sou 2019 19

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24919-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 1 mars 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda behovet av utökat författningsstöd för kontroll av uppgifter i belastningsregistret i arbets- livet (dir. 2018:12).

Rådmannen Eric Leijonram förordnades till särskild utredare den

15 mars 2018. Hovrättsassessorn Anja Nordfeldt anställdes som sekre- terare den 1 april 2018.

Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 14 maj 2018 rättssakkunnige vid Justitiedepartementet Max Stille och departe- mentssekreteraren vid Arbetsmarknadsdepartementet Naiti del Sante samt den 17 december 2018 rättssakkunnige vid Finansdeparte- mentet Erik Cernjul. Till experter förordnades den 14 maj 2018 verk- samhetsskyddschefen vid Ekobrottsmyndigheten Carl Hedin, råd- givaren vid Finansinspektionen Charlotte Sandart, säkerhetschefen vid Åklagarmyndigheten Mikael Svensson, juristen vid Socialstyrelsen Jesper Symreng, juristen vid Polismyndigheten Linnea Tegernäs och verksjuristen vid Kriminalvården Annika Tiensuu.

De som förordnats som sakkunniga och experter har i allt väsent- ligt ställt sig bakom utredningens arbete. Betänkandet har därför for- mulerats i vi-form.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om belast- ningsregisterkontroll i arbetslivet (A 2018:02), överlämnar härmed sitt betänkande Belastningsregisterkontroll i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd (SOU 2019:19).

Innehåll

SOU 2019:19

9.3.1Ett stabilt finansiellt system

	med högt förtroende.............................................	198
9.3.2	Finansinspektionens lämplighetsprövning ..........	199
9.3.3	Finansinspektionens rätt till registerutdrag ........	212
9.3.4	De finansiella företagens lämplighetsprövning ...	214
9.4 Överväganden och förslag....................................................		220

9.4.1De finansiella företagens behov

		av registerkontroll .................................................	220
	9.4.2	Inhämtande av registerutdrag...............................	223
	9.4.3	En i lag reglerad registerkontroll..........................	225
	9.4.4	Behovet av ett normgivningsbemyndigande .......	231
	9.4.5	Uppgifter som omfattas av registerkontrollen....	233
	9.4.6	Sekretess ................................................................	235
	9.4.7	Dataskydd..............................................................	236
10	Vård och omsorg ......................................................		239
10.1	Inledning ...............................................................................		239
10.2	Aktuella verksamheter inom vård och omsorg...................		240
	10.2.1	Sociala serviceinsatser ...........................................	240
	10.2.2	Särskilt boende för äldre personer .......................	242
	10.2.3	Särskilt boende för personer
		med funktionsnedsättning....................................	243
	10.2.4	Insatser för särskilt stöd och särskild service ......	245
	10.2.5	Hemsjukvård och annan kommunal
		hälso- och sjukvård ...............................................	246
10.3	Nuvarande författningsreglerad registerkontroll ...............		248
	10.3.1	Inledning................................................................	248
	10.3.2	Vissa verksamheter inom vårdsektorn .................	248

Sammanfattning

Inledning

Uppgifter om den som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott finns i belastningsregistret som förs av Polismyndigheten. Bestäm- melser om belastningsregistret finns i lagen (1998:620) om belast- ningsregister med tillhörande förordning (1999:1134). För uppgifter i registret gäller absolut sekretess.

Vissa begränsade delar av arbetsmarknaden omfattas av ett regel- verk som ger arbetsgivare rätt att ta del av uppgifter ur belastnings- registret inför ett beslut om anställning. I vissa fall går denna regler- ing längre på så sätt att den ålägger arbetsgivare en skyldighet att göra en sådan kontroll. Arbetsgivare som inte omfattas av den för- fattningsreglerade registerkontrollen kan emellertid begära att en arbets- sökande eller en arbetstagare själv hämtar in ett utdrag ur belast- ningsregistret i syfte att visa det för arbetsgivaren inför eller under en anställning. Utdragen begärs i dessa fall med stöd av den rätt till insyn i belastningsregistret som tillkommer den enskilde. Antalet ut- drag som enskilda begär om sig själva har under de senaste åren ökat kraftigt. Denna utveckling står i strid med lagstiftarens intentioner bakom enskildas insynsrätt i belastningsregistret.

Bakgrund

Utredningen om registerutdrag i arbetslivet föreslog i betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48) ett skadeståndssanktionerat generellt förbud mot att arbetsgivare begär att arbetstagare ska upp- visa eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret, om inte begäran har stöd i författning. Förbudet föreslogs även gälla i förhållande till arbetssökande, praktikanter och inhyrd eller inlånad arbetskraft.

Sammanfattning

SOU 2019:19

Syftet med förslaget var bl.a. att stärka skyddet för enskildas per- sonliga integritet i arbetslivet.

Merparten av remissinstanserna var positiva till utredningens för- slag om ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet, men vissa instan- ser framförde att förslaget medförde behov av att för vissa aktörer utöka författningsstödet för registerkontroll.

Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att kartlägga, analysera och ta ställning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för vissa aktörer att i egenskap av arbetsgivare få tillgång till uppgifter om enskilda som finns i belastningsregistret. De aktörer som har ingått i uppdraget är Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, företag verksamma inom den finansiella sektorn som omfattas av ett krav på s.k. ledningsprövning samt arbetsgivare inom vård- och omsorgs- verksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Uppdraget har tagit sin utgångspunkt i att det förbud om registerkontroll i arbetslivet som föreslogs av Utredningen om registerutdrag i arbetslivet genomförs.

Vidare har vårt uppdrag varit att kartlägga, analysera och ta ställ- ning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för Kri- minalvården att genomföra registerkontroll även utanför myndig- hetens roll som arbetsgivare.

I uppdraget har ingått att, oavsett ställningstagande, lämna förslag på författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att kunna genomföra registerkontroll inom nämnda områden.

Ett utökat författningsstöd för registerkontroll

I betänkandet lämnas förslag om ett utökat författningsstöd för regis- terkontroll i arbetslivet såvitt avser Kriminalvården, Åklagarmyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten, finansiella företag som omfattas av krav på ledningsprövning samt offentliga och enskilda aktörer som utför vård- och omsorgsinsatser i hemmet åt äldre personer eller per- soner med funktionsnedsättning. Ett sådant författningsstöd är nöd- vändigt om det införs ett generellt förbud mot registerkontroll i

SOU 2019:19

Sammanfattning

enlighet med vad som föreslagits av Utredningen om registerkontroll i arbetslivet.

Vi lämnar även vissa förslag om registerkontroll utanför arbets- livet. Förslagen i denna del berör Kriminalvården, som föreslås få kon- trollera förekomst i belastningsregistret dels vid inpassering i anstalt eller häkte, dels vid anlitandet av enskild för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Även de förslag som läm- nas om registerkontroll av den som, utan att vara anställd, ska ingå eller ingår i ledningen i ett finansiellt företag är hänförligt till denna del.

Våra förslag om registerkontroll påverkar de enskildas personliga integritet eftersom de uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritetskänsligt slag. Vi har emellertid utformat förslagen så att kontrollen ska ske på ett sätt som värnar den enskildes personliga integritet så långt som det är möjligt.

Belastningsregistrets ändamål

Under utredningens arbete har fråga uppkommit om tolkningen av 2 § lagen om belastningsregister som reglerar registrets ändamål när det gäller myndigheters tillgång till uppgifter i registret för att pröva ärenden om anställning eller uppdrag.

I förtydligande syfte föreslår vi att ändamålsbestämmelsen i lagen ändras så att det klart framgår att ett ändamål med belastningsregist- ret är att Polismyndigheten och andra myndigheter ska få tillgång till uppgifter i registret vid lämplighetsprövning i ärenden om anställning eller uppdrag, även i de fall en sådan prövning inte anges i annan författning. Begreppet uppdrag ska ha den betydelse som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Denna bestämmelse är endast tillämplig på s.k. osjälvständiga upp- dragstagare.

Registerkontroll för Kriminalvården och åklagarmyndigheterna i rollen som arbetsgivare

Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten är en del av rättsväsendet och bedriver verksamhet där det ställs sär- skilt höga krav på personalens laglydnad, lämplighet och lojalitet. Det finns därför behov för myndigheterna att ha kännedom om tidigare

Sammanfattning

SOU 2019:19

brottslighet när de anställer personal. I annat fall finns det risk för felrekryteringar och infiltration från kriminella element som allvar- ligt kan skada verksamheten och allmänhetens förtroende för rätts- väsendet.

Kriminalvården

Kriminalvården har redan i dag rätt att ta del av ett fullständigt belastningsregisterutdrag i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita för vissa angivna uppdrag, t.ex. övervakare och personutredare (10 § första stycket 9 förordningen om belastnings- register). Vi föreslår att Kriminalvårdens rätt till registerkontroll ut- ökas på så sätt att den avser även andra uppdragstagare i den mening som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretess- lagen (osjälvständiga uppdragstagare).

Kriminalvården föreslås inte få tillgång till uppgifter i belastnings- registret beträffande den som redan är anställd annat än om det är fråga om en ny anställning vid myndigheten. Något förslag om löp- ande registerkontroll av anställda lämnas inte.

Den utökade registerkontrollen föreslås, på samma sätt som nuvar- ande kontroll inför anställning, vara fakultativ, omfatta alla personal- kategorier och avse samtliga uppgifter i belastningsregistret.

Åklagarmyndigheterna

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har i dag inte något författningsstöd för att kontrollera om den som ska anställas eller utföra uppdrag vid myndigheten förekommer i belastningsregistret. Det finns ett sådant behov om förbudet mot registerkontroll i arbets- livet genomförs. Vi föreslår därför att åklagarmyndigheterna ska få ta del av uppgifter i belastningsregistret i ärenden om anställning eller sådana uppdrag som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (osjälvständiga uppdragstagare).

Inte heller Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten före- slås få tillgång till uppgifter i belastningsregistret beträffande den som redan är anställd annat än om det är fråga om en ny anställning vid myndigheterna. Något förslag om löpande registerkontroll av anställda lämnas inte.

SOU 2019:19

Sammanfattning

Registerkontrollen för åklagarmyndigheterna föreslås vara fakul- tativ, omfatta alla personalkategorier och avse samtliga uppgifter i belastningsregistret.

Registerkontroll för Kriminalvården utanför rollen som arbetsgivare

Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte

Anstalter och häkten utgör slutna miljöer där externa aktörer kom- mer i direkt kontakt med intagna. Dessa kontakter innebär en ökad risk för t.ex. rymning, fritagning eller insmuggling av otillåtna före- mål. Någon möjlighet för Kriminalvården att i dag kontrollera om externa aktörer som passerar in i en anstalt eller ett häkte förekom- mer i belastningsregistret finns inte, såvida det inte är fråga om ett besök hos en intagen.

Vi föreslår därför att Kriminalvården ska få kontrollera om den som, utan att vara anställd, ska passera in i en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården förekommer i belastningsregistret. En förutsätt- ning för registerkontrollen ska vara att den är nödvändig av säker- hetsskäl. Regleringen kommer att omfatta t.ex. företrädare för ideella organisationer som medverkar i arbetet med att bryta isoleringen för intagna som verkställer fängelsestraff, men även hantverkare, sjuk- vårdspersonal som inte är anställd, kioskpersonal och bevaknings- personal. Någon rätt att kontrollera den som inte deltar i Kriminal- vårdens verksamhet eller annars utför arbete åt Kriminalvården följer inte av förslaget. Det innebär att t.ex. åklagare, poliser, advokater och andra rättsliga biträden som behöver passera in i en anstalt eller ett häkte inte får kontrolleras.

Registerkontrollen föreslås vara fakultativ och avse samtliga upp- gifter i belastningsregistret. Den som ska kontrolleras ska informe- ras om kontrollen i förväg.

Sammanfattning

SOU 2019:19

Registerkontroll av enskild som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse

Kriminalvården får enligt 11 kap. fängelselagen bevilja en intagen vissa särskilda utslussningsåtgärder, t.ex. vistelse i halvvägshus eller vård- vistelse. Av denna anledning ingår Kriminalvården avtal med upp- dragstagare som i enskild regi bedriver verksamhet med halvvägshus och hem för vårdvistelse. Den intagne verkställer fortfarande sitt straff när han eller hon är föremål för en utslussningsåtgärd och Krimi- nalvården har kvar det yttersta ansvaret och utövar kontroll över verkställigheten. Det är därför av väsentlig betydelse att den som bedriver verksamhet med halvvägshus och hem för vårdvistelse är lämp- lig och tillförlitlig.

Vi föreslår därför att innan Kriminalvården anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse, ska Kriminalvården få kontrollera om ledningen i den enskilda verksamheten förekommer i belastningsregistret. För att Kriminalvården ska få göra register- kontrollen krävs det att kontrollen är nödvändig.

Registerkontrollen föreslås vara fakultativ och avse samtliga upp- gifter i belastningsregistret.

Registerkontroll av ledning och personal i finansiella företag

Det finansiella systemet har en central uppgift i samhällsekonomin genom att bl.a. upprätthålla väl fungerande marknader som tillgodo- ser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. Systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende samtidigt som det finns ett gott konsumentskydd. Det är därför nödvändigt med sär- skilt höga krav på laglydnad, lojalitet och lämplighet beträffande de personer som ska ha en ledningsfunktion i de finansiella företagen. Om sådana företag leds av personer som är dömda för brott skulle det allvarligt kunna skada allmänhetens förtroende för och tillit till det finansiella systemet.

För att förhindra att olämpliga och illojala personer utövar inflyt- ande över finansiella företag och för att förebygga att sådana företag utnyttjas för brottslig verksamhet, har lagstiftaren gett Finansinspek-

SOU 2019:19

Sammanfattning

tionen i uppgift att kontrollera lämpligheten hos ledningen i före- tagen och för detta ändamål göra registerkontroller. Vi anser att de finansiella företagen bör kunna göra en likvärdig ledningskontroll på egen hand för att leva upp till de krav på kontroll som följer av penningtvättsdirektivet, de krav som ställs på intern styrning och kon- troll i de finansiella företagen och de europeiska tillsynsmyndigheter- nas riktlinjer. Ett företag som inte följer upp att gällande tillståndskrav är uppfyllda riskerar att förlora sitt tillstånd och behöva upphöra med sin verksamhet.

Vi föreslår därför att de finansiella företag som omfattas av krav på ledningsprövning ska få kontrollera om den som ska ingå eller ingår i ledningen förekommer i belastningsregistret, om det är nöd- vändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Registerkon- trollen föreslås även få göras löpande. Av integritetsskäl föreslås att kontrollen är fakultativ, att det är den enskilde själv som ska visa upp utdraget, att kontrollen inte får dokumenteras av företaget på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp och att utdraget är begränsat till de brott som kan anses vara av bety- delse för prövningen.

Det har under utredningstiden framkommit att det föreligger ett behov av registerkontroll som sträcker sig bortom ledningsprövning och att en alltför begränsad möjlighet till sådan kontroll skulle kunna utgöra en risk för tilltron till den finansiella sektorn, men också för- svåra för företagen att efterkomma de höga krav som ställs på finan- siella företag. Vi föreslår därför också ett bemyndigande som möjlig- gör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att för specifika befattningar tillåta finansiella företag att utföra regis- terkontroll inför anställning. En förutsättning för att meddela sådana föreskrifter är att det med hänsyn till befattningens funktion är nöd- vändigt med registerkontroll för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

Registerkontroll av personal inom vård och omsorg

Inom vård och omsorg utförs insatser åt skyddslösa och utsatta grup- per, t.ex. äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Det saknas i dagsläget författningsstöd för registerkontroll av den personal som utför vården eller omsorgen. Behovet av skydd är som

Sammanfattning

SOU 2019:19

allra störst när vården eller omsorgen utförs i den enskildes hem, eftersom det då saknas nämnvärd insyn och kontroll. Särskilda krav måste därför ställas på sådan personal som utför vård och omsorg i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning, i syfte att ge vård- och omsorgstagarna ökad trygghet och motverka att de utsätts för brott och kränkande behandling i sitt eget hem och sin privata sfär.

Vi föreslår därför en ny lag som innehåller bestämmelser om regis- terkontroll av den som erbjuds anställning för att utföra vård- och omsorgsinsatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funk- tionsnedsättning. Lagen, som ska benämnas lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning, ska vara subsidiär i förhållande till lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder.

Lagen ska även tillämpas i fråga om den som erbjuds eller tilldelas uppgifter genom uppdrag, praktiktjänstgöring eller anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten. Den ska också tillämpas när en assistansberättigad själv erbjuder någon en anställning som personlig assistent.

Av integritetsskäl föreslås att kontrollen är fakultativ, att det är den enskilde själv som ska visa upp utdraget, att kontrollen inte får dokumenteras av vård- och omsorgsverksamheten på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp och att ut- draget är begränsat till de brott som kan anses vara av betydelse för prövningen.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister i fråga om den som enligt 2 eller 3 § erbjuds anställning eller på annan liknande grund erbjuds eller tilldelas uppgifter för att utföra insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning enligt

1.4 kap. 1 §, 5 kap. 5 § andra eller tredje stycket eller 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453),

2.9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, eller

3.8 eller 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

Om det i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder finns bestämmelser om registerkontroll inom verksamhet som omfattas av denna lag, ska de bestämmelserna tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

2 § Den som bedriver sådan verksamhet som anges i 1 § får begära att ett utdrag ur belastningsregistret visas upp av den som erbjuds anställning eller den som erbjuds eller tilldelas uppgifter genom

1.uppdrag,

2.praktiktjänstgöring, eller

3.anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten.

Författningsförslag

SOU 2019:19

3 § Den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade eller assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkrings- balken, får begära att ett utdrag ur belastningsregistret visas upp av den som erbjuds anställning som personlig assistent.

4 § Ett utdrag ur belastningsregistret som visas upp får inte vara äldre än ett år.

5 § En kontroll av ett utdrag ur belastningsregistret får inte doku- menteras på något annat sätt än genom en anteckning om att ut- draget har visats upp.

6 § I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett ut- drag ur belastningsregistret ska innehålla.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Den nya lagen ska inte tillämpas på den som erbjuds eller till- delas uppgifter genom en sådan anställning som anges i 2 § 3 och som han eller hon hade redan före ikraftträdandet.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1570) om medlems- banker att 1 a kap. 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 a kap.

17 §1

I fråga om europakooperativ som har ett sådant förvaltnings- system som avses i artiklarna 37–41 i SCE-förordningen (dualistiskt organiserade europakooperativ) gäller följande.

Om inte annat följer av annan	Om inte annat följer av annan
författning eller av SCE-förord-	författning eller av SCE-förord-
ningen, skall bestämmelserna i	ningen, ska bestämmelserna i
denna lag och andra författningar	denna lag och andra författningar
om styrelsen eller dess ledamöter	om styrelsen eller dess ledamöter
tillämpas på ledningsorganet eller	tillämpas på ledningsorganet eller
dess ledamöter.	dess ledamöter.
Vad som sägs om styrelsen	Vad som sägs om styrelsen
eller dess ledamöter i följande	eller dess ledamöter i följande
bestämmelser i denna lag skall	bestämmelser i denna lag ska
tillämpas på tillsynsorganet eller	tillämpas på tillsynsorganet eller
dess ledamöter:	dess ledamöter:

6 kap. 1 § tredje stycket om suppleanter,

6 kap. 2 § om förtida avgång,

6kap. 3 § första och femte styckena om bosättningskrav och obe- hörighetsgrunder,

6kap. 3 § andra stycket om krav på medlemskap,

6kap. 3 § fjärde stycket om styrelsens sammansättning,

6kap. 5 § om anmälan av aktieinnehav,

6kap. 11 § andra stycket om protokoll,

6kap. 12 § första stycket om beslutsunderlag och inträde av supple-

ant,

6kap. 13 § om jäv,

6kap. 17 § om registrering,

7kap. 11 § om upplysningsplikt mot föreningsstämman,

1Senaste lydelse 2006:608.

FörfattningsförslagSOU 2019:19

7 kap. 18 § om klander av föreningsstämmans beslut,

7 kap. 19 § om talan mot föreningen och skiljeförfarande, 7 a kap. 5 § om revisorsjäv,

7 a kap. 10 § om tillhandahållande av upplysningar till revisorn, 7 a kap. 12 § om revisionsberättelsen,

7 b kap. 8 § om tillhandahållande av upplysningar till lekmanna- revisorn,

7 b kap. 11 § om jäv för lekmannarevisorer,

7 b kap. 14 § första stycket om lekmannarevisorns gransknings- rapport,

9 kap. 18 § andra och tredje styckena om styrelseval i samband med upphörande av likvidation,

9 kap. 18 § fjärde stycket om styrelseval efter upphävande av likvi- dationsbeslut, och

11 kap. 1 och 4–12 §§ om skadestånd.

Vad som sägs om styrelsen	Vad som sägs om styrelsen
eller dess ledamöter i följande	eller dess ledamöter i följande
bestämmelser i lagen (2004:297)	bestämmelser i lagen (2004:297)
om bank- och finansieringsrörelse	om bank- och finansieringsrörelse
skall tillämpas på tillsynsorganet	ska tillämpas på tillsynsorganet
eller dess ledamöter:	eller dess ledamöter:

1 kap. 12 § om meddelandeförbud,

1 kap. 14 § första stycket om registerkontroll,

3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning,

8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till för- mån för styrelseledamot,

13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styr- elsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggning-

arna, och
15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd.
När	6 kap.	3 §	denna lag	När	6 kap.	3 §	denna lag
tillämpas	på	europakooperativ		tillämpas på		europakooperativ
skall bestämmelserna i den para-				ska bestämmelserna i den para-
grafens andra stycke inte gälla				grafens andra stycke inte gälla
arbetstagarrepresentanter som har				arbetstagarrepresentanter som har
utsetts enligt		lagen	(2006:477)	utsetts	enligt	lagen	(2006:477)
om arbetstagarinflytande i europa-				om arbetstagarinflytande i europa-
kooperativ.				kooperativ.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

dels att nuvarande 3 a § ska betecknas 3 b § och att rubriken när- mast före nuvarande 3 a § ska placeras före nya 3 b §,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, och närmast före 3 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Registerkontroll
	3 a §
	Ett finansiellt institut får be-
	gära att ett utdrag ur det register
	som förs enligt lagen (1998:620)
	om belastningsregister visas upp av
	den som ska
	1. ingå eller ingår i institutets
	styrelse,
	2. vara eller	är	verkställande
	direktör, eller
	3. vara eller	är	ersättare för
	någon som anges i 1 eller 2,
	om det är nödvändigt för att kon-

trollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett finansiellt institut får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera

lämpligheten för anställningen.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:620) om belastnings- register att 2 och 9 §§ ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2018/19:65

Föreslagen lydelse

2 §

Belastningsregistret ska föras för att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos

1.Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och utreda brott,

2.åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande,

3. allmänna domstolar för	3. allmänna domstolar för
straffmätning och val av påföljd,	straffmätning och val av påföljd,
och
4. Polismyndigheten och andra	4. Polismyndigheten och andra
myndigheter vid sådan lämplig-	myndigheter vid sådan lämplig-
hetsprövning, tillståndsprövning	hetsprövning, tillståndsprövning
eller annan prövning som anges i	eller annan prövning som anges i
författning.	författning, och
	5. Polismyndigheten och andra
	myndigheter vid lämplighetspröv-
	ning i ärenden om anställning eller
	uppdrag.

Registret får användas också för att till en enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i hans eller hennes verksamhet.

9 §

En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Om sådana uppgifter finns har den enskilde även rätt att få sådan skriftlig information som anges i 4 kap. 3 § första stycket 1–8 brottsdatalagen (2018:1177). Uppgift- erna ska på begäran lämnas ut utan avgift en gång per kalenderår.

SOU 2019:19

Författningsförslag

En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv har rätt att få ett begränsat utdrag ur registret

1.för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där,

2.enligt bestämmelser i skollagen (2010:800),

3.enligt bestämmelser i lagen (2018:1219) om försäkringsdistri- bution,

4.enligt bestämmelser i lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn,

5. enligt bestämmelser i lagen	5. enligt bestämmelser i lagen
(2010:479) om registerkontroll	(2010:479) om registerkontroll
av personal som utför vissa in-	av personal som utför vissa in-
satser åt barn med funktions-	satser åt barn med funktions-
hinder, eller	hinder,
6. enligt bestämmelser i lagen	6. enligt bestämmelser i lagen
(2013:852) om registerkontroll	(2013:852) om registerkontroll
av personer som ska arbeta med	av personer som ska arbeta med
barn.	barn,
	7. enligt bestämmelser i lagen
	(0000:00) om registerkontroll av
	personal som utför vissa insatser i
	hemmet åt äldre personer eller per-
	soner med funktionsnedsättning,
	8. enligt bestämmelser i lagen
	(1996:1006) om valutaväxling och
	annan finansiell verksamhet,
	9. enligt bestämmelser i lagen
	(1998:1479) om värdepapperscen-
	traler och kontoföring av finan-
	siella instrument,
	10. enligt bestämmelser i lagen
	(2004:46) om värdepappersfonder,
	11. enligt bestämmelser i lagen
	(2004:297) om bank- och finan-
	sieringsrörelse,
	12. enligt bestämmelser i lagen
	(2004:299) om inlåningsverksam-
	het,

Författningsförslag

SOU 2019:19

	13. enligt bestämmelser i lagen
	(2007:528) om värdepappersmark-
	naden,
	14. enligt bestämmelser i lagen
	(2010:751) om betaltjänster,
	15. enligt bestämmelser i för-
	säkringsrörelselagen (2010:2043),
	16. enligt bestämmelser i lagen
	(2011:755) om elektroniska pengar,
	17. enligt bestämmelser i lagen
	(2013:287) med kompletterande
	bestämmelser till EU:s förordning
	om OTC-derivat, centrala mot-
	parter och transaktionsregister,
	18. enligt bestämmelser i lagen
	(2013:561) om förvaltare av alter-
	nativa investeringsfonder,
	19. enligt bestämmelser i lagen
	(2014:275) om viss verksamhet
	med konsumentkrediter, eller
	20. enligt bestämmelser i lagen
	(2016:1024) om verksamhet med
	bostadskrediter.
Regeringen eller den myn-	Regeringen eller den myn-
dighet som regeringen bestäm-	dighet som regeringen bestäm-
mer får meddela föreskrifter om	mer får meddela föreskrifter om
vilka uppgifter ett sådant utdrag	vilka uppgifter ett sådant utdrag
som avses i andra stycket 1–3 ska	som avses i andra stycket 1–3 och
innehålla.	8–20 ska innehålla.
Regeringen får meddela före-	Regeringen får meddela före-
skrifter om vilka uppgifter ett så-	skrifter om vilka uppgifter ett så-
dant utdrag som avses i andra	dant utdrag som avses i andra
stycket 4–6 ska innehålla.	stycket 4–7 ska innehålla.

En begäran om uppgifter ur registret ska vara skriftlig. Polismyn- digheten ska säkerställa att begäran görs av en behörig person.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:1479) om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument

dels att nuvarande 1 kap. 7 § ska betecknas 1 kap. 8 § och att rubri- ken närmast före nuvarande 1 kap. 7 § ska placeras före nya 1 kap. 8 §, dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 7 §, och närmast före

1 kap. 7 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. Registerkontroll

7 §

En värdepapperscentral får be- gära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i värde- papperscentralens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att en värdepapperscentral får be- gära att en enskild inför anställ- ning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:46) om värdepappers- fonder

dels att 2 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 22 §, och närmast före 2 kap. 22 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 3 §2

För fondbolag gäller det som är föreskrivet om aktiebolag i all- mänhet om inte annat följer av denna lag.

Ett fondbolag ska ha en styrelse med minst tre ledamöter samt en verkställande direktör.

I fråga om europabolag som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag ska vad som sägs om styrelsen eller dess ledamöter i följande bestämmelser tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:

2 kap. 1 § 4 om ledningsprövning,

2kap. 18 § första stycket 1 om förbud mot att handla med en värde- pappersfond,

2 kap. 20 a § om meddelande-	2 kap. 20 a § om meddelande-
förbud, och	förbud,
	2 kap. 22 § första stycket om re-
	gisterkontroll, och

10 kap. 10 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styr- elsen samt närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggning- arna.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag framgår att de i tredje stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europabolags lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.

Ett fondbolag ska ha minst en revisor.

2Senaste lydelse 2013:563.

Författningsförslag

SOU 2019:19

Registerkontroll

22 §

Ett fondbolag får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belast- ningsregister visas upp av den som ska

1. ingå eller ingår i bolagets styr- else,

2. vara eller är verkställande direktör, eller

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett fondbolag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvän- digt för att kontrollera lämplig- heten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

I lagen (1998:620) om belast- ningsregister finns bestämmelser om att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett utdrag ur belastnings- registret ska innehålla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse

dels att 10 kap. 43 § och 12 kap. 27 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 14 §, och närmast före 1 kap. 14 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. Registerkontroll

14§

Ett kreditinstitut får begära att

ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belast- ningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett kreditinstitut får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nöd- vändigt för att kontrollera lämplig- heten för anställningen.

Författningsförslag

SOU 2019:19

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

10kap.

43 §3

I fråga om europabolag med		I fråga om europabolag med
ett sådant förvaltningssystem som		ett sådant förvaltningssystem som
avses i artiklarna 39–42 i SE-för-		avses i artiklarna 39–42 i SE-för-
ordningen (dualistiskt	organise-	ordningen (dualistiskt organise-
rade europabolag) skall vad som		rade europabolag) ska vad som
sägs i följande bestämmelser i		sägs i följande bestämmelser i
denna lag om ett bankaktiebolags		denna lag om ett bankaktiebolags
styrelse eller dess	ledamöter	styrelse eller dess ledamöter
tillämpas på tillsynsorganet eller		tillämpas på tillsynsorganet eller
dess ledamöter:		dess ledamöter:

1 kap. 12 § om meddelandeförbud,

1 kap. 14 § första stycket om registerkontroll,

3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning,

8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till för- mån för styrelseledamot,

10 kap. 4 § andra stycket om upplysningsplikt mot stämman, 10 kap. 5 § andra meningen om styrelsens sammansättning, 10 kap. 8 § om uppdrag i andra företag,

13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styr- elsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggning- arna, samt

15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd.

3Senaste lydelse 2006:612.

SOU 2019:19

Författningsförslag

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna om styr- elsen eller dess ledamöter skall tillämpas också på ett europa- bolags lednings- eller förvaltnings- organ eller dess ledamöter.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna om styr- elsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europa- bolags lednings- eller förvaltnings- organ eller dess ledamöter.

12kap.

27 §4

I fråga om europakooperativ	I fråga om europakooperativ
som har ett sådant förvaltnings-	som har ett sådant förvaltnings-
system som avses i artiklarna 37–	system som avses i artiklarna 37–
41 i SCE-förordningen (dualis-	41 i SCE-förordningen (dualis-
tiskt organiserade europakoopera-	tiskt organiserade europakoopera-
tiv) skall vad som sägs om en	tiv) ska vad som sägs om en
kreditmarknadsförenings styrelse	kreditmarknadsförenings styrelse
eller dess ledamöter i följande	eller dess ledamöter i följande
bestämmelser i denna lag tillämpas	bestämmelser i denna lag tillämpas
på tillsynsorganet eller dess leda-	på tillsynsorganet eller dess leda-
möter:	möter:

1 kap. 12 § om meddelandeförbud,

1 kap. 14 § första stycket om registerkontroll,

3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning,

8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till förmån för styrelseledamot,

12 kap. 3 § om styrelsens sammansättning,

12 kap. 6 § om uppdrag i andra företag,

12 kap. 7 § andra stycket om upplysningsplikt mot stämman,

13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styr- elsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggning- arna, samt

15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd.

4Senaste lydelse 2006:612.

Författningsförslag

SOU 2019:19

Av 21 § andra stycket och	Av 21 § andra stycket och
26 § lagen (2006:595) om europa-	26 § lagen (2006:595) om europa-
kooperativ framgår att bestäm-	kooperativ framgår att bestäm-
melserna i första stycket om styr-	melserna i första stycket om styr-
elsen eller dess ledamöter skall	elsen eller dess ledamöter ska
tillämpas också på ett europa-	tillämpas också på ett europa-
kooperativs lednings- eller förvalt-	kooperativs lednings- eller förvalt-
ningsorgan eller dess ledamöter.	ningsorgan eller dess ledamöter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:299) om inlåningsverk- samhet att det ska införas en ny paragraf, 6 a §, och närmast före 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Registerkontroll

6 a §

Ett företag som driver inlånings- verksamhet får begära att ett ut- drag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastnings- register visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i företagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett företag som driver inlånings- verksamhet får begära att en enskild inför anställning visar upp ett så- dant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till be- fattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden

dels att nuvarande 1 kap. 17 § ska betecknas 1 kap. 18 § och att rubriken närmast före nuvarande 1 kap. 17 § ska placeras före nya 1 kap. 18 §,

dels att 1 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 17 §, och närmast före 1 kap. 17 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 3 §5

I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE- föreningar) ska det som sägs i följande bestämmelser i denna lag om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:

–1 kap. 11 § om tystnadsplikt i fråga om värdepappersbolag,

–1 kap. 13 § om meddelandeförbud,

–1 kap. 17 § första stycket om registerkontroll,

–3 kap. 1 § första stycket 5, 12 kap. 2 § 4 och 19 kap. 3 § 4 om ledningsprövning,

–9 kap. 45 § andra stycket 1 och femte stycket om kredit m.m. till styrelseledamot,

–23 kap. 11 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överlägg- ningarna, samt

–25 kap. 4 § om återkallelse av tillstånd.

5Senaste lydelse 2017:679.

Författningsförslag

SOU 2019:19

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag samt 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europa- kooperativ framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europa- bolags eller ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.

Registerkontroll

17 §

Ett värdepappersbolag, ett bo- lag som tillhandahåller datarappor- teringstjänster, en börs eller en clearingorganisation får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belast- ningsregister visas upp av den som ska

1. ingå eller ingår i företagets styrelse,

2. vara eller är verkställande direktör, eller

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett värdepappersbolag, ett bolag som tillhandahåller datarappor- teringstjänster, en börs eller en clearingorganisation får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nöd- vändigt för att kontrollera lämp- ligheten för anställningen.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.10Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelselagen (2010:610) att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 14 § och 11 kap. 13 §, och närmast före 8 kap. 14 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Registerkontroll vid inpassering

14 §

Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid en anstalt får Kriminalvården kontrollera om den som ska passera in i anstalten för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminal- vården, förekommer i det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som ska kontrolleras ska informeras om kontrollen.

Den som är anställd vid Kri- minalvården får inte kontrolleras enligt första stycket.

11 kap.

13 §

Innan Kriminalvården anlitar ett bolag, en förening, en sam- fällighet eller en stiftelse för att be- driva verksamhet med halvvägs- hus eller hem för vårdvistelse en- ligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.11Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)

Härigenom föreskrivs i fråga om häkteslagen (2010:611) att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 13 §, och närmast före 4 kap. 13 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

Registerkontroll vid inpassering

13 §

Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid ett häkte får Kriminalvården kontrollera om den som ska passera in i häktet för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminal- vården, förekommer i det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som ska kontrolleras ska informeras om kontrollen.

Den som är anställd vid Kri- minalvården får inte kontrolleras enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:751) om betaltjänster att det ska införas tre nya paragrafer, 1 kap. 12–14 §§, och närmast före 1 kap. 12 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. Registerkontroll

12§

Ett betalningsinstitut eller en

registrerad betaltjänstleverantör får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets eller leverantörens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får begära att en enskild inför anställ- ning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funk-

Författningsförslag

SOU 2019:19

tion är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för anställ- ningen.

I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett så- dant förvaltningssystem som avses

iartiklarna 39–42 i rådets förord- ning (EG) nr 2157/2001 eller artiklarna 37–41 i rådets förord- ning (EG) nr 1435/2003 ska be- stämmelserna som avser ett betal- ningsinstituts styrelse i första stycket om registerkontroll tillämpas på tillsynsorganet.

13§

Ett betalningsinstitut eller en

registrerad betaltjänstleverantör får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som enligt 3 kap. 17 § ska vara eller är ombud eller den som ska

1.ingå eller ingår i ombudets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

14§

En kontroll av ett register-

utdrag enligt 12 eller 13 § får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.13Förslag till lag om ändring

i försäkringsrörelselagen (2010:2043)

Härigenom föreskrivs i fråga om försäkringsrörelselagen (2010:2043) dels att 2 kap. 2 § och 10 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 kap. 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

2 §6

I fråga om europabolag och europakooperativ som driver försäk- ringsrörelse och som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar ska följande bestämmelser i denna lag om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorga-

net eller dess ledamöter:
2 kap. 4	§ 4 om ledningspröv-	2 kap. 4 § första stycket 4 om
ning,		ledningsprövning,
4 kap. 9	§ första stycket 1 om avtal med eller till förmån för styr-

elseledamot,

10 kap. 5 § andra stycket om registerkontroll,

11 kap. 8 § och 13 kap. 17 § om uppgifter inför styrelseval, 11 kap. 10 § och 13 kap. 11 § om jäv för styrelseledamot,

13 kap. 13 § om överskridande av befogenhet och behörighet,

17 kap. 13 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde samt delta i överlägg- ningarna,

18 kap. 11 § om återkallelse av tillstånd, och

19 kap. 45 § om tystnadsplikt.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag samt 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europa- kooperativ framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna

6Senaste lydelse 2015:700.

Ett försäkringsföretag ska säkerställa att den som ingår i styrelsen för företaget eller är verkställande direktör i det, eller är ersättare för någon av dem, eller den som ansvarar för eller utför arbete i en central funktion i företaget uppfyller de krav som anges i 2 kap. 4 § första stycket 4.

Ett försäkringsföretag får be- gära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1. ingå eller ingår i företagets styrelse,

2. vara eller är verkställande direktör, eller

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett försäkringsföretag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i andra stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

SOU 2019:19

Författningsförslag

om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europa- bolags eller ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.

10kap. 5 §7

Försäkringsföretaget ska snarast möjligt till Finansinspektionen an- mäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning enligt första stycket eller som ansvarar för en central funktion i företaget.

Försäkringsföretaget ska under- rätta inspektionen om någon av de personer som avses i första stycket har ersatts på grund av att han eller hon inte längre uppfyller lämp- lighetskraven.

7Senaste lydelse 2015:700.

Författningsförslag

SOU 2019:19

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

5 a §

Försäkringsföretaget ska snarast möjligt till Finansinspektionen an- mäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning enligt 5 § första stycket eller som ansvarar för en central funktion i företaget.

Försäkringsföretaget ska under- rätta inspektionen om någon av de personer som avses i 5 § första stycket har ersatts på grund av att han eller hon inte längre uppfyller lämplighetskraven.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2019:19

Författningsförslag

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2011:755) om elektroniska pengar att det ska införas tre nya paragrafer, 1 kap. 4–6 §§, och närmast före 1 kap. 4 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. Registerkontroll

4 §

Ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets eller utgivarens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får begära att en enskild inför an- ställning visar upp ett sådant ut- drag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens

Författningsförslag

SOU 2019:19

funktion är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för anställ- ningen.

I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett så- dant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förord- ning (EG) nr 2157/2001 eller artik- larna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 ska bestäm- melserna som avser ett instituts styrelse i första stycket om register- kontroll tillämpas på tillsynsorganet.

5 §

Ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som enligt 3 kap. 18 § ska vara eller är ombud eller den som ska

1.ingå eller ingår i ombudets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

6 §

En kontroll av ett registerutdrag enligt 4 eller 5 § får inte dokumen- teras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:287) med komplet- terande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 7 §, och närmast före 4 kap. 7 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

Registerkontroll

7 §

En central motpart eller ett transaktionsregister får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belast- ningsregister visas upp av den som ska

1. ingå eller ingår i den centrala motpartens eller transaktionsregist- rets styrelse,

2. vara eller är verkställande direktör, eller

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att en central motpart eller ett transaktionsregister får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.16Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 15 §, och närmast före 1 kap. 15 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

Registerkontroll

15 §

En AIF-förvaltare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1. ingå eller ingår i förvaltarens styrelse,

2. vara eller är verkställande direktör, eller

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att en AIF-förvaltare får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nöd- vändigt för att kontrollera lämp- ligheten för anställningen.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.17Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:275) om viss verksam- het med konsumentkrediter att det ska införas en ny paragraf, 9 a §, och närmast före 9 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Registerkontroll
	9 a §
	Ett företag som driver verk-
	samhet enligt denna lag får begära
	att ett utdrag ur det register som
	förs enligt lagen (1998:620) om
	belastningsregister visas upp av den
	som ska
	1. ingå eller ingår i företagets
	styrelse,
	2. vara eller	är	verkställande
	direktör, eller
	3. vara eller	är	ersättare för
	någon som anges i 1 eller 2,
	om det är nödvändigt för att kon-
	trollera lämpligheten för uppgiften.
	Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att ett företag som driver verksam- het enligt denna lag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nöd- vändigt för att kontrollera lämp- ligheten för anställningen.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.18Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 9 §, och närmast före 1 kap. 9 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

Registerkontroll

9 §

En kreditgivare eller en kredit- förmedlare får begära att ett ut- drag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastnings- register visas upp av den som ska

1. ingå eller ingår i företagets styrelse,

2. vara eller är verkställande direktör, eller

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kon- trollera lämpligheten för uppgiften.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får för specifika befattningar föreskriva att en kreditgivare eller en kredit- förmedlare får begära att en enskild inför anställning visar upp ett så- dant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvän- digt för att kontrollera lämplig- heten för anställningen.

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1134) om belast- ningsregister

dels att nuvarande 22 b § ska betecknas 22 c § och att nuvarande

22 c § ska betecknas 22 d §,

dels att 10 och 22 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 22 b §, av följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2019:143

Föreslagen lydelse

10 §

Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av

1.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verk- ställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

2.chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon be- myndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,

3.en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras,

ifråga om den som prövningen gäller,

4.Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

5.Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämp- lighetsprövning ska göras enligt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och de förordningar som meddelas med stöd av den förordningen, samt i andra tillståndsärenden och ären- den där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som pröv- ningen gäller,

SOU 2019:19

Författningsförslag

6.en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,

d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av del- givningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

7.Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förord- ningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

8.en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen (2005:716), i ärenden som rör en sådan åtgärd,

9. Kriminalvården, i fråga om	9. Kriminalvården, i ärenden
den som myndigheten avser att an-	om anställning eller uppdrag vid
ställa eller anlita som	myndigheten,

a)övervakare,

b)förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild person- utredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),

c)personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brott- mål, m.m.,

Författningsförslag

SOU 2019:19

d)biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om inten- sivövervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen, eller

e)kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder,

10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild per- sonutredning i brottmål, m.m., lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen eller lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårds- påföljder inom Europeiska unionen,

11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för ut- redning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,

13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser,

14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgar- skap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller,

dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

15.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

16.allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller,

17.Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie,

18.Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd,

19.Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och

SOU 2019:19

Författningsförslag

verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen, i fråga om den som ärendet gäller,

20.en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, i fråga om den som ärendet gäller,

21.allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, i fråga om en nämndeman som ska påbörja tjänstgöring i domstolen,

22.en åklagarmyndighet i ärenden enligt förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion

istraffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen,

23. en åklagarmyndighet eller	23. en åklagarmyndighet eller
allmän domstol i ett ärende en-	allmän domstol i ett ärende en-
ligt lagen (2017:1000) om en	ligt lagen (2017:1000) om en
europeisk utredningsorder, och	europeisk utredningsorder,
24. Rättsmedicinalverket, när	24. en åklagarmyndighet, i ären-
uppgiften behövs för prövning en-	den om anställning eller uppdrag
ligt häkteslagen av om ett besök	vid myndigheten, och
eller elektronisk kommunikation
kan tillåtas eller ska kontrolleras.
	25. Rättsmedicinalverket, när
	uppgiften behövs för prövning en-
	ligt häkteslagen av om ett besök
	eller elektronisk kommunikation
	kan tillåtas eller ska kontrolleras.

Uppgifter om någon annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a § brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud eller förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 §8

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 1 lagen (1998:620) om belastningsregister ska endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där

1. någon annan påföljd än böter har dömts ut,

8Senaste lydelse 2017:526.

Författningsförslag

SOU 2019:19

2.dagsböter har dömts ut för brott mot 3 kap. 5 §, 4 kap. 4 och 5 §§, 8, 9 och 14 kap. samt 17 kap. 1, 2 och 4 §§ brottsbalken eller lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, eller

3.böter har dömts ut för brott som avses i 6 kap. 8 och 10 §§ samt 16 kap. 11 § brottsbalken, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, vapenlagen (1996:67), vapenförordningen (1996:70) och äldre vapenlagstiftning.

Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket 2 och 3, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 2 lagen om belastnings- register som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i skollagen (2010:800) ska endast innehålla uppgifter om domar, be- slut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut eller åtals- underlåtelse meddelats för brott mot 3 kap. 1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a § brottsbalken. Om påföljden eller åtalsunderlåtelsen även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 4 lagen om belastnings- register som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn ska endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut eller åtalsunder- låtelse meddelats för brott mot 3 kap. 1, 2, 5 och 6 §§, 4 kap. 1–2 och 4–5 §§, 6 kap., 8 kap. 5 och 6 §§, 16 kap. 8, 9 och 10 a §§ brotts- balken, narkotikastrafflagen, lagen om förbud mot vissa dopnings- medel, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling och 11 kap. 4 § alkohol- lagen (2010:1622) samt medverkan och försök till sådana brott. I fråga om brott som avses i 6 kap. brottsbalken, narkotikastrafflagen och lagen om förbud mot vissa dopningsmedel ska utdraget också inne- hålla uppgifter om domar, beslut och strafförelägganden där påföljd har dömts ut eller åtalsunderlåtelse meddelats för förberedelse, stämp- ling och underlåtenhet att avslöja brott. Om påföljden eller åtals- underlåtelsen även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 5 lagen om belastnings- register som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder ska endast innehålla uppgifter

SOU 2019:19

Författningsförslag

om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut eller åtalsunderlåtelse meddelats för brott mot 3 kap. 1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a § brottsbalken. Om påföljden eller åtalsunderlåtelsen även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 6 lagen om belastnings- register som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn ska endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafföre- lägganden där påföljd har dömts ut eller åtalsunderlåtelse meddelats för brott mot 3 kap. 1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a § brottsbalken. Om påföljden eller åtalsunderlåtelsen även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet läm- nas ut.

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 7 lagen om belast- ningsregister som den enskilde be- gär med hänvisning till bestäm- melser i lagen (0000:00) om regis- terkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funk- tionsnedsättning ska endast inne- hålla uppgifter om brott mot 3, 4, 6, 8–10 och 14 kap. brottsbalken, narkotikastrafflagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om brotten lett till någon annan påföljd än böter. Om påföljden även avser något annat brott, ska också uppgifter om det brottet läm- nas ut.

22 b §

Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket 8–20 lagen (1998:620) om belastningsregister som den en- skilde begär med hänvisning till bestämmelser i

Författningsförslag

SOU 2019:19

1.lagen (1996:1006) om valuta- växling och annan finansiell verk- samhet,

2.lagen (1998:1479) om värde- papperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

3.lagen (2004:46) om värde- pappersfonder,

4.lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

5.lagen (2004:299) om inlån- ingsverksamhet,

6.lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden,

7.lagen (2010:751) om betal- tjänster,

8.försäkringsrörelselagen

(2010:2043),

9.lagen (2011:755) om elektro- niska pengar,

10.lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister,

11.lagen (2013:561) om för- valtare av alternativa investe- ringsfonder,

12.lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkredi- ter, eller

13.lagen (2016:1024) om verk- samhet med bostadskrediter,

ska endast innehålla uppgifter om brott mot

1.8–11, 14 eller 15 kap. brotts- balken,

2.skattebrottslagen (1971:69),

SOU 2019:19

Författningsförslag

3. lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt bi- träde i vissa fall,

4. lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvar- lig brottslighet i vissa fall,

5. lagen (2003:148) om straff för terroristbrott,

6. bidragsbrottslagen (2007:612),

7. lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, eller

8. lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värde- pappersmarknaden,

om brotten lett till någon annan påföljd än penningböter.

Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Registerutdraget ska inte inne- hålla sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen om belastningsregis- ter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

De ursprungliga direktiven för vårt uppdrag beslutades av regeringen den 1 mars 2018 (dir. 2018:12). Genom tilläggsdirektiv, beslutade den 29 november 2018, fick vi förlängd utredningstid till den 30 april 2019 (dir. 2018:110). Direktiven i sin helhet finns fogade till betänk- andet som bilaga 1 och 2.

Uppdraget innebär att vi ska kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för att få ta del av uppgifter i belastnings- registret behöver utökas för Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, företag inom den finansiella sektorn som om- fattas av krav på ledningsprövning samt arbetsgivare inom vård- och omsorg som utför insatser åt äldre personer och personer med funk- tionsnedsättning i deras egenskap av arbetsgivare, för det fall att det, som föreslagits, införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. I uppdraget ingår även att kartlägga, analysera och ta ställning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för Kriminalvården att utföra registerkontroll utanför myndighetens roll som arbetsgivare.

Enligt direktiven ska vi väga skälen för registerkontroll mot den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. Vi ska även

–analysera och ta ställning till vilka uppgifter i belastningsregistret som en eventuell registerkontroll ska omfatta,

–analysera och ta ställning till om en eventuell registerkontroll ska vara obligatorisk eller fakultativ,

–analysera och ta ställning till vilka personkategorier som ska om- fattas av en eventuell registerkontroll,

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:19

–analysera och ta ställning till om en eventuell registerkontroll ska genomföras genom att arbetsgivare ges möjlighet att själva inhämta uppgifterna hos Polismyndigheten eller ges en rätt att efterfråga uppgifterna av den enskilde,

–analysera och ta ställning till hur inhämtade registerutdrag ska hanteras, och

–oavsett ställningstagande lämna förslag på de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att kunna genomföra register- kontroll inom de områden som nämns i direktiven.

Enligt direktiven står det oss fritt att, om det finns tillräckliga skäl och om tiden räcker till, kartlägga och analysera om motsvarande behov av registerkontroll finns inom andra områden, både i aktörens egenskap av arbetsgivare och utanför rollen som arbetsgivare när det gäller andra personer som passerar in i aktörens lokaler eller område utan att vara anställda.

2.2Utredningens arbete

Vi påbörjade arbetet i mitten av mars 2018. Arbetet har därefter be- drivits i nära samarbete med sakkunniga och experter. Under utred- ningstiden har vi haft sex utredningssammanträden.

Utredaren och sekreteraren har under utredningstiden träffat före- trädare för Datainspektionen, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspek- tionen, Inspektionen för vård och omsorg, Kriminalvården, Polis- myndigheten, Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten. Härutöver har utredaren och sekreteraren träffat representanter för arbetsmarknadens parter, utsedda av Arbetsgivarverket, Landsorganisationen i Sverige, Svenskt Näringsliv, Sveriges akademikers centralorganisation, Sveriges Kommuner och Landsting och Tjänstemännens centralorganisation. Särskilt samråd har ägt rum med Bankinstitutens arbetsgivareorganisa- tion, Fondbolagens förening, Svenska Bankföreningen och Svensk För- säkring.

3 Rättsliga utgångspunkter

3.1Inledning

I belastningsregistret finns bl.a. uppgifter om brott och påföljd för brott. Registret förs av Polismyndigheten. Det övergripande syftet med belastningsregistret är att olika myndigheter, särskilt de brotts- bekämpande och rättsvårdande myndigheterna, på ett enkelt sätt ska få tillgång till de uppgifter som behövs i deras verksamhet. Bestäm- melser om bl.a. registrets innehåll och möjligheten för myndigheter och enskilda att ta del av uppgifterna i det finns framför allt i lagen (1998:620) om belastningsregister och förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

Belastningsregistret innehåller uppgifter om enskild som är av integ- ritetskänsligt slag. Frågan om vem som ska ha tillgång till de uppgifter som finns registrerade i belastningsregistret behöver därför ta sin utgångspunkt i det svenska grundlagsskyddet och den internatio- nella reglering som Sverige är bunden av till skydd för den personliga integriteten (avsnitt 3.2).

Eftersom registrering och tillgång till uppgifter i belastnings- registret måste vara förenlig med den dataskyddslagstiftning som, i syfte att bl.a. värna den personliga integriteten, reglerar i vilken ut- sträckning som behandling av personuppgifter är tillåten, redogör vi särskilt för den nya dataskyddsreformen (avsnitt 3.3). Vidare redo- gör vi för den sekretess- och säkerhetsskyddslagstiftning som har betydelse för tillgången till uppgifter i belastningsregistret (avsnitt 3.4 och 3.5).

Detta kapitel tar alltså sikte på att översiktligt redovisa vissa rätts- liga utgångspunkter och ramar för vårt arbete. En närmare redovis- ning av den lagstiftning som direkt reglerar belastningsregistret och vem som har rätt att få ta del av de uppgifter som finns i registret ges i kapitel 4.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

3.2Reglering till skydd för den personliga integriteten

3.2.1Regeringsformen

Den personliga integriteten skyddas av regeringsformen. Av målsätt- ningsbestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket följer att det allmänna ska värna den enskildes privat- och familjeliv. Målsättningsbestämmelsen anger ett viktigt mål för den samhälleliga verksamheten, men den är inte rättsligt bindande för det allmänna. Bestämmelsen ger därför inte upp- hov till några individuella rättigheter.

I andra kapitlet i regeringsformen finns däremot rättsligt bind- ande föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter. Av 2 kap. 6 § andra stycket framgår att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmelsen tillkom i sam- band med den senaste översynen av regeringsformen och trädde i kraft den 1 januari 2011. Syftet var att förstärka grundlagsskyddet för den personliga integriteten. I förarbetena anges att avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning av en enskilds personliga förhållanden, och därmed omfattas av grundlags- skyddet, inte är det huvudsakliga syftet med åtgärden utan vilken effekt åtgärden har. Som exempel på en sådan åtgärd anges registrer- ing av personuppgifter i polisens belastningsregister. Registreringen innebär en kartläggning av alla som har dömts eller på annat sätt har lagförts för brott, även om registrets uttalade ändamål är att ge infor- mation åt olika myndigheter om belastningsuppgifter som behövs bl.a. för att utreda brott och bestämma straff samt vid lämplighets- och tillståndsprövning av olika slag (En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 180 f.).

Enligt 2 kap. 20 och 21 §§ får begränsningar i skyddet för den personliga integriteten endast göras i lag och för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till sitt ända- mål och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Inte heller får en begränsning göras enbart på grund av politisk, religiös, kultu- rell eller annan sådan åskådning.

SOU 2019:19

Rättsliga utgångspunkter

3.2.2FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångs- punkt i den allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som Förenta Nationerna (FN) antog 1948. I artikel 12 i förklaringen anges bl.a. att ingen får utsättas för godtyckligt ingripande i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens och att var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp. I artikel 29 anges vilka inskränkningar i deklarationens fri- och rättigheter som är tillåtna. Sådana inskränkningar får endast göras i lag och enbart om syftet är hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd.

Rättigheterna i förklaringen om de mänskliga rättigheterna har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för de anslutna staterna, däribland Sverige. Artikel 12 i för- klaringen återfinns i artikel 17 i 1966 års FN-konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter.

3.2.3Europakonventionen

Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) gäller som svensk lag, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i dessa rättigheter får endast göras med stöd av lag och om det är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 8 ger enligt Europadomstolens praxis upphov inte bara till en förpliktelse för det allmänna att avhålla sig från omotiverade inskränkningar, utan även en skyldighet för det allmänna att se till att enskilda även i förhållande till andra enskilda tillförsäkras en rätt till respekt för privat- och familjeliv.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

Europadomstolen har prövat frågan om rätten till respekt för privatliv kränkts vid registerkontroll i samband med anställning (M.M. mot Förenade kungariket, dom den 13 november 2012). Europa- domstolen konstaterade att M.M. hade gått miste om en anställning på grund av att den varning hon fått funnits registrerad i brotts- registret och att hon, så länge registreringen fanns kvar, riskerade att drabbas av liknande konsekvenser. Europadomstolen fann vidare att registreringen gällde känsliga persondata som under vissa förhållan- den kunde bli tillgängliga för andra personer, eventuellt långt efter det att den registrerade händelsen ägt rum. Det var därför viktigt att ha klara och detaljerade regler om behandlingen av sådana person- data och föreskrifter, om hur länge uppgifterna fick lagras, hur de fick användas, när andra personer kunde få tillgång till uppgifterna och när de skulle avlägsnas ur registret. Enligt Europadomstolen var inte lagregleringen på Nordirland tydlig i fråga om insamlande, beva- rande och utlämnande av personuppgifter. I brottsregistreringen gjordes inte heller skillnad med avseende på brottets art, den tid som förflutit sedan det begicks och den betydelse brottet kunde ha för en anställning. I det aktuella fallet var det dessutom bekymmersamt att lagringen av uppgiften om den varning som M.M. tilldelats hade fortgått längre än vad hon hade haft anledning att räkna med när hon accepterat en varning i stället för att kräva domstolsprövning. Dom- stolen kom därför fram till att registerkontrollen stod i strid med rätten till respekt för privatliv enligt artikel 8.

3.2.4Rättighetsstadgan

Den personliga integriteten skyddas också av den stadga om de grund- läggande rättigheterna (rättighetsstadgan) som Europeiska unionen (EU) antagit. Stadgan är rättsligt bindande för EU:s medlemsstater och har, inom ramen för fördragens tillämpningsområde, företräde framför föreskrifter i den nationella rättsordningen.

I stadgan, artikel 3, 7 och 8, slås fast att var och en har rätt till fysisk och mental integritet, respekt för sitt privat- och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer samt skydd av de personupp- gifter som rör honom eller henne. I artikel 52 anges i vilken utsträck- ning inskränkningar får göras i de rättigheter som erkänns i stadgan. Utgångspunkten är att sådana inskränkningar endast får göras i lag

SOU 2019:19

Rättsliga utgångspunkter

och ska vara förenliga med det väsentliga innehållet i rättigheterna. Begränsningar får endast göras om de är nödvändiga och svarar mot ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

3.2.5ILO:s riktlinjer

Internationella arbetsorganisationen (International Labour Orga- nization, ILO) är FN:s fackorgan för arbetslivsfrågor. ILO har till uppgift att bl.a. främja sysselsättning och bättre arbetsvillkor. ILO utarbetar konventioner och rekommendationer på arbetslivets område och har bl.a. tagit fram riktlinjer angående skydd för arbetstagares personuppgifter (Protection of workers’ personal data, An ILO code of practice, International Labour Office, 1997). Dessa riktlinjer är inte rättsligt bindande utan avsedda som rekommendationer.

I riktlinjerna anges att en arbetsgivare inte ska hämta in uppgifter om arbetstagares lagöverträdelser (punkten 6.5.1). Med begreppet arbetstagare avses även tidigare arbetstagare och arbetssökande (punk- ten 3.4). Om det föreligger särskilda omständigheter får dock sådana uppgifter hämtas in om de är direkt relevanta för anställningsbeslutet och i överensstämmelse med nationell lagstiftning (punkten 6.5.2). I den kommentar som finns till riktlinjerna anges att en uppgift om brott avseende övergrepp på barn är relevant om anställningen innefattar arbete med barn. Likaså anges där att en yrkesförare kan vara skyldig att lämna uppgift till sin arbetsgivare om en rattfylleri- dom.

En arbetsgivare ska som huvudregel hämta in uppgifter om lag- överträdelser direkt från arbetstagaren (punkten 6.1). I den nämnda kommentaren till riktlinjerna anges att det är för att säkerställa att endast relevant information samlas in. Endast om arbetstagaren har fått förhandsinformation och gett ett uttryckligt samtycke kan arbets- givaren vända sig till andra för att begära sådana uppgifter (punk- ten 6.2).

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

3.3Dataskydd

3.3.1EU:s dataskyddsreform

Under våren 2018 genomfördes en genomgripande dataskyddsreform inom EU. Reformen omfattade dels en allmän dataskyddsförord- ning1, dels ett dataskyddsdirektiv2 som behandlar dataskyddet vid brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet och upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. En konsekvens av reformen är att 1998 års personuppgiftslag har upphävts och att den svenska lagstift- ningen om personuppgiftsbehandling har setts över och anpassats.

3.3.2Dataskyddsförordningen

Dataskyddsförordningen började tillämpas den 25 maj 2018. För- ordningen, som är direkt tillämplig, utgör en ny generell reglering för behandling av personuppgifter inom EU och ersätter det tidigare gällande dataskyddsdirektivet3. Förordningen ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis sker på auto- matisk väg och på annan behandling än automatisk av personupp- gifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. I förordningen regleras bl.a. grundläggande principer för behandling av personupp- gifter, den registrerades rättigheter, personuppgiftsansvar, överföring av personuppgifter, tillsyn över personuppgiftsbehandling, rätten för enskilda att få tillgång till rättsmedel och sanktioner mot ansvariga som inte lever upp till förordningens krav.

Från dataskyddsförordningens tillämpningsområde undantas per- sonuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verk- ställa straffrättsliga påföljder, inkluderande skydd mot samt före- byggande och förhindrande av hot mot den allmänna säkerheten.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga på- följder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

SOU 2019:19

Rättsliga utgångspunkter

Personuppgiftsbehandling för dessa syften omfattas i stället av det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde, se avsnitt 3.3.4.

3.3.3Dataskyddslagen och berörda registerförfattningar

Dataskyddsförordningen både förutsätter och medger nationella bestämmelser som kompletterar eller föreskriver undantag från för- ordningens regler. I Sverige kompletteras därför dataskyddsförord- ningen av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning. Lagen med tillhörande förordning förtydligar under vilka förutsättningar personuppgifter får behandlas med stöd av data- skyddsförordningen. Lagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket innebär att avvikande bestämmelser i registerförfatt- ningar har företräde. Såvitt avser de myndigheter som direkt berörs av detta betänkande finns det sådana avvikande bestämmelser i krimi- nalvårdsdatalagen (2018:1235) med tillhörande förordning (2018:1236).

3.3.4Dataskyddsdirektivet, brottsdatalagen och berörda registerförfattningar

Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt i huvudsak gen- om brottsdatalagen (2018:1177). Syftet med lagen är både att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter i samband med personuppgiftsbehandling och att säkerställa att behöriga myndig- heter kan behandla och utbyta personuppgifter med varandra på ett ändamålsenligt sätt.

Brottsdatalagen ska tillämpas av myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder vid behand- ling av personuppgifter. Lagen ska också gälla för personuppgifts- behandling vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. De som har sådana arbetsuppgifter betecknas behöriga myndigheter. Lagen ska även tillämpas av andra aktörer än myndigheter som har fått i uppgift att utöva myndighet för något av de nämnda syftena, t.ex. när en ordningsvakt upprätthåller allmän ordning och säkerhet vid en domstolsförhandling (Brottsdatalag, prop. 2017/18:232, s. 430).

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

De behöriga myndigheternas behandling av personuppgifter om- fattas av brottsdatalagen när de behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla all- män ordning och säkerhet. I övriga fall är dataskyddsförordningen tillämplig. Det som är avgörande för om brottsdatalagen är tillämplig är alltså dels om det är en behörig myndighet som behandlar per- sonuppgifterna, dels om behandlingen sker i något av dessa syften.

Brottsdatalagen innehåller grundläggande bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas. Där finns även bestämmelser om per- sonuppgiftsansvarigas skyldigheter, enskildas rättigheter och tillsynen över personuppgiftsbehandling samt om sanktionsavgifter, skade- stånd och rättsmedel. Lagen kompletteras av en förordning, brotts- dataförordningen (2018:1202), som genomför vissa detaljbestäm- melser i dataskyddsdirektivet.

Brottsdatalagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller för- ordning. De myndigheter som ska tillämpa brottsdatalagen har i de flesta fall särskilda registerförfattningar som reglerar deras person- uppgiftsbehandling. För Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten finns sådana bestämmelser i lagen (2018:1699) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område med tillhörande förordning (2018:1746), lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område med tillhörande förordning (2018:1738) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område med tillhörande förordning (2018:1942). Dessa registerförfattningar gäller utöver brottsdatalagen och innehåller preci- seringar, undantag eller avvikelser från bestämmelserna i den lagen.

3.4Sekretess

3.4.1Absolut sekretess för uppgifter i belastningsregistret

Eftersom uppgifter i belastningsregistret anses särskilt integritets- känsliga gäller s.k. absolut sekretess för uppgifterna enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Med absolut sekre- tess avses att något skaderekvisit som reglerar sekretessens styrka inte ställs upp som villkor för sekretessen, vilket innebär att de upp- gifter som omfattas av absolut sekretess ska hemlighållas utan någon

SOU 2019:19

Rättsliga utgångspunkter

skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Uppgifter ur belastnings- registret får därmed endast lämnas ut med stöd av särskilda bestäm- melser som bryter sekretessen i lagen om belastningsregister, säker- hetsskyddslagen (2018:585) och förordningar som har meddelats med stöd av dessa lagar.

I samband med att polisens registerlagstiftning reformerades 1998 avskaffades den absoluta sekretessen för alla polisens register utom för belastningsregistret. Ändringarna genomfördes för att öka möj- ligheten till insyn i polisens register. Till stöd för att behålla den absoluta sekretessen för uppgifter i belastningsregistret anförde reger- ingen att uppgifterna i registret var extra känsliga, främst ur integri- tetssynpunkt. Sekretessen hade sedan tidigare främst motiverats av att den dömdes återanpassning till samhället inte skulle försvåras, och regeringen menade att det var angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte spreds mer än vad som var absolut nödvändigt. Ett av skälen för att behålla absolut sekretess för uppgifter i belast- ningsregistret var uttryckligen att hindra arbetsgivare från att kunna ta reda på om den tilltänkte arbetstagaren förekom i registret (Polis- ens register, prop. 1997/98:97, s. 63 f.).

Den absoluta sekretessen gäller bara i verksamhet som avser förande av eller uttag ur registret. Sekretessens räckvidd begränsas således till den registerförande myndigheten och de direktanslutna myndigheterna så länge uppgiften är kvar i registret. När en uppgift tas ut av en myndighet för att användas i den egna verksamheten gäller i stället i förekommande fall sekretess enligt de bestämmelser som gäller för denna verksamhet (Effektivare handläggning av strafföre- lägganden m.m., prop. 1999/2000:67, s. 25 f. och Eva Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, Zeteo den 24 november 2017, kom- mentaren till 35 kap. 3 §).

En enskild som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen och som med stöd av lagen om belastningsregister har fått del av upp- gifter ur belastningsregistret avseende någon annan, är bunden av en motsvarande tystnadsplikt enligt 19 § första stycket lagen om belast- ningsregister.

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

3.4.2Sekretess mot den enskilde

Av 35 kap. 3 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen fram- går att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. och 12 kap. inte gäller i förhållande till den absoluta sekretessen, vilket innebär att den registrerade inte har rätt att få del av uppgifter om sig själv enligt 12 kap. 1 §. Som nämnts får uppgifter från belastningsregistret endast lämnas ut med stöd av bestämmelser i lagen om belastnings- register, säkerhetsskyddslagen eller förordningar som har meddelats med stöd av dessa lagar.

