Sveriges miljöövervakning

dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning

Del 1 & 2

Betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen

Stockholm 2019

SOU 2019:22

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24923-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 (dir. 2017:58) att låta en sär- skild utredare göra en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå, föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter samt bedöma behovet av framtida miljöövervakning. Syftet är att identifiera syner- gier och lösningar som kan leda till en mer kostnads- och resurs- effektiv miljöövervakning, hur övrig miljöinformation skulle kunna komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen ska bli mer tillgänglig. Uppdraget skulle redovisas senast den 30 november 2018.

Den 1 juni 2017 förordnades Åsa Romson som särskild utredare. Utvärderare Lena Sandström anställdes fr.o.m. den 21 augusti 2017 som huvudsekreterare. F.d. ämnesråd Erik Arnberg anställdes fr.o.m. den 1 september 2017 t.o.m. den 29 mars 2019, Lukas Pashalidis anställdes fr.o.m. den 1 september 2017 och utredare Fredrik Engström anställdes fr.o.m. den 11 september 2017 som sekreterare. Den 29 december 2017 entledigades Lukas Pashalidis och den 1 februari 2018 anställdes handläggare Linda Hanson som sekreterare. Fr.o.m. den 1 februari 2019 t.o.m. den 12 april 2019

anställdes handläggare Emma Granqvist som sekreterare.

Som experter förordnades fr.o.m. den 21 september 2017 enhets- chef Patrik André (Skogsstyrelsen), professor Anders Bignert (Natur- historiska riksmuseet), utredare Karin Björklund (Folkhälsomyndig- heten), professor Richard K Johnson (Sveriges lantbruksuniversitet), vattenvårdsdirektör Lisa Lundstedt (Vattenmyndigheten i Botten- vikens vattendistrikt), statsgeolog Lena Maxe (Sveriges geologiska undersökning), avdelningschef Manuela Notter (Naturvårdsverket), strategisk rådgivare Gunilla Prideaux (Kemikalieinspektionen), utredare

Elisabeth Sahlsten (Havs- och vattenmyndigheten), enhetschef Bernth Samuelsson (Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut), miljö- vårdsdirektör Martin Sjödahl (Länsstyrelsen i Kronobergs län), enhets- chef Karin Sjöberg (IVL Svenska Miljöinstitutet AB) och expert Peter Sörngård (Svenskt Vatten). Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 21 september 2017 kansliråd Håkan Alfredsson (Näringsdepartemen- tet), departementssekreterare Martin H Larsson (Miljö- och energi- departementet), kansliråd Lotta Lewin Pihlblad (Näringsdeparte- mentet) och departementssekreterare Malena Swanson Falk (Miljö- och energidepartementet). Fr.o.m. den 21 februari 2018 entledigades Malena Swanson Falk från sitt förordnande som sakkunnig och fr.o.m. samma datum förordnades utredare Lisa Karlsson (Statens jordbruksverk) som expert. Fr.o.m. 1 november 2018 entledigades Patrik André från sitt förordnande som expert och fr.o.m. samma datum förordnades inventeringsledare Neil Cory (Skogsstyrelsen) som expert.

Genom regeringsbeslut den 6 september 2018 förlängdes utred- ningstiden för betänkandet till den 30 april 2019 (dir. 2018:104).

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Sveriges miljö- övervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning (SOU 2019:22).

Stockholm i april 2019

Åsa Romson

/ Lena Sandström

Fredrik Engström

Linda Hanson

Innehåll

Del 1

 

 

 

Sammanfattning ................................................................

25

Summary ..........................................................................

31

1

Utredningens uppdrag och uppläggning .......................

35

1.1

Direktiv....................................................................................

35

1.2

Genomförande och avgränsningar .........................................

36

1.3

Disposition av betänkandet ....................................................

39

2

Miljöövervakning i Sverige – en översikt........................

41

2.1

Bakgrund – vad är miljöövervakning?....................................

41

 

2.1.1

Nyttan med miljöövervakning................................

43

2.2

Miljömålssystemet och ansvariga myndigheter ....................

44

 

2.2.1

Ansvariga myndigheter ...........................................

47

2.3

Översikt – organisation och ansvarsförhållanden.................

50

 

2.3.1

Nationell nivå...........................................................

50

 

2.3.2

Regional nivå............................................................

53

 

2.3.3

Kommunal nivå........................................................

54

2.4Indelningen av den statliga miljöövervakningen

i programområden...................................................................

55

2.4.1

Programområden och ansvarsfördelning ...............

55

2.4.2Särskilt om programområde

 

Miljögiftsamordning................................................

57

2.4.3

Prioriteringar inom statlig miljöövervakning ........

59

 

 

5

Innehåll

SOU 2019:22

2.5Kopplingen mellan miljömålssystemet

 

och miljöövervakning .............................................................

61

2.6

Övrig miljöövervakning .........................................................

62

 

2.6.1

Verksamhetsutövare................................................

62

 

2.6.2

Medborgare..............................................................

62

2.7

Miljöinformation och miljödata ............................................

63

 

2.7.1

Miljöinformation.....................................................

63

 

2.7.2

Miljödata..................................................................

64

2.8

Sammanfattande iakttagelser .................................................

64

3

Definition av miljöövervakning.....................................

67

3.1

Utgångspunkter för definitionen ..........................................

67

3.2

Definitionen – innehåll och avgränsningar ...........................

70

3.3

Definitionens tillämpning i förhållande till olika frågor ......

73

 

3.3.1

Avgränsning mot uppföljning av åtgärder .............

73

3.3.2Miljöövervakning i förhållande till

 

miljömålsuppföljning, vattenförvaltning

 

 

och insamling av data om påverkansfaktorer.........

74

3.3.3

Miljöövervakning inom verksamheter

 

 

med andra ändamål ..................................................

75

3.3.4

Hälsorelaterad miljöövervakning ...........................

77

3.3.5Miljöövervakning i förhållande till

 

 

miljöforskning .........................................................

79

 

3.3.6

Miljöövervakning i förhållande till

 

 

 

övervakningsformer i EU:s ramdirektiv

 

 

 

för vatten .................................................................

80

4

Statlig finansiering.....................................................

81

4.1

Statlig finansiering – en översikt............................................

81

4.2Fördelning mellan miljöövervakning respektive annan

verksamhet av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. .............

82

4.3 Anslagsutveckling fördelad på anslagsposter........................

84

4.4Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens

användning av anslaget 1:2 .....................................................

86

6

SOU 2019:22Innehåll

4.5

Annan statlig finansiering av miljöövervakning....................

90

4.6

Finansiering av regional miljöövervakning............................

96

 

4.6.1

Översikt över finansiering av regional

 

 

 

miljöövervakning m.m.............................................

96

4.6.2Regional miljöövervakning finansierad

 

 

av anslaget 1:2 ..........................................................

98

4.7

Sammanlagda utgifter för staten ..........................................

103

4.8

Sammanfattande iakttagelser................................................

104

 

4.8.1

Anslaget 1:2 ...........................................................

104

 

4.8.2

Övrig statlig finansiering ......................................

104

 

4.8.3

Regional miljöövervakning ...................................

104

5

Miljöövervakning av vatten........................................

105

5.1

Inledning................................................................................

105

5.1.1Omfattning av den vattenrelaterade

miljöövervakningen ...............................................

106

5.1.2Övervakning av vatten – skattning

av aktörernas kostnader ........................................

109

5.2Regler som styr utformningen av främst

den statliga miljöövervakningen...........................................

110

5.2.1

Ramdirektivet för vatten

 

 

och det svenska genomförandet ...........................

111

5.2.2Havsmiljödirektivet, de regionala havskonventionerna och

 

 

havsmiljöförordningen ..........................................

113

5.3

Krav i övrig reglering ............................................................

114

 

5.3.1

Nitratdirektivet och svensk rätt ...........................

114

5.4

Ansvarsfördelning inom staten ............................................

116

 

5.4.1

Miljökvalitetsmål och ansvariga myndigheter .....

116

 

5.4.2

Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna ...........

117

5.5 Utgångspunkter för utformningen

 

av miljöövervakning för vattenförvaltningen ......................

118

7

Innehåll

SOU 2019:22

5.6 Miljöövervakning av miljögifter i vatten .............................

120

5.6.1

Verksamhet............................................................

121

5.6.2

Förändringsbehov .................................................

123

5.6.3

Pågående utvecklingsarbete..................................

125

5.6.4Statliga aktörers synpunkter

 

på ansvarsfördelningen .........................................

126

5.7 Miljöövervakning av grundvatten........................................

127

5.7.1

Ansvarsfördelning .................................................

127

5.7.2

Verksamheter ........................................................

128

5.7.3

Förändringsbehov .................................................

131

5.7.4

Pågående utvecklingsarbete..................................

133

5.7.5Skattning av kostnader för övervakning av

 

grundvatten i förhållande till krav och behov......

134

5.8 Miljöövervakning av sjöar och vattendrag ..........................

136

5.8.1

Verksamhet och ansvarsförhållanden ..................

136

5.8.2

Förändringsbehov .................................................

138

5.8.3

Pågående utvecklingsarbete ..................................

140

5.8.4Statliga aktörers synpunkter på

 

ansvarsfördelningen ..............................................

140

5.9 Miljöövervakning av kust och hav .......................................

141

5.9.1

Verksamhet och ansvarsförhållande.....................

141

5.9.2

Förändringsbehov .................................................

143

5.9.3

Pågående utvecklingsarbete ..................................

144

5.9.4Kustfiskövervakning – exempel på utvärdering

 

för bättre övervakning...........................................

145

5.10 Infrastruktur och övrig övervakning av vatten ...................

146

5.10.1

SLU ........................................................................

147

5.10.2

SMHI .....................................................................

147

5.10.3

Jordbruksverket.....................................................

149

5.10.4

Livsmedelsverket...................................................

149

5.10.5

Folkhälsomyndigheten .........................................

149

5.10.6

Sjöfartsverket.........................................................

150

5.10.7 Havs- och vattenmyndigheten

 

 

– övervakning av det kommersiella fisket............

150

5.10.8

Strålsäkerhetsmyndigheten...................................

151

8

SOU 2019:22Innehåll

5.11

Vissa kvalitetsfrågor..............................................................

151

5.12

Miljöforskning inom vattenområdet ...................................

153

5.13

Effektiviseringsmöjligheter ..................................................

155

5.14

Möjligheter att upptäcka nya miljörisker ............................

155

5.15

Översyn, utvärdering och revision.......................................

156

5.16

Sammanfattande iakttagelser................................................

158

6

Miljöövervakning av landmiljö ...................................

163

6.1

Inledning................................................................................

163

6.2

Översikt över ansvariga aktörer ...........................................

164

 

6.2.1

Övervakning av landmiljöer på nationell och

 

 

 

regional nivå samt av andra statliga aktörer .........

164

 

6.2.2

Kommunernas miljöövervakning

 

 

 

av landmiljöer.........................................................

166

6.3

Reglering................................................................................

166

6.4

Nationell och regional miljöövervakning ............................

167

 

6.4.1

Generell övervakning av landmiljöer....................

167

 

6.4.2

Fjäll.........................................................................

170

 

6.4.3

Skog ........................................................................

171

 

6.4.4

Odlingslandskap ....................................................

175

 

6.4.5

Våtmark..................................................................

182

6.5

Andra statliga aktörers miljöövervakning av landmiljöer...

185

 

6.5.1

Jordbruksverket .....................................................

185

 

6.5.2

Skogsstyrelsen .......................................................

186

 

6.5.3

Sveriges lantbruksuniversitet ................................

187

 

6.5.4

Strålsäkerhetsmyndigheten ...................................

190

6.5.5Verksamhetsutövare inom jord- och

skogsbruk...............................................................

191

6.6Miljöövervakning av landmiljö inom verksamheter

med andra ändamål................................................................

193

6.6.1

Uppföljning av skyddade områden ......................

194

6.6.2

Biogeografisk övervakning....................................

194

9

Innehåll

SOU 2019:22

6.7 Rapportering och användning av data .................................

195

6.7.1

Generell övervakning av landmiljöer ...................

196

6.7.2

Fjäll ........................................................................

196

6.7.3

Skog........................................................................

197

6.7.4

Odlingslandskap....................................................

198

6.7.5

Våtmark .................................................................

201

6.7.6Miljöövervakning av bekämpningsmedel i förhållande till bl.a. tillståndsprövning

 

 

av sådana ämnen och produkter ...........................

202

6.8

Förändringsbehov.................................................................

205

6.9

Miljöforskning om landmiljö...............................................

217

6.10

Möjlighet att upptäcka nya miljörisker ...............................

218

6.11

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

218

7

Övervakning av arter m.m. ........................................

221

7.1

Inledning ...............................................................................

221

7.2

Ansvariga myndigheter m.fl. aktörer ..................................

222

7.3

Reglering och internationella konventioner m.m...............

223

 

7.3.1

EU-lagstiftning m.m. ............................................

223

 

7.3.2

Internationella konventioner................................

225

7.4

Berörda miljökvalitetsmål ....................................................

226

7.5Övervakning på nationell och regional nivå

samt av andra myndigheter ..................................................

228

7.5.1

Landskap................................................................

228

7.5.2

Fjäll ........................................................................

230

7.5.3

Skog........................................................................

231

7.5.4

Jordbruksmark (odlingslandskap) .......................

233

7.5.5

Våtmark .................................................................

234

7.5.6

Miljögiftssamordning............................................

235

7.5.7

Kust och hav ..........................................................

235

7.5.8

Sötvatten ................................................................

237

7.6 Viltövervakning ....................................................................

238

10

SOU 2019:22Innehåll

7.7

Genetisk variation .................................................................

239

7.8

ArtDatabanken......................................................................

240

 

7.8.1

Svenska artprojektet ..............................................

240

 

7.8.2

ArtDatabankens verksamhet ................................

241

 

7.8.3

Utvärdering av verksamheten ...............................

243

 

7.8.4

ArtDatabankens finansiering ................................

243

7.9

Infrastruktur för data om arter och biologisk mångfald ....

244

7.10

Medborgardeltagande ...........................................................

245

7.11

Forskning ..............................................................................

247

7.12

Förändringsbehov .................................................................

248

 

7.12.1

Generella förändringsbehov..................................

248

7.12.2Behov av samordning och kompletterande

 

 

inriktning i fråga om biologisk mångfald .............

251

7.13

Möjligheter att upptäcka nya miljörisker ............................

254

7.14

Internationell rapportering...................................................

255

7.15

Översyn, utvärdering och revision.......................................

255

7.16

Sammanfattande iakttagelser................................................

256

8

Miljöövervakning av luftmiljö ....................................

259

8.1

Inledning................................................................................

259

8.2

Ansvariga aktörer ..................................................................

260

 

8.2.1

Övervakning av luft och klimat på nationell

 

 

 

och regional nivå samt av andra statliga aktörer ..

260

 

8.2.2

Kontroll av miljökvalitetsnormer för luft ............

261

 

8.2.3

Övervakning av pollen ..........................................

262

 

8.2.4

Verksamhetsutövare ..............................................

263

 

8.2.5

Luftvårdsförbund ..................................................

263

8.3

Nationell och regional miljöövervakning ............................

264

8.3.1Bara naturlig försurning och Ingen

 

övergödning ...........................................................

266

8.3.2

Giftfri miljö............................................................

267

8.3.3

Frisk luft.................................................................

269

8.3.4

Skyddande ozonskikt ............................................

271

11

Innehåll

SOU 2019:22

8.3.5

Säker strålmiljö......................................................

272

8.3.6

Begränsad klimatpåverkan ....................................

272

8.4 Andra statliga aktörers övervakning av luft och klimat......

273

8.4.1

SMHI .....................................................................

273

8.4.2

Universitet och högskolor....................................

275

8.4.3

Strålsäkerhetsmyndigheten...................................

275

8.4.4Naturhistoriska riksmuseet m.fl.

 

 

i fråga om pollen....................................................

276

8.5

Kommunernas övervakning av luft .....................................

278

8.6

Hantering och rapportering av data ....................................

280

 

8.6.1

Datavärdskap .........................................................

280

8.6.2Rapportering och användning

 

inom Sverige samt internationellt ........................

282

8.7 Förändringsbehov.................................................................

286

8.7.1

Faktiska mätningar och modellberäkningar ........

287

8.7.2Andra behov av effektiviseringar, samordning

 

 

och utvidgningar....................................................

288

8.8

Medborgardeltagande...........................................................

292

8.9

Miljöforskning inom luft och klimat ..................................

293

 

8.9.1

SMHI:s miljöövervakning är nära kopplad

 

 

 

till forskningsavdelningen.....................................

293

8.9.2Integrated Carbon Observation System

 

 

Research Infrastructure ........................................

294

 

8.9.3

IVL:s forskningsverksamheter med nära

 

 

 

anknytning till miljöövervakning av luft .............

294

8.10

Möjlighet att upptäcka nya miljörisker ...............................

295

8.11

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

296

9

Hälsorelaterad miljöövervakning ................................

299

9.1

Inledning ...............................................................................

299

9.2

Syftet med HÄMI och ytterligare begrepp.........................

300

12

SOU 2019:22Innehåll

9.3

Utgångspunkter ....................................................................

301

 

9.3.1

Reglering och miljökvalitetsmål ...........................

301

 

9.3.2

Regeringens bedömning........................................

302

9.4

Naturvårdsverkets programområde HÄMI ........................

303

 

9.4.1

Biologiska mätdata ................................................

304

 

9.4.2

Luftföroreningar....................................................

306

 

9.4.3

Buller ......................................................................

307

 

9.4.4

Livsmedel ...............................................................

307

9.5

Berörda myndigheter m.m. ..................................................

307

 

9.5.1

Kemikalieinspektionen..........................................

308

 

9.5.2

Folkhälsomyndigheten..........................................

309

 

9.5.3

Livsmedelsverket ...................................................

310

 

9.5.4

Boverket .................................................................

314

 

9.5.5

Strålsäkerhetsmyndigheten ...................................

314

 

9.5.6

Länsstyrelser och kommuner................................

315

 

9.5.7

Annan och närliggande verksamhet .....................

316

 

9.5.8

Lagring av humanprover .......................................

317

9.6

Europeiskt samarbete ...........................................................

318

9.7

Möjligheter att upptäcka nya miljörisker ............................

319

9.8

Användning av data och resultat ..........................................

320

 

9.8.1

Naturvårdsverket...................................................

320

 

9.8.2

Kemikalieinspektionen..........................................

321

 

9.8.3

Folkhälsomyndigheten..........................................

322

 

9.8.4

Livsmedelsverket ...................................................

323

 

9.8.5

Boverket .................................................................

323

 

9.8.6

Trafikverket ...........................................................

324

 

9.8.7

Övriga aktörer .......................................................

324

 

9.8.8

Tillgängliggörande av HÄMI-data .......................

324

9.9

Uppföljning, utvärdering och revision ................................

325

9.10

Rapportering .........................................................................

326

9.11

Förändringsbehov .................................................................

326

 

9.11.1

Handlingsplan för en giftfri vardag ......................

326

9.11.2Lagring av humanprover och möjligheter

att upptäcka nya miljörisker..................................

327

9.11.3 Ansvar och inomhusmiljö .....................................

327

13

Innehåll

SOU 2019:22

 

9.11.4

Planering och samordning ....................................

328

 

9.11.5

Utveckling av internationellt samarbete..............

329

9.12

Samband mellan forskning och miljöövervakning..............

330

9.13

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

331

10

Länsstyrelsernas miljöövervakning .............................

335

10.1

Nationell miljöövervakning .................................................

335

10.2

Regional miljöövervakning ..................................................

336

 

10.2.1

Kopplingen mellan den regionala

 

 

 

miljöövervakningen och

 

 

 

miljömålsuppföljningen ........................................

338

 

10.2.2

Bidragen till regional miljöövervakning

 

 

 

finansierar en liten del av den samlade

 

 

 

miljöövervakningen i länen...................................

339

 

10.2.3

Inget formellt ansvar för samordning

 

 

 

men en större eller mindre samordningsroll

 

 

 

i praktiken..............................................................

339

 

10.2.4

Ökad tyngd på gemensamma regionala

 

 

 

delprogram.............................................................

341

 

10.2.5

Finansieringen av regional miljöövervakning

 

 

 

har varit oförändrad under lång tid ......................

342

 

10.2.6

Miljödata från regional miljöövervakning

 

 

 

tas inte alltid om hand nationellt ..........................

344

 

10.2.7

Analys och synliggörande av insamlade

 

 

 

miljödata behöver öka...........................................

346

 

10.2.8

Samordningen med annan verksamhet

 

 

 

inom länsstyrelserna..............................................

348

 

10.2.9

Internationella samarbeten kan utvecklas............

351

 

10.2.10

Få ställningstaganden om ändrade metoder

 

 

 

eller tidsserier ........................................................

351

 

10.2.11

Undersökningstyper och handledningar

 

 

 

behöver uppdateras ...............................................

352

14

SOU 2019:22

Innehåll

10.3 Miljöövervakning inom verksamheter

 

med andra ändamål................................................................

353

10.3.1 Kalkeffektuppföljning ...........................................

353

10.3.2Åtgärdsprogram för hotade arter

 

 

och naturtyper .......................................................

354

 

10.3.3 Övervakning av vilt, i första hand rovdjur ...........

354

 

10.3.4 Uppföljning av skyddade områden

 

 

 

och biogeografisk övervakning .............................

355

10.4

Förändringsbehov .................................................................

356

10.5

Sammanfattande iakttagelser................................................

362

11

Kommunernas miljöövervakning................................

365

11.1

Kommunernas uppgifter i miljöövervakningen ..................

365

11.2

Omfattning, genomförande och rapportering

 

 

av kommunernas miljöövervakning .....................................

366

 

11.2.1

Omfattningen av miljöövervakningen

 

 

 

varierar mellan olika kommuner ...........................

366

 

11.2.2 Planer och kostnader för miljöövervakning.........

372

 

11.2.3 Omhändertagande av miljödata från

 

 

 

kommunernas miljöövervakning ..........................

373

11.3

Koppling mot miljötillsyn och processen för tillstånd

 

 

till miljöfarlig verksamhet.....................................................

376

 

11.3.1 Samordningen av miljöövervakningen med

 

 

 

andra kommunala verksamheter varierar .............

376

11.4

Samordning med och vägledning från den regionala

 

 

och nationella miljöövervakningen ......................................

380

 

11.4.1

Miljöövervakningen behöver

 

 

 

synkroniseras bättre ..............................................

380

 

11.4.2 Stort behov av vägledning

 

 

 

om miljöövervakning.............................................

381

11.5

Medborgardeltagande i miljöövervakningen .......................

383

11.6

Samarbete med näringslivet ..................................................

384

15

Innehåll

SOU 2019:22

11.7

Framtida utmaningar för kommunernas

 

 

miljöövervakning ..................................................................

384

11.8

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

385

12

Verksamhetsutövarnas miljöövervakning m.m..............

387

12.1

Inledning ...............................................................................

387

12.2

Oklarheter om SRK..............................................................

389

12.3

Egenkontroll, recipientkontroll och tillsyn ........................

390

 

12.3.1

Egenkontroll..........................................................

390

 

12.3.2

Recipientkontroll ..................................................

392

 

12.3.3

Tillsyn ....................................................................

395

12.4

Samordnad recipientkontroll i vatten

 

 

och luft – organisation m.m. ................................................

396

 

12.4.1

Vattenvårdsförbund ..............................................

397

 

12.4.2

Vattenråd ...............................................................

398

 

12.4.3

Vattenförbund.......................................................

398

 

12.4.4 Övrig samverkan om kontroller av vatten...........

399

 

12.4.5

Luftvårdsförbund och luftsamverkan ..................

399

 

12.4.6 Samverkan för kontroll av luftkvalitet.................

399

12.4.7Organisation, geografisk spridning

och medlemmar .....................................................

400

12.5 Verksamhet ...........................................................................

404

12.5.1Övervakning av vatten – verksamhet

och beslut...............................................................

404

12.5.2Övervakning av luftkvalitet – verksamhet

och beslut...............................................................

406

12.5.3Myndigheternas påverkan på utformning

av kontrollprogrammen ........................................

408

12.6 Verksamhetsutövarnas, kommunernas

 

och myndigheternas synpunkter .........................................

412

12.6.1Syftet med recipientkontroll och den

samordnade recipientkontrollen ..........................

413

12.6.2Vattenanknuten recipientkontroll omfattar

inte alla verksamheter............................................

414

16

SOU 2019:22

Innehåll

12.6.3Statlig miljöövervakning behövs

för att fastställa referensvärden.............................

415

12.6.4Det behövs vägledning från ansvariga

myndigheter ...........................................................

416

12.6.5Staten behöver stödja verksamheten

 

 

på olika sätt ............................................................

416

12.7

Sammanfattande iakttagelser................................................

417

13

Att hantera miljödata ...............................................

419

13.1

Inledning................................................................................

419

 

13.1.1

Regeringens och myndigheternas

 

 

 

initiativ om digitalisering.......................................

420

13.2

Översikt av datahanteringen inom den nationella

 

 

och den regionala miljöövervakningen ................................

422

 

13.2.1

Datainsamling ........................................................

422

 

13.2.2

Leverans av data .....................................................

424

 

13.2.3

Validering ...............................................................

424

 

13.2.4

Lagring ...................................................................

424

 

13.2.5

Tillgängliggörande .................................................

424

13.3

Systemet med nationella datavärdar.....................................

425

13.3.1Nationella datavärdskap – definition

och vision ...............................................................

426

13.3.2Myndigheterna gör olika rättsliga bedömningar av centrala delar

i datavärdskapen.....................................................

429

13.3.3Nationella datavärdar utsedda av Naturvårdsverket och Havs-

och vattenmyndigheten.........................................

430

13.3.4Miljöövervakningsdata utan nationella

 

datavärdskap...........................................................

434

13.3.5

Övriga statliga miljödata utan datavärdskap ........

435

13.3.6

Det är krångligt och tidskrävande

 

 

att leverera data till datavärd..................................

438

13.3.7Utvecklingsbehov för systemet

med datavärdar.......................................................

439

17

Innehåll

SOU 2019:22

13.4 Stödsystem ............................................................................

444

13.4.1Miljödataportalen, Geodataportalen

 

och öppnadata.se ...................................................

444

13.4.2

Dyntaxa..................................................................

445

13.4.3 Nationellt stationsregister under utveckling.......

445

13.4.4 Nationell valideringstjänst under utveckling ......

446

13.4.5

VISS .......................................................................

447

13.4.6

Utvecklingsbehov för stödsystemen ...................

448

13.5 Data från övriga aktörer .......................................................

449

13.5.1 Data från samordnad recipientkontroll ...............

449

13.5.2

Data från kommuner.............................................

453

13.5.3 Data insamlade av medborgare.............................

454

13.5.4Utvecklingsbehov för hantering av data

 

 

från övriga aktörer.................................................

454

13.6

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

455

14

Rapportering ...........................................................

457

14.1

Myndigheters ansvar för rapportering ................................

458

 

14.1.1

Naturvårdsverket ..................................................

458

 

14.1.2

Havs- och vattenmyndigheten .............................

459

 

14.1.3

Andra myndigheter ...............................................

460

14.2

Rapportering i Sverige ..........................................................

466

14.2.1Uppföljning av miljökvalitetsmål

och generationsmålet m.m....................................

466

14.2.2Analyser och utvärderingar vid sidan

av miljömålsuppföljning........................................

468

14.2.3Användning i Sverige av internationellt

 

rapporterade data...................................................

469

14.3 Internationell rapportering ..................................................

470

14.3.1

EU-initiativ om förenklingar av rapportering .....

471

14.3.2

Utformning av rapporteringskrav

 

 

och analyser av dessa.............................................

475

14.3.3Andra faktorer än uttryckliga krav som påverkar prioriteringar

av internationell rapportering...............................

478

18

SOU 2019:22

Innehåll

14.3.4Möjligheter att påverka omfattning och

inriktning av rapporteringskrav i förhandlingar .. 479

14.4

Sammanfattande iakttagelser................................................

481

15

Forskning och utveckling..........................................

483

15.1

Hur påverkar forskningen miljöövervakningen? ................

483

15.2

Finansiärer av miljöforskning...............................................

484

15.3

Behov av forskning för metodutveckling ............................

486

15.4

Behov av forskning för analys och utvärdering...................

487

15.5

Sammanfattande iakttagelser................................................

487

16

Miljöövervakning i ett framtidsperspektiv ...................

489

16.1

Betydelsen av miljöövervakningen.......................................

490

16.2

Behoven av utökad miljöövervakning..................................

491

16.3

Ny teknik för miljöövervakningen ......................................

491

16.4

Framtidens utmaningar ........................................................

492

16.5

Sammanfattande iakttagelser................................................

493

17

Internationell utblick ...............................................

495

17.1

Miljöövervakningen i Norden..............................................

495

17.2

Den europeiska miljöövervakningen inom EEA ................

496

17.3

Sammanfattande iakttagelser................................................

497

18

Överväganden och förslag .........................................

499

18.1

Utredningens uppdrag..........................................................

499

18.2

Betydelsen av en effektiv miljöövervakning ........................

500

18.3

Brister i dagens miljöövervakning........................................

501

 

18.3.1

Dålig överblick.......................................................

501

 

18.3.2

Otydliga ansvarsförhållanden ...............................

502

19

Innehåll

SOU 2019:22

18.3.3Oklart om vad som innefattas

 

i verksamheten miljöövervakning ........................

504

18.3.4 Otydlig styrning och oklar prioriteringsgrund ...

504

18.3.5

Förstärkningar av miljöövervakningen

 

 

kan behövas inom flera områden .........................

504

18.3.6

Brister i hanteringen av data .................................

505

18.3.7Konsekvensanalyser vid nya eller ändrade

regler saknas ..........................................................

506

18.3.8Otillräckliga underlag för att upptäcka

 

 

nya miljörisker.......................................................

506

18.4

En tydlig definition av miljöövervakning............................

507

18.5

Statens ansvar........................................................................

508

18.6

Åtgärder för en bättre överblick..........................................

510

18.7

Samordning av miljöövervakningen ....................................

511

18.8

Åtgärder för en förbättrad strategisk styrning ...................

512

 

18.8.1

Utgångspunkter ....................................................

513

 

18.8.2

Strategisk plan .......................................................

514

18.8.3Organisation – ett Miljöövervakningsråd

inrättas ...................................................................

515

18.9 En utvecklad myndighetsstyrning .......................................

520

18.9.1Myndigheternas instruktioner behöver

förtydligas..............................................................

521

18.9.2Ansvaret för den hälsorelaterade

 

miljöövervakningen behöver utredas särskilt ......

523

18.9.3

Regional nivå .........................................................

526

18.9.4

Rapportering..........................................................

526

18.10 Miljöövervakning inom olika områden ...............................

528

18.10.1

Generella behov och aspekter...............................

528

18.10.2

Vatten.....................................................................

530

18.10.3

Landmiljö...............................................................

531

18.10.4

Arter.......................................................................

532

18.10.5

Luftmiljö................................................................

533

20

SOU 2019:22

Innehåll

18.11 Datavärdskap.........................................................................

534

18.11.1Datavärdarnas ansvar och uppgifter behöver förtydligas och samordningen av

 

gemensamma frågor behöver öka .........................

535

18.11.2

Viktigt att stödsystem kommer på plats

 

 

och tas i drift ..........................................................

536

18.11.3

Användarvänligheten behöver öka .......................

537

18.11.4

Tydlighet behövs om data från bl.a.

 

 

kommuner och verksamhetsutövare ....................

537

18.12 Samordning mellan tillsyn och miljöövervakning...............

539

18.13 Utvecklad utvärdering och revision.....................................

541

18.14 Forskning och möjligheter att upptäcka nya miljörisker ...

543

18.15 Sammanfattning av myndighetsansvar

 

för miljöövervakning.............................................................

544

18.15.1

Miljöövervakningsrådet.........................................

545

18.15.2

Naturvårdsverket...................................................

545

18.15.3

Havs- och vattenmyndigheten..............................

546

18.15.4

SGU........................................................................

546

18.15.5

Jordbruksverket .....................................................

547

18.15.6

Skogsstyrelsen .......................................................

549

18.15.7

Kemikalieinspektionen..........................................

550

18.15.8

SMHI......................................................................

551

18.15.9

SLU.........................................................................

551

18.15.10 Övriga myndigheter med ansvar

 

 

för miljökvalitetsmålen..........................................

551

18.16 Statens finansiering av miljöövervakning

 

behöver renodlas ...................................................................

552

18.16.1 Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

 

 

bör endast omfatta miljöövervakning

 

 

och miljömålsuppföljning .....................................

552

18.16.2 Länsstyrelserna bör få anslag i stället

 

 

för bidrag................................................................

554

18.16.3 Datavärdarna bör finansieras inom ramanslag

 

 

för respektive myndighet ......................................

555

18.16.4 Finansieringen genom andra anslag

 

 

behöver säkras........................................................

556

21

Innehåll

SOU 2019:22

18.17

Verksamhetsutövarnas miljöövervakning ...........................

557

19

Konsekvensanalyser .................................................

561

19.1

Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalyser.....

561

19.2

Ekonomiska konsekvenser av förslagen..............................

563

 

19.2.1 Sammanfattning av förslagens effekter

 

 

 

på statsbudgeten ....................................................

563

 

19.2.2

Miljöövervakningsrådet ........................................

564

 

19.2.3

Ekonomiska konsekvenser för

 

 

 

myndigheternas löpande verksamhet...................

565

 

19.2.4

Utredning och utvärdering...................................

572

19.3

Effektiviseringsvinster för miljöövervakningen .................

573

19.4

Övriga konsekvenser för de statliga myndigheterna..........

574

 

19.4.1

Myndigheternas samordning................................

574

 

19.4.2 Behov av finansiering genom andra anslag ..........

574

19.5

Konsekvenser för länsstyrelser, kommuner, företag

 

 

och organisationer ................................................................

574

 

19.5.1 Inga regeländringar eller nya uppgifter................

574

 

19.5.2 Överblick över den miljöövervakning

 

 

 

som bedrivs främjar alla aktörer såväl inom

 

 

 

som utanför staten ................................................

575

 

19.5.3

Besparingspotential för verksamhetsutövare

 

 

 

och kommuner m.fl. vid enklare

 

 

 

inrapportering av data ...........................................

576

19.6

Konsekvenser för miljön......................................................

577

19.7

Övriga konsekvenser ............................................................

578

22

SOU 2019:22

Innehåll

Källförteckning ................................................................

579

Del 2

 

 

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:58 ...........................................

613

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2018:104 .........................................

621

Bilaga 3

Bild över definitionen...................................................

623

Bilaga 4

Definitionen i förhållande till övervaknings-

 

 

formerna enligt EU:s ramdirektiv för vatten ..............

625

Bilaga 5

Anslag 1:2 fördelat på anslagsposter över tid..............

641

Bilaga 6

Övervakning av ytvatten, norra Sverige ......................

645

Bilaga 7

Övervakning av ytvatten, södra Sverige ......................

647

Bilaga 8

Övervakning av grundvatten........................................

649

Bilaga 9

Övervakningsprogram vatten ......................................

651

Bilaga 10

Historik kring och finansiering av övervakning

 

 

av växtnäringsförluster från åkermark.........................

677

Bilaga 11

Miljöövervakning inom verksamheter

 

 

med andra ändamål .......................................................

683

Bilaga 12

Enkätundersökningar om samordnad

 

 

recipientkontroll och motsvarande samarbeten..........

697

Bilaga 13

Miljöövervakningens framtida utmaningar

 

 

– en intervjuundersökning ...........................................

713

Bilaga 14

Kartläggning av miljöövervakning i Norden...............

741

Bilaga 15

Programområden ..........................................................

779

23

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av den svenska miljöövervakningen och föreslå dels en lämplig avgränsning i för- hållande till närliggande verksamheter, dels förändringar för att bättre möta framtida behov.

Syftet med miljöövervakning är att följa tillståndet i miljön, upp- täcka nya miljörisker och vara ett underlag för att bedöma arbetet för att nå Sveriges nationella miljökvalitetsmål.

Utredningen har genomfört en bred kartläggning av den svenska miljöövervakningen. Naturvårdverket har bistått utredningen med en kartläggning av miljöövervakningen i de nordiska länderna.

