdhet genom de allmänna principer som gäller för konventionen om rät- tigheter för personer med funktionsnedsättning. Av målet framgår också att det ska bidra till ökad jämställdhet. Det är också något som utredningen tagit som utgångspunkt vid våra förslag om hur funk- tionshinderspolitiken ska styras och följas upp. Genom att ta tillvara detta perspektiv bör förslagen leda till positiva konsekvenser och förutsättningarna för jämställdhet bedöms därför bli bättre än i dags- läget.
9.4.2Konsekvenser för barn och unga
Av det nya nationella målet framgår att det ska bidra till att barn- rättsperspektivet beaktas. Det är också något som utredningen tagit som utgångspunkt i våra förslag om hur funktionshinderspolitiken ska styras och följas upp. Förslagen bedöms leda till att barn med funktionsnedsättning ges ökade förutsättningar till jämlikhet i lev- nadsvillkor och full delaktighet i samhället.
9.4.3Konsekvenser för små företags förutsättningar
Regelrådet konstaterade i sitt remissvar angående propositionen Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken att försla- get inte får sådan betydelse för företag att rådet yttrar sig.5 Eftersom utredningens förslag inte innebär några nya åtaganden i förhållande till den av riksdagen antagna propositionen gör utredningen ingen annan bedömning än Regelrådet.
5Prop. 2016/17:188, s. 85.
260
SOU 2019:23 |
Konsekvensanalyser |
9.4.4Övriga konsekvenser
Utredningens förslag beräknas inte ge några konsekvenser för syssel- sättning och offentlig service i alla delar av landet samt för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet.
Ett mer effektivt genomförande av det nationella målet för funk- tionshinderspolitiken och
261
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av experterna Amanda Lindberg, Lika Unika
och Elisabeth Wallenius, Funktionsrätt Sverige
Vi som företräder alla i samhället som direkt eller indirekt berörs av utredningens förslag lämnar här ett särskilt yttrande.
Vi menar att kommittédirektiven och den korta tiden har begrän- sat förutsättningarna för att utredningens förslag ska bli tillräckligt offensiva. Styrsystemet som utredningen fick i uppdrag att ta fram måste skapa bästa förutsättningar att implementera FN:s konven- tion om rättigheter för personer med funktionsnedsättning i Sverige med utgångspunkt från det nationella målet för funktionshinder- politiken.
Vi anser att förslaget till styrning och uppföljning är alltför svagt för att rättighetsperspektiv, ökad jämlikhet och full delaktighet ska göra skillnad i människors vardag. En jämförelse kan göras med politiken för jämställdhetsintegrering, miljöstyrning och barnrätt som har fått betydligt större genomslag i samhället.
Vi delar utredningens bedömning att politiken på olika nivåer måste ta ett större ansvar för ett genomslag av funktionshinderpolitiken. Vi vill särskilt lyfta fram att åtgärder som involverar politiska ledningar i arbetet, samt ökar kunskaper om konventionen, behövs för att stärka politiska verktyg för att arbeta med
Vi delar även riksdagens tillkännagivande om att regeringen ska ta ett samlat helhetsgrepp om funktionshinderpolitiken (betänkande 2017/18:SoU5). Vi anser att det krävs en sammanhållen plan med mål och prioriteringar, förutom en utveckling av sakpolitiska områ- den. Bara då kan politiken på allvar leda till ett förverkligande av FN- konventionen så att mänskliga rättigheter tillkommer personer med
263
Särskilt yttrande |
SOU 2019:23 |
funktionsnedsättning på lika villkor som gäller andra i det svenska samhället. Det gäller såväl omedelbara medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella.