En enskild har enligt 9 § lagen om belastningsregister rätt att få ta del av ett fullständigt, eller i vissa fall begränsat, belastningsregister- utdrag om sig själv, se avsnitt 4.4.4.

3.4.3Sekretess för registerutdrag i ärenden om anställning

Som beskrivits i avsnitt 3.4.1 gäller den absoluta sekretessen endast hos den registerförande myndigheten och de direktanslutna myn- digheterna så länge uppgiften är kvar i registret. Om en myndighet tar del av uppgifter i ett belastningsregisterutdrag inom ramen för ett anställningsärende omfattas uppgifterna som huvudregel inte av den personaladministrativa sekretessen (39 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen; se dock 39 kap. 5 b § om den personaladministra- tiv sekretess som gäller i anställningsärenden avseende vissa myn- dighetschefer).

Regeringen har vid flera tillfällen understrukit att det är en viktig princip att det ska vara offentlighet i ärenden om anställning (se prop. 1979/80:2 del A s. 200 f. och prop. 1986/87:3 om ändring i sekretesslagen, s. 8). Uppgifter i ett belastningsregisterutdrag som förekommer i ett anställningsärende saknar därmed normalt sekre- tesskydd.

3.5Säkerhetsskydd

3.5.1En ny säkerhetsskyddslagstiftning

Säkerhetsskydd innebär förebyggande åtgärder för att skydda Sveriges säkerhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott. Kraven på säkerhetsskyddet har förändrats genom utvecklingen i omvärlden

SOU 2019:19

Rättsliga utgångspunkter

och på informationsteknikområdet, ökningen av säkerhetskänslig verksamhet som bedrivs i enskild regi och en ökad internationell samverkan. Säkerhetsskyddslagstiftningen har därför varit föremål för en översyn (Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet

–ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89). Översynen har resulterat i en ny säkerhetsskyddslag (2018:585), som trätt i kraft den 1 april 2019. Den nya lagen gäller den som till någon del bedriver verksam- het som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhets- skydd, vad som i lagen benämns som säkerhetskänslig verksamhet.

Enligt den nya säkerhetsskyddslagen ska uppgifter som rör säker- hetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen, eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen om den hade varit tillämplig, s.k. säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter, delas in i olika säkerhetsskydds- klasser utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för Sveriges säkerhet. Enligt lagen finns det fyra olika säkerhetsskydds- klasser: kvalificerat hemlig vid en synnerligen allvarlig skada, hemlig vid en allvarlig skada, konfidentiell vid en inte obetydlig skada och begränsat hemlig vid endast ringa skada (2 kap. 5 §). Klassificeringen har bl.a. betydelse för vilka befattningar som ska placeras i säker- hetsklass, se avsnitt 3.5.2.

Nedan följer en översiktlig beskrivning av säkerhetsskyddslagen, med fokus på de delar som är av betydelse för våra överväganden om registerkontroll i arbetslivet.

3.5.2Placering i säkerhetsklass

Med den nya säkerhetsskyddslagen har grunderna för placering i säkerhetsklass ändrats. Den registerkontroll som tidigare gjordes för skyddet mot terrorism har inordnats i systemet med placering i säker- hetsklass (prop. 2017/18:89 s. 83 f.).

En anställning eller något annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet ska i de flesta fall placeras i någon av de tre säkerhets- klasser som finns enligt säkerhetsskyddslagen. Placeringen i säker- hetsklass styrs antingen av i vilken omfattning den anställde hanterar säkerhetsskyddsklassade uppgifter eller den grad av skada för Sveriges

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

säkerhet som kan orsakas till följd av deltagandet i säkerhetskänslig verksamhet.

En anställning eller något annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet ska enligt 3 kap. 6–8 §§ placeras i

–Säkerhetsklass 1, om den anställde eller den som på annat sätt del- tar i verksamheten i en omfattning som inte är ringa får del av upp- gifter i säkerhetsskyddsklassen kvalificerat hemlig, eller till följd av sitt deltagande i verksamheten har möjlighet att orsaka synner- ligen allvarlig skada för Sveriges säkerhet.

–Säkerhetsklass 2, om den anställde eller den som på annat sätt del- tar i verksamheten i en omfattning som inte är ringa får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen hemlig, i ringa omfattning får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen kvalificerat hemlig, eller till följd av sitt deltagande i verksamheten har möjlighet att orsaka allvarlig skada för Sveriges säkerhet.

–Säkerhetsklass 3, om den anställde eller den som på annat sätt del- tar i verksamheten får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell, i ringa omfattning får del av uppgifter i säkerhets- skyddsklassen hemlig, eller till följd av sitt deltagande i verksam- heten har möjlighet att orsaka en inte obetydlig skada för Sveriges säkerhet.

Anställningar eller annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet som endast innebär hantering av information i den lägsta säkerhets- skyddsklassen – begränsat hemlig – ska inte placeras i någon säkerhets- klass eftersom ett röjande av sådan information endast kan medföra ringa skada (prop. 2017/18:89 s. 83).

Den nya säkerhetsskyddslagen ställer krav på restriktivitet i fråga om placering i säkerhetsklass. En sådan placering får endast göras om behovet av säkerhetsskydd inte kan tillgodoses på något annat sätt (3 kap. 10 § och prop. 2017/18:89 s. 85).

Beslut om placering i säkerhetsklass görs som huvudregel av reger- ingen, om det inte gäller riksdagen eller myndigheterna under riks- dagen (3 kap. 12 §). Beslutanderätten får delegeras av regeringen till myndigheter och andra. För att få delegera beslutanderätten till en- skild krävs särskilda skäl.

SOU 2019:19

Rättsliga utgångspunkter

3.5.3Säkerhetsprövning och registerkontroll av personal

Huvuddragen för säkerhetsprövning av personal i den nya säker- hetsskyddslagen överensstämmer i sak med tidigare reglering. Säker- hetsprövningen syftar till att klarlägga om en person som genom anställning eller på något annat sätt ska delta i säkerhetskänslig verk- samhet kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säker- hetsskyddslagen och i övrigt är pålitlig från säkerhetssynpunkt (3 kap. 2 §). Säkerhetsprövningen ska göras innan deltagandet i den säker- hetskänsliga verksamheten påbörjas, och följas upp under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår (3 kap. 3 §).

Säkerhetsprövningen ska alltid innefatta registerkontroll om anställ- ningen eller deltagandet i verksamheten har placerats i säkerhetsklass (3 kap. 14 §). För säkerhetsklass 1 eller 2 får hämtas uppgifter om den kontrollerade som finns i belastningsregistret, misstankeregist- ret eller som behandlas med stöd av lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (polis- ens brottsdatalag). Motsvarande uppgifter får hämtas om den kon- trollerades make eller sambo. För säkerhetsklass 3 får hämtas uppgifter om den kontrollerade som finns i belastningsregistret, misstanke- registret eller som behandlas hos Säkerhetspolisen med stöd av polis- ens brottsdatalag. Om det finns synnerliga skäl får även andra upp- gifter hämtas.

Uppgifter ska löpande hämtas under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. Registerkontrollen inne- bär alltså en kontinuerlig bevakning av tillkommande uppgifter (s.k. spontanutfall).

Om det finns särskilda skäl får registerkontroll ske av någon som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet utan föregående placering i säkerhetsklass (3 kap. 15 § första stycket).

Innan en registerkontroll görs ska den som säkerhetsprövningen gäller ge sitt samtycke till kontrollen (3 kap. 18 §).

3.5.4Utlämnande av uppgifter vid registerkontroll

Som redogjorts för under avsnitt 3.4.1 omfattas uppgifter i belast- ningsregistret av absolut sekretess. Säkerhetsskyddslagen innehåller därför sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör att uppgifter

Rättsliga utgångspunkter

SOU 2019:19

från belastningsregistret lämnas ut till den som ska utföra säkerhets- prövningen.

En uppgift som har kommit fram vid en registerkontroll får läm- nas ut för säkerhetsprövning endast om den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades lojalitet mot skyddsintressena och pålitlighet från säkerhetssynpunkt (3 kap. 19 §). I förarbetena till 1996 års säkerhetsskyddslag finns vissa uttalanden som fortfar- ande kan tjäna som vägledning vid en bedömning av om en uppgift får lämnas ut. Där anges att en uppgift om påföljd som ligger långt tillbaka i tiden inte bör lämnas ut om det inte har inträffat något särskilt som gör att uppgiften fortfarande har aktualitet. Normalt bör inte heller en uppgift om bagatellbrott lämnas ut. Uppgifter om en allvarlig påföljd bör däremot oftare lämnas ut (Säkerhetsskydd, prop. 1995/96:129, s. 85).

Det är Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden som beslutar om uppgifterna som hämtas vid registerkontrollen ska lämnas ut till arbetsgivaren, se vidare avsnitt 5.4.2. Innan en uppgift lämnas ut ska den som uppgiften avser som huvudregel ges tillfälle att yttra sig över uppgiften (3 kap. 20 §). Det får inte framgå av svaret till den som har beslutat om registerkontroll att det finns en uppgift om den kontrollerade som inte lämnas ut, se 5. kap. 21 § säkerhetsskydds- förordningen (2018:658).

3.5.5Säkerhetsskyddsavtal

I säkerhetsskyddslagen finns särskilda bestämmelser om s.k. säker- hetsskyddsavtal. Statliga myndigheter, kommuner och landsting som avser att genomföra en upphandling och ingå ett avtal om varor, tjänster eller byggentreprenader ska se till att det i ett säkerhets- skyddsavtal anges hur kraven på säkerhetsskydd ska tillgodoses av leverantören. Denna skyldighet gäller om det i upphandlingen före- kommer säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i säkerhetsskydds- klassen konfidentiell eller högre eller om upphandlingen i övrigt avser eller ger leverantören tillgång till säkerhetskänslig verksamhet av motsvarande betydelse för Sveriges säkerhet (2 kap. 6 § säkerhets- skyddslagen).

4 Lagen om belastningsregister

4.1Inledning

Uppgifter om den som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott finns i det belastningsregister som förs av Polismyndigheten. Före den nya polisorganisationen år 2015 fördes registret av Riks- polisstyrelsen.

Bestämmelser om belastningsregistret finns i lagen (1998:620) om belastningsregister med tillhörande förordning (1999:1134). Dessa författningar tillkom som en del av en större reform av polisens register 1998 och som bl.a. innebar att det tidigare person- och belastningsregistret ersattes av ett belastningsregister och ett miss- tankeregister, i syfte att hålla uppgifter om påföljder och uppgifter om misstankar om brott åtskilda (Polisens register, prop. 1997/98:97; se även Riktlinjer för registreringen av påföljder m.m., prop. 1994/95:144). Det innebär att det alltså inte är tillåtet att registrera misstankar om brott i belastningsregistret. Sådana uppgifter får i stället föras av Polismyndigheten i ett särskilt misstankeregister, se lagen (1998:621) om misstankeregister med tillhörande förordning (1999:1135). Som framgår av våra direktiv är vårt uppdrag begränsat till att avse upp- gifter som förs i belastningsregistret.

I detta kapitel redogör vi för de bestämmelser som reglerar inne- hållet i och ändamålen för belastningsregistret samt för de bestäm- melser som anger under vilka förutsättningar uppgifter ur registret får lämnas ut eller gallras (avsnitt 4.2–4.5).

4.2Belastningsregistrets innehåll

Enligt 3 § lagen om belastningsregistret innehåller registret uppgif- ter om den som genom dom, beslut, strafföreläggande eller förelägg- ande om ordningsbot har ålagts påföljd för brott (punkten 1), ålagts

Lagen om belastningsregister

SOU 2019:19

förvandlingsstraff för böter (punkten 2), fått påföljdseftergift vid allvarlig psykisk störning (punkten 3), meddelats åtalsunderlåtelse (punkten 4) eller meddelats vissa kontaktförbud eller tillträdesförbud (punkten 5).

Belastningsregistret innehåller även uppgifter om domar och beslut som har meddelats i utlandet. Det avser dels uppgifter från en myndighet i en stat som tillhör Interpol, från Interpol eller från Europol om uppgiften avser en svensk medborgare eller någon som har hemvist i Sverige (4 § 1), dels uppgifter som lämnas från en stat enligt en överenskommelse mellan Sverige och den staten (4 § 2). En förutsättning för att uppgifter av detta slag ska föras in i belastnings- registret är emellertid att uppgifterna motsvarar domar eller beslut enligt 3 §.

Särskilda regler gäller om det rör sig om uppgifter i en dom eller ett beslut som har meddelats i en annan medlemsstat inom EU, och som överförts till Sverige med stöd av rambeslutet om kriminal- register1. Enligt vad som uttryckligen föreskrivs i lagen om belast- ningsregister ska sådana uppgifter alltid föras in i belastningsregist- ret (4 a §). Det innebär att även uppgifter om den som har begått en gärning som inte motsvarar brott enligt svensk lag eller om någon har begått en gärning innan han eller hon har fyllt 15 år ska föras in i registret. Av bestämmelsen i 6 § tredje stycket framgår att sådana uppgifter inte ska lämnas ut till svenska myndigheter i andra fall än vad som behövs för att kunna utföra tillsyn över Polismyndighetens personuppgiftsbehandling enligt lagen om belastningsregister.

Närmare regler om vilka uppgifter belastningsregistret ska inne- hålla om den som registreras finns i 2–9 §§ förordningen om belast- ningsregister.

4.3Belastningsregistrets ändamål

Belastningsregistret får endast föras för vissa specifika ändamål. Dessa framgår av 2 § lagen om belastningsregister.

Det övergripande ändamålet för belastningsregistret är att olika myndigheter, framför allt de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, på ett enkelt sätt ska få tillgång till de uppgifter som

1Rådets rambeslut 2009/315/RIF av den 26 februari 2009 om organisationen av medlems- staternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgifternas innehåll.

SOU 2019:19

Lagen om belastningsregister

behövs i verksamheten. I enlighet härmed behöver Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen upp- gifter om tidigare brottslighet och belastningar för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och utreda brott (2 § första stycket 1).2 På motsvarande sätt behöver åklagarmyndigheter ha tillgång till dessa uppgifter för att kunna besluta om förundersök- ning och åtal samt utfärda strafföreläggande (2 § första stycket 2), och de allmänna domstolarna för att kunna straffmäta och bestämma påföljd (2 § första stycket 3).

Ett annat ändamål för belastningsregistret är att tillgodose Polis- myndighetens och andra myndigheters behov av uppgifter om belast- ningar vid vissa lämplighetsprövningar, tillståndsprövningar och andra prövningar som anges i författning (2 § första stycket 4). Exempel på lämplighetsprövningar är Kriminalvårdens prövning av besökare till intagna i anstalt eller häkte, Transportstyrelsens prövning i ären- den enligt körkortslagen (1998:488) och kommunernas prövning i ärenden enligt alkohollagen (2010:1622). Exempel på tillståndspröv- ningar som berättigar till tillgång till uppgifter i belastningsregistret är Polismyndighetens tillstånd i passärenden och vapenärenden. Även regeringens tillgång till uppgifter från registret för prövningar i t.ex. ärenden om nåd i brottmål eller utlämning på grund av brott är hän- förliga till detta ändamål för belastningsregistret.

Registret får slutligen också användas för att lämna ut uppgifter till enskild som är av särskild betydelse i hans eller hennes verksam- het (2 § andra stycket). En sådan rätt till uppgifter i registret tillkom- mer larminstallationsföretag och vissa enskilda arbetsgivare inom vård- sektorn, se avsnitt 4.4.5.

Uppgifter i belastningsregistret får, utöver vad som framgår av lagen om belastningsregister, behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statis- tiska ändamål. En sådan vidarebehandling anses förenlig med det ursprungliga ändamålet och har därmed bedömts som förenlig med artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen (jfr prop. 1997/98:97 s. 159).

2Enligt lydelse som föreslås träda i kraft den 30 juni 2019, se Personuppgiftsbehandling i viss verksamhet som rör allmän ordning och säkerhet – anpassningar till EU:s dataskyddsreform, prop. 2018/19:65.

Lagen om belastningsregister

SOU 2019:19

4.4Utlämnande

4.4.1Inledning

För uppgifter i belastningsregistret gäller absolut sekretess, se av- snitt 3.4.1. Uppgifter från belastningsregistret får därför endast läm- nas ut med stöd av bestämmelser som bryter sekretessen. Sådana bestämmelser finns i lagen om belastningsregister, säkerhetsskydds- lagen (2018:85) och tillhörande förordningar. De sekretessbrytande bestämmelser som finns i säkerhetsskyddslagen har behandlats i av- snitt 3.5.4.

4.4.2Utlämnande till myndigheter

I 6 § lagen om belastningsregister regleras vilka myndigheter som har rätt att begära utdrag ur belastningsregistret. Riksdagens ombuds- män, Justitiekanslern, Datainspektionen och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden har rätt att få tillgång till uppgifter för sin tillsyns- verksamhet. Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevak- ningen, åklagarmyndighet och allmän domstol har rätt till uppgifter som behövs i myndigheternas brottsbekämpande, lagförande och dömande verksamhet samt förvaltningsdomstol för att kunna göra vissa prövningar. Uppgifter ur registret får slutligen även lämnas till andra myndigheter än de för vilkas räkning registret främst förs, dock endast i den utsträckning som regeringen föreskriver det för vissa slag av ärenden. I enlighet härmed finns det bestämmelser som ger myndigheter rätt till uppgifter ur belastningsregistret i förord- ningen om belastningsregister (10–18 §§). Utifrån vårt uppdrag redo- visar vi här endast de uppgifter som har betydelse för anställning eller uppdrag.

Enligt 10 § förordningen om belastningsregister har vissa myn- digheter på begäran rätt till ett fullständigt belastningsregisterutdrag i ärenden om anställning eller uppdrag hos myndigheten. Det gäller statsråd som är föredragande i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar för utredning i ett sådant ärende, Säkerhetspolisen i ärenden om anställning eller upp- drag vid myndigheten, Kriminalvården i fråga om den som avses an- ställas eller anlitas för vissa uppdrag och Försvarsmakten i fråga om den som avses anställas för tjänstgöring i internationella militära

SOU 2019:19

Lagen om belastningsregister

insatser. Motsvarande gäller för Domstolsverket i fråga om den som avses anställas som notarie, Domarnämnden i ärenden om anställ- ning som domare eller hyresråd och allmän domstol eller allmän för- valtningsdomstol i fråga om en nämndeman som ska påbörja tjänst- göring i domstolen.

Av 11 § framgår vilka myndigheter som på begäran har rätt till ett begränsat belastningsregisterutdrag som endast utvisar uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter. Myndig- heter som har rätt till ett sådant begränsat registerutdrag i ärenden om anställning eller uppdrag är Riksbanken i fråga om den som avses anställas som bevaknings- eller transportpersonal, statliga, kom- munala eller landstingskommunala myndigheter i fråga om den som avses anställas eller anlitas som uppdragstagare inom psykiatrisk sjuk- vård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångs- vård av missbrukare och Rättsmedicinalverket i fråga om den som avses anställas eller anlitas som uppdragstagare i den rättspsykia- triska undersökningsverksamheten.

I 12–17 §§ regleras vilka myndigheter som på begäran har rätt till ett begränsat belastningsregisterutdrag som endast utvisar uppgifter om vissa i bestämmelserna angivna brott. Med anledning av vårt upp- drag finns skäl att här lyfta fram Finansinspektionens rätt till ett be- gränsat registerutdrag, som utvisar bl.a. tillgreppsbrott och ekono- misk brottslighet om brotten lett till annan påföljd än penningböter, för att kunna utföra lämplighetsprövning av ledningen och andra i finansiella företag (16 f §). Finansinspektionen har också rätt att i ärenden om tillstånd för försäkringsdistribution begära register- utdrag som utvisar om den sökande har dömts för bl.a. tillgrepps- brott eller ekonomisk brottlighet (13 a §).

För myndigheter som har rätt att få uppgifter ur belastnings- registret gäller en behovs- och proportionalitetsprincip (7 § lagen om belastningsregister). Den innebär att myndigheten i varje enskilt fall noga ska pröva behovet av information i förhållande till den olägenhet det innebär för den registrerade att uppgiften lämnas ut. En myndighet får alltså inte begära registerutdrag om ärendet kan avgöras utan kännedom om vad som är antecknat i registret. En pröv- ning ska även alltid göras om behovet av information kan tillgodoses på något annat, mindre ingripande sätt. Bestämmelsen infördes av hänsyn till den dömdes möjlighet till rehabilitering och vikten av att

Lagen om belastningsregister

SOU 2019:19

uppgifter om hans eller hennes brottslighet inte kommer fram om det inte är absolut nödvändigt (prop. 1997/98:97 s. 83 och 170).

4.4.3Myndigheter med direktåtkomst

Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, åklagar- myndigheter, Kriminalvården, Migrationsverket, Domstolsverket och allmänna domstolar får ha direktåtkomst till uppgifter i belastnings- registret. Även Transportstyrelsen, Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg och länsstyrelser får ha direktåtkomst till vissa sär- skilt angivna uppgifter i belastningsregistret. Direktåtkomsten ska dock begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut med stöd av lagen om belastningsregister med till- hörande förordning (19 och 20 §§ förordningen om belastnings- register).

Vad som avses med direktåtkomst kommer vi att närmare be- handla i avsnitt 6.3.4.

4.4.4Egen begäran om registerutdrag

I lagen om belastningsregister finns bestämmelser som ger den en- skilde en rätt att få del av uppgifter ur belastningsregistret om sig själv.

En enskild har rätt att en gång per kalenderår utan avgift få ta del av samtliga uppgifter ur belastningsregistret om sig själv (9 § första stycket). En enskild har även rätt att i vissa specifika fall få ut ett begränsat registerutdrag om sig själv (9 § andra stycket 2–6). Enligt vad som framgår där tillkommer den enskilde en sådan rätt enligt bestämmelser i skollagen (2010:800), lagen (2018:1219) om försäk- ringsdistribution, lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn, lagen (2010:479) om register- kontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktions- hinder och lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

En enskild har också rätt till ett begränsat registerutdrag för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där (9 § andra stycket 1).

SOU 2019:19

Lagen om belastningsregister

Vilka uppgifter som ett begränsat registerutdrag enligt 9 § andra stycket ska innehålla framgår av 22 och 22 a §§ förordningen om belastningsregister.

En egen begäran om uppgifter ur registret ska vara skriftlig. Polis- myndigheten ska säkerställa att begäran görs av en behörig person (9 § fjärde stycket).3

4.4.5Utlämnande av uppgifter till annan enskild

En enskild har i viss utsträckning rätt att få uppgifter ur belastnings- registret om en annan enskild. Det gäller i den utsträckning reger- ingen föreskrivit det, om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott (10 § första stycket lagen om belastningsregister). Av 21 § förordningen om belastningsregister framgår att en sådan rätt, i fråga om den som av- ses anställas eller anlitas som uppdragstagare, tillkommer dels de larm- installationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestäm- melser om larmanläggningar m.m., dels en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykia- trisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ung- dom.

Uppgifter om enskild kan även lämnas till annan enskild, om denne styrker att hans eller hennes rätt är beroende av en uppgift ur registret och regeringen medger att uppgiften lämnas ut (10 § andra stycket lagen om belastningsregister).

4.5Gallring

Bestämmelser om när uppgifter i belastningsregistret ska gallras finns i 16–18 §§ lagen om belastningsregister.

Uppgifter ur belastningsregistret ska alltid gallras om den registre- rade frikänns, beviljas resning, får avgörandet undanröjt eller upp- hävt eller avlider (16 §).

3Enligt lydelse som föreslås träda i kraft den 30 juni 2019, se prop. 2018/19:65.

Lagen om belastningsregister

SOU 2019:19

Uppgifter ur belastningsregistret ska vidare gallras när viss tid har förflutit (17 §). Denna tid är som huvudregel tio år efter domen eller beslutet. En sådan gallringsfrist gäller vid uppgifter om skyddstillsyn, villkorlig dom, ungdomsvård, överlämnande till missbruksvård, ung- domstjänst samt beslut om påföljdseftergift vid allvarlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen om europeisk skyddsorder. En sådan frist gäller även för uppgifter om fängelsestraff som ska anses verkställt genom tidigare frihetsberövande eller om den registrerade har befriats från fängelse- straff genom nåd. Är den registrerade under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten ska uppgifterna i vissa fall i stället gallras fem respektive tre år efter domen eller beslutet.

Uppgifter om böter ska gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller ordningsboten. Även beslut om tillträdesförbud ska gallras fem år efter beslutet. Uppgifter om fängelsestraff som har fallit bort på grund av påföljdspreskription eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt bötesverk- ställighetslagen (1979:189) ska gallras fem år efter att straffet föll bort.

Uppgifter om fängelsestraff och förvandlingsstraff för böter ska gallras tio år efter frigivningen. Motsvarande gallringsfrist för upp- gifter om sluten ungdomsvård är tio år efter att påföljden verkställts och för uppgifter om överlämnande till rättspsykiatrisk vård tio år efter utskrivningen.

Uppgifter i en dom eller ett beslut som har meddelats i en annan medlemsstat inom EU ska gallras så snart Polismyndigheten har under- rättats av myndigheten i den överförande staten om att uppgiften har gallrats i den staten och senast tjugo år efter domen eller beslutet (17 § a).

Gallringstiden påverkas om det görs nya anteckningar i registret. Om det görs sådana anteckningar, som avser annat än penningböter, före utgången av den tid som uppgifter ska gallras enligt 17 §, ska inte någon av uppgifterna gallras så länge någon av dem ska finnas kvar i registret (18 § första stycket). Den längsta tid som en uppgift finns kvar i belastningsregistret är 20 år efter domen eller beslutet. I fråga om uppgifter om fängelsestraff eller överlämnande till rätts- psykiatrisk vård gäller dock detta endast om det förflutit tio år från frigivningen respektive utskrivningen (18 § andra stycket jämförd med 17 § 1 och 7).

100

5 Registerkontroll i arbetslivet

5.1Inledning

Vissa begränsade delar av arbetsmarknaden omfattas av ett regelverk som ger arbetsgivare, såväl offentliga som privata, rätt att ta del av uppgifter ur belastningsregistret inför ett beslut om anställning, s.k. fakultativ registerkontroll. I vissa fall går denna reglering längre på så sätt att den ålägger arbetsgivare en skyldighet att göra en sådan kontroll, s.k. obligatorisk registerkontroll. Härutöver finns det be- stämmelser om registerkontroll som indirekt påverkar den enskildes möjligheter att få anställning inom en viss sektor. Det handlar t.ex. om yrken som förutsätter legitimation eller som ska utövas inom verksamhet som är tillståndspliktig eller står under särskild tillsyn. Exempel på sådana yrken är legitimerade yrken inom hälso- och sjuk- vården, väktare, skyddsvakter och delgivningsmän. Registerkontroll in- för anställning sker slutligen också med stöd av säkerhetsskyddslag- stiftningen, se avsnitt 3.5.

I detta kapitel redogör vi dels för författningsreglerad register- kontroll, fakultativ som obligatorisk, som sker i samband med anställ- ning, s.k. formell registerkontroll (avsnitt 5.2), dels för den kontroll som sker utan författningsstöd genom att arbetsgivaren begär att den arbetssökande själv inhämtar ett belastningsregisterutdrag och visar det för arbetsgivaren, s.k. informell registerkontroll (avsnitt 5.3). Kapitlet innehåller en särskild redovisning av tidigare utredningar på området (avsnitt 5.3.3). Slutligen finns en översiktlig beskrivning av den registerkontroll som utförs av Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden enligt säkerhetsskyddslagstiftningen (avsnitt 5.4).

Det kan redan här framhållas att vi under utredningen har slagits av att de bestämmelser som reglerar tillåtligheten av registerkontroll spretar och är svåröverskådliga på ett sätt som försvårar tolkningen och tillämpningen. Det kan således i vissa fall vara svårt att förstå

101

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

varför en verksamhet ges rätt till registerkontroll medan en annan, till synes likvärdig, verksamhet, inte har någon sådan rätt. En för- klaring ligger givetvis i att reglerna om registerkontroll har tillkom- mit under lång tid och vid skilda tillfällen när ett specifikt behov uppkommit. Inte desto mindre är det vår uppfattning att det finns behov av en samlad översyn av regelverket, bl.a. för att i lag tydlig- göra vilka skäl som kan berättiga till registerkontroll utifrån dess integritetskänsliga beskaffenhet och för att samlat se över den lag- tekniska strukturen. En sådan översyn ligger dock utanför ramen för detta uppdrag.

5.2Formell registerkontroll

5.2.1Obligatorisk registerkontroll

Inledning

Bestämmelser som föreskriver en skyldighet för arbetsgivaren att kontrollera en arbetssökandes belastningsregister finns för olika verk- samheter som innefattar arbete med barn: skolverksamhet, verk- samhet som utför stöd- och serviceinsatser åt barn med funktions- hinder och verksamhet avseende boenden som tar emot barn. Det finns även en författningsreglerad skyldighet för företag som ska bedriva försäkringsdistribution att kontrollera vissa av sina anställdas belastningsregister inför en ansökan om tillstånd att bedriva en sådan verksamhet. Likaså finns det en författningsreglerad skyldighet att kontrollera belastningsregister inför vissa anställningar inom dom- stolsväsendet.

Det är en arbetsrättslig grundprincip att en arbetsgivare är fri att anställa den som han eller hon tycker är lämplig. Det finns således inget förbud för en arbetsgivare att anställa en person som förekom- mer i belastningsregistret, utan varje arbetsgivare får själv göra en bedömning av vilken betydelse som eventuell förekomst av brotts- lighet har. Detta gäller även vid rekryteringar till verksamheter där registerkontroll är obligatorisk.

102

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

Registerkontroll av personal i skolverksamhet

Bestämmelser om kontroll av utdrag ur belastningsregistret av per- sonal i skolverksamhet finns i skollagen (2010:800). En sådan register- kontroll ska göras avseende den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, grundskolan, grundsärsko- lan, specialskolan och sameskolan samt inom viss annan pedagogisk verksamhet (2 kap. 31 § första stycket). Kravet på registerkontroll omfattar även den som genom huvudmannens försorg arbetar inom de berörda verksamheterna på i huvudsak samma villkor som en där anställd person, t.ex. inhyrd personal från ett bemanningsföretag eller enskilda uppdragstagare som utför stödfunktioner såsom städ- ning, skolmåltider, skolskjuts eller fastighetsskötsel (Utvidgad register- kontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, prop. 2007/08:28, s. 9 f. och 15 f.). Detsamma gäller den som utför praktiktjänstgöring eller arbetspraktik (2 kap. 31 § andra stycket).

Registerkontrollen innebär att den arbetssökande ska lämna ett belastningsregisterutdrag, som är högst ett år gammalt, till arbets- givaren. Om detta inte görs får den arbetssökande inte anställas, an- litas eller tas emot i verksamheten (2 kap. 31 § första och tredje stycket).

Den som erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare ska lämna ett nytt registerutdrag till arbetsgivaren. Undantag från denna skyldighet föreligger om erbjudandet lämnas inom ett år (2 kap.

32§).

Registerutdraget ska återlämnas i original om den arbetssökande

begär det (2 kap. 33 § skollagen).

Den som söker en anställning eller vad som jämställs med en anställning inom skolverksamhet har enligt 9 § andra stycket 2 lagen (1998:620) om belastningsregister rätt att få ett begränsat utdrag ur registret. Utdraget får enligt 22 § tredje stycket förordningen (1999:1134) om belastningsregister endast innehålla uppgifter om mord, dråp, grov misshandel, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnpornografibrott. Uppgifter om dessa brott är enligt reger- ingen sådana som kan vara av betydelse vid en lämplighetsprövning med syfte att förebygga övergrepp mot barn och ungdomar (Lämp- lighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och barn- omsorg, prop. 1999/2000:123, s. 27 f.)

103

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

Registerkontroll av personal som utför stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder

Den som enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) bedriver verksamhet som omfattar insatser åt barn med funktionshinder, får inte anställa någon för sådana insatser utan att först kontrollera om han eller hon förekommer i belast- ningsregistret. Bestämmelser om en sådan obligatorisk register- kontroll finns i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder, som även anger att registerkontroll ska göras avseende uppdragstagare, anställd hos ett bemanningsföretag eller annan som ingått avtal med den som bedri- ver sådan verksamhet och som erbjuds eller tilldelas arbetsuppgifter som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder och fullgör dessa uppgifter som om han eller hon var anställd i verk- samheten. Detsamma gäller den som erbjuds praktiktjänstgöring som omfattar stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder. Registerutdraget får inte vara äldre än ett år (1 §).

Den som erbjuds anställning, uppdrag eller praktiktjänstgöring ska på begäran lämna ett registerutdrag till arbets- eller uppdragsgivar- en. Motsvarande gäller den som tilldelas arbetsuppgifter eller som erbjuds anställning som personlig assistent av den assistansberättigade själv (2 §).

Skyldigheten att kontrollera registerutdrag omfattar inte en för- älder som ska utföra insatser åt sitt eget barn eller en person som ska anställas på nytt och för mindre än ett år sedan var anställd hos samma arbetsgivare (3 §).

Registerutdrag ska återlämnas i original om den arbetssökande begär det. Utdraget eller en kopia av det ska bevaras i minst två år från det att anställningen, uppdraget eller praktiktjänstgöringen på- börjades (4 §).

Den som söker en anställning eller vad som jämställs med en anställning inom LSS-verksamhet för barn har enligt 9 § andra stycket 5 lagen om belastningsregister rätt att få ett begränsat utdrag ur registret. Utdraget får enligt 22 § femte stycket förordningen om belastningsregister endast innehålla anteckningar om mord, dråp, grov misshandel, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnpornografi- brott. Det motsvarar de brott som kontrolleras vid anställning av personal i skolverksamhet.

104

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

Registerkontroll av personal vid boende som tar emot barn

Enligt lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn, får hem för vård eller boende (HVB) eller stödboenden enligt 6 kap. socialtjänstlagen (2001:453) som tar emot barn inte anställa någon om inte kontroll görs av belastnings- och misstankeregistret. Detsamma gäller den som erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid ett sådant hem eller boende under omständigheter liknande dem som förekommer vid anställ- ning inom verksamheten.

Den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid ett HVB eller ett stödboende ska lämna ett register- utdrag till arbetsgivaren. Utdraget ska vara högst sex månader gam- malt. Skyldigheten att lämna ett sådant utdrag gäller emellertid inte om arbetsgivaren inhämtar utdraget (1 §). Ett HVB har nämligen rätt att på egen hand inhämta ett belastningsregisterutdrag i enlighet med 11 § första stycket 5 eller 21 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister, se avsnitt 5.2.2.

Registerutdrag ska återlämnas i original om den arbetssökande begär det. Utdraget eller en kopia av det ska bevaras under minst två år från det att anställningen, uppdraget eller praktiktjänstgöringen påbörjades (3 §).

Den som söker en anställning eller vad som jämställs med en anställning vid ett HVB eller ett stödboende har enligt 9 § andra stycket 4 lagen om belastningsregister rätt att få ett begränsat utdrag ur registret. Utdraget får enligt 22 § fjärde stycket förordningen om belastningsregister innehålla fler uppgifter jämfört med ett utdrag för anställning i skolverksamhet eller i LSS-verksamhet för barn, t.ex. anteckningar om misshandel, människohandel, olaga frihets- berövande, olaga tvång, grov fridskränkning, grov kvinnofridskränk- ning, olaga förföljelse, äktenskapstvång, olaga hot, rån, hets mot folk- grupp, olaga diskriminering, narkotikabrott, dopingbrott, narkotika- smuggling och grov olovlig försäljning av alkohol. Regeringen har motiverat denna skillnad med att i HVB vistas ofta barn med miss- bruksproblem och andra sociala problem och att det är viktigt att de kan få den trygghet, det stöd och den hjälp som de är i behov av. Registerkontrollen bör därför omfatta brottslighet som är av sådant slag att det föreligger en omedelbar risk för att barnen i HVB ska

105

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

utsättas för kränkningar eller övergrepp (Registerkontroll av per- sonal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, prop. 2006/07:37, s. 18 f.)

Registerkontroll av personal för att få tillstånd att bedriva försäkringsdistribution

Med anledning av EU:s försäkringsdistributionsdirektiv1 har det införts en ny reglering om försäkringsdistribution. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2018:1219) om försäkrings- distribution, som ersatt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. Enligt 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om försäkringsdistribution får en för- säkringsförmedlare som huvudregel bedriva försäkringsdistribution endast efter tillstånd av Finansinspektionen och registrering hos Bolagsverket.

I enlighet med artikel 10.3 i försäkringsdistributionsdirektivet får en fysisk person beviljas tillstånd enligt lagen om försäkringsdistri- bution endast om han eller hon uppfyller krav på god vandel. Det innebär att han eller hon inte får förekomma i belastningsregistret avseende vissa allvarliga förmögenhetsbrott eller viss allvarlig eko- nomisk brottslighet och att han eller hon har visat skötsamhet i eko- nomiska angelägenheter (2 kap. 7 § första stycket 2 lagen om försäk- ringsdistribution). För att tillstånd ska ges en juridisk person ställs motsvarande krav på den som ska ingå i den juridiska personens ledning eller vara ersättare för denne (2 kap. 8 § första stycket 3). Detsamma gäller om det finns anställda som direkt deltar i distri- butionen av försäkringar för den juridiska personens räkning (2 kap. 8 § första stycket 4). Det är i det sistnämnda fallet den juridiska personen som på egen hand ska utföra registerkontrollen genom att begära att den anställde visar upp ett utdrag ur belastningsregistret (2 kap. 8 § andra stycket och 3 kap. 5 § förordningen om försäk- ringsdistribution).

Den anställde som ska distribuera försäkringar för den juridiska personens räkning har enligt 9 § andra stycket 3 lagen om belastnings- register rätt att få ut ett begränsat utdrag ur registret. Utdraget får enligt 22 a § förordningen om belastningsregister endast innehålla upplysning om den enskilde förekommer eller inte förekommer för

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/97 av den 20 januari 2016 om försäk- ringsdistribution.

106

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

sådan brottslighet som anges i 3 kap. 1 § förordningen om försäk- ringsdistribution. Det gäller brott eller medhjälp till brott mot 8 kap. (stöld, rån och andra tillgreppsbrott), 9 kap. (bedrägeri och annan oredlighet), 10 kap. (förskingring, annan trolöshet och mutbrott), 11 kap. (brott mot borgenärer m.m.), 12 kap. (skadegörelsebrott), 14 kap. (förfalskningsbrott) eller 15 kap. (mened, falskt åtal och annan osann utsaga) brottsbalken, skattebrottslagen (1971:69), lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall eller lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. En förutsättning är dock att det lägsta föreskrivna straffet är fängelse och att en dom eller ett beslut med- delats eller ett strafföreläggande godkänts inom fem år före den dag då kontrollen i registret görs.

Det registerutdrag som ska visas upp för arbetsgivaren får inte vara äldre än tre månader. Den utförda kontrollen får inte dokumen- teras på annat sätt än genom en anteckning om att registerutdraget har visats upp. Endast uppgifter om anställda som inte förekommer i belastningsregistret får ligga till grund för ansökan om tillstånd eller anmälan om registrering (3 kap. 5 § förordningen om försäkrings- distribution).

Lagen om försäkringsdistribution behandlas även i kapitel 9, då utifrån att Finansinspektionen som tillsynsmyndighet får kontrollera om en enskild som ska lämplighetsprövas enligt lagen förekommer eller inte förekommer i belastningsregistret, jfr 13 a § förordningen om belastningsregister.

Registerkontroll av personal inom domstolsväsendet

Inom vissa verksamheter där det ställs särskilt höga krav på laglyd- nad, lämplighet och pålitlighet ska utdrag ur belastningsregistret göras inför anställning. Det motiveras av att det skulle skada allmänhetens förtroende allvarligt om tjänster innehas eller uppdrag utförs av per- soner som är dömda för brott. En sådan verksamhet är domstols- väsendet.

Enligt 7 a § notarieförordningen (1990:469) ska Domstolsverket inhämta uppgifter ur belastningsregistret enligt förordningen om belastningsregister beträffande den som verket avser att anställa som

107

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

notarie, under förutsättning att behovs- och proportionalitetsprin- cipen i lagen om belastningsregister inte hindrar det. Motsvarande krav på registerkontroll finns för Domarnämnden i ett ärende om anställning som domare eller hyresråd innan nämnden för upp en sökande på förslag (4 § förordningen [2010:1793] med instruktion för Domarnämnden) och för en allmän domstol eller en allmän för- valtningsdomstol innan en nämndeman börjar sin tjänstgöring i dom- stolen (44 a § förordningen [1996:379] med hovrättsinstruktion, 44 a § förordningen [1996:380] om kammarrättsinstruktion 50 b § förord- ningen [1996:381] med tingsrättsinstruktion och 43 b § förordningen [1996:382] med förvaltningsrättsinstruktion).

Enligt 10 § första stycket förordningen om belastningsregister har domstolsväsendet rätt till ett fullständigt belastningsregisterutdrag en- ligt följande.

Domstolsverket:	i fråga om den som avses anställas
	som notarie (punkten 17)
Domarnämnden:	i ärenden om anställning som do-
	mare eller hyresråd (punkten 18)
Allmän domstol eller allmän	i fråga om en nämndeman som ska
förvaltningsdomstol:	påbörja tjänstgöring i domstolen
	(punkten 21)

Föredragande statsråd, eller den statsrådet bemyndigar, har i ären- den om anställning som domare eller hyresråd också rätt till ett full- ständigt belastningsregisterutdrag enligt punkten 1. Det finns emeller- tid inte någon reglerad skyldighet att inhämta ett sådant utdrag inför en föredragning avseende anställning av domare eller hyresråd.

5.2.2Fakultativ registerkontroll

Inledning

Vid sidan av den obligatoriska registerkontrollen finns det bestäm- melser som ger arbetsgivaren en rätt, inte en skyldighet, att begära registerutdrag inför en anställning eller ett uppdrag. Det är alltså i

108

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

dessa fall frivilligt för arbetsgivaren att kontrollera en arbetssökan- des belastningsregister. Det är en mängd olika verksamheter, med varierande uppdrag och skyddsintressen, som har möjlighet till en mer eller mindre omfattande registerkontroll. I det följande redogör

viför de regler som avser rätt till registerkontroll i samband med en anställning eller ett uppdrag.

Registerkontroll av personer som arbetar med barn

EU-direktivet om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi2 innehåller krav på att arbetsgivare ska ha rätt att få uppgifter om sexualbrott mot barn och barnpornografibrott i kriminalregistret när de rekryterar personal till viss yrkesverksamhet eller organiserad frivilligverksamhet där arbetet innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn (arti- kel 10.2). Direktivets krav på tillgång till uppgifter i belastnings- registret har genomförts i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn (Stärkt skydd för barn mot sex- uella övergrepp, prop. 2012/13:194).

Enligt 1 § ska den som erbjuds en anställning i staten, en kom- mun, ett landsting, ett företag eller en organisation, om arbetet inne- bär direkt och regelbunden kontakt med barn, på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett belastningsregisterutdrag. Mot- svarande gäller för den som erbjuds eller tilldelas uppgifter som inne- bär direkt och regelbunden kontakt med barn inom sådan verksam- het, om det sker genom uppdrag, anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller praktiktjänstgöring (3 §). Lagen omfattar alltså såväl personer som i sin yrkesutövning kommer i kontakt med barn, t.ex. personal vid gymnasieskolor, som personer som är ledare i olika ideella barnverksamheter, t.ex. idrotts- föreningar. Även personer som arbetar med barn i stiftelser och trossamfund omfattas av lagen.

Lagen innebär en fakultativ rätt att begära att registerutdrag visas upp av den som ska arbeta med barn. Som skäl för att register- kontrollen ska vara fakultativ anförde regeringen att det framför allt inom ideella verksamheter kan förekomma en stor mängd olika

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU av den 13 december 2011 om bekämp- ande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut 2004/68/RIF.

109

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

uppdrag som löper på både kortare och längre tid och att det bero- ende på uppdragets art i vissa fall kan framstå som uppenbart obe- hövligt att begära registerutdrag. En obligatorisk registerkontroll skulle därför innebära en alltför stor administrativ börda (prop. 2012/13:194 s. 32).

Registerutdraget får inte vara äldre än ett år (4 §). Kontrollen får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att registerutdraget har visats upp (5 §). Lagen är subsidiär i för- hållande till andra författningar som reglerar registerkontroll för arbete som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn inom berörda verksamheter (6 §). Det innebär att bestämmelserna i lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och skollagen ska tillämpas före lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

Den som ska arbeta med barn har enligt 9 § andra stycket 6 lagen om belastningsregister rätt att få ett begränsat utdrag ur registret. Utdraget får enligt 22 § sjätte stycket förordningen om belastnings- register endast innehålla anteckningar om mord, dråp, grov miss- handel, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnpornografi- brott. Det motsvarar de brott som kontrolleras avseende personal i skolverksamhet och personal som utför stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder.

Registerkontroll av personal i verksamhet som ställer särskilt höga krav på säkerhet och laglydnad

Vissa myndigheter har rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret inför anställning eller uppdrag för att de bedriver verksamhet som ställer höga krav på säkerhetsmedvetande och säkerhetsarbete, men också på laglydnad, lojalitet och lämplighet. Dessa myndigheter hanterar mycket känslig information och bedriver en verksamhet som är av väsentlig betydelse för samhället. En felrekrytering kan allvar- ligt skada verksamheten och allmänhetens förtroende för myndig- heterna.

110

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

Enligt 10 § första stycket förordningen om belastningsregister har följande myndigheter rätt till ett fullständigt belastningsregister- utdrag.

Säkerhetspolisen:	i ärenden om anställning eller upp-
	drag vid myndigheten (punkten 4)
Kriminalvården:	i fråga om den som avses anställas
	eller anlitas för vissa uppdrag, t.ex.
	övervakare och personutredare
	(punkten 9)
Försvarsmakten:	i fråga om den som avses anställas
	för tjänstgöring i internationella
	militära insatser (punkten 13)

Härutöver har Försvarsmakten och Totalförsvarets rekryterings- myndighet, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt, dels de som avses att antas eller som är an- tagna till militär utbildning inom myndigheten, rätt till ett begränsat belastningsregisterutdrag (15 §), liksom Riksbanken i fråga om den som avses att anställas som bevaknings- eller transportpersonal (11 § första stycket 4).

Tidigare reglerades även polisens rätt att inhämta uppgifter ur belastningsregistret i 10 §. I samband med den reform som genom- fördes av polisorganisationen den 1 januari 2015, ändrades 10 § till att endast omfatta Säkerhetspolisen. Skälet för ändringen var att Polis- myndigheten framöver skulle föra belastningsregistret, vilket innebar att myndighetens åtkomst till uppgifter i registret inte längre behövde regleras då hanteringen av uppgifter i registret sker inom myndigheten (En ny organisation för polisen, prop. 2013/14:110, s. 450 och 607).

Registerkontroll av personal i enskild verksamhet som förebygger eller beivrar brott

Om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott kan en enskild enligt 10 § lagen om belastningsregister ha

111

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

rätt till uppgifter ur belastningsregistret om en annan enskild i de fall regeringen föreskriver det. Ett exempel på en sådan verksamhet är larminstallationsverksamhet. Larminstallationsföretag får således ut uppgifter från belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer (21 § första stycket 1 förordningen om belastningsregister). Rätten till en så- dan registerkontroll har motiverats med att larmanläggningar utgör ett mycket betydande inslag i den brottsförebyggande och brotts- beivrande verksamheten och att personer med mera omfattande kri- minell belastning som ligger nära tillbaka i tiden inte bör få syssla med installation av inbrottslarm (prop. 1982/83:163 med förslag till lag med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., s. 24 f.).

Andra exempel på brottsförebyggande verksamheter som ställer höga krav på laglydnad, pålitlighet och lämplighet är säkerhets- och bevakningsbranschen, t.ex. bevakningsföretag, skyddsvaktföretag och delgivningsföretag. Personal som ska anställas i ett sådant företag ska vara godkänd med hänsyn till laglydnad, medborgerlig pålitlighet och lämplighet i övrigt (4 § lagen [1974:191] om bevakningsföretag, 25 § skyddslagen [2010:305] och 3 § lagen [2010:1933] om auktori- sation av delgivningsföretag). För dessa verksamheter finns det emel- lertid inte något författningsstöd för arbetsgivaren att kontrollera om en arbetssökande förekommer i belastningsregistret. Däremot utför länsstyrelsen en registerkontroll inom ramen för godkänn- andeförfarandet av personalen hos ett sådant företag (10 § första stycket 6 d–f förordningen om belastningsregister, 10 § förord- ningen [1989:149] om bevakningsföretag, 7 § skyddsförordningen [2010:523] och 15 § förordningen [2011:155] om auktorisation av delgivningsföretag).

Registerkontroll av personal inom vård

En myndighet inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare har rätt att få ut ett utdrag ur belastningsregistret som innehåller uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdrags- tagare (11 § första stycket 5 förordningen om belastningsregister).

112

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

En motsvarande rätt till registerkontroll finns för sådan verksamhet som bedrivs i enskild regi. Med stöd av 10 § lagen om belastnings- register har således regeringen föreskrivit i 21 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister att en sådan rätt finns för en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom.

Rättsmedicinalverket har också rätt till registeruppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som avses att anställas eller anlitas som uppdragstagare i den rätts- psykiatriska undersökningsverksamheten (11 § första stycket 16 för- ordningen om belastningsregister).

5.3Informell registerkontroll

5.3.1Den enskildes rätt till insyn

Arbetsgivare som inte omfattas av den författningsreglerade register- kontrollen har inte någon uttrycklig rätt enligt lag att begära att en arbetssökande eller en arbetstagare visar upp ett belastningsregister- utdrag inför eller under en anställning. Avsaknaden av en sådan reglering innebär dock inte att det är förbjudet för arbetsgivaren att begära att en arbetssökande eller en arbetstagare själv begär ett ut- drag ur belastningsregistret i syfte att visa det för arbetsgivaren. Utdragen begärs i dessa fall med stöd av den rätt till insyn i belast- ningsregistret som tillkommer den enskilde enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister, se avsnitt 4.4.4. Den kontroll som sker genom denna metod kan beskrivas som en informell registerkon- troll.

Möjligheten till insyn i belastningsregistret och dess föregångare kriminal- och polisregistret var länge begränsad. Före 1989 hade en- skilda endast undantagsvis rätt att ta del av uppgifter om sig själva. För att få tal del av ett utdrag krävdes vanligen att den sökande genom intyg kunde visa att hans eller hennes rätt var beroende av tillgång till registret (Lag om brottsregister m.m., Ds Ju 1985:8, s. 31 f.).3

3Det var främst i två situationer som en enskild fick rätt till polisregisterutdrag, dels vid adop- tioner från utlandet, dels vid ansökan om arbets- eller uppehållstillstånd i främmande stat (Ds Ju 1985:8 s. 33).

113

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

Skälet för den restriktiva inställningen till insyn i registret var fram- för allt farhågor över att en insynsrätt för enskilda skulle utnyttjas av arbetsgivare för att kräva s.k. strafflöshetsintyg inför anställning.

Frågan om enskildas insynsrätt i registret har behandlats vid ett antal tillfällen (se prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 214, prop. 1979/80:80 om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen, s. 48 och prop. 1980/81:18 med förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) m.m., s. 18 f. samt Justitiedeparte- mentets promemoria den 5 februari 1980 med förslag till ändringar i polis- och registerlagarna, dnr 301-80, De registrerades rätt till insyn

ikriminal- och polisregistren, Ds Ju 1981:6 och Ds Ju 1985:8). Bedömningen då mynnade ut i att den enskilde inte skulle få ett utdrag ur registret om sig själv, utifrån att det befarades att arbets- givare eller hyresvärdar skulle utnyttja den enskildes rätt till utdrag för att kräva att arbets- eller bostadssökande visade upp utdrag. För- slag om att den enskilde skulle ta del av uppgifterna via en terminal på polisstationen eller endast få muntliga upplysningar om uppgift- erna avfärdades med hänvisning till de praktiska problem sådana lös- ningar skulle innebära.

Först den 1 januari 1989 infördes en rätt för den enskilde att ta del av uppgifter om sig själv i det dåvarande kriminalregistret genom att få ett skriftligt utdrag ur registret av Rikspolisstyrelsen. I för- arbetena till ändringen framhölls visserligen vikten av att förhindra att enskilda tvingas visa upp utdrag ur registret som strafflöshets- intyg, men risken för att registerutdragen skulle missbrukas ansågs inte vara så påtaglig att det fanns anledning att vidta särskilda lag- stiftningsåtgärder. Departementschefen avsåg dock att följa utveck- lingen noga och vid tecken på missbruk ta upp frågan på nytt (prop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m., s. 19 f.).

5.3.2Statistik

Antalet belastningsregisterutdrag som enskilda begär om sig själva har ökat kraftigt under de senaste åren. Enligt uppgifter från Polis- myndigheten uppgick antalet registerutdrag som begärts av enskilda enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister till ca 300 000

114

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

för år 2018, medan motsvarande antal utdrag uppgick till ca 40 000 för år 2003, se tabell nedan.

Tabell 5.1 Antal utdrag ur belastningsregistret begärda av enskilda enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister under perioden 2003 2018

2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
40 686	52 108	71 324	77 381	95 583	111 545	119 475	153 966

2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
171 114	197 599	208 391	217 405	260 576	299 834	304 138	289 898

5.3.3Tidigare utredningar

Inledning

Enligt våra direktiv står utvecklingen med ett kraftigt ökande antal begärda registerutdrag i strid med lagstiftarens intentioner bakom enskildas insynsrätt i belastningsregistret (jfr avsnitt 5.3.1). Utveck- lingen försämrar integritetsskyddet för arbetstagare och arbetssök- ande på arbetsmarknaden och kan leda till att personer som avtjänat sina straff får svårare att försörja sig på den ordinarie arbetsmark- naden.

Utvecklingen att enskilda använder sin insynsrätt i belastnings- registret för ett annat syfte än vad lagstiftaren avsett uppmärksammades redan 2004 av Rikspolisstyrelsen i en framställan till Justitiedeparte- mentet om en översyn av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i belastningsregistret, (Ju 2004/8976/L4). Styrelsen anförde i skrivelsen att enskildas insynsrätt har orsakat problem på så sätt att arbetsgivare utan uttryckligt stöd i lag begär att arbetssökande ska visa upp belastningsregisterutdrag och att förfarandet har fått en sådan stor omfattning att skyddet för den personliga integriteten urholkats. Antalet registerutdrag som begärts av enskilda var år 2003 drygt 40 000 enligt styrelsen. Enligt styrelsens bedömning utgjorde ca 75 procent av de som begär registerutdrag arbetssökande. Styrel- sen hemställde därför att regeringen skulle göra en översyn av reglerna

115

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

i fråga och att översynen borde innefatta om det finns tillräckliga skäl att utvidga kretsen av arbetsgivare som ska anses ha ett godtag- bart intresse av utdrag ur belastningsregistret och vilka kriterier som i så fall borde gälla för att en arbetsgivare ska få en sådan rätt. Vidare borde det enligt styrelsen utredas om arbetsgivare ska ha rätt att kräva fullständiga eller begränsade utdrag och om utdragen ska läm- nas direkt till arbetsgivaren eller om den arbetssökande själv ska införskaffa dem. Slutligen ansåg styrelsen att det borde utredas om förfaranden att arbetsgivare kräver registerutdrag av arbetssökande utan stöd i lag ska straffbeläggas.

Mot denna bakgrund har regeringen tillsatt ett antal utredningar för att överväga om arbetsgivares möjlighet att genom informell registerkontroll få tillgång till uppgifter i belastningsregistret bör begränsas.

Integritetsutredningen

Integritetsutredningen fick 1999 i uppdrag att se över behovet av lagstiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet av den person- liga integriteten i arbetslivet. Uppdraget redovisades i betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18).

Utredningen behandlade frågan om registerkontroll och konsta- terade att antalet privata arbetsgivare som ställde som villkor att den som skulle anställas visade upp ett utdrag ur belastningsregistret hade ökat, vilket enligt utredningen innebar en risk för skyddet för den personliga integriteten. Utredningen ansåg att i avvägningen mellan arbetsgivarens intresse av att kontrollera om en arbetstagare gjort sig skyldig till lagöverträdelser och arbetstagarens intresse av skydd för sin personliga integritet, var det endast säkerhetsskäl som berättigade till kontroll.

Utredningen föreslog ett förbud för arbetsgivare att behandla personuppgifter om lagöverträdelser avseende arbetstagare eller arbets- sökande. Förbudet skulle dock inte gälla om behandlingen var nöd- vändig för att bedöma arbetstagarens eller arbetssökandens tillförlitlig- het med hänsyn till säkerheten för det allmänna eller för arbetsgivarens verksamhet. För att ge arbetstagaren eller arbetssökanden kontroll över behandlingen föreslog utredningen vidare att arbetsgivaren skulle hämta in uppgifterna från arbetstagaren eller arbetssökanden själv.

116

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

Endast om detta inte var möjligt, och under förutsättning av arbets- tagarens eller arbetssökandens samtycke, skulle arbetsgivaren få hämta in sådana uppgifter från någon annan.

Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet

Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet fick i uppdrag att lämna förslag till lagreglering av skydd för den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55). I uppdraget ingick att föreslå under vilka förutsättningar arbetsgivare skulle få begära att se arbetssökandes utdrag ur belastningsregistret och överväga vilka uppgifter som i så fall skulle omfattas.

I betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44) före- slog utredningen att ett förbud skulle införas för arbetsgivare att utan stöd i lag eller författning meddelad med stöd av lag begära att en arbetstagare visar upp ett utdrag ur belastnings- eller misstanke- registret. Utredningen föreslog vidare att förbudet skulle vara för- enat med en skyldighet för den som bryter mot förbudet att betala ekonomiskt och allmänt skadestånd.

Vid remitteringen av betänkandet framkom behov för arbets- givare att göra registerkontroll även i andra fall än de som i dag är författningsreglerade.

Utredningen om registerutdrag i arbetslivet

Mot bakgrund av bl.a. remissutfallet av betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44) tillsatte regeringen Utredningen om registerutdrag i arbetslivet, som fick i uppdrag att kartlägga av vilka skäl arbetsgivare, utan uttryckligt författningsstöd, begär att arbets- sökande visar upp utdrag ur belastningsregistret och i vilken utsträck- ning arbetsgivare begär att redan anställda visar upp ett sådant utdrag (dir. 2013:56). Utredningen skulle vidare analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt författ- ningsstöd begär att arbetssökande och arbetstagare visar upp utdrag ur belastningsregistret om sig själva. I uppdraget ingick även att ta ställning till om det finns kategorier av arbetsgivare som inte har rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur registret, men som har ett så starkt behov av det att författningsändringar bör övervägas.

117

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

I betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48)4 redo- visade utredningen resultatet från kartläggningen. Undersökningen5 visade att registerkontroll är en relativt vanlig åtgärd inför anställ- ning och att sådan kontroll förekommer inom många olika områden. Särskilt vanlig är registerkontroll inom vård- och omsorgsområdet, finansiella sektorn och transportbranschen. De vanligaste skälen som arbetsgivare anförde för registerkontroll var skydd för tredje man, förtroende för verksamheten, arbetsgivarens varumärke och ekono- miska intressen. De brott som främst kontrollerades var ekonomiska brott, våldsbrott och narkotikabrott. En tredjedel av de arbetsgivare som utförde registerkontroll kontrollerade även anställd personal. Skäl som angavs för kontroll under anställning var att en kund begär det, verksamhetsövergång eller ansökan om ny tjänst inom verksam- heten. Enligt undersökningen synes det vara ovanligt att det före- kom uppgifter om brott vid registerkontroll.

Utredningens överväganden mynnade ut i ett lagförslag om ett generellt förbud mot att arbetsgivare begär att arbetstagare ska upp- visa eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret, om inte begä- ran har stöd i lag eller författning meddelad med stöd av lag, se bilaga 4. Enligt förslaget ska förbudet gälla även i förhållande till arbetssökande, praktikanter och inhyrd eller inlånad arbetskraft, och vid överträdelse ska allmänt skadestånd utgå. Förbudet liknar det förslag till förbud som lämnades av Utredningen om integritets- skydd i arbetslivet, dock med den begränsningen att det inte om- fattar uppgifter i misstankeregistret.6

När det gäller frågan om det finns behov av att utvidga möjlig- heten till författningsreglerad kontroll av belastningsregister i arbets- livet redogjorde utredningen för olika ändamål som skulle kunna moti- vera en sådan kontroll. Utredningens slutsats var att registerkontroll kan vara motiverad när personer ska anförtros uppgifter som rör vik- tiga allmänna intressen, arbete med barn eller personer med funk- tionsnedsättning eller när utländsk författning kräver registerkon- troll, under förutsättning att det i övrigt föreligger starka skäl för att tillåta kontrollen.

4En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3.

5Utredningen genomförde en webbaserad enkätundersökning bland 21 landsting/regioner och 100 kommuner samt intervjuundersökning per telefon med enkätfrågor till 1 650 arbets- givare.

6Utdrag ur misstankeregistret omfattades inte av utredningens uppdrag, eftersom de sekre- tessregler som är tillämpliga på misstankeregistret innebär att en enskild i princip inte kan få ett utdrag om sig själv (dir. 2013:56).

118

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

Utredningen analyserade i betänkandet behovet av registerkon- troll inom fem särskilda verksamhetsområden: låssmeder, finansiella företag, persontransporter, vård- och omsorg av äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Behoven av registerkontroll inom nämnda verksamhetsområden avfärdades dock av utredningen som för svaga i förhållande till de motstående intressen som förelåg, framför allt skyddet för enskildas personliga integritet. Utredningen föreslog därför inte att några nya kategorier av arbetsgivare skulle ges en författningsreglerad rätt till utdrag ur arbetssökandes belast- ningsregister.

Merparten av remissinstanserna var positiva till utredningens för- slag om att införa förbud mot registerkontroll som inte har stöd i författning, men bl.a. Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten, Finans- inspektionen och vissa arbetsgivarorganisationer framförde liknande synpunkter som hade lämnats vid remitteringen av betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44), nämligen att förslaget medför behov av att utöka författningsstödet för registerkontroller för vissa aktörer för att säkerställa att de som har ett reellt behov av registerkontroll även fortsättningsvis ska kunna använda kontrollen.

5.4Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontroll

5.4.1Inledning

Vi har tidigare redogjort för det regelverk som möjliggör register- kontroll enligt säkerhetsskyddslagstiftningen, se avsnitt 3.5. Den regis- terkontrollen omfattas inte av vårt uppdrag, men det kan här finnas skäl att översiktligt redogöra för kontrollen och omfattningen av den, eftersom den utförs såväl inför som under anställning av anställda som placerats i säkerhetsklass. De berörda myndigheternas behov av författningsreglerad registerkontroll beror därför till viss del på i vilken omfattning registerkontroll ska ske enligt säkerhetsskyddslagstift- ningen.

119

Registerkontroll i arbetslivet

SOU 2019:19

5.4.2Registerkontrolldelegationen

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har till uppgift att genom inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över brotts- bekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verk- samhet samt över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen (1 och 2 §§ lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Nämn- dens verksamhet syftar till att stärka rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksam- heten.

Vid Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden finns Register- kontrolldelegationen, som har till uppgift att besluta vilka uppgifter som får lämnas ut vid registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen till arbetsgivare som har säkerhetsklassade anställningar. Syftet är att balansera den enskildes behov av integritet gentemot arbetsgivarens skyddsintresse. Som redogjorts för i avsnitt 3.5.4 får en uppgift som har kommit fram vid registerkontroll lämnas ut endast om den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades lojalitet och pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Vidare ska den enskilde normalt få tillfälle att yttra sig över uppgiften innan den lämnas ut till arbets- givaren för säkerhetsprövning.

Förfarandet innebär att Registerkontrolldelegationen inte lämnar ut några uppgifter från belastningsregistret till arbetsgivare utan en bedömning av om uppgiften har relevans för säkerhetsprövningen. En sådan relevansbedömning sker hos delegationen enligt fast praxis där bl.a. faktorer som brottets svårighetsgrad och ålder beaktas. Dele- gationens prövning av utlämnande av uppgifter ur belastningsregist- ret syftar till att säkerställa att den enskildes integritet tillgodoses. Om den enskilde återkallar sin ansökan lämnas inte några uppgifter ut.

120

SOU 2019:19

Registerkontroll i arbetslivet

5.4.3Statistik

Enligt Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens årsredovisning för 2018 kom 105 816 registerkontrollärenden in till Registerkontroll- delegationen under 2018. Antalet personer som registerkontrollerades var 122 312, eftersom även den säkerhetsklassplacerades make eller sambo kontrollerades i vissa ärenden. Av de kontrollerade personerna förekom 1 983 personer i misstanke- eller belastningsregistret. Upp- gifter lämnades ut beträffande 343 av dessa personer. Av de register- kontrollerade personerna förekom 136 personer i Säkerhetspolisens register, varav uppgifter lämnades ut beträffande 77 av dessa personer.

Vidare har delegationen handlagt 906 s.k. spontanärenden, dvs. ärenden i vilka Säkerhetspolisen fått kännedom om att en uppgift har tillförts polisregister beträffande person som tidigare register- kontrollerats. I dessa spontanärenden hade det i 75 fall tillförts upp- gifter till Säkerhetspolisens register och i 831 fall tillförts uppgifter till misstanke- eller belastningsregistret. Sammanlagt lämnades upp- gifter ut i 646 fall, varav det beträffande 54 personer avsåg uppgifter från Säkerhetspolisens register och beträffande övriga 592 personer avsåg uppgifter från misstanke- eller belastningsregistret (Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens årsredovisning för 2018, s. 17).

121

6Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

6.1Inledning

Utredningens uppdrag är att utreda om det finns behov av ett utökat författningsstöd för vissa aktörer att i egenskap av arbetsgivare få tillgång till uppgifter om enskilda som finns i belastningsregistret. Uppdraget tar sin utgångspunkt i att det kommer att införas ett generellt skadeståndssanktionerat förbud för arbetsgivare att begära av den som söker en anställning att han eller hon visar upp ett belast- ningsregisterutdrag om det inte finns ett uttryckligt författnings- stöd för sådan kontroll, se avsnitt 5.3.3.

De uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritets- känsligt slag. Även om uppgifterna i registret till stora delar var för sig är åtkomliga i allmänna handlingar som är offentliga, utgör regist- ret en sammanställning av uppgifter som är särskilt känsliga. Den spridning som det innebär att ge tillgång till sådana uppgifter kräver noggranna överväganden som säkerställer att uppgifterna är nödvän- diga och att behovet av dem står i rimlig proportion till vad som ska uppnås.

Det är en principiell utgångspunkt i ett rättssamhälle att den som har avtjänat sitt straff ska ha samma rätt som alla andra att verka och arbeta i samhället. Möjligheten för arbetsgivare att få tillgång till upp- gifter i belastningsregistret försämrar i hög grad integritetsskyddet på arbetsmarknaden och kan leda till att personer som avtjänat sina straff inte får någon anställning och därmed får svårare att försörja sig. Det innebär att såväl den enskilde som samhället i stort har ett starkt intresse av att tillgången till uppgifter i belastningsregistret

123

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

begränsas. Den omfattning som det i dag begärs ut utdrag ur registret inför anställning strider klart mot dessa intressen (jfr avsnitt 5.3.2).