Statens totala utgifter för miljöövervakning inklusive närliggande verksamheter har beräknats av utredningen till 771 miljoner kronor 2016. I det beloppet ingår dels ett särskilt anslag för miljöövervakning som disponeras av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndig- heten (313 miljoner kronor), dels övrig statlig finansiering (458 mil- joner kronor).

Miljöövervakningens betydelse

Underlag från miljöövervakningen används i många sammanhang. De har en avgörande betydelse för att kunna bedöma om en håll-

bar utveckling främjas genom arbetet för att för att nå miljökvalitets- målen. Underlag från miljöövervakningen är också viktiga för att bedöma generella effekter av miljöåtgärder och identifiera nya miljö- risker. De används för rapportering till EU, internationella organ och för officiell statistik. De behövs för tillstånds- och prövnings- ärenden samt tillsyn. Andra användningsområden är samhällsplaner- ing och kompletterande underlag för förvaltning av naturresurser.

25

Sammanfattning

SOU 2019:22

Data från den statliga miljöövervakningen är väsentliga för verk- samhetsutövare som referens när de ska bedöma den egna verksam- hetens påverkan på den omgivande miljön.

Miljöövervakningen har också en funktion i ett demokratiskt sam- hälle att ge tillförlitligt underlag för information om tillståndet i mil- jön till medborgarna.

Samspelet mellan miljöövervakning och miljöforskning är viktigt, genom att miljöövervakningens uppgifter kommer forskningen till del kan nya övervakningsmetoder utvecklas och nya miljörisker ana- lyseras.

Miljöövervakningens data kan dock inte ensamt tillgodose alla de olika behov av underlag som finns inom miljöförvaltningen. För många beslut om åtgärder krävs ofta kompletterande information som t.ex. uppgifter om påverkansfaktorer som emissioner. Insam- lingen av data om sådana faktorer ligger utanför miljöövervakningens område.

Förändringsbehov i systemet för miljöövervakning

Det produceras stora mängder underlag från miljöövervakningen som borde användas mer för att beskriva och analysera tillståndet i miljön. Hanteringen av data från miljöövervakning är central för att de ska komma samhället till nytta. Utredningen visar dock att det finns oklarheter i ansvar, brister och flaskhalsar i den statliga data- hanteringen inom miljöövervakningen. Dessutom finns det stora mängder data från andra aktörer som skulle kunna göras tillgängliga och bidra till en ökad användning inom miljöövervakningen. Det gäller data från t.ex. verksamhetsutövare, vattenvårdsförbund, kommuner och länsstyrelser.

Möjligheterna att upptäcka nya miljörisker är i dag begränsade. Det beror bl.a. på att stora mängder data inte tas omhand och används i analyser. Dessutom är miljöövervakningen traditionellt inte, med vissa undantag, utformad för att upptäcka nya miljörisker.

Det saknas tydligt ansvar för övergripande samordning och tydlig- het om prioriteringarna i styrningen av miljöövervakningen. Natur- vårdsverket har i dag ett ansvar för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen på myndighetsnivå, men det är otydligt vad det ansvaret innebär. Myndigheten saknar verktyg för

26

SOU 2019:22

Sammanfattning

en verklig samordning. Dessutom är Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens, som ansvarar för den största delen av den statliga miljöövervakningen, prioriteringar mellan och inom olika verksamheter otydliga. Sådana oklarheter bidrar till att det saknas tillräckliga underlag för att genomföra olika analyser inklusive framtidsbedömningar. Detta kan få till följd att nya miljörisker inte uppmärksammas.

Kartläggningen visar att det saknas en överblick över all den miljö- övervakning som bedrivs hos olika aktörer och det är därmed oklart både hur väl verksamheten fyller behoven och hur effektivt resur- serna används. Flera myndigheter menar att det behövs ytterligare resurser för att tillgodose ökade behov av miljöövervakning inom ett antal områden, särskilt inom vattenförvaltningen och den hälso- relaterade övervakningen. Eftersom det saknas en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs är det inte möjligt att bedöma i vilken mån det behövs resurstillskott till den statligt finansierade miljöövervakningen. Det är inte heller möjligt att bedöma i vilken utsträckning ett ökat samutnyttjande av befintliga resurser kan täcka behoven.

Ansvaret för miljöövervakning är inte tillräckligt tydliggjort för flera statliga myndigheter. Det är också otydligt hur det ansvaret för- håller sig till myndigheternas ansvar för samordning av uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål.

Uppbyggnad och utveckling av de nationella datavärdarna för miljöövervakningen har gått alldeles för långsamt och visar flera brister som har stora konsekvenser för miljöövervakningens möjlighet att fungera effektivt. Datavärdarna, som utses av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, är centrala och strategiska delar i hanteringen av miljödata. Det saknas dock en enhetligt tilllämpad definition av vad ansvaret som datavärd inom miljödataområdet innebär. Det är oklart vilken aktör som ansvarar för att besluta om datavärdskap, vilka data som ska omfattas och på vilka grunder nya områden ska bli föremål för datavärdskap. Dessutom behöver samordningen mellan de nationella datavärdarna förstärkas avsevärt. Det är särskilt viktigt för att användare enkelt ska kunna få tag i de data man vill ha, utan hänsyn till var data lagras fysiskt.

Rapporteringen till datavärdar behöver förenklas. Stora mängder data från kommunernas miljöövervakning rapporteras inte till data-

27

Sammanfattning

SOU 2019:22

värdar. Detta beror bl.a. på att det saknas ett tydligt uppdrag till data- värdarna att hantera denna typ av data. Kommunerna behöver stöd, vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata. Också i fråga om hantering av verksam- hetsutövares inrapportering av data från recipientkontroll behöver datavärdarnas uppdrag tydliggöras, vägledningen ökas och rutinerna förenklas och förtydligas.

Myndigheter behöver tydligt ange vilka miljödata som de behöver från bl.a. kommuner och verksamhetsutövare. Ansvariga myndig- heter behöver ta fram, revidera eller komplettera handledningar för de data som man vill använda i det statliga miljöövervakningssystemet.

Det saknas oberoende utvärderingar och revisioner av övervak- ningen inom vissa områden. Kostnadsbedömningar ingår sällan i ut- värderingarnas och revisionernas eventuella förslag till förändringar.

Dessa förändringsbehov återkommer i stor utsträckning i utred- ningens kartläggning av miljöövervakningen inom vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsorelaterad miljöövervakning. När det gäller övervakningen av luftmiljö är den dock tydligare reglerad och väg- ledd än övervakningen inom andra områden.

Utredningens förslag i korthet

En organisationsneutral och aktivitetsbaserad, och därmed breddad, gemensam definition av miljöövervakning underlättar samutnytt- jande av resurser och strategisk styrning. Den definition av miljö- övervakning som utredningen arbetat fram anger att som miljööver- vakning bör ses alla de aktiviteter som tar fram och samlar in miljö- data om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst av ämnen som kan påverka människors hälsa, samt aktiviteter som hanterar, analyserar och rapporterar sådana miljödata. Definitionen omfattar även motsvarande aktiviteter som verksamhetsutövare utför och är därmed större än den verksamhet som genomförs och finansieras av staten. Staten har dock ansvar för en struktur som möjliggör god samordning.

Förslagen är i korthet följande:

1.En strategisk plan för miljöövervakningen bör beslutas av reger- ingen och uppdateras vart fjärde år. Planen ska peka ut samhällets

28

SOU 2019:22

Sammanfattning

behov av miljöövervakning, samordningen av myndigheter, prio- riterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar.

2.Ett Miljöövervakningsråd bör inrättas vid Naturvårdsverket. Rådet ska ha en oberoende ordförande som tillsätts av regeringen samt ledamöter från berörda myndigheter. Rådets uppgifter bör vara att samordna miljöövervakningen, ta fram underlag för den strategiska planen samt rapportera till regeringen.

3.Regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruk- tionen för de myndigheter som bedriver miljöövervakning.

4.Ansvaret för de nationella datavärdarna vid myndigheterna bör anges i instruktion och finansieras genom ramanslag. Datavärdarnas uppgifter att samla in och förmedla miljöövervakningsdata bör stärkas. Samutnyttjande av data och användarvänlighet behöver öka.

5.Länsstyrelsernas regionala miljöövervakning bör finansieras genom anslag och inte som i dag genom bidrag.

29

Summary

The Inquiry was instructed to conduct a review of Sweden’s environ- mental monitoring and propose both an appropriate delimitation in relation to related activities and changes to better meet future needs.

The overall aim of environmental monitoring is to monitor the state of the environment, identify new environmental risks and provide information to assess the progress made in achieving Sweden’s national environmental quality objectives.

Information from environmental monitoring is used by govern- ment agencies, local government and the business sector in commun- ity planning and granting permits for environmentally hazardous activities. An important component of environmental monitoring is Sweden’s reporting to the EU and other international bodies. In democratic societies, environmental monitoring also functions to provide information to citizens on the status of the environment. The interplay between environmental monitoring and environ- mental research is essential, not least for developing new monitoring methods and analysing new environmental threats.

The Inquiry has carried out a broad inventory of Sweden’s environ- mental monitoring. The Swedish Environmental Protection Agency has assisted the Inquiry with an inventory of environmental moni- toring in the Nordic countries.

The Inquiry has proceeded on the assumption that environmental monitoring includes all activities that produce and gather environ- mental data on the state of and impact on the external environment, the presence of substances that may impact human health, and activ- ities for handling, analysing and reporting on such environmental data. This definition is organisationally neutral and also takes into account corresponding activities performed by operators of environ- mentally hazardous activities. The environmental monitoring field is thus larger than what is carried out and financed by the central

31

Summary

SOU 2019:22

government. The definition aims to make it easier to manage and harness synergies, since environmental monitoring is conducted by many different actors.

Shortcomings that have emerged from the inventory include the fact that there is no overview of all environmental monitoring con- ducted, resulting in a lack of clarity regarding how resources are used. Environmental monitoring produces vast amounts of informa- tion that should be used to a greater extent to describe and analyse the state of the environment. The responsibility of several central government agencies is unclear. There is a lack of clarity regarding priorities in the overall management of environmental monitoring and within its various activities. This lack of clarity contributes to insufficient information for carrying out various analyses, including future assessments. This may lead to a failure to identify new environ- mental risks. There is also a lack of independent evaluations and reviews of monitoring activities in certain areas.

Total central government expenditure for environmental monitor- ing, including related activities, was estimated to be SEK 771 million in 2016. This amount includes a specific appropriation for environ- mental monitoring at the disposal of the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Agency for Marine and Water Management (SEK 313 million), and the financing of environmental monitoring conducted within other activities (SEK 458 million).

Several government agencies state that additional resources are required to meet the need for environmental monitoring within a number of areas, including water management and health-related environmental monitoring. Because there is no overview of which environmental monitoring is being conducted, it is not possible for the Inquiry to determine the extent to which additional resources are needed for state-financed environmental monitoring or the extent to which greater pooling of existing resources could meet these needs. The Inquiry therefore proposes organisational changes and a clarification of responsibility for central government agencies to ensure that coordination and resource utilisation can improve.

32

SOU 2019:22

Summary

The Inquiry’s proposals in brief

1.A strategic plan for environmental monitoring should be decided by the Government and updated every fourth year. This plan will identify society’s need for environmental monitoring, coordina- tion of government agencies, prioritised development initiatives, and future challenges.

2.An environmental monitoring council should be established at the Swedish Environmental Protection Agency. The council should have an independent chair, appointed by the Government, and members from relevant government agencies. The tasks of the environmental monitoring council should be to coordinate environmental monitoring, produce background material for the strategic plan, and report to the Government and the Riksdag.

3.The Government should specify environmental monitoring as a task in the ordinances containing instructions to government agencies that conduct environmental monitoring.

4.Responsibility for the national data hosts at government agencies should be specified in the ordinances containing instructions and financed via appropriation frames. These tasks are currently spe- cified in agreements between the Swedish Environmental Pro- tection Agency or the Swedish Agency for Marine and Water Management and the data host concerned. Data-host tasks of gathering and communicating environmental monitoring data should be reinforced. The pooling of data and its user-friendli- ness needs to improve.

5.County administrative boards’ regional environmental monitor- ing should be financed via appropriations and not, as today, via grants.

33

1Utredningens uppdrag och uppläggning

1.1Direktiv

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att utse en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå.

Utredaren ska föreslå en lämplig avgränsning mellan miljööver- vakning och närliggande verksamheter samt bedöma behovet av fram- tida miljöövervakning. Syftet är att identifiera synergier och lös- ningar som kan leda till en mer kostnads- och resurseffektiv miljö- övervakning. Även frågor som rör hur övrig miljöinformation skulle kunna komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen ska bli mer tillgänglig bör behandlas.

I uppdraget har ingått bl.a. att

se över och lämna förslag på hur miljöövervakningen bör organi- seras och finansieras,

se över och lämna förslag på hur övrig och kompletterande miljö- övervakning bör organiseras och finansieras och

se över strukturen för de nationella datavärdarna.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2019 enligt regeringens be- slut den 6 september 2018 om att förlänga uppdraget. (Dir. 2018:104).

Direktiven finns i bilaga till betänkandet, bilaga 1.

35

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2019:22

1.2Genomförande och avgränsningar

Utredningen började sitt arbete i slutet av augusti 2017. Regeringen utsåg den 21 september 2017 ett antal experter och sakkunniga till utredningen.

Utredningen har ett brett uppdrag som berör många myndigheter, kommuner, organisationer och verksamhetsutövare. Mot denna bak- grund inleddes arbetet i utredningen med att kartlägga miljööver- vakningen inom områdena vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsa. Syftet var att få en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs samt hur den finansieras och organiseras. Utgångspunkten för kartläggningen var både verksamheter som finansierades från anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 och verk- samheter som innefattar miljöövervakning men finansieras från andra anslag. De myndigheter som främst berörs av uppdraget har bistått utredningen med att ta fram underlag om den egna verksamheten, både verksamhet som är miljöövervakning som verksamhet som inne- fattar miljöövervakning.

Även andra berörda aktörer t.ex. utförare, verksamhetsutövare, organisationer och några kommuner har vidare beskrivit sina respek- tive verksamheter och erfarenheter av den statliga miljöövervakningen.

Med utgångspunkt från att inom en begränsad tid genomföra uppdraget fokuseras kartläggningen på kärnområden inom miljö- övervakningen. Följande delar har inte tagits med i utredningens översyn och analys:

Fornlämningar t.ex. luftföroreningarnas inverkan på runstenar och hällristningar.

Kultur- och bebyggelsemiljöer, med undantag för sådana miljöer som har betydelse för biologisk mångfald.

Avfallsfrågor.

Sanering av förorenade områden.

Miljöövervakning som grundas på den kommunala planprocessen med utgångspunkt från plan- och bygglagen, (PBL).

Råvatten.

36

SOU 2019:22

Utredningens uppdrag och uppläggning

I viss utsträckning berörs miljöövervakning i förhållande till livs- medel och dricksvatten buller i kartläggningen men dessa områden är inte föremål för någon ingående analys. Likaså finns vissa redo- visningar om data från råvattenkontroller. Dricksvattenutredningen har emellertid haft regeringens uppdrag att behandla denna fråga och resultatet har presenterats i betänkandet En trygg dricksvattenförsörj- ning, SOU 2016:32. Dricksvattenutredningens förslag är under bered- ning inom Regeringskansliet.

I denna utredning behandlas inte vilka analyser som behöver göras av faktorer som påverkar miljön och de bakomliggande orsakerna till att förändringar i miljötillståndet inträffar. Därmed ingår inte vilka särskilda analyser som behöver genomföras inom t.ex. vattenförvalt- ningen för att kunna utforma program som tillgodoser de krav som finns enligt vattenförvaltningsförordningen.

Utredningen behandlar inte heller utformningen av särskilda miljöövervakningsprogram eller i vilken utsträckning enskilda tids- serier kan avvecklas.

När det gäller frågor med anknytning till verksamhetsutövarnas egenkontroll och den samordnade recipientkontrollen innefattar ut- redningens uppdrag att kartlägga och analysera hur data från dessa kontroller i större utsträckning än i dag kan komma till användning för fler inom miljöövervakningen. En utgångspunkt för analysen är att ta fram underlag om den övervakning som bedrivs samt hinder och drivkrafter för att resultatet ska komma till bättre användning i miljöövervakningssystemet. Utredningen har därför uppdragit åt Ramböll att genomföra två enkätundersökningar om dels samordnad recipientkontroll av vatten, dels övervakning av luftkvalitet som utförs i luftvårdsförbund m.m. Undersökningarna syftade till att få en bild av övervakningen av dels luftkvalitet som genomförs inom luftvårdsförbunden och samverkansområdena, dels den samordnade recipientkontrollen av vatten som utförs av bl.a. vattenvårdsförbund. Resultatet av undersökningarna redovisas tematiskt i betänkandet.

I utredningens direktiv ingår inte att ta fram författningsförslag. Detta har framför allt betydelse för förslagen om verksamhetsut- övarnas recipientkontroll, den samordnade recipientkontrollen och finansieringen av miljöövervakningen.

Vår utredning har haft en löpande dialog med Vattenförvaltnings- utredningen (M 2017:07) som har till uppgift att utvärdera ansvars- fördelning, beslutanderätt och organisering av myndigheterna inom

37

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2019:22

vattenförvaltningen. Utredaren ska bl.a. föreslå hur organisationen bör vara utformad för en ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivet för vattens krav. Denna utredning ska bl.a. analysera och bedöma hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förutsättningarna att uppfylla kraven i ramdirek- tivet för vatten och övriga direktiv av relevans för vattenförvalt- ningen och att nå de svenska miljökvalitetsmålen. Utredaren ska också föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärds- programmet bäst kan säkerställas och lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2019 (dir. 2017:96). Avgränsning av vårt uppdrag har därmed i tillämpliga delar avpassats till Vattenförvaltningsutredningens uppdrag.

Även andra utredningar har haft betydelse för avgränsningen av vårt uppdrag, t.ex. Utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08).

Underlag till denna utredning har samlats in genom dokument- studier, skriftliga frågor till och intervjuer med myndigheter, organi- sationer, verksamhetsutövare och kommuner samt de tidigare nämnda enkätundersökningarna. Utredningen har även träffat flera andra aktörer t.ex. SKL:s miljöchefsnätverk, Svenskt Näringsliv och Svenska Jägarförbundet. Vidare har utredningen deltagit i konferenser t.ex. Sveriges lantbruksuniversitets (SLU) temadag om miljöanalys och ett varmare klimat, Miljöövervakningsdagar såväl 2017 som 2018, Datavärdsträff, möte om myndighetssamverkan Copernicus på SGI (Statens Geotekniska Institut) och Grundvattendagar på Sveriges Geologiska undersökning (SGU).

Arbetet inom utredningen har bedrivits i samarbete med de experter och sakkunniga som regeringen har utsett. De har både bistått utredningen med underlag och lämnat synpunkter på mate- rial, bl.a. underlag för utredningens definition av miljöövervakning, som har tagits fram inom utredningen inklusive bedömningar och förslag. Sammanlagt har åtta sammanträden genomförts med exper- ter och sakkunniga. Utöver expertgruppen har en dialog förts med andra centrala aktörer.

En rapport om miljöövervakningen i de nordiska länderna har tagits fram av Naturvårdsverket.

Utredningen har uppdragit åt journalisten Anna Froster att ge- nomföra en intervjuundersökning med nio personer om framtidens

38

SOU 2019:22

Utredningens uppdrag och uppläggning

miljöövervakning. Undersökningen har kompletterat myndigheternas uppgifter om effektiviseringsmöjligheter.

Rapporterna redovisas i bilaga till detta betänkande.

1.3Disposition av betänkandet

Betänkandet inleds med en översikt av miljöövervakningen i Sverige (kapitel 2). Därefter redovisas den definition av miljöövervakning som har tagits fram inom utredningen (kapitel 3). Denna är sam- tidigt utgångspunkten för att bl.a. redovisa hur verksamheter är miljö- övervakning och verksamheter som innefattar miljöövervakning finansieras (kapitel 4).

Kapitel 5–9 innehåller en tematisk beskrivning av miljöövervak- ningen. I kapitel 10 och 11 finns en övergripande beskrivning av miljö- övervakning i länsstyrelser och kommuner. Verksamhetsutövarnas miljöövervakning och samverkan om kontrollverksamheten behandlas i kapitel 12. Insamling och hantering av miljödata och rapportering av sådana redovisas i kapitel 13–14.

Forskning och utveckling, framtida behov av miljöövervakning samt en internationell utblick behandlas i kapitel 15–17.

Utredarens överväganden och förslag samt de konsekvenser som följer av dessa framgår av kapitel 18–19.

39

2Miljöövervakning i Sverige

– en översikt

2.1Bakgrund – vad är miljöövervakning?

Mätningar och studier av förhållanden och förändringar i naturen har skett sedan lång tid tillbaka. Under mitten av 1600-talet obser- verades minskningen av vattenståndet i havet, ”vattubristen”, dvs. landhöjningen. Stockholms observatorium började mäta tempera- turen 1756 och det är en av världens längsta obrutna mätserier.1 SMHI:s föregångare har sedan slutet av 1800-talet samlat in data från atmosfären, sjöar och hav. Landets skogar har inventerats sedan 1923 vilket har resulterat i en unikt lång tidsserie med sådana data.

Dagens miljöövervakning utvecklades under 1960-talet mot bak- grund av att påverkan på miljön blev allt mer uppenbar. Industrins utsläpp samt påverkan från föroreningar i städer och tätorter skapade stora problem både i vattendrag och i luft. Användningen av miljö- gifter, framför allt DDT och kvicksilver, medförde att vissa frö- ätande fåglar och rovfåglar minskade kraftigt. Den allt mer försämrade miljösituationen medförde att miljöskyddslagen beslutades 1967. Statens naturvårdsverk inrättades samma år. Miljöövervakningen under 1960- och 1970-talen var sporadisk och bedrevs främst av forskningsinstitutioner och av vissa myndigheter. Naturvårdsverket fick ett mer samlat uppdrag att bedriva miljöövervakning 1978.2 Miljöskyddslagen medförde att miljöstörande industrier och annan verksamhet med miljöpåverkan blev skyldig att inrätta kontroll- program, dvs. att göra fortlöpande mätningar och uppföljning av sin miljöpåverkan. Övervakning av den övergripande miljösituationen

1SMHI:s webbplats, www.smhi.se/publikationer/vaderobservationer-vid-stockholms- observatorium-250-ar-1.2853, hämtad 2019-03-26.

2Prop. 1990/91:90 s. 192.

41

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

blev ett statligt åtagande medan ansvaret för uppföljningen av miljö- påverkan i anslutning till miljöstörande verksamhet blev ett ansvar för verksamhetsutövaren.

Grunden för den statligt finansierade miljöövervakningen lades fast i regeringens proposition En god livsmiljö från 1991.3 År 1993 presenterade Naturvårdsverket ett program för miljöövervakning. År 1996 redovisade Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag om att ta fram ett nytt program för miljöövervakning. Samma år inrättades ett särskilt anslag för miljöövervakning på cirka 80 miljoner kronor som Naturvårdsverket disponerade.

Sverige undertecknade under 1980-, 1990- och 2000-talet många internationella konventioner om bl.a. luft, avfall, kvicksilver samt skydd för djur och växter. Konventionerna medförde ökande krav på miljöövervakning och internationell rapportering. Också de av riksdagen beslutade nationella miljökvalitetsmålen 1999 medförde ökade krav på miljöövervakning, eftersom information från miljö- övervakning är ett viktigt underlag för miljömålsuppföljning.

Utformningen av den svenska miljöövervakningen bygger till stor del på ett program med 10 (från början 11) områden som Natur- vårdsverket föreslog och den dåvarande Miljöövervakningsnämnden antog 1999. Programmet innefattade återkommande systematiska undersökningar av tillståndet i miljön.4 Miljöövervakningsnämndens uppgift var att besluta om den nationella miljöövervakningens inrikt- ning och fördela medlen till dels nationell, dels viss regional miljö- övervakning.

Utredningen noterar att det har genomförts förhållandevis få samlade översyner av miljöövervakningen i Sverige. År 1996 utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att genomföra en över- syn av miljöövervakningen i Sverige.5 År 2012 redovisade Statskon- toret ett regeringsuppdrag om övergripande kartläggning och analys miljöövervakningssystemet och dess olika aktörer.6

3Prop. 1990/91:90.

4Naturvårdsverket (1999), Rapport 4980, Nytt program för miljöövervakning.

5Övervakning av miljön, SOU 1997:34.

6Statskontoret, Miljöövervakning – kartläggning och analys, 2012:12.

42

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

2.1.1Nyttan med miljöövervakning

Som framgått ovan är den information som tas fram inom miljö- övervakningen ett viktigt underlag för uppföljningen av miljökvali- tetsmålen och för den internationella rapporteringen. I Miljööver- vakningsutredningen från 1997 framhölls att miljöövervakningen var en förutsättning för stora delar av åtgärdsarbetet inom miljö- politiken. Informationen sågs som en form av infrastruktur där nytta uppstår när man använder informationen som underlag för det prak- tiska miljöarbetet på olika nivåer i samhället, dvs. av centrala myn- digheter, länsstyrelser, kommuner och inom den privata sektorn.

Utöver att resultat från miljöövervakning fungerar som ett under- lag för att vidta åtgärder uppmärksammade utredningen att miljö- övervakningen också har en annan viktig funktion i ett demokratiskt samhälle. Olika former av information är en förutsättning för att medborgarna ska kunna ta aktiv del i och ansvar för samhällets utveckling.

Det är svårt att värdera nyttan av infrastruktur eftersom nyttan beror på hur infrastrukturen används. I 1997 års utredning fördes ett resonemang om hur värdet av miljöövervakning skulle kunna vär- deras. Utredningen menade att detta var komplicerat, men att värdet skulle kunna beräknas utifrån vilka besparingar som samhället kan göra när man använder underlag från miljöövervakningen. Detta förutsätter dock att information från miljöövervakning ger en tydlig vägledning om att vissa planerade åtgärder skulle ge en liten positiv effekt på miljön, så att man skulle kunna avstå från sådana åtgärder. På motsvarande sätt skulle miljöövervakning kunna peka ut de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa mål inom miljöpolitiken. Utredningen pekade på att det var relativt ovanligt att information från miljöövervakning var tillräcklig för att kunna bedöma åtgär- dernas effektivitet. Det behövdes ofta kompletterande information från forskning, utvärderingar och utredningar.7 Det finns exempel på att underlag från miljöövervakning har lett till att åtgärder har vidtagits, som sedan har gett effekt. Det gäller exempelvis förbud mot användning av DDT och PCB.8

Det är vanligt att resultat av internationella förhandlingar och bindande krav i EU-direktiv som har införts i svensk lagstiftning har

7SOU 1997:34 Övervakning av miljön s. 43 f.

8Naturvårdsverket, Claes Bernes (2001), Varför Miljöövervakning, (informationsbroschyr).

43

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

lett till ytterligare och förändrade miljöövervakningsåtgärder. Ett sådant exempel är ramdirektivet för vatten. Ett annat exempel är havsmiljödirektivet.9

Den internationella rapporteringen tillsammans med miljömåls- uppföljningen styr i stor utsträckning Naturvårdsverkets prioriter- ing av vilka data som samlas inom bl.a. miljöövervakningen. Uppgifter hämtas också från inventeringar, företag, myndigheter och kommuner. Mottagare till informationen är riksdagen, regeringen, EU-kommis- sionen, Europiska miljöbyrån, Eurostat, OECD, FN och andra internationella samarbetsorgan.10 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten m.fl. myndigheter genomför rapportering inom sina ansvarsområden.

Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta benämns miljökvalitetsnormer. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer infördes i och med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. De finns i miljöbalkens femte kapitel. En miljökvalitetsnorm ska ange bl.a. de förorenings- nivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse, eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter.11 Genom miljö- övervakningen får man information som kan visa på risk för att ekosystemet eller människors hälsa kan skadas. Miljöövervakningen av luft och vatten syftar bl.a. till att kontrollera de miljökvalitets- normer som har fastställts på grundval av bindande EU-direktiv som har genomförts i svensk lagstiftning.

2.2Miljömålssystemet och ansvariga myndigheter

Miljöpolitiken utgår sedan 1999 från generationsmålet för miljö- arbetet och de nationella miljökvalitetsmålen som har beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver

9Havs och vattenmyndigheten, Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av Miljööver- vakningsanslaget, 2017-03-31, s. 9.

10Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2 anslaget år 2016, skrivelse 2017-03-30.

115 kap. 1–2 §§ miljöbalken (1998:808).

44

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete. Underlag från miljö- övervakningen behövs för denna uppföljning.

Målen omfattar

ett generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen

miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till

etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Generationsmålet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet har preciserats i ett antal strecksatser som ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Strecksatserna är att

ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad

den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart

människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas

kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen

en god hushållning sker med naturresurserna

andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek- tiv med minimal påverkan på miljön

konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

45

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Det finns 16 miljökvalitetsmål:

Begränsad klimatpåverkan

Frisk luft

Bara naturlig försurning

Giftfri miljö

Skyddande ozonskikt

Säker strålmiljö

Ingen övergödning

Levande sjöar och vattendrag

Grundvatten av god kvalitet

Hav i balans samt levande kust och skärgård

Myllrande våtmarker

Levande skogar

Ett rikt odlingslandskap

Storslagen fjällmiljö

God bebyggd miljö

Ett rikt växt- och djurliv.

Miljömålsstrukturen reviderades 2010. Av regeringens proposition framgick att det övergripande målet, generationsmålet, borde ges en tydlig plats och funktion i målstrukturen. Målet fastställer genera- tionsperspektivet och visar på inriktningen för den samhällsomställ- ning som behöver ske. Generationsmålet överordnades miljökvali- tetsmålen och det placeras överst i målhierarkin. Genom att gene- rationsmålet överordnas miljökvalitetsmålen i målstrukturen, tydlig- gjordes enligt regeringen det mål- och myndighetsövergripande sam- arbete som är nödvändigt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt.

46

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

Riksdagen beslutade efter förslag från regeringen om en ny mål- struktur för miljöarbetet, en ny organisation och en ny bedömnings- grund när det gällde att uppnå miljökvalitetsmålen.12

2.2.1Ansvariga myndigheter

Sammanlagt har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna enligt sin instruktion ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Ansvaret gäller följande myndigheter:

Boverket

Exportkreditnämnden

Folkhälsomyndigheten

Försvarsmakten

Havs- och vattenmyndigheten

Kemikalieinspektionen

Kommerskollegium

Konsumentverket

Livsmedelsverket

Läkemedelsverket

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser

Naturvårdsverket

Riksantikvarieämbetet

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)

Sjöfartsverket

Skogsstyrelsen

Statens energimyndighet

Statens jordbruksverk

12Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.

47

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Statens skolverk

Strålsäkerhetsmyndigheten

Sveriges geologiska undersökning

Tillväxtverket

Trafikverket

Transportstyrelsen

Upphandlingsmyndigheten.

Åtta av dessa myndigheter har även ett utpekat ansvar för att sam- ordna uppföljning, utvärdering och rapportering av ett eller flera miljökvalitetsmål. Dessa myndigheter är:

Boverket

Havs- och vattenmyndigheten

Kemikalieinspektionen

Naturvårdsverket

Skogsstyrelsen

Statens jordbruksverk

Strålsäkerhetsmyndigheten

Sveriges geologiska undersökning.

Ansvaret anges i instruktionen för respektive myndighet.13

De åtta myndigheterna ska utveckla lämpliga indikatorer för att följa upp miljöarbetet, tillsammans med organisationer och företag som verkar inom en viss samhällssektor (t.ex. transporter, jordbruket och industrin). Myndigheterna ska samla data, redovisa målens upp- fyllelse, föreslå kompletterande insatser och verka för att miljökvali- tetsmålen nås.14

13Prop. 2017/18:1 utg. omr. 20, s. 14 f.

14www.miljomal.se/sv/Vem-gor-vad/Nationella-myndigheter/, hämtad 2017-11-10.

48

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

Från och med den 1 april 2015 anges i Naturvårdsverkets instruk- tion myndighetens uppgifter i miljömålssystemet på följande sätt:

Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet

1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,

2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,

3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åt- gärder,

4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med

en uppföljning av etappmålen,

en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitets- målen,

och generationsmålet, och

en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitets- målen och generationsmålet, och

5.vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med

en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitets- målen, och

en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Naturvårds- verket höra och samordna berörda myndigheter.15

Sammanfattningsvis konstateras att myndigheternas ansvar inom miljömålssystemet är utförligt reglerat.

152 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

49

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

2.3Översikt – organisation och ansvarsförhållanden

2.3.1Nationell nivå

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har enligt sina instruktioner ett uttryckligt ansvar för miljöövervakning.

Av Naturvårdsverkets instruktion framgår att

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Natur- vårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.

Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervak- ningen, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde.16

Regeringen anger i Havs- och vattenmyndighetens instruktion att myndigheten ska särskilt

i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,17

Miljöövervakningen finansieras bl.a. genom ett särskilt anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndig- heten disponerar. I regleringsbrev till Naturvårdsverket fördelar regeringen i olika anslagsposter anslaget till de båda myndigheterna och övrig verksamhet som finansieras genom anslaget.

När det gäller Sveriges geologiska undersökning, SGU, har reger- ingen angett att myndigheten mot avgift får bedriva miljöövervak- ning.18

161 §, och 3 § 7–8 förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

175 § 8 förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

1810 § pkt. 2 förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.

50

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar för miljöövervakning anges uttryckligt, men inte i instruktionen utan i Strålskyddsförordningen (2018:506).19

För övriga myndigheter saknas ett uttryckligt ansvar för miljö- övervakning. Däremot har regeringen i vissa förordningar angett ansvar för verksamheter, vilka är miljöövervakning enligt utred- ningens definition. Ett sådant exempel är Jordbruksverkets ansvar för att ta fram underlag till Sveriges rapportering av nitratdirektivet, som framgår av förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jord- bruket.

Det finns exempel på myndigheter som inom ramen för sitt myndighetsuppdrag bedriver miljöövervakning eller verksamheter som innefattar miljöövervakning i förhållande till andra mål som finns för verksamheten. Sådana exempel är Skogsstyrelsen och Jord- bruksverket. I deras ansvar ingår att främja näringen i kombination med att ha ansvaret för ett särskilt miljökvalitetsmål.

Skogsstyrelsen är ansvarig för miljökvalitetsmålet Levande skogar och har produktionsmål för skogsnäringen. Skogsstyrelsen genom- för renodlad miljöövervakning i Uppföljning av biologisk mångfald, som är en egeninitierad verksamhet. Myndigheten utför även miljö- övervakning inom ett flertal andra inventeringar och uppföljningar vilka har till syfte att ge underlag för bedömningar om miljö- och produktionsmål och underlag för åtgärder, t.ex. Hänsynsuppfölj- ning och Skogliga konsekvensanalyser.

Av instruktionen för Jordbruksverket framgår att verket ska skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jord- brukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. Enligt regler- ingsbrevet ska 3 miljoner kronor av det årliga ramanslaget användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt uppföljning av småbiotoper, vilka utgör renodlad miljöövervakning. Jordbruks- verket genomför också miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål, t.ex. Växtskyddscentralerna och projektet Greppa näringen. Denna övervakning har betydelse både för näringen och för uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap som Jordbruksverket ansvarar för.

194 kap. 5 § strålskyddsförordningen (2018:506).