Mål och indikatorer för prioriterade sakområden behöver styras utanför förordningen 2001:526, integreras och samordnas med ett förstärkt genomförande av Agenda 2030 och funktionsrättskonven- tionen. Erfarenheter från sektorsmyndigheter under nationella handlingsplanen för funktionshinderpolitiken och den funktions- hinderpolitiska strategin
I betänkandet finns förslag till hur arbetet utifrån det nationella målet och den inriktning som riksdagen har lagt fast inom fyra om- råden. Vi har föreslagit att förordningen som riktar sig till alla stat- liga myndigheter ska lyfta fram tvärpolitiska verktyg för att integrera mål och inriktning i remissyttranden, förslag till föreskrifter, upp- handling och digitalisering. Detta skulle bidra till att offentliga medel används till inkludering samt att det skulle finnas bättre förutsätt- ningar för transformering av rättigheter. Vi hade velat se skarpa förslag för att koppla krav på tillgänglighet för statliga eller kommu- nala bidrag med inspiration från kultursektorn.
Utredningen lämnar förslag till prioriterade områden med ett antal mycket övergripande mål för funktionshinderpolitiken. För- slag om hur olika sakpolitiska områden ska utvecklas för att göra att
Från funktionshinderrörelsens sida har vi upprepade gånger fört fram behovet av fördelning av resurser som stärker förutsättning- arna att förverkliga
Styrning och uppföljning på regional och kommunal nivå
264
SOU 2019:23 |
Särskilt yttrande |
Idag är det stora skillnader över landet med ökad ojämlikhet och försämringar för möjligheter till individuella stöd som följd. Svårig- heterna att få del av sina rättigheter har dessutom förstärkts av att det är svårt för individen att få sina rättigheter och fastslagna beslut prövade. Det blir extra tydligt på kommunal nivå. Den klyfta som finns mellan staten och kommunerna måste överbryggas för att fullt ut genomföra konventionen.
Vi delar inte utredningens bild av att den kommunala uppfölj- ningen har utvecklats eller förbättrats. Den har försämrats och om- fattar nu enbart en uppföljning på strategisk nivå. I tidigare system har fler verksamheter involverats. Utöver uppgiften att följa upp politiken har det också varit ett sätt att direkt till verksamheter på- minna om konventionen. Vi menar, precis som
Vi föreslår ett förtydligande av länsstyrelsernas uppdrag om arbetet i kommuner och regioner med konventionen genom att tydligt slå fast att det är det nationella målet för funktionshinderpolitiken som ska styra politiken också i kommuner och regioner.
Förstärkt nationell styrning och samordning
Utredningen har inget uppdrag från regeringen att lägga förslag om regeringens organisation. Men det är i regering och riksdag som det ”paradigmskifte” som markerar att funktionshinderpolitik handlar om mänskliga rättigheter måste ske. En rekommendation från FN är att ansvaret för konventionen flyttas från Socialdepartementet till det departement som ansvarar för frågor om mänskliga rättigheter. Vi uppmanar därför regeringen att i det fortsatta beredningsarbetet ta fasta på detta angelägna ”paradigmskifte” och säkerställa att alla departement äger frågorna på samma sätt som jämställdhetsintegre- ring har genomförts.
Förstärkt nationell styrning kan utvecklas och formaliseras i en funktion inom regeringen där interdepartementala samarbeten sker för att förstärka samordning av politiken. En sådan funktion skulle kunna stärka genomförande av politiken med utgångspunkt från
265
Särskilt yttrande |
SOU 2019:23 |
artikel 33.1 i konventionen och aktiv involvering av funktionshinder- rörelsen. I samma artikel beskrivs möjligheten att ha flera kontaktpunk- ter i regeringen. Det bör övervägas för att bidra till en tydligare styrning och uppföljning. En kontaktpunkt kan mot bakgrund av behovet av lik- värdighet över landet ha en specifik uppgift som rör genomförande i kommuner och regioner.
Om regeringen tillsätter den nationella samordnaren som utred- ningen föreslår är det viktigt med ett oberoende och tydligt mandat utifrån
Vi vill också framhålla att det är absolut nödvändigt att Sverige aktivt integrerar arbetet med funktionshinderpolitiken i genomförandet av Agenda 2030. För att lyckas med uppdrag och aktiviteter till de mål och delmål i Agenda 2030 som direkt berör funktionshinderperspektivet måste framtagande av indikatorer, samordnas med funktionshinder- politiken och indikatorer för mänskliga rättigheter.