Vad som nu sagts gäller inte utan undantag. Inom vissa yrken och verksamheter är det trots allt berättigat att arbetsgivaren känner till förekomsten av tidigare brottslighet vid beslut om anställning eftersom de intressen som motiverar kontrollen överväger det integritetsintrång som kontrollen innebär (jfr avsnitt 5.2). Vårt uppdrag innebär att vi ska bedöma om det finns skäl att utöka det nuvarande författningsstödet för registerkontroll i arbetslivet. I detta kapitel redogör vi därför för de allmänna principer som enligt vår mening bör vara uppfyllda för att en arbetsgivare ska ges tillgång till uppgifter i belastningsregistret.

För att tillräckliga skäl för registerkontroll ska föreligga måste kontrollen till att börja med vara en adekvat och relevant åtgärd i förhållande till dess syfte. I avsnitt 6.2 behandlas därför de syften, eller skyddsvärda intressen, som kan motivera att en arbetsgivare får tillgång till uppgifter ur en enskilds belastningsregister i samband med anställning. Bedömningen utgår från de överväganden som gjorts i förarbetena till nu gällande lagstiftning som medger registerkontroll.

Utan att det med nödvändighet behöver svara mot ett skyddsvärt intresse i nu angiven mening kan det finnas ett uttryckligt krav på registerkontroll i t.ex. ett EU-direktiv, som medför att Sverige måste införa bestämmelser som möjliggör sådan kontroll i svensk rätt. Ett exempel på en sådan registerkontroll är den som arbetsgivare utför beträffande vissa anställda inom ramen för ansökan om tillstånd av- seende försäkringsdistribution. Registerkontrollen är ett direkt krav enligt försäkringsdistributionsdirektivet och har införts i lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, se avsnitt 5.2.1. Ett annat exempel är det krav på rätt till registerkontroll som ställs upp i EU:s direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi och som införts genom lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn, se avsnitt 5.2.2.

Det är inte tillräckligt att ett skyddsvärt intresse kan åberopas för att tillåta registerkontroll inom en viss verksamhet. Kontrollen måste även vara proportionerlig i förhållande till de intressen som talar mot en sådan kontroll. Det innebär att behovet av kontroll måste väga tyngre än intresset av den personliga integriteten hos den som kon- trolleras, att en arbetsgivare inte bör få tillgång till enskildas belast-

124

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

ningsregister om det finns mindre ingripande alternativ och att kon- trollen måste ske på ett sätt som minskar integritetsintrånget för den enskilde. Vid denna bedömning har det betydelse på vilket sätt arbets- givaren kan få tillgång till uppgifterna, vilka uppgifter som arbets- givaren får del av och om arbetsgivarens kontroll av registret är obli- gatorisk eller fakultativ. Även hur arbetsgivaren hanterar ett inhämtat registerutdrag är av vikt för att säkerställa att utdraget inte används på ett felaktigt sätt.

Vi behandlar den avvägning och proportionalitetsbedömning som behöver göras i avsnitt 6.3. Den bedömningen har många likheter med de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att det ska vara tillåtet att behandla personuppgifter enligt dataskyddslagstiftningen. Det rör sig dock inte alltid om en och samma prövning, eftersom uppgifter i belastningsregistret inte med nödvändighet behöver behand- las av arbetsgivaren på ett sådant sätt att de omfattas av dataskydds- lagstiftningen när en enskild visar upp uppgifterna inför anställning. Däremot utgör dataskyddlagstiftningen ett skydd för den personliga integriteten som är av omedelbar betydelse i detta sammanhang. Skyd- det för den personliga integriteten enligt dataskyddslagstiftningen be- handlas därför särskilt i avsnitt 6.4.

6.2Skyddsvärda intressen för registerkontroll

6.2.1Skydd för allmänna intressen

Utredningens bedömning: När det behövs för att skydda vissa allmänna intressen av väsentlig betydelse bör en arbetsgivare kunna få tillgång till uppgifter ur en enskilds belastningsregister i sam- band med anställning.

Skälen för utredningens bedömning: I vissa verksamheter ställs det särskilt höga krav på laglydnad och lämplighet. Om tjänster i sådan verksamhet innehas av personer som är dömda för brott skulle det allvarligt skada såväl väsentliga samhällsintressen som allmänhetens förtroende för verksamheten. Det avser typiskt sett tjänster vid myn- digheter inom rättsväsendet. Undantagsvis kan dock även enskilda bedriva verksamhet som är av betydelse för att förebygga eller beivra

125

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

brott, t.ex. larminstallationsföretag (jfr 10 § lagen om belastnings- register och 21 § förordningen om belastningsregister). Ytterst är det en rättssäkerhetsfråga att personer som arbetar med att bekämpa och lagföra brott, att verkställa straffrättsliga påföljder samt att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet är lämpliga, laglydiga och pålit- liga.

Andra verksamheter som skyddar allmänna intressen är verksam- heter som i sig ställer särskilt höga krav på säkerhetsarbete och säker- hetsmedvetande. Det kan t.ex. avse Försvarsmakten och Kriminal- vården.

Ett annat allmänt intresse som bör kunna motivera register- kontroll är skyddet för det finansiella systemet. Det ligger i samhällets intresse att det finansiella systemet i sin helhet fungerar på ett säkert och effektivt sätt, för såväl privatpersoner som företag och andra aktörer, eftersom en allvarlig kris i systemet riskerar att leda till om- fattande ekonomiska och sociala kostnader. Det är därför viktigt att det finansiella systemet inte utsätts för brottslig påverkan eller annan skada som kan undergräva förtroendet. Ett behov av registerkontroll kan därmed göras gällande inom den finansiella sektorn, särskilt för att säkerställa att ledande befattningar inte innehas av olämpliga och illojala personer.

Det är varken möjligt eller ändamålsenligt att här uttömmande ange vilka allmänna intressen som kan motivera registerkontroll. Vi anser dock att det allmänna intresse som avses bör vara kvalificerat i den mening att det bör vara av väsentlig betydelse. Det innebär att det i sig inte är tillräckligt att en verksamhet skyddar ett allmänt in- tresse för att motivera registerkontroll. Normalt krävs att det rör sig om en viktig samhällsfunktion där anställdas laglydnad och lämplig- het behöver tillmätas särskild vikt.

6.2.2Personer med skyddsbehov

Utredningens bedömning: När det behövs för att skydda per- soner som är utsatta eller annars har ett särskilt skyddsbehov bör en arbetsgivare kunna få tillgång till uppgifter ur en enskilds belast- ningsregister i samband med anställning.

126

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

Skälen för utredningens bedömning: Ett skäl som har motiverat införande av registerkontroll i ett flertal lagstiftningsärenden är att förhindra övergrepp på barn (jfr prop. 1999/2000:123 s. 13 f. och 18, prop. 2006/07:37 s. 13 f., Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, prop. 2009/10:176, s. 38 f. och prop. 2012/13:194 s. 24 f.). Lagstiftaren har i dessa fall gjort bedömningen att barns skydd mot övergrepp stärks om det är möj- ligt att förhindra att personer som har dömts för sexualbrott och grova våldsbrott arbetar med barn.

Barns grundläggande rättigheter, som innefattar rätt till bl.a. skydd mot övergrepp och utnyttjande, är centrala och framgår av svensk lagstiftning och internationella konventioner och överenskommelser som Sverige anslutit sig till. Förenta nationernas konvention om bar- nets rättigheter (barnkonventionen), som Sverige ratificerade 1990, kommer att inkorporeras genom en lag som träder i kraft den 1 janu- ari 2020 (Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, prop. 2017/18:186). Enligt barnkonventionen ska staterna skydda barn mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. Utifrån barnkonventionens perspektiv är barns behov av skydd det övergrip- ande intresset och den vuxnes integritet får stå tillbaka. Detta synsätt har regeringen delat i de lagstiftningsärenden då registerkontroll har införts i verksamheter som riktar sig till barn (jfr prop. 1999/2000:123 s. 15, prop. 2006/07:37 s. 14 och prop. 2007/08:28 s. 8 f.).

Den skyddsvärdhet och utsatthet som barn har kan även gälla vissa sårbara grupper inom vård- och omsorgssektorn, tex. äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Såvitt avser den senare gruppen ligger ett sådant synsätt väl i linje med Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som anger att konventionsstaterna, till vilka Sverige tillhör, bl.a. ska vidta lagstiftningsåtgärder för att skydda personer med funktions- nedsättning mot utnyttjande, våld och övergrepp (artikel 16).

Enligt vår mening har inte sällan äldre personer och personer med funktionsnedsättning ett skyddsbehov utifrån nedsatt fysisk eller psykisk förmåga. Dessa personer befinner sig ofta i en beroende- ställning i förhållande till den som utför vården eller omsorgen och kan ha svårt att föra sin egen talan och ta tillvara sina intressen. Det gäller i synnerhet om vården eller omsorgen av äldre personer och personer med funktionsnedsättning äger rum i den enskildes hem, där det saknas insyn och kontroll och den enskilde är särskilt sårbar.

127

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

Vi anser därför att behovet av att skydda personer som är utsatta eller har ett särskilt skyddsbehov kan motivera registerkontroll. En sådan kontroll skulle även vara ägnad att bidra till att upprätthålla allmänhetens och särskilt anhörigas förtroende för vården och om- sorgen.

6.3En proportionerlig registerkontroll

6.3.1Skyddet för den personliga integriteten

Som framhållits innehåller belastningsregistret uppgifter som är mycket integritetskänsliga för den registrerade. Oavsett om den kontrollerade förekommer eller inte i registret, utgör kontrollen i sig ett intrång i den personliga integriteten.

Den personliga integriteten handlar bl.a. om att kunna kontroll- era uppgifter om sig själv och utomståendes möjligheter att ta del av sådana uppgifter. Personlig integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad från utomståendes insyn, som en rätt att bestäm- ma över kunskap om sig själv. Krav på förevisande av registerutdrag innebär därför en integritetskränkning för den arbetssökande. Det innebär att uppgifter ur registret endast bör lämnas ut då det verk- ligen är påkallat och där behovet av information inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt.

En utgångspunkt för bedömningen av om det finns anledning att överväga en utökad möjlighet till registerkontroll är alltså att skälen för registerkontroll måste väga tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. Det innebär att införandet av en registerkontroll måste vara en proportionerlig åtgärd i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som finns. Sådana intressen kan t.ex. vara att en person efter avtjänat straff ska kunna vara verksam i samhället som alla andra och att en dömd persons återanpassning till samhället inte ska försvåras.

128

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

6.3.2Alternativ till registerkontroll

En arbetsgivare bör inte få tillgång till enskildas belastningsregister om det finns mindre ingripande alternativ som kan användas. Utdrag ur belastningsregistret är nämligen inte den enda metoden för att kontrollera om en arbetssökande är laglydig, lämplig och pålitlig. Registerkontroll ger inte heller något absolut skydd mot att en olämp- lig eller illojal person får det sökta arbetet. Belastningsregistret visar, till skillnad från det s.k. misstankeregistret, bara de brott som den enskilde har blivit dömd för och är i grunden utformat för att kunna användas inom rättsväsendet, bl.a. av domstol när påföljd för brott ska bestämmas. Något fullständigt belastningsregister handlar det inte heller om, då uppgifter i registret gallras enligt vad vi redogjort för i avsnitt 4.5. Det innebär att det krävs en hel del kunskap om belastningsregistret för att de uppgifter som finns i registret ska kunna förstås och användas på ett korrekt sätt. Det kan sättas i fråga om denna kunskap alltid finns hos arbetsgivare och om inte andra metoder kan vara bättre för att kontrollera lämpligheten hos en arbetssök- ande, t.ex. utförliga anställningsintervjuer, noggranna genomgångar av tjänstgöringsbetyg och meritförteckning, ingående kontrollsamtal med referenspersoner, psykologtester och sökningar i öppna källor.

Med anledning av sitt uppdrag att kartlägga arbetsgivares register- kontroll inför anställning genomförde Utredningen om register- utdrag i arbetslivet ett samrådsmöte med medlemmar i Sveriges HR Förening, personaldirektörer och personal från rekryteringsföretag. Deltagarna förordade i allmänhet andra metoder för bakgrundskontroll än registerkontroll och de menade att en arbetssökandes lämplighet bäst kunde bedömas genom att kartlägga den sökandes arbetsliv efter skoltiden med hjälp av intervjuer, kontakter med referenspersoner och kontroll av meritförteckning. Vidare ansåg deltagarna att ett noggrant anställningsförfarande vad avser bedömningen av risk för brottslighet eller förtroendeskadligt agerande inte kan ersättas av registerkontroll och om sådan kontroll utförs finns det en risk för att man försummar andra kontrollåtgärder (SOU 2014:48 s. 100 f.).

Motsvarande metoder för att motverka brott och kontrollera lämp- lighet och pålitlighet hos den som redan är anställd kan vara utbild- ning om t.ex. säkerhet och arbetsformer som ger insyn och öppenhet. Andra sådana metoder kan t.ex. vara rutiner för introduktion av

129

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

nyanställda och tillfällig personal samt löpande uppföljning vid utveck- lings- och medarbetarsamtal.

6.3.3Omfattningen av registerkontroll

Vilka uppgifter som kontrollen ska omfatta

En utgångspunkt för att registerkontroll ska vara tillåten är att den genomförs på ett sätt som minimerar graden av integritetsintrång för den enskilde. Ett registerutdrag kan innehålla uppgifter om brott som saknar betydelse för den aktuella tjänsten. För att skydda enskildas integritet kan det därför vara nödvändigt att begränsa vilka uppgifter ur registret som arbetsgivaren får del av i samband med registerkontroll (se t.ex. prop. 1997/98:97 s. 83, prop. 1999/2000:123 s. 27 f., och prop. 2006/2007:37 s. 17 f.).

Kontrollen kan således begränsas genom att registerutdraget endast innehåller en viss typ av brott. Vid registerkontroll inom skol- verksamhet har det t.ex. ansetts att det är tillräckligt att arbetsgivaren får del av uppgifter om grova våldsbrott, sexualbrott och barnporno- grafibrott för att kunna bedöma en sökandes lämplighet och för- hindra övergrepp på barn. Ett annat sätt att begränsa registerkontrollen kan vara att begränsa utdraget utifrån vilken påföljd som har be- stämts i det enskilda fallet. Således finns det i dag exempel på när en arbetsgivare endast få ta del av uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, eftersom kännedom om brott av lindrigare karaktär sällan har någon betydelse vid en lämplighets- prövning. En sådan ordning gäller t.ex. vid anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom och tvångsvård av missbrukare.

Det finns dock vissa verksamheter där det, trots det integritets- intrång det innebär, anses motiverat för arbetsgivaren att få tillgång till samtliga uppgifter om den enskilde i belastningsregistret. T.ex. får Kriminalvården och Säkerhetspolisen i ärenden om anställning ta del av fullständiga belastningsregisterutdrag.

130

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

Vilka personkategorier som kontrollen ska omfatta

När registerkontroll ska införas avseende en viss verksamhet eller en viss juridisk person behöver den föregås av noggranna överväganden avseende vilken krets av fysiska personer som kontrollen ska avse. Av integritetsskäl bör kontrollen inte omfatta en större krets av per- sonal eller uppdragstagare eller företrädare för en juridisk person än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med kontrollen. Exempel på åtgärder som kan skydda arbetssökandes personliga integritet i detta avseende är att specificera vilka befattningar som avses eller att endast kontrollera den person som faktiskt erbjuds anställning. Om alla sökanden kontrolleras finns det risk för att uppgifterna används för att på ett alltför tidigt stadium sortera ut de som förekommer i registret.

6.3.4Metod för registerkontroll

Den författningsreglerade registerkontrollen kan ske antingen genom att arbetsgivaren begär uppgifter ur belastningsregistret från Polis- myndigheten eller genom att arbetsgivaren begär av den enskilde att få se ett utdrag ur registret. Val av metod har betydelse för graden av integritetskränkning. Integritetskränkningen har ansetts bli minst när den arbetssökande har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut (jfr t.ex. prop. 1999/2000:123 s. 25 och prop. 2017/18:216 s. 196; se även vad som redovisats om ILO:s riktlinjer i avsnitt 3.2.5).

Som redogjorts för i avsnitt 4.4.3 får vissa myndigheter ha direkt- åtkomst till belastningsregistret, vilket innebär att arbetsgivaren har en automatiserad tillgång till registret och därmed inte behöver vända sig till Polismyndigheten med en begäran. En sådan åtkomst till regist- ret begränsas till de uppgifter myndigheten har en reglerad rätt att få ut.

Det finns inte någon definition i lag av begreppet direktåtkomst. Det som vanligtvis avses med direktåtkomst är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Vidare ska den som är personuppgiftsansva- rig för registret eller databasen sakna kontroll över vilka uppgifter som den som har direktåtkomst vid ett visst tillfälle tar del av.

131

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

Vid tillgång till handlingar genom direktåtkomst anses handling- arna vara expedierade från den utlämnande myndigheten i den mening som avses i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Om den mottag- ande myndigheten faktiskt använder sig av tillgången har inte någon betydelse. Det innebär att handlingarna är att anse som förvarade och därmed också, som huvudregel, inkomna, hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen. Ett registerutdrag som omfattas av direktåtkomst utgör därmed en all- män handling hos den mottagande myndigheten (se HFD 2011 ref. 52 och 2015 ref. 61; jfr även Myndighetsdatalag, SOU 2015:39, s. 121 f. och 389 f.).

Som vi tidigare redogjort för föreligger det absolut sekretess för uppgifter i ett belastningsregister i verksamhet som avser förande av eller uttag ur registret, se avsnitt 3.4.1. Direktåtkomst till uppgift- erna innebär att det krävs en sekretessbrytande regel för att utlämn- andet av uppgifterna inte ska innebära ett brott mot sekretessen. Sekretessbrytande regler finns endast i lagen om belastningsregister, säkerhetsskyddslagen eller förordningar som har meddelats med stöd av dessa lagar.

Direktåtkomst till en annan myndighets uppgifter anses generellt sett öka riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom en sådan åtkomst typiskt sett innebär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. Som framhållits vid flera tillfällen innehåller ett belastningsregisterutdrag uppgifter som är av mycket känslig karaktär. Integritetsaspekterna är därför av central betydelse vid bedömningen av i vilken omfattning en myndig- het bör medges direktåtkomst till registret. Vid denna avvägning är det nödvändigt att vissa aspekter hos den mottagande myndigheten be- aktas, t.ex. sekretesskyddet för uppgifterna, hur uppgifterna sprids och används och om det finns ändamålsenliga bestämmelser om informa- tionssäkerhet (jfr prop. 1997/98:97 s. 88 och Behandling av personupp- gifter i polisens brottsbekämpande verksamhet, Ds 2007:43, s. 217 f.).

132

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

6.3.5Obligatorisk eller fakultativ kontroll

Som redogörs för i kapitel 5 kan en registerkontroll vara obligatorisk eller fakultativ. Med att en registerkontroll är obligatorisk avses att en arbetsgivare är skyldig att kontrollera om en arbetssökande före- kommer i belastningsregistret, medan kontrollen är fakultativ om det är frivilligt för arbetsgivaren att ta del av uppgifterna i registret.

Om integritetsintrånget är störst vid en obligatorisk eller en fakultativ kontroll är inte alltid givet och beror på om man beaktar sammantaget integritetsintrång eller varje enskilt sådant intrång. En möjlighet för arbetsgivaren att begära att den arbetssökande lämnar ett utdrag ur belastningsregistret innebär inte ett lika stort integritets- intrång som en motsvarande skyldighet för arbetsgivaren, eftersom antalet kontrollerade då blir färre. En obligatorisk kontroll kan emel- lertid uppfattas som mindre känslig av de som blir föremål för kon- trollen, eftersom de enskilda i ett sådant fall inte riskerar att känna sig utpekade på grund av att den tilltänkta arbetsgivaren valt att kontrollera just dem.

6.3.6Hantering av inhämtade registerutdrag

I avsnitt 3.4.3 har vi redogjort för att uppgifter i ett belastnings- registerutdrag som förekommer i ett anställningsärende normalt sak- nar sekretesskydd. Den enskilde har därför ett intresse av att regis- terutdrag inte hamnar i orätta händer eller används för något annat ändamål än det som motiverade kontrollen av belastningsregistret.

Avseende enskilda verksamheter kan det för att minska integri- tetsintrånget regleras att arbetsgivaren inte har rätt att behålla ett registerutdrag eller en kopia av det, utan endast att göra en anteck- ning om att utdraget har kontrollerats. En sådan reglering bidrar till att minska risken för spridning av de integritetskänsliga uppgifterna (jfr t.ex. 3 kap. 5 § förordningen [2018:1231] om försäkringsdistri- bution och prop. 2017/18:216 s. 196). Ett annat sätt att skydda den registrerades integritet kan vara att reglera hur länge arbetsgivaren får bevara ett utdrag.

133

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

6.4Dataskydd

6.4.1Inledning

Dataskyddsregleringen, som bland annat syftar till att skydda den enskildes personliga integritet, motsvarar i många avseenden det integritetsskydd som har behandlats i avsnitt 6.3. Behandlingen av uppgifter i belastningsregisterutdrag behöver dock särskilt analys- eras i förhållande till dataskyddet.

En fråga som vi kommer att behandla i det följande är i vilken utsträckning registerkontroll omfattas av datasskyddslagstiftningen. Innan vi går in på den bedömningen i avsnitt 6.4.3 kommer vi att analysera vilken dataskyddsreglering som är tillämplig vid registerkon- troll i ett ärende om anställning (avsnitt 6.4.2). Vi kommer också att behandla kravet på rättslig grund för en sådan personuppgiftsbehand- ling (avsnitt 6.4.4) och vilka krav som i övrigt måste vara uppfyllda för att behandlingen ska vara tillåten enligt dataskyddslagstiftningen (avsnitt 6.4.5 och 6.4.6).

6.4.2Tillämplig rättsakt

Utredningens bedömning: När mottagaren behandlar person- uppgifter i belastningsregistret vid lämplighetsprövning inför anställning faller behandlingen under dataskyddsförordningens tillämpningsområde.

Skälen för utredningens bedömning: Som redogjorts för under avsnitt 4.3 har belastningsregistret flera ändamål. De ändamål som anges i 2 § första stycket 1–3 lagen om belastningsregister avser brottsbekämpning och lagföring av brott, vilket innebär att uttag ur registret för dessa ändamål faller under brottsdatalagens tillämpnings- område.

Regeringen har nyligen bedömt att förandet av belastningsregist- ret i de syften som anges i 2 § första stycket 1–3 lagen om belast- ningsregister omfattas av dataskyddsdirektivets tillämpningsområde (Personuppgiftsbehandling i viss verksamhet som rör allmän ord- ning och säkerhet – anpassningar till EU:s dataskyddsreform, prop. 2018/19:65, s. 90). Enligt regeringen påverkas inte frågan om

134

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

registrets grundläggande syfte av att utlämnande av uppgifter ur registret även kan ske för andra ändamål, såsom olika lämplighets- prövningar (2 § första stycket 4).

Frågan här är dock närmast vilken rättsakt om dataskydd som är tillämplig för mottagande myndigheter och enskilda verksamheter vid registerkontroll i ärenden om anställning. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har i sitt betänkande behandlat olika gränsdrag- ningsfrågor och då angett att behandling för att tillgängliggöra upp- gifter från belastningsregisterutdrag i bl.a. anställningsärenden och tillståndsärenden samt vid olika former av lämplighetsprövningar ligger utanför brottsdatalagens tillämpningsområde (Brottsdatalag, SOU 2017:29, s. 216).

I propositionen Brottsdatalag har regeringen anslutit sig till den bedömning som Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har gjort när det gäller tillvägagångssättet i gränsdragningsfrågor och hänvisat till utredningen (prop. 2017/18:232 s. 110 f.). Regeringen har även i den nämnda propositionen (prop. 2018/19:65 s. 90) hänvisat till dessa förarbetsuttalanden och konstaterat att det inte finns skäl att göra någon annan bedömning av frågan avseende hur man ska se på behandling för utlämnande ur belastningsregistret i syfte att ge underlag för olika tillstånds- och lämplighetsprövningar. Regering- ens bedömning är alltså att en sådan behandling av personuppgifter omfattas av dataskyddsförordningen.

Detta resonemang bör enligt vår mening även gälla när uppgifter i registret behandlas av den mottagande parten i syfte att pröva om en arbetssökande eller en anställd är lämplig för en viss tjänst. En sådan behandling av personuppgifter faller således under dataskydds- förordningens tillämpningsområde.

6.4.3Tillämpningsområdet

Frågan i vilken omfattning dataskyddsregleringen är tillämplig på den behandling som myndigheter och enskilda verksamheter gör när de får del av uppgifter ur belastningsregistret i ett ärende om anställ- ning är inte alltid enkel. Inledningsvis kan det konstateras att auto- matiserad behandling av uppgifter i belastningsregister, t.ex. en direkt- åtkomst till registret, givetvis omfattas av dataskyddsförordningen. I de fall enskilda visar upp för eller överlämnar ett belastningsregister

135

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

till arbetsgivaren eller arbetsgivaren hämtar in uppgifter från registret, uppkommer dock fråga om arbetsgivarens hantering av uppgifterna i registret nödvändigtvis faller under dataskyddsförordningen. En förutsättning för detta är att behandlingen av personuppgifterna är helt eller delvis automatiserad eller att en manuell behandling av per- sonuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Med register avses en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centra- liserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden (artikel 4.6).

I vilken utsträckning som den numera upphävda personuppgifts- lagen var tillämplig på behandlingen av tidigare lagöverträdelser i anställningsärenden behandlades av Utredningen om integritets- skydd i arbetslivet i betänkandet SOU 2009:44. Utredningen gjorde bedömningen att om en arbetsgivare endast lägger ett registerutdrag om en arbetssökande, eller uppgifter ur ett sådant utdrag, i en mapp vilken sorteras i bokstavsordning efter namn, så utgjorde inte han- teringen personuppgiftsbehandling i personuppgiftslagens mening (s. 248).

EU-domstolen har i en dom den 10 juli 2018 (mål C-25/17 ang. förhandsbesked från Högsta förvaltningsdomstolen i Finland), prövat innebörden av begreppet register i artikel 2 c i det tidigare gällande dataskyddsdirektivet från 1995. Målet var en begäran om förhands- besked från den finska högsta förvaltningsdomstolen och en fråga i målet var om personuppgifter som Jehovas vittne samlat in vid dörr- knackning genom att upprätta minnesanteckningar som innefattade bland annat de besökta personernas namn, adress och trosuppfatt- ning, ingår i eller kommer att ingå i ett register i den mening som avses i direktivet.1

Enligt EU-domstolen måste inte personuppgifterna ingå i sär- skilda kartotek eller förteckningar eller någon form av sökbart system för att vara ett register i den mening som avses i direktivet. Dom- stolen menade att det avgörande i stället är om de insamlade uppgift- erna strukturerats enligt kriterier som är knutna till syftet med insam- lingen av uppgifterna och om kriterierna har valts ut på ett sådant

1Enligt artikel 3.1 gäller direktivet för annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Av artikel 2 c framgår att begreppet register omfattar varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oav- sett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden.

136

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

sätt att information om en bestämd person kan erhållas med lätthet. Det är enligt domstolen betydelselöst vilket kriterium och vilken form som valts för samlingen av personuppgifter för att uppnå en viss struktur, om det enkelt går att få information om en person ur samlingen. Domstolen kom därmed fram till att med begreppet register avses en samling personuppgifter när dessa i praktiken kan erhållas med lätthet för senare användning och att samlingen inte behöver innehålla register, särskilda förteckningar eller andra arrangemang för sökning för att omfattas av begreppet.

Frågan är om EU-domstolens dom kan innebära att även manuell hantering av belastningsregisterutdrag omfattas av dataskyddsregler- ingen, till skillnad från den bedömning som Utredningen om integri- tetsskydd i arbetslivet gjort. Vi kan då till en början konstatera att den dataskyddsreform som har ägt rum inte bör ha någon betydelse för bedömningen. Formuleringen av tillämpningsområdet i nu aktuellt avseende i dataskyddsförordningen är detsamma som i det tidigare gäl- lande dataskyddsdirektivet. Även om personuppgiftslagen har en något avvikande formulering var lagen avsedd att ha samma tillämpnings- området som direktivet (jfr Sören Öman m.fl., Personuppgiftslagen, Zeteo den 16 februari 2018, kommentaren till 5 § och SOU 2017:29 s. 173 f.).

Däremot finns det anledning anta att EU-domstolens uttalanden om register innebär att datasskyddslagstiftningen kommer att tillämpas på fler strukturerade uppgiftssamlingar än vad som hittills har skett. Manuell behandling i dataskyddslagstiftningens mening har ofta tolkats på så sätt att det krävs att personuppgifterna är tillgängliga för sök- ning eller sammanställning genom något särskilt arrangemang för sök- ning, t.ex. i form av register eller sökmarkörer, och att registret måste vara sökbart på mer än ett kriterium, t.ex. namn och personnummer (jfr Integritet, Offentlighet, Informationsteknik, SOU 1997:39, s. 341 f., RÅ 2001 ref. 35 och Sören Öman m.fl., kommentaren till 5 § per- sonuppgiftslagen). Dessa krav framgår inte av EU-domstolens dom.

137

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

6.4.4Rättslig grund för personuppgiftsbehandling

Varje behandling av personuppgifter måste ha en rättslig grund enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen för att vara laglig. De rättsliga grunder som är aktuella när det gäller behandling av uppgifter i belast- ningsregister är rättslig förpliktelse, allmänt intresse, myndighetsutöv- ning och, såvitt avser enskilda, berättigat intresse (artikel 6.1.c, e och f). Den rättsliga grunden, förutom vad avser berättigat intresse, måste dessutom vara fastställd i unionsrätten eller i nationell rätt i enlighet med artikel 6.3.

Polismyndighetens uttag av uppgifter ur belastningsregistret, i syfte att lämna uppgifterna till andra myndigheter eller enskilda verk- samheter för lämplighetsprövning inför anställning, är reglerat i för- fattning genom lagen om belastningsregister med tillhörande för- ordning. Det innebär att myndighetens behandling är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse enligt artikel 6.1.c (se även 2 kap. 1 § lagen [2018:218] med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning [dataskyddslagen] och prop. 2018/19:65 s. 95 f. och 101).

Ett ärende om anställning av arbetstagare utgör hos myndigheter myndighetsutövning (se t.ex. Högsta domstolens avgörande NJA 1985

s.360). Begreppet myndighetsutövning i dataskyddsförordningens me- ning bör stämma överens med hur begreppet myndighetsutövning annars tolkas (Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105, s. 62). Behandling av registeruppgifter i ett ärende om anställning hos den mottagande myndigheten kan därmed ske med stöd av den rättsliga grunden myn- dighetsutövning enligt artikel 6.1.e (se även 2 kap. 2 § 2 dataskydds- lagen).

En myndighet som tar emot registeruppgifter i ett ärende om anställning har ett intresse av att bedöma lämpligheten hos den som myndigheten avser att anställa för att förhindra en anställning som kan skada såväl själva kärnverksamheten som myndighetens anseen- de och förtroende. Det ligger därmed nära till hands att dra slutsatsen att myndighetens lämplighetsprövning inför anställning är ett sådant allmänt intresse som avses i dataskyddsförordningen. Motsvarande gäller även när privata aktörer utför offentlig verksamhet, t.ex. skola, hälso- och sjukvård samt stöd och service till personer med funk- tionsnedsättning, eller när de annars utför verksamhet som kan anses vara av allmänt intresse (jfr prop. 2017/18:105 s. 58 f. och Ds 2017:58

138

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

s.180). Behandling av registeruppgifter i anställningsärenden kan där- med även ske för att utföra en uppgift av allmänt intresse enligt arti- kel 6.1.e (se även 2 kap. 2 § 1 dataskyddslagen).

När det gäller tillhandahållande av vissa finansiella tjänster som har direkt betydelse för samhällsekonomin kan det göras gällande att även sådan verksamhet är att betrakta som ett allmänt intresse som avses i artikel 6.1.e (jfr Ny dataskyddslag, SOU 2017:39, s. 125 f.). Under alla förhållanden kan ett sådant företag behandla register- uppgifter i ett anställningsärende för att tillgodose ett berättigat in- tresse enligt artikel 6.1 f.

En del av de myndigheter som tar emot registeruppgifter i ett ärende om anställning kan även behandla uppgifterna med stöd av artikel 6.1.c, eftersom behandlingen är nödvändig för att utföra en rättslig förpliktelse. Exempelvis finns det för Domstolsverket och Domarnämnden en författningsreglerad förpliktelse att kontrollera belastningsregistret inför anställning av notarier respektive domare och hyresråd, se 7 a § notarieförordningen (1990:469) och 4 § förord- ningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden. På mot- svarande sätt har även vissa enskilda verksamheter ålagts en författ- ningsreglerad skyldighet att utföra registerkontroll inför anställning och kan därför åberopa rättslig förpliktelse som grund för sin behand- ling, se lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn och lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder.

Personuppgiftsbehandlingen enligt dataskyddsförordningen ska även vara nödvändig, se artikel 6.1.c, e och f, men också artikel 6.3 andra stycket. Kravet på nödvändighet gäller såväl för myndigheter som för enskilda. Vad avser myndigheter, svarar kravet väl mot 7 § lagen om belastningsregister som anger att en myndighet i varje sär- skilt fall noga måste pröva behovet av uppgifter ur belastningsregistret. För aktörer som utför en rättslig förpliktelse att utföra registerkontroll ligger det i sakens natur att behandlingen av registeruppgifterna är nöd- vändig för att utföra förpliktelsen. När behandling av sådana uppgifter äger rum på grund av allmänt intresse får behandlingen anses nödvändig för verksamhetens förvaltning och funktion (jfr prop. 2017/18:105 s. 60 f.).

Enligt artikel 6.3 andra stycket ska syftet med behandlingen, då den grundar sig på en rättslig förpliktelse, vara fastställd i den rätts- liga grunden. Det innebär att det ska vara möjligt att förstå varför

139

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

SOU 2019:19

behandlingen av personuppgifter ska ske och att en förpliktelse inte kan läggas till grund för behandling av personuppgifter om syftet med behandlingen inte framgår (prop. 2017/18:105 s. 54). Den rätts- liga grunden för behandlingen av belastningsregisteruppgifter är, i enlighet med dataskyddsförordningens krav, fastställd i svensk rätt genom lagen om belastningsregister med tillhörande förordning. Re- gleringen anger tydligt i vilka fall och för vilka syften det föreligger rätt att ta del av uppgifterna. I flera fall finns det även, som framgått, en författningsreglerad skyldighet att kontrollera om en arbetssök- ande förekommer i belastningsregistret.

6.4.5Behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser

I detta sammanhang bör även regleringen i artikel 10 i dataskydds- förordningen och 3 kap. 8 och 9 §§ dataskyddslagen om behandling av uppgifter i fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott beaktas. Enligt 3 kap. 8 § får endast myndigheter behandla sådana uppgifter. Regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer kan emellertid enligt 3 kap. 9 § första stycket före- skriva att andra än myndigheter får behandla personuppgifter som rör lagöverträdelser.

Enligt 5 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning får personuppgifter som rör lagöverträdelser behandlas av andra än myndigheter om behandlingen är nödvändig för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras eller en rättslig förpliktelse enligt lag eller förordning ska kunna fullgöras. Datainspektionen har enligt 6 § första stycket förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning rätt att meddela ytterligare föreskrifter på området. Inspektionen har även meddelat sådana föreskrifter (DIFS 2018:2).

Datainspektionen har även i enskilda fall fått rätt att besluta att andra än myndigheter får behandla uppgifter om lagöverträdelser (3 kap. 9 § andra stycket dataskyddslagen och 6 § andra stycket för- ordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning).

140

SOU 2019:19

Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll

Den redovisade regleringen innebär alltså att en privat aktör, som har en författningsreglerad skyldighet att utföra registerkontroll, har rätt att behandla personuppgifter som rör lagöverträdelser enligt dataskyddslagstiftningen. När det saknas en författningsreglerad rätts- lig förpliktelse, får en privat aktör endast behandla sådana uppgifter om regeringen eller Datainspektionen uttryckligen i författning har medgett det. En betydelsefull begränsning i förbudet ligger emeller- tid i att det endast avser sådan behandling som är automatiserad eller ingår eller kommer att ingå i ett register i dataskyddsförordningens mening (jfr avsnitt 6.4.3). Om ett belastningsregisterutdrag endast visas upp i pappersform föreligger inte någon behandling av uppgift- erna i dataskyddsförordningens mening så länge mottagaren inte där- efter behandlar uppgifterna automatiserat eller i registerform.

6.4.6Grundläggande principer för personuppgiftsbehandling

Dataskyddslagstiftningen utgör ett starkt och ändamålsenligt skydd för den enskilde när det gäller hur myndigheter och enskilda verk- samheter i sin roll som arbetsgivare behandlar uppgifter i belast- ningsregistret. Av artikel 5.1 i dataskyddsförordningen framgår att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt, att uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Vidare ska uppgifterna vara adekvata och korrekta och får inte förvaras under längre tid än vad som är nödvändigt. Dessa krav måste självfallet iakttas även vid en författningsreglerad registerkontroll av det slag som vi analyserar inom ramen för detta betänkande.

141

7 Belastningsregistrets ändamål

7.1Inledning

Under utredningens arbete har fråga uppkommit om tolkningen av den bestämmelse i lagen (1998:620) om belastningsregister som regle- rar registrets ändamål när det gäller myndigheters tillgång till upp- gifter i registret för att pröva ärenden om anställning eller uppdrag. I detta kapitel analyserar vi därför om det finns behov av att för- tydliga ändamålsbestämmelsen.

7.2Reformbehovet

7.2.1Ändamålsbestämmelsens nuvarande lydelse

Ändamålet med belastningsregistret regleras i 2 § lagen om belast- ningsregister. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.3. Där fram- går att det övergripande syftet med belastningsregistret är att de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna ska få tillgång till de uppgifter som behövs i verksamheten, men också att tillgodo- se Polismyndighetens och andra myndigheters behov av uppgifter om belastningar vid vissa lämplighetsprövningar, tillståndsprövningar eller andra prövningar som anges i författning. Vidare framgår att registret också får användas för att lämna ut uppgifter till enskild som är av särskild betydelse i hans eller hennes verksamhet.

För att myndigheter ska få tillgång till uppgifter ur registret vid prövningar ska det alltså vara fråga om sådana prövningar som anges i lag eller annan författning (prop. 1997/98:97 s. 73 f.). I författnings- kommentaren till paragrafen anges exempel på sådana prövningar. Där hänvisas till prövningar som ska göras av besökare till intagen i anstalt, enligt körkortslagstiftningen, i vårdnadsärenden och i ärenden enligt alkohollagen. Exempel på vad som avses med annan prövning

143

Belastningsregistrets ändamål

SOU 2019:19

är enligt kommentaren regeringens prövning i ärenden om nåd i brott- mål eller utlämning på grund av brott (prop. 1997/98:97 s. 158 f.).

7.2.2Ändamålsbestämmelsen bör ändras

Utredningens förslag: Ändamålsbestämmelsen i lagen om belast- ningsregister ska ändras så att det klart framgår att ett ändamål med belastningsregistret är att Polismyndigheten och andra myn- digheter ska få tillgång till uppgifter i registret för att pröva lämp- ligheten av den som anställs eller anlitas för uppdrag, även i de fall en sådan prövning inte anges i annan författning.

Skälen för utredningens förslag: Belastningsregistrets ändamål styr behandlingen av personuppgifter i registret. När det gäller ändamålet att utföra lämplighetsprövningar i ärenden om anställning omnämns detta ändamål inte uttryckligt i förarbetena till lagen om belastnings- register (SOU 1997:65 och prop. 1997/98:97). Det torde dock vara lagstiftarens avsikt att sådana prövningar ska omfattas av ändamåls- bestämmelsen, eftersom förordningen om belastningsregister redan i dess ursprungliga lydelse från 1999, innehöll bestämmelser om rätt för t.ex. en polismyndighet, en kriminalvårdsmyndighet och Försvarsmak- ten att i ärenden om anställning få utlämnat uppgifter från belast- ningsregistret. Därefter har fler myndigheter getts en sådan rätt i ären- den om anställning.

Enligt 6 § första stycket 4 lagen om belastningsregister ska upp- gifter ur belastningsregistret lämnas ut om det begärs av myndighet i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Vissa myndigheter t.ex. statsråd, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Försvarsmakten har rätt att få uppgifter från belastningsregistret i ärenden om anställ- ning, och i vissa fall även i ärenden om uppdrag, enligt 10 § förord- ningen (1999:1134) om belastningsregister. Motsvarande gäller, enligt 11 § förordningen om belastningsregister, myndigheter som beslutar om anställning eller anlitande av uppdrag inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, liksom Rättsmedicinalverket i ärenden om anställ- ning eller uppdrag i den rättspsykiatriska undersökningsverksam- heten.

144

SOU 2019:19

Belastningsregistrets ändamål

Nämnda myndigheter har inte något stöd i annan författning att inför anställning, eller i förekommande fall inför uppdrag, kontrollera arbetssökande mot belastningsregistret. De omfattas inte heller av något allmänt utformat krav i annan författning avseende att pröva en sökandes lämplighet inför anställning eller uppdrag. De skiljer sig därmed från Domstolsverket, Domarnämnden och domstolarna som har stöd i annan författning för att kontrollera registret inför anställ- ning eller liknande av notarier, domare, hyresråd och nämndemän, se 7 a § notarieförordningen (1990:469), 44 a § förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, 44 a § förordningen (1996:380) om kammar- rättsinstruktion, 50 b § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruk- tion, 43 b § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion och 4 § förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden.

På grund av att vissa myndigheter inte har stöd i annan författ- ning för att utföra en lämplighetsprövning inför anställning eller uppdrag, bör ändamålsbestämmelsen enligt vår bedömning ändras i ett förtydligande syfte så att det klart framgår av ordalydelsen att ett ändamål med belastningsregistret är att myndigheter, inklusive Polis- myndigheten som förare av registret, ska få tillgång till uppgifter i registret för att pröva lämpligheten av den som anställs eller anlitas för uppdrag, även i de fall en sådan prövning inte anges i annan för- fattning.

Det bör framhållas att förslaget till ändring av ändamålsbestäm- melsen inte ändrar på förhållandet att det fortfarande krävs nog- granna överväganden som säkerställer att de integritetskänsliga upp- gifterna är nödvändiga för myndigheten och att behovet av dem är proportionerligt i förhållande till de intressen som talar mot en sådan kontroll innan en bestämmelse om rätt till belastningsuppgifter i ärenden om anställning eller uppdrag införs i förordningen om belast- ningsregister, se kapitel 6.

145

Belastningsregistrets ändamål

SOU 2019:19

7.2.3Ändamålsbestämmelsens tillämpningsområde

Utredningens förslag: Polismyndigheten och andra myndigheter ska få tillgång till uppgifter i registret för att pröva lämpligheten i ärenden om anställning eller uppdrag. Begreppet uppdrag ska ha den betydelse som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen.

Skälen för utredningens förslag

Ärenden om anställning

Den nya ändamålsbestämmelsen bör ange att belastningsregistret får föras för att ge information om uppgifter i registret som behövs för att pröva lämpligheten i ärenden om anställning. Med anställning avses det avtalsförhållande som uppstår mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Det finns inte någon entydig definition av begreppet utan det får fastställas med ledning av rättspraxis, lagmotiv och den juridiska litteraturen.

För att avgöra när ett anställningsförhållande uppstår eller före- ligger får en helhetsbedömning göras utifrån de omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet bör normalt kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen. Det begreppet bygger i princip på några grundläggande kriterier, t.ex. att förhållandet är grundat på avtal, att arbetet ska utföras personligen, att förhållandet har en varaktig karaktär, att arbete samtidigt inte får ut- föras åt annan, att arbetet är underkastat bestämda direktiv och kon- troll, att arbetsredskap tillhandahålls av motparten, att ersättning för direkta utlägg utgår samt att ersättning för arbetet utgår åtminstone delvis i form av garanterad lön (se t.ex. Lars Lunning m.fl., Anställ- ningsskydd, Zeteo den 5 oktober 2016, kommentaren till 1 § anställ- ningsskyddslagen och Magnus Bäckström m.fl., Anställningsskydds- lagen, Zeteo den 25 november 2014, kommentaren till 1 §).

146

SOU 2019:19

Belastningsregistrets ändamål

Ärenden om uppdrag

Den nya ändamålsbestämmelsen bör även ange att belastningsregist- ret får föras för att ge information om uppgifter i registret som be- hövs för att pröva lämpligheten i ärenden om uppdrag. Varje form av uppdrag bör dock inte omfattas, eftersom ändamålet då skulle bli alltför vidsträckt och i förlängningen kunna öppna upp för en omoti- verad registerkontroll inför anlitande av uppdragstagare vid en myn- dighet.

Enligt vår uppfattning bör uppdrag avgränsas till det uppdrags- begrepp som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), där det anges att en fysisk person som på grund av uppdrag deltar i en myndighets verksamhet omfattas av samma tystnadsplikt som myndighetens anställda. Det beror på att lagen om belastningsregister är en sekretessbrytande reglering och att uppdrag därför bör tolkas och tillämpas konsekvent med mot- svarande begrepp i offentlighets- och sekretesslagen. En sådan tolk- ning framstår även i övrigt som rimlig, eftersom myndigheten då har rätt till registerkontroll inför anlitande av sådana uppdragstagare som myndigheten kan lämna sekretessbelagd information till, allt under förutsättning att de deltar i handläggningen av ett ärende eller på annat sätt är direkt berörda eller att det inte finns självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten, jfr 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekre- tesslagen är endast tillämplig på s.k. osjälvständiga uppdragstagare. En sådan uppdragstagare är en fysisk person som har ett personligt uppdrag hos en myndighet och som har en sådan anknytning till myndigheten att han eller hon kan sägas delta i dennas verksamhet för det allmännas räkning. Om uppdraget är författningsreglerat eller grundat på avtal är utan betydelse. En uppdragstagare har den anknyt- ning till myndigheten som krävs om den uppgift som han eller hon utför normalt fullgörs – eller i vart fall skulle kunna fullgöras – av en tjänsteman på myndigheten (se prop. 1979/80:2 del A s. 127). Med en myndighets verksamhet avses i detta sammanhang den verksam- het som framgår eller kan utläsas av myndighetens instruktion eller av någon annan reglering.

147

Belastningsregistrets ändamål

SOU 2019:19

Gränsen för när en uppdragstagare ingår i personkretsen i offent- lighets- och sekretesslagen kan i enskilda fall vara svår att dra. Led- ning kan hämtas i förarbetena till den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100), prop. 1979/80:2 del A (se även Eva Lenberg m.fl., Offent- lighets- och sekretesslagen, Zeteo den 29 maj 2018, kommentaren till 2 kap. 1 §).

Uppdragstagare som primärt representerar enskilda rättssubjekt faller utanför offentlighets- och sekretesslagens tillämpningsområde trots att de är förordnade av en myndighet, t.ex. den som är god man enligt föräldrabalken eller den som är offentlig försvarare. Likaså ska lagen inte tillämpas på självständiga uppdragstagare, som visserligen utför uppgifter åt en myndighet, men som handlar i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens, t.ex. notarius publicus. Uppdragstagare som utför tillverkning eller entreprenad tillhör inte heller personkretsen i offentlighets- och sekretesslagen, om uppdragets samband med myndighetens egentliga verksamhet är så löst att det skulle vara främmande att beteckna uppdragstagaren som en offentlig funktionär (prop. 1979/80:2 del A s. 126 f. och Eva Lenberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 1 §).

Offentlighets- och sekretesslagen gäller i princip inte heller för den som är anställd hos ett företag som har ett uppdragsavtal med en myndighet, t.ex. personal på ett bevakningsföretag (prop. 1981/82:186 s. 41 f.) eller en hantverkare hos ett privat företag som en myndighet anlitar för servicearbeten hos myndigheten (jfr JO 1985/86 s. 177 f.).

Uppdragstagare som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen är t.ex. nämndemän, övervakare inom kriminalvården, kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, hemtjänstpersonal, personer som ställt sig till socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem, konsulter av skilda slag och tolkar. Även utomstående experter som rådfrågats av en myndighet utan att något egentligt upp- dragsavtal föreligger omfattas. Detsamma gäller personal som på fri- villig grund deltar i tjänstgöring inom Försvarsmakten (prop. 1979/80:2 del A s. 127 f. och Eva Lenberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 1 §).

När det gäller praktikanter brukar det i detta sammanhang anses att personer som i sin utbildning deltar i arbetet på en myndighet inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten omfattas av offentlig- hets- och sekretesslagen, eftersom de i regel har en sådan anknytning till myndigheten och det arbete som de utför i allmänhet skulle kunna skötas av den ordinarie personalen hos myndigheten. Det gäller dock

148

SOU 2019:19

Belastningsregistrets ändamål

inte sådana elever och studenter som endast besöker myndigheten i studiesyfte (prop. 1981/82:186 s. 41 f. och Eva Lenberg m.fl., kom- mentaren till 2 kap. 1 §).

Regleringen i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen innebär att även den som på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet kan omfattas av lagens personkrets (se andra stycket 3). Det är fallet om en myndighet träffar avtal med ett enskilt företag och en viss anställd på företaget ställs till myndighetens förfogande och deltar i verksamheten på samma sätt som om myndigheten hade ingått avtal med den enskilde själv. Den som på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet utgör däremot inte en osjälvständig uppdragstagare och omfattas därmed inte av den föreslagna ända- målsbestämmelsens tillämpningsområde, som endast tar sikte på upp- drag enligt 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretess- lagen.

En konsekvens härav är att vissa personkategorier som Utred- ningen om registerutdrag i arbetslivet har föreslagit ska omfattas av förbudet mot registerkontroll i arbetslivet, inte omfattas av den före- slagna ändamålsbestämmelsen (SOU 2014:48; se även bilaga 4). In- hyrd eller inlånad arbetskraft är inte att anse som uppdragstagare i nu angiven mening.

149

8Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

8.1Inledning

Enligt våra direktiv har vi i uppdrag att kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll, såväl under som inför anställning, behöver utökas för Kriminalvården, Åklagar- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Dessa myndigheter har det gemensamt att de ingår i rättsväsendet, att de som är anställda vid myndigheterna hanterar känslig och ofta sekretessbelagd informa- tion och att det många gånger finns särskilda risker förenade med anställningarna, t.ex. i form av hot och otillbörlig påverkan som rik- tas mot personalen.

Enligt våra direktiv har vi även i uppdrag att kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas för Kriminalvården utanför myndighetens roll som arbets- givare.

Kapitlet inleds med en beskrivning av Kriminalvårdens, Åklagar- myndighetens och Ekobrottsmyndighetens uppdrag och säkerhets- arbete, se avsnitt 8.2–8.4. I avsnitten redogörs även för myndigheter- nas anställningsprocess och nuvarande registerkontroll av anställda. Våra överväganden och förslag presenteras i avsnitt 8.5–8.11.

151

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

8.2Kriminalvården

8.2.1Uppdrag

Kriminalvården är en del av rättsväsendet och har, som en av Sveriges största myndigheter, nästan 10 000 anställda årsarbetskrafter. Verk- samheten bedrevs vid utgången av 2018 vid 32 häkten, 45 kriminal- vårdsanstalter och 34 frivårdskontor. Under 2018 hanterade Kriminal- vården i genomsnitt nästan 16 000 klienter varje dag. Dessutom trans- porterade Kriminalvården under samma år ungefär 90 000 intagna och andra klienter. Av dessa transporterades drygt 4 700 klienter till utlandet (Kriminalvårdens årsredovisning för 2018, s. 7 f.).

Kriminalvårdens uppdrag anges i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Enligt instruktionen ansvarar Kriminal- vården för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksam- het samt utföra personutredningar i brottmål. Kriminalvården ska även transportera frihetsberövade personer som Polismyndigheten och Säkerhetspolisen överlämnar dit samt bistå andra myndigheter med sådana transporter.

I instruktionen anges att Kriminalvården i sitt arbete med intagna och andra klienter ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, att lagföring kan ske på ett effektivt sätt och att återfall i brott förebyggs. Där anges också att Kriminalvården särskilt ska vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verk- ställigheten förhindras, att frigivningen förbereds, att narkotikamiss- bruket bekämpas och att innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.

8.2.2Säkerhetsarbete

Det ligger i sakens natur att Kriminalvården, som verkställande myndighet i rättsväsendet, behöver upprätthålla en hög grad av yttre och inre säkerhet i sin verksamhet. Kriminalvården arbetar i detta avseende med s.k. dynamisk säkerhet. Med dynamisk säkerhet avses att myndigheten har en helhetssyn på säkerheten, där komponenterna fysisk och teknisk säkerhet, tillgänglighet och utbildning, regelverk, instruktioner och rutiner, förhållningssätt och bemötande samt placer- ingsprocess samverkar. Komponenterna i det dynamiska säkerhets- konceptet vägs samman och arbetet anpassas på ett ändamålsenligt

152

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

sätt efter säkerhetsnivån och de behov som finns på varje häkte, anstalt eller frivårdskontor.

Kriminalvården strävar efter att uppnå en nollvision vad avser rymningar, narkotika eller andra otillåtna preparat, kriminella aktivi- teter samt våld, hot och trakasserier (Kriminalvårdens årsredovis- ning för 2018, s. 78 f.). I dagsläget är det dock jämförelsevis vanligt förekommande att personal vid Kriminalvården utsätts för våld och hot, och det är inte ovanligt att klienter eller utomstående på ett otillåtet sätt försöker påverka anställda. Enligt en rapport från Brotts- förebyggande rådet (Brå) har således anställda på Kriminalvården en hög utsatthet (44 procent) för otillåten påverkan i form av trakasserier, hot, våld, skadegörelse och korruption (Otillåten påverkan mot myndighetspersoner, Rapport 2016:13, s. 7 f.). Att Kriminalvårdens personal är utsatt framgår även av myndighetens eget incidentrappor- teringssystem. Under 2018 uppgick antalet rapporterade incidenter till ca 300 stycken (Kriminalvårdens årsredovisning för 2018, s. 84). Påverkansförsök kan t.ex. ske i syfte att få tillgång till viss informa- tion, att få infört otillåtna föremål i anstalt eller häkte eller att få bi- stånd vid rymningar och fritagningar.

Enligt Kriminalvården föreligger inte säkerhetsrisker enbart för personal som arbetar vid anstalt, häkte eller frivårdskontor i den klientnära verksamheten. På myndighetens huvudkontor hanteras känslig och särskild skyddsvärd information och där fattas många ingripande beslut, t.ex. beslut enligt fängelselagen (2010:610) om pla- cering på säkerhetsavdelning och s.k. särskilda villkor för den som är långtidsdömd.

8.2.3Anställningsprocess och registerkontroll av anställda

Som en del i sitt säkerhetsarbete kontrollerar Kriminalvården alla nyanställda mot belastningsregistret och, vad gäller uppgift om miss- tanke om brott för vilket åtal har väckts, mot misstankeregistret, se 10 § första stycket 9 förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 4 § 2 förordningen (1999:1135) om misstankeregister.

En registerkontroll av anställda vid Kriminalvården kan även ske med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen, se avsnitt 3.5. Omfatt- ningen av säkerhetsklassade befattningar vid Kriminalvården har vari- erat över tid. Efter att några uppmärksammade rymningar inträffat

153

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

år 2004 och anställda inom Kriminalvården misstänktes för att i ett fall ha tagit del i förberedelserna inför rymningen, fattade myndig- heten beslut om en vittomfattande säkerhetsklassning. Det beslutet har därefter ändrats och numera är färre befattningar inom Kriminal- vården placerade i säkerhetsklass, (se Kriminalvårdens beslut om pla- cering av vissa befattningar i säkerhetsklass den 23 april 2018, dnr 2018-8390).

Utöver registerkontroll föregås alla nyanställningar vid Kriminal- vården av andra kontrollåtgärder som har till syfte att säkra att den person som anställs är lämplig för arbetet. En betydande del av denna kontroll utgörs av strukturerade intervjuer som dokumenteras. Särskilda intervjumallar, som är anpassade till vilken grad av säker- hetskänslighet den aktuella anställningen innebär, har tagits fram. Det är främst vid intervjutillfället som myndigheten skapar sig per- sonlig kännedom om den sökande, vilket är en förutsättning för att bedöma den sökandes säkerhetsmässiga pålitlighet. Avsikten är också att göra den sökande medveten om att anställningen kan innebära utsatta situationer som skapar sårbarhet och vilka verktyg det finns för att hantera detta. Efter intervjun kontaktas minst två oberoende referenser. Syftet är, förutom validering av lämnade uppgifter, att få kompletterande uppgifter om den sökandes kompetens och person- lighet.

Under pågående anställning sker registerkontroll av den som är placerad i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen. I övrigt äger ingen sådan kontroll rum.

8.3Åklagarmyndigheten

8.3.1Uppdrag

I likhet med Kriminalvården är Åklagarmyndigheten en del av rätts- väsendet. Åklagarmyndighetens operativa verksamhet utövas i sju åklagarområden med 32 allmänna kammare, en nationell åklagaravdel- ning och en särskild åklagarkammare. Därutöver finns tre utvecklings- centrum och verksamhet vid myndighetens huvudkontor. Åklagar- myndigheten har ca 1 400 anställda, varav ca 950 är åklagare och ca 450 administrativ personal (Åklagarmyndighetens årsredovisning för 2018, s. 5 och 52).

154

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Bestämmelser om Åklagarmyndighetens organisation och uppdrag finns i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyn- digheten, 7 kap. rättegångsbalken och åklagarförordningen (2004:1265). Där anges att Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagar- verksamheten, med undantag för den åklagarverksamhet som Eko- brottsmyndigheten bedriver, se avsnitt 8.4.1. Åklagarmyndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutred- ning och lagföring. Myndigheten ska också arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet samt verka för samord- ning och effektivitet inom åklagarväsendet och arbeta för att för- troendet för åklagarväsendet upprätthålls. I uppdraget ingår även att se till att möjligheterna till internationellt samarbete i brottsbekämp- ningen används och att bidra till internationellt bistånd och inter- nationell fredsfrämjande verksamhet.

Till den enskilde åklagarens huvudsakliga uppgifter hör att leda förundersökningar, fatta beslut i åtalsfrågor och att vid domstol föra statens talan om ansvar för brott, men även att fatta beslut om bl.a. förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse, tvångsmedel och strafföreläggande. Ytterligare bestämmelser om särskilda uppgifter som tillkommer den enskilde åklagaren finns t.ex. i lagen (1988:688) om kontaktförbud och lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang.

8.3.2Säkerhetsarbete

Säkerhetsarbetet vid Åklagarmyndigheten är inriktat på att minska riskerna och otryggheten i verksamheten, identifiera möjliga fram- tida risker, förbättra den administrativa säkerhetsstrukturen samt skapa ökat förtroende hos de anställda för myndighetens säkerhets- arbete och krishantering.

Enligt ovan nämnda rapport från Brå har anställda på myndig- heten en hög utsatthet (43 procent) för otillåten påverkan i form av trakasserier, hot, våld, skadegörelse och korruption (Otillåten påver- kan mot myndighetspersoner, Rapport 2016:13, s. 7 f.). Motsvarande utsatthet framgår av det incidentrapporteringssystem som finns vid Åklagarmyndigheten; ca 175 rapporter har inkommit de senaste åren. I huvudsak rör det sig om trakasserier och hot som framförts direkt eller indirekt (Åklagarmyndighetens årsredovisning för 2018, s. 55).

155

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

8.3.3Anställningsprocess och registerkontroll av anställda

Under 2015 gjorde Åklagarmyndigheten en översyn av rekryterings- processen, dels inför anställningar av åklagaraspiranter och extra åkla- gare, dels inför anställningar av administrativa befattningar. Översynen mynnade ut i nya riktlinjer för rekrytering (Riktlinjer för rekrytering av åklagaraspiranter och extra åklagare, ÅM-A 2016/0387 och Rikt- linjer för rekrytering till administrativa befattningar, ÅM-A 2016/0689). Syftet med riktlinjerna är att säkerställa att Åklagarmyndigheten har lämpliga, lojala och pålitliga anställda.

Riktlinjerna innebär att utförliga bakgrundskontroller ska göras inför nyrekrytering. Via en extern tjänst tas en personrapport fram för att verifiera de uppgifter som den sökande har lämnat till myn- digheten om exempelvis folkbokföringsuppgifter, familjeförhållan- den samt examina och betyg. Bakgrundskontrollen ska även klar- lägga den sökandes eventuella bolagsengagemang, fordonsinnehav, hans eller hennes ekonomiska situation och om den sökande har haft sammanträffanden med rättsväsendet de senaste åren, t.ex. om det finns brottmålsdomar eller tvistemålsdomar där den sökande varit part. Även hur den sökande hanterar sociala medier och hur han eller hon framställs i sådana medier undersöks.

Bakgrundskontrollen sker som ett sista led i rekryteringsprocessen, i samband med att det är aktuellt att erbjuda anställning. Utifrån bak- grundskontrollen sker, vid behov, samråd med säkerhetsenheten vid Åklagarmyndigheten. Myndighetens inställning är att en sökande kan komma i fråga för anställning även om han eller hon har gjort sig skyldig till brott, om det är ett mindre allvarligt brott eller ett brott som ligger långt tillbaka i tiden.

Tidigare begärde Åklagarmyndigheten rutinmässigt att den som sökt en anställning vid myndigheten skulle visa upp ett utdrag från belastningsregistret. Nuvarande bakgrundskontroll är så heltäckande att man inte längre begär ett sådant utdrag.

En mindre andel av de anställda vid Åklagarmyndigheten är place- rade i säkerhetsklass med stöd av säkerhetslagstiftningen och blir där- för föremål för registerkontroll med stöd av den lagstiftningen. Det gäller de som genom sitt arbete får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, t.ex. personal som arbetar med ärenden som Säkerhetspolisen utreder eller ärenden

156

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organi- serad brottslighet. Även de som vid myndigheten har tillgång till Polis- myndighetens lokaler är placerade i säkerhetsklass.

Under pågående anställning sker registerkontroll av den som är placerad i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen. I övrigt äger ingen sådan kontroll rum.

8.4Ekobrottsmyndigheten

8.4.1Uppdrag

Som redovisats utövas det allmännas åklagarverksamhet inte bara av Åklagarmyndigheten utan också av Ekobrottsmyndigheten. Även Ekobrottsmyndigheten utgör en del av rättsväsendet. Bestämmelser om myndighetens organisation och uppdrag finns i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

Det framgår av instruktionen att Ekobrottsmyndighetens upp- drag är att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet genom att se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Myndigheten utgör även ett kunskaps- centrum kring ekonomisk brottslighet och har ett samordnande an- svar för andra myndigheters insatser på området. I Ekobrottsmyn- dighetens uppdrag ingår att samverka för internationellt samarbete i brottsbekämpningen och att bidra till internationellt bistånd och inter- nationell fredsfrämjande verksamhet.

Ekobrottsmyndighetens operativa verksamhet bedrivs vid tio eko- brottskammare, en finansmarknadskammare och fem polisoperativa enheter. De sistnämnda enheterna arbetar med kriminalunderrättelse- verksamhet samt viss utredningsverksamhet i pågående ärenden, t.ex. analys av beslag i it-miljö. Härutöver finns ett huvudkontor vid myn- digheten som ger ledning och stöd åt den operativa verksamheten.

Vid Ekobrottsmyndigheten arbetar åklagare, poliser och andra utredare med olika kompetenser samt administratörer tillsammans i utredningsgrupper. De poliser som arbetar där, 215 stycken under 2018, är anställda vid Polismyndigheten men organisatoriskt placerade vid Ekobrottskansliet vid Ekobrottsmyndigheten. Övriga personalkate- gorier är anställda av Ekobrottsmyndigheten, vilket under 2018 var ca 390 stycken. Det innebär att antalet personer som arbetade vid

157

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

Ekobrottsmyndigheten under 2018 var drygt 600 personer (Ekobrotts- myndighetens årsredovisning för 2018, s. 12 och 59).

Även personal från Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Tull- verket och andra myndigheter kan vara placerad vid Ekobrottsmyn- digheten.

8.4.2Säkerhetsarbete

Säkerhetsarbetet vid Ekobrottsmyndigheten svarar i huvudsak mot det arbete som bedrivs vid Åklagarmyndigheten. Ekobrottsmyndig- heten lämplighetsprövar sina anställda i syfte att löpande kontrollera lojalitet och pålitlighet. Målet är att all personal och alla uppdrags- tagare ska prövas ur säkerhetssynpunkt av myndigheten, men på olika nivåer beroende på typ av personal eller uppdragstagare. Myn- digheten har utarbetat rutiner och har tagit fram mallar, checklistor och andra stöddokument som används för säkerhetsprövning vid anställning och när uppdragstagare anlitas. Det finns också stöd- dokument för årlig uppföljning av anställda i samband med med- arbetarsamtal. Säkerhetsprövningen sker inte bara utifrån rikets säker- het, utan även utifrån myndighetens specifika skyddsintressen, t.ex. utrednings- och underrättelseinformation, personuppgifter, tillslag, hemliga tvångsmedel och särskilda arbetsmetoder.

Enligt Brå:s rapport är antalet anställda vid Ekobrottsmyndig- heten som har utsatts för otillåten påverkan i form av hot, våld, tra- kasserier och korruption förhållandevis lågt, 17 procent (Otillåten påverkan mot myndighetspersoner, Rapport 2016:13, s. 7 f.). De incidenter som inträffar handlar oftast om trakasserier. Hot och våld förekommer mycket sällan. Åklagare är den mest utsatta yrkesgruppen och händelserna inträffar vanligen i samband med förhandling (Eko- brottsmyndighetens årsredovisning för 2018, s. 60).

Även om otillåten påverkan mot myndighetens anställda är ovan- lig, bedrivs ett arbete inom Ekobrottsmyndigheten som tar sikte på förebyggande säkerhetsåtgärder. Arbetet pågår fortlöpande och inklu- derar individuella, långsiktiga och anpassade säkerhetsåtgärder för ett antal medarbetare samt utbildning och information till all personal.

158

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

8.4.3Anställningsprocess och registerkontroll av anställda

Innan Ekobrottsmyndigheten anställer en person genomförs en lojali- tets- och pålitlighetsbedömning, vilket innebär en genomgång av merit- förteckning, betyg och intyg, referenstagning, kontroll av öppna källor, tester avseende vissa anställningar och säkerhetsintervjuer. Register- kontroll görs endast beträffande personal som är placerad i säker- hetsklass.

Med undantag av åklagarna är merparten av de anställda vid Eko- brottsmyndigheten placerade i säkerhetsklass, huvudsakligen på grund av externa krav. Samtliga poliser som verkar vid myndigheten är pla- cerade i säkerhetsklass. Detsamma gäller personal som arbetar med signalskydd, viss personal vid huvudkontoret och viss utlandspersonal.

8.5Registerkontroll inför anställning

Utredningens förslag: Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyn- digheten ska få kontrollera om den som myndigheten avser att anställa förekommer i belastningsregistret.