51

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Det finns också exempel på en myndighet, Sveriges meteoro- logiska och hydrologiska institut (SMHI), som bedriver miljööver- vakning med utgångspunkt från de uppgifter som anges i instruk- tionen men som inte har ett utpekat ansvar för miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Av instruktionen för SMHI framgår bl.a. att myndigheten ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god sam- hällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås. Vidare ska myndigheten förvalta och ut- veckla den svenska meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska infrastrukturen och därigenom inhämta och förmedla kunskaper om landets meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceano- grafiska förhållanden.20 Utöver de uppgifter som utförs på grundval av myndighetsuppgifterna genomför SMHI uppdrag åt både Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten som finansieras från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

Ett liknade exempel är Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) som ansvarar för Riksskogstaxeringen och som finansieras från utgifts- område 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. SLU svarar för statistik om Skogarnas tillstånd och förändring som SLU är ålagd att producera enligt förordning (2001:100) om den officiella stati- stiken. SLU bedriver forskning och utbildning om bl.a. jord- och skogsbruk för hållbart nyttjande av de biologiska naturresurserna. Dessutom bedriver SLU fortlöpande miljöanalys enligt instruk- tionen.21 Regeringen har inte närmare preciserat vad miljöanalys innefattar. Inom SLU finns ArtDatabanken som samlar in och bear- betar data om den biologiska mångfalden. Medborgare och natur- vårdare rapporterar in sina iakttagelser till Artportalen. I SLU:s reg- leringsbrev anges att ramanslaget 1:23 inom utgiftsområde 23 finan- sierar den verksamhet som avser ArtDatabanken. I övrigt bedriver SLU en omfattande miljöövervakning på uppdrag av bl.a. Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

20Förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

21Förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet.

52

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

Återrapportering

Regeringen har ställt återrapporteringskrav om användningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. i Naturvårdsverkets reglerings- brev för budgetåren 2015–2017. I ett tidigare regleringsbrev, för 2014, ställde regeringen ett återrapporteringskrav om hur myndig- heten hade effektiviserat sitt arbete med miljöövervakning. Åter- rapporteringen skulle genomföras samma år. I regleringsbrevet för 2011 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, göra en samlad bedömning av den svenska miljöövervakningen och dess resultat. I bedömningen, som redovisades 2012, skulle avtalshanteringen och upphandlingen av miljöövervakningsuppdragen särskilt belysas.22

I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåren 2015–2017 ställde regeringen återrapporteringskrav om använd- ningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.23

2.3.2Regional nivå

De 21 länsstyrelserna har uppgifter inom naturvård, miljö- och hälso- skydd samt fiske. Länsstyrelsen ska enligt instruktionen verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Länsstyrelsen ska särskilt

samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,

utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen,

stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generations- målet och miljökvalitetsmålen och

verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genom- slag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regio- nala tillväxtarbetet.

22Regleringsbrev för budgetåren 2011, 2014 och 2015–2017 avseende Naturvårdsverket.

23Regleringsbrev för respektive budgetåret 2015–2019 avseende Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten.

53

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.24

Länsstyrelserna bedriver miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrel- sernas uppgifter när det gäller miljöövervakning är dock inte angivna i instruktionen.

Länsstyrelserna driver tillsammans Vatteninformationssystem Sverige (VISS), som är en webbaserad karttjänst med information om Sveriges sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. VISS är en databas som utvecklats av vattenmyndigheterna och Länsstyrel- serna i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten. I VISS finns information om lokala miljökvalitetsnormer, utpekade områden, underlag för bedömningar, skyddade områden, m.m.

När det gäller vattenmyndigheterna har de till uppgift att se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt vattenförvaltningsförordningen.25 Myn- digheterna varken beslutar, finansierar eller genomför miljööver- vakning men de är i hög grad beroende av resultat av miljöövervak- ningen av vatten och att det finns fungerade dataflöden som ger underlag till de bedömningar och beslut som ska fattas.26

2.3.3Kommunal nivå

Kommunerna ansvarar för det lokala miljöarbetet i form av mark- och vattenplanering, översiktsplan, detaljplan, tillsyn och tekniska anläggningar. Ansvaret regleras i bl.a. miljöbalken, plan- och bygg- lagen (2010:900) och lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Kommunerna förutsätts samarbeta med länsstyrelserna och lokala aktörer i arbetet med miljökvalitetsmålen. Kommunerna bedriver miljöövervakning på grundval av dels statlig reglering t.ex. luft- vårdsförordningen, dels på grundval av lokala behov och prioriter- ingar, vilket ofta utgår från kommunens planarbete.

24Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

257 kap 1§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660), artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG.

26Vattenmyndigheterna, e-brev 2017-11-17.

54

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

2.4Indelningen av den statliga miljöövervakningen i programområden

2.4.1Programområden och ansvarsfördelning

Den statliga miljöövervakningen som finansieras genom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 är uppdelad i tio programområden. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndig- heten ansvarar för olika områden. All övervakning ingår inte i pro- gramområden. Det gäller t.ex. övervakning av undervattensbuller, marint skräp och invasiva främmande arter.27

Programområden som Naturvårdsverket är huvudansvarigt för:

Landskap

Fjäll

Skog

Jordbruksmark

Våtmark

Luft

Miljögiftssamordning

Hälsorelaterad miljöövervakning.

Programområden som Havs- och vattenmyndigheten är huvud- ansvarig för:

Kust och hav

Sötvatten.

Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella delprogram och regionala delprogram. För att öka sam- arbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervak- ning, finns det s.k. gemensamma regionala delprogram. Dessutom driver länsstyrelserna egna regionala program. I bilaga 15 redovisas de nationella och de gemensamma regionala delprogrammen, upp- delat på programområden.

27Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

55

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Varje programområde inom miljöövervakningen omfattar flera delprogram. Inom delprogrammen samlas de undersökningar som ska genomföras för att besvara specifika frågor inom program- området. Kriterierna för indelning i delprogram är olika för varje programområde. En undersökning är i sin tur utformad enligt en eller flera standardiserade metoder, så kallade undersökningstyper eller andra metodbeskrivningar. Som ett led i kvalitetssäkring ska miljöövervakningens data och metoder vara dokumenterade.28

När det gäller styrande dokument för att genomföra miljööver- vakning har Naturvårdsverket en webbaserad handledning för miljö- övervakning. I handledningen finns råd om hur miljöövervakningen kan planeras, genomföras och utvärderas. Det finns också stöd och tips för rapportmärkning, hur rapporterna kan levereras samt hur program och statistik kan utformas. Den webbaserade handled- ningen som avser kvalitetssystem för miljöövervakning är från 2007.29 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har inlett ett översynsarbete. Arbetet har påbörjats med att färdigställa ”kvalitetssystemsdokumentet” men andra prioriteringar har gjort att arbetet inte har kunnat slutföras.30

Enligt Naturvårdsverket är framtagande av manualer för under- sökningar en mycket viktig uppgift i samordnings- och kvalitets- säkringsarbetet inom miljöövervakningen. Detta görs genom att ta fram och uppdatera undersökningstyper och miljöövervaknings- metoder. Undersökningstyperna används på regional och nationell nivå. Främst gäller de den regionala nivån, där det ofta finns flera beställare och utförare. Undersökningstyperna listas per program- område. Vissa undersökningstyper gäller för fler än ett program- område.31

Vid intervjuer med både myndigheter och övriga aktörer påpekas att Naturvårdsverkets och Hav- och vattenmyndighetens manualer behöver uppdateras. Under det senaste året har enligt Naturvårds- verket flera undersökningstyper uppdaterats.32

28Naturvårdsverket, Dokumentation av miljöövervakningen PM 2008-05-30 Prot M 138-08 bilaga 1.

29Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets kvalitetssystem för samordnad miljöövervakning, 2007-11-29, Nr Prot M 215-07.

30Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-08.

31www.naturvardsverket.se/Stod-i-iljoarbetet/Vagledningar/Miljoovervakning/Handledning hämtad 2018-02-08.

32Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-03.

56

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

2.4.2Särskilt om programområde Miljögiftsamordning

I programområdet Miljögiftssamordning har Naturvårdsverket sam- lat verksamheter som kompletterar miljögiftsövervakningen inom övriga programområden. I detta betänkande redovisas kartläggningen av miljöövervakningen tematiskt och därmed utvecklas beskrivningen av verksamheter som ingår i programområde Miljögiftssamordning i respektive del.

I detta avsnitt finns en övergripande beskrivning av dels screen- ing, dels miljöprovbanken som utgör två av de tre delprogram som ingår i programområdet. Det tredje delprogrammet heter Miljögifter i urban miljö och avser mätningar i nio kommunala avloppsrenings- verk. Det delprogrammet beskrivs i avsnitt 5.6.

Screening

Regeringen framhöll i propositionen På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken från 2013, bl.a. att screeningen av farliga ämnen behövde stärkas.33

Screening är enstaka undersökningar av nya och potentiellt skad- liga ämnen eller nya matriser. Genom screening kartlägger man förekomsten av nya och potentiellt skadliga ämnen i miljö och människa, vilket enligt Naturvårdsverket är en förutsättning för att följa utvecklingen mot en giftfri miljö.34 Screeningprogrammet syftar till att identifiera nya miljörisker.35 Screening används för att ge underlag för beslut om en miljöförorening ska inkluderas i den löpande miljöövervakningen eller om det behövs andra typer av åtgärder för att begränsa risker med olika ämnen. Underlag från screeningundersökningar används också för att kunna följa upp olika krav från t.ex. EU-direktiv och internationella konventioner om metaller och organiska miljögifter.36

Screening skiljer sig från andra miljöövervakningsprogram efter- som det inte bedrivs någon löpande övervakning. I stället startas årligen ett antal enskilda screeningprojekt. Inom screening bedrivs både breda undersökningar och undersökningar av specifika ämnen.

33Prop. 2013/14:39, bet. 2013/14:MJU13.

34www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Miljogiftssamordning/, hämtad 2019-02-16.

35Naturvårdsverket skriftligt underlag 2017-11-17.

36Naturvårdsverket, skriftligt underlag – strategi för miljöövervakning av miljögifter.

57

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Breda undersökningar syftar till att ge en bild av den totala förore- ningssituationen i ett område, för att kunna bedöma vilka ämnen som kan behöva studeras ytterligare. Provtagningar av specifika ämnen eller grupper av ämnen genomförs för att undersöka spridning och före- komst i miljön av sådana. Det som undersöks varierar såväl mellan olika år som mellan olika områden t.ex. vatten, land- eller luftmiljö.

Inom screeningprogrammet har det genomförts enstaka studier med en ny metod, förutsättningslös screening (non-target scree- ning). Med förutsättningslös screening detekteras samtliga ämnen som ett prov innehåller vilket betyder att det görs en fullständig scanning av ett prov. Mätmetoden används i dag främst inom forsk- ning.37

Berörda myndigheter och i viss utsträckning andra aktörer har möjlighet att föreslå nya screeningprojekt. Naturvårdsverket uppger att myndigheten på så sätt tar tillvara kunskap om nya miljörisker och nya ämnen eller undersökningar som behöver genomföras. Kemikalieinspektionen har tagit fram ett exponeringsindex på grund- val av myndighetens produktregister. Detta index används bl.a. för att ta fram förslag på ämnen som behöver screenas i en eller flera matriser.38

Sverige har enligt Naturvårdsverket relativt goda möjligheter att hitta nya miljörisker när det gäller kemikalier.

Miljöprovbank

Miljöprover som t.ex. fisk, fågelägg och slam från reningsverk samlas in årligen och sparas i en provbank. Dessa sparade prover är ovär- derliga då de möjliggör retrospektiva studier och studier av tids- trender. Genom att följa hur halterna av miljögifter i sparade prover fördelar sig både geografiskt och över tid kan man följa kemikalie- användningen i samhället, spridningen av dessa kemikalier samt kopplingar till effekter i miljön.39

37Natuvårdsverket, e-brev 2018-11-25.

38Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

39www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Miljogiftssamordning/, hämtad 2019-02-16.

58

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

Naturvårdsverket finansierar drift och insamling av material till miljöprovbanken, som Naturhistoriska riksmuseet ansvarar för. I miljö- provbanken har det sparats miljöprover sedan 1960-talet.40

2.4.3Prioriteringar inom statlig miljöövervakning

Grunden för prioriteringar inom miljöövervakningen utgörs till stor del av de nuvarande 10 programområden som Naturvårdsverket före- slog och Miljöövervakningsnämnden antog 1999, se avsnitt 2.1. Inom programområdena bedrivs en stor del av den nationella miljö- övervakningen i löpande program som revideras vart 6–10 år. Natur- vårdsverket anger att relevanta rekommendationer från revisionerna genomförs i den takt som det finns utrymme inom tillgänglig budgetram. För många av delprogrammen finns det s.k. referens- grupper sammansatta av bl.a. avnämare, för löpande diskussion om prioritering och utveckling av programmen. Referensgrupperna har i regel ett möte per år, där det också kan förekomma dialog med utförare av program inom miljöövervakningen.41

Naturvårdsverket beskriver prioriteringarna i ett brett perspek- tiv. Programmen är enligt myndigheten utformade utifrån att främst ge underlag om miljötillståndet till internationell rapportering och uppföljning av miljömålen. Vidare ska programmen ge underlag för att utforma miljömål och miljökvalitetsnormer samt ge jämförelsevärden för verksamhetsutövares egenkontroll och för tillsyn etc. Miljööver- vakningen ska även ge en övergripande beskrivning av tillståndet i miljön.42 Utöver dessa ska underlaget också stödja samhällsekono- miska kalkyler och utveckling av strategier och verktyg för att driva en aktiv miljöpolitik.43 När det gäller miljöövervakning och miljö- målsuppföljning som ska genomföras, beslutar generaldirektören på ramnivå (beträffande 1:2-anslaget efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten) och därefter sker beslut på avdelnings- respektive enhetsnivå. Besluten baseras på de löpande programmen.44

40Naturhistoriska riksmuseet årsredovisning 2017.

41Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

42Ibid.

43Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, s. 14.

44Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

59

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

Havs- och vattenmyndighetens prioriteringar av miljöövervak- ning utgår från myndighetens strategiska plan i fråga om övervak- ning som finansieras genom anslag 1:2. Utifrån den strategiska planen fördelar myndigheten i början av varje år tillgängliga medel från det anslaget, genom ett inriktningsbeslut. Den prioriteringen är, i likhet med Naturvårdsverkets, brett beskriven utifrån ett antal punkter från den strategiska planen. Punkterna för 2017 var bl.a. anpassning av miljöövervakningen av yt- och grundvatten för att tillgodose vattenförvaltningens behov och kartläggning av marina havsmiljöer som stöd för havsförvaltning och havsplanering. Andra punkter var t.ex. att utveckla metoder för och genomföra övervak- ningsprogram enligt havsmiljöförordningen och att genomföra en fortsatt översyn av datavärdskapen och identifiera behov av nya datavärdskap.45

Prioriteringarna för länsstyrelsernas regionala miljöövervakning styrs genom bidrag vilka baseras på program för sexårsperioder. Naturvårdsverket lägger i samverkan med Havs- och vattenmyndig- heten fast riktlinjer för utformning av programmen och godkänner länsstyrelsernas program.46

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar enligt sin respektive instruktion (se avsnitt 2.3.1.) bl.a. för att i sam- råd med varandra fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Myndig- heterna ska också efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet enligt sitt respektive ansvars- område.

När det gäller samverkan i stort om prioriteringar för miljööver- vakningen, beskriver Naturvårdsverket erfarenheter av diskussioner inom den tidigare miljöövervakningsnämnden och miljömålsrådet (som övertog miljöövervakningsnämndens uppgifter 2002 och som ansvarade för bl.a. dessa under ett antal år) samt Naturvårdsverkets nuvarande strategiska miljömålsgrupp. Enligt Naturvårdsverket är informationsutbytet mellan deltagande aktörer värdefullt och har bidragit i flera fall till en gemensam planering och samverkan i genomförandet. Samtidigt är det enligt myndigheten genuint svårt

45Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av anslag 1:2 Miljöövervakning, samt andra anslag och fonder som använts för övervakning och datainsamling, enligt regleringsbrev för budgetåret 2017, s. 11 f.

46Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

60

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

att få en konstruktiv och meningsfull diskussion om prioritering mellan olika undersökningar och programområden. Detta anges ha flera orsaker. För det första är en stor del av finansieringen låst i löpande undersökningar och det behövs lång framförhållning, ofta flera år, för att kunna göra större förändringar. För det andra har få deltagare överblick över andra områden än det egna. Detta gör det svårt att objektivt värdera varandras behov och ambitionsnivå. Många förslag tenderar att bli en talan för eget område, med bristande förståelse för eventuella möjligheter och konsekvenser för andra områden.47

2.5Kopplingen mellan miljömålssystemet och miljöövervakning

Underlag som tas fram inom miljöövervakningen är viktiga för att kunna bedöma om miljökvalitetsmålen uppnås. Därmed är data från miljöövervakningen en viktig förutsättning för dels miljöarbetet och stora delar av åtgärdsarbetet, dels den internationella rapporteringen.

Ett exempel på miljöövervakningens stora betydelse för miljö- målsuppföljningen gäller miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap. Ungefär hälften av dess 12 preciseringar är direkt beroende av miljödata från miljöövervakningen för att kunna följas upp.48

Som redovisas i avsnitt 2.2.1 har åtta nationella myndigheter ett utpekat ansvar för att samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering av ett eller flera miljökvalitetsmål men endast två av dessa har ett uttalat ansvar för miljöövervakning.

Även länsstyrelserna har ett utpekat ansvar för att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. På grundval av detta bedriver länsstyrel- serna miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrelsernas uppgift när det gäller miljöövervakning är inte tydligt angiven i instruktionen.

Varken i riksdagstryck eller andra styrande dokument som ligger till grund för att den statliga miljöövervakningen i förhållande till

47Naturvårdsverket, Vägval för en robust och ändamålsenlig miljöövervakning, skrivelse 2018-

10-24, Dnr NV-07597-18, s. 6.

48Jordbruksverket, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015, s. 40.

61

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

miljökvalitetsmålen framgår hur ansvaret för miljöövervakning och miljökvalitetsmålen ska samordnas.

2.6Övrig miljöövervakning

2.6.1Verksamhetsutövare

Många verksamhetsutövare genomför en omfattade övervakning genom den kontroll som verksamhetsutövaren behöver göra för att uppfylla krav i miljöbalken om att undersöka eller hålla sig under- rättad om den egna verksamhetens påverkan på miljön (recipienten).

Övervakning av miljön genomförs också av verksamhetsutövarna tillsammans med myndigheter och kommuner inom så kallad sam- ordnad recipientkontroll (SRK). Sådan övervakning bedrivs av vatten och luftmiljöer. I kapitel 12 finns en beskrivning av sådana sam- arbeten och erfarenheter av dem.

2.6.2Medborgare

Frivilliga personer eller organisationer deltar också i miljöövervak- ningsarbetet.49 Ideella föreningar och enskilda personer kan vara ett viktigt stöd i insamlingen av miljödata när de rapporterar in sina observationer om t.ex. arter och tillståndet i miljön. De kan tidigt slå larm om förändringar i miljön och många föreningar samarbetar med kommuner, landsting och myndigheter. Föreningarna bidrar med expertkunskap och de är i vissa fall nödvändiga t.ex. när det gäller Svensk Fågeltaxering.50 Många ideella föreningar och enskilda per- soner samlar in miljödata om förekomst av växter och djurarter som de rapporterar till Artportalen.51

49Naturvårdsverket, (2017), Skog & mark, Tema: Miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 30.

50Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 24; www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/ Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Samordning-av-miljoovervakningen/Ideella- organisationer/

51Statskontoret, (2012), Miljöövervakning – kartläggning och analys, s. 35.

62

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

2.7Miljöinformation och miljödata

2.7.1Miljöinformation

Miljöövervakningen skapar stora mängder miljöinformation till nytta för samhället. Begreppet miljöinformation definieras i Århuskonven- tionen och EU:s miljöinformationsdirektiv.

Århuskonventionen reglerar allmänhetens rätt att ta del av miljö- information som finns hos myndigheter, rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.52 För att bl.a. genomföra de delar av kon- ventionen som rör allmänhetens rätt till miljöinformation, antog EU 2003 det s.k. miljöinformationsdirektivet.53 Direktivets defini- tion av begreppet miljöinformation går enligt regeringen i vissa delar längre än konventionens.54 Miljöinformation utgör enligt direktivet all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om

a)tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklu- sive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar

b)faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklu- sive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a)

c)åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar

d)rapporter om genomförandet av miljölagstiftningen

52Prop. 2004/05:65 s. 18. F.

53Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EGT L 41 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004)

54Prop. 2004/05:65 s. 37.

63

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

SOU 2019:22

e)kostnads- och nyttoanalys och övriga ekonomiska analyser och antaganden som används inom ramen för de åtgärder och verk- samheter som anges i c)

f)tillståndet för människors hälsa och säkerhet, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser och byggnader i den utsträckning de påverkas eller kan påverkas av tillståndet miljön eller av någon av de faktorer som anges i b) och c).

2.7.2Miljödata

Under 2015 antog Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna en myndighetsgemensam strategi för miljödata- hantering. Därefter har ytterligare myndigheter anslutit sig till strategin. Strategin omfattar ett antal riktlinjer och rekommenda- tioner för hanteringen av miljödata. Den omfattar inte frågor om kvalitetskrav, insamling av miljödata eller informationssäkerhet. Den omfattar inte heller förslag till tekniska lösningar eller gemensamma tjänster och portaler.55

Strategin använder samma definition av begreppet miljöinfor- mation som anges i miljöinformationsdirektivet.56 Strategin definie- rar begreppet miljödata som sådan miljöinformation som har en strukturerad form lämpad för överföring, tolkning och bearbetning av maskiner.57

2.8Sammanfattande iakttagelser

Uppgiften att utforma miljöövervakning, att bedriva övervakning och att säkerställa att miljöövervakning genomförs är för- hållandevis oreglerad. I stort sett behöver dock alla myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet underlag som tas fram inom miljöövervakningen och det finns många inblandade aktörer både som användare, beställare och utförare.

55Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten samt länsstyrelserna (2016), Strategi för miljödatahantering, version 1.02, 2016-11-07.

56Enligt strategin är definitionen baserad på definition från Århuskonventionen. Ordalydelsen överensstämmer dock med definitionen som redovisas i miljöinformationsdirektivet 2003/4/EG.

57Definitionen av begreppet miljödata anges bygga på SIS terminologidatabas och på lagen (2005:1818) om miljöinformation hos vissa enskilda organ.

64

SOU 2019:22

Miljöövervakning i Sverige – en översikt

Sambandet mellan miljömålssystemet och miljöövervakning är otydligt.

Det behövs styrande och vägledande dokument för miljööver- vakning som beslutas av ansvariga myndigheter. Det gäller fram- för allt Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

65

3 Definition av miljöövervakning

Förslag: Miljöövervakning är att

ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och

hantera, analysera och rapportera sådana miljödata.

Delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger till- sammans eller var för sig vad som är miljöövervakning.

Enligt direktivet ingår det i utredningens uppdrag att föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter. Direktivet anger att det råder viss oenighet kring vad som ska ingå i begreppet miljöövervakning.

Syftet med definitionen som utredningen föreslår är att tydlig- göra vad som är miljöövervakning och vad som är annan verksamhet. Därigenom underlättas prioriteringar mellan olika områden och inom olika områden och verksamheter. Definitionen är tänkt att användas på alla områden inom miljöövervakningen, d.v.s. vattenmiljö, luftmiljö, landmiljö, arter och människors hälsa.

I bilaga 3 finns en schematisk bild över definitionen.

3.1Utgångspunkter för definitionen

Utredningens definition av begreppet miljöövervakning utgår från de ställningstaganden som riksdagen och regeringen har gjort när det gäller miljöövervakning och resultatinformation. Den beaktar rappor- teringskrav i EU-lagstiftning och internationella konventioner och

67

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

överenskommelser samt lagstiftning om miljöinformation. Den beak- tar även behovet av att analysera data som samlas in i miljö- övervakningen och till den strategi för hantering av miljödata som myndigheterna har kommit överens om inom satsningen smartare miljöinformation. Definitionen utgår enligt språklagen från svensk terminologi.1

Regeringens utgångspunkter för miljöövervakningen utvecklades under 1990-talet och har därefter inte ändrats.2 I en proposition 1991 framhöll regeringen att uppgiften för miljöövervakningen är att följa växlingarna i miljöns tillstånd och visa på förändringar till följd av människans aktiviteter. Övervakningen ska bilda underlag för att identifiera och visa på miljöproblem från den lokala till den globala skalan. Resultaten ska utnyttjas för att sätta mål för att miljöanpassa samhällsutvecklingen i Sverige och omvärlden och för att prioritera och besluta om åtgärder samt för att följa upp effekterna av beslu- tade åtgärder.3 I en senare proposition framhöll regeringen att miljö- övervakningen ska ge underlag för analys av olika utsläppskällors natio- nella och internationella miljöpåverkan. Regeringen angav att i övrigt gäller för den statligt finansierade miljöövervakningen följande över- gripande syften: Det ska vara möjligt att

beskriva tillståndet i miljön,

bedöma hotbilder,

lämna underlag för åtgärder och

följa upp beslutade åtgärder.

Regeringen framhöll också att den statligt organiserade och finan- sierade miljöövervakningen bör svara för en samlad bild av miljö- tillståndet så att det går att skilja effekterna av mänskliga aktiviteter från de naturliga variationerna. Samtidigt betonade regeringen att miljöövervakningen omfattar endast en del av den information som är nödvändig för uppföljning av de nationella miljömålen. Riksdagen följde regeringens förslag.4

15–6 §§, 12 § språklagen (2009:600).

2I propositionen om det nuvarande miljömålssystemet från 2010 diskuterade regeringen i fråga om miljöövervakning ansvar för miljöinformationsförsörjning, men inte miljöövervakningens syfte eller inriktning, se prop. 2009/10:155 s. 41 f., bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

3Prop. 1990/91:90 s. 50, bet. 1990/91:JoU30, prot. 1990/91:125.

4Prop. 1997/98:145 s. 178 f., bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

68

SOU 2019:22

Definition av miljöövervakning

Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit i flera budgetbetän- kanden att det är viktigt att regeringens resultatredovisning för utgifts- område 20 Allmän miljö- och naturvård har en klar och tydlig struk- tur som knyter samman mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna enligt utskot- tet. Efter förslag från utskottet har riksdagen beslutat om tillkänna- givande om en utvecklad resultatredovisning.5 Underlag från miljö- övervakningen är en viktig del för att riksdagens önskemål och behov ska kunna tillgodoses. Det är viktigt att understryka att även ytterligare underlag kan erfordras i redovisningen.

I EU-lagstiftningen finns krav på medlemsstaterna att de ska lämna data, upplysningar eller rapporter till EU-kommissionen eller Europeiska miljöbyrån (EEA). Den rapporteringen ska främst göra det möjligt för kommissionen att övervaka medlemsstaternas genom- förande av EU-lagstiftningen. En del av kraven på rapportering ingår inte i direktiv eller förordningar, utan i t.ex. riktlinjer eller informella överenskommelser.6 Sverige har också tillträtt internationella konven- tioner på miljöområdet vilka också kan innefatta krav på rapportering.

Flera myndigheter har framfört till utredningen att större fokus än tidigare bör läggas på analys av insamlade miljödata. Behovet av ökad analys av insamlade miljödata har också framhållits av utred- ningens expertgrupp.7

Naturvårdsverket anger att det har gjorts flera försök till avgräns- ning och mer specifik definition av miljöövervakning, bl.a. utifrån Europeiska miljöbyråns (EEA) informationsmodell DPSIR.8 Bok- stavskombinationen i modellens namn bygger på begynnelseboksta- ven i kategorier på engelska, för att beskriva delar i orsakssamband inom miljöproblem med koppling till samhället. Naturvårdsverket anger att det är svårt att dra skarpa gränser mellan kategorierna i

5Bet. 2015/16:MJU1, rskr. 2015/16:103, bet. 2016/17:MJU1, rskr. 2016/17:116.

6Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Euro- peiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Åtgärder för effektivare miljörapportering, COM(2017) 312 final, s. 3.

7Jordbruksverket, Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden, Rapport 2012:25. Jordbruksverket, intervju 2017-11-17, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Regionalt miljö- övervakningsprogram Jämtlands län 2015–2020, s. 19. Länsstyrelsen i Jönköpings län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Jönköpings län 2015–2020, s. 13. Möte med utredningens expert- grupp 2017-12-20.

8Naturvårdsverket, e-brev 2018-11-01. De engelska kategorierna i modellen är Driving forces (D), Pressure (P), State (S), Impact (I) och Response (R).

69

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

DPSIR-modellen.9 Vid översättningen av DPSIR-modellen till svenska valde man enligt Naturvårdsverket mer eller mindre analoga svenska begrepp med samma begynnelsebokstav som i den engelska versio- nen.10 Utredningen har ingen information om att DPSIR-modellen används i någon större utsträckning i andra EU-länder för att av- gränsa miljöövervakning.

Utredningens definition utgår från aktiviteter enligt svensk termi- nologi. Därmed underlättas regeringens och myndigheternas styr- ning av miljöövervakningens inriktning, genom att ange vilka aktivi- teter som är miljöövervakning. Det blir också tydligt vad som inte är miljöövervakning utan uppfyller andra ändamål inom miljöförvalt- ningen. Definitionen bygger på aktiviteterna att samla in respektive hantera, analysera och rapportera bestämda slags miljödata.

3.2Definitionen – innehåll och avgränsningar

Detta avsnitt redovisar aktiviteter som är miljöövervakning och även exempel på aktiviteter som inte är det. Avsnittet inleds med defini- tionen av vad som är miljöövervakning:

Miljöövervakning är att

ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och

hantera, analysera och rapportera sådana miljödata.

De två delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger tillsammans eller var för sig vad som är miljöövervakning, men detta är inte organisationsbundet. Det är dock viktigt att den miljööver- vakning som genomförs har en tydlig koppling till syftet med över- vakningen och vem som har behov av det underlag som tas fram inom miljöövervakningen. Övervakning som berör flera myndig- heters ansvarsområden medför avgränsningssvårigheter och behöver

9Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2016, s. 11.

10Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, s. 9. De svenska begrepp som valdes vid översättningen av DPSIR-modellen är Drivkrafter, Påverkan, Status (för att beteckna miljötillstånd), Inverkan (för att beteckna effekter/konsekvenser) och Respons (för att beteckna åtgärder).

70

SOU 2019:22

Definition av miljöövervakning

därför uppfylla ett tydligt syfte inom den myndighet som genomför övervakningen.

Miljöövervakning har traditionellt syftat till att utveckla och behålla långa tidsserier om tillståndet i miljön. Utredningen anser att det primära syftet bör kvarstå, samtidigt som det finns behov av att genomföra inventeringar eller provtagningar av engångskaraktär, t.ex. screeningundersökningar, i syfte att fastställa tillståndet i mil- jön. Därför kan även sådana aktiviteter vara miljöövervakning.

Enligt den första delen av definitionen är miljöövervakning att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa. Punkterna nedan ger exempel på vilka slags miljödata som kan omfattas:

Tillståndet i miljön: Miljödata kan avse t.ex. mark-, luft- och vattenkvalitet.

Effekter på miljön: Miljödata kan avse t.ex. temperaturökning, förändringar i land- och vattenmiljöer och hotade arter.

Förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa: Miljödata kan avse t.ex. förekomst av miljögifter i män- niskokroppen och samband mellan luftföroreningar och hälso- effekter.

Att ta fram och strukturerat samla in miljödata kan ske genom t.ex. myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare. Miljödata ska då vara ett underlag för att bedöma tillståndet i den yttre miljön, effek- ter av påverkan på den eller på människors hälsa.

Metoderna för insamling kan bestå i t.ex. mätningar, observatio- ner, inventeringar, modelleringar och liknande insatser.

En del av poängen med en definition av miljöövervakning är att tydliggöra också vilka närliggande aktiviteter som inte är miljööver- vakning:

Att följa upp effekter av specifika miljöåtgärder bör ingå igenom- förandet av åtgärdsprogrammen, t.ex. kalkeffektuppföljning, åt- gärder inom Landsbygdsprogrammet, restaurering av våtmarker och sanering av förorenade områden.

Påverkansfaktorer, t.ex. utsläpp och vattenreglering: Data om påverkansfaktorer samlas in främst från andra verksamheter eller källor, även om gränsen mellan framtagande och insamling av

71

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

data om tillståndet i miljön och källspårning ibland är oklar. Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer kan gälla statistik om utsläpp och avfall, undersökningar inom miljötillsynen i form av t.ex. källspårning av utsläpp, verksamhetsutövares miljörappor- ter eller proceduren för hantering av tillstånd till att bedriva miljö- farlig verksamhet. Källspårning kan också vara en uppgift för miljö- forskningen. Verksamhetsutövares framtagande och insamling av data om påverkansfaktorer som t.ex. utsläpp är inte miljööver- vakning.

Aktiviteter bakom påverkansfaktorer, t.ex. energianvändning och transporter: Sådana data om mer allmänna aktiviteter i samhället tas fram och samlas in av andra verksamheter utanför miljööver- vakningen.

Däremot kan miljödata om effekter av miljöåtgärder samt om på- verkansfaktorer och aktiviteter bakom dessa ingå i analyser och rap- porteringar. Detta omfattas av definitionens andra led som beskrivs i följande avsnitt.

Enligt definitionens andra led består miljöövervakning också i att hantera, analysera och rapportera sådana miljödata som anges i första ledet. Punkterna nedan förtydligar vilken slags hantering, analys och rapportering som bör anses som miljöövervakning.

Hantering: I detta begrepp ingår olika aktiviteter för att lagra och tillgängliggöra miljödata som ingår i definitionens första led. Till- gängliggörande kan t.ex. göras på datavärdarnas webbplatser. Även systemutveckling för att lagra och tillgängliggöra data kan ingå.

Analys: Begreppet omfattar analyser, bedömningar om hotbilder och uppföljningar som är kopplade till de framtagna och insam- lade miljödata som omfattas av definitionens första led. Sådana analyser etc. ingår också i planering av framtagande och insamling av miljödata genom olika nationella eller regionala program eller för övervakningsprogram inom vattenförvaltningen. Kvalitets- säkring av miljödata och olika slags modelleringar är en del av arbetet med analyser, hotbildsbedömningar och uppföljningar. Analyser inom årlig miljömålsuppföljning och annan utvärdering (t.ex. fördjupade utvärderingar av miljömål) kan utgöra miljö- övervakning, under nämnda förutsättning att aktiviteterna har

72

SOU 2019:22

Definition av miljöövervakning

nära koppling till framtagna och insamlade miljödata enligt defi- nitionens första led. Analyser som saknar sådan koppling, t.ex. samhällsekonomiska analyser, är inte miljöövervakning.

Rapportering: Här ingår rapportering av miljödata och analyser i Sverige (t.ex. för årlig miljömålsuppföljning och lägesrapporter- ing i förhållande till miljökvalitetsnormer), rapportering till EU och rapportering till andra internationella organ (t.ex. inom FN). Kvalitetssäkring av miljödata och olika slags modelleringar inför rapportering är en del av aktiviteterna.

Vid analys och rapportering av miljödata om tillståndet i miljön samt effekter på miljön och människors hälsa, kan det också ingå miljö- data om effekter av åtgärder samt om påverkansfaktorer och aktivi- teter bakom dessa.

3.3Definitionens tillämpning i förhållande till olika frågor

3.3.1Avgränsning mot uppföljning av åtgärder

Uppföljning av specifika miljöåtgärder genomförs delvis inom olika åtgärdsprogram och de finansieras genom särskilda anslag. Det är en bra ordning som knyter uppföljning och analyser av åtgärders effektivitet till arbetet med den specifika reformen. På så sätt möj- liggörs analyser kring effektivitet och utformning av åtgärden.

Överlag behövs en ökad tydlighet i avgränsningen av miljööver- vakningen mot uppföljning av miljöåtgärder för att det ska vara tydligt hur ansvaret för uppföljning av åtgärder ska fördelas. Det gäller för såväl åtgärder med bredare verkan i form av bl.a. skatter och regleringar som specifika åtgärder riktade mot enstaka arter, sjöar, biotoper etc. Det finns uppföljning av åtgärder, t.ex. kalkeffekt- uppföljningen, där betydande mängder miljödata används i verksam- het som utgör miljöövervakning. Det förändrar dock inte att de är uppföljning av effekter av åtgärder. Miljöövervakningen känneteck- nas vanligtvis av att verksamheten har en långsiktig karaktär med långa tidsserier för att beskriva tillståndet i miljön och dess för- ändringar. Det finns undantag som t.ex. vissa inventeringar av en- gångskaraktär och screeningundersökningar. Miljöövervakningens ofta

73

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

generella karaktär gör att den är mindre lämpad för att följa upp enskilda åtgärder.