Tillämpning av universell utformning
Utredningen har haft uppdraget att ta fram förslag till tillämpning av universell utformning. Vi menar att tiden inte har medgett en samska- pande process, med
Vi delar utredningens bedömning om behovet av att ett skifte i samhället genom att göra rätt från början. Universell utformning skulle kunna bli en offensiv motor för politiken. Om den tillämpas som en del av fyra i inriktningen som riksdagen har beslutat. Uni- versell utformning är framför allt en process för samskapande av allt nytt som tas fram. Processen kan användas som metod i genom- förandet av Agenda 2030 för att ”ingen ska lämnas utanför”. Lagar och standarder för tillgänglighet utvecklas parallellt internationell och inom EU.
Det andra området av inriktningen som handlar om borttagande av befintliga hinder för tillgänglighet behöver samordnas över hela
266
SOU 2019:23 |
Särskilt yttrande |
landet och kopplas till sanktioner enligt konventionen. Det tredje området som handlar om individuellt stöd, till exempel hjälpmedel, assistans osv, är en rättighet. Det fjärde området, om
Statens åtaganden och oberoende övervakning
Vi välkomnar att utredningen lyfter behov av utredning kring lag- stiftning. Det är ett av statens allmänna åtaganden och handlar om hur befintliga regelverk efterlevs, förutsättningar för att utkräva rät- tigheter och om transformering av rättigheter i nya lagar och regler. En oberoende institution för mänskliga rättighet är nödvändig för att övervaka konventionen, men ska inte ta på sig statens uppgift.
267
Referenser
Offentligt tryck
Bet. 1982/83: SoU27 om handlingsprogram i handikappfrågor.
Bet. 1997/98: SoU24 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.
Bet. 2008/09: SfU1 Utgiftsområdena 10, 11 och 12 inom socialförsäk- ringsområdet.
Bet. 2008/09: SoU1 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg m.m.
Bet. 2008/09: SoU3 Mänskliga rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning.
Bet. 2008/09: TU14 Mål för framtidens resor och transporter.
Bet. 2009/10: KrU5 Tid för kultur.
Bet. 2011/12: AU2 Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.
Bet. 2012/13: TU1 Utgiftsområde 22 Kommunikationer.
Bet. 2015/16: SfU3 Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.
Bet. 2017/18:SoU5 Nationellt mål och inriktning för funktions- hinderspolitiken.
Dir. 2017:133 Översyn av styrningen inom funktionshinderspolitiken.
Dir. 2018:115 Tilläggsdirektiv till Styrutredningen för funktionshin- derspolitiken (S 2017:09).
Ds 2008:23 FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning.
Ds 2019:4 Förslag till en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige.
269
Referenser |
SOU 2019:23 |
Europeiska unionens råd (97/C 12/01) Resolution utfärdad av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet av den 20 december 1996 om lika möjligheter för människor med funktionshinder.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den
26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av den 26 oktober 2016 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kom- pensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.
Förenta Nationerna (FN) (1989), A/C.3/44/SR.16. Summary record of the 20th meeting: 3rd Committee, held on Thursday, 26 October 1989, New York, General Assembly, 44th session.
Förenta Nationerna (FN) (1994), A/RES/48/96. Resolution adopt- ed by the general assembly [on the report of the Third Com- mittee (A/48/627) Standard Rules on the Equalization of Oppor- tunities for Persons with Disabilities. 1994.
Förenta Nationerna (FN) (2009), A/HRC/13/29. General Assem- bly Human Rights Council. Thirteenth session. Thematic study by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the structure and role of national mechanisms for the im- plementation and monitoring of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. 2009.