Utredningens bedömning: Kriminalvården har det författnings- stöd som behövs för att kontrollera om den som myndigheten avser att anställa förekommer i belastningsregistret.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Kriminalvårdens behov

Kriminalvården har enligt 10 § första stycket 9 förordningen om belastningsregister rätt att begära ett fullständigt belastningsregister- utdrag i fråga om den som myndigheten avser att anställa. Kriminal- vården har därför inget behov av utökat författningsstöd när det gäller registerkontroll inför anställning.

159

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

Åklagarmyndigheternas behov

Till skillnad från Kriminalvården har varken Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten något författningsstöd för att i dags- läget göra belastningsregisterkontroll avseende den som ska anställas vid myndigheten. Som redovisats ovan gör dock Åklagarmyndig- heten en omfattande bakgrundskontroll via en extern tjänst av den som myndigheten avser att anställa, och det gäller såväl åklagare som administrativ personal. Kontrollen innefattar en kartläggning av den sökandens förekomst vid bl.a. domstol. Ekobrottsmyndigheten gör på motsvarande sätt en omfattande lojalitets- och pålitlighetsbedöm- ning, bl.a. utifrån säkerhetsintervjuer. Ingen av åklagarmyndighet- erna begär emellertid in registerutdrag av den som myndigheten avser att anställa.

Såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten har till utredningen anfört att det finns behov av författningsreglerad register- kontroll, om det förslagna förbudet mot registerkontroll i arbetslivet genomförs, se SOU 2014:48 och avsnitt 5.3.3. Ett skäl för sådan kontroll är enligt myndigheterna deras anseende och förtroende; att Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens personal är lojal och pålitlig är en grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna utreda brott tillsammans med polisen, tullen och andra brottsbekämpande myndigheter. Ett annat skäl är att verksamheten kan skadas om myndigheterna anställer personer som är olämpliga och illojala.

Som tidigare redovisats har vissa myndigheter inom rättsväsendet rätt att få uppgifter ur belastningsregistret i samband med anställ- ning eller uppdrag. Det gäller Kriminalvården, Säkerhetspolisen, Dom- stolsverket, Domarnämnden och domstolarna, se avsnitt 5.2. När det gäller anställning av notarier respektive domare och hyresråd före- ligger en författningsreglerad skyldighet för Domstolsverket och Domarnämnden att kontrollera belastningsregistret inför anställning. Detsamma gäller för en domstol innan en nämndeman påbörjar sin tjänstgöring. Kriminalvården och Säkerhetspolisen åläggs däremot inte någon skyldighet att kontrollera belastningsregistret. Deras kon- troll är fakultativ.

Enligt vår mening bedriver såväl Åklagarmyndigheten som Eko- brottsmyndigheten verksamhet där det ställs särskilt höga krav på laglydnad, lämplighet och lojalitet. Det finns därför behov av att ha

160

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

kännedom om tidigare brottslighet när dessa myndigheter anställer personal. Utan sådan kännedom finns det risk för felrekryteringar som allvarligt kan skada verksamheten och allmänhetens förtroende för rättsväsendet, i synnerhet som ett fungerande rättsväsende – fri från korruption och infiltration från kriminella element – är en grund- bult i ett demokratiskt samhälle. Det är därför motiverat att ge såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten tillgång till uppgif- ter i belastningsregistret i syfte att förhindra anställning av personer som på grund av tidigare brottslighet inte är lämpliga för att arbeta inom myndigheten. En sådan registerkontroll är nödvändig för att skydda ett allmänt intresse av väsentlig betydelse (jfr avsnitt 6.2.1).

Ett skäl mot registerkontroll inför anställning vid Åklagarmyn- digheten och Ekobrottsmyndigheten är, såvitt avser åklagare, att den som anställs som åklagaraspirant redan har kontrollerats mot belast- ningsregistret av Domstolsverket, eftersom notariemeritering är ett formellt krav för att bli antagen som åklagaraspirant och sådan kon- troll alltid ska äga rum inför notarieanställningen, se 17 § åklagarför- ordningen och 7 a § notarieförordningen (1990:469). Denna kontroll kan emellertid ligga långt tillbaka i tiden och kan därmed inte läggas till grund för att den sökande inte har begått brott vid tidpunkten för ansökan som åklagaraspirant. Vi anser därför att den kontroll som gjorts inför notarieanställning inte förtar behovet av kontroll inför ansökan om anställning som åklagare. Dessutom finns det, som

vikommer att behandla i det följande, skäl att kontrollera även andra personalkategorier än åklagare.

Som framhållits är uppgifter i belastningsregistret av mycket integri- tetskänsligt slag. En avvägning måste därför göras mellan de intressen som talar för registerkontroll och skyddet för de arbetssökandes personliga integritet, se avsnitt 6.3.1. Även om en sådan intresseavväg- ning förutsätter en restriktiv hållning till registerkontroll anser vi, med hänvisning till vad som redovisats, att skälen för kontroll inför anställning inom åklagarmyndigheterna väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av information inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. Åklagar- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten bör därför få tillgång till uppgifter som finns i belastningsregistret inför anställning.

161

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

Särskilt om förhållandet till säkerhetsskyddslagstiftningen

Utifrån Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens behov av registerkontroll går det inte att utesluta att ett förbud mot register- kontroll inför anställning skulle kunna leda till en extensiv tolkning av säkerhetsskyddslagstiftningen, med följden att omotiverat många anställningar placeras i säkerhetsklass. En sådan utveckling är knappast önskvärd och skulle motverka värdet av en balanserad och stringent tillämpning av säkerhetsskyddslagstiftningen i detta avseende. Det förhållandet att vissa anställningar vid Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten kan placeras i säkerhetsklass enligt säkerhets- skyddslagstiftningen förtar därför inte styrkan i det behov som finns av ett författningsstöd för registerkontroll inför anställning vid dessa myndigheter för det fall det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet.

En annan sak är att det normalt inte bör föreligga något behov hos Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten av att göra en registerkontroll inför anställning av den som är placerad i säkerhets- klass och kontrolleras med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen. Att det inte föreligger något sådant behov följer närmast av 7 § lagen om belastningsregister, som anger att en myndighet i varje särskilt fall noga ska pröva behovet av uppgifterna. Det utesluter inte att det i enskilda fall kan finnas behov av båda kontrollerna eftersom de tar sikte på olika skyddsintressen: skyddet för Sveriges säkerhet respek- tive skyddet för myndighetens verksamhet. Det kan därför vara motiverat att genomföra den registerkontroll som här avses och som syftar till att kontrollera om en arbetssökande är lämplig för anställ- ning utifrån de skyddsvärda intressen som finns för verksamheten, trots att registerkontroll har skett med stöd av säkerhetsskyddslag- stiftningen.

Fakultativ kontroll

Såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten har till utred- ningen framfört att en registerkontroll bör vara fakultativ, eftersom det inte finns behov av att kontrollera alla enskilda anställningar vid myndigheten, t.ex. vissa anställningar vid huvudkontoret.

162

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

En författningsreglerad obligatorisk kontroll innebär att det är bestämt av lagstiftaren att det är nödvändigt att kontrollera om den som ska anställas förekommer i belastningsregistret. En sådan kon- troll är administrativt resurskrävande och bör, enligt vår mening, endast uppställas när det finns särskilt starka behov, t.ex. anledning att befara att nödvändiga kontroller inte görs.

Som vi återkommer till i det följande bör registerkontrollen avse samtliga personalkategorier vid Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten. Samtidigt står det klart att det i enskilda fall kommer att vara obehövligt att göra en registerkontroll av den sökande. Det kan t.ex. avse tidsbegränsade befattningar med begränsade behörig- heter och befogenheter eller befattningar som inte har insyn i den operativa verksamheten. En obligatorisk kontrollskyldighet i författ- ning inför varje anställning vid Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten skulle därmed enligt vår uppfattning vara alltför långt- gående. Det innebär att registerkontrollen bör vara fakultativ i enlighet med vad som gäller för Kriminalvården och Säkerhetspolisen inför anställning.

Det förhållandet att kontrollen föreslås vara fakultativ medger givetvis inte att myndigheterna får göra obefogade sökningar i belast- ningsregistret. Det krävs alltid en noggrann prövning av om en sök- ning i registret behöver göras, och en begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får endast göras om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs (7 § lagen om belastnings- register).

Personalkategorier

Enligt såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten bör rätten att få ut uppgifter ur belastningsregistret inför anställning avse alla personalkategorier som anställs vid myndigheterna. De har i denna del anfört bl.a. följande till utredningen. Delar av den administrativa personalen vid Åklagarmyndigheten respektive Ekobrottsmyndig- heten ingår i den operativa verksamheten, vilket innebär att de hand- lägger ärenden, t.ex. genom att registrera åklagarnas pågående arbete, verkställa beslut samt skicka vissa framställningar till domstol. En administratör vid dessa myndigheter kan ofta arbeta tillsammans med flera åklagare och på så sätt ha tillgång till sekretessbelagd och

163

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

känslig information i högre utsträckning än de enskilda åklagarna. Även andra personalkategorier än åklagare, i synnerhet vid Eko- brottsmyndigheten, ingår i det operativa arbetet, såsom civila utred- are, analytiker och revisorer. Härtill kommer att administrativ per- sonal vid huvudkontoret, t.ex. chefer och specialister inom lednings- och samordningsfunktioner, kommunikation, säkerhet och IT, får tillgång till skyddsvärd information i sin uppgift att stödja den ope- rativa verksamheten samt att personal vid myndigheterna har insyn i den operativa verksamheten genom tillgång till verksamhetsstöden. Myndigheternas arbetsplatser är dessutom öppna på så sätt att med- arbetare kan bereda sig tillgång till pappershandlingar med skyddsvärd information som förvaras i aktrum eller i enskilda tjänstemäns rum.

Vi har förståelse för Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndig- hetens uppfattning. Enligt vår bedömning är det varken möjligt eller lämpligt att ange vilka särskilda anställningar som behöver föregås av registerkontroll. Ett sådant regelverk skulle motverka en ända- målsenlig tillämpning som tar hänsyn till behovet vid den enskilda anställningen. Det är därför vår bedömning att regelverket bör vara utformat på så sätt att det omfattar samtliga personalkategorier. Samt- liga personalkategorier vid Åklagarmyndigheten respektive Ekobrotts- myndigheten representerar myndigheten utåt och har ett ansvar för åklagarväsendets anseende och förtroende. Vidare kan samtliga per- sonalkategorier inom ramen för sin anställning skada verksamheten.

Trots de integritetsskäl som kan anföras mot en vidsträckt register- kontroll, bör alltså samtliga personalkategorier omfattas av kontrollen, såväl vid Åklagarmyndigheten som vid Ekobrottsmyndigheten. En sådan reglering svarar mot vilka Kriminalvården och Säkerhetspolisen har rätt att kontrollera.

Kontroll av den som erbjuds anställning

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten får genom den före- slagna regleringen rätt att kontrollera den som myndigheten avser att erbjuda anställning. Rätten till registerkontroll bör av integritetsskäl inte gälla samtliga sökanden till en tjänst för att härigenom på ett allt för tidigt stadium sortera ut dem som förekommer i registret. En registerkontroll av sådan omfattning är inte nödvändig och strider

164

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

mot såväl dataskyddslagstiftningen som 7 § lagen om belastnings- register. Frågan behöver inte regleras särskilt.

Fullständigt utdrag

Enligt Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten föreligger behov hos myndigheterna av att få kännedom om samtliga uppgifter i belastningsregistret. Det finns enligt myndigheterna inte någon nolltolerans vad gäller brott, utan informationen skulle komma att beaktas tillsammans med flera andra omständigheter vid en samlad bedömning av den sökandes lämplighet.

Kriminalvården och Säkerhetspolisen har redan i dag rätt att få ett fullständigt utdrag inför anställning. Utifrån de intressen som motiverar registerkontroll för åklagarmyndigheterna anser vi, trots det integritetsintrång det innebär, att det saknas skäl att begränsa vilka uppgifter i belastningsregistret som Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten får ta del av. Regleringen bör alltså även i denna del svara mot vad som gäller för Kriminalvården och Säker- hetspolisen.

Det förhållandet att registerutdraget föreslås vara fullständigt inne- bär inte att varje förekomst i registret behöver diskvalificera den sökande. En bedömning får göras i varje enskilt fall, med beaktande av vilken tjänst som det är fråga om och vilken brottslighet som den sökande är lagförd för.

Direktåtkomst

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har tillgång till belast- ningsregistret vad gäller ärenden om vissa prövningar, ärenden om tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden och ärenden om europeisk utredningsorder (10 § första stycket 3, 22 och 23 förordningen om belastningsregister). De får ha tillgång till dessa uppgifter genom direktåtkomst (19 §). Det innebär att åklagarmyndig- heterna redan i dagsläget ges direkt tillgång till registret hos Polis- myndigheten utan att behöva begära åtkomst i varje enskilt fall. Frågan är här om det finns skäl att undanta de uppgifter i belastnings- registret som åklagarmyndigheterna ska ha rätt att ta del av inför anställning från denna direktåtkomst.

165

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

En direktåtkomst till belastningsregistret innebär kostnads- och effektivitetsvinster för den mottagande myndigheten, bl.a. av det skälet att handläggande tjänstemän inte behöver begära ut uppgift- erna för varje enskilt fall utan själv kan söka den information som behövs.

Mot det nu sagda måste dock intresset av att värna enskildas integritet vägas. Direktåtkomst innebär att många kan ta del av upp- gifterna, som när det gäller belastningsregistret är av mycket känsligt slag. För att upprätthålla ett adekvat integritetsskydd är det därför viktigt att direktåtkomst inte medges utan att starka skäl föreligger, i synnerhet som uppgifter i belastningsregistret i ett ärende om anställning inte omfattas av den absoluta sekretess som gäller hos Polismyndigheten om mottagande myndighet tar ut uppgiften från registret för att använda den i sin verksamhet. För att tillåta direkt- åtkomst bör det därför krävas att användandet av uppgifterna hos de mottagande myndigheterna begränsas till vissa tjänstemän och att det finns en hög informationssäkerhet hos de mottagande myndig- heterna, t.ex. vad gäller system för utlämnande av behörighet, tillsyn och loggning av transaktioner (Ds 2007:43 s. 217 f.; jfr avsnitt 6.3.4).

Trots den försiktighet som bör gälla för att medge direktåtkomst bör Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens redan befint- liga rätt till direktåtkomst även omfatta ärenden om anställning, i likhet med vad som redan gäller för Kriminalvården, Säkerhetspolisen och domstolsväsendet när de får ta del av uppgifter i belastningsregistret i ärenden av detta slag.

Bestämmelsens placering

Rätten att få ta del av uppgifter ur belastningsregistret för Åklagar- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten inför anställning bör tas in i 10 § förordningen om belastningsregister. Rätten bör gälla i ären- den om anställning, vilket motsvarar Säkerhetspolisens rätt i denna del. Vad som avses med begreppet anställning har behandlats i av- snitt 7.2.3.

166

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

8.6Registerkontroll under anställning

Utredningens förslag: Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ska få kontrollera om en anställd som erbjuds en ny anställning vid myndigheten förekommer i belast- ningsregistret. I övrigt ska myndigheterna inte få ta del av upp- gifter i registret beträffande den som är anställd.

Skälen för utredningens förslag

Behovet enligt myndigheterna

Varken Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna gör i dagsläget någon registerkontroll av den som redan är anställd, om man här bortser från den registerkontroll under pågående anställning som kan ske med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen. Såväl Kriminal- vården som åklagarmyndigheterna har dock till utredningen redo- visat behov av att kunna göra registerkontroller även av den som är anställd. Kriminalvården har i denna del hänvisat till sin framställan om löpande registerkontroll av anställda till Justitiedepartementet från den 29 maj 2006, Ju 2006/5104/L5, och myndighetens remiss- yttrande över betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48), dnr 2014-18113.

Som skäl för löpande registerkontroll under pågående anställning har Kriminalvården anfört att myndigheten bedriver en verksamhet som innebär att myndigheten är utsatt för särskilda säkerhetsrisker och att det därför ställs höga krav på personalens lämplighet och pålitlighet för att skydda verksamheten. Det handlar i grunden om förtroendet för Kriminalvårdens verksamhet; allmänheten förväntar sig att anställda vid Kriminalvården inte begår brott. Löpande register- kontroller av de som arbetar vid Kriminalvården skulle enligt Kriminal- vårdens mening även bidra till att höja säkerheten. Det är enligt myndigheten betydelsefullt att få kännedom om en anställd har begått brott, eftersom en sådan anställd kan komma att utsättas för otill- börlig påverkan av klienter eller andra som utnyttjar vetskapen om brottsligheten för att få igenom oegentligheter. Om myndigheten får kännedom om brottet försvinner eller i vart fall minskar risken för otillbörlig påverkan. Enligt Kriminalvården är inte behovet av

167

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

registerkontroll under anställning lika stort inom frivården, även om det finns risk för otillbörlig påverkan även där. Behovet är allra störst när det gäller anställda på häkten då det där finns risk för att förunder- sökningar påverkas till men för den kommande rättsprocessen.

Det är inte bara Kriminalvården som har påtalat ett behov av att kunna kontrollera förekomsten i belastningsregistret under en pågå- ende anställning. Även Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndig- heten har till utredningen redovisat att ett sådant behov föreligger för deras del. Vad som skulle kunna motivera registerkontroll under anställning är enligt myndigheterna att en anställd är föremål för utredning i ett disciplinärende eller annars är misstänkt för intern oegentlighet, eller att en anställd erbjuds en ny befattning eller byter tjänst inom myndigheten. Vidare finns det enligt myndigheterna behov av löpande kontroller av anställda med visst tidsintervall, t.ex. vart tredje år.

Utredningens bedömning

Bedömningen av registerkontroll under pågående anställning måste ta sin utgångspunkt i att registerkontroll av den som redan är an- ställd är avsevärt mer integritetskänslig för den enskilde än den kon- troll som äger rum inför anställning, t.ex. på så sätt att en enskild som sökt en viss tjänst har möjlighet att avbryta anställningspro- cessen om han eller hon inte längre vill delta. Det nu sagda gäller i synnerhet om arbetsgivaren skulle få möjlighet att när som helst under en pågående anställning göra en registerkontroll. Enligt vår mening saknas skäl för att tillåta en sådan registerkontroll. Dels är behoven otillräckliga, dels innebär den ett integritetsintrång för de anställda som inte kan motiveras. En sådan kontroll skulle på ett negativt sätt försvaga den tillit som i grunden behöver finnas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det gäller även om en sådan register- kontroll endast skulle få ske med vissa i förhand bestämda tidsinter- vall.

Under utredningstiden har vi särskilt diskuterat om en löpande registerkontroll av något slag skulle vara möjlig under förutsättning att man konstruerar ett system likt det som gäller enligt säkerhets- skyddslagstiftningen, som ju innebär att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden i varje enskilt fall beslutar om uppgifter som har

168

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

framkommit vid registerkontroll ska lämnas ut till den myndighet som har begärt kontrollen. Inte heller en sådan ordning, med en oberoende myndighet med uppgift att balansera den enskildes behov av integritet gentemot arbetsgivarens skyddsintresse, gör dock att löpande registerkontroll av den som är anställd framstår som godtag- bar enligt vår mening. Skälen för en så pass ingripande kontroll är inte tillräckligt starka. Dessutom förutsätter ett sådant förslag en genom- gripande förändring av belastningsregisterlagstiftningen, vilket vi inte har i uppdrag att utreda.

Det innebär att vi sammanfattningsvis inte lämnar något förslag som tillåter löpande registerkontroll under pågående anställning. Frå- gan är därmed om en registerkontroll av den som redan är anställd trots allt skulle kunna vara befogad i vissa specifika situationer.

En sådan situation som myndigheterna har pekat på under utred- ningen är att den anställde är föremål för ett disciplinärende. Vi har dock svårt att se att det finns ett tillräckligt starkt behov av att kunna kontrollera belastningsregistret i dessa situationer, då det skulle öppna upp för en alltför omfattande övervakning och kontroll av redan anställd personal och leda till att berörda myndigheter skulle utveckla ett arbetssätt gentemot anställda som endast bör tillkomma brotts- utredande organ. Dessutom är det långt ifrån alla disciplinärenden som har koppling till brottslig verksamhet och av den anledningen skulle motivera en kontroll av den anställdes belastningsregister. Vi anser därför att registerkontroll av den som är anställd inte bör få ske inom ramen för ett disciplinärende eller motsvarande.

Enligt vår mening förhåller det sig då annorlunda när en anställd vid Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna söker en ny anställ- ning inom den myndighet som han eller hon är anställd vid, t.ex. en chefsbefattning eller en befordrad tjänst, men även en tjänst med t.ex. annan placeringsort eller andra arbetsuppgifter. Utifrån att register- kontrollen i dessa fall skulle ske efter att en enskild aktivt sökt en annan tjänst vid myndigheten, ter sig kontrollen inte tillnärmelsevis lika integritetskänslig som en löpande registerkontroll. Snarare sva- rar den i allt väsentligt mot den registerkontroll som sker inför anställning vid myndigheten på sätt att den syftar till att ge arbets- givaren underlag inför en bedömning av den sökandes lämplighet för en ny tjänst. En sådan kontroll bör vara befogad av samma anled- ningar som registerkontroll annars är inför anställning (jfr avsnitt 8.5).

169

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

En registerkontroll vid ny anställning innebär att arbetsgivaren kan få information om den anställde som med nödvändighet inte bara har betydelse i det pågående anställningsärendet. Det förtar, enligt vår bedömning, inte det behov av registerkontroll som finns när en anställd kommer i fråga för en ny anställning vid Kriminal- vården och åklagarmyndigheterna, bl.a. med beaktande av de starka skäl som i sig ligger bakom registerkontrollen men också det anställ- ningsskydd som finns.

Med hänvisning till det nu anförda föreslår vi att rätten att få ut uppgifter i belastningsregistret även ska gälla när en enskild kommer i fråga för en ny anställning vid Kriminalvården eller åklagarmyndig- heterna, t.ex. vid befordrad anställning, när en enskild som varit tidsbegränsat anställd sökt en tillsvidareanställning eller när en enskild sökt en annan tjänst vid myndigheten med annan placeringsort eller andra arbetsuppgifter. En förutsättning för registerkontroll är dock att det är fråga om ett ärende om anställning, se avsnitt 7.2.3.

Övriga frågor

Registerkontrollen inför en ny anställning bör, av samma skäl som kontroll inför anställning, vara fakultativ, omfatta samtliga personal- kategorier och avse alla uppgifter i belastningsregistret. Myndig- heterna bör även avseende nu angiven kontroll få ha direktåtkomst till uppgifterna i registret, se avsnitt 8.5.

Den nu föreslagna rätten för åklagarmyndigheterna att få ta del av uppgifter i belastningsregistret beträffande en anställd som erbjuds en ny anställning inom myndigheten omfattas enligt vår bedömning av begreppet ärenden om anställning i den bestämmelse som vi före- slår ska införas i 10 § förordningen om belastningsregister, se av- snitt 8.5.

Samma lagtekniska lösning bör användas i 10 § första stycket 9 förordningen om belastningsregister, som gäller Kriminalvårdens rätt till belastningsuppgifter i ärenden om anställning. Nuvarande lydelse har enligt den tolkning som Kriminalvården gjort av bestäm- melsen inte medgett någon registerkontroll när en redan anställd erbjuds en ny anställning vid myndigheten.

170

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

8.7Registerkontroll av uppdragstagare

Utredningens förslag: Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ska få kontrollera om den som ska utföra uppdrag vid myndigheten förekommer i belastningsregistret. Be- greppet uppdrag ska ha den betydelse som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen.

Skälen för utredningens förslag

Inledning

Vårt uppdrag omfattar att kartlägga, analysera och ta ställning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för Kriminalvården att genomföra registerkontroll även utanför myndighetens roll som arbets- givare.

Såväl Kriminalvården som åklagarmyndigheterna har under vår kartläggning framställt behov av att kunna kontrollera andra enskilda än de som myndigheterna avser att anställa. Det ligger i linje med att det förbud som föreslås i SOU 2014:48 även förbjuder en begäran av uppvisande eller överlämnande av registerutdrag från annan än arbets- tagare och arbetssökande, nämligen praktikanter och inhyrd eller in- lånad personal. I det närmaste kommer vi därför att analysera om registerkontrollen även bör avse uppdrag som är jämställbara med anställning.

Behovet enligt Kriminalvården

Kriminalvården har under kartläggningen framställt behov av att få ta del av registerutdrag avseende personer som inte är anställda, men som befinner sig i Kriminalvårdens lokaler (externa aktörer). Det gäller t.ex. hantverkare, kioskpersonal, präster, företrädare för ideella föreningar, tolkar, bevakningspersonal och andra aktörer som vistas i Kriminalvårdens lokaler mer än tillfälligt och inte tillsammans med personal från myndigheten. Sådana aktörer har en klientnära kontakt, vilket många gånger innebär en stor säkerhetsrisk eftersom de har möjlighet att påverka verksamheten på ett otillbörligt sätt eller att smuggla in otillåtna föremål och preparat. Kriminalvården menar att

171

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

dessa aktörer bör få kontrolleras avseende brottslighet på samma sätt som en besökare till den som är intagen i anstalt eller häkte får kontrolleras, jfr 7 kap. 10 § fängelselagen (2010:610) och 3 kap. 11 § häkteslagen (2010:611). Kriminalvården har i denna del hänvisat till sin framställan till Justitiedepartementet från den 29 maj 2006, Ju 2006/5104/L5.

Kriminalvården har härutöver till utredningen framhållit att myn- digheten har behov av att kunna kontrollera aktörer som utför upp- drag åt myndigheten utan att befinna sig i Kriminalvårdens lokaler. Det gäller ägare till och företrädare för företag eller organisationer som driver t.ex. halvvägshus enligt 11 kap. 4 § fängelselagen eller sådant hem för vårdvistelse som avses i 11 kap. 3 § fängelselagen och 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Det gäller även uppdrags- tagare som Kriminalvården anlitar t.ex. för att tillhandahålla samhälls- tjänstplatser enligt 3 kap. 2 § förordningen (1998:642) om verkställig- het av frivårdspåföljder. Likaså finns det enligt Kriminalvårdens mening behov av att kontrollera personal och andra som arbetar klientnära i sådan verksamhet.

Behovet enligt åklagarmyndigheterna

I likhet med Kriminalvården saknar åklagarmyndigheterna författ- ningsstöd för att göra registerkontroll av den som myndigheten an- litar för uppdrag.

Åklagarmyndigheten har för utredningen påtalat ett behov av att kontrollera it-konsulter mot belastningsregistret eftersom det finns stora mängder sekretessbelagd information i myndighetens it-system, t.ex. kameraövervakning och hemliga tvångsmedel. För att kontrollera deras lämplighet ur säkerhetssynpunkt inför ett uppdrag genomförs i dag en bakgrundskontroll som omfattar bl.a. förekomst i brott- målsdomar (jfr avsnitt 8.3.3). Härutöver har Åklagarmyndigheten framställt ett behov av att kunna kontrollera om fastighetsägarens personal, lokalvårdare, väktare, praktikanter, hantverkare och andra kategorier av personer som rör sig i myndighetens lokaler förekom- mer i belastningsregistret.

På motsvarande sätt har Ekobrottsmyndigheten framställt ett be- hov av att kunna kontrollera dels uppdragstagare som befinner sig i myndighetens lokaler med egen behörighet, dels uppdragstagare som

172

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

utan att befinna sig i myndighetens lokaler får del av myndighetens sekretessbelagda eller på annat sätt känsliga information. Exempel på sådana uppdragstagare är tolkar, översättare, it-konsulter och experter inom vissa sakområden som tas in i myndighetens operativa verksamhet. Ekobrottsmyndigheten utför i dag inte någon register- kontroll i fråga om dem som anlitas för uppdrag av detta slag. Myn- digheten anser dock att det finns behov av kontroll, eftersom de som anlitas ofta får tillgång till känslig information, ibland i samma ut- sträckning som anställda. Genom att röja sådana uppgifter har de möjlighet att skada myndighetens verksamhet eller tredje part.

Kategorier av uppdragstagare

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna anlitar en mängd olika uppdragstagare. En del av dessa uppdragstagare är kopplade till kärn- verksamheten, andra till myndigheternas behov av att t.ex. upprätt- hålla infrastruktur.

Som vi redovisat tidigare skiljer vi i detta betänkande på självstän- diga och osjälvständiga uppdragstagare utifrån den reglering som finns i offentlighets- och sekretesslagen, se kapitel 7. Endast de upp- dragstagare som är osjälvständiga omfattas av den ändamålsbestäm- melse som vi där har föreslagit i lagen om belastningsregister. Innan

vianalyserar behovet av registerkontroll av den som har ett sådant uppdrag återfinns därför en översiktlig beskrivning av de uppdrags- tagare som anlitas och en bedömning av uppdragets beskaffenhet. Beskrivningen gör inte anspråk på att vara uttömmande.

Övervakare m.fl.

På en rad områden har lagstiftaren anvisat att Kriminalvården, inom ramen för sitt uppdrag att verkställa straff och utföra personutred- ningar i brottmål, ska anlita uppdragstagare. Till dessa uppdrags- tagare hör de som anges i 10 § första stycket 9 a–e förordningen om belastningsregister, nämligen övervakare, förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010), personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk

173

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

kontroll eller fängelseförordningen och kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.

Dessa uppdragstagare har en sådan anknytning till Kriminal- vården att de närmast kan sägas delta i straffverkställigheten. En sådan bedömning stämmer väl överens med uttalanden som gjordes i förarbetena till den tidigare sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A s. 127 f.; jfr avsnitt 7.2.3). Mot denna bakgrund bedömer vi att de uppdragstagare som anges i 10 § första stycket 9 a–e förordningen om belastningsregister utgör sådana osjälvständiga uppdragstagare som bör omfattas av den föreslagna ändamålsbestämmelsen i lagen om belastningsregister.

Personliga uppdragsförhållanden i övrigt

Såväl Kriminalvården som åklagarmyndigheterna anlitar uppdrags- tagare som t.ex. tolkar, översättare och it-konsulter. Även sådana experter inom vissa sakområden som tas in i Ekobrottsmyndig- hetens operativa verksamhet hör hit. Nu angivna uppdragstagare är enligt vår bedömning osjälvständiga under förutsättning att det före- ligger ett personligt uppdragsförhållande och de har en sådan anknyt- ning till myndigheten att de kan sägas delta i dennas verksamhet. En sådan tolkning stämmer väl överens med vad som har angetts om att konsulter av skilda slag, tolkar och utomstående experter är sådana uppdragstagare som kan omfattas av offentlighets- och sekretess- lagen (prop. 1979/80:2 del A s. 127 f.; jfr avsnitt 7.2.3). De bör där- med omfattas av den föreslagna ändamålsbestämmelsen i lagen om belastningsregister.

Vad som nu sagts gäller inte om Kriminalvården eller åklagar- myndigheterna inte ingår ett personligt avtal med uppdragstagaren, utan i stället anlitar en leverantör för att utföra t.ex. it-drift. I ett sådant fall omfattas inte leverantörens personal av den föreslagna ändamålsbestämmelsen, se avsnitt 7.2.3 och nedan om Inhyrd och inlånad personal.

174

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Praktikanter

Det förslag till förbud mot registerkontroll som föreslagits av Utred- ningen om registerutdrag i arbetslivet omfattar även den som söker eller fullgör praktik (SOU 2014:48 s. 110 f.).

Elever och studenter som endast besöker Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna i studiesyfte saknar en anknytning till myn- digheten och utgör således inte uppdragstagare i den mening som avses i offentlighets- och sekretesslagen. De skiljer sig därmed från de praktikanter som i sin utbildning deltar i arbetet på myndigheten under en inte obetydlig tid och utför arbete som annars skulle ha skötts av den ordinarie personalen. Dessa praktikanter har i regel en sådan anknytning till myndigheten att de kan anses delta i myndighetens verksamhet (jfr prop. 1981/82:186 s. 41 f.). De omfattas därmed av den föreslagna ändamålsbestämmelsen i lagen om belastningsregister.

Halvvägshus och hem för vårdvistelse

För att minska risken för att en intagen återfaller i brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället kan Kriminalvården bevilja vissa särskilda utslussningsåtgärder enligt 11 kap. fängelselagen. Gemensamt för dessa åtgärder är att den intagne under en del av sitt fängelsestraff vistas utanför anstalt trots att han eller hon fortfarande är att anse som intagen, se 1 kap. 2 § första stycket fängelselagen.

Till de särskilda utslussningsåtgärderna hör att en intagen kan vistas i halvvägshus eller i ett hem för vårdvistelse. Kriminalvården ingår därför avtal med uppdragstagare som i enskild regi bedriver halvvägshus och hem för vårdvistelse. Dessa uppdragstagare ägnar sig åt en verksamhet som har samma syfte som Kriminalvårdens övriga verksamhet, och det är myndigheten som fastställer villkoren för utslussningsverksamheten och utövar kontroll över den. Den intagne verkställer fortfarande sitt straff när han eller hon är föremål för en utslussningsåtgärd och vid misskötsamhet upphävs åtgärden och verkställigheten fortsätter i anstalt. Uppdragstagaren är därför skyldig att hålla Kriminalvården underrättad om hur verksamheten fortskrider, anmäla misskötsamhet och samråda med Kriminalvården i frågor av större vikt, se 11 kap. 11 § fängelselagen. Det yttersta

175

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

ansvaret för straffverkställigheten ligger dock kvar hos Kriminal- vården.

Utifrån det nu anförda går det i och för sig att tänka sig en argumentation som innebär att den som anlitas av Kriminalvården för att bedriva halvvägshus eller hem för vårdvistelse är osjälvständig gentemot Kriminalvården och att detsamma då borde gälla den som är anställd eller har ett uppdrag hos den som driver verksamheten. I princip anses dock inte offentlighets- och sekretesslagen gälla för den som är anställd hos ett företag som har ett uppdragsavtal med en myndighet (se prop. 1981/82:186 s. 41 f.). I 11 kap. 12 § fängelse- lagen finns därför en bestämmelse om tystnadsplikt för personal vid halvvägshus och hem för vårdvistelse som bedrivs i enskild regi. Regeringen har i förarbetena bedömt att det är oklart om personal vid halvvägshus och hem för vårdvistelse som bedrivs i enskild regi i samtliga fall omfattas av sekretesslagen och att en särskild bestäm- melse om tystnadsplikt därför bör träda in när bestämmelserna i sekretesslagen inte kan tillämpas (En modernare kriminalvårdslag, prop. 2005/06:123, s. 36 och 81 f.). Regeringen hänvisade i detta sammanhang till sina tidigare uttalanden i ett annat lagstiftnings- ärende om att det var oklart om väktare i privata bolag som anlitas av Kriminalvården i samtliga fall omfattades av sekretesslagen, sär- skilt mot bakgrund av att det tidigare bedömts att personal från bevakningsföretag inte torde vara bundna av sekretesslagens bestäm- melser och att det därför fanns behov av en bestämmelse om tystnads- plikt (prop. 1997/98:95 s. 64 f. med hänvisning till prop. 1981/82:186 s. 41 f.).

Med hänvisning till det nu anförda anser vi att det normalt inte är fråga om osjälvständiga uppdragstagare när Kriminalvården ingår uppdragsavtal eller motsvarande med företag, stiftelser och andra organisationer för att bedriva halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Det gäller såväl de som företräder organisationen som de som är anställda för att utöva verksamheten. I dessa fall är alltså den före- slagna ändamålsbestämmelsen inte tillämplig. Annorlunda förhåller det sig med sådana privatpersoner som Kriminalvården kontrakterar för familjehemsplacering av fängelsedömda. Dessa personer har ett personligt uppdrag och en sådan anknytning till Kriminalvården att de kan sägas delta i dennas verksamhet. De bör därför bedömas som osjälvständiga uppdragstagare (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 127 f.; jfr avsnitt 7.2.3).

176

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Kontraktsvård

Inom ramen för verkställighet av skyddstillsyn med särskild behand- lingsplan, s.k. kontraktsvård, förekommer det att den dömde vistas på behandlingshem som har upphandlats av Kriminalvården. Vad som sagts ovan om halvvägshus och hem för vårdvistelse gäller även i denna del.

Trossamfund och andra ideella organisationer

Kriminalvården ska se till att de intagna i anstalt och häkte får ta del av det omgivande samhället. Det innebär att Kriminalvården sam- verkar med t.ex. trossamfund och organisationer i det civila sam- hället, t.ex. Sveriges Kristna Råd, Svenska Röda korset och Kriminellas revansch i samhället (KRIS), och låter dem vara representerade på landets kriminalvårdsanstalter och häkten i syfte att underlätta de intagnas anpassning i samhället och motverka negativa konsekvenser av frihetsberövandet genom t.ex. isoleringsbrytande åtgärder, se 1 kap. 5 § fängelselagen och 1 kap. 5 § häkteslagen. Det är vanligt att Kriminalvården i detta syfte även beslutar om särskilda statsbidrag (jfr Statskontorets rapport [2014:24] Kriminalvårdens bidrag till ideella organisationer). De föreningar som erhåller statsbidrag utför isoleringsbrytande åtgärder genom att t.ex. bedriva besöksverksam- het på anstalter och i häkten, ha personliga stödsamtal med intagna, anordna samtalsgrupper och gudstjänster samt delta i olika former av undervisning.

Det är här fråga om verksamheter som utövas i nära samverkan med Kriminalvården. Dess företrädare är dessutom hänvisade till att följa de säkerhetskrav och andra villkor som Kriminalvården ställer upp för att de ska ges tillåtelse att vistas i anstalten eller häktet. Det innebär dock inte att organisationerna och deras företrädare kan anses ha en osjälvständig ställning gentemot Kriminalvården i den mening som begreppet har i detta sammanhang. Det gäller givetvis i ännu högre grad den samverkan som äger rum utan att det över huvud taget kan anses föreligga ett uppdragsliknande förhållande, t.ex. med organisationer som ges tillträde till anstalter och häkten för att lämna samhällsinformation.

177

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

Inhyrd och inlånad personal

Vi har tidigare redogjort för när ett personligt uppdragsförhållande kan vara osjälvständigt. Något sådant uppdragsförhållande föreligger inte när Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna anlitar t.ex. en resurs från ett bemanningsföretag. Bemanningsföretagets personal omfattas därmed inte av den föreslagna ändamålsbestämmelsen. Det innebär att ändamålsbestämmelsen inte fullt ut svarar mot omfatt- ningen av det förbud mot registerkontroll som lämnats av Utred- ningen om registerutdrag i arbetslivet, som även täcker bl.a. inhyrd eller inlånad arbetskraft, t.ex. personal från bemanningsföretag (SOU 2014:48 s. 151).

Utredningens bedömning

Kriminalvården

Vi kan inledningsvis konstatera att det finns krav på hög säkerhet inom Kriminalvården. Kravet är ett resultat av såväl extern styrning från riksdag och regering som intern styrning inom myndigheten. De höga säkerhetskraven motiveras av en effektiv och ändamålsenlig straffverkställighet som hindrar de dömda från att under straffverk- ställigheten återfalla i brott, missbruka narkotika, rymma eller på annat sätt missköta sin verkställighet. Det är åtgärder som syftar till att upprätthålla trovärdigheten för den verksamhet som Kriminal- vården bedriver och som ytterst syftar till att minska återfall i brott.

På grund av de särskilda säkerhetsrisker som Kriminalvården ut- sätts för, det säkerhetsarbete som bedrivs på anstalter och häkten och vikten av att myndigheten kan skydda känslig information, är det enligt vår bedömning nödvändigt att Kriminalvården får de verktyg som behövs för att kunna förhindra att personer som inte är lämpliga på grund av tidigare brottslighet anlitas för uppdrag vid myn- digheten. Mot denna bakgrund menar vi att det i sig finns anledning att behandla uppdragstagare som verkställer straff enligt 10 § första stycket 9 a–e förordningen om belastningsregister samt andra osjälv- ständiga uppdragstagare på samma sätt som den som ska anställas vid myndigheten när det gäller kontroll av uppgifter i belastningsregistret.

178

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Mot Kriminalvårdens behov av att kunna kontrollera uppgifter i belastningsregistret måste de enskildas intresse av integritet ställas. I allt väsentligt svarar dock den bedömningen mot vad som gäller för den som är arbetstagare i och med att en uppdragstagare som här avses ska vara osjälvständig och integrerad i myndighetens verksam- het, dvs. jämställd med den som är anställd. Eftersom det är fråga om ett personligt uppdragsförhållande kan uppdragstagaren avbryta pro- cessen om han eller hon inte längre vill delta, vilket innebär att en kontroll inte av den anledningen bör vara mer integritetskänslig än vad den är för en arbetssökande. En rätt till registerkontroll avseende sådana uppdragstagare behöver inte heller innebära fler kontroller för enskilda jämfört med den kontroll som görs i dag inför anställning. Ett upp- drag kan många gånger tidsmässigt jämställas med en kortare anställ- ning, och som vi kommer att återkomma till finns det en begräns- ning i hur många gånger som myndigheten kan kontrollera före- komsten i belastningsregistret utifrån att kontrollen ska vara nöd- vändig i varje enskilt fall. Slutligen finns det i detta sammanhang också skäl att särskilt framhålla att redan nuvarande regelverk tillåter registerkontroll av vissa osjälvständiga uppdragstagare enligt 10 § första stycket 9 a–e förordningen om belastningsregister och att Säkerhetspolisen har en motsvarande rätt att kontrollera uppdrags- tagare som anlitas av myndigheten enligt 10 § första stycket 4 för- ordningen om belastningsregister.

Med hänvisning till vad som nu anförts menar vi sammantaget att det finns förutsättningar för att utöka Kriminalvårdens författnings- stöd på så sätt att myndigheten också ska få tillgång till uppgifter som finns i belastningsregistret beträffande den som ska utföra med anställning jämförbara uppdrag vid myndigheten. Vi anser att Kriminal- vårdens skyddsintressen är så pass starka att skälen för kontroll av den som ska anlitas för uppdrag av detta slag väger tyngre än intresset av den personliga integriteten hos den som kontrolleras och att beho- vet av information inte kan tillgodoses på något annat mindre integri- tetskänsligt sätt.

Den kontroll som får göras måste alltid vara nödvändig i det enskilda fallet (7 § lagen om belastningsregister). Normalt finns det inte skäl att kontrollera en uppdragstagare som kontrollerats i närtid när han eller hon anlitas för ett nytt uppdrag; i ett sådant fall uppvägs inte olägenheten för den enskilde av Kriminalvårdens behov av infor- mationen. Hur ofta en förnyad kontroll behövs får dock ytterst

179

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

bedömas i varje enskilt fall utifrån vad det nya uppdraget avser och hur starkt behovet av kontroll är.

Som angetts ligger en begränsning i förslagets räckvidd att det endast omfattar osjälvständiga uppdragstagare i enlighet med vårt förslag i avsnitt 7.2.2 om en ändring av ändamålsbestämmelsen i lagen om belastningsregister. Det innebär att förslaget inte tillgodo- ser framställda behov av att kunna utföra registerkontroll av den som inte har ett personligt uppdrag. Vi återkommer till den frågan i av- snitt 8.8 och 8.9.

Åklagarmyndigheterna

Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens verksamhet måste skyddas mot infiltration av kriminella element. Det ställs därför särskilt höga krav på laglydnad, lojalitet och lämplighet i fråga om den som ska ta del av myndighetens känsliga information eller annars delta eller få insyn i den operativa verksamheten. Om Åklagarmyn- digheten eller Ekobrottsmyndigheten anlitar uppdragstagare som tar del av myndighetens verksamhet måste myndigheten kunna förlita sig på att han eller hon inte är dömd för något brott som utesluter uppdrag för myndigheten.

Såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten anlitar uppdragstagare som är att anse som osjälvständiga i den mening som avses i offentlighets- och sekretesslagen, t.ex. tolkar, översättare, it- konsulter och sakområdesexperter om det föreligger ett personligt uppdrag och de har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i dennas verksamhet. Det har inte framkommit något som skulle motivera att dessa uppdragstagare behandlas på ett annat sätt än motsvarande uppdragstagare vid Kriminalvården och Säker- hetspolisen. Det rör sig om uppdragstagare som är osjälvständiga och så integrerade i verksamheten att de bör kunna bli föremål för registerkontroll av samma skäl och i samma utsträckning som den som ska anställas.

Enligt vår bedömning väger åklagarmyndigheternas behov av regis- terkontroll tyngre än intresset av den personliga integriteten hos den som kontrolleras, av samma skäl som anförts vad gäller Kriminal- vården. Behovet av information kan inte heller tillgodoses på något

180

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

annat mindre integritetskänsligt sätt. Vi föreslår därför ett författ- ningsstöd som ger åklagarmyndigheterna rätt att, på samma sätt som Kriminalvården, kontrollera osjälvständiga uppdragstagare som ska anlitas. I likhet med vad som framhållits beträffande Kriminalvårdens rätt till registerkontroll av sådana uppdragstagare, så får kontroll endast ske om den är nödvändig i det enskilda fallet (7 § lagen om belastningsregister).

Övriga frågor

Vi har i avsnitt 8.5 redogjort för att en registerkontroll inför anställ- ning bör vara fakultativ och avse samtliga uppgifter. De skäl som anförts för detta gör sig även gällande beträffande registerkontroll av osjälvständiga uppdragstagare i nu angiven mening och den bör därför utformas på samma sätt.

Bestämmelsen i 10 § första stycket 9 förordningen om belastnings- register bör som en följd av detta utformas så att Kriminalvårdens rätt att få uppgifter ur belastningsregistret gäller i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten, vilket motsvarar lydelsen i Säker- hetspolisens motsvarande rätt till uppgifter. Detsamma bör gälla ut- formningen av den bestämmelse i 10 § förordningen om belastnings- register som föreslås reglera åklagarmyndighetens rätt till uppgifter.

Eftersom de aktörer som anges i 10 § första stycket 9 a–e i samt- liga fall utgör osjälvständiga uppdragstagare och därmed omfattas av begreppet uppdrag, finns det inte längre något skäl att ha kvar upp- räkningen.

8.8Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte

Utredningens förslag: Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid en anstalt eller ett häkte ska Kriminal- vården få kontrollera uppgifter i belastningsregistret beträffande den som, utan att vara anställd vid Kriminalvården, ska passera in i en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården vid anstalten

181

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

eller häktet. Kontrollen ska ske innan Kriminalvården beviljar in- passering till anstalten eller häktet. Den som ska kontrolleras ska informeras om kontrollen.

Bestämmelserna ska tas in i fängelselagen och häkteslagen.

Skälen för utredningens förslag

Inledning

Våra direktiv anger att vi ska analysera Kriminalvårdens behov av registerkontroll beträffande personer som passerar in i Kriminal- vårdens lokaler, men som inte är anställda. Motsvarande behov för åklagarmyndigheterna anges inte uttryckligen, även om direktiven medger att en sådan analys görs om utredningen anser att det finns tillräckliga skäl.

Med det förslag som vi har lämnat i avsnitt 8.7 får Kriminalvården och åklagarmyndigheterna en rätt att kontrollera belastningsregistret i fråga om den som ska anlitas för vissa uppdrag. En begränsning ligger dock i att uppdraget ska vara av osjälvständigt slag i den men- ing som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Förslaget kom- mer därmed inte att omfatta de personer som direktiven i denna del tar sikte på t.ex. hantverkare, fastighetsskötare, kioskpersonal, bevak- ningspersonal och andra som passerar in i Kriminalvårdens lokaler utan att vara anställda. Den frågan behöver därför analyseras särskilt.

En registerkontroll av den som passerar in i myndigheternas lokaler omfattas inte alltid av den ändamålsbestämmelse i 2 § lagen om belastningsregister som vi har föreslagit i kapitel 7 rörande den som ska anställas eller anlitas för uppdrag. En förutsättning för register- kontroll av de aktörer som får tillträde till myndigheternas lokaler är därför att det i annan författning införs bestämmelser som medger en sådan registerkontroll enligt 2 § första stycket 4 lagen om belast- ningsregister.

182

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Kriminalvårdens behov

Utmärkande för Kriminalvården är dess uppdrag att verkställa fängelse- straff och andra frihetsberövanden i anstalt och häkte. Det ställer, som vi framhållit tidigare, höga krav på säkerhet och att Kriminal- vården kan stå emot rymningar och fritagningar samt insmuggling av otillåtna föremål och preparat, men också att Kriminalvården kan förhindra att intagna fortsätter att begå brott under verkställigheten. Såvitt avser verkställighet i häkte går det inte heller att bortse från risken att personer som ges tillträde till lokalerna kan ta kontakt med en intagen i syfte att förstöra eller på annat sätt påverka den för- undersökning som pågår.

Kriminalvården har av säkerhetsskäl fått möjlighet att utföra register- kontroll av den som ska besöka en intagen på anstalt eller häkte (7 kap. 10 § fängelselagen och 3 kap. 11 § häkteslagen). Vidare har Kriminalvården getts möjlighet att besluta att alla som passerar in i en anstalt eller ett häkte ska kroppsvisiteras, om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid anstalten eller häktet (8 kap. 11 § fängelselagen och 4 kap. 11 § häkteslagen). I dagsläget finns beslut om sådan allmän inpasseringskontroll vid samtliga anstalter och häkten. Det innebär att Kriminalvården redan har möj- lighet att vidta vissa kontrollåtgärder avseende de som ska passera in i en anstalt eller ett häkte. Frågan är därför om det finns ett behov hos Kriminalvården av att kunna göra en registerkontroll avseende den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte utan att besöka en viss intagen.

Kriminalvårdens behov måste ses i belysning av att anstalter och häkten utgör en sluten miljö där externa aktörer, enligt vad Kriminal- vården redovisat, kommer i direkt kontakt med intagna. Dessa kon- takter innebär enligt vår bedömning en ökad risk för t.ex. rymning och fritagning. Härtill kommer att ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet kan få märkbara konsekvenser för Kriminalvården på så sätt att myndigheten inte fortsättningsvis kan träffa avtal med före- tag om att de ska göra en registerkontroll av sina anställda. Utan en reglering som möjliggör registerkontroll vid inpassering innebär det att Kriminalvården försätts i ett sämre läge än i dag om det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Det är inte rimligt. Vi anser därför att det i vissa fall kan vara nödvändigt av säkerhetsskäl att göra

183

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

en registerkontroll av den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte.

En given utgångspunkt för en reglering som tillåter register- kontroll i dessa fall är att den måste utformas på ett sätt som gör att den begränsar kontrollen till de fall där den verkligen är berättigad. Det innebär att det inte är rimligt att låta en registerkontroll avse samtliga personer som kan bli föremål för allmän inpasseringskon- troll vid inpassering till en anstalt eller ett häkte. En sådan kontroll skulle träffa grupper av aktörer som det uppenbarligen inte finns skäl att kontrollera, t.ex. försvarsadvokater och andra rättsliga biträden till intagna. För att åstadkomma en väl avvägd reglering föreslår vi därför att kontrollen begränsas till den som, utan att vara anställd, passerar in i anstalt eller häkte för att delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller annars utföra arbete vid anstalten eller häktet åt Kriminal- vården. Det möjliggör kontroll av den som ska passera in i anstalten för att delta i t.ex. isoleringsbrytande åtgärder eller för att utföra arbete åt Kriminalvården som t.ex. hantverkare eller lokalvårdare. Samtidigt utesluts kontroll av poliser, åklagare, advokater, rättsliga biträden och andra som inte ska delta i Kriminalvårdens verksamhet i anstalten eller häktet eller annars utföra arbete där åt Kriminal- vården.

I de fall som det med vårt förslag blir möjligt att göra en register- kontroll föreligger det inte sällan ett uppdrag eller uppdragsliknande förhållande gentemot Kriminalvården. Däremot är det många gånger inte fråga om sådana osjälvständiga uppdragstagare med personligt uppdragsavtal som kan kontrolleras med stöd av förslaget i avsnitt 8.7, eftersom det i förhållande till den som ska passera in i anstalt eller häkte oftast snarare torde föreligga ett uppdragsförhållande mellan Kriminalvården och det företag där den som ska utföra arbetet är anställd. Det är inte heller alltid det över huvud taget finns ett upp- dragsförhållande mellan Kriminalvården och det företag där den som ska utföra arbetet är anställd. Kartläggningen har visat att det före- kommer att t.ex. hantverkare utför arbete vid en anstalt eller ett häkte på uppdrag av den som äger och förvaltar anstalten eller häktet. Även i dessa fall utförs dock arbetet åt Kriminalvården i nu föreslagen mening, vilket möjliggör kontroll av hantverkaren inför inpassering.

184

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Kontrollen ska vara nödvändig av säkerhetsskäl

Registerkontroll inför inpassering till en anstalt eller ett häkte bör endast få ske om den är nödvändig av säkerhetsskäl. I detta uttryck ligger ett krav på återhållsamhet och att registerkontrollen inte får göras rutinmässigt av Kriminalvården. Kontrollen måste alltså moti- veras av förhållandena i det enskilda fallet. Det innebär att kontrollen främst bör komma i fråga om den enskilde ska delta i Kriminalvårdens klientnära verksamhet eller annars komma i kontakt med intagna på egen hand. Det kan t.ex. avse företrädare för trossamfund och ideella organisationer som får tillträde för att delta i det isoleringsbrytande arbetet.

Normalt kan det inte anses nödvändigt att kontrollera en person som hålls under kontinuerlig uppsikt när han eller hon uppehåller sig i anstalten eller häktet. Inte heller bör det vara motiverat att göra en registerkontroll vid anstalter och häkten med lägre säkerhetsnivå eller om en sådan registerkontroll gjorts i närtid. Detsamma gäller om den som ska passera in i anstalten eller häktet är en s.k. osjälv- ständig uppdragstagare och har kontrollerats i samband med att han eller hon anlitades, se avsnitt 8.7. Hur ofta en förnyad kontroll be- hövs får dock bedömas i varje enskilt fall utifrån vad den enskilde ska uträtta och hur starkt behovet av kontroll är.

Det ankommer på Kriminalvården att i varje enskilt fall bedöma om det finns skäl att vägra inpassering när det finns uppgifter om kriminalitet i belastningsregistret. Syftet är inte att införa någon noll- tolerans mot sådana uppgifter, utan att möjliggöra för Kriminal- vården att göra en välgrundad bedömning av vilka risker som finns. Den med tidigare kriminalitet bakom sig kan utgöra en väl så viktig del i Kriminalvårdens arbete med att förmå intagna att återanpassa sig till samhället, och av den anledningen få tillträde. Den risk som tidigare kriminalitet kan innebära kan även hanteras genom utökad kontroll under den tid som han eller hon befinner sig i anstalten eller häktet.

185

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

Kontrollen är proportionerlig

Behovet av registerkontroll måste vara proportionerligt i förhållande till den olägenhet som det innebär för en person att bli kontrollerad inför inpassering (7 § lagen om belastningsregister; se även avsnitt 6.3.1 och 6.3.2).

En kontroll av den som ska utföra arbete i Kriminalvårdens lokaler måste normalt anses mer integritetskränkande än en kontroll inför anställning. Den som ska utföra arbetet har inte möjlighet att på samma sätt som den som sökt en viss tjänst, eller ett visst personligt uppdrag, att avbryta processen om han eller hon inte längre vill delta, utan blir tilldelad ett uppdrag i form av en arbetsuppgift av sin arbets- givare. Även om en kontroll inte får ske vid varje inpassering till lokalen om en sådan kontroll har gjorts i närtid, kan en reglering av det slag som nu diskuteras innebära att den enskilde utsätts för fler kontroller än vad som är fallet i ett ärende om anställning.

I bedömningen måste emellertid också vägas in att Kriminalvården behöver ges förutsättningar att kontrollera den som ska ges tillträde till en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller annars utföra arbete på ett sätt som svarar upp mot den kontroll som kan göras av den som besöker en viss intagen. Något beaktansvärt skäl som motiverar den skillnad som föreligger i dags- läget finns inte. Anstalter och häkten är med nödvändighet en sluten miljö som av säkerhetsskäl externa aktörer i princip inte ska få ett okontrollerat tillträde till. Det innebär att vi bedömer att register- kontroll i nu angiven omfattning är motiverad trots den integritets- kränkning kontrollen utgör för den enskilde. Nödvändigt skydd ges genom att kontrollen måste vara nödvändig av säkerhetsskäl och, som vi återkommer till, att den enskilde måste informeras om kon- trollen i förväg.

Sammanfattningsvis anser vi att skälen för kontroll av de som ska ges tillträde till anstalter och häkten för att delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av infor- mation inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. Vi föreslår därför att det i fängelse- och häkteslagstiftningen tas in nya bestämmelser som möjliggör registerkontroll vid inpassering i dessa syften.

186

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Övriga frågor

Den registerkontroll som vi föreslår ska genomföras innan inpassering i anstalten eller häktet äger rum. Den som ska kontrolleras ska då ha fått information om att kontrollen kommer att göras, för att kunna avstå från inpassering och därigenom undvika registerkontroll. Kon- trollen bör enligt vår mening vara fakultativ för Kriminalvården, i syfte att anpassa tillämpningen till säkerhetsbehoven i det enskilda fallet.

Med stöd av de föreslagna bestämmelserna i fängelse- och häktes- lagen får Kriminalvården rätt att få fullständiga uppgifter ur belast- ningsregistret, se 10 § första stycket 10 förordningen om belastnings- register.

Åklagarmyndigheternas behov

Som tidigare angetts medger direktiven att vi analyserar åklagar- myndigheternas behov av registerkontroll beträffande personer som passerar in i myndigheternas lokaler, men som inte är anställda, om vi anser att det finns tillräckliga skäl. Till skillnad från när det gäller inpassering till Kriminalvårdens lokaler rör det sig här inte om till- träde till en sluten anstalts- eller häktesmiljö där det föreligger risk för t.ex. fritagning, insmuggling och otillåten påverkan. Det är inte heller fråga om någon klientnära kontakt. Skälen för registerkontroll inför tillträde till åklagarmyndigheternas kontorslokaler framstår där- med som otillräckliga. Vi lämnar därför inget förslag som berör åklagar- myndigheterna i denna del.

8.9Registerkontroll av enskild som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse

Utredningens förslag: Inför att Kriminalvården anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse enligt 6 kap. 1 § social- tjänstlagen, ska Kriminalvården, om det är nödvändigt, få kontrollera uppgifter i belastningsregistret beträffande den som ingår i styrel- sen, är verkställande direktör eller är ersättare för någon av dem.

Bestämmelserna ska tas in i fängelselagen.

187

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

Skälen för utredningens förslag

Kriminalvårdens behov

En begränsning i förslaget om registerkontroll i avsnitt 8.8 ligger i att det endast möjliggör registerkontroll av den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte. Med en sådan begränsning träffas inte halvvägshus och hem för vårdvistelse av förslaget, och som vi när- mare redovisat i avsnitt 8.7 kan inte heller den reglering som vi föreslår avseende osjälvständiga uppdragstagare normalt tillämpas på dem.

Som tidigare nämnts under avsnitt 8.7 verkställer den intagne fort- farande sitt straff när han eller hon är föremål för en utslussnings- åtgärd, och vid misskötsamhet upphävs åtgärden och verkställig- heten fortsätter i anstalt. Den som bedriver verksamheten är därför skyldig att hålla Kriminalvården underrättad om hur den fortskrider, anmäla misskötsamhet och samråda med Kriminalvården i frågor av större vikt. Även om Kriminalvården har möjlighet att upphandla utslussningsverksamhet av en enskild aktör ligger det yttersta ansva- ret för verkställigheten kvar hos Kriminalvården och det är myndig- heten som utövar kontroll över den. Av angivna skäl är det av väsentlig betydelse att den som bedriver verksamheten är lämplig och tillför- litlig.

I enlighet med vad Kriminalvården framhållit till utredningen menar

vidärför att det finns behov för Kriminalvården att göra en register- kontroll av den som ingår i ledningen eller är ersättare för någon om ingår i ledningen innan myndigheten anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva en verksamhet som omfattar straffverkställighet i form av halvvägshus eller hem för vård- vistelse. Med ledning avses styrelse och verkställande direktör.

Kontrollen ska vara nödvändig

Registerkontrollen bör endast få ske om den är nödvändig. I regel bör detta krav vara uppfyllt eftersom Kriminalvården anlitar en enskild aktör för att verkställa delar av ett fängelsestraff. Det ute- sluter inte att det finns situationer där sådan kontroll inte är nöd- vändig. Så kan t.ex. vara fallet om en kontroll av aktören nyligen gjorts. Den föreslagna registerkontrollen bör därför vara fakultativ för Kri- minalvården. Härigenom undviks en onödig administrativ börda för

188

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Kriminalvården och tillämpningen kan anpassas till vilka behov som föreligger i det enskilda fallet.

Kontrollen är proportionerlig

För att registerkontroll av ledningen i en enskild aktör som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse ska införas krävs att behovet av kontroll kan motiveras efter en avvägning mellan å ena sidan Kriminalvårdens behov av kontroll innan man anlitar en enskild aktör för att verkställa delar av ett fängelsestraff och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten hos den som ska kontrolleras. Eftersom det är fråga om straffverkställighet i enskild regi anser vi att skälen för kontroll väger så pass tungt att en ledningsperson får acceptera den inskränkning i skyddet för den personliga integriteten som registerkontroll innebär. Behovet av information kan enligt vår uppfattning inte tillgodoses på något annat mindre integritetskäns- ligt sätt.

Sammanfattningsvis föreslår vi en bestämmelse som ger Kriminal- vården rätt att utföra registerkontroll, om det är nödvändigt, av den som ingår i styrelsen, är verkställande direktör eller är ersättare för någon av dem i ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stift- else som myndigheten avser att anlita för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Bestämmelsen bör tas in i 11 kap. fängelselagen. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen i fängelselagen får Kriminalvården rätt att få fullständiga uppgifter ur belastningsregistret, se 10 § första stycket 10 förordningen om belast- ningsregister.

Kriminalvården har till utredningen framställt ett behov av att även kontrollera anställda och andra som arbetar klientnära i halv- vägshus eller hem för vårdvistelse. En sådan kontroll skulle dock vara alltför omfattande och långtgående enligt vår mening. Det är också svårt att se hur den skulle fungera i praktiken. Vi lämnar därför inte något sådant förslag.

189

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

8.10Sekretess

Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om sekretess för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i ärenden om anställning eller uppdrag vid Kriminal- vården eller åklagarmyndigheterna. Detsamma gäller för sådana uppgifter som förekommer vid Kriminalvårdens inpasserings- kontroll eller kontroll av enskild som bedriver verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse.

Skälen för utredningens bedömning

Sekretess i ärenden om anställning

Enligt direktiven ska vi analysera om uppgifterna ur belastningsregist- ret behöver sekretesskyddas hos de aktörer som ges rätt att ta del av dessa. Som beskrivits i avsnitt 3.4.3 omfattas uppgifter i ett belast- ningsregisterutdrag som förekommer i ett anställningsärende inte av den personaladministrativa sekretessen. Det innebär att utdraget nor- malt saknar sekretesskydd.

Frågan om sekretess för utdrag från belastningsregistret behand- lades när registerkontroll infördes på skolområdet. Lagrådsremissen i lagstiftningsärendet innehöll förslag till sekretessreglering för upp- gifter i registerutdrag. Lagrådet, som refererade till förarbetsuttalanden till sekretesslagen (se prop. 1979/80:2 del A s. 200 f. och prop. 1986/87:3 om ändring i sekretesslagen, s. 8), framhöll emellertid att fråga om undantag från den viktiga offentlighetsprincipen i ärenden om an- ställning bör prövas noga och ifrågasatte om det var mer angeläget med sekretess vid anställningar inom skolområdet än i andra anställ- ningsärenden. Vidare anmärkte lagrådet att den föreslagna sekretessen, som innehöll ett s.k. omvänt skaderekvisit1, inte skulle gälla för ut- drag som saknade uppgifter, vilket kunde leda till spekulationer om vilket brott som den arbetssökande begått vid ett nekande av en begäran om utlämnande. Med anledning av lagrådets synpunkter an- såg regeringen att någon sekretess inte skulle gälla i anställningsären- den i allmän verksamhet för uppgifter i registerutdrag. Regeringen

1Vid ett omvänt skaderekvisit gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår.

190

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

föreslog inte heller någon regel om tystnadsplikt för uppgifter i register- utdrag i enskild verksamhet (prop. 1999/2000:123 s. 29, 70 och 76 f.).

På motsvarande sätt finns inte någon reglering rörande sekretess eller tystnadsplikt vid registerkontroll enligt lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn (prop. 2006/07:37 s. 24 f.).

Mot bakgrund av de starka offentlighets- och rättssäkerhetsintres- sen som gör sig gällande i tjänstetillsättningsärenden inom offentlig verksamhet anser vi, i likhet med de tidigare överväganden som gjorts, att det inte bör införas någon särskild sekretessregel för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i ärenden om anställning vid Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 200 f. och prop. 1986/87:3 s. 8).

Då uppgifterna i ett inhämtat belastningsregister kommer att vara offentliga vid Kriminalvården och åklagarmyndigheterna är det lämp- ligt att myndigheterna informerar den som söker en tjänst om att en belastningsregisterkontroll kommer att göras och att uppgifterna inte omfattas av sekretess.

Sekretess i ärenden om uppdrag

Den registerkontroll som vi föreslår i fråga om uppdragstagare avser endast den som är så integrerad i verksamheten att han eller hon är att anse som jämställd med den som har en anställning. Några skäl för att införa en särskild sekretessreglering som tar sikte på en upp- dragstagare av detta slag har inte framkommit. Vår bedömning svarar mot att en sådan sekretessreglering hittills inte har motiverats av den registerkontroll som Säkerhetspolisen och Kriminalvården, enligt gällande rätt, kan göra av den som anlitas för uppdrag. Det utesluter inte att frågan kan behöva ses över i ett annat sammanhang, men det bör i så fall ske utifrån ett bredare uppdrag än som följer av våra direktiv.

Särskilt om sekretess vid direktåtkomst

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna har redan i dag rätt till de uppgifter som finns i belastningsregistret genom direktåtkomst. I de fall det är tillräckligt att ta del av uppgifterna i registret på ett digitalt

191

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

SOU 2019:19

sätt föreligger fortfarande absolut sekretess för uppgifterna, se av- snitt 3.4.1. Ett sådant förfaringssätt torde vara möjligt åtminstone i de fall registerkontrollen inte ger något utfall som har betydelse för att anställa den enskilde. Det är då tillräckligt med en anteckning om att kontrollen har gjorts. Om det däremot finns uppgifter i belast- ningsregistret som har betydelse för att neka anställning, utgör upp- gifterna beslutsunderlag och de ska normalt tillföras ärendet. Upp- gifterna omfattas då inte längre av den absoluta sekretessen. Gallring får ske först när Riksarkivets gallringsföreskrifter medger det, se Riks- arkivets föreskrifter om gallring och återlämnande av handlingar vid ansökan om tjänst, RA-FS 2004:1).