Det är dock viktigt att regeringen och myndigheterna i samband med att olika åtgärdsprogram införs säkerställer att de kan följas upp. Hur uppföljningen av åtgärdsprogrammen ska finansieras och rapporteras behöver anges i samband med åtgärdsbesluten för att åstadkomma en effektiv styrning och god användning av offentliga medel. Detta skapar också förutsättningar för att dra lärdomar av specifika åtgärder och åtgärdsprogram för utformning av nya åtgärder.

När det har gått lång tid efter att en miljöåtgärd har genomförts kan effekterna av den specifika åtgärden vara svåra att urskilja från andra omgivande effekter och variationer i miljön. Då kan det vara naturligt att följa tillståndet i miljön genom generell miljöövervak- ning. Utredningen anser att aktörer som är ansvariga för särskilda åtgärdsprogram behöver säkerställa hur en övervakning av effekter av program ska bedrivas, i syfte att de specifika åtgärdernas effekti- vitet ska kunna bedömas. De och aktörer som är ansvariga för miljö- övervakning behöver i samråd och i varje enskilt fall specificera när en specifik åtgärdsuppföljning avslutas och när en generell miljö- övervakning bör ta vid.

Det är viktigt att data från miljöövervakning och åtgärdsupp- följning kan samutnyttjas. Ett exempel på detta är data från kalk- effektuppföljningen som är en betydelsefull källa till information för miljöövervakningen. Åtgärdsprogram och miljöövervakning behö- ver samordnas i fråga om metoder, frekvens för att ta fram och samla in miljödata samt tillgänglighet till informationen. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kan behöva ges i uppdrag att ta fram vägledning för detta.

3.3.2Miljöövervakning i förhållande till miljömålsuppföljning, vattenförvaltning och insamling av data om påverkansfaktorer

Vad som är miljöövervakning i förhållande till miljömålsuppföljning och vattenförvaltningens process behöver tydliggöras. Miljööver- vakningen är ett viktigt underlag för men är inte liktydig med dessa. Gränsdragningen i förhållande till att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer behöver också tydliggöras.

74

SOU 2019:22

Definition av miljöövervakning

Miljömålsuppföljning innefattar ett stort antal analyser. En för- utsättning för att sådana analyser ska vara miljöövervakning är att de har nära koppling till miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa.

Vattenförvaltningens återkommande process innefattar främst riskbedömning, övervakning, framtagande av nya miljökvalitetsnor- mer och åtgärdsprogram samt statusklassificering. När det gäller riskbedömningen behöver den förutom miljöövervakningens data om tillstånd i miljön innefatta data från annan verksamhet än miljö- övervakning. Sådana data avser t.ex. påverkansfaktorer som utsläpp, vattenreglering, muddring eller dumpning. Riskbedömning som led i val av kontrollerande, operativ eller undersökande övervakning (se bilaga 4 om dessa övervakningsformer) är miljöövervakning. Det- samma gäller planering och genomförande av kontrollerande och operativ övervakning. När det gäller undersökande övervakning, kan planering och genomförande i vissa fall vara miljöövervakning bero- ende på vilka slags aktiviteter som utförs. Statusklassificering samt arbete med att ta fram miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är en annan slags verksamhet än miljöövervakning.

Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer är, se avsnitt 3.2, inte miljöövervakning utan bör klassificeras som annan slags verksamhet än miljöövervakning. Det kan t.ex. röra sig om olika former av tillsyn, beredning av tillstånd för att utöva specifika verksamheter eller att ta fram och samla in data om påverkansfak- torer till riskanalyser inom förvaltning av vattenmiljö.

3.3.3Miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål

Det finns behov av att skilja mellan sådana verksamheter som i sin helhet är miljöövervakning och verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning, genom att t.ex. samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön.

Enligt utredningens synsätt finns det flera verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning men som bedrivs utifrån särskilda syften och därför behövs det en tydlighet kring miljööver- vakningens roll i dessa verksamheter. Till sådana verksamheter hör recipientkontroll, naturresursövervakning (t.ex. fiskbestånd och skog) och viltförvaltning. Resultaten av övervakningen används för att

75

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

beskriva tillståndet i miljön och/eller artbestånden samtidigt som övervakningen ger samhället underlag för hållbart nyttjande av natur- resurser, men även ger underlag för att bedriva näring eller för att uppnå andra än miljöpolitiska mål.

Inom recipientkontrollprogram bedrivs omfattande miljööver- vakning. I programmen övervakas miljöförhållanden i påverkade områden genom att verksamhetsutövare kontrollerar hur den egna verksamheten påverkar miljön och hur vidtagna reningsåtgärder får effekt på denna. Krav på att genomföra sådan kontroll kan ställas inom miljötillsynen.

Flera statliga myndigheter bedriver övervakning som används som ett underlag för bl.a. förvaltning av naturresurser. Ett sådant exempel är Riksskogstaxeringen. Det ursprungliga syftet med Riks- skogstaxeringen var att för samhället beskriva tillstånd och föränd- ringar i Sveriges skogar när det gäller bl.a. virkesförråd, tillväxt och avverkningar. I dag är Riksskogstaxeringen ett verktyg för analys av såväl virkesproduktion som miljö- och klimatrelaterade aspekter. Upp- gifter från Riksskogstaxeringen används av skogsnäringen och för uppföljning av skogs-, miljö- och energipolitik. Resultaten används också för fastighetstaxeringen och för den internationella rappor- teringen.11 Likaså bedrivs en omfattande resursövervakning av fisk- bestånd som bl.a. används för samhällets reglering av det kommer- siella fisket. Den övervakningen är en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik och ligger till grund för förvaltning av fiskresurserna, genom bl.a. beslut om fiskekvoter.

Övervakning av rovdjur är artövervakning som är en viktig del i förvaltningen av dessa. Övervakningen grundas på rovdjurspolitiken där målet är att varg, björn, järv, lodjur och kungsörn i Sverige ska uppnå och bibehålla en gynnsam bevarandestatus enligt EU:s art- och habitatdirektiv. Samtidigt ska det inte vara påtagligt svårare att hålla tamdjur i rovdjurstäta områden och därför ska hänsyn tas till de människor som lever och verkar i sådana områden. För de aktuella rovdjursstammarna finns det mer detaljerade mål med bl.a. referens- värden för populationsstorlek och utbredningsområde. Förvaltningen av rovdjuren är med utgångspunkt från en nationell plan i stor utsträckning regionaliserad. Inom varje länsstyrelse finns en viltför-

11www.slu.se/centrumbildningar-och-projekt/riksskogstaxeringen/ 2018-06-05.

76

SOU 2019:22

Definition av miljöövervakning

valtningsdelegation som samverkar i frågor som rör viltförvalt- ningen i länet. Mot denna bakgrund behövs det en omfattande över- vakning av rovdjur.

Utredningen anser att recipientkontroll, övervakning av rovdjur och marina fiskbestånd av intresse inom EU samt Riksskogstaxer- ingen är exempel på verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning. Omfattning och utformning av miljöövervakning i sådana verksamheter styrs dock främst av andra ändamål än att beskriva tillståndet i miljön. Detta gör att verksamheterna inte finns med i de statliga miljöövervakningsprogrammen. Ansvaret för ut- formningen av övervakningen inom recipientkontrollen behöver även fortsättningsvis ligga på näringen och eller de myndigheter som har ett särskilt ansvar för tillsyn av denna dessa slags övervakning. Ansvaret för övervakning av naturresurser som t.ex. skog, fisk och vilt bör fortsatt ligga på de myndigheter som bedriver sådan över- vakning. Data om miljön som samlas in för andra ändamål behöver dock i större utsträckning komma till nytta även i den statliga miljöövervakningen. För att säkerställa detta krävs bättre samord- ning av miljöövervakningen i stort.

3.3.4Hälsorelaterad miljöövervakning

Programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning, som Naturvårds- verket ansvarar för, ska långsiktigt övervaka miljöfaktorer som kan påverka människors hälsa. Övervakningen av miljöfaktorer görs genom att skatta människors exponering för hälsofarliga ämnen i den omgivande miljön, mäta exponering för miljögifter via markörer för dessa i människan samt utföra analyser som kopplar samman miljöexponering och hälsoeffekter. Programområdet har utvecklats på grundval av regeringens ställningstagande i en proposition från 1991 om att miljöövervakningen behövde utvidgas till att omfatta hälsoeffekter. Därefter har regeringen i en proposition om kemi- kaliepolitiken från 2013 framhållit att den nationella hälsorelaterade miljöövervakningen avseende farliga ämnen skulle ges ökad prioritet. Enligt regeringen borde den hälsorelaterade miljöövervakningen sär- skilt fokusera på förekomst av farliga ämnen i blod, navelsträngsblod och bröstmjölk samt i inomhusmiljön. Ett viktigt skäl till att i ökad

77

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

utsträckning studera inomhusmiljön var enligt regeringen att män- niskor och i synnerhet barn tillbringar en stor del av sin tid inom- hus.12

När det gällde insatserna inom miljöövervakningen ansåg reger- ingen att dessa till viss del bör kopplas till begränsningsåtgärder i relevanta regelverk. Genom miljöövervakningen bör således följas upp om begränsningsåtgärder har gett avsedd effekt i form av mins- kad förekomst av det begränsade ämnet i människokroppen eller miljön.

Detta kan ses som en precisering och/eller en utvidgning av den hälsorelaterade miljöövervakning som Naturvårdsverket ansvarar för. Detta har skett utan att överväganden om ansvaret för andra myndigheter i förhållande till den hälsorelaterade miljöövervakningen vid Naturvårdsverket har redovisats.

Den anvisade utvecklingen av miljöövervakningen vid Natur- vårdsverket ska således tillgodose behov som följer av exempelvis kemikaliepolitiken där Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyn- dighet för ärenden om hälso- och miljörisker i bl.a. kemiska pro- dukter, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften. Detta gäller också för varor som p.g.a. sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer.

Kemikalieinspektionen genomför ingen miljöövervakning utan samverkar med Naturvårdsverket i frågan.

Utöver kemikaliepolitiken finns ytterligare områden som angränsar till eller överlappar frågor som rör den hälsorelaterade miljööver- vakning. Detta gäller t.ex. den av riksdagen beslutade inriktningen 2018 för en utvecklad folkhälsopolitik, där Folkhälsomyndigheten har ett samordnande ansvar för genomförandet på statlig nivå. Folk- hälsomyndigheten genomför exempelvis en miljöhälsoenkät, som är en verksamhet med annat ändamål som innefattar miljöövervakning.

Ett tredje exempel är livsmedelspolitiken där Livsmedelsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel. Livsmedels- verket är såväl utförare åt Naturvårdsverket inom programområde Hälsorelaterad miljöövervakning, som ansvarig för både renodlad miljöövervakning och miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål. Det sistnämnda gäller exempelvis undersökningar av

12Prop. 2013/14:39, bet. 2013/14:MJU13.

78

SOU 2019:22

Definition av miljöövervakning

dels algtoxiner och bakterier i blötdjur, dels bekämpningsmedels- rester.

De ovannämnda myndigheterna har antingen behov av eller använder underlag från den hälsorelaterade miljöövervakningen. De är samtidigt representerade i referensgruppen för programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning.

Programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning är brett med ett flertal olika verksamheter som genomförs av myndigheter med delvis överlappande ansvarsområden. Det är därför viktigt att hitta en avgränsning för programområdet i förhållande till insatser som borde genomföras eller genomförs inom andra områden. Ansvars- förhållanden behöver därför tydliggöras för att kunna åstadkomma en väl fungerande samverkan. Det är en fördel när ansvar och befo- genheter går hand i hand, eftersom detta underlättar prioriteringar inom olika verksamheter. Samtidigt skapar det en grund för att nuvarande samverkan mellan myndigheterna kan bibehållas och utvecklas.

3.3.5Miljöövervakning i förhållande till miljöforskning

När det gäller avgränsningen av miljöövervakningen mot miljöforsk- ningen, framhöll regeringen i en proposition 1998 att miljöövervak- ningen utförs med utgångspunkt i riksdagens och regeringens mål och kvalitetskrav. Samtidigt framhöll regeringen att ett nära sam- arbete mellan miljöforskning och miljöövervakning ligger i båda verk- samheternas intresse och gagnar det svenska miljöarbetet. Vid fram- tagande av program för övervakning och upphandlingar av uppdrag enligt programmet borde avgränsningar och styrning enligt reger- ingen skötas av dåvarande Miljöövervakningsnämnden, Naturvårds- verket och länsstyrelserna.13 Kapitel 15 beskriver förhållandet mellan miljöövervakning och miljöforskning närmare.

13Prop. 1997/98:145 s. 179.

79

Definition av miljöövervakning

SOU 2019:22

3.3.6Miljöövervakning i förhållande till övervakningsformer i EU:s ramdirektiv för vatten

I bilaga beskrivs hur definitionen av miljöövervakning förhåller sig till den kontrollerande, operativa respektive den undersökande över- vakningen enligt EU:s ramdirektiv för vatten 2000/60/EG.

80

4 Statlig finansiering

4.1Statlig finansiering – en översikt

I detta kapitel ges en översikt av den statliga anslagsfinansieringen av miljöövervakning i Sverige.

Sedan 1996 har det funnits ett särskilt anslag för miljöövervak- ning, anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20, All- män miljö- och naturvård. Inledningsvis fördelades anslaget av Miljö- övervakningsnämnden. Nämndens uppgift var att besluta om den nationella miljöövervakningens inriktning och fördela medlen till nationell miljöövervakning samt till viss regional miljöövervakning.1

När Miljömålsrådet bildades 2002 övertog rådet nämndens upp- gifter när det gällde miljöövervakning och fördelning av medel. Under perioden 2002–2010 fördelade Miljömålsrådet anslaget 1:2.2 Sedan 2011 har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarat för att i samråd fördela medel för miljöövervakning, upp- följning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering.3

Utöver anslaget 1:2 finansierar staten åtgärder och andra verk- samheter som kan innefatta miljöövervakning men som finansieras från andra anslag. Ett exempel är anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur inom utgiftsområde 20. Anslaget får användas för bl.a. upp- följning och övervakning av nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och andra områden med områdesskydd. Från anslaget finansieras också vilt- och rovdjursförvaltningen.4 Likaså finns åtgärder

1Prop. 1996/97:1 utg.omr. 20, s. 16, bet. 1996/97:JoU2.

2Prop. 2001/02:1 utg.omr. 20, s. 45.

33 § 7. förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket utifrån SFS 2011:620, 3§ 8. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket samt 5 § 8. förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

4Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Naturvårdsverket, 2017-12-21.

81

Statlig finansiering

SOU 2019:22

inom anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö som kan inne- hålla miljöövervakning.5

Miljöövervakningen finansieras vidare inom förvaltningsanslag för vissa statliga myndigheter. Det gäller framför allt myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet, myndighetsuppgifter som inne- fattar att följa miljötillståndet inom sina sakområden och länsstyrel- serna, som utför vissa naturinventeringar.6 Exempelvis utför SMHI meteorologiska, oceanografiska och hydrologiska mätningar samt omfattande modellberäkningar som är väsentliga för att kartlägga spridning av föroreningar via atmosfären, rinnande vatten och havs- vatten.7

Fördelningen av anslaget 1:2 mellan miljöövervakning och andra verksamheter samt anslagsutvecklingen för anslaget över tid redo- visas för perioden 2009–2019. Naturvårdsverkets, Havs- och vatten- myndighetens samt andra myndigheters användning av anslaget 1:2 för miljöövervakning, samt finansieringen av miljöövervakning och närliggande verksamheter från andra anslag, redovisas för 2016.8 Detta beror bl.a. på att vissa utgifter har flyttats mellan anslag och anslagsposter över tid, vilket skulle göra jämförelser både oöver- skådliga och svårtolkade.

4.2Fördelning mellan miljöövervakning respektive annan verksamhet

av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. innehåller både miljöövervak- ning och andra verksamheter än miljöövervakning, t.ex. bidrag till ideella föreningar och verksamhet vid Tillväxtverket. Över tid har anslaget finansierat många andra verksamheter som saknar kopplingar till miljöövervakning, t.ex. miljöklassning av fordon och arbetsmaski- ner och bidrag för åtgärder till offentlig upphandling. I figur 4.1 visas

5Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Havs- och vattenmyndigheten, 2017-12-21.

6Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 11 f.

7Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 22 f.

8Avgränsningen i detta kapitel innebär också att utgifter under 1 miljon kronor inte dokumenteras i detalj.

82

SOU 2019:22

Statlig finansiering

fördelningen av anslag 1:2 på miljöövervakning respektive annan verk- samhet under perioden 2009–2019.

Figur 4.19 visar att anslaget 1:2 uppgått till ungefär samma nivå under perioden 2009–2014. Anslagsförstärkningar beslutades under perioden 2015–2018 men anslaget minskades 2019 till en nivå som är jämförbar med 2016 års nivå.

Vidare framgår att finansieringen av annan verksamhet inom anslaget 1:2 har legat på ungefär samma nivå under perioden 2009 till 2017. Budgetåret 2018 ökade anslagen. I likhet med finansieringen av miljöövervakning minskade de delar av anslaget som avser annan verksamhet 2019, men till en nivå som är högre än perioden 2009 till 2016.

Miljöövervakning som finansieras genom anslaget 1:2 uppgår 2019 till drygt 255 miljoner kronor medan finansiering av annan verksamhet skattas till cirka 105 miljoner kronor. Detta innebär att nästan en tredjedel av anslaget används till annan verksamhet än miljööver- vakning.

9Figur 4.1 visar två staplar. I stapeln som illustrerar Miljöövervakning ingår anslagspost 1. Miljöövervakning och anslagspost 3. Miljöövervakning m.m. – del till Havs- och vattenmyn- digheten. I denna stapel ingår även miljömålsuppföljning, utvecklingsarbete och internationell rapportering. I stapeln som illustrerear Ej miljöövervakning ingår övriga anslagsposter inom anslaget 1:2. Perioden 2004–2013 finansierades Naturvårdsverkets program för utsläpp och avfall inklusive arbete med utsläppsrätter, med anslagspost 1. Detta är inte miljöövervakning enligt utredningens definition och ingår i stapeln Ej miljöövervakning.

83

Statlig finansiering

 

 

 

 

SOU 2019:22

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Regleringsbrev avseende Naturvårdsverket budgetåren 2009–2019 och Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-13.

4.3Anslagsutveckling fördelad på anslagsposter

Figur 4.2 visar utvecklingen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. fördelat på anslagsposter under perioden 2000–2019.

Anslaget har ökat under perioden 2000–2018. En viss minskning skedde dock 2009–2014. År 2001 ökade anslaget betydligt. Reger- ingen motiverade anslagsförstärkningen med att insatser för kemi- kalier och miljömålsuppföljning skulle prioriteras.10

Den ökning som kan iakttas 2007 grundades på att regeringen bedömde att det behövdes en större satsning på miljöövervakningen av havsmiljön, arbete med miljökrav vid offentlig upphandling samt anpassning till krav för internationell rapportering enligt bl.a. EG- direktiv.11 Anslagsökningen 2015 avsåg främst en förstärkning av anslagsposten för Havs- och vattenmyndigheten. Regeringen moti- verade ökningen med att miljöövervakningen av hav och vatten måste förstärkas kraftigt.12 År 2018 ökade anslaget betydligt, och

10Prop. 2000/01:1 utg. omr. 20, s. 30.

11Prop. 2006/07:1 utg. omr. 20, s. 51.

12Prop. 2014/15:1 utg. omr. 20, s. 93; Prop. 2016/16 utg. omr. 20, s. 107.

84

SOU 2019:22

Statlig finansiering

regeringen motiverade ökningen med att plast i hav och natur ska minska. Regeringen inrättade också en delegation för cirkulär eko- nomi vid Tillväxtverket, för att stimulera omställningen till en resurs- effektiv och cirkulär ekonomi.13

År 2019 minskades anslag 1:2 med 12 procent. Minskningen om- fattade lika delar av anslagsposterna 1 (Naturvårdsverket), 3 (Havs- och vattenmyndigheten) samt 5 och 6 (bidrag till ideella organisationer).

450000

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

 

ap.2 Bidrag till åtgärder för miljökrav vid offentlig upphandling

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ap.2 Hållbarhetskontroller m.m. (bilavgasverksamhet)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidrag till ideella föreningar (ap. 3, ap. 4, ap. 5, ap. 6, ap. 7)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ap.8 Program för utsläpp och avfall (ram)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ap.2 Miljöövervakning m.m. - del till Tillväxtverket (ram)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ap.3 Miljöövervakning m.m. - del till HaV (ram)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ap.1 Miljöövervakning (ram)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Regleringsbrev för budgetåren perioden 2000–2019, nominella belopp. Beloppen för 2019 är från regleringsbrevet som utfärdades 2018-12-21.

I bilaga 5 finns en fördjupad beskrivning av anslagsposternas utveck- ling inom anslaget 1:2.

13Prop. 2017/18:1 utg. omr. 20, s. 124.

85

Statlig finansiering

SOU 2019:22

4.4Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens användning av anslaget 1:2

En central del i den statliga finansieringen av övervakning av tillstån- det i miljön kommer från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. I detta avsnitt redovisas hur anslaget har använts för miljöövervakning 2016.

Anslagspost 1 disponeras av Naturvårdsverket och anslagspost 3 av Havs- och vattenmyndigheten. År 2016 har anslaget 1:2 även anslagspost 5 och 6, men eftersom dessa anslagsposter inte rör natio- nell eller regional miljöövervakning behandlas inte dessa i redovis- ningen.14 Värt att notera är att anslagspost 6, Bidrag till ideella föreningar, ger bidrag till t.ex. flora-, fauna- och fungaväkteri där frivilliga gör inventeringar m.m. Ökade bidrag till ideella föreningar med sådana aktiviteter skulle enligt SLU på sikt kunna reducera kostnaderna för regional miljöövervakning.15

I figur 4.3 visas den procentuella fördelningen av finansieringen från anslaget 1:2, anslagspost 1 och 3. I tabell 4.1 visas mer detaljer. Den totala finansieringen är knappt 313 miljoner kronor.16

Miljöövervakningen är organiserad i tio olika programområden17, som har fördelats på fyra kategorier: Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning. Därutöver tillkommer ytterligare kate- gorier. Kategorin Regional miljöövervakning är bidrag som går till länsstyrelserna för deras regionala miljöövervakningsprogram. Kate- gorin Prioriterade tillfälliga miljöövervakningsinsatser är en mindre post som administreras av Naturvårdsverket till särskilda behov under året. Insatserna kan gälla Naturvårdsverkets, Havs- och vatten- myndighetens eller länsstyrelsernas miljöövervakning.

Figur 4.3 visar att de fyra kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning, och de prioriterade tillfälliga insat- serna (exempelvis en utvärdering av Krondroppsnätet18), utgör 59 procent av de totala utgifterna från anslagsposterna 1 och 3. Regional miljöövervakning utgör 9 procent.

14Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Naturvårdsverket (2015-12-18).

15SLU skriftligt underlag 2019-03-04.

16Figur 4.3 och tabell 4.1 är baserade på Återrapporteringarna för hur anslaget 1:2 användes 2016 av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

17De tio programområdena för den nationella och regionala miljöövervakningen, se: http://naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/ Miljoovervakning/, hämtad 2019-01-07.

18Återrapporteringarna för hur anslaget 1:2 användes 2016 av Naturvårdsverket, s. 65.

86

SOU 2019:22

Statlig finansiering

Utöver dessa kategorier för miljöövervakningens kärnverksam- het finns kategorier såsom Tekniskt stöd (11 procent), Internatio- nella och nationella rapporteringar (14 procent), samt Miljömålsupp- följning (7 procent).

Tekniskt stöd innefattar utgifter för t.ex. kvalitetssäkring av data, datavärdskap, masterdataregister och verksamhetsutveckling. Vidare ingår utgifter för ökad spridning och användning av miljöövervak- ningsdata, genom t.ex. kommunikationsinsatser.

Internationella och nationella rapporteringar innefattar data- insamling och genomförande av nationella och internationella rap- porteringar. Här ingår data och rapportering kring påverkan och utsläpp, t.ex. utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. Inom detta område finns följande program om påverkan: Luft och klimat, Farliga ämnen och avfall, Avloppsreningsverk och Vatten. Ett exem- pel är finansiering av SMED-konsortiet19 för bl.a. avfallsstatistik. Även andra mindre utgifter såsom finansiering av Nationella Mark- täckedata (500 000 kronor) kommer från denna del.

Miljömålsuppföljning omfattar utvärdering och analys av olika miljökvalitetsmål, samt stöd till det regionala miljömålsarbetet, t.ex. genom bidrag till samarbetsfunktionen RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet).

De fyra kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning innehåller alla miljöövervakning av miljögifter, se tabell 4.1. I vissa fall har det varit svårt att placera miljöövervak- ningen av miljögifter inom en enskild kategori. Exempelvis ingår del- programmen Screening20 och Miljöprovbank från Programområdet Miljögiftssamordning i kategorin Vatten. Verksamheten i dessa del- program inkluderas i Vatten eftersom tyngdpunkten låg på prover från vatten 2016. Detta innebär att den totala kategorin Vatten blir något större. I tabell 4.1 framgår att övervakningen av miljögifter står för cirka 25 procent av kategorin Vatten.

Den totala utgiften för övervakning av miljögifter från anslaget 1:2 är knappt 43 miljoner kronor. Detta innebär att övervakningen av miljögifter utgör knappt 14 procent.

19Svenska MiljöEmissionsData (SMED) är ett konsortium bestående av Sveriges lantbruks- universitet (SLU), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och Statistiska centralbyrån (SCB) samt IVL Svenska miljöinstitutet AB. www.smed.se 2019-02-05.

20Fokus för Screening-undersökningar varierar kraftigt från år till år.

87

Statlig finansiering

SOU 2019:22

Den hälsorelaterade övervakningen utgör 3 procent.21 Miljööver- vakning som är relevant för hälsa finns dock i de flesta kategorier, t.ex. inom miljöövervakning av luft och miljögifter.

År 2016 utgjorde kategorierna Tekniskt stöd och Internationella och nationella rapporteringar 25 procent av hur anslaget 1:2 använ- des. Högre krav på internationella rapporteringar tillsammans med utvecklingsbehov inom Tekniskt stöd (datavärdskap m.m.) nämns av Naturvårdsverket som anledningar till att ökade utgifter för dessa delar inom miljöövervakning kommer att behövas även fortsätt- ningsvis.22

21Denna kategori utgörs av programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning (HÄMI).

22Naturvårdsverkets budgetunderlag 2019–2021, ärendenr NV-06768-17.

88

SOU 2019:22

Statlig finansiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1)I denna del ingår: Delprogrammen Screening (7 466 tkr) Miljöprovbank (2 700 tkr) och Miljögifter i urban miljö (2 063 tkr) från Programområdet Miljögiftssamordning, Havs - och vattenmyndighetens bidrag till Naturvårdsverket för akvatisk miljögiftsövervakning (5 300 tkr), resterande akvatisk miljö - giftsövervakning (8 902 tkr), samt tre regeringsuppdrag vid Havs- och vattenmyndigheten (1 002 tkr).

2)Datainsamling och genomförande av nationella och internationella rapporteringar inklusive påverkan och utsläpp. Innehåller följande program om påverkan: Luft och klimat, Farliga ämnen och avfall, Avloppsreningsverk, Vatten. Här ingår även finansiering till Nationella Marktäckedata (500 tkr).

3)Bidragen till länsstyrelserna (26 339 tkr) plus särskilda insatser regionalt.

4)Restbelopp i förhållande till den övergripande tabellen i Återrapporteringen för Naturvårdsverkets användning av anslaget 1:2 2016: Bilaga 4. Detta kan bero på att några summor i Naturvårdsverkets återrapportering överlappar delvis, t.ex. tekniskt/integrerat stöd som listas i flera tabeller (7,14,1 5).

89

Statlig finansiering

SOU 2019:22

Tabell 4.1 visar summan av kategorierna (markerade med grönt) från figur 4.3 samt en mer detaljerad redovisning av utgifterna.

4.5Annan statlig finansiering av miljöövervakning

Utöver anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. finansierar staten ytter- ligare miljöövervakning och närliggande verksamheter från andra utgiftsområden och anslag. I figur 4.4 visas en översikt av finansier- ingen av de delar som avser miljöövervakning m.m. 2016.23 Den totala finansieringen är drygt 458 miljoner kronor.

Med några undantag är det myndigheternas förvaltningsanslag som belastas. Löner och overhead är stora delar av utgifterna från dessa anslag. Naturvårdsverkets anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur och Havs- och vattenmyndighetens anslag 1:1124 Åtgärder för havs- och vattenmiljö finansierar inte interna löner m.m., annat än i undantagsfall. Dessa finansieras från myndigheternas respektive för- valtningsanslag (utgiftsområde 20 anslag 1:1 för Naturvårdsverket och utgiftsområde 20 anslag 1:1625 för Havs- och vattenmyndig- heten). Även dessa utgifter ingår i figur 4.4 för att ge en heltäckande bild av utgifterna för miljöövervakningen.

I flera fall är det en svår gränsdragning mellan vad som bör anses vara miljöövervakning och vad som har ett annat ändamål. Med utgångspunkt i definitionen av miljöövervakning från kapitel 3, samt med underlag från och diskussioner med berörda myndigheter, har myndigheternas verksamhet delats in i tre kategorier i figur 4.4:

1.Miljöövervakning, enligt definitionen i kapitel 3.

2.Blandning av miljöövervakning och annan verksamhet: Miljö- övervakning ingår till en större eller mindre del.

3.Annan verksamhet: Data samlas in som är till nytta för miljö- övervakning.

23Baserat på svar till utredningen från de berörda myndigheterna.

24Anslag 1:11 var 1:12 2016. Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Havs- och vatten- myndigheten (2015-12-17).

25Anslag 1:16 var 1:17 2016. Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Havs- och vatten- myndigheten (2015-12-17).

90

SOU 2019:22

Statlig finansiering

Verksamheter som är eller innefattar miljöövervakning bedrivs främst vid SLU (135 miljoner kronor), Naturvårdsverket (133 mil- joner kronor), Havs- och vattenmyndigheten (72 miljoner kronor), och SMHI (40 miljoner kronor).

För SLU är stora delar i figur 4.4 finansieringen till ArtData- banken (50,6 miljoner kronor26) samt Riksskogstaxeringen (knappt 34 miljoner kronor). ArtDatabankens basanslag (15,7 miljoner kro- nor) används till framför allt rödlistning och fynddatahantering. Svenska artprojektet vid ArtDatabanken finansieras totalt med 70 miljoner kronor, varav hälften (34,9 miljoner kronor) inbegriper framtagande och tillgängliggörande av artfakta till stöd för miljö- övervakning och naturvårdsåtgärder, och den andra hälften (35,1 mil- joner kronor) är transfereringar till museistöd och taxonomisk forsk- ning. Transfereringarna tas inte med i denna översikt, eftersom forsk- ning och museer inte är inkluderade. Verksamheten som finansieras med dessa transfereringar är dock av stor betydelse för miljööver- vakning av biologisk mångfald, med exempelvis digitaliseringar av biologiska samlingar27 och Svenska Malaisefälleprojektet28 som är en stor nationell inventering av insekter.

Från Naturvårdsverkets anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur går finansiering till t.ex. vilt- och rovdjursinventeringar (drygt 66 miljo- ner kronor), biogeografisk uppföljning (drygt 15 miljoner kronor), samt Artportalen (10 miljoner kronor) och Rödlistan (3 miljoner kronor) vid ArtDatabanken. Havs- och vattenmyndighetens största utgift från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö är datain- samling om fisk enligt EU:s datainsamlingsförordning (drygt 30 mil- joner kronor). SMHI finansierar bl.a. det hydrologiska grundnätet (drygt 17 miljoner kronor) och bidrar till den gemensamma fartygs- baserade nationella utsjöövervakningen med drygt 13 miljoner kronor.29

Därutöver finansierar flera myndigheter miljöövervakning eller annan närliggande verksamhet i mindre omfattning. Dessa myndig-

26Anslaget till ArtDatabanken: Basanslag 15,7 miljoner kronor till fortlöpande miljöanalys plus anslag till Svenska artprojektet bortsett från taxonomisk forskning och stöd till biologiska museer: 34,9 miljoner kronor. Se ArtDatabankens verksamhetsberättelse för 2016 s. 28 samt Regeringens riktlinjer för Svenska artprojektet, Regeringsbeslut N2016/01829/SK.

27Sundin, R. & Gärdenfors, U. 2012. Svenska artprojektets vetenskapliga del – de första tio

åren (2002−2011). ArtDatabanken rapporterar 12. ArtDatabanken, SLU, Uppsala.

28www.ArtDatabanken.se/var-verksamhet/svenska-artprojektet/stod-till- forskning/forskningsprojekt/svenska-malaisefalleprojektet/ hämtad 2019-02-21.

29Havs- och vattenmyndigheten samfinansierar (50 procent) den nationella utsjöövervak- ningen. År 2016 kom finansieringen från anslaget 1:2 för Havs- och vattenmyndighetens del.

91

Statlig finansiering

SOU 2019:22

heter är Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, SGU, Folkhälsomyndig- heten, Strålsäkerhetsmyndigheten, Naturhistoriska riksmuseet samt Livsmedelsverket.

Skogsstyrelsen har genomfört ett flertal inventeringar, där upp- följningen av biologisk mångfald i skogen (4,7 miljoner kronor) är miljöövervakning. Jordbruksverket finansierar bl.a. kvalitetsuppfölj- ningen av ängs- och betesmarker (3,4 miljoner kronor). SGU finan- sierar grundvattennätet (3 miljoner kronor). Folkhälsomyndigheten finansierar en miljöhälsoenkät (916 000 kronor), som även förtätas inom den regionala miljöövervakningen som finansieras av ansla- get 1:2 (se kapitel 9 Hälsorelaterad miljöövervakning). Strålsäker- hetsmyndigheten bedriver övervakning av radioaktiva ämnen i ett antal miljöer, t.ex. i luft (1,7 miljoner kronor).

För Naturhistoriska riksmuseet anges två finansieringskällor i figur 4.4. Orsaken är att de nationella pollenprognoserna (totalt 3,5 miljoner kronor) finansieras delvis (1,3 miljoner kronor) från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslag 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård. Resterande statlig finansiering av pollenprognoserna, samt ringmärkning av fåglar (4,6 miljoner kronor), kommer från Naturhistoriska riksmuseets ramanslag utgiftsområde 17 anslag 8:1.

Livsmedelsverket driver nationella provtagningsprogram med syftet att övervaka att livsmedel på den svenska marknaden är säkra för konsumenten. Informationen som samlas in kan indirekt anses vara miljöövervakning, och relevanta provtagningsprogram30 ingår därför som annan verksamhet i figur 4.4 (12 miljoner kronor31).

Verksamheten vid Strålsäkerhetsmyndigheten, Livsmedelsverket och Naturhistoriska riksmuseet är till viss del avgiftsfinansierad,32 och den finansieringen är inte med i denna översikt eftersom den inte medför utgifter för staten.

Viss finansiering kommer även från det svenska Landsbygds- programmet, som samfinansieras av Sverige och EU.33 Sådana medel

30Inkluderade Provtagningsprogram från Livsmedelsverket: Dioxiner och Mykotoxiner (Kontaminanter), Musslor, Bekämpningsmedel. Alla program listas på: www.livsmedelsverket.se/produktion-handel--kontroll/livsmedelskontroll/offentlig- kontroll/livsmedelsverkets-kontroll-av-livsmedel, hämtad 2019-02-07.

31Inklusive bidrag från Kammarkollegiet, knappt 2,5 miljoner kronor.

32Strålsäkerhetsmyndigheten, skriftligt underlag 2018-12-17. Livsmedelsverket, e-brev 2018-

12-18. Naturhistoriska riksmuseet, Årsredovisning 2016.

33www.regeringen.se/artiklar/2015/05/landsbygdsprogrammet-godkant-av-eu-kommissionen/ Landsbygdsprogrammets finansiering se Jordbruksverkets regleringsbrev för budgetåret 2016 (2015-12-18).

92

SOU 2019:22

Statlig finansiering

har finansierat ängs- och betesmarksinventeringar (7,4 miljoner kro- nor) samt utveckling av miljöanalys vid SLU (20 miljoner kronor).