Förenta Nationerna. Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD) (2014), CRPD/C/SWE/CO/1. Sammanfattande slutsatser avseende Sveriges första rapport. 12 Maj 2014.
Förenta Nationerna. Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD) (2016), CRPD/C/1/Rev.1. Rules of procedure. 10 October 2016.
270
SOU 2019:23 |
Referenser |
Förenta Nationerna. Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD) (2018a) CRPD/C/GC/7. Gen- eral comment No. 7 (2018) on the participation of persons with dis- abilities, including children with disabilities, through their repre- sentative organizations, in the implementation and monitoring of the Convention.
Förenta Nationerna. Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD) (2018b)
21 September 2018.
Konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. New York den 13 december 2006. Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 2008:26).
Proposition 1997/98: 113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.
Proposition 1999/2000:79 Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken.
Proposition 2008/09:28 Mänskliga rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning.
Proposition 2008/09:1 Budgetpropositionen för 2009. Proposition 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter. Proposition 2009/10:1 Budgetpropositionen för 2010.
Proposition 2009/10:3 Tid för kultur.
Proposition 2011/12:1 Budgetpropositionen för 2012. Proposition 2012/13:1 Budgetpropositionen för 2013.
Proposition 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda lev- nadsvillkor, makt och inflytande.
Proposition 2015/16:1 Budgetpropositionen för 2016.
Proposition 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktions- hinderspolitiken.
Proposition 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017. Proposition 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Proposition 2018/19:1 Budgetpropositionen för 2019. SOU 1964:43 Social omvårdnad av handikappade.
271
Referenser |
SOU 2019:23 |
SOU 1976:20 Kultur åt alla.
SOU 1992:52 Ett samhälle för alla.
SOU 2004:54 Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande.
SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, Ansvarskommitténs slutbetänkande.
SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Betänkande av Styrutredningen.
SOU 2007:107 Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter.
SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsför- valtning.
SOU 2008:128 Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar. SOU 2010:70 Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. SOU 2016:5 Om delaktighet och jämlikt inflytande.
SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa.
SOU 2018:42 Tryggad tillgång till kontanter. Delbetänkande av Riks- bankskommittén.
SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styr- ning och ledning av välfärdssektorn.
SOU 2018:79 Analyser och utvärderingar för effektiv styrning.
SOU 2019:13 Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Betänkande av Agenda
Skrivelse 1982/83:131 om handlingsprogram i handikappfrågor.
Skrivelse 2004/05:86 Statlig organisation för handikappolitisk sam- ordning.
Skrivelse 2009/10:166 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi framåt.
Svensk standard,
272
SOU 2019:23 |
Referenser |
Rapporter m.m.
Boverket (2018) Analys av reglerna om enkelt avhjälpta hinder (rap- port 2018:31, dnr 7391/2017).
Handikappförbundens Centralkommitté (1972) Ett samhälle för alla. Princip- och Handlingsprogram för Handikappförbundens Central- kommitté.
Handikappförbundens samarbetsorgan (2000) Agenda 22. Handikapp- rörelsen och agenda 22: handledning till bruksanvisningarna för kom- muner, landsting och företag (redaktör: Maryanne Rönnersten).
Handikappförbunden (2014) Känd och erkänd. Perspektiv på funk- tionshindersrörelsens samhällsroller.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Norge (2018) Høring – ny forskrift om råd for eldre, for personer med funksjonsnedsettelse og for ungdom.
Mental Disability Advocacy Center (2011) Building the Architecture for Change: Guidelines on Article 33 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities.
Myndigheten för delaktighet (MFD) (2012) Samlad uppföljning av funktionshinderspolitiken – Hur är läget 2012?
Myndigheten för delaktighet (MFD) (2013) Samlad uppföljning av funktionshinderspolitiken – Hur är läget 2013?
Myndigheten för delaktighet (MFD) (2014) Samlad uppföljning av funktionshinderspolitiken – Hur är läget 2014?
Myndigheten för delaktighet (MFD) (2015) Samlad upp