Övriga sekretessfrågor

I avsnitt 8.8 föreslår vi att Kriminalvården, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, får göra en registerkontroll av den som ska passera in i anstalt eller häkte för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården. I avsnitt 8.9 föreslår vi även att Kriminalvården får göra en registerkontroll, om det är nöd- vändigt, av den som ingår i ledningen i en juridisk person som myn- digheten avser att anlita för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. I den mån uppgifter i ett belastningsregister tas ut i samband med sådana kontroller omfattas uppgifterna av den s.k. kriminalvårdssekretessen i 35 kap. 15 § offentlighets- och sekre- tesslagen. Det finns därför inte något behov av någon särskild sekre- tessreglering.

8.11Dataskydd

Utredningens bedömning: Förslagen om rätt till uppgifter i belast- ningsregistret för Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten kräver inte några ändringar i dataskyddslag- stiftningen.

192

SOU 2019:19

Kriminalvården och åklagarmyndigheterna

Skälen för utredningens bedömning: Frågan är här om våra förslag kräver någon ändring i den dataskyddsreglering som anger ramarna för Kriminalvårdens eller åklagarmyndigheternas personuppgifts- behandling inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Som framgår av dataskyddsförordningen är behandling av personuppgif- ter som faller under förordningens tillämpningsområde endast tillåten om det finns en rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen som är fastställd i nationell rätt (artikel 6.1 och 6.3), se avsnitt 6.4.4.

När Kriminalvården och åklagarmyndigheterna behandlar belast- ningsregisteruppgifter i ärenden om anställning och uppdrag som är att jämställa med anställning, har behandlingen stöd i den rättsliga grunden myndighetsutövning enligt artikel 6.1.e. Eftersom myndig- heterna har behov av att bedöma lämpligheten hos den som myndig- heten avser att anställa för att förhindra anställningar som kan skada såväl själva verksamheten som myndighetens anseende och förtro- ende, kan även den rättsliga grunden allmänt intresse tillämpas på behandlingen av registeruppgifter enligt artikel 6.1.e. Myndighet- ernas rätt att ta del av uppgifter i belastningsregistret i ärenden om anställning eller uppdrag, föreslås regleras i lagen om belastnings- register med tillhörande förordning.

När Kriminalvården behandlar uppgifter ur belastningsregistret i samband med registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte utgör behandlingen en del av Kriminalvårdens myndighetsutövning. Myndigheten har därför rätt att behandla uppgifter enligt artikel 6.1.e. Denna rättsliga grund kan även åberopas vid behandling av register- uppgifter i samband med registerkontroll av ledningen i en juridisk person som bedriver verksamhet med halvvägshus eller hem för vård- vistelse. Kriminalvårdens rätt att ta del av uppgifterna föreslås regleras i fängelse- och häkteslagen.

Kraven på rättslig grund och att denna ska vara fastställd i nationell rätt får därmed anses uppfyllda. Eftersom Kriminalvården och åklagar- myndigheterna även får behandla uppgifter i fällande domar i brott- mål samt lagöverträdelser som innefattar brott (se avsnitt 6.4.5), inne- bär det att vi sammantaget bedömer att våra förslag är förenliga med dataskyddslagstiftningen.

193

9 Finansiella företag

9.1Inledning

För att företag inom den finansiella sektorn, t.ex. banker, värde- pappersbolag och försäkringsbolag (här benämnda finansiella före- tag), ska få tillstånd av Finansinspektionen att bedriva verksamhet krävs att personer i ledningen – och i vissa fall även de som annars är ansvariga för verksamheten eller har en central funktion i företagen

–är lämpliga för uppdraget. För vissa företag krävs inte tillstånd, men de ska för att få driva viss finansiell verksamhet i stället vara registrerade hos Finansinspektionen. Registrering får endast beviljas om ledningspersonerna bedöms som lämpliga.

Finansinspektionen ska alltså göra en lämplighetsprövning av ledningen i samband med att ett finansiellt företag ansöker om till- stånd eller registrering. En sådan prövning ska även göras i samband med byte i ledningen hos ett företag som redan har ett tillstånd eller är registrerat. För att kunna göra sin lämplighetsprövning har Finans- inspektionen fått författningsstöd för att begära ut vissa uppgifter ur belastningsregistret.

De finansiella företagen har i dag inte något motsvarande författ- ningsstöd för att på egen hand göra en registerkontroll av det slag som Finansinspektionen gör. Vi har därför fått i uppdrag att över- väga om författningsstödet för registerkontroll bör utökas för före- tag inom den finansiella sektorn. Enligt våra direktiv bör ett even- tuellt författningsstöd för registerkontroll avgränsas till att endast avse kontroll av de personer som omfattas av någon form av krav på led- ningsprövning.

Kapitlet inleds i avsnitt 9.2 med en beskrivning av de tidigare över- väganden som gjorts avseende finansiella företags rätt till register- kontroll. Därefter redogörs i avsnitt 9.3 för den lämplighetsprövning

195

Finansiella företag

SOU 2019:19

som Finansinspektionen gör av ledning och vissa andra ledande befatt- ningshavare i ett finansiellt företag och vilken rätt inspektionen har till uppgifter i belastningsregistret. I avsnittet beskrivs också de krav på lämplighetsprövning som i dag finns för de finansiella företagen. Våra överväganden och förslag presenteras i avsnitt 9.4.

9.2Tidigare överväganden

9.2.1Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet

Vi har i avsnitt 5.3.3 redogjort för Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet. I sitt betänkande med samma namn (SOU 2009:44) har utredningen föreslagit ett förbud för arbetsgivare att utan författnings- stöd begära att en arbetstagare visar upp ett utdrag ur belastnings- eller misstankeregistret.

Under remissbehandlingen anförde Bankinstitutens arbetsgivare- organisation (BAO) att förslaget innebär att en mycket viktig faktor för att undvika brott inom betalningssystemen lyfts bort och att för- slaget riskerar att medföra allvarliga negativa konsekvenser för all- mänhetens förtroende för de finansiella systemen. Även Svenskt Näringsliv framförde att det inom finanssektorn var motiverat att tillåta registerkontroll.

9.2.2Solvens II-utredningen

För att genomföra det s.k. Solvens II-direktivet1 i svensk rätt tillsatte regeringen 2010 en särskild utredning. Utredningen övervägde i sitt betänkande Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68) om det borde införas en skyldighet för den som er- bjuds ett uppdrag eller en anställning i ett försäkringsföretag att lämna ett utdrag ur belastningsregistret till företaget. Utredningen fann att det saknades tillräckligt starka skäl för en sådan registerkontroll (s. 298).

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av för- säkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II).

196

SOU 2019:19

Finansiella företag

9.2.3Utredningen om registerutdrag i arbetslivet

Vi har i avsnitt 5.3.3 redogjort för Utredningen om registerutdrag i arbetslivet. Utredningen har i sitt betänkande med samma namn (SOU 2014:48) föreslagit ett liknande förbud som Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet, dock endast avseende uppgifter i belast- ningsregistret.

Utredningen om registerutdrag i arbetslivet analyserade behovet för finansiella företag att utföra registerkontroll i samband med ny- anställning. Inledningsvis konstaterade utredningen att en intervju- undersökning som genomförts inom ramen för utredningen visade att det var särskilt vanligt att registerkontroll utfördes inom finans- och försäkringsverksamhet i samband med rekrytering av ny perso- nal (52 procent). Det viktigaste skälet för registerkontroll inom finans- och försäkringsverksamheten uppgavs vara att inte skada förtroendet för verksamheten. De brott som främst kontrollerades var ekonomiska brott (92 procent), men en kontroll gjordes även av våldsbrott (65 pro- cent), sexualbrott (59 procent) och narkotikabrott (54 procent).2

Utredningen konstaterade vidare att den finansiella sektorn utgör en viktig allmän samhällsfunktion och att det är angeläget att olämp- liga personer förhindras att utöva inflytande över finansiell verk- samhet. Mot bakgrund av det systemstabiliserande och konsument- skyddande regelverket som gäller för den finansiella sektorn och det relativt begränsade värdet av registerkontroll, menade dock utred- ningen att det trots allt inte fanns skäl att införa en författnings- reglerad registerkontroll inom den finansiella sektorn (s. 130 f.).

För den händelse att lagstiftaren skulle anse det motiverat med registerkontroll inom den finansiella sektorn presenterade utred- ningen ett alternativt förslag om en fakultativ registerkontroll. För- slaget innebar att bemyndigandet för regeringen i 10 § lagen (1998:620) om belastningsregister att föreskriva om en enskilds rätt att få upp- gifter ur belastningsregistret om en annan enskild skulle utvidgas till att även omfatta prövning av anställning eller uppdrag i verksamhet för att skydda det finansiella systemet (s. 133 f. och 279), se bilaga 5.

Under remissbehandlingen av betänkandet framförde BAO lik- nande synpunkter som lämnats vid remitteringen av betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet. BAO framhöll också att förbudet mot

2Utredningen genomförde en intervjuundersökning per telefon med enkätfrågor till 150 arbets- givare i finans- och försäkringsverksamhet (SOU 2014:48 s. 85, 219, 222, 242 och 243).

197

Finansiella företag

SOU 2019:19

registerkontroll av anställda även kan omöjliggöra vissa internation- ella transaktioner och medföra att de finansiella företagen inte kan uppfylla de krav som Finansinspektionen ställer på ett systematiskt säkerhetsarbete.

Finansinspektionen påpekade i sitt remissyttrande att det är av stor vikt att ett finansiellt företag kan säkerställa att en person i före- taget som omfattas av Finansinspektionens ledningsprövning är lämp- lig för sitt uppdrag och att det därför bör finnas en möjlighet för före- taget att i vart fall begära att ledningspersonen ska uppvisa ett utdrag ur belastningsregistret.

Svenskt Näringsliv anförde under remissbehandlingen att det inom finans- och försäkringsbranschen hanteras egendom till stora värden och för att förebygga brott och upprätthålla förtroendet för verksam- heten finns det behov av att få kännedom om de anställdas brotts- historik.

9.3Lämplighetsprövning av ledningen

9.3.1Ett stabilt finansiellt system med högt förtroende

Den finansiella sektorn består av banker, värdepappersbolag, försäk- ringsbolag och andra finansiella företag. Gemensamt för dessa före- tag är att de tillhandahåller olika tjänster som har direkt betydelse för samhällsekonomin, såsom betalningar, tillgång till kontanter, centrala betalningssystem, värdepappershandel m.m. Det rör sig alltså om viktiga samhällsfunktioner.

Det finansiella systemet måste vara effektivt och stabilt för att ekonomin ska fungera och växa. Det ställer krav på att systemet är motståndskraftigt mot störningar och kan upprätthålla sina grund- läggande funktioner att förmedla betalningar, slussa sparande till finan- siering och hantera risk, även vid en allvarlig kris. För att säkerställa ett stabilt finansiellt system omgärdas därför de finansiella företagen av tillsyn, kontroll och omfattande skyddsregler. Ett exempel på så- dana skyddsregler är i lag föreskrivna krav på lämplighetsprövning av ledningen. Syftet med reglerna är att förhindra att olämpliga personer utövar inflytande över de samhällsviktiga finansiella företagen.

198

SOU 2019:19

Finansiella företag

9.3.2Finansinspektionens lämplighetsprövning

Inledning

De krav som finns på lämplighetsprövning av ledningen, s.k. led- ningsprövning, finns i de finansiella företagens rörelselagstiftningar, t.ex. för banker i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, för börser i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och för försäkringsföretag i försäkringsrörelselagen (2010:2043). Kraven har ofta sin grund i EU-direktiv.3 I några fall finns det direkt tillämpliga EU-förordningar.4

Ledningsprövningen utförs av Finansinspektionen, som ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finan- siella marknader och finansiella företag. Att ledningen bedöms lämp- lig är en förutsättning för att de tillståndspliktiga aktörerna, såsom banker, värdepappersbolag, fondbolag och försäkringsföretag, ska be- viljas tillstånd att bedriva finansiell verksamhet. Ledningsprövningen sker dels i samband med bedömningen om företaget ska få tillstånd att driva verksamhet, dels i samband med att personer i ledningen byts ut. Därutöver kan en löpande ledningsprövning ske inom ramen för Finansinspektionens tillsyn. Om en person i ledningen brister i lämplighet kan det utgöra grund för återkallelse av företagets verk- samhetstillstånd.

För företag som ägnar sig åt valutaväxling eller driver inlånings- verksamhet krävs inte tillstånd, men de ska för att få driva viss finan- siell verksamhet i stället vara registrerade hos Finansinspektionen, se lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet och lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet. Registrering får endast beviljas om ledningspersonerna inte har gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet. Finansinspektionen ska även kontrollera att lämplighets- kravet är uppfyllt vid en förändring i ledningen och därutöver minst en gång per år.

3T.ex. Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG om betaltjänster på den inre mark- naden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kredit- institut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG.

4Se EU-förordningarna om centrala motparter och transaktionsregister samt värdepappers- centraler som beskrivs senare i avsnittet.

199

Finansiella företag

SOU 2019:19

Finansinspektionens lämplighetsprövning innebär att inspektionen kontrollerar de uppgifter som finns i belastningsregistret beträffande den som ska ingå eller ingår i styrelsen, vara eller är verkställande direktör, eller vara eller är ersättare för någon av dem. Finansinspek- tionen kan i vissa fall även göra en sådan kontroll beträffande den som utan att ingå i ledningen ska vara eller är ansvarig för viss verksamhet eller funktion i företaget, se försäkringsrörelselagen, lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Vid sin lämplighetsprövning inhämtar inspektionen även andra register- uppgifter, t.ex. från Skatteverket, Bolagsverket, Kronofogden och kre- ditupplysningsföretag.

I samband med sin tillståndsprövning prövar Finansinspektionen lämpligheten av den som har eller kan förväntas komma få ett kvali- ficerat innehav i företaget. Denna s.k. ägarprövning omfattas dock inte av våra direktiv och behandlas därför inte ytterligare i betänk- andet.

Nedan redogör vi närmare för den reglering som finns om Finans- inspektionens lämplighetsprövning.

Valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet krävs att en fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning eller annan finansiell verksamhet registrerar verksamheten hos Finansinspektionen. Inspektionen ska inför registreringen kontrollera att ledningen i det finansiella insti- tutet inte har gjort sig skyldig till allvarlig brottlighet, eftersom det i så fall föreligger förbud mot att ägna sig åt verksamheten (2 och 3 §§). Finansinspektionen ska även kontrollera att ledningen upp- fyller vandelskravet vid en förändring i ledningen och därutöver minst en gång per år. Om vandelskravet inte är uppfyllt får inspektionen förelägga det finansiella institutet att vidta rättelse. Om rättelse inte görs får inspektionen förelägga institutet att upphöra med verksam- heten (9 §).

200

SOU 2019:19

Finansiella företag

Fondverksamhet

För att ett fondbolag ska få driva fondverksamhet krävs tillstånd av Finansinspektionen enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder. En förutsättning för tillstånd är att den som ska ingå i styrelsen för bolaget eller vara verkställande direktör, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett fondbolag och även i övrigt är lämplig för uppgiften (2 kap. 1 § 4).

Finansinspektionen har tillsyn över att fondbolagens verksamhet drivs enligt bl.a. lagen om värdepappersfonder (10 kap. 1 §). Om en person i fondbolagets ledning inte uppfyller lämplighetskravet ska Finansinspektionen återkalla tillståndet. Det får dock bara göras om inspektionen beslutat att anmärka på att personen ingår i ledningen och han eller hon fortfarande finns kvar i ledningen efter en av inspektionen bestämd tid om högst tre månader. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att bolaget har utsett en ny ledningsperson (12 kap. 3 §).

Bank- och finansieringsrörelse

Bank- eller finansieringsrörelse får enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse som huvudregel endast drivas efter tillstånd av Finansinspektionen. En förutsättning för att få och behålla till- stånd att bedriva sådan verksamhet som kreditinstitut är att den som ska ingå i styrelsen, vara verkställande direktör, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för upp- giften (3 kap. 2 § första stycket 4; se även 13 kap. 2 § tredje stycket).

Om någon som ingår i ett kreditinstituts styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller lämplighetskraven ska Finans- inspektionen återkalla institutets tillstånd. Det får dock bara göras om personen fortfarande finns kvar i ledningen när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att institutet har utsett en ny ledningsperson (15 kap. 2 §).

201

Finansiella företag

SOU 2019:19

Inlåningsverksamhet

Inlåningsverksamhet får enligt lagen (2004:299) om inlåningsverksam- het bara drivas av aktiebolag eller ekonomiska föreningar som är regi- strerade hos Finansinspektionen (4 §). En förutsättning för registrering är att ledningen i inlåningsföretaget inte har gjort sig skyldig till allvarlig brottlighet. En förändring i ledningen ska anmälas till Finans- inspektionen (6 och 7 §§). Finansinspektionen ska minst en gång per år kontrollera att företagets ledning uppfyller vandelskravet (14 §). Om vandelskravet inte är uppfyllt får inspektionen förelägga inlån- ingsföretaget att vidta rättelse. Om företaget inte gör rättelse får inspektionen avföra företaget ur registret (18 §).

Värdepappersrörelse, börsverksamhet och clearingverksamhet

För att driva värdepappersrörelse, börsverksamhet eller clearingverk- samhet krävs tillstånd av Finansinspektionen enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Detsamma gäller för ett aktiebolag som vill tillhandahålla datarapporteringstjänster. En förutsättning för tillstånd är att den som ska ingå i styrelsen för företaget, vara verkställande direktör, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett värdepappersbolag, en börs, en leverantör av datarapporteringstjänster eller en clearingorga- nisation och även i övrigt är lämplig för uppgiften (3 kap. 1 § första stycket 5, 10 kap. 2 § 3, 12 kap. 2 § 4 och 19 kap. 3 § 4).

Finansinspektionen har tillsyn över att ett svenskt värdepappers- institut, en börs, en svensk leverantör av datarapporteringstjänster och en svensk clearingorganisation driver rörelsen enligt tillämpliga regelverk, bl.a. lagen om värdepappersmarknaden (23 kap. 1 §). Om någon som ingår i ledningen inte uppfyller lämplighetskraven ska Finansinspektionen återkalla företagets tillstånd. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i ledningen när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att åter- kalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att företaget har utsett en ny ledningsperson (25 kap. 4 §).

202

SOU 2019:19

Finansiella företag

Tillhandahållande av betaltjänster

Enligt lagen (2010:751) om betaltjänster krävs som huvudregel till- stånd av Finansinspektionen för att tillhandahålla betaltjänster, med vilket avses bl.a. tjänster som möjliggör överföring av medel i form av t.ex. insättningar och uttag. Förutsättningar för tillstånd är att den som ska ingå i företagets styrelse, vara verkställande direktör eller vara ersättare för någon av dem, eller den som är ansvarig för betal- tjänstverksamheten eller ersättare för denna person, har tillräcklig in- sikt och erfarenhet och även i övrigt är lämplig för uppgiften (2 kap. 6 § första stycket 4 och 5).

En fysisk eller juridisk person kan ansöka hos Finansinspek- tionen om att undantas från tillståndsplikten (2 kap. 3 §). En förut- sättning för ett sådant undantag är att den som ska ingå i företagets styrelse, vara verkställande direktör, ansvarig för betaltjänstverk- samheten, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av företaget eller ansvara för betaltjänstverksamheten och även i övrigt är lämplig för uppgiften. Det anges uttryckligen att den som ska vara styrelseledamot, verk- ställande direktör eller ansvarig för betaltjänstverksamheten inte får ha dömts för brott som rör finansiering av terrorism eller penning- tvätt eller annan ekonomisk brottslighet (2 kap. 3 § första stycket 2 och 5). Dessa krav är även tillämpliga när betaltjänstverksamheten bedrivs som enskild näringsverksamhet och avser då den fysiska person som driver verksamheten (Betaltjänster, prop. 2009/10:220, s. 124). En betaltjänstleverantör som har beviljats ett undantag från tillståndsplikten ska registreras av Finansinspektionen (2 kap. 4 §).

Om ett betalningsinstitut med tillstånd att tillhandahålla betal- tjänster eller en registrerad betaltjänstleverantör vill tillhandahålla betaltjänster genom ombud, ska institutet eller betaltjänstleverantören anmäla ombudet för registrering hos Finansinspektionen. En förut- sättning för registrering är att den fysiska person som är ombud eller den som ingår i styrelsen för en juridisk person som är ombud eller är dess verkställande direktör är lämplig för uppgiften (3 kap. 17 §).

Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i lagen om betaltjänster följs (8 kap. 1 §). Inspektionen ska återkalla ett betalningsinstituts tillstånd, om någon i ledningen eller den som är ansvarig för betaltjänstverksamheten inte längre uppfyller lämplig- hetskraven. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns

203

Finansiella företag

SOU 2019:19

kvar i sin befattning när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen eller vara ansvarig för betaltjänstverksamheten. Inspektionen får då förordna en ersätt- are, vars uppdrag gäller till dess att företaget har utsett en ny befatt- ningshavare (8 kap. 10 §).

Försäkringsrörelse

För att driva försäkringsrörelse krävs tillstånd av Finansinspek- tionen enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043). En förutsättning för tillstånd är att den som avses ingå i företagets styrelse, vara verk- ställande direktör, eller vara ersättare för någon av dem, eller den som avses ansvara för en central funktion, har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i styrningen av ett försäkringsföretag och även i övrigt är lämplig för uppgiften (2 kap. 4 § första stycket 4). De centrala funktioner som ett försäkrings- företag måste ha är riskhantering, regelefterlevnad, internrevision och aktuariefunktion (10 kap. 4 §).

Finansinspektionen har tillsyn över att försäkringsföretaget upp- fyller lämplighetskraven (17 kap. 2 § tredje stycket). Om någon som ingår i försäkringsföretagets styrelse, är dess verkställande direktör, eller ansvarar för en central funktion, inte uppfyller lämplighets- kraven ska Finansinspektionen återkalla företagets tillstånd. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i ledningen eller som ansvarig för en central funktion när en frist om högst tre måna- der har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får kvarstå i sin befattning. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att försäkringsföretaget har utsett en ny lednings- person eller ansvarig för en central funktion (18 kap. 11 §).

Utgivning av elektroniska pengar

Enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar krävs som huvud- regel tillstånd av Finansinspektionen för att ge ut elektroniska pengar. Förutsättningar för tillstånd är att den som ska ingå i styrelsen för institutet för elektroniska pengar, vara verkställande direktör, eller

204

SOU 2019:19

Finansiella företag

vara ersättare för någon av dem, eller den som är ansvarig för verk- samheten med utgivning av elektroniska pengar eller ersättare för denna person, är lämplig för uppgiften. Den verksamhetsansvariga och dennes ersättare ska även ha tillräcklig insikt och erfarenhet (2 kap. 6 § första stycket 4 och 5).

En svensk juridisk person kan ansöka hos Finansinspektionen om att undantas från tillståndsplikten. En förutsättning för ett så- dant undantag är att den som ska ingå i företagets styrelse, vara verk- ställande direktör, ansvarig för verksamheten med utgivning av elek- troniska pengar, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet och även i övrigt är lämplig för uppgiften. Det anges uttryckligen att den som ska vara styrelseledamot, verkställ- ande direktör eller ansvarig för verksamheten med utgivning av elek- troniska pengar inte får ha dömts för brott som rör penningtvätt, finansiering av terrorism eller annan ekonomisk brottslighet (2 kap. 3 § 1 och 4). En utgivare som har beviljats ett undantag från kravet på tillstånd ska registreras av Finansinspektionen (2 kap. 4 §).

Om ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad ut- givare vill tillhandahålla betaltjänster genom ombud, ska institutet eller utgivaren anmäla ombudet för registrering hos Finansinspek- tionen. En förutsättning för registrering är att den fysiska person som är ombud eller den som ingår i styrelsen för en juridisk person som är ombud eller är dess verkställande direktör är lämplig för uppgiften (3 kap. 18 §).

Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i lagen om elektroniska pengar följs (5 kap. 1 §). Inspektionen ska återkalla tillståndet för ett institut för elektroniska pengar, om någon i led- ningen eller den som är ansvarig för verksamheten med utgivning av elektroniska pengar inte längre uppfyller lämplighetskraven. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i sin befattning när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen eller vara verksamhetsansvarig. Inspek- tionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att företaget har utsett en ny befattningshavare (5 kap. 10 §).

205

Finansiella företag

SOU 2019:19

Förvaltning av alternativa investeringsfonder

För att förvalta en alternativ investeringsfond krävs tillstånd av Finans- inspektionen enligt lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Med alternativ investeringsfond avses ett företag som har bildats för kollektiva investeringar och som tar emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fast- ställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare, och inte kräver auktorisation enligt artikel 5 i det s.k. AIFM-direktivet5 (1 kap. 2 §). Med AIF-förvaltare avses juridiska personer (aktie-, handels- eller kommanditbolag), vars normala verksamhet består i förvaltning av en eller flera alternativa investeringsfonder (1 kap. 3 § och Förvaltare av alternativa investeringsfonder, prop. 2012/13:155, s. 429).

En förutsättning för tillstånd är att den som ingår i ledningen för AIF-förvaltarens verksamhet har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen samt även i övrigt är lämplig för uppgiften (3 kap. 3 § första stycket 4).

Finansinspektionen har tillsyn över förvaltare av alternativa inve- steringsfonder (13 kap. 1 §). Om någon som ingår i ledningen i för- valtaren inte uppfyller lämplighetskraven ska Finansinspektionen åter- kalla tillståndet. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i befattningen när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet för förvaltaren får inspektionen besluta att personen inte längre får ha den ställningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att förvaltaren har utsett en ny ledningsperson (14 kap. 3 §).

Viss konsumentkreditverksamhet

För att driva viss verksamhet med konsumentkrediter krävs tillstånd av Finansinspektionen enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Det rör sig om sådan konsumentkredit- verksamhet som inte drivs med tillstånd enligt andra författningar, t.ex. snabblån (Viss kreditgivning till konsumenter, prop. 2013/14:107, s. 37). En förutsättning för tillstånd till verksamheten är att den som ska ingå i företagets styrelse, vara verkställande direktör, eller vara

5Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU.

206

SOU 2019:19

Finansiella företag

ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen och även i övrigt är lämplig för uppgiften (6 § första stycket 4).

Finansinspektionen har tillsyn över företag som beviljats tillstånd att driva verksamheten (16 §). Om någon som ingår i styrelsen eller är dess verkställande direktör inte uppfyller lämplighetskraven ska Finansinspektionen återkalla företagets tillstånd. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i ledningen när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att företaget har utsett en ny ledningsperson (21 §).

Bostadskreditverksamhet

Ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller ett svenskt försäkringsföretag kan få tillstånd av Finansinspektionen att driva verksamhet med bostadskreditgivning eller bostadskreditförmedling enligt lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter. En förutsättning för tillstånd är att den som ska ingå i företagets styr- else, vara verkställande direktör, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen och även i övrigt är lämplig för uppgiften (2 kap. 2 § första stycket 4 och 3 kap. 2 § första stycket 4).

Finansinspektionen har tillsyn över kreditgivare och kreditför- medlare som beviljats tillstånd (5 kap. 2 §). Om någon som ingår i styrelsen eller är verkställande direktör, inte uppfyller lämplighets- kraven ska Finansinspektionen återkalla företagets tillstånd. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i ledningen när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att företaget har utsett en ny lednings- person (6 kap. 3 §).

207

Finansiella företag

SOU 2019:19

Försäkringsdistribution

Som vi redogjort för i avsnitt 5.2.1 får en svensk försäkringsförmed- lare som huvudregel bedriva försäkringsdistribution endast efter till- stånd av Finansinspektionen enligt lagen (2018:1219) om försäk- ringsdistribution. För att en fysisk person ska få tillstånd att bedriva försäkringsdistribution krävs att han eller hon inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa allvarliga förmögenhetsbrott eller viss allvarlig ekonomisk brottslighet och har visat skötsamhet i eko- nomiska angelägenheter (2 kap. 7 § första stycket 2). För att tillstånd ska ges en juridisk person ställs motsvarande krav på den som ska ingå i den juridiska personens ledning eller vara ersättare för denne (2 kap. 8 § första stycket 3).

Finansinspektionen har tillsyn över den som här i Sverige bedri- ver försäkringsdistribution (8 kap. 3 §). Om någon som ingår i för- säkringsförmedlarens styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller lämplighetskraven ska Finansinspektionen återkalla före- tagets tillstånd. Det får dock bara ske om personen fortfarande finns kvar i ledningen när en frist om högst tre månader har gått sedan anmärkningen. I stället för att återkalla tillståndet får inspektionen besluta att personen inte längre får ingå i ledningen. Inspektionen får då förordna en ersättare, vars uppdrag gäller till dess att försäk- ringsförmedlaren har utsett en ny ledningsperson (9 kap. 8 §).

Centrala motparters och transaktionsregisters verksamhet

IEU-förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och trans- aktionsregister6 finns bestämmelser om centrala motparter och trans- aktionsregister. Med central motpart avses en juridisk person som träder emellan motparterna i kontrakt som är föremål för handel på en eller flera finansmarknader och blir köpare till varje säljare och säljare till varje köpare. Med transaktionsregister avses en juridisk person som centralt samlar in och registerför uppgifter om derivat. Förordningen är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Vissa komplet- terande bestämmelser finns i lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala mot- parter och transaktionsregister (kompletteringslagen).

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

208

SOU 2019:19

Finansiella företag

Av artikel 27.1 och 27.2 i förordningen framgår att en central motparts företagsledning ska ha tillräckligt gott anseende och tillräck- lig erfarenhet som säkerställer en sund och ansvarsfull ledning samt att ledamöterna av en central motparts styrelse ska ha tillräckligt gott anseende och adekvat sakkunskap om finansiella tjänster, risk- hantering och clearingtjänster. Enligt artikel 78.5 ska ett transak- tionsregisters företagsledning och medlemmarna i dess styrelse ha till- räckligt gott anseende och tillräcklig erfarenhet som säkerställer en sund och ansvarsfull ledning. Begreppen styrelse och företagsledning definieras i förordningen. Med styrelse avses administrativ styrelse eller tillsynsråd, i enlighet med nationell bolagsrätt (artikel 2.27), och med företagsledning avses den eller de personer som effektivt leder den centrala motpartens eller transaktionsregistrets affärsverksamhet samt arbetande styrelseledamot eller styrelseledamöter (artikel 2.29).

En central motpart ska innan den inleder verksamhet avseende clearingtjänster erhålla en auktorisation av Finansinspektionen, som är behörig myndighet enligt kompletteringslagen (artikel 14 och 17 samt 1 kap. 2 §§ kompletteringslagen). Den centrala motparten ska till Finansinspektionen lämna uppgift om förändringar i ledningen samt de upplysningar som krävs för att inspektionen ska kunna be- döma om företagsledningen och styrelseledamöterna uppfyller kraven på lämplighet (artikel 31.1). Finansinspektionen utövar även tillsyn över centrala motparter (artikel 22 samt 1 kap. 2 § och 4 kap. 1 § kompletteringslagen).

Ett transaktionsregister ska enligt artikel 55.1 registreras hos Euro- peiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), som även ut- övar tillsyn över ett sådant register (artikel 73). Såväl registrering som tillsyn sker dock i samråd med behöriga myndigheter (jfr artikel 57.1 och artikel 71.2), vilket innebär att Finansinspektionen har vissa befog- enheter när det gäller tillsynen över transaktionsregister (artikel 63.5, 63.6 och 74).

209

Finansiella företag

SOU 2019:19

Värdepapperscentralers verksamhet

IEU-förordningen om värdepapperscentraler7 finns harmoniserade regler för bl.a. auktorisation och tillsyn för centrala värdepappers- förvarare. Förordningen innehåller bl.a. detaljerade krav på en värde- papperscentral, däribland uppföranderegler. Förordningen är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Vissa kompletterande bestämmelser finns i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument.

Det framgår av artikel 27.1 i förordningen att företagsledningen i en värdepapperscentral ska ha en tillräckligt god vandel och erfaren- het för att säkerställa en sund och ansvarsfull ledning i centralen. Enligt artikel 27.4 ska ledningsorganet i värdepapperscentralen bestå av lämpliga ledamöter med tillräckligt god vandel och en ändamåls- enlig blandning av färdigheter, erfarenheter och kunskaper med an- knytning till enheten och marknaden. Med ledningsorgan avses ett eller flera organ hos en värdepapperscentral, som har utsetts i enlig- het med nationell rätt och har befogenhet att fastställa värdepappers- centralens strategi, mål och allmänna inriktning och som kontrollerar och övervakar ledningens beslutsfattande och inbegriper personer som i praktiken leder värdepapperscentralens verksamhet (artikel 2.1.45).

Enligt artikel 16.1 ska en värdepapperscentral innan den inleder sin verksamhet erhålla en auktorisation av Finansinspektionen, som är behörig myndighet enligt lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument. Innan auktorisation beviljas ska Finansinspektionen kontrollera att värdepapperscentralen upp- fyller kraven i förordningen (artikel 17.2). Finansinspektion utövar även tillsyn över svenska värdepapperscentraler (artikel 10 samt 1 kap. 5 § och 9 kap. 1 § lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument).

7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012.

210

SOU 2019:19

Finansiella företag

Europabolag och europakooperativ

I vissa av de lagar vi redogjort för ovan finns det bestämmelser som tar sikte på s.k. europabolag och europakooperativ, nämligen lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, försäkringsrörelse- lagen (2010:2043), lagen (2004:46) om värdepappersfonder, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (2010:751) om betal- tjänster, lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (1995:1570) om medlemsbanker. Europabolag (SE-bolag) är en europeisk före- tagsform för gränsöverskridande verksamhet i aktiebolagsform som regleras i den s.k. SE-förordningen8 och lagen (2004:575) om europa- bolag med tillhörande förordning. Europakooperativ (SCE-fören- ingar) är en europeisk associationsform för gränsöverskridande verk- samhet som liknar en ekonomisk förening och som regleras i den s.k. SCE-förordningen9 och lagen (2006:595) om europakooperativ med tillhörande förordning.

Europabolag och europakooperativ kan vara organiserat antingen enligt en monistisk modell (se artiklarna 43–45 i SE-förordningen respektive artiklarna 42–44 i SCE-förordningen) eller enligt en dua- listisk modell (se artiklarna 39–42 i SE-förordningen respektive artik- larna 37–41 i SCE-förordningen). I ett monistiskt organiserat europa- bolag eller europakooperativ ska ett förvaltningsorgan leda och förvalta bolaget eller föreningen. I ett dualistiskt organiserat bolag eller koopera- tiv ska ett ledningsorgan ansvara för ledning och förvaltning och ett tillsynsorgan kontrollera ledningsorganets förvaltning.

Genom 16 och 22 §§ lagen om europabolag respektive 21 och

26 §§ lagen om europakooperativ likställs ledningsorganet och för- valtningsorganet med styrelsen i ett svenskt aktiebolag respektive en svensk ekonomisk förening. Bestämmelser i andra författningar om styrelsen eller dess ledamöter ska därmed tillämpas på lednings- och förvaltningsorganet och dess ledamöter, vilket innebär att bestäm- melserna i rörelselagarna om ledningsprövning vad gäller styrelsen eller dess ledamöter är tillämpliga när ett europabolag eller ett europa- kooperativ bedriver finansiell verksamhet med säte i Sverige i form

8Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag (SE-förordningen).

9Rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska koopera- tiva föreningar (SCE-föreningar).

211

Finansiella företag

SOU 2019:19

av bank- och finansieringsrörelse, försäkringsrörelse, värdepappers- rörelse, fondverksamhet, börsverksamhet, clearingverksamhet, till- handahållande av betaltjänster eller utgivning av elektroniska pengar.

Om ett europabolag eller ett europakooperativ bedriver sådan finansiell verksamhet som nyss nämnts ska vad som sägs om styr- elsen eller dess ledamöter i bestämmelserna om ledningsprövning även tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter i bolaget eller kooperativet.10

9.3.3Finansinspektionens rätt till registerutdrag

Den registerkontroll som Finansinspektionen gör av enskilda i finans- iella företag framgår av 13 a och 16 f §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Enligt uppgift från Polismyndigheten har Finansinspektionen begärt ca 3 600 registerutdrag under 2018. Mer- parten av utdragen har begärts med stöd av nuvarande 16 f § och en mindre del med stöd av 13 a §.

Utdrag enligt 13 a §

I 13 a § förordningen om belastningsregister regleras Finansinspek- tionens rätt till uppgifter ur belastningsregistret beträffande en enskild som ska lämplighetsprövas enligt lagen om försäkringsdistribution. Utdraget får endast innehålla upplysning om den enskilde förekom- mer eller inte förekommer för sådan brottslighet som avses i 3 kap. 1 § förordningen (2018:1231) om försäkringsdistribution. Den brotts- lighet som avses är brott eller medhjälp till brott mot

–8 kap. brottsbalken; om stöld, rån och andra tillgreppsbrott,

–9 kap. brottsbalken; om bedrägeri och annan oredlighet,

–10 kap. brottsbalken; om förskingring, annan trolöshet och mut- brott,

–11 kap. brottsbalken; om brott mot borgenärer m.m.,

1010 kap. 43 § och 12 kap. 27 § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 2 kap. 2 § försäkrings- rörelselagen, 2 kap. 3 § lagen om värdepappersfonder, 1 kap. 3 § lagen om värdepappersmark- naden, 2 kap. 6 § andra stycket lagen om betaltjänster, 2 kap. 6 § andra stycket lagen om elek- troniska pengar och 1 a kap. 17 § lagen om medlemsbanker.

212

SOU 2019:19

Finansiella företag

–12 kap. brottsbalken; om skadegörelsebrott,

–14 kap. brottsbalken; om förfalskningsbrott,

–15 kap. brottsbalken; om mened, falskt åtal och annan osann utsaga,

–skattebrottslagen (1971:69),

–lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, eller

–lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappers- marknaden.

En förutsättning för att Finansinspektionen ska få ta del av uppgif- terna i belastningsregistret är att det lägsta föreskrivna straffet är fäng- else och att en dom eller ett beslut meddelats eller ett strafföreläggande godkänts inom fem år före den dag då kontrollen i registret görs.

Utdrag enligt 16 f §

I 16 f § förordningen om belastningsregister regleras Finansinspek- tionens rätt till uppgifter ur belastningsregistret beträffande sådana personer som myndigheten ska lämplighetspröva enligt de rörelse- lagar som redovisats i avsnitt 9.3.2, med undantag av lagen om för- säkringsdistribution (se ovan).

Finansinspektionen har rätt till uppgifter ur belastningsregistret om det är fråga om brott mot

–8 kap. brottsbalken; om stöld, rån och andra tillgreppsbrott,

–9 kap. brottsbalken; om bedrägeri och annan oredlighet,

–10 kap. brottsbalken; om förskingring, annan trolöshet och mut- brott,

–11 kap. brottsbalken; om brott mot borgenärer m.m.,

–14 kap. brottsbalken; om förfalskningsbrott,

–15 kap. brottsbalken; om mened, falskt åtal och annan osann utsaga,

–skattebrottslagen (1971:69),

–lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall,

213

Finansiella företag

SOU 2019:19

–lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

–lagen (2003:148) om straff för terroristbrott,

–bidragsbrottslagen (2007:612),

–lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, eller

–lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappers- marknaden.

En förutsättning för att Finansinspektionen ska få ta del av uppgif- terna i belastningsregistret är att det är fråga om brott som har lett till någon annan påföljd än penningböter.

Finansinspektionen har i vissa fall rätt till uppgifter om något annat brott än de som anges ovan, nämligen om den påföljd som dömts ut även avser det brottet.

Finansinspektion har inte rätt till uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen om belastningsregister, dvs. beslut om påföljdseftergift vid all- varlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kontaktförbud, förbud enligt lagen om europeisk skyddsorder eller tillträdesförbud vid idrottsarrange- mang.

9.3.4De finansiella företagens lämplighetsprövning

Inledning

Det enda området inom den finansiella sektorn där det i dagsläget finns uttryckliga krav i lag på att ett finansiellt företag på egen hand ska säkerställa att personer i ledningen uppfyller krav på lämplighet är försäkringsområdet. Ett krav på en sådan ledningsprövning i de finansiella företagen får dock anses ligga närmast underförstått i de övriga rörelselagarna utifrån de tillståndskrav och den tillsyn som gäller. Härutöver finns det även andra bestämmelser som i praktiken ställer upp motsvarande krav på de finansiella företagen. Det finns således krav i författning på att finansiella företag ska ha god intern styrning och kontroll samt kunna säkerställa lämpligheten hos an- ställda om de utför arbetsuppgifter av betydelse för att förhindra att verksamheten utnyttjas för t.ex. penningtvätt. I detta sammanhang bör även uppmärksammas Finansinspektionens och de europeiska

214

SOU 2019:19

Finansiella företag

tillsynsmyndigheternas krav på de finansiella företagen samt gällande rekommendationer och branschregler om registerkontroll av lednings- personer m.fl.

Försäkringsföretag

Ett försäkringsföretag ska enligt försäkringsrörelselagen ha ett före- tagsstyrningssystem som säkerställer att företaget styrs på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Systemet ska ses över regelbundet av företaget (10 kap. 1 §). Inom ramen för företagsstyrningssystemet ska försäk- ringsföretaget säkerställa att den som ingår i styrelsen, är verkställ- ande direktör, eller ersättare för någon av dem, samt den som ansva- rar för eller utför arbete i en central funktion i företaget uppfyller krav på insikt, erfarenhet och lämplighet (10 kap. 5 § första stycket). De centrala funktioner som avses är funktionerna för riskhantering, regelefterlevnad, internrevision och aktuarie (10 kap. 4 §). Det kan noteras att försäkringsföretaget, till skillnad från Finansinspektionen, inte bara ska lämplighetspröva den som ansvarar för en central funk- tion, utan även den som utför arbete i en sådan funktion.

Kravet på ett försäkringsföretag att se till att ledningen och de som ansvarar för eller utför arbete i en central funktion uppfyller lämplighetskraven gäller vid varje tidpunkt. Om lämplighetskraven inte är uppfyllda, ska försäkringsföretaget underrätta Finansinspek- tionen enligt 10 kap. 5 § tredje stycket (jfr artikel 42.1 i Solvens II- direktivet och Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkrings- området, prop. 2009/10:9, s. 306).

I EU-lagstiftning på området föreskrivs också lämplighetskrav för de personer som leder försäkringsföretags verksamhet eller utför andra centrala funktioner. Av artikel 273.1 i den s.k. Solvens II-för- ordningen11 framgår att försäkringsföretag ska säkerställa att personer som leder företagets verksamhet eller utför andra centrala funktioner vid varje tidpunkt uppfyller lämplighetskravet i Solvens II-direktivet, som bl.a. innefattar att deras anseende ska motsvara högt ställda krav. Enligt artikel 273.4 i Solvens II-förordningen ska bedömningen av om en person är lämplig innefatta en granskning av bl.a. personens ärlig- het och ekonomiska ställning baserad på dokumentation avseende

11Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 av den 10 oktober 2014 om komplet- tering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkringsverksamhet (Solvens II).

215

Finansiella företag

SOU 2019:19

dennes anseende, uppträdande och yrkesutövande, inbegripet straff- rättsliga, finansiella och tillsynsrelaterade aspekter som är relevanta för bedömningen.

Försäkringsdistribution

Lagen om försäkringsdistribution är tillämplig på försäkringsföretag och försäkringsförmedlare. I likhet med försäkringsrörelselagen finns det i lagen om försäkringsdistribution uttryckliga bestämmelser som ställer krav på att ledningspersoner lämplighetsprövas av försäkrings- företag som bedriver försäkringsdistribution, se 2 kap. 8 § första stycket 3 och 10 §. Som vi redogjort för i avsnitt 5.2.1 finns det även bestämmelser i lagen som ålägger den som bedriver försäkringsdistri- bution att kontrollera om vissa anställda förekommer i belastnings- registret.

Penningtvättsdirektivet

Inom EU har allt fler åtgärder vidtagits de senaste åren för att be- kämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt 2 kap. 13 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska en verksamhetsutövare ha rutiner för att säkerställa lämpligheten hos anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamheten, om de utför arbetsuppgifter av bety- delse för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Bestämmelsen genomför artikel 8.4 a i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv12, där det ställs krav på bakgrunds- kontroll av personal för att minska risken för penningtvätt och finan- siering av terrorism.

12Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphäv- ande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (fjärde penningtvättsdirektivet).

216

SOU 2019:19

Finansiella företag

Intern styrning och kontroll

Ett finansiellt företag ska ha en god intern styrning och kontroll och kunna hantera de risker som kan uppstå i verksamheten, se t.ex. be- stämmelserna om riskhantering i 6 kap. 2 § lagen om bank- och finan- sieringsrörelse.

Finansinspektionen har under de senaste åren skärpt kraven på de finansiella företagens styrning och kontroll, se bl.a. Finansinspek- tionens föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut (FFFS 2014:1), Finansinspektionens föreskrif- ter och allmänna råd om hantering av operativa risker (FFFS 2014:4) samt Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om informa- tionssäkerhet, it-verksamhet och insättningssystem (FFFS 2014:5). Enligt 5 kap. 5 § FFFS 2014:4 ska ett företag ha rutiner för hur det hanterar operativa risker i fråga om sin personal och bl.a. kontrollera nödvändiga uppgifter i samband med nyanställning.

Riktlinjer från de europeiska tillsynsmyndigheterna

De europeiska tillsynsmyndigheterna, Europeiska Bankmyndigheten (EBA) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), har utfärdat riktlinjer för den finansiella sektorn angående lämplighetsprövningar, se t.ex. Riktlinjer angående lämplighetsbedöm- ningar av ledamöter i ledningsorgan och ledande befattningshavare, EBA/GL/2017/12, som utfärdats av EBA och Esma den 21 mars 2018 och Riktlinjer om ledningsorganet för marknadsoperatörer och leve- rantörer av datarapporteringstjänster, ESMA70-154-271, som utfärdats av Esma den 19 december 2017. Finansinspektionens uppfattning angående riktlinjernas rättsliga status är att de är att jämställa med all- männa råd och att förordningarna om de europeiska tillsynsmyndig- heterna13, som har direkt verkan, innebär att behöriga myndigheter och de finansiella instituten med alla tillgängliga medel ska söka följa dessa riktlinjer.

13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyn- digheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens be- slut 2009/77/EG.

217

Finansiella företag

SOU 2019:19

Enligt riktlinjerna bör de finansiella instituten säkerställa att varje enskild ledamot i ledningsorganet vid alla tidpunkter uppfyller kraven på lämplighet, som bl.a. avser krav på gott anseende, ärlighet och integritet. Institutens lämplighetsprövning bör enligt riktlinjerna ske vid ansökan om auktorisation och förändringar av sammansättningen av ledningsorganet, men även löpande om det t.ex. råder tveksamhet om lämpligheten hos enskilda ledamöter i ledningsorganet. Instituten ansvarar enligt riktlinjerna för den inledande och löpande bedöm- ningen av lämpligheten för ledamöter i ledningsorganet, utan att detta påverkar den bedömning som genomförs av behöriga myndigheter för tillsynsändamål (se punkterna 24–30 i EBA/GL/2017/12).

Vid bedömningen av gott anseende, ärlighet och integritet bör brottsregister kontrolleras med beaktande av bl.a. typen av dom eller åtal, rollen för personen i fråga och utdömt straff. De lagöverträd- elser som bör beaktas vid bedömningen är överträdelser enligt de lagar som reglerar bankverksamhet, finansiell verksamhet, värdepappers- och försäkringsverksamhet eller som berör värdepappersmarknader eller finansiella instrument eller betalningsinstrument, inbegripet pen- ningtvätt, korruption, otillbörlig marknadspåverkan, insiderbrott, ocker, överträdelser i form av ohederlighet, bedrägeri eller finansiell brotts- lighet, skattebrott och andra överträdelser av bolags-, konkurs-, insol- vens- eller konsumentskyddslagstiftningen (se punkterna 74 och 75 i EBA/GL/2017/12).

Finansinspektionens föreskrifter

Finansinspektionen har meddelat föreskrifter som anger vilken infor- mation som ska lämnas av ett finansiellt företag till Finansinspek- tionen vid en ansökan om tillstånd eller vid ett ledningsbyte, se t.ex. Finansinspektionens föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser (FFFS 2007:17), Finansinspektionens föreskrifter om ägar- och ledningsprövning (FFFS 2009:3) och Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om försäkringsrörelse (FFFS 2015:8).

Enligt föreskrifterna ska ett finansiellt företag informera Finans- inspektionen i samband med utseende av styrelseordförande, styrelse- ledamot, styrelsesuppleant och verkställande direktör eller dennes ställföreträdare samt, i förekommande fall, ansvarig för betaltjänst- verksamhet, ansvarig för verksamhet med utgivning av elektroniska

218

SOU 2019:19

Finansiella företag

pengar eller ansvarig för en central funktion. Företaget ska också underrätta inspektionen vid en förändring av personer i nämnda led- ningsfunktioner.

Enligt föreskrifterna ska den som omfattas av ledningsprövning i samband med tillståndsansökan eller anmälan om ledningsföränd- ringar skriftligen lämna uppgifter om bl.a. sitt anseende. Kravet inne- bär att den enskilde ska lämna uppgift t.ex. om han eller hon under de senaste tio åren blivit dömd vid svensk eller utländsk domstol eller i formell mening blivit delgiven misstanke om brott i pågående förundersökning för något brott. Berörd person ska med underskrift intyga att de lämnade uppgifterna är riktiga och fullständiga.

Licensiering av anställda på finansmarknaden (SwedSec)

SwedSec Licensiering AB (SwedSec) är ett branschorgan för vissa finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn. De före- tag som kan ansluta sig till SwedSec är de som bedriver värde- pappersrörelse, fondverksamhet, försäkringsrörelse och tillhandahåller finansiell rådgivning eller förvaltar företagets egna finansiella instru- ment, försäkringsdistribution och tillhandahåller finansiell rådgivning avseende livförsäkringar med sparmoment, förvaltning av special- fond eller diskretionär förvaltning av investeringsportföljer eller kre- ditgivning eller kreditförmedling av bostadskrediter till konsumenter.

SwedSec tillhandahåller licensiering av anställda på den svenska finansmarknaden. I dagsläget är omkring 190 företag anslutna till SwedSec och över 23 000 av deras anställda är aktiva licenshavare. SwedSec har tagit fram ett kapitelindelat regelverk som innehåller bestämmelser om bl.a. de anslutna företagens och licenshavarnas skyldigheter samt kunskaps- och lämplighetskrav (SwedSecs regler med kommentarer 2018-01-01). Reglerna är inte rättsligt bindande, men om en licenshavare har begått en regelöverträdelse kan detta leda till en disciplinpåföljd, beslutad av SwedSecs disciplinnämnd, i form av erinran, varning eller återkallad licens.

Av SwedSecs regelverk framgår vilka anställda som ska ha licens. Det är i korthet alla anställda med kvalificerade arbetsuppgifter och befattningar i företag på finansmarknaden, bl.a. ledning och kontroll- funktioner på värdepappersområdet (se 3 kap.). För att få licens måste sökanden bl.a. vara anställd av ett anslutet företag och vara lämplig att

219

Finansiella företag

SOU 2019:19

inneha licens, vilket ska prövas och intygas av det anslutna företaget (4 kap. 1 §).

Ett anslutet företag är skyldigt att göra en lämplighetsprövning för en anställd som ska inneha licens. En anställd som under de senaste fem åren har dömts eller som har godkänt strafföreläggande för brott som till sin karaktär är ägnat att rubba förtroendet för den anställde bör inte anses lämplig att inneha licens (8 kap. 4 och 5 §§). I en kommentar anges att huvudregeln är att den som är dömd för t.ex. ekonomiska brott inte är lämplig att inneha licens, eftersom sådana brott till sin karaktär är förtroendeskadliga.

När ett anslutet företag ansöker om licens för en anställd ska det intyga att en lämplighetsprövning enligt 4 och 5 §§ har utförts samt att den anställde är lämplig att inneha licens.

9.4Överväganden och förslag

9.4.1De finansiella företagens behov av registerkontroll

Utredningens bedömning: Ett finansiellt företag bör ha rätt att kontrollera om den som ska ingå eller ingår i ledningen förekom- mer i belastningsregistret.

Skälen för utredningens bedömning

Inledning

Våra direktiv innebär att vi ska överväga de finansiella företagens behov av registerkontroll av de personer som omfattas av någon form av krav på ledningsprövning. Det finns inte någon definition av begreppet led- ning i rörelselagarna och begreppet används inte på ett enhetligt sätt. Oftast avses dock med detta uttryck den som ingår i företagets styrelse, är verkställande direktör, eller är ersättare för någon av dem (se t.ex. För- stärkt tillsyn över finansiella företag, prop. 1995/96:173, s. 84, Förstärk- ta kapitaltäckningsregler, prop. 2013/14:228, s. 166 f. och Värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument, prop. 2015/16:10, s. 239 f.). Det är också så vi använder oss av begreppet i detta be- tänkande.

220

SOU 2019:19

Finansiella företag

Som vi redovisat ovan omfattar den lämplighetsprövning som Finansinspektionen ska göra i vissa fall även andra än lednings- personer, se avsnitt 9.3.2. En särskild – och viktig – fråga blir därför hur dessa bör behandlas.

Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att vårt uppdrag har sin grund i det förbud mot registerkontroll av arbetstagare som före- slagits av Utredningen om registerutdrag i arbetslivet i SOU 2014:48. Förbudet träffar endast den som ingår i ett företags ledning om han eller hon samtidigt är anställd, vilket kan vara fallet om den som ingår i ledningen t.ex. är verkställande direktör eller arbetande styrelse- ledamot. Förbudet mot registerkontroll träffar alltså endast i mindre omfattning ledningspersoner. Våra direktiv tar inte desto mindre sin utgångspunkt i att vi ska ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll bör utökas för just ledningspersoner, utifrån att de finansiella företagen bör ha möjlighet att göra en kontroll som svarar mot den Finansinspektionen kan göra. Våra överväganden i denna del ska ses mot denna bakgrund.

Ett finansiellt företag bedrivs i regel i aktiebolagsform, med de krav det innebär på att bolaget måste ha en styrelse (8 kap. 1 § aktie- bolagslagen (2005:551). Även om vissa av rörelselagarna medger andra organisationsformer, såsom handelsbolag, där det inte finns mot- svarande krav på styrelse, har det inte framkommit något praktiskt behov som motiverar att våra överväganden om ledningsprövning omfattar juridiska personer som valt att inte ha en styrelse (eller verk- ställande direktör).

Behovet av registerkontroll hos finansiella företag

Det finansiella systemet har en central uppgift i samhällsekonomin och utgör en del av samhällets grundläggande infrastruktur genom att bl.a. upprätthålla väl fungerande marknader som tillgodoser hus- hållens och företagens behov av finansiella tjänster. Systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende samtidigt som det finns ett gott konsumentskydd. Det är därför nödvändigt med särskilt höga krav på laglydnad, lojalitet och lämplighet beträffande de personer som ska ha en ledningsfunktion i företagen. Om finansiella företag leds av personer som är dömda för brott skulle det allvarligt skada allmänhetens förtroende för och tillit till det finansiella systemet.

221

Finansiella företag

SOU 2019:19

För att förhindra att olämpliga och illojala personer utövar infly- tande över finansiella företag och för att förebygga att sådana företag utnyttjas för brottslig verksamhet, har lagstiftaren gett Finansinspek- tionen i uppgift att kontrollera lämpligheten hos ledningen i företa- gen och i detta syfte bl.a. ha möjlighet till registerkontroll. Dessa regler har vi närmare redovisat i avsnitt 9.3.2 och 9.3.3. Rimligen bör de finansiella företagen kunna göra en likvärdig ledningskontroll på egen hand. Detta ligger i linje med de krav på kontroll som följer av penningtvättsdirektivet, de allt strängare krav som ställs upp på intern styrning och kontroll i de finansiella företagen och de europeiska tillsynsmyndigheternas riktlinjer som ställer krav på att de finansiella företagen inledningsvis, men även löpande, säkerställer att personer i ledningen är lämpliga och att företagen vid denna prövning kontrol- lerar ledningspersonernas belastningsregister. Det går vid denna bedöm- ning inte heller att bortse från att ett företag som inte ges förutsätt- ningar att göra en lämplighetsprövning på egen hand riskerar att förlora sitt tillstånd och behöva upphöra med sin verksamhet om det visar sig att en person i ledningen förekommer i belastningsregistret avseende t.ex. ekonomisk brottslighet, se avsnitt 9.3.2.

Ett finansiellt företag har alltså ett konkret och påtagligt behov av att på egen hand kontrollera om en person som Finansinspek- tionen ska ledningspröva, är lämplig för uppdraget och inte krimi- nellt belastad. Behovet av registerkontroll svarar enligt vår bedömning mot ett sådant allmänt intresse av väsentlig betydelse som motiverar registerkontroll (jfr avsnitt 6.2.1).

Kontrollen är proportionerlig

Som vi återkommit till många gånger i detta betänkande är uppgifter i belastningsregistret av mycket integritetskänsligt slag. En avväg- ning måste därför göras mellan dels de finansiella företagens behov av att kontrollera uppgifter i belastningsregistret, dels skyddet för berördas personliga integritet, se avsnitt 6.3.1.

Utgångspunkten är att en sådan intresseavvägning ska göras med en återhållsam inställning till registerkontroll. Vi anser emellertid, med hänvisning till vad som redovisats om de finansiella företagens starka behov av registerkontroll och den omständigheten att en per- son i ledningen i högre grad bör få tåla en sådan kontroll, att skälen

222

SOU 2019:19

Finansiella företag

för att tillåta registerkontroll väger tyngre än skyddet för den per- sonliga integriteten. Behovet av information kan enligt vår mening inte tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. Ett finansiellt företag bör därför ha möjlighet att ta del av uppgifter ur belastningsregistret beträffande den som omfattas av ledningspröv- ning, för att kunna kontrollera om han eller hon uppfyller lämplig- hetskraven.

Under vilka förutsättningar rätten till uppgifter ur registret bör föreligga och vilka uppgifter som företagen bör ha rätt att ta del av, återkommer vi till i avsnitt 9.4.2–9.4.5.

9.4.2Inhämtande av registerutdrag

Utredningens förslag: Den enskilde ska visa upp ett register- utdrag på det finansiella företagets begäran. En enskild ska därför ha rätt att få ett sådant utdrag om sig själv. Utdraget ska vara be- gränsat till vissa brott.

En kontroll av ett registerutdrag ska inte få dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Skälen för utredningens förslag: Registerkontrollen kan ske antingen genom att det finansiella företaget begär uppgifter ur belastnings- registret från Polismyndigheten eller genom att företaget begär av den som omfattas av krav på ledningsprövning att få se ett utdrag ur registret.

Utredningen om registerutdrag i arbetslivet ansåg att det inte fanns skäl att införa en författningsreglerad registerkontroll inom den finansiella sektorn. Om det trots allt skulle föreligga ett sådant behov, föreslog dock utredningen att regeringens bemyndigande i 10 § lagen om belastningsregister skulle utvidgas till att även omfatta anställnings- eller uppdragsförhållande i verksamhet för att skydda det finansiella systemet, se avsnitt 9.2.3 och bilaga 5. Vi har därför särskilt övervägt ett sådant bemyndigande även inom ramen för denna utredning.

Ett utökat bemyndigande av det slag Utredningen om register- kontroll i arbetslivet har föreslagit har vissa fördelar. Det möjliggör t.ex. för regeringen att reglera frågan om registerkontroll på ett

223

Finansiella företag

SOU 2019:19

ändamålsenligt sätt om det visar sig att det föreligger ett behov av kontroll inom den finansiella sektorn som inte har förutsetts av lag- stiftaren. Den möjligheten är inte utan betydelse. Som angetts under avsnitt 9.3.2 finns det i vissa rörelselagar krav på lämplighetspröv- ning av vissa specifika befattningar som inte ingår i ledningen. Det har även framhållits till utredningen att det finns ett behov av att kontrollera långt fler befattningshavare i finansiella företag än dem som ingår i ledningen och som därmed omfattas av våra direktiv, se vidare avsnitt 9.4.4.

En konsekvens av att reglera frågan i förordning med stöd av bemyndigandet i 10 § lagen om belastningsregister är dock att den enskilde därigenom förlorar kontrollen över de uppgifter som tas in på sätt att det finansiella företaget då ges rätt att hämta in upp- gifterna i belastningsregistret direkt från Polismyndigheten, dvs. utan den enskildes medverkan. Vi anser att en ordning där den enskilde själv inhämtar registerutdrag från Polismyndigheten är att föredra, eftersom integritetskränkningen då blir mindre, se avsnitt 6.3.4. Den enskilde har med en sådan ordning kontroll över vilka uppgifter som företaget får kännedom om och vid vilka tillfällen, bl.a. på så sätt att den enskilde har möjlighet att på eget initiativ avbryta anställnings- eller uppdragsprocessen efter att utdraget inhämtats. Det är också vår uppfattning att en ordning av detta slag begränsar utrymmet för obefogade eller slentrianmässiga uttag från registret.

Enligt vår bedömning bör det inte föreligga någon skyldighet att lämna in registerutdraget till arbetsgivaren eller uppdragsgivaren, utan av integritetsmässiga skäl bör det vara tillräckligt att den enskilde visar upp utdraget. En sådan ordning minskar risken för spridning av uppgifterna.

Ytterligare ett skäl för att den enskilde själv bör hämta in och visa upp registerutdraget är dataskyddslagstiftningen. I en allt mer digitali- serad förvaltning finns det skäl att utgå från att en framtida hantering av registerutdrag enbart kommer att vara automatiserad. En ordning som innebär att enskilda företag inhämtar uppgifter från belastnings- registret skulle då komma i konflikt med dataskyddsförordningens förbud mot behandling av uppgifter som rör lagöverträdelser, se av- snitt 9.4.7. En ordning som innebär att det är den enskilde som ska hämta in och visa upp uppdraget på företagets begäran står således bättre i överensstämmelse med dataskyddslagstiftningen enligt vår be- dömning. För att säkra detta bör det uttryckligen framgå av lag att

224

SOU 2019:19

Finansiella företag

en kontroll av ett registerutdrag inte får dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister har en enskild rätt att på begäran skriftligen få del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Ett utdrag som begärs av en enskild kan emel- lertid innehålla uppgifter om brott som saknar betydelse för lämplig- hetsprövningen. Den enskilde bör därför ha möjlighet att begära ett utdrag som är begränsat till de brott som kan anses ha betydelse för lämplighetsprövningen. En sådan rätt bör därför läggas till i 9 § andra stycket lagen om belastningsregister, som reglerar enskildas rätt att få ett begränsat utdrag ur registret om sig själv. Vi återkommer i avsnitt 9.4.5 till vilka brott som utdraget bör innehålla.

9.4.3En i lag reglerad registerkontroll

Utredningens förslag: Bestämmelser som tillåter att ett finan- siellt företag får begära att ett belastningsregisterutdrag ska visas upp av den som ska ingå eller ingår i företagets styrelse, vara eller är verkställande direktör, eller vara eller är ersättare för någon av dem, ska tas in i

–lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

–lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

–lagen om värdepappersfonder,

–lagen om bank- och finansieringsrörelse,

–lagen om inlåningsverksamhet,

–lagen om värdepappersmarknaden,

–lagen om betaltjänster,

–försäkringsrörelselagen,

–lagen om elektroniska pengar,

–lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister,

–lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

225

Finansiella företag

SOU 2019:19

–lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter, och

–lagen om verksamhet med bostadskrediter.

Företaget ska endast få begära att ett registerutdrag visas upp om det är nödvändigt för att kontrollera om den enskilde är lämplig för uppgiften.

I lagen om betaltjänster och lagen om elektroniska pengar ska även tas in bestämmelser som tillåter berörda företag att på mot- svarande sätt kontrollera fysiska personer som ska vara eller är ombud samt den som ska ingå eller ingår i styrelsen, vara eller är verkställande direktör, eller vara eller är ersättare för någon av dem, i ett ombud som är en juridisk person.

Ilagen om bank- och finansieringsrörelse, försäkringsrörelse- lagen, lagen om värdepappersfonder, lagen om värdepappersmark- naden, lagen om betaltjänster, lagen om elektroniska pengar och lagen om medlemsbanker ska anges att bestämmelserna om register- kontroll av styrelsen även ska gälla i fråga om tillsynsorganet i vissa europabolag och europakooperativ.

Utredningens bedömning: Någon motsvarande reglering om regis- terkontroll av ledningspersoner bör inte tas in i lagen om försäk- ringsdistribution.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Kontroll av ledningspersoner

Som redogjorts för i avsnitt 9.3.2 finns det i rörelselagarna och i de EU-förordningarna som beskrivs i avsnittet, krav på lämplighet vad avser finansiella företags ledning och i vissa fall även ansvariga för viss verksamhet eller funktion i företaget. En lämplighetsprövning skulle för vissa företag kunna ske på andra sätt än genom att ta del av belastningsregistret, se avsnitt 6.3.2. Det ter sig därför onödigt långtgående att föreslå en skyldighet för de finansiella företagen att utföra en registerkontroll. Vi föreslår att kontrollen ska vara fakul- tativ.

226

SOU 2019:19

Finansiella företag

Finansinspektionens ledningsprövning utförs i samband med be- dömningen om företaget ska få tillstånd att driva verksamhet eller i samband med att personer i ledningen byts ut. Prövningen kan även ske löpande som en del av myndighetens tillsynsverksamhet, se avsnitt 9.3.2. Inspektionen har därför rätt att löpande begära upp- gifter ur belastningsregistret beträffande den som ska kontrolleras. En förutsättning är emellertid att inspektionen noga har prövat behovet av uppgifterna och att skälet till registerkontrollen uppväger den olägenhet som det innebär för den enskilde. I annat fall får inte uppgifterna från belastningsregistret begäras in, se 7 § lagen om be- lastningsregister.

Enligt vår mening är det angeläget att de finansiella företagen själva kan kontrollera ledningen. Först härigenom blir företagets ansvar för den egna verksamheten tydlig. Det innebär att vi anser att de finansiella företagen, i likhet med Finansinspektionen, bör ha möj- lighet att löpande kunna göra en lämplighetsprövning genom regis- terkontroll. En sådan ordning är även i linje med bestämmelserna i Solvens II-förordningen och riktlinjerna från de europeiska tillsyns- myndigheterna, se avsnitt 9.3.4.

Vår bedömning i denna del skiljer sig från den bedömning vi har gjort när det gäller löpande registerkontroll av den som är anställd av Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna, se avsnitt 8.6. Skillna- den är motiverad. Det rör sig här endast om kontroll av ledning och inte samtliga anställda. En person som innehar en ledningsfunktion i ett finansiellt företag omfattas redan i dag av en i lag reglerad löpan- de lämplighetsprövning där Finansinspektionen har rätt att begära uppgifter ur belastningsregistret. En motsvarande registerkontroll utförd av det finansiella företaget innebär därför enligt vår mening en klart mindre integritetskränkning än vad en löpande registerkon- troll av samtliga anställda inom Kriminalvården eller åklagarmyndig- heterna skulle göra.