1)UO20 1:11 var 1:12 2016.

2)UO20 1:16 var 1:17 2016.

3)Landsbygdsprogrammets finansiering se Jordbruksverkets regleringsbrev 2016 (2015 -12-18).

4)Inklusive bidrag från Kammarkollegiet, knappt 2,5 miljoner kronor.

Figur 4.5 visar den procentuella fördelningen av utgifterna som redo- visas i figur 4.4 för de tre kategorierna Miljöövervakning, Blandning av miljöövervakning och annan verksamhet, samt Annan verksamhet.

Den största delen utgörs av en blandning av miljöövervakning och annan verksamhet, 71 procent. Det är t.ex. övervakning av natur- resurser som skog, fisk och vilt. Dessa övervakas eftersom de är viktiga naturresurser och näringar, men samtidigt producerar över- vakningen värdefull information om tillståndet i miljön.

93

Statlig finansiering

SOU 2019:22

Miljöövervakning svarar för 15 procent i figur 4.5. Detta inne- fattar bl.a. uppföljning av biologisk mångfald i skogen, klimatöver- vakning och grundvattennätet.

Annan verksamhet (14 procent) producerar också information till nytta för miljöövervakning. Sådana exempel är uppföljning av åtgärder i skyddade områden och kalkeffektuppföljning.

94

SOU 2019:22

Statlig finansiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I tabell 4.2 visas hur utgifterna (totalt 458 miljoner kronor) är upp- delad på kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning. Det finns även flera kategorier i tabell 4.2 som är övergripande och inte kan placeras i en enskild naturmiljö. Det avser bl.a. metoder och utveckling, infrastruktur och underlag till interna- tionell rapportering.

95

Statlig finansiering

SOU 2019:22

4.6Finansiering av regional miljöövervakning

4.6.1Översikt över finansiering av regional miljöövervakning m.m.

I detta avsnitt ges en översikt av vilka olika anslag som finansierar regional miljöövervakning och annan närliggande verksamhet med medel till länsstyrelserna. Utgångspunkten är 2016.34

Flera av dessa anslag har redan redovisats i tidigare avsnitt i detta kapitel. Detta avsnitt är därför endast ett förtydligande av vilka anslag som bidrar till regional miljöövervakning.

I figur 4.6 visas den procentuella fördelningen av medel som läns- styrelserna får för miljöövervakning eller annan närliggande verk- samhet (m.m.) från olika källor. Figur 4.7 visar ytterligare detaljer för varje anslag. Den totala finansieringen för alla dessa verksam- heter var drygt 123 miljoner kronor 2016.

Figur 4.6 visar att den största delen (35 procent) av den totala utgiften utgörs av anslaget 1:3 till biogeografisk uppföljning, upp- följning av skyddade områden samt vilt- och rovdjursinventeringar. Därefter kommer anslaget 1:11 (25 procent) som finansierar för- valtning av kvaliteten på vattenmiljön och kalkeffektuppföljning. Anslaget 1:2 utgör 21 procent och dessa medel används för regional miljöövervakning.35 Länsstyrelsernas förvaltningsanslag står för 9 pro- cent. Denna finansiering avser t.ex. löner, overhead och andra ut- gifter som är relaterade till miljöövervakningen, och som inte får täckas av avslaget 1:2. I Övrigt (10 procent) innefattas finansiering från bl.a. EU, andra statliga myndigheter eller landsting.

34Baserat på enkät-svar från länsstyrelserna till utredningen.

35Denna finansiering nämns även i figur 4.3 och tabell 4.1 som Regional miljöövervakning från anslaget 1:2.

96

SOU 2019:22

 

 

 

 

 

Statlig finansiering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

97

Statlig finansiering

SOU 2019:22

4.6.2Regional miljöövervakning finansierad av anslaget 1:2

I detta avsnitt ges en översikt av hur länsstyrelserna använder de bidrag från anslaget 1:2 som går till regional miljöövervakning (se post i figur 4.3 och tabell 4.1). Anslaget 1:2 finansierar regional miljöövervakning genom bidrag från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten till varje enskild länsstyrelse. Bidragen beta- las ut av Naturvårdsverket till länsstyrelserna enligt en schablon, plus extra medel till en del länsstyrelser för projektledning av gemen- samma delprogram och för det gemensamma delprogrammet Typ- områden på jordbruksmark.

98

SOU 2019:22

Statlig finansiering

 

 

 

 

 

 

1)Norrbotten: Oförbrukade medel, 686 000 kronor, är fråndraget beloppet.

I tabell 4.3 visas det totala belopp som betalades ut till länsstyrel- serna 2016 från anslaget 1:2.36

Den regionala miljöövervakningen planeras och genomförs i sexårsperioder, och inför varje period redovisar länsstyrelserna den planerade verksamheten i en databas på länsstyrelsernas samarbets- yta rmo.nu. Databasen kan därför ge en inblick i hur den regionala miljöövervakningen använder bidragen från anslaget 1:2. Utöver data- basen på rmo.nu finns ingen samlad uppföljning av den regionala

36Naturvårdsverks beslut, ärendenr: NV-02094-16.

99

Statlig finansiering

SOU 2019:22

miljöövervakningen. Värt att notera är att eftersom varje länsstyrelse lägger in sin plan självständigt i rmo.nu förekommer sannolikt skill- nader i hur utgifterna har beräknats. Det gäller t.ex. huruvida länsstyrelserna har inkluderat utgifter för projektledning och/eller förmodade kostnadsökningar.37 Det finns ingen samlad ekonomisk redovisning av hur bidragen har använts inom delprogram, utöver en kontroll som Naturvårdsverket gör av oförbrukade medel vid årets slut, samt kommentarer i databasen på om planen har följts.38

Naturvårdsverket betalar ut samma belopp till varje länsstyrelse under sexårsperioden 2015–2020. Utgifterna för den regionala miljö- övervakningen kan dock variera mellan år för länsstyrelser, eftersom en del miljöövervakningsprogram har olika periodicitet. Länsstyrel- serna kan därför omfördela upp till 10 procent av sin budget mellan åren.39 Eftersom Naturvårdsverket betalar ut samma belopp varje år och länsstyrelsernas utgifter varierar skiljer sig den totala summan i tabell 4.3 (utbetalade bidrag) från tabell 4.4 (länsstyrelsernas plan).

Baserat på data från rmo.nu visas i figur 4.8 hur den planerade verksamheten är fördelad över kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning, samt Samordning m.m.40 I tabell 4.4 finns mer detaljerad information om varje kategori. I figur 4.8 är Vatten den största kategorin med 55,9 procent, och därefter Land- miljö med 25,8 procent. Luft står för 9,8 procent och Hälsorelaterad övervakning 0,9 procent. Därutöver finns kategorin Samordning

m.m.(7,6 procent) som innehåller kostnader för t.ex. resor, projekt- ledning och samordning.

I figur 4.8 och tabell 4.4, liksom i figur 4.3 och tabell 4.1, inklu- deras övervakning av miljögifter i var och en av de fyra övergripande kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervak- ning. Delprogram för Screening inkluderas i kategorin Vatten, efter- som tyngdpunkten låg på prover från vatten.

Bidragen till länsstyrelserna från anslaget 1:2 har varit oföränd- rade under tio år.41

37Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18.

38Naturvårdsverket, e-brev 2019-01-23.

39Naturvårdsverks beslut, ärendenr: NV-02094-16.

40Naturvårdsverket, skriftligt underlag: uttag från databasen för regional miljöövervakning på rmo.nu med datum 2015-09-25.

41Naturvårdsverket, PM ”Miljöövervakning 2019-2021 – planerad verksamhet inom 1:2-anslaget”,

ärendenr NV-06843-18. 2018.

100

SOU 2019:22

Statlig finansiering

 

 

 

 

 

 

101

Statlig finansiering

SOU 2019:22

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1)Delprogrammet Screening från Programområdet Miljögiftssamordningen ingår i denna post. Screening täcker in alla fyra kategorier vatten, luft, landmiljö och hälsorelaterad övervakning. Screening - verksamhet inkluderas här (Vatten – Miljögifter) eftersom tyngdpunkten 2016 ligger på prover från vatten. Fokus för Screening-undersökningar varierar kraftigt från år till år.

Tabell 4.4 visar summor och mer detaljer inom varje kategori för länsstyrelsernas planerade användning av bidragen från anslaget 1:2. De övergripande kategorierna är markerade i grönt.

102

SOU 2019:22

Statlig finansiering

4.7Sammanlagda utgifter för staten

1)UO20 1:11 var 1:12 2016.

2)UO20 1:16 var 1:17 2016.

3)Landsbygdsprogrammets finansiering se Jordbruksverkets regleringsbrev för 2016 (2015-12-18).

4)Inklusive bidrag från Kammarkollegiet, knappt 2,5 miljoner kronor.

I tabell 4.5 listas statens utgifter för miljöövervakning m.m. 2016. I denna ingår alla de verksamheter som togs upp i avsnittet Övrig statlig finansiering, plus anslaget 1:2. Totalsumman är drygt 771 mil- joner kronor. Observera att siffrorna inte visar hela anslag, utan de utvalda delarna som finansierar miljöövervakning och närliggande verksamheter. För anslaget 1:2 redovisas summan av anslagspost 1 och 3.

103

Statlig finansiering

SOU 2019:22

4.8Sammanfattande iakttagelser

4.8.1Anslaget 1:2

Den del av anslaget som finansierar miljöövervakning har ökat något mellan 2009 och 2019. Även finansieringen av annan verk- samhet från anslaget 1:2 har ökat något under samma period.

Från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. finansieras även verk- samheter som inte är miljöövervakning, t.ex. bidrag till ideella organisationer och programmet för utsläpp och avfall.

Utgifter för internationella rapporteringar och hantering av miljö- data utgör relativt stora delar. Naturvårdsverket bedömer att dessa delar har ökat och även fortsättningsvis kommer att öka.

4.8.2Övrig statlig finansiering

Utöver anslaget 1:2 bidrar andra anslag och myndigheter till finansieringen av miljöövervakning. Med definitionen av miljö- övervakning (kapitel 3) tydliggörs anslagsfinansiering av miljö- övervakningen i Sverige.

Övervakning av naturresurser, t.ex. skog, vilt och fisk, tar stora resurser i anspråk. Samtidigt bidrar denna övervakning med värde- fulla data som kompletterar miljöövervakningen.

4.8.3Regional miljöövervakning

Regional miljöövervakning finansierad från anslaget 1:2 utgör 3,4 procent av den totala statliga finansieringen av miljööver- vakning.

Bidragen till regional miljöövervakning från anslaget 1:2 har varit oförändrade under tio år. Samtidigt har anslaget 1:2 ökat i storlek sedan 2016.

Regional miljöövervakning och närliggande verksamheter finan- sieras från olika anslag utöver anslaget 1:2, vilket gör det svårt att överblicka. Det finns ingen samlad ekonomisk uppföljning av hur länsstyrelserna använder bidragen från anslaget 1:2 inom delprogram.

104

5 Miljöövervakning av vatten

5.1Inledning

Övervakning av vatten bedrivs av många aktörer på alla nivåer såsom statliga myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare m.fl. Kom- munerna ansvarar för bl.a. den allmänna vattenförsörjningen och kontrollen av dricksvatten. Kommunerna svarar också för att samla in data om badvatten.

Övervakningen finansieras på olika sätt. Som framgått av kapitel 4 finansierar staten miljöövervakning på både den nationella och den regionala nivån. Kommuner finansierar miljöövervakning på den kom- munala nivån.

Verksamhetsutövarna finansierar den övervakning som genom- förs inom egenkontrollen, såsom recipientkontroll. Recipienten är grundvatten, vattendrag, sjö eller hav som tar emot föroreningar av olika slag eller vattenområden som påverkas av olika typer av mänsk- lig aktivitet.

Miljöövervakning av vatten bedrivs också inom samordnade recipientkontroller (SRK) som är gemensamma program där flera verksamheter samverkar för att undersöka den samlade påverkan på miljön. Dessa kontroller finansieras av de som ingår i samarbetet som t.ex. verksamhetsutövare, kommuner och länsstyrelser. (Se vidare kapitel 12).

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har ett ut- tryckligt ansvar för den statliga miljöövervakningen av vatten. Vattenmyndigheterna ska se till att det finns ett program för över- vakning av vatten i respektive distrikt.

Därutöver finns myndigheter som ansvarar för både infrastruktur som används inom miljöövervakningen och som bedriver miljööver- vakning inom sina respektive myndighetsuppgifter. I avsnitt 5.10 finns en beskrivning av dessa myndigheter.

105

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Detta kapitel omfattar främst den statliga miljöövervakningen av vatten. Utgångspunkten för redovisningen av miljöövervakningen av vatten är den definition som har tagits fram inom utredningen. Andra verksamheter beskrivs i viss utsträckning för att visa på kopplingar som finns mellan den statliga miljöverkningen och verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning. I beskrivningen ingår inte redovisning av påverkansfaktorer eftersom insamlingen av sådana data ligger utanför miljöövervakningen.

I kapitel 7 behandlas arter, och de frågorna berörs i viss utsträck- ning även i detta kapitel.

I bilaga 9 redovisas alla nationella och regionala miljöövervak- ningsprogram för vatten som finansieras av anslaget 1:2 Miljööver- vakning m.m.

5.1.1Omfattning av den vattenrelaterade miljöövervakningen

Miljöövervakning av vatten omfattar grundvatten, sjöar, vattendrag, kustvatten och havsområden. Det finns mycket vatten i Sverige, nästan 100 000 sjöar som är större än en hektar och nästan 140 000 rinnsträckor i Sverige.1

Det saknas en överblick över den miljöövervakning av vatten som bedrivs av alla aktörer. De samlade uppgifter som finns över över- vakningen i Sverige redovisas i databasen Vatteninformationssystem Sverige (VISS). I VISS finns dock inte uppgifter om all vatten- relaterad övervakning. VISS togs fram för att underlätta rappor- teringen för ramdirektivet för vatten och bl.a. därför ingick inte uppgifter om övervakning av havsområden (utsjö) inledningsvis.2 Uppgifter om övervakningen av grundvatten är inte fullständiga bl.a. beroende på sekretess för lägeskoordinater för dricksvattenföre- komster och dricksvattentäkter.

I figur 5.2 redovisas stationer med löpande övervakningen av vatten som finns registrerad i VISS. Redovisningen omfattar över- vakning och uppföljning som pågår och som genomförs regelbundet.

1SMHI, (december 2008), Faktablad nr. 39, Sveriges sjöar, s. 1 finns på följande länk www.smhi.se/polopoly_fs/1.504!Faktablad%252039_webb.pdf 2019-02-21 och SMHI, uppdateringsdatabas, 2019-03-11.

2Utsjövatten har nyligen lagts till. Havs- och vattenmyndigheten uppger att man bedriver ett arbete för att tillföra samtliga nationella stationer i utsjöområden. Havs- och vattenmyndig- heten, e-brev 2018-10-11.

106

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Uppgifterna redovisas för nationell miljöövervakning (NMÖ), regional miljöövervakning (RMÖ), recipientkontroll och samordnad reci- pientkontroll (RK och SRK) samt kalkeffektsuppföljning.

Kalkeffektuppföljning är ett statligt program för uppföljning av kalkning i sjöar och vattendrag enligt förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag. Planering, genom- förande och uppföljning styrs av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter. Av dessa föreskrifter framgår bl.a. att länsstyrelserna ska planera och följa upp den kalkningsverksamhet som bedrivs i länet.3 Programmet avser uppföljning av åtgärder och är inte miljö- övervakning enligt den definition som har tagits fram inom utred- ningen. (Se kapitel 3).

Källa: Vattenmyndigheterna, e-brev, 2019-02-20.

31 och 3 §§ Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kalkning av sjöar och vattendrag, HVMFS 2013:27 utifrån delegation i 11§ förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag.

107

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

I bilagorna 6 och 7 finns kartor över de stationer som används för löpande övervakning av ytvatten i norra respektive södra Sverige och som finns registrerad i VISS.

I bilaga 8 redovisas övervakning av grundvatten som ingår i vattenförvaltningen och som finns registrerad i VISS. Kartan visar antal vattenförekomster som övervakas men i en vattenförekomst kan det finns flera övervakningsstationer. Övervakning i mindre grundvattenmagasin ingår inte. Även uppgifter om råvattenkontroll är inte inlagd för alla kommunen.

Enligt de uppgifter som finns i VISS om grundvatten genomförs övervakning av den kemiska statusen främst genom råvattenkontroll där cirka 60 procent av övervakningsstationerna ingår i kommunernas kontroll. Övervakningen genomförs ofta i anslutning till vatten- verket och syftar till att säkerställa råvaran till dricksvattenproduk- tionen. Den regionala miljöövervakningen svarar för 28 procent, den nationella miljöövervakningen svarar för 10 procent och övervak- ning som ingår i uppföljningen av förorenad mark inom det så kallade EBH-arbetet svarar för 2 procent.

Sammantaget visar figuren och kartorna att det bedrivs en om- fattande övervakning och kontroll av vatten samt uppföljning av åtgärder (kalkeffektuppföljning) i Sverige. Dessutom framgår att en stor del av det underlag som ingår i rapporteringen enligt ram- direktivet för vatten är uppgifter som samlas in av andra skäl än att följa miljötillståndet t.ex. beredning av dricksvatten och uppföljning av åtgärder.

Enligt uppgifter som har framkommit i utredningen finns ytterligare data från både aktörer inom och utom staten som skulle kunna användas för att beskriva och analysera tillståndet i vatten- miljön. Det finns dock ingen samlad kunskap om hur mycket data som finns och användningen av sådan data. (Se vidare kapitlen 10–13.)

Både Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna anser att den nuvarande miljöövervakningen av vatten, inklusive den akvatiska övervakning av arter och habitat, inte tillgodoser de krav som följer av Sveriges rapporteringsskyldighet till EU och övriga internationella åtaganden.4 Vattenmyndigheterna menar att kvaliteten på övervakningen varierar. Det innebär exempelvis att alla parametrar som behöver övervakas för att tillgodose krav enligt EU-lagstiftning

4Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17.

108

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

inte övervakas eller att övervakningen inte bedrivs i tillräcklig om- fattning.5

Sverige har vidare fått kritik av EU-kommissionen för att den svenska övervakningen av vatten inte uppfyller de krav som följer av ramdirektivet för vatten.6

5.1.2Övervakning av vatten – skattning av aktörernas kostnader

Vattenmyndigheterna har skattat kostnaderna för vattenrelaterad övervakning med anledning av rapporteringen till kommissionen i enlighet med ramdirektivet för vatten 2000/60/EG. Denna skattning gjorde 2012. Mer aktuella uppgifter saknas. Kostnaderna har beräk- nats utifrån de uppgifter som fanns i VISS vid denna tidpunkt.7

Av vattenmyndigheternas skattning framgick att de totala kost- naderna för övervakning av ytvatten och grundvatten var knappt

165miljoner kronor 2012. Utöver dessa kostnader tillkommer kost- nader för övervakning av utsjön eftersom havsområden inte om- fattas av ramdirektivet för vatten.

Kostnaderna för den samordnade recipientkontrollen skattades till drygt 58 miljoner kronor vilket samtidigt var den enskilt största kostnaden för övervakning av vattenförekomster. Den motsvarade

35procent av de totala kostnaderna. Därefter följer nationell statlig miljöövervakning med drygt 45 miljoner kronor, vilket motsvarade

28procent. Kostnaderna för kalkeffektuppföljningen var cirka 28 mil- joner kronor och den svarade för 17 procent av den totala kostnaden.

Den regionala miljöövervakningen av vatten uppgick till cirka

20miljoner kronor och recipientkontrollen till drygt 11 miljoner kronor vilket motsvarade 12 respektive 7 procent av de totala kost- naderna. Kommunernas kostnader var knappt 2 miljoner kronor eller cirka 1 procent av de totala kostnaderna.

5Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakningen till ramdirektivet för vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi och e-brev 2019-03-20.

6https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/ ?uri=SWD:2019:57:FIN&qid=1551205988853&from=EN

7Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten Vattenmyndigheternas förslag till strategi.

109

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

5.2Regler som styr utformningen av främst den statliga miljöövervakningen

De grundläggande kraven på miljöövervakning av vattenmiljöer följer av ett antal EU-direktiv. De är framför allt ramdirektivet för vatten, (2000/60/EG), dotterdirektiv till ramdirektivet,8 havsmiljö- direktivet (2008/56/EG) och nitratdirektivet (91/676/EEG). Där- utöver finns krav på biogeografisk uppföljning enligt Art- och habitat- direktivet (92/43/EEG) samt övervakning av badvattenkvalitet enligt badvattendirektivet (2006/7/EG). Se vidare kapitel 7 när det gäller Art- och habitatdirektivet.

EU:s lagstiftning har genomförts och kompletterats genom främst miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen, havsmiljöför- ordningen och föreskrifter från myndigheter.

När det gäller badvatten är kommunerna ansvariga för över- vakning enligt badvattenförordningen (2008:218). Havs- och vatten- myndigheten har utfärdat föreskrifter och allmänna råd som ska tillämpas på de badvatten som kommunerna har förtecknat i sina badvattenregister.9

Därutöver finns en svensk förordning om invasiva främmande arter (SFS 2018:1939), som kompletterar EU:s förordning (Direktiv 92/43 EEG 1992).

EU:s s.k. takdirektiv10 från 2016 har vidare krav på rapportering av ekosystemövervakning. Inom detta område behövs en ny typ av koordinering, eftersom bl. a. skog, vatten och mark ska övervakas i fråga om luftföroreningars negativa effekter på dem (se vidare ka- pitel 8).

8Grundvatten (2006/118/EG), prioriterade ämnen i ytvatten (2008/105/EG) och kvalitets- krav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (2009/90/EG).

9Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om badvatten, HVMFS 2012:14.

10Europarlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG.

110

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.2.1Ramdirektivet för vatten och det svenska genomförandet

Ramdirektivet för vatten 2000/60/EG, syftar till att en långsiktigt hållbar förvaltning av vattenresurserna ska uppnås. Direktivet kom- pletteras av tre så kallade dotterdirektiv:

ett för grundvatten (Direktiv 2006/118/EG)

ett för prioriterade ämnen i ytvatten (Direktiv 2008/105/EG)

ett tekniskt direktiv om kvalitetskrav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (Direktiv 2009/90/EG).

Sammantaget omfattas grundvatten, alla sjöar, vattendrag, och kust- vatten av dessa direktiv. Även skyddade områden ingår i vattenför- valtningsförordningen.

Samtliga ytvattenförekomster i inlands- och kustvatten ska enligt direktiven uppnå god kemisk och ekologisk status eller, för kraftigt modifierade och konstgjorda vatten, god ekologisk potential. Grund- vatten ska uppnå god kemisk och kvantitativ status.11

Data från miljöövervakningen behövs inom vattenförvaltningen bl.a. för att komplettera påverkansanalysen, bedöma långsiktiga för- ändringar och statusen på vatten i form av så kallad statusklassi- ficering.

Arbetet med vattenförvaltning drivs i förvaltningscykler om sex år, där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avsluta- des 2009, den andra 2015 och den innevarande 2021. En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån bl.a. befintlig övervakning. Under- laget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan, fastställa miljökvalitetsnormer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå god vattenkvalitet. För arbetet upprättas förvaltningsplaner.12

11Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på vattenpolitikens område.

12www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljomal-- direktiv/vattendirektivet/vattendirektivet.html, 2019-01-03.

111

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Vattenförvaltningsförordningen och den svenska strategin

EU:s ramdirektiv för vatten genomfördes i Sverige 2004 genom miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och för- ordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

När det gäller den övervakning som behövs enligt ramdirektivet för vatten har Sverige utgått från befintliga övervakningsprogram och i så stor utsträckning som möjligt anpassat dessa till vattenför- valtningens behov. Någon analys som resulterat i nya programför- slag har inte gjorts.13

Grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten delas in i vatten- förekomster. Indelningen genomförs baseras på bl.a. storlekskriterier. En vattenförekomst är sjöar som har en yta som är minst 0,5 kvadrat- kilometer och vattendrag som har tillrinningsområde större än eller lika med 10 kvadratkilometer.14 Allt kustvatten är också indelat i vattenförekomster. Vatten som inte är vattenförekomster kallas övrigt vatten.15

När det gäller grundvattenförekomster omfattas grundvatten där uttaget av grundvatten är större än 10 m3/dygn, alternativt så för- sörjer grundvattenförekomsten fler än 50 personer, eller medger framtida sådan användning. Grundvattenförekomster kan vara mindre om mänsklig påverkan kan medföra betydande skadlig inver- kan på akvatiska eller terrestra ekosystem.16

Det finns en generell bestämmelse i vattenförvaltningsförord- ningen (artikel 8) om att varje vattenmyndighet ska se till att ett program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet som avses upprättas och genomförs i enlighet med ramdirektivet för vatten.

I vattenförvaltningsförordningen finns också bemyndiganden till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att meddela föreskrifter om programmens innehåll och genomförande.17 Det finns föreskrifter

13Vattenmyndigheterna, SGU, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och läns- styrelserna Full koll på våra vatten, Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vatten- förvaltningens behov 2016-11-15 s. 7.

14Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, HVMFS 2017:20.

15www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/indelning-och- f%c3%b6ruts%c3%a4ttningar/indelning-av-vatten/Sidor/default.aspx hämtad 2018-05-22.

16Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning och analys av grundvatten, (SGU-FS 2013:1).

177 kap. 1–3 §§ Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

112

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

om övervakning av ytvatten (HVMFS 2015:26) och grundvatten (SGU-FS 2014:1)

Inom vattenförvaltningen har man delat in miljöövervakningen i kontrollerande, operativ och undersökande övervakning i enlighet med ramdirektivet för vatten.18

Kontrollerande övervakning ska ge en generell beskrivning och en representativ bild av vattenstatusen i varje vattendistrikt eller avrinningsområde. Den kontrollerande övervakningen ska även användas för att bedöma långsiktiga förändringar av naturliga för- hållanden och av storskalig mänsklig påverkan.

Operativ övervakning ska genomföras för att fastställa statusen på de grundvatten- och ytvattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att en miljökvalitetsnorm inte ska kunna följas och för att följa upp ifall de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål.

Den undersökande övervakningen omfattar övervakningsinsatser vid t.ex. olyckor eller i en ytvattenförekomst där man inte känner till orsakerna till att god status inte uppnås eller uppnåtts. I den under- sökande övervakningen ingår att samla in uppgifter om vilka faktorer som påverkar vattenförekomsten. Detta innebär att den undersök- ande övervakningen i huvudsak är en annan verksamhet än miljö- övervakning enligt utredningens definition.

I bilaga 4 finns en genomgång av direktivets övervakningsformer samt föreskrifterna från Havs- och vattenmyndigheten och SGU om dessa.

5.2.2Havsmiljödirektivet, de regionala havskonventionerna och havsmiljöförordningen

Havsmiljödirektivet (2008/56/EG) har antagits för att främja havs- miljön i EU. Målet är att senast 2020 uppnå en god miljöstatus i haven. Direktivet täcker i huvudsak medlemsländernas havsområden från baslinjen ut till den yttre gränsen av den ekonomiska zonen, d.v.s. maximalt 200 nautiska mil.19 Varje medlemsland ska utveckla

187 kap. 1–3 §§ Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

19En baslinje definieras av skärgårdens yttersta uddar, inklusive land som kommer fram vid lågvatten. Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i Förenta nationernas havs- rättskonvention (UNCLOS). Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör

113

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

en marin strategi för sina egna vatten inom respektive område. För svensk del avses Östersjön respektive Skagerack och Kattegatt. I direktivet fastställs att medlemsstaterna i de berörda regionerna ska vara koordinerade och enhetliga i sitt genomförande av direktivet. De befintliga formerna för samarbete Ospar (Oslo-Pariskonven- tionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten) och Helcom (Helsingforskonventionen för skydd av Östersjöns marina miljö) ska utnyttjas så lång som möjligt.

De regionala havskonventionerna Helcom och Ospar kom till för att skydda miljön och den biologiska mångfalden i haven i respektive region. Helcoms och Ospars huvuduppgifter är bl.a. att redovisa den belastning av gödande ämnen och miljögifter som når havet från respektive omgivande land. För Helcom omfattas även den marina trafiken. I Helcoms och Ospars uppgifter ingår vidare att utforma övervakningsprogram och välja lämpliga indikatorer för att följa upp utvalda miljökvalitetsmål. I konventionerna finns nya indikatorer som ska kunna svara mot både konventionernas mål och den rappor- tering som krävs av EU:s medlemsstater enligt havsmiljödirektivet.

Havsmiljödirektivet är genomfört i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341) som omfattar förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön. Syftet med förordningen är att upprätthålla eller nå en god miljöstatus i havsmiljön.

Havs- och vattenmyndigheten ska enligt förordningen se till att ett program för löpande övervakning av miljötillståndet i havs- områdena Nordsjön och Östersjön tas fram. Myndigheten ska också fastställa övervakningsprogrammen och se till att de genomförs.20

5.3Krav i övrig reglering

5.3.1Nitratdirektivet och svensk rätt

Enligt EU:s nitratdirektiv 91/676/EEG ska varje medlemsland iden- tifiera områden där det finns vatten som är känsliga för föroreningar och även upprätta särskilda åtgärdsprogram för dessa områden.

även utgångspunkt för att fastställa avgränsningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvalt- ningen på basis av EU-direktiv. Nautisk mil är den längdenhet som används internationellt inom sjöfart och luftfart. Inom sjöfart används även begreppet sjömil.

20Havsmiljöförordning (2010:1341) och förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341).

114

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Syftet med EU:s nitratdirektiv (91/676/EEG) är att minska jord- brukets påverkan av nitrat på yt- och grundvatten, och halten i grundvatten får inte överstiga 50 mg/l. Sverige har avgränsat särskilt nitratkänsliga områden för att uppfylla nitratdirektivets krav.

Av direktivet framgår att huvudorsaken till föroreningen från diffusa källor av gemenskapens vattenområden är nitrater som här- rör från jordbruket. För att bl.a. skydda människors hälsa, levande resurser och akvatiska ekosystem är det nödvändigt att minska den vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater från jord- bruket och att förhindra ytterligare sådan förorening.

Nitrathalten i ytvatten och grundvatten ska övervakas på utvalda mätplatser, så att det blir möjligt att fastställa omfattningen av nitratförorening och övergödning av vatten.

Enligt direktivet ska övervakning bedrivas under ett års tid med upprepning vart fjärde eller vart åttonde år. Den ska omfatta ytvatten på provtagningsplatser som är representativa för medlemsstaternas ytvatten. När det gäller bl.a. känsliga områden ska prov tas i prov- tagningsplatser för ytvatten minst en gång per månad och oftare under perioder med stor vattenföring. För grundvatten anges att provtagningsplatser som är representativa för medlemsstatens grund- vattenförande skikt, ska prov tas med jämna mellanrum.

Dessutom ska graden av övergödning undersökas i ytvatten, flodmynningar och kustvatten vart fjärde år. Direktivet anger också att medlemsstaterna ska utarbeta och genomföra lämpliga över- vakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogram. Det kan handla om övervakning i vatten men också om att följa genom- förandet av åtgärder och kvävehalter i marken.21

I Sverige har nitratdirektivet införlivats i svensk rätt genom miljö- balken (1998:808) och förordningar och föreskrifter till miljöbalken. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket specificeras bl.a. att Jordbruksverket ska ta fram underlag för rapportering enligt artikel 3.4 och artikel 10 i direktivet. I de delar rapporteringen avser resultat från övervakning av vatten grundar den sig på den befintliga övervakningen.

Jordbruksverket har ett återkommande regeringsuppdrag att ta fram underlag för översyn av nitratkänsliga områden enligt nitrat- direktivet och rapporterar även till EU efter att regeringen beslutat om eventuella förändringar i områdena.

21Rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket 91/676/EEG.

115

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Myndigheten använder mätdata från programområdena Sötvatten (nationell och regional miljöövervakning för vattendrag, sjöar och grundvatten), Jordbruksmark (typområden och observationsfält) för att genomföra översynen. Även data för yt- och grundvatten från SGU:s vattentäktsarkiv används.22

5.4Ansvarsfördelning inom staten

5.4.1Miljökvalitetsmål och ansvariga myndigheter

Underlag från miljöövervakning är väsentliga för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Av 16 miljökvalitetsmål är 7 vattenrelaterade.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att samordna uppfölj- ning, utvärdering och rapportering av tre vattenrelaterade miljökvali- tetsmål, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Naturvårdsverket har ett utpekat ansvar för två mål, Bara naturlig försurning och Ett rikt växt- och djurliv. Naturvårdsverket har också ett samordningsansvar för rapporteringen av uppföljningen av miljökvalitetsmålen i förhållande till övriga myndigheter. SGU är ansvarig för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och Kemikalieinspektionen är ansvarig för Giftfri miljö. Med undantag för Kemikalieinspektionen har de målansvariga myndigheterna ansvar som relateras till miljööver- vakning.

På den regionala nivån ska länsstyrelserna samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet i förhållande till bl.a. miljökvalitets- målen.23 Se även kapitel 2 för myndigheternas uppgifter i miljömåls- systemet.

I anslutning till regeringens resultatredovisning av flera miljö- kvalitetsmål i budgetpropositionen för 2018 uppmärksammades betydelsen av miljöövervakning av vatten. Regeringen nämner att övervakning behövs för att bl.a. bedöma miljötillståndet, ge säkrare statusklassificeringar av vattnet och säkerställa effektiva åtgärder. Regeringen konstaterade att miljöövervakning är ett krav enligt ramdirektivet för vatten. Enligt regeringen har de förstärkningar av anslaget som har gjorts sedan 2016 syftat till att bl.a. göra det möjligt

22Jordbruksverket, Översyn av nitratkänsliga områden 2018, rapport 2018:29 och intervju 2017-11-17.

23Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

116

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

att ta fram ett bättre underlag för uppföljning av miljökvalitetsmålen och för att tillgodose behov av uppföljning inom vattenförvalt- ningen.

Förstärkningar av anslaget har inte kopplats till särskilda uppdrag

iregleringsbreven till Havs- och vattenmyndigheten. Däremot läm- nade regeringen ett särskilt uppdrag i regleringsbrevet för 2016 till Havs- och vattenmyndigheten som innebar att myndigheten skulle föreslå en organisation och system för att säkerställa god data- tillgänglighet för yt- och grundvattendata. Detta gällde provtagning och mätning utförd inom den samordnade recipientkontrollen av verksamhetsutövare och som var betydelsefulla för exempelvis miljö- kvalitetsmålen, för yt- och grundvattenförvaltningen och för den internationella rapporteringen.24 (Se vidare kapitel 12.)

SGU både har och har haft särskilda uppdrag när det gäller grund- vatten som har angivits i regleringsbrev till myndigheten.

5.4.2Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna

Som tidigare framgått ska vattenmyndigheterna se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i respektive distrikt upprättas. Programmen ska revideras minst vad sjätte år. 25

Sverige är indelat i fem vattendistrikt och i varje distrikt har regeringen utsett en länsstyrelse att vara vattenmyndighet. Det är länsstyrelserna i Norrbotten, Västernorrland, Västmanland, Kalmar och Västra Götaland som är vattenmyndigheter. Varje länsstyrelse har ett beredningssekretariat som hjälper vattenmyndigheten med vattenförvaltningsarbetet i länet. De ska, tillsammans med vatten- myndigheterna, ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till miljökvalitetsnormer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för alla avrinningsområden. Vattenmyndigheterna menar dock att de aldrig har haft mandat eller resurser att leva upp till de krav som ställs enligt förordningen.26

Av länsstyrelsernas instruktion framgår att det ska finnas en särskild vattendelegation för varje vattenmyndighet.27 Delegationer- nas uppgift är att genomföra EU:s vattendirektiv på regional nivå.

24Regleringsbrev för budgetåret 2016 för Havs- och vattenmyndigheten.

257 kap vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

26Vattenmyndigheterna, e-brev 2018-11-23.

27Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

117

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Delegationen fattar beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer.

Vattendelegationen får överlåta åt länsstyrelsen – eller åt annan länsstyrelse i vattendistriktet – att utarbeta förslag till miljökvalitets- normer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervaknings- program samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt.

På regional nivå bedriver länsstyrelsen miljöövervakning av vatten. Länsstyrelserna får bidrag från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten för att genomföra miljöövervakningen. När det gäller bidragen till den regionala miljöövervakningen hänförs 50 procent av de genomsnittliga årliga bidragen på cirka 26,5 mil- joner kronor till miljöövervakning av vatten. (Se kapitel 4).

Detta betyder att den vattenrelaterade miljöövervakningen domi- nerar på den regionala nivån. Ofta är det samma personer som arbetar med miljöövervakning av vatten vid länsstyrelsen och vid beredningssekretariatet med vattenförvaltningsfrågor.

Se vidare kapitel 10 om länsstyrelsernas miljöövervakning.

5.5Utgångspunkter för utformningen

av miljöövervakning för vattenförvaltningen

Vid Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, SGU och vattenmyndigheterna pågår ett arbete med att utforma miljöövervakningen enligt vattenförvaltningsförordningen. En hand- lingsplan som kallas Full koll på våra vatten är utgångspunkt för arbetet. Beslut om planen har tagits av en nationell strategisk grupp för vattenförvaltningens övervakning som består av ansvariga chefer vid de ovannämnda myndigheterna. Den strategiska gruppen har däremot inget mandat att besluta om att miljöövervakningen ska genomföras. Det beslutet ska fattas av respektive ansvarig myn- dighet. Planen är ett underlag i verksamhetsplaneringen vid respektive myndighet. Den första planen fastställdes 2016 och den reviderades 2017.28

28Vattenmyndigheterna, SGU, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och läns- styrelserna Full koll på våra vatten! Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vatten- förvaltningens behov version 1.0 2016-11-15, och version 1.1 2017-12-01 samt Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17.

118

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Handlingsplanen syftar till att förbättra övervakningen för att tillgodose krav enligt vattenförvaltningsförordningen. För att kunna uppfylla detta syfte behöver flera åtgärder och analyser genomföras innan övervakningsprogram kan utformas enligt kraven i vatten- förvaltningsförordningen enligt handlingsplanen.

Innan arbetet med att ta fram vägledning och övervakningsprogram kan slutföras behöver dock ett antal analyser och ställningstaganden göras som inte direkt berör utformningen av övervakningsprogrammen och därför inte ingår i denna plan. Detta handlar till exempel om att ta fram underlag som behövs för gruppering av ytvatten. Grupperingen bör grundas på karakterisering av vatten (bland annat typindelning) och på- verkansanalysen.

Efter detta kan utformning av övervakningsprogrammen påbörjas. I detta steg handlar det om att peka ut övervakningsstationer för kontrollerande och operativ övervakning, välja lämpliga kvalitetsfakto- rer som ska övervakas samt bestämma övervakningsfrekvens.

När behoven har tydliggjorts i form av stationer, parametrar och frekvenser kan jämförelse göras med dagens övervakning och en mer detaljerad bristanalys tas fram. Syftet med analysen är att visa på vilka delar av dagens övervakning som uppfyller vattenförvaltningens behov och vilka delar som behöver revideras. I detta steg behöver hänsyn tas till andra önskemål som finns på övervakningen till exempel utifrån miljömålsarbetet.

Analysen bör också omfatta hur övervakningen kan organiseras och genomföras på ett kostnadseffektivt sätt samt utreda hur finansieringen kan lösas.

Detta arbete ger underlag för anpassning av nationell och regional miljöövervakning utifrån vattenförvaltningens behov och stöd till utformning av verksamhetsutövarnas recipientkontroll.29

Det pågår arbete med att ta fram underlag för att kunna utforma övervakningen som att ta fram en övervakning enligt planen.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU ansvarar för att ta fram föreskrifter för gruppering av vattenförekomster.30

Havs- och vattenmyndigheten har i ett uppdrag till SLU finan- sierat arbetet med att ta fram en typindelning. Resultatet publi- cerades i en rapport i december 2018.31 Vattenmyndigheterna och

29Ibid 2017-12-01 s. 7.

30Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2017:20) om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning och analys av grundvatten, SGU-FS 2014:1.

31Havs- och vattenmyndigheten, Typologi för sjöar och vattendrag Vägledning för tillämpning av 6 § i HVMFS 2017:20, rapport 2018:33.

119

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

länsstyrelsernas beredningssekretariat ansvarar för det praktiska arbetet med typindelning och att resultatet läggs in i VISS.32

Därutöver behövs ytterligare underlag för att en ändamålsenlig miljöövervakning ska kunna utformas enligt den gemensamma pla- nen. Exempelvis behöver nationella myndigheter ge vägledning, fast- ställa riktlinjer och utveckla stöd för utformning av program. Det behövs också styrning och ensning av metoder m.m.33

Sammantaget innebär detta att innan detta arbete är slutfört kan inte övervakningsprogram utformas som tillgodoser krav enligt vatten- förvaltningsförordningen.

Havs- och vattenmyndigheten har dock lämnat uppdrag till SLU att utforma både metodik för design av övervakningsprogram i sjöar och vattendrag och att ta fram övervakningsprogram. Av överens- kommelsen framgår att

Vid framtagande av förslag på kontrollerande övervakningsprogram ska det så långt som möjligt tas hänsyn till nuvarande pågående över- vakningsprogram. Denna definieras som den övervakning som finns inlagd i databasen VISS.34

Havs- och vattenmyndighetens uppdrag till SLU innefattade meto- dik för gruppering och förslag på gruppering av samtliga vatten- förekomster samt design av övervakningsprogram. För åren 2016– 2018 uppgick kostnaderna totalt till 2,75 miljoner kronor enligt den första överenskommelsen. I den andra överenskommelsen för 2018– 2019 uppgår kostnaderna totalt till cirka 2,6 miljoner kronor. SLU har genom den senare överenskommelsen fått utökade resurser för att slutföra uppdraget.

5.6Miljöövervakning av miljögifter i vatten

Miljöövervakningen av miljögifter i sötvatten, kust och havsområden ska bidra med underlag för bedömning av flera miljökvalitetsmål som Hav i balans samt levande kust och skärgård och Giftfri miljö. När det gäller övervakningen av miljögifter i grundvatten behövs

32Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11.

33Vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, Naturvårdverket och länsstyrel- serna, Full koll på våra vatten 2017-12-01.

34Havs- och vattenmyndigheten, Överenskommelse Dnr 2174-2016, 2016-07-06 samt Tillägg och revidering av överenskommelse Dnr 2174-2016, 2018-06 20.

120

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

data för bedömning av miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet och Giftfri miljö. Prover från avloppsreningsverken används för att följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Övervakningen är också utformad för att tillgodose behov som följer av förordningar om kvaliteten på vatten- och havsmiljön samt de regionala marina konventionerna.

När det gäller övervakning av miljögifter i förhållande till ram- direktivet för vatten finns en geografisk gräns för dess omfattning. Gränsen är satt till 12 nautiska mil utanför baslinjen35 mellan de öppna havsområdena och kustområdena.36 Gränsen 12 nautiska mil gäller dock inte alla miljögifter utan enbart prioriterade ämnen för be- dömning av kemisk status. För särskilda förorenande ämnen (bedöm- ning av ekologisk status) är gränsen 1 nautisk mil utanför baslinjen.

För övriga havsområden gäller havsmiljödirektivet och de regio- nala konventionerna Helcom och Ospar.

Av Naturvårdsverkets återrapportering av användningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. 2017 nämns att en studie som genomfördes är viktig även för bl.a. länsstyrelsernas arbete med tillsyn och prövning. Detta gällde en studie av biologiska effekter av metaller och organiska miljögifter i åtta kustområden.37

Miljöövervakning av miljögifter från användning av bekämp- ningsmedel inom jordbruket redovisas i kapitel 6.

5.6.1Verksamhet

Det främsta syftet med övervakningen är att kartlägga förekomsten av miljögifter för att ge underlag för att vidta och följa upp åtgärder.38 Övervakningen bedrivs genom löpande och återkommande under- sökningar för att bedöma tillståndet och trender i miljön. De löpande

35En baslinje definieras av skärgårdens yttersta uddar, inklusive land som kommer fram vid lågvatten. Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i Förenta nationernas havs- rättskonvention (UNCLOS). Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör även utgångspunkt för att fastställa avgränsningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvalt- ningen på basis av EU-direktiv.

36För annan miljöövervakning av kustområden enligt ramdirektivet för vatten är gränsen en nautisk mil utanför kustområdet. För annan miljöövervakning av kustområden, enligt ram- direktivet för vatten, är gränsen en nautisk mil utanför kustområdet.

37Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08 s. 26.

38Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014 Program- områden Sötvatten och Kust och Hav, Rapport 6627 2014 s. 16.

121

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

mätningarna kompletteras av mätkampanjer, s.k. screening samt analyser av prover från miljöprovbanken.39 (Se vidare kapitel 2).

Inom programområde Sötvatten avser övervakningen av miljö- gifter analyser i fisk och vatten.

Inom programområdet Kust och hav genomförs övervakningen av miljögifter och effekter av miljögifter genom analyser i fisk, sedi- ment, toppkonsumenter, musslor och snäckor.40

Naturvårdsverket är ansvarigt för övervakningen av miljögifter. Inom programområdena Sötvatten och Kust och hav samverkar Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket om övervakningen. Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. finansierar övervakningen och den belastar både Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndig- hetens del av anslaget. Havs- och vattenmyndigheten svarar för cirka 5,3 miljoner kronor per år och Naturvårdsverket för cirka 13 mil- joner kronor per år. Därutöver tillkommer t.ex. miljögifter inom screening och miljöprovbank från Naturvårdsverkets del av an- slaget.41

Naturvårdsverket uppdrar till myndigheter m.fl. att utföra den nationella övervakningen av miljögifter. Den löpande övervakningen av miljögifter i fisk utförs av Naturhistoriska riksmuseet i samarbete med Stockholms universitet och Umeå universitet.

SGU genomför på uppdrag av Naturvårdsverket sedan 2003 över- vakning av organiska miljöföroreningar, grundämnen och närings- ämnen i sediment vid 16 marina utsjöstationer vart femte år. SGU bedriver också screening av miljögifter i grundvatten i separata upp- drag.

I dag utförs löpande nationell miljöövervakning av de miljögifter i grundvatten som kan förekomma naturligt, dvs. tungmetaller som betingas av t.ex. berggrundens sammansättning. För organiska miljö- gifter har SGU uppmärksammat att det behövs mer kunskap om ämnens användning och risk för spridning i mark och grundvatten för att välja ut vilka miljöfarliga ämnen som bör mätas.42

Länsstyrelsernas övervakning omfattar bl.a. ämnen som är prio- riterade enligt ramdirektivet för vatten och miljögifter i kustfisk.

39Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08 s. 55–56.

40Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014, Program- områden Sötvatten och Kust och hav, rapport 6627, s. 17.

41Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-03.

42SGU, e-brev 2019-02-01.

122

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Dessutom bedrivs screeningverksamhet som beskriver tillståndet för miljöföroreningar genom att mäta halter av ämnen i ett begränsat antal utvalda matriser vid ett eller ett par tillfällen i en samlad kam- panj. Enligt Naturvårdsverket har verksamheten kommit igång p.g.a. att länsstyrelserna har kunnat ansöka om medel för att delta i screeningprojekt. Naturvårdsverket har bistått med stöd när det gäller upphandling, projektledning och samordnad utvärdering av resultaten.43

Avloppsreningsverk

Varje år tas prover av slam och utgående vatten från nio kommunala avloppsreningsverk. Halter av många organiska ämnen och metaller samt hormonella effekter mäts årligen och förändringar över tid noteras. Detta ger en bild av vilken belastning den bebyggda miljön har på miljön. Även mätningar av textilämnen i reningsverk har genom- förts.44

5.6.2Förändringsbehov

I olika sammanhang har behoven av en ökad miljöövervakning av miljögifter framhållits. I vattenmyndigheternas bristanalys från 2013 framgick att övervakningen av miljögifter var otillräcklig förutom för de metaller som ingår i de nationella programmen.45

Vattenmyndigheterna menar att detta förhållande gäller alltjämt. Det finns t.ex. ett stort behov av att förbättra kontrollen av prio- riterade ämnen i ytvatten. Ett register över utsläpp och spill, dvs. diffus belastning ska ligga till grund för att utveckla övervakningen men detta saknas.46

Under 2013–2014 genomförde Naturvårdsverket en intern översyn av den nationella miljögiftsövervakningen inom programområdena Sötvatten och Kust och hav. Översynen innefattade inte avlopps-

43Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014, Program- områden Sötvatten och Kust och hav, rapport 6627, s. 18.

44Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08.

45Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Bristanalys sjöar och vattendrag Översiktlig beskri- vning av övervakning – behov och brister.

46Vattenmyndigheterna, e-brev 2018-10-11.

123

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

reningsverk eftersom denna verksamhet ingår i ett annat program- område. Övervakning av miljögifter på den regionala nivån ingick inte heller i översynen.

Översynen inriktades på att se över gamla, nya och kommande övervakningskrav för de ämnes- och effektparametrar (indikatorer) som används inom vatten- och havsmiljöförvaltningen samt inom havsmiljökonventionerna. Det befintliga programmet beskrivs som ett moget och, i förhållande till resurserna, väl utformat program. Inga betydande förändringar i programmet föreslogs i revideringen.47

Högfluorerade ämnen (PFAS) i dricksvatten har uppmärksam- mats som ett miljö- och hälsoproblem. I flera kommuner i Sverige har PFAS från brandövningsplatser hittats i grundvattnet och i några kommuner har PFAS också konstaterats i dricksvattnet. I en del fall har halterna av PFAS i dricksvattnet varit så höga att både enskilda brunnar och kommunala vattenverk tagits ur bruk. Även ytvatten har förorenats av PFAS. I Tullinge utanför Stockholm har PFAS spridits dels med dagvatten och vattendrag söderut genom hela Södertörn, dels med grundvattenströmmar norrut mot vattentäkten.

Förekomsten av PFAS-föroreningar i dricksvattnet aktualiserade frågor om bl.a. en förbättrad miljöövervakning av grundvatten och bättre analyser av resultatet, ett utvecklat syntesarbete samt för- bättrad spridning av resultaten. Föroreningar som drabbar grund- vattentäkter kan vid långsam vattenomsättning få långvariga effekter, vilket gör det angeläget att tidigt identifiera och förebygga riskerna.48

I underlag till denna utredning har flera myndigheter bl.a. Natur- vårdsverket uppmärksammat att när det gäller miljögiftsövervakning finns brister särskilt i övervakningen av grundvatten.49 Naturvårds- verket anser att en ökad frekvens av återkommande screening- insatser för att bedöma påverkan av miljögifter på sötvatten- och grundvattenförekomster behövs.50

SLU pekar på att det finns brister när det gäller övervakningen av miljögifter i både grundvatten och ytvatten inom främst två om- råden. Det första området avser övervakning av organiska miljögifter

47Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014, Programområde Kust och Havs- och vattenmyndigheten, Rapport 6627, 2014.

48Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B)

49Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

50Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-26.

124

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

(t.ex. PFAS) i vatten framför allt flodmynningar, sjöar och dricks- vattenkällor. Det andra området avser övervakning i påverkade områden. Den nuvarande övervakningen i opåverkade områden ger information om främst om miljöföroreningar som sprids via luft men det innebär att industrikemikalierna och läkemedlen inte fångas upp. Därutöver nämns behovet av att använda en ny metod, förut- sättningslös screening.51

5.6.3Pågående utvecklingsarbete

Övervakningen av miljögifter förstärktes under 2017 mot bakgrund av villkor i Naturvårdsverkets regleringsbrev. Enligt Naturvårds- verket har övervakningen av PFAS och växtskyddsmedel i vatten och biota utvecklats genom bl.a. samverkan mellan Naturvårdsverket, SGU, länsstyrelser och kommuner. Underlag tas fram för analys av potentiellt PFAS-påverkade områden. Flera nya PFAS-relaterade screeningprojekt har påbörjats.

Naturvårdsverket uppger att analysen av platser där det finns risk för spridning av PFAS har fördjupats. Flera undersökningar av svår- nedbrytbara fluorbaserade miljögifter (PFAS-ämnen) har inletts för att om möjligt identifiera nya PFAS och totalt organiskt fluor (TOF) i olika delar av miljön.52

Sedan översynen av miljögifter i den akvatiska miljön har några projekt startats. Sådana exempel är studier av bl.a. halter av vissa miljögifter i utter och biologiska effekter av bekämpningsmedels- exponering.53

Även en studie av biologiska effekter av metaller och organiska miljögifter i åtta kustområden som är påverkade av mänsklig aktivi- tet, t.ex. gamla eller nya utsläpp, inleddes 2017. Effekter på fisk, snäckor, musslor och kräftdjur undersöks.54

Naturvårdsverket har gett SGU uppdrag om screening i grund- vatten som har genomförts under 2016–2018 och som pågår 2018– 2019. Olika miljögifter i grundvatten analyseras för att minska den

51SLU, e-brev 2019-03-04.

52Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08.

53Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

54Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08 s. 26.

125

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

kunskapsbrist som finns och hitta eventuella okända problem som behöver övervakas i framtiden.55

5.6.4Statliga aktörers synpunkter på ansvarsfördelningen

Havs- och vattenmyndigheten pekar på att ansvarsfördelningen för övervakning av miljögifter i förhållande till krav på övervakningen som ställs enligt vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöför- ordningen i viss utsträckning är otydlig. Naturvårdsverket ansvarar för löpande akvatisk miljögiftsövervakning, screening av miljögifter och övervakning av effekter av farliga ämnen.

Havs- och vattenmyndigheten menar att detta inte fångar upp behoven för alla delar som ska övervakas enligt vattenförvaltnings- förordningen och havsmiljöförordningen. Inom havsmiljöförvalt- ningen är Havs- och vattenmyndigheten ansvarig myndighet för att upprätta övervakning av havsmiljön. Inom vattenförvaltningen an- svarar vattenmyndigheterna för att upprätta övervakning av ytvatten enligt de föreskrifter som Havs- och vattenmyndigheten utfärdar. Havs- och vattenmyndigheten anser att det är oklart vem som ska ansvara för expertis och finansiering av övervakningen som följer av förordningarna. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårds- verket har under 2018 diskuterat vilken myndighet som ska ansvara för övervakning av mikroskräp och på vilka grunder beslut ska fattas. Myndigheterna har kommit överens om att Naturvårdsverket ska ha huvudansvaret i frågan om mikroskräp, samt ansvara för eventuell övervakning av mikroskräp i sediment och biota, medan Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för eventuell övervakning i den fria vattenmassan.56

SGU menar att framför allt organiska miljögifter i såväl ytvatten som grundvatten är en fråga som riskerar att falla mellan stolarna eftersom ansvaret är uppdelat mellan Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Detta beror på att Havs- och vattenmyndig- heten ansvarar för programmet Sötvatten Naturvårdsverket svarar för övervakningen av miljögifter. Det kräver god samverkan mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.57

55Naturvårdsverket och SGU, e-brev 2017-11-17 respektive 2017-11-10.

56Underlag Havs- och vattenmyndigheten 2019-03-01.

57SGU, e-brev 2019-01-02.

126

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.7Miljöövervakning av grundvatten

Miljöövervakningen av grundvatten ska bidra med underlag för bedömning av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och Giftfri miljö. Övervakningen ska också bidra till med underlag för att tillgodose krav enligt vattenförvaltningsförordningen.58

Data från övervakningen redovisas i den officiella statistiken om olika ämnen som klorid, nitrat och alkalinitet59 i grundvatten.

Övervakning av miljögifter i vatten redovisas samlat i det före- gående avsnittet 5.6.

5.7.1Ansvarsfördelning

Nationell nivå

Ansvaret för övervakning för grundvatten är uppdelad på flera myn- digheter och finansieras ur olika anslag. Naturvårdsverket ansvarar för miljöövervakningen av miljögifter och myndigheten uppdrar åt SGU att genomföra övervakning av miljögifter. Både Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten finansierar övervakningen av miljögifter ur anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgifts- område 20.

Havs- och vattenmyndigheten uppdrar åt SGU att genomföra miljöövervakning av grundvatten. Grundvatten är ett delprogram inom programområdet Sötvatten. Havs- och vattenmyndigheten finansierar övervakningen från anslaget 1:2.

Grundvattennätet och viss övervakning av grundvattennivåer och grundvattenkvalitet finansieras av SGU:s ramanslag 1:8, Geologisk undersökning inom utgiftsområde 24, Näringsliv.

Regional nivå

Naturvårdsverket samordnar den regionala miljöövervakningen som utförs av länsstyrelserna. Till grund för miljöövervakningen finns regionala program som godkänns av ansvarig för respektive nationellt program vid Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

58SGU, e-brev 2017-11-10.

59Alkalinitet är ett mått på vattnets förmåga att tåla tillskott av syra, utan att reagera med en kraftig pH-sänkning, det vill säga ett mått på vattnets buffertkapacitet.

127

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Programmen ligger sedan till grund för beslut av Naturvårdsverket om bidrag till länsstyrelserna. Bidragen finansieras från Naturvårds- verkets och Havs- och vattenmyndighetens del av anslag 1:2 Miljö- övervakning m.m.

SGU har ett föreskrivande och vägledande ansvar enligt vatten- förvaltningsförordningen för vattenmyndigheterna. Vattenmyndig- heterna ansvarar för att upprätta övervakning av grundvatten enligt de föreskrifter som SGU utfärdar.

Effekter av ansvarsfördelningen

SGU ansvarar för föreskrifter och vägledande för vattenförvalt- ningen. SGU har dock inget formellt ansvar för att utveckla och samordna övervakningen av grundvatten men i samarbetet med övriga berörda myndigheter som syftar till att utveckla övervak- ningen förväntas att SGU ansvarar för detta. SGU genomför vidare många insatser som rör grundvatten som har beslutats av myn- digheterna och som ingår samarbetet Full koll på våra vatten. Det saknas dock finansiering för huvuddelen av dessa insatser eftersom medel inte har tillförts i den utsträckning som behövs. SGU försöker anpassa befintliga projekt som finansieras inom uppdragsverksam- heten i så stor utsträckning som möjligt till de insatser som beslutas inom samverkan. För vissa insatser har Havs- och vattenmyndig- heten tilldelat extra medel till SGU.60

5.7.2Verksamheter

Övervakning av grundvatten initierades framför allt under 1970- och 1980-talet utifrån de behov som var rådande vid denna tid. Det övergripande syftet var inledningsvis att dokumentera grundvattnets naturliga kemiska sammansättning i av människan opåverkade mil- jöer. Mätpunkter inom påverkade områden har därför undvikits även om vissa mätpunkter i påverkade områden kan ingå.61

60SGU, e-brev, 2019-02-01.

61SGU, Insamling av grundvattenanalyser från förorenade områden och förorenade verksamheter

– möjligheter och begränsningar, SGU-rapport 2014:38 s. 9.

128

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Ramdirektivet för vatten, grundvattendirektivet och nitratdirek- tivet ställer krav på övervakning av grundvatten som potentiellt kan vara förorenat. Detta har enligt SGU inneburit behov av att förändra inriktningen på övervakningen och därför pågår ett sådant arbete.62

Grundvattennätet

Grundvattennätet är ett nät av övervakningsstationer som övervakas för att över tid studera variationer i grundvattnets mängd och beskaffenhet i förhållande till geologi, topografi och klimat. Under- laget används för referensändamål, prognoser, miljökontroll och resursberäkningar. Nivåer mäts regelbundet under hela året och vid en del stationer tas prover där vattenkvaliteten analyseras.

Grundvattennätet finansieras av SGU:s ramanslag 1:8 Geologisk undersökning inom utgiftsområde 24. I budgetpropositionen för 2018 föreslog regeringen att SGU:s anslag skulle utökas för kartläggning av grundvatten.63 Anslagen har utökat med 26 miljoner kronor var- dera år 2018 och 2019.64

Nationell miljöövervakning av grundvatten

Som framgått ovan ger Havs- och vattenmyndigheten uppdrag till SGU att utföra den nationella miljöövervakningen av grundvatten som finansieras av anslaget 1:2 inom utgiftsområde 20.

Mätprogrammen består i huvudsak av kemiska provtagningar i trendstationer och omdrevsstationer. Trendstationer provtas flera gånger per år medan omdrevsstationer provtas vart sjätte år. Trend- stationerna ligger i områden som är relativt opåverkade av punkt- källor. Syftet är att få en heltäckande bild av det grundvattenkemiska läget.

Inom den nationella miljöövervakningen inom programområde Skog bedrivs vidare övervakning av grundvatten i ett särskilt pro- gram som kallas Integrerad övervakning (Integrated Monitoring). Naturvårdsverket ansvarar för och finansierar programmet som genomförs av SGU, SLU och IVL.

62SGU, e-brev 2017-11-10.

63Prop. 2017/18:1, utg. omr. 24, bet. 2018/19:NU1.

64Regleringsbrev för budgetåren 2018 respektive 2019 avseende Sveriges geologiska under- sökning.

129

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Regional miljöövervakning

Regional miljöövervakning av grundvatten bedrivs vid en del av landets länsstyrelser. Det finns fyra regionala gemensamma del- program som omfattar grundvatten: Grundvattenkemi i Norrland, Grundvattennivåer i Norrland, Grundvatten påverkat av tätort och jordbruk samt Grundvattennivåer i områden med risk för överuttag. Utöver dessa gemensamma delprogram finns ytterligare åtta del- program som avser grundvatten som enskilda länsstyrelser driver.

SGU har föreslagit att ett gemensamt miljöövervakningsprogram för grundvatten där alla län ingår ska inrättas. Detta skulle enligt SGU medföra samordningsvinster och öka möjligheterna att genom- föra utvärderingar på nationell och internationell nivå.65 Enligt SGU arbetar länsstyrelserna med att ta fram en vägledning för ett del- program som alla länsstyrelser ska kunna ansluta sig till. En sådan vägledning ska då gälla för såväl opåverkade som påverkade om- råden.66

Som stöd för länsstyrelsernas arbete med miljöövervakning finns såväl fastställda undersökningstyper och tre handledningar för läns- styrelsernas arbete med miljöövervakning av grundvatten som utred- ningen har fått del av.67 I en handledning uppges att den regionala övervakningen av grundvattennivåer ska inriktas på påverkade eller potentiellt påverkade områden.68

I två handledningar saknas uppgifter om huruvida de är fastställda och gäller samt vem som i så fall har fastställt dessa.

Av en handledning framgår att den har tagits fram av SGU på upp- drag av Länsstyrelsen i Skåne vilket också innebär att länsstyrelsen har finansierat arbetet.69 Denna vägledning är enligt SGU samtidigt en del i myndighetens arbete med miljömålet för grundvatten och grundvattenberoende ekosystem.70

65SGU, e-brev 2017-11-10.

66SGU, e-brev 2018-10-11.

67www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/ovriga- vagledningar/miljoovervakningens-metoder-och-undersokningstyper-inom- programomrade-sotvatten.html, Länsstyrelserna Regional miljöövervakning av grundvatten påverkat av jordbruk och eller tätort, Vägledning för länsstyrelsernas miljöövervakningsprogram inom det gemensamma delprogrammet för grundvatten 2012, SGU, Övervakning av grund- vattennivåer i anslutning till rikkärr i Skåne län, SGU-rapport 2018:07.

68Länsstyrelserna och vattenmyndigheterna, Miljöövervakning grundvattennivåer, 2009.

69SGU, Övervakning av grundvattennivåer i anslutning till rikkärr i Skåne län, SGU-rapport 2018:07.

70SGU, e-brev 2018-10-11.

130

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

SGU anser att den regionala övervakningen i högre grad än den nationella bör styras mot lokalt påverkade områden men det finns inte något särskilt beslut i frågan.71 Det är enligt SGU också oklart vem som i så fall ska fatta ett sådant beslut.72

Övriga aktörer och samverkan

Utöver den statliga miljöövervakningen av grundvatten finns exem- pel på att vissa kommuner övervakar grundvatten. Enligt SGU kon- trollerar en del kommuner grundvattennivåer, men när det gäller grundvattenkvalitet är det antagligen sällsynt att sådan övervakning görs.73 Ett undantag är dock Stockholms stad som genomför åter- kommande screening av grundvatten.74

Det finns vidare exempel på samverkan inom en region när det gäller grundvatten. Länsstyrelsen i Dalarna samverkar med kom- muner i länet inom Dala Vatten om övervakning av miljögifter i länets viktigaste grundvattenmagasin. Tillsammans med vattentäkts- ägarna gör länsstyrelsen en särskild satsning på övervakning av grundvatten under perioden 2015–2020. De vattenförekomster som är viktigast för samhällets dricksvattenförsörjning har prioriterats. Såväl kvantitativ som kvalitativ status kommer att övervakas. Läns- styrelsen svarar för halva kostnaden dvs. 150 000 kronor för över- vakningen vilket motsvarar 26 procent av det totala regionala miljö- övervakningsanslaget för Dalarna.75

5.7.3Förändringsbehov

I Naturvårdsverkets revision av sötvattenprogrammet från 2007 redovisades brister i övervakningen av grundvatten.76 Därefter genom- fördes en revidering av grundvattenövervakningen och det nuvarande upplägget med mätprogram för trend- och omdrevsstationer in- fördes. Avsikten var att övervakningen skulle revideras 2012, för att bättre uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten, men finansiering av

71SGU, intervju 2018-04-13.

72SGU, e-brev 2019-02-01.

73SGU, intervju 2018-04-13.

74SGU, e-brev 2019-02-01.

75Länsstyrelsen Dalarna, Regionalt miljöövervakningsprogram för Dalarnas län 2014.

76Naturvårdsverket Sötvatten – revision av nationell miljöövervakning 2007, rapport 5870 2008.

131

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

den utökning som skulle behövas saknades. I stället revideras den nationella grundvattenövervakningen successivt genom att glesa ut provtagningsfrekvensen i områden utanför de avgränsade grund- vattenförekomsterna för att kunna lägga till nya stationer i grund- vattenförekomster. Tanken var att denna justering skulle bidra till att tillgodose vattenförvaltningens behov utan en betydande kost- nadsökning. Denna inriktning har väglett arbetet med den nationella grundvattenövervakningen och styrt diskussionerna med läns- styrelserna när det gäller den regionala grundvattenövervakningen.77

Behov av förbättrad övervakning av grundvatten har lyfts fram i olika sammanhang sedan dess. EU-kommissionen har påpekat att övervakningen av grundvatten är särskilt eftersatt eftersom stations- tätheten är låg. Provtagningen är dessutom inriktad på opåverkade vatten i vattentäkter och referensstationer enligt det traditionella miljöövervakningssystemet som främst avser storskaliga förändringar i miljön. De största bristerna finns i övervakningen av grundvatten i påverkade områden. Dessa brister leder enligt Havs- och vatten- myndigheten till negativa konsekvenser för såväl förvaltningen av Sveriges vatten som för tredje part i form av verksamhetsutövare och allmänheten.78

Bristerna i grundvattenövervakningen framgår vidare av Natur- vårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015.79 Detta har också uppmärksammats av i stort sett alla länsstyrelser i deras årliga redovisning av miljökvalitetsmålen.80 Likaså har vatten- myndigheterna uppmärksammat brister i förhållande till genom- förandet av ramdirektivet för vatten 2013. I analysen framkom bl.a. att provtagningsnätet måste förtätas så att kravet om minst tre prov- tagningar i varje grupp av förekomster uppfylls och att nödvändiga eller önskade parametrar saknas i många provtagningar.81

SGU har vidare uppmärksammat att det behövs ett utpekat ansvar (ägarskap) för det befintliga nätet av grundvattenstationer för

77SGU, e-brev 2018-09-11.

78Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av miljöövervakningsanslaget, Rapporte- ring av användningen av anslag 1:2 under 2016, s. 27.

79Naturvårdsverket, Styr med sikte på miljömålen – Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015, rapport 6666.

80Prop. 2016/17:1, utg. omr. 20 s. 57.

81Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi, bilaga 2, Bristanalys grundvatten Översiktlig beskrivning av övervakning – behov och brister, s. 7.

132

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

mätning av grundvattennivåer och grundvattenkvalitet. Det finns ett behov av att långsiktigt förvalta ett register över stationerna och deras skick för att kunna utvärdera resultat från olika grundvatten- undersökningar.82

5.7.4Pågående utvecklingsarbete

Sedan flera år pågår satsningar på att utveckla övervakningen av grundvatten. SGU har fått särskilda medel för en satsning under 2018–2020 för utökad kartläggning och karaktärisering av grund- vattenresurser. Som en del av satsningen kommer SGU att bygga ut den statliga nivåövervakningen genom att utveckla stationsnätet. SGU kommer också att se över möjligheterna att utöka antalet över- vakningsstationer. Utbygganden finansieras av anslaget 1:8 Sveriges geologiska undersökning, ramanslag inom utgiftsområde 24.

Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. har i viss utsträckning för- stärkts under senare år (se kapitel 4). Detta har bl.a. resulterat i sats- ningar för utökad övervakning av grundvatten. Havs- och vattenmyn- digheten har gett SGU ett uppdrag att i samråd med länsstyrelserna intensifiera arbetet med att inventera nya provtagningsplatser och föreslå fler stationer för övervakning.83

SGU har också påbörjat ett arbete med att utvärdera de vatten- analyser från enskilda vattentäkter som genomförts under åren 2009–2018. På uppdrag av Naturvårdsverket har SGU genomfört screening i råvatten vid kommunala grundvattentäkter i urbana områden.84 Naturvårdsverket har vidare gett uppdrag till SGU om screening av miljögifter 2018 och 2019.85

Trots förstärkningen anser Havs- och vattenmyndigheten att det behövs betydligt mer övervakning av grundvatten för att kunna uppfylla vattenförvaltningens krav.86 Myndigheten har också före- slagit ökade anslag i budgetunderlagen.87

Havs- och vattenmyndigheten har dessförinnan gett SGU upp- drag att genomföra en informationskampanj för utökade analyser

82SGU, intervju 2018-04-13.

83SGU, e-brev 2017-11-10.

84Prop. 2017/18:1, utg. omr. 20 s. 66.

85SGU, Miljögifter i urbant grundvatten, SGU-rapport 2019:02.

86Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av miljöövervakningsanslaget, Rapporte- ring av användningen av anslag 1:2 under 2016, s. 24.

87Havs- och vattenmyndigheten, Budgetunderlag 2018–2020.

133

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

från grundvattentäkter. Uppdragen omfattade både 2017 och 2018. De finansieras från anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgifts- område 20.

Sammanfattningsvis konstateras att det pågår många insatser för att utveckla övervakningen av grundvatten. Insatserna finansieras av dels olika anslag inom utgiftsområden 20 och 24, dels olika myndig- heter inom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

5.7.5Skattning av kostnader för övervakning av grundvatten i förhållande till krav och behov

SGU har skattat de årliga kostnaderna för den löpande övervakning av grundvatten som behövs för att tillgodose krav enligt vattenför- valtningsförordningen, behov enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet samt för att bedöma den allmänna grundvatten- situationen. I skattningen ingår inte etablering av nya provplatser. Det beror enligt SGU på att det redan finns viss finansiering för detta ändamål genom de särskilda medel som regeringen har anvisat under perioden 2018–2020.

I tabell 5.1 redovisas SGU:s skattning av kostnaderna.

VF: Vattenförvaltningsförordningen.

Källa: SGU, e-brev 2019-02-19.

Av tabell 5.1 framgår att den årliga kostnaden för miljöövervakning skattas till cirka 91 miljoner kronor av SGU. Skattningen utgår från att krav enligt vattenförvaltningsförordningen, behov enligt miljö- kvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet samt övervakning för att bedöma den allmänna grundvattensituationen.

134

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Det innebär att det behövs ett stadigvarande årligt tillskott utöver den nuvarande nivån på miljöövervakningen på cirka 80 miljoner kronor eftersom den nuvarande övervakningen uppgick till cirka 11 miljoner 2016 kronor (se nedan).

De kostnader som följer av vattenförvaltningsförordningen upp- går till drygt 74 miljoner kronor enligt SGU:s skattning. I uppgiften ingår kontrollerande övervakning i opåverkade områden, kontrol- lerande övervakning i potentiellt påverkade områden och operativ övervakning i konstaterade eller troligt påverkade förekomster.