Ett finansiellt företag bör emellertid inte obehindrat kunna be- gära att få del av uppgifter ur belastningsregistret. Det måste i det enskilda fallet föreligga ett reellt behov av uppgifterna. Då bestäm- melserna i 7 § lagen om belastningsregister endast gäller för myndig- heter bör det av detta skäl uttryckligen regleras att en begäran om registeruppgifter endast får ske om en registerkontroll är nödvändig för att kontrollera om den enskilde är lämplig för uppgiften. I detta uttryck ligger ett krav på återhållsamhet och att en begäran om att ta

227

Finansiella företag

SOU 2019:19

del av ett utdrag ur belastningsregistret inte får ske om kontroll av lämpligheten kan göras med andra medel som innebär ett mindre integritetsintrång, t.ex. genom fördjupade intervjuer och noggranna referenstagningar, jfr punkterna 182 och 183 i riktlinjerna för lämp- lighetsbedömningar av ledamöter i ledningsorgan och ledande befatt- ningshavare (EBA/GL/2017/12).

Nödvändighetskravet innebär även att en ny kontroll normalt inte får göras om en sådan kontroll har skett i närtid, om det inte finns en konkret misstanke om att en ledningsperson har begått ett brott som skulle innebära att de lagstadgade lämplighetskraven inte längre är uppfyllda. Hur ofta en förnyad kontroll får göras, får dock ytterst bedömas i varje enskilt fall utifrån hur starkt behovet av kon- troll är. I de fall där Finansinspektionen har en författningsreglerad skyldighet att minst en gång per år göra en ledningsprövning i ett finansiellt företag, se avsnitt 9.3.2, bör även företaget ha en motsvar- ande möjlighet att göra en årlig kontroll av ledningens lämplighet för att härigenom säkerställa att lämplighetskraven fortfarande är upp- fyllda.

I enlighet med det nu anförda föreslår vi att ett finansiellt företag bör få begära att ett belastningsregisterutdrag visas upp av den som ska ingå eller ingår i ledningen, om det är nödvändigt för att kon- trollera om den enskilde är lämplig för uppgiften. Bestämmelser av detta slag bör tas in i lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen om värdepappersfonder, lagen om bank- och finan- sieringsrörelse, lagen om inlåningsverksamhet, lagen om värdepappers- marknaden, lagen om betaltjänster, försäkringsrörelselagen, lagen om elektroniska pengar, lagen om förvaltare av alternativa investe- ringsfonder, lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen om verksamhet med bostadskrediter. Härutöver bör sådana bestämmelser tas in i de lagar som innehåller kompletterande bestäm- melser till förordningen (EU) nr 648/2012 och förordningen (EU) 909/2014, dvs. lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister.

En särskild fråga i detta sammanhang är om det bör preciseras i rörelselagarna vad som avses med ledning. Enligt vår mening finns det skäl att vara tydlig med vem som omfattas av registerkontrollen eftersom det rör sig om integritetskänslig lagstiftning. Det har även

228

SOU 2019:19

Finansiella företag

i andra sammanhang, om än av andra skäl, gjorts bedömningen att begreppet ledning bör preciseras i lag (se bl.a. prop. 2013/14:228 s. 166 f. och prop. 2015/16:10 s. 239 f.). Vi föreslår därför att det uttryckligen ska framgå att de finansiella företagens registerkontroll av ledningen omfattar styrelseledamot, verkställande direktör och ersättare för någon av dem.

En konsekvens av denna bedömning är emellertid att de finan- siella företagens ledningsprövning inte alltid helt överensstämmer med Finansinspektionens prövning. Exempelvis omfattar inte Finans- inspektionens ledningsprövning alltid den som är ersättare för styrelse- ledamot eller verkställande direktör (se 3 kap. 17 § lagen om betaltjäns- ter och 3 kap. 18 § lagen om elektroniska pengar). Utifrån företagens behov av att kunna göra en adekvat och funktionell prövning har vi dock inte funnit något som motiverar en sådan skillnad för företa- gens del. Vi har därför valt att föreslå en särskild reglering som ger en enhetlig och konsekvent utformning av bestämmelserna om register- kontroll i de rörelselagar som styr de finansiella företagens verksam- het. Det svarar mot det faktiska behov av registerkontroll som finns och underlättar en konsekvent och förutsebar tillämpning.

Kontroll av andra än ledningspersoner

Som vi redovisat under avsnitt 9.3.2 anvisar några av de rörelselagar som omfattas av vårt förslag en lämplighetsprövning även av den som inte ingår i ledningen, se försäkringsrörelselagen, lagen om betal- tjänster och lagen om elektroniska pengar. Det rör sig om en pröv- ning av den som är ansvarig för en central funktion, ansvarig för betaltjänstverksamhet eller ansvarig för verksamhet med utgivning av elektroniska pengar. Dessa träffas inte av vårt förslag i denna del, såvida de inte även ingår i ledningen. Däremot träffas de av det normgivningsbemyndigande som vi föreslår i avsnitt 9.4.4 och som möjliggör registerkontroll av den som ska inneha vissa specifika befattningar i ett finansiellt företag. En sådan föreskriven kontroll- möjlighet för de finansiella företagen är visserligen inte helt likvärdig med den som vi föreslår här, eftersom den inte medger någon löpande registerkontroll av den som redan är anställd. Lika fullt är den begränsningen motiverad sett till att det i dessa fall inte rör sig om ledningspersoner utan om ordinära anställningsförhållanden, i

229

Finansiella företag

SOU 2019:19

vilka en löpande registerkontroll framstår som ett alltför ingripande intrång i den personliga integriteten med bl.a. svårlösliga arbetsrätts- liga konsekvenser som följd.

Särskilt om försäkringsdistribution

Våra förslag om registerkontroll i rörelselagarna omfattar inte lagen om försäkringsdistribution, som innehåller särskilda bestämmelser om ledningsprövning beträffande försäkringsförmedlare, se 2 kap. 8 § första stycket 3 jämförd med 2 kap. 7 § första stycket 2. Dessa bestämmelser om ledningsprövning riktar sig till Finansinspektionen. Försäkringsföretag, som omfattas av krav på ledningsprövning enligt försäkringsrörelselagen, åläggs i lagen om försäkringsdistribution en uttrycklig skyldighet att pröva om ledningen uppfyller lagens krav, se 2 kap. 10 § jämförd med 2 kap. 8 § första stycket 3.

Bestämmelserna i lagen om försäkringsdistribution skiljer sig till såväl innehåll som struktur från övriga rörelselagar. Likaså skiljer sig den registerkontroll som Finansinspektionen gör vid sin lednings- kontroll enligt lagen om försäkringsdistributionen märkbart från mot- svarande kontroll enligt de andra rörelselagarna, se 13 a och 16 f §§ förordningen om belastningsregister och avsnitt 9.3.3. Det innebär att en registerkontroll av det slag som vi föreslår i detta betänkande inte utan risk för svåröverskådliga konsekvenser låter sig inordnas i lagen om försäkringsdistribution, som trädde i kraft så sent som den 1 oktober 2018. Vi lämnar därför inte något förslag om register- kontroll i lagen om försäkringsdistribution. Försäkringsföretagen omfattas emellertid av de bestämmelser om registerkontroll som vi föreslår i försäkringsrörelselagen. Frågan om försäkringsförmedlare bör ha en motsvarande reglering om registerkontroll som försäk- ringsföretag får lämpligen ses över i ett annat sammanhang, bl.a. utifrån de behov som motiverar att de i dagsläget särbehandlas.

Vissa följdförslag

Vi har i avsnitt 9.3.2 redogjort för att vissa bestämmelser om lednings- prövning även ska tillämpas när verksamheten bedrivs som europa- bolag och europakooperativ, se lagen om bank- och finansierings- rörelse, försäkringsrörelselagen, lagen om värdepappersfonder, lagen

230

SOU 2019:19

Finansiella företag

om värdepappersmarknaden, lagen om betaltjänster, lagen om elek- troniska pengar och lagen om medlemsbanker. I förekommande fall bör bestämmelserna om registerkontroll av styrelsen även gälla i fråga om tillsynsorganet i sådana europabolag och europakooperativ.

I lagen om betaltjänster och lagen om elektroniska pengar finns särskilda bestämmelser om ombud, se avsnitt 9.3.2. Berörda finans- iella företag bör, av samma skäl som ligger till grund för register- kontroll av ledningspersoner, ha möjlighet att på egen hand kontrollera de ombud som anlitas. De personer som bör omfattas av kontrollen är fysiska personer som ska vara eller är ombud samt den som ska ingå eller ingår i styrelsen, vara eller är verkställande direktör, eller vara eller är ersättare för någon av dem, i ett ombud som är en juri- disk person.

Behovet av verkställighetsföreskrifter

Det kan finnas behov av mer detaljerade bestämmelser som anger hur de finansiella företagens ledningsprövning i praktiken ska gå till, t.ex. hur gammalt ett belastningsregisterutdrag får vara. Sådana bestäm- melser bör inte tas in i lag, utan kan lämpligen meddelas på lägre för- fattningsnivå, jfr 3 kap. 3–5 §§ förordningen om försäkringsdistri- bution. Eftersom det rör sig om verkställighetsföreskrifter, behövs inget särskilt bemyndigande i berörda lagar för att meddela föreskrif- ter av detta slag.

9.4.4Behovet av ett normgivningsbemyndigande

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska för specifika befattningar få föreskriva att ett finansiellt företag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett utdrag ur belastningsregistret, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera om den enskilde är lämplig för anställningen.

Skälen för utredningens förslag: Det förslag som vi har lämnat i avsnitt 9.4.3 är begränsat till ledningsprövning. Begränsningen svarar direkt mot våra direktiv, som i denna del är avgränsade till att avse

231

Finansiella företag

SOU 2019:19

kontroll av de personer som omfattas av någon form av krav på ledningsprövning.

Utredningen har under kartläggningen av de finansiella företagens behov av registerkontroll träffat företrädare för vissa branschorga- nisationer inom bank- och finanssektorn, se avsnitt 2.2. De har till utredningen framfört att finansiella företag har behov av att ta del av uppgifter ur belastningsregistret avseende den som ingår i företagets ledning, men att detta behov även avser andra ledande befattnings- havare i chefsposition, t.ex. finanschefen och chefer för säkerhets- och kontrollfunktioner i verksamheten, samt andra anställda med kvalificerade arbetsuppgifter och befattningar. Skälet är enligt före- trädarna att krav på intern styrning och kontroll, i såväl svensk lag- stiftning som EU-lagstiftning, och regelverket om penningtvätt kräver att företagen även kontrollerar dessa personalkategoriers vandel.

Vi delar den syn som har presenterats för oss. Enligt vår mening är det tydligt att det föreligger ett behov av registerkontroll som sträcker sig bortom ledningsprövning och att en alltför begränsad möjlighet skulle kunna utgöra en risk för tilltron till den finansiella sektorn, men också rimma illa med de berättigat höga krav som ställs på finansiella företag. Det finns därför ett behov av att lämna ett förslag som möjliggör att registerkontroll kan ske i andra fall. Det är då fråga om en reglering på detaljnivå där det noggrant behöver prövas om det är nödvändigt med registerkontroll, närmast utifrån vilken specifik befattning som avses. En sådan reglering hör hemma på lägre författningsnivå. Med tanke på att det kommer att röra sig om en detaljerad reglering, med utgångspunkt i ett bemyndigande med tydliga ramar, bör det vara möjligt för regeringen att delegera före- skriftsrätten vidare.

Vi föreslår därför ett bemyndigande som möjliggör för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att för speci- fika befattningar tillåta finansiella företag som omfattas av nu avsedd lagstiftning att begära att enskilda visar upp registerutdrag inför anställning. En förutsättning för att meddela föreskrifter bör vara att det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt med ett sådant utdrag för att kunna kontrollera lämpligheten hos den enskilde.

Det bemyndigande som föreslås lämnas i syfte att undvika vissa oönskade konsekvenser av det föreslagna förbudet mot register- kontroll i arbetslivet och som ytterst skulle försvåra för de finansiella företagen att leva upp till de krav som ställs på dem i rörelselagarna.

232

SOU 2019:19

Finansiella företag

Med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten har vi be- gränsat bemyndigandet till att avse registerkontroll inför anställning i befattningar där en lämplighetsprövning anses nödvändig utifrån befattningens funktion. Det kan t.ex. avse befattningar i centrala funktioner inom ekonomisk och intern kontroll. Bemyndigandet medger av samma skäl inte någon löpande registerkontroll av den som redan är anställd. Vi anser därför att bemyndigandet är väl av- gränsat och inte öppnar upp för en omotiverat vidsträckt register- kontroll.

Flera av rörelselagarna innehåller särskilda kapitel eller särskilda paragrafer med bemyndiganden, se t.ex. 16 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 3 kap. 12 § lagen om värdepappersmark- naden. De bemyndiganden som nu avses bör dock placeras i samma paragrafer som de bestämmelser om registerkontroll av ledningen som föreslås i avsnitt 9.4.3, eftersom de inte endast avser ett rent bemyndigande, utan även innehåller materiella kriterier. Frågan om företagens registerkontroll ges härmed även en samlad och mer över- skådlig reglering.

9.4.5Uppgifter som omfattas av registerkontrollen

Utredningens förslag: Registerutdraget ska innehålla uppgifter om brott mot 8–11, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller mot skatte- brottslagen, lagen om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, lagen om straff för finansiering av särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall, lagen om straff för terroristbrott, bidragsbrottslagen, lagen om straff för penningtvättsbrott eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, om brotten lett till någon annan påföljd än penningböter.

Registerutdraget ska också innehålla uppgifter om något annat brott, om den påföljd som dömts ut även avser det brottet.

Registerutdraget ska inte innehålla uppgifter om beslut om på- följdseftergift vid allvarlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kon- taktförbud, förbud enligt lagen om europeisk skyddsorder eller tillträdesförbud vid idrottsarrangemang.

Bestämmelserna ska tas in i förordningen om belastningsregister.

233

Finansiella företag

SOU 2019:19

Skälen för utredningens förslag: För att skydda de enskildas integri- tet bör de finansiella företagen inte få ta del av samtliga uppgifter i belastningsregistret, eftersom en del brott saknar betydelse vid pröv- ningen av om en person är lämplig för att ingå i ledningen i ett finan- siellt företag eller få anställning hos det finansiella företaget i en sådan befattning som avses i avsnitt 9.4.4. Utdraget bör därför inte innehålla mer information än vad som krävs för denna kontroll.

Bestämmelser om begränsade belastningsregisterutdrag finns redan i registerlagstiftningen. En annan sak är att det är svårt att följa vilka principer som styr hur pass omfattande sådana registerutdrag får vara. Regleringen framstår, i vart fall i delar, som föråldrad. Således skulle det, enligt vår uppfattning, finnas skäl att i ännu större grad utgå från brottets allvar och val av påföljd, i stället för att använda sig av detaljerade brottskataloger. Den frågan kräver dock en större och samlad översyn av regelverket som knappast omfattas av vårt uppdrag. Vi har därför valt att, så långt det går, förhålla oss till nuvar- ande systematik.

Som tidigare redogjorts för i avsnitt 9.3.3 har Finansinspektionen enligt 16 f § förordningen om belastningsregister rätt att ta del av uppgifter om brott i brottsbalken mot 8 kap. (stöld, rån och andra tillgreppsbrott), 9 kap. (bedrägeri och annan oredlighet), 10 kap. (för- skingring, annan trolöshet och mutbrott), 11 kap. (brott mot borge- närer m.m.), 14 kap. (förfalskningsbrott) eller 15 kap. (mened, falskt åtal och annan osann utsaga), eller mot skattebrottslagen, lagen om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen om straff för terroristbrott, bidragsbrottslagen, lagen om straff för penningtvättsbrott och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. En förutsättning för att Finansinspektionen ska få ta del av uppgifter i belastningsregistret för nu angivna brott är att det är fråga om brott som lett till någon annan påföljd än pen- ningböter.

Enligt vår mening bör de finansiella företagen få ta del av samma brottskatalog som Finansinspektionen får ta del av vid sin kontroll. Regleringen om Finansinspektionens rätt att ta del av uppgifter i registret har nyligen varit föremål för översyn och en utökad brotts- katalog trädde i kraft den 20 januari 2019 (16 f § förordningen om belastningsregister). Regeringen har alltså nyligen tagit ställning till vilka uppgifter som Finansinspektionen ska ha rätt att ta del av i

234

SOU 2019:19

Finansiella företag

belastningsregistret för att kunna utföra en lämplighetsprövning av ledningen i ett finansiellt företag. Några skäl att nu ändra denna brotts- katalog har inte framkommit.

Finansinspektionen har enligt 16 f § rätt till uppgifter om något annat brott än de som angetts ovan, om den påföljd som dömts ut även avser det brottet. För att de finansiella företagen ska ha möjlig- het till en likvärdig prövning, bör de också ha rätt till dessa uppgifter. Eftersom Finansinspektionen inte har rätt till sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen om belastningsregister, dvs. beslut om påföljds- eftergift vid allvarlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kontaktför- bud, förbud enligt lagen om europeisk skyddsorder eller tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, bör inte heller de finansiella företagen ha det.

För att tydliggöra att det i lagen om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett register- utdrag ska innehålla bör det finnas en bestämmelse i varje rörelselag som hänvisar till lagen om belastningsregister.

9.4.6Sekretess

Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om tystnadsplikt för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i ett finansiellt företags verksamhet.

Skälen för utredningens bedömning: Sekretess för Finansinspek- tionens inhämtade av belastningsregisterutdrag vad gäller lednings- prövning regleras i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Frågan är om det bör införas en motsvarande tystnads- plikt för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i de finansiella företagens verksamhet. Det bör krävas starka skäl, i synner- het som överträdelser av en sådan tystnadsplikt skulle bli straffsank- tionerad.

Vårt förslag innebär att det är den enskilde som på egen hand inhämtar registerutdrag och därmed förfogar över uppgifterna. Det framstår därmed inte som motiverat med en bestämmelse om tyst- nadsplikt för uppgifter i belastningsregister som hanteras av de finan- siella företagen. En sådan ordning svarar mot att det inte heller finns

235

Finansiella företag

SOU 2019:19

någon sådan tystnadsplikt för uppgifter i registerutdrag som före- kommer i enskild verksamhet enligt skollagen och lagen om register- kontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn (se prop. 1999/2000:123 s. 29 och prop. 2006/07:37 s. 24 f.). Vi lämnar därför inte något förslag om tystnadsplikt.

9.4.7Dataskydd

Utredningens bedömning: Förslagen om rätt till uppgifter i be- lastningsregistret för finansiella företag kräver inte några änd- ringar i dataskyddslagstiftningen.

Skälen för utredningens bedömning: Enligt vårt förslag får en kon- troll av ett registerutdrag inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Ett finansiellt företag får således inte begära att ett belastningsregisterutdrag läm- nas in. Endast om anteckningen innehåller personuppgifter och dessa uppgifter behandlas automatiserat eller i registerform kommer hanteringen att omfattas av dataskyddsförordningen.

Som redogjorts för i avsnitt 6.4.4 är behandling av personupp- gifter som faller under dataskyddsförordningens tillämpningsområde endast tillåten om det finns en rättslig grund för behandlingen som är fastställd i nationell rätt.

När ett finansiellt företag tillhandahåller olika tjänster som har direkt betydelse för samhällsekonomin, såsom betalningar, tillgång till kontanter, centrala betalningssystem, värdepappershandel m.m., bör företaget utföra en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1.e. (jfr SOU 2017:39 s. 125 f.). Denna rättsliga grund torde därmed även kunna åberopas när företagen behandlar registeruppgifter vid kon- troll av ledning och den som ska anställas. Under alla förhållanden utgör företagets behandling av registeruppgifter ett berättigat intresse i enlighet med artikel 6.1 f. På grund härav och då rätten att ta del av uppgifter i belastningsregistret föreslås regleras i lagen om belastnings- register med tillhörande förordning är kraven på rättslig grund och att grunden ska vara fastställd i nationell rätt uppfyllda.

236

10 Vård och omsorg

10.1Inledning

Inom vård- och omsorgssektorn utförs skiftande insatser åt vissa grupper som har det gemensamt att de många gånger kännetecknas av en särskild utsatthet och en hög skyddsvärdhet. Enligt våra direk- tiv gäller detta i högsta grad äldre personer och personer med funk- tionsnedsättning. Vi har därför fått i uppdrag att analysera i vilka avseenden det finns behov av utökat författningsstöd för register- kontroll inom sådana vård- och omsorgsverksamheter som utför in- satser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning.

Med vård och omsorg avses, enligt Socialstyrelsens termbank, åtgärder och insatser till enskilda personer gällande socialtjänst, stöd och service till funktionshindrade samt hälso- och sjukvård enligt gällande lagar.1 De verksamheter som direktiven anger där det kan övervägas om det finns behov av utökat författningsstöd för register- kontroll är hemtjänst, särskilt boende för personer med funktions- nedsättning och särskilt boende för äldre personer enligt 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen (2001:453), verksamheter som ansvarar för personlig assistans och andra insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt hemsjuk- vård och sådan hälso- och sjukvård som kommuner ska erbjuda en- ligt 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) där det utförs insat- ser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning.

Kapitlet inleds med en översiktlig beskrivning av de verksamheter inom vård och omsorg där en registerkontroll enligt direktiven kan övervägas (avsnitt 10.2). I avsnittet beskrivs även vissa verksamheter

1Socialstyrelsens termbank innehåller begrepp för fackområdet vård och omsorg. Begreppen har enligt Socialstyrelsen analyserats enligt terminologilärans metoder och principer och för- ankrats internt på Socialstyrelsen samt i bred remiss till kommuner, landsting, privata vård- givare, myndigheter och andra organisationer.

239

Vård och omsorg

SOU 2019:19

som inte nämns i direktiven men som vi anser är av intresse för bedöm- ningen. Därefter redogör vi för den författningsreglerade register- kontroll som redan finns för vissa verksamheter inom vård och om- sorg och för statistik och särskilda studier om brott mot äldre perso- ner och personer med funktionsnedsättning som begåtts av personal (avsnitt 10.3 och 10.4). Tidigare överväganden som gjorts om register- kontroll i vård- och omsorgssektorn behandlas särskilt (avsnitt 10.5). Slutligen presenteras våra överväganden och förslag (avsnitt 10.6).

10.2Aktuella verksamheter inom vård och omsorg

10.2.1Sociala serviceinsatser

Hemtjänst

Av 3 kap. 6 § och 5 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen framgår att socialnämnden genom hemtjänst bör underlätta för den enskilde att bo hemma och att nämnden ska ge stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service åt dem som behöver det. Hemtjänst utgår som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen till den som inte själv kan tillgodose sina behov för sin livsföring eller kan få dem tillgodo- sedda på annat sätt. Sedan den 1 juli 2018 får socialnämnden enligt 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen erbjuda hemtjänst till äldre personer utan föregående behovsprövning under förutsättning att personen har fått viss information. Socialtjänstlagen preciserar inte vad som menas med äldre personer utan det ligger inom kommunernas befogen- het att i sina riktlinjer för handläggning närmare precisera vilken ålder som kan anses vara vägledande vid handläggningen av olika typer av ärenden om ansökningar om hjälp och stöd till äldre personer (För- enklat beslutsfattande om hemtjänst för äldre, prop. 2017/18:106, s. 17).

Hemtjänst är ett samlingsbegrepp för olika typer av insatser som den enskilde kan få i syfte att underlätta den dagliga livsföringen. Begreppet är inte definierat i socialtjänstlagen eller i annan lag, men avser enligt lagkommentaren serviceuppgifter, personlig omvårdnad och trygghetslarm (se Lars Lundgren m.fl., Nya Sociallagarna, Zeteo den 21 januari 2019, kommentaren till 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen).

240

SOU 2019:19

Vård och omsorg

Enligt Socialstyrelsens termbank avses med hemtjänst bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande. Service är t.ex. praktisk hjälp med bostadens skötsel, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Personlig omvårdnad är insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan t.ex. avse hjälp med att äta och dricka, klä sig, för- flytta sig och sköta personlig hygien. Det kan också vara ledsagning eller andra insatser som behövs för att bryta isolering eller insatser för att den enskilde ska känna sig trygg och säker i det egna hemmet (prop. 2017/18:106 s. 19).

Om den enskilde behöver långvarig vård eller omsorg som inte förutsätter sjukhusresurser ska den ges i den enskildes hem, i första hand genom hemtjänst i ordinärt boende, i andra hand genom ett särskilt boende, se avsnitt 10.2.2.

Hemtjänstverksamhet kan bedrivas av kommun och, efter tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg, i enskild regi. Hemtjänst bedrivs ofta parallellt med hemsjukvård och kan ibland utföras av samma personal, se avsnitt 10.2.5.

Boendestöd

Boendestöd är liksom hemtjänst en form av bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen till den som inte själv kan tillgodose sina behov för sin livsföring eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt. Det finns inte någon definition i lag av begreppet boendestöd. Enligt Social- styrelsens termbank avses med boendestöd bistånd i form av stöd i den dagliga livsföringen riktat till särskilda målgrupper i eget boende. Till dessa målgrupper hör bl.a. personer med funktionsnedsättning eller missbruksproblem.

I Socialstyrelsens vägledning beskrivs boendestöd som något mer kvalificerat och mångfacetterat än hemtjänst och att insatsen inte endast är begränsad till hemmet utan även kan omfatta aktiviteter utanför boendet (Socialstyrelsen, Det är mitt hem. Vägledning om boende och boendestöd för personer med psykisk funktionsnedsätt- ning, december 2010, s. 8 och 62 f.).

241

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Dagverksamhet

Enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen bör socialnämnden genom bl.a. dag- verksamheter underlätta för den enskilde att ha kontakt med andra. Dagverksamhet utgår som bistånd i form av sysselsättning, gemen- skap, behandling eller rehabilitering utanför den egna bostaden. Dag- verksamhet ska skiljas från öppen verksamhet som t.ex. kaféverksam- het och andra former av träffpunkter.

10.2.2Särskilt boende för äldre personer

Socialnämnden ska enligt 5 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen verka för att de äldre får goda bostäder. Enligt bestämmelsens andra stycke har kommunen en skyldighet att inrätta särskilda boende- former för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.

Begreppet särskilda boendeformer tillkom genom ädelreformen 1992, då en stor del av huvudmannaskapet för vård och omsorg avseende äldre och personer med funktionsnedsättning överfördes från landstingen till kommunerna och en omstrukturering av boende- formerna inleddes. Före ädelreformen vistades ett stort antal perso- ner i institutionsliknande miljöer, inte sällan i flerbäddsrum, såsom ålderdomshem, servicehus, gruppboenden och sjukhem. Boendefrågan i ädelreformen styrdes av det övergripande målet att alla skulle ha rätt till en egen bostad av god kvalitet där friheten och integriteten var skyddad. Genom ädelreformen har den sociala och den medi- cinska kompetensen integrerats inom de särskilda boendeformerna, se vidare avsnitt 10.2.5 om kommunal hälso- och sjukvård.

När de insatser som kan ges i det ordinära boendet är otillräckliga, ska de äldre kunna erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av vård och omsorg. En särskild bostad för service och omvårdnad ska innehålla, förutom en bostads alla normala funk- tioner, tillgång till personal dygnet runt som kan bedöma när social eller medicinsk vård krävs, jfr 2 kap. 3 § socialtjänstförordningen (2001:937).

Antalet bostäder i sådana boenden har minskat under en lång rad av år. Till en del är utvecklingen en följd av förbättrade möjligheter för äldre att bo kvar i ordinärt boende även för dem med stora behov

242

SOU 2019:19

Vård och omsorg

av vård och omsorg, bl.a. genom en ökning av hemtjänstens kapa- citet. De äldre som i dag bor i särskilda boenden är främst personer som dygnet runt har omfattande omvårdnads- och tillsynsbehov till följd av t.ex. långvarig fysisk sjukdom, demenssjukdom eller palliativ vård i livets slutskede. De som bor i sådana boenden kan dock även ha beviljats ett s.k. korttidsboende, som är ett tillfälligt boende för äldre som ger möjlighet till rehabilitering för den enskilde eller av- lastning för anhöriga (Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg, prop. 2005/06:115, s. 75 f. och 80 f. och prop. 2017/18:273 s. 20 f.).

Enligt 5 kap. 5 § tredje stycket socialtjänstlagen har kommunen även möjlighet att inrätta s.k. biståndsbedömda trygghetsboenden, som är avsedda för äldre människor som främst behöver stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service och som därutöver har behov av att bryta oönskad isolering. Dessa trygghetsboenden är avsedda för äldre som bedöms vara för friska för ett särskilt boende, men som vill ha mer trygghet och social samvaro i form av t.ex. gemensamma mål- tider, kulturella aktiviteter och umgänge (prop. 2017/18:273 s. 23 f. och 56).

Ansökan om särskilt boende enligt 5 kap. 5 § andra eller tredje stycket prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Verk- samhet av detta slag kan även bedrivas i enskild regi efter tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg.

10.2.3Särskilt boende för personer med funktionsnedsättning

De senaste 30 åren har inneburit stora förändringar vad gäller boen- det för personer med psykisk funktionsnedsättning. Tidigare bodde många på mentalsjukhus och sjukhem inom ramen för hälso- och sjukvården. Efter psykiatrireformen 1995 har det dock blivit vanligt med kollektiva boendeformer som särskilt boende (se t.ex. Social- styrelsen, Det är mitt hem. Vägledning om boende och boendestöd för personer med psykisk funktionsnedsättning, december 2010, s. 7 f.). Med särskilt boende avses, enligt Socialstyrelsens termbank, en individuellt inriktad insats i form av boende som ges med stöd av socialtjänstlagen eller LSS.

Av 5 kap. 7 § andra stycket socialtjänstlagen framgår att social- nämnden ska medverka till att människor med funktionshinder får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt

243

Vård och omsorg

SOU 2019:19

stöd. Kommunen ska enligt 5 kap. 7 § tredje stycket inrätta bostäder med särskild service för de som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför har behov av ett sådant boende.

En bostad med särskild service kan ges som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller som en insats enligt 9 § 9 LSS. Till skillnad från bistånd enligt socialtjänstlagen, som förutsätter att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt, gäller inte ett sådant krav enligt LSS, eftersom denna lag inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag (4 §). Ett krav för att ha rätt till en bostad med särskild service enligt LSS är däremot att den enskilde har ett varaktigt fysiskt eller psykiskt funktionshinder (se mer om personkretsen i LSS i avsnitt 10.2.4).

Gränsen mellan LSS och socialtjänstlagen är inte alltid skarp. Flera insatser som kan ges enligt LSS kan också ges med stöd av social- tjänstlagen. En person med funktionshinder kan alltså få en bostad med särskild service med stöd av antingen socialtjänstlagen eller LSS. En begäran om en insats som regleras både i LSS och i socialtjänst- lagen bör i första hand prövas enligt LSS eftersom det oftast är mer fördelaktigt för den enskilde (Regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade, prop. 1992/93:159, s. 171).

Insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS kan vara utformad som servicebostad och gruppbostad. Med service- bostad avses en bostad som har tillgång till gemensam service och vårdpersonal. Med gruppbostad avses en bostad med service och vård som är tillgänglig dygnet runt och som är avsedd för ett begränsat antal personer som har ett omfattande tillsyns- och omvårdnads- behov (prop. 1992/93:159 s. 83 f. och Lars Lundgren m.fl., Nya Social- lagarna, Zeteo den 21 januari 2019, kommentaren till 9 § LSS).

En insats enligt 9 § 9 LSS kan också vara utformad som en särskilt anpassad bostad för vuxna. Denna boendeform är inte en bostad med särskild service för vuxna och beskrivs närmare i avsnittet om LSS- insatser, se avsnitt 10.2.4

Särskilt boende för personer med funktionsnedsättning kan bedri- vas av kommun, landsting och, efter tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg, i enskild regi.

244

SOU 2019:19

Vård och omsorg

10.2.4Insatser för särskilt stöd och särskild service

I 9 § 1–10 LSS preciseras de insatser i form av särskilt stöd och sär- skild service som de som ingår i lagens personkrets har rätt till, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte till- godoses på annat sätt (7 §). Personkretsen består enligt 1 § av per- soner med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (punkten 1), personer med betydande och bestående begåvnings- mässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom (punkten 2), och personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppen- bart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service (punkten 3). Nedan beskrivs närmare vilka insatser som avses (jfr prop. 1992/93:159 s. 59 f. och Lars Lundgren m.fl., Nya Sociallagarna, Zeteo den 21 januari 2019, kommentaren till 9 § LSS).

Insatsen rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder regleras i 9 § 1. Av 2 § första stycket framgår att det är landstingen som primärt är ansvariga för denna insats, som avser stödinsatser av övergripande natur som till viss del ligger hälso- och sjukvården nära. Insatserna kan vara av råd- givande och allmänt stödjande art och ges av t.ex. kurator, psykolog, dietist, sjukgymnast, talpedagog, logoped, arbetsterapeut och förskole- konsulent.

Insatsen personlig assistans är ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä på och av sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktions- hindrade (9 § 2).

Insatsen ledsagarservice ges i syfte att underlätta den enskildes kontakter med andra och för att delta i samhällslivet, t.ex. besöka vänner, promenera eller delta i fritidsaktiviteter (9 § 3).

Insatsen biträde av kontaktperson är en insats som ges som ett icke professionellt stöd – en ”medmänniska”– för att bryta den enskildes isolering genom samvaro och hjälp till fritidsverksamhet (9 § 4).

245

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Insatsen avlösarservice i hemmet gör det möjligt för anhöriga eller familjehemsföräldrar att få avkoppling och uträtta sysslor utanför hemmet (9 § 5).

Insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet är en insats för att den enskildes ska erbjudas miljöombyte och rekreation men också för att de anhöriga ska beredas avlösning i omvårdnadsarbetet (9 § 6). Korttidsvistelsen kan förläggas t.ex. i korttidshem, i stöd- familj eller som en lägervistelse.

Insatsen korttidstillsyn för skolungdom över tolv år utanför det egna hemmet gäller före och efter skolans slut, under lovdagar, studie- dagar och längre lov (9 § 7).

Insatsen boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar riktar sig till barn som inte kan bo hos för- äldrarna eller barn som studerar på annan ort (9 § 8).

Insatsen bostad med särskild service för vuxna har beskrivits i avsnitt 10.2.3. I den bestämmelse som reglerar insatsen (9 § 9) finns även bestämmelser om särskilt anpassad bostad för vuxna som är en bostad som kommunen har anvisat och som har en viss grundanpass- ning, men som inte är fast bemannad av personal. Om den enskilde behöver stöd och service i anslutning till boendet kan det ges inom ramen för andra insatser enligt LSS, t.ex. personlig assistans eller led- sagarservice. Stöd kan även ges i form av hemtjänst eller boendestöd enligt socialtjänstlagen.

Insatsen daglig verksamhet (9 § 10) är till för personer som är i yrkesverksam ålder, saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Verk- samheten kan ske genom dagcenterverksamhet eller på annat sätt, t.ex. genom kommunalt stöd till organisationer, kooperativ m.fl. som anordnar olika aktiviteter. Det kan även ske genom utflyttad verk- samhet där personerna kan utföra uppgifter hos olika arbetsgivare. Rätt till insatsen har endast den som tillhör personkretsen i punkterna 1 eller 2 i 1 §.

10.2.5Hemsjukvård och annan kommunal hälso- och sjukvård

Kommunen ska enligt 12 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som efter beslut av kommunen bor i en sådan boendeform eller bostad som anges i 5 kap. 5 § andra stycket (särskilt boende för äldre personer), 5 kap. 7 § tredje stycket

246

SOU 2019:19

Vård och omsorg

(särskilt boende för personer med funktionsnedsättning) eller mot- svarande tillståndspliktig boendeform eller bostad som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 socialtjänstlagen (särskilt boende för äldre per- soner, biståndsbedömt trygghetsboende för äldre och särskilt boende för personer med funktionsnedsättning i form av enskild verksam- het). Kommunen ska även i samband med dagverksamhet enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som vistas i dagverksamheten.

Enligt förarbetena till LSS är insatserna bostad med särskild ser- vice för barn eller ungdomar, bostad med särskild service för vuxna samt daglig verksamhet sådana bostäder respektive sådan verksam- het som motsvarar de insatser enligt socialtjänstlagen som det hän- visas till i 12 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. Kommunerna anses därför även ha ett hälso- och sjukvårdsansvar (exklusive läkarvård) för personer som beviljats dessa insatser enligt 9 § 8–10 LSS. När det gäller hälso- och sjukvårdsansvar i övriga boende- eller vistelseformer enligt LSS ansvarar landstinget (prop. 1992/93:159 s. 182).

När det gäller hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård) i ordi- närt boende och biståndsbedömt trygghetsboende för äldre, är lands- tinget primärt ansvarig. Med hemsjukvård avses i huvudsak sådan vård i den enskildes hem, där patientens tillstånd kräver regelbundna besök av hälso- och sjukvårdspersonal enligt särskild överenskom- melse mellan patienten och landstinget (De nya läkemedelsförmån- erna, prop. 2001/02:63, s. 96). I Socialstyrelsens termbank definieras hemsjukvård som hälso- och sjukvård när den ges i patientens bostad eller motsvarande och är sammanhängande över tid.

Landstinget får överlåta skyldigheten att erbjuda hemsjukvård i ordinärt boende och biståndsbedömt trygghetsboende för äldre till en kommun, om landstinget och kommunen kommer överens om det. En sådan överenskommelse får inte avse ansvar för hälso- och sjukvård som ges av läkare (14 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen). Om någon överenskommelse inte har träffats med landstinget har kommunen trots det möjlighet att på frivillig väg erbjuda hemsjuk- vård i ordinärt boende och biståndsbedömt trygghetsboende för äldre till dem som vistas i kommunen. Hemsjukvården får dock inte avse sådan hälso- och sjukvård som ges av läkare (12 kap. 2 och 3 §§ hälso- och sjukvårdslagen).

247

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Enligt uppgift till utredningen har landets kommuner, utom fler- talet kommuner i Region Stockholm, träffat särskilda avtal med lands- tingen om att överta skyldigheten för hemsjukvård. Omfattningen av överlåten hemsjukvård skiljer sig åt mellan kommunerna. Den hemsjukvård som utförs av landstingen regleras i 8 kap. hälso- och sjukvårdslagen.

Den hälso- och sjukvård som kommunerna utför i särskilda boen- den, ordinära boenden och biståndsbedömda trygghetsboenden för äldre skiljer sig inte från annan hälso- och sjukvård som utförs av sjuksköterskor, sjukgymnaster, arbetsterapeuter och undersköterskor och som är en del av primärvården (Regeringens proposition om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m., prop. 1990/91:14, s. 57 f.)

10.3Nuvarande författningsreglerad registerkontroll

10.3.1Inledning

Det finns i dag verksamheter inom vård och omsorg där det före- kommer en författningsreglerad registerkontroll. Det är verksam- heter som bedriver psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom, tvångsvård av missbrukare, hem för vård eller boende (HVB) samt stöd- och serviceinsatser åt barn med funk- tionshinder (LSS-verksamhet för barn). I detta sammanhang bör också nämnas den registerkontroll som utförs av Socialstyrelsen och Inspek- tionen för vård och omsorg i ärenden om ansökan och återkallelse av legitimation för att utöva vissa yrken inom hälso- och sjukvården.

10.3.2Vissa verksamheter inom vårdsektorn

Enligt 11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2 förordningen (1999:1134) om belastningsregister kan registerkontroll utföras av myndigheter och enskilda vid anställning av personal eller anlitande av uppdragstagare inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklings- störda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, se avsnitt 5.2.2. Kontrollen, som är fakultativ, omfattar uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter. Med stöd

248

SOU 2019:19

Vård och omsorg

av dessa bestämmelser begärdes enligt uppgift från Polismyndig- heten ca 23 000 registerutdrag från myndigheter och ca 1 700 utdrag från enskilda (2018).

10.3.3HVB och LSS-verksamhet för barn

För att anställa personal eller anlita uppdragstagare vid ett HVB-hem eller inom LSS-verksamhet för barn har arbetsgivaren en skyldighet att utföra registerkontroll enligt lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn och lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder, se avsnitt 5.2.1. I förarbetena till den sistnämnda lagen anges att i praktiken kommer den obligatoriska registerkontroll som sker inom LSS-verksamhet för barn i vissa fall även omfatta personal som utför insatser åt vuxna, eftersom många LSS-verksam- heter samtidigt riktar sig både till barn och vuxna (prop. 2009/10:176 s. 40).2

Enligt uppgift från Polismyndigheten utfärdades ca 50 000 register- utdrag med anledning av anställning av personal för att utföra LSS- insatser åt barn (från den 25 mars 2018 till den 25 mars 2019) och ca 40 000 utdrag3 med anledning av anställning av personal i HVB (2018).

10.3.4Ärenden om legitimation

Socialstyrelsen genomför registerkontroll i ärenden om legitimation enligt 4 kap. 1 och 2 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659) vad gäller flera av de yrkeskategorier som är verksamma inom vården, t.ex. läkare och sjuksköterskor (16 c § första stycket 1 förordningen om belastningsregister). Inspektionen för vård och omsorg genomför en sådan kontroll i ärenden om prövotid och återkallelse av legitimation enligt 8 kap. 1, 3 eller 4 § patientsäkerhetslagen (16 c § första stycket 2).

2Det har under vår kartläggning påtalats att beskrivningen är oriktig och att det är ovanligt med LSS-verksamhet som samtidigt riktar sig både till barn och vuxna.

3Här avses även utdrag ur misstankeregistret, jfr 8 a § förordningen (1999:1135) om miss- tankeregister.

249

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Exempel på uppgifter i belastningsregistret som Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg har rätt att ta del av vid sin prövning är brott mot liv och hälsa, människorov, olaga hot, sexual- brott, rån, tagande av muta, allmänfarliga brott, förfalskningsbrott, mened, barnpornografibrott, våld eller hot mot tjänsteman, tjänste- fel, rattfylleri, narkotikabrott och terroristbrott. En förutsättning för att få ta del av uppgifterna är dock att det brott som avses lett till någon annan påföljd än böter.

10.4Statistik och särskilda studier om brott mot äldre och personer med funktionsnedsättning

10.4.1Inledning

Det finns inte någon officiell kriminalstatistik om hur vanligt det är att äldre personer eller personer med funktionsnedsättning utsätts för brott av vård- och omsorgspersonal. Däremot har Brå kartlagt brott mot äldre och personer med funktionsnedsättning, se avsnitt 10.4.2 och 10.4.3.

Vissa missförhållanden inom vård och omsorg ska enligt särskilda bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS anmälas till Inspektionen för vård och omsorg (lex Sarah). Den statistik som inspektionen publicerar över sådana anmälningar är av intresse för vårt uppdrag, se avsnitt 10.4.4.

Den redovisning som görs i detta avsnitt för att belysa före- komsten av brott inom vård- och omsorgssektorn är inte uttöm- mande. Det kan t.ex. noteras att Nationellt Centrum för Kvinnofrid (NCK) vid Uppsala universitet har gjort kartläggningar som är av intresse i detta sammanhang, se rapporterna Våld mot kvinnor med funktionsnedsättning (2013:1) och Våld mot äldre kvinnor (2016:1). Kartläggningarna innehåller en forsknings- och kunskapsöversikt om den särskilda sårbarhet som kvinnor med funktionsnedsättning och äldre kvinnor befinner sig i, till viss del även i förhållande till hem- tjänstpersonal och andra som utför olika insatser inom vård- och omsorgssektorn.

250

SOU 2019:19

Vård och omsorg

10.4.2Brå:s rapport om våld mot personer med funktionshinder

Brå har i sin rapport om våld mot personer med funktionshinder (2007:26) presenterat en kunskapsöversikt om våld mot personer med funktionshinder som begås av bl.a. vårdpersonal.

Brå konstaterar att våld mot personer med funktionshinder kan förklaras av att det ofta rör sig om sårbara personer vars kontakter med omvärlden sker via ett fåtal vårdare som de är beroende av för sin vardagstillvaro samt för stöd och närhet. Det rör sig också om personer som kan ha svårigheter att kommunicera och göra sig förstådda och som saknar fysiska möjligheter att skydda sig mot över- grepp, liksom personer som saknar kunskap om eller möjligheter att uttrycka sina rättigheter och som har sämre möjligheter att tillgodo- göra sig information, vård eller hjälp (s. 6 f.).

I rapporten ger Brå uttryck för att registerkontroll av personal inte är en bra metod för att förebygga våld mot personer med funktionshinder. Enligt Brå är det en mycket liten grupp personer som upptäcks via kontroller i belastningsregistret, eftersom sådana brott sannolikt sällan anmäls och än mera sällan lagförs. Brå pekar också på att registerkontroll väcker frågor om vilka typer av brott man ska ta hänsyn till och hur lång tid efter avtjänat straff. Enligt Brå är slutsatsen att möjligheterna att förebygga våld är större genom insatser och utveckling som rör arbetsmiljö, arbetsorganisation och yrkesstatus samt en större insyn i relationer mellan vårdtagare och vårdpersonal (s. 12).

10.4.3Brå:s rapport om brott mot äldre

Brå framhåller inledningsvis i sin rapport från 2018 om brott mot äldre (2018:7) att äldre personer löper en högre risk att utsättas för vissa brott, eftersom de har en särskild sårbarhet som beror på ett stort vårdbehov, fysiska hinder, social isolering, beteendeföränd- ringar på grund av exempelvis demens, andra funktionsnedsättningar som sämre korttidsminne eller tillstånd av förvirring samt depression.

När det gäller brott mot personer som har fyllt 65 år redogör Brå för studier som visar att många anställda på äldreboenden har bevitt- nat vanvård och även fysiska övergrepp från sina kollegor och även medgett sådana handlingar för egen del. Brå:s granskning visar också

251

Vård och omsorg

SOU 2019:19

att polisen tar emot anmälningar om en del fysiska, sexuella och eko- nomiska övergrepp inom äldreomsorgen. Även vård eller omsorg i hemmet innebär enligt Brå risker för äldre personer. Brå konstaterar t.ex. att stöld i hemmet är ett av de vanligaste åldringsbrotten, och att misstankarna då inte sällan riktas mot hemtjänstpersonal (s. 15, 19 f., 33 f. och 68).

För att förebygga brott menar Brå att det kan vara lämpligt att, i likhet med barnomsorgen, överväga att införa krav på register- kontroll av nyanställda inom äldrevård och omsorg. Brå konstaterar att äldrevård och omsorg är en bransch med väldokumenterade risk- faktorer och att det därför, trots en utveckling mot fler register- kontroller från arbetsgivare med minskade möjligheter för dem som redan avtjänat sitt straff att återanpassas och bidra till samhället, är av vikt att personal som arbetar med äldre personer i deras direkta vardag inte har en bakgrund som ökar risken för att deras sårbarhet utnyttjas (s. 15 och 123 f.).

10.4.4Lex Sarah-anmälningar

Personal inom vård och omsorg har enligt 14 kap. 7 § socialtjänstlagen och 24 f § LSS en anmälningsplikt vid allvarliga missförhållanden till Inspektionen för vård och omsorg (s.k. lex Sarah-anmälningar).

I den under avsnitt 10.4.3 beskrivna Brå-rapporten om brott mot äldre anges att mycket tyder på att antalet lex Sarah-anmälningar som kommer till Inspektionen för vård och omsorg inte motsvarar pro- blemets verkliga omfattning – från vissa kommuner görs inga anmäl- ningar alls – och att det innebär att många övergrepp förblir dolda. Enligt Brå innebär det att det finns ett mörkertal gällande övergrepp mot äldre personer, vilket även bekräftas i forskningen (Brå 2018:7, s. 15 f. och 33). Det finns skäl att anta att detsamma typiskt sett bör gälla i fråga om övergrepp mot personer med funktionsnedsättning.

Inspektionen för vård och omsorg publicerar på sin webbplats sta- tistik kring antalet beslutade lex Sarah-anmälningar för socialtjänst. An- talet beslutade anmälningar under 2017 var ca 1 300 stycken och under 2018 ca 1 200 stycken. Det verksamhetsområde4 som hade flest beslu-

4En lex Sarah-anmälan kan gälla ett eller flera verksamhetsområden.

252

SOU 2019:19

Vård och omsorg

tade anmälningar var äldreomsorg, varav de flesta gällde verksamhets- typen5 särskilt boende, följt av verksamhetstypen hemtjänst. I verksam- hetsområdet funktionsnedsättning enligt LSS gällde de flesta anmäl- ningarna verksamhetstypen boende för vuxna, följt av verksamhets- typen personlig assistans. I verksamhetsområdet funktionsnedsättning enligt socialtjänstlagen gällde de flesta anmälningarna verksamhetstypen hemtjänst och boendestöd.

Tabell 10.1 Lex Sarah-anmälningar inom socialtjänst. Antal beslutade

lex Sarah-anmälningar per verksamhetstyp i riket, 2017 och 2018

Källa: Inspektionen för vård och omsorg

		2017	2018
Äldreomsorg	Dagverksamhet	2	3
	Hemtjänst	215	187
	Korttidsboende (ÄO)	17	18
	Myndighetsutövning (ÄO)	21	6
	Närståendestöd	0	1
	Särskilt boende	264	226
	Övriga individuella
	insatser (ÄO)	1	1
	Övrigt	0	2
Funktionsnedsättning	Boende barn
LSS	och ungdomar	26	27
	Boende vuxna	158	141
	Daglig verksamhet	20	22
	Kontaktperson	0	2
	Korttidstillsyn	4	2
	Korttidsvistelse	20	22
	Ledsagarservice	0	2
	Myndighetsutövning (LSS)	13	14
	Personlig assistans	124	108
	Övrigt (LSS)	3	2

5En lex Sarah-anmälan kan gälla en eller flera verksamhetstyper.

253

Vård och omsorgSOU 2019:19

		2017	2018
Funktionsnedsättning	Dagverksamhet/
SoL	sysselsättning	1	2
	HVB funktionsnedsättning	6	1
	Hemtjänst/boendestöd	14	23
	Myndighetsutövning (SOL)	9	3
	Stödboende (SOL)	3	3
	Särskild boendeform	9	6
	Övriga individuella
	insatser (SOL)	1	3
	Övrigt (SOL)	3	2

När det gäller typ av händelse6 framgår det av statistik från 2018 (2017) från Inspektionen för vård och omsorg att av ca 1 400 (1 500) händelser som anmälts i de beslutade lex Sarah-anmälningarna7 avsåg 88 (88) fysiskt våld eller övergrepp av personal, 54 (73) ekonomiskt övergrepp, 53 (72) psykiskt övergrepp eller kränkning och 25 (22) sexuellt övergrepp av personal.8

10.5Tidigare överväganden

10.5.1Utredningen om registerkontroll av personal vid HVB

Vi har under avsnitt 5.2.1 redogjort för lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Till grund för lagen låg överväganden som presenterats av Utredningen om register- kontroll av personal vid HVB i betänkandet Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga (SOU 2005:65).

Under remissbehandlingen av betänkandet framhöll flera remiss- instanser att det finns andra områden, t.ex. inom äldrevården och inom vården av personer med funktionsnedsättning, där enskilda kan befinna sig i en sådan beroendeställning gentemot vårdgivaren att

6Enligt Inspektionen för vård och omsorg registrerar handläggaren ärendena i de olika händelse- kategorierna utifrån en bedömning av vad lex Sarah-anmälan gäller. Det innebär inte att det är fastställt att ett brott har begåtts.

7En lex Sarah-anmälan kan gälla en eller flera händelsekategorier.

8Händelsekategorierna fysiskt våld eller övergrepp och sexuellt övergrepp är uppdelade på personal respektive medboende, vilket inte kategorierna ekonomiskt övergrepp och psykiskt övergrepp eller kränkning är.

254

SOU 2019:19

Vård och omsorg

det finns skäl för registerkontroll av samma skäl som det finns inom skolområdet och hem för vård eller boende som tar emot barn (HVB). Regeringen angav att man avsåg att följa utvecklingen och överväga om det finns behov av att tillsätta en utredning med uppgift att kartlägga och vid behov lämna förslag till andra verksamheter där obligatoriska registerkontroller bör göras (prop. 2006/07:37 s. 15).

10.5.2Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet

Utredningen om Integritetsskydd i arbetslivet har i sitt betänkande med samma namn (SOU 2009:44) föreslagit att ett förbud ska in- föras för arbetsgivare att utan författningsstöd begära att en arbets- tagare visar upp ett utdrag ur belastnings- eller misstankeregistret.

Under remissbehandlingen av betänkandet anförde Hovrätten för Västra Sverige att i de yrken där det finns ett stort krav på för- troende från allmänheten, t.ex. inom sjukvården, kan ett undantag från förbudet behöva införas. Sundsvalls kommun framförde att inom socialtjänsten finns det vissa utsatta brukargrupper som får omfattande insatser i hemmet, t.ex. äldre personer med funktions- nedsättning. Enligt kommunen finns det risk för att dessa grupper, som är synnerligen beroende av personalen, kan komma att utsättas för fysiska övergrepp och bedrägeri. Kommunen menade därför att när det inom socialtjänstens ansvarsområde kan finnas motiv för att införa ett liknande lagstöd för registerkontroll som det som finns på skolområdet och för HVB.

10.5.3Patientsäkerhetsutredningen

Patientsäkerhetsutredningen föreslog i betänkandet Patientsäkerhet

–Vad har gjorts? Vad behöver göras? (SOU 2008:117) en ny lag om registerkontroll vid anställning av personal inom hälso- och sjuk- vården. Utredningen anförde att mot bakgrund av patienternas ut- satthet och beroende av hälso- och sjukvårdspersonalen och de sär- skilda krav som därvid måste ställas på sådan personal, är skälen för registerkontroll tillräckligt starka för att intresset av skydd för den personliga integriteten ska vika. Detta gällde enligt utredningen inte minst inom den kommunala hälso- och sjukvården, där utsattheten och kravet på trygghet i vården är särskilt markant (s. 475 f.).

255

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Vid sin behandling av betänkandet gjorde regeringen en annan bedömning och ansåg det inte var lämpligt att införa registerkontroll vid anställning av personal i hälso- och sjukvården. Regeringen menade att trots att patienter är en utsatt grupp som många gånger befinner sig i beroendeställning gentemot dem som arbetar i vården, måste hänsyn tas till det förhållandet att ett krav på förevisande av register- utdrag innebär en integritetskränkning för den enskilde arbets- sökanden. Därtill, menade regeringen, utgör hälso- och sjukvården en stor sektor på arbetsmarknaden med stor personalomsättning, vilket innebär att ett krav på registerkontroll vid anställning skulle beröra ett mycket stort antal personer (Patientsäkerhet och tillsyn, prop. 2009/10:210, s. 165 f.).

10.5.4LSS-kommittén

Enligt lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder ska den som bedriver LSS-verksamhet som omfattar insatser åt barn med funktionshinder utföra register- kontroll av enskild som erbjuds anställning, se avsnitt 5.2.1. Till grund för lagen låg de överväganden som LSS-kommittén presenterade i sitt slutbetänkande Möjlighet att leva som andra – Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77).

Under remissbehandlingen av betänkandet framförde ett flertal remissinstanser att den föreslagna registerkontrollen även borde om- fatta anställning i all LSS-verksamhet, dvs. även sådan som inte rik- tade sig till barn. Regeringen anförde dock, mot bakgrund av att be- stämmelser om registerkontroll bör införas med stor restriktivitet, att man inte var beredd att föreslå en obligatorisk registerkontroll vid anställning i all verksamhet enligt LSS (Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, prop. 2009/10:176, s. 40).

256

SOU 2019:19

Vård och omsorg

10.5.5Utredningen om registerutdrag i arbetslivet

I betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48) har före- slagits ett liknande förbud som det i betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet, dock med den begränsningen att förbudet mot register- kontroll utan författningsstöd endast ska avse uppgifter i belastnings- registret, se avsnitt 5.3.3.

Utredningen analyserade i betänkandet behovet av att utföra registerkontroll i samband med nyanställning inom bl.a. sektorerna vård och omsorg samt sociala tjänster. Inledningsvis konstaterade utredningen att intervjuundersökningen som genomförts inom ramen för utredningen visade att det var särskilt vanligt att registerkontroll i samband med rekrytering av ny personal utfördes inom sektorerna vård och omsorg samt sociala tjänster (69 procent). Det viktigaste skälet för registerkontroll i nämnda sektorer uppgavs vara att skydda allmänheten, patienten eller brukaren (tredje man). De brott som främst kontrollerades var våldsbrott (92 procent), sexualbrott (88 pro- cent), ekonomiska brott som t.ex. stöld och förskingring (71 pro- cent) och narkotikabrott (71 procent).9

Utredningen ansåg att det inom vård- och omsorgsverksamhet (socialtjänsten) kunde finnas skäl att överväga registerkontroll av personal som utför insatser åt särskilt utsatta grupper, såsom äldre personer och personer med funktionsnedsättning, eftersom dessa grupper är sårbara och kan befinna sig i en beroendeställning gentemot personalen. Utredningen konstaterade dock att de inte tagit del av några klara belägg för att det finns ett behov av registerkontroll vid anställningsförfaranden inom vård- och omsorgsområdet och att det inte heller finns en nära koppling mellan skyddsobjektet och en viss brottstyp på det sätt som det finns mellan barn och sexuella över- grepp. I avvägningen mellan intresset att minska riskerna för brotts- lighet inom vård- och omsorgssektorn och skyddet för den arbets- sökandes personliga integritet bedömde utredningen därför att skälen för registerkontroll inte var tillräckligt starka. Utredningen framhöll att personalens lämplighet bäst bedömdes genom intervjuer och refe- renser från tidigare arbetsgivare eller praktikplatser (s. 138 f.).

9Utredningen genomförde en intervjuundersökning per telefon med enkätfrågor till 160 arbets- givare i sektorerna vård- och omsorg samt sociala tjänster (SOU 2014:48 s. 85, 219, 222, 242 och 243).

257

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Eftersom behovet av registerkontroll och integritetsskyddet fram- över kunde komma att viktas på ett annat sätt, presenterade utred- ningen ett alternativt förslag om registerkontroll. Förslaget innebar att det skulle införas en ny lag om obligatorisk registerkontroll avseende personal som skulle arbeta med äldre personer eller per- soner med funktionsnedsättning, se bilaga 6. Lagen skulle gälla för verksamheter som utför insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättning som har beviljats bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen i form av stöd och hjälp i hemmet eller i särskilt boende för service och omvårdnad enligt 5 kap. 5 och 7 §§ social- tjänstlagen eller som har beviljats insatser för särskilt stöd och sär- skild service enligt LSS. Lagen skulle också gälla för den som be- driver hälso- och sjukvård i hemmet enligt 18 § (numera 12 kap. 1 och 2 §§) hälso- och sjukvårdslagen och utför insatser för äldre per- soner eller personer med funktionsnedsättning. Arbetsgivaren skulle enligt förslaget få tillgång till ett begränsat registerutdrag. Utred- ningen ansåg att de brott som borde omfattas skulle motsvara de brott som kontrolleras i LSS-verksamhet för barn, dvs. vissa brott mot liv och hälsa, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnporno- grafibrott. Utredningen påpekade att även egendomsbrott borde över- vägas, eftersom det handlar om vård och insatser som utförs i den enskildes hem (s. 281 f.).

Under remissbehandlingen av betänkandet framförde flera remiss- instanser att det finns behov för arbetsgivare som utför insatser inom hemtjänst, särskilt boende, personlig assistans eller äldreomsorg att kontrollera arbetssökandes belastningsregister och att intervjuer och referenstagning inte kan ersätta en sådan kontroll. Sveriges Kom- muner och Landsting, Sveriges Akademikers Centralorganisation och Kommunala företagens samorganisation ansåg att kontrollen borde vara fakultativ, eftersom det finns skillnader mellan olika verksam- heter avseende hur utsatta brukarna är och hur verksamheten är ut- formad. Vårdförbundet menade att kontrollen borde vara obligato- risk. Sveriges Akademikers Centralorganisation framförde att det borde vara den enskilde som inhämtar och visar upp ett registerutdrag.

De typer av brott som de flesta remissinstanserna bedömde att det fanns behov av att ta del av var förmögenhetsbrott, våldsbrott, sexualbrott och narkotikabrott. Vårdförbundet föreslog en begräns- ning till de brott som Socialstyrelsen får ta del av i samband med ansökan om legitimation, se avsnitt 10.3.4.

258

SOU 2019:19

Vård och omsorg

Ett par remissinstanser delade utredningens bedömning att det inte fanns tillräckligt starka skäl för att införa en registerkontroll och framhöll att arbetssökandes lämplighet bättre bedöms genom inter- vjuer och referenstagning.

10.6Överväganden och förslag

10.6.1Behovet av registerkontroll

Utredningens bedömning: Det bör införas en möjlighet för de verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning att kontrollera om personal som ska anställas för att utföra sådana insatser förekommer i belastningsregistret.

Skälen för utredningens bedömning

Inledning

Som angetts i avsnitt 10.1 anger våra direktiv att de verksamheter där det kan övervägas om det finns behov av utökat författningsstöd för registerkontroll är hemtjänst, särskilt boende för personer med funktionsnedsättning och för äldre personer enligt 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen, verksamheter som ansvarar för person- lig assistans och andra insatser enligt LSS samt hemsjukvård och sådan hälso- och sjukvård som kommuner ska erbjuda enligt 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen där det utförs insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning.

Under vår kartläggning har vi träffat företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting och Inspektionen för vård och omsorg, se avsnitt 2.2. Vid sammanträdet deltog även utredningens expert från Socialstyrelsen. Det framfördes då att det finns behov av att ut- föra registerkontroll inom de verksamheter som anges i direktiven, men att denna uppräkning är alltför snäv och att i vart fall även hem- sjukvård som utförs av landstinget enligt 8 kap. hälso- och sjukvårds- lagen, boendestöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och dagverksamhet enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen borde omfattas av en reglering som tillåter registerkontroll.

259

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Som tidigare nämnts medger direktiven att vi överväger en utökat författningsstöd för registerkontroll även för andra än de som anges uttryckligen i direktiven.

Vård och omsorg i hemmet

Som vi redogjort för i avsnitt 10.4.3 har Brå i sin rapport om brott mot äldre framfört att det kan vara lämpligt att överväga att införa krav på registerkontroll av nyanställda inom äldrevård och omsorg, eftersom det är en bransch med väldokumenterade riskfaktorer. Även vård och omsorg som utförs åt personer med funktionsnedsättning är, enligt Brå:s rapport om våld mot personer med funktionshinder, en verksamhet som präglas av sårbarhet och beroende av andra per- soner, vilket kan öka risken för att utsättas för våld, se avsnitt 10.4.2.

Enligt vår mening kan den skyddsvärdhet och utsatthet som barn har även göra sig gällande i fråga om äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Det hänger samman med att dessa grupper av vård- och omsorgstagare typiskt sett ofta har ett skyddsbehov utifrån nedsatt fysisk eller psykisk förmåga. I detta ligger att de kan ha svårig- heter att skydda sig mot brott, men också att föra sin egen talan och ta tillvara sina intressen.

Enligt vår mening varierar dock skyddslösheten på så sätt att den gör sig mer gällande när äldre personer och personer med funktions- nedsättning befinner sig i en beroendeställning i förhållande till den som utför vården eller omsorgen. Det innebär att behovet av skydd är som allra störst när vården eller omsorgen utförs i den enskildes hem, eftersom det där saknas nämnvärd insyn och kontroll. Särskilda krav måste därför ställas på sådan personal som utför vård och om- sorg i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsätt- ning, i syfte att ge vård- och omsorgstagarna ökad trygghet och motverka att de utsätts för brott och kränkande behandling i sitt eget hem och sin privata sfär.

Mot denna bakgrund anser vi att det föreligger ett behov för de verksamheter inom vård och omsorg, såväl offentliga som enskilda, som utför insatser i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning av att kunna ta del av en arbetssökandes belast- ningsregisterutdrag för att kunna kontrollera om han eller hon är dömd för vissa särskilda brott. Det är vår bedömning att en sådan

260

SOU 2019:19

Vård och omsorg

registerkontroll skulle bidra till att upprätthålla allmänhetens och särskilt anhörigas förtroende för verksamheten. Behovet av register- kontroll svarar även mot ett sådant skyddsvärt intresse som kan åberopas för att tillåta registerkontroll inom en viss verksamhet (jfr avsnitt 6.2.2).

Det bör emellertid framhållas att en kontroll av uppgifter i belast- ningsregistret i sig inte garanterar att en person är lämplig för en viss anställning, se avsnitt 6.3.2. Att någon har straffats för brott innebär inte heller att han eller hon nödvändigtvis behöver vara olämplig för att arbeta inom vård och omsorg. Förekomsten av anteckningar om brott i registret är bara en av de omständigheter som bör vägas in vid en anställning.

Vård och omsorg utanför hemmet

De vård- och omsorgstagare som får insatser som utförs utanför deras hem, såsom daglig verksamhet och ledsagarservice, är inte lika utsatta och sårbara, eftersom det då finns en typiskt sett större möj- lighet till insyn och kontroll. Stöd för denna slutsats finns även i det förhållandet att antalet lex Sarah-anmälningar är få för vård- och omsorgsinsatser som utförs utanför hemmet i jämförelse med insatser som utförs i hemmet, se avsnitt 10.4.4.

Det innebär att vi inte har funnit tillräckligt starka skäl för att föreslå registerkontroll vid vård och omsorg som äger rum utanför hemmet. En annan sak är att registerkontrollen i vissa fall även kom- mer att omfatta personal som utför vård- och omsorgsinsatser utan- för hemmet, eftersom det förekommer att samma personal utför insatser såväl i som utanför hemmet.

Det har till utredningen särskilt framhållits att insatsen korttids- vistelse utanför det egna hemmet i enstaka fall kan pågå under för- hållandevis långa perioder. Vad vi erfar är dock flertalet av de som erhåller insatsen kortidsvistelse utanför hemmet barn. Det innebär att registerkontroll då alltid ska ske inför anställning med stöd av lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. Många gånger torde de som arbetar med insatsen dessutom utföra den åt såväl barn som vuxna, vilket innebär att per-

261

Vård och omsorg

SOU 2019:19

sonal som utför insatsen även åt vuxna i regel kommer att vara regis- terkontrollerad. Vad som framhållits motiverar därför inte att lagens tillämpningsområde utvidgas till att även avse insatser utanför hemmet.

Kontrollen är proportionerlig

Som framhållits har äldre personer och personer med funktions- nedsättning många gånger en särskild utsatthet och ett beroende av personalen som medför att kraven på trygghet i vården och omsorgen måste väga mycket tungt. Det gäller särskilt om vården eller omsorgen utförs i den enskildes hem.

Det är dock inte tillräckligt att ett skyddsvärt intresse kan åbe- ropas för att tillåta registerkontroll inom en viss verksamhet. Kon- trollen måste även vara proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de intressen som talar emot en sådan kontroll. En avvägning måste därför göras mellan dels vård- och omsorgsverksamhetens behov av att kontrollera belastningsregister för att tillgodose vård- och omsorgstagarnas berättigade krav på trygghet, dels skyddet för den arbetssökandes personliga integritet och intresset av att en dömd persons återanpassning till samhället inte försvåras, se avsnitt 6.3.1. Eftersom belastningsregistret innehåller uppgifter som är mycket integritetskänsliga för den registrerade, är utgångspunkten att en sådan intresseavvägning ska göras med en restriktiv hållning till register- kontroll.

Inledningsvis kan påpekas att de verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser åt äldre personer och personer med funk- tionsnedsättning enligt socialtjänstlagen, LSS och hälso- och sjukvårds- lagen och som har beskrivits i avsnitt 10.2, utgör en stor sektor på arbetsmarknaden med förhållandevis hög personalomsättning (jfr prop. 2009/10:210 s. 168). I varierande grad förekommer korttids- anställningar, vikariat och inhyrd personal från bemanningsföretag. Det innebär att det är fråga om ett stort antal personer som kan bli föremål för en registerkontroll, vilket kan utgöra ett argument mot registerkontroll (jfr prop. 2009/10:210 s. 168). Samtidigt innebär en hög personalomsättning även att det föreligger en ökad risk för fel- aktiga rekryteringar. Vi anser därför att den personalomsättning som finns inom vård och omsorg även utgör ett skäl för att tillåta regis- terkontroll.

262

SOU 2019:19

Vård och omsorg

Vid intresseavvägningen är det även av särskild betydelse att vårt förslag har avgränsat till registerkontroll av personal som utför insatser i vård- eller omsorgstagarens hem. Tillåtligheten av registerkontrollen har härigenom avgränsats för att värna integriteten och för att inte öppna upp för en omotiverat vidsträckt kontroll. Vi anser därmed att skälen för att tillåta registerkontroll väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av information inte heller kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt.

De verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning bör alltså ha möjlighet att ta del av uppgifter ur belastningsregistret beträffande personal som anställs för att utföra sådana insatser. Under vilka förutsättningar denna rätt till uppgifter ur registret bör föreligga och vilka uppgifter som verksamheten bör ha rätt att ta del av, återkommer vi till i avsnitt 10.6.2–10.6.4.

10.6.2Inhämtande av registerutdrag

Utredningens förslag: Den enskilde ska visa upp ett register- utdrag på vård- och omsorgsverksamhetens begäran. En enskild ska därför ha rätt att få ett sådant utdrag om sig själv. Utdraget ska vara begränsat till vissa brott.

Skälen för utredningens förslag: En registerkontroll kan ske antingen genom att vård- och omsorgsverksamheten begär uppgifter ur belast- ningsregistret från Polismyndigheten eller genom att verksamheten begär av den enskilde att få se ett utdrag ur registret.

Vi anser att en ordning där den enskilde själv inhämtar register- utdrag från Polismyndigheten är att föredra, eftersom integritets- kränkningen då får anses bli mindre, se avsnitt 6.3.4. Den enskilde har då kontroll över vilka uppgifter som arbets- eller uppdrags- givaren får kännedom om (jfr även ILO:s riktlinjer, se avsnitt 3.2.5). Vidare får den enskilde också möjlighet att avbryta anställnings- eller uppdragsprocessen efter inhämtandet av utdraget.

Vård- och omsorgsverksamhet kan drivas i såväl offentlig som privat regi. När det gäller privata aktörer utgör dataskyddsregler- ingen ytterligare ett skäl för att den enskilde själv bör hämta in regis-

263

Vård och omsorg

SOU 2019:19

terutdraget. Som vi anfört i avsnitt 9.4.2 finns det i en allt mer digi- taliserad förvaltning skäl att utgå från att en framtida hantering av registerutdrag enbart kommer att vara automatiserad. En ordning som innebär att privata aktörer inhämtar uppgifter från belastnings- registret skulle då komma i konflikt med dataskyddsförordningens förbud mot behandling av uppgifter som rör lagöverträdelser, se av- snitt 10.6.6.

Frågan är om det bör krävas av den enskilde att registerutdraget lämnas in till arbets- eller uppdragsgivaren. En sådan ordning gäller enligt skollagen, lagen om registerkontroll av personal vid vissa boen- den som tar emot barn och lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. Dessa lagar föreskriver dock en obligatorisk registerkontroll och det ligger då i sakens natur att det behöver kunna följas upp att regelverket efter- levs, t.ex. vid tillsyn av verksamheten. Ett sådant behov finns inte vid registerkontroll av det slag som vi föreslår här (se vidare avsnitt 10.6.3 om att kontrollen bör vara fakultativ). Enligt vår bedömning är det därför tillräckligt att den enskilde visar upp utdraget. En sådan ord- ning har det goda med sig att den minskar risken för spridning av uppgifterna i belastningsregistret. Den överensstämmer även med den ordning som gäller enligt lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

Enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister har en enskild rätt att på begäran skriftligen få del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Ett utdrag som begärs av en enskild kan emellertid inne- hålla uppgifter om brott som saknar betydelse för lämplighets- bedömningen inför en anställning inom nu aktuell del av vård- och omsorgssektorn. Den enskilde bör därför ha möjlighet att begära ett utdrag som är begränsat till de brott som har betydelse för pröv- ningen. En sådan rätt bör därför läggas till i 9 § andra stycket lagen om belastningsregister, som reglerar enskildas rätt att få ett begrän- sat utdrag ur registret om sig själv. Vi återkommer i avsnitt 10.6.4 till vilka brott som utdraget bör innehålla.

Eftersom vi anser att registerutdraget bör visas upp av den en- skilde saknas förutsättningar att bygga vidare på den registerkontroll som i dag utförs vid anställning av personal eller anlitande av upp- dragstagare inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare med stöd av 11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2 förordningen om

264

SOU 2019:19

Vård och omsorg

belastningsregister, se avsnitt 10.3.2. En annan sak är att det i annat sammanhang kan finnas skäl att överväga en översyn och moderni- sering av den regleringen, eftersom det delvis är oklart vilka verksam- heter som omfattas av den.

10.6.3En ny lag om registerkontroll införs

Utredningens förslag: Det ska införas en ny lag om fakultativ registerkontroll som innehåller bestämmelser om registerkontroll av den som erbjuds anställning eller på annan liknande grund erbjuds eller tilldelas uppgifter för att utföra insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning enligt

1.4 kap. 1 §, 5 kap. 5 § andra eller tredje stycket eller 7 § tredje stycket socialtjänstlagen,

2.9 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller

3.8 eller 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen.

Den som bedriver sådan verksamhet ska få begära att ett belast- ningsregisterutdrag visas upp av den som erbjuds anställning eller den som erbjuds eller tilldelas uppgifter genom uppdrag, praktik- tjänstgöring eller anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten.

Den som är assistansberättigad och erbjuder någon en anställ- ning som personlig assistent ska också få begära att han eller hon visar upp ett registerutdrag.

Registerutdraget ska inte få vara äldre än ett år. Arbets- och uppdragsgivare ska inte få dokumentera en kontroll av ett register- utdrag på något annat sätt än genom en anteckning om att utdra- get har visats upp.

Lagen ska benämnas lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. Om det i lagen om registerkontroll av per- sonal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder finns bestämmelser om registerkontroll inom verksamhet som omfattas av denna lag, ska de bestämmelserna tillämpas i stället för bestäm- melserna i denna lag.

265

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Skälen för utredningens förslag

Kontrollen bör vara fakultativ

Utredningen om registerutdrag i arbetslivet ansåg att det inte fanns skäl att införa en författningsreglerad registerkontroll inom vård- och omsorgssektorn (SOU 2014:48). Utredningen presenterade emel- lertid ett alternativt förslag om en obligatorisk registerkontroll av personal som ska arbeta med äldre personer eller personer med funk- tionsnedsättning, se avsnitt 10.5.5 och bilaga 6. Vi har därför särskilt övervägt om nu aktuell registerkontroll bör vara obligatorisk eller fakul- tativ.

Sårbarheten varierar med typen och graden av funktionshinder, ålder och de medicinska behoven hos varje enskild vård- och om- sorgstagare. Det rör sig alltså inte om en homogen grupp där alla kan anses vara i lika hög grad utsatta och beroende av vård- och omsorgs- personalen.

På motsvarande sätt är verksamheter inom vård och omsorg inte organiserade på ett enhetligt sätt. Det innebär att förekomsten av ensamarbete varierar mellan olika arbetsgivare, såväl offentliga som privata, med den inverkan det har på behovet av att i det enskilda fallet göra en registerkontroll. Det rör sig slutligen om en stor per- sonalgrupp, med relativt hög personalgenomströmning och stor andel tidsbegränsade anställningar.

Nu angivna omständigheter talar mot att införa en skyldighet för arbetsgivaren att kontrollera belastningsregistret inför samtliga an- ställningar. Att registerkontrollen är obligatorisk inom skolområdet, HVB och LSS-verksamhet för barn föranleder inte någon annan bedömning, eftersom syftet med den registerkontrollen är att för- hindra att barn, hos vilka graden av sårbarhet inte är lika varierande som för äldre och personer med funktionsnedsättning, utsätts för sexuella övergrepp. Registerkontrollen beträffande den som ska ut- föra insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktions- nedsättning bör därför vara fakultativ.

266

SOU 2019:19

Vård och omsorg

Verksamheter som bör omfattas av registerkontrollen

Som vi anfört under avsnitt 10.6.1 bör registerkontrollen omfatta de vård- och omsorgsverksamheter, såväl offentliga som enskilda, som utför insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funk- tionsnedsättning. Med äldre personer bör avses personer som fyllt 65 år eller är äldre. Med personer med funktionsnedsättning bör av- ses de som har en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga (jfr Socialstyrelsens termbank).

Det är inte tillräckligt att det är fråga om insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. För att avgränsa lagens tillämpningsområde bör härutöver anges att lagen endast är tillämplig vid sådana insatser enligt socialtjänstlagen, LSS eller hälso- och sjukvårdslagen.

De insatser enligt socialtjänstlagen som bör omfattas av register- kontrollen är dels insatser som den enskilde beviljas i syfte att under- lätta den dagliga livsföringen i hemmet, såsom hemtjänst och boende- stöd, dels insatser i sådana boenden som är att betrakta som den enskildes hem, såsom särskilda boenden för äldre och personer med funktionsnedsättning och biståndsbedömda trygghetsboenden för äldre.

De insatser enligt LSS som bör omfattas av registerkontrollen är främst personlig assistans, avlösarservice i hemmet och bostad med särskild service för vuxna. Även andra insatser enligt LSS kan dock omfattas om de utförs i hemmet. Det kan t.ex. avse biträde av kon- taktperson.

Boende i familjehem och bostad med särskild service för barn eller ungdomar enligt LSS omfattas med den nu föreslagna avgränsningen. Dessa verksamheter omfattas emellertid även av den obligatoriska regis- terkontrollen enligt bestämmelserna i lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder, vars bestämmelser föreslås få företräde i enlighet med vad vi återkommer till. Nu föreslagna bestämmelser om registerkontroll kommer därför inte att tillämpas inom ramen för dessa verksamheter.

Den som är assistansberättigad och anställer sin egen personliga assistent bör ha en motsvarande möjlighet att utföra en registerkon- troll av assistenten. Det svarar mot den ordning som gäller enligt 2 § andra stycket lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder.

267

Vård och omsorg

SOU 2019:19

De insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen som bör omfattas av registerkontrollen är den hälso- och sjukvård som utförs i en vård- tagares ordinära boende, biståndsbedömt trygghetsboende för äldre eller särskilda boende för äldre eller personer med funktionsnedsätt- ning. Det spelar därvid ingen roll om det är kommunen eller lands- tinget som tillhandahåller hälso- och sjukvården. I annat fall skulle frågan om registerkontroll av hälso- och sjukvårdspersonal som ut- för insatser i hemmet vara avhängig av hur hemsjukvården har orga- niserats mellan landstinget och kommunerna i de olika regionerna.

Med den avgränsning som gjorts till insatser i hemmet finns det vissa insatser enligt berörda lagar som inte kommer att omfattas av förslaget om registerkontroll. Det avser t.ex. dagverksamhet enligt socialtjänstlagen samt rådgivning och annat personligt stöd om den utförs utanför det egna hemmet, ledsagarservice, biträde av kontakt- person utanför hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet och daglig verksamhet enligt LSS. Motsvarande gäller hälso- och sjuk- vård i dagverksamhet. Emellertid torde det vara vanligt att personal anställs för att utgöra insatser såväl i som utanför hemmet. I sådana fall är registerkontroll tillåten, så länge övriga förutsättningar för kontrollen är uppfyllda.

Personkrets som bör omfattas av kontrollen

Registerkontrollen bör omfatta alla som rekryteras eller anlitas för att utföra insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. Kravet bör gälla såväl vid tillsvidareanställning, som vid tidsbegränsad anställning.

Likaså bör de som anlitas för ett uppdrag eller de som anlitas från ett bemanningsföretag omfattas av kontrollen, eftersom huvudmannens val att rekrytera personal på annat sätt än genom anställning inte bör vara avgörande för om den som ska arbeta inom verksamheten ska omfattas av möjligheten till registerkontroll. Detsamma gäller de som utför praktiktjänstgöring. En förutsättning för registerkontroll i dessa fall bör dock vara att uppdraget eller tjänstgöringen ska ut- föras av den enskilde som om han eller hon var anställd i verksam- heten, dvs. det krävs att det är fråga om ett kontinuerligt uppdrag eller tjänstgöring och inte endast en tillfällig kontakt eller ett engångs- uppdrag (jfr prop. 2009/10:176 s. 41).

268

SOU 2019:19

Vård och omsorg

För att skydda den personliga integriteten hos den arbetssökande bör det uttryckligen framgå att det endast är den som faktiskt er- bjuds en anställning eller den som faktiskt erbjuds eller tilldelas arbets- uppgifter genom uppdrag, praktiktjänstgöring eller anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten som får kontrolleras. I detta ligger att registerkontrollen förutsätts vara det sista ledet i rekryteringen.

Av integritetsskäl bör den som är anställd inte kunna omfattas av kontrollen. Av skäl som vi närmare redovisat i avsnitt 8.6 anser vi att det saknas tillräckliga skäl för en sådan löpande registerkontroll i ett anställningsförhållande. En annan sak är att den som bedriver vård och omsorg med vårt förslag får kontrollera den som är anställd av ett bemanningsföretag om den enskilde tilldelas arbetsuppgifter som innebär utförande av insatser i hemmet åt äldre eller personer med funktionsnedsättning.

Det är bara de som utför insatser i hemmet som bör få kontrol- leras. De som utför insatser utanför hemmet får därmed inte kon- trolleras, om de inte också utför insatser i hemmet. Inte heller får kontrollen omfatta administrativ personal, t.ex. kontorsanställda, verk- samhets- och personalplanerare och vaktmästare på ett särskilt boende, som inte kommer i direkt kontakt med vård- och omsorgstagaren. Denna ordning motsvarar den som gäller enligt lagen om register- kontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktions- hinder.

Registerkontrollens genomförande

Uppgifter i ett registerutdrag är som påpekats flera gånger tidigare i betänkandet integritetskänsliga och bör inte spridas mer än nöd- vändigt. Som redovisats under avsnitt 10.6.2 ska det inte finnas någon rätt för arbets- och uppdragsgivare att begära att ett registerutdrag lämnas till dem. Arbets- och uppdragsgivare bör inte heller få doku- mentera en kontroll av registerutdrag på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Vad som nu sagts stärker integritetsskyddet genom att bidra till att minska risken för sprid- ning av uppgifterna och överensstämmer med den ordning som gäller enligt lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

269

Vård och omsorg

SOU 2019:19

Registerutdraget bör, i likhet med vad som gäller enligt skollagen, lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn, inte vara äldre än ett år.

En ny lag

Bestämmelserna om registerkontroll kan antingen föras in i någon befintlig lag som rör registerkontroll eller i en ny lag.

Eftersom lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder ålägger arbetsgivaren en skyl- dighet att utföra registerkontroll är det enligt vår mening inte lämp- ligt att föra in bestämmelser om en fakultativ kontroll i den lagen. Inte heller lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn är lämplig, eftersom strukturen på området är att varje verk- samhets registerkontroll regleras i en särskild lag. De föreslagna be- stämmelserna bör därför tas in i en ny lag. Lagen bör benämnas lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning.

I den nya lagen bör det finnas en bestämmelse som hänvisar till lagen om belastningsregister. Genom hänvisningen tydliggörs att det i lagen om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen får med- dela föreskrifter om vilka uppgifter ett registerutdrag ska innehålla.

Lagen bör vara subsidiär

Den nya lagen föreslås innehålla bestämmelser om registerkontroll av den som utför insatser i hemmet åt personer med funktionsnedsätt- ning enligt 9 § LSS. Dessa stöd- och serviceinsatser kan även utföras åt barn.

Av lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder följer att den som bedriver verksamhet enligt LSS, som omfattar stöd och serviceinsatser åt barn, inte får anställa någon för sådana insatser, om inte utdrag ur belastnings- registret har kontrollerats. Eftersom denna registerkontroll är obliga- torisk bör den lag som vi föreslår om en fakultativ rätt till register- kontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt personer med funktionsnedsättning vara subsidiär i förhållande till lagen om

270

SOU 2019:19

Vård och omsorg

registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funk- tionshinder.

Vi är medvetna om att den obligatoriska registerkontroll som föl- jer av lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder är kopplad till en mer begränsad brotts- katalog än den som vi föreslår i detta betänkande, se avsnitt 10.6.4. Det kan därför finnas skäl att särskilt se över den förstnämnda kata- logen inom ramen för den fortsatta beredningen av detta betänkande.

10.6.4Uppgifter som omfattas av registerkontrollen

Utredningens förslag: Registerutdraget ska innehålla uppgifter om brott mot 3, 4, 6, 8–10 och 14 kap. brottsbalken, narkotika- strafflagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om brotten lett till någon annan påföljd än böter.

Registerutdraget ska också innehålla uppgifter om något annat brott, om påföljden även avser det brottet.

Bestämmelserna ska tas in i förordningen om belastningsregister.

Skälen för utredningens förslag: En enskild har, som vi tidigare redo- gjort för, enligt bestämmelserna i 9 § första stycket lagen om belast- ningsregister rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga upp- gifter ur registret om sig själv. Ett sådant utdrag kan innehålla uppgifter om brott som saknar betydelse för bedömningen av en persons lämplighet att arbeta med äldre personer eller personer med funk- tionsnedsättning. Den enskilde bör därför ha möjlighet att begära ett utdrag som är begränsat till de brott som har betydelse för prövningen.

Registerutdrag enligt skollagen, lagen om registerkontroll av per- sonal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn innehåller uppgifter om mord, dråp, grov misshandel, människorov, sexual- brott, grovt rån och barnpornografibrott (22 § tredje, femte och sjätte styckena förordningen om belastningsregister). Syftet med regleringen är att förebygga övergrepp mot barn och ungdomar. Ett registerutdrag enligt lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn innehåller fler brott (22 § fjärde stycket förordningen om belastningsregister). Det har motiverats med att

271

Vård och omsorg

SOU 2019:19

det i HVB ofta vistas barn med missbruksproblem och andra sociala problem.

Ett ännu mer omfattande registerutdrag lämnas ut vid anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare. Ett sådant utdrag innehåller uppgifter om samtliga brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter (11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister). Även Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg har i ärenden om legitimation rätt till ett relativt omfattande registerutdrag (16 c § förordningen om belastningsregister).

Enligt vår bedömning finns det inte behov av att det register- utdrag som ska visas upp av den som ska anställas för att utföra insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktions- nedsättning omfattar alla brott. Däremot anser vi att det bör inne- hålla fler brott än vad ett registerutdrag inom skolan eller LSS-verk- samhet för barn gör. Det hänger samman med att vi i sig ifrågasätter om de brottskatalogerna tillgodoser behoven vid ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet10 och att syftet med nu aktuellt utdrag inte endast är att förebygga övergrepp, utan även att förebygga för- mögenhetsbrott (jfr Brå:s rapport om brott mot äldre som anger att stöld i hemmet är ett av de vanligaste brotten mot äldre, se av- snitt 10.4.3). Av betydelse är även i detta sammanhang att många vård- och omsorgstagare förvarar mediciner i sina hem, även narko- tikaklassad sådan, och att det därför även får anses svara mot ett be- fogat intresse att få kännedom om brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Mot denna bakgrund föreslår vi att verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning bör få ta del av uppgifter om brott mot 3 kap. (brott mot liv och hälsa), 4 kap. (brott mot frihet och frid),

6kap. (sexualbrott), 8 kap. (stöld, rån och andra tillgreppsbrott), 9 kap. (bedrägeri och annan oredlighet), 10 kap. (förskingring, annan trolös- het och mutbrott), 14 kap. (förfalskningsbrott) brottsbalken, narko- tikastrafflagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

10I samband med vår dialog med Polismyndigheten har framkommit att vissa arbetsgivare inom skolan anser att nuvarande registerutdrag inte omfattar de behov som finns för att bedöma lämp- lighet av personal och att de därför också begär att enskilda ska lämna in ett fullständigt belast- ningsregisterutdrag.

272

SOU 2019:19

Vård och omsorg

En begränsning bör enligt vår bedömning vara att brotten lett till någon annan påföljd än böter. Det innebär att i flertalet fall kommer mindre allvarliga brott, t.ex. ringa stöld eller ringa narkotikabrott, inte att omfattas av utdraget. Vi anser att detta är en rimlig avvägning mellan behovet för verksamheten och den enskildes personliga integri- tet. Ordningen motsvarar även den som gäller i ärenden om legiti- mation.

Registerutdraget bör, på samma sätt som övriga ovan nämnda verk- samheters utdrag, även innehålla uppgifter om något annat brott, om påföljden även avser det brottet.

10.6.5Sekretess

Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om sekretess eller tystnadsplikt för uppgifter i belastnings- registerutdrag som förekommer i vård- och omsorgsverksamhet.

Skälen för utredningens bedömning: Uppgifter i ett belastnings- registerutdrag som förekommer i ett anställningsärende omfattas som huvudregel inte av personaladministrativ sekretess. Det innebär att utdraget normalt saknar sekretesskydd, se avsnitt 3.4.3.

Som vi beskrivit i avsnitt 8.10 ansåg regeringen, när register- kontroll infördes på skolområdet och för verksamhet i HVB, att vare sig någon sekretessbestämmelse för uppgifter i registerutdrag som förekom i allmän verksamhet eller någon bestämmelse om tystnads- plikt för sådana uppgifter i enskild verksamhet skulle införas. Denna bedömning står sig fortfarande utifrån de starka offentlighetsintressen som gör sig gällande i tjänstetillsättningsärenden inom offentlig verk- samhet. Det finns redan av denna anledning inte något skäl att före- slå några särskilda sekretessregler.

Den registerkontroll som nu föreslås kommer emellertid även att omfatta enskild verksamhet inom vård och omsorg. Frågan är därför om det bör införas en bestämmelse om tystnadsplikt för uppgifter som kommer fram vid registerkontroll.

Vårt förslag innebär att det är den enskilde själv som inhämtar ett registerutdrag och att en kontroll genomförs genom att utdraget endast visas upp för arbetsgivaren. Kontrollen får inte dokumenteras av arbetsgivaren på något annat sätt än genom en anteckning om att

273

Vård och omsorg

SOU 2019:19

utdraget har visats upp. Mot bakgrund av att det bör krävas starka skäl för att införa en bestämmelse om en straffsanktionerad tyst- nadsplikt och att det inte heller finns någon tystnadsplikt för uppgif- ter i registerutdrag som förekommer i enskild verksamhet på skol- området eller i HVB-verksamhet, framstår det inte som motiverat med en bestämmelse om tystnadsplikt för uppgifter i belastnings- register i enskild verksamhet inom vård och omsorg. Vi lämnar därför inte något sådant förslag.

10.6.6Dataskydd

Utredningens bedömning: Förslaget om registerkontroll inom vissa vård- och omsorgsverksamheter kräver inte några ändringar i dataskyddslagstiftningen.

Skälen för utredningens bedömning: Enligt vårt förslag får en kon- troll av ett belastningsregisterutdrag inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Arbets- eller uppdragsgivaren får således inte begära att utdraget lämnas in. Endast om anteckningen innehåller personuppgifter och dessa upp- gifter behandlas automatiserat eller i registerform kommer hanteringen att omfattas av dataskyddsförordningen.

För att behandlingen av personuppgifter ska vara tillåten enligt dataskyddsförordningen krävs att det finns en rättslig grund för be- handlingen som är fastställd i nationell rätt. När kommuner eller landsting behandlar belastningsregisteruppgifter i ärenden om anställ- ning inom vård och omsorg har behandlingen stöd i den rättsliga grunden myndighetsutövning enligt artikel 6.1.e. Eftersom verksam- heten har behov av att bedöma lämpligheten hos den som erbjuds en anställning för att förhindra en anställning som kan skada såväl själva verksamheten som dess anseende och förtroende, kan den rättsliga grunden att utföra en uppgift av allmänt intresse också tillämpas på behandlingen av registeruppgifter enligt artikel 6.1.e. Motsvarande gäller när privata aktörer utför offentlig verksamhet i form av vård och omsorg, se avsnitt 6.4.4. På grund härav och då rätten att ta del av uppgifter i belastningsregistret föreslås regleras i lagen om belast- ningsregister med tillhörande förordning är kraven på rättslig grund och att grunden ska vara fastställd i nationell rätt uppfyllda.

274

11 Konsekvenser

11.1Inledning

Enligt våra direktiv ska vi särskilt redovisa vilka konsekvenser som de lämnade förslagen till författningsändringar innebär för skyddet av den personliga integriteten. Vi ska också redovisa konsekvenserna för kommuner och landsting, företag och andra arbetsgivare. Vidare ska vi redovisa ekonomiska konsekvenser för berörda myndigheter och hur eventuella kostnadsökningar ska finansieras. De ekonomiska konsekvenserna för Polismyndigheten ska särskilt beaktas.

I betänkandet lämnar vi förslag om ett utökat författningsstöd för registerkontroll i arbetslivet såvitt avser Kriminalvården, Åklagarmyn- digheten, Ekobrottsmyndigheten, finansiella företag som omfattas av krav på ledningsprövning samt offentliga och enskilda aktörer som utför vård- och omsorgsinsatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. Ett sådant författningsstöd är av de skäl som vi har redovisat i betänkandet nödvändigt om det införs ett generellt förbud mot registerkontroll i enlighet med vad som före- slagits av Utredningen om registerkontroll i arbetslivet (SOU 2014:48).

I betänkandet lämnar vi även vissa förslag om registerkontroll utanför arbetslivet. Förslagen i den delen berör Kriminalvården, som föreslås få kontrollera förekomst i belastningsregistret dels vid in- passering i anstalt och häkte, dels vid anlitandet av enskild för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Även de förslag som lämnas om registerkontroll av den som, utan att vara anställd, ska ingå eller ingår i ledningen i ett finansiellt företag är hän- förliga till denna del.

277

Konsekvenser

SOU 2019:19

11.2Konsekvenser för enskildas personliga integritet

Syftet med förslaget om ett förbud mot registerkontroll i SOU 2014:48 är att stärka skyddet för enskildas personliga integritet i arbetslivet.

I detta betänkande lämnar vi ett antal förslag som kommer att ge möjlighet till fortsatt registerkontroll av den som ska anställas inom vissa specifika områden. Förslagen påverkar de enskildas personliga integritet eftersom de uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritetskänsligt slag. Som vi närmare har redovisat i våra all- männa överväganden har vi emellertid utformat våra förslag om registerkontroll så att kontrollen ska ske på ett sätt som värnar den enskildes personliga integritet så långt som det är möjligt. Det inne- bär bl.a. att registerkontrollen ska vara fakultativ, att den alltid ska vara nödvändig i det enskilda fallet och endast avse den som erbjuds en anställning. Det innebär även att vi inte lämnar något förslag som tillåter löpande registerkontroll av den som redan är anställd, annat än när det gäller anställda ledningspersoner i finansiella företag (av- snitt 9.4.3).

Såvitt avser finansiella företag och utförare av vård- och omsorgs- insatser i hemmet har vi även föreslagit en ordning som innebär att det är den enskilde själv som ska visa upp utdraget och att kontrollen inte får dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Registerutdraget föreslås i dessa fall även vara begränsat till de brott som kan anses vara av betydelse för prövningen.

På motsvarande sätt har vi iakttagit behovet av att skydda den personliga integriteten när vi har utformat våra förslag om register- kontroll utanför arbetslivet. Som vi har redovisat i våra allmänna överväganden innebär det att Kriminalvården endast föreslås få ut- föra registerkontroll utanför arbetslivet i de fall där skälen för sådan kontroll är så pass övertygande att den kan motiveras trots det integri- tetsintrång som kontrollen utgör för den enskilde, se våra förslag om registerkontroll vid inpassering i anstalt och häkte och i samband med att Kriminalvården anlitar enskild för att bedriva halvvägshus och hem för vårdvistelse. De förslag som lämnas är utformade för värna den enskildes personliga integritet så långt som det är möjligt, t.ex. genom att den som ska kontrolleras inför inpassering i anstalt eller häkte alltid ska informeras om kontrollen i förväg.

278

SOU 2019:19

Konsekvenser

11.3Konsekvenser för arbetsgivare

Som tidigare framgått lämnar vi förslag som innebär att Kriminal- vården, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, finansiella före- tag som omfattas av krav på ledningsprövning och de som bedriver vård- och omsorgsverksamhet i hemmet för äldre och personer med funktionsnedsättning i sin egenskap av arbetsgivare får ett utökat författningsstöd för registerkontroll och därmed kan utöva sådan kon- troll även om det föreslagna förbudet mot registerkontroll i arbets- livet genomförs.

Till grund för våra föreslag om registerkontroll ligger, som vi har redovisat i våra allmänna överväganden, delvis olika skäl och skydds- intressen. Gemensamt är dock att registerkontrollen i samtliga fall anses nödvändig för att upprätthålla förtroendet för den verksamhet som bedrivs, vare sig det är fråga om förtroendet för rättsväsendet, det finansiella systemet eller omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning. Genom våra förslag om utökat författnings- stöd för registerkontroll får därmed dessa myndigheter och företag i sin roll som arbetsgivare ett behövligt och ändamålsenligt verktyg för att förhindra att olämpliga och illojala personer rekryteras som kan skada och negativt påverka förtroendet för de verksamheter som bedrivs.

Den rätt till registerkontroll som förslagen innebär, ska ställas i relation till det förslagna förbudet mot registerkontroll i arbetslivet. När det gäller vårt förslag om registerkontroll inom vård- och om- sorgssektorn bör det därför framhållas att det endast avser den som ska utföra insatser i hemmet åt äldre och personer med funktions- nedsättning. Vissa personalkategorier inom sektorn kommer alltså inte att omfattas av rätten till registerkontroll. Det innebär att den som bedriver vård- och omsorgsverksamhet och i dag alltid använder sig av registerkontroll i rekryteringsprocessen inte längre kommer att kunna göra det när förbudet mot registerkontroll i arbetslivet träder i kraft.

279

Konsekvenser

SOU 2019:19

11.4Ekonomiska konsekvenser

Polismyndigheten

Polismyndigheten kommer att påverkas av förslagen i SOU 2014:48 och i detta betänkande. Förslagen i SOU 2014:48 om ett förbud för arbetsgivare att begära att arbetstagare eller arbetssökande uppvisar ett registerutdrag kommer att innebära att enskilda inte kommer att inhämta utdrag ur belastningsregistret i lika hög utsträckning som

idag. Enligt Utredningen om registerutdrag i arbetslivets undersök- ning var ca 75 procent av de utdrag som enskilda begär enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister hänförliga till krav från arbetsgivare. Utredningens bedömning var att Polismyndigheten skulle göra en årlig besparing om ca 3,3 miljoner kronor om förbudet mot registerkontroll i arbetslivet genomfördes. Beräkningen gjordes utifrån att Polismyndighetens leverans av utdrag enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister skulle minska med 167 250 utdrag per år (75 procent av de 223 000 utdrag som levererades 2013) och att den genomsnittliga kostnaden per utdrag var ca 20 kronor (SOU 2014:48 s. 146).

Till viss del innebär våra förslag om ett utökat författningsstöd för registerkontroll i arbetslivet att den beräknade besparingen för Polismyndigheten blir mindre än den som antagits i SOU 2014:48. De förslag som påverkar i denna del är de förslag som tar sikte på de finansiella företagen och de som tillhandahåller äldre och personer med funktionsnedsättning vissa vård- och omsorgsinsatser i hemmet. Kriminalvården och åklagarmyndigheterna har redan i dag direkt- åtkomst till registret, vilket innebär att de förslag som avser dessa myndigheter inte kommer att påverka Polismyndigheten ekonomiskt.

När det gäller antalet utdrag som det kan förväntas att Polismyndig- heten kommer att utfärda beträffande ledningspersoner i finansiella företag kan ledning hämtas från det antal utdrag som Finansinspek- tionen i dag begär för att utföra lämplighetsprövning av ledningen i dessa företag. Under 2018 begärdes ca 3 600 utdrag av Finansinspek- tionen, se avsnitt 9.3.3. Det antal utdrag som kommer att begäras av enskild för motsvarande prövning av det finansiella företaget bör svara förhållandevis väl mot detta antal, även om någon exakt beräkning inte är möjlig att göra, bl.a. eftersom kontrollen föreslås vara fakul- tativ.

280

SOU 2019:19

Konsekvenser

Hur många utdrag som kommer att utfärdas beträffande personer som ska arbeta inom sådan vård- och omsorgsverksamhet som utför insatser i hemmet åt äldre eller personer med funktionsnedsättning är ännu svårare att beräkna. En analys i denna del bör dock ta sin utgångspunkt i att det 2016 arbetade ca 480 000 personer inom äldre- omsorg och övrig vård och omsorg, såväl offentligt som privat,1 och att det inom gruppen anses vara förhållandevis hög personalomsätt- ning (ca tolv procent 20162). Med beaktande av att den andel av arbets- givarna inom vård och omsorg som utför registerkontroll inför anställning uppskattas vara hög3, skulle antalet registerutdrag således kunna uppskattas till ca 50 000. Emellertid är denna siffra inte helt rättvisande, eftersom den omfattar fler personalkategorier än de som utför insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funk- tionsnedsättning enligt socialtjänstlagen, LSS och hälso- och sjuk- vårdslagen. Dessutom finns det särskilda bestämmelser som redan

idag tillåter registerkontroll inom vård- och omsorgssektorn. Enligt uppgift från Polismyndigheten utfärdades ca 50 000 registerutdrag från den 25 mars 2018 till den 25 mars 2019 med anledning av anställ- ning av personal för att utföra LSS-insatser åt barn, ca 40 000 utdrag under 2018 med anledning av anställning av personal i HVB4 och ca 24 700 utdrag under 2018 till myndigheter och enskilda verksam- hetsutövare inför anställning inom psykiatrisk sjukvård, vård av ut- vecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av miss- brukare. Vår bedömning är därför att antalet registerutdrag med stöd av den nya lagen om registerkontroll av personal som ska utföra in- satser i hemmet åt äldre eller personer med funktionsnedsättning i vart fall inte bör överstiga 40 000.

Polismyndigheten har till utredningen angett att kostnaden per utdrag numera är 17 kronor per utdrag. Den sänkta kostnaden beror på effektiviseringar i produktionsprocessen och att de fasta kostnad- erna för hanteringen är fördelade på fler utdrag. Det innebär att den besparing som ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet skulle

1Statistik från Statistiska centralbyrån.

2Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden, Rekryteringsrapport från 2018, Sveriges Kommuner och Landsting, s. 9.

3Enligt den undersökning som Utredningen om registerutdrag i arbetslivet genomförde inom ramen för utredningen utförde 69 procent av arbetsgivarna inom vård och omsorg samt sociala tjänster registerkontroll i samband med rekrytering av ny personal (SOU 2014:48 s. 85). En- ligt uppgift till utredningen har denna trend ökat under de senaste åren.

4Här avses även utdrag ur misstankeregistret, jfr 8 a § förordningen (1999:1135) om misstanke- register.

281

Konsekvenser

SOU 2019:19

innebära för Polismyndigheten med vårt förlag skulle bli ca 700 000– 800 000 kronor lägre.

Härtill kommer att Polismyndigheten även kommer att ha vissa utvecklingskostnader för att ta fram de begränsade registerutdrag som

vii detta betänkande föreslår att den enskilde ska få ut från registret. Enligt uppgift från Polismyndigheten kan denna kostnad uppskattas till ca 250 000 kronor. Den utvecklingskostnaden ryms inom myndig- hetens anslag.

Övriga myndigheter

Om regeringen väljer att bemyndiga en myndighet att utfärda före- skrifter angående registerkontroll inför anställning av vissa specifika befattningar i finansiella företag kommer detta att innebära visst före- skriftsarbete. Denna kostnad bedöms som måttlig och får rymmas inom nuvarande budgetramar.

Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten får genom våra förslag utökade möjligheter till registerkontroll. Dessa myndigheter har redan i dag direktåtkomst till belastningsregistret. Det innebär att det inte kommer att krävas några nya systemstöd för att göra kontrollerna. Inte heller i övrigt föranleder förslagen några ekonomiska konsekvenser för myndigheterna.

11.5Konsekvenser i övrigt

När det gäller de övriga konsekvenser som våra förslag kan förväntas få finns det här, utifrån de krav som ställs i 15 § kommittéförord- ningen (1998:1474), skäl att peka på att det utökade författnings- stödet för registerkontroll i arbetslivet ytterst syftar till att förhindra och förebygga felaktiga rekryteringar av enskilda som annars skulle kunna komma att begå brott och därigenom skada verksamheten och påverka förtroendet för berörda arbetsgivare. Förslagen har på så sätt viss brottsförebyggande verkan.

282

12Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

12.1Ikraftträdande

Utredningens förslag: De nya lag- och förordningsbestämmel- serna ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Skälen för utredningens förslag: De förslag som vi har lämnat i be- tänkandet bör träda i kraft samtidigt som Utredningen om register- utdrag i arbetslivets förslag om en ny lag som förbjuder registerkontroll i arbetslivet träder i kraft (SOU 2014:48). Detta för att möjliggöra för berörda aktörer att utföra nödvändig registerkontroll.

Det föreslagna förbudet mot registerkontroll i arbetslivet bereds fortfarande i Regeringskansliet. Med hänsyn till den tid som kan be- räknas för remissförfarande av detta betänkande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet, riksdagsbehandling och det föreskriftsarbete som kan krävas, bedömer vi att bestämmelserna bör kunna träda i kraft den 1 januari 2021.

12.2Övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Bestämmelserna i lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning ska inte tillämpas på den som efter ikraftträdandet erbjuds eller tilldelas uppgifter inom ramen för en anställning hos någon som ingått avtal med den som bedri- ver verksamheten och som han eller hon hade redan före ikraft- trädandet.

285

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning

Lagen är ny och innebär att författningsstöd ges för registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning. De allmänna övervägandena om lagen finns i avsnitt 10.6.

Lagen har benämnts lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning för att, så långt möjligt, stämma överens med hur övriga specifika lagar på vård- och omsorgsområdet som tillåter registerkontroll i arbetslivet benämns, jfr lagen (2007:171) om register- kontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn och lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister i fråga om den som enligt 2 eller 3 § erbjuds anställning eller på annan liknande grund erbjuds eller till- delas uppgifter för att utföra insatser i hemmet åt äldre personer eller per- soner med funktionsnedsättning enligt

1.4 kap. 1 §, 5 kap. 5 § andra eller tredje stycket eller 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453),

2.9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

eller

3.8 eller 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

287

Författningskommentar

SOU 2019:19

Om det i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder finns bestämmelser om register- kontroll inom verksamhet som omfattas av denna lag, ska de bestämmel- serna tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Paragrafen innehåller bestämmelser om lagens tillämpningsområde. I första stycket anges att lagen innehåller bestämmelser om kon- troll av det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastnings- register i fråga om den som enligt 2 eller 3 § erbjuds anställning eller på annan liknande grund erbjuds eller tilldelas uppgifter för att ut- föra vård- och omsorgsinsatser i hemmet åt äldre personer eller per- soner med funktionsnedsättning. Med äldre personer avses personer som fyllt 65 år eller är äldre. Med personer med funktionsnedsättning avses de som har en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. Den personkrets som kan kontrolleras framgår

av 2 och 3 §§.

För att lagen ska vara tillämplig krävs att det är fråga om sådana insatser som ges i hemmet med stöd av 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 § andra eller tredje stycket eller 7 § tredje stycket socialtjänstlagen, 9 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller 8 eller 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen.

De insatser enligt socialtjänstlagen som omfattas av lagen är dels insatser som den enskilde beviljas i syfte att underlätta den dagliga livsföringen i hemmet, såsom hemtjänst och boendestöd, dels insatser i sådana boenden som är att betrakta som den enskildes hem, såsom särskilda boenden för äldre personer och personer med funktions- nedsättning samt biståndsbedömda trygghetsboenden för äldre. För att insatsen ska ges i hemmet är det inte nödvändigt att insatsen ges i den enskildes stadigvarande boende; även platser för kortvariga eller tillfälliga behov, t.ex. ett s.k. korttidsboende för äldre, omfattas av lagen (jfr prop. 2005/06:115 s. 80 f.).

Eftersom det krävs att insatsen ska utföras i hemmet för att lagen ska vara tillämplig, omfattas inte insatser i dagverksamhet enligt social- tjänstlagen.

De insatser enligt LSS som omfattas av lagen är främst personlig assistans, avlösarservice i hemmet, bostad med särskild service för vuxna och särskilt anpassad bostad för vuxna. Även andra insatser enligt LSS kan dock omfattas om de utförs i omsorgstagarens hem,

288

SOU 2019:19

Författningskommentar

t.ex. rådgivning och annat personligt stöd i form av stödsamtal, sjuk- gymnastik, arbetsterapi och biträde av kontaktperson. Avgörande för om lagen är tillämplig är att själva insatsen utförs i hemmet. Det innebär att insatsen ledsagarservice normalt inte omfattas av lagen eftersom insatsen utförs utanför hemmet i syfte att underlätta om- sorgstagarens kontakter med andra och för att delta i samhällslivet. Likaså omfattas inte insatserna korttidsvistelse utanför hemmet, kort- tidstillsyn för skolungdom och daglig verksamhet av lagen, eftersom det även i dessa fall rör sig om insatser som utförs utanför det egna hemmet.

De insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen som omfattas av lagen är den hälso- och sjukvård som utförs av kommun eller landsting i en vårdtagares hem. Förutom hälso- och sjukvård i en vårdtagares ordinära boende, kommer därmed även sådan vård i biståndsbedömda trygghetsboenden för äldre samt särskilda boenden för äldre perso- ner och personer med funktionsnedsättning att omfattas av lagen. Den hälso- och sjukvård som utförs i dagverksamhet omfattas däremot inte av lagen, eftersom det inte rör sig om vård som utförs i hemmet.

Enligt andra stycket är lagen subsidiär i förhållande till lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. Finns det där bestämmelser som reglerar registerkontroll inom verksamhet som omfattas av denna lag, ska alltså de bestämmelserna tillämpas i stället. Det innebär att lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funk- tionshinder ska tillämpas vid t.ex. insatserna boende i familjehem och bostad med särskild service för barn eller ungdomar enligt 9 § 8 LSS.

I fråga om vissa verksamheter som omfattas av denna lag är det möjligt att begära ut ett registerutdrag från Polismyndigheten med stöd av 11 § första stycket 5 och 21 § första stycket 2 förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Denna reglering är fakultativ och hindrar inte att kontroll i stället äger rum genom att den enskilde visar upp ett utdrag med stöd av denna lag.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.3.

1.uppdrag,

2.praktiktjänstgöring, eller

289

Författningskommentar

SOU 2019:19

3.anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verk- samheten.

Paragrafen innehåller bestämmelser som tillåter att den som bedriver vård- och omsorgsverksamhet i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning får begära att ett utdrag ur belastnings- registret visas upp inför anställning, uppdrag eller praktiktjänstgöring. Bestämmelserna ger arbets- eller uppdragsgivaren en rätt, inte en skyldighet, att ta del av registerutdraget. Kontrollen är alltså fakultativ.

Det följer av paragrafen att en arbetsgivare får begära att ett register- utdrag visas upp när någon erbjuds en anställning. Kontrollen får därmed inte göras som ett urvalskriterium utan ska ske som ett sista led i rekryteringen.

Rätten till registerkontroll gäller vid alla former av anställning. Det innebär att det saknar betydelse om anställningen är tidsbegränsad eller gäller tills vidare. Den som redan är anställd omfattas däremot inte av kontrollen, såvida det inte är fråga om en ny anställning hos arbetsgivaren.

Arbetsgivaren får endast begära att registerutdraget visas upp. Det finns alltså inte någon rätt för arbetsgivaren att begära att ett register- utdrag lämnas in av den enskilde. Utdraget ska visas upp för den hos arbetsgivaren som beslutar om anställningen.

Registerkontroll får endast ske av den som ska utföra vård- och omsorgsinsatserna (jfr 1 §). Det innebär att personal i verksamheten som inte ska utföra sådana insatser inte omfattas av kontrollen, t.ex. administrativ personal, kökspersonal och vaktmästare på ett särskilt boende. Den som utför både vård- och omsorgsinsatser och admini- strativt arbete eller liknande sysslor omfattas däremot av register- kontrollen.

Den som utför vård- och omsorgsinsatser i hemmet utför inte sällan även sådana insatser utanför hemmet. Det finns inget hinder mot registerkontroll i dessa fall, så länge övriga förutsättningar i lagen är uppfyllda.

I punkterna 1–3 regleras vilka ytterligare personalkategorier som på begäran ska visa upp ett registerutdrag.

Enligt punkten 1 ska registerutdrag visas upp av personer som genom uppdrag erbjuds eller tilldelas den aktuella typen av uppgifter. Det är bara den som faktiskt erbjuds eller tilldelas uppdraget som

290

SOU 2019:19

Författningskommentar

omfattas av registerkontrollen. Utdraget ska visas upp för den i verk- samheten som beslutar om anlitandet av uppdragstagaren (jfr 3 § andra stycket lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn).

Enligt punkten 2 ska registerutdrag visas upp av personer som genom praktiktjänstgöring erbjuds eller tilldelas den aktuella typen av uppgifter. Med praktiktjänstgöring avses såväl verksamhetsförlagd utbildning och praktik inom ramen för en utbildning, som arbets- praktik som anordnas av arbetsförmedlingen. Det är bara den som faktiskt erbjuds eller tilldelas praktiktjänstgöring som omfattas av registerkontrollen. Utdraget ska visas upp för den i verksamheten som beslutar om mottagandet av praktikanten.

Enligt punkten 3 ska registerutdrag visas upp av personer som är anställda hos ett företag som ingått avtal med någon som bedriver vård- och omsorgsverksamhet av nu aktuellt slag och som inom ramen för anställningen erbjuds eller tilldelas arbetsuppgifter som innebär utförande av insatser i hemmet åt äldre eller personer med funktionsnedsättning. Det avser typiskt sett anställda i ett bemannings- företag. Kontroll får bara ske om den som är anställd i bemannings- företaget faktiskt erbjuds eller tilldelas nu aktuella arbetsuppgifter. Den anställde i bemanningsföretaget ska visa upp utdraget för uppdrags- givaren som förestår den verksamhet i vilket arbetet ska utföras.

En förutsättning för registerkontroll enligt punkterna 1–3 är att uppdraget eller tjänstgöringen ska utföras av den enskilde som om han eller hon var anställd i verksamheten. Det ställer krav på viss var- aktighet, dvs. att det inte rör sig om en tillfällig kontakt eller ett engångsuppdrag. Det hindrar inte registerkontroll av den som vid återkommande tillfällen utför ett uppdrag i en verksamhet under kortare tidsperioder. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet bör det då kunna anses att uppdraget fullgörs som om uppdragstag- aren var anställd.

Exempel på uppdrag och kontakter som inte medger register- kontroll är när någon tillkallas tillfälligt utan att det föreligger ett fortgående uppdrag eller när praktik utförs inom ramen för en ut- bildning på grundskole- eller gymnasienivå under en kortare period och i närvaro av ordinarie personal.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.2 och 10.6.3.

291

Författningskommentar

SOU 2019:19

3 § Den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, får begära att ett utdrag ur belastningsregistret visas upp av den som erbjuds anställning som personlig assistent.

Paragrafen innehåller bestämmelser om registerkontroll av den som erbjuds anställning som personlig assistent.

Den som har rätt att begära ett registerutdrag med stöd av bestäm- melserna är den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade eller assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkrings- balken. På samma sätt som framgår av kommentaren till 2 § är regis- terkontrollen fakultativ och får bara ske av den som faktiskt erbjuds en anställning. Den assistansberättigade får endast begära att register- utdraget visas upp. Det finns alltså inte någon rätt för den assistans- berättigade att begära att ett registerutdrag lämnas till honom eller henne.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.3.

4 § Ett utdrag ur belastningsregistret som visas upp får inte vara äldre än ett år.

I paragrafen anges att det registerutdrag som visas upp för arbets- eller uppdragsgivaren får vara högst ett år gammalt. En motsvarande reglering finns i 1 § första stycket lagen om registerkontroll av per- sonal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och 4 § lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.3.

5 § En kontroll av ett utdrag ur belastningsregistret får inte dokumen- teras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

I paragrafen anges hur kontrollen av ett uppvisat registerutdrag får dokumenteras. Innebörden är att kontrollen endast får dokumen- teras genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Doku-

292

SOU 2019:19

Författningskommentar

mentationen får således inte omfatta uppgifter om innehållet i utdra- get. En motsvarande reglering finns i 5 § lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.3.

6 § I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett utdrag ur belast- ningsregistret ska innehålla.

Paragrafen innehåller en upplysning om att regeringen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett registerutdrag ska innehålla, se 9 § fjärde stycket lagen om belastningsregister.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2.Den nya lagen ska inte tillämpas på den som erbjuds eller tilldelas uppgifter genom en sådan anställning som anges i 2 § 3 och som han eller hon hade redan före ikraftträdandet.

Punkten 1 föreskriver vid vilken tidpunkt lagen träder i kraft.

Av punkten 2 framgår att lagen inte ska tillämpas på den som efter ikraftträdandet erbjuds eller tilldelas uppgifter genom en anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten och som han eller hon hade redan före ikraftträdandet. Övergångsbestäm- melsen tar sikte på personer som redan vid ikraftträdandet har en anställning, t.ex. i ett bemanningsföretag, och som inom ramen för den anställningen men efter ikraftträdandet erbjuds eller tilldelas upp- gifter som innebär utförande av insatser i hemmet åt äldre eller per- soner med funktionsnedsättning enligt socialtjänstlagen, LSS eller hälso- och sjukvårdslagen.

Förslaget behandlas i avsnitt 12.1 och 12.2.

293

Författningskommentar

SOU 2019:19

13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker

1 a kap.

17 § I fråga om europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 37–41 i SCE-förordningen (dualistiskt organiserade europakooperativ) gäller följande.

Om inte annat följer av annan författning eller av SCE-förordningen, ska bestämmelserna i denna lag och andra författningar om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på ledningsorganet eller dess ledamöter.

Vad som sägs om styrelsen eller dess ledamöter i följande bestämmelser i denna lag ska tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:

6 kap. 1 § tredje stycket om suppleanter,

6 kap. 2 § om förtida avgång,

6 kap. 3 § första och femte styckena om bosättningskrav och obehörig- hetsgrunder,

6 kap. 3 § andra stycket om krav på medlemskap,

6 kap. 3 § fjärde stycket om styrelsens sammansättning,

6 kap. 5 § om anmälan av aktieinnehav,

6 kap. 11 § andra stycket om protokoll,

6 kap. 12 § första stycket om beslutsunderlag och inträde av suppleant, 6 kap. 13 § om jäv,

6 kap. 17 § om registrering,

7 kap. 11 § om upplysningsplikt mot föreningsstämman,

7 kap. 18 § om klander av föreningsstämmans beslut,

7 kap. 19 § om talan mot föreningen och skiljeförfarande, 7 a kap. 5 § om revisorsjäv,

7 a kap. 10 § om tillhandahållande av upplysningar till revisorn, 7 a kap. 12 § om revisionsberättelsen,

7 b kap. 8 § om tillhandahållande av upplysningar till lekmannarevisorn, 7 b kap. 11 § om jäv för lekmannarevisorer,

7 b kap. 14 § första stycket om lekmannarevisorns granskningsrapport,

9kap. 18 § andra och tredje styckena om styrelseval i samband med upp- hörande av likvidation,

9kap. 18 § fjärde stycket om styrelseval efter upphävande av likvidations- beslut, och

11kap. 1 och 4–12 §§ om skadestånd.

Vad som sägs om styrelsen eller dess ledamöter i följande bestämmelser

ilagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tillämpas på till- synsorganet eller dess ledamöter:

1kap. 12 § om meddelandeförbud,

1 kap. 14 § första stycket om registerkontroll,

294

SOU 2019:19

Författningskommentar

3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning,

8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till förmån för styrelseledamot,

13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, och

15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd.

När 6 kap. 3 § denna lag tillämpas på europakooperativ ska bestämmel- serna i den paragrafens andra stycke inte gälla arbetstagarrepresentanter som har utsetts enligt lagen (2006:477) om arbetstagarinflytande i europa- kooperativ.

Paragrafen anger vilka bestämmelser som ska tillämpas på ett dualistiskt organiserat europakooperativ.

I fjärde stycket har lagts till en hänvisning till den föreslagna regler- ingen om registerkontroll av ledningspersoner i 1 kap. 14 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse. Genom ändringen kommer vad som där sägs om registerkontroll av styrelsen eller dess ledamöter att tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter i ett sådant europakooperativ.

I övrigt har endast vissa språkliga ändringar gjorts i paragrafen. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet

Registerkontroll

3 a § Ett finansiellt institut får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett finansiellt institut får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrol- lera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

295

Författningskommentar

SOU 2019:19

I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett utdrag ur belastningsregistret ska inne- hålla.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser som tillåter att ett finansiellt institut i vissa fall kontrollerar om en enskild förkommer i belastningsregistret.

Enligt första stycket får institutet kontrollera om den som ska vara eller är styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem (ledningsperson) förekommer i belastningsregistret genom att begära att han eller hon visar upp ett utdrag ur registret. Bestäm- melserna ger institutet en rätt, inte en skyldighet, att ta del av register- utdraget. Kontrollen är alltså fakultativ.

Registerkontrollen får ske även om ledningspersonens uppdrag ska ha eller har sin grund i en anställning. Kontrollen får ske löpande så länge uppdraget eller anställningen pågår. Företaget får endast be- gära att registerutdraget visas upp. Det finns alltså inte någon rätt för företaget att begära att det registerutdrag som visas upp ska lämnas in.

Registerkontrollen av ledningspersonen får endast göras om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Det innebär ett krav på återhållsamhet och att en begäran om att ta del av ett registerutdrag inte får göras om lämplighetskontrollen kan göras på ett mindre integritetskränkande sätt, t.ex. genom utförliga intervjuer och noggranna kontroller av meritförteckning, tjänst- göringsbetyg och referenser. Nödvändighetskravet innebär även att en ny registerkontroll normalt inte får göras om en sådan kontroll har skett i närtid, om det inte finns en konkret misstanke om att en ledningsperson har begått ett brott som skulle innebära att de lag- stadgade lämplighetskraven för institutets tillstånd att bedriva sin verksamhet inte längre är uppfyllda. Hur ofta en förnyad kontroll får göras, får dock ytterst bedömas i varje enskilt fall utifrån hur starkt behovet av kontroll är.

I andra stycket finns ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att för specifika befattningar föreskriva att institutet får begära att ett registerutdrag visas upp av en enskild inför anställning. Bemyndigandet är enligt sin uttryckliga lydelse begränsat till sådana befattningar där det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt med registerkontroll för att

296

SOU 2019:19

Författningskommentar

kontrollera lämpligheten för anställningen. En sådan kontroll kan vara nödvändig för att kunna efterkomma krav på att säkerställa att verksamheten inte utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Bemyndigandet kan avse nyckelpositioner vid institutet, t.ex. chefsbefattningar och andra befattningar med mer omfattande ansvar och insyn. De bestämmelser som meddelas med stöd av bemyn- digandet får inte tillåta registerkontroll av den som redan är anställd, om det inte är fråga om en ny anställning vid samma institut.

I tredje stycket anges hur kontrollen av ett uppvisat registerutdrag får dokumenteras. Innebörden är att institutet inte får dokumentera den utförda kontrollen på något annat sätt än genom en anteckning om att registerutdraget har visats upp. Dokumentationen får således inte omfatta uppgifter om innehållet i utdraget.

Fjärde stycket innehåller en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett registerutdrag ska innehålla, se 9 § tredje stycket lagen om belastningsregister.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.2–9.4.4.

13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

2 § Belastningsregistret ska föras för att ge information om sådana belast- ningsuppgifter som behövs i verksamhet hos

1.Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket och Kust- bevakningen för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksam- het och utreda brott,

2.åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande,

3.allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd,

4.Polismyndigheten och andra myndigheter vid sådan lämplighetspröv- ning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning, och

5.Polismyndigheten och andra myndigheter vid lämplighetsprövning i ären- den om anställning eller uppdrag.

Registret får användas också för att till en enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i hans eller hennes verksamhet.

Paragrafen innehåller bestämmelser om de ändamål för vilka belast- ningsregistret förs.

297

Författningskommentar

SOU 2019:19

I paragrafen har i första stycket lagts till en ny punkt, punkten 5. I den nya punkten förtydligas att belastningsregistret även förs för Polismyndigheten och andra myndigheter som behöver få del av upp- gifter i belastningsregistret vid lämplighetsprövning i ärenden om anställning eller uppdrag. Med uppdrag avses endast uppdrag enligt 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (s.k. osjälv- ständiga uppdragstagare). Lagen om belastningsregister är i grunden en sekretessbrytande reglering och uppdrag bör tolkas och tillämpas konsekvent med motsvarande begrepp i offentlighets- och sekretess- lagen.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.2.2 och 7.2.3.

9 § En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga upp- gifter ur registret om sig själv. Om sådana uppgifter finns har den enskilde även rätt att få sådan skriftlig information som anges i 4 kap. 3 § första stycket 1–8 brottsdatalagen (2018:1177). Uppgifterna ska på begäran läm- nas ut utan avgift en gång per kalenderår.

En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv har rätt att få ett begränsat utdrag ur registret

1.för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där,

2.enligt bestämmelser i skollagen (2010:800),

3.enligt bestämmelser i lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution,

4.enligt bestämmelser i lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn,

5.enligt bestämmelser i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder,

6.enligt bestämmelser i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn,

7.enligt bestämmelser i lagen (0000:00) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktions- nedsättning,

8.enligt bestämmelser i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet,

9.enligt bestämmelser i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

10.enligt bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

11.enligt bestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

12.enligt bestämmelser i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

13.enligt bestämmelser i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

14.enligt bestämmelser i lagen (2010:751) om betaltjänster,

15.enligt bestämmelser i försäkringsrörelselagen (2010:2043),

298

SOU 2019:19

Författningskommentar

16.enligt bestämmelser i lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

17.enligt bestämmelser i lagen (2013:287) med kompletterande bestäm- melser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister,

18.enligt bestämmelser i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

19.enligt bestämmelser i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsu- mentkrediter, eller

20.enligt bestämmelser i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostads- krediter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett sådant utdrag som avses i andra stycket 1–3 och 8–20 ska innehålla.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett sådant utdrag som avses i andra stycket 4–7 ska innehålla.

En begäran om uppgifter ur registret ska vara skriftlig. Polismyndigheten ska säkerställa att begäran görs av en behörig person.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när en enskild har rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret om sig själv.

I andra stycket har punkterna 7–20 lagts till för att möjliggöra för den enskilde att få ut ett begränsat utdrag inför anställning eller upp- drag enligt bestämmelser i den föreslagna lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning, lagen (1996:1006) om valuta- växling och annan finansiell verksamhet, lagen (1998:1479) om värde- papperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (2010:751) om betal- tjänster, försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2011:755) om elektroniska pengar, lagen (2013:287) med kompletterande bestäm- melser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, lagen (2013:561) om förvaltare av alterna- tiva investeringsfonder, lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter eller lagen (2016:1024) om verksamhet med bo- stadskrediter. Ändringarna har föranlett vissa konsekvensändringar i de bemyndiganden som finns i tredje och fjärde styckena.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.2 och 10.6.2.

299

Författningskommentar

SOU 2019:19

13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument

1kap. Registerkontroll

7 § En värdepapperscentral får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i värdepapperscentralens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för spe-

cifika befattningar föreskriva att en värdepapperscentral får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om vilka uppgifter ett utdrag ur belastningsregistret ska innehålla.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i en värdepapperscentral. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, se författnings- kommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

300

SOU 2019:19

Författningskommentar

13.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder

2kap.

3§ För fondbolag gäller det som är föreskrivet om aktiebolag i allmänhet om inte annat följer av denna lag.

Ett fondbolag ska ha en styrelse med minst tre ledamöter samt en verk- ställande direktör.

I fråga om europabolag som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag ska vad som sägs om styrelsen eller dess leda- möter i följande bestämmelser tillämpas på tillsynsorganet eller dess leda- möter:

2 kap. 1 § 4 om ledningsprövning,

2 kap. 18 § första stycket 1 om förbud mot att handla med en värde- pappersfond,

2 kap. 20 a § om meddelandeförbud,

2 kap. 22 § första stycket om registerkontroll, och

10 kap. 10 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen samt närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag fram- går att de i tredje stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europabolags lednings- eller förvalt- ningsorgan eller dess ledamöter.

Ett fondbolag ska ha minst en revisor.

I paragrafen finns vissa bestämmelser om bl.a. ledningen i ett fond- bolag. I tredje stycket har lagts till en hänvisning till den föreslagna regleringen om registerkontroll av ledningspersoner, se förslaget till 2 kap. 22 § första stycket. Genom ändringen kommer vad som där sägs om styrelsen eller dess ledamöter att tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter i ett europabolag.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

Registerkontroll

22 § Ett fondbolag får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i bolagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

301

Författningskommentar

SOU 2019:19

3. vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett fondbolag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett fondbolag. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valuta- växling och annan finansiell verksamhet, se författningskommen- taren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

13.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

1kap. Registerkontroll

14 § Ett kreditinstitut får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett kreditinstitut får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

302

SOU 2019:19

Författningskommentar

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett kreditinstitut. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, se författningskom- mentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

10 kap.

43 § I fråga om europabolag med ett sådant förvaltningssystem som avses

iartiklarna 39–42 i SE-förordningen (dualistiskt organiserade europabolag) ska vad som sägs i följande bestämmelser i denna lag om ett bankaktiebolags styrelse eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:

1 kap. 12 § om meddelandeförbud,

1 kap. 14 § första stycket om registerkontroll,

3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning,

8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till förmån för styrelseledamot,

10 kap. 4 § andra stycket om upplysningsplikt mot stämman, 10 kap. 5 § andra meningen om styrelsens sammansättning, 10 kap. 8 § om uppdrag i andra företag,

13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, samt

15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag fram- går att de i första stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess ledamöter ska tillämpas också på ett europabolags lednings- eller förvalt- ningsorgan eller dess ledamöter.

Paragrafen anger vilka bestämmelser i lagen som ska tillämpas när rörelsen bedrivs i ett europabolag.

303

Författningskommentar

SOU 2019:19

I första stycket har lagts till en hänvisning till den föreslagna regler- ingen om registerkontroll av ledningspersoner, se förslaget till 1 kap. 14 § första stycket. Genom ändringen kommer vad som sägs där om styrelsen eller dess att tillämpas på tillsynsorganet eller dess leda- möter i ett europabolag.

I övrigt har endast vissa språkliga ändringar gjorts i paragrafen. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

12 kap.

27 § I fråga om europakooperativ som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 37–41 i SCE-förordningen (dualistiskt organiserade europakooperativ) ska vad som sägs om en kreditmarknadsförenings styrelse eller dess ledamöter i följande bestämmelser i denna lag tillämpas på till- synsorganet eller dess ledamöter:

1 kap. 12 § om meddelandeförbud,

1 kap. 14 § första stycket om registerkontroll,

3 kap. 2 § första stycket 4 om ledningsprövning,

8 kap. 5 § första stycket 1 om avtal om tjänster med eller till förmån för styrelseledamot,

12 kap. 3 § om styrelsens sammansättning,

12 kap. 6 § om uppdrag i andra företag,

12 kap. 7 § andra stycket om upplysningsplikt mot stämman,

13 kap. 12 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, samt

15 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd.

Av 21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europakooperativ framgår att bestämmelserna i första stycket om styrelsen eller dess leda- möter ska tillämpas också på ett europakooperativs lednings- eller förvalt- ningsorgan eller dess ledamöter

Paragrafen anger vilka bestämmelser i lagen som ska tillämpas när rörelsen bedrivs i ett europakooperativ.

I första stycket har lagts till en hänvisning till den föreslagna regler- ingen om registerkontroll av ledningspersoner, se förslaget till 1 kap. 14 § första stycket. Genom ändringen kommer vad som där sägs om styrelsen eller dess ledamöter att tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter i ett europakooperativ.

I övrigt har endast vissa språkliga ändringar gjorts i paragrafen. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

304

SOU 2019:19

Författningskommentar

13.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

Registerkontroll

6 a § Ett företag som driver inlåningsverksamhet får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i företagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett företag som driver inlåningsverksamhet får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett företag som driver inlåningsverksamhet. Regleringen svarar mot för- slaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksam- het, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

13.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

1 kap.

3 § I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant för- valtningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artik- larna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om

305

Författningskommentar

SOU 2019:19

stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar) ska det som sägs i följande bestämmelser i denna lag om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:

–1 kap. 11 § om tystnadsplikt i fråga om värdepappersbolag,

–1 kap. 13 § om meddelandeförbud,

–1 kap. 17 § första stycket om registerkontroll,

–3 kap. 1 § första stycket 5, 12 kap. 2 § 4 och 19 kap. 3 § 4 om lednings- prövning,

–9 kap. 45 § andra stycket 1 och femte stycket om kredit m.m. till styr- elseledamot,

–23 kap. 11 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde och delta i överläggningarna, samt

–25 kap. 4 § om återkallelse av tillstånd.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag samt

21 § andra stycket och 26 § lagen (2006:595) om europakooperativ framgår att de i första stycket angivna bestämmelserna om styrelsen eller dess leda- möter ska tillämpas också på ett europabolags eller ett europakooperativs lednings- eller förvaltningsorgan eller dess ledamöter.

Paragrafen anger vilka bestämmelser i lagen som ska tillämpas när rörelsen bedrivs i ett europabolag eller europakooperativ.

I första stycket har lagts till en hänvisning till den föreslagna regler- ingen om registerkontroll av ledningspersoner, se förslaget till 1 kap. 17 § första stycket. Genom ändringen kommer vad som där sägs om styrelsen eller dess ledamöter att tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter i ett europabolag eller europakooperativ.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

Registerkontroll

17 § Ett värdepappersbolag, ett bolag som tillhandahåller datarapporterings- tjänster, en börs eller en clearingorganisation får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i företagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett värdepappersbolag, ett bolag som till- handahåller datarapporteringstjänster, en börs eller en clearingorganisation

306

SOU 2019:19

Författningskommentar

får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett värdepappersbolag, ett bolag som tillhandahåller datarapporterings- tjänster, en börs eller en clearingorganisation. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

13.10Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

8 kap.

Registerkontroll vid inpassering

14 § Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid en anstalt får Kriminalvården kontrollera om den som ska passera in i anstalten för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården, förekommer i det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som ska kontrolleras ska informeras om kontrol- len.