Den enskilt största posten på cirka 64 miljoner kronor avser kon- staterade eller trolig påverkade förekomster där operativ över- vakning behövs. SGU anser att sådan övervakning företrädesvis bör utföras av länsstyrelserna. SGU menar att det inom länsstyrelser finns kunskap om vilka verksamheter som kan förorena grund- vattnet, vilka verksamheter som tidigare har förorenat grundvatten, befintliga kontrollprogram som omfattar grundvatten samt vilka undersökningar som gjorts i förorenade områden.

SGU menar att länsstyrelserna inledningsvis behöver genomföra övervakningen för att det ska vara möjligt att få igång någon över- vakning. Därefter bör denna övervakning övergå till verksamhets- utövare eller motsvarande t.ex. samordnad recipientkontroll eller samarbete med vattenproducenter och därmed finansieras på annat sätt än genom anslag enligt SGU.88

Det saknas dock en samlad bild över i vilken utsträckning miljö- övervakning av grundvatten finansieras av verksamhetsutövare eller andra aktörer i dag.

Statens utgifter för miljöövervakning av grundvatten uppgick till totalt 10,8 miljoner kronor 2016. Den nationella miljöövervakningen som SGU utför på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten svarade för 6,1 miljoner kronor, SGU:s övervakning av grundvatten- nätet svarade för 3 miljoner kronor och bidragen till länsstyrelserna för den regionala miljöövervakningen av grundvatten uppgick till 1,7 miljoner kronor.

88SGU, e-brev 2019-02-19.

135

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

5.8Miljöövervakning av sjöar och vattendrag

Miljöövervakningen av sjöar och vattendrag ska bidra med underlag för bedömning av flera miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt Levande sjöar och vattendrag, Bara naturlig försurning, Ingen övergöd- ning och Giftfri miljö. Målens preciseringar inkluderar krav från Art- och habitatdirektivet och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Uppgifterna från miljöövervakningen används också för att följa upp miljökvalitetsnormer.

Vidare används data från miljöövervakningen för den interna- tionella rapporteringen, främst EU:s ramdirektiv för vatten, Nitrat- direktivet, Helcom och Ospar, men även till den Europeiska miljö- byrån EEA. De data som samlas in används också till officiell statistik om olika ämnen t.ex. fosfor, kväve, fisk, växtplankton, och försurningspåverkan.

Vattenrelaterad övervakning av miljögifter finns i avsnitt 5.6.

I bilaga 9 redovisas nationella och regionala vattenrelaterade miljö- övervakningsprogram som finansieras av anslaget 1:2 Miljööver- vakning m.m.

5.8.1Verksamhet och ansvarsförhållanden

Nationell miljöövervakning

Målet med den nationella miljöövervakningen är att ge en bild av situationen i svenska sötvatten. Programområdet Sötvatten ska ge underlag för att bedöma tillstånd och storskalig påverkan på miljön ur ett nationellt perspektiv. Det finns totalt nio nationella del- program inom programområdet varav ett program avser utvärdering. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för åtta program och Natur- vårdsverket ansvarar för ett program. Havs- och vattenmyndigheten redovisar de delprogram som myndigheten ansvarar för på sin webb- plats och Naturvårdsverket redovisar sitt delprogram på sin webbplats.

Delprogrammen är: Trendstationer vattendrag, Trendstationer sjöar, Flodmynningar, Omdrevsstationer sjöar, Stora sjöarna, Stor- musslor, Trend- och omdrevsstationer grundvatten, samt Miljö- gifter – provbankning.

Trendprogrammen för vattendrag och sjöar syftar framför allt till att belysa hur miljön förändras, både i påverkade och opåverkade

136

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

områden. Totalt omfattas 108 sjöar där både biologiska och kemiska provtagningar genomförs. Prov tas av växtplankton, djurplankton, bottenfauna och makrofyter (vattenväxter). Även provfiske ingår. Provtagningen i vattendrag genomförs i 67 stationer och de omfattar kemiska och biologiska provtagningar, som elfiske, bottenfauna och påväxtalger. Delprogrammet för omdrevssjöar ska ge en beskrivning av tillståndet i alla Sveriges sjöar och ge underlag för kartor som beskriver överskridandet av kritisk belastning av försurande och övergödande ämnen. Delprogrammet omfattar provtagning av vatten- kemi i 800 sjöar per år. Under en sexårsperiod tas prover varje år i 800 nya sjöar, varefter omdrevet börjar om och i de sjöar där prov har tagits det första året tas prov igen.

Havs- och vattenmyndigheten uppger att länsstyrelserna erbjuds att förtäta provtagningen med medel för den regionala miljööver- vakningen och det gör att ytterligare cirka 300 sjöar provtas varje år.89 Målet med delprogrammet flodmynningar är att ta fram ett data- underlag som beskriver tillståndet i de viktigaste flodmynningarna samt ämnestransport från Sverige via stora vattendrag ut till havet. I delprogrammet ingår 47 stycken större vattendrag. De svarar tillsammans för 90–95 procent av den årliga avrinningen till havet från Sverige. Avrinningsområdena varierar i storlek från cirka 100 till

48 000 km².

Inom delprogrammet Stormusslor övervakas de svenska stor- musselbestånden. Syftet är att kartlägga utbredning av hotade musselarter, övervaka förändringar i artsammansättning och popula- tionsstorlek. Delprogrammet är en form av ekosystemövervakning eftersom data också visar om det finns bestånd av laxfisk, som är värd för mussellarver, och eventuell påverkan av försurning eller övergödning. Länsstyrelserna utför provtagningen eller anlitar kon- sulter för detta.

Ett delprogram omfattar övervakning i de stora sjöarna Vänern, Vättern och Mälaren. Övervakningen finansieras i stor utsträckning av Havs- och vattenmyndigheten genom anslaget 1:2 Miljöövervak- ning m.m. inom utgiftsområde 20. Tre vattenvårdsförbund genom- för den nationella miljöövervakningen. Enligt Havs- och vatten- myndigheten svarar vattenvårdsförbunden också för att samordna den

89Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

137

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

nationella miljöövervakningen med den regionala, övervakningen av fiskbestånd och den samordnade recipientkontrollen.90

Det är framför allt SLU som utför den nationella miljöövervak- ningen inom Sötvattenprogrammet på uppdrag av Havs- och vatten- myndigheten. (Se vidare bilaga 9.)

Regional miljöövervakning

Det finns sammanlagt 69 regionala program exklusive grundvatten som avser sötvatten. Av dessa är sex gemensamma regionala del- program. Havs- och vattenmyndigheten är kontaktperson för sju av dessa och Naturvårdsverket är kontaktperson för ett program. (Se bilaga 9.)

5.8.2Förändringsbehov

Vattenmyndigheterna har gjort en analys av behov och brister i miljöövervakning av sjöar och vattendrag 2013.

Genomgången visade att övervakningen var relativt väl uppbyggd för att följa upp miljöproblemen försurning och övergödning, främst i de södra distrikten. Uppföljningen av hydromorfologi och dess påverkan på biologi var dock otillräcklig.91 Makrofyter, dvs. vatten- växter, avspeglar flera aspekter av vattenmiljön men övervakades inom stora delar av landet i stort sett inte alls. Den biologiska över- vakningen behöver också fördelas på fler typer av vattenföre- komster. Exempelvis i lugnflytande vattendrag var övervakning otill- räcklig av såväl fisk som bottenfauna.92

I handlingsplanen Full koll på våra vatten som tidigare nämnts återkommer dessa synpunkter. Brister i övervakningen av miljö- gifter, biologiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer kvarstår. Dessutom fanns stora skillnader i utformningen av övervakningen i

90Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

91Hydromorfologi är kvalitetsfaktor som beskriver fysiska förändringar av kontinuitet, morfologi och hydrologisk regim som kan leda till ändrade livsbetingelser för såväl vatten- levande som landlevande organismer i eller i närheten av vattenförekomster.

92Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Bristanalys sjöar och vattendrag Översiktlig beskriv- ning av övervakning – behov och brister, bilaga 3.

138

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

distrikten. Övervakningen av betydande vatten är bristfällig, i syn- nerhet i de norra distrikten.93

Den senaste samlade revisionen av den nationella miljööver- vakningen av sötvatten genomfördes 2007 av Naturvårdsverket.94 I denna framkom att det fanns ett antal brister med den dåvarande övervakningen i förhållande till såväl miljökvalitetsmålen som behov på grundval av ramdirektivet för vatten. Exempelvis konstaterades att det behövs mer undersökningar av biologiska faktorer i övervak- ningsprogrammen. Mätningar behövde också utökas i sjöar, vatten- drag och grundvattenstationer för att få fram referensvärden.

Det finns flera exempel på utvärderingar som har genomförts på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. SLU har exempelvis haft olika uppdrag att genomföra utvärderingar av de nationella miljööver- vakningsprogrammen av dels trendstationer sjöar, dels trendvatten- drag. Uppdragen har omfattat den nationella miljöövervakningen.

I utvärderingen miljöövervakning av sjöarna var slutsatsen att övervakningen skulle kunna förbättras genom att lägga till sjötyper som inte var tillräckligt representerade i programmet bl.a. högal- kalina sjöar i södra Sverige. Om långsiktiga förändringar som orsakas av omfattande mänsklig påverkan ska följas kan t.ex. antalet jord- brukspåverkade sjöar utökas. Programmet i sin nuvarande form ansågs uppfylla stora delar av vattenförvaltningens krav, men det skulle behövs en tydligare beskrivning av programmets mål.95

I utvärderingen av trendvattendrag redovisades flera förslag till förändringar. Övervakningen behövde förbättras av t.ex. biologiska och hydrologiska kvalitetsfaktorer, löpande övervakning av hydro- login, och analyser av bekämpningsmedel från jordbrukspåverkade vattendrag.

Dessutom föreslogs att övervakning inom Integrerad kalkning effekt uppföljning (IKEU-programmet) som är Havs- och vatten- myndighetens program för nationell uppföljning av effekter av kalk- ning i sjöar och vattendrag skulle samordnas med statligt regionalt finansierade miljöövervakningsprogram och program för övervak- ning av skyddade områden och skyddsvärda arter.96

93Full koll på våra vatten, Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vattenförvalt- ningens behov 2017-12-01.

94Naturvårdsverket Sötvatten – revision av nationell miljöövervakning 2007, rapport 5870 2008.

95SLU, Utvärdering av de nationella miljöövervakningsprogrammen av sjöar, rapport 2014:3.

96SLU, Utvärdering av delprogrammet trendvattendrag – en behovs- och bristanalys inför revisionen av delprogrammet 2014, 2014-04-15.

139

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Havs- och vattenmyndigheten har ännu inte gjort några föränd- ringar av programmen. Innan förändringar kan genomföras behöver myndigheten gruppera och fastställa typindelningen av vattenföre- komster.

I avsnitt 5.15 redovisas generella iakttagelser om utvärderingar och revisioner.

Revision av den regionala miljöövervakningen kommer att på- börjas under 2019.97

5.8.3Pågående utvecklingsarbete

Havs- och vattenmyndigheten har gett ett antal uppdrag till SLU och olika universitet för att på sikt åtgärda de brister som påpekats av EU-kommissionen. SLU bedriver ett treårigt projekt som avser metodik för design av övervakningsprogram i sjöar och vattendrag och metodik för gruppering av ytvatten. Arbetet utgår från hand- lingsplanen Full koll på våra vatten.

SLU har under flera år fått i uppdrag att utarbeta metodik för artbestämning av mikroalger med DNA-teknik. SLU utvärderar el- fiskedata från nationell och regional miljöövervakning samt kalk- effektuppföljning och övervakning av fiskbestånd. Stockholms och Göteborgs universitet har fått uppdrag som rör den genetiska mång- falden.98

5.8.4Statliga aktörers synpunkter på ansvarsfördelningen

SMHI uppmärksammar att det inte finns något utpekat ansvar för miljöövervakningsdata som avser hydrologi. Det borde enligt myndig- heten anges att SMHI ansvarar för sådana data. SMHI:s ansvar enligt instruktionen att beskriva hydrologin i Sverige bygger på att vattenregleringsföretagen på frivillig basis lämnar data till SMHI.99

97Havs- och vattenmyndigheten muntliga uppgifter 2018-09-13.

98Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

99SMHI intervju 2018-08-23.

140

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.9Miljöövervakning av kust och hav

Miljöövervakningen av kustvatten och hav ska bidra med underlag för bedömning av flera miljökvalitetsmål framför allt Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Bara naturlig försurning samt Giftfri miljö.

Resultat från övervakningen används också för att beskriva till- ståndet i Östersjön och Västerhavet som sammanställs inom Helcom, Ospar och den Europeiska miljöbyrån (EEA). Data från miljööver- vakningen är också underlag för Sveriges officiella statistik om miljö- tillståndet i havet.100

För övervakning av kemisk status har gränsen satts vid 12 nau- tiska mil utanför baslinjen, medan för ekologisk status i kustvatten finns en yttre gräns enligt ramdirektivet för vatten som har satts vid en nautisk mil utanför baslinjen.101 Övriga havsområden omfattas av havsmiljödirektivet och de regionala konventionerna, men det finns visst geografiskt överlapp mellan vattendirektivet och havsmiljö- direktivet.

Övervakning av miljögifter beskrivs i avsnitt 5.6.

I bilaga 9 redovisas nationella och regionala vattenrelaterade miljö- övervakningsprogram som finansieras av anslaget 1:2 Miljöövervak- ning m.m.

5.9.1Verksamhet och ansvarsförhållande

Nationell miljöövervakning

Den marina övervakningen syftar framför allt till att upptäcka förän- dringar av den biologiska mångfalden (arter och livsmiljöer) och effekter av övergödning och miljögifter. Miljöövervakningen har på- gått länge och flera hydrografiska tidsserier sträcker sig mer än 50 år tillbaka i tiden.

Miljöövervakningen i programområde Kust och hav omfattar Östersjöns och Västerhavets kustvatten och utsjöområden. Delpro-

100www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljoovervakning/miljoovervakningens- programomrade-kust-och-hav.html hämtad 2018-07-10.

101För miljögifter är gränsen är 12 nautiska mil utanför baslinjen.

141

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

grammen är Fria vattenmassan, Vegetationsklädda bottnar, Sediment- levande makrofauna102, Säl och havsörn, Integrerad kustfiskövervak- ning, samt Metaller och organiska miljögifter. All övervakning ingår dock inte i delprogrammen eftersom ny övervakning som invasiva främmande arter, undervattensbuller och marint skräp har till- kommit.103

Undersökningarna genomförs främst i områden som så långt som möjligt är opåverkade av lokala utsläpp. Resultatet av över- vakningen ska ge en övergripande bild av tillståndet i havsmiljön och kan fungera som en referens till undersökningar i lokalt mer på- verkade områden.

Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig för övervakningen som utförs av SMHI, Stockholms universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet och Linnéuniversitetet. Från fartyg tas prover i den fria vattenmassan för analys av salthalt, syrgas, pH-värden, näringsämnen, samt växt- och djurplankton.

I Havs- och vattenmyndighetens uppdrag till SMHI ingår också att utföra regelbundna algprovtagningar104 från fartyg och därefter genomföra mikroskopanalyser vid ett antal fasta stationer för att kartera vilka arter som finns i Östersjön och Västerhavet. Satellit- bilder används för att uppskatta den generella utbredningen av alg- blomningar105 sommartid.106

SLU utför också miljöövervakning på uppdrag av både Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Övervakningen avser fram- för allt analyser av fisk.

Regional miljöövervakning

Det finns 7 regionala gemensamma delprogram inom programom- rådet Kust och hav. Länsstyrelserna har cirka 20 egna program. (Se vidare bilaga 9).

102Programmet hette tidigare Makrofauna mjukbotten.

103Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

104Provtagningar av växt- zoo- och picoplankton.

105Cyanobakterieblomningar.

106SHMI, e-brev 2019-01-11.

142

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.9.2Förändringsbehov

Havs- och vattenmyndigheten tog fram en plan med åtgärder för att komma till rätta med bristerna i övervakningsprogrammet i för- hållande till havsmiljödirektivet.107 Planen är dock delvis inaktuell eftersom kommissionen beslutade om bl.a. tätare koordinering med Art- och habitatdirektivet och arealbaserad bedömning av bentiska habitat.108 Detta innebär att en ny övervakning behövde utvecklas t.ex. utökad övervakning för livsmiljöer, näringsväven, marint skräp och buller. Livsmiljöerna är enligt Havs- och vattenmyndigheten mestadels okända i de två marina regionerna. Övervakning behöver också samordnas med behov som följer av Art- och habitatdirek- tivet. Uppföljningen ska enligt båda direktiven göras vart sjätte år.109

I vattenmyndigheternas analys om behov av miljöövervakning på grundval av ramdirektivet för vatten 2013 ingick kustvatten. Av analysen framgick att övervakningen av biologiska kvalitetsfaktorer dvs. makrofauna, makroalger och gömfröiga växter, växtplankton gene- rellt behöver stärkas.

Resultaten från fiskbeståndsövervakningen bör enligt analysen kunna tas tillvara på ett bättre sätt. Övervakningen behöver också samordna så att den bedrivs ändamålsenligt och kostnadseffektivt.

Kvalitet och rutiner för dataflöden behöver förbättras. Brister bör ses över per vattentyp och utifrån detta utöka, optimera och sam- ordna program och därmed öka kostnadseffektiviteten. Att ta sig till provtagningsplatsen innebär i regel den största kostnaden för över- vakning i kust och hav, inom varje distrikt bör man se över hur detta kan effektiviseras.110

Den senaste revisionen av den nationella miljöövervakningen av programområdet Kust och hav genomfördes 2006 av Naturvårds- verket.111 I revisionen framfördes framför allt förslag som rörde en utvecklad övervakning av miljögifter.

107Havs- och vattenmyndigheten God havsmiljö 2020, rapport 2015:30. Marin strategi för Nordsjön och Östersjön Del 3: Övervakningsprogram, rapport 2014:20.

108Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning och bedömning och om upphävande av beslut 2010/477/EU.

109Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17.

110Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi, Bilaga 4 Bristanalys kust- och övergångsvatten Översiktlig beskrivning av övervakning – behov och brister, s. 1–2.

111Naturvårdsverket Kust och hav – revision av nationell miljöövervakning 2006, rapport 5718 2007.

143

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Därefter har Havs- och vattenmyndigheten genomfört utvärde- ringar av vissa områden t.ex. utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten.112 Utvärderingen omfattade data från nationell och regional miljöövervakning samt recipientkontrollprogram med tillgängliga och kvalitetssäkrade data. SLU genomförde utvärde- ringen tillsammans med en konsult. Underlaget har sedan legat till grund för förslag om samordnat mjukbottenfaunaprogram i marin miljö. Vidare har provtagningsprogram i den fria vattenmassan också utvärderats av SLU 2018.113 Havs- och vattenmyndigheten inrikt- ning är att successiva utvärderingar ska genomföras i stället för en samlad översyn av ett programområde. (se vidare avsnitt 5.15).114

5.9.3Pågående utvecklingsarbete

Havs- och vattenmyndigheten redovisar att insatser har genomförts under 2017 för en ökad övervakning för att tillgodose krav enligt havsmiljödirektivet. Det pågår en betydande satsning på marin kar- tering av havsbottnarna för att förbättra kunskapen om marina livsmiljöer i Östersjön och Västerhavet.115

Myndigheten har utvecklat eller tagit initiativ övervakning inom flera andra områden som undervattensbuller, invasiva främmande arter, och tumlare enligt krav i havsmiljöförordningen. De nya över- vakningsområdena bedrevs inledningsvis som särskilda insatser, men under 2018 har dessa områden integrerats i den reguljära övervak- ningen i kust och hav. När det gäller invasiva främmande arter finns inom IAS-förordningen och havsmiljödirektivet en strategi för att följa upp invasiva främmande arter. Ett övervakningsprogram är pla- nerat att driftsättas i hamnar och utsatta områden under 2019.116

Både vattenmyndigheterna och SMHI har uppmärksammat be- hovet av att övervaka hydromorfologin eftersom sådan övervakning

112Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten, rapport 2014:27.

113Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av provtagningsprogram i den fria vattenmassan i marin miljö, rapport 2018:25.

114Havs- och vattenmyndigheten, Förslag till samordnat mjukbottenfaunaprogram 2015:32.

115Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av anslag 1:2 Miljöövervakning för 2017, 2018-03-27.

116Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11.

144

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

saknas.117 Inom ett särskilt projekt utreds frågan om fysiska stör- ningar i kusten.118

5.9.4Kustfiskövervakning – exempel på utvärdering för bättre övervakning

Havs- och vattenmyndigheten har gett SLU ett uppdrag att utvär- dera miljöövervakningen av fisk i kustvatten med syfte att optimera miljöövervakningen. Utvärderingen omfattade både den nationella och den regionala miljöövervakningen samt recipientkontroll vid tre kärnkraftverk. Syftet med utvärderingen var att göra en samlad riks- täckande utvärdering av kustfiskövervakningen och beakta flera krav som följer av miljömålsuppföljning, fiskerirådgivning och EU-direk- tiv. I förordet framhåller Havs- och vattenmyndigheten att samord- ning av miljöövervakningen gör att tillgängliga ekonomiska resurser för jämförande analyser optimeras.

Frågeställningarna i uppdraget rörde hur kustfiskövervakningen bäst kan anpassas för att kunna upptäcka bl.a. förändringar över tid och säkra skattningar av undersökta parametrar. Informationen från programmen behöver svara mot behov av uppföljning av de regionala och nationella miljömålen m.m. Utvärderingen finansierades av dels Landsbygdsprogrammet, dels utvecklingsmedel från den regionala miljöövervakningen.

Rapporten lämnades till Havs- och vattenmyndigheten i maj 2016. Av rapporten framgår att resultaten från övervakningen rapporteras i förhållande till regionala och nationella miljömål samt internatio- nellt på grundval av havsmiljödirektivet. Data från kustfisköver- vakningen används även som underlag för fiskerirådgivningen inom den nationella fiskeriförvaltningen. Vissa data analyseras genom internationellt samarbete som koordineras av internationella havs- forskningsrådet ICES. Data från kustfiskövervakningen används även i andra bedömningar av fiskarternas status, t.ex. den nationella rödlistan och Helcoms rödlista.

117Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi, Bilaga 4 Bristanalys kust- och övergångsvatten Översiktlig beskrivning av övervakning – behov och brister och SMHI intervju 2018-08-23.

118Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11.

145

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Den statligt finansierade övervakningen som syftar till att över- vaka fiskbeståndens status och hälsa bedrivs i tre nationella del- program: Beståndsövervakning, där provfiske utförs av SLU, över- vakning av hälsotillstånd hos fisk utförs av Göteborgs universitet, metaller och organiska miljögifter i biologiska prover utförs av Naturhistoriska riksmuseet. Beståndsövervakningen finansieras av Havs- och vattenmyndigheten medan övervakning av hälsa och miljö- gifter finansieras av Naturvårdsverket.

Därutöver bedrivs regional kustfiskövervakning inom regionala gemensamma program och länsstyrelsernas egna program.

SLU:s slutsats i utvärderingen var att det främsta behovet inom övervakningen är att öka tätheten av de områden som provfiskas. För en uppföljning av god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet behövs en komplettering framför allt med två provfiskeområden.

I utvärderingen konstateras att provfisken med jämförbar meto- dik utförs även i andra områden som en del av recipientkontroll- program, kustvattenkontrollprogram och med understöd från intresse- föreningar. Ofta når data från dessa provfisken inte datavärden, och en långsiktig strategi för att inkorporera dem i en samordnad utvärdering saknas.119 (Se vidare kapitel 13 för mer om datavärdar).

Den största delen av övervakningen av fiskbestånd finansieras av Havs- och vattenmyndigheten (anslag 1:2 och 1:11). Ungefär 15 pro- cent mätt i antal provfisken av den totala kustfiskövervakningen bedrivs inom den samordnade recipientkontrollen.

Enligt Havs- och vattenmyndigheten har genomförandet av för- slagen i rapporten kommit relativt långt och planen beräknas vara klar innan sommaren 2019 och genomföras under 2019/2020.120

5.10Infrastruktur och övrig övervakning av vatten

Det finns flera myndigheter som tillhandahåller infrastruktur som behövs för att övervaka tillståndet i vattenmiljön. Dessutom utför vidare flera myndigheter verksamheter som innefattar miljöövervak- ning. Enligt utredningens definition bedriver flera myndigheter verk- samheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning av

119Havs- och vattenmyndigheten, Optimerad övervakning av fisk i kustvatten, rapport 2016:33.

120Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-01-15.

146

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

vatten. Nedan redovisas de myndigheter som främst har kopplingar till den vattenrelaterade övervakningen.

5.10.1SLU

SLU har på uppdrag av regeringen ansvarat för att bygga och äga ett nytt undersöknings- och forskningsfartyg för den marina miljö- och fiskeövervakningen. Regeringen har beslutat att Sjöfartsverket ska ansvara för drift och underhåll av fartyget på uppdrag av SLU. Far- tyget finansieras av SLU:s förvaltningsanslag 1:23 inom utgiftsom- råde 23.

SLU driver även laboratorier som utför analyser av fisk, vatten- kemi, biologi, e-DNA och kemiska bekämpningsmedel.

5.10.2SMHI

SMHI är ansvarig myndighet för hydrologiska frågor och för det hydrologiska grundnätet. Det hydrologiska grundnätet som består av fyra typer av observationer: vattenföring, vattenstånd, istjocklek och isläggning/islossningsobservationer.

SMHI ansvarar för att beskriva och förmedla kunskap om de hydrologiska förhållandena i Sverige. Grundvatten, tillsammans med snö, is, markvatten och ytvatten, ingår i det hydrologiska krets- loppet. SMHI:s modellberäkningar, prognoser och framtidsscena- rier omfattar alla delar av det hydrologiska kretsloppet.

SMHI har utvecklat ett antal verktyg som behövs både för att SMHI ska fullgöra sina myndighetsuppgifter och för vattenför- valtningen. Sådana verktyg är vattenföringsberäkningar, transport- beräkningar av näringsämnen och miljögifter, analysverktyg för regleringar, anlagda våtmarker, klimatscenarier samt analys och scenarioverktyg för övergödning i sötvatten och kustzonen. SMHI:s arbete med vattenförvaltningen finansieras med ett årligt bidrag på 15 miljoner kronor från anslaget 1:11 inom utgiftsområde 20 som Havs- och vattenmyndigheten disponerar. Hur SMHI ska använda dessa medel styrs av en operativ grupp med representanter för Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndigheterna, SGU och SMHI.

147

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

SMHI anser att det är önskvärt att dess uppgifter för grund- vattenfrågor tydliggörs eftersom myndigheten ansvarar för att be- skriva det hydrologiska kretsloppet. SMHI har exempelvis i sam- verkan med SGU tagit fram en tjänst med information om risk för vattenbrist. Den infördes 2017 för att underlätta för kommuner, läns- styrelser, verksamheter och allmänhet att förbereda och anpassa sig inför en eventuell vattenbrist. Tjänsten gäller för både grundvatten och ytvatten dvs. sjöar och vattendrag. Utveckling och drift av tjäns- ten finansieras av SMHI:s ramanslag 1:9 inom utgiftsområde 20.121

SMHI förvaltar också den oceanografiska infrastrukturen. Denna infrastruktur består av bl.a. bojar och vattenståndsmätare (givare för havsvattenstånd). Det finns exempelvis ett nätverk fasta mätplatt- formar i form av bojar runt den svenska kusten. Dessutom finns flera kommersiella fartyg som trafikerar Östersjön och Västerhavet där SMHI har fått tillstånd att placera mätutrustningar. Utrustningen för detta kallas ferrybox. De parametrar som mäts med ferryboxar är bl.a. ytvattentemperatur, salthalt, klorofyll, syre och grumlighet i vatten (turbiditet). Denna verksamhet finansieras huvudsakligen med SMHI:s ramanslag och till viss del med EU-projekt. I viss utsträckning är verksamheten delvis samfinansierad med Försvars- makten och Sjöfartsverket.122

Det nya forskningsfartyget Svea kommer att användas av SMHI för den reguljära verksamheten, uppdrag från och samfinansierade uppdrag med Havs- och vattenmyndigheten om miljöövervakning av utsjövatten.

Kostnaderna för miljöövervakning regleras årligen i avtal mellan Havs- och vattenmyndigheten och SMHI. Havs- och vattenmyndig- hetens bidrag till miljöövervakningen uppgick till cirka 15 miljoner kronor 2016. SMHI:s förvaltningsanslag bidrog också med cirka 15 miljoner.

SMHI och Sjöfartsverket har slutit en överenskommelse om att skapa ett gemensamt nät för mätning av havsvattenstånd längs Sveriges kust, vilket bl.a. innebär att SMHI får tillgång till fler mät- stationer.123

SMHI och SLU samverkar vid tre till fem fiskeriexpeditioner.124

121SMHI, e-brev 2017-11-10 och intervju 2018-08-23.

122SMHI, e-brev 2019-02-27.

123SMHI, e-brev 2017-11-10.

124SMHI, e-brev 2019-02-27.

148

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.10.3Jordbruksverket

Jordbruksverket ansvarar för att ta fram underlag för Sveriges rappor- tering till EU om nitratdirektivet men myndigheten bedriver ingen miljöövervakning för denna uppgift.

Utöver denna uppgift har Jordbruksverket tagit fram en nationell handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel. Den natio- nella handlingsplanen grundas på ett EU-direktiv om uthållig använd- ning av bekämpningsmedel (2009/128/EG). Ett av målen i hand- lingsplanen är att resthalterna av växtskyddsmedel ska vara nära noll i både yt- och grundvatten, vilket innebär att det finns ett behov av bra underlagsdata från miljöövervakningen. I direktivet (2009/128/EG) finns dock inget krav på miljöövervakning och därmed ingen rappor- tering till EU. Jordbruksverket är dock huvudansvarig myndighet för att ta fram en handlingsplan samt uppföljning av denna.

Nationell miljöövervakning av växtskyddsmedel i Sverige genom- förs på uppdrag av Naturvårdsverket som finansierar övervakningen och utförare är Kompetenscentrum för kemiska bekämpningsmedel (CKB) vid SLU.125 (Se vidare kapitel 6.)

5.10.4Livsmedelsverket

I Livsmedelverkets uppgifter ingår att kontrollera dricksvatten. Livsmedelsverket har också ansvar för att leda, samordna och följa upp kommunernas livsmedelskontroll i vilken dricksvatten ingår.

Livsmedelsverket har vidare ansvar för att undersöka musselgift och att övervaka miljögifter i livsmedel. Regelbundna analyser görs av t.ex. dioxiner, PCB, bekämpningsmedel och kvicksilver i både fisk och skaldjur.

5.10.5Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten vägleder tillsammans med Havs- och vatten- myndigheten kommunerna i arbetet med EU-bad.

125SLU, Linefur, Kyllmar, Utformning av utökad grundvattenövervakning i jordbruksområden, 2017.

149

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

5.10.6Sjöfartsverket

Sjöfartsverket ansvarar enligt sin instruktion för sjögeografisk infor- mation bl.a. sjökartläggning.126 Samarbete bedrivs mellan SMHI och Sjöfartsverket (se SMHI ovan). Havs- och vattenmyndigheten be- höver djuphavsdata i miljöövervakningen och Sjöfartsverket tar betalt för dessa uppgifter.127

5.10.7Havs- och vattenmyndigheten – övervakning av det kommersiella fisket

Merparten av övervakningen av fisk genomförs inte inom de natio- nella programområdena. Sådan övervakning är dels nationell fisk- övervakning i stora sjöar, kustfiskövervakning, dels DCF (Data Collection Framework). Datainsamling inom fiskerisektorn (DCF) genomförs enligt Europaparlamentet och Rådets förordning (EU) 2017/1004). Denna övervakning är en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik och ligger till grund för förvaltning av fiskresurserna, genom bl.a. beslut om fiskekvoter. Övervakningen utförs av SLU, Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket. De två senare myndigheterna ansvarar för att samla in ekonomiska data för yrkes- fiske, fritidsfiske, akvakultur och beredningsindustri. Övervakningen ger information bl.a. om kommersiellt nyttjade arter av fisk och skaldjur och effekter av naturlig och mänsklig påverkan såsom klimat- förändringar, fiske och utsättningar.128

Den datainsamling som utförs för DCF finansieras av medel från dels EU, dels nationell medfinansiering. Havs- och vattenmyndig- hetens och Jordbruksverkets utgifter som för datainsamlingspro- grammet uppgick till knappt 39 miljoner kronor 2018. Utgifterna finansierades genom statliga anslag.129 Utgifterna för den nationella fiskeförvaltningen uppgick till drygt 13 miljoner kronor 2016. Enligt Havs- och vattenmyndigheten används den data som samlas in för näringens behov i stor utsträckning inom miljöövervakningen.130

126Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.

127Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-07.

128Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-09.

129Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-02-15.

130Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-04-01.

150

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.10.8Strålsäkerhetsmyndigheten

Strålsäkerhetsmyndigheten har ett miljöövervakningsprogram för elektromagnetiska fält och radioaktiva ämnen. I havsmiljön övervakas förekomst av radioaktiva ämnen i dels ytnära havsvatten, dels botten- sediment och fisk i havet. Även radioaktiva ämnen i dricksvatten från sex vattenverk övervakas. När det gäller dricksvatten tas prover av obehandlat råvatten vid vattenverken i Mälaren och Storsjön.131

5.11Vissa kvalitetsfrågor

Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram underlag till en väg- ledning om kvalitetskrav på data vid kontroll och övervakning av vatten. Enligt Havs- och vattenmyndigheten ska handledningen vara ett komplement till de metodbeskrivningar och kvalitetskrav som är dokumenterade i de s.k. undersökningstyper som utgör krav för de undersökningar som ingår i nationell och regional miljöövervakning, samt rekommenderas för övrig vattenanknuten övervakning och recipientkontroll. Den ska gälla för ytvatten dvs. sjöar, vattendrag, och grundvatten samt kust- och utsjövatten. Vägledningen är dock inte fastställd beroende på andra prioriteringar som Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten har gjort. Diskussioner förs om att vissa delar av detta arbetsdokument kan ingå i ett gemensamt arbete som kommer att omfatta uppdatering.132

Havs- och vattenmyndigheten har gett en forskare vid Institu- tionen för ekologi, miljö och botanik (EMB), Stockholms univer- sitet, i uppdrag att beskriva den nuvarande kvalitetssäkringen inom den marina miljöövervakningen och föreslå förbättringar.

I rapporten framkommer bl.a. att kvaliteten på vattenkemiska data som insamlas längs Sveriges kust inom nationell och regional miljöövervakning samt samordnad recipientkontroll och recipient- kontroll varierar. Överlag anses att kvaliteten inom den nationella miljöövervakningen har varit bra medan den har varierat mer inom recipientkontrollen. Den senare utförs av många utförare och resul- tateten har analyserats av ett fåtal laboratorier. Ett av huvudskälen är

131www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/miljoovervakning/radioaktiva-amnen/ hämtad 2019-03-30.

132Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning – kvalitetskrav på data vid kontroll och över- vakning av vatten, reviderad 2015-03-30.

151

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

enligt den ovannämnda rapporten att man inom den nationella miljöövervakningen har betonat vikten av en god datakvalitet. Man har i begränsad utsträckning lämnat ut miljöövervakningsuppdragen för upphandling, utan prioriterat kontinuitet och kvalitet i provtag- ning och analys.

Bra datakvalitet är beroende av hög kvalitet i genomförandet av alla delmoment från planering av provtagning till lagring av kvalitets- kontrollerade data. För att kunna upprätthålla en hög kvalitet måste det finnas mätinstrument av god standard som kontinuerligt under- hålls och kalibreras. All provning måste kontinuerligt kontrolleras och utvärderas och felkällor korrigeras.