Den som är anställd vid Kriminalvården får inte kontrolleras enligt första stycket.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret (registerkontroll) av den som, utan att vara anställd, ska passera in i en anstalt.

307

Författningskommentar

SOU 2019:19

Enligt första stycket får Kriminalvården göra en registerkontroll av den som ska delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården. Bestämmelserna ger Kriminalvården en rätt, inte en skyldighet, att utföra registerkontroll. Kontrollen är alltså fakultativ.

Vad som avses med att delta i Kriminalvårdens verksamhet får närmast tolkas mot bakgrund av att Kriminalvården har i uppdrag att, i samverkan med det omgivande samhället, verka för att de som avtjänar straff återanpassas i samhället och motverka isolering under straffverkställigheten, se 1 kap. 5 § i denna lag och 2 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Därmed omfattar regleringen t.ex. företrädare för trossamfund och andra ideella orga- nisationer som ska verka för att bryta isoleringen för intagna som verkställer fängelsestraff.

Kriminalvården bedriver även viss hälso- och sjukvård i anstalt. Läkare och annan sjukvårdspersonal, som inte är anställd av Kriminal- vården, deltar därmed i Kriminalvårdens verksamhet i nu avsedd men- ing.

Kontrollmöjligheten omfattar även den som ska passera in i en anstalt för att där utföra arbete åt Kriminalvården, t.ex. hantverkare, kioskpersonal och bevakningspersonal. Normalt föreligger det i dessa fall ett avtalsförhållande mellan Kriminalvården och den som ska ut- föra arbetet, antingen genom ett personligt uppdragsförhållande eller att den som ska utföra arbetet är anställd i ett företag som Kriminal- vården har ingått avtal med. Det är dock inte nödvändigt att det före- ligger ett sådant förhållande. Således omfattas även hantverkare och andra som ska utföra arbete i anstalten efter fastighetsägarens beställ- ning. Även dessa arbeten utförs åt Kriminalvården i den mening som här avses.

En besökare till en viss intagen omfattas inte av bestämmelserna. Enligt 7 kap. 10 § har Kriminalvården redan rätt att göra en register- kontroll av den som ska besöka en intagen. Inte heller omfattar bestämmelserna aktörer som, utan att delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller utföra arbete åt Kriminalvården, behöver uppehålla sig i anstalten för att där utöva sitt arbete. Det avser t.ex. åklagare, poliser och advokater.

För att Kriminalvården ska få kontrollera den som ska passera in i anstalten krävs att kontrollen är nödvändig av säkerhetsskäl. En registerkontroll får alltså inte göras rutinmässigt av Kriminalvården

308

SOU 2019:19

Författningskommentar

utan ska vara motiverad av förhållandena i det enskilda fallet. Det innebär att kontrollen främst bör komma i fråga om den enskilde ska delta i Kriminalvårdens klientnära verksamhet eller annars komma i kontakt med intagna på egen hand. Normalt kan det inte anses nöd- vändigt att kontrollera en person som hålls under kontinuerlig upp- sikt när han eller hon uppehåller sig i anstalten. Inte heller bör det vara motiverat att göra en registerkontroll vid anstalter i lägre säker- hetsnivå eller om en sådan kontroll gjorts i närtid. Detsamma gäller om den som ska passera in i anstalten är en s.k. osjälvständig upp- dragstagare och har kontrollerats i samband med att han eller hon anlitades (jfr 10 § första stycket 9 förordningen om belastningsregis- ter). Hur ofta en förnyad kontroll behövs får dock bedömas i varje enskilt fall utifrån vad den enskilde ska uträtta och hur starkt behovet av kontroll är.

Det är ett uttryckligt krav för registerkontroll att den enskilde informeras om registerkontrollen i förväg. Den enskilde får härigenom en möjlighet att avstå från att passera in i anstalten. I ett sådant läge får Kriminalvården inte göra någon registerkontroll, eftersom kon- trollen då är obehövlig.

I andra stycket anges att den som är anställd av Kriminalvården inte får kontrolleras med stöd av bestämmelserna i paragrafen. Bestäm- melser som tillåter Kriminalvården att göra registerkontroll i ärenden om anställning finns i 10 § första stycket 9 förordningen om belast- ningsregister.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.8.

11 kap.

13 § Innan Kriminalvården anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), får Kriminalvården, om det är nödvändigt, kontrollera om den som ingår i styrelsen, är verk- ställande direktör eller är ersättare för någon av dem förekommer i det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret (registerkontroll) av den som ingår i led- ningen i ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse som bedriver verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse.

309

Författningskommentar

SOU 2019:19

Det följer av paragrafen att Kriminalvården får göra en register- kontroll innan Kriminalvården anlitar den enskilda verksamheten. Bestämmelserna ger Kriminalvården en rätt, inte en skyldighet, att utföra registerkontroll. Kontrollen är alltså fakultativ. Den person- krets som omfattas av registerkontrollen är styrelseledamot, verk- ställande direktör eller ersättare för någon av dem (ledningsperson).

För att Kriminalvården ska få göra registerkontroll av en lednings- person krävs det att kontrollen är nödvändig. Eftersom Kriminal- vården anlitar en enskild aktör för att verkställa delar av ett fängelse- straff bör detta krav normalt vara uppfyllt. I vissa fall är dock en sådan kontroll onödig, t.ex. om kontroll har skett i närtid och det inte finns en konkret misstanke om brott.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.9.

13.11Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)

4 kap.

Registerkontroll vid inpassering

13 § Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid ett häkte får Kriminalvården kontrollera om den som ska passera in i häktet för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården, förekommer i det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som ska kontrolleras ska informeras om kon- trollen.

Den som är anställd vid Kriminalvården får inte kontrolleras enligt första stycket.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av den som, utan att vara anställd, ska passera in i ett häkte. Regleringen svarar mot förslaget till register- kontroll vid inpassering i en anstalt enligt 8 kap. 14 § fängelselagen, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.8.

310

SOU 2019:19

Författningskommentar

13.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

1kap. Registerkontroll

12 § Ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets eller leverantörens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befatt- ningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställ- ningen.

I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant för- valtningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 ska bestämmelserna som avser ett betalningsinstituts styrelse i första stycket om registerkontroll tillämpas på tillsynsorganet.

Första och andra styckena svarar mot förslaget till 3 a § första och andra styckena lagen om valutaväxling och annan finansiell verksam- het, se författningskommentaren till den paragrafen.

I tredje stycket anges att den föreslagna regleringen i första stycket om registerkontroll avseende ett betalningsinstituts styrelse ska tillämpas på tillsynsorganet i ett europabolag eller europakooperativ.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

311

Författningskommentar

SOU 2019:19

13 § Ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleverantör får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som enligt 3 kap. 17 § ska vara eller är ombud eller den som ska

1.ingå eller ingår i ombudets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ombud och ledningspersoner i ett ombud som ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänstleve- rantör anlitar för att tillhandahålla betaltjänster. De personer som får kontrolleras är fysiska personer som är ombud samt styrelseledamot, verkställande direktör och ersättare för någon av dem i ett ombud som är en juridisk person.

Bestämmelsen svarar i övrigt mot förslaget till 3 a § första stycket lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, se författ- ningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

14 § En kontroll av ett registerutdrag enligt 12 eller 13 § får inte doku- menteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om hur kontrollen av ett registerutdrag enligt 12 eller 13 § får dokumenteras och en upp- lysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett register- utdrag ska innehålla. Bestämmelserna svarar mot förslaget till 3 a § tredje och fjärde styckena lagen om valutaväxling och annan finan- siell verksamhet, se författningskommentaren till den paragrafen.

312

SOU 2019:19

Författningskommentar

13.13Förslaget till lag om ändring

i försäkringsrörelselagen (2010:2043)

2 kap.

2 § I fråga om europabolag och europakooperativ som driver försäkrings- rörelse och som har ett sådant förvaltningssystem som avses i artiklarna 39– 42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av den 8 oktober 2001 om stadga för europabolag eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar ska följande bestämmelser i denna lag om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter:

2 kap. 4 § första stycket 4 om ledningsprövning,

4 kap. 9 § första stycket 1 om avtal med eller till förmån för styrelse- ledamot,

10 kap. 5 § andra stycket om registerkontroll,

11 kap. 8 § och 13 kap. 17 § om uppgifter inför styrelseval, 11 kap. 10 § och 13 kap. 11 § om jäv för styrelseledamot,

13 kap. 13 § om överskridande av befogenhet och behörighet,

17 kap. 13 § om rätt för Finansinspektionen att sammankalla styrelsen och närvara vid sådant sammanträde samt delta i överläggningarna,

18 kap. 11 § om återkallelse av tillstånd, och

19 kap. 45 § om tystnadsplikt.

Av 16 § andra stycket och 22 § lagen (2004:575) om europabolag samt

Paragrafen anger vilka bestämmelser i lagen som ska tillämpas när rörelsen bedrivs i ett europabolag eller europakooperativ.

I första stycket har lagts till en hänvisning till den föreslagna regler- ingen om registerkontroll av ledningspersoner, se förslaget till 10 kap. 5 § andra stycket. Genom ändringen kommer vad som sägs om styr- elsen eller dess ledamöter i bestämmelsen om registerkontroll att tillämpas på tillsynsorganet eller dess ledamöter i ett europabolag eller ett europakooperativ. I stycket har även gjorts en redaktionell ändring.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

313

Författningskommentar

SOU 2019:19

10 kap.

5 § Ett försäkringsföretag ska säkerställa att den som ingår i styrelsen för företaget eller är verkställande direktör i det, eller är ersättare för någon av dem, eller den som ansvarar för eller utför arbete i en central funktion i före- taget uppfyller de krav som anges i 2 kap. 4 § första stycket 4.

Ett försäkringsföretag får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i företagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för specifika

befattningar föreskriva att ett försäkringsföretag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i andra stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämplig- heten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett utdrag ur belastningsregistret ska innehålla.

Paragrafen innehåller bestämmelser om lämplighetskrav avseende led- ningen i ett försäkringsföretag.

Andra, tredje, fjärde och femte styckena, som är nya, innehåller bestämmelser om kontroll av uppgifter i belastningsregistret av led- ningspersoner och ett bemyndigande för regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett försäkringsföretag. Regleringen svarar mot förslaget enligt 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet, se författningskommentaren till den paragrafen.

I övrigt har endast en redaktionell ändring gjorts i paragrafen. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

5 a § Försäkringsföretaget ska snarast möjligt till Finansinspektionen an- mäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning enligt 5 § första stycket eller som ansvarar för en central funktion i företaget.

Försäkringsföretaget ska underrätta inspektionen om någon av de per- soner som avses i 5 § första stycket har ersatts på grund av att han eller hon inte längre uppfyller lämplighetskraven.

314

SOU 2019:19

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, innehåller de bestämmelser som tidigare fanns i 5 § andra och tredje styckena.

13.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar

1kap. Registerkontroll

4 § Ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i institutets eller utgivarens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befatt- ningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställ- ningen.

I fråga om europabolag och europakooperativ som har ett sådant för- valtningssystem som avses i artiklarna 39–42 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 eller artiklarna 37–41 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 ska bestämmelserna som avser ett instituts styrelse i första stycket om registerkontroll tillämpas på tillsynsorganet.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett insti- tut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare.

Första och andra styckena svarar mot förslaget till 3 a § lagen första och andra styckena om valutaväxling och annan finansiell verksam- het, se författningskommentaren till den paragrafen.

315

Författningskommentar

SOU 2019:19

I tredje stycket anges att den föreslagna regleringen i första stycket om registerkontroll avseende styrelsen i ett institut för elektroniska pengar ska tillämpas på tillsynsorganet i ett europabolag eller europa- kooperativ.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

5 § Ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad utgivare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som enligt 3 kap. 18 § ska vara eller är ombud eller den som ska

1.ingå eller ingår i ombudets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ombud och ledningspersoner i ett om- bud som ett institut för elektroniska pengar eller en registrerad ut- givare anlitar för att tillhandahålla betaltjänster. De personer som får kontrolleras är fysiska personer som är ombud samt styrelseledamot, verkställande direktör och ersättare för någon av dem i ett ombud som är en juridisk person.

Bestämmelsen svarar i övrigt mot förslaget till 3 a § första stycket lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, se författ- ningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

6 § En kontroll av ett registerutdrag enligt 4 eller 5 § får inte dokumen- teras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

I lagen (1998:620) om belastningsregister finns bestämmelser om att re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om vilka uppgifter ett utdrag ur belastningsregistret ska innehålla.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om hur kontrollen av ett registerutdrag enligt 4 eller 5 § får dokumenteras och en upp- lysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett registerutdrag ska innehålla. Bestämmelserna svarar mot förslaget till 3 a § tredje och

316

SOU 2019:19

Författningskommentar

fjärde styckena lagen om valutaväxling och annan finansiell verksam- het, se författningskommentaren till den paragrafen.

13.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister

4kap. Registerkontroll

7 § En central motpart eller ett transaktionsregister får begära att ett ut- drag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i den centrala motpartens eller transaktionsregistrets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att en central motpart eller ett transaktions- register får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i en central motpart eller ett transaktionsregister. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verk- samhet, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

317

Författningskommentar

SOU 2019:19

13.16Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder

1kap. Registerkontroll

15 § En AIF-förvaltare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i förvaltarens styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att en AIF-förvaltare får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i en AIF-förvaltare. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, se författningskom- mentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

318

SOU 2019:19

Författningskommentar

13.17Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Registerkontroll

9 a § Ett företag som driver verksamhet enligt denna lag får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i företagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att ett företag som driver verksamhet enligt denna lag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett företag som, enligt lagen, driver viss verksamhet med konsument- krediter. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valuta- växling och annan finansiell verksamhet, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

319

Författningskommentar

SOU 2019:19

13.18Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter

1kap. Registerkontroll

9 § En kreditgivare eller en kreditförmedlare får begära att ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister visas upp av den som ska

1.ingå eller ingår i företagets styrelse,

2.vara eller är verkställande direktör, eller

3.vara eller är ersättare för någon som anges i 1 eller 2,

om det är nödvändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för speci-

fika befattningar föreskriva att en kreditgivare eller en kreditförmedlare får begära att en enskild inför anställning visar upp ett sådant utdrag som anges i första stycket, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvän- digt för att kontrollera lämpligheten för anställningen.

En kontroll av ett registerutdrag får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kontroll av upp- gifter i belastningsregistret av ledningspersoner och ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att tillåta sådan registerkontroll när det gäller specifika befattningar i ett företag som bedriver verksamhet som kreditgivare eller kreditförmed- lare. Regleringen svarar mot förslaget till 3 a § lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.3.

320

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2018:12

Behovet av ett utökat författningsstöd för registerkontroller i arbetslivet

Beslut vid regeringssammanträde den 1 mars 2018

Sammanfattning

En särskild utredare ska kartlägga, analysera och ta ställning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för vissa aktörer att i egenskap av arbetsgivare få tillgång till uppgifter om enskilda som finns i belastningsregistret (registerkontroll). Utredarens analys ska omfatta Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndig- heten, företag verksamma inom den finansiella sektorn som omfattas av kravet på s.k. ledningsprövning samt arbetsgivare inom vård- och omsorgsverksamheter som utför insatser åt äldre personer och per- soner med funktionsnedsättning.

Utredaren ska därutöver kartlägga, analysera och ta ställning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för Kriminalvården att genomföra sådan registerkontroll även utanför myndighetens roll som arbetsgivare.

I analysen ingår att väga skälen för registerkontroll mot den en- skildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. Utredaren ska, oavsett ställningstagande, lämna nödvändiga författningsförslag som behövs för att kunna ge- nomföra registerkontroll inom de områden som nämns ovan.

Om utredaren finner att det finns tillräckliga skäl och om tiden räcker till, får kartläggningen och analysen även omfatta motsvar- ande behov för aktörer inom andra områden.

321

Bilaga 1

SOU 2019:19

Den registerkontroll som sker med stöd av säkerhetsskyddslagen (1996:627) berörs inte av uppdraget att lämna nödvändiga författ- ningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.

Behovet av en utredning

Uppgifter i belastningsregistret

I belastningsregistret finns bland annat uppgift om påföljd för brott, beslut om påföljdseftergift och kontaktförbud. Registret förs av Polis- myndigheten. Det övergripande syftet med belastningsregistret är att olika myndigheter, framförallt de brottsbekämpande och rättsvård- ande myndigheterna, på ett enkelt sätt ska få tillgång till de uppgifter som behövs i deras verksamhet. Bestämmelser om bl.a. registrets inne- håll och möjligheten för myndigheter och enskilda att ta del av upp- gifterna i det finns framför allt i lagen (1998:620) om belastnings- register och förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

För uppgifter i registret gäller absolut sekretess enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enskilda har dock rätt till insyn i registret, genom att avgiftsfritt på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter om sig själva, se 9 § lagen om belastnings- register. Den enskildas insynsrätt har sin grund i principen om att enskilda har rätt att få ta del av registeruppgifter som rör dem själva.

Författningsreglerad och informell registerkontroll i arbetslivet

Vissa begränsade delar av arbetsmarknaden omfattas av ett regelverk som ger arbetsgivare möjlighet att ta del av uppgifterna i belastnings- registret inför t.ex. ett beslut om anställning, s.k. registerkontroll. Den författningsreglerade registerkontrollen kan ske antingen genom att arbetsgivaren begär uppgifter direkt ur belastningsregistret eller genom att arbetsgivare begär av den enskilde att få se ett utdrag ur belastningsregistret.

Som exempel på en reglering som ger rätt för en arbetsgivare att själv få uppgifter ur registret kan nämnas 10 § lagen om belastnings- register tillsammans med 21 § förordningen om belastningsregister

322

SOU 2019:19

Bilaga 1

eller 6 § lagen om belastningsregister tillsammans med 10 § förord- ningen om belastningsregister. Av sistnämnda bestämmelse följer t.ex. att Kriminalvården har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret i ärenden om anställning av t.ex. övervakare eller personutredare. Andra exempel på regleringar som ger en rätt att utföra registerkontroll, vilket bl.a. inkluderar kontroll av belastningsregister, finns i 13 § säker- hetsskyddslagen (1996:627).

Som exempel på regleringar som ger en rätt eller skyldighet för arbetsgivaren att begära av arbetstagaren att denne visar upp eller överlämnar ett utdrag ur belastningsregistret, kan nämnas lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn, lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och skollagen (2010:800). Enligt dessa regelverk finns en rätt eller skyldighet att kontrollera belastningsregistret för arbetsgivare inom verksamheter som på olika sätt arbetar med barn. Den enskilde, som med hänvis- ning till någon av dessa lagar begär ett utdrag ur belastningsregistret om sig själv, får då ett utdrag som endast omfattar brottstyper som är relevanta (9 § lagen om belastningsregister och 22 § förordningen om belastningsregister).

Utanför det område som omfattas av en författningsreglerad registerkontroll saknas i dag helt reglering. Arbetsgivare som inte omfattas av den författningsreglerade registerkontrollen har alltså inte någon uttrycklig rätt att begära att arbetstagaren visar upp ett registerutdrag. Avsaknaden av en sådan reglering innebär dock inte att det är förbjudet för en arbetsgivare att begära att en arbetssök- ande själv begär ett registerutdrag i syfte att visa det för arbetsgiv- aren. I dessa fall begärs utdragen alltså av den arbetssökande själv med stöd av den insynsrätt i belastningsregistret som finns enligt 9 § lagen om belastningsregister. Den kontroll som kommer till stånd genom denna metod kan beskrivas som en informell registerkontroll.

Antalet utdrag som enskilda begär om sig själva har ökat kraftigt under ett antal år. Enligt uppgifter från Polismyndigheten uppgick antalet registerutdrag som begärts av enskilda till drygt 300 000 för år 2016, medan motsvarande siffra för år 2003 var drygt 40 000. Mycket talar för att denna utveckling till stor del kan förklaras av att det blivit vanligare att utdrag begärs inför anställning. Utvecklingen tyder alltså på att enskilda använder sin insynsrätt i belastningsregistret för ett annat syfte än det som lagstiftaren avsett.

323

Bilaga 1

SOU 2019:19

Utredningar som berör arbetsgivares möjligheter till kontroll av uppgifter i belastningsregistret

Utvecklingen med ett kraftigt ökande antal begärda registerutdrag väcker frågor om bl.a. den enskildes rätt till personlig integritet i arbets- livet. Utvecklingen står i strid med lagstiftarens intentioner bakom enskildas insynsrätt i belastningsregistret (jfr prop. 1987/88:122 s. 19 f.), försämrar integritetsskyddet för arbetstagare och arbetssökande på arbetsmarknaden och kan leda till att personer som avtjänat sina straff får svårare att försörja sig på den ordinarie arbetsmarknaden.

Det har i olika sammanhang övervägts om arbetsgivares möjlighet att genom informell registerkontroll få tillgång till uppgifter i belast- ningsregistret bör begränsas. Utredningen om integritet i arbetslivet föreslog i sitt betänkande (SOU 2009:44) att ett förbud skulle in- föras för arbetsgivare att utan stöd i lag eller författning meddelad med stöd av lag begära att en arbetstagare visar upp ett utdrag enligt lagen om belastningsregister eller lagen (1998:621) om misstanke- register. Vid remitteringen av betänkandet framkom det att ett fler- tal arbetsgivarorganisationer och vissa myndigheter bedömde att det kan finnas behov för arbetsgivare att göra registerkontroll även i andra fall än de som då var författningsreglerade. Med registerkontroll av- sågs i detta sammanhang möjligheten att kontrollera om enskilda före- kommer med uppgifter i belastningsregistret, antingen genom uttryck- ligt stöd i författning eller genom informell registerkontroll, dvs. en begäran till den enskilde att uppvisa eller lämna in utdrag ur belast- ningsregistret.

I betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48) före- slogs ett liknande förbud, dock med den begränsningen att förbudet mot registerkontroll utan författningsstöd endast skulle gälla upp- gifter i belastningsregistret, inte misstankeregistret.

Utredningen hade bl.a. i uppdrag att utreda om det fanns kate- gorier av arbetsgivare som saknade en författningsreglerad rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur belastningsregistret men som har ett så starkt behov av det att författningsändringar bör övervägas. Utredningen fann dock att det inte fanns tillräckliga skäl för att före- slå att några ytterligare arbetsgivare skulle ges en författningsreglerad rätt att få ta del av arbetssökandens uppgifter ur belastningsregistret.

324

SOU 2019:19

Bilaga 1

Även inom ramen för remitteringen av det betänkandet fram- fördes synpunkter om att införande av ett förbud mot registerkon- troll i arbetslivet kan medföra ett behov av att utöka författnings- stödet för registerkontroller för vissa aktörer. Detta för att säkerställa att de som har ett reellt behov av registerkontroll även fortsättnings- vis ska kunna använda metoden.

Medför ett generellt förbud mot registerkontroll i arbetslivet att författningsstödet behöver utökas?

Flera utredningar har alltså föreslagit införande av ett förbud mot registerkontroll om det saknas uttryckligt författningsstöd för en sådan kontroll. Skälen för införande av ett sådant förbud har sin grund i att arbetstagare och arbetssökande bör tillförsäkras ett effek- tivt integritetsskydd. Regeringen delar uppfattningen att arbetstag- are och arbetssökande ska tillförsäkras ett effektivt integritetsskydd.

Det har dock i samband med remitteringen av dessa utrednings- betänkanden framkommit synpunkter med innebörden att införande av ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet kan medföra att för- fattningsstödet för registerkontroller behöver utökas för vissa aktörer. Detta för att säkerställa att de som har ett reellt behov av register- kontroll även fortsättningsvis ska kunna använda metoden.

Uppdraget att utreda och analysera behovet av registerkontroll för vissa aktörer

Regeringen har att ta ställning till om det, såsom utredningarna före- slår, bör införas ett förbud mot registerkontroll i de fall det saknas uttryckligt författningsstöd för en sådan kontroll. För det fall det införs ett generellt förbud finns det enligt regeringen skäl att utreda om det finns behov av att utöka författningsstödet för registerkon- troller för vissa aktörer på det sätt som gjorts gällande i de ovan- nämnda remissförfarandena.

325

Bilaga 1

SOU 2019:19

Utgångspunkter för bedömningen av om författningsstödet för registerkontroller bör utökas

Som redan konstaterats innehåller belastningsregistret uppgifter som kan vara mycket integritetskänsliga för den registrerade. Möjlig- heten för arbetsgivare att få tillgång till uppgifter i belastningsregist- ret försämrar integritetsskyddet på arbetsmarknaden och kan leda till att personer som avtjänat sina straff får svårare att försörja sig på den ordinarie arbetsmarknaden Det innebär att såväl den enskilde som samhället i stort har ett starkt intresse av att information i belastnings- registret inte görs tillgänglig för utomstående utan tungt vägande skäl.

Gemensamt för de situationer där det i dag finns författningsstöd för registerkontroll är att frågan huruvida registerkontrollen bör tillåtas har varit föremål för noggranna överväganden av lagstiftaren. Det är inte tillräckligt att ett angeläget ändamål kan åberopas för att tillåta registerkontroll. Användandet av kontrollen måste även vara proportionerlig i förhållande till de intressen som talar emot en så- dan kontroll, nämligen den personliga integriteten hos de som kan bli föremål för kontrollen, och det får inte finnas mindre ingripande alternativ. Det handlar med andra ord om att skälen för register- kontroll måste väga tyngre än den enskildes intresse av att inte ut- sättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär.

Det finns några olika exempel på verksamheter där lagstiftaren har ansett att t.ex. arbetsgivarens skäl för registerkontroll väger tyngre än arbetstagarens intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär.

Som exempel kan nämnas verksamheter som riktar sig mot barn. I verksamheter där man arbetar med barn är syftet med den reglerade registerkontrollen bl.a. att minska risken för sexuella övergrepp. Lag- stiftaren har i dessa fall gjort bedömningen att barns och ungdomars skydd mot övergrepp stärks om det är möjligt att förhindra att per- soner, som har dömts för sexualbrott, grova våldsbrott och vissa andra brott, arbetar med barn eller ungdomar. Registerkontroll ger därför arbetsgivaren tillgång till uppgifter om att en arbetssökande eller arbets- tagare inom exempelvis förskola eller skola har dömts för sådana brott.

Andra exempel på verksamheter där arbetsgivare har möjlighet att få tillgång till registeruppgifter är Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Försvarsmakten. Hos dessa myndigheter bedrivs en verksamhet som ställer höga krav på säkerhetsmedvetande och säkerhetsarbete.

326

SOU 2019:19

Bilaga 1

Mot denna bakgrund finns en reglering som ger författningsstöd för att genomföra registerkontroller av anställda.

De överväganden som gjorts hittills kring vilka verksamheter och arbetsgivare som bör ha möjlighet att genomföra registerkontroller, bör kunna tjäna som vägledning när det övervägs om det finns behov av att utöka författningsstödet för registerkontroller för vissa andra aktörer.

Om det bedöms finnas områden där skälen för registerkontroll väger tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för integ- ritetsintrång, är det enligt regeringen angeläget att kontrollen sker på ett sätt som värnar den enskildes personliga integritet så långt som möjligt, samtidigt som det säkerställs att registerkontrollen kan ske på ett ändamålsenligt sätt. I detta sammanhang är tre faktorer av sär- skilt vikt, dels vilka registeruppgifter som tillgången avser, dels vilken metod som möjliggör tillgången till registeruppgifterna, dels om re- gisterkontrollen är obligatorisk eller fakultativ.

Beroende på vilket syfte registerkontrollen ska fylla, kan det ofta vara tillräckligt att begränsa kontrollen till uppgifter om ifall den enskilde har dömts för vissa särskilda typer av brott, även om det inte kan uteslutas att det finns situationer där det är motiverat att få ta del av samtliga uppgifter om den enskilde i belastningsregistret.

Författningsreglerad registerkontroll görs i dag på olika sätt. Vissa arbetsgivare har t.ex. rätt att ta del av uppgifter i registret efter be- gäran hos Polismyndigheten. En lagstadgad registerkontroll kan också utformas på så sätt att den enskilde på begäran av t.ex. en arbetsgivare visar upp eller lämnar in ett utdrag ur belastningsregistret. Valet av metod kan ha betydelse för hur stort integritetsintrång som register- kontrollen innebär.

Den författningsreglerade registerkontroll som görs i dag är i vissa fall obligatorisk, medan det för vissa verksamheter handlar om en fakultativ möjlighet att genomföra registerkontroller. Valet mellan obligatorisk eller fakultativ registerkontroll har också betydelse för hur stort integritetsintrång som registerkontrollen innebär.

För den enskilde finns det dessutom ett intresse av att ett register- utdrag inte hamnar i orätta händer eller används för något annat syfte än det som motiverar att registerutdraget får kontrolleras. Det bör därför finnas regler som säkerställer att registerutdrag som inhämtats inte används på ett felaktigt sätt.

327

Bilaga 1

SOU 2019:19

I de remissyttranden som inkommit under remitteringen av de ovannämnda betänkandena har det kommit fram några verksamheter där det kan finnas behov av utökade möjligheter att genomföra register- kontroll. Dessa verksamheter uppvisar flera likheter med de verksam- heter där det redan i dag finns en författningsreglerad registerkontroll. Det kan mot den bakgrunden finnas skäl att överväga att införa en författningsreglerad registerkontroll även inom dessa områden.

Här följer en genomgång av de verksamheter där det av remissvaren kommit fram att det kan finnas behov av utökade möjligheter att genomföra registerkontroll.

Behovet av registerkontroll för Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten

Verksamheten inom Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten innebär att myndigheterna är utsatta för sär- skilda säkerhetsrisker. Kriminalvården bedriver t.ex. ett säkerhets- arbete som bl.a. innefattar kontrollåtgärder för narkotikafria anstalter och häkten, rutiner för att hantera hot och våld mellan intagna samt insatser som förhindrar såväl brott inifrån anstalter som fritagnings- försök och rymningar. Arbetet involverar många risk- och säkerhets- bedömningar och innefattar bl.a. olika former av registerkontroller i myndighetens roll som arbetsgivare. Ett liknande säkerhetsarbete be- drivs i viss utsträckning även hos Ekobrottsmyndigheten och Åklagar- myndigheten.

Kriminalvården har mot denna bakgrund redan i dag möjlighet att genomföra registerkontroller bl.a. i fråga om personer som myn- digheten avser att anställa eller anlita som övervakare enligt 6 § lagen om belastningsregister och 10 § förordningen om belastningsregister. Kriminalvården har vidare möjlighet att utföra vissa registerkontroller av personer som placerats i säkerhetsklass enligt säkerhetsskydds- lagen eller av personer som ska besöka en intagen på häkte eller anstalt enligt 7 kap. 10 § fängelselagen (2010:610) eller 3 kap. 11 § häktes- lagen (2010:611).

Mot denna bakgrund och med hänsyn till de synpunkter som inkommit under remitteringen av betänkandet Registerutdrag i arbets- livet (SOU 2014:48) anser regeringen att det finns anledning att över- väga om författningsstödet för registerkontroll, såväl under som inför anställning, bör utökas för Kriminalvården, Ekobrottsmyndigheten

328

SOU 2019:19

Bilaga 1

och Åklagarmyndigheten i deras roller som arbetsgivare. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de behov som finns inom myndigheterna med hänsyn till myndigheternas särskilda verksamheter och de särskilda säkerhetsrisker som verksam- heterna innebär. Det är av särskild vikt att de behov som identifieras vägs mot arbetstagarens intresse av att inte utsättas för det integritets- intrång som en registerkontroll innebär.

Behovet av registerkontroll för företag inom den finansiella sektorn som omfattas av krav på ledningsprövning

För att ett företag inom den finansiella sektorn ska beviljas tillstånd att bedriva verksamhet krävs i vissa fall att den som ska ingå i led- ningen, t.ex. den verkställande direktören, har den insikt och erfar- enhet som krävs och dessutom i övrigt är lämplig. Vissa företag inom den finansiella sektorn omfattas alltså av krav på s.k. ledningspröv- ning. Kravet på s.k. ledningsprövning regleras till exempel för banker i 3 kap. 2 § första stycket 4 lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse och 10 § i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS) 2009:3. Motsvarande reglering för börser finns i 12 kap. 2 § 4 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 2 kap. 9 § FFFS 2007:17. För försäk- ringsföretag finns motsvarande reglering i 2 kap. 4 § första stycket 4 försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 10 kap. FFFS 2015:8. På för- säkringsområdet finns även krav enligt 10 kap. 5 § försäkringsrörelse- lagen på att försäkringsföretaget ska säkerställa att personer i led- ningen uppfyller krav på lämplighet. För andra finansiella företag finns motsvarande regler men kraven på att företagen själva ska göra prövningen är inte lika tydligt ställda som i försäkringsrörelselagen. Kraven gäller också vid en förändring i den krets av personer som ska vara lämpliga hos ett företag som redan innehar ett tillstånd. De krav som finns på ledningsprövning har ofta sin grund i EU-rättsakter.

För att företaget ska kunna göra en bedömning av om en tilltänkt befattningshavare på ett företag är lämplig på det sätt som krävs för att företaget ska beviljas tillstånd att bedriva verksamhet, kan en kon- troll av uppgifterna i belastningsregistret vara aktuell.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till de synpunkter som inkommit under remitteringen av betänkandet Registerutdrag i arbets- livet (SOU 2014:48) anser regeringen att det finns anledning att över-

329

Bilaga 1

SOU 2019:19

väga om författningsstödet för registerkontroll bör utökas för före- tag inom den finansiella sektorn som omfattas av krav på lednings- prövning. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de behov som finns hos företag inom den finansiella sektorn med hänsyn till de särskilda krav som ledningsprövning kan innebära. Det är av särskild vikt att de behov som identifieras vägs mot den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritets- intrång som en registerkontroll innebär. Ett eventuellt författnings- stöd för registerkontroll bör enligt regeringen avgränsas till att endast avse kontroll av de personer som omfattas av någon form av krav på ledningsprövning.

Behovet av registerkontroll för vissa verksamheter inom vård- och omsorgssektorn som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning

Som framgått ovan finns det redan i dag regleringar som ger arbets- givaren tillgång till uppgifter ur belastningsregistret om en arbets- sökande eller arbetstagare som ska arbeta med barn inom olika typer av verksamheter, t.ex. förskola. Den skyddsvärdhet och utsatthet som barn har och som motiverar registerkontroll kan enligt regeringen göra sig gällande även beträffande andra grupper.

Vård- och omsorgssektorn utför insatser åt en mängd olika grupper. Många av dessa grupper har en hög skyddsvärdhet och en särskild utsatthet. Enligt regeringen gäller detta i högsta grad äldre personer och personer med funktionsnedsättning. De befinner sig ofta i bero- endeställning i förhållande till den som utför vården och omsorgen. De kan ha svårt att föra sin egen talan samt att ta tillvara sina in- tressen. Vården och omsorgen av äldre personer och personer med funktionsnedsättning sker dessutom ofta i den enskildes hem, utan insyn eller kontroll, där det finns ett särskilt behov av trygghet.

Behovet av att göra registerkontroll av personal som arbetar inom verksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning har varit föremål för särskilda överväganden, senast inom ramen för betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48). Vid remitteringen av betänkandet framkom det att ett flertal arbetsgivarorganisationer bedömde att det kan finnas be-

330

SOU 2019:19

Bilaga 1

hov för arbetsgivare att göra registerkontroll inom vård- och omsorgs- verksamheter som utför insatser åt äldre personer och åt personer med funktionsnedsättning.

Med hänsyn till dessa gruppers särskilda utsatthet och skydds- värdhet och de remissynpunkter som framkommit anser regeringen det nödvändigt att ytterligare analysera i vilka avseenden det finns ett behov av utökat författningsstöd för att kunna göra registerkontroll inom sådana vård- och omsorgsverksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de be- hov som finns hos arbetsgivare som bedriver vård- och omsorgs- verksamheter som riktar sig till personer som har en särskild utsatt- het och hög skyddsvärdhet. Det är av särskild vikt att de behov som identifieras vägs mot arbetstagarens intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär.

De verksamheter där det kan övervägas om det finns ett behov av utökat författningsstöd är hemtjänsten, särskilt boende för personer med funktionsnedsättning och särskilt boende för äldre personer som regleras i socialtjänstlagen (2001:453) 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 § och 5 kap. 7 §. Även verksamheter som ansvarar för personlig assistans och andra insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kan vara aktuella, liksom hemsjukvård och sådan hälso- och sjukvård som kommuner ska erbjuda enligt 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) där det utförs insatser åt äldre och personer med funktionsnedsättning.

Behovet av registerkontroll för Kriminalvården utanför rollen som arbetsgivare

Som redan konstaterats innebär Kriminalvårdens verksamhet att myn- digheten är utsatt för särskilda säkerhetsrisker. Kriminalvården be- driver därför ett säkerhetsarbete som bl.a. innefattar kontrollåtgär- der för narkotikafria anstalter och häkten, rutiner för att hantera hot och våld mellan intagna samt insatser som förhindrar såväl brott inifrån anstalter som fritagningsförsök och rymningar. Det finns mot denna bakgrund redan i dag vissa möjligheter att genomföra register- kontroller bl.a. av personer som myndigheten avser att anställa.

331

Bilaga 1

SOU 2019:19

Inom ramen för myndighetens säkerhetsarbete finns även behov av att registerkontrollera andra personer som passerar in i Kriminal- vårdens lokaler men som inte är anställda av Kriminalvården. Som exempel kan nämnas personer som har i uppdrag att på anstalter genomföra utbildningsinsatser, utföra hantverksuppdrag, bedriva kiosk- verksamhet eller genomföra bevakningsuppdrag. Det kan också handla om företrädare för olika ideella organisationer eller personer som anlitats av fastighetsförvaltande myndighet för att utföra underhålls- och reparationsarbeten. Kriminalvårdens behov av att kontrollera dessa personer hanteras i dag ofta genom att Kriminalvården träffar avtal med olika aktörer för att på så sätt säkerställa att registerkontroller vid behov kan genomföras även i dessa fall.

Om ett generellt förbud mot registerkontroll införs kommer dessa arbetsgivare inte längre att kunna kontrollera sina anställda, vilket innebär att Kriminalvårdens behov av att registerkontrollera dessa personer i så fall måste hanteras på något annat sätt. Kriminalvårdens verksamhet är synnerligen känslig för säkerhetsrisker och dessa be- gränsar sig inte till anställda eller arbetssökande hos myndigheten utan kan även avse personer som är anställda av någon annan arbets- givare.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till de synpunkter som in- kommit under remitteringen av betänkandet Registerutdrag i arbets- livet (SOU 2014:48) anser regeringen att det finns anledning att över- väga om författningsstödet för registerkontroll bör utökas för Kriminalvården även utanför myndighetens roll som arbetsgivare för det fall att det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de behov som finns inom myndigheten med hänsyn till myndig- hetens särskilda verksamhet och de särskilda säkerhetsrisker som verk- samheten innebär. Det är av särskild vikt att de behov som identi- fieras vägs mot de enskildas intresse av att inte utsättas för det integ- ritetsintrång som en registerkontroll innebär.

Behovet av registerkontroll för andra verksamheter

Regeringen utesluter inte att det även när det gäller andra aktörer inom andra områden på grund av deras verksamhet, kan finnas skäl att överväga en utökad möjlighet till registerkontroll. Ett behov av

332

SOU 2019:19

Bilaga 1

registerkontroll kan finnas för vissa aktörer såväl i dess egenskap av arbetsgivare som utanför dess roll som arbetsgivare när det gäller andra personer som passerar in i aktörens lokaler eller område utan att vara anställda. Om det finns tillräckliga skäl och om tiden räcker till har utredaren därför möjlighet att lämna sådana förslag även för aktörer på andra områden.

Utgångspunkten för bedömningen av om det finns anledning att överväga en utökad möjlighet till registerkontroll är alltid att skälen för registerkontroll måste väga tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär.

Analys av offentlighet, sekretess och internationella åtaganden

Utöver de ovan nämnda utgångspunkterna behöver utredaren även analysera frågeställningarna utifrån offentlighets- och sekretesslag- stiftningen och, om det behövs, särskilt ta ställning till hur uppgift- erna ur belastningsregistret ska kunna skyddas hos de aktörer som eventuellt ges rätt att ta del av dessa. Vidare ska förslagen analyseras i förhållande till relevanta internationella åtaganden. Den register- kontroll som sker med stöd av säkerhetsskyddslagen berörs inte av uppdraget att lämna förslag på författningsändringar eller andra åt- gärder som behövs.

Vad ingår i uppdraget?

Utredaren ska

•kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas för Kriminalvården, Ekobrotts- myndigheten, Åklagarmyndigheten, företag inom den finansiella sektorn som omfattas av kravet på ledningsprövning samt arbets- givare inom vård- och omsorgsverksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning i deras egenskap av arbetsgivare, för det fall att det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet,

333

Bilaga 1

SOU 2019:19

•kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas för Kriminalvården även utanför myndighetens roll som arbetsgivare för det fall att det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet.

Detta inkluderar att väga skälen för registerkontroll mot den en- skildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär.

Utredaren ska också

•analysera och ta ställning till vilka uppgifter i belastningsregistret som en eventuell registerkontroll ska omfatta,

•analysera och ta ställning till om en eventuell registerkontroll ska vara obligatorisk eller fakultativ,

•analysera och ta ställning till vilka personkategorier som ska om- fattas av en eventuell registerkontroll,

•analysera och ta ställning till om en eventuell registerkontroll ska genomföras genom att arbetsgivare ges möjlighet att själva inhämta uppgifterna hos Polismyndigheten eller ges en rätt att efterfråga uppgifterna av den enskilde,

•analysera och ta ställning till hur inhämtade registerutdrag ska hanteras, och

•oavsett ställningstagande lämna förslag på de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att kunna genomföra register- kontroll inom de områden som nämns ovan.

Utredaren får göra motsvarande kartläggning och analys samt ta ställ- ning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas även för aktörer inom andra områden, både i aktörens egenskap av arbetsgivare och utanför rollen som arbetsgivare när det gäller andra personer som passerar in i aktörens lokaler eller område utan att vara anställda, om det finns tillräckliga skäl och om tiden räcker till. Ut- redaren ska lämna förslag på de författningsändringar eller andra åt- gärder som behövs.

334

SOU 2019:19

Bilaga 1

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska särskilt redovisa vilka konsekvenser som de lämnade förslagen till författningsändringar innebär för skyddet av den per- sonliga integriteten. Utredaren ska också redovisa konsekvenserna för kommuner och landsting, företag och andra arbetsgivare. Vidare ska utredaren redovisa ekonomiska konsekvenser för berörda myn- digheter och hur eventuella kostnadsökningar ska finansieras. De ekonomiska konsekvenserna för Polismyndigheten ska särskilt beaktas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska föra dialog med berörda myndigheter, däribland Data- inspektionen, och med företrädare för arbetsmarknadens parter. Ut- redaren ska vidare följa relevant arbete inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Det arbete av betydelse för uppdraget som pågår inom ramen för EU-samarbetet ska också följas.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2019.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

335

Bilaga 3

Sammanfattning (SOU 2014:48)

Våra förslag

Vi föreslår att det ska vara förbjudet för arbetsgivare att utan för- fattningsstöd begära att en arbetssökande ska visa upp eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret. Vi har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå några undantag från förbudet avseende arbetsgivare som i dag inte har rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur belastningsregistret. Vårt förslag innebär i praktiken att förutsätt- ningarna för arbetsgivares icke författningsreglerade registerkontroll återförs till vad som gällde före år 1989.

Uppdraget

Vårt uppdrag har varit dels att kartlägga arbetsgivares kontroll av belastningsregisterutdrag, dels att analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt författnings- stöd begär att arbetssökande och arbetstagare visar upp utdrag ur belastningsregistret om sig själva. Uppdraget har omfattat den icke författningsreglerade registerkontrollen.

Enligt direktiven ska vi analysera och ta ställning till vilka åtgär- der som behövs för att uppnå rätt balans mellan å ena sidan arbets- givares berättigade behov av att kunna kontrollera angivna register- utdrag i anställningsprocessen och å andra sidan arbetssökandes berättigade behov av skydd för sin personliga integritet. I uppdraget har ingått att pröva om det finns behov av att utvidga möjligheten till författningsreglerad registerkontroll i arbetslivet.

339

Bilaga 3

SOU 2019:19

Bakgrund

Belastningsregistret innehåller bl.a. uppgifter om brott. Registret förs av Rikspolisstyrelsen. Belastningsregistret är i första hand till för att de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna ska få tillgång till sådana belastningsuppgifter som behövs i deras verksamhet. Upp- gifter av detta slag är synnerligen integritetskänsliga och därför gäller enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) s.k. absolut sekretess. Den enskilde har dock rätt till fullständig insyn i registret avseende sig själv.

Uppgifter i belastningsregistret får i vissa fall inhämtas inför an- ställning. Vissa myndigheter har därför genom lagstiftning fått rätt att begära utdrag ur belastningsregistret. Detsamma gäller vissa pri- vata arbetsgivare. Arbetsgivare är också i vissa fall skyldiga att ta del av särskilda utdrag ur belastningsregistret inför anställning. Register- kontroll inför anställning sker också med stöd av säkerhetsskydds- lagen (1996:627). Det förekommer också att arbetsgivare, med ut- nyttjande av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i registret, begär av en arbetssökande att denne ska visa upp ett belast- ningsregisterutdrag. Det är dessa sistnämnda fall av registerkontroll som har omfattats av vårt utredningsuppdrag.

År 2013 levererade Rikspolisstyrelsen drygt 220 000 utdrag ur be- lastningsregistret till enskilda med stöd av den bestämmelse som är avsedd att ge den enskilde inblick i vilka uppgifter om honom eller henne som förekommer i registret. År 2003 var motsvarande siffra drygt 40 000. På grundval av våra undersökningar gör vi bedömningen att mycket talar för att det till stor del är fråga om utdrag som begärs inför anställning, dvs. en sorts informell registerkontroll utan författ- ningsstöd.

Resultatet av kartläggningen

Vi har kartlagt av vilka skäl arbetsgivare begär att arbetssökande visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådana ut- drag tillmäts i anställningsprocessen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning arbetsgivare begär att redan anställda visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådan registerkontroll tillmäts i anställningen. Frågor har ställts till både arbetsgivare som

340

SOU 2019:19

Bilaga 3

har en författningsreglerad möjlighet att få information från belast- ningsregistret och arbetsgivare som inte har det. Några huvuddrag av kartläggningen framträder tydligt.

Våra undersökningar visar sammantaget att registerkontroll sett över praktiskt taget hela arbetsmarknaden är en relativt vanlig åtgärd inför anställning. Av de tillfrågade arbetsgivarna uppgav 14 procent att de begär utdrag ur belastningsregistret vid anställning. Register- kontrollen inskränker sig inte till några få branscher utan förekom- mer inom vitt skilda områden. Registerkontroll är särskilt vanlig inom vård- och omsorgssektorerna, bland finansiella företag och i transport- branschen. Arbetsgivarnas skäl för registerkontroll varierar. De van- ligaste skälen är att skydda tredje man, förtroendet för verksam- heten, arbetsgivarens varumärke eller ekonomiska intressen. De brott som främst kontrolleras är ekonomiska brott, våldsbrott och narko- tikabrott. En jämförelse mellan arbetsplatser av olika storlek visar på små skillnader. Utdragen begärs oftast inför erbjudande om anställ- ning. En tredjedel av de arbetsgivare som begär utdrag ur belastnings- registret begär även utdrag för anställd personal. Detta kan före- komma efter begäran från kund, vid verksamhetsövergång eller då arbetstagaren söker en ny anställning inom verksamheten. Det synes vara ovanligt att det förekommer uppgifter om brott i de register- utdrag som arbetsgivare tar del av.

Våra överväganden

Arbetssökande måste tillförsäkras ett effektivt integritetsskydd. Den som har avtjänat sitt straff måste ha en rimlig möjlighet att återanpassa sig i samhället och kunna försörja sig. En arbetssökande som önskar komma i fråga för en anställning har i allmänhet små möjligheter att motsätta sig arbetsgivarens begäran om att visa upp ett belastnings- registerutdrag.

Vår utgångspunkt har varit att den enskildes möjligheter att få del av ett skriftligt belastningsregisterutdrag om sig själv inte ska begränsas. Vad som därmed återstår är att föreslå bestämmelser som tar direkt sikte på arbetsgivares begäran om att den arbetssökande ska visa upp ett utdrag. En annan utgångspunkt har varit att lagstiftaren har an- sett att det ska gälla restriktivitet för spridning av uppgifter från be- lastningsregistret.

341

Bilaga 3

SOU 2019:19

Generellt förbud i en ny lag

Enligt direktiven ska tillgången till uppgifter i belastningsregistret vara författningsreglerad och endast tillåtas efter en noggrann analys av behovet. Detta förutsätter att arbetsgivare som har ett legitimt behov av tillgång till uppgifter i belastningsregistret ska kunna få detta. Det måste dock i varje fall övervägas om registerkontroll är en rimlig och adekvat åtgärd. Vidare ska enligt direktiven mängden kontrollerad information alltid begränsas till det som är relevant och nödvändigt. Vi har övervägt två alternativa regleringsformer.

Ett alternativ är att införa en s.k. intresseavvägningsregel. Med en intresseavvägningsregel skulle arbetsgivaren medges rätt att begära registerutdrag av den enskilde i fall då skälen för begäran väger tyngre än arbetssökandens eller arbetstagarens intresse av personlig integri- tet. En sådan regel skulle innebära att arbetsgivaren fick fullständiga utdrag ur belastningsregistret, utan begränsning till vad som är rele- vant och nödvändig information. Detta står i konflikt med ILO:s riktlinjer. En intresseavvägningsregel skulle kräva att arbetsgivaren gör ingående överväganden kring vad som är en rimlig och adekvat åtgärd, vilket är förenat med olika avgränsningssvårigheter och tillämp- ningsproblem. Övervägande skäl talar enligt vår bedömning mot en sådan reglering. För att säkerställa att arbetsgivare inte begär att få se registerutdrag när det saknas godtagbara skäl förordar vi att det införs ett förbud mot att efterfråga registerutdrag utan författnings- stöd. Förbudet bör föras in i en särskild lag. Förbudet ska kunna kompletteras med undantag för särskilt angivna fall då registerkon- troll bör tillåtas.

Ska det medges undantag från förbudet mot registerkontroll och i så fall när?

Införandet av registerkontroll förutsätter en avvägning mellan arbets- givarens intresse att kunna kontrollera registerutdrag och skyddet för den personliga integriteten. Registerkontroll måste därvid framstå som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de mot- stående intressen som kan finnas. Det bör bl.a. beaktas vilken bety- delse ett registerutdrag har för arbetsgivarens beslutsfattande och vilka möjligheter arbetsgivaren har att på annat sätt undersöka en

342

SOU 2019:19

Bilaga 3

arbetssökandes bakgrund. Vi har funnit att registerkontroll i allmän- het är ett trubbigt instrument i rekryteringsarbetet. Vi anser att ut- dragen har ett förhållandevis begränsat värde som källa till relevant information. Den registerkontroll som förekommer i dag innebär att många personer berörs av en onödig kontrollåtgärd. Sammantaget har vi gjort bedömningen att undantag från förbudet mot register- kontroll endast bör införas om det föreligger starka skäl.

Vi har prövat vilka skyddsintressen som bör kunna motivera för- fattningsreglerad registerkontroll i samband med anställning. Vi har funnit att det endast bör kunna komma i fråga i fall då kontrollen är motiverad av skyddet för allmänna intressen, i vissa internationella situationer samt i arbete med utsatta personer.

Utredningsuppdraget berör i princip alla sektorer av samhället som inte omfattas av författningsreglerad registerkontroll. Det ligger en betydande svårighet i att djupstudera och lämna förslag avseende varje särskilt område där det kan finnas behov av kontrollmöjlig- heter. Vi har därför valt att inrikta våra överväganden på branscher som i särskilt hög grad genomför registerkontroll och på verksam- heter som ligger nära de verksamhetsområden som omfattas av regle- rad registerkontroll. Behovet av reglerad registerkontroll har prövats avseende låssmeder, finansiella företag, taxi, hälso- och sjukvården samt vård och omsorg. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå några undantag från förbudet från registerkontroll inom dessa verksamheter.

Vad gäller vård och omsorgssektorn har vi prövat sådana verk- samheter som utför socialtjänstinsatser för äldre personer och per- soner med funktionsnedsättning bl.a. hemtjänsten, särskilt boende för personer med funktionsnedsättning, särskilt boende för äldre per- soner och personlig assistans. Vi har konstaterat att det rör sig om personer vilkas behov av trygghet väger mycket tungt, men att det vid en avvägning även bör beakta att det är fråga om ett stort antal personer som kan bli föremål för kontrollåtgärder. Skälen för att in- föra registerkontroll inom dessa verksamheter har inte bedömts vara tillräckligt starka.

343

Bilaga 4

Förslag till förbud mot registerkontroll (SOU 2014:48)

Förslag till lag om förbud mot registerkontroll i arbetslivet

Härigenom föreskrivs följande.

1 § En arbetsgivare får inte begära att en arbetstagare uppvisar eller överlämnar ett utdrag enligt lagen (1998:620) om belastningsregister om inte en sådan begäran har stöd i lag eller författning som har med- delats med stöd av lag.

2 § Som arbetstagare anses i lagen även den som

1.söker arbete,

2.söker eller fullgör praktik, eller

3.som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft.

Den hos vilken arbetet eller praktiken söks eller utförs anses som arbetsgivare.

Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagare ska likställas med arbetsgivaren.

3 § Ett avtal som inskränker en arbetstagares skydd enligt denna lag är utan verkan i den delen.

4 § En arbetsgivare som bryter mot lagen ska betala skadestånd för den kränkning som har inträffat.

Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.

5 § Mål enligt denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska som arbetstagare anses också den som söker arbete och den som söker eller fullgör praktik

345

Bilaga 5

En modell för reglerad registerkontroll av personal i finansiella företag (SOU 2014:48)

En ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister

Nuvarande lydelse	Modell
10 §
Om det behövs för att pröva	Om det behövs för att pröva
en fråga om anställning eller upp-	en fråga om anställning eller upp-
drag i en verksamhet som avser	drag i en verksamhet som avser
vård eller som är av betydelse för	vård eller som är av betydelse för
förebyggande eller beivrande av	förebyggande eller beivrande av
brott, har en enskild rätt att få	brott eller för att skydda det finan-
uppgifter ur registret om en annan	siella systemet, har en enskild rätt
enskild i den utsträckning reger-	att få uppgifter ur registret om en
ingen för vissa typer av fall före-	annan enskild i den utsträckning
skriver det.	regeringen för vissa typer av fall
	föreskriver det.

En enskild, som styrker att hans eller hennes rätt är beroende av uppgifter ur registret om en annan enskild, har rätt att få ta del av dessa uppgifter om regeringen medger att uppgifterna får lämnas ut.

347

Bilaga 6

En modell för reglerad registerkontroll av personal som ska arbeta med äldre personer och personer med funktionsnedsättning (SOU 2014:48)

En lag om registerkontroll av personal som ska arbeta med äldre personer och personer med funktionsnedsättning

1 § Denna lag gäller för den som bedriver verksamheter som utför insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättning som har

1.beviljats bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) i form av stöd och hjälp i hemmet eller i sådant boende som avses 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen eller 5 kap. 7 § tredje stycket samma lag,

2.beviljats insatser för särskilt stöd och särskild service enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller

3.hälso- och sjukvård i hemmet enligt 18 § hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763).

2 § Den som bedriver verksamhet enligt 1 § får inte anställa någon för sådana insatser utan att först kontrollera registerutdrag enligt lagen (1998:620) om belastningsregister avseende den som ska anställas. Registerutdraget får inte vara äldre än ett år.

349

Bilaga 6

SOU 2019:19

Registerkontroll som anges i första stycket ska också göras i fråga om

1.den som fullgör uppdrag i verksamhet som avses i 1 § eller som är anställd hos ett bemanningsföretag eller annan som ingått avtal med den som bedriver sådan verksamhet, om uppdragstagaren eller den anställde erbjuds eller tilldelas arbetsuppgifter som omfattar in- satser enligt 1 § och fullgör dessa uppgifter som om han eller hon var anställd i verksamheten, och

2.den som erbjuds praktiktjänstgöring som omfattar insatser en- ligt 1 §.

Första och andra styckena tillämpas inte på en förälder som ska utföra insatser åt sitt eget barn.

3 § Den som enligt 2 § första eller andra stycket erbjuds en anställ- ning, ett uppdrag eller en praktiktjänstgöring ska på begäran lämna ett registerutdrag till arbets- eller uppdragsgivaren. Motsvarande gäller för den som tilldelas arbetsuppgifter som avses i 2 § andra stycket 1.

Registerutdrag ska på begäran också lämnas av den som av en assistansberättigad erbjuds anställning som personlig assistent åt den assistansberättigade själv, om den assistansberättigade har beviljats

1.ekonomiskt stöd för personlig assistans enligt 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller

2.assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken.

I lagen (1998:620) om belastningsregister finns det bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett sådant utdrag ska innehålla.

4 § Registerkontroll enligt 2 § behöver inte göras i fråga om den som ska anställas på nytt eller åter delta i verksamheten på det sätt som avses i 2 § andra stycket, om han eller hon för mindre än ett år sedan var anställd hos samma arbetsgivare eller deltog i verksam- heten på samma sätt.

5 § Ett registerutdrag eller en kopia av det ska bevaras i minst två år från det att en anställning, ett uppdrag eller en praktiktjänstgöring enligt 2 § andra stycket påbörjades. Motsvarande gäller för den som tilldelats arbetsuppgifter enligt 2 § andra stycket 1.

Om den som lämnat ett registerutdrag i original begär det, ska det återlämnas.

350

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

18.För flerspråkighet, kunskaps utveckling och inkludering Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. U.

19.Belastningsregisterkontroll

iarbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet

–behovet av utökat författningsstöd. [19]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation.[14]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]

För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål [18]

och transaktionsregister .......................................................		317
13.16 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:561) om
förvaltare av alternativa investeringsfonder.........................		318
13.17 Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275) om
viss verksamhet med konsumentkrediter ............................		319
13.18 Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1024) om
verksamhet med bostadskrediter .........................................		320
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2018:12 ...........................................	321
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2018:110 .........................................	337
Bilaga 3 Sammanfattning (SOU 2014:48) .................................		339
Bilaga 4 Förslag till förbud mot registerkontroll
	(SOU 2014:48) .............................................................	345
Bilaga 5 En modell för reglerad registerkontroll av personal
	i finansiella företag (SOU 2014:48).............................	347
Bilaga 6 En modell för reglerad registerkontroll av personal
	som ska arbeta med äldre personer och personer
	med funktionsnedsättning (SOU 2014:48) ................	349

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	23

värdepappersmarknaden .........................................................	43
1.10 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .........	46

1.11	Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ...........		48
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751)
	om betaltjänster ......................................................................		49
1.13	Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen
	(2010:2043) .............................................................................		52
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om
	elektroniska pengar ................................................................		55
1.15	Förslag till lag om ändring i lagen (2013:287) med
	kompletterande bestämmelser till EU:s förordning
	om OTC-derivat, centrala motparter
	och transaktionsregister .........................................................		58
1.16	Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om
	förvaltare av alternativa investeringsfonder ..........................		60
1.17	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om
	viss verksamhet med konsumentkrediter..............................		62
1.18	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om
	verksamhet med bostadskrediter...........................................		64
1.19	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister ......................................		66
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		75
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		75
2.2	Utredningens arbete...............................................................		76
3	Rättsliga utgångspunkter ............................................		77
3.1	Inledning .................................................................................		77
3.2	Reglering till skydd för den personliga integriteten.............		78
	3.2.1	Regeringsformen .....................................................	78

	rättigheterna ............................................................	79
3.2.3	Europakonventionen ..............................................	79
3.2.4	Rättighetsstadgan....................................................	80
3.2.5	ILO:s riktlinjer........................................................	81

SOU 2019:19		Innehåll
3.3 Dataskydd................................................................................		82
3.3.1	EU:s dataskyddsreform...........................................	82
3.3.2	Dataskyddsförordningen ........................................	82

	och berörda registerförfattningar ...........................	83
3.4 Sekretess ..................................................................................		84
3.4.1	Absolut sekretess för uppgifter
	i belastningsregistret................................................	84
3.4.2	Sekretess mot den enskilde .....................................	86

	om anställning..........................................................	86
3.5 Säkerhetsskydd........................................................................		86
3.5.1	En ny säkerhetsskyddslagstiftning .........................	86
3.5.2	Placering i säkerhetsklass ........................................	87

		av personal................................................................	89
	3.5.4	Utlämnande av uppgifter vid registerkontroll .......	89
	3.5.5	Säkerhetsskyddsavtal...............................................	90
4	Lagen om belastningsregister......................................		93
4.1	Inledning..................................................................................		93
4.2	Belastningsregistrets innehåll .................................................		93
4.3	Belastningsregistrets ändamål ................................................		94
4.4	Utlämnande.............................................................................		96
	4.4.1	Inledning ..................................................................	96
	4.4.2	Utlämnande till myndigheter..................................	96
	4.4.3	Myndigheter med direktåtkomst............................	98
	4.4.4	Egen begäran om registerutdrag .............................	98
	4.4.5	Utlämnande av uppgifter till annan enskild ...........	99
4.5	Gallring	....................................................................................	99
5	Registerkontroll i arbetslivet .....................................		101
5.1	Inledning................................................................................		101

5.2	Formell registerkontroll.......................................................		102
	5.2.1	Obligatorisk registerkontroll ...............................	102
	5.2.2	Fakultativ registerkontroll....................................	108
5.3	Informell registerkontroll ....................................................		113
	5.3.1	Den enskildes rätt till insyn..................................	113
	5.3.2	Statistik ..................................................................	114
	5.3.3	Tidigare utredningar .............................................	115

	registerkontroll .....................................................................		119
	5.4.1	Inledning................................................................	119
	5.4.2	Registerkontrolldelegationen ...............................	120
	5.4.3	Statistik ..................................................................	121
6	Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad
	registerkontroll ........................................................		123
6.1	Inledning ...............................................................................		123
6.2	Skyddsvärda intressen för registerkontroll .........................		125
	6.2.1	Skydd för allmänna intressen ...............................	125
	6.2.2	Personer med skyddsbehov ..................................	126
6.3	En proportionerlig registerkontroll ....................................		128
	6.3.1	Skyddet för den personliga integriteten ..............	128
	6.3.2	Alternativ till registerkontroll ..............................	129
	6.3.3	Omfattningen av registerkontroll........................	130
	6.3.4	Metod för registerkontroll ...................................	131
	6.3.5	Obligatorisk eller fakultativ kontroll...................	133
	6.3.6	Hantering av inhämtade registerutdrag ...............	133
6.4	Dataskydd .............................................................................		134
	6.4.1	Inledning................................................................	134
	6.4.2	Tillämplig rättsakt .................................................	134
	6.4.3	Tillämpningsområdet ............................................	135
	6.4.4	Rättslig grund för personuppgiftsbehandling .....	138

7	Belastningsregistrets ändamål ..................................		143
7.1	Inledning................................................................................		143
7.2	Reformbehovet .....................................................................		143
	7.2.1	Ändamålsbestämmelsens nuvarande lydelse........	143
	7.2.2	Ändamålsbestämmelsen bör ändras .....................	144
	7.2.3	Ändamålsbestämmelsens tillämpningsområde ....	146

8	Kriminalvården och åklagarmyndigheterna .................		151
8.1	Inledning................................................................................		151
8.2	Kriminalvården......................................................................		152
	8.2.1	Uppdrag .................................................................	152
	8.2.2	Säkerhetsarbete ......................................................	152

	av anställda .............................................................	153
8.3 Åklagarmyndigheten.............................................................		154
8.3.1	Uppdrag .................................................................	154
8.3.2	Säkerhetsarbete ......................................................	155

		av anställda .............................................................	156
8.4	Ekobrottsmyndigheten.........................................................		157
	8.4.1	Uppdrag .................................................................	157
	8.4.2	Säkerhetsarbete ......................................................	158
	8.4.3	Anställningsprocess och registerkontroll
		av anställda .............................................................	159
8.5	Registerkontroll inför anställning........................................		159
8.6	Registerkontroll under anställning ......................................		167
8.7	Registerkontroll av uppdragstagare .....................................		171
8.8	Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte ..........		181

	eller hem för vårdvistelse ......................................................	187
8.10	Sekretess ................................................................................	190
8.11	Dataskydd..............................................................................	192

9	Finansiella företag ...................................................		195
9.1	Inledning ...............................................................................		195
9.2	Tidigare överväganden..........................................................		196
	9.2.1	Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet ...	196
	9.2.2	Solvens II-utredningen .........................................	196
	9.2.3	Utredningen om registerutdrag i arbetslivet .......	197
9.3	Lämplighetsprövning av ledningen......................................		198

SOU 2019:19		Innehåll
10.3.3 HVB och LSS-verksamhet för barn......................		249
10.3.4	Ärenden om legitimation ......................................	249
10.4 Statistik och särskilda studier om brott mot äldre
och personer med funktionsnedsättning.............................		250
10.4.1	Inledning ................................................................	250

	med funktionshinder .............................................	251
10.4.3	Brå:s rapport om brott mot äldre .........................	251
10.4.4	Lex Sarah-anmälningar ..........................................	252
10.5 Tidigare överväganden ..........................................................		254

		vid HVB .................................................................	254
	10.5.2 Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet....		255
	10.5.3	Patientsäkerhetsutredningen ................................	255
	10.5.4	LSS-kommittén......................................................	256
	10.5.5 Utredningen om registerutdrag i arbetslivet .......		257
10.6	Överväganden och förslag ....................................................		259
	10.6.1	Behovet av registerkontroll...................................	259
	10.6.2	Inhämtande av registerutdrag ...............................	263
	10.6.3 En ny lag om registerkontroll införs ....................		265
	10.6.4 Uppgifter som omfattas av registerkontrollen ....		271
	10.6.5	Sekretess.................................................................	273
	10.6.6	Dataskydd ..............................................................	274
11	Konsekvenser..........................................................		277
11.1	Inledning................................................................................		277
11.2	Konsekvenser för enskildas personliga integritet ...............		278
11.3	Konsekvenser för arbetsgivare .............................................		279
11.4	Ekonomiska konsekvenser ...................................................		280
11.5	Konsekvenser i övrigt ...........................................................		282
12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		285
12.1	Ikraftträdande .......................................................................		285
12.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		285

	personer med funktionsnedsättning....................................	287
13.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1570) om
	medlemsbanker .....................................................................	294
13.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1006) om
	valutaväxling och annan finansiell verksamhet ...................	295
13.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om
	belastningsregister ................................................................	297

	instrument.............................................................................	300
13.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om
	värdepappersfonder ..............................................................	301
13.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om
	bank- och finansieringsrörelse.............................................	302
13.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:299) om
	inlåningsverksamhet .............................................................	305
13.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om
	värdepappersmarknaden.......................................................	305
13.10	Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)....	307
13.11	Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ......	310
13.12	Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om
	betaltjänster...........................................................................	311
13.13	Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen
	(2010:2043) ...........................................................................	313
13.14	Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:755) om
	elektroniska pengar ..............................................................	315