Av den ovannämnda rapporten framgår att resultaten behöver jämföras med andra laboratoriers resultat i nationella och interna- tionella interkalibreringar med hög standard. Ett bra kvalitetsarbete gör att kostnaderna ökar för provtagning, analys, kvalitetsgransk- ning och datalagring men enligt rapporten är det viktigt för en tillfredsställande datakvalitet och datalagring.133

I rapporten lyfter man fram behovet av interkalibreringar.134 En fråga som även SMHI har uppmärksammat utredningen på.135

Länsstyrelsen i Stockholm har gjort en jämförelse av analys- resultat av tre vattenprover som skickades till fem laboratorier. I figur 5.2 ges ett exempel på variationen mellan analysresultaten vid de fem laboratorierna. Av figuren framgår att det fanns en betydande skillnad i analysresultaten från de olika laboratorierna. Länsstyrelsen har också skickat prov från miljögiftsövervakning i fisk till olika laboratorier. Även i dessa analyser fanns skillnader i resultaten.136

133Institutionen för ekologi, miljö och botanik (EMB), Stockholms universitet, Kvalitets- säkring inom den akvatiska miljöövervakningen i dag och i framtiden 2013-06-05.

134Med interkalibrering menas att analysresultat från olika laboratorier genomgår en obero- ende extern kvalitetssäkring. Proverna som används kan antingen vara preparerade med ett känt innehåll eller bestå av naturliga prov där man jämför resultaten från flera olika laboratorier.

135SMHI intervju 2018-08-23.

136Länsstyrelsen i Stockholm, e-brev 2019-03-29.

152

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

PFOS ng/l

70

60

50

40

30

20

10

0

Lab 1 Lab 1 Lab 1 Lab 2 Lab 2 Lab 2 Lab 3 Lab 3 Lab 3 Lab 4 Lab 4 Lab 4 Lab 5 Lab 5 Lab 5

Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län, e-brev, 2019-03-29.

5.12Miljöforskning inom vattenområdet

I Sverige bedrivs en omfattande forskning om vattenmiljöfrågor. Finansiärer av forskning är framför allt Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och Vetenskaps- rådet men även Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra), Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket bidrar med forsk- ningsmedel.

Viktiga forskningsutförare är Stockholms universitet där forsk- ning bedrivs vid Östersjöcentrum, Göteborgs universitet vid Cent- rum för hav och samhälle, Linnéuniversitetet vid Kalmarsunds- laboratoriet och Umeå universitet. SLU bedriver vattenrelaterad forskning vid flera institutioner i Uppsala och en i Umeå. När Fiskeriverket avvecklades 2011 överfördes Havsfiskelaboratoriet vid Lysekil, Sötvattenlaboratoriet vid Drottningholm och Kustlabora- toriet vid Öregrund till SLU och bildade SLU Aqua. I Malmö finns World Maritime University som är ett internationellt kompetens- centrum för marina miljöfrågor.

Havsmiljöinstitutet är en samarbetsorganisation mellan universi- teten i Stockholm, Göteborg, Umeå, Linnéuniversitetet och SLU.

153

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Havsmiljöinstitutet har till uppgift att sammanställa forsknings- resultat i form av analyser och synteser samt vara en länk mellan samhälle och forskningen. Havsmiljöinstitutet ger ut rapporter och sammanställningar över aktuell forskning och anordnar seminarier och konferenser samt bidrar med underlag till beslut om havsmiljön. Havsmiljöinstitutet har sitt kansli vid Göteborgs universitet.

SMHI bedriver hydrologisk och oceanografisk forskning med stark koppling till miljöövervakningen. Den hydrologiska forsk- ningen arbetar med hydrologiska prognos- och scenarioverktyg för att beskriva närsaltsflöden, biokemiska processer och konsekvenser av klimatpåverkan. Den oceanografiska forskningen ger underlag för bl.a. bekämpning av oljeutsläpp, information till sjöfarten, underlag för sjöräddning och varningar för exempelvis algblomningar.

SLU:s marina akvatiska forskning omfattar hela ekosystem, in- klusive fisk- och skaldjursamhällen, och akvakultur. Forskningen om fisk omfattar bl.a. bestånd och påverkan av fiske samt hållbara fiskemetoder och ekosystembaserad förvaltning. Forskningen om- fattar också klimatförändringarnas påverkan på fisk och akvatiska ekosystem.

Inom EU pågår det omfattande forskningsprogrammet BONUS om Östersjöns miljö och samhällsutvecklingen i regionen. I pro- grammet deltar samtliga länder kring Östersjön inklusive Ryssland. Programmet finansieras av EU och via nationella forskningsfinan- siärer. Svenska forskare deltar framgångsrikt i detta forskningspro- gram som har många kopplingar till miljöövervakningen.

Forskningen om vattenmiljöfrågor har en stor betydelse för miljöövervakningen, eftersom den bidrar med att utveckla metoder och modeller. Miljöövervakningen utförs också till stor del av forsk- are vid universitet och högskola. Forskningen har också en stor nytta av miljöövervakningen, exempelvis genom tillgång till den omfat- tande datamängd som har tagits fram inom miljöövervakningen. Detta gör det möjligt att utveckla och verifiera de modeller som används både inom forskningen och miljöövervakningen. Forsk- ningen och miljöövervakningen använder också gemensamt fartygs- resurser och kan på så sätt tillsammans finansiera provtagningar till havs.

154

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

5.13Effektiviseringsmöjligheter

När det gäller möjligheter att effektivisera miljöövervakningen av vatten redovisar myndigheterna dels möjligheter genom teknisk ut- veckling och metodutveckling, dels användning av resultat från över- vakning av andra aktörer utanför staten. SLU pekar ut flera områden där teknisk utveckling och forskning har skapat verktyg som skulle kunna bidra till att utveckla och effektivisera miljöövervakning. Några sådana exempel är e-DNA och barcoding, sensorteknik som kombineras med över- och undervattensdrönare och fjärranalys/ satellitinformation för mätning av förekomst av alger. 137

Modellering behöver utvecklas för att få en heltäckande bild av miljötillståndet. Modeller kan även användas för att välja ut repre- sentativa övervakningsstationer i tid och rum enligt Havs- och vattenmyndigheten.138 Modeller behövs vidare utvecklas för att upp- täcka hot, särskilt för biologiska parametrar.139

Staten behöver ta tillvara resultat från övervakning från verksam- hetsutövares recipientkontroll och den samordnade recipientkon- trollen. Detta framgår av såväl underlag från vattenmyndigheterna som underlag från verksamhetsutövare (se vidare kapitel 12).

5.14Möjligheter att upptäcka nya miljörisker

I dagens miljöövervakning upptäcks nya miljörisker framför allt genom screening av miljögifter.140

Både Naturvårdsverket och SMHI har pekat på att möjligheten att upptäcka nya miljörisker ökar i viss grad genom undersökningar med större täckning, bättre analyskapacitet och tillgängliggörande av informationen. Ett sådant exempel är upptäckten av marin försur- ning.141

Svenskt Vatten uppmärksammar att nya miljörisker som rör råvattenkvalitet kan upptäckas inom branschen men att det saknas en hanteringsordning att ta hand om dessa risker utanför råvatten- kontrollen. Om det inom miljöövervakningen upptäcks nya hot mot miljön eller människors hälsa, så vore det lämpligt om det fanns en

137SLU, e-brev 2018-06-18.

138Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17.

139SLU, e-brev 2018-06-18.

140Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

141SMHI, e-brev 2017-11-10.

155

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

tydligare mottagare, exempelvis länsstyrelsen, att rapportera till, så att det finns möjlighet att agera förebyggande i stället för att i efter- hand behöva återställa en skada. Det bör samtidigt finnas en rutin som innebär att eventuella hot följs upp på ett transparent sätt, så att återkopplingen kan ske skyndsamt.142

Havs- och vattenmyndigheten menar att arbetet utifrån vatten- förvaltningsförordningen innefattar påverkans- och riskanalys, som är ett arbetssätt som innebär att nya miljörisker kan upptäckas. Enligt utredningens definition av miljöövervakning är påverkans- analyser en annan typ av verksamhet än miljöövervakning.

5.15Översyn, utvärdering och revision

Som tidigare framgått genomförs uppföljning, utvärderingar och revi- sioner av olika program inom miljöövervakningen (se avsnitten 5.8.3 och 5.9.4).

De senaste revisionerna som omfattade hela programområden genomfördes 2006 för Kust och hav respektive 2007 för Sötvatten vilken även omfattade grundvatten. En översyn av den nationella miljögiftsövervakningen genomfördes 2014. I översynen ingick dock inte avloppsreningsverk. Samtliga insatser har genomförts av Naturvårdsverket, dvs. samma organisation som vid den aktuella tidpunkten också var ansvarig för genomförandet av miljöövervak- ningen. Skälet till att översynen av den akvatiska miljögiftsöver- vakning genomfördes av Naturvårdsverket var enligt myndigheten att det rörde sig om en översyn av vilka ämnen som övervakades i förhållande till internationella krav och det inte fanns något behov av en extern granskare. Vissa delprogram hade vid den föregående revisionen genomgått stora förändringar när det gällde antal statio- ner så därför behövdes inte sådana förändringar. Till översynen fanns en referensgrupp bestående av representanter från andra myndigheter. Översynsrapporten skickades på remiss till myndigheter, universitet och konsulter.143

Havs- och vattenmyndigheten har infört en så kallad successiv revisionsprocess som innebär att man inte gör någon samlad revision

142Svenskt Vatten, e-brev 2017-11-07.

143Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-21 och 2018-10-05.

156

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

av sötvatten- respektive hav och kustprogrammet.144 I rapporten Natio- nell akvatisk miljöövervakning 2015–2020 finns utgångspunkter för revisionsarbetet enligt följande:

mät- och analysresultaten ska spegla miljöförhållandena i stort och ge underlag för uppföljning av nationella miljömål, bedöm- ningsgrunder, miljökvalitetsnormer och officiell statistik och för att uppfylla internationella åtaganden

de nationella övervakningsprogrammen för programområden Söt- vatten och för Kust och hav ska producera långa och kvalitets- säkrade tidsserier av fysikaliska, kemiska och biologiska mät- variabler i vattenmiljön som är kostnadseffektiva

den nationella miljöövervakningen ska ge en överblick över om- råden som är relativt opåverkade av lokala föroreningsutsläpp och andra mänskliga störningar och resultaten ska kunna användas som referenser till data från mer påverkade områden där miljö- balken ålägger de aktörer som bedriver miljöstörande verksamhet att själva kartlägga verksamhetens effekter

de nationella miljöövervakningsprogrammens gemensamma mål och sammanhållna organisation ska göra att verksamheten ses som en helhet, och den övergripande strategin för övervakningen av miljötillståndet ska därför fortsätta att vara densamma hos Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten

uppfylla kraven främst i EU-direktiven dvs. ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet. Arbetet ska påvisa eventuella särskilda behov för den akvatiska över- vakningen med anledning av dessa EU-direktiv.145

Enligt Havs- och vattenmyndigheten ska dessa utgångspunkter gälla för den successiva revisionen. Vissa delprogram har också utvär- derats men det saknas en samlad bild av dessa revisoner och ut- värderingar. Sådant underlag redovisas inte regelmässigt på Havs- och vattenmyndighetens webbplats. I ett fall är rapporten preliminär vilket är skälet till att den inte har redovisats.146

144Havs- och vattenmyndigheten, intervju 2018-09-13.

145Havs- och vattenmyndigheten Nationell akvatisk miljöövervakning 2015–2020, rapport 2014:18.

146Havs- och vattenmyndigheten, intervju 2018-09-13.

157

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Utvärderingarna har främst utförts av SLU på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. SLU är samtidigt utförare av miljööver- vakningen inom flera områden. Endast en revision har utförts av en utomstående aktör, Århus universitet.

Skälet till att SLU anlitas för i stort sett alla revisioner är att det behövs kunskap om de statistiska metoder som används inom miljö- övervakning.147 SLU uppger att ett par utvärderingarna har utförts av oberoende forskare vid en annan SLU-institution än den som arbetar med övervakningen och av en konsult.148

Det finns tre exempel på utvärderingar som har omfattat den regionala miljöövervakningen och recipientkontroll. Den första om- fattar övervakning av fisk i kustvatten, den andra den fria vatten- massan och den tredje bottenfaunakluster längs den svenska ost- kusten.149 När det gäller den förstnämnda utvärderingen framgick att den regionala miljöövervakningen och recipientkontroll från fyra verksamhetsutövare (kärnkraftverk) ingått. I den andra utvärde- ringen av den fria vattenmassan ingår data från statlig, regional och samordnad recipientkontroll. Av utvärderingen av bottenfauna- kluster framgår att bottenfaunadata från data från nationell, regional och recipientkontrollprogram ingår i utvärderingen.

Med undantag för den första utvärderingen framgår inte i vilken omfattning data från olika program ingår i analyserna.

Skälet till att länsstyrelsernas miljöövervakning inte regelbundet omfattas är att denna miljöövervakningen revideras separat vart sjätte år.150

5.16Sammanfattande iakttagelser

Omfattande övervakning utan att krav och behoven tillgodoses

Många övervakar vatten i Sverige. Statliga myndigheter, verksamhets- utövare, kommuner och organisationer bedriver miljöövervakning. Trots detta uppfylls inte krav enligt förordningar och behov som

147Havs- och vattenmyndigheten intervju 2018-09-13.

148SLU, e-brev 2018-10-18.

149Havs- och vattenmyndigheten, Optimerad övervakning av fisk i kustvatten, rapport 2016:33, Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av provtagningsprogram i den fria vattenmassan i marin miljö, rapport 2018:25, Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten, rapport 2014:27.

150Havs- och vattenmyndigheten intervju 2018-09-13.

158

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

följer av miljökvalitetsmålen enligt ansvariga myndigheter. Sverige har fått kritik av EU-kommissionen för att den svenska övervak- ningen av vatten inte uppfyller de krav som följer av ramdirektivet för vatten.

Det saknas en strategi för att tillgodose krav och behov av övervakning

Det saknas en samlad strategi för att tillgodose de krav och behov som finns av övervakning av vatten i förhållande till främst till vatten- förvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen, Art- och habi- tatdirektivet, nitratdirektivet samt för uppföljning av miljökvalitets- målen.

Överblick över vilken övervakning som bedrivs av olika aktörer saknas

Arbetet pågår för att utveckla den statliga miljöövervakningen av vatten för att tillgodose behov enligt olika förordningar som grundas på EU-regler. Arbetet bedrivs utan att en samlad kunskap finns om vilken övervakning som bedrivs av aktörer utanför staten.

Beskrivning av den statliga miljöövervakningen inom alla delprogram är inte uppdaterade

Vissa beskrivningar av den statligt finansierade miljöövervakningen som bedrivs i delprogram är från 2007 och de är därför inaktuella. Vid Havs- och vattenmyndigheten bedrivs ett arbete med att upp- datera beskrivningarna (mars 2019).

Det bedrivs en omfattande övervakning av fisk som är statligt finansierad

Fisk övervakas och finansieras av staten både inom miljöövervak- ningen och övervakning som genomförs för det kommersiella fisk- beståndet. Detta görs inom dels den datainsamling som genomförs

159

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

inom den gemensamma fiskeripolitiken, dels den nationella fiskför- valtning i form av resursövervakning av fisk.

Miljöövervakning av fisk genomförs i flera program. I en utvär- dering av kustfiske framgår att provfisken med jämförbar metodik utförs även i andra områden som vissa recipientkontrollprogram, kustvattenkontrollprogram och med understöd från intresseföre- ningar. Ofta når data från dessa provfisken inte datavärden, och en långsiktig strategi för att inkorporera dem i en samlad utvärdering saknas.

Många aktiviteter behöver genomföras innan miljööver- vakningsprogram kan utformas som tillgodoser kraven

Många aktiviteter som inte är miljöövervakning behöver genomföras innan miljöövervakningsprogram kan utformas. Sådana aktiviteter är t.ex. statusklassificering, typindelning och gruppering av vattenföre- komster. Sådant arbete pågår. Innan det arbetet har slutförts är det svårt att avgöra vilka delar av dagens övervakning som uppfyller vattenförvaltningens behov och vilka delar som behöver revideras. Som tidigare framgått behövs också kunskap om vilken miljööver- vakning av vatten som bedrivs av andra aktörer utanför staten.

Den statliga miljöövervakningen av vatten förefaller vara bristfälligt samordnad

Det saknas överblick över den vattenrelaterade miljöövervakning som bedrivs av myndigheter. Inom staten berörs många myndigheter på central nivå som ansvariga eller utförare av vattenrelaterad miljö- övervakning. Dessutom bedrivs fler myndigheter verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning.

Länsstyrelserna får bidrag av Naturvårdsverket för miljööver- vakning. Det finns sammanlagt cirka 120 regionala miljöövervaknings- program inom sötvatten, grundvatten samt kust- och havsövervak- ning som finansieras av statliga medel.

160

SOU 2019:22

Miljöövervakning av vatten

Den utökade övervakningen som behövs för grundvatten har skattats till 91 miljoner kronor varje år

Skattningen av det årliga resurstillskottet på 91 miljoner kronor som behövs för övervakning av grundvatten har genomförts i förhållande till krav och behov enligt vattenförvaltningsförordningen och miljö- kvalitetsmålen. För övriga områden saknas skattningar av de krav och behov som har redovisats av ansvariga myndigheter.

Ansvarsfördelningen inom staten är uppdelad

på många myndigheter och finansieras från olika anslag inom olika utgiftsområden

Inom staten är ansvaret och finansiering för både infrastruktur och genomförande av vattenrelaterad miljöövervakning uppdelat på flera myndigheter. Ansvarsfördelningen för grundvatten är särskilt splitt- rad. Detta är samtidigt ett av de områden där de största bristerna har identifierats av de ansvariga myndigheterna. SGU:s olika uppgifter som dels ansvarig för föreskrifter och vägledning till vattenmyndig- heterna för grundvatten, dels utförare på uppdrag av Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten kan leda till oklarheter och bristande effektivitet.

Heltäckande revisioner eller utvärderingar genomförs inte

De senaste mer heltäckande revisionerna genomfördes 2006 och 2007 av programområde Sötvatten och Kust och hav. Sådan kommer inte att genomföras i fortsättningen enligt den ordning som Havs- och vattenmyndigheten har infört för revisioner.

Det är ovanligt att miljöövervakning som utförs av länsstyrel- serna, verksamhetsutövare och organisationer omfattas av översyner och revisioner.

Den regionala miljöövervakningen ska över i särskild ordning. Kostnadsuppskattningar för förslag till förändringar ingår inte

regelmässigt i utvärderingarna.

161

Miljöövervakning av vatten

SOU 2019:22

Översyner, utvärderingar och revisionen av oberoende aktörer genomförs sällan

I stort sett genomförs ingen utvärdering eller revision av befintliga program av oberoende aktörer. Havs- och vattenmyndigheten anli- tar i huvudsak SLU för att genomföra revisioner eller utvärderingar inom olika områden. SLU är samtidigt utförare av den nationella miljöövervakningen och även i stor utsträckning av den regionala. Inom den akvatiska miljöövervakningen har Naturvårdsverket genom- fört revisioner och översyner av de program som myndigheten själv är ansvarig för.

Det finns dock ett undantag och det gäller en revison av säl- övervakningen som på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten har genomförts av Århus universitet där det finns en preliminär rapport från december 2017.

162

6 Miljöövervakning av landmiljö

6.1Inledning

Den nationella och den regionala miljöövervakningen av landmiljöer är organiserad inom programområdena landskap, fjäll, skog, jord- bruksmark och våtmark. De fyra sistnämnda utgör också olika mark- slag, utöver naturtypsinriktningen. Kapitlet följer i huvudsak den indelningen. Ett undantag är avsnitt som innefattar jordbruksmark som benämns odlingslandskap i denna redovisning.

Miljöövervakningen av landmiljöer bygger till stor del på ett antal program som omfattar naturtyper, vegetationsförändringar, förut- sättningar för biologisk mångfald och faktisk biologisk mångfald. I flera program samlas data in från systematiskt men slumpmässigt utlagda provytor i stickprov. En fördel med övervakningsprogram- men är enligt Naturvårdsverket att urvalet i grunden är slump- mässigt och att det därmed är möjligt att få säkra skattningar av förekomsten av relativt vanliga fenomen som exempelvis blåbär och renlav. Övervakningsprogrammen är långsiktiga, vilket gör att det går att följa förändringar över tid.1

Det finns tydliga kopplingar mellan övervakningen av landmiljöer och övervakningen av biologisk mångfald inklusive arter. En del av övervakningen av landmiljöer genomförs som övervakning av s.k. indikatorarter2 för olika biotoper och habitat (i detta avseende arters livsmiljöer). Detta kapitel berör även sådan övervakning.

1Naturvårdsverket, Skog & mark 2017 Tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 32.

2Nationalencyklopedin (NE) definierar begreppet som art som kan tas som tecken på att vissa omvärldsförhållanden råder, antingen genom att arten specifikt karakteriserar ett visst biologiskt (i allmänhet växt-) samhälle eller genom att den på grund av sin tolerans eller känslighet för någon viss omvärldsfaktor anses påvisa det tillstånd vari denna faktor befinner sig. Ett exempel på indikatorart är enligt NE lunglaven på träd som visar på förekomsten av gammal skog med rödlistade arter. NE:s webbplats, www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/ lång/indikatorart, hämtad 2018-11-06.

163

Miljöövervakning av landmiljö

SOU 2019:22

6.2Översikt över ansvariga aktörer

6.2.1Övervakning av landmiljöer på nationell och regional nivå samt av andra statliga aktörer

Naturvårdsverket har ett generellt ansvar för miljöövervakning av landmiljöer och fördelar utifrån det ansvaret medel för nationell och regional miljöövervakning. Naturvårdsverket ansvarar också för att samordna arbetet med skyddade områden inom landmiljöer och beslu- tar om biogeografisk övervakning inom landmiljöer, se avsnitt 6.6. Dessutom fördelar myndigheten bidrag till länsstyrelserna för arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper i landmiljöer, se avsnitt 10.3. Myndigheten ska enligt sin instruktion samordna uppföljning och utvärdering av bl.a. miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.3

Naturvårdsverket har också ansvar för officiell statistik om miljö- tillstånd, miljöbalkens tillämpning, avfall och utsläpp.4

Länsstyrelserna bedriver egna samt regionala gemensamma del- program om landmiljöer. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.4 och kapitel 10. Länsstyrelserna genomför också till viss del miljööver- vakning inom deras arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper samt skyddade områden.

Odlingslandskap

Jordbruksverket ska enligt sin instruktion bl.a. samordna uppfölj- ning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.5 Myndigheten ska också skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den bio- logiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. Enligt regleringsbrevet ska 3 miljoner kronor av det årliga förvaltningsanslaget användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt uppföljning av småbiotoper.6

33 § 6. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

4Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

54 § 2–3. förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

6Regeringen, Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens jordbruksverk inom utgiftsom- råde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, Villkor för anslag 1:8, ap. 1 4. T.o.m. 2017 angav regleringsbrevet att minst 3 miljoner kronor ska användas för detta.

164

SOU 2019:22

Miljöövervakning av landmiljö

Jordbruksverket tolkar sitt ansvar för miljöövervakning som att myndigheten ska informera om utvecklingen av miljön i odlings- landskapet men att det, med undantag för kvalitetsuppföljningen av ängs- och betesmarker samt uppföljningen av småbiotoper, inte har ett utpekat ansvar för miljöövervakning.7

Jordbruksverket har också ansvar för officiell jordbruksstatistik som omfattar förändrad markanvändning, tillgång till betesdjur samt jordbrukets utveckling och utbredning.8

Skog

Skogsstyrelsen är förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och ansvarar enligt sin instruktion för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar.9 Skogsstyrelsen är ansvarig myndighet för officiell statistik inom områdena Produktion i skogsbruket och Sysselsättning i skogs- bruket.10 Myndigheten är huvudsaklig tillsynsmyndighet för bruk- andet av skog.11

SLU är statistikansvarig myndighet för statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring inom ämnesområdet jordbruk, skogsbruk och fiske.12 Det ansvaret bedrivs genom Riksskogstaxeringen.

Strålning

Strålsäkerhetsmyndigheten är enligt sin instruktion förvaltnings- myndighet för bl.a. frågor om skydd av människors hälsa och miljön mot skadlig inverkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Myndigheten ska vidare bl.a. genomföra beräkningar och mätningar samt ta fram underlag för bedömningar inom strålskyddsområdet.13 Enligt strålskyddsförordningen ska myndigheten se till att det finns

7Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27.

8Lagen (2001:99) om den officiella statistiken, förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Jordbruksverket, intervju 2017-11-17.

91 § och 3 § 1 st. 5. förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen.

10Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

112 kap. 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

12Lagen (2001:99) om den officiella statistiken, förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

131 § 1 st. och 6 § 2 st. förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten.

165

Miljöövervakning av landmiljö

SOU 2019:22

ett nationellt miljöövervakningsprogram för joniserande strålning och hålla det aktuellt.14

Utformningen av miljöövervakningen av strålning styrs även av främst vissa bestämmelser i Euratomfördraget och EU-kommissio- nens rekommendationer om tillämpningen av de bestämmelserna. Den styrs vidare av rekommendationer och riktlinjer från konven- tionerna HELCOM och OSPAR.15

Syftet med miljöövervakning av strålning specificeras i ett inrikt- ningsdokument från Strålsäkerhetsmyndigheten. Det övergripande syftet är att lång- och kortsiktigt följa tillstånd och trender i miljön med avseende på naturligt förekommande och av människan orsakad strålning. Detta görs i avsikt att upptäcka och följa okända utsläpp av radioaktiva ämnen, följa upp det nationella miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö, ge underlag för rapportering till internationella för- drag och konventioner, ge underlag för riskbedömningar, nödvän- diga åtgärder och vidare forskning, samt ge underlag för information till allmänheten.16

6.2.2Kommunernas miljöövervakning av landmiljöer

Kommunernas landmiljöövervakning beskrivs genom olika exempel i avsnitt 11.2.1.

Vissa kommuner finansierar delar av den regionala miljöövervak- ningen. Det gäller det gemensamma delprogrammet Utlakning från jordbruksmark. Se avsnitt 6.4.4. och bilaga 10.

6.3Reglering

Övervakningen av landmiljöer är styrd av uppföljning mot nationella miljökvalitetsmål och internationella rapporteringskrav snarare än av författningsreglering. I avsnitt 6.7 beskriver vi nationell och interna- tionell rapportering närmare.

Betydande mängder miljödata samlas in utifrån statistikansvar enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, se ovan.

144 kap. 5 § strålskyddsförordningen (2018:506).

15Strålsäkerhetsmyndigheten, Miljöövervakning vid Strålsäkerhetsmyndigheten, internt styr- dokument 2018-09-12, s. 7.

16Ibid s. 2.

166

SOU 2019:22

Miljöövervakning av landmiljö

Det gäller Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och SLU. En hel del av dessa data används för analyser och rapportering inom miljöövervakningen och uppföljningen av miljökvalitetsmålen.

6.4Nationell och regional miljöövervakning

6.4.1Generell övervakning av landmiljöer

Den generella övervakningen av landmiljöer avser t.ex. landskapets sammansättning samt förekomst och mängd av olika biotoper, struk- turer och element inom landskapet. När det gäller övervakning av biologisk mångfald bedrivs den genom en kombination av övervak- ning av landskap, habitat och genetisk variation.17

Det finns flera grundläggande delar i övervakningen av land- miljöer. Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS) be- skrivs nedan tillsammans med den nya karteringen Nationella Mark- täckedata. Riksskogstaxeringen beskrivs i avsnitt 6.5.3.

Nationell nivå

Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS)

Huvudsyftet med NILS är följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet. NILS startade 2003 och omfattar förutom markslagen fjäll, skog, jordbruksmark, stränder och våtmark även bebyggda miljöer. NILS bygger på stickprov av 631 landskapsrutor på 5 × 5 kilometer. Rutorna återinventeras med fem års intervall.18 Rutnätet är utglesat i mellersta Sveriges skogsbygder samt i Norr- lands kustland och inland.19 Naturvårdsverket är uppdragsgivare och SLU är utförare.

Skattningarna genom inventeringarna i NILS har hög precision i fråga om vanliga indikatorer, fenomen och variabler i landskapet. Däremot är precisionen lägre för ovanliga eller sällsynta fenomen.20 Inom den regionala miljöövervakningen har länsstyrelserna sett

17Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-07.

18Naturvårdsverket, Skog & mark 2017 Tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 52.

19Naturvårdsverket, Nationell miljöövervakning och utvärdering av ekosystemtjänster i fjäll och skog, Rapport 6754, s. 20 f.

20SLU, e-brev 2018-11-27.

167

Miljöövervakning av landmiljö

SOU 2019:22

behov av att stärka precisionen för vissa variabler i NILS och driver därför tre kompletterande delprogram inom samarbetet Remiil (se avsnitt 6.4.4.). Det samarbetet får via särskilda insatser stöd genom medel för nationell miljöövervakning, t.ex. för en förstudie om flygbilder 2017 och inköp av kompletterande flygbilder 2018.21

Få av NILS provytor omfattar jordbruksmark i norra Sverige. Därmed ger NILS låg precision i skattningarna av sådan mark. I södra Sverige är arealen odlingslandskap hög och därmed får skatt- ningarna bättre precision där, förutom beträffande ovanliga eller sällsynta fenomen.22

Det finns överlappningar och därmed dubbel övervakning mellan NILS och Riksskogstaxeringen i fråga om skogsmark, eftersom Riksskogstaxeringen har bra täckning där.23 Överlappningarna finns enligt Naturvårdsverket för i princip alla naturtyper där Riks- skogstaxeringen genomför fältbesök. Det rör sig om flertalet natur- typer nedanför kalfjället förutom t.ex. en del urbana miljöer. Natur- vårdsverket har därför i dialog med SLU påbörjat ett arbete för att styra bort NILS stickprov från vanliga naturtyper i produktionsskog till ovanligare naturtyper. Till de sistnämnda hör sådana som ingår i biogeografisk övervakning (se avsnitt 6.6.2) och vilka Naturvårds- verket anser att NILS bör ta ett betydligt större ansvar för. Natur- vårdsverket har som mål att ett reviderat stickprov i NILS ska börja tillämpas 2020.24

NILS var ursprungligen uppdelad i två undersökningar, dels fält- inventering av bestämda linjer och cirklar i rutorna, dels flygbilds- tolkning. Naturvårdsverket upphörde med finansieringen av flyg- bildstolkningen 2008–2012 och har därefter inte återupptagit den. Myndigheten ska i stället koppla data från fältinventeringarna till Nationella marktäckedata.25

21Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18.

22SLU, e-brev 2018-11-27

23SLU, e-brev 2017-11-28.

24Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04.

25SLU, e-brev 2017-11-28 samt Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

168

SOU 2019:22

Miljöövervakning av landmiljö

Nationella Marktäckedata

Nationella Marktäckedata (NMD) är en ny kartering av marken i Sverige, med syfte att ge aktuell och kvalitetssäkrad information om landmiljöer och hur de förändras. Naturvårdsverket leder arbetet och flera myndigheter bidrar med finansiering till produktionen och med experter.26 Uttag från NMD ska tillhandahållas som öppna data. Metodutveckling och en stor del av produktionsanpassningen har finansierats av Europeiska rymdstyrelsen. En rikstäckande karta tas i drift under mars 2019. Enligt Naturvårdsverket inleds därefter utvecklingen av hur NMD kan användas för att skala upp data från stickprovsvis insamling inom olika delar av miljöövervakningen av landskap till heltäckande skattningar. Det gäller även hur data från NMD kan användas separat, t.ex. för att hitta lämpliga mönster i landskapet för att bedöma förutsättningar för biologisk mångfald. Under 2019 har Naturvårdsverket påbörjat en översyn och utveck- ling av landskapsövervakningen av skog och våtmarker för att ta till- vara potentialen i NMD. Data från såväl NILS som Riksskogstaxe- ringen används som indata i NMD och/eller för kvalitetskontroll av NMD.27

Regional nivå

Två gemensamma delprogram inom programområde landskap är under utveckling. Det gäller Exploatering av stränder vid sjöar och vattendrag i vilket samtliga länsstyrelser deltar och Exploatering av havsstränder i vilket länsstyrelserna i samtliga kustlän deltar.

Länsstyrelsen i Värmlands län följer utbredningen och bestånds- utvecklingen för ett urval hotade indikatorarter i Klarälvens strand- miljöer. Länsstyrelsen i Jönköpings län bedriver övervakning om förändringar av den fysiska miljön och den biologiska mångfalden i landskapet.28

26Övriga myndigheter som deltar i arbetet är HaV, SCB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Skogsstyrelsen, SLU och Trafikverket.

27Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27. Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17, 2019-02-04 och 2019-03-07. Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Kartor/ Nationella-Marktackedata-NMD/, hämtad 2018-06-19.

28Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04 och 2018-02-16. Respektive berörd länsstyrelses pro- gram för regional miljöövervakning 2015–2020.

169

Miljöövervakning av landmiljö

SOU 2019:22

Revisioner av nationell övervakning

NILS utvärderades 2012 av en extern forskargrupp. Utvärderingen genomfördes i form av ett möte utifrån översänt skriftligt material. Naturvårdsverket framförde till forskargruppen att utvärderingen borde omfatta generella aspekter som mätvariabler, metoder och statistisk design etc. och med särskild inriktning på behovet av flygbildstolkning samt vilken typ av analyser som skulle prioriteras inom NILS. En del av rekommendationerna har genomförts.29

6.4.2Fjäll

Övervakningen hänför sig bl.a. till miljökvalitetsmålen Storslagen fjäll- miljö och Giftfri miljö.

Övervakning av fjällandskapet

Nationell nivå

I programmet Övervakning av fjäll genom NILS-programmet under- söks tillstånd och förändringar i fjällandskapet utifrån NILS stick- prov, vilket utgör grunden för landskapsövervakningen om fjäll. Också Riksskogstaxeringen samlar in data från fältobservationer i fjäll- landskapet, men då bara upp till fjällbjörkskogens gräns mot kal- fjället.30

Regional nivå

Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Dalarnas län bedriver det gemensamma delprogrammet Fjällvegetation, som övervakar effek- ter av klimatförändringar på hög höjd genom uppföljning av vegeta- tionen ovanför trädgränsen på utvalda fjälltoppar.31 Länsstyrelserna i Jämtlands och Dalarnas län har det gemensamma delprogrammet

29Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17 och 2018-11-27.

30Naturvårdsverket, Skog & Mark 2017 tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 54.

31Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16 samt respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020.

170

SOU 2019:22

Miljöövervakning av landmiljö

Trädgränsinventering, som följer upp trädgränsens klimatbetingade förändring.32

Länsstyrelsernas egen miljöövervakning av fjällandskapet utgörs i Dalarna av ett program som följer utvecklingen av skotertrafiken och dess påverkan på vegetationen. I Jämtland deltar länsstyrelsen i GLORIA, som är en global övervakning av kärlväxter i alpina miljöer för att tolka och upptäcka klimatförändringar. I Norrbotten sker övervakning avseende fjällvegetation i samarbete med NILS. Där används data från NILS ordinarie provytor och utöver detta genom- för NILS en förtätning av stickprovet.33

Miljögifter

I programmet Miljögifter i biota – fjäll bedrivs lagring av material från ren, som samlas in i samband med renslakten från två områden i södra och norra Lappland.

6.4.3Skog

I dag finns cirka 28 miljoner hektar skogsmark i Sverige, vilket utgör cirka 69 procent av Sveriges totala landareal.34 Drygt 2 miljoner hek- tar av skogsmarken finns i skyddade områden.35

Riksdagen beslutade 1993 grunderna för den gällande skogspoli- tiken.36 Den har ett produktionsmål och ett miljömål som är jäm- ställda.37

Produktionsmålet innebär enligt regeringen att skogen och skogs- marken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthål- ligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlings- frihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Miljömålet

32Under 2015–2020 genomför Länsstyrelsen i Dalarnas län ingen inventering i detta program, se Länsstyrelsen i Dalarnas län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Dalarnas län 2015– 2020 s. 50.

33Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16 samt respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020.

34SCB, Markanvändningen i Sverige, sjunde utgåvan 2019, s. 42.

35De skyddade områdena avser nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, biotops- kyddsområden och Natura 2000-områden. Naturvårdsverkets webbplats, https://naturvards verket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Skyddad-natur/#, hämtad 2018-11-20.

36Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252.

371 § skogsvårdslagen (1979:429).

171

Miljöövervakning av landmiljö

SOU 2019:22

innebär enligt regeringen att skogsmarkens naturgivna produktions- förmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma