sou 2019 17

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling

Betänkande av utredningen

Samordning för bostadsbyggande

Stockholm 2019

SOU 2019:17

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB och Samordning för bostadsbyggande (N 2017:08)

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24915-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 13 december 2017 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt kom- plexa planeringsförutsättningar (dir 2017:126). Syftet med upp- draget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande.

Detta betänkande behandlar den del av uppdraget som avser att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygglagen.

Johan Edstav förordnades till särskild utredare och Christina Leideman förordnades som huvudsekreterare i utredningen från och med den 1 januari 2018. Lena Dübeck förordnades från och med den 26 mars 2018 för att biträda utredaren i den del av uppdraget som betänkandet avser.

Förordnade sekreterare i utredningen som även medverkat i arbetet med detta betänkande är Frank Johan Ahlberg, förordnad från och med den 10 januari 2018, och Michael Erman, förordnad från och med den 1 maj 2018. Johanna Jelinek Boman, förordnad från och med den 19 mars 2018, har bistått med formgivning av betänkandets omslag.

Som sakkunniga i utredningen är från och med den 3 april 2018 förordnade: departementssekreteraren Mattias Schriever-Abeln, Näringsdepartementet, kanslirådet Ingrid Hasselsten, Miljö- och energidepartementet, departementssekreteraren Rikard Sandart, Kultur- departementet, departementssekreteraren Ylva Berg, Näringsdeparte- mentet, departementssekreteraren Anna Johansson, Näringsdeparte- mentet, kanslirådet Philip Fridborn Kempe, Finansdepartementet och kanslirådet Mathias Fredriksson, Försvarsdepartementet. Sakkunniga har getts möjlighet att lämna synpunkter under arbetets gång.

Utredningens uppdrag delredovisades den 15 december 2018 och ska delredovisas igen den 15 december 2019. Uppdraget ska slutredo- visas senast den 31 december 2020. Frågan om krav på transportplaner ska enligt det tilläggsdirektiv som beslutades den 18 oktober 2018 (dir. 2018:107) redovisas senast den 29 mars 2019.

Utredningen har antagit namnet Samordning för bostadsbyggande. Härmed överlämnar vi betänkandet Bebyggelse- och transport-

planering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17).

Stockholm den 29 mars 2019

Johan Edstav

/Lena Dübeck

Christina Leideman

Frank Johan Ahlberg

Michael Erman

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
1	Utredningens uppdrag och arbete................................	17

1.1Uppdrag att analysera för- och nackdelar med krav

	transportplaner i samband med detaljplanering		.................... 17
	1.1.1	Utgångspunkter och avgränsningar .......................	19
	1.1.2	Arbetsformer och genomförande...........................	21
1.2	Begrepp	....................................................................................	22
2	Sammanfattning av bakgrundsmaterialet .....................		35
	2.1.1	Om krav på transportplaner ...................................	35

2.1.2Om uppföljning av klimatmålen

och åtgärdsbehov .....................................................

2.1.3Om klimathänsyn i planläggning enligt

plan- och bygglagen.................................................

2.1.4Om sambandet bebyggelseutveckling

	och transportplanering ............................................	39
2.1.5	Om kollektivtrafik ..................................................	40
2.1.6	Om godstransporter................................................	40

2.1.7Om samverkan och samordningsansvar

	– nationell, regional och lokal planering ................	41
2.1.8	Om styrmedel och åtgärder ....................................	42
2.2 Utredningens kommentarer till bakgrundsmaterialet ..........		45

Innehåll	SOU 2019:17
3	Sammanfattning av kunskapsunderlagen......................	51
3.1	Kunskapsunderlag om stadsplanering och transporter ........	51

3.2Sambandet mellan tillgänglighet

och bebyggelseutveckling.......................................................

3.3Framtidsanalys för morgondagens resor

och transporter i svenska städer ............................................		53
3.3.1	Ny teknik.................................................................	54
3.3.2	Elektrifiering ...........................................................	54
3.3.3	Automatisering........................................................	55
3.3.4	Tjänstefiering...........................................................	56
3.3.5	Godstransporter ......................................................	56

3.3.6Påverkan från infrastrukturinvesteringar

	och transportutbud .................................................	57
3.3.7	Beteenden och livsstilar ..........................................	57
3.4 Förutsättningar för gång och cykling....................................		58

3.4.1Likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika

	trafikslag ..................................................................	58
3.4.2	Gång- och cykelvänliga miljöer ..............................	58
3.4.3	Barnperspektivet .....................................................	59
3.4.4	Gång och cykling i detaljplanering.........................	59

3.4.5Systemsyn fordras i planering enligt plan-

	och bygglagen ..........................................................	60
3.4.6	Att säkra framkomlighet för gående och cykel .....	60
3.5 Urbana godstransporter i detaljplanering .............................		61
3.5.1	Logistik och hållbar stadsutveckling......................	61

3.5.2Urbana godstransporter i dagens

planeringsprocess ....................................................

3.5.3Förslag till framtida villkor för logistik

		i planeringsprocessen ..............................................	62
3.6	Utredningens kommentarer till kunskapsunderlagen..........		63
4	Vad är en transportplan?.............................................		65
4.1	Nuvarande användning av begreppet transportplan.............		65
	4.1.1	Nationell planering för
		transportinfrastrukturen.........................................	66

SOU 2019:17		Innehåll
4.1.2	Länsplaner för regional transportinfrastruktur .....	68
4.1.3	Planering för kollektivtrafik ...................................	69
4.1.4	Regional fysisk planering ........................................	71
4.1.5	Kommunal trafik- och transportplanering.............	71
4.1.6	Parkeringsfrågan och parkeringsplanering.............	82

4.1.7Kommunala planer för godstransporter

	och varuleveranser ...................................................	85
4.1.8	Mobility management och mobilitetsplaner ..........	88

4.2Utredningens kommentarer till begreppet

	transportplan ...........................................................................		92
5	Transportplan i planeringen enligt
	plan- och bygglagen...................................................		99
5.1	Allmänna förutsättningar .......................................................		99
5.2	Översiktsplanen och dess förutsättningar...........................		101
5.3	Detaljplanen och dess förutsättningar.................................		102
	5.3.1	Minskad klimatpåverkan i detaljplanering ...........	102
	5.3.2	Planbestämmelser ..................................................	103
	5.3.3	Planhandlingar .......................................................	108
	5.3.4	Planprocess ............................................................	110
	5.3.5	Genomförande.......................................................	111
5.4	Roller och ansvar i bygglagstiftningen ................................		112
5.5	Markpolitiska förutsättningar ..............................................		113
	5.5.1	Markanvisning .......................................................	113
	5.5.2	Exploateringsavtal .................................................	114
5.6	Marknadsförutsättningar......................................................		115

5.7Utredningens kommentarer när det gäller att arbeta

med transportplaner i planering enligt plan- och
bygglagen...............................................................................	116

InnehållSOU 2019:17

6.2Utredningens analys av möjlighet att ställa krav

på annan part att upprätta transportplaner .........................

134

6.3Utredningens kommentarer till möjlighet att ställa krav

	på annan part att upprätta transportplaner .........................	136
7	Hur kan krav på transportplaner utformas? .................	137

7.1Styrmedel för att ställa krav på transportplan

	– fyra typfall..........................................................................	137
7.2	Kompetensutveckling...........................................................	150
8	Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder ..........	153
8.1	Slutsatser på övergripande nivå............................................	153
8.2	Slutsats av analys av för- och n ackdelar ..............................	155

8.3Resonemang om möjliga åtgärder vad gäller frågan

om krav på transportplaner	.................................................. 155
Referenser.......................................................................	159

SOU 2019:17		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:126 .........................................	165
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2018:107 .........................................	177
Bilaga 3	Bakgrundsmaterial ........................................................	179
Bilaga 4 Om krav på transportplaner i planläggning enligt
	plan- och bygglagen
	Carl-Johan Engström prof. em. KTH .........................	219
Bilaga 5 Framtidsanalys för morgondagens resor
	och transporter i svenska städer
	Trivector Traffic AB, Rapport 2018:63 .......................	293
Bilaga 6 Att säkra goda förutsättningar för gång
	och cykling som del av vardagslivet
	Järda Blix .......................................................................	341
Bilaga 7 Urbana godstransporter i detaljplanering
	IVL Svenska miljöinstitutet, Rapport U 6081 ............	383

Sammanfattning

Uppdrag att analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner i samband med detaljplanering

Utredningen Samordning för bostadsbyggande har bland annat i upp- drag att analysera för- och nackdelar med att införa möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostä- der. Syftet är att sådana transportplaner kan bidra till att skapa förut- sättningar för ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas.

Analysen ska enligt direktivet avse kommunernas möjligheter dels att själva upprätta transportplaner, dels att kunna ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Vår tolk- ning blir därmed att för- och nackdelar ska belysas när det gäller:

•kommunernas transportplanering i samband med detaljplanering,

•kommunernas möjlighet att genom lagstadgad rätt eller andra instrument kunna ålägga byggherrar, fastighetsägare och verk- samhetsutövare att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering.

Transportplanering för ett transporteffektivt samhälle

Vissa begrepp som är centrala för utredningsarbetet har inte en vedertagen eller entydig definition. Utredningen har därför definierat hur begreppen tolkas i detta betänkande. Med begreppet transport- planering avser vi planering som främjar ett transporteffektivt samhälle. Vi har valt att tolka ett transporteffektivt samhälle som ett samhälle där människor reser miljövänligt, där godstransporter effektiviseras och där olika trafikslag ges likvärdiga förutsättningar i stadsmiljön.

Sammanfattning

SOU 2019:17

Samtidigt vidgar vi begreppet i analysen där vi anser att transport- frågan behöver integreras med bebyggelseutveckling och inte kan ses isolerad från stadsbyggnadsstrukturer i ett rumsligt, socioeko- nomiskt och kulturellt perspektiv. Frågan om möjligheter att ställa krav på kommuner och enskilda näringsidkare innebär också möjlig- het att påverka hur städer gestaltas och används, hur kommunal planering interagerar med övergripande transportsystem samt an- passas till samhällets mål och individers behov och beteende nu och i framtiden.

Underlagsmaterial till betänkandet

Frågor som är relaterade till transportplaner i samhällsplanering har be- handlats i flera propositioner, betänkanden, skrivelser och myndighets- rapporter. I betänkandet refererar vi underlag som behandlar transport- planering i samband med kommunal planering och bostadsbyggande, samt relevanta styrande regelverk och deras förarbeten (benämnt ”bakgrundsmaterialet”).

Utredningen har vidare låtit ta fram fyra nya kunskapsunderlag:

–Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygg- lagen. Carl-Johan Engström prof. em. KTH. (Bilaga 4)

–Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Trivector Traffic AB, Rapport 2018:63. (Bilaga 5)

–Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av var- dagslivet. Järda Blix. (Bilaga 6)

–Urbana godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska miljö- institutet. Rapport U 6081. (Bilaga 7).

Av underlagsmaterialet framgår att frågan om krav på transport- planer i detaljplaneringen är tydligt kopplad till ett brett arbete för omställning till ett transporteffektivt samhälle, i syfte att uppnå målet om en fossilfri transportsektor och de av riksdagen beslutade klimatmålen.

SOU 2019:17

Sammanfattning

Innebörden av att ställa krav

Utredningen har analyserat innebörden av möjligheten att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering. I bakgrunds- materialet finns flera förslag om att kommuner ska besluta om eller ställa krav på transportplaner. Förslagen avser såväl krav i samband med planläggning som förelägganden gentemot verksamhetsutövare i befintliga stadsmiljöer, där det saknas en koppling till plan- och bygglagen, PBL. Flera aspekter av betydelse för frågan är dock inte utklarade.

Det är bland annat endast exemplifierat, men inte definierat, vad en transportplan i en detaljplan kan avse eller innehålla för en kom- mun respektive för en byggherre eller fastighetsägare. Andra oklar- heter gäller kravens avgränsning och varaktighet samt vilket ansvar och vilka resurser som fordras om kommunens möjlighet att ställa krav på annan part ska få effekt. Ytterligare frågor vi ställt oss i utred- ningsarbetet är vilka skeden som avses. En kommunomfattande transportplan i översiktsplanering enligt plan- och bygglagen har annat innehåll än en transportplan i en detaljplan eller i en trans- portplan för enskilda kvarter.

En annan angelägen fråga i sammanhanget är dels hur kommu- nens egen transportplanering kan regleras genom plan- och bygg- lagen, dels vilket eller vilka regelverk som är förenliga med en möjlig- het eller en lagstadgad rätt för kommuner att ställa krav på annan part, exempelvis om en sådan rätt är förenlig med plan- och bygglag- stiftningen och dess logik eller om det finns andra alternativ att utveckla.

Analys av för- och nackdelar

Utredningen har i enlighet med uppdraget inventerat och analyserat troliga för- och nackdelar med krav på transportplaner i detalj- planering.

Analysen har lett till slutsatsen att fördelarna med ett krav eller andra former för säkerställande av måluppfyllelse överväger. Två av de viktigaste fördelarna är enligt vår analys:

Sammanfattning

SOU 2019:17

•att planer och åtgärder för samordning av bebyggelse och trans- porter kan främja en likvärdig och transporteffektiv tillgänglighet för olika trafikslag i bebyggelseområden,

•att planer och åtgärder för samordning av bebyggelse och trans- porter kan bidra till bättre effektivitet i samverkan mellan olika planeringsnivåer (lokal, regional och nationell nivå) när det gäller transporter och bebyggelseutveckling.

Resonemang om möjliga åtgärder för att ställa krav på transportplaner

Som ett led i arbetat med att analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner i enlighet med uppdraget, har utredningen funnit skäl att även resonera om möjliga sätt att införa eventuella krav. I ett fortsatt utredningsarbete kan åtgärder enligt följande studeras.

Förtydliganden i plan- och bygglagen om kommunala transportplaner

Åtgärder i form av detaljplan

Utredningens slutsats är att förtydliganden i plan- och bygglagen, PBL, skulle kunna främja likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag i samband med detaljplanering. Sådana förtydliganden bör avse såväl hur tillgänglighet skapas genom planering av transportsystem, som genom hur bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras.

Åtgärder i form av översiktsplan

Förtydliganden i plan- och bygglagen skulle även kunna bidra till att stärka översiktsplanens strategiska betydelse när det gäller trans- portsystemets koppling till regional och nationell sektorplanering och hur en kommunomfattande bebyggelse- och transportplan bättre kan samordnas i en urban och regional struktur. Kravet införs genom en precisering av begreppet ändamålsenlig struktur i 2 kap. PBL.

SOU 2019:17

Sammanfattning

Möjlighet att ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare

Utredningens bedömning är att en möjlighet, och i synnerhet en lag- stadgad rätt, att säkerställa eller ställa krav på annan part (byggherrar, fastighetsägare, verksamhetsutövare) avseende transportåtgärder och mobilitetsprogram i samband med detaljplaner bör knytas till ett krav på att kommunerna själva har redovisat en samlad bebyggelse- och transportstruktur i samband med detaljplanering och i form av en redovisning i översiktsplanen eller i ett tillägg till översiktsplanen.

Våra analyser pekar också på att det inte är lämpligt att införa bestämmelser i plan- och bygglagen om kommuners rätt att ställa krav på byggaktörer, alternativt att säkerställa att transportåtgärder vidtas i samband med detaljplanering.

Utredningen menar således att eventuella krav på transportplaner bör riktas gentemot kommunen. Krav riktade mot byggherrar, fastighets- ägare och verksamhetsutövare skulle kunna benämnas samlade åtgärds- paket för transportåtgärder, transportprogram eller mobilitetsprogram.

En fortsatt utredning bör omfatta hur reglering kan utvecklas, såväl genom civilrättsliga avtalsformer som genom bestämmelser med stöd av annan lagstiftning än plan- och bygglagen.

Bredare analys behövs

Under analysen har utredningen sett att ett bredare perspektiv behöver anläggas. Några övergripande slutsatser av denna bredare analys är följande.

•Nya styrmedel för transportåtgärder i befintliga bebyggelse- miljöer behöver utvecklas.

•Sambandet mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseut- veckling behöver förtydligas.

•Begreppet transportplan behöver utvecklas för att vara relevant i en modern kommunal stadsplanering.

•Kombinationer av fysiska och beteendepåverkande åtgärder be- höver tillämpas mer i stadsplaneringen. Modeller och planerings- verktyg för detta behöver utvecklas.

•Krav bör riktas mot att processen tillförs kunskap.

Sammanfattning

SOU 2019:17

Utredningens slutsatser

Vi konstaterar att det finns starka skäl att föra frågan vidare om nya och bättre verktyg för en integrerad bebyggelse- och transport- planering. Samordning av planer för bebyggelse och transporter är enligt vår uppfattning en förutsättning för:

•att städer ska kunna utvecklas hållbart, och

•att klimatmålen ska kunna uppnås.

Utredningens slutsats är att ett fortsatt arbete även bör utreda frågan om ett transporteffektivt samhälle ur ett bredare perspektiv och undersöka möjliga vägar till säkerställande av måluppfyllelse genom olika styrmedel som kunskapstillförsel, dialog, förhandling och lag- stiftning.

Utredningen finner starkt stöd i uppfattningen att åtgärder för samordning av bebyggelse och transporter är nödvändiga bland de aktörer vi mött och i det underlagsmaterial vi tagit del av i utred- ningsarbetet. Behovet understryks bland annat av Energimyndig- heten med flera statliga myndigheter. Enligt Energimyndigheten är samhällsplanering det mest långsiktiga området att arbeta med för att åstadkomma en omställning.

Av regeringsförklaringen i januari 2019 framgår att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Åtgärder avseende inrikes transporter är nyckeln till måluppfyllelse. Det är också vår uppfatt- ning att arbetet med att nå ett transporteffektivt samhälle är en av de viktigaste åtgärderna för att uppnå klimatmålen.

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Uppdrag att analysera för- och nackdelar med krav transportplaner i samband med detaljplanering

Regeringen beslutade i december 2017 att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt komplexa planeringsförutsättningar och direktiv för Samordning för ökat och hållbart bostadsbyggande, (dir 2017:126, bilaga 1). Utredningen har antagit namnet Samordning för bostadsbyggande.

Utredaren ska bland annat:

•erbjuda en arena för dialog mellan berörda parter,

•stödja mindre kommuner i planeringen av bostadsexploateringar där förutsättningarna är särskilt komplexa,

•bilda och driva ett nätverk för kommuner som bygger nya stads- delar och städer,

•underlätta för kommuner i arbetet med innovationer för hållbar stadsutveckling,

•verka för metodutveckling för särskilt komplexa planeringsförut- sättningar,

•fortsätta arbetet med uppdraget att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande,

•fortsätta arbetet med uppdraget om bostadsbyggande på statens fastigheter,

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

•analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommu- ner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för ny- etablering av bostäder enligt plan- och bygglagen.

Syftet med uppdraget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 31 december 2020. Analysen av för- och nack- delar med krav på transportplaner ska enligt tilläggsdirektiv i okto- ber 2018 (dir. 2018:107) redovisas senast den 29 mars 2019.

Av direktivet framgår att transportplaner i samband med detalj- planering kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transport- effektivt samhälle med effektivare transporter, där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas.

Vidare framgår att regeringen i budgetpropositionen för år 2017 (prop. 2016/17:1 utgiftsområde 22) meddelade avsikten att se över frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på trans- portplaner vid nyetableringar.

Skrivningen i budgetpropositionen härrör från slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51) från Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen. Där redovisades att varken miljöbalken eller plan- och bygglagen ger kommunerna möjlighet att begära transportplaner från byggherrar och verksamhetsutövare, eller att kräva sådana i detaljplanebestämmelser. Enligt betänkandet bör kommuner kunna ålägga verksamhetsutövare att etablera trans- portplaner, för minskat transportbehov och miljövänligare resor. Utredarens förslag var att besluta om transportplaner i samband med nyexploatering, dels i form av detaljplaner, dels som föreläggande mot verksamhetsutövare. Detta för att öka möjligheterna till en samhällsplanering som styr mot effektiva och miljövänliga transport flöden.

I bilaga 3 redovisas resonemanget i Bilen, biffen, bostaden – Håll- bara laster – smartare konsumtion mer utförligt. Även andra relevanta underlag och källor inom ämnesområdet refereras i bilagan.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

1.1.1Utgångspunkter och avgränsningar

Deluppdraget innebär att analysera för- och nackdelar med att införa möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetabler- ing av bostäder. Syftet är att sådana transportplaner kan bidra till ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas.

Kärnan i den analys som Samordning för bostadsbyggande redogör för i detta betänkande är således insatser som kan främja ett trans- porteffektivt samhälle. Vi har valt att tolka begreppet transporteffek- tivitet som ett samhälle där människor reser miljövänligt, där gods- transporter effektiviseras och där transportslag behandlas likvärdigt. Se vidare avsnitt 1.2.

Uppdraget innebär att analysera kommuners möjligheter att be- sluta om transportplaner

•dels i form av detaljplaner,

•dels som föreläggande mot verksamhetsutövare.

Utredningen ska således analysera kommunernas möjligheter dels att själva upprätta transportplaner, dels att kunna ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Vår tolkning blir därmed att för- och nackdelar ska belysas när det gäller:

•kommunernas transportplanering i samband med detaljplanering,

•kommunernas möjlighet att genom lagstadgad rätt eller andra instrument kunna ålägga byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering.

Denna avgränsning innebär att olika former av bebyggelse inte bör uteslutas i analysen. Dels kan transportsystemen inte enkelt avgränsas till enskilda områden, dels anses hållbar stadsutveckling i dag inne- bära att funktionsblandning bör övervägas, i stället för funktions- bestämda zoner såsom bostadsområden.

Planeringen av större bostadsområden i dag utgår vanligen ifrån att även kommersiell och offentlig service ska finnas att tillgå i bostadsområden i syfte att bland annat minimera mobilitetsbehovet och effektivisera nödvändiga transporter inom, till och från området. Arbetsplatser i nya exploateringsområden eftersträvas av samma

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

skäl. Därtill kommer att många städer och tätorter överväger förtät- ningar, vilket bedöms föranleda behov av analyser av hur transporter inom, till och från området ifråga påverkas.

Analysen breddas därför till att omfatta sammanhängande stads- delar med såväl kommersiell som offentlig service och i förekom- mande fall även arbetsplatser.

Resonemanget i analysen av behovet av transportplaner bör således även vara tillämpbart på områden med omfattande stadsförtätning och för verksamhetsområden.

Ett bredare perspektiv på transportplaner i samband med detalj- planering bedöms också vara nödvändigt, eftersom mobilitet inte kan avgränsas till geografiska enheter utan ingår i sammanhängande infra- struktursystem och övergripande planeringsprocesser. Bakgrunds- materialet till detta betänkande redovisar starkt stöd för en sådan tolkning. Av denna anledning berör analysen olika typer av trans- porter och transportmedel samt samband mellan nationell, regional och lokal nivå. I detta sammanhang är det också angeläget att beakta samordningsansvaret för samverkan mellan planeringsnivåer.

Vi menar att det grundläggande syftet med transportplaner enligt uppdraget, det vill säga effektivare transporter samt miljövänligare resor och transporter, fordrar en koppling till begreppet långsiktigt hållbar utveckling och vad det kan innebära i ett framtidsperspektiv vad gäller transportplanering, bebyggelseplanering och stads- utveckling.

Begreppet transport ges i utredningen betydelsen person- och gods- transport till, från och inom stadsdelar och som kan anslutas till trafik- system i den befintliga staden och dess omgivning (se även avsnitt 1.2). Begreppet transportplan definieras närmare i kapitel 4.

Arbetet har även breddats något inom utredningen med hänsyn till att transportfrågan i samband med bebyggelseutveckling inte kan ses isolerad från samhällsbyggande i ett vidare perspektiv. Frågan om möjlighet att ställa krav på kommuner och enskilda berör också hur städer gestaltas och används, hur övergripande transportsystem be- slutas och interagerar med kommunal planering samt anpassas till samhällets och individers ändrade behov över tid. Vi ser därför om- rådet transportplanering och flera dimensioner inom begreppet hållbarhet som ömsesidigt stärkande i ett transporteffektivt och attraktivt samhälle.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

1.1.2Arbetsformer och genomförande

Detta betänkande har tagits fram av Samordning för bostadsbyggande under perioden mars 2018 till mars 2019.

Utredningens arbete med analysen av för- och nackdelar med transportplaner har innefattat följande aktiviteter:

•inläsning och precisering av avgränsningar

•inventering av underlagsmaterial och exempel på transportplaner

•intervjuer och dialogmöten

•analys av för- och nackdelar

•analys av möjliga åtgärder

•analys av konsekvenser.

Vi inledde arbetet med att gå igenom underlag och källor som behandlar transportplanering i samband med kommunal planering och bostadsbyggande, samt relevanta styrande regelverk och deras förarbeten. Vi har också fört dialog med nyckelaktörer i anslutning till inläsningen, där ytterligare underlag har identifierats.

Utredningen har vidare låtit ta fram fyra nya kunskapsunderlag:

–Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygg- lagen. Carl-Johan Engström prof. em. KTH. (Bilaga 4)

–Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Trivector Traffic AB, Rapport 2018:63. (Bilaga 5)

–Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av var- dagslivet. Järda Blix. (Bilaga 6)

–Urbana godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska Miljöinsti- tutet. Rapport U 6081. (Bilaga 7)

Utredningen har därtill inhämtat underlag och synpunkter genom ett antal möten och kontakter med kommuner, länsstyrelser, orga- nisationer och andra berörda aktörer.

Det preliminära resultatet av analysen av för- och nackdelar har redovisats och diskuterats vid olika möten med nyckelaktörer, runda- bordssamtal och en öppen hearing. Synpunkterna från berörda intressenter och aktörer har varit till stöd i analysarbetet

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

1.2Begrepp

Det förekommer begrepp inom området transportplanering som har olika betydelser beroende på vilken aktör eller myndighet som använder dem. Vissa begrepp är vedertagna och andra är nytillkomna och har ännu inte en tydligt avgränsad innebörd.

I detta avsnitt har vi samlat de begrepp inom transportplanering som används i betänkandet. Vi vill poängtera att beskrivningarna nedan är utredningens tolkning av respektive begrepp.

Allmän plats

Allmän plats definieras i 1 kap. 4 § PBL som en gata, en väg, en park, ett torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

Beteendepåverkande åtgärder

Beteendepåverkande åtgärder eller mobility management, innebär att förändra resenärers inställning och beteenden för ett mer hållbart resande. Det handlar om att bryta invanda mönster och att få invånare att se fördelarna med ett mer hållbart resande. En sådan omställning går fortare om begränsningar införs för biltrafik och parkering. Med en trygg, säker och väl utbyggd cykelinfrastruktur och god kollek- tivtrafik kan även barn och vuxna som inte har tillgång till bil förflytta sig. (Se även mobility management nedan.)

Byggherre

Med byggherre avses den som för egen räkning utför eller låter ut- föra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Defini- tionen ansluter till 1 kap. 4 § PBL.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

Exploateringsavtal

Exploateringsavtal är ett avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kom- munen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Exploateringsavtal ingås innan kom- munen antar detaljplanen. Bestämmelser om exploateringsavtal finns i 6 kap. 39–42 §§ PBL. (Se även kapitel 5 i detta betänkande.)

Flexibla parkeringstal

Flexibla parkeringstal innebär enligt Boverket att kommunen ger byggherren möjlighet att anlägga färre parkeringsplatser än vad par- keringspolicyn och parkeringstalen anger om byggherren väljer att tillhandahålla positiva mobilitetstjänster.

Mobilitetstjänsterna kan avse lösningar som minskar boendes och verksammas behov och intresse av att äga egen bil. Lösningar på detta kan vara integrering av en bilpool vid nybyggnad av bostäder eller rabatt på kollektivtrafikkort.

Kommuner ser möjligheter att använda sig av flexibla parkerings- tal för att indirekt påverka invånarnas resvanor.

I dag är det allt fler kommuner som frångår de statiska parker- ingstalen till förmån för en ökad flexibilitet i bedömningen av par- keringsbehovet för en specifik fastighet. Samtidigt bör det noteras att det finns kommuner som arbetar på det traditionella sättet med miniminivåer och därmed kan behöva råd, stöd och hjälp för att kunna tillämpa ett mer flexibelt arbetssätt med parkeringsfrågan. Så kallade ”gröna parkeringsköp” är en form av flexibla parkeringstal.

Fyrstegsprincipen

Dåvarande Vägverket formulerade den så kallade fyrstegsprincipen i slutet av 1990-talet. Denna princip innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är:

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

1.Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av trans- portsätt.

2.Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur.

3.Begränsade ombyggnadsåtgärder.

4.Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

År 2003 beslutade riksdagen att fyrstegsprincipen ska användas i den långsiktiga planeringen av transportsystemet.

Att planera transportsystemet enligt fyrstegsprincipen förväntas bidra till kostnadseffektiva lösningar. Alla trafikslag och transport- medel liksom alla typer av åtgärder som leder till att målen nås ska beaktas. En effektiv lösning på ett specifikt problem i transport- systemet kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg.

Gröna parkeringsköp

Gröna parkeringsköp innebär enligt Boverket och Sveriges Kommuner och Landsting att byggherren eller fastighetsägaren får möjlighet att köpa parkeringsplatser i befintliga anläggningar och får rabatt på köpet genom att minska antalet parkeringsplatser enligt parkerings- normen om man i stället utökar möjligheten för dem som arbetar i fastigheten att resa till och från arbetet utan bil. Fastighetsägaren kan också betala ett engångsbelopp till kommunen som då själv eller via sitt parkeringsbolag åtar sig att anlägga parkeringsplatser. Gröna parkeringsköp kan även ske genom att en del av summan för par- keringsköpet sätts in i en mobilitetsfond som kan användas för mobilitetstjänster.

Parkeringsköpet regleras genom avtal som knyts till bygglovet. En del av avtalet innebär att fastighetsägaren ska ta fram en hand- lingsplan för hur anställda i fastigheten ska resa mer hållbart till och från arbetet (fysiska förbättringar samt informationsinsatser).

Nedan finns exempel på kommunens och fastighetsägarens åtagan- den i avtal om grönt parkeringsköp.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

Kommunens åtaganden är:

•att erbjuda reducering av parkeringsnormen.

•att tillgodose behovet av parkeringslösningar i anslutning till stads- kärnan.

Fastighetsägarens åtagande är:

•att betala parkeringsköp utifrån reducerat parkeringstal.

•att betala avgift till kollektivtrafikfond, som kan användas av verksamma i fastigheten för att köpa kollektivtrafikbiljetter till reducerat pris.

•att tillgodose behovet av medlemskap i bilpool för verksamma i fastigheten.

•att bygga omklädningsrum och uppvärmda parkeringsytor väl anpassade för cykelpendlare.

Gröna transportplaner

Gröna transportplaner framförs i utredningens bakgrundsmaterial som ett verktyg för att integrera trafikplanering med stadsplanering. Planerna kan innebära att arbetsgivare, byggherrar, fastighetsägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsföreningar tar ett hel- hetsgrepp för att resande och godsleveranser till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara.

Resplaner för företag och arbetsplatser innebär att arbetsgivaren tillhandahåller ett paket av åtgärder för att uppmuntra sina anställda att använda mer miljöanpassade färdsätt än egen bil.

Syftet med att upprätta en grön transportplan är att effektivisera resandet och transporterna, att påverka och styra resande och gods- leveranser för att förbättra tillgängligheten till ett område för olika trafikantgrupper, medverka till att uppfylla stadens mål och stra- tegier inom trafik- och miljöområdet, förbättra luftmiljön och att minska trängseln i vägnätet. Se vidare kapitel 7 i betänkandet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

Hållbar mobilitet och hållbart resande

Hållbar mobilitet är ett begrepp som används för transporter och resande som är effektiva och bra för såväl ekonomi och samhälls- utveckling som hälsa och miljö. Hållbar mobilitet som tjänst handlar enligt Energimyndigheten om att kombinera olika transportmedel till en smidig tjänst så att resenären sömlöst kan ta sig från dörr till dörr oavsett vilka resealternativ som används.

Enligt Trafikverket och Sveriges Kommuner och Landsting avser hållbart resande transporter och resande som är effektiva och bra för såväl ekonomi och samhällsutveckling som hälsa och miljö. Det konkreta arbetet med att möjliggöra hållbart resande handlar dels om att påverka människors attityder och beteenden i riktning mot ett mer hållbart resande, dels om en hållbar planering som ger förut- sättningar för ett effektivare resande.

Mer konkret menas med hållbart resande i första hand resandet med hållbara färdsätt såsom gång, cykel och kollektivtrafik och att resor inte behöver genomföras alls. I andra hand kan även en effek- tivare bilanvändning, i form av exempelvis bilpool eller samåkning, och i viss mån också resor med fossilbränslefria och energieffektiva fordon, räknas som hållbart resande.

Hållbart transportsystem

Ett hållbart transportsystem har genom olika EU-dokument kom- mit att representera ett övergripande synsätt på transportpolitiken där hållbarhetsaspekterna inkluderas bland många andra aspekter.

I ett hållbart transportsystem måste efterfrågan och beroendet av transporter minska och hållbara transportsätt främjas så att andelen för dessa ökar. Vidare bör fordon och infrastruktur vara mer miljö- anpassade, trafiksäkra, trygga och tillgängliga.

Ett hållbart transportsystem åstadkommer goda ekonomiska, ekologiska och sociala värden utan att förstöra förutsättningarna för kommande generationer.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

Likvärdig mobilitet

Begreppet likvärdig mobilitet avser i detta betänkande likvärdiga förutsättningar för olika trafikslag, exempelvis gång, cykel, kollek- tivtrafik och biltrafik. Inom utredningen talar vi även om likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag. Begreppet är inte vedertaget. När vi inom utredningen talar om att olika trafikslag ska behandlas lik- värdigt avser vi i första hand gång, cykel, kollektivtrafik och biltrafik.

Markanvisningsavtal

Markanvisningsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.

Medfinansieringsersättning

Medfinansieringsersättning avser ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för. Se 1 kap. 4 § PBL. (Se även kapitel 5 i detta betänkande.)

Mobilitet

Mobilitet betyder rörlighet och definieras som människors möjlig- het att förflytta sig.

Mobilitetsnod och mobilitetshub

Med begreppen mobilitetsnod eller mobilitetshub avses exempelvis en anläggning som är leveranspunkt för varor, har uppställningsplats för fordon (med prioritet för delade och eldrivna fordon samt för cyklar) och har kärl för sortering av avfall. Det räcker inte med att den fysiska infrastrukturen kommer på plats. En nod eller hub ska fungera drift- säkert på samma sätt som varje hushåll får el, vatten m.m.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

Mobility management

Mobility management är ett koncept för att främja hållbara trans- porter och påverka bilanvändningen genom att förändra resenärers attityder och beteenden.

Grundläggande för mobility management är ”mjuka” åtgärder, såsom information och kommunikation, organisation av tjänster och koordinering av olika partners verksamheter. Mjuka åtgärder för- bättrar ofta effektiviteten hos ”hårda” åtgärder inom stadstrafiken (exempel på hårda åtgärder är nya spårvagnslinjer, vägar och cykel- banor). Mobility managementåtgärder (jämfört med ”hårda” åtgär- der) kräver inte nödvändigtvis stora finansiella investeringar.

Ibland definieras Mobility Management som mjuka åtgärder för att påverka resan innan den har börjat.

Mobility management ersätter inte eller utesluter inte tekniska lösningar, utan är oftare ett komplement – ett förstärkningsmedel som får nya eller befintliga tekniska lösningar att ge större effekt.

Mobility Management representerar också ett förhållningssätt när det gäller att lösa trafikproblem som förekommer i flera euro- peiska länder och blir allt vanligare även i Sverige.

Mobility management kan bedrivas på olika nivåer, i en region eller stad, eller platsanknutet, till exempel i ett företag, organisation eller bostadsområde. Verktygen för dessa är delvis olika.

Internationellt sett är resplaner, gröna resplaner eller så kallade Travel Plans – för trafikintensiva verksamheter som företag, skolor, sjukhus och evenemang, – en vanlig mobility management-åtgärd. (Se även beteendepåverkande åtgärder ovan).

Mobilitetstjänst

En mobilitetstjänst är en tjänst som ger tillgång till mobilitet utan att äga ett fordon. Många av de nya mobilitetstjänsterna bygger på att fordonen samutnyttjas mellan användarna antingen samtidigt eller parallellt. Här används ofta begreppet ”delad mobilitet” för att beskriva de nya delningslösningarna inom mobilitetsområdet, till exempel bilpool, hyrcyklar, elscootrar m.m. Traditionella mobili- tetstjänster omfattar kollektivtrafik och taxi.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

Mobilitetsåtgärd

En mobilitetsåtgärd kan enligt Boverket vara antingen fysisk eller icke-fysisk. Exempel på fysiska åtgärder kan vara att säkerställa ytor för bil och cykelpool på fastigheten eller bygga särskilt attraktiva cykelparkeringar eller hållplatser. Exempel på icke-fysiska åtgärder är rabatterade kollektivtrafikkort, informationsskyltar i entrén om kollektivtrafikens avgångar, medlemskap i cykelpool, bilpool, och leveransskåp för hemleveranser i fastigheten. Leveransskåp är en fysisk mobilitetsåtgärd men behöver icke-fysiska åtgärder, t.ex. en ”mobilapp” för att öppna skåpet eller för information. Mobility management handlar om icke-fysiska mobilitetsåtgärder (se ovan).

Offentlig plats

Offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) och innefattar förutom allmänna platser även allmänna vägar och områ- den som i detaljplaner redovisas som kvartersmark för hamnverk- samhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.

Parkeringsnorm och parkeringstal

Parkeringsnorm är ett dokument där kommunen anger hur parkering för bil och cykel kan ordnas vid ny- och ombyggnad. Parkerings- normen innehåller ofta kommunens parkeringstal.

Parkeringstal syftar till att reglera hur många parkeringsplatser som måste byggas vid exploatering. Enligt PBL är det fastighets- ägarens skyldighet att anordna parkering för sin fastighet.

Enligt Boverket bör kommunen redan i översiktsplaneringen anta riktlinjer för hur många parkeringsplatser, gällande såväl bil som cykel, som krävs per bostad. Riktlinjerna kan variera för olika delar av kommunen beroende på till exempel närhet till kollektivtrafik eller närhet till olika servicefunktioner.

Parkeringstalen sätts utifrån kommunens bedömning av vad som kan anses vara ett skäligt antal parkeringar i förhållande till bebyggel- sen på en viss plats. Parkeringstalet avser nästan alltid bilparkeringar

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

på kvartersmark. Parkeringstalet uttrycks oftast som antal parker- ingsplatser för bilar/cyklar per lägenhet, anställd eller kvadratmeter bruttoarea.

Parkeringspolicy

Parkeringspolicy är ett dokument där kommunen redovisar den övergripande viljeinriktningen i parkeringsfrågan och kan också inne- hålla kommunens parkeringstal. Policyn kan även kallas parker- ingsstrategi eller parkeringsplan.

Tillgänglighet

Tillgänglighet kan i samband med transporter tolkas som möjlighet att nå något önskvärt, exempelvis arbetsplatser, service, rekreation samt övrigt utbud och övriga aktiviteter. Tillgänglighet kan också användas för att beskriva hur exempelvis en verksamhet, en plats eller en lokal, fungerar för människor som använder dem.

Trafik

Trafik (samfärdsel) är enligt Rikstermbanken fordon eller personer under förflyttning eller ”rörelse av fordon, farkoster eller personer längs särskilt inrättade färdvägar”.

Trafikarbete

Trafikarbete avser mängd utfört arbete i trafiken. Trafikarbete är den sammanlagda längden av alla förflyttningar som olika fordon gör eller som sker till fots. Trafikarbete uttrycks i fordonskilometer.

Trafikförsörjningsprogram

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten har ansvar för att regel- bundet fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken i form av ett trafikförsörjningsprogram. Programmet tas fram för en tidsperiod som överensstämmer med andra regionala strategier (10–15 år) och ska uppdateras vid behov.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

Trafikplan

En trafikplan kan sägas redovisa infrastruktur utifrån ett fordons- tekniskt och fysiskt perspektiv och handlar om framkomlighet, säker- het och flöden för givna färdsätt.

Trafiknät

Den sammanhängande struktur av förbindelser som används av ett eller flera trafikslag.

Trafikslag

De fyra trafikslagen är enligt Rikstermbanken vägtrafik, bantrafik, sjöfart samt luftfart. Gång och cykel hör båda till trafikslaget väg- trafik, men nämns inte som egna trafikslag. Inom utredningen be- traktar vi dock gång och cykel som egna trafikslag. När vi inom utredningen talar om att olika trafikslag ska behandlas likvärdigt skiljer vi på gång, cykel, kollektivtrafik och biltrafik.

Transport

Förflyttning av personer eller gods. Betydelsen av begreppet trans- port inom utredningen är person- och godstransport till, från och inom befintliga och nya stadsdelar och som ansluter till trafiksystem i den befintliga staden och dess omgivning.

Transportarbete

Transportarbete avser den nyttoskapande delen av trafikarbetet. Transportarbete utgörs av den sammanlagda förflyttningen av perso- ner och gods i transportsystemet. Transportarbete uttrycks i form av person- eller tonkilometer. En tom lastbil utför samma trafik- arbete som en fulllastad lastbil.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

Transporteffektivt samhälle

Transporteffektivitet innebär att transporterna är så effektiva som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv för att åstad- komma tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga. Kvoten mellan transportarbete och trafikarbete utgör ett mått på transport- effektivitet. Transporteffektivitet är dock ett otydligt begrepp och betydelsen kan variera beroende på vem i transportsystemet man frågar, då aktörerna lägger betoning på olika aspekter.

Transporteffektivitet kan innebära ett effektivt och hållbart utnyttjande av fordon och infrastruktur för gods- och persontrans- porter. De flesta transporter kan enligt KTH effektiviseras i något avseende eftersom effektivitetsmåttet har flera olika dimensioner.

Ett transporteffektivt samhälle definieras av Energimyndigheten m.fl. myndigheter som ett samhälle där transporter med energi- intensiva trafikslag som personbil, lastbil och flyg minskar. Detta kan ske både genom överflyttning till mer energieffektiva färdmedel och trafikslag, samt genom att transporter effektiviseras, kortas eller ersätts helt. Effektivisering av transporter kan ske genom exempelvis ökad fyllnads- eller beläggningsgrad i relation till utfört trafikarbete. Transporter kan kortas genom exempelvis en mer tät och funktions- blandad bebyggelse. Ersättning av transporter kan ske via bland annat resfria möten eller förändrade arbetssätt. Definitionen grun- das på myndigheternas plan för omställning till en fossilfri trans- portsektor.

Kärnan i den analys som vi redogör för i detta betänkande är insatser som kan främja ett transporteffektivt samhälle.

Användning av transporteffektivitet inom utredningen

Utredningen använder begreppet ett transporteffektivt samhälle i betydelsen av ett samhälle där människor reser miljövänligt, där godstransporter effektiviseras och där olika transportslag behandlas likvärdigt.

SOU 2019:17

Utredningens uppdrag och arbete

Transportplan

I samhället tillämpas olika former av planeringsinstrument som asso- cieras till begreppet transportplan. Begreppet transportplan defini- eras närmare i kapitel 4.

En annan typ av transportplan är det som kallas grön transport- plan, som innebär åtgärder för att effektivisera resande och trans- porter. Se begreppet Gröna transportplaner ovan.

Användning av transportplan inom utredningen

Det kan finnas skäl att tills vidare behålla ett välkänt begrepp. Utred- ningen använder därför begreppen transportplan och transportplanering inom ramen för detta utredningsuppdrag. Utredningens användning av begreppet transportplanering avser planering för ett transport- effektivt samhälle, där människor reser miljövänligt, där godstrans- porter effektiviseras och där olika trafikslag behandlas likvärdigt. Men vi ger samtidigt begreppet en vidare innebörd enligt följande:

Transportfrågan behöver integreras med bebyggelseutveckling och kan inte ses isolerad från stadsbyggnadsstrukturer i ett rumsligt, socio- ekonomiskt och kulturellt perspektiv. Frågan om möjligheter att ställa krav på kommuner och enskilda innebär också möjlighet att påverka hur städer gestaltas och används, hur kommunal planering interagerar med övergripande transportsystem samt anpassas till samhällets mål och individers behov och beteende nu och i framtiden.

Transportslag

Enligt Rikstermbanken avser begreppet transportslag olika typer av persontransporter respektive godstransporter.

Transportsätt

Transportsätt definieras av Rikstermbanken som tillvägagångssätt vid transport med avseende på t.ex. transportmedel, lastbärare, för- packning, klimatförhållanden (t.ex. temperatur och luftfuktighet) samt betalningssätt. Begreppet färdsätt används i bilaga 6 (om gång och cykling) för att ge en tydlig association till att det är en människa som färdas.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2019:17

Åtgärdsvalsstudie

Regeringen angav i propositionen Planeringssystem för transport- infrastruktur (prop. 2011/12:118, s. 89) att den formella fysiska pla- neringen för vägar och järnvägar bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen.

Genom åtgärdsvalsstudier skulle fyrstegsprincipen kunna tillämpas förutsättningslöst, såväl vid övergripande studier för exempelvis ett pendlingsstråk som vid problem med en specifik vägkorsning. Meto- den utvecklades av Trafikverket för att möta regeringens skrivning i propositionen.

En åtgärdsvalsstudie är en metod som grundar sig på dialog. Metoden används i tidigt planeringsskede och ska leda till att vi får transportlösningar som ger större effekt tillsammans.

Åtgärdsvalsstudier tar hänsyn till alla trafikslag, alla typer av åtgärder och kombinationer av dessa. Med hjälp av fyrstegsprincipen kan val av trafikslag och åtgärder påverkas redan på idéstadiet. Syftet med fyrstegsprincipen är att göra en stegvis och systematiskt prövning av olika åtgärder för att lösa en brist i transportsystemet och därmed ge en god hushållning med både ekonomiska medel och naturresurser samt nå en hållbar samhällsutveckling.

2Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

Frågor som är relaterade till transportplaner i detaljplanering har behandlats i olika sammanhang i propositioner, betänkanden, skri- velser och myndighetsrapporter. I detta kapitel redogör vi i korthet för ett antal relativt nyligen framtagna dokument som illustrerar frå- gans komplexitet. En mer utförlig redovisning av bakgrundsmate- rialet finns i bilaga 3.

2.1.1Om krav på transportplaner

I slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion1 redovisas att varken miljöbalken eller plan- och bygg- lagen, PBL, ger kommunerna tillräckligt goda möjligheter att ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Betänkandet innehåller förslag om att ge kommuner lagliga möjlig- heter att besluta om transportplaner i samband med nyexploatering,

•dels i form av detaljplaner,

•dels som förelägganden mot verksamhetsutövare.

Transportplanerna avsågs kunna föras in såväl tidigt i planerings- processen som när verksamheten expanderade, utan att detaljplaner skulle behöva rivas upp. Ändringar i PBL skulle möjliggöra för kom- munerna att kunna ålägga verksamhetsutövare att upprätta sådana planer i samband med detaljplanering för nyetablering av bostäder, för minskat transportbehov, effektivare transporter samt miljövänli- gare resor och transporter.

1Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51). Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen.

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

Det framgår inte av betänkandet, annat än genom exemplifiering i förslaget, vad en transportplan skulle kunna omfatta, dels när den utförs i form av detaljplan, dels när en sådan upprättas av byggherrar eller verksamhetsutövare efter kommunens föreläggande.

Efter betänkandet ifråga har förslaget återkommit i utredningar, rapporter och andra dokument om att införa möjlighet till krav på transportplaner, respektive att möjliggöra för kommuner att ställa krav på transportplaner.

Redan samma år som betänkandet redovisades, år 2005, tog Göteborgs stad upp frågan i en promemoria2 om möjligheten att använda transportplaner för att minska trafikens miljöstörningar i form av klimatpåverkan och luftföroreningar. Staden påpekade att krav på exploatören att upprätta transportplaner saknade direkt lag- stöd och att ett sådant lagstöd borde skapas. Staden ansåg att transportplaner borde regleras i PBL. I promemorian påpekades att det inte ställs några krav på exploatören att redovisa vilka transport- behov som uppkommer på grund av ett exploateringsprojekt eller hur dessa kan minimeras eller hur dessa kan styras mot transportslag som har en låg negativ inverkan på hälsa och miljö. Staden ansåg det också rimligt att kommunen skulle tillåtas ställa krav på transport- minskande åtgärder på befintlig verksamhet, där detaljplanerna redan ligger fast.

Under senare år har begreppet transportplaner ersatts av gröna transportplaner eller gröna res- och transportplaner. Förslag om trans- portplaner tas upp i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) av Utredningen om fossilfri fordonstrafik och det omnämns i regeringens skrivelse Strategi för levande städer3. Förslaget utvecklas även av Natur- vårdsverket i flera rapporter och av Energimyndigheten i Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet4 där sex statliga myndigheter samverkat. Gröna res- och transportplaner skulle, enligt Energimyndigheten, innebära att arbetsgivare, byggherrar, fastighets- ägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsföreningar tar ett hel- hetsgrepp för att resande och godsleveranser till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara.

2Göteborgs Stad Trafikkontoret 2005 Styr för miljövänligare resande!

3Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Regeringens skrivelse 2017/18:230 (Skr. 2017/18:230).

4Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07.

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

Klimatpolitiska rådet har valt att fokusera på transportsektorn i sin årsrapport 2019. Bland rådets rekommendationer gällande styrmedel anges att ge kommunerna rätt att ställa krav på så kallade ”gröna transportplaner” från exploatörer, verksamhetsutövare och fastighets- ägare vid nyetablering eller väsentligt ändrad verksamhet.5

IVL Svenska Miljöinstitutet, IVL, skriver i ett förslag, på uppdrag av6, att det ter sig naturligt att reglera krav på transportplaner i detalj- planer och genomförandeavtal i PBL eftersom lagen tillämpas av de förvaltningar som anses ha praktisk möjlighet att genomdriva trans- portplaner, detaljplaner och genomförandeavtal.

2.1.2Om uppföljning av klimatmålen och åtgärdsbehov

Sveriges klimatmål, antagna av riksdagen i juni 2017, innebär att senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Transportsektorn står för en tredjedel av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010.

Vidare är regeringens ambition, enligt regeringsförklaringen i januari 2019, att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Transportsektorn bör därför ges ett särskilt fokus i klimatomställ- ningen.

Naturvårdsverket framhöll i rapporten Med de nya svenska klimat- målen i sikte7 att transporterna är nyckeln till måluppfyllelse 2030 och att många klimatsmarta lösningar finns. Uppföljningen visar att målen är inom räckhåll, men att krafttag behövs.

Energimyndigheten och övriga statliga myndigheter bakom Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet8 delar in åtgärder och styrmedel i tre åtgärdsområden, transporteffektivare samhälle, förnybara drivmedel och effektivisering av fordon inom transportområdet

5Klimatpolitiska rådet. Klimatpolitiska rådets rapport 2019. www.klimatpolitiskaradet.se/wp-content/uploads/2019/03/kprrapport190320org.pdf www.klimatpolitiskaradet.se/wp-content/uploads/2019/03/kprrapport190320org.pdf

610 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljöarbete Rapport från IVL Svenska Miljöinstitutet.

7Rapport 6795 Med de nya svenska klimatmålen i sikte. Gapanalys. November 2017.

8Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07.

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

Det är en stor omställning som ska ske på kort tid och potentialen inom alla tre områden kommer därför att behöva utnyttjas för att nå de ambitiösa mål som satts upp. Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle bedöms dock ha särskilt stor potential i urbana miljöer där förutsättningar är goda för överflyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor.

2.1.3Om klimathänsyn i planläggning enligt plan- och bygglagen

I bakgrundsmaterialet konstateras att den fysiska planeringen spelar en viktig roll i den gemensamma utmaningen att verka för ett mer transportsnålt samhälle.

Naturvårdsverket9 (2018) har framhållit att justeringar av PBL borde kunna övervägas för att stärka styrningen i den fysiska pla- neringen i linje med klimatmålen och säkerställa att den fysiska planeringen sker med inriktning på en transportsnål tillgänglighet. Boverket10 (2017) har dock pekat på att det inte finns behov av att ytterligare ändra PBL, att kommunerna redan arbetar med minskad klimatpåverkan i sin planering och med hänvisning till både sin egen kartläggning och till en undersökning genom Sveriges Kommuner och Landsting.

Energimyndigheten m.fl. har framhållit samhällsplanering som det mest långsiktiga området att arbeta med för att åstadkomma en omställning till fossilfrihet. Naturvårdsverket har tagit upp förslag till ändringar och förtydliganden i planlagstiftning, exempelvis krav på konsekvensbedömningar av trafikeffekter i PBL när det gäller översikts- och detaljplanering i städer och tätorter.

Naturvårdsverket konstaterar också att översiktsplanen spelar en central roll i kommunernas arbete för minskad klimatpåverkan. I översiktsplanen kan grunden läggas för en klimatsmart struktur, som främjar ett beteende som leder till minskad klimatpåverkan.

Boverket betonar att prioriteringen mellan trafikslag och sam- spelet mellan trafikfunktion och stadsomsorg bör utgå från en värde- grund där stadens samlade kvaliteter och det goda stadslivet lyfts fram – inte anspråk från ett enskilt trafikslag.

9Naturvårdsverket PM 2018-01-31, Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle.

10Boverket, Plan- och bygglagen som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan Rapportnummer: 2017:24.

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

2.1.4Om sambandet bebyggelseutveckling och transportplanering

Det råder samstämmighet i bakgrundsmaterialet om att bebyggelse- och transportplanering behöver samordnas för att klimatmål och övriga samhällsmål ska kunna nås.

Ett återkommande argument är att bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på transporter. I flera utredningar och rap- porter betonas ökad täthet i städerna, blandning av olika funktioner och sammanbindning av stadens olika delar med effektiva kollektiv- trafiknät. Naturvårdsverket framhåller betydelsen av transportsnål bebyggelseplanering.

Energimyndigheten och övriga myndigheter bakom SOFT- planen11 menar att kommunala planer och program behöver utfor- mas med hänsyn till deras konsekvenser för transportefterfrågan. Tydligare krav avseende klimatpåverkan behöver ställas på lokaliser- ing av verksamheter och bebyggelse.

Boverket konstaterar att en samordnad utveckling av bebyggelse och infrastruktur är central för att minska transportbehovet, skapa förutsättningar för klimatsmarta transportsätt och därigenom minska påverkan på klimatet.

I flera betänkanden12 påpekas behovet av förnyelse av synsätt när det gäller planeringsnormer och metoder för fysisk planering. I Boverkets kunskapsöversikt (2013) påpekas att transportarbete länge har setts som ett mått på välståndsutveckling och ett verktyg för den enskilda människans frihet, men att det nu behövs en annan balans mellan olika färdsätt och mellan människor och transport- apparat.

Flera aktörer understryker också att transportplanering kan generera mervärden utöver minskad klimatpåverkan genom exem- pelvis minskad markåtgång för parkeringsplatser, positiva hälso- effekter för personal och effektivare tjänsteresande.

Naturvårdsverket hänvisar till att forskning visar att också den sociala hållbarheten ökar när tillgängligheten till mer hållbara och mindre kostsamma färdmedelsalternativ till egen bil ökar.

11Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet, SOFT, ER 2017:07.

12SOU 2015:59: En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Betänkande av Bostadsplaneringskommittén. SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik.

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

I regeringens proposition Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110) konstateras att offentliga aktörer på såväl nationell som regional och lokal nivå har betydelse för gestaltning och för- valtning av offentliga miljöer, bland annat avseende investeringar i utemiljöer och transportinfrastruktur. I en bredare bemärkelse är offentliga miljöer inte bara de torg, gator och parker i stadsmiljö som ofta avses, utan exempelvis även olika former av trafiklandskap, inklu- sive kollektivtrafiken med tillhörande stationer och hållplatser. Kvali- tet i gestaltningen skapar värden för såväl beställare och brukare som för det omgivande samhället och framtida generationer.

Boverket har beskrivit (Rapport 2017:12) betydelsen av såväl rums- lig gestaltning som utformning av övergripande gatu- och kvarters- strukturer, mötesplatser, stråk och andra viktiga kopplingar för en attraktiv och fungerande stadsmiljö.

2.1.5Om kollektivtrafik

Enligt kollektivtrafiklagen som gäller från den 1 januari 2012 (lag 2010:1065 om kollektivtrafik) ska det regionala trafikförsörj- ningsprogrammet utgöra en plattform för arbetet med att utveckla kollektivtrafiken i regionen. Här finns en möjlighet att koppla regio- nal och lokal fysisk planering till utvecklingen av kollektivtrafiken.

I handledning för trafikförsörjningsprogram (SKL 2015)13 anges att avsikten är att trafikförsörjningsprogrammet ska fungera som underlag för fysisk planering och annan samhällsplanering i regio- nen. Ansvaret för att upprätta och besluta om trafikförsörjningspro- grammet ligger hos den regionala kollektivtrafikmyndigheten.

2.1.6Om godstransporter

I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) betonas betydelsen av en mer effektiv logistik, både vad gäller persontransporter och godstransporter. I utredningen framhålls att godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande och att varor från många olika leverantörer kan gå till en samlastningscentral.

13Sveriges Kommuner och Landsting 2015. Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken En vägledning och ett verktyg.

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

Energimyndigheten och övriga statliga myndigheter i SOFT- arbetet14 har tagit upp behovet av ny kunskap om hur befintliga, och vid behov nya, regelverk kan användas för att främja ökad gods- samordning.

I juni 2018 beslutade regeringen om en nationell godstransport- strategi – Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – som innehåller prioriterade insatsområden för att skapa ett effektivt, kapacitetsstarkt och hållbart godstransportsystem15.

Regeringen har i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2018–2029 aviserat att ut- vidga möjligheten att använda stadsmiljöavtal för medfinansiering av anläggningar och nya lösningar för samlastning, samordnade urbana godstransporter.16

2.1.7Om samverkan och samordningsansvar – nationell, regional och lokal planering

Bakgrundsmaterialet vittnar om starka samband och behov av sam- ordning i transport- och samhällsplanering på olika nivåer.

Kommunal självstyrelse innebär att kommunerna sköter lokala eller regionala frågor med stor handlingsfrihet. Det kommunala planmonopolet, vid sidan av den kommunala beskattningsrätten, är en av de viktigaste förutsättningarna för den kommunala självstyrel- sen. Kommunen själv äger dock inte processen i dess helhet utan behöver förstärka sitt samspel med myndigheter, andra kommuner och regionala aktörer.

Regeringen framhöll i Strategi för Levande städer17 att de regionala och nationella transportsystemens utformning, funktion och utveck- ling har stor betydelse för möjligheterna att nå en hållbar utveckling i städerna. Tillsammans med de kommunala transportsystemen utgör de en komplex väv där trafiken rör sig mellan de olika delarna. Brister på ett ställe kan därför få konsekvenser på helt andra ställen. Många människor pendlar mellan städer eller mellan städer, tätorter och

14Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet, SOFT, ER 2017:07.

15Näringsdepartementet (2018): Effektiva, kapacitetsstarka och håll-bara godstransporter – en nationell godstransportstrategi. Artikel-nummer: N2018.21.

162017/18:278 Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029.

17Skr. 2017/18:230 Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Reger- ingens skrivelse 2017/18:230.

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

omgivande landsbygd, och är beroende av att övergångar i rese- kedjorna fungerar smidigt.

I Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59) kon- staterades att planering för transportinfrastruktur i Sverige är en invecklad process. Inriktning, ekonomiska ramar och åtgärder vävs samman i parallella tidsperioder och arbetet bedrivs samtidigt av flera aktörer på kommunal, regional och nationell nivå. Enligt kom- mittén finns det ett behov av ökad samordning mellan sektoröver- gripande fysisk planering och annan sektorplanering.

Boverket (2017)18 konstaterar att för att få en effektiv fysisk planering som ger förutsättningar för minskad klimatpåverkan krävs ett brett samarbete inom kommunen och mellan kommunen och samhällets alla nivåer. Ansvaret att minska klimatpåverkan spänner över flera av kommunens verksamhetsområden.

I november 2018 beslutade riksdagen att nya bestämmelser om regional fysisk planering ska föras in i PBL. Frågor som berör mer än en kommun ska samordnas regionalt. Bestämmelserna gäller Stockholms och Skånes län där regional fysisk planering ska ske. Lag- ändringarna började gälla den 1 januari 2019. Landstingen har samord- ningsansvar och i det ingår att ta fram en regionplan. Planen är inte bindande men ska vara vägledande för kommunernas beslut om bland annat översiktsplaner och detaljplaner.

2.1.8Om styrmedel och åtgärder

I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) påpekas att sam- hällsåtgärderna kan delas in sådana som påverkar trafikvolymen och sådana som påverkar fördelningen av transporterna mellan trafik- slagen.

I skrivelsen Strategi för levande städer (Skr. 2017/18:230) för- tydligar regeringen att ytterligare styrmedel och åtgärder bör över- vägas för att gång, cykling och kollektivtrafik ska främjas i stads- planeringen.

18Boverket (2017). Samordnad och målstyrd kommunal planering. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/klimatpaverkan-och-oversiktsplanering/samordnad-planering/samordnad- malstyrd-kommunal-planering/

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

Flera utredningar i bakgrundsmaterialet har tagit upp möjligheten för regering och riksdag att genom olika åtgärder förenkla kommu- nernas miljö- och klimatarbete.

Översiktplaneutredningen (SOU 2018:46 del 1)19 konstaterar att staten har ett stort ansvar när det gäller att klarlägga förutsätt- ningarna för den kommunala planeringen och att staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ”ingripandegrunderna”, tydligare vägledning och ändamålsenliga underlag.

Naturvårdsverket framhåller att staten behöver medverka till en transporteffektiv och transportsnål bebyggelse- och trafikplanering i den fysiska planeringen. Naturvårdsverket pekar vidare på att staten behöver ”stödja kostnadseffektiva beteendepåverkande styr- medel”, dels genom att Trafikverket ges ett tydligt uttalat mandat att medfinansiera styrmedel och åtgärder i fyrstegsprincipens steg 1 och steg 2, dels behöver kommuner ges mandat i planlagstiftningen att ställa krav på att gröna transportplaner ska tas fram.

Naturvårdsverket har framhållit att ”gröna resplaner, gröna par- keringsköp och informativa styrmedel såsom marknadsföring av hållbara färdsätt” behöver främjas från statligt håll. I sina slutsatser betonar Naturvårdsverket att kommunerna behöver ges mandat i regelverket för den fysiska planeringen att kräva gröna resplaner vid nyexploatering eller väsentlig ombyggnad av bebyggelse.

Även Energimyndigheten och övriga myndigheter bakom SOFT- arbetet20 framhåller att det behövs nationell vägledning och rekom- mendationer för att underlätta arbetet för kommunerna i deras dia- log med byggbolag och fastighetsägare med flera.

IVL pekar på att flera typer av beslut ligger på kommunal nivå såsom stadsplanering och användning av kommunal mark samtidigt som många styrmedel ligger på nationell nivå. Vidare menar IVL att statsmakten skulle kunna underlätta kommunernas arbete med håll- bara transporter och hållbar mobilitet.

Energimyndigheten och övriga statliga myndigheter inom SOFT-arbetet påpekade att även nya tjänster och ny teknik som främjar en överflyttning till kollektivtrafik behöver utvecklas, lik- som möjligheten att arbeta mer med Mobility Management-åtgärder.

19SOU 2018:46 del 1. En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering. Delbetänkande av Översiktsplaneutredningen.

20Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet SOFT (ER 2017:07).

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

I propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) konstateras att parallellt med fokus på fordon och bränslen behövs även ett ökat fokus på att ändra resvanor.

Flera aktörer i bakgrundsmaterialet pekar på att fastighetsägare kan uppmuntras till att medverka till beteendeförändringar vid val av färdsätt genom gröna parkeringsköp och satsning på cykel- och kollektivtrafikfrämjande åtgärder.

Boverket pekar på att de fysiska strukturerna bör ses som ett ramverk för mänskligt agerande som kan främja eller motverka ett klimatsmart beteende. En klimatsmart struktur innebär ofta en fysisk miljö med hög attraktionskraft och närhet till ett brett utbud av samhällsfunktioner.

Trivector Traffic AB (2018) betonar att utvecklingstrender som förväntas påverka transportsystemet, byggande och samhällspla- nering behöver analyseras och konsekvensbedömas i relation till utvecklingen av nya livsstilar, värderingar och normer.

I flera delar av bakgrundsmaterialet framhålls vidare behovet av kunskapshöjande åtgärder.

Översiktplaneutredningen21 framhåller att regeringen bör ta de initiativ som behövs för att säkerställa att länsstyrelsernas gemen- samma projekt Planeringskatalogen slutförs och ges förutsättningar för att framgent fungera som en digital plattform för länsstyrelsernas kunskapsförmedling om statliga och allmänna intressen. Boverkets vägledningar och den tillgängliga och interaktiva informationen i PBL Kunskapsbanken utgör en mycket användbar kunskapskälla, som successivt utvecklas.

I skrivelsen Strategi för Levande städer22 konstaterar regeringen ett behov av ökat stöd i form av kunskapshöjande insatser och vägledningar för den lokala och regionala nivån om minskad klimat- påverkan i samhällsplaneringen.

Energimyndigheten m.fl. menar att offentliga aktörer kan vidare- förmedla kunskap till hushåll, företag och organisationer.

IVL föreslår bättre kunskapsunderlag för att stödja kommuner som vill arbeta med sänkta parkeringstal och hållbara mobilitets- tjänster, samt att en uppdaterad tolkning av PBL kan användas för att reglera tillgänglighet snarare än parkering.

21SOU 2018:46 del 1 En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering. Delbetänkandet av översiktsplaneringen.

22Skr. 2017/18:230. Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Reger- ingens skrivelse 2017/18:230.

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

I bakgrundsmaterialet betonas behovet av en utökad samverkan mellan den lokala, regionala och nationella planeringsnivån.

Energimyndigheten och övriga statliga myndigheter inom SOFT-arbetet föreslår ”arenor i form av nätverk” för regional sam- ordning för att samordna omställningsarbetet på lokal och regional nivå.

Bostadsplaneringskommittén föreslår i sitt betänkande23 att regeringen inrättar ett forum som får i uppdrag att behandla bostads- försörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspek- tiv, att tillföra kunskap och att sätta frågan i ett internationellt sammanhang.

2.2Utredningens kommentarer till bakgrundsmaterialet

Om krav på transportplaner som ett medel för att nå övergripande mål

Av bakgrundsmaterialet framgår att frågan om krav på transport- planer i detaljplaneringen är tydligt kopplad till ett brett arbete för omställning till ett transporteffektivt samhälle, i syfte att uppnå målet om en fossilfri transportsektor och de av riksdagen beslutade klimatmålen.

Inrikes transporter är en nyckel till måluppfyllelse av klimat- målen. Många klimatsmarta lösningar finns, men utvecklingen i dag går i fel riktning. Utsläppsmålet för inrikes transporter förutsätter mycket kraftiga trendbrott. Omställningen ska ske på kort tid och åtgärder för ett transporteffektivt samhälle bedöms ha särskilt stor potential i urbana miljöer (där förutsättningar är goda för över- flyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor).

Bakgrundsmaterialet visar att styrmedel och åtgärdsförslag som leder till ett transporteffektivt samhälle är mångfunktionella på ett sätt som överbryggar processgränser, administrativa gränser, geo- grafiska gränser och gränser mellan planeringsnivåer – men att sam- verkan brister. Vi menar att frågan om transportplanering i samband med detaljplanering innehåller sådan problematik.

23SOU 2015:59. En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Betänkande av Bostadsplaneringskommittén.

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

Om avgränsningen av frågan i uppdraget

Av bakgrundsmaterialet framgår att staten skulle kunna ställa krav på kommuner att redovisa transportplanering i detaljplanearbetet och att kommuner skulle kunna ges möjlighet (eller lagstadgad rätt) att ställa krav på andra. Det är utredningens uppfattning att kommunal redovis- ning av bebyggelse- och transportplanering bör vara en förutsättning om kommuner skulle ges lagstadgad rätt att ställa krav på andra. Vi återkommer till ett resonemang om detta i kapitel 7.

Vi vill peka på att förslagen i bakgrundsmaterialet om att kom- munen ska kunna ställa krav på (gröna) transportplaner är otydliga när det gäller kravens avgränsning och varaktighet samt vilket ansvar och vilka resurser som fordras om kommunens möjlighet att ställa krav på annan part ska få effekt.

Därutöver är det endast exemplifierat, men inte definierat, vad en transportplan i en detaljplan kan avse eller innehålla för en kommun respektive för en byggherre eller fastighetsägare. Ytterligare frågor som vi har ställt oss i utredningsarbetet är vilka skeden som avses (programskede, detaljplaneskede, genomförande, drift och förvalt- ning). En kommunomfattande transportplan i översiktsplanering har annat innehåll än en transportplan i en detaljplan eller i en transport- plan för enskilda kvarter. Exemplen i bakgrundsmaterialet avser såväl krav i samband med planläggning respektive förelägganden gentemot verksamhetsutövare i befintliga stadsmiljöer, där det saknas en kopp- ling till PBL.

Exemplen i bakgrundsmaterialet verkar beröra transporter inom ett enskilt planområde utan att belysa områdets koppling till staden och regionen – ett förhållande som vi tror riskerar att göra planer- ingsinsatser mindre effektiva.

En angelägen fråga är vilket eller vilka regelverk som är förenliga med en möjlighet eller en lagstadgad rätt för kommuner att ställa krav på annan part, exempelvis om en sådan rätt är förenlig med plan- och bygglagstiftningen och dess logik eller om det finns andra alter- nativ att utveckla. Överenskommelser mellan kommuner och privata byggaktörer upprättas ofta i form av avtal där civilrättslig lagstift- ning tillämpas.

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

Om behovet av både fysisk utformning och beteendepåverkande åtgärder

Som framgår av kapitel 1 har utredningen dragit slutsatsen att krav på transportplaner behöver kunna riktas mot såväl kommuner som mot enskilda. Utöver dessa två aspekter av uppdraget urskiljer vi andra dimensioner av betydelse för eventuella lagreformer. Trans- portplaner kan avse dels den fysiska strukturen hos ett område som medverkar till effektivare resor och transporter, dels administrativa, icke-fysiska åtgärder och beteendepåverkande åtgärder som bidrar till transporteffektivitet genom områdets och verksamhetsutövarens förvaltning, se kapitel 5 och 6.

Exemplen i bakgrundsmaterialet redovisar båda dessa dimen- sioner, ofta i kombinerade ”åtgärdspaket”. Energimyndigheten m.fl. aktörer talar till exempel om ”ett helhetsgrepp”, vilket kan uppfattas som en plan som innehåller samlade åtgärder. Utredningen menar dock att begreppet ”transportplan” kan sammanblandas med plan- processen enligt PBL och är ett mindre lämpligt begrepp för åtgärder som byggherrar och andra aktörer planerar. Ett alternativ kan vara handlingsplaner eller planerade åtgärdspaket.

Om kriterier och mål för transportplaner i samband med detaljplanering

I bakgrundsmaterialet exemplifieras vissa kriterier som kan utgöra villkor för att krav på transportplaner ska aktiveras. Kriterier som beskrivs är till exempel transportplaner för nybyggnad eller ombygg- nad i områden där vägkapaciteten eller parkeringar är hårt belastade eller där trafiken till eller från etableringen orsakar problem på andra platser i vägnätet. Ett annat kriterium för när krav på transportplaner skulle kunna krävas är i samband med planer för områden där miljö- kvalitetsnormerna riskerar att överskridas eller där ökad vägtrafik ger högre klimatbelastning.

Krav som ställs i gröna transportplaner kan enligt bakgrunds- materialet utgå från olika principer24. Det mest renodlade är ett mål- styrande krav om att viss trafik inte får öka över en viss nivå. Exempel på åtgärder som kan ingå i gröna transportplaner är att tillämpa

24IVL Svenska Miljöinstitutet 2017, 10 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljö- arbete och Naturvårdsverket 2018 PM Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle.

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

SOU 2019:17

marknadsmässig prissättning av bilparkering för anställda samt att uppmuntra cykling till arbetet och i tjänsten genom olika åtgärder. Även införande av ett samordnat godsförsörjningssystem kan vara ett mål i transportplanen för ett område.

Om kommuners ansvar och samverkan mellan planeringsnivåer

Inom utredningen anser vi att bakgrundsmaterialet visar att kommu- ners möjlighet att kunna ålägga fastighetsägare, verksamhetsutövare m.fl. att upprätta transportplaner i samband med detaljplanering inte kan betraktas isolerat från hur kommuner själva bedriver transport- planering inom respektive detaljplan, inom stadsdelen, staden eller kommunen som helhet. Inte heller kommuners planering kan betrak- tas isolerat från hur regioner eller hur staten bedriver sin transport- och samhällsplanering.

Utredningen konstaterar i kapitel 4, 5 och 7 att en aldrig så ambi- tiös transportplan inom ett eller flera kvarter inte fungerar, ifall inte det omgivande systemet är samordnat med transportsystemet för den aktuella stadsdelen, kommundelen och regionen.

Om att transportplanering behöver integreras med annan planering

Vi konstaterar också att tillgänglighet och transporter inte skapas enbart genom planering av transportsystem. Hur bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras är lika centralt. Behovet av kun- skap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelse- struktur kommer till uttryck i bakgrundsmaterialet och utvecklas vidare i det kunskapsunderlag som utredningen har låtit ta fram.

Vidare konstaterar vi att inom forskning om transporter förflyttas synsättet från traditionell transportplanering, där vägtransporter, framkomlighet och säkerhet varit nyckelparametrar, till ett synsätt där nyttan är tillgänglighet och där den mänskliga och sociala dimensio- nen inkluderas. Med ett sådant synsätt är transporterna inte separata, tekniska system som byggs ut utifrån prognoser, utan styrs av över- gripande mål för stadsutvecklingen (FN:s Agenda 2030, mål 11). Ett sektoriserat resonemang riskerar därför att leda fel.

SOU 2019:17

Sammanfattning av bakgrundsmaterialet

Om transportplaneringens sociala och kulturella aspekter

Utredningen vill betona att transportplanering inte bara handlar om förflyttning i systemtekniskt avseende, utan är starkt integrerad med aktiviteter i stadens och medborgarnas gemensamma rum. Trans- portplanering inbegriper tydliga sociala aspekter och kan till exem- pel kopplas till integration, barns rörlighet och möjligheten att nyttja stadens vardagsrum på lika villkor. Hög kvalitet i gestaltning, material- val, belysning, drift och underhåll behöver beaktas redan i de tidiga planeringsskedena tillsammans med ett starkt genus-, trygghets- och klimatperspektiv. Viljan att resa med kollektivtrafik eller cykel på- verkas exempelvis av orienterbarheten i en stadsdel. En väl gestaltad livsmiljö omkring resecentra, kollektivtrafikhållplatser, gång- och cykelbanor har betydelse. Därför är det angeläget att tillämpa ett synsätt som sätter människor i fokus i deras livsmiljö. Fysiska struk- turer och de byggda och anlagda miljöerna är långlivade, trögför- änderliga och utgör resurskrävande allmänna investeringar. Trans- portplanering behöver därför knytas till det, av riksdagen beslutade, nationella arkitektur-, form- och designpolitiska målet25 samt den kommunala nivåns arkitekturprogram.26

Om begreppet transportplanering

Utredningen instämmer i den återkommande slutsatsen i bakgrund- smaterialet27 att förbättrad tillgänglighet åstadkoms både genom effek- tivisering av befintlig och byggande av ny infrastruktur. I effektivi- seringen ligger också att utnyttja befintlig tillgänglighet bättre genom en klok bebyggelseutveckling – vilket kopplar till utredningens uppdrag. Vi ser också betydelsen av att betrakta transportplanering som en del av stadens kulturella och sociala livsrum.

Begreppet transportplan kan därmed ifrågasättas, eftersom det för tanken mer till förflyttning än till tillgänglighet, mer till resenären än till människan. Vi har därför försökt belysa vad frågan avser genom att använda uttrycket ”redovisning av samband mellan bebyggelse och transportstrukturen”.

25Politik för gestaltad livsmiljö. Regeringens proposition 2017/18:110 (prop. 2017/18:110, bet. 2017/18:CKrU1, rskr. 2017/18:316).

26Josephine Nellerup 2018, stadsbyggnadsstrateg, Malmö stad.

27Energimyndigheten m.fl. 2017, Naturvårdsverket 2018, Skr. 2017/18:230.

3Sammanfattning av kunskapsunderlagen

3.1Kunskapsunderlag om stadsplanering och transporter

Utredningen har tagit del av underlag som rör utredningsfrågan från bland annat propositioner, betänkanden och myndighetsrapporter. Detta material refereras i kapitel 2 och i bilaga 3.

Till grund för analysen har utredningen därtill låtit ta fram föl- jande kunskapsunderlag:

–Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygg- lagen. Carl-Johan Engström prof. em. KTH. (Bilaga 4)

–Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Trivector Traffic AB. Rapport 2018:63. (Bilaga 5)

–Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av var- dagslivet. Järda Blix. (Bilaga 6)

–Urbana godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska Miljöinsti- tutet, Rapport U 6081. (Bilaga 7)

Dessa underlag bidrar med fler perspektiv och fördjupningar av relevans för frågan. Delar av innehållet i rapporterna refereras i detta kapitel. Rapporterna finns i sin helhet som bilagor till detta betänkande.

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

3.2Sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelseutveckling

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (bilaga 4) resonerar Engström om sambandet mellan till- gänglighet och bebyggelsestruktur.

Möjligheten att underlätta människors resmönster i hållbar rikt- ning är angelägen för att öka omställningshastigheten inom trans- portsektorn. Sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelsestruk- tur är då central.

I rapporten belyses med olika exempel att planerings-förutsätt- ningar varierar stort, vilket gör att ett krav på transportplaner får olika konsekvenser i olika tätorter och för de olika parter som är berörda i samhällsplaneringsprocessen. Vidare dras slutsatsen att lag- ändringar inte får effekt om inte planeringstraditioner ändras.

Rummets organisering har enligt Engström under lång tid varit en icke-fråga. Med bilen som norm har stadslandskapet brett ut sig, frag- mentiserats och tvingar människor att välja bilen då reella alternativ i flertalet regioner och situationer inte föreligger. Att underlätta för människor att resa hållbart handlar om att närmiljön är välordnad för alla trafikslag, att stadsdelen eller bostadsområdet är väl integrerat i stadsstrukturen och att tjänster kan utvecklas som gynnar en hållbar mobilitet. Det finns heller inte någon evidens för att utveckling av avan- cerad informations- och kommunikationsteknik i sig skulle minska behovet av resor och en väl planerad stadsmiljö enligt rapporten.

Engström menar att krav enligt direktivet i första hand bör riktas mot att processen tillförs kunskap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveckling genom olika kunskaps- höjande insatser för berörda aktörer i planprocessen.

Vidare framhålls att ett krav på transportplaner bör främja en ändamålsenlig struktur både övergripande och i närmiljön och riktas gentemot kommunen. På så sätt kan kommunala krav på byggherrar i detaljplaneprocessen bli förutsägbara och transparenta. Den kom- munala planprocessen är bred och inkluderande. Den lämpar sig för att utveckla gemensamma målbilder för framtida bebyggelseområ- dens egenskaper och förhållanden.

Kommunen får med ett krav på kommunala transportplaner en tyngre process, men invånarna vinner genom reellt ökad valfrihet att

SOU 2019:17

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

göra kloka transportval, samhällsstrukturen blir mer robust och kommunalekonomin kan effektiviseras och förbättras.

3.3Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer

I rapporten Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer (bilaga 5) redovisar Trivector Traffic AB teknikbaserade utvecklingstrender som bedöms påverka transportsystemet och stads- utvecklingen under de kommande 10–20 åren. Dessa trender är digi- talisering, tjänstefiering, automatisering och elektrifiering. Viktig påver- kan förväntas också genom att nya livsstilar, värderingar och normer utvecklas. Satsningar i transportsystemet kommer i sig att påverka transportutvecklingen både vad gäller totala volymer och fördelningen mellan olika transportslag. Erfarenhet och forskning visar att effekter genom införande av ny teknik ofta blir oväntade och andra än de man trodde från början.

Engström (2018) i sin rapport konstaterar att ny teknik fascinerar och ofta ger upphov till optimistiska framtidsbilder där tekniken råder bot på samtidsproblem utan ”obekväma” konflikter. Teknik- historiska studier visar emellertid, dels att tekniska systems genom- slag i samhället inte enbart är en fråga om den nya teknikens över- lägsenhet utan i lika hög grad en organisatorisk, legal och social fråga, dels att effekterna av den nya tekniken ofta är andra och ovänt- ade än de som förespeglades när tekniken introducerades.

I Trivectors framtidsanalys betonas att det krävs en tydlighet i hur klimatmålen ska uppfyllas på detaljplane- och projektnivå. Trivector noterar att många kommuner arbetar fram nya planer som ökar, inte minskar, transportutsläppen. Detta trots att utsläppen från transporterna ska minska med 70 procent till år 2030 och att bara 12 år återstår.

Trivector påpekar vidare att det saknas en samlad kartläggning av hur stor andel av infrastrukturinvesteringar som gjorts och görs för olika färdsätt i landet. Tillgång till jämförbara data skulle ge bättre möjligheter att följa upp hur planering av infrastruktur och invester- ingar påverkar transportarbetet.

Trivector pekar slutligen på att det är hög tid att det offentliga samhället engagerar sig i digitaliseringen av transportsystemet – det

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

som ibland kallas smart mobilitet. Många av de nya digitala tekni- kerna inom transportområdet utvecklas av aktörer som inte alltid är bekanta med traditionella synsätt inom samhällsplanering och stads- utveckling. Det offentliga samhället behöver samverka med de pri- vata aktörer som nu försöker bygga fungerande affärsmodeller. Öppna gränssnitt i olika tekniska system och avtal för hur dessa aktörer kan sälja kollektivtrafikens biljetter är exempel på utma- ningar som enligt Trivector måste lösas.

3.3.1Ny teknik

I rapporten redogör Trivector för hur ny teknik kan komma att påverka framtidens resor och transporter och vilka förväntningar som är förknippade med denna förändring. Elektrifiering bedöms på sikt medföra fossilfrihet i transportsystemet, självkörande fordon förväntas öka trafiksäkerheten och transport som tjänst innebär att man inte behöver äga egen bil. Men ännu är det mycket osäkert hur transportsystemet kommer att utvecklas.

Trivector noterar att ”det satsas mycket stort på självkörande fordon, samtidigt som de offentliga institutionerna mest står bred- vid och ser på”. När det gäller elektrifiering diskuteras laddplatser, men frågan om vilken kapacitet som krävs är inte tillräckligt utredd. Transport som tjänst, som kräver samverkan mellan offentlig och enskild sektor, bromsas av brist på affärsmodeller.

Trivector betonar genomgående i framtidsanalysen att det offent- liga samhället behöver engagera sig mer och samverka med de aktö- rer som utvecklar systemen för att nå de mål som samhället satt upp, bland annat när det när det gäller klimat, tillgänglighet och jämlikhet.

3.3.2Elektrifiering

Elektrifiering sker just nu på bred front för samtliga fordonstyper från personbilar och bussar, men även för mindre fordon. Påverkan på framtida bostadsbyggande innebär enligt Trivector att det kommer att vara standard att erbjuda laddplats i anslutning till hemmet och arbetsplatsen, men även i anslutning till dagligvaruhandel, handels- platser och andra offentliga platser.

SOU 2019:17

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

Trivector (2018) pekar på att det framtida bostadsbyggandet även bör ske med hänsyn till mindre elfordon såsom elcyklar och mindre eldrivna arbets-, servicefordon och olika former av elbussar. Även större elfordon som eldriven busstrafik kan påverka stadsmiljön genom infrastruktur för laddning m. m.

De utmaningar som på längre sikt kan hämma utvecklingen är efterfrågan på batterier och osäkerheter gällande ny teknikutveck- ling för mer hållbara batterier, samt till vilken grad samhällets aktö- rer kan ta ett samlat grepp om en smart laddinfrastruktur och om hur politiska och ekonomiska styrmedel används för att driva på utvecklingen.

3.3.3Automatisering

Automatisering av fordonsflottan, såväl personbilar som lastfordon, kan leda till ökad säkerhet, förbättrad effektivitet, mindre miljö- påverkan, förbättrad tillgänglighet och bekvämlighet. Om det fak- tiskt blir så eller inte beror till stor del på hur förutsättningarna utformas. De flesta forskare pekar enligt Trivector på att automati- sering medför en ökning av trafiken som en konsekvens av de själv- körande bilarna. Det finns också en risk för att de självkörande bilar- na ökar städernas utbredning.

I nuläget drivs trenden enligt Trivector med de självkörande bilarna främst av högteknologisk industri och bilindustrin. Många av företagen har stora resurser att satsa på utveckling. Tecken tyder på att många städer hittills ganska okritiskt har accepterat tanken på att självkörande fordon kan minska behovet av parkeringsplatser utan att inse att fordonen inte försvinner utan kan komma att köra runt i stället. Det blir färre parkeringsplatser, men risken är fler bilar som kör mer. Trivector menar att samhället inte gjort några större insat- ser för att samverka och styra utvecklingen i hållbar riktning. Mest har det handlat om industripolitik, där länder vill visa att man ligger långt framme.

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

3.3.4Tjänstefiering

Många bedömare förutspår att transportsektorn kan vara nästa bransch där tjänstefieringen slår igenom stort (Trivector, 2018). Transport- sektorn har underutnyttjade resurser med stora ekonomiska värden (läs bilar) som det är intressant att använda effektivare. En svensk bil används tre procent av tiden. I vissa regioner och större städer har tjänstefiering redan kommit långt, till exempel genom tjänster som ”Uber” och olika slags hyr- och pooltjänster. På många håll i världen pågår också utveckling av ”Mobility as a Service” där målet är att skapa samordnade paket av olika tjänster som tillsammans ger en så god tillgänglighet att tjänsten kan konkurrera med egen bil.

När det gäller tjänstefiering kan konsekvenserna i form av trans- portvolymer och antal fordon bli radikalt olika beroende på vilka intressen som kommer att bli styrande. Utvecklingen av tjänstefiering är relativt oreglerad, marknadsintressen och riskkapital styr. Det finns enligt Trivector behov av beredskap och en noggrann planering för att rymma sådana funktioner på lämpliga platser i det offentliga rummet, exempelvis samlade utrymmen för fordonen (”mobilitetsnoder”). Detta förutsätter att relativt stora, samlade ytor reserveras och inte- greras i stadens struktur på ett genomtänkt sätt.

Tjänstefiering kan också bidra till att minska kostnaderna för bostadsbyggande, främst genom färre parkeringsplatser. I de flesta större och medelstora kommuner har parkeringsnormer och lik- nande styrdokument börjat utvecklas för att skapa bättre förutsätt- ningar att etablera mobilitetstjänster i samband med byggande av främst bostäder. Några kommuner, bland andra Göteborg, Malmö och Sundbyberg, har utvecklat bredare mobilitetsnormer som ersätter parkeringsnormer.

3.3.5Godstransporter

Trivector pekar på att framväxten av nya logistiklösningar har poten- tial att skapa effektivare godstransporter inom stadsdelar, men vilket genomslag dessa lösningar får på sikt och i större skala avgörs till stor del av hur samhällets aktörer väljer att samordna sig.

E-handeln har under de senaste åren haft stark tillväxt, men mycket tyder att den stora tillväxten kommer att ske under de kommande tio åren. Utvecklingen har en potential att reducera och effektivisera

SOU 2019:17

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

transporterna i städerna. Samtidigt finns det stor risk för att e-handeln bidrar till mer transporter om inte systemen samordnas.

I takt med ökad e-handel ökar varuleveranserna hem till indivi- den. Ett stort antal enskilda leveranser fram ”till dörr” riskerar där- med att göra bostadsområden och stadsdelar fordonsdominerade och störa lek- och rekreationsvärden i närmiljön – om inte utveck- lingen regleras på lämpligt sätt. Trivector konstaterar att det saknas samlad statistik för godsflöden i större tätorter. Se även avsnitt 3.5.

3.3.6Påverkan från infrastrukturinvesteringar och transportutbud

Utvecklingen av biltransportarbetet påverkas enligt Trivector av vilket utbud och vilken kvalitet väginfrastrukturen har. Stora och kontinuerliga investeringar gjorts i väginfrastruktur, vilket starkt har bidragit till att göra bilalternativet till det generellt mest attraktiva. Förutom den rent konkreta förbättringen av transportstandard som följer av en väginvestering, kan den även fungera normerande genom den viljeyttring investeringen symboliserar. Samhällets prioritering av investeringar kan enligt Trivector uppfattas som att det legitime- rar den enskildes val av färdsätt.

Trivector påpekar att en samlad och systematisk statistik gällande investeringar för olika färdsätt och inom olika planeringsnivåer skulle vara intressant för uppföljning av transportsektorns utveckling.

3.3.7Beteenden och livsstilar

Forskning pekar på att ny teknik inte kan lösa alla miljö- och energi- problem i takt med att välståndet ökar för allt större andel av jordens befolkning. Det kommer också att krävas förändringar i beteende och livsstil för att bryta ”stigberoende” och inlåsning i de invester- ingar som tidigare gjorts i äldre teknik. (Jämför ”strukturellt tvång” i bilaga 4). Personbilssektorn representerar ett sådant exempel. Även om elbilarna redan i dagsläget skulle stå för en majoritet av nybilsför- säljningen (vilket den långt ifrån gör), skulle det ta decennier innan elbilar dominerade fordonsflottan. Mobilitetstjänster som inte förut- sätter stora investeringar kan dock få mycket snabbare genomslag.

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

3.4Förutsättningar för gång och cykling

I rapporten Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av vardagslivet (Blix 2018, bilaga 6) redovisas ett resonemang om planeringsverktyg i stadsutveckling och detaljplanering som gynnar gång och cykling. Blix pekar på att det är resurseffektivt att gå och cykla kombinerat med kollektivtrafik med hänsyn till såväl användning av energi och material som den markyta i staden som tas i anspråk.

3.4.1Likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika trafikslag

I rapporten diskuterar Blix framkomlighet för gående och cyklister och hur den kan säkras, bland annat genom planläggning enligt plan- och bygglagen, PBL. Den som rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. I rapporten påpekas att stora delar av stadens transportinfrastruktur främst är ägnad att tillgodose biltrafikens och kollektivtrafikens behov. En fråga som bör ställas inför omställningen till ett transporteffektivt samhälle är hur de som de som rör sig till fots eller med cykel ska få likvärdiga förutsättningar i stadsmiljön som andra trafikslag har.

3.4.2Gång- och cykelvänliga miljöer

I rapporten redovisar Blix ett resonemang om vad som är gång- och cykelvänliga miljöer. I folkhälsoarbetet används begreppet aktiv trans- port, dvs. att förflytta sig i vardagen med hjälp av fysisk aktivitet, främst gång och cykling.

Möjligheten att ta sig fram som fotgängare är en rättighets- och grundtrygghetsfråga. Fotgängaren är beroende av ett finmaskigt gång- trafiknät och frihet från störningar. Med korta avstånd mellan strå- kens knutpunkter) blir möjligheten att välja väg stor, och fot- gängaren upplever hög genhet. Upplevelserikedom främjar detta färdsätt, exempelvis att röra sig genom sekvenser av omsorgsfullt utformade stadsrum med detaljer, olika tidsdjup, omväxling, växtlig- het och utblickar. Inom folkhälsoforskningen används begreppet stödjande miljöer.

SOU 2019:17

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

Färdsätten gång, cykel och kollektivtrafik hänger alla samman i en resekedja och är beroende av tillgängliga och attraktiva stadsrum för att fungera och locka fler människor. Då kan såväl de hälso- bringande effekterna som färdsättens resurssnålhet ge full utdelning.

3.4.3Barnperspektivet

Blix lyfter också barnperspektivet i samband med frågan om plan- läggning för gång och cykling. Nära sammanbundet med attraktiva gång- och cykelvägar och möjligheter till rörelse i vardagen är parker och grönområden samt platser för lek och motion. Stödjande miljöer kan stimulera till att barn och unga får möjlighet att utvecklas med fysisk aktivitet och fri lek. I rapporten redovisas ett exempel på hur barns möjlighet att röra sig fritt har minskat drastiskt under det senaste århundradet, sannolikt till följd transportinfrastrukturens utbredning och förändring.

Blix påpekar att tillgången på friyta och kontakten med natur- mark samt egenskaper som stimulerar till rörelse i vardagen är kvaliteter som i viss mån kan säkras genom detaljplanen. Tillräcklig yta för lek och utevistelse samt yta för parkering (såväl för bilar som för cyklar) kan dock ofta råka i konflikt med varandra och genom en särskild bestämmelse i 8 kap. 9 § PBL ska friyta för lek och vistelse ha företräde framför parkering, om tomten ska bebyggas med viss typ av byggnadsverk, bland annat en eller flera bostäder.

3.4.4Gång och cykling i detaljplanering

Blix pekar på att en planering för hållbara livsmiljöer, där gång och cykel samt en utemiljö som stimulerar till rörelse och fysisk aktivitet, är i linje med flera av de allmänna intressen som räknas upp i 2 kap. 3 § PBL. Särskilda krav på utformning i områden med sammanhållen bebyggelse tas också upp i 2 kap. 7 § PBL där det anges att hänsyn ska tas till behovet av lämpliga platser för lek, motion och utevistelse inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse som allmänt intresse, liksom gator, vägar, torg, parker och andra grönområ- den samt möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommer- siell service. Själva funktionen gång och cykel ingår i PBL:s begrepp ”kommunikationer” liksom den ingår i begreppen gatumark och allmän

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

plats. Blix menar att genom att ta stöd av riktlinjer i översiktsplanen, tematiska tillägg i form av transportplan, eller delar därav, fotgängar- program, parkeringsnormer och arkitekturpolicy kan kommunen motivera att ta upp styrande bestämmelser i detaljplanen. Det gäller enligt Blix att behandla frågan tillräckligt precist för att få verkan, men utan att i onödan låsa upp friheten i detaljutformning. Det kan därför vara lämpligt att formulera avsikten att främja gång- och cykel i pla- nens syfte. Frågorna kan också utvecklas mer i detalj i ett planprogram eller ett gestaltningsprogram, som tas upp i planbeskrivningen.

Vidare pekar Blix på att tillgången till trygg och säker cykel- parkering vid målpunkten är en viktig faktor bakom valet att cykla eller inte. Dessutom är det viktigt att räkna med fler typer av cyklar, såsom trehjulingar och lådcyklar, som innebär att platsbehovet kommer att öka.

3.4.5Systemsyn fordras i planering enligt plan- och bygglagen

I rapporten Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av vardagslivet betonas att det behövs en systemsyn, där struktu- rerna för gång och cykel tas om hand från översiktliga skalnivåer ner till detaljerna i närmiljön. Detta kan hanteras i olika plandokument som stödjer varandra. I den systeminriktade planeringen identifieras övergripande cykelstråk och gångstråk, samt saknade länkar som be- hövs för att länka samman stråk av olika dignitet och med olika huvudfunktion, t.ex. snabbt pendlingsstråk respektive ett trivsamt rekreationsstråk.

3.4.6Att säkra framkomlighet för gående och cykel

Viktiga förhållningssätt som behöver beaktas vid planläggning enligt rapporten är parkeringsfrågan, särskilt vid kollektivtrafiknoder och utformning av gaturummet. Vidare påpekar Blix i sin rapport att det saknas ett planinstrument för att planera och genomföra längre själv- ständiga cykel- eller gångförbindelser utanför samlad bebyggelse om dessa inte har funktionellt samband med allmän väg.

Blix framhåller att kommunen spelar en viktig roll för att samla alla intressenter, styra upp markanvändningen och hitta former för

SOU 2019:17

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

finansiering och drift. Principer för hur dessa frågor kan lösas bör enligt Blix kunna behandlas i en kommunal transportplan.

Möjligheten att bygga ett transporteffektivt samhälle genom att skapa förutsättningar för likvärdighet mellan trafikslagen gång, cyk- ling och motorfordonstrafik utmanas av svårföränderliga strukturer och inarbetade planeringstraditioner. Många kommuner arbetar med att förbättra cykling som färdsätt, men analysen i kunskapsunder- lagen tyder på att åtgärderna behöver bli mer kraftfulla och ha en bredare inriktning

3.5Urbana godstransporter i detaljplanering

I rapporten Urbana godstransporter i detaljplanering (bilaga 7), ger IVL Svenska Miljöinstitutet förslag till hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen enligt PBL. IVL har tagit fram en översiktlig beskrivning av dagens situation för logistik i städer och ett förslag till framtida reglering av urbana godstransporter för att främja en god stadsutveckling och stärka den kommunala transport- planeringen i samband med detaljplanering. Förslaget beskriver en möjlig arbetsprocess och vilka parametrar som är viktiga att belysa i denna process.

3.5.1Logistik och hållbar stadsutveckling

IVL konstaterar att många svenska städer befinner sig i en bryt- punkt: Urbanisering förväntas öka och städerna planerar för täta stadsdelar med höga krav på attraktivitet och hållbarhet. Visionen är en stad med mer plats för människor och mer attraktiva miljöer, sam- tidigt som e-handeln ökar snabbt. E-handel utgör en viktig möjlighet för invånare att lösa livspusslet utan att äga en bil. Å andra sidan leder e-handel till mer splittrade varuflöden.

Vidare konstateras att urbana godstransporter spelar en viktig roll i hållbar stadsutveckling. Å ena sidan är urbana godstransporter nöd- vändiga för att förse både verksamheter och privatpersoner med gods och varor. Å andra sidan utmanar urbana godstransporter den hållbara stadsutvecklingen genom utsläpp av växthusgaser och lokala luftföroreningar, buller, olyckor och trängsel.

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

IVL ser en utmaning i att matcha boendes krav på service- och leveranstjänster med förtätade stadsdelar och pekar på att urbana godstransporter utgör en mycket heterogen aktivitet som varierar med fordon, lastbärare, mottagare, geografi m.m. Det krävs lös- ningar som minskar antalet fordonsturer, exempelvis samlastning och alternativa transportslag, och att dessa i sin tur kräver en urban infrastruktur.

3.5.2Urbana godstransporter i dagens planeringsprocess

I rapporten påpekas att kommunen spelar en avgörande roll genom sitt planmonopol och möjligheten att besluta om lokala trafik- föreskrifter. Ett antal möjliga åtgärder exemplifieras i rapporten. Där redovisas också fyra typer av logistikinfrastruktur på olika skalnivåer inom staden, vilka behövs för samlastade urbana godstransporter. Kommunen kan skapa utrymme för dessa funktioner i stadsmiljön genom att arbeta med översiktsplan, detaljplan och bygglovspro- cessen. I detaljplanen behöver logistikens ytbehov säkerställas, till exempel ytor för omlastningspunkter och lastplatser.

I IVL:s rapport konstateras att det i dag saknas data och indi- katorer för urbana godstransporter, t.ex. hur många lastzoner som behövs för ett visst antal leveranser. IVL hänvisar till forskning som visar att, trots att kommunen har stora möjligheter att styra flöden och struktur, finns godstransporter sällan på kommunernas agenda i samband med stadsplanering. Vidare konstateras att det ofta saknas resurser, kompetens och beslutsunderlag för en strategisk integre- ring av godstransporter i stadsplaneringen, vilket anges vara en av de största utmaningarna för hållbar stadsutveckling.

3.5.3Förslag till framtida villkor för logistik i planeringsprocessen

IVL föreslår i rapporten att kommuner skulle kunna hantera gods- transporter i detaljplan och bygglov på motsvarande sätt som parker- ing hanteras enligt flexibla parkeringstal. Kommunerna skulle kunna ta fram riktlinjer med lämpligt utrymme för en logistikinfrastruktur och logistiklösningar som minskar godstrafik och antalet leveranser. Utgångspunkten för detta är att kommunen inför ett logistiktal för

SOU 2019:17

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

flerbostadshus, handel och verksamheter. Där kan man definiera lämpligt utrymme för angöring, mottagning och omlastning, samt kompletterande logistikåtgärder för att göra logistiktalen flexibla och projektspecifika.

En logistikutredning utförs sedan i flera steg där man undersöker projektförutsättningar (med framkomlighet och känslighet) och bedömer läget i staden och koppling till övergripande vägnät. Behov av och möjligheter till logistikåtgärder analyseras för att minska godstransporternas negativa konsekvenser i det aktuella området.

IVL menar att det bör åligga fastighetsägaren att ansvara för att logistikåtgärderna utförs. Detta skulle kunna regleras i avtal mellan fastighetsägaren och kommunen.

3.6Utredningens kommentarer till kunskapsunderlagen

Utredningen konstaterar att större uppmärksamhet verkar behöva riktas mot konsekvenserna av bebyggelseplanering när det gäller trafik och transportarbete och även hur bebyggelseplanering kan minska efterfrågan på resor. Analyser i kunskapsunderlagen tyder på att planeringsredskap, kunskaper och kompetens samt konsekvens- beskrivningar behöver utvecklas för att motverka ny inlåsning i omoderna, svårföränderliga och kostsamma strukturer.

Det verkar också vara så att kunskap, fakta och planeringsredskap är otillräckliga gällande både användning av och planering för gång, cykling och logistikhantering. Detta trots nya klimatmål och en e- handel som förväntas öka i allt snabbare takt.

Samtidigt vittnar kunskapsunderlagen om att det växer fram en medvetenhet och prioritering inom kommuner med stark tillväxt. Detta märks exempelvis inom kommunernas hantering av parkerings- tal, där nya begrepp såsom mobilitetsnormer och mobilitetsåtgärder tillkommer i snabb takt och där helhetslösningar eftersträvas. IVL:s för- slag på en strukturerad arbetsprocess för godsplanering med införande av logistiktal (bilaga 7) är exempel på åtgärder som kan tas vidare och utvecklas.

Utredningen konstaterar dock att än mer kraftfulla åtgärder och en större förändringsberedskap verkar behövas för att hantera risker och möjligheter när det gäller klimatsituationen, städers hållbarhet

Sammanfattning av kunskapsunderlagen

SOU 2019:17

och den snabba tekniska utvecklingen jämte utveckling av samhällets värderingar.

Kunskapsunderlagen vittnar också om brist på överblick och samordning och vi menar att det kommer att finnas stora behov av styrmedel och stöd från statens sida gentemot alla berörda parter inom samhällsplanering och planering av transportinfrastrukturen. Vårt intryck är att kommunerna behöver stöd i olika avseenden, exempelvis för att kunna arbeta med dialoger, beslut och krav- ställanden. Vilka former av stöd som kan vara aktuella framgår delvis av kunskapsunderlagen ovan, men behöver också formuleras i sam- råd med Sveriges kommuner själva.

I de följande kapitlen redovisas för- och nackdelar med att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering. Utredningen för också ett resonemang om olika planeringsinstrument och andra åtgärder som kan främja ett transporteffektivt samhälle.

4 Vad är en transportplan?

Redovisningen i detta kapitel avser en översikt över sektoriell trans- port- och trafikplanering på nationell, regional och kommunal nivå.

4.1Nuvarande användning av begreppet transportplan

En analys av stöd för möjligheten att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering för ökad transporteffektivitet behöver utgå från en precisering av vilka transportplaner som kraven avser.

Här sammanfattas i dag använda former av begreppet transport- plan och andra former av planering som kan associeras till begreppet. Se även rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4).

Infrastrukturplaneringen på nationell och länsnivå regleras i för- ordningar. Kommunernas trafik- och transportplaner sker inom ramen för det kommunala självstyret.

Det finns inte någon formell institution med namnet transport- plan. Det närmaste är nationell plan för transportinfrastrukturen som Trafikverket har upprättat vart fjärde år. Den utgör en ekonomisk plan för statens planerade satsningar på underhåll, re- och nyinvesteringar i infrastruktur för alla transportslag.

Transportplaner på kommunal nivå ingår som del i eller underlag för fysisk planering och utformning där tillgänglighet och förflytt- ning hanteras och kan även avse drift och förvaltning som stöd för effektivare logistik och som kan påverka individers och företags transportbeteenden.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

4.1.1Nationell planering för transportinfrastrukturen

Nationell plan för transportinfrastrukturen fastställs genom beslut av regeringen och upprättas inom Trafikverket.1 Planen avser nationella nya eller ombyggda järnvägar, vägar och farleder, åtgärder för trafik- säkerhet eller miljö och andra trimningsåtgärder samt medel för drift och underhåll.

Planen är resultatet av en fastlagd planeringsprocess som först fastställer den ekonomiska ramen och därefter prioriterar infra- strukturåtgärder inom en ekonomisk ram som enligt regeringen bör avse de kommande tolv åren. Planen bör enligt regeringen omprövas varje mandatperiod och finjusteras i den årliga budgetpropositionen.

I regeringens proposition, Planeringssystem för transportinfra- struktur (prop. 2011/12:118) föreslog regeringen ändringar i de lagar som styr planeringsprocessen för infrastruktur i syfte att göra planer- ingssystemet effektivare och där det är möjligt att förkorta ledtiderna i systemet. Åtgärdsvalsstudier (förberedande studier) blev ett nytt inslag i planeringen. Regeringen angav att den formella fysiska planer- ingen för vägar och järnvägar borde föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen2.

Utgångspunkten för den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastruktur för perioden 2018–2029 är att planen ska bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen och bidra inom ett antal samhällsutmaningar som regeringen har identifierat där trans- portsystemet spelar en stor roll.3 Se nedan.

Transportpolitiska mål

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål – tillgänglighet, och ett hänsynsmål –

1Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur.

2Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Nyinvesteringar och större om- byggnadsåtgärder. Se även kapitel 1, avsnitt Begrepp.

3Skr. 2017/18:278, Nationell planering för transportinfrastrukturen. 2018–2029.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

säkerhet, miljö och hälsa. De två målen är jämbördiga och har kon- kretiserats i form av ett antal preciseringar.

För att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås måste funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsyns- målet. Därmed ska transportsystemet bidra till en miljömässigt, eko- nomiskt och socialt hållbar utveckling i alla delar av landet. Fler behöver få tillgång till miljövänliga, klimatsmarta och smidiga transporter.4

Planeringsprocess i två steg

Planeringsprocessen för åtgärder i transportinfrastrukturen är in- delad i två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Trafikverket och regionala aktörer får i uppdrag att utarbeta ett underlag för att regeringen ska kunna ta ställning till övergripande strategiska vägval samt vilka ekonomiska ramar som ska föreslås för en kommande period. De ekonomiska ramarna beslutas av riksdagen innan åtgärds- planeringen tar vid. I åtgärdsplaneringen mejslas sedan detaljerna för Sveriges nationella transportsystem fram.

Nationell transportplan och länstransportplaner ska upprättas med utgångspunkt i aktuell transportpolitik. Här behandlas investerings- planer, drift och underhåll. I åtgärdsplaneringen tas långsiktiga natio- nella och regionala planer fram för infrastrukturen för de olika trafik- slagen (väg, järnväg, sjöfart och luftfart). Åtgärdsplaneringen mynnar ut i Trafikverkets förslag till nationell plan för transportsystemet samt i 21 länsplaner för regional transportinfrastruktur. Den nationella pla- nen fastställs av regeringen, medan länsplanerna fastställs av respektive länsorgan efter regeringens beslut om medelstilldelning.

Årlig översyn och precisering

Trafikverket lämnar årligen förslag till regeringen om vilka av de infrastrukturåtgärder som finns i investeringsplanerna som bör genomföras de följande sex åren. Dessa är uppdelade i två grupper, genomförandeprogram för år 1–3 respektive planprogram för år 4–6. I samband med att riksdagen tar ställning till budgetproposition av- sätts de investeringsmedel som behövs för kommande budgetår.

4Prop. 2017/18:1 utgiftsområde 22.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Stadsmiljöavtal

Regeringen fattade år 2015 beslut om förordningen (2015:579) om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer. Förordningen ger möjlighet för kommuner och landsting att söka stöd för investeringar i anläggningar för kollektivtrafik, anläggningar för cykeltrafik respektive anläggningar för nya transportlösningar för kollektivtrafik eller cykeltrafik. Stads- miljöavtalen har integrerats i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2018–2029 och reger- ingen har utökat stödet till en miljard kronor per år under perioden. Som framgår av regeringens skrivelse5 kommer regeringen att utvidga möjligheten att använda stadsmiljöavtalen för medfinansiering av an- läggningar och nya lösningar för samlastning, samordnade urbana gods- transporter och för att skapa förutsättningar för godstransporter med cykel i urban miljö, för att ytterligare stimulera utvecklingen av hållbara stadsmiljöer och ta ett helhetsgrepp på urbana transporter. Bidraget till urbana godstransporter får uppgå till maximalt 1,2 miljarder kronor under planperioden.

4.1.2Länsplaner för regional transportinfrastruktur

Länstransportplaner upprättas genom ansvarigt regionalt organ i an- slutning till processen för den nationella transportinfrastrukturpla- nen.6 Länsplanen ska, med hänsyn till de regionala förutsättningarna, bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Se ovan. Länspla- nerna omfattar infrastrukturåtgärder, som avser vägar, medfinansiering av kollektivtrafikanläggningar, effektivisering av befintlig infrastruktur och bidrag till enskilda vägar inom den aktuella regionen. Planerna fast- ställs av ansvarigt regionalt organ.

Investeringar i trafikinfrastruktur är ofta föremål för samverkan mellan kommun och stat, även i de fall där kommunen är huvudman. Samverkan rör både planering och finansiering.

Genom länsplanerna fördelas statlig medfinansiering till regionala och kommunala transportinfrastrukturinvesteringar med upp till

50procent av kostnaden. Den statliga medfinansieringen avser bland annat åtgärder för förbättrad miljö- och trafiksäkerhet på det kom- munala vägnätet samt till kollektivtrafikanläggningar. Medfinansiering

5Skr. 2017/18:278, Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029.

6Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

kan även sökas för åtgärder som förbättrar miljön längs kommunala gator. Prioritet ges ofta till åtgärder som syftar till att minska antalet bullerutsatta personer7. Andra exempel är trafiksäkerhetshöjande åtgärder i tätortsgenomfarter och trafikkorsningar. Ansökningar läm- nas årligen till Trafikverket och det sker årliga överläggningar mellan kommunerna, kollektivtrafikmyndigheten och Trafikverket.

I Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (2017)8 påpekas att störst möjlighet att påverka bebyggelseutveck- lingen har staten i sin roll som medfinansiär av infrastrukturåtgärder eller bostadsbyggande. Myndigheterna menar att tydligare krav avse- ende klimatpåverkan behöver ställas vid medfinansiering av infra- struktur.

4.1.3Planering för kollektivtrafik

Enligt kollektivtrafiklagen som gäller från den 1 januari 2012 (lag (2010:1065) om kollektivtrafik) ska det regionala trafikförsörjnings- programmet utgöra en plattform för arbetet med att utveckla kollek- tivtrafiken i regionen. Här finns möjligheter att koppla regional och lokal sektorövergripande fysisk planering till utvecklingen av kollek- tivtrafiken. Det framgår av propositionen till kollektivtrafiklagen att denna koppling ansågs vara viktig.

I den kommunala översikts- och detaljplaneringen och i Trafikverkets planering av infrastrukturprojekt grundläggs förutsättningarna för bl.a. linjedragningar, lokalisering av bytespunkter, stationer och hållplatser, anslutande gång- och cykelvägar, cykelparkeringar samt kapacitet och framkomlighet för kollektivtrafiken i gatunätet och övrig infrastruktur. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk pla- nering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nödvändig för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna behöver tänka långsiktigt och strategiskt och delta i den fysiska planeringen. Kommuner och trafikverk bör samråda med kollektivtrafikens företrädare och beakta kollektiv- trafikens möjligheter och begränsningar i översikts-, detalj- och infra- strukturplanering (prop. 2009/10:200 s. 48 Ny kollektivtrafiklag).

7Trafikverket, 2017. Hantering av statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanlägg- ningar samt åtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på det kommunala vägnätet. Publikationsnummer: 2016:169.

8Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Sveriges Kommuner och Landsting har gett ut en vägledning för tra- fikförsörjningsprogram (SKL 2015)9 där det anges att avsikten är att trafikförsörjningsprogrammet ska fungera som underlag för fysisk planering och annan samhällsplanering i regionen. Ansvaret för att upprätta och besluta om trafikförsörjningsprogrammet ligger hos den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den regionala kollektiv- trafikmyndigheten har därmed också ansvaret för att initiera en dia- log där övriga intressenters roller preciseras enligt handledningen.

Ansvarig myndighet och trafikförsörjningsprogram

I varje län ska det finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska verka för att den regionala kollektivtrafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper. Den regio- nala kollektivtrafikmyndigheten har ansvar för att regelbundet fast- ställa mål för den regionala kollektivtrafiken i ett trafikförsörjnings- program. Programmet ska vid behov uppdateras. Programmet tas fram med en tidshorisont som sammanhänger med andra regionala strategier (10–15 år).

Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande myndigheter i angränsande län. Samråd ska även ske med övriga berörda kommuner, myndigheter, orga- nisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer.

Regional kollektivtrafik avser enligt lagen sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbets- pendling eller annat vardagsresande.

Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska bland annat innehålla en redovisning av behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörjningen, alla former av regional kollektiv- trafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt och åtgärder för att skydda miljön.

9Sveriges Kommuner och Landsting 2015. Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken En vägledning och ett verktyg

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Programmet ska vara långsiktigt och trafikslagsövergripande och har därmed nära koppling till det regionala tillväxtarbetet i allmänhet och den regionala utvecklingsstrategin i synnerhet.

4.1.4Regional fysisk planering

Frågor som berör regional bostadsförsörjning och transport-infra- struktur kan integreras i regional fysisk planering.

Enligt nya bestämmelser i 7 kap. 1 § PBL ska regional fysisk pla- nering utföras i Skåne län och i Stockholms län. Lagändringarna bör- jade gälla den 1 januari 2019. Landstingen har samordningsansvar och i det ingår att ta fram en regionplan. En regional fysisk planering är därmed obligatorisk i Skåne län och Stockholms län.

Regional utvecklingsplan för Stockholm, RUFS 205010, upprättad år 2018, fungerar som en gemensam plattform för regionens planer- ingsaktörer. RUFS 2050 har tagits fram i dialog mellan regionens aktörer, främst med länets 26 kommuner. Planen bygger även på ett omfattande utrednings- och modellarbete där kriterier som den till- kommande bebyggelsens närhet till kollektivtrafik, bebyggelseloka- lisering i så kallade regionala stadskärnor, förtätning och god till- gänglighet är viktiga ledstjärnor.

RUFS 2050 är en strategisk plan med ett långsiktigt perspektiv som syftar till att hantera Stockholmsregionens långsiktiga utmaningar. Planen ligger till grund för bland annat kommunernas och lands- tingets långsiktiga fysiska planering, det regionala tillväxtarbetet och de regionala strukturfondsprogrammen.

4.1.5Kommunal trafik- och transportplanering

Kommuner planerar och genomför transport- och trafikplanering under olika benämningar och med olika innehåll. Kommuners lång- siktiga utbyggnad och finansiering av infrastruktur regleras inte som nationell och regional infrastrukturplanering. Det strider mot kom- munallagen att besluta om investeringar som är bindande för längre tid än ett år. Kommuner förväntas direktfinansiera alla investeringar.

10www.sll.se/verksamhet/Regional-utveckling/utvecklingsplaner-och-strategier/rufs-2050/

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Detta innebär att kommunerna inte kan arbeta enligt ett planerings- instrument som är kongruent med nationell transportinfrastruktur- plan.

Kommunerna utvecklar egna instrument som underlag till beslut inom ramen för den årliga budgetprocessen. Översiktsplanen och olika strategidokument ska då vara vägledande styrdokument och bidra till kommunernas årliga budget, som innefattar investeringar för det kommande året när det gäller den kommunala infrastrukturen. Åtgärder för allmän plats och infrastruktur inom detaljplaneområ- den beslutas i särskild ordning inom ramen för planprocessen.

Handboken Trafik för en attraktiv stad

Sveriges Kommuner och Landsting och Trafikverket har i samarbete med Boverket tagit fram handboken Trafik för en attraktiv stad,11 för att vägleda samhällsplanerare, beslutsfattare och andra i arbetet med att planera, och därmed ge rätt förutsättningar för resor och trans- porter. Genom planeringsverktyget TRAST erbjuds ett stöd i utform- ningen av trafiksystemet så att det bidrar till stadens utveckling och en god och hållbar livsmiljö. Värdegrunden i TRAST är att föra in stads- byggnadskvaliteter i den kommunala trafik- och stadsplaneringen för att skapa den attraktiva staden för alla. Handboken hanterar planer- ingsfrågor på en övergripande nivå medan dimensioneringen av vägar, gator och banor görs enligt regler för vägars och gators utformning, VGU.12

Motsvarighet till riktlinjer inom EU benämns Sustainable Urban Mobility Plan, SUMP.13

11Boverket, Trafikverket, Sveriges Kommuner och Landsting, 2015, Trafik för en attraktiv stad. TRAST. Handbok. Utgåva 3.

12Vägars och gators utformning VGU Sveriges kommuner och landsting tar tillsammans med Trafikverket fram regler för vägars och gators utformning. För kommunerna är VGU frivilliga och rådgivande publikationer.

13http://sump-network.eu/about. Det finns en stor mängd EU-projekt som syftar till att imple- mentera SUMP i europeiska städer, kommuner och regioner. Den nationella nivån i andra europeiska länder har agerat mer stödjande och pådrivande än vad som har skett på nationell nivå i Sverige där enskilda kommuner själva har engagerat sig. (Wendle, B 2019).

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Kommunal inriktningsplanering

Kommunernas inriktningsplanering för resor och transporter kom- mer ofta till uttryck i översiktsplaner och trafikstrategier (de sist- nämnda är frivilliga). En trafikstrategi är ofta ett av kommunens sektorsspecifika inriktningsdokument. Trafikstrategin ska samverka med planer för markanvändning och övrig fysisk planering men har inte alltid integrerats med eller utgått från bebyggelseplaneringen.

I trafikstrategin beskrivs ofta nuvarande trafiksystem, dess fördelar och brister och vilken tillgänglighet som stadens utveckling kräver, hur dessa behov kan tillgodoses och vilka effekter tillgängligheten har på stadsutvecklingen. I strategin behandlas både person- och godstrafik och såväl trafik inom staden som den regionala trafiken. Mål formuleras i trafikstrategin för de olika trafikslagen, vilka områden som ska priori- teras och förslag till åtgärder, både principiellt och i detalj.

Trafikstrategierna kan i sin tur konkretiseras genom handlings- planer och konkretiseringar i trafikplaner, åtgärdsprogram och pro- jekt. Mindre kommuner kan upprätta en kombinerad trafikplan och trafikstrategi

Trafikstrategier blir allt mera vanliga som verktyg i planeringen och utgör en angelägenhet för fler än bara trafikplanerare. (Trivector, 2018). Av Sveriges 290 kommuner har fyra av fem av de 50 största kommu- nerna upprättat en trafikstrategi. År 2015 uppskattades mellan 75 till 90 kommuner ha en godkänd eller antagen trafikstrategi eller en trafikstrategi på gång.14 Samtidigt är inte trafikstrategier riktigt etable- rade, utan kan upprättas under benämningen tranportstrategier eller trafikplaner.15

Exempel på trafikstrategier

Trafikstrategier upprättas både i större och mindre kommuner. Danderyds kommun har exempelvis upprättat Förslag till trafikstrategi för Danderyds kommun 2018–2040.16 Strategin anger inriktningen för kommunens pågående och framtida arbete med trafikfrågor. Avsikten

14Trivector Traffic AB. 2018. Andelen baseras på uppgift bland annat från Sveriges Kommuner och Landsting och SHIFT.

15Wendle, B Trivector Traffic AB,2018.

16www.danderyd.se/Global/Trafik,%20infrastruktur/Trafik/Förslag%20till%20trafikstrateg i%20för%20Danderyds%20kommun%202018-2040.pdf

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

är att Danderyds trafikstrategi ska fungera som styrdokument till- sammans med kommunens översiktsplan17.

Det överordnade målet i trafikstratgin är att öka den totala an- delen resor med gång, cykel och kollektivtrafik. Kommunen betonar att aspekter som avser hållbart resande ska integreras i olika skeden av samhällsplaneringsprocessen. Ambitionerna är att påverka förut- sättningarna för hållbart resande i detaljplaner och bygglov, bland annat genom gatusektioner och vilken prioritet kollektivtrafiken ges i gaturummet. Trafikstrategin tar också upp vikten av att fysiska insatser förstärks genom ”mjuka” åtgärder för att uppmuntra hållbara transportsätt och påverka resvanor genom mobilitetsåtgärder.

Stockholms stads framkomlighetsstrategi18, antagen i kommunfull- mäktige år 2013, är en trafikstrategi framtagen med anledning av det ökande resandet, som beskriver stadens förhållningssätt i relation till stads- och trafikplaneringen.

Framkomlighetsstrategin utgör ett tematiskt tillägg till översikts- planen och ger vägledning i prioriteringen mellan olika funktioner i gatunätet – hur utrymmet mellan husväggarna bäst kan användas för att bidra till stadens mål. Strategin ska bidra till ett effektivt, tryggt, snyggt, miljövänligt och hälsosamt Stockholm, i linje med översikts- planen.

Framkomlighetsstrategin representerar ett paradigmskifte i stadens hållning till trafikplanering. Den vänder på den tidigare trafikslags- hierarkin: att gå och cykla samt kollektivtrafiken ska prioriteras högst.

17Förslag till ny översiktsplan finns på: www.danderyd.se/Bygga-bo-och-miljo/ Planerochutveckling/ Oversiktsplan/Forslag-oversiktsplan-2030/

18Framkomlighetsstrategins olika mål och genomförandeförslag finns tillgänglig på:

www.stockholm.se/TrafikStadsplanering/Trafik-och-resor-/framkomlighetsstrategin/

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Källa: Framkomlighetsstrategi, Stockholms stad.

Stockholms strategi för offentliga rum19 är en del av framkomlighets- strategin, med ett resonemang om vistelse och offentliga rum. Stockholm framhåller att gator, torg och andra allmänna platser till- sammans utgör en av Stockholms största och viktigaste tillgångar. De utgör en arena för stadens grundläggande syfte: möten mellan människor för utbyte av idéer, kultur, varor och tjänster. Strategin för offentliga rum har stor betydelse för detaljplanearbetet men även för omdaning och förbättring av bestående offentliga rum.

19Stockholms stad (2012): Strategi för offentliga rum – en del av Framkomlighetsstrategin. Stockholms stad, trafikkontoret.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Källa: Strategi för offentliga rum. Stockholms stad.

Strategier för olika trafikslag

Trafikslagsvisa strategier innehåller policyer, principer och prioriter- ingar av framtida åtgärder i trafiknätet för enskilda trafikslag och andra aktiviteter som samspelar med trafiken i stadens offentliga rum. Det kan handla om program eller planer för cykling, gång, varuförsörjning, godstransporter, parkering eller program för människors vistelse inom stadens offentliga rum. Exempel på detta är Göteborgs Cykel- program för en nära storstad20 och Gångplan för Stockholms stad. En del av framkomlighetsstrategin (Stockholm 2016).21

20Göteborgs stad, trafikkontoret.2014. https://goteborg.se/wps/wcm/connect/538134e2- 844e-4e46-acc4-fe74a673cefb/Cykelprogram_antagen_web_FINAL.pdf?MOD=AJPERES

21www.stockholm.se/gangplan

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Trafikslag i samverkan

I handboken TRAST påpekas att det behövs en sammanhållen stra- tegi för att åstadkomma samverkan mellan trafikslagen. En trafik- plan som omfattar alla trafikslag ger information om hur de påverkar varandra och prioriteras i förhållande till varandra.

Grundidén enligt TRAST är att skapa förutsättningar för ett balanserat trafiksystem och att arbeta med trafikslagen och deras nät för att uppnå balans. Olika trafikslag ingår i princip i alla resor. Ju längre gångavstånd, desto tydligare blir det att varje resa inleds med en förflyttning till fots.

Handboken framhåller tillgänglighetsanalyser som verktyg för att hantera frågor om trafiksystemets tillgänglighet och hur de olika trafikslagen bidrar.

Boverket betonar i kunskapsöversikten Samordna planeringen för bebyggelse och transporter – en kunskapsöversikt (2013) att det är del- vis samma fysiska transportinfrastruktur som används för såväl de lokala och regionala transportbehoven som för nationella och även internationella förbindelser. De olika näten är inflätade i varandra, men ägarmässigt och ansvarsmässigt är näten uppdelade och inom

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

olika nivåer kan olika parter prioritera olika åtgärder. Därför är det angeläget att arbeta med trafikslag i samverkan.

Bostadsplaneringskommittén hävdade i betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59) att det finns ett behov av ökad samordning mellan planering för bostadsförsörjning, fysisk planering och annan sektor- planering. Kommittén slår fast att en effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är nödvändig.

Kommunal åtgärdsplanering

Kommunernas åtgärdsplanering utgörs av ett mer detaljerat steg som följer på inriktningsplaneringen och som kan innehålla såväl trafik- planer som åtgärdsprogram. Åtgärdsplanering kan omfatta den fysiska strukturen för ett eller flera fordonsnät eller för samtliga trafikslag, linjenät för kollektivtrafik, parkeringsanläggningar samt standard och utformningsprincip för gator och anläggningar. Utredningarna kan vara kommunomfattande, avse en tätort eller en stadsdel, ofta i samband med andra åtgärder såsom omfattande bebyggelseutveck- ling. De kan redovisa kopplingar till anslutande nationellt vägnät och utgöra föremål för samråd med Trafikverket.

Utredningarna och planerna kan göras som egna sektorplaner eller i anslutning till fördjupningar av översiktsplan. Utredningarna definieras inte alltid som ”trafikplaner”. Begreppet har inte någon entydig definition eller formell status.

Särskilda trafikplaner för respektive trafikslag ger möjlighet till ytterligare fördjupning. Kollektivtrafiken är ett vanligt område där en särskild plan kan vara motiverad. Planen bör visa hur kommunen avser att utveckla kollektivtrafiken för att den ska bli attraktiv och konkurrenskraftig. En sådan plan, där stomlinjer och knutpunkter lagts fast, behöver integreras med tätorternas bebyggelsestrukturer i översiktsplanen.

Trafikstråksplaner ger möjlighet att studera speciellt utvalda sträckor eller områden i tätorten, till exempel delar av nät där man eftersträvar en särskild karaktär eller funktion. Det är också vanligt med stråk- baserade planer för kollektivtrafiken.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Det finns inte någon fastslagen planform för trafikutredningar eller planer där olika trafikslag sammanvägs. Vanliga benämningar är trafikplan, trafiknätsplan, trafiknätsanalys eller trafikstråkspan.

Eftersom kommunernas trafikplanering inte lyder under en fast- lagd ordning (såsom nationell transportplanering) är det osäkert hur många kommuner som i dagens läge har upprättat trafikplaner för hela eller delar av kommunen.

Kommunal genomförandeplanering

Kommunala infrastrukturprojekt och större åtgärder verkställs i önskad riktning enligt en beslutad prioritetsordning i kommun- styrelsens och förvaltningsnämndernas årsbudgetar.

När det gäller detaljplaner sker genomförandet genom kommunen när det gäller allmän platsmark och genom byggaktörer och fastighets- ägare inom kvartersmark. Finansiering sker enligt det exploaterings- avtal som har upprättats för detaljplanen.

Genomförandet sker ofta i projektform med en särskilt fastställd budget och tidsplan. Genomförande av åtgärder i transportsystemet utgör den sista länken i planering och byggande och resultatet är avhängigt av att mål och strategier har konkretiserats i bygghand- lingar och att dessa omsätts i det fysiska genomförandet. I denna process ingår att kvaliteten i byggande, drift och underhåll följs upp.

En djungel av begrepp

Redovisning av kommunal transportplanering kan ske i form av, trafikplaner, områdesplaner eller andra dokument som berör resor och transporter i kommunen. Andra benämningar är trafikplan, trafiknätsplan, trafiknätsanalys eller trafikstråkspan. Det finns inte någon enhetlig definition för sådana dokument i kommunerna.

Det finns heller inte någon fastslagen planform för sådana trafikutred- ningar eller planer där olika trafikslag sammanvägs (TRAST 2015).

Begreppet trafikstrategi är heller inte riktigt etablerat. Alternativa benämningar kan förekomma (transportstrategi, trafikprogram, rikt- linjer för trafik m.m.). Kommunomfattande transportplanering hör hemma i kommunernas översiktsplanering. Trafikplaner utgör kom- munernas sektorplanering för infrastrukturen.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Trivector Traffic AB22 menar att en rad olika begrepp förekom- mer, inte sällan med olika betydelse i olika kommuner. Det blir för- virrande om man försöker jämföra planer eller strategier mellan kommuner.

Exempel på mobilitetsplaner och mobilitetsprogram

Ett exempel på mobilitetsplan eller program är Mobilitetsprogram för Sundbyberg23, fastställt i december 2017. Syftet med mobilitetspro- grammet är att definiera strategier som ger förutsättningar för god mobilitet samt ett ökat hållbart resande till fots, med cykel och kollektivtrafik. Mobilitetsprogrammet definierar stadens arbete för att göra det tryggt, tillgängligt, trafiksäkert och enkelt för alla att resa hållbart och vistas i gaturummet. På så vis skapas förutsättningar för en levande stadsmiljö som bidrar till möten mellan människor. I kommunfullmäktiges beslut att fastställa programmet anges att det ska ersätta gällande trafikplan och cykelplan (Sundbybergs stad, 2017)24.

Malmös trafik- och mobilitetsplan, antagen av kommunfullmäktige 2016, beskriver hur en progressiv och holistisk trafikplanering kan bidra till att skapa ökad livskvalitet.25 Traditionella trafikplanerings- metoder kompletteras med nya. I likhet med stadens översiktsplan tar mobilitetsplanen ett grepp om planeringen och förtydligar hur en mer funktionsblandad, tät, grön och nära stad kan skapas.

I inledningens deklareras att trafik och rörelser är en del av lös- ningen på stadens utmaningar. Malmös första trafik- och mobilitets- plan tar ett helhetsgrepp om kopplingen mellan stadsutveckling och hållbara transporter utifrån ekonomisk, social och miljömässig håll- barhet.

Trafik- och mobilitetsplanen utgår tydligt från människans behov. I det inledande kapitlet betonas att människan är en grundläggande del av trafiksystemet och att förflytta sig är en viktig del av män-

22Yttrande under arbete med betänkandet 2019.

23www.sundbyberg.se/download/18.3980f06c1629fae86a263332/1523953544153/Mobilitets program-for-Sundbybergs-stad-2017.pdf

24Sundbybergs stad, Kommunfullmäktige, Protokoll 17 (95), § 507 Dnr: KS-0367/2017, Besluts- underlag. Sammanträdesdatum 2017-12-18.

25https://malmo.se/Stadsplanering--trafik/Trafik--hallbart-resande/Trafik--och- mobilitetsplan.html

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

niskors vardag som möjliggör för malmöbor, verksamma och besö- kare att ta sig till viktiga målpunkter. Utgångspunkten är att utform- ningen av Malmös trafiksystem påverkar tillgängligheten för män- niskorna till stadens utbud. I kapitlet beskrivs också hur trafiken påverkar människan och miljön samt hur trafiken kan påverkas av de som bor och vistas i staden. Bland annat jämställdhet och folkhälsa adresseras i resonemanget om att trafiksystemet ska ge förutsätt- ningar för att människors ska kunna förflytta sig och ta del av det utbud som finns i olika delar av staden. Barnens rörelsebehov och möjligheter beaktas särskilt. Socioekonomiska förutsättningar, och framför allt inkomst framhålls som en faktor bland många som på- verkar hur mycket och på vilket sätt malmöborna reser. En hög till- gänglighet för malmöborna anses eftersträvansvärt och för att skapa denna möjlighet för fler är satsningar på gång-, cykel- och kollek- tivtrafikresor en viktig strategi. Trafik- och mobilitetsplanen är en viktig bas för detaljplanearbetet. Det slutgiltiga målet är ett mer till- gängligt och attraktivt Malmö för fler.

Enligt planen finns det också en tydlig koppling mellan trafik och fysisk gestaltning av staden, det vill säga hur stadens rum och ytor utformas och hur trafiken påverkar och påverkas av stadens utform- ning. Planen säger att

…framtidens stadshuvudgator är en symbol för vilken stad och vilket trafiksystem som Malmö eftersträvar. Riktlinjer ges för hur framtidens stadshuvudgator bör utformas och hur ytor och funktioner ska prio- riteras för att nå Malmös mål om en mer hållbar och attraktiv stad.

Illustrationen i figur 4.4 visar Malmös olika styrdokument och hur de hänger ihop.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Källa: Malmös mobilitets- och trafikplan.

4.1.6Parkeringsfrågan och parkeringsplanering

Kommuner har ett övergripande ansvar för planering av parkering. Många kommuner tar fram styrdokument, i form av parkerings- policys med tillhörande parkeringstal och ett antagande om hur mycket plats som behövs för parkering. Vanligtvis redovisas parker- ingstalen som en maximi- eller miniminorm, men allt fler kommuner börjar använda sig av gröna parkeringsköp och flexibla parkeringstal (se avsnittet Begrepp i kapitel 1).

Enligt 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, ska en tomt (obebyggd och också bebyggd) ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon. I lagen preciseras inte begreppet fordon (trots att

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

det ofta tas för givet att bestämmelsen huvudsakligen avser motor- fordon).

En parkeringspolicy fungerar som en vägledning för hur parker- ing för bil och cykel kan hanteras vid framtagandet av detaljplan. Parkeringstalen tillämpas sedan vid bygglov.

Boverket har på regeringens uppdrag publicerat en vägledning om parkering som ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling26. Vägledningen redovisar vilka krav PBL ställer på parkering kopplat till plan- och bygglovsprocessen.

Boverket påpekar i vägledningen att tillgången till parkerings- platser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av trans- portmedel och för resmönstret i en stad. Det innebär att det finns stora möjligheter att använda parkering som ett styrmedel för håll- bar stadsutveckling.

Parkeringsfrågor i strategisk planering och i översiktsplanering

Boverket påpekar att de mål som många städer ställer upp i dag gällande färdmedelsandelar i staden, förtätning, utveckling av inner- stadshandel, satsningar på kollektivtrafik och ökad hållbarhet, inte är möjliga att förverkliga utan en genomtänkt parkeringspolitik som är integrerad med övrig kommunal fysisk planering. Parkerings- förutsättningarna har ett stort genomslag på bilanvändningen och därför behöver parkering behandlas integrerat med den övergri- pande planeringen i kommunen.

Boverkets råd för översiktsplaneringen är att ta fram en parker- ingspolicy och att föra en tidig dialog med byggherrar, fastighets- ägare och exploatörer om parkeringsbehov kopplat till kommunens olika delar.

Balanserad parkeringsmarknad

Traditionellt har kommunernas parkeringstal varit statiska där det ställs samma krav på antalet parkeringar oavsett var bebyggelsen pla- neras. Synsättet förändras nu snabbt. Parkeringstal baseras allt oftare på läget i staden, utifrån projektspecifika förutsättningar och på

26Boverket (2018). Parkering – ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

möjligheten att färdas med kollektivtrafik samt att nå viktiga målpunkter genom att gå eller cykla.

Från att ha sett tillgång till privat bilparkering som något nöd- vändigt för att kunna förflytta sig mellan olika målpunkter finns det numera en bredare insikt i värdet av att de boende kan klara sin vardag med hjälp av andra färdmedel än privatägd bil27. Detta kan innebära att byggherren inte alltid behöver bekosta byggandet av dyra parkeringsplatser, utan i stället investerar i lösningar som främ- jar de boendes mobilitet på annat sätt.28

Ifall byggherren aktivt arbetar med att ge de boende tillgång till mobilitetstjänster såsom tillgång till bilpool, kan kravet på parker- ingsplatser minskas vid framtagandet av en detaljplan eller vid bygg- lovsprövningen. Boverket understryker att detta är en frivillig åtgärd från byggherrens eller fastighetsägarens sida och kan aldrig ställas som krav under planprocessen eller vid bygglovsprövningen.

Boverket påpekar också att genom att styra tillgång och närheten till bilparkering, samt parkeringsavgifter, kan andra trafikslag fram- stå som attraktivare val för transporter. En sådan strategi leder också till att de tidigare parkeringsytorna kan användas för att skapa attrak- tiva mötesplatser, välkomnande entréer eller till cykelparkering.

Exempel på kommunala parkeringsåtgärder

Göteborgs stad har tagit fram Riktlinjer för mobilitet och parkering i Göteborgs Stad. Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detalj- plan och bygglov. Dessa riktlinjer godkändes av byggnadsnämnden i april 2018.29

Riktlinjerna representerar ett nytt synsätt, där man tar steget från att betrakta parkering som en trafikfråga till att se parkering som en del av människors tillgänglighet och mobilitet i stort och en möj- lighet att erbjuda en mer attraktiv och tillgänglig stad. Vidare klar- lägger riktlinjerna rutiner, arbetsprocesser och ansvarsfördelning mellan berörda förvaltningar och ska underlätta bedömningen i varje

27Boverket 2018, Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant- om-PBL/ teman/parkering_hallbarhet/verktyg/

28Mobilitet betyder rörlighet och definieras som människors möjlighet att förflytta sig.

29https://goteborg.se/wps/wcm/connect/71cb268c-0391-4964-bb7b-e0f2a56fe073/ Riktlinjer+mobilitet+och+parkering+SLUTVERSION.pdf?MOD=AJPERES

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

enskilt ärende. Riktlinjerna har en tydlig koppling till översiktspla- nen och andra styrdokument. De tillåter flexibla, projektspecifika parkeringstal och ligger till grund för avvägningen om hur mycket parkeringsutrymme som behövs för bil och cykel. Parkeringstalet kan också påverkas utifrån de frivilliga mobilitetsåtgärder som en byggherre erbjuder.

Riktlinjerna beskriver en arbetsprocess i fyra steg: zonplacering, lägesbedömning, projektanpassning och förslag till mobilitets-åtgär- der. Arbetsprocessen är till stöd för de involverade förvaltningarna och gör det uppenbart för byggherren hur bedömningsprocessen går till vid fastställandet av parkeringstalet.

Eskilstuna kommun har tagit fram ett styrdokument som möjlig- gör en både flexibel och strukturerad parkering i staden, Parkerings- tal för ett Eskilstuna i förändring, antagen av stadsbyggnadsnämnden 2016.30 Grundtanken är att parkeringstalen är flexibla för att varje fastighet. Till skillnad från många andra kommuner tillämpar Eskilstuna stadstyper i stället för zoner vid bedömning av nödvändiga parker- ingstal. I dokumentet om parkeringstal tydliggörs vikten av att man tidigt i detaljplaneprocessen diskuterar hur mycket trafik ett område eller en fastighet genererar. Det kräver ett samarbete mellan bygg- herre, framtida fastighetsägare, planarkitekt, bygglovshandläggare, mark- och exploateringskontor samt trafikplanerare.

4.1.7Kommunala planer för godstransporter och varuleveranser

Ett transporteffektivt samhälle innebär bland annat samordning av godstransporter. Det saknas dock formella regelverk som syftar till att påverka varu- och godsflöden.

Boverket framhåller tre olika perspektiv på effektiv godsplaner- ing som behöver vägas in i den kommunala planeringen.31 Dessa är varuförsörjning, transportverksamhet och transportförsörjning.

30www.eskilstuna.se/download/18.25b7d58415a26d948701c1bd/1487924108170/Parkeringst al%20för%20Eskilstuna%2020151217_antagen%20handling.pdf

31Boverket (2017). Godstransporter. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/ planering/oversiktsplan/allmanna-intressen/klimatpaverkan-och-oversiktsplanering/minska- transportsystemets-klimatpaverkan/godstransporter/

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

•Varuförsörjning avser försörjning av butiker, restauranger, kontor och andra verksamheter med varor och service.

•Transportverksamhet avser företag som genererar transportakti- viteter för distribution till butiker och kontor eller som har staden som bas för andra transporttjänster.

•Transportförsörjning avser transporter av gods till och från industri- företag, hamnar och andra terminaler.

Kommunens roll är central i arbetet och måste, enligt Boverket, i fungera som drivande aktör och medverka till att de plattformar och nätverk som behövs för implementeringen också skapas och hålls aktiverade. Boverket anser att kommunen måste beakta förutsätt- ningarna för samordnad distribution i den övriga hanteringen av trafik- och markanvändningsfrågorna. Redan i översiktsplaneringen bör kommunen tänka på att planera för godstransporter och inklu- dera tankar kring logistik för varutransporter vid förslag till lokali- sering av transportintensiv verksamhet.

Boverket pekar också på att genom att samordna varudistribu- tionen kan man minska transporternas miljöpåverkan. Varor från många olika leverantörer går till en samordningscentral där de lastas om för gemensam leverans med fullastade bilar till butiker eller före- tag. Därigenom optimeras antalet transporter.

Boverket menar att kommunen bör ha en strategi för hur företag som genererar transportaktiviteter för distribution (transport-verk- samhet) ska behandlas. Lokaliseringen av dessa företag kan ofta på- verkas, vilket ger möjligheter att begränsa utsläpp och störnings- aspekter och ge goda anslutningar till huvudvägnätet.

När det gäller transporter av gods till och från industriföretag, hamnar och andra terminaler (transportförsörjning) menar Boverket att lokaliseringen ofta är given men att man kan skapa effektiva anslutningar till huvudnätet för vägburen trafik.

I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) framhölls att en bättre samordnad logistik reducerar lastbilstrafiken i staden och leder till minskade utsläpp av luftföroreningar, lägre bullernivåer och färre olyckor, vilket ger en mer attraktiv stadsmiljö.32 De fordon som används kan vara både tysta och emissionsfria. Leveranserna kan gå

32Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

till små terminaler eller lastcentraler (”hubbar”) för ett mindre om- råde. Även mer innovativa koncept är tänkbara såsom transport med elcyklar och eldrivna packcyklar för lättare transporter, bokning av tidsluckor för av- och pålastning och automatiska upphämtnings- ställen som är öppna dygnet runt och även kan utnyttjas för e-handel.

Enligt Fossilfrihet på väg krävs det fungerande affärsmodeller och någon form av incitament. Det kan även finnas hinder i form av kon- kurrenslagstiftning och transportföretagens önskemål om att kunna marknadsföra sig som transportör från dörr till dörr, vilket kan försvåra samordning som ju innebär en anonymisering av det egna varumärket.

Större butikskedjor samordnar redan i dag många av sina lastbils- transporter. Mindre butiker får däremot ofta leveranser från många olika leverantörer som kommer med skilda lastbilar. Det är här vins- ten finns av en samordning enligt betänkandet.

Betänkandet redovisar också uppgifter om att kunskap om och intresse för transportfrågor ofta är mycket låg hos politiker, fastig- hetsägare, butiker och allmänhet. Vidare saknas tillgång till statistik om godstransporter i städer, vilket försvårar arbetet med att effek- tivisera transporterna. Godstransportbranschen uppfattas ibland som svåröverskådlig och sluten. I Fossilfrihet på väg påpekades också att fokus inom kommunen ligger på persontransporter och att trafik- kontorens mandat begränsas till att omfatta regleringar av gator och lastzoner i staden. Kommunerna har liten eller ingen möjlighet att på- verka vilka krav som ska ställas på leverantörer, transportörer, fastig- hetsägare och butiker (SOU 2013:84, s. 309).

I rapporten Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer (Trivector Traffic AB 2018, bilaga 5), framhålls att de digitala trenderna håller på att förändra förutsättningarna för varutransporterna i svenska städer. E-handeln har redan haft stark tillväxt, men mycket tyder på att största tillväxten kommer ske de kommande tio åren. En mer diversifierad och individualiserad logi- stikkedja ställer nya krav på hemleveranslösningar. Utvecklingen har en potential att reducera och effektivisera transporterna i städerna, samtidigt finns det stor risk till att det leder till mer transporter om inte samordning sker. Man bör beakta att vissa företag inte bara om- besörjer leveranser från dörr till dörr utan även hanterar varuupp- ställning och marknadsföring i butik. Det betyder vidare att trans- portfordonet kan bli stående länge och ökar behovet av lastplatser.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Positivt är att kommunerna ofta samordnar sin egen material- och varuförsörjning vilket innebär effektivisering och bränslebespa- ring. Det finns också goda exempel på branschöverskridande sam- arbeten såsom projektet Älskade stad33 där enskilda transportföretag, avfallstransportörer och en fastighetsägare samverkar.

Bland Sveriges 45 största kommuner har åtta kommuner upp- rättat en godsstrategi som del av en trafikstrategi eller som eget dokument. Elva kommuner planerar eller håller på att ta fram en godsstrategi. Av de 45 kommunerna har 20 stycken inte någon tyd- lig godsstrategi. Frågan har dock fått högre status under de senaste åren och alltfler kommuner planerar att arbeta mer aktivt med frågan framöver (Trivector 2018).

I rapporten Urbana godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska Miljöinstitutet, 2019 (bilaga 7) påpekas att kommunen spelar en av- görande roll genom sitt planmonopol och möjligheten att besluta om lokala trafikföreskrifter. IVL konstaterar att det i dag saknas data och indikatorer för urbana godstransporter, t.ex. hur många last- zoner som behövs för ett visst antal leveranser. I rapporten föreslår IVL hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen enligt PBL. Förslaget beskriver en möjlig arbetsprocess och vilka paramet- rar som är viktiga att belysa i denna process. Se även kapitel 3, avsnitt 3.5.2.

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen, Engström 2018 (bilaga 4), redovisas och analyseras exemplet Ulleråker i Uppsala där kommunen planerar för en stads- del med en transportnod för samlastning och leverans varor och uppställning av fordonspooler i utkanten av bebyggelseområdet.

4.1.8Mobility management och mobilitetsplaner

Mobility management

Mobility management är ett samlingsnamn för åtgärder som syftar till att påverka resebeteenden och transporter och är ett komplement till mer traditionell trafikplanering (se även avsnittet Begrepp i kapitel 1).

Trivector (2018) beskriver mobility management enligt det följande:

33www.alskadestad.se

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Grundläggande för mobility management är ”mjuka” åtgärder, som t.ex. information, kommunikation, organisation av tjänster och koordination av verksamheter. Tanken är att så kallade hårda åtgär- der, som byggandet av ny infrastruktur, ska kombineras med mjuka åtgärder som innebär ett effektivare användande av befintlig infra- struktur.

Mobility management kräver inte nödvändigtvis stora finansiella investeringar och de kännetecknas av en hög kostnadsnyttokvot34 i jämförelse med de flesta infrastrukturåtgärder. Satsningar som har utvärderats har ofta gett tillbaka insatsen redan efter några månader enligt Ljungberg Toulson och Mattson (2018). Mobility manage- ment handlar dels om att förändra attityder till hållbara färdsätt, dels om att förändra själva beteendet – att resa mer med cykel, kollek- tivtrafik och att gå mer. Detta ger bl.a. minskad miljö- och klimat- påverkan, ökade hälsovinster och en större yteffektivitet.

En bil upptar dessutom stora ytor, både i rörelse, men också stilla- stående. Vi har gjort beräkningar som skattar att det för varje bil i Sverige finns cirka 5 parkeringsplatser. Ett minskat bilresande kan leda till ett minskat bilinnehav som i sin tur kan leda till mindre yta som används till bilparkering.35

Trivector menar att forskare är eniga om att tekniska åtgärder inte kommer att vara tillräckliga. Hållbarhetsproblem kan inte lösas enbart med ny teknik. Åtgärder inom mobility management kan lösa flera problem samtidigt, i synnerhet om de används som en del i ett åtgärdspaket och inte som fristående åtgärder. Mobility manage- ment kan utgöra ett komplement och förstärkningsmedel som får nya eller befintliga tekniska lösningar att ge större effekt.

Trafikverket har redovisat arbetet med mobility management på europeisk nivå där kopplingen till samhällsplanering har synliggjorts.36 Verket har följt arbetet bland annat via deltagandet i föreningen EPOMM (European Platform on Mobility Management). Ett av verk- tygen som togs fram var MaxLupo, som handlar om hur (i första hand) kommuner kan integrera mobility management i planeringen

34Ljungberg Toulson, C och Mattsson, C april 2018. Framtidens mobility management – från beteende- till normförändring www.trivector.se

35Ljungberg Toulson, C och Mattsson, C, Trivector 2018. Framtidens mobility management

– från beteende- till normförändring.

36MaxLupoSE – råd om hur mobility management kan användas i den kommunala planer- ingen, Trafikverket, publikation 2011:146.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

för att minska beroendet av privata motoriserade transporter och uppnå ett mer hållbart resande.

Trivector har presenterat en definition för framtidens mobility management, Mobility management 3.037, som handlar om informa- tion, kommunikation, organisation av tjänster och koordination av verksamheter kombinerat med nya tjänster och verktyg, som på- verkar sociala normer, attityder och beteende mot ett mer hållbart resande. Miljö- och klimatnyttan behöver inkluderas i budskapen för att på sikt skapa en normförändring i samhället.

Mobilitetsplaner och mobilitetsprogram

Utvecklingen går mot att fler kommuner kommer att utveckla mobili- tetsplaner eller mobilitetsprogram enligt Trivector38. En trafikplan anses inte ha en tillräckligt bred ansats för de ämnen och åtgärder som man behöver omfatta i den kommunala planeringen. Se de beskrivna exemplen från Malmö och Sundbyberg på i avsnitt 4.1.5. Mobilitets- planer tenderar att utvecklas mot att man hanterar parkering och mobi- litet i termer av ”mobilitetsnormer” i stället för ”parkeringsnormer”.

Mobility management och mobilitetsåtgärder i detaljplaneprocessen

Boverket konstaterar i Vägledning för parkering (2018)39 att för att få fler att resa mer hållbart kan kommunen arbeta med beteendepåver- kande åtgärder i form av mobility management. Detta innebär att kommunen aktivt arbetar för att förändra resenärers inställning och beteenden för ett mer hållbart resande. Kommunen kan förhandla med byggherrar om beteendepåverkande åtgärder enligt mobility management i samband med detaljplaneläggandet av nya områden eller vid bygglovsansökan. Boverket slår dock fast att kommunen inte kan ställa krav på byggherren att vidta sådana åtgärder, såvida inte kommunen är markägare. I de fallen finns det möjlighet att ställa

37Ljungberg Toulson, C och Mattsson, C, Trivector 2018. Framtidens mobility management

– från beteende- till normförändring.

38Yttrande under arbete med betänkandet 2019.

39Boverket (2018). Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBL kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

vissa krav i samband med markanvisningsavtal. Om det är en privat- ägd fastighet kan kommunen endast genom dialog och förhandling få byggherren att arbeta med mobility management. Icke-fysiska mobi- litetsåtgärder (mobility management) såsom rabatterade kollektiv- trafikkort eller avtal med cykelpoolsleverantör kan alltså inte regleras i detaljplanen, utan upprättas genom avtal och ligger därmed oftast utanför PBL-processen. (Se även kapitel 5).

Mobilitetsåtgärder kan dock vara antingen fysiska eller icke- fysiska. Boverket betonar vikten av tidig och kontinuerlig dialog under hela planprocessen mellan kommunens berörda förvaltningar och byggherren för att förutsättningarna för mobilitetsåtgärder ska bli så bra som möjligt. Det är vid utformningen av detaljplanen som kommunen har möjlighet att reglera och skapa förutsättningar fram- för allt för både fysiska och icke-fysiska mobilitetsåtgärder. Med en trygg, säker och väl utbyggd cykelinfrastruktur och god kollektiv- trafik kan även barn och vuxna som inte har tillgång till bil förflytta sig. Detta är något som i förlängningen inte enbart bidrar till bättre miljö utan även bidrar till ett mer socialt hållbart stadsbyggande menar Boverket.

De fysiska mobilitetsåtgärderna kan regleras i detaljplanen i form av planbestämmelser. Hur parkering ska lösas inom detaljplane- området samt vilka mobilitetsåtgärder som är tänkta att genomföras kan beskrivas närmare i planbeskrivningen.

Exempel på fysiska mobilitetsåtgärder som enligt Boverket kan regleras i detaljplanen:

•Samutnyttjande av p-platser.

•Skapa plats inom kvartersmark för cykel- och bilpool.

•Väl utformade och attraktiva cykelparkeringar.

•Begränsning av ytan för bilparkeringar.

Exempel på icke-fysiska mobilitetstjänster som enligt Boverket inte går att reglera i detaljplanen:

•Cykelpool – avtal mellan fastighetsägaren och cykelpoolsleveran- tören om leverans av tjänst.

•Bilpool – avtal mellan fastighetsägaren och bilpoolsföretag om leverans av tjänst.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

•Leveransskåp för hemleveranser i fastigheten.

•Informationslösningar för kollektivtrafikresor.

•”Prova på-kort” för kollektivtrafiken.

4.2Utredningens kommentarer till begreppet transportplan

Bakgrundsmaterialet ger en splittrad bild av vad en transportplan i samband med detaljplanering kan vara. Transportplan framstår inte heller som ett vedertaget begrepp när det gäller kommunal planering.

Bilden av transportplanering är svåröverskådlig

Utredningen konstaterar att transportplanering sker under olika omständigheter beroende på planeringsnivå, från en formaliserad och lagbunden process på statlig nivå till många olika processer med olika benämning och status på lokal nivå. Kommunernas trans- portplanering sker på respektive kommuns villkor och inom ramen för kommunallagen. Jämförelser mellan kommunerna är svåra efter- som det förekommer en mängd olika begrepp och det är svårt att få en överskådlig och samlad bild av inriktning, åtgärder och genom- förande. Därtill kommer att data och statistik om kommunernas investering i infrastruktur anges vara svårfångad.40

Sektorstyrd och sektorövergripande planering på olika nivåer

Utredningen vill också peka på svårigheter som ligger i att statens och regionernas infrastrukturplanering är sektorstyrd medan kom- munernas trafik- och transportplanering är både sektorspecifik och sektorövergripande. Se figur 4.5.

Kommunernas trafikstrategier och andra trafikplaner kan utgöra sektorsspecifika inriktningsdokument som inte utgår från en integ- rering mellan bebyggelse och trafikplanering. Den ska dock samverka

40Trivector Traffic AB 2018. Framtidanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Rapport 2018:63.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

med planer för markanvändning och övrig fysisk planering. Det är upp till varje kommun att ansvara för sådan integrering.

Vi menar att genom att säkerställa att bebyggelse- och transport- planering integreras ges förutsättningar för att uppnå transporteffek- tivitet och hållbarhet i alla dimensioner där samspelet mellan bebyggelse och transportbehov synliggörs. I den sektorövergripande planeringen kan bebyggelseutveckling och frågor om tillgänglighet i viss mån styra efterfrågan på transporter. I den kommunala sektorövergripande pla- neringen kan också kopplingen till den statliga transportinfrastrukturen behandlas parallellt och integrerat med planering av bostäder och annan bebyggelse, service och lokal infrastruktur. Lokala anspråk kan mötas och avvägas mot anspråk och samhällsintressen på övergri- pande nivåer i en kommunomfattande transportplan som integreras med översiktsplanen. Genom ändringar i kap. 7 PBL, med nya bestäm- melser om regional fysisk planering, förbättras också förutsättningarna för avvägningar på regional nivå i Stockholms och Skåne län.

Vi konstaterar att det finns ett stort behov av samverkan mellan lokal, regional och nationell nivå där den sektorstyrda planeringen möter den sektorövergripande fysiska planeringen såsom också har påpekats i betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59).

Vi tror samtidigt att det fordras ytterligare åtgärder som tyd- liggör och stödjer behovet av samordning mellan planeringsnivåerna i transportplanering och att förutsättningar klargörs och beaktas av de olika parterna samt att begrepp och sektorplaner inom kommu- nerna får entydiga benämningar.

Det ovan nämna exemplet Ulleråker i Uppsala stad (avsnitt 4.1.7) utgör exempel på en integrerad bebyggelse- och transportplanering i samband med detaljplanering. Kommunen planerar för en stadsdel med en transportnod för samlastning och leverans varor och upp- ställning av fordonspooler i utkanten av bebyggelseområdet.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

Källa: Boverket 2013 Samordna planeringen för bebyggelse och transporter – en kunskapsöversikt. Rapport 2013:33, s. 40.

Samordning mellan kommunal planering och kollektivtrafikplanering

Utredningen vill framhålla den stora betydelsen för hållbar stads- utveckling att koppla regional och lokal sektorövergripande fysisk planering till utvecklingen av kollektivtrafiken. Såsom framgick av proposition Ny kollektivtrafiklag (prop. 2009/10:200)41, anses en effektiv samordning vara nödvändig för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Vi har mött fråge- ställningar när det gäller samverkansformer mellan kollektivtrafik- myndigheten och den kommunala fysiska planeringen. Medverkan kan ske i detaljplanering där linjenät anpassas och kommunen också

41Prop. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, s. 48.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

kan klara ut sitt förhållande till kollektivtrafiken i en övergripande plan. Kollektivtrafikmyndigheterna medverkar redan i detaljplane- arbetet i exempelvis Stockholm. Vi ställer oss samtidigt frågan om större ansträngningar behöver göras eftersom kollektivtrafiken är av så stor betydelse för ett hållbart transportsystem i samband be- byggelseplanering. En annan fråga att överväga i sammanhanget är också om krav ska kunna ställas genom detaljplanen på att vissa sträck- ningar ska ändras eller att en fastighetsägare ska kunna finansiera kollektivtrafik innan området är fullt utbyggt.

Statlig medfinansiering

Utredningen konstaterar att statlig medfinansiering vid bebyggelse- utveckling och infrastrukturplanering kan innebära viktiga styr- medel för hållbar stadsutveckling. Sådan medfinansiering tas upp av myndigheterna bakom Strategisk plan för omställning av transport- sektorn till fossilfrihet42. Dessa menar att tydligare krav avseende kli- matpåverkan behöver ställas. Exempel på medfinansiering som nämns är vid åtgärder inom steg 1 och steg 2 i åtgärder enligt fyr- stegsprincipen43 och medfinansiering enligt stadsmiljöavtalen. Vi menar att en möjlighet att utveckla villkoren vid sådan medfinan- siering skulle kunna gynna såväl klimatmåleten som stadsmiljöns kvaliteter.

Godsplanering

Utredningen konstaterar att det finns många skäl att överväga starkare styrmedel, stöd och redskap för planering av godstransporter och varuleveranser för hållbar stadsutveckling. Kommunens roll är cen- tral i arbetet, men det är ännu få kommuner som har någon form av godsstrategi eller godstransportplaner. Vi uppfattar att det saknas incitament och tillgång till statistik om godstransporter samtidigt

42Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet, SOFT, ER 2017:07.

43Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Nyinvesteringar och större om- byggnadsåtgärder. Se kapitel 1.

Vad är en transportplan?

SOU 2019:17

som det varslas om att förutsättningar för transporter i städer för- ändras och e-handelns omfattning ökar i rask takt. Ansträngningar görs, goda lösningar finns framme, men behoven verkar vara större än insatserna. Det finns konstruktiva lösningar, dock behöver såväl branschen som kommuner starkare incitament och bättre redskap. Den typ av förslag som framgår av rapporten Urbana godstransporter i detaljplanering, IVL, 2018 (bilaga 7) är exempel på hur arbetspro- cesser och systemtänkande skulle kunna utvecklas i samband med detaljplanering och även i befintlig stadsmiljö.

Parkering som verktyg och mobilitetsåtgärder

Utredningen menar att den starka utveckling som har ägt rum när det gäller att använda parkering som verktyg är kraftfull och värd att lyfta fram och arbeta vidare med. Kombinationen mellan ”hårda” och ”mjuka” åtgärder i samlade åtgärdspaket och i samspel mellan kommuner och byggherrar och fastighetsägare har nått stor framgång. Göteborgs stads Riktlinjer för mobilitet och parkering i Göteborgs Stad (se avsnitt 4.1.5) är ett exempel på hur begrepp och metoder utvecklas.

Vi menar att det kan finnas skäl att undersöka om metoden behö- ver främjas, utvecklas och spridas på ett mera systematiskt sätt. Här kan det behövas mer kraftfulla insatser genom information och kun- skapshöjande insatser utöver Boverkets uppskattade vägledning.44

Vi menar att det kan övervägas ifall möjligheten att arbeta med så kallade mobilitetsåtgärder skulle behöva kartläggas och definieras och samtidigt undersöka hur de kan implementeras på ett optimalt sätt som ett generellt verktyg för att nå klimatmålen. Ansvarsför- hållanden, finansiering och regelverk är andra delar som kanske skulle behöva utredas vidare.

Det finns ett tydligt samband mellan mobilitetsåtgärder, mobility managementåtgärder och fyrstegsprincipens steg 1 och 2-åtgärder, där de senare handlar om att undvika nyinvestering i transportinfra- struktur.

44Boverket (2018). Parkering – ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/ Hämtad 2019-01-08.

SOU 2019:17

Vad är en transportplan?

Det handlar såväl om att lyfta fram möjligheter genom fysiska åtgärder som att stärka deltagandet i planprocessen och även om att utveckla förhandlings- och avtalsinstrumentet gentemot enskilda aktörer både när det gäller planskedet samt drift och förvaltning. I kommande kapitel utvecklar vi tänkbara åtgärder med analys av för- och nackdelar.

5Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

I detta kapitel redovisar vi hur transportplaner i fysisk planering kan samspela med den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen, PBL, såväl i strategisk planering som i detaljplanering. Kapitlet utgår från bestämmelser i PBL och från uppgifter i Boverkets PBL Kun- skapsbanken, men även från uppgifter i bakgrundsmaterialet. Resone- mang och vissa faktauppgifter bygger på det kunskapsunderlag som redovisas i rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4).

5.1Allmänna förutsättningar

Staten anger ramarna för planering och byggande genom plan- och bygglagstiftningen, som beslutas av riksdagen. Bestämmelserna i plan- och bygglagen syftar till att främja ”en god och långsiktigt hållbar livs- miljö för människor i dagens samhälle och för kommande generatio- ner” (1 kap. 1 § PBL). Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag. Paragrafen ger ut- tryck för det som i allmänt tal benämns det kommunala planmonopolet grundat i regeringsformens bestämmelser om kommunalt självstyre.

Andra kapitlet PBL reglerar förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen. ”Vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.” (2 kap. 1 §).

Enligt 2 kap. 2 § PBL ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Detta preciseras ytterligare och innebär bland annat en ändamålsenlig struktur, en livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla och en långsiktig hushållning med naturresurser.

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

PBL har som grundläggande förutsättning att den mark som tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet. Lämpligheten kan prövas genom detaljplan, förhandsbesked eller bygglov.

Det finns många faktorer att beakta vid prövningen. Bebyggelsen ska passa in på platsen med tanke på landskapsbild och den bebyg- gelse som redan finns i närheten och det måste vara möjligt att anlägga en väg fram till byggnaden. Vatten och avlopp måste också gå att ordna. Enligt 2 kap. 3 § PBL ska planläggning med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankom- munala och regionala förhållanden främja bland annat:

1.en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,

2.en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper,

3.en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och rå- varor samt goda miljöförhållanden i övrigt,

4.en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens och

5.bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.

Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt PBL ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn bland annat till män- niskors hälsa och säkerhet och möjligheterna att ordna trafik, vatten- försörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt (2 kap. 5 § PBL).

Vid planläggning, i ärenden om bygglov enligt PBL ska bebyg- gelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt bland annat med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan och trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö (2 kap. 6 § PBL).

Enligt 2 kap. 7 § PBL ska vid planläggning enligt denna lag hän- syn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns

100

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

1.gator och vägar,

2.torg,

3.parker och andra grönområden,

4.lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och

5.möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommer- siell service.

5.2Översiktsplanen och dess förutsättningar

Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 § PBL ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inrikt- ningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska använ- das och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande.

Översiktsplanen ska spegla den politiska majoritetens uppfatt- ning och bör bygga på sammanställningar och analyser av viktiga förutsättningar såsom övergripande mål, förändringar och trender i omvärlden, fysisk struktur och allmänna intressen (Boverket 2018). Översiktsplanen har en central roll i kommunernas arbete att for- mulera strategier för en långsiktigt hållbar utveckling. Den beslutas av kommunfullmäktige.

En tydlig översiktsplan ger kommunen möjlighet att förenkla detaljplaneprocessen. Det är i den kommunala översiktsplaneringen som den statliga transportinfrastrukturen kan behandlas integrerat med planering av bostäder och annan bebyggelse, service och lokal infrastruktur. En aktuell kommunal planering är därför nödvändig för att åstadkomma ett transportsystem som fyller de behov sam- hället har.

Översiktsplaneprocessen är enligt Boverket ”arenan där viktiga avvägningar mellan olika intressen görs och planen utgör ett obliga- toriskt underlag vid i princip alla beslut som rör markanvändningen.”

101

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

5.3Detaljplanen och dess förutsättningar

Detaljplanens grunduppgift är att lägga fast gränser för allmänna plat- ser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5 § PBL). Den grundläggande struktur som därmed uppstår innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna och markägarna emellan. Den bedöm- ning som läggs fast i en detaljplan ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsärenden.

Det är kommunen som avgör om, när och var en detaljplan ska tas fram. I vissa fall ställs det krav på att lämplighet för bebyggelse prövas i en detaljplaneprocess innan bygglov kan ges, det så kallade detaljplanekravet eller plankravet. Syftet med detaljplanekravet är att kommunen ska pröva markanvändningen genom en samlad bedöm- ning och ge berörda möjlighet att delta i processen. Plankravet inne- bär inte att kommunen är skyldig att göra en detaljplan, utan att planläggning är en förutsättning för att kunna bevilja ansökan om bygglov.

Plankravet gäller bland annat vid ny sammanhållen bebyggelse eller om befintlig bebyggelse ska förändras eller bevaras och regler- ingen behöver ske i ett sammanhang (4 kap. 2 § PBL).

Detaljplanen medför en rätt att bygga i enlighet med planen under en angiven genomförandetid, som är minst fem och högst 15 år. Efter att genomförandetiden gått ut fortsätter planen att gälla på samma sätt som innan med den skillnaden att planen då kan ersättas, ändras eller upphävas utan att berörda kan ställa ersättningsanspråk för förlorade rättigheter.

5.3.1Minskad klimatpåverkan i detaljplanering

Boverket har tagit fram en vägledning som redovisar vilka möjlig- heter kommunerna har att inom ramen för detaljplanering bidra till en minskad klimatpåverkan. Frågor som till exempel bostadsbebyg- gelsens lokalisering i förhållande till vardagsservice och förutsätt- ningar för gena och attraktiva kollektivtrafik- respektive cykelstråk kan behöva analyseras inom ramen för en fördjupning av översikts- planen eller ett planprogram för ett större område. I utformningen av den enskilda detaljplanen regleras sådant som tillgång till välplace-

102

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

rade och trygga cykelparkeringar och busshållplatser. Vilket trafik- arbete genomförandet av en detaljplanplan ger upphov till är av av- görande betydelse för dess klimatpåverkan. Detaljplanens lokaliser- ing ger de grundläggande förutsättningarna, men även detaljplanens utformning är av betydelse. Detaljplanen reglerar inte människors beteende, men kan skapa förutsättningar för och främja ett klimat- smart beteende.

Källa Boverket/Altefur Development.

5.3.2Planbestämmelser

Enligt PBL går det att mer i detalj reglera ett områdes utformning och hur det får användas. Syftet med planläggning är att reglera och fastställa en lämplig användning av mark- och vattenområden. An- vändningen regleras med planbestämmelser.

Utifrån förutsättningarna på platsen bestämmer kommunen vilken reglering som behövs för att uppnå detaljplanens syfte. Kommunen ska bestämma och ange gränserna för vad som är allmänna platser,

103

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

kvartersmark och vattenområden. Inom respektive avgränsat område kan planbestämmelser anges som styr hur området får användas.

Planbestämmelser ger möjlighet att i detalj styra planområdet. Genom planbestämmelserna blir användningen bindande. Exempel på reglering som kan ha bäring på kravet på transportplaner är:

•trafik, som tar i anspråk kvartersmark, kan regleras med avseende på trafikslag: järnväg, bil, buss, taxi, utryckningsfordon, gods- trafik, bergbana, linbana med mera,

•parkering kan regleras med avseende på markparkering, p-hus, större cykelparkeringar och garage.

Alla bestämmelser som används i en detaljplan måste fungera till- sammans för att det ska vara möjligt att genomföra planen. Vid val av bestämmelser är det viktigt att ta hänsyn till syftet med detalj- planen och vilka följder bestämmelserna får vid genomförandet.

En övergripande bestämmelse i PBL är att det är viktigt att inte reglera mer än vad som är nödvändigt eller att planen inte omfattar ett större område än vad som krävs för att uppnå syftet med planen (4 kap. 32 §). Varje planbestämmelse som används ska ha stöd av och kunna hänvisas till en paragraf i 4 kap. PBL och syftet med planbestäm- melsen ska vara förenligt med de syften som anges i 2 kap. PBL.

För att reglera utformningen av områdena tillämpas egenskaps- bestämmelser och för att planen ska vara möjlig att genomföra kan olika administrativa bestämmelser ingå (4 kap. 5 § PBL).

Egenskapsbestämmelser

Egenskapsbestämmelser kan avse både allmän plats och kvarters- mark. Vad kommunen får reglera med egenskapsbestämmelser anges uttömmande i lagtexten.

Vissa egenskapsbestämmelser kan kompletteras med en admini- strativ bestämmelse om villkor för lov eller villkor för startbesked. Genom en sådan kombination kan byggnadsnämnden kontrollera att åtgärden som egenskapsbestämmelsen reglerar blir utförd. Se avsnittet om administrativa bestämmelser nedan.

104

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

Kommunen kan i detaljplan reglera markförhållanden, vegetation och parkering. Med bestämmelser om markens anordnade och vege- tation kan kommunen bland annat reglera höjdläge och utformning av markytan, växtlighet och bibehållande av vegetation samt parker- ing. Syftet med sådana bestämmelser kan vara att skapa goda boende- kvaliteter, att ge förutsättningar för olika typer av ekosystemtjänster eller att behålla en viss karaktär i ett område. Syftet kan även vara att göra marken lämplig ur hälso- och säkerhetssynpunkt.

Egenskapsbestämmelser för allmän plats

Med allmän plats avses ett område som i en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. En allmän plats kan till exempel vara en gata, ett torg eller en park. En allmän plats har i normalfallet ett kom- munalt huvudmannaskap, men kommunen får bestämma att huvud- mannaskapet ska vara enskilt

Med egenskapsbestämmelser för allmän plats är det möjligt att reglera utformningen av den allmänna platsen, placering, mark och vegetation, stängsel och utfart, skydd av kulturvärden, rivningsför- bud, varsamhet samt skydd mot störningar. Bestämmelserna till- lämpas när det är nödvändigt för att uppnå planens syfte.

Bestämmelser om utformning ligger också till grund för kost- nadsberäkningar för anläggande och drift av allmänna platser med tillhörande anordningar. De som berörs av planen ska därför ges möjlighet till inflytande och kunna utläsa vilken utformning som är tänkt, inte minst eftersom kommunen får ta ut ersättning av fastig- hetsägarna för att anlägga eller förbättra allmänna platser.

I områden med kommunalt huvudmannaskap är det kommunen som ansvarar för att de allmänna platserna iordningställs efterhand som detaljplanen byggs ut och därefter underhålls.

Egenskapsbestämmelser för kvartersmark

Med kvartersmark avses all mark inom ett planområde som inte ska utgöra allmän plats eller vattenområde. I en detaljplan ska det alltid framgå vilken användning som är tillåten inom kvartersmark. Använd- ning av kvartersmark kan till exempel vara bostäder, detaljhandel eller

105

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

industri. Användningen av ett markområde kan också anges som en kombination av flera användningar.

Med egenskapsbestämmelser för kvartersmark kan kommunen precisera och avgränsa bebyggandets omfattning, fastighetsstorlek, placering, utformning, utförande, lägenhetsfördelning och storlek på lägenheter, markens anordnande och vegetation med mera.

Det finns inte något direkt krav på genomförande av de regler- ingar som görs med egenskapsbestämmelser på kvartersmark. Kom- munen kan inte kräva omedelbar efterlevnad av en egenskapsbestäm- melse så fort beslutet att anta planen vunnit laga kraft. Krav på att planen följs kan ställas först då en reell förändring ska ske, till exem- pel när någon ansöker om lov. Bestämmelser som inte tillämpas i någon efterkommande prövning riskerar att inte genomföras.

Bestämmelser om markanvändning och egenskapsbestämmelser i detaljplan för trafik, parkering, lastning och lossning

Enligt PBL kan kommunen i detaljplan reglera utformning av tomter (4 kap. 16 § PBL). Det går till exempel att slå vakt om befintliga mark- och naturförhållanden som behöver bibehållas. Det går också att utforma tomten för att ge förutsättningar för olika typer av eko- systemtjänster.

PBL reglerar krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser i 8 kapitlet. Det finns krav på att en tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (8 kap.9 § första stycket 4 PBL).

Kommunen måste utforma detaljplanen så att detta krav kan upp- fyllas. Om tomten ska bebyggas med bostäder eller lokaler för fri- tidshem, förskola, skola eller liknande verksamhet ska det på eller i närheten av tomten finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse. Om utrymmet är begränsat och inte rymmer både parkering och friyta så ska friytan prioriteras. Enligt Boverkets allmänna råd är det i dessa fall vid detaljplaneläggningen viktigt att båda anspråken kan tillgodoses.

Det som gäller i fråga om utrymme för parkering, lastning och lossning och om friyta i 9 § första stycket 4 och andra stycket ska i skälig utsträckning också tillämpas om tomten är bebyggd. När det gäller parkering har fastighetsägaren ansvaret att tillgodose det behov

106

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

av parkering, som kommunen bedömer att fastighetens användning ger upphov till.

Enligt 4 kap. 13 § PBL får kommunen i en detaljplan bestämma de krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, placeringen och utformningen av parkeringsplatser, och att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering. Genom en sär- skild bestämmelse i 8 kap. 9 § PBL ska friyta för lek och vistelse ha företräde framför parkering, om tomten ska bebyggas med viss typ av byggnadsverk, bland annat en eller flera bostäder.

Varje fastighetsägare är skyldig att anordna parkering för sin fastighets behov för bilar och cyklar. Kommunen har dock det över- gripande ansvaret för planeringen av mark- och vattenanvändningen, och är inför bygglov skyldig att se till att kravet om möjlighet till parkering uppfylls. Parkering kan planläggas som kvartersmark, både som egen självständig användning betecknad P-Parkering eller som egenskapsbestämmelse för markens anordnande.

Om inget annat anges i planen är det alltid tillåtet med parkering på kvartersmark som ett komplement till användningen. Med egen- skapsbestämmelser om parkering kan kommunen bestämma hur parkeringsplatser eller områden för lastning och lossning av fordon ska placeras. Det är även möjligt att reglera hur dessa ska utformas, till exempel antal parkeringsplatser inom ett område eller om parker- ingen ska begränsas för ett visst fordonsslag. Det är även möjligt att bestämma att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering.

Parkering används i de fall parkering av fordon eller en parker- ingsanläggning utgör en självständig användning inom kvartersmark. Det kan till exempel vara markparkering, parkeringshus, större cykel- parkeringar, garage eller källargarage. Användningen inrymmer även de utrymmen som behövs för anläggningens skötsel och bruk, även verksamheter som är knutna till användningen så som möjlighet till att tvätta fordon och enstaka laddstationer för elfordon eller liknande.

Ofta kan parkering ingå i andra användningar. Exempelvis om det behövs för att verksamheten ska fungera eller som ett komplement till den huvudsakliga användningen. I sådana fall är det möjligt att med egenskapsbestämmelse bestämma var parkeringen ska placeras.

I PBL används begreppet fordon utan närmare precisering. An- vändningen av begreppet ”parkeringsplats” innefattar alla sorter fordon

107

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

(bussar, bilar, motorcyklar eller cyklar). Enligt lagen om vägtrafik- definitioner1 räknas såväl bilar som cyklar som fordon. I allt snabbare takt introduceras nu olika typer av, ofta eldrivna, fordon i stads- miljön, vilka inte självklart faller under kategorin bil eller cykel. De nya fordonen kan ha lastkapacitet och de kan ta mindre eller större utrymme i anspråk.

Kommunen har det övergripande ansvaret för planeringen av parkering. Kommunen har ansvar för att olika trafikantgruppers behov beaktas och att hela trafiknätet får en ändamålsenlig utformning.

Administrativa bestämmelser

Administrativa bestämmelser kan avse huvudmannaskap för all- männa platser, genomförandetid, ändrad lovplikt och villkor för lov. Till administrativa bestämmelser hör att bygglov får inte ges förrän en viss teknisk anläggning, skydd eller säkerhetsåtgärd har genom- förts.

I PBL anges vilka åtgärder som kan vara villkor för att lov eller startbesked ska ges, bland annat att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp har kommit till stånd (4 kap. 14 § PBL).

Det är möjligt att använda administrativa bestämmelser för alla typer av användningskategorier inom en detaljplan, det vill säga allmän plats, kvartersmark och vattenområden. Det är vanligt att de administrativa bestämmelserna gäller hela planområdet.

5.3.3Planhandlingar

Plankarta

En detaljplan består av en plankarta med bestämmelser. Plankartan ska visa för vilket område detaljplanen gäller. Det ska framgå hur planområdet delas upp för olika ändamål och vilka bestämmelser som gäller för de olika delområdena. Bestämmelserna anges direkt på plankartan eller i ett separat dokument.

Dessutom behövs under hela planprocessen en aktuell förteck- ning över berörda fastighetsägare och andra kända rättighetshavare.

1Lag (2001:559) om vägtrafikdefinitioner.

108

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

En planbeskrivning är en obligatorisk handling som ska finnas tillsammans med plankartan med tillhörande bestämmelser.

Planbeskrivning

Till varje detaljplan hör en planbeskrivning som förklarar syftet med planen och på vilket sätt den ska genomföras. Avsikten är att alla som berörs av detaljplanen ska förstå vilka konsekvenserna blir då planen genomförs (4 kap. 30–31 §§ PBL). Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av planens konsekvenser (4 kap. 33 § första stycket 4).

I planbeskrivningen redogör kommunen för motiven till planens utformning mot bakgrund av de omständigheter som råder på plat- sen. Det kan vara trafiksituationen och tillgång till kollektivtrafik, i vad mån området är utsatt för olika typer av störningar, tillgång till vatten, avlopp och el.

Hur planen ska förstås och genomföras redovisas i en plan- beskrivning (4 kap. 31 § PBL). Den ska bland annat innehålla planer- ingsförutsättningar och material som belyser hur planen ska tolkas och redovisa de ekonomiska, tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs för att genomföra den. Det kan handla om ansvarsfördel- ningen mellan kommun och byggherre och övriga som har del i detaljplanens genomförande. Det är inte bara åtgärder för genom- förandet som ska redovisas utan också konsekvenserna för berörda fastighetsägare med avseende på huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar (4 kap. 33 §). Vissa redskap för plan- genomförandet finns i bestämmelser i 6 kap. PBL. Det rör bland annat exploateringssamverkan, markinlösen, ordnande av allmänna platser.

I planbeskrivningen ska kommunen bland annat redovisa de över- väganden som har legat till grund för planens utformning med hän- syn till motstående intressen. Här klarläggs också varför planen behövs, det vill säga en redovisning av allmänna och enskilda intressen bakom planen. En viktig del av planbeskrivning – med tanke på transport- planer och deras möjliga koppling till detaljplanen – är konsekvens- beskrivningen där inverkan på miljön bedöms (se nedan).

109

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

Planbeskrivningen ska också innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen.

Om planen avviker från översiktsplanen ska det framgå på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

Bestämmelser om strategisk miljöbedömning

Den 1 januari 2018 inträdde nya bestämmelser i sjätte kapitlet miljö- balken gällande miljöbedömningar av planer som upprättas enligt PBL. Bland annat har begreppet miljöeffekter tydliggjorts där exem- pelvis klimataspekten omfattar både klimatpåverkan i form av miljö- effekter till följd av utsläpp av klimatgaser och klimatanpassning.

När en ny detaljplan tas fram, eller en befintlig ändras, ska kom- munen ta ställning till om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För att ta reda på det ska i princip alla förslag till detaljplaner genomgå en undersökning. (Undersök- ningen motsvarar det som tidigare ofta kallats för behovsbedömning). Om undersökningen kommer fram till att planens genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär det att planen ska miljöbedömas. Kommunen ska då bland annat undersöka om förslaget till detaljplan främjar eller försvårar en hållbar utveckling.

Boverket och Naturvårdsverket har gemensamt påbörjat arbetet med att ta fram vägledning om miljöbedömningar för översikts- och detaljplan.2

5.3.4Planprocess

Den kvantitativt största delen av regelverket kring detaljplan i PBL upptas av processregler. Syftet med processreglerna är tvåfaldigt, dels att bidra till att höja planens kvalitet genom att ny kunskap tillförs i processen, dels att bidra till avvägningen mellan enskilda och all- männa intressen genom att sakägare och andra berörda får komma till tals (5 kap. 12 §). Processen innehåller därför flera väl definierade skeden för att tillgodose båda dessa syften.

2www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/nyheter-pa-pbl-kunskapsbanken/nytt-6- kapitel-miljobalken/

www.naturvardsverket.se/miljobedomningar

110

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

Ett alternativ till processregler skulle kunna vara utökade egen- skapsregler det vill säga preciserade krav på utformningen. Ett sådant exempel är största avstånd till kollektivtrafikhållplats om viss bebyg- gelse ska få uppföras i planområdet.

5.3.5Genomförande

Genomförandet av en detaljplan ska, enligt 6 kap. 2 § PBL, grundas på en planbeskrivning som kommunen har gjort enligt ovan. En genomförandebeskrivning ska vara så välgrundad att plangenom- förandet är realistiskt och att den anvisar den bästa vägen att uppnå detaljplanens syfte. Genomförandet av detaljplanen ska sedan grun- das på denna beskrivning.

Av beskrivningen ska det bland annat framgå vilka organisato- riska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. Det ska också framgå vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Planbeskriv- ningen ska även innehålla information om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, avtalens huvudsakliga innehåll samt vilka konse- kvenser avtalen får för genomförandet.

Det råder inte krav på att beskrivningen absolut måste följas till punkt och pricka. Vissa anpassningar kan visa sig vara nödvändiga. En väl utformad genomförandebeskrivning ska dock vara så genom- tänkt att plangenomförandet är realistiskt och att den anvisar den bästa vägen att uppnå detaljplanens syfte.

Om det uppstår frågor om ersättning och inlösen ska dessa han- teras enligt 14 kap. PBL. Därutöver finns det frågor som regleras på annat sätt, exempelvis utbyggnad av vatten och avlopp och annan infrastruktur, ändring av fastighetsindelningen och bildande av

111

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

gemensamhetsanläggningar. Dessa frågor regleras huvudsakligen i lagen om allmänna vattentjänster, ledningsrättslagen, fastighetsbild- ningslagen och anläggningslagen.3

5.4Roller och ansvar i bygglagstiftningen

Aktörerna i plan- och byggsystemet är bland annat staten, kommu- ner, exploatörer, byggherrar och ägare. En aktör kan ha flera roller i de olika plan- och byggprocesserna.

Staten företräds i huvudsak av länsstyrelsen som bevakar statens intressen i PBL:s olika processer. Länsstyrelsen har olika roller i pro- cesserna, dels en rådgivande roll och dels en tillsynsroll genom sin möjlighet att överpröva vissa beslut. Vidare ska länsstyrelsen följa upp kommunernas tillämpning av plan- och bygglagstiftningen och ge kommunerna råd och stöd, bland annat i form av tillsynsväg- ledning. Länsstyrelsen är även första instans för överklaganden av bland annat förhandsbesked, lov, startbesked och slutbesked.

Kommunen är ofta både myndighet och fastighetsägare. Kommu- nen är även ansvarig för viss service som rör vatten, avlopp och avfall. Det är kommunen som tar fram och antar översiktsplaner, detalj- planer och områdesbestämmelser.

I varje kommun ska det finnas en byggnadsnämnd bestående av förtroendevalda som beslutar om lov och förhandsbesked samt han- terar de olika skedena i byggprocessen. Byggnadsnämnden är också ansvarig för tillsynen över att plan- och bygglagstiftningen följs.

Ett flertal andra aktörer i samhället berörs av plan- och bygglag- stiftningens bestämmelser. Vissa är nämnda i lagstiftningen, till exem- pel byggherren4, fastighetsägaren och sakägare, som till exempel, ägare till grannfastigheter, bostadsrättshavare och hyresgäster. Dessa om- fattas direkt av bestämmelserna, medan andra berörs mer indirekt, främst samhällsmedborgarna. De som är drivande i plan- och bygg- processer är ofta andra aktörer än kommunen, till exempel exploa- törer, byggherrar, fastighetsägare och kollektivtrafikansvariga.

3Boverket (2014). Detaljplanens genomförande. www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/detaljplanens-genomforande/

4Byggherre definieras i plan- och bygglagen som den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten.

112

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

5.5Markpolitiska förutsättningar

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4) redogörs för bebyggelseutveck- lingens samband med rådande markpolitik. PBL reglerar lokalisering och utformning av bebyggelsen. Det kommunala planmonopolet ger kommunen makt att planlägga mark och därmed förhindra nya exploateringar i oönskade lägen. Men kommunens makt genom plan- monopolet har begränsad inverkan, dels i befintlig bebyggelse vars användning i betydande utsträckning förändras genom enskilda över- väganden och utifrån marknadsförutsättningar, dels vid nyexploater- ing om ekonomiska incitament för exploatering saknas. Engström påpekar att möjlighet att säga nej till planläggning inte per automatik medför att önskade exploateringar tillkommer i önskade lägen.

Kommunens rätt att besluta om detaljplaner innebär emellertid ett starkt förhandlingsläge. Utöver de bestämmelser som regleras i PBL kan kommunen påverka var och hur bebyggelsen tillkommer och utformas genom avtal. Flertalet större utbyggnadsområden till- kommer först efter förhandlingar med en byggherre och numera även med andra aktörer.

Störst påverkan får den kommun som äger marken för en önskad exploatering. Marken kan då upplåtas genom försäljning eller uthyr- ning (tomträtt). Många kommuner har genom strategiska markköp skaffat sig långsiktig rådighet över den fortsatta stadsutvecklingen. Äger kommunen marken kan styrningen av innehåll och utformning gentemot en presumtiv byggherre bli långtgående genom avtal i an- slutning till en markanvisning. Om kommunen inte äger marken föregås detaljplaneringen normalt av en förhandling som leder fram till ett exploateringsavtal.

5.5.1Markanvisning

När kommunen äger marken är grunden för avtalet inte detaljplanen utan markförsäljningen. Markanvisning är numer reglerad i lag (SFS 2014:899). Där uttrycks att det rör sig om ett avtal som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Villkoret är även här (liksom för exploateringsavtal) att kommunen ska ha antagit rikt-

113

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

linjer för markanvisningar5. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av mark- områden för bebyggande, handläggningsrutiner och villkor för mark- anvisningar samt principer för markprissättning.

Ett sätt att använda markanvisningar som styrinstrument, utan att kommunen blir ifrågasatt att gynna viss byggherre, är markanvis- ningstävlingar. Kommunen vänder sig då till flera byggherrar och avtal ingås utifrån deras underlag med den som bäst möter kommunens kriterier för marköverlåtelsen.

På senare tid har det vanliga kravet, att kommunen upplåter marken till den byggherre som betalar mest, börjat ersättas av en annan prin- cip. Marken i ett eller flera delområden upplåts till ett fast pris. Den eller de byggherrar som uppfyller ett antaget kvalitetsprogram bäst får markanvisning. Därefter utvecklas markområdets utformning i en förhandlingsprocess till formella planer.

5.5.2Exploateringsavtal

Ett exploateringsavtal är ofta ett villkor för detaljplaneläggning och exploatering av ett markområde. Det har tidigare inte funnits någon särskild lagreglering angående exploateringsavtal. Avtalet regleras numera i PBL (6 kap. 39–42 §§).

Avtalen får inte innehålla sådant som en kommun har ett lagstadgat ansvar att utföra, till exempel vård, skola och omsorg. De ska vidare stå i rimlig proportion till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Inte heller får avtalen i förväg styra innehållet i en detaljplan. Kommunen är vidare skyldig att anta riktlinjer som anger utgångs- punkter och mål för exploateringsavtal (6 kap. 39–42 §§ PBL). Av dessa ska framgå principer för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhållanden för genomförandet av detaljplaner.

5Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

114

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

Kommunen måste, enligt likställighetsprincipen (kommunallagen) kunna visa att man behandlar samtliga exploatörer med samma förut- sättningar lika. Byggherren ska med andra ord kunna bedöma konse- kvenserna av att ingå ett exploateringsavtal.

5.6Marknadsförutsättningar

Den följande redovisningen om marknadsförutsättningar i detta avsnitt är i sin helhet hämtad från rapporten Om krav på transport- planer i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4).

Möjlighet att ställa krav på kommande exploatering, genom krav med stöd av detaljplan eller i avtal, är avhängigt av bostadsmark- naden. Det måste dels finnas efterfrågan (platsen är attraktiv), dels finnas utbud (möjligheter att bygga på den aktuella platsen). Varia- tionen är stor mellan regionala och lokala bostadsmarknader. Till- gång till urbana verksamheter i form av service- och kulturutbud samt tjänste- och varuproduktion (funktionsblandning) är särskilt viktiga för ett områdes attraktivitet. Miljöer med en blandning av verksamheter och liv under fler av dygnets timmer upplevs tryggare vilket också inverkar på områdets attraktivitet. Sambandet kan även iakttas efter fysisk upprustning som uppvisar positiva sociala effekter.

När bostadsefterfrågan är stor och omsätts i en prisuppgång blir efterfrågan mycket stor på detaljplaner. Det leder till accentuerade krav på tidseffektivisering och att planer som motsvarar den största efterfrågan tas fram först, utan koppling till de samlade effekterna för stadsomvandling och bostadsmarknad. Detta har kunnat iakttas i storstäderna, främst i Storstockholm, under det senaste året. Många av dessa planer uppfyller inte rimliga krav på nåbarhet och tillgäng- lighet eller koppling till övrig stadsbebyggelse. Kollektivtrafiken är inte framdragen och sammanlänkande gång- respektive cykelstråk saknas.

I områden med liten bostadsefterfrågan, såsom mindre orter och orter med dåliga pendlingsförutsättningar, hindras inte byggandet av brist på planering eller planberedskap snarare saknas där förutsätt- ningar att bygga lönsamt (priset på begagnade bostäder är lägre än kostnaden att bygga nya) eller få byggnadskreditiv.

115

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

Sådana skilda planeringsförutsättningar påverkar möjligheten att införa krav på transportplaner då ytterligare krav riktade gentemot byggherren kan innebära att denne avstår att genomföra projektet.

5.7Utredningens kommentarer när det gäller att arbeta med transportplaner i planering enligt plan- och bygglagen

Utredningens analys avser här möjligheter för kommuner att arbeta med transportplaner i samband med detaljplaner enligt nu gällande plan- och bygglagstiftning. Ovan har vi redovisat de bestämmelser i PBL som är mest relevanta när det gäller att planera en struktur för ett transporteffektivt samhälle.

Precisering av begrepp

Utredningen konstaterar att det spelar en avgörande roll vilken inne- börd man ger begreppet transportplan i analyser och beskrivningar av hur transportplanering kan integreras i arbetet med detaljpla- nering.

Vi anser att det är angeläget att fortsatt arbete med transport- planer i samband med detaljplanering inleds med preciseringar och språkliga avgränsningar så långt det är möjligt. I denna analys använ- der vi oss av utredningens tolkning av ett transporteffektivt samhälle och som ansluter till syftet i utredningsdirektivet: Transportplaner som kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle i betydelsen av ett samhälle där människor reser miljövän- ligt, där godstransporter effektiviseras och där olika transportslag behandlas likvärdigt.

Möjligheter i gällande plan- och bygglagstiftning

Utredningen konstaterar att gällande PBL erbjuder stora möjlig- heter att arbeta mot ett transporteffektivt samhälle och att styra vilka transporter som alstras genom bebyggelseutvecklingen.

116

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

Den största begränsningen är möjligheten att reglera beteende- påverkande och icke-fysiska åtgärder, verksamhetspåverkande åtgär- der eller åtgärder som har med drift och förvaltning efter planens antagande att göra, då gällande plan- och bygglagstiftning inte med- ger sådan reglering6. Bestämmelser för detta efterfrågas dock av många aktörer som arbetar med omställning av transportsektorn till fossilfrihet. Det finns också begränsningar när det gäller genom- förande av planlagda åtgärder inom kvartersmark.

Lagen ger möjlighet att arbeta med tillgänglighet och efterfrågan på transporter genom den rumsliga strukturen, gränsdragning (indel- ning) mellan allmän platsmark och kvartersmark och användningen av mark för bebyggelse och andra kategorier såsom exempelvis gata, parkering, naturmark m.m. Genom egenskapsbestämmelser kan långt- gående reglering åstadkommas både för kvartersmark och för allmän platsmark. Om det finns angelägna syften kan dessa motivera en högre detaljeringsnivå. Vi bedömer att egenskapskrav i detaljplanering kan vara relativt omfattande för att möta syftet transporteffektivitet.

Vidare ställs krav på planbeskrivningens innehåll där konsekvens- beskrivning av planen jämte andra omständigheter och villkor kan förtydliga hur miljövänliga transportslag ska behandlas likvärdigt inom planen som helhet.

Konsekvensbeskrivningar

Nya och förtydligade bestämmelser i kap. 6 miljöbalken, gällande miljöbedömningar av planer, innebär att nästan alla planer ska under- sökas när det gäller miljöpåverkan. Klimatpåverkan utgör en av de miljöeffekter som i så fall ska beskrivas enligt de nya bestämmel- serna. Det sistnämnda är en viktig del av en planbeskrivning med tanke på transportplanering i detaljplaneprocessen.

Avvägning mellan processregler och kravställning

Både i bakgrundsmaterialet och i kunskapsunderlagen betonas bety- delsen av samverkan mellan olika parter för att möta utmaningarna när det gäller att nå klimatmålen och övriga hållbarhetsdimensioner,

6Detaljplanens grunduppgift är att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa.

117

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

liksom när det gäller införandet av ny teknik. Tidig samverkan i en inkluderande detaljplaneprocess kan forma en plattform för ömse- sidig förståelse och målformulering som förenklar arbetet i den konkretiserande fasen av planarbetet. Vi menar att processens bety- delse behöver vägas mot åtgärder i form av egenskapskrav i plan- bestämmelser och skarpa krav på berörda aktörer. Processregler och kravställning behöver balanseras för att nå transporteffektivitet och likvärdig mobilitet i en detaljplaneprocess.

Om markanvisning och exploateringsavtal

Principen att kommuner anvisar mark till byggherrar genom tävling i form av kvalitetsprogram och en förhandling om markens utform- ning kan utgöra möjligheter att styra stadskvaliteter inför nyetabler- ing där även bebyggelse- och transportplanering kan ingå.

När det gäller exploateringsavtal ska dessa stå i rimlig proportion till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Reglerna om exploateringsavtal har bäring på frågan om möjligheten att ställa krav på annan part att upprätta transportplan i samband med detaljplaner- ing. Ändringar i kap. 6 PBL begränsar vad kommunen kan belasta byggherren med genom exploateringsavtal. I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen Engström 2018 (bilaga 4) och i avsnitt 6.2 diskuteras frågan om att överväga att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och mark- anvisningsavtal får innehålla enligt PBL.

Översiktsplanens roll

Översiktsplanearbete väcker frågor i samband med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering och hur detta ska bedömas. Saknas en aktuell översiktsplan med redovisning av rimliga lokaliseringsalternativ måste prövningen ske i detaljplaneprocessen. I ett sådant fall blir kravet på en eventuell transportplan att belysa även de övergripande tillgänglighetsfrågorna. Det rimliga vore annars ett stärkt krav på att hanteringen av lokali- seringar och den övergripande bebyggelse-utvecklingen sker i den översiktliga planeringen enligt PBL.

118

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (bilaga 4) för Engström ett resonemang som utgår från att människors och verksamheters rumsliga mönster i dag inte är begränsade till bostads- eller närområdets utan sker i ett betydligt större geografiskt rum, stadsbygden eller stadsregionen. Tillkom- mande bebyggelse som ska främja en hållbar mobilitet kan således bara delvis ses i ett detaljplaneperspektiv.

Ändamålsenlig struktur

Ändamålsenlig struktur är ett nyckelbegrepp för bebyggelseutveck- lingen enligt PBL. Boverkets definition av ändamålsenlig struktur7 är:

Det är den sammanvävda strukturen av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder som ska vara ändamålsenlig. Ändamålsenlig struktur i översiktsplanen kan bland annat handla om hur bostäder, arbetsplatser, service och allmänna platser lokaliseras i förhållande till varandra, hur tät och sammanhållen bebyggelsen är samt vilken ortsstruktur regionen har. Eftersom struktur till stor del består av relationer och samband är givetvis infrastrukturen central i sammanhanget. En ändamålsenlig struk- tur ger till exempel förutsättningar för att bebyggelse och anläggningar lokaliseras så att transportbehov minimeras. Det kan även innebära att den tekniska infrastrukturen anpassas till och utvecklas på ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och naturens kretslopp. Lokalisering och utformning av tätorternas grönområden med gröna stråk som knyter ihop bebyggelsen är också angeläget att planera för.

Vi vill peka på att det är önskvärt att förtydliga begreppet ändamåls- enlig struktur i kap. 2 PBL och begreppet transportplan, så att de tyd- ligare blir en del av planbeskrivningen i en detaljplan inom ramen för PBL.

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (bilaga 4) problematiseras och diskuteras tillämpningen av begreppet ändamålsenlig struktur i förarbeten till PBL i förhål- lande till dagens planläggningsprocesser. Begreppet föreslås bli tydli- gare så att det också ökar innebörden av vad en transporteffektiv struk- tur med likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag kan innebära.

7Boverket (2017). Ändamålsenlig struktur och estetisk utformning. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna-intressen/en- utgangspunkt-for-hallbarhet/struktur/

119

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

I detta kapitel har vi inte analyserat betydelsen av kommunernas översiktsplanering utöver det faktum att kopplingen till och sam- verkan med den urbana och regionala strukturen är av största vikt för att planområdet ska fungera hållbart när det gäller tillgänglighet och framkomlighet för olika transportslag. En tydlig och väl genom- arbetad översiktsplan en redovisning av en ändamålsenlig bebyg- gelse- och transportstruktur i samverkan med regionala och natio- nella aktörer ger förutsättningar för en smidig detaljplaneprocess och väl fungerande och transporteffektiva stadsmiljöer. Se vidare kapitel 7.

Kommuners möjlighet att ålägga andra parter att upprätta transportplan

När det gäller kommuners möjlighet att ålägga byggherrar, fastig- hetsägare m.fl. att upprätta transportplaner konstaterar vi att det är möjligt att begära underlag för upprättandet av detaljplanen enligt vad som framgår ovan (underlag för egenskapsbestämmelser, konse- kvensbeskrivning, miljöbedömning, och genomförande).

Som också framgår kan även krav på byggherrar och fastighets- ägare ställas både genom markanvisningsavtal och exploateringsavtal inom vissa gränser och gällande vissa åtaganden.

Ett specialfall är kravet på parkering i detaljplan och hur det ut- vecklats till ett verktyg för transportpåverkande åtgärder. Boverket påpekar att kommunen med stöd av PBL samt ett antal andra lagar, förordningar och föreskrifter kan ställa krav på var och hur parkering får eller inte får anläggas. Allt fler kommuner använder sig nu av flexibla parkeringstal. Flera kommuner betonar att samarbete kring parkeringsfrågorna är en framgångsfaktor. Genom att byggherren aktivt arbetar med åtgärder såsom tillgång till bilpool, cykelfräm- jande åtgärder med mera, kan kravet på parkeringsplatser minskas vid framtagandet av en detaljplan eller vid bygglovsprövningen.

Samtidigt har utredningen fått signaler om att det inte alltid är så lätt att tillskapa ett bra samarbete om parkeringsfrågor, eftersom det saknas en generell process och generellt lärande om effektiva pro- cesser.8

8Trivector, Traffic AB 2018 Grandseminariet i Lund under temat Samverkan.

120

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

I Boverkets vägledning för flexibla parkeringstal9 påpekas dock att så kallade mobilitetsåtgärder är frivilliga åtgärder från byggherrens eller fastighetsägarens sida och kan för närvarande inte ställas som krav under planprocessen eller vid bygglovsprövningen.

Många kommuner bedriver redan detaljplanearbete med höga ambitioner när det gäller sambandet mellan bebyggelseplanering och tillgänglighet, transportplanerande åtgärder och fysiska strukturer som gynnar ett transporteffektivt samhälle. Flera aktörer som utred- ningen har haft kontakt med påpekar att bestämmelserna i gällande PBL erbjuder goda möjligheter att arbeta med transportplanering förutsatt att man förstår att tillämpa dem fullt ut.

Andra menar att de skärpta klimatmålen och hållbarhetsmålen innebär att PBL behöver förnyas för att målen ska få genomslag i samhällsplaneringen och inom kommunernas olika förvaltningar. Invanda synsätt riskerar att fördröja måluppfyllelsen.

Utredningen har i kontakten med kommuner också mött åter- kommande argument för möjligheten att kräva att byggherrar och fastighetsägare genomför åtgärder som bidrar till miljövänliga och likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag, även om många åstad- kommer detta frivilligt. Det handlar om såväl fysiska åtgärder som andra icke-fysiska och administrativa åtgärder. Genomförande av detaljplanen inom kvartersmark utgör sista länken i en kedja där mål och åtgärder för hållbar stadsutveckling konkretiseras.

Utredningen kan också se att effekten av att kombinera fysiska åtgärder med icke-fysiska och beteendepåverkande åtgärder är så mycket större än att genomföra åtgärder inom respektive kategori var för sig. Sådana insikter kan vara skälet till att så kallade mobili- tetsplaner och mobilitetsprogram (som ersättning för transport- planer) har fastställts i flera kommuner.

Fördelar med att inte införa nya bestämmelser om transportplaner i PBL

En uppenbar fördel med att inte införa nya bestämmelser om trans- portplaner i PBL är att planarbetet kan fortsätta enligt invanda rutiner. Berörda aktörer behöver inte uppdatera underlagsmaterial och eventuellt pågående utvecklingsarbete kan följa sina framtagna

9Boverket 2018-10 31.Parkering som verktyg.

121

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

SOU 2019:17

beskrivningar. Policys och tillämpningsanvisningar behöver inte upp- dateras.

Genom riktade utbildningsinsatser och vägledningar från exem- pelvis Boverket kan tillämpningen av nu gällande PBL tydliggöras ytterligare när det gäller omställningen till ett transporteffektivt samhälle genom detaljplanering.

Genom initiativ till nätverkande och plattformar där olika myn- digheter och aktörer i bygg- och fastighetsbranschen möts, eventuellt med representanter från forskning och innovation, kan kunskapsnivån höjas och samverkansåtgärder utvecklas. Oavsett om PBL ändras eller ej kan statliga åtgärder i form av exempelvis medfinansiering vid infrastrukturplanering vidtas.

I utredningen har vi konstaterat att bestämmelser som ålägger byggherrar och fastighetsägare m.fl. att upprätta transportplaner som avser icke-fysiska åtgärder och beteendepåverkande åtgärder, åtgärder som gäller drift och förvaltning och verksamhetspåverkande åtgärder efter planens antagande är tveksamma att införa i PBL. Skälet till detta är att lagen reglerar planeringsprocessen och följer en logik som inte samspelar med bestämmelser som reglerar nämnda åtgärder. Vi anser dock att det kan finnas stor anledning att granska möjligheten att utveckla reglering och säkerställande av åtgärderna inom civilrättslig eller annan lagstiftning där avtal mellan kommuner och privata byggherrar och fastighetsägare regleras.

Nackdelar med att inte införa nya bestämmelser om transportplaner i PBL

Nackdelar med att inte införa nya bestämmelser i PBL som handlar om transportplaner i samband med detaljplanering berör möjlig- heten att nå ett transporteffektivt samhälle tillräckligt snabbt. I för- längningen handlat det om att uppnå klimatmålet och då i synnerhet att utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010.

I bakgrundsmaterialet (bilaga 3) betonas att åtgärder för ett trans- porteffektivt samhälle har särskilt stor potential i urbana miljöer där förutsättningarna är goda för överflyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor. Andra prioriterade hållbarhetsmål är barnvänliga, attraktiva och socialt hållbara stadsmiljöer.

122

SOU 2019:17

Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen

Fysiska åtgärder i form av byggande innebär stora och svårför- änderliga strukturer som styr möjligheter till förflyttning av män- niskor och varor.

Mot bakgrund av det ovan sagda är en ändamålsenlig planlag-stift- ning angelägen. Effekten av nya bestämmelser i PBL är avhängig av vilka bestämmelser som föreslås och konsekvenser av sådana bestäm- melser. Detta utvecklar vi i kapitel 7.

123

6Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

I detta kapitel diskuteras kommunernas möjlighet att i dagens läge, genom lagstadgad rätt eller andra instrument, ålägga byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare att upprätta transportplaner i befintlig stad eller i samband med detaljplanering. Denna redovis- ning ansluter till den del av uppdragsformuleringen i direktivet som handlar om att analysera kommuners möjligheter att besluta om transportplaner som föreläggande mot verksamhetsutövare. Kapitlet inleds med historik och exemplifiering av vad transportplaner genom avtal kan innehålla. I följande resonemang inbegrips föreläggande mot byggherrar och fastighetsägare.

6.1Historik

Utredningens uppdrag är att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygg- lagen.

Benämningen ”transportplaner” när det gäller kommuners möjlig- het, eller lagstadgad rätt, att ställa krav kan härrör från skrivningen i slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51).

Benämningen ”gröna transportplaner” eller ”gröna res- och trans- portplaner” har kommit att utvecklas efterhand. De första planerna i Göteborg kallades (gröna) resplaner eftersom man i det arbetet foku-

125

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

SOU 2019:17

serade på personresor. I senare planer har man även inkluderat trans- porter av exempelvis gods och avfall. Då ändrade man termen till (gröna) transportplaner. (IVL, 2019)1.

Denna benämning har blivit vedertagen när det gäller transport- åtgärder i samverkan med byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare.

En av de första transportplanerna i Göteborg är Grön resplan för Chalmers Campus Johanneberg, som regleras genom en ömsesidig avsiktsförklaring. Aktörerna har i avsiktsförklaringen åtagit sig olika åtgärder som de ska genomföra och följa upp löpande. Många av åtagandena handlar om att aktörerna ska ”samverka kring” eller ”verka för” olika åtgärder. Den gröna transportplanen är knuten till plan- processen ”på lämpligt sätt”, som det uttrycks i handlingarna. Varje aktör vidtar åtgärder parallellt med framtagandet av detaljplan och bebyggelsen av området. Intentionerna i avtalet stödjer på så sätt planprocessen (IVL, 2019).

Göteborg har sedan början av 2000-talet tagit flera initiativ för att arbeta med transportplaner, till en början för inte överskrida miljö- kvalitetsnormen för kvävedioxid. Enligt IVL försökte Göteborgs stad då förmå verksamhetsutövare att själva arbeta mer aktivt med håll- bart resande.

Gröna transportplaner föreslogs av Länsstyrelsen i Västra Götalands län i ett åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormer för kvävedioxider2. Åtgärdsprogrammet utgjorde svar på ett regerings- uppdrag vilket senare fastställdes av regeringen.

Förslaget var att arbetsgivare borde stimulera sina medarbetare att i större utsträckning använda andra transportsätt till arbetet än att åka ensam i bil.

Företag med fler än 100 anställda bör upprätta transportplaner, som ett led i företagens miljöledningsarbete … Likaså bör större handelsetabler- ingar ta fram planer för hur kunder skall kunna handla bekvämt utan att behöva använda egen bil.

1IVL Svenska Miljöinstitutet mars 2019. Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i Göteborg Delrapport från projektet Arbpark – nya lös- ningar för framtidens arbetsplatsparkering Nr C 375

2Länsstyrelsen i Västra Götalands län Frisk luft på väg. Förslag till åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i göteborgsregionen. Redovisning av reger- ingens uppdrag DNR 2001/2250/R, M2000/42 19/R. S. 31.

126

SOU 2019:17

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

Trafikkontoret och stadsbyggnadskontoret i Göteborg, Västtrafik och Vägverket hade inlett diskussioner med KF Fastigheter, Coop, IKEA m.fl. i samband med detaljplaner för att dels utöka befintlig handel, dels för att bygga nya varuhus. Diskussionernas syfte var att ta fram förslag på åtgärder för att både se över medarbetarnas arbets- resor och att öka kundernas möjligheter att handla utan bil.

Erfarenheter från dessa tidiga försök är att många aktörer är positiva och gärna deltar i projekt, men att det krävs någon form av plan eller krav som sätter viss press på aktörerna. Direkt egennytta är en annan förutsättning som kan bidra till att processen hålls levande och att aktörerna själva ska vilja ta ansvar för åtgärderna. Aktörernas egennytta är ibland som minst där nyttan för samhället är som störst (Roth 20193).

6.1.1Transportåtgärder genom avtal och överenskommelser

Det finns inte något lagstöd för att kommuner ska kunna förelägga byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att ta fram transportplaner. Det finns inte heller stöd i plan- och bygglagen, PBL, för att hävda sådana krav i samband med planläggning.

Vissa åtgärder kan avtalas i samband med detaljplanering genom ett markanvisningsavtal om kommunen äger marken och genom exploateringsavtal om kommunen inte äger marken. (Grunden för avtalet vid en markanvisning är markförsäljningen). Avtalen till- kommer genom föregående förhandling. Det finns dock gränser för vad de nämnda avtalen får omfatta. Kommunen får inte använda sin ställning som myndighet för att i avtal lägga på annan part ekono- miska och andra ålägganden utan stöd i lagstiftningen. Enligt ett resonemang i rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4), borde övervägas att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och mark- anvisningsavtal får innehålla enligt PBL.

Överenskommelser mellan kommunen och byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare kan också avtalas genom civil- rättslig lagstiftning. Vid verksamhetspåverkan i befintlig stadsmiljö är civilrättsliga avtal enda möjligheten att reglera transportåtgärder så länge det inte finns regleringar med stöd av andra regelverk.

3Uppgift under arbete med betänkandet.

127

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

SOU 2019:17

Avtal mellan parterna innebär ett ömsesidigt beroende och är alltid frivilliga. Avtalen kan normalt inte följa fastigheten och de är begränsade över tid.

Kommunens rådighet över parkering har på sistone kunnat an- vändas som verktyg för att åstadkomma frivilliga överenskommelser om så kallade mobilitetsåtgärder från byggherrens, fastighetsägarens och verksamhetsutövarens sida. Tillvägagångssättet kallas flexibla parkeringstal. Se vägledning från Boverket 2018.4

I Engströms rapport (bilaga 4) redovisas exempel på hur några kommuner arbetar med åtgärder genom detaljplan och genom avtal.

6.1.2Vad är en ”grön” res- och transportplan?

Gröna res- och transportplaner tas upp i utredningens bakgrunds- material som en angelägen åtgärd i omställningsarbetet till fossilfri fordonssektor. Se kapitel 2 och bilaga 3. Enligt Energimyndigheten5 innebär en grön res- och transportplan att arbetsgivare, byggherrar, fastighetsägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsfören- ingar tar ett helhetsgrepp för att resande och godsleveranser till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara. En grön res- och transportplan beskriver, enligt IVL (2019), en process där staden till- sammans med fastighetsägare, större arbetsgivare och andra berörda aktörer samarbetar för att främja hållbart resande och effektiv gods- hantering. Det är, enligt IVL, ett sätt att skapa samverkan och lös- ningar som annars varit svåra att nå.

Syftet med att upprätta en res- eller transportplan är att påverka och styra resandet och godsleveranserna för att förbättra tillgäng- ligheten till ett område för olika trafikantgrupper, att medverka till att uppfylla stadens mål och strategier inom trafik- och miljöområ- det, att förbättra luftmiljön och att minska trängseln i vägnätet. Ett annat syfte är, enligt IVL, att fördela ansvar för trafikpåverkande åtgärder från kommuner till privata aktörer med större rådighet över till exempel anställdas och kunders resande där de privata aktörerna har större rådighet.

4Boverket (2018). Parkering – ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/

5Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07.

128

SOU 2019:17

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

Åtgärder som en (grön) transportplan föreslås kunna innehålla kan, enligt bakgrundsmaterialet, sammanfattas som en kombination av fysiska åtgärder som kan regleras med stöd av PBL i en detaljplan och administrativa åtgärder som inte kan regleras med stöd av PBL. Sådana åtgärder bör, enligt myndigheterna i bakgrundsmaterialet, kombineras för maximal effekt. Bakgrundsmaterialet exemplifierar en lång rad åtgärder som kan ingå i gröna res- och transportplaner. (Se bilaga 3. Se även IVL 20196).

I bakgrundsmaterialet exemplifieras även situationer där det är särskilt angeläget att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering:

•I samband med nybyggnad eller ombyggnad i områden där vägnät eller parkeringar är hårt belastade.

•I områden där miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas.

•I områden där bil- och lastbilstrafiken ökar eller riskerar öka till följd av verksamheten.

•Vid väsentligt ändrad verksamhet i befintlig bebyggelse.

6.1.3Om transportplaner och mobilitetsåtgärder

Transportplaner i samband med detaljplanering kan enligt lagens mening endast omfatta sådana fysiska åtgärder som regleras enligt PBL. (Se kapitel 5). Begreppet transportplan används ibland även med avseende på såväl fysiska som icke-fysiska åtgärder efter detalj- planerings- och bygglovsskedet. Detaljplaner reglerar inte människors beteende, men kan dock skapa förutsättningar för och främja ett klimatsmart beteende.

Exempel på fysiska åtgärder är att säkerställa ytor för bil- och cykelpool på fastigheten eller särskilt attraktiva cykelparkeringar. Exempel på icke-fysiska åtgärder är tillgång till bekväma delnings- tjänster (bilar, cyklar) och rabatterade kollektivtrafikkort. Sådana icke-fysiska åtgärder kan kallas mobility management-åtgärder eller beteendepåverkande åtgärder. Vissa övergripande åtgärder med över- gripande benämningar, såsom parkeringsreglering, kan bestå av både

6IVL Svenska Miljöinstitutet mars 2019. Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande

– historik och tillämpning i Göteborg Delrapport från projektet Arbpark – nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering Nr C 375

129

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

SOU 2019:17

fysiska och icke-fysiska delåtgärder. (Se kapitel 1, avsnitt Begrepp). Att kombinera fysiska åtgärder med beteendepåverkande, icke-fysiska, åtgärder bedöms vara särskilt effektivt för att minska klimatpåver- kan.7 Ett exempel är kombinationen välplacerade busshållplatser och rabatt på kollektivtrafikkort.

Ett annat exempel på en kombination av fysiska och icke-fysiska åtgärder är så kallade mobilitetsnoder, som förenar en leveranspunkt för varor med möjlighet att ta emot dessa utan att den som beställt varorna är hemma. Noden kan innehålla uppställning av fordon (med prioritet för delade och eldrivna) och möjlighet att sortera avfall. Det räcker då inte med den fysiska infrastrukturen. En fun- gerande mobilitetsnod ska förvaltas och fungera driftsäkert och det ska finnas tillgång till tjänsterna (genom medlemskap eller på annat sätt).

Icke-fysiska åtgärder och åtgärder under drift och förvaltning av ett område eller ett byggnadsverk kan inte regleras i form av bestäm- melser i detaljplanen. Vissa åtgärder kan ingå i avtal exempelvis vid markanvisning och i exploateringsavtal i samband med detaljplanering. Åtgärderna kan, som tidigare nämnts, också regleras genom andra civilrättsliga avtal och reglereras därmed helt utanför planprocessen enligt PBL. En byggherre eller fastighetsägare kan exempelvis ge de boende tillgång till bilpool och vidta cykelfrämjande åtgärder, men sådana åtgärder är frivilliga och kan aldrig ställas som krav under planprocessen eller vid bygglovsprövningen. I större städer är det allt vanligare att sådana åtgärder knyts till sänkta parkeringstal för bygg- herrar.

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (bilaga 4, avsnitt 6.2) resonerar Engström om möjlig- heten att ställa krav på transportplaner:

Det som kännetecknar tankarna bakom kravet på transportplan – utöver att kommunen skulle kunna ställa kravet på att upprätta den på annan part – är att dessa är vaga i hur den sålunda upprättade planen ska främja en hållbar mobilitet hos brukare via ett krav från kommunen gentemot fastighetsägare/byggherrar och verksamhetsutövare som sin tur vidtar åtgärder som påverkar boende och verksamma.

7Gelinder M. 2017. Mobility Management: Ett nygammalt koncept med fokus på beteende- förändring. Kulturgeografiska institutionen, Uppsatser, Uppsala universitet. Caroline Ljungberg Toulson, Caroline Mattsson, april 2018. Framtidens mobility management– från beteende- till normförändring www.trivector.se

130

SOU 2019:17

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

Engström fortsätter och föreslår att en transportplan med krav på åtgärder bör vara uttryck för ett kommunalt ansvar utifrån vilken ”kommunen kan driva frågor i annan form – ett kommunalt program- dokument”.

Skälen för det är att exemplifierade krav kan riktas mot såväl byggherrar, fastighetsägare och framtida verksamhetsutövare som offentliga myn- digheter. Transportplanen som kommunalt underlag kan på så sätt användas i samverkan och förhandlingar i planprocesser med i varje en- skild plan berörda parter, som då syftar till att tillföra ny kunskap om hållbar mobilitet och som förtydligar hur det berörda utbyggnads- och omvandlingsområdens yttre och inre tillgänglighet kan utformas och därefter förvaltas av olika parter.

6.1.4Uppföljning av ”gröna transportplaner”

Enligt Naturvårdsverket8 finns ett omfattande kunskapsunderlag om effekter av gröna transportplaner genom internationella och svenska utvärderingar. Dessa visar att gröna resplaner för företag och verksamheter minskar bilanvändningen för arbetsresorna med i genomsnitt 15–20 procent. Om resplanerna innehåller åtgärder som striktare parkeringspolicy och subventionerade resor med kollek- tivtrafik har effekterna visat sig ligga i övre delen av intervallet – res- planer med ekonomiska incitament som t.ex. parkeringsavgifter ger minskningar med 20–25 procent.

Genomförda utvärderingar av införda gröna resplaner i Sverige visar på goda effekter inte bara i form av minskat bilresande och därigenom minskad klimatpåverkan utan även en rad andra effekter som ger positiva nyttor: mindre markåtgång genom färre parkerings- platser, positiva hälsoeffekter för personal, effektivare tjänsteresande, minskad trängsel i vägtrafiken, minskat behov av investeringar i parker- ingsplatser och annan infrastruktur för biltrafik (Energimyndigheten 2017)9.

8Naturvårdsverket PM 2018-01-31, Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle.

9Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07.

131

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

SOU 2019:17

6.1.5Internationella jämförelser

I rapporten Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i Göteborg Delrapport från projektet Arbpark

–nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering 2019 (IVL)10 hän- visas till att flera europeiska länder kräver transportplaner vid ny- etableringar. I Storbritannien krävs en transportplan om etableringen medför ”signifikant ökat resande”.

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4) redogörs för svårigheter att överföra exempel mellan länder inom EU. Det handlar dels om vilka beslutsförsamlingar som är berörda i respektive länder, dels om möjligheten att jämföra alla nivåer med sina specifika villkor bero- ende på landet ifråga. Vidare skiljer sig Sverige från andra länder genom den kommunala självstyrelsen som har sin motsvarighet i planlag- stiftningens planmonopol, men också i den direkta beskattnings- rätten.

Det finns inspirerande exempel i andra länder som det återkom- mande hänvisas till i samtal om kommuners möjlighet att ställa krav på transportplaner. Men det är alltså inte självklart hur exemplen kan appliceras i Sverige.

Trafikverket och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, hän- visar bland annat till att gröna resplaner, Travel Plans, för trafik- intensiva verksamheter, såsom företag, skolor, sjukhus och evene- mang, är en vanlig mobility management-åtgärden internationellt.11 I Storbritannien har företag använt sig av gröna resplaner, workplace travel plans, sedan 1990-talet. Trafikverket och SKL hänvisar till att den största utvärderingen som gjorts inom detta område är en studie av 20 organisationer som presenterades av Department for Transport i London år 2002. Resultatet visade att de anställdas bilresor till och från arbetet minskade med i genomsnitt 18 procent. Trafikverket och SKL hänvisar också till forskningsrapporten Smarter Choices (2008), som har analyserat resultaten från studier i Storbritannien, Neder- länderna och USA. Här redovisas en genomsnittlig minskning av antalet bilresor med 15–20 procent.

10Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i Göteborg Delrapport från projektet Arbpark – nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering Nr C 375.

11Trafikverket och Sveriges Kommuner och Landsting 2010, Hållbart resande i praktiken. Trafik- och stadsplanering med beteendepåverkan i fokus.

132

SOU 2019:17

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

Inom EU (projektet MAX 2016) har samspelet mellan fysisk och verksamhets- och beteendepåverkande planering i medlemsländerna belysts och pekat på betydelsen av att övergripande mål på nationell och regional nivå behöver få direkt genomslag på kommunal nivå. En sådan koppling är inte självklar i Sverige eftersom kommunala beslut i detaljplaner och bygglov inte måste ta sin utgångspunkt i natio- nella och regionala mål och strategier. Engström (2018, bilaga 4) kon- staterar:

6.1.6Krav på transportplaner genom förelägganden

IVL framhåller (2017) att flera typer av beslut ligger på kommunal nivå snarare än på statlig nivå. Detta gäller exempelvis stadsplaner- ing, användning av kommunal mark och verksamhet inom kom- munala bolag. Alla dessa verksamheter har flera lagar att rätta sig efter, till exempel PBL, kommunallagen, kommunala avgiftslagen (KAL) och trafikförordningen. Många styrmedel på transportområdet åter- finns på riksnivå, till exempel fordons- och drivmedelsskatterna. IVL ställer detta mot att kommuner inte har någon formell laglig rätt att kräva samlade transportåtgärder (så kallade gröna transportplaner) i den fysiska planeringen.

Ibakgrundsmaterialet framhålls12 att kommuner bör ges möjlig- het att ställa krav på gröna transportplaner i samband med nyexploa- tering, men också i samband med verksamheter i befintliga stads- miljöer. Ett förslag som framförs är att kommuner bör ges rätt att förelägga verksamhetsutövare med över 100 arbetstagare och/eller 500 kundbesök per vecka inom kommunens gränser att ta fram transportplaner. Det sistnämnda avser således existerande verksam- heter. Exempel på befintliga verksamheter som föreslås omfattas av gröna transportplaner är externa köpcentra med stort bilberoende.

Såväl Naturvårdsverket som Energimyndigheten framhåller beho- vet av att utreda hur ett krav kan implementeras, t.ex. genom juster- ing av PBL, så att kommuner ges uttalat mandat att ställa krav på framtagande och genomförande av gröna transportplaner.

12Se kapitel 2 och 4 samt bilaga 3.

133

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

SOU 2019:17

6.2Utredningens analys av möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner

Utredningens analys pekar på att det inte är lämpligt att reglera en rätt för kommuner att ställa krav på transportplaner eller transport- åtgärder med stöd av PBL när dessa avser icke-fysiska mobilitets- åtgärder och åtgärder under ett områdes drift och förvaltning.

Vi vill betona att analysen av för- och nackdelar är beroende av hur en transportplan definieras. Benämningen ”transportplan” ger därtill anledning till osäkerhet eftersom en plan lätt kan förväxlas med kommunala planer och åtgärder som kan regleras i samband med en översiktsplan eller en detaljplan. I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4) används begreppet program för managementåtgärder, som innehåller olika inslag av aktiviteter som byggherren eller annan part åtar sig att genomföra. I detta betänkande har vi övervägt att använda begreppen transportåtgärder och åtgärdspaket med samlade transportåtgärder. Utredningen förordar dock ett eller flera mer pre- ciserade begrepp som skulle kunna bli föremål för krav, ålägganden eller bindande avtal avseende förflyttning av människor och gods.

Det råder även en oklarhet när det gäller mot vilken instans krav på transportplaner, transportåtgärder eller mobilitetsåtgärder ska riktas och vilken aktör som ska ges mandatet. Krav på transportåtgärder i form av en åtgärdsplan fordrar tillsyn, kontroll och påföljder vid brister. Även frivilligt överenskomna åtgärder (genom avtal) fordrar tillsyn och kontroll. Sådan uppföljning förutsätter särskild admini- stration, organisation och resurser.

Nedan redovisas för- och nackdelar med att kommuner i dags- läget inte kan ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare att redovisa och vidta transportåtgärder. För- och nack- delar med att kommuner skulle ges möjlighet att ställa motsvarande krav redovisas i kapitel 7, typfall 4.

134

SOU 2019:17

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

Fördelar med att kommuner inte kan ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att redovisa och vidta transportåtgärder:

•Fördelen för byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att kommuner inte kan ställa krav på transportåtgärder är att aktörerna kan agera fritt och endast vidta de åtgärder som de anser befogade eller i enlighet med den egna verksamheten.

•En fördel för samhället kan vara att organisationer besparas tid och arbete för att upprätta överenskommelser, uppföljning och kontroll.

•En fördel för alla berörda parter kan vara att fokus riktas mot gemensamma mål och ömsesidiga överenskommelser i stället för mot detaljregleringar.

•En rättslig reglering bedöms vara lagtekniskt svår att genomföra och kanske därmed inte ger den nytta som efterfrågas.

Nackdelar med att kommuner inte kan ställa krav

på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att redovisa och vidta transportåtgärder

•Nackdelen för byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare är att samhällets krav och förväntningar inte är tydliga och för- utsägbara.

•En nackdel för samhället är att aktörer kan förlora intresset och inte ta ansvar för att vårda avtal och överenskomna åtgärder (se de beskrivna erfarenheterna från Göteborg ovan).

•Den största nackdelen för samhället är dock att det blir svårare att nå klimat- och hållbarhetsmålen om inte krav kan ställas lik- värdigt på samtliga aktörer som alstrar transporter.

•Det är mycket svårt att påverka resande och transporter i befint- liga områden om inte krav kan ställas på verksamhetsutövare (inklusive fastighetsägare och bostadsrättsföreningar).

•En nackdel för samhället är att den optimala effekten av att kom- binera fysiska och icke-fysiska åtgärder inte kan uppnås i samma utsträckning om inte kommunen kan ställa krav på mobilitets- åtgärder och åtgärder under ett områdes drift och förvaltning.

135

Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner i dag

SOU 2019:17

6.3Utredningens kommentarer till möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner

I kapitel 5 redovisas problemen med att ställa krav på byggherrar och fastighetsägare med stöd av PBL i samband med detaljplanering. Möjligheten måste sökas antingen i olika avtalsformer eller genom annan lagstiftning.

Utredningen konstaterar att avtal om åtgärder som påverkar till- gänglighet och stadsutformning kan vara av intresse både i ett allmänt perspektiv och i ett byggherreperspektiv, till exempel i samband med beslut om parkeringstal. Avtal har också fått ökad betydelse, inte bara för enskilda exploateringsområden, utan också mellan infra- strukturansvariga parter och enskilda kommuner.

En stor nackdel är att avtal vanligen följer fastighetsägaren och upphör att gälla om fastigheten byter ägare. Det kan övervägas att bygga in former för hur överenskommelsen ska vårdas genom orga- nisatoriska lösningar, mekanismer för konfliktlösning och villkor för fortsatta förhandlingar.

Vi menar att en särskild svårighet är möjligheter för samhället att styra transporter i befintliga områden vilket illustreras av beskriv- ningen bland annat i avsnitt 6.1.1 och avsnitt 6.1.5 i detta kapitel.

Förelägganden gentemot byggherrar och fastighetsägare eller andra parter som berör ett utbyggt områdes drift och förvaltning regleras för närvarande med stöd av andra lagar, exempelvis VA- lagen (SFS 2006:412) och bildande av gemensamhetsanläggningar (SFS 1973:1149), men det saknas sådana möjligheter när det gäller transporter.

136

7Hur kan krav på transportplaner utformas?

I detta kapitel redogörs för utredningens analys av hur krav på trans- portplaner skulle kunna utformas. I analysen har fyra typfall formu- lerats. Typfallen relaterar till olika typer av styrmedel; dels genom kommunal planering med stöd av plan- och bygglagen, PBL, dels genom krav på byggherrar och fastighetsägare. Avsikten med ana- lysen är att belysa och renodla olika perspektiv som är aktuella i samband med detaljplanering. Typfallen ska inte förstås som konkreta förslag, utan som illustrerande exempel.

7.1Styrmedel för att ställa krav på transportplan

– fyra typfall

1.Kommunen åläggs att i sin översiktsplan redovisa bebyggelse- och transportstrukturen som en del i en lokal, regional och nationell struktur.

2.Kommunen åläggs att redovisa en bebyggelse- och transport- struktur för ett detaljplaneområde. Planområdets rumsliga struktur redovisas som del av omgivande strukturer med avseende på hållbar mobilitet där olika trafikslag behandlas likvärdigt.

3.Byggherren eller fastighetsägaren åläggs att redovisa de underlag som fordras för fysiska transportåtgärder och som möjliggör att olika trafikslag behandlas likvärdigt inom detaljplaneområdet.

4.Byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta ett program för transportåtgärder under byggande, drift och förvaltning.

137

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

De två första typfallen innebär att nya bestämmelser införs i PBL om krav på kommunen att upprätta planer som redovisar sambanden mellan bebyggelse- och transportstrukturen.

Typfall 3 utgår från att byggherren eller fastighetsägaren redan i dag ska ta fram det underlag som fordras för att utforma detalj- planen. Kommunen har långtgående rådighet över att ställa sådana krav enligt bestämmelser i gällande PBL. Vissa mindre och för- tydligande ändringar i PBL kan dock övervägas.

Typfall 4 innebär att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för mobilitetsåtgärder under byggande, drift och för- valtning.

Ovan nämnda typfall beskrivs i det följande.

Typfall 1. Kommunomfattande bebyggelse

–och transportstruktur

Kommunen skulle kunna åläggas att i anslutning till översiktsplanen redovisa hur bebyggelse- och transportstrukturen är inordnad i ett lokalt, regionalt och nationellt sammanhang. Detta för att ge bättre förutsättningar för miljövänligt resande, likvärdig behandling av trafik- slag och samordning av godstransporter. Varje detaljplan kan då urskiljas som en del av den omgivande strukturen.

En kommunomfattande transportplan enligt detta typfall innebär att redovisning av samband mellan bebyggelseutveckling och till- gänglighet på övergripande nivå kan ge effekt på områdesnivå och underlättar planering, genomförande och förvaltning i stadsdelar och kvarter.

Nuvarande bestämmelser i PBL hindrar inte kommunen att redan i dagsläget redovisa sådan bebyggelse- och transportstruktur. Genom förtydligande bestämmelser betonas dock vikten av att samordnat beakta bebyggelse- och transportstrukturen och dess konsekvenser i översiktsplanen med hänsyn till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, bland annat ändamålsenlig struktur. En redovisning av hur kommunen avser tillgodose ändamålsenlig struktur genom bebyggelse- och trans- portstrukturen kan motiveras utifrån klimatlagen. Kommunens redo- visning av hur man tagit hänsyn till allmänna intressen ska granskas av länsstyrelsen.

138

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

Följande ändringar i PBL kan övervägas vid ett införande av krav på en kommunomfattande redovisning av bebyggelse- och transport- strukturen enligt typfall 1:

•att 2 kap. 3 § första stycket 1 PBL förtydligar innebörden av ändamålsenlig struktur som ett allmänt intresse som ska redovisas,

•att ändamålsenlig struktur redovisas i form av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportutveckling i översiktsplanen eller som ett tematiskt tillägg till översiktsplanen.

Utredningen ser följande fördelar med en redovisning av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportutveckling enligt typfall 1:

•Tillkommande bebyggelse kan i högre grad inordnas i ett över- gripande rumsligt sammanhang med hänsyn till resande och gods- transporter. På så sätt kan kommunala krav på byggherrar och fastighetsägare i detaljplaneprocessen bli mer förutsägbara och transparenta.

•En översiktsplan som redovisar en ändamålsenlig struktur är en utgångspunkt för samverkan mellan planeringsnivåer och kan underlätta samordning inom en funktionell region och samord- ning med nationell transportinfrastrukturplanering. Den kan ingå i en åtgärdsvalsstudie och tillämpning av fyrstegsprincipen.

•Ett förtydligande av begreppet ändamålsenlig struktur i PBL kan bidra till en planering där varje kommun, stadsdel eller kommun- del utgör en integrerad del av den bebyggda, omgivande struktu- ren med god tillgänglighet till den lokala arbetsmarknaden och vardagslivets andra målpunkter.

•En översiktsplan som redovisar en ändamålsenlig struktur kan underlätta planprocessen i detaljplanens transportplanering och underlätta samråd, förtydliga kraven på nästa nivå och undanröja frågeställningar som skulle bli en belastning i enskilda detalj- planeprocesser. En aktuell översiktsplan, med redovisning av rim- liga lokaliseringsalternativ och övergripande tillgänglighets- frågor, förenklar prövningen i detaljplaneprocessen.

139

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

•Ett tematiskt tillägg till översiktsplanen skulle innebära att den bredare kommunomfattande planen, med alla de underlag som belyser riksintressen samt mark- och resurshushållning då inte behöver omprövas.

Utredningen ser följande nackdelar med en redovisning av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportutveckling enligt typfall 1:

•En redovisning av sambanden mellan bebyggelse- och transport- strukturen kan vara resurskrävande att upprätta. Arbetsinsatsen måste dock vägas mot den tidsbesparing som kan uppnås i efter- följande skeden där konflikter kan uppstå om inte övergripande strukturer är utklarade.

•Effekter av en översiktsplan har en viss fördröjning eftersom planen inte får en omedelbar verkan. När planen väl är upprättad och tillämpas bör den dock bidra till en robust och transport- effektiv struktur.

•I kommuner där transportförhållanden är mindre komplexa eller där efterfrågan gällande förändringar i bebyggelse- och trafik- strukturen är mycket liten kan en redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen ge liten nytta i förhållande till kostnaden för att upprätta den. En sådan redovisning kan vara föremål för sam- råd och dialog med länsstyrelsen i det fall det uppkommer behov av en större exploatering.

Utredningens kommentar till typfall 1

Översiktsplanen är obligatorisk och en redovisning av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportinfrastruktur kan sägas utgöra en del av en översiktsplan. Varje kommun bestämmer omfatt- ningen av sin översiktsplan samtidigt som staten genom länsstyrel- sen ställer krav på att planen redovisar vissa frågor. Enligt 3 kap. 4 § PBL ska kommunen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL kommer att till- godoses.

140

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

Ändamålsenlig struktur ingår som allmänt intresse i 2 kap. 3 § PBL. Ett förtydligande av att ändamålsenlig struktur kan avse en redovis- ning av sambandet mellan bebyggelse- och transportinfrastruktur. I dialogen mellan stat och kommun i samrådsskedet kan omfatt- ningen av sådan redovisning klargöras.

Det kan övervägas att ge länsstyrelsen en vidgad roll både i sam- rådsskedet och i granskningsskedet när det gäller kommunens redo- visning av bebyggelse- och transportstrukturen. Om länsstyrelsen kommenterar redovisningens tydlighet i sitt granskningsyttrande kan det i sin tur utgöra grund för dialog med byggherrar och fastig- hetsägare i detaljplaneskedet utan ytterligare analyser. På det sättet kan översiktsplanen verka som ett förenklande och effektiviserande verktyg.

Om länsstyrelsen finner att översiktsplanen är tillräckligt tydlig avseende (en utvecklad innebörd av) ändamålsenlig struktur kan redovisningen åberopas i detaljplanering och bidra till en tydlig dialog med byggherrar och fastighetsägare. Om länsstyrelsen finner att redovisningen inte är tillräcklig i översiktsplanen kan frågorna behöva lösas i detaljplaneringsskedet, vilket i så fall kan bli mer resurs- krävande.

Vi menar inte att redovisning av ändamålsenlig struktur skulle utgöra en ingripandegrund för staten enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL. Däremot kan länsstyrelsen föra en dialog med kommunen och till- handahålla underlag för kommunens bedömningar samt ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap PBL.

Vi har konstaterat att kommuner som utredningen har varit i kon- takt med efterfrågar en starkare grund för att kräva mer noggranna överväganden och ställningstagande om mobilitetsfrågorna. Ett tyd- ligt material inom ramen för översiktsplanering skulle sannolikt underlätta för kommunen att ställa krav på byggherrar och fastig- hetsägare i detaljplaneskedet.

En redovisning av bebyggelse- och transportinfrastrukturen skulle kunna utgöras av ett tematiskt tillägg till översiktsplanen när man vill undvika ett omtag av hela översiktsplaneprocessen. Tillägget eller översiktsplanen kan också vara ett strategiskt instrument för samordning med regional och nationell transportplanering och ett instrument för att definiera vad som kan krävas i ett enskilt exploa- teringsområde för att projektet ska uppfylla ställda hållbarhetskrav.

141

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

I samband med den kommunomfattande översiktsplanen kan således samverkan med den aktuella regionen och med Trafikverket utvecklas.

Översiktplaneutredningen har i sitt delbetänkande En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering (SOU 2018:46 del 1) redovisat förslag till förändringar. Ovanstående resonemang om att överväga ändringar i PBL avseende översiktsplanering kan ha beröringspunkter med Översiktplaneutredningens förslag.

Typfall 2. Redovisning av bebyggelse-

och transportinfrastrukturen för ett detaljplaneområde

Nuvarande bestämmelser i PBL utgör inte ett hinder för att ett detaljplaneområde kan utformas i riktning mot hållbar mobilitet och ett transporteffektivt samhälle genom fysiska åtgärder i form av egen- skapsbestämmelser. En genomtänkt utformning av ett bebyggelse- område kan leda till mer lättanvända gång- och cykelstråk, naturliga platser för uppställning och förvaring av delade cyklar och bilar samt noder för leveranser och återvinning, i kombination med en väl gestaltad närmiljö. Ytterligare förtydligande kan dock ske för ökad förståelse och för att bryta rådande planeringstraditioner.

Följande ändringar i PBL kan övervägas i typfall 2:

•att 2 kap. 3 § första stycket 1 PBL förtydligar innebörden av ändamålsenlig struktur som ett allmänt intresse som ska redovisas,

•att en redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen tydligt ska vara en del av planbeskrivningen (4 kap. 33 § PBL) och redo- visa områdets närmare utformning och konsekvenser när det gäller hur man rör sig och hur varor transporteras. Att en bestämmelse införs i 4 kap. 33 § första stycket 4 PBL, som anger att planbe- skrivningen ska tydliggöra hur planutformningen främjar en hållbar och likvärdig mobilitet (likvärdighet mellan trafikslag),

•att processen förtydligas i 4 kap. 33 § PBL vid undersökning av om en detaljplan behöver miljöbedömas enligt 6 kap. miljöbalken genom analys av planområdets tillgänglighet och klimatpåverkan,

•att processen förtydligas när en sådan strategisk miljöbedömning krävs som avses i 6 kap. miljöbalken med avseende på planområ- dets tillgänglighet och klimatpåverkan.

142

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

Utredningen ser följande fördelar med redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen för detaljplaneområden enligt typfall 2:

•Att koppla bebyggelse- och transportplanering till ett krav på konsekvensbeskrivning av en detaljplan skulle förtydliga vikten av att bidra till ett transporteffektivt samhälle och att uppnå klimat- målen. Den trafik som genereras till och från ett planområde kan beskrivas i planen med åtgärder för att begränsa eller undanröja negativa effekter. Konsekvensbeskrivningen skulle ansluta till över- siktsplanens redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen.

•Att planbeskrivningen tydliggör hållbarhetsperspektivet för berörda aktörer och att detta perspektiv ingår i beskrivningen av planens egenskaper, konsekvenser, genomförande och i aktörernas ansvar och roller.

•Genom att lyfta utmaningar tidigt i planprocessen skapas bättre förutsättningar att nå goda resultat och förkorta efterföljande processer. Överenskommelser och gemensamt formulerade mål kan vara ett alternativ, eller åtminstone ett bra komplement, till tvångsåtgärder i form av krav.

•Att strukturerade och smidiga processer för planering med hän- syn till hållbarhetsmålen och klimatmålen kan studeras och ut- vecklas som skalbara modeller och metoder som kan återanvändas och spridas.

•Arbetet med hållbarhetsmål och transporter inom ett planområde kan äga rum inom ramen för ett program till detaljplanen. Pro- cesser vid upprättande av kvalitetsprogram har visat sig ge för- bättrad förståelse från byggherrar kring kommunens intentioner och bättre samverkan i genomförandet mellan kommun och bygg- herre respektive byggherrar sinsemellan.1 Ett kvalitetsprogram är dock inte obligatoriskt. Kvalitetsprogram kan dock läggas fast i kommunfullmäktige som en policy för kommande detaljplanering.

1Engström 2018. Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen. Bilaga 4.

143

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

Utredningen ser följande nackdelar med redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen för detaljplaneområden enligt typfall 2

•Att planprocessen till en början kan bli mer resurskrävande för att uppnå likvärdig tillgänglighet för alla trafikslag och uppfylla hållbarhetsmålen.

•Planering med nya förhållningssätt och för nya livsmönster kan i inledningsskedet medföra längre förankringsprocess. Efter en tid är dock smidigare processer och resultat av hög kvalitet och som förenklar förvaltningsskedet att vänta.

Utredningens kommentar till typfall 2

Utredningen menar att förtydliganden i PBL enligt ovan beskrivna typfall kan tjäna syftet att uppnå klimat- och hållbarhetsmålen. Flera kommuner arbetar redan i denna riktning Vi bedömer att ändringar i form av förtydliganden i regelverket kan stödja den kommunala planeringen i detta arbete gentemot externa aktörer, men även inom de egna förvaltningarna.

Vi konstaterar också att tillkommande bestämmelser enligt ovan kan innebära såväl merarbete som förenklingar och effektiviseringar i planprocesserna.

I likhet med resonemanget gällande redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen i översiktsplanen menar vi att ett förtydligande av begreppet ändamålsenlig struktur vid detaljplanering kan bidra till hållbara lösningar. I detaljplanering kan ändamålsenlig struktur avse vilka principer för likvärdig mobilitet mellan trafikslag som ska gälla vid bebyggelseområdets utformning så att olika transport- och trafik- slag får likvärdiga möjligheter att nyttjas med hänsyn till närmiljön i ett barn- och äldreperspektiv. Se även rapporten Om krav på trans- portplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4).

144

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

Typfall 3. Byggherren eller fastighetsägaren redovisar de underlag som fordras för fysiska transportåtgärder inom ett detaljplaneområde

Byggherrens eller fastighetsägarens underlag för detaljplanens utformning

Detta typfall utgår från gällande bestämmelser i PBL, som innebär att byggherren eller fastighetsägaren ska ta fram det underlag som fordras för att utforma detaljplanen och som möjliggör att olika trafikslag ges likvärdiga förutsättningar inom detaljplaneområdet. Underlaget avser kvartersmarken för aktuell fastighet och dess koppling till omgivande stadsdel. Detta underlag kan utformas som ett program för fysiska åtgärder. Redovisningen kan vara underlag för bebyggelsekrav i detaljplanen inom ramen för PBL. Vissa åtgärder kan då utgöra villkor för bygglov eller startbesked enligt PBL såsom en viss anläggning för trafik eller utfarten eller en annan utgång från fastigheten.

Kommunen har långtgående rådighet när det gäller att kräva underlag för fysisk utformning enligt bestämmelser i gällande PBL. Hur ingående kraven kan ställas har att göra med om kommunen är markägare eller ej.

Byggherrens eller fastighetsägarens frivilligt framtagna program för icke-fysiska mobilitetsåtgärder

Åtgärderna kan också vara associerade med att byggherren eller fastig- hetsägaren frivilligt åtar sig att erbjuda icke-fysiska mobilitets- åtgärder2 som exempelvis medlemskap i fordonspool i utbyte mot att minska antalet parkeringar genom flexibla parkeringstal. (Se kapitel 3 och kapitel 6). Vilka icke-fysiska mobilitetsåtgärder som byggherren ska utföra och när de ska utföras kan inte vara en förutsättning för lov. Överenskommelser kan i stället ingås mellan kommun och bygg- herren eller fastighetsägaren i civilrättsliga avtal som kan vara bind- ande över tid. Dessa avtal upprättas vid sidan av myndighetsutövning och tillämpning av PBL.

2Se kapitel 1, avsnittet Begrepp.

145

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

Samverkan kan också ske i markanvisnings- eller exploaterings- avtalsförhandlingar. Resultatet kan komma till uttryck både i avtalen respektive i planbeskrivningen.

Kommunen har dock inte i dagsläget någon lagstadgad rätt eller annan möjlighet att kräva transportplaner som avser åtgärder som inte tjänar som underlag för syftet med att upprätta en detaljplan.

Förutom redan nämnda åtgärder under typfall 2 kan följande åtgärd övervägas:

•Att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och markanvisningsavtal får innehålla enligt PBL.

Utredningen ser följande möjligheter och fördelar med att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för transportåtgärder som underlag för planarbetet enligt typfall 3:

•Förutsättningarna för ett transporteffektivt samhälle och för att uppnå hållbarhets- och klimatmålen ökar.

•Kommunen får tidigt underlag av byggherren eller fastighets- ägaren när det gäller fysiska åtgärder för hållbar mobilitet inom detaljplaneområdet.

•Byggherren eller fastighetsägaren kan på frivillig basis komplet- tera underlaget och bidra med mobilitetstjänster genom att ta egna initiativ som främjar hållbart resande.

•Byggherren eller fastighetsägaren kan lättare anpassa sitt kvarter till omgivande struktur och samhällets övergripande krav.

•Byggherren eller fastighetsägaren kan få ekonomiska fördelar och mervärden genom en mer effektiv trafikförsörjning och lång- siktigt hållbara lösningar.

•Planprocessen är bred och inkluderande och lämpar sig för att utveckla gemensamma målbilder för framtida bebyggelseområdens egenskaper och förhållanden.

God samverkan, hög plankvalitet och bättre förutsättningar för genomförande skapas om parterna gemensamt upprättar ett kvali- tetsprogram för bebyggelse och transporter inom planområdet.

146

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

Utredningen ser följande svårigheter eller nackdelar med att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för transportåtgärder som underlag för planarbetet enligt typfall 3:

•Det kan vara arbetskrävande och innebära högre kostnader för byggherren eller fastighetsägaren att upprätta ett underlag för planens fysiska utformning.

•Kommunen kan inte heller med nya bestämmelser i PBL, enligt ovan, ålägga byggherren eller fastighetsägaren att bidra med alla tillgängliga åtgärder för en likvärdig och hållbar mobilitet. Endast vissa åtgärder kan krävas enligt PBL.

•Kommunen kan inte kräva att planerade och överenskomna åt- gärder enligt detaljplanen ska genomföras om inte byggandet startas. (Samma förhållande som råder i dag).

•Det fordras sannolikt större resurser att följa upp att åtgärder enligt avtal verkligen genomförs.

•Avtal följer fastighetsägaren och upphör vid överlåtelse av fastig- heten, exempelvis om en hyresvärd säljer fastigheten till en bostads- rättsförening. (Samma förhållande som råder i dag.)

Utredningens kommentar till typfall 3

I det här typfallet framgår att kommunen inte kan ställa krav på icke- fysiska mobilitetsåtgärder eller åtgärder som berör drift och för- valtning av bebyggelsen (i motsats till krav på underlag för den fysiska dispositionen inom planområdet).

Det kan dock vara en fördel att icke-fysiska mobilitetsåtgärder utreds och konkretiseras i förväg för att de fysiska åtgärder som beslutas i detaljplanen ska kunna ges en optimal utformning. Detalj- planen reglerar inte människors beteende, men kan skapa förutsätt- ningar för och främja ett klimatsmart beteende.3

3Boverket (2018). Minskad klimatpåverkan i detaljplaneringen. www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/detaljplaneinstrumentet/lamplighetsbedomning/klimatpa verkan/ Hämtad 2019-03-03.

147

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

Typfall 4. Byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta ett program för transport- och mobilitetsåtgärder inom ett detaljplaneområde och för dess drift och förvaltning

Detta typfall innebär att byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta en plan även för transport- och mobilitetsåtgärder under byggande, drift och förvaltning, alltså efter det att detaljplanen har antagits.

I typfall 3 redovisas kommunens möjlighet att reglera åtgärder genom planutformning och bebyggelsekrav med stöd av PBL. Det här typfallet avser åtgärder som vi bedömer inte kan regleras med stöd av PBL i dag och som vi anser att det inte heller är lämpligt att reglera med stöd av PBL.

Reglering av sådana mobilitetsåtgärder och åtgärder under drift och förvaltning förekommer i dag genom ömsesidiga avsiktsförklar- ingar eller andra former av avtal enligt civilrättslig lagstiftning. Kom- munen har således inte möjlighet att ålägga byggherren eller fastig- hetsägaren att vidta sådana åtgärder.

Följande åtgärder kan övervägas för typfall 4:

•Att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och markanvisningsavtal får innehålla enligt PBL (liksom i typfall 3).

•Att utreda om krav på att byggherren eller fastighetsägaren upp- rättar planer som innehåller transportåtgärder och mobilitets- åtgärder i samband med detaljplanering kan regleras genom annan lagstiftning än PBL.

I utredningens direktiv efterfrågas för- och nackdelar med att kom- muner ges rätt att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering.

Utredningen ser följande möjligheter och fördelar med att byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta ett program för transport- och mobilitetsåtgärder inom ett detaljplaneområde för byggande samt drifts och förvaltningsfasen:

•Förutsättningarna ökar för att ett transporteffektivt samhälle och att hållbarhets- och klimatmålen ska uppnås.

148

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

•En transport- och mobilitetsplan skulle kunna kombinera fysiska och icke-fysiska åtgärder i form av åtgärdspaket. Enligt det bak- grundsmaterial vi tagit del av finns det förutsättningar att nå särskilt goda effekter genom sådana kombinationer. Planen kan omfatta hela åtgärdskedjan där fysiska åtgärder kombineras med beteendepåverkande åtgärder och där åtgärderna förvaltas och drivs ekonomiskt och administrativt över tid genom fastighets- ägare, verksamhetsutövaren eller annan aktör. Det handlar om ett arbetssätt som är uppmärksammat såväl inom flera svenska kom- muner som inom EU.4

•Byggherren eller fastighetsägaren kan anpassa funktioner i sitt kvarter till omgivande struktur och samhällets övergripande krav.

Utredningen ser följande svårigheter och nackdelar med att kommunen har möjlighet eller lagstadgat stöd för att ställa krav på att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för transport- och mobilitetsåtgärder inom ett detaljplaneområde för byggande samt drifts- och förvaltningsfasen:

•Det kan vara arbetskrävande och innebära högre kostnader för byggherren eller fastighetsägaren att upprätta en plan för åtgärder.

•Det är osäkert hur en lagstadgad rätt för kommunen att ställa krav kan lösas lagtekniskt.

•Det innebär svårigheter att anpassa de lösningar som används i andra EU-länder till svenska förhållanden på grund av det kom- munala självstyret. (Se kapitel 6, avsnitt 6.1.5).

•Eftersom reglering av åtgärderna inte är utvecklad finns det heller inte något system för uppföljning, tillsyn och sanktioner.

4http://sump-network.eu/about. Det finns en stormängd EU-projekt som syftar till att implementera SUMP i europeiska städer, kommuner och regioner. Den nationella nivån i andra europeiska länder har agerat mer stödjande och pådrivande än vad som har skett på nationell nivå i Sverige där enskilda kommuner själva har engagerat sig. (Wendle, B 2019).

149

Hur kan krav på transportplaner utformas?

SOU 2019:17

Utredningens kommentar till typfall 4:

Planer har inte något förvaltningsskede efter genomförandet. Enligt rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4). är verksamhetspåverkande regler främmande för PBL. Vi drar därför slutsatsen att krav på verksam- heter, deras förvaltning och drift inte bör knytas till PBL.

En intressant aspekt är att kommuner för egen del skulle kunna vidta både fysiska och icke-fysiska mobilitetsåtgärder vilka skulle kunna inkluderas i redovisningen bebyggelse- och transportstruk- turen inom ett detaljplaneområde5. Sådana åtgärder diskuteras på EU-nivå och de ryms även inom fyrstegsprincipen6 som Trafik- verket ska tillämpa och ofta i samverkan med kommunen.

Av bakgrundsmaterialet framgår att det är önskvärt att kom- muner ges laglig rätt att ställa sådana krav på byggherrar, fastighets- ägare och även verksamhetsutövare. (Se kapitel 2, 4 och 6). Flera myndigheter framhåller att det är nödvändigt med transportpla- nering och reglerande åtgärder för befintliga verksamheter om sam- hället ska nå klimatmålen för inrikes transporter. Ett exempel som lyfts är externetableringar med dålig tillgång till kollektivtrafik. Utredningens slutsats är att en sådan möjlighet eller lagstadgad rätt till reglering kan vara angelägen, men behöver sökas genom andra bestämmelser och regelverk än PBL.

7.2Kompetensutveckling

Utredningen konstaterar att berörda aktörer efterfrågar ökat kun- nande om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelse- utveckling. I bakgrundsmaterialet pekas på behovet av kunskaps- höjande insatser. Bland annat efterfrågas följande:

•Kunskapshöjande insatser och vägledningar för den lokala och regionala nivån om minskad klimatpåverkan i samhällsplaneringen.

5Det kan även avse så kallade managementåtgärder som är beteendepåverkande. Icke-fysiska mobilitetsåtgärder kan vara synonyma med beteendepåverkande åtgärder.

6Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Nyinvesteringar och större om- byggnadsåtgärder.

150

SOU 2019:17

Hur kan krav på transportplaner utformas?

•Ett forum som får i uppdrag att behandla bostadsförsörjnings- frågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspektiv.

•Bättre kunskapsunderlag för att stödja kommuner som vill arbeta med sänkta parkeringstal och hållbara mobilitetstjänster.

•Gemensamma plattformar där berörda aktörer samverkar både mellan planeringsnivåer inom landet och med stöd av EU:s sats- ningar när det gäller Sustainable Urban Mobility Plans (SUMP)7.

I rapporten Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen (Engström 2018, bilaga 4) framhålls att ett krav enligt direktivet i första hand bör riktas mot att processen tillförs kunskap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveck- ling. I rapporten analyseras och förs ett resonemang om behovet av kunskapshöjande insatser. Det handlar om tankefigurer som måste påverkas om lagändringar ska få genomslagskraft och inte bli ”tomma paragrafer”.

Utredningen vill i sammanhanget framhålla att flera av de aktörer

vimött i utredningsarbetet har lyft fram Boverkets vägledningar och PBL Kunskapsbanken som mycket användbara kunskapskällor.8

7http://sump-network.eu/about. Det finns en stor mängd EU-projekt som syftar till att implementera SUMP i europeiska städer, kommuner och regioner. Den nationella nivån i andra europeiska länder har agerat mer stödjande och pådrivande än vad som har skett på nationell nivå i Sverige där enskilda kommuner själva har engagerat sig. (Wendle, B 2019).

8www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/

151

8Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder

8.1Slutsatser på övergripande nivå

Utredningen konstaterar att det finns starka skäl att föra frågan vidare om nya och bättre verktyg för integrerad bebyggelse- och transportplanering. Samordning av planer för bebyggelse och trans- porter är enligt vår uppfattning en förutsättning för:

•att städer ska kunna utvecklas hållbart, och

•att klimatmålen ska kunna uppnås.

Ett fortsatt arbete bör även utreda frågan om ett transporteffektivt samhälle ur ett bredare perspektiv och undersöka möjliga vägar till säkerställande av måluppfyllelse genom olika styrmedel som kun- skapstillförsel, dialog, förhandling och lagstiftning.

Enligt regeringsförklaringen i januari 2019 ska Sverige bli världens första fossilfria välfärdsland. Åtgärder avseende inrikes transporter är nyckeln till måluppfyllelse. Det är också vår uppfattning att arbetet med att nå ett transporteffektivt samhälle är en av de viktigaste åt- gärderna för att uppnå klimatmålen.

Behovet understryks bland annat i rapporten Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet1. Rapporten redovisar den åtgärdsplan för att minska utsläppen inom transportsektorn,

1Energimyndigheten 2017. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07.

153

Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder

SOU 2019:17

som togs fram gemensamt av Boverket, Energimyndigheten, Natur- vårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen på uppdrag av regeringen år 2017.

I Kunskapsunderlag till betänkande om transportplaner inom utred- ningen Samordning för bostadsbyggande2 från september 2018 fram- förs att ”Tecknen är många på att ett annat förhållningssätt till bebyggelseutvecklingen än den gällande är nödvändig. Tiden är mogen.” Vidare konstateras att ”sambandet mellan klimatfrågan och hållbar stadsutveckling är central. Samspelet mellan tillgänglighet, bebyggelseutvecklingen och transportarbete är således inte `en fråga bland andra´ utan kanske den viktigaste både för samhällsplaner- ingen allmänt och inom ramen för plan- och bygglagen särskilt, eftersom den samtidigt bidrar till att förverkliga hållbarhetsbegrep- pets samtliga dimensioner.”

I arbetet med att ”analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detalj- planering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygglagen” för att ”bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas” har utredningen sett att ett bredare perspektiv behöver anläggas. Några övergripande slutsatser av denna bredare analys är enligt följande.

•Nya verktyg och styrmedel för samordnad bebyggelse- och trans- portplanering behövs för att klimatmålen ska kunna nås.

•Nya styrmedel för transportåtgärder i befintliga stadsmiljöer behöver utvecklas.

•Sambandet mellan transport- och bebyggelseplanering behöver förtydligas och förstärkas.

•Begreppet transportplan behöver utvecklas för att vara relevant i en modern hållbar stadsplanering.

•Byggherrars och andra aktörers roll behöver förtydligas när det gäller transporteffektiva lösningar vid framtagande av en detalj- plan.

2Engström C-J 2018, Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen.

154

SOU 2019:17

Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder

•Samverkan om transporter regionalt och nationellt i samband med kommunal fysisk planering behöver förbättras.

•Kombinationer av fysiska och beteendepåverkande åtgärder behö- ver tillämpas mer i den kommunala planeringen. Modeller och planeringsverktyg för detta behöver utvecklas.

•Krav bör riktas mot att processen tillförs kunskap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveckling.

8.2Slutsats av analys av för- och nackdelar

Utredningen har i enlighet med uppdraget inventerat och analyserat troliga för och nackdelar med krav på transportplaner i detalj- planering. Analysen framgår av föregående kapitel, där vi också har resonerat om möjliga vägar som kan bidra till målet enligt utred- ningsuppdraget.3

Utredningens analys har lett till slutsatsen att fördelarna med ett krav eller andra former för säkerställande av måluppfyllelse över- väger. Två av de viktigaste fördelarna är enligt vår analys:

•att planer och åtgärder för samordning av bebyggelse och trans- porter kan främja en likvärdig och transporteffektiv tillgänglighet för olika transportslag i bebyggelseområden,

8.3Resonemang om möjliga åtgärder vad gäller frågan om krav på transportplaner

Som ett led i arbetat med att analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner, har utredningen funnit skäl att även resonera om möjliga sätt att införa eventuella krav. I ett fortsatt utredningsarbete kan åtgärder enligt följande studeras.

3Att ”bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas” (dir. 2017:126).

155

Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder

SOU 2019:17

Förtydliganden i plan- och bygglagen om kommunala transportplaner

Utredningen bedömer, mot bakgrund av analyserna, att bestämmel- serna i plan- och bygglagen, kan förtydligas när det gäller såväl detaljplanering som översiktsplanering4 i syfte att:

•främja en likvärdig och transporteffektiv tillgänglighet för olika transportslag i bebyggelseområden,

•främja samverkan mellan olika planeringsnivåer när det gäller transporter och bebyggelseutveckling.

Åtgärder i form av detaljplan

Utredningens slutsats är att förtydliganden i plan- och bygglagen skulle kunna främja likvärdig tillgänglighet och likvärdiga förutsätt- ningar för olika trafikslag i samband med detaljplanering. Sådana förtydliganden bör avse såväl hur tillgänglighet skapas genom pla- nering av transportsystem, som genom hur bebyggelse och verk- samheter utformas och lokaliseras.

Åtgärder i form av översiktsplan

Vi bedömer att förtydliganden, antingen i själva översiktsplanen eller genom ett tematiskt tillägg, kan underlätta bebyggelse- och transportplanering i detaljplaner genom att effektivisera samråd, förtydliga krav i förväg och undanröja frågeställningar som annars kan bli en belastning i enskilda detaljplaneprocesser. Förtydliganden om kommunomfattande bebyggelse- och transportplanering i över- siktsplanen skulle också tydliggöra betydelsen av sambanden mellan bebyggelse och transporter för byggherrar, fastighetsägare och

4Se kapitel 6 och kapitel 7 samt Skiss till innebörd av kommunal transportplan och ändamåls- enlig struktur, s. 68 i bilaga 4.

156

SOU 2019:17

Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder

verksamhetsutövare. Krav i detaljplaneprocessen kan därigenom bli mer förutsägbara och transparenta. Tydligare kommunomfattande bebyggelse- och transportplaner kan också utgöra underlag vid transportåtgärder i befintlig stadsmiljö.

Åtgärderna anpassas till kommuners olika förutsättningar

Ett eventuellt krav på kommuner enligt plan- och bygglagen att upprätta en samlad transportplan i samband med detaljplanering och i form av en kommunomfattande transportplan bör tillämpas selek- tivt med hänsyn till kommunernas olika förutsättningar. Former och kriterier för att undanta kommuner från krav behöver i sådana fall studeras vidare.

Möjlighet att ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare

Utredningen anser att det är angeläget att vidare utreda hur kom- muner kan säkerställa att byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare bidrar till transporteffektivitet i såväl detaljplaner som vid åtgärder i befintlig stadsmiljö. Vidare bör terminologin för- tydligas i syfte att underlätta förståelsen av vad som åsyftas.

Av bakgrundsmaterialet framgår uttalade önskemål om att kom- muner ska kunna ålägga byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering. Det främsta motivet som framförs är att klimatmålen ska kunna nås. Det framgår vidare att möjligheten att ställa krav kan begränsas till vissa situationer, exempelvis en större nyetablering av bebyggelse eller där bil- och lastbilstrafik riskerar att öka.

Utredningens bedömning är att en möjlighet, och i synnerhet en lagstadgad rätt, att säkerställa eller ställa krav på annan part (bygg- herrar, fastighetsägare, verksamhetsutövare) avseende transport- åtgärder och mobilitetsprogram i samband med detaljplaner bör knytas till ett krav på att kommunerna själva har upprättat en samlad transportplan i samband med detaljplanering och i form av en kom- munomfattande transportplan.

Utredningens analyser pekar också på att det inte är lämpligt att införa bestämmelser i plan- och bygglagen om kommuners rätt att

157

Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder

SOU 2019:17

ställa krav på byggaktörer, alternativt att säkerställa att vidta trans- portåtgärder i samband med detaljplanering.

Utredningen menar således att eventuella krav på transportplaner bör riktas gentemot kommunen. Former för krav (eller säkerställande av måluppfyllelse) på transportplaner riktade mot byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare bör utredas. Dessa planer skulle till exempel kunna benämnas samlade åtgärdspaket för transportåtgärder, transportprogram eller mobilitetsprogram.

Utredningen ser att det finns skäl att vidare undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare kan samverka med kommunerna i samband med detaljplanering så att åtgärder för ett transporteffektivt samhälle säkerställs. Detta bör i första hand ske genom utvecklade avtalsformer.5 I andra hand bör samverkan säker- ställas genom ålägganden i form av krav. Åtgärderna och formerna för dessa kan utredas i samråd med byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare.

En fortsatt utredning bör omfatta hur reglering kan utvecklas, såväl genom civilrättsliga avtalsformer som genom bestämmelser med stöd av annan lagstiftning än plan- och bygglagen.

5Avtalsinstitutet innebär begränsningar i form av vilka åtgärder som får regleras. Avtal upphör om fastigheten överlåts till annan ägare.

158

Referenser

Offentligt tryck

Statens offentliga utredningar

SOU 2005:51: Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare kon- sumtion. Betänkande av Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen.

SOU 2013:84: Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik.

SOU 2015:59: En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Betänkande av Bostadsplaneringskommittén.

SOU 2015:88: Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design. Betänkande av Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design.

SOU 2016:47: En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige. Del- betänkande av Miljömålsberedningen.

SOU 2018:46 del 1: En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efter- följande planering. Delbetänkande av Översiktsplaneutredningen.

Propositioner m.m.

Prop. 2005/06:160, Moderna transporter. Prop. 2009/2010:200, Ny kollektivtrafiklag.

Prop. 2011/12:118, Planeringssystem för transportinfrastruktur. Prop. 2013/14:126, En enklare planprocess.

Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017 utgiftsområde 22. Prop. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige.

Prop. 2016/17:200, Miljöbedömningar.

159

Referenser

SOU 2019:17

Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018 utgiftsområde 18. Prop. 2017/18:110, Politik för gestaltad livsmiljö.

Prop. 2017/18:266. En ny regional planering.

Skr. 2017/18:230, Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling.

Skr. 2017/18:278, Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029.

Skr. 2017/18:238, En klimatstrategi för Sverige.

Näringsdepartementet (2018): Effektiva, kapacitetsstarka och håll- bara godstransporter – en nationell godstransportstrategi. Artikel- nummer: N2018.21.

Näringsdepartementet (2017): En nationell cykelstrategi för ökad och säker cykling – som bidrar till ett hållbart samhälle med hög livs- kvalitet i hela landet. Artikelnummer: N2017.19.

Rapporter och övrig litteratur

Blix, J. (2018): Att säkra goda förutsättningar för gång och cykel som del av vardagslivet.

Boverket (2013): Samordna planeringen för bebyggelse och trans- porter! – en kunskapsöversikt. Rapport: 2013:33.

Boverket (2017): Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/

Boverket (2017): Plan- och bygglagen som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan. Rapport 2017:24.

Boverket (2017): Underlag till nationell arkitekturpolicy. Rapport 2017:12.

Boverket (2018): Vägledning om lämplighetsbedömning och lokaliser- ingsprövning i detaljplaneprocessen. www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken

Boverket (2018): Vägledning om parkering. Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/

Boverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Trafikverket (2015): Trafik för en attraktiv stad (TRAST), Handbok, utgåva 3.

160

SOU 2019:17

Referenser

Energimyndigheten (2017): Strategisk plan för omställning av trans- portsektorn till fossilfrihet. Rapport framtagen av Boverket, Energi- myndigheten, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen inom ramen för Energimyndighetens regerings- uppdrag. ER 2017:07.

Energimyndigheten (2017): Redovisning av effektkedjor En metod- beskrivning i samordningsuppdraget för omställning av transport- sektorn till fossilfrihet. ER 2017:13.

Engström, C-J. (2018): Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen.

Eskilstuna kommun (2016): Parkeringstal för ett Eskilstuna i för- ändring. Antagen av Stadsbyggnadsnämnden 2016-01-18.

Gelinder, M. (2017): Mobility Management: Ett nygammalt koncept med fokus på beteendeförändring. Kulturgeografiska institutionen, Uppsatser, Uppsala universitet.

Göteborgs Stad (2005): Transportplaner. Styr för miljövänligare resande! Göteborgs Stads Trafikkontor.

Göteborgs stad (2014): Göteborg 2035.Trafikstrategi för en nära stor- stad. Antagen av trafiknämnden februari 2014.

Göteborgs Stad (2015): Cykelprogram för en nära storstad 2015–2025. Antaget av trafiknämnden den 26 mars 2015.

IVL Svenska Miljöinstitutet (2017): 10 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljöarbete. Rapportnummer C241. På uppdrag av Initiativet Fossilfritt Sverige.

IVL Svenska Miljöinstitutet (2018): Sänkt p-tal som drivkraft för attraktiv stadsbyggnad och hållbar mobilitet. Rapportnummer C276. I samarbete med: Trafikverket, Koucky & Partners.

IVL Svenska Miljöinstitutet (2019) Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i Göteborg. Del- rapport från projektet Arbpark – nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering. Rapportnummer C375.

IVL Svenska Miljöinstitutet (2019): Urbana godstransporter i detalj- planering. Rapport U 6081.

Klimatpolitiska rådet (2019): Klimatpolitiska rådets rapport 2019.

Ljungberg Toulson, C. och Mattsson, C. (2018): Framtidens mobility management – från beteende- till normförändring.

161

Referenser

SOU 2019:17

Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2004): Frisk luft på väg. Förslag till åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kväve- dioxid i Göteborgsregionen. Redovisning av regeringens uppdrag DNR 2001/2250/R, M2000/42 19/R. S. 31.

Malmö stad (2016): Trafik- och mobilitetsplan för ett mer tillgängligt och hållbart Malmö. Antagen i kommunfullmäktige mars 2016.

Naturvårdsverket (2017): Med de nya svenska klimatmålen i sikte. Gapanalys samt strategier och förutsättningar för att nå etappmålen 2030 med utblick mot 2045. Rapport 6795.

Naturvårdsverket (2018): Styrmedel för ett transporteffektivt sam- hälle. PM 2018-01-31 Ärendenr: NV-03775-17.

Stockholms stad (2012): Framkomlighetsstrategin. Stockholms stad, trafikkontoret.

Stockholms stad (2012): Strategi för offentliga rum – en del av Fram- komlighetsstrategin. Stockholms stad, trafikkontoret.

Sundbybergs stad (2017): Mobilitetsprogram för Sundbybergs stad. Antaget i kommunfullmäktige 2017.

Sundbybergs stad (2017): Protokoll 17 (95). Kommunfullmäktige. Sammanträdesdatum 2017-12-18.

Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Regionala trafikförsörj- ningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken. En väg- ledning och ett verktyg.

Sveriges Kommuner och Landsting och Trafikverket (2010): Håll- bart resande i praktiken. Trafik- och stadsplanering med beteende- påverkan i fokus. En fördjupning av handboken TRAST (Trafik för en attraktiv stad).

Trafikverket (2011): MaxLupoSE – råd om hur mobility management kan användas i den kommunala planeringen. Publikationsnum- mer: 2011:146.

Trafikverket (2012): Trafikverkets övergripande krav för den fysiska planläggningsprocessen. Publikationsnummer 2012:1151.

Trafikverket (2015): Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering av transportlösningar – handledning. Trafikverket i samarbete med Boverket och Sveriges kommuner och landsting. Publikations- nummer: 2012:206.

162

SOU 2019:17

Referenser

Trafikverket (2018): Kartläggning av Trafikverkets planeringssam- arbete med kommunerna. PM 2018-01-18 Ärendenummer TRV 2017/65529.

Trivector Traffic AB (2013): Möjligheter med mobility management i samhällsplaneringen. Uthållig kommun etapp 3. Rapport 2013:113.

Trivector Traffic AB (2013): Konsekvenser av Mobility as a Service – Jämförelse av alternativa scenarier för implementering av nya mobilitetstjänster (förstudie). Rapport 2016:112.

Trivector Traffic AB (2018): Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Rapport 2018:63.

Uppsala kommun (2017): Strategi och handlingsplan för mobilitet i Ulleråker Fokusområde hållbara vardagsresor. Plan- och byggnads- nämnden. 2017.

Kontaktpersoner under arbetet

Carl-Johan Engström professor emeritus, KTH.

Josephine Nellerup, stadsbyggnadsstrateg, Malmö stad.

Anders Roth, IVL Svenska Miljöinstitutet.

Björn Wendle, Trivector Traffic AB.

163

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:126

Samordning för ökat och hållbart bostadsbyggande

Beslut vid regeringssammanträde den 13 december 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt kom- plexa planeringsförutsättningar.

Syftet med uppdraget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande.

Utredaren ska bl.a.

•erbjuda en arena för dialog mellan berörda parter,

•stödja kommuner i planeringen av bostadsexploateringar där för- utsättningarna är särskilt komplexa,

•underlätta för kommuner i arbetet med innovationer för hållbar stadsutveckling,

•verka för metodutveckling för särskilt komplexa planeringsförut- sättningar,

•bilda och driva ett nätverk för kommuner som bygger nya stads- delar och städer,

•fortsätta arbetet med uppdraget att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande,

•fortsätta arbetet med uppdraget om bostadsbyggande på statens fastigheter,

165

Bilaga 1

SOU 2019:17

•analysera för- och nackdelar med att införa möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder.

Uppdraget ska delredovisas senast den 15 december 2018 och den 15 december 2019. Frågan om krav på transportplaner ska redovisas i den delredovisning som lämnas senast den 15 december 2018.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2020.

Bakgrund

Bostadsbrist

Det råder stor bostadsbrist i Sverige i dag och bostadsbyggandet har under många år varit lågt i förhållande till befolkningstillväxten. Drygt 80 procent av Sveriges befolkning bor i kommuner som bedö- mer att de har ett underskott på bostäder. Trots att byggtakten ökat avsevärt de senaste åren saknas cirka 600 000 bostäder fram till 2025 enligt Boverkets prognos från juli 2017. Byggtakten behöver mot denna bakgrund fortsätta hållas hög samtidigt som det finns ett allt mer uppenbart behov av att hitta sätt att bygga bostäder som befolk- ningsgrupper med lägre inkomst har råd med för att få balans på bostadsmarknaden.

Det är av stor vikt att de bostäder som i dag byggs i snabb takt, och städerna som dessa byggs i, gestaltas med hög arkitektonisk kvali- tet, att de bostäder och miljöer som utformas är långsiktigt hållbara, inte minst ur ett jämställdhets- och barnperspektiv, och att hänsyn tas till befintliga värden som främjar goda livsmiljöer.

Samordning av större samlade exploateringar med hållbart byggande

För att möta den allvarliga bostadsbristen lanserade bostadsministern och finansministern i juni 2016 en s.k. 22-punktslista med åtgärder för att öka bostadsbyggandet och för att utnyttja det befintliga beståndet bättre.

En av åtgärderna i 22-punktslistan handlar om att få till stånd större samlade exploateringar som samtidigt bidrar till en långsiktigt hållbar stadsutveckling. Regeringen uppdrog därför den 17 november 2016 åt en samordnare (dnr N2016/07177/PBB) att identifiera en

166

SOU 2019:17

Bilaga 1

eller flera kommuner där det finns framtagna planer på samlade exploateringar för en större mängd bostäder men där planerna av något skäl inte kan genomföras, t.ex. på grund av att det saknas relevant statlig infrastruktur eller lämplig kompetens. Samordnaren ska också identifiera områden som inte finns med i befintliga planer, men där det på längre sikt finns möjlighet till helt nya större bostads- exploateringar. I uppdraget ingår också bl.a. att identifiera och beskriva varför ett genomförande av planen inte har skett och att bedöma om det är relevant för staten att vara behjälplig för att planen ska kunna genomföras, och i så fall föreslå på vilket sätt.

Samordnaren fick i juni 2017 ett förlängt och ändrat uppdrag (dnr N2017/04380/PBB) att, förutom att fortsätta grunduppdraget, ingå överenskommelser med kommuner där exploatering föreslås. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2017.

I arbetet med uppdraget har samordnaren funnit att nya stads- delar allt oftare byggs i det som tidigare varit industri- eller hamn- områden där förorenad mark och andra förhållanden försvårar exploa- teringen. Valet av sådan mark beror på att exploatering på högklassig jordbruksmark bör undvikas och för att bostäder i centrala lägen nära kollektivtrafik och service ska möjliggöras. De svåra markför- hållandena gör att många planeringsprocesser blir komplexa.

I delrapporterna som samordnaren lämnat beskrivs behovet av en neutral arena för dialog om sådana särskilt komplexa planeringssituatio- ner. Vidare föreslås att staten upprättar en funktion för samordning som stöd till företrädesvis kommuner (dnr N2017/02085/PBB och N2017/04516/PBB).

Kommuners och länsstyrelsers roll i planeringssystemet

Det är enligt plan- och bygglagen (2010:900) en kommunal ange- lägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Detta ansvar omfattar befogenheter att bestämma om planläggning ska komma till stånd eller inte, anta planer och i övrigt bedöma markens lämp- lighet för byggande.

Länsstyrelsens roll är bl.a. att ta tillvara och samordna statens intressen och ge råd om tillämpningen av 2 kap. plan- och bygglagen.

167

Bilaga 1

SOU 2019:17

Länsstyrelsens roll under planprocessen är att bidra med råd, syn- punkter och tillhandahålla underlag som ger kommunen möjlighet att utforma planförslaget för att bl.a. undvika ett statligt ingripande.

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över ett för- slag till detaljplan, t.ex. om förslaget innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, eller om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt.

Om en kommun inte rättar sig efter länsstyrelsens synpunkter, kan länsstyrelsen fatta beslut om att överpröva kommunens beslut att anta en detaljplan. Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan om den inte tillgodoser statliga intressen. Läns- styrelsens beslut att upphäva kommunens antagande av detaljplan får överklagas. Om ett ärende som överklagats i allmän förvaltnings- domstol rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Fortifikations- verket, ska domstolen överlämna ärendet till regeringen för slutligt avgörande.

Innovation för ökad hållbarhet

Innovation handlar om nya eller bättre lösningar som bidrar till till- växt och sysselsättning samt skapar värde för miljö, klimat, samhälle, företag och individer. Regeringen arbetar aktivt med att stärka inno- vations och förnyelsekraften hos svenska företag inom många sam- hällsområden.

En ökad innovationskraft är även viktig inom andra sektorer. Regeringens forskningspolitiska mål är att Sverige ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i Sverige och globalt (prop. 2016/17:50, Kunskap i samverkan

–för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft).

Genom att satsa på innovationsarbete läggs grunden för ny, lång- siktig och fördjupad gränsöverskridande samverkan och stärkt inno- vationsförmåga. Regeringens satsning på de strategiska samverkans- programmen är ett exempel på detta. Genom dem pekas fem svenska

168

SOU 2019:17

Bilaga 1

styrkeområden ut där det finns möjlighet att kraftsamla för att möta stora samhällsutmaningar. Genom samverkan mellan offentliga aktö- rer, näringsliv och akademi identifieras innovativa lösningar som stär- ker konkurrenskraften, bidrar till en hållbar utveckling och skapar fler jobb.

Inom ramen för hållbar stadsutveckling finns stor potential att arbeta med innovationer, vilket är en central utgångspunkt för sam- verkansprogrammet Smarta städer. Kommunernas kunskap om, inställ- ning till samt vilja och möjlighet att arbeta med innovativa lösningar för att skapa hållbara gestaltade livsmiljöer är avgörande i det sam- manhanget. Innovationer som bidrar till en ökad folkhälsa genom t.ex. minskad segregation och tillgång till natur och grönska är vik- tigt för den hållbara och smarta staden.

Relaterat till samverkansprogrammet Smarta städer har en natio- nell export- och investeringsplattform lanserats, Smart City Sweden. Med utgångpunkt i Agenda 2030-målen demonstreras där ett antal värdekedjor där svenska företag kan leverera lösningar. I linje med Sveriges exportstrategi är Smart City Sweden viktig för att sprida svenska innovativa idéer, lösningar och testbäddar som har med stads- utveckling att göra till omvärlden och därmed möjliggöra ökad svensk export på området.

Utredningen om bostadsbyggande på statens fastigheter

I januari 2017 tillsatte regeringen Utredningen om bostadsbyggande på statens fastigheter (dir. 2017:7). Utredaren, som ska fungera som en förhandlingsperson, har i uppdrag att verka för att få till stånd bostadsbyggande på statens fastigheter.

I enlighet med direktiven har utredningen huvudsakligen utgått från de statliga fastigheter som Planprocessutredningen i sitt betänk- ande Bättre arbete mellan stat och kommun (SOU 2015:109) identi- fierat som möjliga för bostadsbyggande. Utredningen har för varje statligt ägd fastighet bedömt om det finns ett långsiktigt intresse för staten av att behålla hela eller delar av fastigheten för dess nuvarande användning samt bedömt om fastigheten kan ge ett väsentligt bostads- tillskott. I delbetänkandet Bostäder på statens mark – en möjlighet? (SOU 2017:71) har utredningen bedömt att totalt 65 fastigheter har

169

Bilaga 1

SOU 2019:17

förutsättningar för bostadsbyggande. I fråga om fastigheter där utred- ningen bedömt att bostadsbyggande kan vara aktuellt ska utredaren enligt direktiven sammanföra relevanta aktörer i syfte att realisera bostadsbyggande. Utredningen arbetar nu vidare med de 65 fastighe- terna och verkar för överlåtelser av dessa. Utredningen ska slutredo- visa sitt uppdrag senast den 15 februari 2018.

Krav på transportplaner i samband med detaljplanering för nyetablering av bostäder

Av budgetpropositionen för 2017 (prop. 2017/18:1, utgiftsområde 22), framgår att regeringen har för avsikt att se över frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner vid nyetableringar. Skrivningen i budgetpropositionen för 2017 härstammar från förslag i slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden (SOU 2005:51) från Utred- ningen En handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen. Där redovisas att varken miljöbalken eller plan- och bygglagen ger kom- munerna tillräckligt goda möjligheter att ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle.

Betänkandets förslag om att införa möjlighet till krav på trans- portplaner i detaljplan handlar om att genomföra ändringar i plan- och bygglagen som skulle möjliggöra för kommunerna att kunna ålägga verksamhetsutövare att upprätta sådana planer i samband med detalj- planering för nyetablering av bostäder, för minskat transportbehov, effektivare transporter samt miljövänligare resor och transporter.

Uppdraget

Erbjuda en arena för dialog

I takt med att fler markområden som har särskilt komplexa planer- ingsförutsättningar kan komma att behöva tas i bruk för bostads- byggande ökar behovet av dialog mellan olika berörda parter. Utre- daren ska därför erbjuda en arena för dialog mellan de parter på nationell, regional och lokal nivå som är berörda av sådana särskilt komplexa planeringsförutsättningar. Arenan ska peka på behovet av ökat bostadsbyggande, men samtidigt verka för dialog och kon-

170

SOU 2019:17

Bilaga 1

struktiva lösningar när olika intressen står mot varandra. I dialog- processerna kan även effekterna på den omgivande miljön och lång- siktiga effekter av ökat bostadsbyggande ingå.

På flera av de statliga aktörernas fastigheter bedrivs verksamhet som klassas som riksintressen enligt miljöbalken, vilket ska beaktas i den fortsatta dialogen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska ges företräde.

Stödja kommuner i planeringen

Mindre kommuner med små resurser för planeringsarbete kan ha svårt att driva planeringsprocesser och få till stånd de utredningar som krävs för att komma vidare i de särskilt komplexa processerna. Det kan också handla om att det saknas möjligheter att utveckla visioner för det område som ska exploateras.

Utredaren ska därför ha som uppgift att stödja kommunerna i det arbetet genom att erbjuda kompetens. Samordnaren ska med stöd av sitt kansli erbjuda konkret hjälp i en särskilt komplex planerings- process. Det kan handla om t.ex. process- eller utredningsstöd. Om kompetens saknas inom kansliet, kan utredaren upphandla relevant kompetens till kommunen. Sådant stöd ska endast vara möjligt om kommunen inte har möjlighet att lösa problemet på annat sätt.

Underlätta för kommuner i arbetet med innovationer

Långsiktigt hållbar stadsutveckling och stadsbyggande är viktiga områ- den för innovation och kunskapsutveckling. Innovationer (tekniska och sociala) i nya stadsdelar och tätorter kan bidra till att stärka Sveriges roll som föregångare inom hållbar stadsutveckling. En håll- bar stad är bl.a. inkluderande, jämlik och jämställd. En hållbar stad behöver också kopplas till sitt sammanhang, till kringliggande regio- ner och landsbygder.

När nya områden byggs på obruten mark möjliggörs tester av helt nya lösningar, eftersom man inte är bunden av befintliga strukturer. Innovativa lösningar behöver prövas och helst i samverkan med andra sektorer. Kommuner ser i dag ett ökat behov av att arbeta innovativt med både planering och byggande. Utredaren ska särskilt lyfta fram

171

Bilaga 1

SOU 2019:17

dessa frågor och möjligheterna för ökad samverkan mellan kommu- ner och näringsliv. Export- och investeringsplattformen Smart City Sweden är en viktig samverkanspart i detta arbete.

Vidare kan områdena som byggs bli modellområden med inno- vativa lösningar som kan utgöra basen i en serie bomässor och där- igenom stärka möjligheten att utveckla hållbara gestaltade livsmiljöer.

Verka för metodutveckling

Att tidiga dialoger bidrar till en mer hållbar samhällsplanering och effektivare bostadsbyggande är fastlagt. Erfarenheter och metoder från utredarens arbete med särskilt komplexa planeringsförutsätt- ningar kan bidra till att de berörda aktörerna undviker att hamna i låsta lägen framöver. De arbetssätt som utredaren utvecklar för att samordna särskilt komplexa planeringsförutsättningar och därigenom lösa svåra intressemotsättningar som hindrar bostadsbyggande ska därför dokumenteras så att de kan användas i ordinarie verksamhet.

Arbetet ska grundas på dialog kring behov och inriktning och komplettera länsstyrelsens befintliga arbete.

Bilda och driva ett nätverk för kommuner

De kommuner som bygger nya stadsdelar och städer har ett behov av att dela erfarenheter och hjälpa och stärka varandra i processerna. Ett nätverk ska därför bildas för kommuner som förbereder eller genomför större samlade exploateringar. Även regionalt utvecklings- ansvarig aktör i aktuella län ska bjudas in att delta i nätverket. Del- tagandet i nätverket är frivilligt.

Utredaren ska bilda nätverket och arrangera regelbundna möten där kommunerna får redovisa exempelvis utkast till planer, program, upphandlingar eller andra steg i processen där erfarenhetsutbyte är relevant.

Det är viktigt att koordinera detta nätverk med befintliga kom- munala och regionala nätverk.

Det finns goda erfarenheter från liknande nätverk, t.ex. de kommu- ner som fick stöd från delegationen för hållbara städer (dir. 2011:29).

172

SOU 2019:17

Bilaga 1

Fortsätta arbetet med uppdraget att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande

I samordnarens delredovisning daterad den 31 augusti 2017 har nio namngivna områden för större samlade exploateringar identifierats (dnr N2017/04516/PBB). För vissa av dessa områden har överens- kommelser som avses i samordnarens uppdrag inte träffats. Ut- redaren ska, om så bedöms lämpligt utifrån de berörda parternas förutsättningar, arbeta vidare med dessa områden enligt vad som framgår av den uppdragsbeskrivning som beslutats för samordnaren (dnr N2017/04380/PBB) fram till 15 mars 2018 samt informera Regeringskansliet och redovisa vilka åtgärder som är nödvändiga att vidta för att överenskommelserna ska komma till stånd.

Utredaren ska också svara för en uppföljning av efterlevnaden av överenskommelser genom en partssammansatt grupp bestående av representanter för staten, respektive kommun och berörd region. Staten är sammankallande och representeras av utredaren.

Om utredaren i sitt arbete kommer i kontakt med fler kommuner än de som identifierats där det finns framtagna planer på samlade exploateringar för en större mängd bostäder men där planerna av något skäl inte kan genomföras, ska utredaren informera Regerings- kansliet (Näringsdepartementet) om dessa och redovisa vilka åtgär- der som är nödvändiga att vidta för att exploateringen ska komma till stånd. Samma sak gäller för eventuella områden som inte finns med i befintliga planer, men där det på längre sikt finns möjlighet till helt nya större bostadsexploateringar. Detta ska ske i enlighet med uppdraget om samordning av större samlade exploateringar med håll- bart byggande (dnr N2016/07177/PBB).

Fortsätta arbetet med utredning om bostadsbyggande på statens fastigheter

Utredaren ska, från och med den 16 februari 2018, ta över de för- handlingar om överlåtelser av fastigheter som utredningen för bostads- byggande på statens fastigheter påbörjat men inte avslutat. Uppdraget (dir. 2017:7) handlar om att verka för att få till stånd bostadsbyg- gande på statens fastigheter. I uppdraget ingår att sammanföra rele- vanta aktörer i syfte att realisera bostadsbyggande.

173

Bilaga 1

SOU 2019:17

I betänkandet Bostäder på statens mark – en möjlighet (SOU 2017:71) har utredningen bedömt att det finns 65 fastigheter som har förut- sättningar för bostadsbyggande och där det är relevant att verka för överlåtelser.

Flera av de statliga aktörer som äger fastigheter har verksamheter som kan klassas som riksintressen, vilket ska beaktas i det fortsatta arbetet. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska ges företräde.

Analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder

Slutligen ska utredaren analysera för- och nackdelar med en lagstad- gad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detalj- planering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygglagen. Transportplaner i samband med detaljplanering för nyetablering av bostäder kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffek- tivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas.

Samråd och redovisning av uppdraget

I utredarens uppdrag ingår att nära samarbeta med berörda kom- muner och länsstyrelser. Utredaren ska även samråda med regionala utvecklingsaktörer och andra berörda myndigheter och organisa- tioner, inklusive de statliga fastighetsförvaltarna som t.ex. Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket och Försvarsmakten.

Utredaren ska i sitt arbete ta hänsyn till andra pågående processer som har relevans för uppdraget, t.ex. Översiktsplaneutredningen (dir. 2017:6), Utredningen om kommunal planering för bostäder (dir. 2017:85), och satsningen på Smart City Sweden (prop. 2017/18:1, utgiftsområde 18). Flera av samverkansprogrammen, inte minst Smarta städer och Nästa generations resor och transporter, är också rele- vanta i sammanhanget. Länsstyrelsernas framtagande av planer för grön infrastruktur och behovet av ökat skydd för dricksvatten är också viktigt i sammanhanget liksom arbetet i den kommande myn- digheten Delegation mot segregation. Arbete med arkitektur, form och design är i sin kärna problemlösande processer som hanterar

174

SOU 2019:17

Bilaga 1

intressekonflikter och som ger förutsättningar för en långsiktigt håll- bar och välfungerande utveckling för kommunen och dess invånare och kan utgöra ett stöd i planeringsprocessen.

Utredaren ska senast den 15 mars 2018 redovisa eventuella överens- kommelser om större samlade exploateringar. Senast den 15 december 2018 och den 15 december 2019 ska utredaren redovisa den verksam- het som bedrivits och planerna för det fortsatta arbetet. Senast den 15 december 2018 ska frågan om krav på transportplaner i samband med detaljplanering för nyetablering av bostäder redovisas. Upp- draget ska slutredovisas senast den 31 december 2020.

(Näringsdepartementet)

175

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2018:107

Tilläggsdirektiv till Samordning för bostadsbyggande (N 2017:08)

Beslut vid regeringssammanträde den 18 oktober 2018

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 13 december 2017 kommittédirektiv om att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbygg- nadsprocessen i kommuner med särskilt komplexa planeringsförut- sättningar (dir. 2017:126). Syftet med uppdraget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostads- byggande. Ett av utredarens deluppdrag handlar om att analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder. Enligt utredningens direktiv ska detta del- uppdrag redovisas senast den 15 december 2018.

Utredningstiden för deluppdraget att analysera för- och nack- delar med krav på transportplaner i detaljplanering förlängs. Delupp- draget ska i stället redovisas senast den 29 mars 2019.

(Näringsdepartementet)

177

Bilaga 3

Bakgrundsmaterial

Frågor som är relaterade till transportplaner har behandlats i olika sammanhang i propositioner, betänkanden, skrivelser och myndig- hetsrapporter. I denna bilaga redogör vi för ett urval av texter som bedöms ha stor relevans för uppdraget. Utredningens sammanfatt- ning med kommentarer redovisas i kapitel 2.

Propositioner, betänkanden och skrivelser

Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion

I slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51) från Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen redovisas att varken miljöbalken eller plan- och bygglagen, PBL, ger kommunerna tillräckligt goda möj- ligheter att ställa de krav som behövs för att nå ett mer transport- effektivt samhälle. Betänkandet innehåller förslag om att ge kommu- ner lagliga möjligheter att besluta om transportplaner i samband med nyexploatering,

•dels i form av detaljplaner,

•dels som förelägganden mot verksamhetsutövare.

Transportplaner skall kunna föras in såväl tidigt i planeringsprocessen som när verksamheten expanderar, utan att detaljplaner behöver rivas upp. Det blir också möjligt att driva krav på transportplan gentemot såväl byggherrar som verksamhetsutövare. Kommunen bör också kunna utdöma vite om transportplaner inte etableras eller följs, även om det sannolikt är ytterst sällan sanktionen kommer att behöva användas. En transportplan bör kunna innehålla åtgärder som placering och utform- ning av hållplatser, informationssystem för kollektivtrafiken, placering

179

Bilaga 3

SOU 2019:17

av byggnader så att avståndet till kollektivtrafik minimeras, infrastruk- tur för videokonferenser, säkra p-platser för cyklar, särskilda p-platser för bilpoolsbilar, tankställen för miljöfordon och ekonomiska incita- ment för miljöanpassat resande, införande av bilpool, parkerings- och resepolicy (SOU 2005:51 s. 122–123).

Transportplaner föreslogs kunna föras in såväl tidigt i en planerings- process som när en verksamhet expanderar, utan att detaljplaner ska behöva rivas upp:

Kommuner bör kunna ålägga verksamhetsutövare att etablera transport- planer, för minskat transportbehov och miljövänligare resor.

I betänkandet utvecklas förslaget enligt följande:

Kommuner ges lagliga möjligheter att besluta om transportplaner i sam- band med nyexploateringar.

Utredaren menade att skulle vara möjligt att driva krav på transport- plan gentemot såväl byggherrar som verksamhetsutövare och att kommunen också borde kunna utdöma vite om transportplaner inte etableras eller följs.

Syftet med transportplaner i samband med detaljplanering enligt Bilen, biffen, bostaden anges vara

•minskat transportbehov och miljövänligare resor,

•att styra mot transportslag med låg negativ inverkan på hälsa och miljö och en samhällsplanering som styr mot effektiva och miljö- vänliga transportflöden i syfte,

•att miljöanpassa och samtidigt minimera det lokala transport- arbetet.

Det framgår inte av betänkandet från 2005, annat än genom exempli- fiering i förslaget, vad en transportplan skulle kunna omfatta, dels när den utförs i form av detaljplan, dels när en sådan upprättas av bygg- herrar eller verksamhetsutövare efter kommunens föreläggande.

Moderna transporter

Regeringen redovisade i propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160) inriktningen av den då aktuella transportpolitiken, som en viktig del av regeringens insatser för att skapa hållbar tillväxt, livskvalitet och välfärd i hela landet.

180

SOU 2019:17

Bilaga 3

Regeringen framhöll att dåvarande Vägverket borde fortsätta sitt arbete med hållbart resande. I detta arbete borde bland annat ingå att gå vidare med att uppmuntra arbetsgivare att upprätta transport- planer för sina anställdas arbets- och tjänsteresor och planer som visar hur transportbehovet kan minska och styras över till transporter som är effektivare, mer miljöanpassade och säkrare. Regeringen hän- visade i propositionen till utländska exempel som visar att sådan trans- portplanering kan vara ett bra verktyg och att det kan finnas goda skäl att utveckla detta arbetssätt anpassat till svenska förhållanden.

Regeringen berörde möjligheter för kommunerna att bidra till hållbara transportmönster och pekade på att fysisk planering kan bidra till att minska utsläppen från transportsektorn genom ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur som kan åstadkommas så att transportbehovet minskar och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. Reger- ingen hänvisade till delmål 1 om planeringsunderlag, under miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö (prop. 2004:05:150).

Regeringen betonade i detta sammanhang att kommunerna är de viktigaste aktörerna för att delmålet skall uppnås, eftersom de har det huvudsakliga ansvaret för den fysiska planeringen.

Planeringssystem för transportinfrastruktur

Regeringen angav i propositionen Planeringssystem för transportinfra- struktur (prop. 2011/12:118) att planeringssystemet för transport- systemet ska underlätta förutsättningarna för att öka synergieffekter mellan den framtida bebyggelseutvecklingen och åtgärder i trans- portsystemet. I propositionen angavs att planeringen för transport- systemet även skulle främja koordinering och möjliggöra starkare band mellan statlig, regional och kommunal nivå.

Regeringen ansåg vidare att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar skulle föregås av förberedande studier. En förberedande studie skulle behandla vilka typer av åtgärder, oavsett transportslag, som är möjliga att vidta för att lösa ett transportproblem. Först om den förberedande studien ledde fram till att den bästa lösningen vore en konkret väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd skulle den fysiska planeringen starta. En sådan förberedandestudie innebar ett tydligt

181

Bilaga 3

SOU 2019:17

stöd för tillämpningen av fyrstegsprincipen1 (se även kapitel 1, avsnitt Begrepp). Den skulle också ge infrastrukturbyggaren goda möjlig- heter att samverka med kommunerna i deras planering. Dåvarande trafikverken lämnade förslag om en process för ”åtgärdsval”, som avsågs vara en process för att analysera tänkbara åtgärder i transport- systemet enligt fyrstegsprincipen.

I propositionen angavs regeringens uppfattning att viktiga under- lag för de förberedande studierna behövde komma från den kommunala fysiska planeringen, exempelvis gällande kommunens intentioner när det gällde framtida bebyggelseutveckling och bebyggelsestruktur. I propositionen konstaterades att den kommunala planeringen en- ligt PBL utgör en viktig del av underlaget för de förberedande studier vilka behöver föregå den fysiska planeringsprocessen av transport- infrastrukturen Den nya planeringsprocessen skulle ge möjligheter till ett utvecklat samspel mellan infrastrukturplanering och kommu- nal översiktsplaneringen. Kommunerna skulle därmed kunna dra nytta av ett aktivt arbete med sin fördjupning av översiktsplanen där avväg- ningar mellan transportintresset och andra allmänna intressen görs. I propositionen nämndes möjligheten att göra tematiska tillägg till översiktsplanen.

Propositionen ledde till beslut om förändringar i den strategiska och ekonomiska planeringen inom transportområdet. I riksdagens beslut ingick förändringar för planering av väg- och järnvägsprojekt enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. Lagändringarna trädde i kraft 1 januari 2013. I nya PBL, som trädde i kraft i maj 2011, hade möjligheterna till samordning förstärkts.

Trafikverket har utarbetat två viktiga tillämpningsanvisningar till de nya reglerna:

•Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering av transportlösningar.2

•Trafikverkets övergripande krav för den fysiska planläggnings- processen.3

1Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transport- systemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

2Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering av transportlösningar, Handledning, Trafikverket i samarbete med Boverket och Sveriges kommuner och landsting, Publikationsnummer: 2012:206.

3Trafikverkets övergripande krav för den fysiska planläggningsprocessen, Trafikverket, Publikationsnummer 2012:1151.

182

SOU 2019:17

Bilaga 3

Fossilfrihet på väg

Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären år 2050. I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) konstateras att utsläppsbegränsningar brådskar om tvågradersmålet ska uppnås. Det är därför nödvändigt att utnyttja parallella åtgärds- strategier som kompletterar varandra.

För att uppnå en fossilfri fordonstrafik krävs enligt utredningen en kombination av åtgärder, bland annat samhällsåtgärder, som minskar behovet av transporter och premierar användning av energi- effektiva trafikslag. Samhällsåtgärderna kan delas in sådana som på- verkar trafikvolymen och sådana som påverkar fördelningen av transporterna mellan trafikslagen.

När det gäller samhällsplanering och transporteffektivitet fram- hålls att avstånden kan minskas i och kring städerna genom en planering och utveckling av städerna som bygger på ökad närhet. Utredningen påpekar att man måste börja med att förändra de planeringsnormer som fortfarande i stor utsträckning bygger vidare

iden riktning som dominerat under de senaste 50–60 åren. Utred- ningen betonade bland annat betydelsen av att koppla ihop trafik- försörjningsprogrammen med den fysiska planeringen så att kollek- tivtrafiknära bebyggelse gynnas, att förtäta omkring stationer och längs kollektivtrafikstråk och att samplanera kollektivtrafik, gång, cykel och bilpool. Nya områden bör inte byggas innan man säker- ställt att det finns en bra kollektivtrafik och goda möjligheter att gå och cykla.

Utredningen framhöll vidare att godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande genom ökad samordning. De fordon som används för samordnade leveranser av varor kan vara både tysta och emissionsfria.

Utredningen föreslog ett stadsmiljömål enligt vilket ökningen i persontransportresandet i tätorter ska ske i form av i kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken kan minska. Genom att koppla ett tydligt mål för trafiken till finansiellt stöd i avtal skulle tydliga incita- ment ges för kommuner och samarbetsparter att ingå avtal och genomföra åtgärderna.

183

Bilaga 3

SOU 2019:17

Utredningen berörde även möjligheten att ställa krav på fram- tagning av transportplan vid nyanläggning eller utvidgning av trans- portintensiv verksamhet så som man har gjort i några andra länder i syfte att ge kommunerna ökade befogenheter att styra trafiken.

Avtal kan enligt utredningsförslaget tecknas mellan kommun, byggherre och andra relevanta parter. Sådana avtal kan innehålla maxtak för trafik eller parkering och omfatta de åtgärder som par- terna förbinder sig att genomföra för att inte överskrida taket. I de fall verksamheten överstiger maxtaket blir de ansvariga skyldiga att betala vite eller alternativt att ta fram en handlingsplan med åtgärder som minskar trafiken. Utredningen föreslog vidare att möjligheterna för kommunerna att ställa krav på transportplan utreds.

En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning

Bostadsplaneringskommitténs har i betänkandet En ny regional planer- ing – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59) analyserat hur fysisk planering enligt plan- och bygglagen bör för- hålla sig till planer som tas fram inom det regionala tillväxtarbetet och i det regionala trafikförsörjningsarbetet. Kommittén har också analyserat behovet av ökad samordning mellan regionala planer, pro- gram och strategier och kommunernas översiktsplaner samt de kom- munala riktlinjerna för bostadsförsörjning. I det följande redovisas relevanta resonemang och förslag för den aktuella utredningen om transportplaner.

Fem olika planeringssystem

Bostadsplaneringskommittén utredde om det behövdes några för- ändringar i fem olika planeringssystem (planeringen för bostadsför- sörjningsfrågor, översiktsplanering, regional utvecklingsplanering samt transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor).

Kommittén menade att sektoriseringen i samhällsplaneringen i många fall kan vara nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem, leder det till bristande effekti- vitet i planeringen och att avvägningar blir sämre.

184

SOU 2019:17

Bilaga 3

Relationerna mellan den regionala aktören och länets kommuner skiljer sig åt i olika delar av landet. Kommittén konstaterade att det finns en asymmetri även när det gäller ansvaret för kollektivtrafiken. Därtill kommer att verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras olika för varje läns- styrelse. Kommittén noterade att trots den utveckling som samhället går igenom, bedrivs delar av samhällsplaneringen – och då främst avseende fysisk planering – fortfarande på samma sätt som under mitten av 1980-talet. Planeringen sker fortfarande på lokal nivå och omfattar i flera avseenden icke funktionella områden.

Bostadsplaneringskommittén framhöll också att samhällsutveck- lingen kräver ett vidare perspektiv för fysisk planering än vad en- skilda kommuner kan omfatta. En effektiv samhällsplanering, där den fysiska planeringen är en vital del, kan inte begränsas till kommunala gränser när medborgarna dagligen rör sig över större geografiska områden för arbete, utbildning och fritidsaktiviteter.

Kommittén påpekade också att fysisk planering i Sverige skiljer sig från många andra länder när det gäller avsaknaden av såväl natio- nell som regional planering.

Statlig sektorisering

Bostadsplaneringskommittén påpekade vidare att statens agerande i samhällsplaneringen generellt, och särskilt i fysisk planering, lämnar en del att önska avseende sammanhållning, effektivitet, tydlighet och strategiskt agerande. Kommittén menade att det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstri- diga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt bero- ende på var i landet man befinner sig m.m. Kommunerna får på detta sätt för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra.

185

Bilaga 3

SOU 2019:17

Samordning mellan planeringsslag

Bostadsplaneringskommittén framhöll att kraven på bostadsförsörj- ning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad sam- ordning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regio- nal och nationell nivå.

I betänkandet betonades att planering för transportinfrastruktur i Sverige är en invecklad process. Inriktning, ekonomiska ramar och åtgärder vävs samman i parallella tidsperioder och arbetet bedrivs samtidigt av flera aktörer på kommunal, regional och nationell nivå. Kommittén konstaterade även att trots – eller som en följd av – sina många delar är planeringsprocessen för transportinfrastrukturen systematiskt uppbyggd och den innehåller tydliga avgränsningar.

På den lokala nivån sker en allt tydligare samverkan med kom- muner och andra aktörer för att utveckla transportsystemen i sam- stämmighet med flera intressen. Statens roll har i detta avseende ändrats från att ha varit en ensam aktör till att numera liknas vid en förhandlare.

Kopplingen mellan planering för transportinfrastruktur och bebyggelse

Planeringen för transportinfrastruktur har genom omorganisation av trafikverken och ett nytt planeringssystem (se ovan) utvecklats mot att beakta ett bredare samhällsbyggnadsperspektiv och ökad samordning med andra sektorer. Med det följer behov av föränd- ringar när det gäller hur uppgifter och ansvar ska fördelas mellan aktörer.

Enligt Bostadsplaneringskommitténs analys (med underlag från Boverket) sker en omfattande och konkret dialog mellan regional och kommunal nivå utifrån den sektoriella tradition som den lång- siktiga planeringen för transportinfrastruktur har utvecklat. På så sätt finns det goda möjligheter till samordning mellan den regionala och lokala nivån.

Bostadsplaneringskommittén hänvisade också till att trafikför- sörjningsprogrammen för den regionala kollektivtrafiken enligt reger- ingen bör kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infrastruktur på lokal, regio- nal och nationell nivå. En effektiv samordning mellan myndigheter

186

SOU 2019:17

Bilaga 3

med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafik- myndigheten bedöms vara nödvändig. Detta för att tidigt i processen kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik (prop. 2009/2010:200).

Bostadsplaneringskommittén pekade på det förhållandet att en länsplan för transportinfrastruktur inte behöver innehålla någon redo- visning av hur den förhåller sig till någon annan planering. Det finns heller inget krav på att trafikförsörjningsprogram ska innehålla någon redovisning av hur de förhåller sig till någon annan planering utöver kravet på samråd.

Stort behov av helhetssyn och samordning

Bostadsplaneringskommittén föreslog bland annat att kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om på vilket sätt kommunen har tagit hänsyn till och samordnat riktlinjerna med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för transportinfra- struktur, strategier för länets utveckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala översiktsplaner. Det skulle stärka kopplingen till nationell och regional nivå som ska ske enligt 3 kap. PBL i fråga om översiktsplaner. En översiktsplan ska dels redovisa hur kommunen har tagit hänsyn till allmänna intressen – som mellankommunala intressen – dels hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.

Kommittén hävdade att det finns ett behov av ökad samordning mellan planering för bostadsförsörjning, fysisk planering och annan sektorplanering. Kommunen äger själv inte processen i dess helhet utan behöver förstärka sitt samspel med myndigheter, andra kom- muner och regionala aktörer. Kommunernas analyser och beskriv- ningar bör ses som viktiga planeringsunderlag för eget behov men också för en regional fysisk planering, planering för transportinfra- struktur och kollektivtrafik samt regionalt tillväxtarbete.

187

Bilaga 3

SOU 2019:17

Ett forum behövs

Bostadsplaneringskommittén föreslog även ett nytt forum för fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor som synliggör det gemen- samma ansvar som staten, landsting, samverkansorgan och kom- muner har när det gäller såväl fysisk planering och bostadsförsörj- ningsfrågor som en hållbar utveckling i hela landet. Samordning och samverkan mellan olika nivåer i planeringsprocessen och mellan olika sektorer borde på så vis främjas. Kommittén pekade på att genom att regelbundet mötas kan frågor som kan bidra till ökad förståelse och kunskap om varandras olika förutsättningar och för- måga diskuteras och lösas.

Förslag till ändringar i vissa regelverk

Bostadsplaneringskommittén föreslog vissa ändringar och tillägg i regelverken4 med krav på samordning mellan regionala fysiska pro- gram, länsplaner för transportinfrastruktur, strategier för länets ut- veckling, och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning och trafik- försörjningsprogram. Program och riktlinjer ska innehålla uppgift om hur samordning har skett mellan olika aktuella planeringsdokument.

Budgetpropositionen för 2017

Regeringen meddelade i budgetpropositionen för år 2017 (prop. 2016/17:1 utgiftsområde 22) avsikten att se över frågan om en lag- stadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner vid nyetableringar (s. 46).

Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige

I regeringens proposition Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146) konstaterades att växthusgasutsläppen från in- rikes transporter är den ojämförligt största källan till dessa utsläpp.

4Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, lag (2010:1065) om kollektivtrafik och förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur.

188

SOU 2019:17

Bilaga 3

Ramverket, bestående av en klimatlag, nya klimatmål och ett klimat- politiskt råd, baseras på en överenskommelse inom den parlamen- tariska Miljömålsberedningen och har antagits av riksdagen.

Klimatlagen trädde i kraft den 1 januari 2018. Lagen lagfäster att regeringens klimatpolitik ska utgå ifrån klimatmålen och hur arbetet ska bedrivas. Sveriges klimatlag innehåller inte själva klimatmålen utan säger att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå ifrån det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt.

Ett oberoende klimatpolitiskt råd ska granska klimatpolitiken. Rådet ska utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politik- områden gynnar eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen.

Sveriges klimatmål, antagna av riksdagen i juni 2017, innebär att senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp5. Utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010.För första gången kommer Sverige att ha långsiktiga klimatmål bortom år 2020 och ett oberoende klimatpolitiskt råd som granskar klimatpolitiken. Rådet ska bland annat utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden gynnar eller motverkar möjligheten att nå klimat- målen. Reformen är en central del i arbetet för att Sverige ska leva upp till Parisavtalet.

I 2019 års rapport6 har Klimatpolitiska rådet valt att fokusera på transportsektorn som står för en tredjedel av Sveriges utsläpp av växthusgaser.

Bland rådets rekommendationer gällande styrmedel i avsikt att stärka kommunernas mandat och redskap för att främja fossilfria transporter anges att ge kommunerna rätt att ställa krav på så kallade ”gröna transportplaner” från exploatörer, verksamhetsutövare och fastighetsägare vid nyetablering eller väsentligt ändrad verksamhet. Rådet anger att detta kan ske genom ett samlat paket av stimulanser och åtgärder för att uppmuntra anställda och kunder att resa mer hållbart.

I skrivelsen En klimatstrategi för Sverige (Skr. 2017/18:238) kon- stateras att gator, vägar, parkeringsplatser och spåranläggningar tar en

5Negativa utsläpp efter år 2045 innebär att de kompletterande åtgärderna i framtiden behöver vara större än Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser, för att uppnå negativa utsläpp under perioden efter år 2045.

6Klimatpolitiska rådet. Klimatpolitiska rådets rapport 2019. www.klimatpolitiskaradet.se/wp-content/uploads/2019/03/kprrapport190320org.pdf

189

Bilaga 3

SOU 2019:17

betydande andel av städernas begränsade utrymme i anspråk. Infra- strukturen skapar barriäreffekter, splittrar städer och motverkar en sammanhållen och hållbar samhällsstruktur. Genom ökad funktions- blandning och förbättrad tillgänglighet för miljövänliga transportslag kan trivseln i städerna öka samtidigt som negativa effekter på hälsa och miljö minskar.

Grupper med lägre inkomster använder i större utsträckning kollektivtrafiken och ett välutvecklat kollektivtrafiksystem är också en bra investering för jämställdheten och jämlikheten. Regeringen framhåller att en hållbar stadsplanering med effektiv kollektivtrafik, som binder ihop olika delar av staden, kan bidra till att minska de sociala klyftorna i staden och på sikt bidra till minskad segregation. Såväl geografisk tillgänglighet som ekonomisk överkomlighet är vik- tiga faktorer för att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig för stadens invånare. Det är samtidigt viktigt att transportinfrastrukturen plane- ras så att en fungerande grön infrastruktur som binder ihop stadens naturområden bibehålls.

Regeringen har förlängt och utökat satsningen på Stadsmiljö- avtalen (prop. 2017/18:01). Stadsmiljöavtalen omfattar en miljard kronor årligen under 2018–2029 och ingår i den nationella trans- portinfrastrukturplanen.

Politik för gestaltad livsmiljö

Arkitektur, form och design ska enligt propositionen Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110) bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livs- miljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Det långsiktiga helhetsperspektiv som föreslås prägla arkitektur-, form- och designpolitiken bedöms vidare kunna få positiv påverkan på miljön genom minskad resursförbruk- ning och klimatpåverkan.

I betänkandet Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design (SOU 2015:88), som föregick propositionen, defi- nieras begreppet gestaltad livsmiljö. Det utgår från en helhetssyn på formandet av människans hela livsmiljö, där arkitektur, form och design är ett sammanhållet område och där människan är utgångs- punkten.

190

SOU 2019:17

Bilaga 3

Regeringen konstaterar i propositionen att de offentliga miljöerna bidrar till gemenskap och tillhörighet och är socialt och kulturellt viktiga gemensamma rum av stor betydelse för många människors vardag. Det gäller publika rum och miljöer där människor vistas ofta och ibland under längre tid, som skolor och vårdinrättningar, utom- husmiljöer som torg, parker och gaturum, men också t.ex. miljöer i kollektivtrafiken eller i kultur- och fritidsverksamheter.

Kommunerna gör stora investeringar i offentliga rum och ute- miljöer men även i och utanför lokaler för vård och omsorg och i transportinfrastruktur. En genomtänkt arkitektur, form och design i dessa rum är i detta perspektiv en grundläggande demokratisk fråga.

Riksdagen beslutade i maj 2018 att godkänna regeringens förslag i propositionen (prop. 2017/18:110) om att införa ett nytt nationellt mål för arkitektur-, form- och designpolitiken. Boverket har fått ett samlat nationellt ansvar för området arkitektur och gestaltad livs- miljö.

Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling

Regeringens skrivelse Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling (Skr. 2017/18:230) innehåller övergripande mål för hållbara städer och nya etappmål i miljömålssystemet tillsammans med prioriteringar och nya insatser med tyngdpunkt på miljömässigt hållbar stadsutveckling. I skrivelsen pekar regeringen på att kom- muner och landsting, inom ramen för det kommunala självstyret, har ett stort ansvar för att inom transport- och bostadssektorn bidra till en minskad klimatpåverkan och förbättrad luftkvalitet.

Regeringen vill stärka kommunernas förutsättningar att utveckla gröna, hälsosamma och trygga städer där människor möts och inno- vationer skapas. Regeringen konstaterar att det ökade bostadsbyggan- det innebär stora möjligheter att ställa om till ett klimatsmart, attrak- tivt samhälle med människan i centrum.

I skrivelsen redovisas regeringens övergripande mål för hållbara städer:

Hållbara städer är inkluderande och tillgängliga stadsmiljöer som erbju- der alla människor en attraktiv och grön livsmiljö. Närhet gör att det är enkelt att leva sitt vardagsliv och ta sig fram med hållbara transporter, som t.ex. gång och cykel. Helhetssyn i planeringen tillsammans med

191

Bilaga 3

SOU 2019:17

smarta lösningar bidrar till städer där människor kan leva klimatsmart, hälsosamt och tryggt.

Det nya övergripande målet för hållbara städer fastställdes i budget- propositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg. omr. 18, avsnitt 3.5.2.).

I skrivelsen redovisar regeringen sin politik för en hållbar stads- utveckling och nya insatser för framför allt följande områden:

•ett råd för hållbara städer,

•hållbara transporter,

•luftkvalitet och hälsa,

•stadsplanering och grönska,

•arkitektur, form och design för hållbara gestaltade livsmiljöer,

•långsiktigt reformprogram mot segregation.

I skrivelsen redovisas regeringens insatser för hållbara transporter i form av hållbara och effektiva persontransporter i städer, stadsmiljö- avtal, elfordonspremie, insatser för ökad och säker cykling, hållbara och effektiva godstransporter i städer, användning av tunga fordon i urbana miljöer och bilpooler.

När det gäller hållbara och effektiva persontransporter i städer anges följande mål i skrivelsen: Stadsplaneringen ska styra mot hållbara stads- strukturer med en effektiv markanvändning. I skrivelsen framhålls att trafikplanering, avseende såväl person- som godstransporter, är en central del av en nationell politik för hållbar stadsutveckling. Planer- ingen behöver i större utsträckning skapa förutsättningar för effek- tiva och miljövänliga transporter, inklusive hållbar pendling och samordnade varutransporter. I skrivelsen betonas att god samhälls- planering ökar möjligheten till transporteffektiva städer. Gång, cyk- ling och kollektivtrafik ska främjas framför personbilstrafik efter- som de är yteffektiva transportsätt som kommer att bli alltmer nödvändiga för att undvika kapacitetsbrist och trängsel i städerna. Med fler boende i städerna är det nödvändigt att hushålla med mark- arealerna och att främja att de används på ett mer ändamålsenligt sätt. Därmed ökar även möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö, Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan samt de transportpolitiska målen samtidigt som det gagnar folkhälsan.

192

SOU 2019:17

Bilaga 3

I skrivelsen hänvisas till Trafikverkets årsredovisning för år 2016 där det framgår att gång- och cykelresor beräknas förhindra cirka 3 500 dödsfall och 15 000 kroniska sjukdomsfall per år i Sverige.

En ny regional planering,

I propositionen En ny regional planering (prop. 2017/18:266) före- slås att nya bestämmelser om regional fysisk planering förs in i PBL. Den regionala fysiska planeringen ska omfatta frågor av betydelse för den fysiska miljön som angår två eller flera kommuner i ett län. Enligt förslaget ska sådan planering ske i Stockholms län och i Skåne län. I propositionen anges att regional fysisk planering bör införas i ytterligare län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns. som ett led i att åstadkomma större enhetlighet i landet. Upp- gifterna innefattar bl.a. antagandet av en regionplan. En sådan plan ska ange de grunddrag för användningen av mark- och vattenområ- den och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnadsverk som har betydelse för länet. Planen ska ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare före- slås att det ska framgå av regionplanen bl.a. hur hänsyn har tagits till och hur planen har samordnats med andra nationella, regionala och kommunala planer och program

Nya bestämmelser.

Riksdagen fattade beslut i november 2018 om att nya bestämmelser om regional fysisk planering ska föras in i PBL. Frågor som berör mer än en kommun ska samordnas regionalt. Bestämmelserna gäller Stockholms och Skånes län. Lagändringarna började gälla den 1 januari 2019.

Enligt förslaget ska frågor som rör flera kommuner hanteras på regional nivå i länet, exempelvis när det gäller bostadsförsörjning. Landstingen fick samordningsansvar och i det ingår att ta fram en regionplan. Planen ska vara vägledande för kommunernas beslut om bland annat översiktsplaner och detaljplaner.

193

Bilaga 3

SOU 2019:17

En nationell cykelstrategi

En nationell cykelstrategi beslutades av regeringen år 2017, En nationell cykelstrategi för ökad och säker cykling – som bidrar till ett hållbart samhälle med hög livskvalitet i hela landet7. Cykelstrategin har som övergripande syfte att främja en ökad och säker cykling. Strategin ska fungera som en plattform för det fortsatta gemen- samma arbetet och ska både följas upp och vidareutvecklas. Följande beskrivning har hämtats från den nationella cykelstrategin.

Att städer, tätorter och samhällen under lång tid har planerats utifrån bilen som huvudsakligt transportsätt har påverkat den be- byggda miljön. Detta syns tydligt på glesa stadsstrukturer och långa avstånd mellan målpunkter vilket ofta förutsätter bilen som trans- portsätt. Omvänt påverkar samhällsplaneringen och stadens struk- tur i stor utsträckning hur människor väljer att ta sig mellan olika punkter. De som bor och arbetar i städer med tät struktur och en bra sammansättning och blandning av bostäder, arbetsplatser och andra funktioner, reser mer med kollektivtrafik samt går och cyklar mellan sina målpunkter mer än andra.

Det är viktigt att både i transportplaneringen och i den fysiska planeringen skapa förutsättningar för ett ökat cyklande. Det kräver i sin tur mer kunskap, både om faktiskt cyklande och om potentiella cyklister. I arbetet för en hållbar samhällsutveckling framhålls ofta vikten av en helhetssyn i samhällsplaneringen och att tidigt i pro- cessen planera för hållbara transportlösningar tillsammans med håll- bara bebyggelsestrukturer. Redan i översiktsplanearbetet är tillgäng- lighet till såväl bostäder som handels- och arbetsplatser viktigt. En god samhällsplanering skapar förutsättningar för hållbara transport- sätt såsom cykeltrafik, genom att cykeln ges plats i den byggda miljön.

Nationella cykelrådet är ett samverkansforum för det nationella arbetet för en ökad och säker cykling och i det ingår Boverket, Cykel- främjandet, Naturvårdsverket, Svensk cykling, Sveriges kommuner och landsting, Transportstyrelsen, Region Sörmland, Linköpings kommun samt VTI. Det leds av Trafikverket.

Vid årsskiftet 2017/2018 fick VTI i uppdrag av regeringen att vara administrativ värd för Sveriges nya nationella kunskapscentrum för forskning och utbildning om cykling.

7Regeringskansliet, Näringsdepartementet, 2017 En nationell cykelstrategi för ökad och säker cykling – som bidrar till ett hållbart samhälle med hög livskvalitet i hela landet.

194

SOU 2019:17

Bilaga 3

En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering

Översiktsplaneutredningen har bland annat haft i uppdrag att föreslå hur översiktsplaneringen enligt PBL kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur dialogen mellan stat och kommun om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen.

Utredningen framför i delbetänkandet En utvecklad översikts- planering. Att underlätta efterföljande planering (SOU 2018:46 del 1) förslag som leder till en enklare tillämpning och tydligare besked i översiktsplaneringen. På sikt bedöms förslagen förbättra förutsätt- ningarna för efterföljande planering och medföra positiva effekter för en hållbar utveckling.

Utredningen anser att dagens krav på översiktsplanen bör för- tydligas, bl.a. när det gäller vad som är planens syfte och vad den bör innehålla.

Enligt Översiktsplaneutredningens uppfattning är den nuvarande författningstexten otillgänglig och kraven blir därigenom otydliga. Det handlar dels om att det är otydligt vad som ska redovisas, dels att redovisningskraven i vissa avseenden är alltför omfattande. I andra avseenden föreslår utredningen en skärpning av hur redovis- ningen ska utformas. Bland annat föreslår utredningen att mark- användningskartan ska ha en viss lägsta detaljeringsgrad. Utred- ningens förslag innebär en kodifiering av en modell som Boverket har tagit fram.

Översiktsplaneutredningen föreslår även ett krav på att kommu- nen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi för ökad kon- tinuitet i planeringen. Kommunfullmäktige ska i planeringsstrategin kunna ange att planen helt eller delvis är aktuell. Kommunen kan i planeringsstrategin besluta om att översiktsplanen delvis behöver revideras utan att översiktsplanens aktualitet som helhet påverkas. Har fullmäktige inte antagit en planeringsstrategi inom 15 månader efter ordinarie val, upphör planen att vara aktuell.

Till förslaget hör att en översiktsplan som inte är aktuell inte ger samma stöd för detaljplaneprocessen. Förutsättningarna för annan planering och prövning påverkas om planen inte är aktuell.

Utredningen föreslår vidare att det nuvarande kravet tas bort när det gäller att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser

195

Bilaga 3

SOU 2019:17

att ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling. Bestämmelsen ger sken av att kommunen måste ta hänsyn till sådana mål, planer och program, vilket inte är förenligt med den kommunala självstyrelsen. I stället föreslås att kommunen ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den nationella strategi för fysisk planering, som för närvarande övervägs inom Regeringskansliet. Motsvarande krav på hänsyn till relevanta regionala mål, planer och program bör behållas, men kopp- las till redovisningen av planens konsekvenser. Översiktsplaneutred- ningen föreslår också att översiktsplanens konsekvenser ska bedö- mas utifrån miljöbalkens krav på strategiska miljöbedömningar.

Översiktsplaneutredningen konstaterar att staten har ett stort ansvar för att klarlägga förutsättningarna för den kommunala pla- neringen och staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ingripandegrunderna. Tydligare vägledning och ändamålsenliga under- lag skapar bättre förutsättningar för kommunernas planering.

Rapporter från myndigheter och andra aktörer

Samordna planeringen för bebyggelse och transporter

–en kunskapsöversikt

Boverkets redovisade år 2013 en kunskapsöversikt om samordning mellan bebyggelse och transportplanering. Nya plan- och bygglagen (2010:900) trädde i kraft år 2011 och en ny sammanhållen plane- ringsprocess för vägar och järnvägar infördes den 1 januari 2013. Då introducerades nya och förändrade bestämmelser för samordning mellan planering och planläggning för transportinfrastruktur och kommunal planering och också om underlaget för den ekonomiska långtidsplaneringen för transportinfrastruktur.

Kunskapsöversikten syftade till att ge en överblick och bättre systemkunskap hos deltagande aktörer och medarbetare.8 Vägled- ningar och handledningar från Trafikverket, länsstyrelserna m.fl. myndigheter utgjorde komplement för att skapa förutsättningar för enhetlig tillämpning och ändamålsenlig utveckling av planerings- verktygen.

8Boverket (2013): Samordna planeringen för bebyggelse och transporter! – en kunskapsöver- sikt. Rapport: 2013:33.

196

SOU 2019:17

Bilaga 3

Rapporten redogör för sektorövergripande planering och planer- ing för transportinfrastruktur samt betydelsen av samordnings- frågorna och hur de regleras. Rapporten redogör även för möjlig- heter till förenkling och samutnyttjande av delar av processerna för detaljplan respektive väg- och järnvägsplan. Rapporten innehåller en redovisning av perspektiv och organisation på olika nivåer samt en genomgång av berörda regelverk.

Trafik för en attraktiv stad

Sveriges Kommuner och Landsting och Trafikverket har i samarbete med Boverket tagit fram handboken Trafik för en attraktiv stad, TRAST9; för att vägleda samhällsplanerare, beslutsfattare och andra i arbetet med att planera, och därmed ge rätt förutsättningar för resor och transporter. Genom handboken TRAST erbjuds ett stöd i utformningen av trafiksystemet så att det bidrar till stadens utveck- ling och en god och hållbar livsmiljö. Värdegrunden i TRAST är att integrera den kommunala trafik- och stadsplaneringen med arbetet med att värna och utveckla stadsbyggnadskvaliteter för att skapa den attraktiva staden för alla. Handbokens utgivare vill foga in trafik- systemet i sitt sammanhang och föreslår att olika yrkesgrupper sam- verkar i planeringen. Förhållningssättet och arbetsmetoderna i hand- boken kan användas i olika delar av kommunens planering för resor och transporter. Planeringen bedrivs i olika skeden som i TRAST benämns:

•inriktningsplanering

•åtgärdsplanering

•Genomförandeplanering.

TRAST hanterar planeringsfrågor på en övergripande nivå medan dimensioneringen av vägar, gator och banor görs inom ramen för utformningen. Vidare stödjer handboken framtagande av exempelvis en trafikstrategi samtunderlag till en översiktsplan, trafikplan eller områdesplan för förnyelse.

9Boverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Trafikverket (2015): Trafik för en attraktiv stad (TRAST), Handbok, utgåva 3.

197

Bilaga 3

SOU 2019:17

TRAST har utvecklats och kompletterats efter hand och numera består TRAST av en hel ”familj” av skrifter med ett antal fördjup- ningar som ger ytterligare råd och handledning.

Promemoria om transportplaner i Göteborg

Möjligheten att använda transportplaner för att minska trafikens miljöstörningar i form av klimatpåverkan och luftföroreningar togs upp av Göteborgs stad i en promemoria år 200510. Staden framhöll att det inte fanns något stöd i miljöbalken eller PBL för att kommu- nerna ska kunna förelägga byggherrar och verksamhetsutövare att ta fram transportplaner eller för att skriva in sådana krav i detaljplane- bestämmelser. Staden ansåg att transportplaner borde regleras i PBL

Staden ansåg det rimligt att kommunen skulle tillåtas ställa krav på transportminskande åtgärder också på befintlig verksamhet, där detaljplanerna redan ligger fast.

Transportplanerna skulle enligt Göteborgs stad kunna innehålla åtaganden exempelvis om placering av byggnader, men också sådant som normalt inte ingår i kommunens myndighetsutövning – såsom infrastruktur för videokonferenser, bilpooler och parkeringspolicys.

I promemorian pekade staden på att krav på att verksamhetsutöva- ren ska ta fram planer inte är ovanliga i annan lagstiftning exempelvis beträffande reglerna i skogsvårdslagen om skogs- och miljöredovis- ning, kraven på jämställdhetsplan i jämställdhetslagen, handlingsplan enligt arbetsmiljölagen och skolplan enlig skollagen. Staden föreslog att kommuner skulle ges möjlighet att besluta om transportplaner i samband med genomförandet av nyexploateringar, som bestämmel- ser i detaljplaner samt som föreläggande riktad direkt mot verksam- hetsutövaren. Det skulle göra det möjligt att driva krav på transport- plan gentemot såväl byggherrar som verksamhetsutövare.

Staden ansåg det rimligt att kommunen skulle tillåtas ställa krav på transportminskande åtgärder också på befintlig verksamhet, där detaljplanerna redan ligger fast. Kommunens rätt att förelägga om transportplaner på befintlig verksamhet skulle kunna ske som före- lägganden riktade direkt mot verksamhetsutövaren. Det vore enligt staden önskvärt om detta föreläggande, som sista tillflykt, kunde kombineras med vite. Staden föreslog i promemorian att kommuner

10Göteborgs Stad Trafikkontoret 2005 Styr för miljövänligare resande!

198

SOU 2019:17

Bilaga 3

skulle ges en helt ny rätt att förelägga verksamhetsutövare med över 100 arbetstagare och/eller 500 kundbesök per vecka inom kommu- nens gränser att ta fram transportplaner.

10 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljöarbete

I rapporten 10 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljö- arbete från IVL Svenska Miljöinstitutet presenteras tio förslag på hur kommunernas miljö- och klimatarbete kan förenklas. Arbetet har genomförts på uppdrag av Initiativet Fossilfritt Sverige.11

Rapporten tar upp möjliga förändringar av lagar, förordningar och myndigheters regleringsbrev från regeringen. IVL tar också upp ökade möjligheter till finansiering och förändringar i trafikförord- ningen (1998:1276) så att fler lokala styrmedel möjliggörs.

Några av de föreslagna reformerna i rapporten är:

•Möjlighet att reglera trafiken på enskilda gator utifrån fordons utsläppsklass eller drivmedel.

•Särskilda cykelfartsgator där cykeln är prioriterad och möjlighet till cykling mot påbjuden färdriktning.

•Möjlighet till differentierade parkeringsavgifter för miljöfordon.

•Möjlighet att ta ut en parkeringsplatsskatt, under liknande former som trängselskatten, på kommersiella parkeringsytor.

•Bättre kunskapsunderlag för att stödja kommuner som vill arbeta med sänkta parkeringstal och hållbara mobilitetstjänster och en uppdaterad tolkning av hur plan- och bygglagen kan användas för att reglera tillgänglighet snarare än parkering.

•Möjlighet att kräva transportplaner i samband med nyexploater- ingar eller större ombyggnationer i kommunen.

•Uppdrag till Trafikverket om att prognoser och utbyggnads- planer i högre utsträckning ska bidra till att nationella, regionala och lokala miljömål nås.

11Regeringens plattform för dialog och samarbete där aktörer kan synliggöra hur de bidrar till klimatarbetet.

199

Bilaga 3

SOU 2019:17

•Möjlighet till statlig medfinansiering av åtgärder som minskar transportefterfrågan samt åtgärder som gynnar cykel- och kollek- tivtrafik.

IVL pekar på att användning av kommunal mark och kommunala verk- samheter i hög grad styrs av kommunala politiska beslut och dagligt arbete hos kommunala tjänstemän. Dessa verksamheter regleras i sin tur av nationella regelverk såsom kommunallagen (2017:25), plan- och bygglagen (2010:900), kommunala avgiftslagen (1957:259)12, trafik- förordningen (1998:1276) och skattelagstiftningen. IVL vill därmed belysa att många styrmedel inom transportområdet återfinns på riks- nivå, till exempel fordons- och drivmedelsskatterna, samtidigt som kommunerna har stora behov av att utveckla nya verktyg i sitt miljöarbete.

Rapporten beskriver en reform som avser gröna transportplaner enligt följande:

1.Gröna transportplaner föreslås upprättas av kommunen i samråd med exploatörer och andra som är verksamma i det aktuella området. Syftet med transportplanerna är att påverka och styra resandet och godsleveranserna för att förbättra tillgängligheten till området ifråga för olika trafikantgrupper, medverka till att uppfylla mål och strategier inom trafik- och miljöområdet, för- bättra luftmiljön samt att minska trängseln i vägnätet. Genom att upprätta gröna transportplaner i planerings- och byggskedet kan nya områden planeras för ett minskat bilberoende och effektivare logistik tillsammans med byggherrar och fastighetsägare.

2.Krav som ställs i gröna transportplaner kan utgå från olika prin- ciper. Det mest renodlade är ett målstyrande krav om att trafiken inte får öka över en viss nivå. Exempel på åtgärder som kan ingå är att tillämpa marknadsmässig prissättning av parkering för anställda samt att uppmuntra cykling till arbetet och i tjänsten genom olika åtgärder. Även införande av ett samordnat godsför- sörjningssystem tillsammans med fastighetsägare, transportföretag och näringsidkare kan vara exempel på en lämplig åtgärd.

12Lag (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m.

200

SOU 2019:17

Bilaga 3

3.Krav på gröna transportplaner föreslås kunna ställas både vid ny- exploatering och i befintliga verksamheter, exempelvis hos verk- samhetsutövare med över 100 arbetstagare och/eller 500 kund- besök per vecka. Exempel på befintliga verksamheter som kan komma att omfattas av gröna transportplaner är externa köp- centra med stort bilberoende.

Av rapporten framgår att flera europeiska länder kräver transportplaner vid nyetableringar. I Storbritannien krävs en transportplan om etabler- ingen medför ”signifikant ökat resande”. Det finns också nationella riktlinjer för de lokala myndigheternas arbete med transportplaner.

IVL föreslår i rapporten att regeringen ger kommuner möjlig- heter att kräva gröna transportplaner genom att ge Boverket i upp- drag i samverkan med Trafikverket att ta fram direktiv och förslag till ändringar av tillämpliga lagar och förordningar.

Vidare förespråkas att reglering sker med stöd av PBL för att kommunen ska kunna genomdriva transportplaner i detaljplaner och med genomförandeavtal kopplade till planen. Transportplaner skulle avse detaljplanen som geografisk avgränsning.

Ett konkret och pågående exempel på grön transportplan som lyfts fram i rapporten är arbetet för området Chalmers/Johanneberg i Göteborg. Målsättningen är att tillföra 4 000 nya arbetsplatser utan att fler parkeringsplatser behöver tillskapas.

Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet

Energimyndigheten har på regeringens uppdrag tillsammans med Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Trans- portstyrelsen tagit fram en strategisk plan för omställningen till en fossilfri transportsektor13. Den strategiska planen ska ses som en genomförandeplan för förslag som lyfts i tidigare betänkanden, främst betänkandet från Utredningen om fossilfri fordonstrafik, Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84), och Miljömålsberedningens delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47).

Den strategiska planens syfte är att bidra till att Sverige når målet om minst 70 procents minskning av växthusgasutsläppen från trans- portsektorn mellan år 2010 och år 2030 och på lång sikt målet om

13Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet. (ER 2017:07) April 2017.

201

Bilaga 3

SOU 2019:17

klimatneutralitet senast år 2045, i enlighet med det av riksdagen beslutade klimatpolitiska ramverket.

I planen föreslås åtgärder och styrmedel inom de tre områdena:

•Transporteffektivt samhälle,

•Energieffektiva och fossilfria fordon och farkoster,

•Förnybara drivmedel.

Myndigheterna betonar i planen att åtgärder för ett transport- effektivt samhälle har särskilt stor potential i urbana miljöer där för- utsättningar är goda för överflyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor.

Planeringen av nytillkommande infrastruktur, trimningsåtgärder och underhåll i transportsystemet behöver enligt myndigheterna pri- oritera yt- och energieffektiva trafikslag.

Samhällsplanering är ett av myndigheternas föreslagna styrmedels- kategorier för att nå ett transporteffektivt samhälle. I den strategiska planen föreslår myndigheterna bland annat åtgärder för överflyttning till trafikslag som järnväg, sjöfart, kollektivtrafik, gång och cykel.

I följande punktlista redovisas förslag som myndigheterna lyfter fram inom åtgärdsområdet samhällsplanering för ett transporteffek- tivt samhälle.

•Bebyggelseplanering som medverkar till att klimatmålet kan nås Myndigheterna pekar på att bebyggelseplaneringen behöver ta hän- syn till att den trafikutveckling som genereras genom bebyggelsen. Bebyggelseutvecklingen påverkas av förändringar i transportinfra- strukturen, och utvecklingen av transportinfrastrukturen påver- kas i sin tur av den bebyggelse som tillkommer. Kommunala planer och program behöver utformas med hänsyn till deras konsekvenser för transportefterfrågan. Tydligare krav avseende klimatpåverkan behöver ställas på lokalisering av verksamheter och bebyggelse menar myndigheterna.

•Utveckla stadsmiljöavtalen. Stadsmiljöavtal ska enligt myndig- heterna ingå i den nationella infrastrukturplanen. Avtalen kan ses som ett paraply där även andra stöd kan ingå, men med samma övergripande mål, syfte och krav på uppföljning.

202

SOU 2019:17

Bilaga 3

•Ta fram och besluta om stadstrafikmål. Stadstrafikmålet innebär en omfördelning mellan trafikslag i städer till förmån för gång, cykel och kollektivtrafik i städer/tätorter. Myndigheterna föreslår att ett stadstrafikmål bör vara ett villkor i stadsmiljöavtalen samt ingå i direktiven för infrastrukturplanering på nationell och regional nivå. Myndigheterna framhåller dessutom att om andelen gång-, cykel och kollektivtrafik ökar kan det bidra till ökad social håll- barhet genom en livfullare och tryggare stadsmiljö och en ökad tillgänglighet som är ekonomiskt överkomlig för flera grupper liksom till förbättrad folkhälsa genom ökad fysisk aktivitet såväl som minskad exponering för buller och luftföroreningar.

•Utred ansvar för genomförande och finansiering av vissa steg 1- och 2-åtgärder. Myndigheterna föreslår att ansvaret för genom- förande och finansiering av vissa steg 1- och steg 2-åtgärder enligt fyrstegsprincipen14 bör utredas. För att vissa steg 1- och 2-åtgär- der ska komma till stånd kan det vara motiverat att Trafikverket och de regionala planupprättarna får möjlighet att bidra med finansiering.

•Gör kollektivtrafiken mer attraktiv och effektiv. Myndigheterna framhåller att för att åstadkomma en mer attraktiv och effektiv kollektivtrafik kommer det inte att räcka med de statliga med- finansieringsåtgärder till kollektivtrafik som finns i dag. Det kommer sannolikt också att behövas nya organisatoriska och finansiella angreppssätt. Myndigheterna framhåller också att en effektivare och attraktivare kollektivtrafik i större tätorter och regionala stråk kan bidra till att uppnå flera andra samhällsmål, exempelvis att underlätta för ökad byggnation kring stations- noder. Grupper som inte har tillgång till bil gynnas och detta kan innebära en ökad social hållbarhet och en ökad tillgänglighet och användbarhet i transportsystemet för alla samhällsgrupper.

Myndigheternas redovisning av Ekonomiska styrmedel innefattar skat- ter, avgifter och subventioner i form av statliga eller kommunala bidrag och stöd för att påverka medborgarnas handlingar i en mer miljövänlig och hållbar riktning.

14Steg 1-åtgärder handlar om att påverka efterfrågan på resor och transporter. Steg 2-åtgärder handlar om effektivare utnyttjande av befintlig transportinfrastruktur.

203

Bilaga 3

SOU 2019:17

Ett exempel på myndigheternas förslag är att utreda lämpligheten och utformning av en skatt på parkeringsplatser som ett komplement till de parkeringsavgifter som kommunen själv kan bestämma gällande kommunal parkering.

Ett annat exempel är stöd till infrastruktur för samordnad stads- logistik. Genom bättre samordning av godsdistributionen kan last- bilstrafiken minskas. För att driva på denna utveckling behöver möjligheten till delfinansiering för infrastruktur, till exempel cen- trala omlastningsnoder, utvecklas.

Myndigheternas redovisning av Administrativa styrmedel inne- fattar möjligheterna att införa miljözoner, främja godssamordning och främja innovativa transportlösningar. Under administrativa åtgärder lyfter myndigheterna behovet av att utreda möjlighet till en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på gröna res- och trans- portplaner. Det sistnämnda förslaget redovisas mer detaljerat i det följande.

Gröna res- och transportplaner innebär enligt myndigheterna att arbetsgivare, byggherrar, fastighetsägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsföreningar tar ett helhetsgrepp för att resandet och godsleveranserna till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara.

Kriterier för att initiera en grön transportplan skulle enligt myndigheterna kunna vara att nybyggnad eller ombyggnad planeras i områden där vägnät eller parkeringar är hårt belastade, där miljö- kvalitetsnormer riskerar att överskridas eller där bil- och lastbils- trafiken ökar eller riskerar öka till följd av verksamheten.

Myndigheterna tar upp behovet av att utveckla kunskapen om hur befintliga, och vid behov nya, regelverk kan användas för att främja ökad godssamordning. Myndigheterna anser att Trafikverket och Transportstyrelsen bör få i uppdrag att se över regelverk som kan bidra till att öka godssamordningen på kommunal nivå. Förutom att minska energianvändning och klimatutsläpp från transporter genom effektivare samordning kan ett sådant samarbete även inne- bära fördelar för näringsidkare i form av exempelvis ökat trans- portarbete per utfört trafikarbete.

Myndigheterna föreslår slutligen uppföljning och utvärdering av den strategiska planen och omställning av transportsektorn. En analys av hur samtliga styrmedel och åtgärder påverkar trafikutvecklingen för de olika trafikslagen utgör ett viktigt underlag i planeringen.

204

SOU 2019:17

Bilaga 3

För att samordna omställningsarbetet på lokal och regional nivå föreslår de sex myndigheterna arenor i form av nätverk för regional samordning. Nätverken kan också fungera som forum för kontakter mellan den lokala/regionala nivån och den nationella nivån i omställ- ningsarbetet och där aktörer kan träffas, utbyta erfarenheter och gemensamt hitta lösningar.

Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle

Promemorian Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle15 utgör underlag till Naturvårdsverkets Rapport 6795. November 2017. Med de nya svenska klimatmålen i sikte. Gapanalys. Se nedan.

De styrmedel som behandlas i promemorian är delvis desamma som i föregående kapitel, Strategisk plan för omställning av transport- sektorn till fossilfrihet.

Naturvårdsverket inleder med utgångpunkten för dokumentet: Vägtrafikens klimatpåverkan beror på trafikarbetets storlek, an-

delen av olika bränslen och utsläppen per körd kilometer. Omställ- ningen av transportsystemet till fossilfrihet kommer att kräva att ett transporteffektivare samhälle utvecklas, där trafikarbetet med trafik- slag som personbil, lastbil och flyg minskar. Fordons- och driv- medelsutveckling kommer enligt dessa samlade underlag inte att bidra tillräckligt till att klara omställningen till fossilfrihet, med en minskning av klimatpåverkande utsläpp från inrikes transporter med minst 70 procent 2010–2030.

Naturvårdsverket konstaterar att det finns styrmedel med god potential som är ”lågt hängande frukter” för den statliga nivån att implementera. Naturvårdsverket slår fast att samverkan mellan planer- ingen av transportinfrastruktur och av markanvändning behöver vara inriktad på att sätta fokus på tillgänglighet snarare än rörlighet, och att denna tillgänglighet i och mellan städer och tätorter kan till- godoses genom ett transportsnålt samhälle med täthet, närhet och alternativa färdsätt.

Naturvårdsverket pekar på att kunskapen om effekterna av de olika styrmedlen som påverkar efterfrågan på och val av transport-

15Naturvårdsverket PM 2018-01-31.

205

Bilaga 3

SOU 2019:17

sätt är kontextberoende. Vid val, design och implementering av styr- medel för ett transporteffektivare samhälle behöver transportsyste- met och samhällsplaneringen därför betraktas i ett helhetsperspektiv.

Naturvårdsverket framhåller också att det behövs planerings- underlag som beskriver hur beteendemönstren ser ut i dag och vilka förändringar som behöver göras för att kollektivtrafik, gång och cykel ska bli attraktiva sätt för förflyttning

Åtgärder i utbud och infrastruktur för att förbättra alternativa färdsätt kan kombineras med icke-fysiska och beteendepåverkande åtgärder såsom marknadsföring av hållbara färdsätt.

I promemorian hänvisas också till att forskning visar upp positiva synergieffekter när olika styrmedel kombineras. Sådana styrmedel beskrivs:

•Förmånsbeskattning av parkering och statlig finansiering av steg 1 och steg 2-åtgärder.

•Trängselskatt eller parkeringsskatt beroende på stadens storlek.

•Ändrad planering av transportinfrastruktur.

•Hastighetsbegränsning.

•Tätare bebyggelse genom villkor för statlig medfinansiering.

•Stadsmiljöavtal för gods.

•Ändringar och förtydliganden i planlagstiftning.

•Statligt stöd till kostnadseffektiva beteendepåverkande styrmedel.

•Informativa styrmedel i det samlade styrmedelspaketet.

Några av ovanstående styrmedel konkretiseras i det följande

Naturvårdsverket framhåller att den statliga medfinansieringen av transportinfrastruktur utgör ett viktigt incitament för kommuner och regionala trafikhuvudmän när det gäller att välja och prioritera åtgärder enligt fyrstegsprincipen. Naturvårdsverket konstaterar att rådande ordning utgör ett hinder för att kommunal och regional trafikplanering ska kunna främja ökad transporteffektivitet när kommuner och regioner har lättare att få statlig medfinansiering för åtgärder i steg 3 och steg 4 med befintligt regelverk.

206

SOU 2019:17

Bilaga 3

Naturvårdsverket framhåller att ändrad planering av transport- infrastruktur är ett kraftfullt styrmedel. I den fysiska planeringen behöver staten medverka till en transporteffektiv och transportsnål bebyggelse- och trafikplanering. Direktiven till berörda myndig- heter behöver fokusera på åtgärder som i närtid omfördelar befint- ligt gatu- och vägutrymme i och mellan tätorter och städer, både för rörlig och stillastående trafik, från biltrafik till körfält för kollek- tivtrafik, gång- och cykeltrafik.

Naturvårdsverket framhåller att staten behöver medverka till en transporteffektiv och transportsnål bebyggelse- och trafikplanering i den fysiska planeringen. Styrmedlet benämns tätare bebyggelse genom villkor för statlig medfinansiering. I promemorian hävdas att vid medfinansiering av transportinfrastruktur och bostadbyggnation i befintliga och nytillkommande bebyggelselokaliseringar kan krav ställas på minskad klimatpåverkan från transporter som villkor.

Naturvårdsverket hänvisar också till att forskning visar att också den sociala hållbarheten ökar när tillgängligheten till mer hållbara och mindre kostsamma färdmedelsalternativ till egen bil ökar, när buller och luftföroreningar från biltrafiken minskar och genom en god bebyggd lokalmiljö där trafiken tar mindre plats i gaturummet för att i stället ge ökat utrymme för mötesplatser och alternativ användning av gaturummet.

Förtätning brukar nämnas som viktig ingrediens i en hållbar stadsutveckling som kan minska biltrafikarbete. Den behöver beak- tas i ett helhetsperspektiv där stadsstrukturer som bidrar till närhet till arbete och service utan att behöva pendla med bil och med gena gång- och cykelvägar och kollektivtrafikstråk samt tysta gröna miljöer är viktiga komponenter.

Under rubriken Transportsnål bebyggelseplanering går Natur- vårdsverket igenom bestämmelser i nu gällande PBL med hänvisning till att bebyggelseplanering behöver ske så att den trafikutveckling som den genererar medverkar till att både klimatmål och övriga sam- hällsmål kan nås. Samhällsplanering ses också som det mest långsik- tiga området att arbeta med för att åstadkomma en omställning till fossilfrihet.

Följande framgår av Naturvårdsverkets redogörelse:

I PBL infördes år 2011 ett uttryckligt krav på hänsyn till klimat- aspekter i andra kapitlet (2 kap. 3 §). Av förarbetena framgår att

207

Bilaga 3

SOU 2019:17

”hänsyn till klimataspekter” syftar till en mer integrerad och förut- seende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt byggande

Naturvårdsverket identifierar att översiktsplanen har en central roll i kommunernas arbete för en hållbar utveckling och således även i kommunernas arbete med minskad klimatpåverkan. Naturvårds- verket konstaterar samtidigt att det inte ges någon specifik väg- ledning om hur bebyggelse- och trafikstrukturer ska utvecklas för att främja minskad klimatpåverkan från transporter.

Naturvårdsverket konstaterar, efter kontakt med Boverket, att få kommuner lyfter klimatfrågan ur ett regionalt perspektiv och hur kommunens planering samordnas med den regionala planeringen för att minska klimatpåverkan

Naturvårdsverket framhåller att justeringar av PBL borde kunna övervägas för att stärka styrningen i den fysiska planeringen i linje med klimatmålen och för att säkerställa att den fysiska planeringen sker med inriktning på en transportsnål tillgänglighet. Naturvårds- verkets förslag i promemorian på justeringar och hur andra åtgärder skulle kunna utformas redovisas nedan.

•Naturvårdsverket anser att krav på att konsekvensbedömningar av trafikeffekter ska redovisas kan införas i PBL och ifall trafiken bedöms öka som följd av exploateringen så ska alternativa plan- förslag för utveckling av bebyggelsen tas fram. Kravet kunde inklu- deras i PBL när det gäller översikts- och detaljplanering i städer och tätorter samt bygglov för större exploateringar kopplade till redan befintliga detaljplaner i städer och tätorter. Naturvårds- verket menar att trafikkonsekvensbedömningen i sin tur ska ut- göra ett underlag för miljöbedömning.

•Naturvårdsverket menar vidare att parallellt med att klimatmål behöver lyftas fram tydligare i olika delar av planlagstiftningen behöver klimatmålen lyftas i direktiv till länsstyrelserna, som vik- tiga statliga intressen att beakta för länsstyrelserna i de formella granskningar av översiktsplaner och detaljplaner som görs.

•Naturvårdsverket framhåller att, även beaktat kommunernas plan- monopol, så utgör staten en viktig part i den fysiska planeringen också på den kommunala nivån. Detta genom t.ex. nationella myndigheters dialog och samråd med kommuner och regioner

208

SOU 2019:17

Bilaga 3

om översiktsplaner och detaljplaner samt genom att statlig med- finansiering till transportinfrastruktur ofta efterfrågas som för- utsättning för den lokala fysiska planeringen.

•Naturvårdsverket pekar också på att i Trafikverkets och läns- planeupprättarnas styrdokument såsom regleringsbrev, instruk- tioner, direktiv osv. behöver regeringen betona att när samråd sker enligt 3 kap. 9 § PBL så ska klimatmålen särskilt beaktas.

•Naturvårdsverket tar upp kommunernas rådighet över utbudet av parkeringsplatser genom att kunna utfärda så kallade parkerings- normer, ett administrativt styrmedel. Naturvårdverket anser att en utredning behövs om hur PBL uttalat kan stödja krav på gröna parkeringsköp16 för att främja tillgänglighet som inte innebär egen bil och kombineras med att maxtak ska sättas för bilparkeringstal i städer och tätorter. Boverket har, efter att denna promemoria slutförts, publicerat en vägledning om flexibla parkeringstal.

Naturvårdsverket pekar vidare på att staten behöver stödja kostnads- effektiva beteendepåverkande styrmedel, dels genom att Trafikverket ges ett tydligt uttalat mandat att medfinansiera styrmedel och åtgär- der i fyrstegsprincipens steg 1 och steg 2, dels behöver kommuner ges mandat i planlagstiftningen att ställa krav på att gröna transport- planer ska tas fram vid nyexploatering eller väsentligt ändrad verk- samhet i befintlig bebyggelse.

Naturvårdsverket framhåller i promemorian att informativa styr- medel har visat sig vara viktiga beståndsdelar i samlade paket med styrmedel. Informativa styrmedel för främja överflyttning till alter- nativa färdsätt kan bestå av mobilitetsrådgivning och beteende- påverkande kampanjer. Sådana informativa styrmedel kan användas som komponenter i paket med samverkande styrmedel. Informativa styrmedel kan bidra till att förstärka effekten av administrativa eller ekonomiska styrmedel.

Naturvårdsverket framhåller att gröna resplaner, gröna parker- ingsköp och informativa styrmedel såsom marknadsföring av håll- bara färdsätt behöver främjas från statligt håll. I promemorian fram- förs att gröna resplaner för företag och verksamheter har beräknats minska bilanvändningen för arbetsresorna med i storleksordningen

16Se kapitel 1, avsnitt Begrepp.

209

Bilaga 3

SOU 2019:17

15 procent i genomsnitt. I sina slutsatser betonar Naturvårdsverket att kommunerna behöver ges mandat i regelverket för den fysiska planeringen att kräva gröna resplaner vid nyexploatering eller väsentlig ombyggnad av bebyggelse.

Med de nya svenska klimatmålen i sikte

Naturvårdsverket redovisar i rapporten Med de nya svenska klimat- målen i sikte17 en första uppföljning av utvecklingen mot de nya klimatmålen. Uppföljningen visar att målen är inom räckhåll, men att krafttag behövs. Naturvårdsverket konstaterar att transporterna är nyckeln till måluppfyllelse år 203018 och att många klimatsmarta lösningar finns.

Verket konstaterar att med dagens beslutade styrmedel i trans- portsektorn når Sverige inte målnivån år 2030 på 70 procents ut- släppsminskning från 2010. Det finns fortfarande ett gap på omkring 1–3 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Detta gap uppstår när beslutade styrmedel till juni 2016 är inräknade. För att sluta gapet, som är osäkert och därmed kan vara både större eller mindre, bedö- mer Naturvårdsverket att det behövs ytterligare styrmedel eller styr- medelsskärpningar för att förverkliga utsläppsreducerande åtgärder i transportsektorn och göra det på ett hållbart sätt. Gällande trans- portsektorn är mycket arbete gjort på fordons- och bränslesidan, varför Naturvårdsverket bland annat fokuserar på styrmedel för att nå ett transporteffektivare samhälle.

I rapporten lyfts möjligheten att kommunerna ges mandat genom regelverket att efterfråga gröna transportplaner vid nyexploateringar eller väsentlig ombyggnad av bebyggelse. Gröna resplaner bedöms här generera mervärden utöver minskad klimatpåverkan från bilresor genom minskad markåtgång för parkeringsplatser, positiva hälso- effekter för personal, effektivare tjänsteresande, minskad trängsel i vägtrafiken, minskat behov av investeringar i parkeringsplatser och annan infrastruktur för biltrafik. Ökad beläggningsgrad förbättrar förutsättningarna att utveckla en attraktivare kollektivtrafik.

17Med de nya svenska klimatmålen i sikte. Gapanalys samt strategier och förutsättningar för att nå etappmålen 2030 med utblick mot 2045 (Naturvårdsverket, Rapport 6795) November 2017.

18Utsläppen från inrikestransporter, utom inrikes flyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

210

SOU 2019:17

Bilaga 3

Naturvårdsverket sammanfattar några viktiga styrmedel för ett transporteffektivt samhälle som bedöms vara verkningsfulla:

•Trafikverket ges ett tydligt uttalat mandat att medfinansiera Mobility Management såsom gröna resplaner, gröna parkerings- köp samt informativa styrmedel såsom marknadsföring av håll- bara färdsätt. Dessa styrmedel kan vara del av att genomföra fyr- stegsprincipens19 steg 1 och steg 2.

•Kommuner kan ges mandat i planlagstiftningen att ställa krav på att gröna transportplaner ska tas fram vid nyexploatering eller väsentligt ändrad verksamhet i befintlig bebyggelse.

Underlag till nationell arkitekturpolicy

Regeringen gav i februari 2017 Boverket i uppdrag att ta fram under- lag till en nationell arkitekturpolicy. I uppdraget låg att undersöka kommuners arbete med arkitektur- och gestaltningsfrågor inom ramarna för planerings- och bygglovsprocesser enligt PBL. Upp- draget innebar också att Boverket skulle undersöka hur kommuner och berörda parter samverkar för att skapa goda livsmiljöer.

Irapporten Underlag till nationell arkitekturpolicy20 påpekar Bo- verket att trafikinfrastrukturen har stor betydelse för arkitekturen i såväl stadsbygd som landsbygd. I rapporten slås fast att tillgänglighet kopplad till upplevelsevärden och rörelsemönster skapas i alla ske- den, från planering till investeringar i byggande, drift och underhåll. Boverket konstaterar att avtrycket i arkitekturen gäller såväl bebyggel- sen i sig som attraktiviteten i platsbildningar där vi uppehåller oss och vår upplevelse av stadsmiljön eller landskapet i sekvenser medan

virör oss därigenom. Utformningen och förvaltningen av gator, torg och parker bidrar till en orts attraktivitet.

Boverket konstaterar att kommunernas egen trafikplanering, hantering av parkeringsnormer och markparkering av fordon, påver- kar starkt gestaltningen av allmänna platser. Detta är frågor som i vissa fall hanteras under PBL, men i många fall hanteras som en

19Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transport- systemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgär- der som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Ny- investeringar och större ombyggnadsåtgärder.

20Underlag till nationell arkitekturpolicy. Rapport 2017:12. Boverket.

211

Bilaga 3

SOU 2019:17

gatuhållningsfråga. Boverket framhåller att den fundamentala inver- kan som statlig och kommunal trafikplanering har på arkitekturen i våra tätorter och landskap – såväl gestaltningen av allmänna och offentliga platser som av bebyggelse – bör behandlas mycket med- vetet arkitektoniskt.

Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan

Boverket har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning för klimatanpassad översiktsplanering. Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan.21 Denna vägledning syftar till att ge kommunerna stöd i översiktsplaneringen så att den medverkar till en minskad klimatpåverkan. Vägledningen ska också stödja kommunerna i arbetet med att nå miljömålen God bebyggd miljö och Begränsad klimat- påverkan.

Boverket framhåller att översiktsplaneringen är ett utmärkt instru- ment för att samordna regionala och kommunala satsningar inom infrastruktur med bebyggelseutvecklingen. Det kan handla om kom- munens samverkan med infrastrukturbyggaren så väl som med den organisation som är regionalt ansvariga för kollektivtrafiken.

Boverket lyfter planeringsredskapet Åtgärdsvalsstudier (ÅVS)22 för planering av transportlösningar i tidiga skeden. ÅVS sker i sam- arbete mellan Trafikverket, kommuner och näringsliv. Det är en systematisk metodik för att tydligt analysera och beskriva problem. Åtgärder väljs med hjälp av fyrstegsprincipen och metoden utgör en bas för nationella och regionala åtgärdsplaner. Åtgärdsvalsmetodi- ken knyter an till flera aktörers planering, så som till exempel kom- munernas markanvändningsplanering.

Boverket pekar också på att dialog i ett tidiga skeden leder till delaktighet i ansvarstagande och lösningar bland flera aktörer. Aktörernas kunskaper och erfarenheter kompletterar varandra och problembilden blir synad från många synvinklar.

21Boverket (2017). Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/klimatpaverkan-och-oversiktsplanering/

22Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering av transportlösningar, är avsedd att bidra till väl fungerande nya planeringsprocesser. https://trafikverket.ineko.se/se/åtgärdsvalsstudier-nytt-steg-i-planering-av- transportlösningar-handledning

212

SOU 2019:17

Bilaga 3

Boverket definierar en klimatsmart struktur som en struktur som främjar ett beteende som leder till minskad klimatpåverkan. Exem- pelvis bör kommunen studera pendlingsmönster, definiera behovet av utveckling av kommunikationsstråk i den funktionella regionen, klargöra vilka orter eller noder i ett regionalt och kommunalt per- spektiv som behöver förstärkas med förutsättningar för en ökad funktionsblandning och närhet till service och visa principer i över- siktsplanen som ska gälla för funktionsblandning och närhet. De fysiska strukturerna bör ses som ett ramverk för mänskligt agerande som kan främja eller motverka ett klimatsmart beteende.

Boverket resonerar i vägledningen om hur man når klimatsmart- het på tätortsnivå. Några punkter som belyses särskilt är var det finns potentialer att öka det kollektiva resandet, hur anslutningar fungerar i gång- och cykelnät mellan olika målpunkter till och från kollektivtrafiken och hur byten förenklas mellan cykel-, gång- och kollektivtrafik.

Boverket pekar också på att det behövs ett ökat fokus på hur vi koncentrerar stadsbyggandet. När kompletteringar görs i städer och orter är det viktigt att det som tillförs skapar ett mervärde. Tätheten kan ge vinster på olika sätt. Det kan leda till en minskad energi- användning för transporter genom att genomsnittliga transport- avstånd minskar och andelen målpunkter inom gång- och cykel- avstånd ökar. Investeringarnas kostnadseffektivitet ökar för alterna- tiva transportmedel så som kollektivtrafik, gång och cykel.

Boverket pekar också på utmaningar med förtätning. Vid täthet skapas fler målpunkter centralt vilket kan skapa trängsel i trafiken, utträngningseffekter, risk för minskad attraktivitet och därmed en stadsutglesning. Vägledningen framhåller att det är viktigt att ifråga- sätta om miljövinsten vid förtätning inom grönområden där fler går, cyklar och reser kollektivt väger upp förlusten av grönytan som plats för rekreation och medel för klimatanpassning

Boverket betonar att strategisk trafik- och stadsplanering bör utgå från en värdegrund där stadens samlade kvaliteter och det goda stadslivet lyfts fram – inte anspråk från ett enskilt trafikslag. Prio- ritering mellan trafikslagen och samspelet mellan trafikfunktion och stadsomsorg måste utgå från en helhetssyn där det är trafikslagens sammanlagda bidrag som räknas menar Boverket.

213

Bilaga 3

SOU 2019:17

Plan- och bygglagen som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan.

Boverket redovisade i oktober 2017 ett regeringsuppdrag att på övergripande nivå utvärdera vilket genomslag som kravet på klimat- hänsyn i planeringen enligt 2 kap. 3 § PBL har fått23. Ändringen trädde i kraft i maj 2011. Utifrån utvärderingen skulle Boverket bedöma om det fanns behov av att ändra PBL i syfte att begränsa den klimatpåverkan som hänger samman med hur bebyggelse och infra- struktur lokaliseras och utformas i kommunernas planering.

Boverkets kartläggning har haft fokus på översiktsplaneringen. Boverket har noterat att kommunerna till stor del arbetar med att främja strukturer och åtgärder som leder till minskad klimat- påverkan. I rapporten redovisas också en enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting har genomfört vid tre tillfällen (2007, 2009 och 2011) där de frågat om och hur kommunerna har arbetat med minskad klimatpåverkan i den fysiska planeringen. Enligt denna undersökning har kommunernas arbete i den fysiska planeringen för att minska klimatpåverkan fått stort genomslag.

Boverket pekar på att merparten av de åtgärder som kommunerna föreslår är satsningar inom områdena transport och energi, bland annat att minska transportbehovet och att satsa på kollektivtrafik, gång och cykel.

Boverket framhåller att det tar tid innan ändringar i lagen tar sig synliga uttryck i kommunernas planering och det faktiska genom- förandet. Boverket anser därför att det är för tidigt att utvärdera vilket genomslag lagändringen i 2 kap. 3 § PBL har fått. Boverket anser att nuvarande bestämmelser ger stöd för kommuner att begränsa miljöpåverkan i sin fysiska planering och att det inte finns ett behov av att ändra PBL. Boverket har tagit fram vägledningar som stöd i kommunernas arbete och verket framhåller i rapporten att dessa sannolikt inte fått genomslag ännu. Två nyare vägled- ningar från Boverket redovisas i det följande.

23Boverket. 2017. Plan- och bygglagen som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan. Rapport 2017:24.

214

SOU 2019:17

Bilaga 3

Boverkets vägledning om lämplighetsbedömning och lokaliseringsprövning i detaljplaneprocessen

Bestämmelser i andra kapitlet PBL innebär att kommunen ska göra en lokaliseringsprövning vid framtagandet av detaljplaner. Boverket framhåller i sin vägledning24 att lämplig lokalisering är den grund- läggande principen vid all fysisk planering. Det handlar om att sätta in detaljplanen i ett större sammanhang för att åstadkomma resurs- effektiva strukturer. Lokalisering av bebyggelse och verksamheter ska vara lämplig utifrån beskaffenhet, läge och behov. Frågor om kommunal ekonomi, hälsa, miljö, säkerhet och risker är centrala vid en lämplighetsprövning. Denna prövning brukar kallas lokaliserings- prövningens lämplighetsbedömning.

Kommunen har genom sitt ansvar möjlighet att välja den lämp- ligaste platsen och fysiskt utforma planen med dess användningar så att den på bästa sätt efter en avvägning möter de allmänna intressena. Kommunen kan låta bli att göra detaljplaner om man direkt bedömer eller tidigare har bedömt marken som olämplig. I vägledningen på- pekas att prövningen bör avse aspekter som hälsa och säkerhet, jord, berg- och vattenförhållanden, möjligheterna att ordna teknisk och social infrastruktur, liksom förutsättningarna till trafikförsörjning m.m.

Boverket framhåller i sin vägledning att genom en medveten loka- lisering av ny bebyggelse och nya målpunkter kan kommunen skapa förutsättningar för ett minskat transportarbete. För att nå dit krävs det en väl genomtänkt planering som börjar redan vid den regionala planeringen och den kommunala översiktsplaneringen för att sedan verkställas genom upprättandet av detaljplanen.

Boverket påpekar vidare i vägledningen att om Sveriges klimat- påverkan ska minska behöver den fysiska planeringen främja en struktur som underlättar ett klimatvänligt beteende där närhet och tillgänglighet till viktiga funktioner och målpunkter spelar en av- görande roll. Om människor ska ha möjlighet att transportera sig på ett klimatvänligt sätt i sin vardag behöver kommunen förtäta och bygga vid kollektivnära lägen samt inom gång- och cykelavstånd till vardagsservice.

Boverket konstaterar att på så vis spelar lokaliseringen av detalj- planen tillsammans med utvecklingen av stadsstrukturen en central

24Boverket (2018). Lämplighetsbedömning. www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/detaljplaneinstrumentet/lamplighetsbedomning/

215

Bilaga 3

SOU 2019:17

roll i samspelet mellan bebyggelse och minskat transportbehov. Verket framhåller att det finns forskning som visar att en mångfald av servicefunktioner i närheten av bostäder och arbetsplatser minskar reslängderna och påverkar våra val av färdmedel. Det går således inte att vara miljövänlig om inte den fysiska strukturen stödjer detta menar Boverket.

Boverket pekar även på att staden eller tätorten inte kan ses isolerad från sitt regionala sammanhang. En allt mer sammankopplad region innebär att relationen mellan de olika noderna inom det regionala systemet blir viktigare. För att minska klimatpåverkan är det inte bara transportsystemet inom kommunen som måste bli mer effektivt, utan även sett ur ett regionalt perspektiv måste systemet bli mer transporteffektivt.

Boverket konstaterar också att en hållbar stadsutveckling förut- sätter att dominansen bryts och ersätts av ett bredare synsätt och en annan avvägning mellan olika trafikslag. Prioriteringen mellan trafikslagen och samspelet mellan trafikfunktion och stadsomsorg bör utgå från en värdegrund där stadens samlade kvaliteter och det goda stadslivet lyfts fram – inte anspråk från ett enskilt trafikslag. Planeringen måste utgå från en helhetssyn där det är trafikslagens sammanlagda bidrag som räknas.

Boverkets vägledning om parkering. Parkering som verktyg

Boverket redovisade en vägledning om parkering för cykel och bil i oktober 2018.25 Vägledningen redovisar vilka krav PBL ställer på parkering. Boverket betonar i vägledningen att parkering utgör en del i kommunens arbete med att skapa en mer hållbar stadsutveck- ling. Flexibla parkeringstal framhålls som en metod för kommunen för att skapa förutsättningar för ett hållbart resande och effektivare markutnyttjande som i sin tur kan leda till en mer attraktiv stads- miljö. Boverket slår också fast att parkering är ett av kommunens verktyg för att kunna påverka transportmönster och bilinnehav.

Allt fler kommuner börjar införa flexibla parkeringstal då kom- munerna ser värdet av att göra enskilda bedömningar av antalet parkeringsplatser med hänsyn till platsen. Konkreta exempel från

25Boverket (2018). Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/

216

SOU 2019:17

Bilaga 3

kommuner visar hur dessa har använt parkeringstal som en del i att uppnå ett mer hållbart stadsbyggande.

Vägledningen ger kommuner råd om hur de kan arbeta med flexibla parkeringstal, men ger även exempel på vilka mobilitets- åtgärder kommuner kan arbeta med parallellt, i syfte att främja ett hållbart resande, effektivare markutnyttjande och en mer attraktiv stadsmiljö.

Boverket anger en rad faktorer som kan underlätta arbetet för att uppnå hållbart resande, effektivare markanvändning och bättre stads- miljö vid arbete med parkering. Vägledningen innehåller en redo- visning av parkeringens betydelse för en hållbar stad och påpekar att för att nå framgång i arbetet med minskad bilanvändning behöver en övergripande parkeringspolitik vara integrerad med kommunens övriga trafik- och samhällsplanering.

Vägledningen är dels bred och innehållsrik med en redovisning av grundläggande resonemang och hållbar stadsutveckling. Dels redo- gör den för specifika verktyg såsom parkeringsavgifter på allmän platsmark och flexibla parkeringstal.

Redovisningen av flexibla parkeringstal är mycket informativ med tillvägagångssätt och olika aspekter såsom exploateringens förutsätt- ningar, dialogen med byggherren och vad som kan styras genom PBL och vad som är frivilliga åtaganden från byggherrens sida.

217

Bilaga 4

Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen.

Kunskapsunderlag till betänkande om transportplaner inom utredningen Samordning för bostadsbyggande

Slutlig version 2018-09-24

C a r l - J o h a n E n g s t r ö m

p r o f e m K T H

219

Bilaga 4

SOU 2019:17

Förord

Detta kunskapsunderlag har tillkommit för att ge stöd åt kommittén Samordning för bostadsbyggande i dess överväganden om att införa krav på transportplaner i detaljplaneringen. Bakgrunden till utredningen står att finna i en rad utredningar tidigare under 2000-talet som rör förutsättningar för en mer hållbar mobilitet än den som vuxit fram – och fortsätter att växa. Bakgrundsmaterialet är emellertid ”spretigt” vad gäller krav på innehåll i en transportplan och vem kraven ska riktas mot. Jag har därför varit tvungen att diskutera alternativa innehåll och ansvar och hur en ny institution, transportplanen, kan knytas till svensk planlagstiftning och planeringstradition.

Att genom lagstiftning ge nya förutsättningar för samhällsbyggandet är inget nytt. I samhällsbyggandet har förhållandet mellan den enskildes initiativ att förändra sin markanvändning och hur det påverkar omgivningen, närmast berörda (sakägare), och i ett mer övergripande perspektiv, allmänna intressen reglerats i lag. Frågan som ställs nu är om en mer hållbar livsföring kan främjas genom att underlätta människors vardagssituation genom en väl genomtänkt gestaltning av och genom att tillföra nya tjänster till det bostadsområde de lever. Lagstiftning brukar tillkomma för att rätta till brister och missförhållanden. Effektiviteten ökar ju konkretare lagändringen är. Att verka för en mer hållbar mobilitet när människors livsrum ökat drastiskt – fysiskt genom allt större arbetsmarknader och virtuellt genom alltmer avancerade internettjänster – genom att reglera närmiljön är därför inte självklart meningsfullt. En hållbar stadsutveckling definierad genom FN:s Agenda 2030 (mål 11) och FN:s organet Habitat New Urban Agenda innefattar åtgärder som rör hela stadsbygden och det regionala rum i vilket människor idag verkar. Av det skälet startar min rapport i en historisk överblick över utvecklingen av sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelsestruktur.

Jag ser det därför som nödvändigt att något reflektera över dels vad som styrs av lag och offentliga beslut i stadsomvandlingen och vad som formas av människors och verksamheters användning, dels hur planeringstraditioner sätter ramar som lagstiftningen inte påverkat. Utifrån dessa ”utvikningar” försöker jag så ringa in uppdraget och dess kärna: hur kan en transportplan på kommunal nivå bidra till en hållbar stadsutveckling? Tecknen är många på att ett annat förhållningssätt till bebyggelseutvecklingen än det gällande är nödvändig. Tiden är mogen. Frågan är då om ett krav i samband med kommunernas skyldighet av planlägga kan påskynda en sådan utveckling?

Stockholm 24 september 2018

Carl-Johan Engström

220

SOU 2019:17

Bilaga 4

Förord		3	2
Förord			2
Sammanfattning			4
1	Inledning		6
	1.1	Uppdraget	6
	1.2	Utgångspunkter	7
	1.3	Rapportens upplägg	8
2	Sambandet tillgänglighet och bebyggelseutveckling		10
	2.1	Historiska iakttagelser	10
	2.2	Några framtidsdrag	16
	2.3	Summerande reflektioner	18
3	Transportplaner		20
	3.1	Direktivets bild av vad en transportplan är	20
	3.2	Nuvarande användning av begreppet transportplan	22
4	Fysisk planering för hållbara städer		26
	4.1	Planläggningens allmänna förutsättningar	26
	4.2	Detaljplanen och dess förutsättningar	27
	4.2	Markpolitiska förutsättningar	31
	4.3	Marknadsförutsättningar	34
5	Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen		37
	5.1	Samspelet i den strategiska planeringen	37
	5.2	Samspelet i detaljplaneringen	40
6	Hur kan ett krav på transportplaner utformas?		51
	6.1	Transportplan för rumsliga åtgärder inom ramen för PBL	51
	6.2	Transportplan – ett program för managementåtgärder	55
Avsnitt 7 Andra former för att möta syftet bakom kravet på transportplan			58
	7.1	Förhandlingsmodeller och strukturerade processer	58
	7.2	Krav på översiktsplanen	59
	7.3	Kompetensutveckling	60

SFSKällor2014:899

BILAGA 1

BILAGA 2 Internationell utblick

Skiss till innebörden av kommunal transportplan 68

och64 ändamålsenlig struktur

221

Bilaga 4

SOU 2019:17

Sammanfattning

Syftet med rapporten är att stödja kommittén Samordning för bostadsbyggande. I rapporten ska

för- och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering analyseras. Motiven

är bland annat att utsläppen från inrikes transporter står för en tredjedel av Sveriges totala

utsläpp. Enligt Naturvårdsverket har utsläppen från inrikes transporter minskat i betydligt

mindre grad än inom bostadsuppvärmning och industrisektorn. Tecken finns på att utsläppen

ökar. Det gör det angeläget att vända utvecklingen och öka omställningshastigheten även inom

transportsektorn. Möjligheten att underlätta människors resmönster i hållbar riktning är

angelägen. Sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelsestruktur är då central.

Rummets organisering har dock under lång tid varit en icke-fråga. Med bilen som norm har

stadslandskapet brett ut sig, fragmentiserats och tvingar människor att välja bilen då reella

alternativ i flertalet regioner och situationer inte föreligger. Att underlätta för människor att

resa hållbart handlar om att närmiljön är välordnad för alla trafikslag, att

stadsdelen/bostadsområdet är väl integrerat i stadsstrukturen och att tjänster kan utvecklas

som gynnar en hållbar mobilitet. Det finns ingen evidens att utveckling av avancerad

informations- och kommunikationsteknik i sig skulle minska behovet av resor och en väl

planerad stadsmiljö.

I rapporten belyses med olika exempel att planeringsförutsättningarna varierar stort, vilket gör

att kravet på transportplaner får olika konsekvenser i olika tätorter och för de olika parter som

är berörda i samhällsplaneringsprocessen. Vidare dras slutsatsen att lagändringar inte får effekt

om inte planeringstraditioner ändras. Det är knappast genom ytterligare egenskaps-

bestämmelser som bostadsområden blir bättre utformade utan genom att processen tillförs

aktuell kunskap. Ytterligare en slutsats är att verksamhetspåverkande regler är främmande för

plan- och bygglagen. Kraven har framförallt kommit från miljösidan där tillsyn, kontroll och

påföljder vid brister är en grundläggande tankefigur. I samhällsplaneringen är istället

förhandlingsöverenskommelser och vård av dessa en naturligare väg. Dessa bör därför inte

hindras av att helt nya eller mer detaljerade krav införs i planlagstiftningen.

Konkret förslås följande:

processen tillförs kunskap

Ett krav enligt direktivet bör i första hand riktas mot att

−

sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveckling. Även om detta

medför nya krav på processen är forskningen entydig: det är i tidiga skeden i samverkan

−

och förhandlingar som kreativa lösningar kan åstadkommas.

En aldrig så god utformning av ett enskilt område leder inte till hållbar mobilitet om inte

området är en integrerad del av den urbana strukturen med god tillgänglighet till den

lokala arbetsmarknaden och vardagslivets andra målpunkter.

både

Ett krav på transportplaner bör därför främja en

−

övergripande och i närmiljön och

. På så sätt kan kommunala

ändamålsenlig struktur

−

krav på byggherrar i detaljplaneprocessen bli förutsägbara och transparenta.

iktas gentemot kommunen

Relevanta delar av den kommunala transportplanen kan då bli ett krav dels på

dels på

tillägg till

av miljökonsekvensbeskrivningar. Kraven

kan formuleras antingen i ett

eller som en del av

planbeskrivningen

behovsbedömningen

planbeskrivningen och en eventuell konsekvensanalys i ett

översiktspl nen

program till detaljplanen

222

SOU 2019:17

Bilaga 4

			5
−	Planprocessen är bred och inkluderande. Den lämpar sig för att utveckla gemensamma
	målbilder för framtida bebyggelseområdens egenskaper och förhållanden. Planer har
	dock efter genomförandet inget förvaltningsskede. Krav på verksamheter, deras						som
	förvaltning och drift bör därför inte knytas till plan- och bygglagen utan till						som
	reglerar berörda parters åtaganden över tid. Det faktum att detaljplaneprocessen
						avtal
	erbjuder den kanske bästa plattformen för förhandlingar ändrar inte på att avtal inte
	formellt bör vara knutna till plan- och bygglagen.				behöver preciseras om de
−	Begreppen		respektive		behöver preciseras om de
−	tydligare blir en del av planbeskrivningen inom ramen för plan- och bygglagen.
−		ändamålsenlig struktur		transportplan
	Ändringar, som syftar till god livsmiljö och likvärdig mobilitet, kräver en systematisk
	utbildnings- och kompetensutvecklingsinsats om de ska få ett reellt genomslag.

Kommunen får med ett krav på kommunala transportplaner en tyngre process, invånarna vinner genom reellt ökad valfrihet att göra kloka transportval, samhällsstrukturenmenblir mer robust och kommunalekonomin kan effektiviseras och förbättras.

223

Bilaga 4

SOU 2019:17

1	Inledning
Syftet med mitt uppdrag är att ta fram ett kunskapsunderlag till
1.1	Uppdraget
		(N2017:08). Underlaget ska stödja en deluppgift inom utredningen, att
			kommittén Samord ing för
analysera för- och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering. och på så
bostadsbyggande
sätt bistå utredaren i analysen, vilken i sin tur är avsedd att leda till rekommendationer om
fortsatta åtgärder.
Utsläppen från inrikes transporter står för en tredjedel av Sveriges totala utsläpp. 2016 uppgick
inrikes transporters utsläpp till 17 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Enligt Naturvårdsverket
har största bidragen till utsläppsminskningarna kommit från uppvärmning av bostäder och
lokaler och, under senare år, industrin. Utsläppen från inrikes transporter har minskat men i
betydligt mindre utsträckning. Det gör det angeläget att hitta sätt att öka omställnings-
hastigheten mot lägre bidrag från transportsektorn.
I direktivet till utredningen står att utredaren ska ”analysera för- och nackdelar med en
lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för
nyetablering av bostäder enligt plan- och bygglagen. Transportplaner i samband med
detaljplanering för nyetablering av bostäder kan bidra till att skapa förutsättningar för ett
transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter
samordnas.” Utredningen har möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv och reflektera över
olika slag av transporter kopplade till boende, verksamheter och handel. Utblicken behöver
behandla såväl person- som godstransporter och hur dessa skulle kunna relatera till
transporteffektivitet i en hållbar samhällsutveckling.
Enligt tidigare bedömningar bland annat i SOU 2005:51 ger varken nuvarande bestämmelser
miljöbalken eller plan- och bygglagen kommunerna tillräckligt goda möjligheter att ställa de
krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Det leder till frågor av följande
slag:	Finns det tillräckliga planinstrument? Kan tillämpning förbättras?
−
−	Vilken betydelse får det om kommunerna ges tillräckligt goda möjligheter att ställa de
−	krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle?
−	Vad skulle transportplaner kunna tillföra inom detaljplaneprocessen?
	Hur skulle kommunala transportplaner förhålla sig till olika befintliga transportplaner
	(t.ex. kommunala trafikstrategier och program, länens trafikförsörjningsprogram,
−	länsplaner, regionplaner, sektorsmyndigheternas transportplaner, etc.)?
	Hur skulle kopplingen mellan nationella, regionala och lokala (kommunala) transport-
−	planer kunna utvecklas?
	Finns det jämförbara transportplaner i plansystem i andra länder? Och i så fall, vad
	reglerar de?

224

SOU 2019:17

Bilaga 4

1.2

Utgångspunkter

Kunskapsunderlaget ska hantera hur transporter kan medverka till hållbar stadsutveckling. Min

beskrivning bygger därför dels på egen forskning dels på ett skifte i synsätt inom forskningen

om transporter (se Naturvårdsverket, 2016). Det nya synsättet förflyttas från traditionell

nyttan är tillgänglighet

kostnaden ligger i förflyt ning

transportplanering där vägtransporter, framkomlighet och säkerhet varit nyckelparametrar till

ett synsätt där

till olika funktioner och

Hållbar mobilitet utgår från ett synsätt med resenären i fokus (inte fordonet) och med trafiken

som en integrerad del av staden. Transporterna är då inte separata, tekniska system som byggs

ut utifrån prognoser utan styrs av övergripande mål för stadsutvecklingen (FN:s Agenda 2030,

mål 11). Förbättrad tillgängligheten åstadkoms både genom effektivisering av befintlig och

byggande av ny infrastruktur. I effektiviseringen ligger också att utnyttja befintlig tillgänglighet

transportplan

bättre genom en klok bebyggelseutveckling – vilket kopplar till utredningens uppdrag.

Begreppet

som uppdraget handlar om kan därmed ifrågasättas eftersom det för

tanken mer till förflyttning än till tillgänglighet. Jag avstår emellertid i detta sammanhang att

föreslå ett annat begrepp.

Nyckeln ligger i att belysa tillgänglighetens betydelse för bebyggelseutvecklingen. Forskningen

kring markvärden visar att markvärdets variation inom och mellan regioner kan sättas in i

modeller, som bygger på tillgänglighet och transportkostnader. En plats tillgänglighet bestäms

av dess anslutning till transportnätverket. Tillgängligheten är som störst där de sammanvägda

transportkostnaderna är som lägst – dvs. i noderna (Anderstig C, 1993).

Den första

kan vi

inre tillgänglighet

åbarhet,

Jag har i denna studie valt att belysa tillgängligheten utifrån två parametrar.

kalla

där individer kan tillgodose sitt vardagliga behov av att fysiskt

D n andra

nå bostad, arbete, utbildning, omsorg, service och fritidssysslor. Hög tillgänglighet i detta fall

yttre tillgänglighet

parametern

handlar om att enkelt och med liten tidsinsats kunna nå sina målpunkter.

kan vi kalla

där en plats är lättillgänglig för omvärlden i ett varu- och

tjänsteutbyte regionalt, nationellt och internationellt. Givetvis finns överlappningar mellan dessa två kategorier. En arbetsplats kan exempelvis vara tillgänglig i båda perspektiven, vilket

		nåbarhet
ökar platsens attraktivitet ur individ- och marknadssynpunkt. De eftertraktade tillgänglighets-
	yttre tillgängligh en
kategorierna uppnås emellertid med olika medel. Det finns en slags hierarki där
uppnås med gång-, cykel- och lokaltrafik (vid sidan om bilen) medan den
uppnås genom regional och interregional kollektivtrafik, biltransporter, flyg och sjöfart. Det
finns även en hållbarhetsaspekt där tillgänglighet uppnås med så liten resursinsats som möjligt.
Direktivet N2017:08 (härefter benämnd enbart direktivet) utrycker att det handlar om
transportplaner i detaljplaneringen och hur dessa i de fortsatta processerna kan underlätta en
hållbar mobilitet dels genom klokt ordnande av planområdet, dels hur förvaltning och drift
(turtäthet, underhåll, information, fordonsdelningstjänster, tillgång till virtuella tjänster mm).
Med andra ord berör direktivet implicit främst ett områdes inre tillgänglighet (nåbarhet). Att
anpassa ett enskilt område, utan att dess koppling till staden och regionen i övrigt belyses,
riskerar att göra insatserna i området verkningslösa eller åtminstone mindre effektiva.
Detaljplaneringen behöver med andra ord vara en integrerad del av en kommuns samlade
utvecklingsstrategi och som beskrivs nedan i avsnitt 2 är både yttre och inre tillgänglighet
nödvändiga för en tätorts hållbara utveckling. Varför även dessa frågor behandlas utifrån
tolkningen att direktivets huvudsakliga syfte är att nå en hållbar mobilitet. Sambandet mellan
översiktsplaneringen och detaljplaneringen betonas i plan- och bygglagen.

225

Bilaga 4

SOU 2019:17

Uppdraget handlar om detaljplaner och lyfter betydelsen av att varje område är väl ordnat för
1.3			Rapportens upp ägg
människors vardagsliv. Men människors vardag sträcker sig idag över ett större område än
bostadsområdet – ofta över kommungräns. En hållbar mobilitet innefattar rörelsemönster
mellan delområden i tätorten och målpunkter i hela den funktionella regionen. Det är viktigt att
förstå denna utveckling (ofta kallad regionförstoring) som lett till att vi vardagslivsmässigt idag
lever i cirka 87 arbetsmarknadsregioner i stället för 290 kommuner.
I avs			itt 2 gör jag ett försök att ”snabbspola” historien med betoning på hur yttre och inre
tillgänglighet påverkat bebyggelseutvecklingen och vad det betyder framdeles. Det som idag
beskrivs som massbilismens samhälle är en realitet för den enskilde i hens beslut att ta sig till
olika målpunkter (bostad, jobb, service, utbildning, upplevelser). Den struktur som således
utvecklats över tid (från medeltida stadsbildningar, till dagens upplösta stadsregioner) utgör
		en begränsning för den enskilde vars mobilitet är beroende av strukturen,						en
konserverande kraft där ett framväxande behov av förändring är svårt att tillgodose tillräckligt
dels							dels
skyndsamt – om omställningen inte ska medföra alltför stora uppoffringar för den enskilde. Det
är också svårt att tillgodoses organisatoriskt – då verkningsfulla förändringar är beroende av ett
samlat agerande från många parter. Också detta är konserverande eftersom samhällets
sektoriella och nivåmässiga ansvar ger ett motstånd, s.k. stigberoende. Avsnittet avslutas med en
framåtblick där huvudfrågan är om vi står inför ett trendbrott som gör kraven på fysisk
tillgänglighet obsolet när ITK-utveckling tar ett språng? Avsnittet ska på så sätt förhoppningsvis
ge en förståelse för det komplexa i förändringsprocessen – där en välmotiverad förändring kan
få genomslag på andra sätt än de avsedda.						utifrån den praxis som
I				beskriver jag vad som kan menas med en transportplan
utvecklats,				utifrån direktivet. Två aspekter ser jag som särskilt viktiga att ta hänsyn till. Å
	avsnitt 3				dels

ena sidan dendelssektoriella infrastrukturplaneringen där transportplaner finns som institutioner på nationell och länsnivå men där kommunernas transportplaner saknar författningsstöd. Å andra sidan om kravet på transportplaner utvecklas för att påverka drift och förvaltning (management) som stöd för effektivare logistik kan påverka individers och företags beteenden vad gäller mobilitet. Utifrån detta vill jag strukturera alternativa tolkningar av utredningsdirektivets begrepp transportplan i förhållande till kommunens möjlighet att ställa krav på andra parter respektive tillämpa kravet på transportplan i sin egen planering. (Ett försök till definition av transportplan görs i bilaga 2)

I beskrivs den fysiska planeringen som institution och som företeelse. Detaljplanen sättsav nittin i sitt4 sammanhang i kommunens strategiska planering. Men jag försöker också visa att den logiska struktur som planlagstiftningen bygger på inte tillämpas i praktiken och varför det blivit så. Detta som bakgrund till förutsättningarna att i samband med detaljplaner ställa krav på transportplaner. Mot denna bakgrundsbild tecknar jag de formella regelverk som påverkar detaljplaneinstitutet och dess användning samt vilka övriga institutioner som kommunen förfogar över i form av avtal. Därutöver påvisar jag att kommunens planeringsförutsättningar är beroende av hur bostadsmarknaden ser ut, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna att tillföra nya krav på planeringen. Detta illustreras i tre typexempel som grund för analysen av för- och nackdelar med krav på transportplaner i samband med planläggning. Avsnittet berör hur andra länder konstruerat samspelet mellan transport- och bebyggelseplanering (se bilaga 1).

226

SOU 2019:17

Bilaga 4

I avsnitt 5 diskuterar jag olika möjligheter att hantera direktivets krav i planering enligt plan-
och bygglagen på två nivåer. Först vad gäller transportplaner i den strategiska planeringen där
statliga initiativ genomfört en viss integration. Därefter vad gäller ett förstärkt samspel i
detaljplaneringen enligt direktivet. För att konkretisera analysen av för- och nackdelar i det
senare fallet beskriver jag tre scenarier som belyser olika tillämpningar i planer med olika
förutsättningar.
I	avsnitt 6		dels		Dels	i ett
		diskuterar jag hur kravet på transportplaner skulle kunna utformas.
övergripande perspektiv kring vad som kan åstadkommas,				mer formellt utifrån

planlagstiftningens ”logik”. Med det menar jag att plan- och bygglagen hanterar strukturella frågor men inte verksamhetsstyrande. Det senare efterlystes (med paralleller till miljölagstiftningen) i de refererade underlagen som behandlar transportplaner och som refereras i avsnitt 3. Diskussionen summeras i mina egna slutsatser om vad som är rimligt utifrån dessa två perspektiv både vad beträffar innehållet i en transportplan respektive dess koppling till detaljplaneringen. I bilaga 2 görs en ansats till definition av kommunal transportplan.

I ger jag några kompletterande tankar kring ytterligare sätt att öka samspelet mellan transportavsnitt 7– och bebyggelseplanering som inte uttrycks i direktivet – men är en naturlig följd av intentionerna. Det gäller frågor om hur samspelet kan utvecklas genom strukturerade förhandlingar, hur översiktsplanen skulle kunna användas inom ramen för syftet med direktivet samt hur eventuella lagreformer ska kunna implementeras.

227

Bilaga 4

SOU 2019:17

	10
2	Sambandet tillgänglighet och bebyggelseutveckling
Den byggda miljön är en seg struktur dvs en svårföränderlig struktur. När en viss bebyggelse
etablerats påverkar den i sin tur efterföljande bebyggelseutveckling på två sätt. Dels tillkommer
ny bebyggelse i relation till den gamla strukturen. Dels förändras den gamla strukturen genom
nyare tiders teknik, ekonomi och levnadsmönster – men utifrån den etablerade ”segheten”. Viss
struktur låter sig lätt anpassa till nya förutsättningar, annan struktur gör det inte. Vår nuvarande
uppfattning bygger på vår tids användning av denna framvuxna struktur och skymmer på så sätt
de underliggande långa utvecklingsmönstren. Fortfarande gäller att bilen är normen för hur
tillgänglighet bör mötas i form av mobilitet – trots att tydliga tecken finns på att detta tänkesätt
nått ”vägs ände”. Avsnittet bygger på historiska studier av bebyggelseutvecklingen (Engström
2001, 2008; Rådberg 1996; Sv Kommunförbundet 1988).

Platser med hög tillgänglighet har haft en grundläggande betydelse för bebyggelsestrukturen
2.1	Historiska iaktt	gelser
och den långsiktiga regionala utvecklingen. Sambandet blir tydligt då man historiskt studerar
effekterna av ny infrastruktur. Också städers inre struktur kan förklaras genom att belysa
sambandet mellan nåbarhet och yttre tillgänglighet – vilket belyses i matrisen nedan. Matrisen
kortfattade beskrivningar fördjupas i de efterföljande kommentarerna.
skede	illustration		tillgänglighet/nåbarhet				bebyggelseuttryck
Förindust-			Städerna växte fram där				Stad och land i tydlig
Förindust-					var god med		skillnad och i ett tydligt
riell tid			tidens transportslag, vid			yttre	beroende.kommentar 1
			llgängligheten				Se vidare
			kuster och vattendrag som				Se vidare
			förenade inland med hav.				nedan.
			Nåbarheten åstadkoms genom
			gång och kärrtransporter;
			stadens utbredning hålls inom
			gångavstånd
Industria-					yttre		skillnad och i ett tydligt
Industria-			till än ligheten för införsel av				skillnad och i ett tydligt
lismen			långväga råvaror och utförsel				beroende.kommentar 2
			av industriellt tillverkade				Se vidare
			produkter. Industrin växte				nedan.
			på ’andra sidan järnvägen’.
			I början av perioden är
				som tidigare, men
			över tid tillkommer spårväg
			nåbarhe en
			som förstorar stadsarealen.

228

SOU 2019:17

Bilaga 4

Välfärds-

Med biltransporter ökar den

Stad/land-relationen

samhället

liksom

upplöses. Bebyggelsen

flexibiliteten i införsel och

breder ut sig – i en

yttre tillgängligheten,

arkipelag av

utförsel. Stadens produktion

och konsumtion orienteras

bebyggelseöar med

mot väginfrastrukturen.

skiftande funktioner –

Med bilen blir

som

Se vidare

tidsavstånd viktigare än fysisk

stadsbygd

nedan.

kommentar.

nåbarhet

till en

närhet. Läget i staden blir

mindre betydelsefullt.

Bebyggelsen utglesas (urban

sprawl).

IKT*-

Den y

är i

Urbana nätverk eller

samhället

huvudsak som underepoken

växer

ovan.

ttre tillgängligh

ten

fram. De hålls samman

st dsregioner

Med ökande pendlingsavstånd

genom bilmobilitet

inom en stadsbygd på

till arbete, utbildning och

40-50 km samt genom

service– blir

störst

tågpendling mellan

i noder uppkopplade både mot

orter på upp till 70-100

nåbarh ten

km avstånd.

järnvägs- och vägsystemen.

Städernas inre delar förtätas

Se vidare

och bildar stommen i

nedan.

kommentar 4

förstorade arbets-

marknader. ”Urban sprawl”

* informations &

fortsätter i storstadsregioner

teknik

men minskar i regioncentra

kommunikations-

och större städer.

Matris 1, Epoker i stadsutvecklingen

IKommentardet förindustriella1. Desamhälletförindustriellauppkomortsbildningarnaorter och städer på tre sätt: (1) under medeltiden på platser med goda sjöförbindelser i korsningar med handelsvägar till lands; (2) under stormakts- tiden dessutom genom kungliga beslut på platser som också hade makt- eller militärstrategisk betydelse; (3) i anslutning till malmförekomster uppstod bruk och bruksorter.

Dengav möjlighet till handel med exklusivare produkter som skapade mervärdenyttre tillgänglighet. En arbetsdelning byggd på hantverk utvecklades med ökad produktivitet som följd. Hantverksyrken kunde utvecklas i utbytet med omlandet och sinsemellan. Bruksortens yttre tillgänglighet var essentiell då dess specialiserade produkter såldes på dåtidens världsmarknad.

229

Bilaga 4

SOU 2019:17

var en förutsättning och nödvändig för utbytet med omlandet. Under Nåbarhestormaktstiden växte stadsbildningarna. Täthet och stadsstorlek förstärkte sanitära olägenheter och gjorde det nödvändigt att reglera bebyggelsen. De första stadsplanerna (t.ex. Drottning Kristinas stadsplan för Uppsala) kom till och mötte behovet av större ordning, men tillförde även symbolfunktioner för makt, religion och kultur.

Frånmitten av 1800-talet kom industrialismen till Sverige. Den mekanisering och specialisering
Kom entar 2.		De industriella tätortsbildningarna
av produktionen som följde hade inte varit möjlig utan en parallell framväxt av järnvägssystem.
De gjorde orter mindre beroende av platsbundna råvaror och möjliggjorde samtidigt ett större
avsättningsområde för framtagna produkter än det närmaste omlandet. Med järnvägssystemet
knöts Sverige samman av statliga stambanor. Samtidigt byggdes med privat kapital en rad
järnvägar. Sverige fick ett dualt system där både staten och enskilda initiativ skapade det
svenska järnvägssystemet. Att stambanorna övergripande skulle knyta samman Sverige utan att
konkurrera med lönsamma banor i privat regi, som drogs till och mellan städer, gjorde att
stambanedragningarna kom att gå utanför dåtidens större städer. I korsningspunkter mellan
stambanor och privata banor växte helt nya samhällen och städer upp (exempelvis Nässjö,
Katrineholm, Hässleholm). Det visar åter den yttre tillgänglighetens betydelse för
tätortsbildning och fortsatt bebyggelseutveckling.
De städer som fick järnväg och de stationssamhällen som blev till städer utvecklade en likartad
bebyggelsestruktur. Järnvägen ”dockade” den befintliga staden (se principfiguren i matrisen).
Stationen lades med direkt koppling till stadskärnan – kopplingen tydliggjordes genom
representativa byggnader och gaturum. Järnvägens andra sida blev ”baksidan” – med
framväxande fabriksområden och så småningom arbetarbostäder. Utifrån denna grundstruktur
växte stadens årsringar. Fram mot efterkrigstiden förblev dessa tillskott inom gång- och
cykelavstånd från centrum. I vissa fall kom spårvägen att vidga städerna samt skapa de första
förortsbildningarna. Den typiska svenska staden – småskalig men med tät kvartersstruktur –
förenar		, (gångavstånd) med en yttre via järnväg och i vissa fall hamn. Strukturen gav
	nåbarhet	av olika verksamheter och liv i kvartersbebyggelsen.

en robust grund för en utveckling

Stadsutvecklingen fick särskild styrka i kombination med det begynnande välfärdssamhällets institutioner som gymnasier, högskolor, sjukhus och offentlig administration. Dessa lades till i den befintliga stadens periferi. Ur detta föddes en ny stadstyp – storstaden. Genom självförstärkande processer skapades i dessa en egen ekonomi stor nog att attrahera ny produktion med storstaden i sig som huvudmarknad. En grundförutsättning för storstaden var utbyggnaden av en infrastruktur i form av VA-system, gasledningar och spårvägar.

I ett modernt hållbarhetsperspektiv kännetecknas industrisamhällets städer av ett fortsatt samspel stad-omland för städernas försörjning med livsmedel mm, i en ekonomisk dimension bygger tillväxten på rationell exploatering av naturtillgångar utan miljöhänsyn. Den sociala dimensionen förstärks. Den första moderna planlagstiftningen (1887 års byggnadsstadga) tillkom för att minska brandrisker och öka solinstrålning i bostäderna.

230

SOU 2019:17

Bilaga 4

Folkhemmet var en svensk vision från mellankrigstiden. Men först efter andra världskriget fanns
K mmentar 3.				Välfärdssamhällets bebyggelsestruktur
möjligheter att förverkliga den. Den av krig oskadade industrin gick för högtryck och den
svenska modellen för samförståndslösningar på arbetsmarknaden prioriterade höjda löner
genom ökad produktivitet. Icke konkurrenskraftig produktion slogs ut. Arbetslösa flyttade till
lönsammare industrier – från bruksorter till städer med bostadsbrist som följd.
En helt ny bygglag och ett batteri av offentliga instrument för att skapa goda bostäder åt den
växande tätortsbefolkningen infördes. Hårt sammanfattat karaktäriserades folkhemstankens
förverkligande av att staten ändrade markägandets rättigheter, stod för finansiering av
infrastruktur och risktagande vid bostadsbyggandet medan kommunerna stod för det praktiska
samhällsbyggandet genom planmonopol och markpolitik.
Med en ökande levnadsstandard blev bilen ett fortskaffningsmedel (och frihets- och
levnadsstandardsymbol) som alltfler fick råd med. De stadsbyggnadsformer som varit
förhärskande (kvarter hade lagts till kvarter i årsringar) kunde inte möta trycket. Nya städer
tillskapades inte (som järnvägssystemet gjorde) utan urbaniseringen fortsatte i växande
befintliga städer ofta efter större kommunala markköp. Förorter växte fram kring
kollektivtrafiksystemens hållplatser försedda med fjärrvärme, rationell sophantering och VA och
därefter alltmer som bilorienterade småhusområden, i hus med direktverkande eluppvärmning.
Även i detta skede kom således nya transportslag att påverka stadsutvecklingen. Bilen
omvandlade						i form av fysisk närhet till		och kom att bli måttstock för stadens
form och struktur. En biltrafikanpassad struktur växte fram med industriområden och
		nåbarhet					tidsnärhet
begynnande externa köpcentra i biltransportorienterade lägen vid tätorternas infarter och
kringfarter. (Bergman 2008) Från att städer varit uppbyggda kring noder i transportsystem
gjorde bilen den urbana strukturen mindre hierarkisk och mer likvärdigt tillgänglig. Med detta
följde ökande energi- och resursåtgång för mobilitet samt ökad urban markkonsumtionen
främst genom väginfrastrukturens anspråk. Obebyggd natur- och jordbruksmark blev
impediment men fick också en funktion som skyddszoner mot buller och föroreningar till följd
av en ökad miljömedvetenhet.
Också den befintliga bebyggelsestrukturen påverkades. Den täta kvartersstaden genomkorsades
av trafikleder. Gator och torg fylldes av uppställda bilar. Parkeringshus blev en ny byggnadstyp.
Stadskärnor revs och enskilda kvarter övergick från blandade verksamhet till alltmer renodlade
funktioner.
Den yttre tillgängligheten upprätthölls i välfärdssamhällets stad i huvudsak med bil.
Industriproduktionen växte kring nya motortrafikleder. Det gynnade en ökad produktivitet
inom industrin					genom friheten att hantera produktion och varuflöden i särskilda
industriområden med god plats för transporter, lager och framtida expansion för det enskilda
företaget,				dels
	dels		genom fortsatt arbetsdelning och specialisering.

Lagstiftningen bekräftade strukturomvandlingen och reglerade nogsamt hur bilen skulle nå bostaden och hur den skulle förvaras vid bostäder och arbetsplatser (parkeringsnormer mm). För att säkra bilens framkomlighet utvecklades nya prognos- och planeringsformer. Gång- och cykelmobilitet var en icke-fråga utom vad gäller trafiksäkerhet inom bilens gatu- och

231

Bilaga 4

SOU 2019:17

väginfrastruktur. Äldre stadsdelar anpassades efter trafikplanerings förortsmodell (SCAFT) (Lundin 2008).

Den flexibilitet som gods- och persontransporter med bil innebar, bröt upp städer i ett regionaliserat bebyggelselandskap som även kom att omfatta äldre småsamhällen, permanentade sommarhusområden mm. Gränsen mellan stad och land som också förmedlat bilden av en urban respektive rural ekonomi försvann. Med detta följde också att inga andra transportmöjligheter kunde konkurrera med bilen i den framväxande stadsbygden. Många valde att ta bilen för att nå arbete, omsorg och service. I forskningen går detta under benämningen

(Folkesson 1999) Bilen är nödvändig för att klara vardagslivet och väljs därför

avstrukturellttvång – dåtvångalternativ saknas. Att förbättra. behovet av mobilitet blev liktydigt med att underlätta biltransporter framför andra lösningar som kräver mer komplexa åtgärder. Sådana kanske också inskränker den valfrihet som bilen ger i både stadsbygd (med reella alternativ) och på landsbygden (utan sådana). Omvänt blir valet av lokalisering mindre avgörande – bilen överbryggar avstånd och ”förlåter” planeringsmissar – i det framväxande stadslandskapet. En ”ändamålsenlig struktur” blir ett lagkrav utan innehåll.

Efter de genomgripande reformerna efter kriget genomgick planlagstiftningen inga stora förändringar vad gäller planeringen av tätorter förrän mot slutet av perioden. Visserligen identifierades behov av reformer när det gäller att bygga om eller bygga nytt i områden med gällande stadsplaner. De större förändringarna låg i ett nytt fokus utanför tätorterna. Välfärden genererade även en expansion av fritidshus och nya stora anläggningar som oljeraffinaderier och kärnkraftverk. Det ledde till att glesbebyggelserätten under 1970-talet avskaffades och den fysiska riksplaneringen genomfördes samt att miljölagstiftningen skärptes succesivt med bland annat strandskydd och skydd för naturresurser som grus. En samlad lagreformen kom 1987 då plan- och bygglagen infördes.

VälfärdssamhälletsKommentar 4. IKTtätorts-samhällets- och bebyggelsestrukturebygg lsestrukturär ännu dominerande men alltmer utsatt för ett omvandlingstryck. Sveriges ekonomi är inte längre industrisamhällets. En stor förändring skedde efter Sveriges finansiella kris på 1990-talet. En inte obetydlig del av traditionell verkstads- och tillverkningsindustri slogs ut. Istället växte tjänstebranscherna i storlek och genom ökad differentiering och specialisering. Och med det följde nya och förändrade rumsliga anspråk.

Följderna för region- och stadsutvecklingen blev genomgripande. Tjänsteverksamheter har omvända egenskaper jämfört med industriverksamheter. Kortfattat innebär detta att både företag, anställda och boende blivit beroende av platser varifrån man har stor valfrihet att välja arbetsplats, bostad och service. Förklaringen ligger i att den som pendlar vinner på att från bostaden nå ett stort utbud av arbetsplatser. Ju smidigare arbetspendling kan ske desto lättare är det för olika personer att välja arbetsplats. En stor mängd nåbara arbetsplatser ökar förutsättningarna för att enskilda arbetstagare ska finna ett arbete som motsvarar individens intressen och kvalifikationer. En väl differentierad och nåbar arbetsmarknad betyder alltmer för val av boplats (Björk 2004). Betydelsen av pendling är särskilt stor för den svenska arbetsmarknaden som domineras av tvåförsörjarfamiljer (Gustafsson

ett hushåll vanligen i samband med att mannen i hushållet bytte arbete.1999)En sådan. Tidigareflytt flyttadekan idag försvåra för den andra försörjande parten att få ett adekvat jobb eller att vidareutbilda sig. I ett

232

SOU 2019:17

Bilaga 4

mer jämställt samhälle och där även barnen har ett ord med i laget i familjeangelägenheter, tenderar hushållen att bli mindre flyttbenägna. Byte av arbete eller påbörjade studier löses genom pendling i stället för flytt.

För tjänsteföretag är nåbarhet en särskild framgångsfaktor. Nåbarhet underlättar samverkan med andra specialiserade företag (som i samverkan får fram nya produkter och tjänster). Det ökar en allt viktigare kundnärhet och anställda kan även erbjudas attraktiva arbetsförhållanden med närhet till lunchrestauranger, service och after-workaktiviteter.

De centrala delarna av de större tätorterna, som avfolkats och mist företag som omlokaliserats i den större stadsbygden, erfor efter 1990-talskrisen en befolkningsökning och återetablering av verksamheter (Engström, 2008). Järnvägen, som på 1970- och 80-talen dömdes ut som ett föråldrat transportslag, har under de senaste decennierna spelat en allt viktigare roll för både

			centrala lägen
arbets- och pendlingsresor. På grund av den historiska stadsutvecklingen är således nåbarheten
i IKT-samhället som störst i								Stadskärnan
					i staden både för boende och verksamheter.
Nåbarheten har därmed vuxit från den enskilda staden till angränsande tätorter.
har återfått sin betydelse eftersom tillgängligheten till den egna stadens och angränsande
				urbant nätverk
städers utbud där är som störst. Stadsomvandlingen kan således inte förstås om man enbart ser
		regionförstoring och urban koncentration
till en tätort i taget. Det är ett						som utgör den större arbetsmarknadsregionen –
således							.
Den kombination av yttre och inre tillgänglighet som växte fram under industrialismens epok
har visat sig ha stor betydelse för den nuvarande regionala utvecklingen och den svenska
ekonomiska tillväxten under de senaste två decennierna. Den yttre tillgängligheten som
åstadkoms genom järnvägen har blivit allt viktigare för regionförstoring genom tågpendling.
Den inre tillgängligheten har genom stadskärnans täthet (tidigare villkoret för nåbarhet) i
kombination med kvartersstruktur medgivit förändringar och anpassning (ombyggnad och
funktionsomvandling) på ett flexibelt sätt.
Hur mötte planeringen de framväxande förändringarna från fragmentiserad stadsbygd (urban
sprawl) till koncentrerad efterfrågan i attraktiva lägen? Det finns två svar:
−	Det ena svaret: planering bedriven efter samma principer som under tidigare epoker
	kunde inte uppvisa de resultat som eftersöktes. Detta ökade utrymmet för privata
	intressen att själva tolka och möta den nya efterfrågan. Initiativet att bygga övergick under
	1990-talet till de stora byggaktörerna som kunde få fram bostadsrätter i lägen som mötte
	efterfrågan från hushåll och arbetsmarknad. Det ledde i sin tur till nedskärningar av
	offentlig resurser, brist på omvärldsanalys och kunskapsförfall för strategisk planeringen i
	län och kommuner samt till förstärkt sektoriell planering inom offentliga verksamhets-
	områden och inom transport- och infrastrukturplaneringen. Tron på att marknaden bättre
	ser tidens efterfrågan ledde till slutsatsen att samhällsplanering kunde undvaras.
−	Det andra sv ret: planering bedriven efter andra principer växer fram i de största
	kommunerna i form av en tydligare samverkan mellan samhällsplaneringens olika aktörer

på offentlig och till viss del även på privat sida. Några sådana tecken är att dessa kommuner utvecklat en rullande översiktsplanering – som lyfter stadsutvecklingsfrågor samt kommunens roll i den funktionella arbetsmarknaden. Trafikverket fick ett tydligare

233

Bilaga 4

SOU 2019:17

uppdrag att integrera olika trafikslag och att hantera inte bara investeringsplaneringen
utan också bättre utnyttja befintliga resurser. Det ledde till nya metoder som fyrstegs-
principen och åtgärdsvalsstudier. Några regionala organ började arbeta med rumsliga
strukturbilder där ortsnätverk spelar en växande roll i regional utvecklingsplanering.
Ur det senare svaret växer också ett annat samspel mellan samhällsaktörerna fram – genom
. Utvecklingen finns dokumenterad i två utvecklingsprojekt kring samverkan
mellan planeringens huvudaktörer, t.ex.			och				.
förh dlingar
I förhandlingar söker parterna hitta lösningar som är ekonomiskt effektiva, samtidigt som de
	Den goda staden			Den attraktiva regionen
tillgodoser såväl trafikala behov som möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling.
Förhandlingar kring strategisk planering har lett till regeringsuppdraget
(Direktiv 2014:106) och tillkallande av en					för att ”möjliggöra planer på nya
						Sverigeförhandlingen
städer” (Regerings PM 2016-06-21). Det förstnämnda uppdraget är avslutat men ännu inte
		förhandlingsperson
behandlat av regeringen. Det andra har fått tilläggsdirektiv som lett fram till bland annat
utredning om krav på transportplaner i detaljplaneringen. Den nya synen på
förhandlingsprocesser och förhandlingsresultat som där exponeras leder till behov av att
besluts- och tillkomstprocesser också avspeglas i lagstiftningen om förhandlingar ska bli en
transparent och erkänd del av samhällsplaneringen (Sverigeförhandlingen 2017).

Vad som håller på att ske i teknikutvecklingen kommer att påverka samhällsplaneringen. Det
2.2	Några fram idsdrag
kan beskrivas som en övergång till ett fullt utvecklat IKT-samhälle (IKT 2.0) där internetupp-
koppling omfattar individer och ting (sakernas internet) och stöds av artificiell intelligens (AI).
Det ingår inte i mitt uppdrag att göra en analys av hur den rumsliga utvecklingen kan komma att
påverkas av ny teknik. Nedan följder emellertid några reflektioner som har att göra med för- och
nackdelar med ett krav på att införa transportplaner i detaljplaneringen. Avsnittet bygger bland
annat på forsknings- och informationsmaterial (Boverket 2017; K2 2018; VTI 2017; Futurion
2016) Frågan som här kan ställas är om en fortsatt utveckling mot ett IKT-samhälle med en rad
system styrda av AI är en förlängning av nuvarande trender eller föregår en
andragradsförändring, dvs ett radikalt skifte i rumslig utveckling? Med andra ord riskerar
direktivet att hantera problem som tekniken gör obsoleta i framtiden?
Förväntningar på en radikal förändring kan exempelvis illustreras med ett citat från
forskningsprojektet			”I takt med att människor får fler digitala verktyg måste
städerna planeras om.” ”Om alla kan resa i cyberrymden – varför ska vi då förflytta oss fysiskt?”
		Viable cities
(DI 2017-11-20) De aspekter på samhälls- och stadsutvecklingen som analyseras i ovan
redovisade studier är bland annat:
−	en redan snabbt ökande internethandel blir dominerande,
−	en möjlig ny typ av mobilitet förändrar förutsättningar för person- och godstransporter
−	(självkörande bilar, drönare),
−	minskade stordriftsfördelar kring finansiella tjänster underlättar delningsekonomi mm
	människor får ett mer rumsligt oberoende och flexiblare arbets-, fritids- och vardagsliv
−	där bostaden är platsen varifrån livet regisseras
	än mer platsoberoende verksamheter

234

SOU 2019:17

Bilaga 4

Effekter på tätortsnivå bedöms mycket olika i olika bedömningar. En bild är att ett effektivare
utnyttjande av fordon (tjänstefiering) minskar den totala fordonsflottan och frigör gaturum för
annan användning. Det blir lättare att forma en attraktiv stad eftersom självstyrande fordon inte
behöver parkeringsytor i anslutning till bostad, servicefunktioner och arbetsplatser (endast
angöring). Frigjord p-yta möjliggör att allmänna platser (gator, torg) kan utformas trivsammare
och att grönstrukturen kan förstärkas (parker och urbana odlingsområden).
En konträr bild är ett ökande trafikarbete. Tekniken leder till behov av ökad vägkapacitet på
grund av jämnare trafikflöden och minskade avstånd mellan fordon. Det ger möjligheter för
grupper utan bil att resa själva. Bekvämligheten kan också leda till en överflyttning från gång-,
cykel- och kollektivtrafik till bil. I kombination med att man inte längre behöver äga fordonet
utan kan hyra det minskar kostnaderna på individnivå (delningsekonomi). Vidare blir de
faktiska reskostnader lägre eftersom transporttiden kan utnyttjas till annat än att köra, då
transporten utförs av fordonet självt. Ett större trafikarbete skulle då ”äta upp” de lägre
utsläppen per fordon.
Även på regional nivå kan tekniken skapa förändring av rumsliga förhållanden. Den pågående
urbaniseringen sker i urbana nätverk. En trolig konsekvens är att dagspendling kan minska till
förmån för pendlings-, service- och arbetsresor färre gånger per vecka. Det öppnar för längre
resor vid färre tillfällen. Med den hypotesen skulle de urbana nätverken sträckas ut längre i
geografin. Den motsatta hypotesen är att det skulle kunna medföra ett friare
bosättningsmönster eftersom individuell pendling blir lika förmånlig som kollektiv.
För det enskilda bostadsområdet är bilden inte lika splittrad. Mycket talar för att internethandel
blir dominerande vilket väsentligt skulle öka varuleveranser hem till individen. Ett stort antal
enskilda leveranser fram ”till dörr” riskerar att göra bostadsområden och stadsdelar
fordonsdominerade och störa lek- och rekreationsvärden i närmiljön – om inte utvecklingen
regleras på lämpligt sätt.
Ny teknik fascinerar och ger ofta upphov till optimistiska framtidsbilder där tekniken i sig råder
bot på samtidsproblem utan ”obekväma” konflikter. Teknikhistoriska studier visar emellertid
(Kaiser 2013),		att tekniska systems genomslag i samhället inte enbart är en fråga om den							att
nya teknikens överlägsenhet utan i lika hög grad en organisatorisk, legal och social fråga,
	dels				än de som förespeglades när tekniken
effekterna av den nya tekniken ofta är
introducerades.								dels
			andra och oväntade
			rumslig koncentration
Summerar jag de motstridiga bilderna ovan mot denna bakgrund förefaller det mig som att den
smarta tekniken ytterligare bidrar till						, både på nationell nivå (tillväxt av
storstadsregionerna), på regional nivå (tillväxt i regioncentra) och lokal nivå (förtätning av
städernas inre delar). Visserligen kan allt fler funktioner ske virtuellt – men företag och
offentliga verksamheter är beroende av en organisationskultur som knappast kan upprätthållas
				öka skillnaderna
om alla arbetar individuellt. Och människor är sociala varelser som värdesätter urbana värden i
ökande utsträckning. Den nya tekniken kan dessutom							mellan stad och land,
mellan storstäder och små städer då konkurrenskraften i stora städer ökar, då ny teknik och

delningsekonomi underlättas av att många kan använda nyttigheten. Dessutom är tekniken investeringstung. Nödvändig infrastruktur är mycket mer lönsam i befolknings- och

235

Bilaga 4

SOU 2019:17

bebyggelsetäta områden (jfr bredband). Det finns få om några tecken på att trenderna alltsedan
Bell uppfann telefonen brutits – med andra ord		.
Snarare står vi inför att effekter av regionförstoring och urban koncentration fortsätter. De
	ökar fysisk och virtu ll kommunikation parallellt
urbana nätverken skulle då inkludera än fler tätorter och stärkas.

Behovet av att hantera rumsliga förändringar och sambandet mellan fysisk tillgänglighet och bebyggelseutveckling i såväl regional skala som i tätorters inre delar på detaljnivå samlat i planeringsprocesser kvarstår och förstärks således enligt min mening.

Huvudfrågan i studien är om omställningen mot en mer övergripande hållbarhet kan påskyndas
2.3			Summerande reflektion r
genom att kraven på planläggning höjs så att tillgänglighet prioriteras och trafikslagsoberoende
mobilitet kan uppnås. Mot bakgrund av den beskrivna utvecklingen i avsnitt 2 gör jag följande
reflektioner:
−	Stadsutveckling är produkten av tillgänglighet/nåbarhet och ekonomisk effektivitet genom
	arbetsdelning. Produktionsöverskottet som uppstår i varje tidsepok ger rum för platser för
	arbete, boende, socialt liv, för makt och kultur samt påverkan på övrig markanvändning och
−	hushållning med naturresurser.
	Tillgänglighetens uttryck i olika tidsepoker är grundläggande för att förstå drivkrafterna
	bakom bebyggelse- och tätortsstrukturs utveckling. Varje ny epok innebär nya möjligheter
	men ”bakbinder” samtidigt efterföljande epoker. En snabb omvandling av den befintliga
	strukturen är knappast möjlig genom denna strukturella ”seghet”. Det minskar inte behovet
	av förändring men det betonar successiva lösningar i den befintliga strukturen framför
	storskaliga tillägg i form av nya städer och stora nyexploateringar.				av samhällsutvecklingen.
	De rumsliga sambanden har successivt förlorat i betydelse i
−	Bilden är delvis sann genom bilens förmåga att flexibelt överbrygga avstånd (i de fall
				bilden
	vägkapacitet finns) men samtidigt är bilden felaktig vad gäller IKT-samhällets effekter som
	hittills inneburit rumslig koncentration och ett ökande beroende av fysisk tillgänglighet – inte
−	rumsligt oberoende.
−	Med ny teknik från telefonen och framåt har den virtuella tillgängligheten exploderat
	avseende.som den fysiska mobiliteten ökat. Mycket litet tyder ännu på ett skifte i detta
	samtidigt
	Fysisk tillgänglighet har med andra ord inte spelat ut sin roll utan är och kommer med största
	sannolikhet inom överblickbar framtid fortsätta att vara ett grundkriterium för en hållbar
−	stadsutveckling enligt FN:s Agenda 2030 och UN Habitats New Urban Agenda.
	En enskild tillgänglighetshöjande åtgärd – antingen det rör sig om yttre tillgänglighet eller
	nåbarhet – leder emellertid långt ifrån alltid till förändrad markanvändning. Det krävs att
	båda dessa dimensioner förstås, bejakas och beaktas samtidigt av olika aktörer.
	Samhällsplaneringen måste ”hänga ihop” mellan olika nivå- och sektorsansvar.
Direktivet syftar ytterst till att detaljplaneringen ska ske med större kunskap om hur en hållbar
mobilitet ska främjas. Och att denna kunskap kan omsätts i skarpa åtgärder som främjar en
hållbar mobilitet utifrån individers behov och områdets förutsättningar. Då måste emellertid
beaktas att		lagändringar i detta syfte inte automatiskt leder till ett sådant utfall i verkligheten				.

236

SOU 2019:17

Bilaga 4

Plan- och bygglagen uttrycker att syftet med den är att åstadkomma ”en god och långsiktigt
hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer” (1 kap. 1§
PBL). Det har inte hindrat att syftet tolkats utifrån den planeringstradition som vuxit fram under
välfärdsepoken. Bilen har kommit att ”förlåta” en bristande förmåga att i enskilda planer
utveckla en ”ändamålsenlig struktur” (2 kap. 3§ PBL) för alla transportslag (se vidare bilaga 2).
Inte heller i övergripande planer har en ändamålsenlig struktur varit i fokus – av samma skäl. På
så sätt genereras det strukturella tvång som skapat föreställningar om vad som är ”naturligt”
och ”realistiskt” och vad som är ”ideologiskt”. Vi har att göra med		som måste
påverkas – om lagändringar ska få genomslagskraft och inte bli ”tomma paragrafer”.
	tankefigurer

De lagreformer som reellt förändrat utformningen av bebyggelsen har gett upphov till konkreta och mätbara krav som motiverats av att minska olägenheter som uppkommit (bristande hygien, brandrisker, trafiksäkerhet). I direktivets sammanhang kan påverkan på den fortsatta bebyggelseutvecklingen illustreras med följande exempel: parkeringsnormer skapar ett fokus på bilens markbehov, buller- och miljöproblem löses med skyddsavstånd, SCAFT-principer

medverkar till trafiksäkerhet längs gator och vägar och inne i enskilda bostadsområden. Regler och regeltillämpning lever således i huvudsak under ett förgånget paradigm som ökat markkonsumtion, skapat barriäreffekter. – med andraför gåenordestärktoch cyklandedet fortskaffningsmedelsamt minskat busomstrafikensgett upphoveffekti itettillolägenheternach konkurrenskraft.

Eftersom lokala gränsvärden inte får överskridas motverkas en sammanhållen bebyggelse- struktur och strukturens samlade klimatpåverkan förblir ett abstrakt mål. Då transportområdet inte kunnat minska sin klimatpåverkan under de decennier när mål för att minska klimatgasutsläppen successivt skärpts. Vidare är sambandet mellan klimatfrågan och hållbar stadsutveckling central. Samspelet mellan tillgänglighet, bebyggelseutvecklingen och transportarbete är således inte ”en fråga bland andra” utan den kanske viktigaste både för samhällsplaneringen allmänt och inom ramen för plan- och bygglagen särskilt, eftersom den samtidigt bidrar till att förverkliga hållbarhetsbegreppets samtliga dimensioner.

De förhållningssätt som kommit till uttryck i resultaten från olika förhandlingsprocesser (storstadsöverenskommelser, större samlade exploateringar) har skapat en ny förståelse på ett övergripande plan för samspelet mellan tillskapad och utnyttj d tillgänglighet å ena sidan och

bebyggelseutveckling å den andra. De nya förhållningssätten avspeglas dock inte i lagstiftningen. Direktivet kring transportplaner ger därför en möjlighet att aktualisera frågorna inom ramen för plan- och bygglagen. Men då måste lagstiftning som reformmedel samtidigt prövas.

237

Bilaga 4

SOU 2019:17

3	Transportplaner		20

Utredningen ska enligt direktivet analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för
3.1	Direktivets bild av vad n transportplan är
kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder
enligt plan- och bygglagen. I direktivet saknas en närmare beskrivning av vad som avses med
begreppet transportplaner. Det bakgrundsmaterial som åberopas som grund för begreppet
återfinns bland annat i SOU 2005:51					PM från Göteborgs stads trafikkontor
2005		iSproposition 2005/06:160				och i regeringens
skrivelse 2017/18:230			Bilen, biffen, bostaden,
				. Men kravet måste också ses mot bakgrunden
	Transportplaner,			Moderna transporter
av att transportsektorn starkt släpar efter med att bidra till minskade klimatgasutsläpp.
		rategi för Levande städer

I SOU2005:51 anförs att kommuner bör ges lagliga möjligheter att upprätta transportplaner (se ruta 1 nedan) i syfte att miljöanpassa och samtidigt minimera det lokala transportarbetet. Förslaget handlar om att transportplaner dels ska påverka detaljplanens utformning men också kunna leda till föreläggande mot verksamhetsutövare. Transportplaner ska kunna föras in såväl tidigt i nya planeringsprocesser som när befintliga verksamheter expanderar. I det senare fallet utan att detaljplaner behöver rivas upp utan istället ska syften bakom planen nås genom krav på verksamheterna. Det bör därför enligt utredningen bli möjligt att driva krav på transportplan gentemot såväl byggherrar som verksamhetsutövare. Kraven på verksamhetsutövare beskrivs på följande sätt: ”Exempelvis bör etablering av nya företag och bostadsområden ske i områden där det redan finns goda kollektiva förbindelser alternativt finns goda förutsättningar för att bygga ut kollektivtrafiken. De som etablerar sig bör därför bli delaktiga i ny kollektivtrafik. Lika självklart som det är att man betalar för vatten och el – lika självklart bör det vara att man är med och betalar för driften av kollektivtrafiken.” (sid 123) Med andra ord lägger utredningen förslag som handlar om bebyggelsens utformning och egenskaper men också om ändring av skattelagstiftning och styrning av verksamhetsutövare och hushåll.

En transportplan bör kunna innehålla åtgärder som placering och utformning av hållplatser, informationssystem för kollektivtrafiken, placering av byggnader så att avståndet till kollektivtrafik minimeras, infrastruktur för videokonferenser, säkra p-platser för cyklar, särskilda p-platser för bilpoolsbilar, tankställen för miljöfordon och ekonomiska incitament för miljöanpassat resande, införande av bilpool, parkerings- och resepolicy. (sid 122-123)

Ruta 1, exempel på innehållet i en transportplan

I Göteborgs stads trafikkontors föreslås möjligheter att minska utsläppen från trafiken med hjälp av transportplaner, somidé-iPMstort överensstämmer med förslag enligt ruta 1. De beskrivs som styrdokument i samband med nya projekt och verksamheter för att säkerställa att transportbehovet minimeras och negativ miljöpåverkan förebyggs. Trafikkontoret hävdar att förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar behöver utvidgas. Idag i samband med större exploateringsprojekt åläggs exploatören att beräkna miljökonsekvenserna av sitt förslag och att beskriva alternativa möjligheter att nå samma mål. Men kraven på exploatören omfattar inte, enligt i Idé-PM, att redovisa vilka transportbehov som uppkommer på grund av projektet, hur dessa kan minimeras eller hur dessa kan styras mot transportslag som har en låg negativ inverkan på hälsa och miljö. Enligt idé-PM finns det således inte något lagstöd för att

238

SOU 2019:17

Bilaga 4

kommunerna ska kunna förelägga byggherrar och verksamhetsutövare att ta fram
transportplaner. Inte heller finns stöd i plan- och bygglagen för att skriva in sådana krav i
detaljplanebestämmelser eller i exploateringsavtal i samband med planläggning.
Förslagsställarna hävdar ändå att plan- och bygglagen är lämplig då lagen har fördelen att dess
regler aktiveras tidigt i processen då också genomförandeavtal normalt upprättas mellan
kommun och verksamhetsutövare. Förslagsställarna säger sig medvetna om att många av
förslagen är främmande för plan- och bygglagen, men menar att liknande krav ställs på
verksamhetsutövare i många andra sammanhang då kommunen är tillsynsmyndighet. Hur
bestämmelser om transportplaner ska utformas och hur de ska knytas till andra regler i plan-
och bygglagen behöver utredas ytterligare.
I proposition 2005/06:160 lyfts följande transportpolitiska mål fram: transportsystemet bör
utformas så ”att transporterna skapar den tillgänglighet för kvinnor och män som kräver att de
ska kunna arbeta, ta ansvar för hem och familj, utnyttja service samt övrigt ha ett fungerande
vardagsliv och upprätthålla goda sociala kontakter.” Transportsystemet ska vidare också vara
tillgängligt för barn och unga. Transportsystemet kan dock inte ensamt skapa tillgänglighet. Hur
bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras är också centralt.
I regeringens Stra egi för ev nde städer är det övergripande målet att ” Hållbara städer är
inkluderande och tillgängligastadsmiljöer som erbjuder alla människor en attraktiv och grön
livsmiljö. Närhet gör att det är enkelt att leva sitt vardagsliv och ta sig fram med hållbara
transporter, som t.ex. gång och cykel.” (sid 5) Enligt strategin blir det lägre utsläpp av
växthusgaser, partiklar och andra luftföroreningar samt mindre buller om fler människor i
städerna går, cyklar och åker kollektivt, samtidigt som framkomligheten ökar. I strategin
framhålls vidare att en ökad funktionsblandning och förbättrad tillgänglighet med gång-, cykel-
och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare
och mer samordnade godstransporter kan öka trivseln i städerna samtidigt som negativa
effekter på hälsa och miljö minskar. Samtidigt kan en stadsplanering med effektiv kollektivtrafik
som binder ihop olika delar av staden också bidra till att minska de sociala klyftorna i staden och
på sikt bidra till minskad segregation. Geografisk tillgänglighet och ekonomisk överkomlighet är
viktiga faktorer för att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig för stadens invånare. Det är också
viktigt att bebyggelseutvecklingen främjar hållbara transporter.
Vidare framhålls i strategin att regeringen delar Miljömålsberedningens bedömning (SOU
2016:47) att ytterligare styrmedel och åtgärder bör övervägas för att främja de övergripande
målen i strategin. För att främja en sådan utveckling bör bland annat undersökas om införande
av möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder kan bidra
till att uppnå strategins mål, vilket skulle öka möjligheterna att nå de nationella
miljökvalitetsmålen			samtidigt som det gagnar folkhälsan.	och de
		God bebyggd miljö, Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan
transportpolitiska målen
Summering. Av bakgrundsmaterialet framgår att ett krav på transportplaner inte bara innefattar
persontransporter utan också varu- och godstransporter. Direktivet kan mot den bakgrunden
tolkas på två sätt:
1.	kommunen får genom plan- och bygglagen rätt att ställa k av på annan part att ta fram
	transportplaner i samband med kommunens detaljplaneprocess respektive

239

Bilaga 4

SOU 2019:17

2. kommunen åläggs att upprätta transportplaner som påverkar framtagandet av detaljplaner
och den process som reglerar samspelet mellan kommun och byggherre
Till detta kommer att i båda fallen finns ytterligare två dimensioner som har betydelse för hur
eventuella lagreformer ska utformas:		att ett bostadsområde får en
som ur ett tillgänglighetsperspektiv medverkar till hållbarhet genom att minska resursåtgång
	dels				utformning och struktur
och öka social integration (egenskapskrav),				att mobiliteten underlättas genom
			(administrativa och verksamhetsstyrande krav).
			dels			åtgärder i

områdets och verksamhetsutövares förvaltning

Av3.2ovanståendeNuvarandereferat framträdernvändningen splittradav begreppetbild av vadtransportplanen transportplan kan vara och hur den ska knytas till den konkreta stadsutvecklingen genom planeringen av nya områden och stadsdelar och då beakta inte bara persontransporter utan också varu- och godstransporter. Nedan i matris 2 gör jag ett försök till en överblick över idag använda former associerade till begreppet transportplan - såväl lagstiftade institut som utvecklad praxis. Överblicken omfattar såväl statliga och regionala som kommunala planer och program, några benämns transportplaner andra inte.

Planform	Ansvar	Kommentar

prop. 2012/13:25		planeringsprocess. Den innefattar
		infrastrukturåtgärder inom en
		ekonomisk ram för de kommande
		tolv åren. Åtgärderna avser nya eller
		ombyggda järnvägar, vägar och
		farleder, åtgärder för trafiksäkerhet
		eller miljö samt medel för drift och
		underhåll.
		Planen omprövas varje mandat-
		period och finjusteras i den årliga
		budgetpropositionen.
prop. 2012/13:25		process som den nationella
		transportplanen. Den omfattar
		infrastrukturåtgärder, som avser
		vägar, medfinansiering av
		kollektivtrafikanläggningar,
		effektivisering av befintlig
		infrastruktur, bidrag till enskilda
		vägar.
		Planen beslutas av ansvarigt
		regionalt organ. Medlen anvisas ur
		den nationella transportplanen.

240

SOU 2019:17

Bilaga 4

			för kommuners långsiktig
			utbyggnad och finansiering av
			infrastruktur som motsvarar den
			nationella och regionala åtgärds-
			planeringen enligt ovan.
			Olika kommuner utvecklar olika
			instrument som underlag till beslut
			inom ramen för den årliga
			budgetprocessen.
	trafikplaner		där fysiska åtgärder i infrastruk-
			turen föreslås och konsekvens-
			bedöms. De görs ofta i inför
			förestående exploateringar. De kan
			omfatta struktur på fordonsnät (bil,
			gc), linjenät för kollektivtrafik,
			parkeringsanläggningar samt
			standard och utformningsprinciper
			för gator och anläggningar.
			Planerna kan göras som sektors-
			planer eller i anslutning till
			fördjupningar av översiktsplan,
			planprogram eller detaljplaner.
	framkomlighetsutredningar,		övergripande strategier som inne-
	parkeringsstrategier,		fattar policyer, principer och
	cykelplaner mm		prioriteringar av framtida åtgärder i
			trafiknät och åtgärder för att främja
			ett hållbart resande samt hämma
			utveckling mot miljöproblem från
			trafiken eller kapacitetsproblem i
			trafikinfrastrukturen.
			Strategierna omsätts i verksamhets-
			planer i förvaltningsorganisationen
			eller i regelverk som lägger fast stan-
			darder för olika trafikrum, normer
			för bilparkering mm.
			Parkeringsnormer med stöd i PBL 4
			kap 13§ anger antal bilplatser (per
			lägenhet eller anställd) som villkor
			för bygglov.

241

Bilaga 4

SOU 2019:17

24
	Mobility management, MM		transporter och minska bilresandet
			genom att förändra resenärers
			attityder och beteenden. Det inne-
			fattar rådgivning till byggherrar och
			verksamhetsutövare, avtal från för-
			handlingar inför planläggning samt
			kampanjer gentemot olika grupper.
			Insatser enligt konceptet kan leda
			till sänkta parkeringstal, främjande
			av bil-pooler, prioriterade åtgärder
			för gång-, cykel- och kollektivtrafik
			mm.
		Regionala organ	syftar till att påverka varu- och
			godsflöden. Genom planmonopolet
			kan lokaliseringen av handel och
			godsgenerande verksamheter få
			transportflöden att minska .
			I praktiken har en verksamhets-
			inriktad planering vuxit fram där
			insatser avser påverka godsflöden.
			Två tillämpningsområden är väl
			etablerade
				I större städers inre delar där
			konkurrensen om gatumark
			a.
			försvårar både för transportfordon
			och människor som vistas i gatu-
			rummet. Åtgärder kan avse att
			införa tidsreglering för tyngre
			transporter med stöd i lokala
			trafikföreskrifter, inrätta terminaler
			för omlastning och samdistribution
			efter förhandlingar;
				I serviceplaner för landsbygden
			som regionala organ tar fram för att
			b.
			tillförsäkra landsbygden tillgänglig-
			het till dagligvaror och drivmedel
			med regionpolitisk finansiering.
			Åtgärder kan avse ekonomiskt stöd
			till vissa lanthandelsföretag och
			subventionerade resor till butik för
			vissa grupper.

242

SOU 2019:17

Bilaga 4

	25
SFS 2010:1065		kunna planera och upphandla
		kollektivtrafiken i en region. Det är
		vägledande och beskriver långsiktig
		mål för samt behovet av kollektiv-
		trafik i länet.
		Trafikeringsbehov som är kommer-
		siellt ointressant upphandlas med
		skiftande subventionsgrad.
		Programmet tas fram ”regelbundet”,
		enl. lagen, med en tidshorisont som
		sammanhänger med andra regionala
		strategier (10-15 år)

Matris 2, Olika trafikplaneringsinstrument

Av redovisningen ovan framgår att planeringsinstrumenten i kategorierna 1-4 i huvudsak avser tillkomsten av fysiska åtgärder och planeringsinstrumenten i kategorierna 6-8 avser managementåtgärder inom enskilda verksamhetsområden eller samverkansprocesser. De olika planeringsformer som återfinns under kategori 5 kan vara kombinationer av såväl fysiska åtgärder som managementåtgärder.

En transportplan kan vara ett underlag inom ramen för plan- och bygglagen, innehålla åtgärder som innebärdelsen innehållsmässig likhet med Nationell plan och länstransportplanendels

(som innehåller medel för drift och underhåll) och trafikförsörjningsprogrammet, somvilketidagöppn”haltar”

seförvidareen bättre samor, sidning38. Detav planeringsenare kanpåvaranationell,ett skälregionalatt behållaoch kommunalbegreppet kommunalnivå transportplanfiguräven2 om de åtgärder som behandlas här handlar om så mycket mer än förflyttning.

För att skilja på ett nytt planeringsunderlag/handlingsprogram från övriga kommunala planeringsinstrument bör den transportplan som här avses definieras tydligt. En ansats görs i bilaga 2 där begreppet kommunal transportplan föreslås.

243

Bilaga 4

SOU 2019:17

4	Fysisk planering för hållbara städer

Uppdraget4.1 är attPlanläggningensanalysera för- ochallmännanackdelarförutsättningarmed krav på transportplaner i detaljplanering. En outtalad förutsättning är att detaljplaner är ett lämpligt instrument för att uppnå en eftersträvad god stadsutveckling som bidrar till hållbarhet genom bland annat mindre transportarbete. I detta avsnitt granskar jag de grundläggande formella och reella förutsättningarna för att nå syftet.

För det första kan konstateras att planläggningens syfte är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap 2§ PBL). Det preciseras ytterligare och innebär bland annat en ändamålsenlig struktur, en livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla och en långsiktig hushållning med naturresurser. För det andra att planläggningen är en kommunal angelägenhet (1 kap 2§ PBL). Paragrafen ger uttryck för det som i allmänt tal benämns planmonopolet grundat i regeringsformens bestämmelser om kommunalt självstyre. Tillsammans ger ovanstående konstateranden grund för att ambitioner om hållbarhet i stadsutvecklingen ska rymmas inom den lagstruktur som råder. Samtidigt vill jag understryka, att uppfattningen att markanvändning är en i Sverige planerad verksamhet grundad på offentliga beslut enligt lag, inte är hela ”sanningen”. Talesättet att ”man kan leda en häst till vatten men inte tvinga den att dricka” har en parallell i den reella markanvändnings- utvecklingen: en plan som uppfyller en rad uppställda kriterier blir inte förverkligad om ingen avser genomföra den. Jag återkommer till detta i avsnitt 5 och 6.

Som berördes i inledningen förutsätter en ny rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering att detaljplanen är nyckeln för bebyggelseutvecklingen. Detaljplanen är – och har historiskt varit central vid utveckling av bebyggelseområden i tätorter. Det finns idag knappast något område i en större tätort som inte är reglerad genom detaljplan enligt plan- och bygglagen eller stadsplaner enligt tidigare lagstiftning. Enligt plan- och en bygglagen finns krav på att kommunen planlägger en ny sammanhållen bebyggelse eller om bebyggelse ska förändras eller bevaras och regleringen behöver ske i ett sammanhang (4 kap. 2§). I en detaljplan ska kommunen vidare lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5§).

Utifrån ovanstående bild vill jag göra följande reflektioner:

: som framgår av avsnitt 2 och 3 är människors och verksamheters rumsligaEn ny rumönsterslig verkliidaghetinte begränsade till bostads- eller närområdets utan sker i ett betydligt större geografiskt rum, stadsbygden eller stadsregionen. Tillkommande bebyggelse som ska främja en hållbar mobilitet kan således bara delvis ses i ett detaljplaneperspektiv. Plan- och bygglagen innehöll också kravet på en obligatorisk kommunal översiktsplan där en övergripande bebyggelseutveckling ska behandlas. En tydlig översiktsplan ger kommunen möjlighet att förenkla detaljplaneprocessen. Den bestämmelsen bygger på att övergripande strukturfrågorna då är utklarade. Saknas sådana bedömningar kan detaljplanen behöva starta med ett programskede. En transportplan kopplad till detaljplan behöver mot den bakgrunden kunna ge underlag för sådana bedömningar.

244

SOU 2019:17

Bilaga 4

							27
Sta		omvandling: i plan- och bygglagsperspektiv är stadsplanering, som belysts ovan, liktydigt
medstadsutveckling. Tätorter utvecklas genom att plan läggs till plan som gör att nya områden,
byggnader och anläggningar kommer till. Städer utvecklas emellertid bara till viss del inom
ramarna för lagreglerade offentliga beslut. Utvecklingen sker till inte obetydlig del genom att de
som bor och verkar i städer genom egna beslut påverkar innehåll och uttrycksformer i stadens
olika delar. Människor bildar familj, får barn, skiljer sig, åldras och byter bostad –
befolkningstätheten förändras. Verksamheter byter lokaler, får nya kundströmmar och
varutransporter. Beslut som sällan behöver tillstånd, men som likväl kumulativt leder till
genomgripande förändringar (Cars 2013). De många enskilda beslut som tas, formar trafik-,
energi- och avfallsflöden, påverkar det offentliga rummets användning och leder till byggnaders
				stadsomvandling
upprustning eller förfall, företags etablering eller avflyttning. Vi kan benämna dessa pågående
	organism					snarare än stadsplanering. En stad är således mer att likna vid
skeenden som
en			i förändring genom såväl offentliga beslut och planläggning som ”osynliga” beslut
genom livs- och verksamhetsmönster.
Påverkan på stadsomvandlingen: Stadsomvandling är således en följd av de förutsättningar
som stadens byggnader, storlek, läge, funktion i regionen etc. ger. Men också det omvända gäller.
tillgänglighet					nåbarh t
Förändrade förutsättningar ger till exempel byggnader och anläggningar nya lägesegenskaper
s mspel				respektive			). Staden utvecklas och omvandlas sålunda i ett intrikat
(

mellan tidigare framvuxen ”seg” struktur, offentliga beslut och marknadsbeslut mot bakgrund av övergripande ekonomiska, tekniska och sociala trender. Påverkan på stadsomvandling kan då givetvis ske genom planering – men ett lika viktigt men mindre framlyft medel är offentliga investeringar i infrastruktur, forsknings-, utbildnings- och kulturinstitutioner (SLL 2014). Exempel på offentliga investeringar med sådan effekt är på regional nivå satsningen på regionala högskolor och utlokalisering av statliga myndigheter från Stockholm. På kommunal nivå har exempelvis Stockholms stad flyttat förvaltningar från innerstaden till förorter och Uppsala förlagt ett konsert- och kulturhus till de äldre stadsdelarna med industrier och arbetarbostäder öster om järnvägen som ny utvecklingskraft där och för att balansera de ”fina” stadsdelarna väster om ån med slott, domkyrka, universiteten och ”professorsvillorna”.

En slutsats av ovanstående är att ett krav på transportplaner – om det ska införas – inte bara bör innefatta åtgärder i det aktuella exploateringsområdet utan också belysa områdets roll och tillgänglighetsegenskaper i den funktionella region i vilket området är en del.

Från4.2 det övergripandeDetaljplanensammanhangetoch dessiföruvilketsättningardetaljplaneringen ingår och övergår jag till att närmare belysa detaljplanens roll enligt gällande plan- och bygglag.

Detaljplanens4.2.1 Detaljplanersgrunduppgiftgrunduppär att läggaiftfast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5§ PBL). Det gäller särskilt vid ny sammanhållen bebyggelse och då befintlig bebyggelse behöver regleras i ett sammanhang (4 kap. 2§ PBL) Betydelse av detta kan inte nog understrykas. Den grundläggande struktur som därmed uppstår innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna och kan ses ”som ett avtal mellan dessa parter” (Blücher 2016). En upprättad plan har vidare lång varaktighet. Även om genomförandetiden löper ut gäller bestämmelserna tills

245

Bilaga 4

SOU 2019:17

planen ändras. Som framgår av avsnitt 2 påverkar den struktur som tillkommit under en viss epok i sin tur stadens fortsatta utveckling. En seg struktur är satt på plats.

Vissa delar av staden är särskilt adaptiva, exempelvis den generella kvartersstruktur som tillkommit från 1600-talet och framåt. Kvarterens byggnader och användning har varierat över tid men nåbarheten har genom gatustrukturen bestått fram till välfärdssamhällesepoken då bilen genom sina areella krav överbelastat kvartersstrukturen. Andra delar av staden – särskilt de som tillkommit med en specialiserad funktion som syfte – har svårare att förändras. Här är både byggnader specialiserade och trafikstrukturen uppbyggd utifrån ett mönster som inte enkelt låter sig reformeras – snarare krävs en omfattande omstrukturering.

Krav på transportplan måste således hanteras såväl vid nybyggnad som vid omvandling vilket utvecklas i scenarier i avsnitt 5.2. Med detta sagt följer en redovisning av möjligheter att reglera frågor som lyfts inom ramen för en tänkt transportplan.

Enligt4.2.2 plan- ochBestämmelserbygglagen gåri detaljplaneratt mer i detalj reglera ett områdes utformning och hur det får användas om så befinns lämpligt. För att reglera utformningen av områdena används

och för att planen ska vara möjlig att genomföra kan olika egenskapsbestämmelser elser ingå. Genom planbestämmelserna blir användningen bindande. administrativa bestämm

Vad kommunen får reglera med egenskapsbestämmelser anges uttömmande i lagtexten (4 kap.
6-13, 16-18, 21-26 §§). Planbestämmelser som innebär att ytterligare prövningar krävs, saknar
stöd i lagen. Exempel på reglering som kan ha bäring på kravet på transportplaner är
−	trafik, som tar i anspråk kvartersmark, kan regleras med avseende på trafikslag: järnväg,
−	bil, buss, taxi, utryckningsfordon, godstrafik, bergbana, linbana med mera;
	parkering kan regleras med avseende på markparkering, p-hus, större cykelparkeringar
−	och garage
	bygglov får inte ges förrän en viss teknisk anläggning, skydds eller säkerhetsåtgärd har
−	genomförts
	begränsningen av planområdets storlek gör en koppling till transportplanen mindre

effektiv eftersom en hållbara mobilitet kräver att både yttre tillgänglighet och nåbarhet beaktas

Administrativa bestämmelser kan avse huvudmannaskap för allmänna platser, genomförandetid, ändrad lovplikt och villkor för lov.

En övergripande bestämmelse i plan- och bygglagen är att det är viktigt att inte reglera mer än vad som är nödvändigt eller att planen inte omfattar ett större område än vad som krävs för att uppnå syftet med planen (4 kap. 32§).

Hur4.2.3planen skaPlanbeförståskrivningoch genomföras redovisas i en planbeskrivning (4 kap. 31§ PBL). Den ska bland annat innehålla planeringsförutsättningar och material som belyser hur planen ska tolkas och redovisa de ekonomiska, tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs för att genomföra den. Det kan handla om ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherre och övriga som har

246

SOU 2019:17

Bilaga 4

del i detaljplanens genomförande. Det är inte bara åtgärder för genomförandet som ska
redovisas utan också konsekvenserna för berörda fastighetsägare med avseende på
huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utförande och
deltagande i gemensamhetsanläggningar (4 kap. 33§). Vissa redskap för plangenomförandet
finns i bestämmelser i 6 kap. Det rör bland annat exploateringssamverkan, markinlösen,
ordnande av allmänna platser.
En viktig del av planbeskrivning – med tanke på transportplaner och deras möjliga koppling till
detaljplanen – är								där inverkan på miljön bedöms. Om inverkan bedöms
vara betydande krävsen miljökonsekvensbeskrivning (plan- och byggförordningen 5 kap. 11§).
		kon		kvensbeskrivningen
Rimliga alternativ måste beskrivas för att kraven ska vara uppfyllda – om detta inte skett i
översiktsplanearbetet. I miljökonsekvensbeskrivningen ska problem som kan uppkomma då
planen genomförs bedömas och förebyggas.
En möjlig koppling till transportplaner är att kravet på konsekvensbeskrivningen skulle kunna
utvidgas till att tydligare gälla mobilitetsfrågor. Den trafik som genereras till och från ett
planområde kan bli aktuell att ta upp och åtgärder föreslås för att begränsa effekterna om
miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas. I normalfallet gäller detta inte planer för
bostäder. En studie av hanteringen av behovsbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar
visar att miljöbedömningen av antagna detaljplaner fallit kraftigt under en femårsperiod fram
till 2010, samt att genomförda bedömningar uppvisar påtagliga brister (Emmelin 2016).
Ett möjligt svar på hur en framtida anknytning mellan detaljplan och transportplan skulle kunna
se ut ligger i att MKB-kravet i planläggning blir mindre ”traditionellt miljöfokuserat”. Som
tidigare belysts är mätbara miljöfaktorer förknippade med krav och ingripandemöjligheter i
plan- och bygglagen genom kopplingen till miljöbalken. Det gäller inte på samma sätt
hållbarhetsaspekter som klimatpåverkan. En möjlighet är att kräva att planbeskrivningen
bygger på underlag från en transportplan. Det bör övervägas i det fortsatta arbetet. Det öppnar
för medvetenheten om planområdets yttre och inre tillgänglighet och underlättar dialogen
kommun – byggherre samt samrådsprocesserna. Kraven skulle då innebära en kunskapshöjande
process snarare än ökade befogenheter för myndighetsingripanden.
4.2.4	Planprocessen
Planbestämmelser och plangenomförande är en mindre del av regelverket kring detaljplan i
						dels
plan- och bygglagen. Den kvantitativt största delen upptas av processregler. Syftet med
			els				att bidra till att höja planens kvalitet genom att ny kunskap
processreglerna är tvåfaldigt,
tillförs i processen,					att bidra till avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen genom

att sakägare och andra berörda får komma till tals (5 kap. 12§). Processen innehåller därför flera väl definierade skeden för att tillgodose båda dessa syften. Alternativet till processregler är utökade egenskapsregler dvs preciserade krav på utformningen t.ex. största avstånd till kollektivtrafikhållplats om viss bebyggelse får uppföras i planområdet (dansk lagstiftning, ruta 2) Det förekommer än mer i andra länders lagstiftning där makten över planläggningen inte ligger lokalt. (se bilaga 1 Internationell utblick)

247

Bilaga 4

SOU 2019:17

I Danmark syftar lagen till motverka en oändamålsenlig och oekonomisk splittring av en stadsmässig bebyggelse. Tillämpningen av planlagstiftning ser olika ut i stads- respektive landszoner. Kommunens tillståndsbefogenheter gäller stadszoner. Dessa avgränsas på regional nivå. Dessa kan även omfatta mindre orter på landsbygden om de är tydligt avgränsade i kommunplanen. Kommuneplanen ger även bindande ramar för lokalplaner avseende bl.a. markanvändning, bebyggelse, förnyelseområden, offentlig och privat service, trafik och värmeförsörjning. Byggeloven innehåller generella bestämmelser om bl.a. exploateringsgrad, storlek på fastigheter etc. som träder in om inte lokalplan reglerar annat. I regionplanläggningen har i huvudstadsområdet över 40 kollektivtrafikknutpunkter och cityterminaler utpekats. Kontorsbyggnader och liknande skall lokaliseras på ett område som ligger högst 500 m från dessa knutpunkter, och i andra hand på ett område med 500-1000 m avstånd. Undersökningar av trafikanters beteende har visat att lokalisering i närheten av stationer befrämjar miljövänliga transportformer.

Ruta 2, Dansk lagstiftning

Planprocessen har under de två senaste decennierna ifrågasatts som ineffektiv och fördyrande. Det har lett fram till flera förslag bland annat om begränsning av detaljplanekravet, förenklingar av planprocessen, större avvikelser från planbestämmelser, fler bygglovsbefriade och planstridiga åtgärder – flera av dessa behandlades samlat i prop 2013/14:126. Riksdagen avslog ändringar i detaljplanekravet men ändrade kraven på planprocessen. Det som tidigare kallades enkelt planförfarande (som kunde användas då planen bedömdes ha liten betydelse och sakna ett bredare allmänintresse) förvandlades till det normala med ny benämning standardförfarande (5 kap 11a,b§§), det tidigare s.k. normalförfarandet benämndes i lagändringen utökat planförfarande (5 kap. 11a§) och slutligen begränsades det tidigare enkla planförfarandet ytterligare och fick benämningen begränsat förfarande.

Det finns naturligtvis få sakskäl varför en planprocess ska ta lång tid i sig. Motiven för processreglerna är att de tillför kunskap och har en deliberativt demokratiskt värde. I de fall planeringen emellertid handlar om att medverka till nya förhållningssätt och livsmönster finns motiv för att förankringsprocessen kan behöva vara längre om behovet av att ändra beteenden ska förstås och i sin tur accepteras. Det finns vidare anledning att erinra om att bilden av att den svenska planeringsprocessen skulle vara särskilt tidskrävande är en traderad myt (SKL 2016). Senare års planeringsforskning har också visat (Fredriksson 2011, Tornberg 2011, Healey 2010)) att frågor som lyfts tidigt i planprocessen i ett förhandlande perspektiv (dvs klargörande av vilka värden som olika parter kan se i att medverka i processen och nå ett gemensamt resultat) har större förutsättningar att ge goda resultat. Ett exploateringsområde kan således få högre kvalitet utan att högre kostnader behöver uppstå om olika intressen kan komma till uttryck innan alla förutsättningar läggs fast. Det förutsätter tid i tidiga skeden – som trots allt är den lägre kostnadsdelen i en produktionsförberedande planering. Särskilt intressant i förhållande till transportplaner är de effekter Trafikverkets krav på medfinansiering av infrastruktur inneburit. En iakttagelse är här att medfinansieringen inneburit att planeringsprocesserna för infrastruktur blivit kortare och att nya lösningar som tillgodoser såväl trafik som stadsutveckling har tillkommit (Cars 2011).

248

SOU 2019:17

Bilaga 4

4.2.5		S mmer			31
De formella förutsättningarna som redovisats ovan är viktiga för en god anpassning av
eventuella ändringar av plan- och bygglagen till utökad hänsyn till hållbar mobilitet. Vidare bör
beaktas hur utökade krav på egenskapsbestämmelser i plan respektive krav på processen och
parterna som införandet av krav på transportplaner skulle kunna innebära i praktiken. Ideliga
ändringar utifrån skiftande ”laglogik” kan försvåra tillämpningen och minska respekten för
lagen – som riskerar att inte vara förutsägbar under de relativt långa processer från idé och
initiativ till förverkligande som är ofrånkomliga i samhällsbyggandet.
Även om förslag i vissa delar avser att ändra planeringens spelregler bör det ske inom den logik
som lagsystemet är uppbyggt på, dvs den balans mellan planbestämmelser och planprocess som
är svenska planerings kännetecken.
−		struktur		avtal
	Trots frekventa ändringar på senare tid är detaljplanen fortsatt ett institut vars syfte är att
−	få en		och ett		på plats där ansvaret mellan enskilt och allmänt är utklarat.
	Den sålunda fastlagda sega strukturen utgör en förutsättning som främjar eller hämmar
−	fortsatta stadsomvandling i hållbar riktning.
	Av detta följer att genomförandet enligt plan- och bygglagen är begränsat till att få planen
−	enligt planbestämmelserna ”på plats”.
	Planen bygger på avvägningar som görs i en avsedd kunskapshöjande process där olika
−	intressen får komma till uttryck.
	Förelägganden gentemot fastighetsägare/byggherrar eller andra parter som berör ett
	utbyggt områdes drift och förvaltning regleras för närvarande med stöd av andra lagar,
	exempelvis VA-lagen (SFS 2006:412), bildande av gemensamhetsanläggningar
	(SFS1973:1149), tillsyn enligt miljöbalken.
Att processens kvalitet här har avgörande betydelse – är väl känt från forskning byggd på
governanceteori (Fredriksson 2015). Det leder till slutsatsen att det inte är egenskapskrav i
detaljplaneringen som möter syftet med hållbar mobilitet eller bättre integration i
stadsutvecklingen utan kraven bör riktas mot planprocessen. Ett krav på transportplan har
större förutsättningar att uppnå direktivets syften om det knyts till planbeskrivning,
konsekvensanalyser och planeringsunderlag i stället för till egenskapsbestämmelser i 4 kapitlet
5-16§§. Jag återkommer till detta i avsnitt 6.1.

4.2	Markpolitiska förutsättningar
Plan- och bygglagen reglerar lokalisering och utformning av bebyggelsen. Det kommunala
planmonopolet ger kommunen makt att planlägga mark och därmed förhindra nya				dels	i
exploateringar i oönskade lägen. Men, som visats ovan, har detta begränsad inverkan
		dels
befintlig bebyggelse vars användning i betydande utsträckning förändras genom enskilda
överväganden och marknadskrafter,			vid nyexploatering om ekonomiska incitament för

exploatering saknas. Möjlighet att säga nej till planläggning medför med andra ord inte per automatik att få fram exploateringar i önskade lägen.

Kommunens rätt att besluta om detaljplaner innebär emellertid ett starkt förhandlingsläge. Utöver de bestämmelser som regleras i plan- och bygglagen kan kommunen påverka var och hur

249

Bilaga 4

SOU 2019:17

bebyggelsen tillkommer och utformas genom avtal. Flertalet större utbyggnadsområden tillkommer först efter förhandlingar med en byggherre och numer även med andra aktörer, exempelvis med trafik- och infrastrukturansvar.

Störst påverkan får den kommun som äger marken för en önskad exploatering. Marken kan då upplåtas genom försäljning eller uthyrning (tomträtt). Många kommuner har genom strategiska markköp skaffat sig långsiktig rådighet över den fortsatta stadsutvecklingen. Äger kommunen marken kan styrningen av innehåll och utformning gentemot en presumtiv byggherre bli

långtgående genom avtal i anslutning till enOm kommunen inte äger marken föregås detaljplaneringen normalt av en förhandlingmarkanvisningsom leder. fram till ett exploateringsavtal.

När4.2.1kommunenMarkanvisningäger marken är grunden för avtalet inte detaljplanen utan markförsäljningen. Markanvisningen kan ses som en option för byggherren/arna att få förhandla med

en kommun om förutsättningarna för exploatering inom ett visst markområde (Miller 1993). Markanvisning är numer reglerad i lag (SFS 2014:899). Där uttrycks att det rör sig om ett avtal som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Villkoret är även här (liksom för exploateringsavtal) att kommunen ska ha antagit riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.

Ett sätt att använda markanvisningar som styrinstrument, utan att kommunen blir ifrågasatt att gynna viss byggherre, är markanvisningstävlingar. Kommunen vänder sig då till flera byggherrar och avtal ingås utifrån deras underlag med den som bäst möter kommunens kriterier för marköverlåtelsen. På senare tid har det vanliga kravet, att kommunen upplåter marken till den byggherre som betalar mest, ersatts av en annan princip. Marken i ett eller flera delområden upplåts till ett fast pris. Den/de byggherrar som uppfyller ett antaget kvalitetsprogram bäst får markanvisning (s.k. skönhetstävling). Därefter utvecklas markområdets utformning i en förhandlingsprocess till formella planer. Vinsterna med ett sådant förfarande är att hållbarhetskraven kan bli tydliga, konkurrens mellan olika exploatörer skärps och uppfyllandet av kraven öppnar för kreativa lösningar. Exempel på sådana processer är Vallastaden i Linköping och Östra Sala Backe i Uppsala.

Eftersom kommunen har rätt att ta betalt vid försäljning av mark kan kommunen också komma överens om andra betalningsformer. Trots att det rör sig om en försäljning kan då lagen om offentlig upphandling (LOU) komma att gälla exempelvis om betalningen sker genom att uppföra en anläggning (t.ex. en väganslutning).

Ett4.2.exploateringsavtal2 Exploateringsavtalär ofta ett villkor för detaljplaneläggning och exploatering av ett markområde. Det har tidigare inte funnits någon särskild lagreglering angående exploateringsavtal. Avtalet regleras numera i plan- och bygglagen (6 kap. 39-42 §§)

250

SOU 2019:17

Bilaga 4

Av de nya bestämmelserna framgår att avtalet får gälla åtaganden att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser. Vidare får anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt att vissa skydds- eller säkerhetshöjande åtgärder ingå, om de behöver vidtas i ett sammanhang för att möjliggöra en lämplig bebyggelse. Också administrativa frågor kan regleras i ett exploateringsavtal, som tidplaner, kontroller med mera. Avtalen får inte innehålla sådant som en kommun har ett lagstadgat ansvar att utföra, till exempel vård, skola och omsorg. De ska vidare stå i rimlig proportion till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Inte heller får avtalen i förväg styra innehållet i en detaljplan.

Kommunen är vidare skyldig att anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för exploateringsavtal. Av dessa ska framgå principer för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhållanden för genomförandet av detaljplaner. Kommunen måste, enligt likställighetsprincipen (kommunallagen), kunna visa att man behandlar samtliga exploatörer med samma förutsättningar lika. Byggherren ska med andra ord kunna bedöma konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal.

Syftet med gjorda ändringar i plan- och bygglagen är att begränsa den makt kommunerna har genom planmonopolet. Något som har bäring på transportplaner eftersom det är genom detaljplanen som krav på annan part ska ställas. Maktanalysen i proposition 2013/14:126

förbiser emellertid den ovan åberopade forskningen om planerings- ochEn förhandlingsprocesserenkl re planprocess där parter är ömsesidigt beroende av varandra (se sid 30). En rigid tillämpning av bestämmelserna kan bli kontraproduktiv då ömsesidigt beroende parter inte kan får ingå avtal som ur hållbarhetssynpunkt är önskvärda.

Avtal4.2.3 Summeringoch avtalsförhandlingar är historiskt en del av samhällsbyggandet. Avtal har emellertid fått ökad betydelse, inte bara för enskilda exploateringsområden, utan också mellan infrastrukturansvariga parter och enskilda kommuner. Avtalsprocesser öppnar för överenskommelser som binder parter till åtaganden över lång tid inte bara i ekonomiskt avseende, utan ofta också i en gemensam genomförandeorganisation.

Även om avtalsfrihet är en grundprincip i svensk lag får kommunen inte använda sin ställning som myndighet för att i avtal lägga på annan part ekonomiska och andra ålägganden utan stöd i lagstiftningen. Det framgår av förarbeten till plan- och bygglagen att kommunen inte får avtala om sådana åtaganden och åtgärder från byggherrens sida som går utöver vad kommunen skulle kunna uppnå vid tillämpning av offentligrättslig lagstiftning. Men eftersom insynen i avtal som berörda parter är överens om är begränsad, kan naturligen också avtalen vara mer långtgående än vad de formella reglerna ger vid handen.

Redovisningen ivisar att makten alltmer är delad mellan deltagande aktörer. Parternaavi samhällsbyggandetnitt 2 kommentar 5är därmed ömsesidigt beroende av varandra för att en större exploatering ska kunna realiseras. Det har lett fram till alltmer utvecklade former för förhandlingar och förhandlingsöverenskommelser (se vidare avsnitt 7.1). Avtal lämpar sig således väl för parter som är beroende av varandra för att ett projekt ska kunna realiseras. Därmed kan ifrågasättas om utgångspunkterna i sena lagreformer gällande markanvisningar och exploateringsavtal varit rimliga. I dessa motiveras lagändringarna bland annat med att

251

Bilaga 4

SOU 2019:17

planmonopolet gett kommunerna ett oproportionerligt förhandlingsövertag. Som jag visar nedan gäller detta knappast där marknaden för exploateringar är svag – och inte heller där fler än två parter är berörda, exempelvis när investeringar i infrastruktur är en del av förutsättningarna.

Avtal kring åtgärder som påverkar tillgängligheten och stadsutformning är uppenbart av intresse både i ett allmänt perspektiv och i ett byggherreperspektiv. Minskade anläggningskostnader för parkering mm och i utbyte mot att vidta andra åtgärder som gynnar likvärdig mobilitet mellan trafikslag är påtagliga incitament. Formen för avtal som inkluderar åtgärder kring mobilitet bör ses som ett viktigt alternativ för att uppnå direktivets syften. Innehållet i avtalen skiljer sig naturligen åt beroende på de lokala och regionala förutsättningarna som platsens nåbarhet och tillgänglighet ger vid handen. Avtalen berör därmed både innehåll och vilka parter som är aktuella i det aktuella fallet. Om åtgärder till följd

av transportplaner kan ingå i avtal är beroende av hur en transportplan definieras, av om nuvarande lagstiftning öppnar för ett innehålldelssom går utanför vad som får bestämmasdelsi detaljplan. Om avtalen innefattar verksamhetspåverkan utanför plan- och bygglagens bestämmelser är det naturligt att de görs i särskild ordning.

Möjligheter4.3 attMarknadsförutsättningarställa krav på kommande exploatering, genom krav med stöd av detaljplan eller i avtal, är av naturliga skäl också avhängigt av bostadsmarknaden. I en underlagsPM till Nationell plan för transportsystemet (Trafikverket 2017) påvisas att det främst är två faktorer som avgör om ett bostadsbyggande kan komma till stånd. Det måste dels finnas efterfrågan (platsen är attraktiv) dels utbud (möjligheter att bygga på den aktuella platsen).

Variationen är stor mellan regionala och lokala bostadsmarknader. Boverket har visat att bostadsunderskott på vissa marknader, även om det byggts mycket i förhållande till bostadsstocken, fortsatt är stort i förhållande till befolkningsökningen. Det gäller i storstadsregionerna – särskilt i Storstockholms kranskommuner. I större städer (regioncentra) har underskottet minskat främst genom att dessa kommuner byggt mycket det senaste decenniet. Det är uppenbart att där det finns ekonomiska incitament har byggandet varit större i förhållande till bostadsstocken även om efterfrågan är stor i hela landet. Riksbanken har visat att bostadsbyggandet under de senaste två decennierna har ökat mest i kommuner som också haft de största prisuppgångarna på bostäder (Emanuelsson 2015).

Studier har också gjorts som värderar de kvaliteter som gör en bostad attraktiv (Evidens AB 2011). Enligt studien är tillgång till urbana verksamheter i form av hög samtidig täthet av både bostäder och verksamheter, dvs i funktionsblandade stadsdelar, särskilt viktiga för områdets bedömda attraktivitet. Som visats i avsnitt 2 uppfylls detta i kommunikationssystemets noder – stadskärnor och liknande. En bidragande faktor är trygghet, vilket belyses i andra studier. Miljöer med en blandning av verksamheter och liv under fler av dygnets timmer upplevs tryggare vilket också inverkar på områdets attraktivitet. Sambandet kan även iakttas efter fysisk upprustning som uppvisar positiva sociala effekter.

252

SOU 2019:17

Bilaga 4

Ett4.3.enkelt1 måttMarknadsincitamentpå attraktiviteten inom den lokala bostadsmarknaden är indikatorn Tobins Q, som beskriver relationen mellan kostnaden för att bygga en bostad och kostnaden att köpa en motsvarande befintlig bostad i ett visst område (q-värdet är kvoten mellan en bostads investeringskostnad och dess marknadsvärde). Det är liten risk och normalt lönsamt att bygga vid en kvot överstigande 1,0. Skillnader i q-värden över landet är stora. Endast 30 procent av kommunerna har ett q-värde över 1. Högst ligger kommuner kring Stockholms stad med q- värden över 2,5. Kommuner i övriga landet kan också uppvisa höga q-värden – exempelvis kranskommuner i övriga storstadsregioner och i regioncentra. Även om en viss kommun generellt uppvisar ett lågt q-värde kan det vara lönsamt att bygga på vissa platser i kommunen – där tillgängligheten och attraktiviteten är hög. (Berger m fl 2008)

Om utbudet är lågt i attraktiva områden stiger priserna där utan att det nödvändigtvis leder till ökat intresse att bygga på andra platser med rimligare priser. Effekten är tydlig med ökande regionala och inomkommunala klyftor. Det kan motverkas genom att göra platser mer tillgängliga och göra tillgängliga platser mer attraktiva genom offentliga investeringar.

4.3.2	Skilda planeringsförutsät ningar
Effekterna på planeringen, av det som tecknas ovan, kan beskrivas i två scenarier:
−	När bostadsefterfrågan är stor och omsätts i en prisuppgång blir trycket att få fram
	nödvändiga planer stort. Vi kan kalla det ”planeringsstress”. Mycket av kritiken mot
	planeringen som alltför tidskrävande utgår från detta scenario. Som visas i en studie (SKL,
	2016) är tidsåtgången (mediantiden) från planuppdrag till antagande i hälften av
	kommunerna mindre än ett år. Från tiden för samrådsstart till antagande är mediantiden
	sex månader eller mindre i hälften av kommunerna. Planeringsstressen leder till ensidiga
	krav på tidseffektivisering och att planer som motsvarar den största efterfrågan tas fram
	först utan koppling till de samlade effekterna på stadsomvandlingen och bostadsmarknad.
	Om en byggherre tror att många andra kommer att bygga, är det rationellt för denne att
	försöka hinna före andra och försöka få ut sina hus på marknaden innan huspriserna faller
	på grund av ett ökat utbud (Lind 2013). En byggboom uppstår med risker för överutbud,
	osäkerheter och ryckighet – trots en totalt sett fortsatt stor efterfrågan. Detta har kunnat
	iakttas i storstäderna, främst Storstockholm, under det senaste året. Många av dessa
	planer uppfyller inte rimliga krav på nåbarhet och tillgänglighet eller koppling till övrig
	stadsbebyggelse. Kollektivtrafiken är inte framdragen och sammanlänkande gc-stråk
−	saknas.	inte	brist på planering eller planberedskap
	I områden med q-värden mindre än 1 är det
	som hindrar byggandet. SKL’s öppna jämförelse visar att flest planlagda bostäder i

förhållande till befolkningen finns i landsbygdskommuner med besöksnäring. Här uppstår istället vad vi kan kalla ”planeringsfrustration”. Trots intentioner i många mindre kommuner händer mycket litet. Ett belysande exempel är stationsområden i Skåne. En studie har visat den mycket stora potentialen att bygga i lägen med god nåbarhet till kollektivtrafik och viss basservice i mindre samhällen i anslutning till järnvägssystemet (Länsstyr i Skåne 2010). Det gäller fungerande och nedlagda järnvägsstationer på sträckor med s.k. pågatåg. Potentialen är således stor, men som Boverket visat i en GIS-studie i har endast 1,5 procent av de nybyggda bostäderna i Sverige åren 2000- 2012 byggts inom 1

253

Bilaga 4

SOU 2019:17

km från station trots god byggpotential respektive väl lämpad mark i ett plan- och bygglagsperspektiv. (Boverket 2013). Några tänkbara orsaken till detta utvecklas i scenario c som redovisas i avsnitt 5.

4.3.3	Summering
Summerar jag ovanstående uppstår i attraktiva lägen (i större orters mest tillgängliga lägen) en
planeringssituation som i stort sätt är ”skräddarsydd” för att hanteras med detaljplan. Dvs att
med stöd av investeringsvilliga aktörer i en kompetent bedriven process utveckla en stadsmiljö
som motsvarar lagens krav på en ändamålsenlig struktur, en estetiskt tilltalande utformning, en
från social synpunkt god livsmiljö och en långsiktigt god hushållning. Kommuner som inte lever
upp till dessa grundkrav enlig plan- och bygglagen har således en ”hemläxa” att göra. Den görs
bäst genom att proaktivt ”ligga före” och utifrån ett bredare perspektiv driva en hållbar
stadsutveckling. Frågan blir om ett krav på transportplaner kan medverka till det. Även
välmotiverade krav på en mer integrerad planering riskerar att kringgås under planeringsstress.
Är kravet riktat mot kommunen och inte som kommunens krav på byggherren förefaller det har
större möjlighet att få ett genomslag.
På mindre orter är emellertid inte dessa förutsättningar för handen. Även om q-värdet är större
än 1 är aktörer inte lika ”snabbt på” – andra lägen framstår som lönsammare. Här ställs de
offentliga aktörernas vilja och kompetens att själva driva utvecklingen på sin spets. Utmaningen
bebyggelseområde		de s
ligger	i att bedriva en planläggning som kan hantera ett kommande tätare
	s markanvändningskonflikter,		i att utveckla en förhandlingsförmåga då

kommunen inte äger marken. Här förefaller det möjligt att ett krav på transportplan kan bli ett hjälpmedel eftersom förutsättningarna att uppnå erforderligt q-värde behöver delas av alla berörda om en exploatering ska genomföras.

Ett problem som behöver beaktas om krav på transportplaner införs ligger i att många mindre kommuner saknar både planeringsresurser och kompetens att delta i regional samverkan kring övergripande strukturfrågor, förhandlingar med byggherrar om medverkan mm.

254

SOU 2019:17

Bilaga 4

	37
5	Transportplan i planeringen enligt plan- och bygglagen
5.1	Samspelet i den strategiska planeringen
Utbyggnad av ett transportsystem som skapar förbättrad tillgänglighet och underlättar den
lokala utvecklingen är en avgörande faktor för ny bebyggelse. En slutsats av avsnitt 4 är att
reglering i samband detaljplaneläggning genom bestämmelser som kopplar ett krav på
transportplan till processen endast delvis ger resultat för en hållbar stadsutveckling som
motsvarar det syfte som utredningsdirektivet eftersträvar. Det krävs också att varje område
ingår i en större struktur som även den byggs ut och förvaltas i ett hållbarhetsperspektiv. Innan
jag analyserar detaljplanemöjligheterna vill jag därför lyfta sambandet mellan
transportplanering och kommunal strategisk planering.
Det är i den kommunala översiktsplaneringen som den statliga transportinfrastrukturen kan
behandlas integrerat med planering av bostäder och annan bebyggelse, service och lokal
infrastruktur (Boverket 2013). En aktuell kommunal planering är därför nödvändig för att
åstadkomma ett transportsystem som fyller de behov samhället har. Samtidigt, som visas i
avsnitt 2.2, ligger potentialen för utveckling av urbana nätverk på regional nivå och behovet av
samordning mellan statlig infrastrukturplanering och kommunal och regional planering är här
mycket stort (Engström m fl 2010).

En rad statliga initiativ har tagits för att förbättra samordningen. I proposition 2011/12:118 Planeringssystemet för transportinfrastruktur

har en ny ordning för infrastrukturplaneringen

införts. I regeringens uppdrag till S rigeförha dlingen prövas ett tydligare förhandlingssystem.

Vidare har ansvaret för regional utveckling, länstransportplaner och regional

	Ny kollektivtrafiklag).
kollektivtrafikförsörjning alltmer förts samman till ett ansvarigt regionalt organ (prop
2009/10:200
Ett av uttrycken för ambitionen att få till konkret samordning är f rstegsprincipen där
transportsystemet ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. 2003 beslutade riksdagen
att fyrstegsprincipen skulle användas vilket är integrerat i det nya planeringssystemet. Se figur
nedan:

Figur 1 Ansvar och roller i planering enligt fyrstegsprincipen

255

Bilaga 4

SOU 2019:17

De två första stegen handlar om att beakta trafikkonsekvenser och transportefterfrågan inför beslut som rör bebyggelseutveckling eller lokalisering av verksamheter. Det kan även handla om attitydpåverkande åtgärder genom arbete med hållbart resande. För båda dessa processer faller ansvaret på kommunerna. De två efterföljande stegen faller inom Trafikverkets och länstranportplaneringens ansvar. För samhällsplaneringen kan det i dessa senare steg handla om parallella planläggningsprocesser för att möjliggöra infrastrukturinvesteringen men också om att förutse och bedöma effekterna av en förhöjd tillgänglighet, som i sin tur kan utlösa förändringar av i bebyggelsens användning som belysts i tidigare avsnitt. Nedanstående figur redovisar hur de formella instituten är tänkta att sammanlänkas i processen.

Figur 2

Tidssambandet mellan åtgärdssvalstudier, väg- och järnvägsplaner respektive PBL-planer enligt

Boverket 2013

Såväl i plan- och bygglagen som i väglagen och lagen om byggande av järnväg finns bestämmelser som anger att samordning ska ske mellan planläggning och prövning enligt olika lagar. Förutom allmänna bestämmelserna (2 kap. 11§ PBL) om generell samordning finns också möjlighet till förenkling och samutnyttjande av dokument och aktiviteter i processerna för detaljplanering och planläggning av vägar och järnvägar - en reglerad samordning (5 kap. 7 § och 4 kap. 35 § PBL) med motsvarande bestämmelser i de två infrastrukturlagarna. Översiktsplaneprocessen är enligt Boverket ”arenan där viktiga avvägningar mellan olika intressen görs och planen utgör ett obligatoriskt underlag vid i princip alla beslut som rör markanvändningen.” Verket menar därför att olika samhällsåtaganden och samhällsproblem kopplade till transportbehov som tydliggörs i översiktsplanen bör kunna initiera åtgärdsvals- studier på samma sätt som åtgärder framtagna i åtgärdsvalstudier lyfts in i en översiktsplan. Omvittnat i DAR-projektet (Nilsson m fl 2014) är emellertid att fyrstegsprincipens två första

stegen fått litet genomslag, därför att processledningsansvaret ligger på trafiksidan som ofta

saknar kompetensen för samhällsplaneringsaspekternadels(trots Trafikverkets långsiktiga arbete

att omvandla myndigheten från infrastrukturbyggare till samhällsutvecklare), därför att

kommunerna i många fall inte prioriterarav befintlig tillgänglighetdels. Regioners och kommuners deltagande i den nationella planeringenutnyttjandetför infrastruktur har dessutom starkt prioriterat påverkan på beslutsfattare för att få medel för ny eller förbättrad infrastruktur till sin region/kommun.

256

SOU 2019:17

Bilaga 4

Varför har då inte översiktsplanen enligt plan- och bygglagen spelat den roll som myndigheter

förespråkar? Översiktsplaneinstitutet var, vid plan- och bygglagens tillkomst, villkoret för den

ansvarsöverföring som kommunerna fick kring detaljplaneringen (Proposition 1985/86:1). Är

översiktsplanen

och

kan viktiga avvägningar mellan allmänna intressen göras (3

kap. 1-4 §§). Är stat och kommun överens om hur nationella intressen ska behandlas i

ydlig

aktuell

kommande planläggning och beslut kan kommunerna således själva anta sina detaljplaner. Ju

tydligare översiktsplanen är desto mer ökar möjligheterna att förenkla detaljplaneprocessen.

Detta gäller alltjämt. Kommunerna har med andra ord mycket att vinna på att ta fram och hålla

översiktsplanen aktuell. Varför har då inte översiktsplanen spelat den roll som lagstiftaren

avsett? Det kan vara på sin plats att söka besvara den frågan innan uppdraget kring

detaljplaneringens förutsättningar att reglera transporter analyseras ytterligare:

Ett svar ligger i bakgrunden till översiktsplanerings praktik när den nya lagstiftningen

infördes 1987. Översiktsplanens ena föregångare är

i 1947 års bygglag.

Generalplanen fastlade stadsutvecklingen i de större städerna. I några städer (Malmö,

generalplanen

Stockholm, Skövde) fick generalplanen stor inverkan på den fortsatta planläggningen. I de

flesta kommuner fortsatte det pragmatiska arbetet med stadsplan som lades till stadsplan.

Den andra föregångaren är

Den utvecklades i anslutning till den fysiska

riksplaneringen under 1970-talet. Instrumentet för dialogen stat-län-kommun var en icke

kommunöversikten.

lagreglerad kommuntäckande plan, kommunöversikten, som redovisade utgångspunkterna

för framtida prövningar av planer och bygglov för olika delar av kommunen.

Kommunöversiktens fokus sammanhängde också med den upphävda glesbebyggelserätten

vilket gjorde planeringsöverväganden utanför tätorter prioriterad (Engström 2016).

Plan- och bygglagens översiktsplan utformades som en hybrid mellan generalplanen och

kommunöversikten. Generalplanetanken krävde en strategisk approach – att ange en

färdriktning utan detaljstyrning. Kommunöversiktstanken togs fram i ett

myndighetsperspektiv, för att ge besked om hur

kring

skulle komma att behandlas

på ett förutsägbart sätt. Således: breda överväganden

strategisk utveckling i det ena

andras itiativ

fallet, tydliga regler och detaljerade underlag i det andra. Under 1990-talet valde de flesta kommuner att arbeta i kommunöversiktstraditionen med ”hål” för tätorter att återkomma till i fördjupningar. Under 2000-talet har de större kommunerna med ökande bebyggelsetryck arbetat mer strategiskt med den övergripande stadsutvecklingen (ofta med kritik från länsstyrelserna för att inte tillräckligt ha visat hur riksintressen tillgodosetts).

Översiktsplanearbete väcker frågor i samband med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering och hur detta ska bedömas. Saknas en aktuell översiktsplan med redovisning av rimliga lokaliseringsalternativ måste prövningen ske i detaljplaneprocessen. I ett sådant fall blir kravet på en eventuell transportplan att belysa även de övergripande tillgänglighetsfrågorna. Det rimliga vore annars ett stärkt krav på att hanteringen av lokaliseringar och den övergripande bebyggelseutvecklingen sker i den översiktliga planeringen.

Jag har – trots att det inte direkt framgår av uppdraget - valt att göra en skiss i avsnitt 7.2 på hur ett sådant krav skulle kunna utformas.

257

Bilaga 4

SOU 2019:17

						40
5.2		Sam pelet i d	taljplaneringen
Som framgår av avsnitt 4 skiljer sig förutsättningarna att genom detaljplaneläggning uppnå steg
mot en mer hållbar mobilitet och integrerad stadsutveckling beroende på planeringssituation:
Avser planläggningen kommunal eller privat mark? i eller utanför befintlig tätort? vilka är
incitament och marknadsförutsättningarna? är platsens lämplighet analyserad i översiktliga
planer? Frågan är då hur krav på transportplan i detaljplanering med så skilda förutsättningar
kan utformas för att uppnå avsedda effekter utan att samtidigt skapa tillämpningsproblem i
andra planeringssituationer.
Nedan beskriver jag i tre scenarier vilka frågor inom det breda begreppet transportplaner som
framstår som angelägna respektive tveksamma som grund för en analys av för- och nackdelar
med krav transportplaner i samband detaljplanering.
a.	större nyexploatering i större tätort/stad
b.
c.	komplettering och omvandling av befintligt område/stadsdel i tätort
	byggande i mindre ort
		Områdets allmänna läm
I respektive scenario är beskrivningen upplagd så att yttre tillgänglighet beskrivs under
Områdets närm re egens aper.				plighet och områdets nåbarhet beskrivs under rubriken
rubriken
				I båda fallen skiljer jag på krav relaterade till bestämmelser i
					–
plan- och bygglagen markerade med respektive krav som är ”främmande” för att reglera i
plan- och bygglagen idag, markerade med .
5.2.1		Scenario a, större nyexploatering i större tätort/stad
Stora sammanhängande nyexploateringar på obebyggd mark utanför de större städerna har
ifrågasatts som uttryck för en hållbar stadsutveckling – både risken att åter skapa nya ensidiga
bostadsförorter och för att dessa kan bli transportgenererande. Likväl kan bostadstrycket i
storstadsregionerna göra det nödvändigt för att få fram tillräckligt många och prismässigt
överkomliga bostäder genom större stadsutvecklingsprojekt.
Områdets allmänna lämplighet
	En större nyexploatering bör vara föregången av överväganden i strategisk planering.
	Områdets yttre tillgänglighet till arbetsmarknad och regionala servicefunktioner avgör
	hållbara transportalternativ och hur dessa kan främjas. Idealt bör detta ske i en
	översiktsplan förenlig med regionala utvecklingsstrategier och vidare bör en bedömning
	föreligga huruvida investeringar i infrastruktur från nationell plan alternativt från
	länstranportplanen är aktuella för att integrera planområdet i transportinfrastrukturen.
	Så har också exempelvis skett i storstadsförhandlingarna inom ramen för Sverigeför-i ett
	programskede till detaljplanen
	handlingen. Om så inte är fallet bör kravet vara att belysa ovanstående förhållanden
					där en transportplan kan vara en möjlig form.
−	En fråga som aktualiseras är om kollektivtrafiken är framdragen när områdets boende och
	verksamheter börjar flytta in och inte först när området är färdigutbyggt och

mobilitetsmönster redan etablerade. En sådan bedömning skulle kunna ingå i en kommunal transportplan och riktar samtidigt krav på god samordning mellan kommunens och trafikmyndighetens strategiska planering som behandlas i avsnitt 5.1.

258

SOU 2019:17

Bilaga 4

Områdets närmare egenskaper
	Området disposition och utformning bör vara övervägd utifrån nåbarhet och erbjuda
	likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika trafikslag, innehålla ett basutbud av service
	och tjänster som nås bekvämt med gång- och cykeltrafik samt ge förutsättningar för andra
	funktioner än bostäder.
−	I en större exploatering kan även byggnaders utformning underlätta en hållbar livsstil. De
	boende kan få möjligheter till hemleverans inklusive tillfällig förvaring av kylvaror.

Utformningen kan underlätta utnyttjandet av delningstjänster genom nåbarhet till pooler för fordon (cykel, bil). Avfallshanteringen kan fullt ut konstrueras för enkel sortering av olika fraktioner från ett enskilt användarperspektiv. Förutsättningar att arbeta hemifrån och utföra tjänster genom virtuell uppkoppling och proaktiv AI-information ligger i bredband till varje lägenhet. Allt detta ska också kunna genomföras utan att krav på närmiljön för t.ex. mindre barn försämras. Exempel på ett område som möter denna typ av krav finns i Ulleråker i Uppsala se exempel i rutan 3 nedan.

Handlingsplan för mobilitet och stadsutformning i stadsdelen Ulleråker i Uppsala kommun

259

Bilaga 4

SOU 2019:17

Handlingsplanen för Ulleråker kompletterar planprogrammet för stadsdelen och behandlar särskilt mobilitets- frågorna. Planprogrammet ligger till grund för successivt genomförda detaljplaner för de olika utbyggnads- etapperna. Planprogram, handlingsplan och detaljplanebestämmelser utgår vidare från kommunens översiktsplan, som innehåller s.k. tematiska riktlinjer (policyer och principer) för bland annat stadsdelars tillgänglighet och förutsättningar för mobilitet, transporter, social infrastruktur, ekosystemtjänster mm.

Ulleråker är beläget på gångavstånd från stadskärnan, mellan Uppsalas två universitet och i anslutning till stora skyddade naturområden. Visionen för Ulleråker har tre fokusområden: God stadsmiljö, hållbara vardagsresor och hållbar vattenmiljö. Programmet innehåller 7 000 bostäder med blandade upplåtelseformer, verksamheter, handel, förskolor, skolor och annan service.

Uppsala förvärvade hela området, ett förutvarande sjukhusområde, i ett markköp 2014. Genom markköpet har kommunen i markanvisningar kunnat utveckla förutsättningarna för den fortsatta utvecklingen – bland annat villkoren för en hållbar mobilitet. Parter som berörs av handlingsprogrammet är byggherrar (13 st i en första etapp), kommunala bolag för allmännyttan, parkering, VA, fastigheter samt kollektivtrafikförvaltningen inom regionen.

Handlingsplanen sträcker sig fram till 2030 och omfattar krav på såväl planering och byggande (regleras genom PBL) som drifts- och underhållsskedet (där villkoren återfinns i markanvisningsavtalet). Motorfordonstrafik är starkt begränsad till och inom kvarteren. Ett viktigt motiv för kraven är att området ligger direkt ovanpå kommunens vattentäkt och risker för läckage till grundvattnet måste minimeras. Istället går ett huvudstråk för snabb kollektivtrafik genom området, kompletterat med servicelinjer. Varor med egen bil eller beställda kommer till mobilitetshusen varifrån bostaden nås till fots eller med cykel. Lådcyklar underlättar varuhemtagningen. Genom markanvisningen har byggherrarna godkänt dessa krav som exemplifieras nedan. Kraven kontrolleras i samband med bygglovsprövningen.

οBilparkering

Friköp ska göras. Parkeringsanläggningarna i området ägs av kommunens parkeringsbolag som genom friköpen finansierar mobilitetshusen dit varuleveranser, bil- och cykelpool kopplas (Alla avtalsfrågor är inte lösta för närvarande).

οCyklar

-Cykelparkeringsrummen ska ha tillgång till luftpump, reparationsställ samt laddningsmöjlighet för elcykel.

-Parkering för last- och lådcykel ska finnas motsvarande 0.1 plats/lgh.

-I bostadshusen ska entréerna och hissar anpassas så att cyklar kan tas till bostadslägenheten.

οVarje kvarter ska rymma källsortering för tio fraktioner.

οUnder byggskedet ska samordnade transporter ske via ett bygglogistikcenter.

Uppföljningen av handlingsplanen är tänkt att ske genom mål och indikatorer, exempel på sådana nedan:

260

SOU 2019:17				Bilaga 4
	Illustrationerna nedan:		43
	Illustrationerna nedan:
	cykelstråk	motorfordonstrafik	kollektivtrafik (stomlinje röd +
			kompletteringstrafik grön)

Ruta 3, Planprogram och handlingsplan för utbyggnadsområdet Ulleråker

Scenario a innehåller krav på att platsen är integrerad i stads- och regionstrukturen och vidare
Hur dresseras kravet gentemot en tänkt transportpl				n?
egenskaps- och administrativa krav i detaljplanen. Det fördjupade underlag som kan krävas för
att uppnå hållbar mobilitet och effektivt resursutnyttjande enligt direktivet behöver i detta fall
	riktas mot kommunen som har ansvaret för att platsen är prövad lämplig (i samspel med
det nationella och regionala transportansvaret),				mot byggherren vad gäller utformningen
ls
och funktion. I detta fall kan en större nyexploatering bära byggherrekostnader för de
			dels
utredningar och åtgärder som kan krävas inom ramen för vad som kan regleras i plan- och
bygglagen.
Vissa krav på områdets och byggnaders utformning saknar dock stöd i gällande bestämmelser.
De kan, som exemplet Ulleråker visar, rymmas inom ett markanvisningsavtal. Vad gäller
exploateringsavtal kan frågan behöva analyseras närmare i det fortsatta arbetet.
Administrativa planbestämmelser som kan övervägas är villkorat krav på bygglov när vissa
åtgärder först är vidtagna. I scenario ligger det i tolkningen av direktivet en möjlighet att
villkora bygglov med att kollektivtrafik når området vid första inflyttning. Något som inte är
		a
möjligt idag. Det är emellertid principiellt tveksamt att rikta kravet mot byggherren eftersom
denne inte har rådighet över trafikmyndighetens verksamhet. Det öppnar emellertid för att
undersöka om en byggherre		under tiden området byggs ut			kan medfinansiera kollektivtrafiken.

Vad ett krav på transportplaner kan innebära – exempelvis krav på byggherren att underlätta delningstjänster, somdärutöveratt hålla mobilitetspooler och mobilitetsknutpunkter, kan behöva analyseras närmare bland annat i förhållande till gemensamhetsanläggningar (SFS

261

Bilaga 4

SOU 2019:17

1973:1149). De mer managementinriktade syftena har i Ulleråker tänkts lösas genom medverkan genom kommunala bolag som genom ägardirektiv kan ha som mål att driva exempelvis mobilitetsanläggningar. Detta diskuteras vidare i avsnitt 6.2 och 7.1.

När krav på transportplan fortsatt övervägs är det betydelsefullt att samlat se hur krav på kommunen och byggherren kommer att belasta skattekollektivet respektive områdets fastighetsägare, verksamhetsutövare och boende.

Scenario är centralt för en hållbar urban utveckling i landet. Visserligen tillför varje enskild
5.2.2		Scenario b, komp ettering och omvandling av befintligt område/stadsd l i tätort
exploatering färre bostäder än i scenario							men är samtidigt		till hållbar stadsutveckling.
	b
Att omvandla nuvarande resurskrävande bebyggelsestruktur med bebyggelseområden och
						a		nyckeln
stadsdelar som idag omges av trafikbarriärer, är ensidiga till funktion och dåligt integrerade (se
kommentar 3 och 4 i avsnitt 2) är samhällsplaneringens kanske viktigaste bidrag till Agenda
2030. Scenario				kan ses som		för att i samband med komplettering och förtätning av
ett område också få till en samlad insats i det berörda området. Det berör naturligen också
			b		k taly or
förvaltning och drift av befintliga tekniska system, som transport, el- och VA-försörjning och
behov av lokaler för skolor mm.
Områdets allmänna lämplighet
	Det finns även i detta scenario ett behov av att sätta in exploateringen i ett övergripande.
	sammanhang. Förutsättningarna bör analyseras att förstärka den yttre tillgängligheten
	Det ökar kraven på proaktivitet från kommunen. Kommunen kan i en fördjupning till
	översiktsplanen eller en trafikutredning analysera förutsättningarna för en mer samlad
	omvandling. I ett scenario med en utlösande förfrågning om planläggning kan en sådan
	analys mötas genom att starta ett programskede där en transportplan skulle ge ett sådant
	underlag. Ett krav på transportplan riktas även i detta scenario till kommunen som i
	processen kan involvera byggherre och andra aktörer.
−	I vissa fall aktualiserar detta även medverkan från trafikmyndigheternas sida eftersom
	trafikering och trafikbelastning av befintlig infrastruktur påverkas.

Områdets närmare egenskaper

Områdets disposition och utformning bör analyseras utifrån områdets möjligheter att få likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika trafikslag genom förbättrad uppkoppling av gång- och cykelnät samt trivsammare vistelserum i gator och allmänna platser. Förbättrade förutsättningar för andra funktioner än boende kan åstadkommas genom krav på nya byggnaders utformning (exempelvis verksamheter i bottenvåningar). Funktionsomvandling av befintliga byggnader underlättas av genomtänkta förutsättningar för varutransporter och krav på närmiljön som främjar en trygg utemiljö för barn och äldre. Dessa frågor kan utredas i en transportplan. Den kan antingen ses som ett underlag som kommunen tar fram enligt ovan eller som ett krav på byggherren.

Kompletteringar i befintlig miljö kan ta områdets park- och grönmark i anspråk. Det ökar belastningen och förslitning på kvarvarande mark i ett förtätat område. Krav på

262

SOU 2019:17			Bilaga 4
	45
	byggherren att medfinansiera en kvalitetshöjning av närbelägna befintliga allmänna
	platser är vanliga. Det kan ses som en del av underlaget i en transportplan eftersom det
	minskar behovet av längre förflyttning för närrekreation.
−	Omvandling och integrering av befintliga stadsdelar genom kompletteringar aktualiserar
	även ändrade krav på drift och förvaltning av befintliga tekniska system och på allmänna
	platser än som kan normalt behandlas i detaljplanen. Gäller frågan mobilitet kan dessa
	frågor belysas i en transportplan. Här kan dock finnas aspekter som bör beaktas vidare vid
	analysen av krav på transportplan. Normalt saknar kommuner en		som
	hanterar utvecklingen i en stadsdel ur ett helhetsperspektiv. Planansvarig förvaltning har
		organ sation

inte något sådant ansvar efter att planen för ett visst område färdigställts och antagits. Fastighetskontor eller liknande förvaltar kommunal egendom, inte stadsdelar. Kravet på likvärdig mobilitet aktualiserar därmed bredare frågor om hur hållbar stadsutveckling ska hanteras i den kommunala organisationen.

Frågan kan exemplifieras med Hammarby Sjöstad där bostadsrättsföreningar som förvaltar byggnadsbeståndet gått samman för att driva frågor som kollektivtrafik, omgivande parker mm gentemot Stockholms stad men också genom att själva driva projekt som förbättrar hållbarheten i stadsdelen - under devisen ”Att förnya en ny stadsdel”. I arbetet påvisas att föreningen saknar part att kommunicera med, vilket försvårar en successiv förbättring av områdets hållbarhetsegenskaper (Swane m fl 2015).

Ruta 4 nedan redovisar ett kvalitetsprogram som hanterar omvandlingen av ett hamnområdet i Norrköping

Kvalitetsprogram för Inre hamnen Norrköping

Norrköpings kommun arbetar med omvandling av de inre delarna av staden. Trycket mot staden är stort inte minst inför utbyggnaden av Ostlänken – en ny bansträckning mellan Södertälje och Linköping. Bansträckning och nytt resecentrum ingår i en överenskommelse med Sverigeförhandlingen där Norrköping bland annat åtar

263

Bilaga 4

SOU 2019:17

sig att bygga 3 000 bostäder. Inre hamnen vid Motala ström är ett hamn och industriområde nära stadskärnan och järnvägsstationen.

Kvalitetsprogrammet för Inre hamnen utarbetades under 2014-2016 och omfattar 3 000 hyres- och bostadsrätterna samt skolor, butiker, restauranger, kaféer och andra besöksmål. Programmet ska säkra visionen om en levande stadsdel med vattennära läge, grönska, promenadstråk och varierad arkitektur i direkt anslutning till Norrköpings nya resecentrum. Detaljplan antogs i juni 2018 och byggstart för allmänna platser i slutet av året samt för bostäder under 2020.

Med kvalitetsprogrammet ville kommunen pröva ett är nytt arbetssätt. Åtta inbjudna byggherrar och kommunen har i en gemensam process utvecklat programmet som ett verktyg för att få ihop kommunens utformning av allmän plats och målpunkter med byggherrarnas utformning av kvarteren och deras närmare innehåll. I programmet beskrivs ambitioner och åtaganden från respektive part som grund för de olika projektens detaljerade utformning.

Kvalitetsprogrammet omfattar både den byggda miljön och verksamhetsfrågor för att säkra varaktighet i de eftersträvade kvaliteterna. Kvalitetsprogrammet är uppdelat i två nivåer. Dels en ”basnivå” som alla parter åtar sig, dels en ”spetsnivå” för att stimulera nya lösningar i linje med respektive byggherres ambitioner. Redan basnivå är en ambitionsnivåhöjning mot tidigare. Kvalitetsprogrammet sex teman är Levande stadsmiljö, Aktiv stadsdel, Hållbart resande, Ekosystemtjänster, Resurseffektivitet, Innovativ arkitektur. Nedan illustreras Hållbart resande med fyra strategier: (1) Prioritera fotgängare och cyklister, (2) utveckla ett pool-system för bilar och cyklar, (3) utnyttja närheten till Resecentrum, (4) underlätta varuleveranser till bostaden

Ruta 4, Hantering av hållbar mobilitet i ett omvandlingsområde

264

SOU 2019:17

Bilaga 4

Hur adresseras kravet gentemot en tänkt transportplan?

Scenariot belyser hur en exploatering i eller i direkt anslutning till ett befintligt naturligen bör ses med avseende på dess effekter på hela det berörda området. I stället för krav på underlag vid varje planinitiativ kan transportplanen ses som en löpande analys av behov av kommunala insatser i en kontinuerligt förändrande organism (se sid 27). Hållbar stadsutveckling bör ses i ett bredare sammanhang än som direktivet har lyft. Analyser av behov och åtgärder i befintliga stadsdelar påvisar att transportplaner också kan medföra en ändrad ansvarsorganisation i kommunerna – om de nya reglerna ska kunna hanteras meningsfullt.

En begränsad nyexploatering gör det svårare att bära byggherrekostnader för utredningar och åtgärder. Det ökar också risken för att nya bostäder fördyras vilket kan leda till ytterligare gentrifiering och ökande skillnader i levnadsförutsättningar mellan stadens olika delar. De bostadssociala konsekvenserna av att belasta byggherren bör därför övervägas i det fortsatta arbetet. Med andra ord ju mindre exploatering desto sämre möjligheter till privat medfinansiering av infrastruktur och områdeskvaliteter inklusive sådana krav som en eventuell transportplan kan aktualisera.

Liksom i scenario är det betydelsefullt att samlat överväga hur krav på kommunen respektive byggherren kommera att belasta skattekollektivet, exploatörens brukare (verksamhetsutövare och boende) men också övriga fastighetsägare och brukare i det berörda området med näromgivning. Ändringar gjorda i 6 kapitlet PBL begränsar vad kommunen kan belasta byggherren med genom exploateringsavtal.

Angelägenheten5.2.3 Scenarioatt hanterac, byggplanerde i scenariomindre rtär stort. Generellt gäller att en ökad tillgänglighet

till orterna inom en funktionell region (lokal arbetsmarknad)cgynnar centralorten i regionen. Det är där den samlade tillgängligheten ökar mest vilket gynnar allokering av både offentliga och privata verksamheter. Ungdomar flyttar ”till stan”, äldre i behov av vård flyttas in till centralortens äldreboenden med kostnadseffektivare vårdenheter samtidigt som de förvärvsarbetande pendlar till jobb i centralorten och kan få sina servicebehov tillgodosedda vid pendlingsresan – om den sker med bil. I mindre orter är bilen det självklara mobilitetsverktyget (strukturellt tvång) och krav på att minska bilens framkomlighet, parkering och angöring är främmande såväl för invånarna som i kommunens policyer.

En ökad tillgänglighet som enbart uppnås för arbetspendling tvingar många att ändå ta bilen, eftersom målpunkter för service- och fritidsresor inte täcks in av kollektivtrafiken. Detta är inget litet problem eftersom dessa resor utgör 65-75 procent av alla resor. Det förstärker behovet av en genomtänkt lokalisering av service och tjänster, såväl offentliga som privata som har betydelse i vardagen. Och det har särskilt bäring på ungdomar och äldre.

Utvecklingen går därmed mot utarmning av de mindre orterna som reduceras till ”sovorter”. Att bryta sådana trender som kumulativt leder till ökade skillnader mellan de stora och de mindre tätorterna är en komplex samhällsplaneringsuppgift främmande för detaljplanering. Det kräver ortsanalyser och sammanhållna strategier där möjligheter att få till hyreslägenheter och behålla ett offentligt serviceutbud. Hur detta kan ske diskuteras i ruta 5 nedan.

265

Bilaga 4

SOU 2019:17

De små orterna i Östergötland

Region Östergötland ingick i projektet Den Attraktiva Regionen. I arbetet drogs slutsatsen att det saknas en god arbetsmodell för hur det regionala perspektivet kan komplettera och förstärka kommunernas arbete i de små orterna. Kan orterna på ett tydligare sätt ingå i ett flerkärnigt ortssystem? En iakttagelse i arbetet är att kommunernas arbete med fördjupning av översiktsplaner för mindre orter kännetecknas av ett fokus på markanvändning medan utvecklingsperspektivet saknas. Vilken roll orten spelar är väsentlig för att kunna göra rimliga insatser.

Ortsanalyserna, som gjordes, visade att flera regionala målpunkter ligger i de mindre orterna samt att människor verkar vara mer benägna att pendla till en arbetsplats än att flytta för att bo och arbeta på samma ställe. En nyckelfråga är att utveckla en metodik för förståelse och hantering av framtida möjligheter kring området runt hållplats/station. Då räcker det inte att identifiera lämplig mark. Hållbarhetsaspekter identifierade i studien av mindre orter i Östergötland:

De teoretiska fördelarna kring en hållplats/station är dock sällan den verkliga planerings- problematiken. Den vänstra bilden nedan visar konkurrensmässigt goda förhållanden för kollektiv- trafik med gångavstånd på högst 600 m från noden till verksamheter och högst 1000 m till kring-

266

SOU 2019:17

Bilaga 4

liggande bostäder. Den högra bilden visar hur många mindre stationssamhällen utvecklats efter att järnvägen mist sin betydelse. Orten har utvecklats mot närmaste huvudtrafikled mot centralorten. Den har ofta flyttats ut ur orten av trafiksäkerhetsskäl. Huvudandelen av bostäder som tillkommit har därmed långa avstånd till en möjlig återöppnad station på järnvägen. De mest fördelaktiga lägena är ’på andra sidan’ där dock gamla nedlagda verksamheter, lager och rangering kostar mycket att få sanerade inför en omvandling.

Slutsatserna från pilotprojekten är att det krävs att olika parter kan förbinda sig att genomföra delar som tillsammans skapar förutsättningar. Det kan handla om löfte om trafikering, medfinansiering av bullerdämpande åtgärder och allokering av service i anslutning till stationsläget. Projektet har visat på vikten av att skapa gemensamma bilder för att reellt kunna uppnå samverkan mellan flera aktörer. Ett exempel från regionen är en ortsanalys för Borenberg där kommunen undersökt förutsättningar för förtätning (vita byggnadsmarkeringar) som försöker skapa en organisk komplettering utifrån ortens nuvarande struktur:

Ruta 5 den mindre ortens planerings- och utvecklingsförutsättning

267

Bilaga 4

SOU 2019:17

	50
Områdets allmänna lämplighet och närmare egenskaper
	En transportplan kan belysa förutsättningar att bygga stations/hållplatsnära som
	alternativ till ett område utanför den samlade bebyggelsen och med långt gångavstånd till
	kollektivtrafiken. Liksom förutsättningar att förbättra nåbarheten genom gena gc-stråk till
	hållplats och andra målpunkter.
−	Möjligheter till och villkor för en ökad turtäthet i kollektivtrafiken i samband med ett
	bebyggelsetillskott kan behöva belysas.

KravHur adresseraspå transportplanerk avet gentemoti scenarioen tänskat bedömastransportplan?mot trendbeskrivningen ovan, mot att förändring i mindre orter främstcsker genom attdelsenskilda fastighetsägare söker bygglovde s eller en byggherre söker få till en detaljplan för en mindre småhusgrupp utanför den befintliga samlade bebyggelsen.

Möjligheter att medfinansiera infrastruktur och höja ortens platskvaliteter får ses som mycket små liksom att bidra till drift av delningstjänster. Den ringa exploateringen, det vanligtvis låga q- värdet och invånarnas syn på att bilen är nödvändig bidrar till det – liksom den svaga detaljplanetraditionen i detta scenario.

Syftet som ligger bakom kravet på transportplaner måste därför mötas med en samlad strategi

				samhandling
som exemplet i Östergötland visar. I ett projekt inom Den Attraktiva Regionen har Region
Gävleborg utvecklat en strategi som innehåller				berättelser			på fyra nivåer: regional utveckling,
ortsutveckling, flöden i transportnoden samt utformning och symbolfunktioner i noden. För att
nå dit krävs inte bara planeringsunderlag utan						som visar hur de fyra nivåer kan
utveckla orten i sitt sammanhang och hur detta kan mobilisera olika parter att medverka
5(Region.2.4	GävleborgSummering2016).
Antingen man bor i en stad, en liten ort eller på ren landsbygd, har de flesta en urban livsstil och
ingår i IKT-samhällets ekonomi. Det visar sig bland annat i att andelen barn som går i förskola
idag är lika stor i alla kommuner – från att tidigare legat markant lägre i mindre
landsbygdskommuner. Med urban livsstil följer ett mobilitetsbehov som inte bara gäller
arbetspendlingen. 65-75 procent av alla resor har andra målpunkter. Det förstärker behovet av
en genomtänkt lokalisering av service och tjänster, såväl offentliga som privata som har
betydelse i vardagen, vilket bör beaktas i kraven på en eventuell transportplan
					a
Direktivet pekar mot att det mest självklara användningsområdet för någon typ av
transportplanekrav i detaljplaneringen är scenario					, dvs vid större sammanhängande
			a
exploateringar där investeringarna är stora och transportplanens följdkrav är någorlunda
lätthanterliga för en byggherre. Scenario är dock mindre vanligt och svarar knappast mot
	b	c
syftet att skapa ett styrmedel för omvandling av den samlade tätortsstrukturen i hållbar
riktning. I scenario		och kan ett krav vid detaljplanering medföra att planläggningen inte

fullföljs. Det minskar inte angelägenheten av att öka integrationen mellan bebyggelseutveckling och transportplanering. Det pekar däremot mot att kraven på transportplan på lämpligt sätt mer riktas mot kommunerna på ett sådant sätt att det bidrar till kunskaps- och kompetensutveckling.

268

SOU 2019:17

Bilaga 4

Möjliga6 formerHurför hurkankravettpåkravtransportplanerpå transportplanerkan knyts till detaljplaneringenutformas?– mot bakgrund av de vitt skilda förutsättningarna som redovisats ovan – kan diskuteras med stöd av matris 3 nedan.

		annan part att göra	transportplaner
		transportplan
1.		transportplan
	underlag till stöd för	aktuella?	underlaget integreras i och
	rumsliga åtgärder inom	Hur ska det framtagna	påverka planprocessen?
	ramen för plan- och	underlaget integreras i och
	bygglagen	påverka planprocessen?
		Föder underlaget nya krav på
		annan part som i sin tur
		kräver lagstöd?
2.		kräver lagstöd?
	program som leder till	aktuella?	programmet integreras i och
	åtgärder under byggande	Hur ska det framtagna	påverka planprocessen?
	och förvaltning av ett	programmet integreras i och
	bebyggelseområde	påverka planprocessen?
		Föder underlaget nya krav på
		annan part som i sin tur
		kräver lagstöd?

Matris 3, olika tolkningar av krav på transportplaner i detaljplaneringen

Kategori6.1 1 kanTrymmasansportplaninom ramenför rumsligaför vad somåtgärdreglerasinominomramenplan- ochförbygglagenPBL . Frågan i dessa fall är då om en större grad av detaljstyrning kan bidra till de önskvärda målen enligt direktivet. För att så ska vara fallet bör följande aspekter ingå i överväganden om regleringar inom ramen för plan- och bygglagen:

handlar om huruvida bestämmelser i detaljplan kan medverka till att belysa de systemDen första- och strukturfrågor som rör området, som del av en regional och urban struktur. Reglerna bör, för att vara konstruktiva, inriktas mot att klara ut dessa frågor i tidiga skeden i planprocessen.

handlar om huruvida krav på viss teknik ska användas eller vissa administrativa villkorDen andraska vara uppfyllda. Sådana bestämmelser har undvikits i plan- och bygglagen då reglerna kan vara olyckligt låsande. Dvs att främja robusta regler som tillåter framtida anpassning.

handlar om huruvida den grundläggande balansen i plan- och bygglagen kan bibehållas,Den tredje dvs där egenskapskraven är få och kraven på processen desto fler i syfte att planläggningen ska spegla lokala förhållanden.

Mot denna principiella bakgrund diskuteras nedan sådana villkor som säkrar

lämplighet för bebyggelse dvs dess integrering meddelsden övriga regionala och urbanaplanområdetsstrukturen

269

Bilaga 4

SOU 2019:17

och som visats ovan har koppling till områdets yttre tillgängligheten, villkor som planområdet på sätt som underlättar för brukare att bete sig resurseffektivtdels och som harordnar upp koppling till områdets nåbarhet.

Som framgår av samtliga sce			arier bör tillkommande bebyggelse på ett mycket mer medvetet
All än lämplighet
sätt inordnas i ett övergripande rumsligt sammanhang än som vanligtvis sker i planeringen.
Trots övergripande syfte och ändamålsbestämmelser i plan- och bygglagen som avser främja
hållbar utveckling är praxis ännu grundad i tidigare epokers planeringsparadigm (även om
planer tillkomna under det senaste decenniet börjar motsvara den inriktning som följer av
Agenda 2030 och			).
	Strategi för levande städer
I förarbetet till gällande nuvarande plan- och bygglag (prop 2009/10:170) utvecklas inte
begreppet ändamålsenlig struktur särskilt. Däremot motiveras 2 kap 3§ med att den ska ”främja
en integrerad och förutseende samhällsplanering som anpassas till ett förändrat klimat och som
främjar minskade utsläpp av växthusgaser.” (sid 414) Vidare uttrycks att bestämmelsen ska
ligga till grund för de avvägningar som ska göras mot motstående enskilda intressen. I
förarbetet till 1987 års plan- och bygglag understryks att i lämplighetsbedömningen ska
kommunalekonomiska bedömningar ges stor tyngd (sid 115). Vidare understryks kring
bebyggelsemiljöns utformning behov av ”en sammanvägd helhetsbedömning så att skilda
trafikantgruppers behov beaktas. Det ligger då i sakens natur att kollektivtrafiken ges goda
förutsättningar.” Mot bakgrund av beskrivningen ovan i avsnitten 2 och 4 är det lätt att
konstatera att dessa allmänna förutsättningar inte fått något större genomslag på det sätt som
avses och avsågs. Grundtanken är vidare obruten – att en ändamålsenlig struktur ska
tydliggöras i översiktsplaneringen.
Krav på en transportplan bör mot den bakgrunden formas så att den kan premiera nyttan av att
en kommun har en aktuell översiktsplan som är tydlig vad gäller tätbebyggelsens framtida
struktur, dvs belyser varje delområdes yttre tillgänglighet och integration i ett hållbart
mobilitetsmönster. Kravet på en transportplan bör därför primärt riktas mot kommunen. Den
förslås benämnas just				och komma till uttryck direkt i plan- och
bygglagen.		kommunal transportplan

Om istället kommunen genom en transportplan skulle kunna rikta krav gentemot en part kommer den samlade nyttan av kravet att minska. Dessutom kan den få tveksamma konsekvenser för vissa parter:

− Ett krav gentemot upprättarnaskulle äventyraav nationelloch ryckatransportplanplaneringen urochdetlänstransportplanövergripande samt sammanhangtrafikmyndigheteni vilket den tillkommit. Istället bör de krav som en långsiktig bebyggelseutveckling kan ställa på planering på nationell och regional nivå göras i de processer som tillkommit för ändamålet. En effektiv samordning av infrastrukturinvesteringar och regional kollektivtrafikförsörjning bör då ske i processer kring nationell transportplan, regionala utvecklingsstrategier, RUS, regionala strukturplaner (regionplaner), länstransportplaner, LTP, och regionala trafikförsörjningsplaner. Ett krav i plan- och bygglagen i anslutning till detaljplanen eller planprocessen riktat mot offentliga parter på regional och nationell nivå skulle således bli

270

SOU 2019:17

Bilaga 4

					53
	kontraproduktivt genom att försvåra långsiktiga strategier inkluderande
	prioriteringsordningar av framtida åtgärder i infrastruktur och trafikering i ett
	samhällsekonomiskt perspektiv. Däremot öppnar kommunens strategiska planering för
	förhandlingsöverenskommelser med olika parter för att främja kommunens intentioner.
−	Ett krav gentemot byggherrar i detaljplaneprocessen kan inte heller motiveras. Den
	övergripande rumsliga utvecklingsplaneringen på övergripande nivå är en kommunal
	angelägenhet som motiverar var och i viss mån när en genomförandeinriktad planläggning
	kan ske.
Vad som istället kan övervägas är							och på så sätt		innebörden av
	att skärpa skrivningen i						och på så sätt		innebörden av
dels			2 kapitlet 3§ första stycket 1					förtydliga		i
	ett krav på att förtydliga processen kring									i
ändamålsenlig struktur
detaljplaneringen (4 kap. 34§). Förslagsvis bör övervägas att behovsbedömningen obligatoriskt
ls		(se skiss i bilaga 2),			behovsbedömning av miljökonsekv				sbeskrivning
ska innehålla en analys av områdets				yttre tillgänglighet		.
				yttre tillgänglighet
Behovsbedömningen har med åren förlorat i betydelse (Emmelin 2016). Ett förtydligat krav på
behovsbedömningen som är mer inriktat på långsiktiga klimat- och hållbarhetskonsekvenser
(sociala, ekonomiska, ekologiska) i stället för mot miljökvalitetsnormer öppnar för en dialog
med berörda myndigheter. Dessa förändringar kan vidare indirekt premiera tydliga
ställningstagande i översiktsplanen eftersom det blir en belastning på enskilda
detaljplaneprocesser om sådana överväganden är obligatoriska i behovsbedömningen.
Förutsättningarna för att hantera frågorna i strategisk översiktsplanering behöver då förbättras
– jag återkommer till detta i avsnitt 7.2.

KravOmrådetspå nåbarhet,närmaresomutformningsyftar till att uppnå en hållbar mobilitet och underlätta en hållbar livsstil vid utformningen av ett bebyggelseområde, är en central del av en gestaltad livsmiljö med stöd i plan- och bygglagen. I samband med exploateringar skulle krav kunna riktas mot byggherrar/ fastighetsägare att visa hur detta närmare kan uppnås. För att uppnå syftet kan – som visas i exemplen från Uppsala och Norrköping – egenskapsbestämmelser och administrativa bestämmelser om utökad lovplikt samt villkor för bygglov användas.

Jag kan emellertid konstatera att nuvarande bestämmelserför att bebyggelse skulle kunna utformas i den riktning som direktivetnte utgörförespråkarett hinder– och som exemplen visar. Således kan en genomtänkt utformning av ett bebyggelseområde leda till mer lättanvända gång- och cykelstråk, naturliga platser för uppställning/förvaring av delade cyklar och bilar (pooler), noder för leveranser och återvinning i kombination med en väl designad närmiljö för barn, äldre och individer med funktionsvariationer. Vidare kan i bestämmelser anges i vilka delar av området där annan verksamhet vid sidan av bostäder får goda förutsättningar att kunna allokeras/etableras.

Risker med att gå via än mer detaljerade bestämmelser i detaljplanen är att dessa kan bli låsande vid den slutliga utformningen vilket kan föranleda planändring eller uppbindning till överspelade lösningar. Som ovan beskrivits är det främst planeringspraxis som måste brytas. En

271

Bilaga 4

SOU 2019:17

ökad förståelse för och kompetens att hantera utformningsfrågor i förhållande till hållbar

mobilitet måste då till. Då är det inte skärpningar i lagens egenskapsbestämmelser som kan ge

bäst effekter, utan att främja att planeringsprocessen blir kunskapsuppbyggande i här avsedd

mening. Direktivets syften kan mot denna bakgrund istället uppfyllas i

som

I den

ska klargöras ett områdes

tillgänglighetsegenskaper på samma sätt som de

redovisats i förslaget ovan.

planbeskrivningen.

inre

yttre

4 kap. 33§ första stycket 4

I detta fall kan de inte lika självklart knytas till behovsbedömningen, istället bör övervägas att

tillföra en bestämmelse i

, som förtydligar att planbeskrivningen ska

en del av pl

nbeskrivningen

tydliggöra hur planutformningen främjar en hållbar och likvärdig mobilitet. Om transportplanen

är

blir det en oväsentlig fråga om kommunen kan ålägga annan part

att göra dennadel eller om kommunen gör den och tar ut kostnaderna genom planavgifter.

Alternativt kan transportplanen ses som en del av arbetet tillhörande översiktsplaneringen och

då vara skattefinansierad.

kvalitetspr

gram

Det aktuella exemplet från Norrköping visar att de egenskaper som efterlyses i direktivet kan

konkretiseras i

(se ruta 5 sid 44-46). Det kan då ske tidigt i den

samspelsprocess mellan kommun och byggherre och andra berörda som måste till för att en

plan ska kunna antas och genomföras. Samverkan kan då ske i planeringsprocessen och i de

markanvisnings-/ exploateringsavtalsförhandlingar som normalt föregår eller sker parallellt

med planläggningen.

krav på underlag

Resultatet kan då komma till uttryck i avtalen respektive i planbeskrivningen. I sådana

processer kan kommunen ställa

från byggherren som visar att ovanstående

frågor varit vägledande för utformningen av området. Processer kring kvalitetsprogram har

samverkan

enomförandet

visat sig ge förbättrad förståelse från byggherrar kring kommunens intentioner och bättre

Kvalitetsprogram

mellan kommun och byggherre respektive byggherrar sinsemellan.

kan läggs fast i kommunfullmäktige som en policy för kommande

detaljplanering. Det underlättar processerna i efterföljande detaljplaner som således inte

behöver belastas i samma utsträckning.

Vad som kan övervägas är

Att transportplanen redovisar områdets närmare utformning och konsekvenserna ur

en del av

planbeskrivningen

mobilitetssynpunkt inom området. Således föreslås att transportplanen tydliggörs vara

inre tillgänglighet

(4 kap. 33§). Förslagsvis bör övervägas att göra behovsbedömningen

obligatorisk med avseende på konsekvenser av områdets

(4 kap. 34§)

Summeraringvi vad som ovan sagts om områdets allmänna tillgänglighet och dess yttre tillgänglighet med områdets närmare utformning och konsekvenserna för att skapa en goda förutsättningar för en hållbar mobilitet blir förslaget att tillföra

En bestämmelse i, som förtydligar att planbeskrivningen ska tydliggöra hur planutformningen4 kap. 33§ förstafrämjarstycketen4 hållbar och likvärdig mobilitet. Samt en bestämmelse i 4 kap. 34§ som vidgar behovsbedömningen till att gälla påverkan från områdets transportförutsättningar och vad som föreslås göras för att begränsa klimatgasutsläpp.

272

SOU 2019:17

Bilaga 4

För att ovanstående ändringarna ska få avsett genomslag föreslås dessutom

att

förs in som begrepp i plan- och bygglagen (se bilaga 2) –

−

transportplanen kan då utvecklas via allmänna råd och via kunskapsbanken inom

kommunal transportplan

Boverket,

innebörden av

(se

att

−

bilaga 2)

ändamålsenlig struktur

2 kapitlet 3§ första stycket 1 förtydligar

att ihållbar mobilitet

att komplettera begreppet hållbar utveckling med ett tillägg

−

3 kap. 5§ första stycket 4

De mobilitetslösningar som diskuterats har sin bäring i första hand på scenario

. Vad gäller

scenarierna och

får kravet på transportplan inte indirekt bidra till att färre planer upprättas

vid komplettering och förtätning i befintliga orter. Ett stöd som kan övervägas är den modell för

statsbidrag som infördes när landets kommuner i den fysiska riksplaneprocessen på 1970-talet

ålades att upprätta kommunöversikter. Om transportplanen föreslås vara ett kommunalt

plandokument skulle upprättandet av en första plan kunna ske med statsbidrag. Det är särskilt

viktigt med tanke på planeringsresurser och kompetens i mindre kommuner.

Direktivet bygger på att krav på transportplaner utöver vad som behandlas i 6.1 kan tillföra

6.2

Transportplan – ett program för managementåtgärder

frågor där det inte räcker med att ge goda förutsättningar genom planutformning och

bebyggelsekrav. Flera av de bakgrundsstudier som ligger till grund för direktivet lyfter

möjligheter att ställa krav på olika aktörers förvaltning och skötsel av system och anläggningar

som idag inte kan regleras inom ramen för plan- och bygglagen.

Frågan blir då

om plan- och bygglagen ska kompletteras med en ny typ av

bestämmelser som möjliggör detta

om andra lösningar är lämpligare. På samma sätt som

antingen

ovan kan dessa frågor behöva analyseraseller med avseende på om det gäller planområdets yttre tillgänglighet och integrering i en urban och regional struktur eller om det handlar om införande och drift av faciliteter i området.

EnOmrådetsviktig frågaintegreringsom aktualiserasi en urban ochär omregikollektivtrafikennal struktur är framdragen när områdets boende och verksamheter börjar flytta in och inte först när området är färdigutbyggt och mobilitetsmönster redan etablerade. En sådan bedömning skulle kunna ingå i en kommunal transportplan som

mellan kommunens och trafikmyndighetens planering. En sådan transportplaninstrument för riktarsamordningsig då inte primärt till framtida byggherrar.

Det öppnar emellertid för att undersöka om en byggherrekan medfinansiera kollektivtrafiken. En sådan medfinansieringunderkan tänkastiden områdetske på tvåbyggssätt,utantingen genom att ett villkor på medfinansiering införs i samband med planläggningen eller efter en förhandling på mer övergripande nivå efter modell av storstadsförhandlingarna.

ExempelFaciliteterpåi områdetfacilitetersomkanfrämjarvara ettavmobilitetshushållbar mobilitet(hub) som förenar (1) en leveranspunkt för varor med möjlighet att ta emot dessa utan att någon är hemma (exempelvis utrymme för tillfälligt kyld förvaring av hemleveranser, bekväm transport från hub till hemmet), med (2)

273

Bilaga 4

SOU 2019:17

uppställning av fordon med prioritet för delade och eldrivna samt för cyklar samt med (3)
sortering av avfall mm. Det räcker då inte med att den fysiska infrastrukturen kommer på plats.
En hub ska vidare fungera driftsäkert på samma sätt som varje hushåll får el, vatten mm.
Andra frågor som lyfts i olika underlag är exempelvis informationssystem för kollektivtrafiken,
infrastruktur för videokonferenser, tillgången till bekväma delningstjänster (bilar, cyklar),
främja delning genom att minska kraven på bilplatser mot villkor som att upprätta en
transportplan eller att medverka i en MM-plan som innehåller en mobilitetslösningar med
ekonomiska incitament för miljöanpassat resande för medarbetare, besökare och
varutransporter.
En transportplan skulle då visa hur hållbarhetslösningarna blir verklighet och sedan drivas
ekonomiskt och administrativt av byggherren eller annan aktör. Det som kännetecknar tankarna
bakom kravet på transportplan – utöver att kommunen skulle kunna ställa kravet på att
upprätta den på annan part – är att dessa är vaga i hur den sålunda upprättade planen ska
främja en hållbar mobilitet hos brukare		ett krav från kommunen gentemot
fastighetsägare/byggherrar och verksamhetsutövare				vidtar åtgärder som påverkar
boende och verksamma.	via
			som sin tur

Hur ser den rättsliga grunden ut? Inga förslag pekar ut transportplanen som direkt rättsverkande gentemot enskild. Den kan beskrivas som ett program med olika inslag av aktiviteter som byggherren eller annan part åtar sig att genomföra.

En grund vore att säkra ett genomförande inom ramen för vad gällande lag säger om villkorat bygglov. Dvs bygglov beviljas först då vissa åtgärder vidtagits. Om gällande regler (för vad villkorat lov får innehålla) skulle ändras i förslagsställarnas anda uppstår emellertid frågetecken: om samspelet mellan byggherre och kommun sker genom att ett villkorat lov som ställer kravet att byggherren vidtar åtgärder hur följs dessa upp? hur följs effekterna upp? av vem? Uppföljningen av ett villkorat bygglov för en viss fysisk åtgärd handlar om att åtgärden kommit på plats innan byggandet som kräver tillstånd påbörjas. Det går enkelt och snabbt att kontrollera. Men en tillämpning när villkoren istället gäller en aktivitet? Exempelvis att ta fram en transportplan eller en åtgärdsplan som beskriver framtida aktiviteter gentemot olika målgrupper. Det kräver ett helt annat synsätt. Vilka sanktioner ska utlösas om åtgärdsplanen inte fungerat gentemot brukarna när detaljplanen är genomförd? En koppling, som kan vara effektiv inom ramen för miljölagstiftningen och andra verksamhetspåverkande lagar där åtgärd och ansvar är helt utklarat, förfaller således tveksam om den införs i plan- och bygglagen. De två lagarna speglar olika styrningsfilosofier som var och en fungerar inom sin logik – men inte oreflekterat sammanblandas (Emmelin 2006).

Vidare saknar den effektiva samverkan som sker i planeringsprocessen en fortsättning i förvaltningsskedets organisationsformer i kommunerna (se sid. 45). Utan omfattande ändringar i kommunernas organisationer, ansvars- och arbetsformer riskerar denna typ av styrning (som innebär ett nytt miljöbalksliknande förhållningssätt i plan- och bygglagen) att ambitiösa planer och villkor för genomförandet dels inte påverkar den slutliga målgruppen till beteendeförändring, dels innehåller så komplicerade uppföljningssystem att det inte blir använda. Kraven blir med andra ord kontraproduktiva.

274

SOU 2019:17

Bilaga 4

Av ovanstående drar jag slutsatsen.att drifts- och förvaltningsfrågor
								inte ska regleras genom
bestämmelser i plan- och bygglagen
Frågan är om kommunen på annat sätt ska kunna ålägga andra parter att vidta och bekosta
sådana åtgärder. Från exemplen ovan kan vi konstatera att denna fråga inte enkelt låter sig lösas
i scenarierna			och . De då ofta mindre exploateringarna inte har möjligheter att bära sådana
kostnader. Den ofrånkomliga effekten är då att bebyggelseutvecklingen koncentreras till nya
		b		c
större sammanhängande exploateringar – en icke önskvärd effekt då både den löpande
stadsomvandlingen i hållbar riktning försvåras och mindre samhällen ofrånkomligen lämnas
utanför.
En transportplan som innehåller krav på åtgärder som berör det aktuella området inom olika
parters ansvar för drift och förvaltning bör mot bakgrund av ovanstående inte formellt vara
knuten till planläggningen inför en enskild exploatering. Den bör i stället vara ett
	utifrån vilken kommunen kan driva frågor i annan form – ett								kommunalt
ansvar				. Skälen för det är att exemplifierade krav kan riktasmot såväl byggherrar,
ansvar								ko munalt
fastighetsägare och framtida verksamhetsutövare som offentliga myndigheter. Transportplanen
programdokument									i planprocesser
som kommunalt underlag kan på så sätt användas						tillföra		y kun kap	i planprocesser
med i varje enskild plan berörda parter, som då syftar till att							omvandlingsområdens
					i samverkan och förhandlingar					yttre och
	och som förtydligar hur det berörda utbyggnads- och									yttre och
									hållbar

inremobiltillgänglighettet kan utformas och därefter förvaltas av olika parter.

Av dessa skäl bör drift- och förvaltningsfrågor även i framtiden bestämmas i tillkomna i

förhandlingsprocesser och inte genom bestämmelser i detaljplan.avtal

Så görs i avtal tillkomna i storstadsförhandlingarna. Visserligen reglerar sådana avtal inte åtgärder i samband med detaljplanen, däremot är de förknippade med uppföljning av trafikflöden och andra förvaltande åtgärder. En viktig del i sådana avtal är hur åtgärder inom berörda verksamheter följs upp. I stället för logiken inom miljötillsyn (med villkor i tillståndet och sanktioner vid överträdelser) handlar det här om hur uppföljningen sker utifrån olika parters åtaganden exempelvis i organisering av vården av överenskommelsen. Som ovan beskrivits får avtal (åtminstone exploateringsavtal) inte gå längre än vad som uttryckts i plan- och bygglagen (se avsnitt 4.2.1).

En slutsats som följer av ovanstående är att det i det fortsatta arbetet bör övervägas att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och markanvisningsavtal får innehålla enligt plan- och bygglagen.

En annan möjlighet är att se avtalen som civilrättsliga och helt frikopplade från plan- och bygglagen.

275

Bilaga 4

SOU 2019:17

	58
Avsnitt 7 Andra former för att möta syftet bakom kravet på transportplan
I avsnitt 2 sid 15 och avsnitt 4 sid 30 redovisas framväxten av en diskursiv syn på planeringen
7.1	Förhandli gsmodeller och strukturerade processer
byggd på forskning och praktiska erfarenheter. Bakgrunden ligger i att förutsättningarna för
samhällsplanering i grunden förändrats. De karaktäriseras som svåröverskådliga,
svårförutsägbara och därmed komplexa och svårhanterliga (Fredriksson, 2015). Komplexa
förhållanden innebär att en åtgärd förändrar inte bara ett avsett förhållande utan påverkar
också en rad andra (staden som organism). Då är det inte enbart fördjupade analyser eller mer
underlag som krävs. Det kräver att berörda parter (ömsesidigt beroende av varandra) delar
bilden av vad som är problem och vad som lämpligen kan göras för att möta dem (gemensamma
strategier). Planeringsprocessen syftar då till att först forma en gemensam mål- och
problemuppfattning och därefter finna de lösningar som respektive part är beredd att medverka
till. Synsättet utvecklades i forskning i anslutning till projektet			Processen
benämns forum-arena-court-modellen (FAC-modellen).		Den goda staden.

Ovanstående kan illustreras med följande. Forskningsresultaten som belyses i avsnitt 2 visar att tillgängligheten generellt har stor betydelse. Men förklaringsfaktorn är inte entydig. Enskilda fallstudier visar exempel på att tillgänglighet både haft betydelse eller helt saknat sådan (SLL 2014). Vissa effekter uppträder först efter mycket lång tid. Vissa effekter uteblir helt trots att empirin från andra liknande fall talar för att så sannolikt skulle skett. Från fallstudier tonar istället fram en bild, som visar att planprocesserna och samspelet mellan berörda parter har avgörande betydelse för utfallet. I DAR-projektet kunde konstateras att stor kompetens krävs

för att få till den samverkan mellan parter som gäller stora projekt. Det gäller likaledes för de

succesiva steg som leder till en hållbar omvandling av bebyggelsestrukturen (se scenario

och

ovan). Planeringen ska leda till ett samtidigt agerande mellan offentliga parter på flera nivåer,

mellan parter (offentliga och enskilda) med olika sektors- och verksamhetsperspektiv och med

helt olika uppdrag.

strukturerad och

integrativ förhandling process

FAC-modellen har i följeforskningen till Sverigeförhandlingen översatts till en

. Förhandlingar har en värdeskapande potential genom integration

av infrastruktur- och samhällsplanering som därigenom kan föra upp fler frågor på bordet inför

För det

en förhandling. Det ökar möjligheter för olika parter att ta upp frågor som är angelägna för dem

första

För det andra

men som kan ha mindre betydelse för övriga parter. De potentiella vinsterna är flera.

blir relationen mellan parterna mer jämställd under förhandlingen. för det tredje har

sakförhandlingen förutsättningar att drivas tidsmässigt mer effektivt, och

förbättras förutsättningarna för ömsesidigt värdeskapande.

För-förh ndlingen

förhandlingsprocessenproce s i fyra steg

En strukturerad förhandlingsprocess kan beskrivas som

utgör ett inledande skede i

. Här handlar det om att

definieraramarna och sätta av en agenda för att säkerställa en gemensam tolkning av ”hårda”

delfrågor och ”mjuka” värden som ska behandlas i förhandlingen.

Detta skede motsvarar vad som vanligtvis kallas förhandling. I forskningen

framhållsFörhandlingemellertid. att förhandlingen bör utvecklas till ett vinna-vinna-koncept. Motparten är i lika hög grad en medspelare och förhandlingens yttersta utmaning är att tillsammans utveckla innovativa lösningar som tillgodoser varje parts mest angelägna intressen.

276

SOU 2019:17

Bilaga 4

Formalisering. En överenskommelse vid förhandlingsbordet som innefattar processer som tar
lång tid att förverkliga, kräver också överenskommelser om hur dessa processer ska fullföljas.
Post-förhandlingen är genomförandeskedet i förhandlingsprocessen. Det kan inte ses avskilt från
överenskommelsen. Det finns därför anledning att bygga in former för hur överenskommelsen
ska		genom organisatoriska lösningar, mekanismer för konfliktlösning och villkor för
fortsatta förhandlingar.
	vårdas

Det samspel kring form, innehåll och förvaltning av byggd miljö som direktivet ytterst syftar till
kan mot vad som beskrivs ovan lösas genom utvecklade förhandlingar. Där former för
förvaltningen av tillkommande nya tekniska system ingår. Det finns således tunga skäl för
kommuner att utveckla kunskaper och färdigheter som en del av den professionella
kompetensen. Detta behov föreligger även inom regioner (länsplaneupprättare,
trafikmyndigheter) och på nationell nivå, om alla parter professionellt ska kunna medverka i
värdeskapande förhandlingar. Även andra myndigheter som Boverket har anledning att utveckla
hur lagenliga processer och förhandlingsplanering kan göras legitima och transparenta. I vart
fall kan förhandling som institution inte förbli ”en elefant i rummet” som ansvariga på central
och lokal nivå väljer att inte se.
För att realisera strukturerade förhandlingars potentialer
	genom systematiska utbildningsinsatser.			måste förhandlingskompetensen

stärkas
Ett huvudbudskap i detta underlag är att sambandet mellan bebyggelseutveckling och
7.2	Krav på översiktsplanen
tillgänglighet måste utvecklas på övergripande nivå om det ska ha effekt på områdesnivå. Som
framgår av avsnitt 5 sid 39 har översiktsplanen inte helt spelat den roll som lagstiftaren
ursprungligen avsåg. En förklaring av betydelse i detta sammanhang är att planinstitutet
överlastats med krav på att täcka in			underlag för strategisk utveckling				underlag för
beslut i enskilda tillståndsärenden. Förenklat kan det uttryckas på följande sätt: om de
		både				och
strategiska frågorna betonas får planen kritik för att inte ha tillgodosett hur statliga intressen
behandlts; om utförliga underlag kring de statliga ingripandegrunderna istället betonas, tar
processen lång tid och planen riskera att inte vara aktuell i frågor kring bebyggelsestruktur och
hållbar stadsutveckling.
Ett sätt att få översiktsplaneringen att bli mer adekvat för behandling av de frågor som belyst i
denna studie vore att pröva om en kommunal transportplan kan vara ett								gg till
översiktsplanen.					tematiskt tillä

Det tematiska tilläggen skulle då belysa hur kommunens olika tätortsområden integreras och en likvärdig mobilitet kan komma till stånd. Tillägget till översiktsplanen skulle kunna bli en modern variant av den historiska generalplanen. Fördelen skulle då vara att den bredare kommunomfattande planen med alla de underlag som belyser riksintressen, mark- och resurshushållning etc inte behöver omprövas i samband med det tematiska tillägget. Tillägget/ transportplanen kan då hållas aktuell och bli ett lämpligt strategiskt instrument för samordning med regional och nationell transportplanering och ett instrument för att definiera vad som kan krävas i ett enskilt exploateringsområde för att projektet ska uppfylla ställda hållbarhetskrav.

277

Bilaga 4

SOU 2019:17

Som jag konstaterar i denna studie är lagändringar beroende av rådande tankefigurer och
7.3	Kompet			sutveckling
traditioner i planeringen (planeringsparadigm). Vidare är det tydligt att samspelet mellan
tillgänglighet och bebyggelseutveckling (kunskap om sakförutsättningar) å ena sidan och
behovet av ett ökat samspel i planeringsprocessen (kompetens i processhantering) å den andra
måste förbättras, vilket framgår av erfarenheterna från Den Goda Staden, Den Attraktiva
Regionen och inte minst i följeforskningen till Sverigeförhandlingen. Tillspetsat kan behovet av
samhällsplanering beskrivas:
Rummets betydelse för verksamheter och människors vardagsliv har ökat – tvärtemot vanliga
föreställningar om motsatsen. Det kräver förtänksam planering för att lösa markanvändnings-
konflikter och underlätta människors vardagsliv. Planeringsresurser och planeringskompetens
är för närvarande otillräckliga för uppgiften, vilket minskat tilltron till samhällsplaneringens
förmåga att vara ett verktyg. Förslagen i detta kunskapsunderlag öppnar för att bryta
utvecklingen och stärka samhällsplanerings roll för hållbar utveckling.
En reform – som syftar till att förbättra							den övergripande stadsomvandlingen genom
betoning på hållbar mobilitet och tillgänglighet,									riktas mot på vilket sätt den enskilda planen
						dels
ska bidra – måste då kombineras med utbildningsinsatser som förändrar praxis och rådande
								dels
tankefigurer, höjer kunskapen om samspelet tillgänglighet/bebyggelseutveckling och
kompetensen i processhantering och strukturerade förhandlingar.
En systematisk kompetensutveckling i dessa avseenden kan inte genomföras utan att den
motiveras utifrån antingen lagändringar eller en nationell stadsutvecklingsstrategi.
I en eventuell reform behöver då också ingå uppdrag till Boverket och berörda myndigheter i
samverkan med Sveriges kommuner och landsting att genomföra en											och
fastighetsmarknaden					riktad både till kommunerna och parterna på bygg-
central nivå.										systematisk
			samt till myndigheter berörda av samhällsplanering på regional och
kompetenshöja		utbildning

278

SOU 2019:17

Bilaga 4

Källor

Från statlig fastighetsskatt till markskatt.

godaK llektivtrafikenstaden-projektetsom norm. Banverket– vad behöverrapportgöras?2009:4

2008

Hur lönar det sig att bygga?

E4 staden

I regionförst ingens spår – individval och samhällskonsekvenser,

STOUT rapport 2006:1

En lektion i planeringshistoria.

Femtio år av svensk

Samordna

Vänbok till Gösta Blücher. Karlskrona 2016

samhällsplanering.

planeringen för bebyggelse och transporter! – en

Boverket GIS-materialRapport20002013:33-2012

kunskapsöversikt.

Smarta städer och regioner – digitaliseringens möjliga påverkan på

Planning in a New

www.boverket.se

rumslig utveckling.

Reality – New Conditiones, Dem ds and Discourses.

2011

Planning in Sweden.

Föreningen för samhällsplanering, 2013

Infrastruktur med finansiering.

Miljardinjektion i smarta städer.

Olga Kordas

De mindre orternas roll i Östergötlands utveckling.

Gullberg A 2016

Attraktiva Regionen II och III. www.trafikverket.se

Hållbar transportplanering?

Penning o valutapolitik 2015:2

Styrning av mar användning och miljö.

skriftserie, Stockholm 2006

Miljöbedömningar av planer – tankar om ett dysfunktionellt system.

antologin Femtio år av svensk samhällsplanering. Vänbok till Gösta

Blücher. Karlskrona 2016

Scena iostudie av fr

mtidsstaden.

Water, Chalmers Rapport 2001:1

Kunskapsdriven näringslivsutveckling och stadsomvandling.

Hult A 2010

antologin Stadsregioners utvecklingskraft. KTH STOUT 2008:1

ÖP – RUP från svag länk till plattform för utvecklingskraft.

rapport 2010:1

279

Bilaga 4

AB 2011

2005

2013

2010

2001

SOU 2019:17

antologinRiksintresseBlücher. Karlskrona– en dinosaurie2016 eller en nationell planeriVänbokgsambition?till Gösta Femtio år av svensk samhällsplanering.

Värdering av stadskvaliteter.

Människors tillgänglighet till aktiviteter

Planning in a ’New Reality’Akademisk– StrategicavhandlingEleme tsKTHand Approaches2011 in Swedish Municipalities.

2015:1FAC En processmodell för strategisk samhällsplanering.

Robotisering, urbanisering,Fututriongig econrapportmy2016:1– krafter som påverkar framtidens arbetsliv.

Ekonomisk teori för tvåförsörjarfamiljen

Transportplaner. Styr för miljövänligare resande!

&InPracticese rch of. Volthe10:4”strategic” in spatial strategy making.

The Making of Europe's Critical Infrastructure. Palgrave MacMillan 2013

Krönika

Bilsamhället

Stationsnära läge.

Successful TravelWP D, AppendixwarenessA,CampaignsEU 2007 and Mobility Management

Strategies.

kommunförbundetGeno förandeavtal1993i exploateringsprocessen.

AntologiMålbildsprocessII för återetablering avwwwgruvor.trafikverketi Västmanland.se . Den attraktiva regionen.

Planläggning som instrument förISBNhållbar87-601utveckling-9465-0 i Norden. Handlingsplan för 2001-2004.

Kvalitetsprogram för Inre hamnen.

Nya former för delad mobilitet och kollektivtrafik

Ny plan- och bygglag.

Moderna transporter.

Ny kollektivtrafiklag.

Planeringssystemet för transportinfrastruktur.

280

SOU 2019:17

2017/18:230

2014

1988

2015

Bilaga 4

En enklare planprocess

Strategi för levande städer – politik för hållbar stadsutveckling.

FrånTrafikverketspår orridorrapporttill 2016:070ortsnätverk – enDenplaneattraktivaingsprocessregionen,för samhandling för regional utveckling.

Svenska stadstyper – historik, exempel, klassificering

Om riktlinjer för kommunala markanvisningar

Planläggnioch landsting,och2016tidsåtgång.

Bilen,Slutbetänkandebiffen, bostaden2005. Hållbara laster – smartare konsumtion.

InfrastrukturSlutrapport frånochSverigeförhandlingenbostäder – ett gem samt samhällsbygge.

Synergier mellan investeringarTMR Rapport– för2014:02en tät och flerkärnig

Stockholmsregion.

SvenskatätKommunförbundetrt – en kunskapssammanställning1988 för planeringsändamål

Förnya en ny stadsdelMiljöstrategisk. Vad kan vi läraanalys,v medborgarinitiativetKTH 2015 i

Hammarby sjöstad.

Making2011 Sense of Integrated Planning: Challang. Akademiskt l Urbanavhandling KTH

Transport Planning Processen in Sweden

Invetransportsystemetteringar för ökat2018bostadsbyggande-2029, TRV 2017/32405.

World Cities Report 2016

Planprogramwww.uppsalaför.se Ulleråker Handlingsplan Mobilitet i Ulleråker.

Framtidsscenarier för självkörande fordon på väg.

Fyrstegsprinicpen.

281

Bilaga 4

SOU 2019:17

BILAGA 1 Internationell utblick

Internationellal dning jämförelser om hur styrning av mobilitet och bebyggelseutformning ser ut i olika länder är angelägen. Genom EU har utbytet av planeringserfarenheter vidgats. Även om det finns inspirerande exempel från andra länder har det emellertid visat sig svårt att överföra dem till lagreformer i respektive länder. Ett exempel: i betänkandet En enklare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) föreslog utredningen bland annat att detaljplanekravet vid sammanhållen bebyggelse kunde avskaffas och ersättas med en områdesplan som i princip skulle bli en del av översiktsplaneinstitutet. Den direkta inspirationen var hämtad från tysk planlagstiftning där en motsvarighet till förslagets områdesplan hade rättsverkan gentemot enskild. När översiktsplanen infördes vid 1987 års PBL-reform hade lagrådet avstyrkt då sådan rättsverkan stred mot svensk grundlags så kallad normgivningsmakt som endast ankom på riksdagen (Blücher 2016). Förslaget i betänkandet föll sedermera i riksdagens behandling av proposition 2013/14:126 som byggde på betänkandet.

Den kommunala självstyrelsen inskriven i grundlagen har sin motsvarighet i planlagstiftningens planmonopol, men också i den direkta beskattningsrätten som har få motsvarigheter inom EU. Detaljplaneringen i andra länder är mer knutna till generella bestämmelser om vad som är möjligt och tillåtligt och inte som i svensk lag avhängigt dels villkoret att kommunen har en vägledande översiktsplan, dels att planeringsprocessen skett utifrån omfattande procedurregler. Svårigheterna handlar inte bara om skillnader i olika beslutförsamlingars grad av beslutskompetens utan också om att kunna jämföra beslut på en nivå med beslut på samma nivå i andra länder. I EU-projekt har man varit tvungen att laborera med sex nivåer för att kunna göra rimliga jämförelser. En vanlig indelning är

Nationell nivå, regional nivå i federala stater (Bundesland i Tyskland, comunidades autónomas i Spanien), regional nivå i enhetsstater (provinser, région, län), underregional nivå (departement, counties, kommunalförbund eller eventuellt funktionell region i Sverige), kommuner samt kommundelar med

beslutsbefogenheter

Med detta i beaktande gör jag nedan två utblickar som jag bedömer har värde i diskussionen om för- och nackdelar med ett krav på transportplaner i detaljplaneringen.

VidKoordineradinternationellaoch jämförelserövergripandegjordastyrningexempelvismot hållbarav UN Habitatmobilitetsamband med antagandet av framstår Sverige som ett föredöme. Jämförelserna bygger i första hand på

vilkaNew UrbannationellaAgendamål och strategier som beslutats och inte på faktiskt mätbara förändringar i beteenden och utsläppsnivåer. Naturvårdsverket har tre forskare göra en jämförelse mellan Stockholm, Vancouver och Hamburg i syfte att bedöma genomslaget av storstadsregionernas policyer i praktisk planering och dess påverkan på transporterna i respektive region (Dickinson m fl 2016).

Sammanfattat har studien dragit slutsatsen att alla regionerna har högt ställda mål och ambitiösa policyer. Vancouver har genom en sammanhållen planering för (1) minskad miljöpåverkan, (2) stadsutveckling genom förtätning och (3) ökad andel resande med hållbara

282

SOU 2019:17

Bilaga 4

färdsätt i praktiken uppnått de satta målen för att öka färdmedelsandelarna med kollektiv-, gång- och cykeltrafik och begränsad bebyggelseutglesning på regional nivå. I Hamburgregionen har hälsa och miljö lyfts fram i staden Hamburgs strategiska plandokument. Genom en integrerad stads- och trafikplanering uttrycks ambitionen att Hamburg ska bli en mer

	M hr St	dt in der Stadt
funktionsblandad, tätare stad med korta resor och boendet koncentrerat till goda
kollektivtrafiklägen (			), vilket även omfattar förorterna. Mobiliteten är
				Mobilitätsprogramm 2013
integrerad i utvecklingen. I Hamburgregionen finns krav på en kraftigt utbyggd					).
transportapparat som står i konflikt med de miljömål som antagits (					).

Det finns därför en inbyggd motsättning i hanteringen av transportpolitiken i Hamburg och det är en öppen fråga i vilken utsträckning som en rad olika ”smarta” lösningar kommer att leda till målet ett ekologiskt hållbart transportsystem.

Vad gäller genomförda åtgärder och deras effekter förefaller Stockholmsregionen att ha den sämsta överensstämmelsen mellan ambition och verkligt utfall. Forskarna skriver ”Kännetecknande för situationen i Stockholm är bristen på tydlighet när det gäller hur dessa mål och visioner ska återspeglas och säkerställas i den mer konkreta planeringen av transportsystemets utveckling.” (sid 85)

ISamspelett EU-projektfysiskMAXplanering(MAX 2016)och mobilityhar samspeletmanagmellanmentfysisk och verksamhets- och beteendepåverkande planering belysts. Projektet har arbetat utifrån en områdestanke (site- based) sökt utveckla samlade strategier för att nå ett hållbart resande. Åtgärder som identifierats är bland annat:

Funktionsblandning, förtätning, parkeringsnormer som minskar krav vid olika exploateringar,

utvecklade miljökonsekvensbeskrivningar.

Obligatoriska krav på transportkonsekvensbeskrivningar i samband med bygglov har särskilt i Storbritannien och Schweiz varit framgångsrika i så motto att det medfört insatser för att minska trafiken. En kommun som inte uppfyller kraven på att göra sådana analyser kan bli av med sin rätt att utfärda bygglov. Något som inte är möjligt i alla EU-länder. I Tyskland är det i vissa fall möjligt att ställa krav på att byggherren förser en nyexploatering med en egen busslinje eller gratis provbiljetter för att bevilja bygglov. Utvecklingen i Nederländerna, som vid MAX- projektets genomförande planerade en lagreform, innebär att kommuner kan ålägga byggherrar att medfinansiera infrastruktur även utanför själva planområdet.

Slutsatserna i MAX-projektet är inte knutna till lagtekniska lösningar – därtill är skillnader i

förutsättningar alltför stora mellan länderna. Dock drar projektet slutsatserna, att nationella och regionala policydokument och riktlinjer måste förknippas med någon typ avdelsuppföljning och kontroll, dels att ett starkt engagemang från beslutsfattare på kommunal nivå är nödvändigt.

En överblick av tendenser och strukturer kring mobil management i fysisk planering i samband med bygglov återfinns i rutan 6 nedan (ej översatt):

283

Bilaga 4						SOU 2019:17
			66

	Instrument	Exists in	Description	Based on	Controlling	Level of
					authority	application
	Impact		have to deliver an EIA if more	of	authority	municipalities
	Assessment		than 300 new parking spaces	Environment
	(EIA)		are requested
	impact	DE, SI, PL, SE	transport impacts of	always	municipality	municipalities
	assessment		development will be dealt with	statutory
			– includes mitigation/MM in	(e.g. advisory
			UK, and (sometimes) SE and EI	in UK)
	parking	level in UK	spaces that can be provided in	always	municipality,	but sometimes
	standards	and CH; at	new development, sometimes	statutory	except where	national
		local level in	further reduced in areas of high	(e.g. advisory	standards are
		SE, NL, EI	public transport accessibility	in UK)	national
	or contracts	EI, CH, DE	require developers to deliver	State	sometimes	municipalities
	within building		certain improvements/benefits	planning law	advised by next
	permission		as part of development process	(UK);	level of
	process		e.g. to fund new bus services	National	government up
				Land	(e.g. canton in
				Development	CH)
	provision with		transport infrastructure	Law (NL)		municipalities
	new		required by development
	development		including links to existing
			networks

Ruta 6, Matris ur MAX 2016

EnReflgemensamktioner iakttagelse i båda refererade studier är att övergripande mål (nationell och regionala) måste få direkt genom genomslag i konkreta planer och projekt på kommunal nivå om ambitioner att skapa hållbar mobilitet ska få ett mer direkt genomslag. Det innebär till exempel att klimat- och hållbarhetsmål är överordnade i transportplaneringen liksom vid lokaliseringsöverväganden i rumslig planering. Denna koppling är inte utklarad i svensk planering där de kommunala besluten i detaljplaner och bygglov inte explicit tar sin utgångspunkt i nationella och regionala mål och strategier.

Att bryta en praxis där mål och överordnade planer ärkräver omfattande förändringar av tankefigurer och planeringstraditionervägledande. Begreppet vägledande har en betydligt starkare innebörd gentemot myndigheter på lägre nivåer i de analyserade utländska fallen. Det finns fler länder som i lag har inskrivet att genomförandeinriktade planer måste redovisa hur de tagit hänsyn till överordnade planer, exempelvis Danmark, Storbritannien, Österrike och Schweiz. En annan iakttagelse är att jämförelser gällande samspelet mellan fysisk planering och transportplanering generellt försvåras av att det är olika ansvarsområden – som fallet i flertalet europeiska länder. Den regionala transportplaneringen har också visat sig har svag kompetens i den typ av beteendepåverkande insatser som kommuner ofta ansvarar för.

284

SOU 2019:17

Bilaga 4

Om man väljer ett mindre legalistiskt perspektiv och ser till inspirerande exempel kan mycket hämtas från goda exempel i andra länder. Hur dessa exempel därefter kan appliceras i det egna landet blir då en ytterligare en fråga att besvara. Ett välbeskrivet exempel är kvarteret Vauban i Freiburg, Tyskland (Banverket 2009). Boendeparkering (i parkeringshus) är förlagd till områdets utkant, medan spårvagnslinjen fortsätter in i kvarteret med hastighetsbegränsningen dels 30 km/tim, dels gånghastighet. Detta har resulterat i att 70 % av familjerna i kvarteret inte har någon bil och att 57 % sålde sin bil när de flyttade till Vauban.

Styrkan i svenska självstyrande kommuners praxis som idealt innebär väl förankrade beslut i god överensstämmelse med lokala betingelser blir till en svaghet när det gäller regional utveckling i urbana nätverk. Det är angeläget att den frågan adresseras om utvecklingen av den svenska samhällsplaneringen ska ge avsedda effekter. Från studierna finns emellertid inga färdiga koncept att översätta in i en svensk kontext.

285

Bilaga 4

SOU 2019:17

BILAGA 2 till

Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen

Ändamålsenlig struktur är ett nyckelbegrepp för bebyggelseutvecklingen enligt plan- och bygglagen. Dock är genomgående begreppet inte särskilt väl penetrerat i olika utredningar och

förarbeten till lagändringar. Begreppet förslås iovan att förtydligas så att det ökar innebörden av vad en transporteffektivkunskapsunderstruktur med likvärdigaget tillgänglighet för olika trafikslag kan innebära. Nedan görs nedslag i förarbeten och utredningar kring innebörden av vad en ändamålsenlig struktur kan avse samt hur begreppet kan knytas till eventuella lagändringar i plan- och bygglagen.

IPBLförarbetena1987 (prop. 1985/86:1 sid 60) skrivs bl a om den historiska bakgrunden till behovet av bestämmelser om struktur:

”Genom en olämplig förläggning och spridning kunde bebyggelsen förorsaka det allmänna onödigt stora kostnader för service av olika slag. Eftersom kommunerna inte heller kunde påverka den tidsföljd i vilken exploateringsområden togs i anspråk, uppstod många gånger en otrivsam bebyggelse och ofullständiga samhällsbildningar.”

Vid genomförandet av vår nuvarande lagstiftning saknas begreppet men resonemang och bestämmelser med det syftet kan ändå spåras:

; ”Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling2 kap 1§ och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads., arbets-, trafik- och fritidsmiljö. ”

; ”Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till /2..kap/ 3. 3§möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt samhällsservice.”

I den allmänna motiveringen står bland annat följande (prop. 1985/86:1 sid 111):

”Mot bakgrund av att PBL i första hand är inriktad på bebyggelseutvecklingen bör det föreskrivas att planläggningen skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god bostads., arbets-, trafik- och fritidsmiljö. ” /…/ (sid 112): En utspridd och i förhållande till arbetsmarknader, kollektivtrafik och service illa lokaliserad bebyggelse kan avsevärt försvåra för kvinnor och män att på jämlika villkor förvärvsarbeta och delta i samhällslivet. (sid 116): ”Jag delar uppfattningen att de kommunal- och samhällsekonomiska frågorna bör tillmätas stor betydelse när frågan om marks användning för bebyggelse avgörs.”

I specialmotiveringen till 2 kap 3§ står (sid 472): ”Kraven inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden. När man bedömer om ett område är lämpat för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna t ex trafik samt vattenförsörjning och avlopp, handlar det i huvudsak om att beräkna investerings- och driftskostnaderna.”

Vad gäller bebyggelsemiljöns närmare utformning (2 kap 4§ sid 119) står i den allmänna motiveringen:

”… en uppräkning direkt i lagen /…/ av vissa grundläggande krav på säker och skydd mot olyckshändelser, hushållning med energi och vatten, anpassning till klimat och hygienförhållanden, en tillfredsställande trafikförsörjning, tillgängligheten inom området, /…/ samt tillgången till samhällsservice och kommersiell service.” ”Enligt min mening bör bestämmelserna innebära bl a att kommunerna skall göra en sammanvägd helhetsbedöm- ning så att skilda trafikantgruppers behov beaktas. Det ligger då i sakens natur att kollektiv- trafiken ges goda förutsättningar. Tillgängliga bedömningar tyder nämligen på att kollektiv- trafiken framöver kommer att öka i omfattning på bekostnad av biltrafiken. För att kommunerna skall kunna skapa förutsättningar för en effektiv kollektivtrafik genom t ex en

286

SOU 2019:17

Bilaga 4

rationell linjesträckning /…/ krävs att trafiken på ett tidigt stadium beaktas i den fysiska planeringen /…/.”

Begreppetåterfinns således inte i den första versionen av nuvarande lagstiftningändamålsenlig. Tanken bakomstrukturbegreppet fanns dock – främst för att skapa samhällsbildningar med ekonomiskt genomtänkt infra- och servicestruktur. Men fortfarande gällde att en lämplig bebyggelseutveckling var liktydig med en bebyggelse i funktionellt uppdelade områden.

SOU 1994:36 Miljö och fysisk pl n				ring
I den utredning som regeringen tillsatteefter Rio-konferensen 1992 lyftes miljö- och
hushållningsperspektivet än tydligare som grund för planeringen. Bland annat föreslogs för
första gången begreppet ändamålsenlig. Utredningen föreslog följande lydelse för 2 kap 1§
(sid 22): ”Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en ändamålsenlig
samhälls-struktur för hushållningssynpunkt och ge förutsättningar för en från social synpunkt
god livsmiljö.”					kunskapsunderlaget		ovan kallas inre
Vad gäller transporter görs den uppdelning, som i
respektive yttre tillgänglighet genom att tala om vardagslivets resor som definieras som
- närhet på ett lokalt/regionalt plan respektive
- interregionala resor som främjar näringslivsutveckling och kontakter.
De förstnämnda anser man kan påverkas genom fysisk planering. ( SOU 1994:36 sid 88):
”… om samhällen byggs upp flerfunktionellt, kan vid rätt reskostnad en omflyttning ske, som
hindrar att en ohämmad rörlighet får oacceptabla konsekvenser.” Interregionala resor kan
kanaliseras till miljövänliga transporter. ”Det fordrar emellertid att gångavståndet till olika
stationer och hållplatser utgör tätorternas strategiska zoner. Dessa zoner kräver stark styrning,
medan det som sker utanför dessa kan ske med mindre inslag av offentliga beslut.”
Vad gäller godstransporter framhålls att ”… omlastningsplatser/terminaler [måste] göras
sådana att friktionen i omlastningen blir så låg att dörr till dörrtransporter blir mindre
attraktiva.”			vissa gru	dläggande lokaliseringspri		ciper			(min kursivering
Utredningens slutsats (sid 88) är att ”Dessa tre rörlighetstyper kan påverkas genom att de										)
materiella reglerna uttrycker								.”
Utredningen föreslår som sagts ovan en omformulering av dåvarande 2kap 1§ så att
begreppet ”ändamålsenlig samhällsstruktur lyfts in och förtydligar att med detta menas ”… [en]
samhällsstruktur avses den struktur och den mark- och vattenanvändning som skapas genom
mänsklig verksamhet. /…/. I fråga om städer och tätorter utgörs samhällsstrukturen av den
byggda miljön – bebyggelse, parker och andra grönområden, vägar och andra
	prop 1994/95:230
kommunikationsleder samt övriga anläggningar och tekniska försörjningssystem.”
I		lades utredningens resonemang till grund för lagändringar av PBL 2 kap.

Den nya lydelsen infördes i 2§ och kom att lyda (sid 7): ”Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområde, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror ska främjas. Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner”

I förarbetet sägs bland annat följande angående ändamålsenlig struktur (sid 48-49) ”… Därigenom ges utgångspunkter för att exempelvis diskutera hur bebyggelse och anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras eller hur obebyggda mark- och vattenområden kan utnyttjas som en del i tekniska försörjningssystem. /…/ [planeringen] inriktas mot att komplettera, förvalta och underhålla den byggda miljön.”

Med omformuleringen av bestämmelsen försvinner (utan närmare motiveringar) den

287

Bilaga 4

SOU 2019:17

	70
funktionsuppdelade staden1 (bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö) och ersätts av
bebyggelsestruktur, grönstruktur samt olika övergripande infrastruktur (leder) och
anläggningar.
Med formuleringen ”med beaktande av” förstärks vidare att ändamålsenlig struktur inte är den
slutgiltiga lösningen enligt PBL. Även de natur- och kulturgivna värdena måste
beaktas. ”Ändamålsenlig” framstår därmed det		formandet av en struktur – inte den
slutliga avvägningen mot andra hänsyn.	proaktiva
	proaktiva

SOU 2003:67 Kollektivtrafik med änniskan i centrum

				:
Utredningen behandlar bland annat samhällsplanering och anser att PBL inte är tydlig nog vad
gäller begreppet ”ändamålsenlig”, samt föreslår följande (Sid 458) ”Vid bedömning av
ändamålsenliga strukturer av kommunikationsleder skall särskilt beaktas kollektivtrafikens
behov”. Men detta bör inte explicit vara lagtext utan framgå i en tydligare motivering (Sid
454): ”Dock vore det viktigt om förarbetena tydliggör att vad som är ändamålsenliga strukturer
bl a beror på hur väl de fungera för en rationell kollektivtrafik. /…/ Ett sådant understrykande
kan man passa på att göra t ex när man ändrar formuleringen om miljökvalitetsnormer (det
behövs för övrigt) eller justerar med anledning av direktivet om miljöbedömning.”
Utredningens förslag ledde inte till någon ändring i plan- och bygglagen.
SOU 2005:77 Får jag lov? Del 1 Om planering h byggande
		”
Paragrafen om ändamålsenlig struktur innehåller också en mening om det regionala
						lämplig
perspektivet. (Sid 385): Bestämmelsen /../ om att planläggning ska främja en ändamålsenlig
bebyggelsestruktur
struktur, som infördes 1997, syftade bl a till att tydliggöra målet om en
		(min kursivering) bör vara vägledande för kommunernas planering. Detta i
förening med kommunernas skyldighet att ha en kommuntäckande översiktsplan förväntades
leda till att samhällsbyggnadsåtgärder av mellankommunal betydelse skulle bedömas utifrån ett
	statligt finan ierad infras				”
helhetsperspektiv och så att en ändamålsenlig samordning sker av kommunernas planläggning.”
Om			truktur skriver utredningen (sid 419): Staten har här ett
uppenbart intresse av att de statliga medlen används på ett effektiv och ändamålsenligt sätt,
vilket bland annat torde innefatta önskemål att investeringar ingår i en från nationell och
regional synpunkt ändamålsenlig struktur av bebyggelse och anläggningar. ”
Utredningens förslag ledde inte till någon ändring i plan- och bygglagen.

IPBLEn enklare2010:900plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) har regeringen ytterligare putsat på formuleringen kring ändamålsenlig struktur. I 2 kap 3§ PBL står nu: ”Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja

1. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,

…”

I förarbetena till 3§ hänvisar regeringen till den Klimatpropositionen (prop 2008/09:162) och den Transportpolitiska propositionen (prop. 2008/09:35) också får konsekvenser på plan- och bygglagen. Bland annat framgår följande (prop. 2009/10:170 sid 161): ”… Det handlar

1 Mattias Qviström,, LTJ-fakultetens faktablad 2013:5 Om ändamålsenliga strukturer och behovet av en planhistorisk analys

288

SOU 2019:17

Bilaga 4

framförallt om en integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande.” Vidare anförs (sid 162): ”För att nå en mer transport- och energieffektiv samhällsbyggnad är det viktigt att den fysiska planeringen samordnas bättre med infrastrukturplaneringen.”

I övrigt berörs inte begreppet ”ändamålsenlig struktur” närmare. Samtidigt 3§ tillförts hänsynsbestämmelser angående miljö och klimataspekter så har strukturdefinitionen ’tappat’

övrig infrastruktur (anläggningar som kan inrymma VA, fjärrvärme mm). Närmare motivering saknas – möjligen kan tänkas att miljö och klimataspekter ansetts täcka in även dessa aspekter.

I kunskapsbanken förklaras ändamålsenlig struktur på följande sätt ”Det är den sammanvävda
Boverket
strukturen av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder som ska vara ändamålsenlig.”
vilket är ett direkt citat av lagtexten. Boverket lägger emellertid till följande: ”Ändamålsenlig
struktur i översiktsplanen kan bland annat handla om hur bostäder, arbetsplatser, service och
allmänna platser lokaliseras i förhållande till varandra, hur tät och sammanhållen bebyggelsen är
samt vilken ortsstruktur regionen har. Eftersom struktur till stor del består av relationer och
samband är givetvis infrastrukturen central i sammanhanget. En ändamålsenlig struktur ger till
exempel förutsättningar för att bebyggelse och anläggningar lokaliseras så att transportbehov
minimeras. Det kan även innebära att den tekniska infrastrukturen anpassas till och utvecklas på
ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och naturens kretslopp. Lokalisering och utformning av
tätorternas grönområden med gröna stråk som knyter ihop bebyggelsen är också angeläget att
planera för.”
För verket är det således inte något stor sak att lagstiftaren tagit bort begreppet läggn ngar som
del av ändamålsenlig struktur (vilket finns i 2 kap 5§) vilket också visas i det följande: ”Vid
utbyggnad behöver möjligheter till vattenförsörjning analyseras tidigt i planeringsprocessen och
VA-ansvarig aktör behöver medverka. Är det lämpligt att ansluta till det kommunala
dricksvattennätet, alternativt finns lokala vattenresurser med kapacitet för enskild
vattenförsörjning?” Boverket lyfter det som utförligare berörs i den ursprungliga PBL-propen
samt av SOU 2003:67 (se ovan) ”Förutom själva infrastrukturen (anläggningarna) kan det vara
lämpligt att också ta med de kollektivtrafiklinjer som avses bli bestående och som är viktiga för att
åstadkomma en hållbar och ändamålsenlig bebyggelsestruktur.”
Om ä damålsenlig kan härledas till 2 kap 3§ i nuvarande lag samt motsvarigheter i tidigare lagar
så finns också en utveckling av bestämmelserna kring den närmare utformning av bebyggelsen i
5 § stycket 1 punkt 3 samt stycket 2:
(5§) ”Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska
bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn
till , /…/ 3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering,
elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt, /…/
Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på
ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.”
Även 5§ kan således kopplas till en mer preciserad definition av ”ändamålsenlig” som har med
ett bebyggelses		att göra eftersom energifrågorna lyfts i det andra stycket.
Energihushållning berör givetvis inte bara bebyggelsens uppvärmning utan också
	yttre tillgänglighet
tillgänglighetsegenskaperna som genererar transporter.
Vad beträffar ett bebyggelseområdes			inre tillgänglighet	återfinns bestämmelser i 2 kap 7§: ”Vid

289

Bilaga 4

SOU 2019:17

planläggning enligt denna lag ska hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns, 1. gator och vägar, 2. torg, 3. parker och andra grönområden, 4. lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och 5. möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service.”

Jag föreslår i förtydliga

(sid 53) ” att skärpa skrivningen i

Skiss till innebörd av kommunal transportplan och ändamålsenlig struktur

och på så sätt

innebörden av

Det behövs som grund för att

kunskapsunderlaget

2 kapitlet 3§ första stycket 1

möta det jag skriver på sid 19, Det har inte hindrat att syftet tolkats utifrån den

damålsenlig struktur.”

planeringstradition som vuxit fram under välfärdsepoken. Bilen har kommit att ”förlåta” en

”

bristande förmåga att i enskilda planer utveckla en ”ändamålsenlig struktur” (2 kap. 3§ PBL) för

alla transportslag. Inte heller i övergripande planer har en ändamålsenlig struktur varit i fokus –

av samma skäl. På så sätt genereras det strukturella tvång som skapat föreställningar om vad

som är ”naturligt” och ”realistiskt” och vad som är ”ideologiskt”. Vi har att göra med

som måste påverkas – om lagändringar ska få genomslagskraft och inte bli ”tomma paragrafer”.”

t nkefigurer

En ändamålsenlig struktur är som framgår ovan och i huvudtexten en central del av långsiktigt

hållbar utveckling. Används begreppen

och

som ska uppnås

transporteffektivt och likvärdigt för olika trafikslag kan ändamålsenlig struktur ses som en

inre tillgänglighet

i tätorterna med vederbörlig

hänsyn till naturförhållanden (naturvärden samt jord-, berg- och vattenförhållanden,

proaktiv p anering av bebyggelsen och grön- och infrastrukturen

översvämning, erosion, klimataspekter mm) samt till kulturvärden. 3§ och 5§§ fokuserar på den

yttre tillgängligheten och översiktsplanesammanhanget (inklusive regionala aspekter) 5 o 7§§

fokuserar på den inre tillgängligheten och detaljplane-sammanhanget.

Nedan föreslås en skiss till innebörd av en

kommunal transportplan

och till en

ändamålsenlig

struktur:

En kommunal transportplan ska främja en ändamålsenlig bebyggelsestruktur.

Den kommunala transportplanen är ett planeringsunderlag som kan ingå i en

översiktsplan enligt 3 kap 5§ eller i en planbeskrivning enlig 4 kap 33§. Underlaget ska

−

belysa innebörden av en ändamålsenlig bebyggelsestruktur och redovisa följande

Hur flerkärnighet kan främjas inom en funktionell region genom att stärka och

−

komplettera befintliga noder med hög tillgänglighet.

Hur befintliga kollektivtrafikstråk kan utnyttjas vid nyexploateringar och hur

−

kollektivtrafiken kan stärkas i stråken.

Hur nya större exploateringar inordnas i den överordnade transportinfrastrukturen och

−

kollektivtransportsystemet.

Hur den befintliga bebyggelsestrukturen kan göras hållbar genom förtätning och

−

omvandling av underutnyttjade områden

Vilka principer för likvärdig mobilitet som ska gälla vid bebyggelsens närmare utformning

vid exploateringsföretag av olika storlek och i olika sammanhang.

, enligt 4 kap. 34§, för

Planbeskrivningen ska innehålla en

mobilitet och social hållbarhet samt en beskrivning av hur en likvärdig mobilitet kan

bedömning av konsekvenserna

främjas genom samverkan med andra parter.

290

SOU 2019:17

Bilaga 4

Kommentar med hänvisning till befintliga lagbestämmelser

Skiss till bestämmelse	Närmare innebörd	Lagbestämmelse
Hur	vid befintliga noder med hög	mellankommunala aspekter
inom en funktionell region.	vid befintliga noder med hög	mellankommunala aspekter
	tillgänglighet samt stärk och	enligt 2 kap 3§
	förse dessa zoner med
Hur	kompletterande bebyggelse	mellankommunala aspekter
kollektivtrafikstråk kan	kollektivtrafikens kapacitet,	mellankommunala aspekter
utnyttjas vid nyexploateringar	turtäthet samt ger god	enligt 2 kap 3§
och hur kollektivtrafiken kan	hållplatsutformning och hög
stärkas i stråken	tillgänglighet för fotgängare
Hur	och cyklister.	kap 3 o 5§§
kan inordnas i den	större områden förstärker	kap 3 o 5§§
överordnade transport-	förutsättningar för en	Översiktsplanen enligt 3 kap
infrastrukturen och	transporteffektiv	5§
kollektivtransportsystemet.	bebyggelseutveckling
Hur	initiativ till bebyggelse-	kap 3 o 5§§
bebyggelsestrukturen kan	initiativ till bebyggelse-	kap 3 o 5§§
göras transporteffektiv genom	utveckling inom befintliga	Översiktsplanen enligt 3 kap
förtätning och omvandling av	städer och tätorter initiera	5§
underutnyttjade områden.	samordning så att mångfunk-
	tionalitet och tillgänglighet till
	grönområden och service
	främjas inom hela den
	berörda tätortsdelen.
mobilitet som ska gälla vid	så att olika transport- och	kap 5 o 7§§
bebyggelsens närmare	trafikslag får likvärdiga	Detaljplanen enligt 4 kap 5-
utformning vid exploaterings-	möjligheter att nyttjas med	13§§
företag av olika storlek och i	hänsyn till närmiljön i ett
olika sammanhang	barn- och äldreperspektiv

291

Bilaga 5

Trivector Traffic

Rapport 2018:63, Version 1.0

Framtidanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer

Kunskapsunderlag till utredningen ”Samordning för bostadsbyggande” (N 2017:08)

293

Bilaga 5

SOU 2019:17

Dokumentinformation

Titel:Framtidanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer

Serie nr:	2018:63
Projektnr:	18121
Författare:	Björn Wendle
	Christer Ljungberg
	Christian Fredricsson
	Emma Lund
Medver-
kande:
Kvalitets-
granskning:	Christer Ljungberg
Beställare:	Lena Dübeck
	08-405 99 58
Dokumenthistorik:
Version	Datum	Förändring	Distribution
0.9	2018-09-04	Preliminär slutversion	Beställare
1.0	2018-10-01	Slutversion	Beställare

Trivector Traffic ⋅ Vävaregatan 21 ⋅ SE-222 36 Lund / Sweden

Telefon +46 (0)10-456 56 00 ⋅ info@trivector.se

294

SOU 2019:17

Bilaga 5

Förord

Trivector Traffic fick i juni 2018 uppdraget att ta fram detta kunskapsunderlag till utredningen ”Samordning för bostadsbyggande” (N2017:8). Kunskapsun- derlaget syftar till att beskriva och analysera konsekvenser avseende utvecklings- trender som åren framöver förväntas påverka transportsystemet, byggande och samhällsplanering i stort. Kunskapsunderlaget är i första hand tänkt att stödja utredningens deluppgift att analysera för- och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering.

Kunskapsunderlaget är en översiktlig beskrivning av tänkbara framtida utveckl- ingsriktningar, trender och tendenser baserat på forskning, teknikutveckling och annan kunskapsutveckling gällande morgondagens transporter i samhället, expli- cit kopplade till bostäder, men även relaterat till samhällsplanering i ett bredare perspektiv. Rapporten belyser både person- och godstransporter, beskriver över- siktligt bedömd utveckling över tid samt belyser eventuella skillnader för olika grupper i samhället.

Rapporten har författats av Trivector, och inriktningen har stämts av med bestäl- laren vid ett par tillfällen under arbetets gång.

Lund och Stockholm, 2018-09-04

295

Trivector Traffic

296

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

Sammanfattning

Detta kunskapsunderlag syftar till att beskriva och analysera konsekvenser avse- ende utvecklingstrender som åren framöver förväntas påverka transportsystemet, byggande och samhällsplanering i stort.

Först kan konstateras att transportutvecklingen de senaste decennierna i hög grad kan förklaras med den ökande befolkningen. Intressant är att yngre generationer idag reser mindre med bil än vad motsvarande ålderskategori gjorde på 1970- talet. Det finns även stora skillnader mellan kvinnors och mäns resmönster. För godstransportutvecklingen har vägtransporternas andel ökat under lång tid. E- handeln har nära nog tredubblats under de senaste 7–8 åren och svarade 2017 för cirka 9 % av den svenska detaljhandelns omsättning.

Teknikbaserade utvecklingstrender som bedöms påverka transportsystemet och stadsutvecklingen i stor omfattning de närmsta 10–20 åren är digitalisering, tjänstefiering, automatisering, och elektrifiering. Därtill kan läggas även lagstift- ning och samhällets styrning. Viktig påverkan kommer även från nya livsstilar, värderingar och normer. Även de satsningar som görs i transportsystemet (infra- struktur, transportutbud, etc) kommer i sig att påverka transportutvecklingen både vad gäller totala volymer och fördelningen mellan olika transportslag.

I detta kunskapsunderlag formuleras följande centrala slutsatser som vi anser vara relevanta att ta hänsyn till i planering och utveckling av transportsystemet och bebyggelse:

Ny teknik och nya tjänster kommer först och blir vanligast i större städer

Osäkerheten i automatiseringen kräver flexibla lösningar

Tjänstefieringens fordon måste ges utrymme i den offentliga miljön

Från Teslaboom till samlat grepp om elektromobilitet

E-handel och godstransporter ger mycket lokala transporter

Nya aktörer och affärsmodeller dyker upp på arenan

Stadsbyggandet kan stödja eller hindra hållbara livsstilar

Utvecklingen kan gå både fort och långsamt

Alla får inte samma nytta av den nya tekniken

Det behövs ett aktivt deltagande av planerings- och stadsutvecklingsaktörer på många nivåer i samhället för att på bästa sätt hantera utvecklingstrenderna och den nya tekniken. Snabba förändringar ger ett stort behov av ständig omformning och omprövning av existerande ideal och regelverk. Istället för en plan behöver

vistället arbeta med plattformar i bred samverkan med både gamla och nya ak- törer. Det finns ett stort behov av att fortsatt noggrant följa utvecklingstrenderna och föra en aktiv diskussion om både risker och möjligheter med dem kopplat till ett hållbart bostadsbyggande och till en hållbar stadsutveckling i stort.

297

iii

Trivector Traffic

298

SOU 2019:17

Bilaga 5

Innehållsförteckning

1.	Inledning		1
	1.1	Bakgrund och syfte	1
	1.2	Upplägg och innehåll	1

2.	Transportutvecklingen i Sverige		3
	2.1	Resandeutvecklingen 1960-2014	3
	2.2	Godstransportutvecklingen	6

3.	Samhällstrender		9
	3.1	Urbaniseringen fortsätter länge	9
	3.2	Befolkningen fortsätter att öka och planar ut	9
	3.3	Naturresurser och miljö blir bristvaror	9
	3.4	Klimatförändringarna kan inte ignoreras	10
	3.5	Ekonomin växer, men klokare	10
	3.6	Ny teknik förändrar världen igen	10
	3.7	Vi blir mer globala, regionala och lokala - allt på samma gång	10
	3.8	Individualism och idealism – på samma gång	11
	3.9	Hot mot demokratin kan påverka även stora samhällstrender	11

4.	Utvecklingstrender som påverkar resor och transporter		13
	4.1	Bebyggelseutveckling och transporter	13
	4.2	Infrastruktur och transportutbud	14
	4.3	Lagstiftning och styrningens betydelse för transportutvecklingen	16
	4.4	Livsstil, värderingar och normer	18
	4.5	Digitalisering	19
	4.6	Elektrifiering	21
	4.7	Automatisering	23
	4.8	Tjänstefiering	25

5.	Utvecklingstrendernas påverkan på transportsystem och stadsbyggande		29
	5.1	Ny teknik och nya tjänster kommer först och blir vanligast i större städer	29
	5.2	Osäkerheten i automatiseringen kräver flexibla lösningar	29
	5.3	Tjänstefieringens fordon måste ges utrymme i den offentliga miljön	30
	5.4	Från Teslaboom till samlat grepp om elektromobilitet	30
	5.5	E-handel och godstransporter ger mycket lokala transporter	31
	5.6	Nya aktörer och affärsmodeller dyker upp på arenan	32
	5.7	Stadsbyggandet kan stödja eller hindra hållbara livsstilar	32
	5.8	Utvecklingen kan gå både fort och långsamt	33
	5.9	Alla får inte samma nytta av den nya tekniken	33

6.	Samhällets roll och styrning		35
Referenser			37

299

300

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

1. Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

Utredningen Samordning för bostadsbyggande påbörjade sitt arbete i januari 2018. Uppdraget handlar om att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. Ett deluppdrag inom utredningen handlar om att analysera för- och nackdelar med ett införande av kommunala transport- planer. Särskilt fokus i utredningen är att utreda konsekvenserna med en lagstad- gad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för ny- etablering av bostäder enligt plan- och bygglagen. Det samlade uppdraget ska redovisas den 15 december 2018.

Denna rapport är ett kunskapsunderlag till detta deluppdrag och syftar till att en genomföra en framtidsanalys om transportsystemet och sammanställa hur olika utvecklingstrender idag och i framtiden kommer påverka utvecklingen av trans- portsystemet. Redovisning inkluderar en översiktlig beskrivning av tänkbara ut- vecklingsriktningar, trender och tendenser gällande morgondagens transporter i samhället, explicit kopplade till bostäder, men även relaterat till samhällsplane- ring i ett bredare perspektiv.

1.2 Upplägg och innehåll

Inledningsvis i kapitel 2 Transportutvecklingen i Sverige beskrivs den generella transportutvecklingen i Sverige. Detta kapitel syftar till att ge en bakgrund till den mer långsiktiga resandeutvecklingen i Sverige och vad vi vet om transport- systemets användning i ett historiskt perspektiv.

Vidare i kapitel 3 Samhällstrender beskrivs aktuella samhällstrender som avser förändringar som sker i vår omvärld som påverkar utvecklingen av samhälls- och infrastrukturplanering. Dessa är omvärldstrender, som är övergripande och glo- bala i sin karaktär, har en mer generell påverkan samhällsbyggnadsområdet, men påverkar i olika grad utvecklingen av transportsystemet långsiktigt.

I kapitel 4 Utvecklingstrender som påverkar resor

och transporter, går vi igenom utvecklingstrender som förväntas ha stor påver- kan på transportsystemet och i synnerhet på framtida bostadsbyggande. Olika slags ny teknik är en viktig del av utvecklingstrenderna, men också förändrade livsstilar och nya styrmedel som direkt eller indirekt påverkar resmönster och transporter.

I Kapitel 5 analyseras hur utvecklingstrenderna kommer att påverka transportsy- stemet som helhet och belyser vilken särskild påverkan eller konsekvens som den bedöms kunna få på framtidens bostadsbyggande. Vi formulera oss i ett antal

301

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

slutsatser som vi anser är relevanta att ta hänsyn till i planering och utveckling av transportsystemet och bebyggelsen.

Avslutningsvis i Kapitel 6 Samhällets roll och styrningen gör vi ett antal reflekt- ioner kring den genomförda studien och hur samhället i stort bör förhålla sig till och agera utifrån beskrivna utvecklingstrender.

Med hänsyn till den relativt korta tiden och omfattningen av uppdraget utgår framtidsspaningen i hög grad från tidigare sammanställt underlag. Trivector har bland annat tidigare studerat drivkrafter i resandeutveckling, även kopplat till ny teknik. I tidigare uppdrag för Boverket (inom ramen för projektet Vision 2025) har större samhällstrenders betydelse för samhällsplanering beskrivits. Utöver den tidigare sammanställda forskningen utgår denna framtidsanalys även från andra för oss kända artiklar och rapporter inom området.

I arbetet har följande moment varit viktiga:

Brainstorming – Initialt har en inledande brainstorming genomförts för att snabbt få tillgång till Trivectors erfarenhet på området.

Litteraturstudie - utifrån Trivectors egen kunskap kartlagd via brainstor- ming, samt via frågor till några experter i vårt externa nätverk har relevant litteratur och tidigare studier kartlagts. Litteraturen har sedan analyserats översiktligt utifrån den aktuella frågeställningen. Vad gäller framtidsana- lyser av aktuella utvecklingstrender finns relativt begränsat forskning, varför också andra slags källor behöver användas som underlag.

Workshops – baserat på litteraturstudien har interna workshops genom- förts med arbetsgruppens medlemmar och våra experter inom området. Identifierade trender diskuterades och bedömdes utefter deras potentiella påverkan/effekter för bebyggelse och infrastruktur i svenska förhållanden. Även trendernas påverkan på transporter/resande diskuterades, då det in- direkt påverkar infrastrukturen, och i viss mån även bebyggelsen.

302

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

2. Transportutvecklingen i Sverige

2.1 Resandeutvecklingen 1960–2014

Sett från bilens intåg i vårt vardagsliv har transportarbetet med bil ökat drastiskt i såväl absoluta volymer som per capita, vilket illustreras i Figur 2-1. Den biltra- fikökning som syns idag handlar till största delen om att befolkningen ökar även om det sällan framkommer i de diskussioner och analyser som görs. Nedan pre- senterade statistik från SCB från 1960 och framåt visar att det på aggregerad nivå från början av 1990-talet fram till idag (2014 senaste data) inte skett några dras- tiska förändringar sett per capita (Figur 2-1). Det finns en svag ökning av per- sontransportarbetet totalt där en ökning i inrikes luftfart bidrar (se Figur 2-1 och Figur 2-2). Andel persontransportarbete med bil ligger sedan 1980-talet stadigt runt 80% (Figur 2-3).1

Persontransportarbete i Sverige per capita

35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015
Person-bil			(Inrikes) luftfart			Gång, cykel, moped			Kollektivtrafik

Figur 2-1 Persontransportarbete (km) i Sverige fördelat på befolkningsmängd för respektive år. Källa:

SCB

1Trivector Rapport 2018:7, Drivkrafter resandeutveckling med bil. Underlag till SOFT-samarbetet.

303

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

45,0

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
	Person-bil	Övrigt

Figur 2-2 Persontransportarbete (km) i Sverige per capita uppdelat på personbil och övriga färdsätt. Källa: SCB

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015

Andel bil

Figur 2-3 Andel persontransportarbete med bil av det totala persontransportarbetet från 1960 till och med 2014. Källa: SCB

Stora skillnader i resande mellan kön och olika generationer

Det finns förvånansvärt få gedigna analyser av förändringar av mobilitet mellan generationer i Sverige. Det finns dock en vetenskaplig genomgång av föränd- ringar i mobiliteten från 1978 till 2006 baserad på data från Sverige som visar att den totala ökningen per capita av transportarbetet (6,8% från 1978–2006) ser

304

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

väldigt olika ut för olika ålderskategorier och också för kön2. Kvinnors resande har under denna period ökat mer än mäns och yngre män har till och med minskat sitt transportarbete. Det betyder alltså att de som är medelålders idag reste mer med bil då de var unga än vad motsvarande unga gör idag. I ett pågående forsk- ningsprojekt för Energimyndigheten konstaterar Smidfelt Rosqvist & Winslott Hiselius3 att den generella trenden som presenterades av Frändberg & Vilhelms- son 2011 står sig även då värden för 2011/14 adderas till (Figur 3 i deras artikel), se Tabell 2-1. Frändberg & Vilhelmssons data (och den uppdaterade data) gäller transportarbete alla färdsätt men eftersom andelen bil har varit stadig (Figur 2-3) under den period tabellen representerar är det troligt att biltransportarbetesut- vecklingen följer snarlikt mönster.

Bilden från Smidfelt Rosqvist & Winslott Hiselius samt Frändberg & Vilhelms- son finns det koncensus kring i internationell litteratur, till exempel Hjorthol et al. (2010) som undersökt det ökade resandet i dagens äldre generation jämfört med 20–25 år sedan, Nicolas & Pelé (2017) som beskriver det minskade resandet bland yngre och ökade bland äldre, Stokes (2013) och Van der Waard et al (2013) som båda belyser det inflytande som ungas minskade bilanvändning har på fe- nomet peak car.

Specifikt intressant från ett utvecklings- och trendperspektiv för framtiden är om, och i så fall på vilket sätt, minskningen i de yngre generationerna kommer att påverka kommande mobilitet för dessa individer i takt med att de åldras. Så som all teori om vanor och beteenden ger finns potential för ett minskat transportar- bete totalt (inrikes) och med bil fram till 2050, även om det ska betonas att det beror på många faktorer hur utvecklingen kommer att ske. Forskningen har i dagsläget också många olika hypoteser4. De äldres vanor och beteenden med hög mobilitet genom hela sitt liv fasas ut och de yngres mindre bilberoende vanor fasas in. Om denna potential realiseras eller inte beror på en rad omständigheter. Till exempel har forskningen hittills pekat ut urbanisering och minskade ekono- miska förutsättningar som orsaker till ungas minskade bilanvändning om än inte uteslutande dessa.

Tabell 2-1 Skillnad i transportarbete per dag uppdelat på ålder och kön mellan 1978 och 2011/14. Källa: Frändberg och Wilhelmsson (2011) och RVU.Sverige 2011/14

	Distance women (km)		Distance men (km)		Relative change (%)
Age	1978	2011/14	1978	2011/14	women	men


15-24	34	34	53	35	-1	-34
25-34	35	38	63	49	10	-22
35-44	34	38	61	54	12	-12
45-54	32	37	55	60	15	10
55-64	28	36	43	52	27	20
65-74	11	26	26	36	135	40
75-84	9	14	8	20	51	149
all	28	33	50	46	19	-7

2Frändberg & Vilhelmsson, 2011. More or less travel: personal mobility trends in the Swedish population focusing gender and cohort

3Submittad artikel Smidfelt Rosqvist & Winslott Hiselius, 2017. Whose car mileage needs to be reduced to reach the climate goals of Sweden?

4Focas & Christidis, 2017. Peak Car in Europe?

305

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

2.2 Godstransportutvecklingen

Enligt statistik från Trafikanalys (2016) var det totala godstransportarbetet nästan 100 miljarder tonkilometer 2014. Den största andelen av transportarbetet utgörs av vägtrafiken med knappt 42 miljarder tonkilometer, medan sjöfarten och järn- vägen uppgick till 36 miljarder respektive 21 miljarder. Inrikes transporter med flyg utgör en väldigt liten del av det totala godstransportarbetet. Det är en lång- varig trend att vägtrafikens andel av de totala transporterna ökar och att flygets andel minskar inrikes men ökar utrikes.5 När det gäller godstrafiken på järnväg har det varit en stabil ökning till och med sekelskiftet, följt av ett antal år med minskningar för att sedan ha planat ut 2014.

Figur 2-4. Godstransportarbete per trafikslag 1970–2014. (Källa: Trafikanalys 2016)

Det finns ingen samlad statistik för godsflöden i större tätorter, men underlag från Trafikanalys visar på uppskattningar att urbana transporter står för cirka 10– 15 % av fordonsrörelserna i städerna. Godstransporterna i städer utgörs till största del av lastbilstransporter även om vi sett liten ökning av godstransporter med cykel de senaste åren6. Godstransporter med cykel, spårburna transporter och transporter på vattenvägar har främst utvecklats genom olika citylogistik-projekt och det finns ingen samlad strategi för att hantera urbana godstransporter på an- nat sätt än med lastbilsleveranser.

5Trafikanalys 2016. Godstransporter i Sverige - en nulägesanalys, Rapport 2016:7.

6Trafikanalys 2016 - Urbana godstransporter, PM 2016:5

306

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

E-handelsutveckling och godstransporter

E-handel har det senaste decenniet har fått ökad betydelse för godstransporternas utveckling och på varudistribution i städerna. Omsättningen har ökat kraftigt un- der hela 2000-talet och har under de senaste åren utvecklats i ännu snabbare takt7. Figur 2-5. E-handelsomsättning 2006–2017, miljarder kr/år (Källa: Postnord omarbetad av Trivector för 2016 och 2017).redovisar tillväxten mellan 2006– 2017 och statistiken för 2017 visar en fortsatt stark tillväxt med en samlad om- sättning på 67 miljarder.

Totalt ökade omsättningen mellan 2016 och 2017 med 16 %, vilket gör att e- handel idag utgör 9 % av den totala omsättningen för detaljhandeln8. En under- sökning från Postnord visar att närmare 66 % av den svenska befolkningen hand- lade en vara online 2017 och antal konsumenter uppgick till 3,6 miljoner9. Det finns starka skäl att tro att denna utveckling fortsätter därmed också antalet ur- bana godstransportleveranser i svenska städer och tätorter.

14,3

2 0 0 6	2

17,7

0 0 7	2

									67
								57,9
							50,1
						42,9
20,4	22,1	25	27,7	31,6	37

0 0 8	2 0 0 9	2 0 1 0	2 0 1 1	2 0 1 2	2 0 1 3	2 0 1 4	2 0 1 5	2 0 1 6	2 0 1 7

Figur 2-5. E-handelsomsättning 2006–2017, miljarder kr/år (Källa: Postnord omarbetad av Trivector för 2016 och 2017).

7Trafikanalys 2016 - Urbana godstransporter, PM 2016:5.

8PostNord 2018. E-handels barometern.

9PostNord 2018. E–handeln i Norden 2018.

307

Trivector Traffic

308

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

3. Samhällstrender

Här beskrivs större samhällstrender (megatrender) som påverkar och kommer att påverka den fysiska samhällsplaneringen och samhällsutvecklingen i Sverige långsiktigt, med fokus på infrastruktur och bebyggelse. Beskrivningen är gene- rell och till stor del hämtad ifrån underlag till Boverkets arbete med en samhälls- planeringsinriktad vision för Sverige år 2025.10

3.1 Urbaniseringen fortsätter länge

Idag råder en kraftigt pågående urbanisering i världen och i Sverige. Urbanise- ring innebär en förflyttning av människor från landsbygden in till stadsområden. Befolkningstillväxten globalt och nationellt sker också i mycket hög grad i stä- derna. Urbanisering innebär högre tryck på staden i många olika avseenden, t.ex. integration, tolerans, osv, men också bostäder, infrastruktur etc. Urbanisering le- der bland annat till tätare städer, regionförstoring, glesare landsbygd och ökade krav på en attraktiv livsmiljö. Sverige urbaniseras enligt EU.s statistikbyrå snabbast i Europa.

3.2 Befolkningen fortsätter att öka och planar ut

Den totala befolkningen i världen ökar och förväntas nå nio miljarder år 2050. Även i Sverige ökar befolkningen på grund av ett högre födelsetal samt immi- gration. Befolkningen blir också äldre, framförallt i västvärlden och även i Sve- rige. Nationellt åldras befolkningen mest i kommuner utanför storstadsregion- erna, delvis på grund av den ökande utflyttningen. Detta kommer att ställa stora krav på samhället. Den största befolkningsökningen sker i städer, så denna trend samvarierar med urbaniseringen, och spär på befolkningstrycket ytterligare.

3.3 Naturresurser och miljö blir bristvaror

Inom en snar framtid kommer det att råda brist på många viktiga resurser som har stor inverkan på vår välfärd och vårt dagliga liv. Tilltagande brist på naturre- surser leder dels till höjda energi- och råvarupriser, och dels till ökad återvinning och resurseffektivitet. Mineralutvinning blir mer betydelsefull. Svensk export gynnas av höjda priser på mineraler och biomassa. När prylar blir dyrare kan detta leda till ett ökat tjänstesamhälle. Det är rimligt att anta att kan leda till att

vii minskande grad tillämpar privat ägande till förmån för delägande och samut- nyttjande.

10Trivector, 2012, Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsanalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse. Trivector rapport 2012:69

309

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

3.4 Klimatförändringarna kan inte ignoreras

Klimatförändringar till följd av den globala uppvärmningen är redan idag en re- alitet. Den globala medeltemperaturen stiger och det kommer att ge konsekven- ser för det klimat som vi känner idag. Klimatförändringarna ställer krav på både kraftiga utsläppsminskningar och anpassning till det förändrade klimatet. Tuffare styrmedel är att vänta och driver på ökad användning av bioenergi, ny teknik och förändrade beteenden. Anpassningsbehovet innebär också att städer kommer att behöva planeras och byggas tätare och mer transportsnålt.

3.5 Ekonomin växer, men klokare

De senaste åren av turbulent ekonomi och globala och kontinentala kriser, visar att vår världsbild bygger på en ekonomi i ständig tillväxt. En ökad tillväxt leder till ett ökat välstånd och trenden är att allt fler människor på jorden får en högre levnadsstandard. Samtidigt leder den globala ekonomin till att vissa sociala grup- per och länder får en försämrad levnadsstandard, åtminstone periodvis. De flesta bedömare tycks dock peka mot att i ett längre tidsperspektiv kommer ekonomin och tillväxten i världen att fortsätta öka. Att åtgärda miljö- och hållbarhetspro- blemen kommer att kräva betydande innovationer som kan generera utveckling och välstånd.

3.6 Ny teknik förändrar världen igen

Det uppkopplade samhället skapar nya möjligheter. IT förändrar ständigt världen och sättet vi arbetar och umgås. Inom i stort sett alla samhällsområden påverkar tekniken ständigt utvecklingen. Det finns stora förhoppningar om att ny teknik skall lösa stora samhällsproblem som ökande koldioxidutsläpp, energibrist osv. Dock pekar forskningen på att med ökande välstånd hos allt fler av jordens be- folkning kommer inte ny teknik att räcka till för lösa alla miljö- och energipro- blem. Det kommer också att krävas förändringar i beteende och livsstil.

3.7 Vi blir mer globala, regionala och lokala - allt på samma gång

I många områden på jorden kommer det bli svårare att leva på grund av effekter från klimatförändringar och ekonomisk obalans. Detta ger upphov till förflytt- ning av människor mellan kontinenter, länder och regioner och bidrar till ökad urbanisering. Klyftorna mellan länder och sociala grupper ökar, men å andra si- dan leder den ökade migrationen till ett allt mer mångkulturellt samhälle. Den ökade uppkopplingen genom den tekniska utvecklingen leder också till att vårt jordklot minskar i omfång. Tillsammans med den allt mer världsomfattande han- deln med råvaror och förfinade produkter leder detta till en fortsatt ökad globali- sering. Det enda som kan hindra denna fortsatta utveckling är kraftigt ökade transaktionskostnader, pga dyrare energi för transporter. I storstadsområden med flera kärnor blir vi allt med regionala i vårt sätt att se på regionen. Vi bor i en region lika mycket som i en stad. Snabba kollektiva förbindelser gör detta möj- ligt. Denna utveckling är redan idag tydlig i Sveriges storstadsområden.

310

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

3.8 Individualism och idealism – på samma gång

Våra värderingar och beteenden ändras över tiden. Det finns idag en individual- ism, och efterfrågan på omedelbar behovstillfredsställelse för egen del, som kan exploateras bl a genom snabb IT. På samma gång finns också en spirande ideal- ism där man engagerar sig tillsammans med andra för goda saker, t.ex. genom crowdfunding. En ökad miljömedvetenhet samt en ökad inblick i konsekvenserna av konsumtionssamhället är på väg att skapa en ifrågasättande subkultur, fram- förallt i storstäderna.

3.9 Hot mot demokratin kan påverka även stora samhällstrender

I nuläget ser vi hur nationalistiska rörelser får allt större inflytande på många platser på jorden. Ofta är de svaret på den polarisering som skett bland annat mellan stad och land, där de som känt sig förbigångna av storstädernas satsningar på kunskapssamhället, förlorat sina jobb i industrin etc, väljer att rösta på denna typ av partier. Enligt många bedömare är både Brexit och Trump konsekvenser av detta.

Detta kan i sin förlängning leda till hot mot demokratin, en utveckling som man redan ser i länder som Ungern och Polen. Även i Sverige diskuteras om det finns ett hot mot demokratin. Flera intressanta vinklar på detta diskuteras i Jan Scher- manns aktuella TV-program ”Länge leve demokratin”.

Med ledare som Trump, Putin och Kim Jong-Un finns också risker för geopoli- tiska händelser som också kan påverka de stora samhällstrenderna och hela den globala ekonomin. Sett till detta är det inte längre lika självklart att anta, som i tidigare gjorda analyser, att den ekonomiska tillväxten långsiktigt blir stabilt väx- ande och att konsumtion och fördelning blir klokare.

Detta tillsammans med den hastighet som många förändringar sker med idag, bland annat på grund av digitaliseringen, kan därför potentiellt sett även påverka och ge förändringar i de megatrender vi beskrivit ovan. Planering för framtiden behöver därför också ta detta med i beaktande och förhålla sig till flera olika möjliga utvecklingsscenarier. Den traditionella planen riskerar att fungera dåligt i många sammanhang.

311

Trivector Traffic

312

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

4.Utvecklingstrender som påverkar resor och transporter

I detta kapitel beskrivs kortfattat utvecklingstrender som förväntas ha stor påver- kan på transportsystemet och bebyggelseutvecklingen, i synnerhet på framtida bostadsbyggande. Olika slags ny teknik är en viktig del av utvecklingstrenderna, men också förändrade livsstilar och nya styrmedel som direkt eller indirekt på- verkar resmönster och transporter. Eftersom även investeringar i infrastruktur och transportutbud i sig påverkar användningen av transportsystemet finns ett särskilt avsnitt om det. Inledningsvis beskrivs även generella samband mellan bebyggelseutveckling och transportsystemet.

4.1 Bebyggelseutveckling och transporter

En viktig förutsättning och drivkraft som påverkar transportsystemet är var bo- städer byggs. Samordningen mellan bostadsbyggande och infrastruktur är avgö- rande för att använda marken i staden på ett resurseffektivt sätt och skapa en hållbar tillgänglighet inom transportsystemet11.

De senaste åren har det varit stort fokus på ett ökat bostadsbyggande och rege- ringens målsättning är att det fram till år 2020 ska byggas minst 250 000 nya bostäder för att lösa det stora bostadsbehovet. Boverkets prognoser för behovet av nya bostäder uppgår till 470 000 för perioden 2015–2025, vilket innebär att 42 500 nya bostäder behöver byggas varje år för att byggbehovet ska täckas12. Även om de senaste åren har haft en hög byggtakt kommer det sannolikt vara utmanande att tillgodose en så pass hög byggvolym att det täcker det framtida behovet. Sedan turbulensen på bostadsmarknaden hösten 2017 har Boverket sänkt sina prognoser på grund av minskad försäljning av nyproducerade bostads- rätter och en inbromsning i byggloven13. Det råder hittills en del osäkerheter kring var bostadsbyggande tar vägen på kort sikt, men med tanke på det stora behovet bedöms bostadsbyggandet vara fortsatt relativt högt det närmsta årtion- det.

Utvecklingen av bostadsbyggande påverkar explicit förutsättningarna för trans- portsystemet och behovet av transporter i städerna. Var de nya bostäderna loka- liseras i förhållande till transportsystemet blir avgörande för möjligheten att skapa ett hållbart transportsystem. Eftersom transporterna bidrar till en bety- dande del av samhällets samlade klimatutsläpp är det därför av stor betydelse hur ny bebyggelse utformas och lokaliseras. Det framtida bostadsbyggandet förvän- tas få stora konsekvenser på transportsystemet och trafiken i våra städer. Den rådande planeringstrenden att bygga täta städer bidrar till att städerna inte breder

11OECD. Publishing. (2015). The Metropolitan Century: Understanding urbanisation and its consequences.

12Boverket 2015. Behov av bostadsbyggande. Teori och metod samt en analys av

behovet av bostäder till 2025. Rapport: 2015:18.

13Boverket 2018. Prognos: bostadsbyggandet minskar i år, 2018-04-12.

313

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

ut sig ytmässigt och att det byggs i kollektrafiknära lägen, men samtidigt vi ser också förtätningen medför många utmaningar för transportsystemet. Det finns många olösta frågor kopplat till förtätning i städer och vi ser ökade konflikter i stadsrummet om hur ytor ska användas, och hur dessa ska fördelas mellan olika transportslag14. Hållbara transportmedel och innovativa parkeringslösningar ut- manar bilen som norm. Samtidigt ser vi att processen inte är helt lätt att genom- föra i den praktiska planeringen och att genomförandet går trögt i många städer.

Behovet av en samordnad planering är ingen nytt inom samhällsplaneringen, och har länge lyfts fram av både myndigheter och forskning. Exempelvis publicerade Boverket redan 2002 ”Stadsplanera – Istället för trafikplanera och bebyggelse- planera”, där man beskriver behovet av att betrakta trafikplaneringen och be- byggelseplaneringen som processer i ett gemensamt sammanhang. Detta har länge var ett planeringsmantra, men det har varit utmanande för planeringsmyn- digheterna att genomföra uppgiften i praktiken. Det är först under de senaste åren

visett en rad satsningar på samordnad planering av bostadsbyggande och infra- struktursatsningar, inte minst genom nya förhandlingsmodeller så som Stock- holmsförhandlingen, Sverigeförhandlingen och Samordnaren för större samlade exploateringar. De flesta av dessa satsningar har skett mot bakgrund att över- komma glappet mellan kommunalt bostadsbyggande och statlig infrastrukturpla- nering för att säkerställa genomförandet av en samordnad planering.

Samspelet mellan bebyggelse- och transportplanering kommer i den framtida be- byggelse inte att få minskad betydelse. Med den fortsatt höga takten i bostads- byggandet kommer sannolikt betydelsen för en bred aktörssamverkan inom be- byggelse- och transportsektorn att öka. Det finns en mängd motiv som presente- ras i forskning, samhällsrapporter och omvärldsanalyser om varför planeringsak- törer handlar i en allt mer komplex miljö som kräver samverkan15. Framförallt kommer utmaningen vara genomförandet av planering och att få ihop alla aktörer i en gemensam process för att nå hållbarhets- och klimatmålen.

4.2 Infrastruktur och transportutbud

Vilket utbud och kvalitet väginfrastrukturen har spelar roll och är en delförkla- ring till hur utvecklingen har varit för biltransportarbetet. På en övergripande nivå kan konstateras att det över en lång tid gjorts stora och kontinuerliga inve- steringar i väginfrastruktur som gjort bilalternativet till det generellt mest attrak- tiva.

En systematisk kartläggning av hur stor andel av investeringarna som gjorts och görs för olika färdsätt vore intressant, men sådan har vi inte hittat. Tillgänglig jämförbara data är svårfångade inte minst eftersom investeringarna ofta är finan- sierade på olika nivåer. Investeringar i väg och järnväg på nationell nivå ger en viss indikation men det är bara en del av alla investeringar som görs i svensk infrastruktur. I Figur 4-1, syns de statliga bruttoinvesteringar som gjorts i väg och järnväg mellan 1993–2012.

14SKL 2015. Förtätning av städer – trender och utmaningar.

15Trivector Rapport 2018:25. Samverkan i samhällsplaneringens tidiga skeden – en planeringsöversikt.

314

SOU 2019:17

Bilaga 5

15 Trivector Traffic

Figur 4-1 Fasta bruttoinvesteringar i väg och järnväg Källa: Konjunkturinstitutet, 2012

Figur 4-1 sträcker sig inte så långt att man ser den relativa nedgång som rådde i järnvägsinvesteringar mellan 30- och 80-talet med flera nedläggningsvågor till fördel för ökat bilanvändande. Standarden på såväl det svenska väg- som järn- vägsnätet har därefter förbättrats mer än genomsnittet i Europa sedan 199016. Trots ökade investeringar har volymerna av trafik ökat än mer och inom järn- vägstrafiken finns det flaskhalsar i framförallt storstadsregionerna17.

Statistik för investeringar i annan infrastruktur som till exempel cykel är svåra att sammanfatta eftersom mycket ligger på lokal/kommunal nivå. I en rapport från Naturskyddsföreningen konstateras att en tiondel av resorna idag sker på

cykel, samtidigt som mindre än en procent av infrastrukturpengarna går till cy- kel18, se Figur 4-2.

Figur 4-2 Kostnader för genomförda investeringar i gång- och cykelvägar samt totalt enligt budgetpro- positionerna för 2012, 2013 samt 2014. Miljoner kronor i löpande prisnivå. Källa: Spolander, (2014)

16Konjunkturinstitutet, 2012. Fördjupning: Nivån på infrastrukturinvesteringarna i Sverige; Regeringen 2015. Investeringar och kapitalstock. PROP. 2014/15:100 Bilaga 3

17Trafikverket, 2011. Situationen i det svenska järnvägsnätet

18Spolander, 2014. Statlig cykelpolitik – på pappret och i realiteten.

315

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

VTI har nyligen studerat den lokala transportplaneringen i fyra större svenska städer och redovisar i det sammanhanget på ett stort implementeringsunderskott för cykel, som i sin tur visar en klyfta mellan de trafikpolitiska ambitionerna att öka cykeltrafiken och genomförandet av åtgärder som behövs för att realisera dem19. I hållbarhetskartläggningen SHIFT som Trivector årligen gör för Sveriges större städer visar det sig att de städer som har högst cykling också är de som investerar mest20, vilket leder till en ökad klyfta mellan städer som satsar respek- tive inte satsar på cykling.

Förutom den rent faktiska konkreta förbättringen av transportstandard som kom- mer av en investering, fungerar dessa även normerande genom den viljeyttring investeringen symboliserar och kan därmed även på det sättet påverka bilresan- det.

4.3Lagstiftning och styrningens betydelse för transportutvecklingen

Efterhand som klimatfrågan framstår som allt mer akut, börjar den också alltmer påverka lagstiftning och policy inom en lång rad områden. Det gäller inte minst transportsektorn, men även samhällsplaneringen mer generellt. Hittills har det mestadels handlat om lagstiftning som syftar till att på olika sätt minska utsläp- pen av växthusgaser, men frågan om anpassning till framtida förändringar och riskminimering t.ex. i samband med nybyggnation i havsnära lägen kommer allt- mer upp på lagstiftarnas agenda. Förändringen i lagstiftning drivs framför allt uppifrån och accentueras av den nya klimatlagen, men det är en trend sedan längre tid tillbaka att klimathänsyn integrerats i lagstiftningen på olika sätt.

I de transportpolitiska målen som antogs av Riksdagen 2009 preciseras t.ex. i hänsynsmålet att ”Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen.” Men det är långt ifrån självklart att målen omsätts i konkret handling. Inom transportområdet tenderar de ofta att försvinna på vägen ner genom olika planeringsnivåer21.

Klimatlagen innehåller bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete. Re- geringen ska i budgetpropositionen varje år lämna en klimatredovisning till riks- dagen och ta fram en klimathandlingsplan för varje mandatperiod. Det innebär att varje regering har en skyldighet att redovisa hur man arbetar för att nå klimat- målen. Den första klimatredovisningen kommer att presenteras under hösten 2018, och den första handlingsplanen under 2019. Som ett nytt långsiktigt kli- matmål ska Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Riksdagen har även antagit nya etappmål till år 2030 och 2040. Utsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

19VTI rapport 781, 2013även. Ökad cykling: Professionella utmaning och hinder i den lokala transport-plane- ringen.

20Trivector PM 2017:44. SHIFT2017 – Rankning av städers arbete med hållbara transporter

21Trivector Rapport 2010:57. Stafettbeskrivning för bättre målstyrning i planeringen – slutrapport.

316

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

Genom klimatlagen har riksdagen visat att klimatfrågan är här för att stanna i politiken. I hur stor utsträckning den nya klimatlagen kommer att påverka lag- stiftningen inom andra områden är dock en öppen fråga och beror på hur den kommer att tillämpas. Fortfarande är det långt ifrån självklart att berörda aktörer omsätter antagna mål i handling inom sina respektive ansvarsområden. I de nat- ionella och regionala planerna för utveckling av transportinfrastrukturen redovi- sas t.ex. de olika investeringsobjektens bidrag till uppfyllelse av de transportpo- litiska målen, men många objekt finns med på listan trots att de bedöms motverka transportsektorns klimatmål.

Kopplingen mellan målen på nationell nivå och åtgärder som behöver genomfö- ras på lokal nivå är också ofta bristfällig. Många av de styrmedel som är aktuella att införa i staden har kommunen rådighet över, och hur de tillämpas beror i stor utsträckning på kommunernas ambitionsnivå i frågan. Många kommuner ingår i nationella och internationella nätverk för hållbar stadsutveckling, t.ex Klimat- kommunerna, C40, Covenant of Mayors och Polis. Genom nätverken sprids goda exempel och städerna driver på varandra mot mer ambitiösa mål. De ambitiösa kommunerna driver på så sätt på utvecklingen underifrån, men många andra kommuner hamnar samtidigt också efter.

Omställningen av transportsystemet och de styrmedel som den sannolikt kommer att innebära inom transportområdet kommer inom bostadsområdet framför allt att få konsekvenser för stadsplaneringen. När bilägandet i städerna minskar kom- mer bostäder med god tillgänglighet med kollektivtrafik, gång och cykel att ef- terfrågas mer. Även längs pendlingsstråk i anslutning till de större städerna kom- mer efterfrågan på bostäder i goda kollektivtrafiklägen att öka.

Om man menar allvar med implementeringen av klimatlagen och det där defini- erade målet för transportsektorn (utsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010) innebär detta en enorm omställning av såväl gods- som persontransporter, vilket har diskuterats i en rad utredningar (t.ex. FFF-utredningen22, Trafikverkets klimatscenario23). De styr- medel som finns på plats idag räcker inte till för att styra utvecklingen i önskad riktning.

Av befintliga styrmedel på persontransportsidan är det de styrmedel som påver- kar marginalkostnaden för att köra bil som har starkast styrande effekt för att uppnå 2030-etappmålet. Skatt på drivmedel och fordon dämpar i viss mån efter- frågan på bilresor, och bonus-malus-systemet styr aktivt mot större andel miljö- fordon. Dagens nivåer av dessa styrmedel räcker dock inte till för att målen ska kunna nås. Reseavdraget motverkar dessutom effekten av dessa styrmedel. För att klimatmålet ska kunna nås krävs också goda alternativ till att köra bil, vilket innebär att investeringar i och stöd till såväl lokal som regional och nationell kollektivtrafik samt lokal gång- och cykelinfrastruktur är ett viktigt komplement till ökade kostnader för bilresor (se Trivector rapport 2018:26, Transportpolitisk måluppfyllelse).

22SOU 2013:84, Fossilfrihet på väg

23Trafikverket Rapport 2014:137, Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv

317

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

Olika typer av styrmedel är aktuella för stad och landsbygd. En generell ökning av kostnaderna för att köra bil slår orättvist mot landsbygden där det saknas re- alistiska alternativ till bilen och där infrastrukturen för alternativa drivmedel inte är tillräckligt utbyggd, och denna typ av styrmedel kommer därför sannolikt att behöva differentieras. I städer kan det bli aktuellt att införa lokala styrmedel i form av trängselskatt, parkeringsavgifter och miljözoner. Där finns också bättre möjligheter att erbjuda goda transportalternativ i form av gång- och cykelinfra- struktur och utbyggd kollektivtrafik. Genom stadsmiljöavtalen finns nu ökade möjligheter för städer att ansöka om statlig finansiering för denna typ av åtgärder.

4.4 Livsstil, värderingar och normer

Förändringar av livsstilar och beteenden blir allt mer oförutsägbara och kom- plexa. Som exempel kan nämnas föreställningen om att bilanvändandet succes- sivt ökar med ekonomisk tillväxt och ökad befolkning. Flera studier visar att bi- lanvändandet är mer komplext än så. Andelen bilister på vägarna påverkas av en mängd olika faktorer: ekonomisk utveckling, andel unga som har körkort, tek- nikutveckling, demografiska förändringar men även i hög grad förskjutningar av normer och värderingar24.

Några av de viktigaste faktorer som anses påverka människors val av transport- medel är tid, kostnad och bekvämlighet25, men förändringar i värderingar och normer har inte riktigt tagits hänsyn till. En växande mängd litteratur ägnar sig emellertid åt dessa frågor för transportsektorn och dess omställning. På längre sikt är det troligt att även förändringar i normbaserade skiften och nya samhälle- liga insikter/ideologi kommer att spela en betydligt större roll för transportval26.

Ett exempel som visar på betydelsen av mjuka värden och normer för människors val av transportmedel är synen på elbilar sedan Teslas intåg på marknaden. Elbi- lens funktionalitet har till stor del inte förändrats sedan Teslas introduktionen, men produkten uppfattas som mer attraktiv och har under kort tid drivit fram en ökad efterfrågan och förändrad av livsstil genom ”early adopters”. På detta sätt kan förändringar i normer och värdering ske på kort sikt, även om det är svårt att i förväg bedöma vilka inriktningar som får fäste eller inte.

Förändringar av värderingar och normer har större chans att bli bestående när de kombineras med faktiskt beteende27, vilket är intressant i perspektiv av yngres mer hållbara beteende. Kan denna typ av åtgärder riktade mot värderingar och normer ha större effekt på den del av befolkningen som kommer att vara med många år framöver? Denna grupp skulle precis som för rökningen kunna fungera som murbräcka och föregångare för en mer omfattande svängning. Olika marke- tingåtgärder har också större effekt i förhållanden där de beteenden som man vill

24Lyons, G., & Davidson, C. (2016). Guidance for transport planning and policymaking in the face of an uncer- tain future. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 88, 104-116.

25Novikova, 2017. The Sharing economy and the Future of Personal Mobility: New models Based on Car shar- ing.

26Bastian, 2017. Explaining trends in car use. KTH. Doctoral Thesis

27Zhang et al., 2013. Evaluation of south-Australia´s TravelSmart project: Changes in community´s attitudes to travel

318

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

öka, till exempel gång, har goda fysiska förutsättningar28, vilket antyder att dessa grupper kan komma att förändras mest och först.

Vi ser en gradvis förändring från bilen som norm och statussymbol till mer fokus på hållbara transportmedel, så som kollektivtrafik och gång- och cykel. Om vi tar cykel som exempel ser vi en ny kultur i stadsplanering som pekar på ökad cykling framförallt i storstäder, och städer med en tydlig cykelkultur. Detta byg- ger också på en fortsättning av ”cykelboomen” som har setts i flera städer i Sve- rige de närmsta åren. Cykelboomen kan fortsätta (och även spridas till andra stä- der) om städer möter trenden. Under senare har vi även sett en snabb utveckling av elcyklar som bidrar till en stor potential för nya cykelgrupper: för äldre, för turist- och fritidsresor, och för längre cykelpendling29.

Utifrån detta blir de val som samhälle och myndigheter gör avseende planering och transportutbudsutveckling normerande. Satsningar på alternativ till bil och attraktiv hållbar tillgänglighet signalerar önskat beteende och norm. Utan för- bättring i hållbar infrastruktur kan utvecklingen hämmas. En anpassning av stadsplaneringen mot hållbara transportmedel som norm är viktigt, och att sats- ningar på exempelvis förbättrade cykelnät genomförs enligt de planer som är an- tagna. Vad som talar mot en snabbare omställning är trögheten i att förändra människors faktiska beteende mot en mer hållbar livsstil och detta inte under- stöds att kommunernas planer om hållbara stadsdelar som bara blir visioner och inte verklighet. Tidigare studier har visat att viktiga komponenter i livsstilsför- ändringar kopplat till transportorienterad bostadsutveckling är att inkludera bo- ende och invånare i resan mot en hållbart resande30.

Sammanfattningsvis sker förändringar i värderingar och normer ofta gradvis och tar lång tid, men inte alltid. Förändringar bör dessutom ses uppdelat på olika grupper, inte minst mellan olika generationer, för att kunna hanteras i ett målstyrt omställningsarbete mot mer hållbara livsstilar. Det är således viktigt att mjuka åtgärder och styrmedel är en integrerad del av planering av bostadsområden så att resan kan påverkas redan innan den har börjat.

4.5 Digitalisering

Digitaliseringen av transportsystemet sker just nu i högt tempo. Utvecklingen drivs i hög grad av tech-industrin, men också av fordonsindustrin.

Man hyser stora förhoppningar kring effekterna av elektrifiering, självkörande fordon och transport som tjänst. Elektrifieringen kommer att lösa fossilfriheten i transportsystemet, självkörande fordon löser trafiksäkerheten, och transport som tjänst kommer att göra så att ingen behöver äga egen bil tycks man mena. Men ännu kan ingen säga hur det verkligen kommer att bli. Elektrifieringen går mycket långsamt, självkörande fordon har haft ett antal mycket uppmärk-sam- made dödsolyckor, och transport som tjänst kämpar med att hitta en fungerande affärsmodell.

28Ma et al., 2017. Social marketing and the built environment.

29Trivector Rapport: 2014:103. Cykeln och cyklisten – omvärld och framtid.

30Schmitt, P., Smas, L., Perjo, L., & Reardon, M. (2014). CASUAL: Co-Creating Attractive and Sustainable Ur- ban Areas and Lifestyles.).

319

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

Flera mycket stora företag som Google, som genom sitt moderbolag Alphabet äger Waymo, satsar enorma resurser inom området autonoma fordon. Det gör även företag som Uber. Det svenska bolaget Zenuity – som ägs gemensamt av Volvo och Autoliv, och arbetar med teknik för autonoma fordon – kom snabbt upp i 300 anställda, och har ambitionen att snart bli 600 anställda.

Det satsas alltså mycket stort på autonoma fordon. Samtidigt står de offentliga institutionerna mest bredvid och ser på. När det gäller elektrifiering diskuteras laddplatser, men frågan om hur många som behövs är inte tillräckligt utredd. Transport som tjänst, som kräver samverkan mellan offentligt och privat, brom- sas ofta av att kollektivtrafiken inte vet hur man skall agera i samverkan med privata företag.

När man pratar om digitaliseringen av transportsystemet brukar man diskutera

Elektrifiering

Automatisering

Tjänstefiering

Uppkoppling

Big data

Elektrifiering, automatisering och tjänstefiering diskuterar vi nedan i separata avsnitt.

Uppkopplingen av fordon påverkar redan idag våra transporter. Nya bilar har ofta många funktioner som går att styra via ett app. Självkörande fordon är beroende av uppkoppling. En fråga som kvarstår är hur fotgängare och cyklister kan bli uppkopplade.

Men även kollektivtrafiken kan få stora fördelar genom bättre uppkoppling. För- seningar kan hanteras på ett bättre sätt, och bättre information kan ges till rese- närerna. Genom uppkoppling kan data delas och blockkedjeteknik användas för att t ex hålla koll på gods, eller hjälpa en resenär att planera om sin kollektivtra- fikresa vid förseningar.

Ju mer trafiksystemet digitaliseras ju mer data genereras i systemet. Big data är en stor sak idag. Den som har tillgång till denna data kommer att få stora fördelar. Bättre data kan ge bättre och mer hållbar trafik. Därför är det viktigt att samhället ställer krav på att olika aktörer delar på data.

Data som genereras i systemet blir också grunden för att intelligentare system. Artificiell intelligens, AI, kan på sikt skapa sk superintelligens, eller övermänsk- lig intelligens. Det finns risker med detta, och det krävs därför styrning.

Det hög tid att det offentliga engagerar sig i digitaliseringen av transportsystemet

–det som ibland kallas smart mobilitet. En traditionell plan är inte relevant i en omvärld med så många snabba förändringar, och motstående trender. En platt- form, byggd utifrån de mål man vill uppnå, och den riktning man vill gå, ger möjlighet till styrning av digitaliseringen av transportsystemet i hållbar riktning.

320

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

4.6 Elektrifiering

Den pågående elektrifieringen av transportsystemet och fordonsflottan är en stark utvecklingstrend. Sveriges högt ställda krav om fossilfri fordonsflotta med understödjande politiska styrmedel, samt en snabbt växande privat elbilsmarknad som driver på en elektrifiering av personbilar, ny laddinfrastruktur och en poten- tiell framtid med elektrifierade vägar, driver utvecklingen framåt. Elektrifiering sker just nu på bred front för samtliga fordonstyper från personbilar och bussar, men även inom mindre fordon så som elcyklar och elmopeder.

Under 2017 steg nybilregisteringen av elbilar med 46 % och med den nya el- bilspremien från 1 juli 2018 räknar Trafikanalys i kortidsprognoser att elbilar kommer att öka med 40–50 % per år fram till och med 202131. På längre sikt ser

viäven ett ökat och diversifierat utbud av elbilar med längre räckvidd och att kostnaderna för batterier förväntas minska, samt att utvecklingskostnader slås ut på fler fordon. Utöver detta bedöms även att underhållskostnaderna för elfordon bli lägre och att livslängden för fordonen längre.

Sammanfattningsvis talar detta också för en snabbare elektrifiering32 de kom- mande åren. Utifrån detta bedömer exempelvis intresseorganisationen Power Circle33 och Bonus-Malusutredning en stor ökning med från dagens 57 000 el- fordon till omkring 140 000–170 000 2020. På längre sikt bedömer samma orga- nisationer att de kommer rulla 1,1 miljoner elfordon 2030. Utöver den snabba utvecklingen med elbilar pågår även en elektrifiering av bussflottan i flertalet svenska städer och sker även snabb tillväxt av mindre elfordon genom elcyklar och elmopeder.

Figur 4-3. Prognos laddbara bilar 2016–2030 för Power Circle och Bonus-malusutredningen (Källa: Nyteknik 2018)

Elektrifierade godstransporter har hittills framförallt handlat om en utveckling av elektrifierade vägar för godstransporter. På sikt kan elektrifieringen av tung trafik

31Trafikanalys 2018. Korttidsprognoser för den svenska vägfordonsflottan – metoder och antaganden, Trafik- analys PM 2018:4.

32Trafikanalys 2018. Fordon i framtiden – elektrifiering, automatisering och digitalisering, Trafikanalys PM 2018:3

33Power Circle är elkraftbranschens intresseorganisation.

321

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

och de större trafiklederna vara elektrifierade, liksom för service- och distribut- ionstrafik.

Elektrifieringen kommer med störst sannolikhet att ha stor genomslagskraft inom tätorter, bland annat mot bakgrund av behovet att förbättra luftkvalitén i stads- miljöer och en större efterfrågan från marknaden. Men med ökad räckvidd och prestanda för elfordon finns dock en stor potential för bredare elektrifiering även utanför tätorterna i landsbygdsmiljöer. Det går även argumentera att elbilen har större potential på landsbygden än i tätorter, där staden ger större möjligheter att transportera sig med andra kollektiva transporter, liksom att det finns större möj- ligheterna att gå och cykla34. Landsbygden är i högre grad bilberoende och per- sontransporter är ett mer nödvändigt transportmedel för att minska sårbarheten i glesbygder35.

När gäller elektrifieringens påverkan på framtida bostadsbyggande kommer det vara standardiserat att erbjuda laddplats i anslutning till hemmet och arbetsplat- sen, men även i anslutning till dagligvaruhandel, handelsplatser och andra offent- liga platser. Det framtida bostadsbyggande bör även ske med hänsyn till mindre elfordon inom bostadsområden, så som elcyklar och mindre eldrivna arbets-, ser- vice- och distributionsfordon.

När det gäller offentliga aktörers arbete med elektrifiering av fordonsflottan och transportsystemet genomförs många satsningar på detta. Regeringen har exem- pelvis uppdragit åt Trafikverket att utreda förbättring för laddinfrastruktur längs större vägar och möjligheterna till att etablera en bättre infrastruktur för snabb- laddare utmed större vägar. Samtidigt har den nuvarande regeringen gett uppdrag åt Energimyndigheten att etablera ett test – och forskningscenter för elektromo- bilitet.

Anpassning mot laddplatser som standard vid bostäder kommer på sikt även dri- vas på av EU. Ett exempel på detta är att EU antagit direktiv om att från och med 2025 måste alla nybyggen och större renoveringar ta hänsyn till elbilar. Direkti- vet innebär blanda annat att bostadshus med fler än tio parkeringsplatser måste vara förberedda för installation av laddstolpar vid alla p-rutor. Detta innebär att rör för ledningar måste läggas innan ytan asfalteras. Det kommer även ställas krav på kontorsbyggnader, men där kommer det räcka med 20 procent av plat- serna är förberedda för ledningar. Direktivet innebär också att medlemsländerna även måste stifta lagar om det minsta antalet laddplatser för kommersiella fastig- heter med fler än 20 p-rutor, samt underlätta processen för plan- och bygglov avseende laddstolpar36.

Samtidigt ser vi en diversiering av den privata marknaden och en framväxt av många nya företag som satsar på en utveckling av olika typer av elfordon. I och med Teslas intåg och många nya mindre elbilstillverkare, samtidigt som många av de stora fordonstillverkarna just nu genomföra storsatsningar på elektrifiering, ser vi nu en snabbare utveckling. Bland de större utmärker sig Volvo som redan

34Newman et al 2014. Urban, sub-urban or rural: where is the best place for electric vehicles? Int. J. Automo- tive Technology and Management, Vol. 14, Nos. 3/4, 2014.

35Zampoukos et al 2015. Elbilar, hållbarhet och planering – en genomlysning av norska och svenska rapporter och examensarbeten, ETOUR, Energimyndigheten, Report 2015:1.

36Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda.

322

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

2019 har som mål att någon variant i hela modellprogrammet ska vara elektrifi- erat. Under det senaste året har vi även sett en framväxt av mindre företag, så som Carvia, Velove och Unity, som satsar på mindre elfordon men även nya elmopedsföretag som Vessla är på frammarsch.

De risker som finns kopplade till en långsammare elektrifiering är utvecklingen av batteritekniker och de kritiska råvarorna som finns i många batterierna idag. Återvinningsmöjligheterna och utvecklingen av batteritekniker som inte är bero- ende av kritiska mineraler, så som Kobolt och Litium, är nödvändiga för att möj- liggöra en storskalig elektrifiering37. Det kommer också sannolikt leda till brist på komponenter för batteritillverkare och möjligtvis hämma utvecklingen38.

4.7 Automatisering

Automatisering av fordonsflottan, såväl personbilar som lastfordon, kan leda till ökad säkerhet, förbättrad effektivitet, mindre miljöpåverkan, förbättrad tillgäng- lighet och bekvämlighet. Men om det faktiskt blir så eller inte beror till stor del på hur vi väljer att utforma förutsättningarna39.

Hur snabbt utvecklingen kommer att ske beror också till vilken grad av automa- tisering som man refererar till: funktionsspecifik, begränsad eller fullständig. Svenska experter på området tror inte att den helt autonoma bilparken är på plats förrän efter 205040. Teknologin i sig kan innebära mekanismer som ökar totala biltransportarbetet genom potentiellt lägre kostnader men också genom att nya grupper i samhället som tidigare varit utan (sjuka, äldre och minderåriga) kan få tillgång till bil41.

Många mekanismer som kommer med automatiseringen – till exempel att det är ett relativt bekvämt och flexibelt alternativ – leder troligen till ökat biltransport- arbete42. Utan reglering genom till exempel vägavgifter kan det dessutom vara billigare för ett självkörande fordon att köra runt själv än att stå parkerad.

Som drivkraft och trend kommer automation att agera gradvis och långsamt med samtidigt kontinuerligt över lång tid.

Vilka de generella konsekvenserna av autonoma fordon blir är i dagsläget mycket svårt att uttala sig om. Det beror på hur samhället väljer att hantera och styra de nya systemen, och vilken acceptans systemen får. Enligt ovan finns utvecklings- riktningar som både kan minska och ökat biltrafiken. Men de flesta forskare pe- kar på en ökning av trafiken som en konsekvens av de självkörande bilarna.43

37Mckinsey 2018. Lithium and cobalt: A tale of two commodities.

38Electric Vehicals Outlook Bloomberg New Energy Finance

39Trafikanalys, 2016. Jämställdhetsanalys av trender inom transportsektorn. PM 2016:16

40Trivector, 2014 Självkörande fordon - Sammanfattning av pågående utveckling och diskussion kring sam-

hällskonsekvenser. Rapport: 2014:118. Workshop 2014. Medverkande: Trafikanalys, KTH, Trafikverket, trans- portstyrelsen och Scania.

41Wadud et al., 2015. Help or hinderance? The travel, energy and carbon impacts of highly automated vehi- cles.

42Litman, 2017. Autonomous vehicle Implementation Predictions. Implications for transport Planning.

43Självkörande fordon och transportpolitiska mål, Rapport 2017:20, Trafikanalys

323

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

I nuläget drivs trenden med de självkörande bilarna främst av tech-industrin och bilindustrin. Ännu har samhället inte gjort några större insatser för att samverka och styra utvecklingen i hållbar riktning. Mest har det handlat om industripolitik där länder vill visa att man ligger långt framme.

Länge har självkörande fordon legat högt på Gartners hajp-kurva över ny teknik. 2018 års kurva som publicerats i augusti visar att förväntningarna fallit en hel del.

Figur 4-4 Hype Cycle for Emerging Technologies, 2018. Källa: Gartner, 2018, gartner.com/Smarter- WithGartner.

En del av denna nedgång i förväntningar bedöms bero på ett antal dödsolyckor under 2018, kanske främst olyckan med en självkörande Uber-bil i förorten Tempe i Phoenix. Den 49-åriga förolyckade kvinnan Elaine Herzberg, ledde en cykel över vägen, och bilens system upptäckte inte henne. Autobromsen i bilen, en Volvo XC90, var bortkopplad. Den 318-sidiga polisutredningen visade att ”säkerhetsföraren” Rafaela Vasquez istället för att hålla uppsikt ägnade sig åt att streama ett program på sin smartphone. Under de 43 min som färden varade tit- tade hon på sin telefon 204 ggr. Olyckan fick Uber att avbryta alla sina försök med självkörande fordon.

Det finns en risk att de självkörande bilarna ökar städernas utbredning. Om fler kan välja att ta sig till arbete i en självkörande bil, och då använda tiden på samma sätt som på kollektivtrafik, kan man välja att bosätta sig längre ifrån arbete etc.

Vissa bedömare pekar också på att de självkörande bilarna kan ta resenärer från kollektivtrafiken. Men ännu finns mycket få vetenskapliga arbeten som studerat detta. Men detta är en av de frågor som gör det väsentligt för samhället att arbeta med frågan om digitaliseringen av transportsystemet.

324

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

Det verkar som att många städer hittills ganska okritiskt har köpt tanken på att automatiserade fordon kan minska behovet av parkeringsplatser utan att inse att de istället kan komma att köra runt betydligt mer. Färre parkerade bilar – fler som kör mer. Om vi får en självkörande fordonspool som fungerar som ett auto- matiserat taxi-system pekar de modellstudier som gjort på att trafiken kommer att öka med ca 20%. Redan idag finns flera amerikanska städer där Uber och Lyft har bidragit till ökad trängsel. När tillgängligheten via appar blir så stor tar sy- stemen över cykel-, gång- och kollektivtrafikresor.

Autonoma fordon kan komma att spela en roll för kollektivtrafiken, utan att för den skull ta över dessa resor. Som exempel kan självkörande mindre bussar fun- gera som matning till tåg och mer frekventa busslinjer. Ett exempel kan vara glesare befolkade områden, i städers utkant, och på landsbygd.

När det gäller godstransporter görs det idag försök både med större lastbilar för längre transporter, och med sk last mile transporter. I ett antal amerikanska stä- der, finns små autonoma fordon, t ex av märket Starship, som kan leverera mindre gods, eller fungera som pizza-bud. Och här förekommer redan idag pro- tester att dessa fordon tar plats på trottoarer och cykelvägar.

Utvecklingen inom området autonoma fordon drivs idag av tech-industrin, och bilindustrin. Många av företagen är giganter, som har resurser att satsa mycket resurser på utveckling. Media spelar också en stor roll genom att bevaka utveckl- ingen, men har ofta inte tillräcklig kunskap för att ge en balanserad bild.

4.8 Tjänstefiering

Många branscher har förändrats under senaste 10-15 åren till följd av nya tek- niska innovationer som möjliggjort ett annat sätt att konsumera. Istället för att köpa och äga fysiska varor har allt mer konsumtion blivit möjlig och tillgänglig via digitala kanaler. Vidare har digitalisering och mobil teknik (läs smart phones) gjort det möjligt att mycket effektivare och enklare att boka, hyra, och dela fy- siska produkter och varor, men även att erbjuda och hitta kunder till olika slags existerande tjänster.

De vanligaste exemplen på tjänstefiering och delningsekonomi som blivit möjlig till följd av digitaliseringen är mediebranschen (streaming av musik, film, m m) och uthyrning av boende via digitala plattformar (t ex AirBnB). De olika platt- formar och tjänster som möjliggör detta har olika affärsmodeller, allt ifrån att erbjuda en kanal för helt kommersiella konsumenttjänster till plattformar för del- ning mellan privatpersoner. I båda fallen har förändringen gått mycket snabbt, inte minst i Sverige. Fler branscher står på tur och det som hittills hindrat är sna- rare affärsmodeller, lagstiftning och användarbeteenden än brist på teknik.

Många bedömare tror att transportsektorn kan vara nästa bransch där tjänstefie- ringen slår igenom stort. Transportsektorn har underutnyttjade resurser med stora ekonomiska värden (läs bilar) som det är intressant att använda effektivare. En svensk bil används 3% av tiden. Med en beläggning i snitt på 1,2 personer per bil blir kapacitetsutnyttjandet endast 7,2 promille.

325

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

I vissa regioner och större städer har det redan kommit långt, t ex genom tjänster som Uber och olika slags hyr- och pooltjänster (bilpool, hyrcykelsystem, gods- och hemleveranstjänster, m m). Även tjänster för samåkning och delning av pri- vata fordon växer stadigt. På många håll i världen pågår också utveckling av ”Mobility as a Service” (MaaS, eller i svensk översättning transport som tjänst) där målet är att skapa samordnade paket av olika tjänster som tillsammans ger en så god tillgänglighet att tjänsten kan konkurrera med en egen bil. I MaaS-tjänster kan även ingå olika slags gods- och hemleveranstjänster.

Tjänstefieringen av transportsystemet förutsätter relativt stora beteendeföränd- ringar för att slå igenom stort. Till skillnad mot tjänstefiering av mediebranschen, där ”varan” genom digitaliseringen kan distribueras helt digitalt, förutsätter en transporttjänst även fortsättningsvis en fysisk förflyttning. Tilliten till de nya transporttjänsterna är därför avgörande för ett större genomslag, inte minst för dem som är vana vid att ha ständig tillgång till en egen bil. Yngre som kanske aldrig ägt en egen bil är troligen mer benägna att anamma tjänsterna.

Den förmodligen starkaste drivkraften för tjänstefiering av transportsystemet är minskade transportkostnader. Att äga bil innebär stora kostnader, och mobilitets- tjänster har stor potential att minska dessa.44 Dessutom förutsätter de inte upplås- ning av kapital i investeringar utan såväl kostnader som konsumtion blir mer flexibel. En deltrend som visar att ökad flexibilitet är önskvärt är det starka in- tresset för leasing av privata personbilar.

Beroende på vilka intressen som kommer att bli styrande kan konsekvenserna i form av transportvolymer och antal fordon bli radikalt olika. Inte självklart att det leder till minskad biltrafik, färre fordon och en bättre miljö. Potentialen finns att effektivisera resursutnyttjande men det kan också ge fler människor tillgång till bil som tjänst.45 Globalt sett är än så länge utvecklingen relativt oreglerad där marknadsintressen och riskkapital styr och myndigheter ofta ligger steget efter.

Tjänstefiering har en stor potential att minska biltrafik och privatägda personbi- lar, särskilt i nya stadsutvecklingsområden. Det finns också en potential att minska kostnaderna för bostadsbyggande (främst genom färre p-platser). I de flesta större och medelstora kommuner finns också en ökad medvetenhet om detta, och i flera fall har också parkeringsnormer och liknande styrdokument bör- jat utvecklas för att skapa bättre förutsättningar att etablera mobilitetstjänster i samband med byggande av främst bostäder. Några kommuner, bl a Göteborg och Malmö, har utvecklat bredare mobilitetsnormer som ersättning till parkerings- norm.46

Med färre privatägda bilar lär efterfrågan på transporttjänster öka för både per- son- och gods. Med tjänstefiering kommer också privata inköpsresor att istället utföras som en godstransport vilket kan öka andelen lokala godstransporter med distributionsfordon.

44Arbib J, Seba T, 2017, Rethinking Transportation 2020-2030 - The Disruption of Transportation and the Col- lapse of the Internal-Combustion Vehicle and Oil Industries, A RethinkX Sector Disruption Report

45Trivector, 2017, Konsekvenser av Mobility as a Service - Jämförelse av alternativa scenarier för implemente- ring av nya mobilitetstjänster (förstudie), Trivector rapport 2016:112

46Göteborgs stad, 2018, Riktlinjer för mobilitet och parkering, Dnr: 16-0469

326

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

Figur 4-5 Delningstjänster som alternativ till egen bil har en potential att påverka resmönster. Den re- lativt sett högre marginalkostnaden för enskilda resor påverkar i högre grad valet av färdme- del utifrån varje enskild situation. För den som däremot gjort en investering i egen bil blir det mer rationellt att använda bilen ofta. Källa: Trivector

Mobilitetstjänster har störst potential att slå igenom där det finns hög täthet av användare, det vill säga i större städer och tätbefolkade regioner. Spridningen till mindre städer och landsbygd förutsätter troligen att samhället underlättar för eller samverkar med sådana tjänster. Det kan t ex vara genom att se dem som komple- ment till eller som ersättning till traditionell kollektivtrafik. Sådana exempel finns, bland annat i USA där vissa städer upphandlat Uber för att utföra resor i områden där linjelagd kollektivtrafik är både dyr och ger en begränsad attrakti- vitet.

Den pågående utvecklingen drivs på av olika aktörer, bl a fordonsindustrin, och tech-industrin, som båda ser affärsmässiga möjligheter och är beredda att satsa omfattande riskkapital i nya tjänster. I Sverige har även den offentliga kollektiv- trafiken visat intresse för att utveckla bredare tjänster med bas i kollektivtrafiken men än så länge har detta främst skett i pilotverksamhet.

327

Trivector Traffic

328

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

5.Utvecklingstrendernas påverkan på transportsystem och stadsbyggande

I kapitel 5 diskuterar vi hur utvecklingstrenderna kommer att påverka transport- systemet som helhet och belyser vilken särskild påverkan eller konsekvens som de bedöms kunna få på framtidens bostadsbyggande. Vi har valt att formulera oss i ett antal slutsatser som vi anser vara centrala för sammanhanget, och som är relevanta att ta hänsyn till i planering och utveckling av transportsystemet och bebyggelsen.

5.1Ny teknik och nya tjänster kommer först och blir vanligast i större städer

De teknikbaserade utvecklingstrenderna – tjänstefiering, elektrifiering och auto- matisering – har alla störst potential att slå igenom i tätbefolkade områden och regioner. Det vill säga de större städerna och storstadsområdena. På längre sikt, när tekniken blir mer mogen, kommer den spridas och kunna tillämpas även där kundunderlaget inte är lika stort. Skulle samhället aktivt stödja tillämpning i gle- sare områden kan spridningen bli något mer jämnt fördelad men även då kommer med stor sannolikhet användningen vara mer utbredd där många användare kan samutnyttja resurserna och därmed hålla användarkostnaden låg.

Dessa skilda förutsättningar är viktiga att ta hänsyn till när ny teknik och nya tjänster diskuteras som en möjlighet att effektivisera markanvändningen i stads- byggandet. I mindre städer, på landsbygd och i befolkningsglesa bebyggelse- strukturer kommer privatägda bilar fortsatt vara viktiga och det behövs ett ut- rymme till parkering som motsvarar detta. Men även här skulle t ex kortare bil- resor i högre grad än idag kunna utföras med elcyklar och andra nya, små fordon, och därigenom minska behovet av flera bilar i varje hushåll. Störst potential att minska antalet privatägda bilar finns i de större stadsutvecklingsprojekten där skalfördelarna kan ge konkurrenskraftiga, attraktiva mobilitetstjänster med hög kostnadseffektivitet.

5.2 Osäkerheten i automatiseringen kräver flexibla lösningar

Utvecklingen inom autonoma fordon går snabbt, men samtidigt beror tillämp- ningen på en stor mängd faktorer som vare sig tech-industrin eller bilindustrin helt kan styra.

Samtidigt är det mycket svårt för aktörer utanför de stora företagen att veta hur långt man verkligen kommit i olika delar av systemen. Det är också tydligt att utvecklingen av affärsmodeller, testmetoder och lagstiftning inte hänger riktigt med.

329

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

Detta kräver starkt engagemang av neutrala och oberoende tredjepartsaktörer, t.ex. för att påskynda utvecklingen av nya standarder och föreskrifter. Och det kommer att krävas insatser även från samhället, t ex för att kunna kommunicera med infrastruktur.

Hur acceptansen för att sätta sig i ett förarlöst fordon utvecklas, bestäms bland annat av hur branschen lyckas hantera de olyckor som sker under utvecklings- fasen.

Vissa bedömare menar att städerna kommer att kunna vinna mycket yta på auto- noma fordon. Parkeringsplatser behövs i mindre grad, och kan förläggas utanför täta områden. Men om och när vi kommer till ett sådant scenario är mycket svår- bedömt. Samtidigt diskuterar redan idag många byggherrar frågan om att parke- ringshus bör byggas flexibelt för att kunna ändra användning om och när bilin- nehavet minskar.

Sammanfattningsvis behöver samhället engagera sig, samverka med de aktörer som utvecklar systemen, för att få underlag för att bygga en flexibel plattform som möjliggör en utveckling som följer de mål som samhället satt upp när det gäller klimat, tillgänglighet, jämlikhet osv. På så vis kan utvecklingen ske på ett sätt som gynnar en hållbar stadsutveckling.

5.3Tjänstefieringens fordon måste ges utrymme i den offentliga miljön

En tjänstefiering av transportsystemet där fordon i växande grad delas mellan användare istället för att ägas och brukas av enskilda behöver parkering och an- göring på ett annat sätt än idag. Det är ur individens perspektiv rationellt och bekvämt att privatägda fordon parkeras på respektive fastighet. I garage, parke- ringshus eller på fastighetsmarken. Denna modell fungerar normalt sett inte om man ska dela på fordon då utrymmena inte är tillgängliga för vem som helst. Dessutom är det en stor fördel, näst intill en förutsättning, att mobilitetstjänster- nas fordon är synliga och lättillgängliga i utemiljön och på stadens offentliga ytor.

Detta är en betydande utmaning då marken är en värdefull och dyr resurs där det finns ett stort tryck på att bygga tätt med hög exploateringsgrad. ”Mellanrum- men” i staden (gator, torg, parker, osv) ska också ge plats till många andra funkt- ioner och kvaliteter, vilket kan göra det svårt att prioritera plats till t ex bilpools- bilar eller stationer för hyrcyklar. I stora stadsutvecklingsprojekt finns behov av samlade ”mobilitetshubbar” vilket förutsätter att relativt stora, samlade ytor re- serveras för mobilitetstjänster.

5.4 Från Teslaboom till samlat grepp om elektromobilitet

Elektrifieringen sker just nu på bred front och den handlar inte bara personbilar. Snarare sker en snabb utveckling kring elektrisk mobilitet för alla transportme- del. Även om elbilen har haft en snabb utveckling de senaste åren kommer vi troligtvis se en ännu snabbare utveckling av mindre eldrivna fordon, så som el-

330

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

mopeder, elcyklar och mindre varutransportfordon. Utöver detta sker elektrifie- ring av bussflottorna i flera städer som också sannolikt kommer drivas på genom att kollektivtrafikmyndigheter ställer krav i upphandlingen om eldrivna bussar.

I relation till framtida bostadsbyggande kommer smarta laddsystem för person- bilar vara standardiserat, men i ett helhetsperspektiv behöver stadsplaneringen i framtiden anta ett bredare grepp om allt som rör elektromobilitet. Detta handlar framförallt om att ta hänsyn till laddinfrastruktur för mindre elfordon och till hur en övergång till eldriven busstrafik kan påverka stadsmiljön. Beroende på val av teknik, ”InMotion charging”, hållplatsladdning; eller trådbuss, påverkas stads- planeringen i olika grad. Genomförande av dessa lösningar är till stor grad bero- ende av en tät samverkan med stadsplanering och bostadsbyggande.

I ett vidare perspektiv krävs en fortsatt standardisering den nationella infrastruk- turen för laddningssystem och vidare satsning på korridorstrukturer mellan tätor- ter. Här blir samverkan mellan offentliga myndigheter och näringslivet avgö- rande för hur pass snabbt ett heltäckande system kan finnas på plats.

Med undantag av de trögheter som finns att ersätta den befintliga bilparken är det svårt att urskilja motkrafter som skulle bromsa en elektrifiering av fordons- flottan. Det råder dock en del osäkerheter kring hur snabbt elektrifieringen kan ske. De utmaningar som på längre sikt kan hämma utvecklingen är efterfrågan på batterier och osäkerheter kring ny teknikutveckling för mer hållbara batterier, samt i till vilken grad samhällets aktörer kan ta ett samlat grepp om en smart laddinfrastruktur och om hur politiska/ekonomiska styrmedel används för att driva på utvecklingen.

5.5 E-handel och godstransporter ger mycket lokala transporter

Det digitala trenderna håller redan på att förändra förutsättningar för varutrans- porterna i våra städer. E-handeln har under de senaste åren haft mycket stark tillväxt, men mycket tyder att den stora tillväxten kommer ske de kommande tio åren. Tekniktrenderna kommer förmodligen driva på och förändra flödena av va- ror mot en mer diversifierad och individualiserad logistikkedja, vilket ställer nya krav på hemleveranslösningar. Utvecklingen har en potential att reducera och effektivisera transporterna i städerna, samtidigt finns det stor risk till att det leder till mer transporter om det inte samordnas på ett smart sätt.

Utveckling av mer samordnade godstransporter har hittills gått relativt trögt och länge har det varit ett undansatt område i den kommunala planeringen. Idag upp- märksammar allt fler städer hur en ökad bebyggelsetäthet och omprioritering av ytor från biltrafik till kollektivtrafik, gående och cyklister ger ändrade förutsätt- ningar för godstransporterna i staden. För att hantera detta i framtidens bostads- byggande kommer det finnas ett ökat behov av att integrera och beakta gods- transporteter i ett tidigt skede av den kommunala planeringen genom godstrans- portstrategier och en samordnad varudistribution. Planeringen av nya bostads- områden behöver framledes ta en större hänsyn till godstransporter. Detta sker delvis redan nu inom ramen för olika pilotprojekt där man försöker utveckla olika tjänster för samlastning.

331

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

Framväxten av nya logistiklösningar har potential att skapa effektivare gods- transporter inom stadsdelar, men vilket genomslag dessa lösningar får på sikt och i större skala avgörs till stor del av hur samhällets aktörer väljer att samordna sig.

5.6 Nya aktörer och affärsmodeller dyker upp på arenan

Inom många av de digitala teknikerna som nu kommer inom transportområdet, är det ofta helt nya aktörer som är delaktiga. Dessa är inte alltid bekanta med traditionella synsätt inom samhällsplanering och stadsutveckling. Det är natur- ligtvis positivt att gängse synsätt utmanas, men det ställer också krav på sam- hället att hantera detta.

Även när det gäller affärsmodeller utmanar nya aktörer de traditionella lösning- arna. Detta gäller t ex bilpools-system som Drive Now och Car2Go, som nu båda lämnat Stockholm för att man inte tycker sig få gehör för sina idéer, t ex när det gäller tillgång till parkering. På liknande sätt har globala hyrcykelaktören Obike lämnat Stockholm, och lämnat kvar hundratals cyklar över staden.

Om system för transport som tjänst, MaaS, skall kunna utvecklas till en åtgärd som går i riktning mot ett hållbart transportsystem, behöver samhället samverka med de privata aktörer som nu försöker bygga fungerande affärsmodeller. Öppna gränssnitt i olika tekniska system, avtal för hur dessa aktörer kan sälja kollektiv- trafikens biljetter är några av de utmaningar som måste lösas.

En del av dessa frågor kan lösas i den form av flexibel plattform för samhällets hantering av digitaliseringen av transportsystemet som vi föreslår ovan. Det kommer också krävas arbete kring styrningen av denna typ av system. Här kan policy labs, design thinking osv vara verktyg att arbeta med. Genom ett sådant arbete byggt på samverkan mellan privata och offentliga aktörer kan de nya sy- stemen komma att gynna en hållbar stadsutveckling.

5.7 Stadsbyggandet kan stödja eller hindra hållbara livsstilar

Att förändra människors vanor och normer till reella beteendeförändringar är ofta en trögrörlig process och sker ofta gradvis. I vilken hastighet förändringen sker mot mer hållbara livsstilar hänger också samman med hur vi lyckas ta tillvara potentialen i ungas transportbeteenden och värderingar som i dagsläget är mer hållbara.

De yngre generationerna är generellt sätt mer positivt inställda till nya fenomen och trender såsom digitalisering och delningsekonomi, vilket kan medföra en snabbare förändring än vad vi hittills upplevt. Fortsatta satsningar som underlät- tar för dem att inte rätta sig till gamla ohållbara normer kommer säkerligen bidra till snabbare förändringar, men frågan är till vilken grad äldre generationer kan förändra sina resvanor och syn på bilen. Hittills har vi inte sett få genomgripande förändringar kring detta, även fast stadsplanering i teorin styrt om från bilen som norm till en prioritering av hållbara färdmedel i många planeringsdokument och planer.

På sikt ser vi att stadsplaneringen måste ta mer hänsyn till allt mer diversifierade former av livsstilar. One size fits all-lösningar troligen svåra att få att fungera och

332

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

mer segmenterade metoder kommer behövas i framtiden för skapa djupare för- ståelse för invånarnas behov och motivationen för att leva och resa hållbart. På lång sikt kommer således betydelsen av att möjliggöra för olika former hållbara livsstilar att öka. Mer kunskap kommer även behövas om hur de nya tekniktren- derna bidrar till mer hållbara beteendemönster, eller inte.

5.8 Utvecklingen kan gå både fort och långsamt

Hur snabbt utvecklingstrenderna förändrar resmönster och transporter beror av många olika faktorer, inte minst hur centrala aktörer väljer att agera. Vissa för- hållanden och system är också mer trögrörliga än andra, ofta beroende på ett stigberoende med inlåsning i de investeringar som tidigare gjorts i äldre teknik. Personbilar är ett sådant exempel. Det skulle ta decennier innan elbilar dominerar fordonsflottan även om elbilarna redan i dagsläget skulle stå för en majoritet av nybilsförsäljningen (vilket den långt ifrån gör). Positiva effekter på miljö, klimat, etc, från sådan ny teknik kan alltså inte tillgodoräknas på kort sikt.

Mobilitetstjänster som inte på samma sätt förutsätter stora investeringar kan mycket snabbare få genomslag, särskilt om de under introduktionen finansieras med riskvilligt kapital. Det kan vi se redan idag på global nivå, där bl a hyrcy- kelsystem satts upp i mycket stor skala och på kort tid tagit betydande marknads- andelar när tjänsterna är konkurrenskraftiga vad gäller tillgänglighet, bekvämlig- het och kostnad. I Beijing mer än fördubblades antalet dagliga cyklister mellan 2015 och 2017, till stor del beroende på den omfattande lanseringen av hyrcy- keltjänster. Detta vände på kort tid en 30 år lång trend av minskat cyklande.47 Det är dock osäkert hur bärkraftiga dessa affärsmodeller är över tid, många inve- sterare tycks ta stora risker.

5.9 Alla får inte samma nytta av den nya tekniken

Ny teknik och nya tjänster kommer att spela en stor roll för framtidens transport- system. Men frågan är om tillgången till system och tjänster kommer att fördelas på ett rättvist och jämlikt sätt i samhället. Och svaret på denna fråga är nog att utan styrning och hjälp från olika samhällsaktörer kommer alla inte att få samma nytta av den nya tekniken.

Så är det naturligtvis alltid. Olika människor är olika intresserade av ny teknik och att testa denna. Och införandet av systemen kommer i första skedet att ske i större städer där den omedelbara nyttan är uppenbar, med minskad trängsel och mindre utsläpp etc. Mindre tätorter och glesare områden där nyttan inte är lika uppenbar kommer i högre beroende av samordnade insatser, så som den aktuella bredbandssatsningen i Sverige.

Vi kan konstatera att den nya tekniken kommer påverka olika grupper och indi- vider på olika sätt. Tillgängligheten till ett digitaliserat transportsystemet påver- kas till stor del av individens digitala kompetens, det vill säga förmågan att ta tillvara den nya tekniken. Vissa hem är redan uppkopplade medan andra inte, oavhängigt kommer beroendet av att ha uppdaterade smartphones kommer att

47Fores, 2018, Sustainable mobility the Chinese way - opportunities for European cooperation and inspiration

333

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

öka. I denna utveckling finns det risk att vissa hushåll inte åtnjuter samma till- gänglighet till ”systemet” som de uppkopplade hem. Detta medför högre krav kring utformningen och anpassning lösningarna. På samma sätt ser vi att den digitala kompetensen varierar mellan olika generationer och mellan kvinnor och män. Här råder fortfarande en del osäkerheter kring hur jämställdheten kan tän- kas påverkas av en digitalisering av transportsystem.

334

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

6. Samhällets roll och styrning

Att på detaljerad nivå styra mot de övergripande mål som samhället ställt sig bakom blir allt viktigare. Det viktigaste exemplet är troligen hur vi skall klara den stora utmaningen med klimatet, och här krävs en tydlighet i hur dessa mål skall uppfyllas på detaljplane- och projektnivå.

Ett exempel på detta är de mål som finns för transporterna i klimatlagen. I denna är målet att utsläppen från transporterna skall minska med 70% till 2030. Det är 12 år dit. Och i de flesta kommuner arbetar man fram nya planer som ökar, och inte minskar dessa utsläpp.

Som vi beskrivit flera avsnitt ovan går utvecklingen snabbt inom många delar av den teknikutveckling som påverkar det framtida transportystsmet. Många nya aktörer kommer också in, vilket skapar krav på nya roller, och ny styrning av planeringen.

Det kommer att krävas ett snabbt uppvaknande av samhällsplaneringen när det gäller den nya tekniken, det som man ibland kallar för smart mobilitet. Eller skall man fortsätta att tro att de klassiska instrumenten översiktsplaner, detaljplaner, trafikstrategier osv löser problemen?

Tidigare har man pratat om att man vid förändring tinar upp isen, formar om den, och sen låter den frysa till igen. Gary Hamel har uttryckt det som att vi idag istället måste jobba som slush, issörjan, som aldrig fryser, utan ständigt kan for- mas om.48

Istället för en plan behöver vi stället arbeta med plattformar. En plattform som innehåller de värderingar, mål och den kultur som vi vill skall gälla. I staden, i företaget eller organisationen. Och som sen möjliggör att vi kan omforma våra processer utifrån vad som händer, med utgångspunkt i plattformen. Om ett sådant arbete skall få avsedd effekt kommer det att krävas omfattande samverkan med alla nya aktörer, men också mellan olika planeringsnivåer.

Erfarenhet och forskning kring införande av ny teknik visar att effekterna ofta blir andra och oväntade än de man trodde från början. Med de många samtidiga trenderna, och det snabba tempot i flera av dem, kan man räkna med osäkerhet i vilka effekterna blir. Vi bedömer att det finns ett stort behov av att fortsatt nog- grant följa samtliga beskrivna utvecklingstrender och föra en aktiv diskussion om både risker och möjligheter med dem kopplat till ett hållbart bostadsbyg- gande och till en hållbar stadsutveckling i stort.

48Hamel G, Zanini M, 2014, Build a change platform, not a change program, McKinsey Insight, Oct 2014

335

Trivector Traffic

336

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

Referenser

Arbib J, Seba T, 2017, Rethinking Transportation 2020-2030 - The Disruption of Transportation and the Collapse of the Internal-Combustion Vehicle and Oil Industries, A RethinkX Sector Disruption Report.

Bastian, 2017. Explaining trends in car use. KTH. Doctoral Thesis

Bloomberg 2017. Electric Vehicles Outlook Bloomberg New Energy Finance

Boverket, 2015. Behov av bostadsbyggande. Teori och metod samt en analys av behovet av bostäder till 2025. Rapport: 2015:18.

Boverket, 2018. Prognos: bostadsbyggandet minskar i år, 2018-04-12.

Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda.

Focas & Christidis, 2017. Peak Car in Europe? Transportation Research Proce- dia 25, 531-550.

Fores, 2018, Sustainable mobility the Chinese way - opportunities for European cooperation and inspiration.

Frändberg & Vilhelmsson, 2011. More or less travel: personal mobility trends in the Swedish population focusing gender and cohort

Göteborgs stad, 2018, Riktlinjer för mobilitet och parkering, Dnr: 16-0469

Hamel G, Zanini M, 2014, Build a change platform, not a change program, McKinsey Insight, Oct 2014

Litman, 2017. Autonomous vehicle Implementation Predictions. Implications for transport Planning.

Lyons, G., & Davidson, C. (2016). Guidance for transport planning and policy- making in the face of an uncertain future. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 88, 104-116.

Ma et al., 2017. Social marketing and the built environment: What matters for

travel behaviour change? Transportation 44: 1147-1167.

Mckinsey 2018. Lithium and cobalt: A tale of two commodities.

Newman et al 2014. Urban, sub-urban or rural: where is the best place for elec- tric vehicles? Int. J. Auto-motive Technology and Management, Vol. 14, Nos. 3/4, 2014.

337

Bilaga 5

SOU 2019:17

Trivector Traffic

Novikova, 2017. The Sharing economy and the Future of Personal Mobility: New models Based on Car sharing. Technology Innovation Management Review Volume 7, issue 8.

OECD. Publishing. (2015). The Metropolitan Century: Understanding urbani- sation and its consequences, OECD.

PostNord 2018. E–handeln i Norden 2018.

PostNord 2018. E-handels barometern.

Schmitt, P., Smas, L., Perjo, L., & Reardon, M. (2014). CASUAL: Co-Creating Attractive and Sustainable Urban Areas and Lifestyles.

SKL 2015. Förtätning av städer – trender och utmaningar.

Smidfelt Rosqvist & Winslott Hiselius, 2017. Whose car mileage needs to be reduced to reach the climate goals of Sweden? (Submittad artikel)

SOU 2013:84, Fossilfrihet på väg.

Trafikanalys 2016 - Urbana godstransporter, PM 2016:5.

Trafikanalys 2016. Godstransporter i Sverige – en nulägesanalys, Rapport 2016:7.

Trafikanalys 2018. Fordon i framtiden – elektrifiering, automatisering och digi- talisering, Trafikanalys PM 2018:3

Trafikanalys 2018. Korttidsprognoser för den svenska vägfordonsflottan – meto- der och antaganden, Trafikanalys PM 2018:4.

Trafikanalys, 2016. Jämställdhetsanalys av trender inom transportsektorn. PM 2016:16.

Trafikanalys, 2017, Självkörande fordon och transportpolitiska mål, Rapport 2017:20, Trafikanalys.

Trafikverket Rapport 2014:137, Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatsce- nario för energieffektivisering och klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv.

Trivector PM 2017:44. SHIFT2017 – Rankning av städers arbete med hållbara transporter.

Trivector Rapport 2010:57. Stafettbeskrivning för bättre målstyrning i plane- ringen – slutrapport.

Trivector Rapport 2014:103. Cykeln och cyklisten – omvärld och framtid.

Trivector Rapport 2018:25. Samverkan i samhällsplaneringens tidiga skeden – en planeringsöversikt.

338

SOU 2019:17

Bilaga 5

Trivector Traffic

Trivector Rapport 2018:7, Drivkrafter resandeutveckling med bil. Underlag till SOFT-samarbetet.

Trivector, 2012, Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsa- nalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse. Trivector rapport 2012:69

Trivector, 2014, Självkörande fordon - Sammanfattning av pågående utveckling och diskussion kring samhällskonsekvenser. Rapport: 2014:118. Workshop 2014. Medverkande: Trafikanalys, KTH, Trafikverket, transportstyrelsen och Scania.

Trivector, 2017, Konsekvenser av Mobility as a Service - Jämförelse av alterna- tiva scenarier för implemen-tering av nya mobilitetstjänster (förstudie), Tri- vector rapport 2016:112.

Wadud et al., 2015. Help or hinderance? The travel, energy and carbon impacts of highly automated vehicles. Tranportation Research Part A 86 (2016) 1-18.

VTI rapport 781, 2013. Ökad cykling: Professionella utmaning och hinder i en lokal transportplanering.

VTI rapport 781, 2013. Ökad cykling: Professionella utmaning och hinder i den lokala transportplaneringen.

Zampoukos et al 2015. Elbilar, hållbarhet och planering – en genomlysning av norska och svenska rapporter och examensarbeten, ETOUR, Energimyndig- heten, Report 2015:1.

Zhang et al. 2013 Evaluation of south-Australia´s TravelSmart project: Changes

in community´s attitudes to travel. Transport Policy 26: 15-22.

339

Bilaga 6

Att säkra

goda förutsättningar för gång och cykling som del av vardagslivet

Kunskapsunderlag till betänkande om transportplaner inom utredningen Samordning för bostadsbyggande

2018-12-16

Arkitekt Järda Blix

341

Bilaga 6

SOU 2019:17

Förord

Denna rapport har skrivits på uppdrag av utredningen Samordning för bostadsbyg‐ gande (N2017:08). Den ska enligt uppdraget bidra med kunskapsunderlag till det deluppdrag inom utredningen som handlar om att analysera för‐ och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder. Syf‐ tet med detta kunskapsunderlag är att belysa planeringssystem och planeringsverk‐ tyg för miljövänligt resande och transporter i detaljplanering, i synnerhet gång och cykel. Aspekter som ska beskrivas är hälsoperspektiv, sociala perspektiv, transporteffektivitet och stadsmiljökvaliteter.

Huvudfokus har varit förutsättningarna för gång och cykel, och att skärskåda planeringssystem och planeringsverktyg utifrån detta perspektiv. Tanken är att där‐ med underlätta de tankevändor som behövs för att kunna se utöver bilen som norm i samhällsbyggandet. Framställningen refererar bland annat till det arbete jag gjort på och åt Boverket i dessa frågor.

Växjö 16 december 2018

Järda Blix

342

SOU 2019:17

Bilaga 6

Sammanfattning

Samo dning för bost dsbyg ande (N

2017:08)
Syftet med detta kunskapsunderlag till utredningen
	är att belysa planeringssystem och planeringsverktyg i detaljplaneringför
goda stadskvaliteter som gynnar människor som går och cyklar i vardagen.
Att öka andelen resor till fots och per cykel är en viktig del av omställningen till ett håll‐
bart transportsystem. För de enskilda människorna och samhället är hälsovinsterna
med att gå och cykla i vardagen också viktiga. Ett tilltalande och omväxlande stads‐
landskap med bebyggelseområden, utblickar och gröna stråk som stöder fysisk aktivitet
i vardagslivet är därför angeläget för alla, inte minst för dem som växer upp. Det kan
tillsammans med trivselvärdet av att vara i rörelse ge människor incitament att ändra
sina vanor.
Att gå och cykla kombinerat med kollektivtrafik är resurseffektivt med hänsyn till såväl
förbrukning av energi och material som den markyta i staden som tas i anspråk. Genom
		likvärdiga mobilitetsförutsättningar
att i planeringen tydliggöra dessa fördelar jämfört med bilismen kan man motivera
inriktningen			för dessa färdsätt.
Att kunna ta sig fram av egen kraft kan ses som en rättighet. Genhet, orienterbarhet och
maskvidd i nätet av gång‐ och cykelstråk är viktiga parametrar för framkomlighet för
den som går eller cyklar. I planeringen måste kvaliteter och brister i miljön fångas upp
och tas tillvara respektive åtgärdas.
I rapporten utvecklas hur PBL‐systemets planeringsverktyg kan användas. Den
kommunala planeringen enligt PBL (med visst inflytande från staten) ska tillsammans
med den kommunala och regionala trafik – och transportplaneringen samordnas med de
statliga systemen för planering av transportinfrastruktur. Vi har dels ett system för den
fysiska planeringen av vägar och järnvägar, dels ett nationellt system för att finansiera
planering, byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar samt ge bidrag
till övrig transportinfrastruktur mm. Statliga bidrag ges till cykel och kollektivtrafik bl.a.
genom stadsmiljöavtal. I det sammanhanget ska kommunerna göra motprestationer i
form av samlade planeringsinsatser för hållbar stadsutveckling och bostadsbyggande.
Uttrycklig koppling till intentionerna i politiken för gestaltad livsmiljö saknas.
Byggnader, grönområden och vägar är alla delar av en större helhet – landskapet. Det är
landskapet som omger oss när vi står på marken, sitter på cykeln och promenerar ge‐
nom stadsbygd och landsbygd. Omsorgsfull gestaltning av de offentliga rummen som
helhet och deras förankring i stadslandskapet har stor betydelse för fotgängare och
cyklister och för trivseln i stadslivet. Samlad kunskap om landskapets förutsättningar,
värden och användning behövs som underlag på alla nivåer i planeringen för man ska
kunna ta tillvara och utveckla dess potential.
Integrerad andskapsanalys är en metod som Trafikverket utvecklat tillsammans med
regioner och myndigheter för tidiga och översiktliga planeringsskeden. Den bör kunna
anpassas till		stadens förutsättningar och följas upp och fördjupas i de detaljerade
planskedena.

343

Bilaga 6SOU 2019:17

Hållbara strukturer för gång och cykling är allmänna intressen enligt PBL. De hanteras
genom hela planeringsprocessen från formulering av intresset till avvägning gentemot
andra allmänna intressen på översiktlig nivå samt mot de enskilda intressena när detalj‐
plan upprättas och bygglov behandlas. I botten behövs enligt ovan gedigen kunskap om
landskapets förutsättningar och värden. Arkitekturpolicy och transportplan, fotgängar‐
program, cykelplan och parkeringspolicy kan ingå i eller länkas till översiktsplanen.
Dessa riktlinjer kan fångas upp i arbetet med program (ramprogram) till
detaljplaneringen. Här kan man ta upp sambandet med stadslandskapets strukturer och
syftet med detaljplaneringen. Där bör prioriteringen av gång‐ och cykling lyftas fram.
	för området kan förstärkas med gestaltnings‐ eller
kvalitetsprogram där viktiga kvaliteter för att vistas och röra sig i det offentliga rummet
Utformningsavsikterna
tydliggörs.
I rapporten lyfts några viktiga förhållningssätt fram, som behöver beaktas för att
varaktigt säkra framkomlighet för gående och cyklister:
 Med tydliga formuleringar i detaljplanens syfte kan preciserade planbestäm‐
melser motiveras.
 Med utformningen av gaturummet i samspel med bebyggelsen skapas förut‐
sättningar för stadsliv. Högsta tillåtna hastighet regleras inte i planbestämmelser,
men gatans karaktär kan anges.
 För att garantera varaktig framkomlighet bör allmänt tillgängliga gång‐ och
cykelstråk ligga på allmän platsmark. Så kallat x‐område på kvartersmark är bara
ett markreservat.
 Parkeringsbehoven för cyklar bör uppmärksammas, även deras placering, så att
vistelseytor och fotgängares framkomlighet garanteras. Reservytor för framtida
behov bör övervägas.
 Vid kollektivtrafiknoder kan markkonkurrensen vara särskilt stor, och plats för
cykelparkering måste hävdas gentemot kraftfullare intressen. PBL ger fastighets‐
ägaren ansvar, men här är många aktörer är ofta inblandade. Kommunen har en
nyckelroll för samordning.
 Det saknas för närvarande ett självklart planinstrument för att planera och
genomföra längre självständiga cykel‐ eller gångförbindelser utanför samlad
bebyggelse om dessa inte har funktionellt samband med allmän väg.

344

SOU 2019:17

Innehåll

Förord

Sammanfattning

Inledning

1Prioritera+ Ett trafikperspektivmänniskansomi rörelseutgår från cyklisten och fotgängaren.

+Vad är gång‐ och cykelvänliga stadsmiljöer

+Se rationellt på de gåendes rättigheter

+Viktigt inventera brister och möjligheter

+Begrepp för transportinfrastruktur med bäring på gång och cykel

+Offentliga miljöer– en liten reflektion

+Framkomlighet, konnektivitet, orienterbarhet, maskvidd, och genhet

+Hastighet i gaturummet

2 Planering enligt plan‐ och bygglagen (PBL‐planering) och systemen+ Om olikheterför transportinfrastrukturplaneringmellan PBL‐planering och transportinfrastrukturplanering + Stadsmiljöavtal ‐ helhetssyn på gestaltning av stadsmiljön i arbetet med

hållbara transporter? + Kunskap om landskapet

3Gång,+ Var kancykelmanochgårörelseoch cykla?som planeringsfråga

+Plats för att gå och cykla är ett allmänt intresse

+Systemsyn

+Särskilda program och planer för gång och cykel

+Program i PBL

4Detaljplanera+ Detaljplanenivånför att främja gång, cykel och rörelse

+Detaljplanens syfte

+Detaljplanens räckvidd

+Hastighet och detaljplaneutformning

+Framkomlighet på allmän platsmark respektive kvartersmark

+Behoven av utrymme för gång‐ och cykelfordon

+Självständigt planinstrument för gång‐ och cykelvägar efterlyses rKällor och inspirationstexte

1BilaBegreppor: för transportinfrastruktur

2 Kort om planeringssystemen enligt PBL och för transportinfrastruktur

3 Efterlysning av självständigt planinstrument för gång‐ och cykelvägar

Bilaga 6

345

Bilaga 6SOU 2019:17

Inledning

Syftet med detta kunskapsunderlag till är att belysa planeringssystem och planerings‐ verktyg för miljövänligt resande och transporter i detaljplanering, i synnerhet gång och cykel. Betydelsefulla aspekter är hälsoperspektiv, transporteffektivitet och stadsmiljö‐ kvaliteter.

Vi blev moderna människor när vi börjat gå, och har gjort så i hundratusentals år – först under det senaste seklet har vårt grundläggande sätt att förflytta oss i vardagen trängts undan av snabbare fortskaffningsmedel. Cykel är ett sådant, som vi haft ett drygt sekel. Men den cyklande människan står den gående nära; en fot i marken, av från sadeln och vips är cyklisten en fotgängare. Gående och cyklister tar sig fram för egen maskin och har det mesta gemensamt, men trängs ibland inom det begränsade utrymme som de till‐ delats i den moderna staden.

Med utgångspunkt i den gående och cyklande människans villkor i stadsmiljön har jag beskrivit och reflekterat över hur verktygen i PBL och planeringssystemen för transportinfrastruktur kan förbättra och säkra förutsättningarna för att gå och cykla i vardagen. Perspektivet gång, cykel och rörelse i vardagsmiljöerna renodlas, och ställs i relation till både stadslandskapets värden, begrepp, mål, samhällsnivåer och verktyg i planeringen.

Dagens transportinfrastruktur är, om man ser till den yta som tas i anspråk, främst ägnad att tillgodose biltrafikens och kollektivtrafikens behov. De som rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. Hur ska de som väljer att ta sig fram för egen maskin få likvärdiga mobilitetsförutsättningar? I rapporten prövas ett perspek‐ tiv på framkomlighet för gående och cyklister som en rättighet som det är planeringens uppgift att säkra. Jag lyfter också fram några enligt min erfarenhet väsentliga frågor som jag uppfattar som oklart reglerade eller förbisedda.

I reflekterar jag över fotgängarens och cyklistens villkor i stadsmiljön, och de struktureravsnitt 1 och den kunskap om landskapets förutsättningar som behövs för att stödja fysiskt aktiva transporter i vardagen liksom rörelse som rekreation och utveckling. Vad står de olika begreppen i transportplaneringen för och vilka andra begrepp är viktiga för att förstå och hantera de gåendes och cyklandes särart och behov. Betydelsen för stadsli‐ vet av hastigheten i gaturummet tas upp.

I kommenterar jag skillnaderna mellan det statliga systemet för

transportinfrastrukturplaneringavsnitt 2och PBL‐planeringen med kommunens helhetsansvar för utveckling och markanvändning inom sina gränser. Cykling och gående är lokala färdsätt, men är beroende at den statliga nivåns stöd. Får den välgestaltade helheten i det offentliga rummet tillräcklig betydelse i stadsmiljöavtalen? Kan kunskapen om stadslandskapet utvecklas med liknande metoder som i integrerade landskaps‐ karaktärsanalyser.

346

SOU 2019:17Bilaga 6

I avsnitt 3 beskriver jag var man får gå och cykla, förutom på allmän plats även enskild
mark. Gång och cykeltrafik som allmänt intresse enligt PBL beskrivs. Det behövs en
systemsyn, där strukturerna för gång och cykel tas om hand från översiktliga skalnivåer
ner till detaljerna i närmiljön. Detta kan hanteras i olika plandokument som stödjer
varandra.
I av nitt 4 kommenterar jag hur man på detaljplanenivån kan säkra förutsättningarna
för gång och cykel med stöd av olika övergripande riktlinjer. Formuleringen av detaljpla‐
nens syfte är avgörande för hur detaljerad den kan göras. Särskilt kommenteras gatu‐
markens utformning, framkomlighet på allmän platsmark respektive kvartersmark,
cykelparkering och möjligheterna att planera för sammanhängande stråk även utanför
bebyggelse.
Några frågor har jag fördjupat som bakgrund till texten i själva rapporten:
+ om begrepp i trafik‐ och transportplaneringen
+ om uppbyggnaden av PBL‐systemet jämfört med systemet för planering av
transportinfrastruktur
+ om att planera för gång och cykel utanför sammanhållen bebyggelse
Dessa bakgrundstexter redovisas i	tre bilagor	sist i rapporten.

347

Bilaga 6SOU 2019:17

1 Prioritera människan i rörelse
Ett trafikperspektiv som utgår från cyklisten och fotgängaren.
Företrädare för hållbara transporter brukar hävda att gång och cykel ska behandlas som
ett eget trafikslag som får egna utrymmen i den fysiska miljön, vilket måste genomsyra
hela samhällsplaneringen. Jag använder dock i denna rapport begreppet färdsätt.
Gång är en viktig del i alla människors vardag, att gå är grundläggande för att vara
människa, så självklart att det i det allmänna medvetandet nästan glömts bort som ett
transportalternativ i vardagslivet. För de flesta av oss gäller att vi skulle må bättre av att
gå mer i vår vardag. Från folkhälsosynpunkt borde varje människa gå åtminstone 2,5 , ja
kanske 5 km om dagen, eller minst 30 minuter							För cykling gäller i
princip samma sak, fast man kommer lite längre. Frånsett värdet av intensiv rörelse som
				(Peter Schantz 2016.)
stärker hjärtat, konditionen, muskulaturen och övriga kroppsfunktioner, har forskning
visat att ständig lågintensiv rörelse är väldigt viktigt för vår fysiska och psykiska hälsa.
		Lägg därtill värdet för kropp och själ att samtidigt som
man förflyttarsig kunna vistas i fria luften, känna årstidsväxlingarna och uppleva land‐
(Näringsdep tementet 2017)
skapet med växtlighet och bebyggelse.
Barn och unga behöver röra sig ännu mera (minst 60 minuter om dagen) och lek och
rörelse utomhus i naturlig terräng är viktigt för deras utveckling.
	Jämför med att i tätort är uppåt 80 % av bilresorna bara 3‐4 km, varav en stor
andel är skjutsningar till skolan. (					)	(Boverket 2013, Bover‐
ket 2015)			Trafikverket 2014
Fotgängarnas och cyklisternas behov har i ökad grad tagits upp i planeringen och de är
på väg att betraktas som självständiga färdsätt som ska respekteras och få det utrymme
som behövs i stadens offentliga rum. Den som rör sig till fots, med cykel, leker eller på
annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk där de rör sig i
vardagen stödjer deras aktiviteter. Sådana					kan stimulera till ökad triv‐

sel och vistelse utomhus, och att fler går ochstödjandecyklar, ochmiljöeratt barn och unga får möjlighet att utvecklas med fysisk aktivitet och fri lek i naturen. (Boverket 2013)

Vad är gång‐ och cykelvänliga stadsmiljöer

En utgångspunkt för en gångvänlig stad behöver vara att alla miljöer ska fungera för så många som möjligt. Det ska både vara möjligt att ta sig fram obehindrat dit man ska i den hastighet som passar individen och vistas i det offentliga rummet tillsammans med människor i alla åldrar, ha nära tillgång till service och butiker men också kontakt med grönska och landskap, både ombonade soliga och skyddade platser och fria utblickar i stadslandskapet.

Fotgängaren är direkt utsatt för väder och vind, ljus och skugga och för många starka sinnesupplevelser i den byggda miljön. Gestaltningen av stadens byggnader och anlägg‐ ningar kan på ett avgörande sätt bidra till stimulerande och attraktiv miljö för dem som går och cyklar. Detta är i sin tur nödvändigt för omställningen till en mer hållbar stad. Som gående rör man sig långsammare än andra trafikanter, 2‐7 km/tim, cirka 30‐100 m/minut, vilket på gott och ont medför att omgivningens kvaliteter och brister blir väl‐

348

SOU 2019:17Bilaga 6

digt påtagliga och påverkar i sin tur individen vare sig man vill eller inte. Monotona och
storskaliga miljöer blir så mycket mer dominanta när man går, för de exponeras så länge
för en. Även exponering för buller och för hastiga fordonsrörelser blir mer kännbart när
man går. Man behöver motverka barriäreffekterna av de renodlade motortrafikrummen.
Den gående kan uppleva tiden under sådana sträckor som bortkastad.
Fotgängaren är den trafikant som rör sig långsammast och är för sin framkomlighet
verkligen beroende av ett finmaskigt gångtrafiknät, vidare av rimlig frånvaro av buller
för komfort i gångmiljön och möjlighet att prata med den man går tillsammans med. Att
röra sig genom sekvenser av omsorgsfullt utformade stadsrum med detaljer, olika tids‐
djup, omväxling, växtlighet och utblickar kan å andra sidan ge ovärderlig frihetskänsla
och stimulans i vardagslivet. Den längre tiden jämfört med andra färdsätt ger också
upplevelse av meningsfullhet.
Man vill röra sig på och mellan platser som är trivsamma och behagliga att vistas
på, som ger intryck och upplevelser i ögonhöjd. Jan Gehl har i sin bok ”Byer for mennes‐
ker” fint sammanfattat vad det handlar om. Det gäller						‐ mot olyckor kriminalitet
och våld,			– möjligheter att gå, stå och sitta, att se, samtala och vara fysiskt aktiv,
samt miljöns					skydd
				– en mänsklig skala, ett gott mikroklimat, vackra
	komfort
välutformade detaljer och material, utsikt, träd, planteringar och vatten
.		”härlighetsvärden”						(Gehl J 2010, sid
249)
Se rationellt på de gåendes rättigheter
Det är rationellt att välja gång oftare än många tror. Man behöver inte vänta på nästa
buss eller spårvagn, man behöver inte parkera, och på köpet får man en del av sin
vardagliga motion. Om man inte har något alternativ – inga pengar eller har glömt sitt
kort, om det är stopp i trafiken eller inga bussar och spårvagnar finns tillgängliga ‐ så
måste man gå! Möjligheten att ta sig fram som fotgängare är en rättighetsfråga och en
grundtrygghetsfråga. Detta synsätt anknyter till begreppet ”likvärdiga mobilitetsförut‐									.
sättningar” för alla färdsätt som lyfts fram av Carl‐Johan Engström							(Engström C‐J 2018)

Allemansrätten, dvs rätt att hänsynsfullt ta sig fram över annans mark utan att skada grödor mm eller göra intrång i människors hemfridszon är en hävdvunnen rättighet sedan urminnes tider med stark förankring hos allmänheten. Den är från 1964 inskriven i Sveriges grundlag, regeringsformen.

Skillnaden mellan skyddade och oskyddade trafikanter i risk att råka ut för en olycka är uppseendeväckande stor. En bilåkande riskerar i ytterst liten grad att bli allvarligt skadad eller dödad vid olyckor i tätort så länge som bilen framförs lagligt med hänsyn till bältesanvändning, nykterhet och hastighet. Därtill bör likvärdighet i komfort och upplevd trygghet vägas in i en konsekvent tillämpning av rättighetsperspektivet, för att inte tala om hur mycket yta i stadens rum som tas i anspråk av respektive färdsätt.

En annan rättighetsfråga är framkomlighet, som kan uttryckas i genhet och maskvidd. Möjligheten att göra en ”runda” är en viktig kvalitet för fotgängaren. Med en tät maskvidd (korta avstånd mellan stråkens knutpunkter) blir möjligheten att välja väg stor, och fotgängaren upplever hög genhet.

349

Bilaga 6SOU 2019:17

Viktigt inventera brister och möjligheter
Det är viktigt att kommunen har ett tillgängligt, aktuellt och tillräckligt detaljerat under‐
lag där brister och förtjänster i stadsmiljön för fotgängare och cyklister noteras. En fot‐
gängare skiljer inte på allmän platsmark och kvartersmark, utan tar sig fram där det
fungerar och är gent (där många går i naturmark blir det stigar). En samlad kunskap om
hela det tillgängliga stadslandskapet behövs, även om ansvaret för åtgärder delas mellan
kommunen och fastighetsägare.
Enkäter och intervjuer är traditionella kunskapskällor. Metoder finns utvecklade för
”Trygghetsvandringar” med boende och andra berörda där kvaliteter, risker och önske‐
mål kan fångas upp. Andra sätt att bevaka fotgängarintresset är att utveckla kontakten
med skolor för att få hjälp att kartera brister i närmiljön från barnens perspektiv. Även
digitala mätningar av faktiska fotgängarrörelser inom de mest trafikerade områdena bör
utvecklas. Exempel finns på mätning i centrala Västerås (mobiltelefoner i rörelse) och
Malmö (gångtrafikanträkning med stöd av kamera). Ett annat exempel är Space Syntax‐
analyser som ger kunskap om den faktiska tillgängligheten och användbarheten liksom
brister och beräkning av genhetskvoter mellan adresser.
Sådana underlag kan givetvis också kompletteras med tillgänglig kunskap från analyser
av stadslandskapet med värden och potentialer för fotgängarna som gäller vegetation,
utsikter, kulturhistoriska värden. Ett tidigt exempel är Stockholms sociotopkartor. Med
lokalt anpassade kombinationer av metoder bör det vara möjligt att få fram ett bra
underlag om framkomlighet och brister i gång‐ och cykelnäten, inte minst behov av
skötsel.			nderlag om landskapet ytterligare)
	(i avsnitt 2 kommenteras
Begrepp för transportinfrastruktur med bäring på gång och cykel
De begrepp som används i transport‐ och trafikplaneringen är utvecklade med biltrafi‐
ken som norm. Ambitioner att lyfta in gång och cykel i begreppsapparaten har lett till
viss förvirring. Det vore en fördel om utredningen kan bringa bättre reda i nomenklatu‐
ren.				.
	(Se genomgång i Bilaga 1. Där kommenteras några begrepp i transport‐planeringen
och hur de fungerar för gång och cykel)
”Cykel och gång ska betraktas som egna trafikslag” förs ofta fram, för att kräva en likfor‐
mig behandling. Eftersom det bara finns								, vägtrafik, bantrafik, sjöfart och
luftfart, kan detta begrepp inte användas, utan det är fråga om transportsätt eller färd‐
					fyra trafikslag
sätt. Jag har i denna text valt färdsätt, som ger association till den människa som färdas.
Med begreppen y eff ktivit t och			esurseffek ivitet kan man tydliggöra och kvantifiera
hållbarhetspotentialen för gång och cykel i staden. För att fånga hela förbrukningen av
stadens begränsade markresurser. bör man också beakta både den plats fordonet
upptar i trafiken (där hastigheten har betydelse för hur stor yta som går åt) samt hur
mycket mark för parkering som går åt.							, d.v.s. att förflytta sig i vardagen
I folkhälsoarbetet används begreppet
med hjälp av fysisk aktivitet, främst gång och cykling.									Den som
				Aktiv transport
rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende
								(Johan Faskunger 2008)
av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. Inom folkhälsoforsk‐
ningen används begreppet		stödjande miljöer.				Dessa miljöer kan stimulera till ökad trivsel

350

SOU 2019:17Bilaga 6

och vistelse utomhus och är mycket betydelsefulla för att stimulera fysisk aktivitet i vardagen. Dessa miljöer är en del av ett större sammanhang. De är delar av ett landskap med strukturer av bebyggelse, transportsystem och grönområden. (Boverket 2013)

De begrepp som relaterats ovan samt i Bilaga 1 har som syfte att förstå, hantera och beräkna trafik och transporter beträffande mängder och ekonomi. Hur begreppen leder tanken kan bero på vilket perspektiv man utgår från, eller vilken tankefigur

Gestaltad livsmiljö
resonemanget håller sig inom. Målet för samhällsplaneringen har enligt resonemangen i
	mer överordnade livsmiljöbegrepp som ledstjärnor. Färdsätten gång,
cykel och kollektivtrafik hänger alla samman i en resekedja och är beroende av
välgestaltade, tillgängliga och attraktiva stadsrum för att fungera och locka fler
människor. Då kan såväl de hälsobringande effekterna som färdsättens resurssnålhet ge
full utdelning,
Offentliga miljöer– en liten reflektion
”Gestaltad livsmiljö” påpekar att de offentliga miljöerna är viktiga gemensamma rum i
samhället av stor betydelse för många människors vardag. De har många
samhällsviktiga funktioner och kan bidra till gemenskap och tillhörighet och är socialt
					(prop2017/18:110 sid 51)
viktiga rum där människor samlas och möter andra på lika villkor. Är den offentliga
miljön utformad med omsorg signalerar det dess betydelse.
Allmänna platser på planlagd mark utgörs av gator, vägar, torg, parker och andra
områden, som enligt detaljplanen räavsedda fö r ett gemensamt behov (1 kap 4§ PBL).
		offentlig plats				(1993:1617).
Dessutom är allmänna vägar och andra områden som upplåtits för allmän trafik och är
tillgängliga för allmänheten				enligt 1 kap. 2 § ordningslagen
Vissa andra platser kan jämställas med offentlig plats om kommunen beslutar så i lokala
ordningsföreskrifter. I allmänt medvetande jämställer man snarast det offentliga
rummet med offentliga och publika miljöer, där allmänheten har tillträde. Även t.ex.
platser i strövområden och på stränder har en sådan laddning.
Den som går och cyklar är i hög grad beroende av det allmännas omsorg om de
offentliga rummen. Kollektivtrafiken flyttar in det offentliga rummet i fordonet – och blir
en arena för möten och att man kommer i kontakt med eller i varje fall ser och deltar i en
gemensam färd med alla sorters människor. Bilen däremot tar oftast upp ett stort
utrymme i det offentliga rummet jämfört med vad föraren och eventuell passagerare
fyller upp. Man kan säga att privatbilen är ett litet privat utrymme som far omkring i det
offentliga rummet, och där förare och passagerare är skyddade från offentligheten.
			Boverket: ”Plan ra för örelse”
Framkomlighet, konnektivitet, orienterbarhet, maskvidd, och genhet,
I figur här intill (från sid 25 i				) redovisas några viktiga

begrepp för gång‐ och cykel. Maskviddsbegreppet är inte bara tillämpligt inom stadsdelen och för vissa kopplingspunkter mellan stadsdelar. Från ett rättighets‐ och jämlikhetsperspektiv är det även angeläget att använda maskviddsbegreppet på mer övergripande skalnivåer. I fotgängarprogram respektive cykelprogram kan kommunen ange önskvärd största maskvidd för framkomlighet i stadsbygden med dessa färdsätt via genomgående respektive lokala nät.

351

Bilaga 6

SOU 2019:17

Figur 2: Från sid 25 i ”Planera för rörelse” (Boverket 2013)

352

SOU 2019:17

Bilaga 6

Gåendes och cyklisters tidsförluster behöver uppmärksammas, vilket också gör den gående mera likvärdig med andra trafikantgrupper. Jämför med hur styrande resone‐ mangen om netto‐nuvärdeskvot har varit för att motivera investeringar i utbyggnad av vägnätet. Under ett drygt halvsekel har omvägar för gående och cyklister skapats när trafikleder byggts ut, en ackumulerad strukturell brist i landskapet om man utgår från gåendes och cyklisters generella framkomlighet.

Ett slående exempel på hur modern transportinfrastruktur och människors upplevelse av bl.a. trafikens farlighet har begränsat rörelseutrymmet i moderna städer är att se på hur barns aktionsradie har förändrats. På bilden nedan visas hur barnets rörelseradie förändrats mellan generationerna i en familj.

Tim Gill, barnrättsaktivist i England, beskriver utveck‐ lingen genom sin familj.

På 1920‐talet fick hans far som 8‐åring gå själv genom hela Sheffield, nästan en mil till sjön för att fiska. Tim Gill fick som 8‐åring på 1950‐talet själv gå 1,5 km ut i skogen och leka. Hans dotter fick som 8‐ åring på 1970‐talet gå 800 m själv till simhallen. Hans barn‐ barn som är 8 år på 2010‐talet får bara gå till slutet av gatan, ungefär 300 meter.

Denna utveckling är generell över hela västvärlden och beror till stor del på den ökade biltrafiken, brist på säkra gång‐ och cykelvägar och föräldrars upplevda oro. Detta gör att närmiljön vid hem, skola och förskola blir väldigt betydelsefulla utemiljöer för barn och unga.

Figur3 Barns och ungas möjligheter att röra sig fritt har minskat drastiskt det senaste århundradet På bilden ovan, efter Tim Gill, beskrivs förändringen i rörelsefrihet mellan

olika generationer i stadenamma familj (Boävenerket 2015)

Framkomligheten i påverkas i det traditionella gatunätet av trafikrummets utformning. Tidsförlusterna uppträder i olika detaljeringsgrad – en fråga är t.ex. hur gående och cyklister kan prioriteras vid signalreglering i korsningarna. Men även utformningen av korsningar kan diskuteras utifrån denna aspekt. Förutom att den gående måste passera två gator för att komma till motsatt hörn, så måste man i allmänhet vid varje passage av en korsande gata vika av från och vända tillbaka till sin raka gånglinje om man är på väg framåt, eftersom gatuhörnen är rundade för att möjliggöra en viss hastighet med bil. I de flesta gatukorsningar måste man göra en avvikande krumbukt från sin naturliga gånglinje, och man får vänta länge på sin tur i ljusregreglerade korsningar. (Se Gehl J 2010 sid 253 – 255)

353

Bilaga 6

SOU 2019:17

Hastighet i gaturummet

Hastigheten för motorfordon är avgörande för gåendes och cyklandes tillgänglighet till samt trygghet och komfort i stadens gaturum. 30 km/tim anses som brytpunkten för när det blir allvarliga följder för de oskyddade trafikanterna vid kollisioner med bilar. Tillåten hastighet påverkar dessutom gatunätets kapacitet. Vid låg hastighet kan ett jämnt flöde hållas utan onödiga luckor.

Trafikanalys har på regeringens uppdrag studerat effekterna av sänkt bashastighet i

tättbebyggt område, ungefär samma sak som tätort). Man föreslår att rekvisitet angående fordons ”framkomlighet”(Trafikani Trafikförordningenlys Rapport 2017:16

byts mot ”tillgänglighet” vilket avses ”..stärka kommunernas möjligheter(3 kapatt sänka17§ TraF)hastigheten för att underlätta för gående och cyklister och för att åstadkomma en attraktivare tryggare och säkrare stadsmiljö”. Vidare föreslås att bashastigheten i tättbebyggt område sänks i hela landet till 40 km i tim, kombinerat med möjligheter för kommunerna att både höja och sänka hastigheten i olika gatuavsnitt. En förutsättning för att förslaget ska ge önskvärda effekter sägs vara att kommunerna med stöd av lokala trafikföreskrifter sänker hastigheten ytterligare på vissa gatuavsnitt. För att underlätta detta föreslås förtydligade nationella riktlinjer, vilket man menar skulle underlätta för kommunerna att genomföra sådana ytterligare sänkningar i delar av tätorten. Trafikanalys studerade också alternativet 30 km bashastighet med motsvarande möjlig‐ heter för kommunerna att höja och sänka hastigheten, men menade att detta skulle medföra försämrad framkomlighet samt större kostnader för kommunerna för att anpassa gaturummet.

Frågor om livfullare, attraktivare och tryggare stadsmiljö med lägre ljudnivå har ingått i övervägandena. Man har även tagit upp värdet av att korsa gatan och enklare kunna nå butiker och andra publika lokaler i bottenvåningarna, samt ett resonemang om att 30 km /tim som bashastighet även skulle öka andelen som går och cyklar och därmed ha positiva hälsoeffekter och klimateffekter. Däremot verkar man inte ha diskuterat påver‐ kan på markkonsumtionen för infrastruktur i en stadsbygd där konkurrensen ökar om mark för alla de funktioner som tillsammans bildar en hållbar stadsväv.

Om man konsekvent tillämpar principen om likvärdiga mobilitetsförutsättningar för alla färdsätt, och lägger till fördelarna med yteffektivitet vid lägre hastighet samt övriga ovannämnda positiva effekter, så framstår kravet på generell hastighetsbegränsning till 30 km/tim i tätortsmiljö med blandtrafik som rimligt, i varje fall värt att analysera

djupare. Se även kommentarer i avsnitt 4 om detaljplanereglering.

Figur 4. Utrymmesbehov för bilar kopplat till hastighet enligt ”Cykelstaden”

(White m.fl. 2011)

354

SOU 2019:17

Bilaga 6

2 Planering enligt plan‐ och bygglagen (PBL‐planering) och systemen för

transportinfrastrukturplanering

Olikheter mellan PBL‐planering och transportinfrastrukturplanering

I kunskapsöversikten ”Samordna planeringen för bebyggelse och transporter!”, redovisas regelverken kring planering av transportinfrastruktur

respektive(Bov rket 2013aPBL. En) kort sammanfattande kommentar kring systemens karaktär med utgångspunkt från den rapporten bifogas i Bilaga 2. Nedan kommenteras några olikheter mellan infrastrukturplanering och kommunal planering,

Planeringssystemen enligt PBL och för infrastrukturutbyggnad har olika karaktär och inriktning. En stor statlig organisation (myndigheten Trafikverket) med uppdrag att utveckla och underhålla den statliga transportinfrastrukturen möter kommunerna med ansvar för hela samhällsutvecklingen inom sina gränser. Den statliga fysiska väg‐ och järnvägsplaneringen hanterar linjära strukturer ”från ax till limpa” och i den kommunala yttäckande planeringen enligt PBL sammanvägs alla intressen och olika aktörers önskemål om bebyggelse och naturresurser. Numera erbjuder lagstiftningen möjligheter till samordning mellan vägplaner, järnvägsplaner och detaljplaner, både av processer och plandokument. För att smidigt kunna få till stånd sådan samordning krävs kunskap och medvetenhet hos alla berörda aktörer om båda systemen och en aktiv strävan att samverka under planprocesserna med start i de tidiga mer informella skedena. De formella planerna behöver också stöd i sidodokument av typen avsiktsförklaringar, gestaltningsprogram och genomförandeavtal.

Boverket tog i samband med introduktionen av en ny sammanhållen planeringsprocess för vägar och järnvägar initiativet till en kunskapsöversikt för att utifrån ett PBL‐ perspektiv tydliggöra hur de olika reglerna och planeringssystemen kan fungera tillsam‐

mans. Ömsesidig förståelse är en förutsättning för samverkan. Varje

medarbetare(Boverketi en2013organisation) bygger inom sig upp en personlig referensram utifrån vederbörandes utbildning, verksamhet och kontakter. I organisationen skapas en kultur, som utgår från de gemensamma erfarenheterna. Genom aktiv samverkan och återkom‐ mande dialog kan en förståelse för kulturerna hos medverkande från andra organisa‐ tioner åstadkommas och hållas levande. (SATSA 2011)

Väglagens ansvar gäller det allmänna vägnätet. Allmän väg ska vara till för ”allmän samfärdsel”, vilket historiskt sett har inneburit motortrafik, den typ av trafik som kunde sägas vara interregional. Staten ikläder sig som väghållare ansvar för en stor del av det allmänna vägnätet, men flertalet kommuner är också väghållare, inom del av kommunen eller inom hela kommunen. Staten kan dock vara väghållare för vissa viktigare allmänna vägar inom de kommunala väghållningsområdena. I stadsmiljö där statliga vägar passer‐ ar kan ansvaret vara delat (statskommunala vägar). Enligt ovan har det statliga ”åtagandet” alltså avsett interregional motortrafik, medan såväl lokalt genererad motor‐ trafik som gång‐ och cykeltrafik har ansetts vara ett lokalt intresse, som ska bekostas av kommunen. Den största väglängden i riket utgörs av det finförgrenade nätet, enskilda vägar, som har liten trafik. I landskapet står de även för framkomlighet för gående och cyklister. Enskild väg med statsbidrag upplåts för allmän trafik, varvid ett kriterium kan vara att vägen är viktig för cykeltrafik. (se vidare avsnitt 3 under ”Var kan man gå och

cykla”)

355

Bilaga 6SOU 2019:17

Staten dominerar över planering, byggande och förvaltning av landets infrastruktur

(drygt 60 mdr/år under kommande 10 år) och kraften i detta samlade pakets påverkan på samhällsutvecklingen kan inte överskattas. Den kommun får jackpot, som lyckas få statlig finansiering till infrastrukturutbyggnad i ett läge som sedan kan trafikförsörja nya bostäder. Trafikverkets uppdrag är tudelat– dels medverka till omställningen mot ett mer hållbart samhälle, och samtidigt försörja en växande transportsektor med ny infrastruktur. Den inneboende logiken i planeringen för investeringar i transportinfra‐ struktur (åtgärdsplaneringen) riskerar att skapa en slagsida mot stora projekt, som ofta blir kommunala symbolprojekt. Alla de mindre åtgärderna, som successivt kan bygga mer hållbara strukturer likvärdigt för alla färdmedel är inte lika lätta att överblicka och får inte samma utrymme i diskussionen.

PBL‐planeringen har ingen direkt koppling mellan statlig och kommunal nivå. Staten har inte heller några direkta finansiella medel kopplade till att hävda de statliga intressena. I vissa fall kan förmedling mellan statliga intressen som hanteras i PBL, t.ex. bevarande‐ intressen, fullföljas med finansiella insatser, men det sker via flera led och flera statliga huvudmän med olika uppdrag och agendor. Det är stor skillnad mot det nyss relaterade linjära sambandet för planering finansiering och byggande av statlig transportinfra‐ struktur. Assymetrin mellan systemen balanseras i viss mån av övergripande gemen‐ samma samhällsmål som klimatmålet och miljömålen, samverkan och samordning, samt kompletterande statliga åtgärder som berör transportinfrastruktur och stadsutveckling. VTI föreslog 2012 (VTI 2012) att fyrstegsprincipens två första steg ska hanteras av

	(a gående fyrstegsprincipe , se Bilaga 2).
Trafikanalys, som redan har rollen av att fristående stämma av utvecklingen mot de
transportpolitiska målen mm
I sammanhanget bör också nämnas tillfälliga statliga satsningar (årsvisa eller paket för
några år) som omfattar åtgärder som särskilt gynnar omställning till ett hållbart sam‐
hälle utan klimatpåverkan. Satsningspaketen som ofta berört transportinfrastruktur har
administrerats via Miljödepartementet. De har benämnts KLIMP, LIPA, bidrag från
Delegationen för Hållbara Städer. Det senaste paketet, ”Stadsmiljöavtal” kommenteras
			(Boverket 2018b, Statens
nedan. Statliga bidrag till stadsutveckling och mötesplatser i det offentliga rummet
konstråd 2018, Kulturrådet 2018
förmedlas även av Boverket och via kulturdepartementet.
		)
Stadsmiljöavtal ‐ helhetssyn på gestaltning av stadsmiljön i arbetet med hållbara
transporter?
Det senaste paketet är Stadsmiljöavtal, som startade 2015 i efter förslag i betänkandet
Fossilfrihet på väg, SOU 2013:84, inspirerat av norska exempel. Ett stadsmiljömål före‐
slogs då som utgångspunkt. Stadsmiljöavtalen finansieras sedan 2018 via Nationell plan
för transportsystemet (1 miljard kronor per år). Arbetet utgår från miljökvalitets‐målet
God Bebyggd Miljö och berör utbyggnad av kollektivtrafikanlägg‐ningar samt i senaste
omgången med beslut våren 2018 även cykeltrafikanläggningar. I den ansöknings‐
omgång som nu pågår t.o.m. 1 mars 2019 är även godstransporter inkluderade. Tanken
med stadsmiljöavtalen är enligt utredningen att de ska vara pilotprojekt och fungera
som exempel för andra kommuner, på samverkansåtgärder för att driva på stads‐
utvecklingen i hållbar riktning.
Staten åtar sig att lämna bidrag genom Trafikverket till ovannämnda anläggningar och
kommuner och/eller regionala organ bidrar med minst 50 % samt svarar för vissa

356

SOU 2019:17Bilaga 6

motprestationer. Enligt Trafikverkets redovisning ska de sökande dels visa att		17
anläggningarna ingår i en genomtänkt helhet för stadens utveckling med översikts‐
planeringen som grund, dels åta sig att genomföra vissa motprestationer såsom
bostadsutbyggnad i kollektivtrafiknära lägen. Denna konstruktion ger möjlighet för
staten att mer djupgående påverka kommunens arbete med stadskvaliteter än vad PBL‐
systemet i sig erbjuder.
(Trafikverket 2018a)
Av presentationen på Trafikverkets hemsida att döma verkar det dock inte som om
riksdagens antagande av propositionen om gestaltad livsmiljö hittills har fått genomslag
i den fortsatta utformningen av arbetet med stadsmiljöavtalen. Enligt riksdagsbeslutet
har ”de statliga myndigheterna ett ansvar för att agera förebildligt för att bidra till
hållbara gestaltade livsmiljöer”. Det saknas en adressering till det viktiga gestaltande
perspektivet med tydliga och specifika krav på hur man ska visa sin ambition om såväl
hänsyn till stadsrummen och landskapet som helhet som omsorg om detaljerna.
I ett sådant arbete ligger att se till att gestaltande ambitioner hålls levande genom hela
planeringsprocessen så att nya leder och platser verkligen blir omsorgsfullt gestaltade
med förankring i natur‐ och stadslandskapets topografi och ger dem som färdas och
vistas där upplevelser av platsens identitet och arkitektoniska värden. Såväl hänsyn till
stadsrummens karaktär och landskapet som helhet som omsorg om detaljerna är
extremt viktiga när man i stor utsträckning arbetar i befintliga miljöer. Slaget om
stadskvalitet avgörs slutligt i den lilla skalan	, men utan medvetenhet om
detta på alla nivåer är det risk att nya lager ”trafikapparat” tar över.
	(Gehl J 2010)

I vår teknik‐ och nyttofixerade fixerade tid är det tveksamt om honnörsordet ”hållbar stadsmiljö” räcker som kriterium för att den gestaltande blicken och om perspektivet på utformningen får det utrymme i processen som behövs. Målet att skapa genuint goda stadsrum för alla människor att uppleva ”i ögonhöjd” och närkontakt med omgivningen anges indirekt men utan att precisera gestaltningens roll. Det är fortfarande ett fåtal kommuner som arbetar med arkitekturprogram eller arkitekturpolicy. Arkitektkompe‐ tens i tillräcklig omfattning saknas ofta. Att särskilt adressera frågan om gestaltning av stads‐ och gaturummen i samband med stadsmiljöavtalssatsningen skulle därför ge en viktig signal om frågans betydelse.

Kunskap om landskapet

Byggnader, grönområden och vägar är alla delar av en större helhet – landskapet. Det omger oss när vi står på marken, sitter på cykeln och promenerar genom stadsbygd och landsbygd. Att ta sig fram för egen maskin genom landskapet ger därför närkontakt med landskapet och tillgång till dess kvaliteter, och tillgång till landskapet har betydelse för hur mycket vi rör oss. Här finns spår från alla tider inlagrade och landskapet är den grundläggande förutsättningen för hur den plats man befinner sig på har utvecklats. Platsen, staden och landskapet befäster och förmedlar identitet och tillhörighet. Genom den egna rörelsen i landskapet förstärks landskapsupplevelsen. (Boverket2013)

I Europarådets landskapskonvention som Sveriges riksdag har ratificierat 2011sägs bland annat:

”Medlemsstaterna…. erkänner att landskapet är en viktig del av människornas livskvalitet

överallt: i stadsområden och på landsbygden, i såväl vanvårdade områden som områden med hög kvalitet, såväl vardagliga områden som områden som anses vara särskilt

357

Bilaga 6SOU 2019:17

Kunskap om landskapet, dess värden och utvecklingspotential är grundläggande för all
vackra….” (Riksantikvarieämbetet 2018)			18
markanvändningsplanering, och en gemensam grund för såväl den kommunala
planeringen som planering för transportinfrastruktur. Boverket tar t.ex. upp
samordning av planeringsunderlag.
(Boverket 2013a)
Trafikverket har drivit projektet ”Landskap i långsiktig planering” i samverkan med
Boverket, RAÄ, Naturvårdsverket m.fl. statliga myndigheter och regioner för att utveckla,
en metodik för att i tidiga skeden ta fram gemensamt övergripande planeringsunderlag
långsiktiga infrastrukturplaneringen.		för att kunna göra miljöbedömningar i den
integrerade lanskaps araktärsa alyser ILKA,
	(Trafikverket 2017, Trafikv		ket 2018)

Arbetsmetoden innebär medverkan från olika kompetenser under gemensamma fältstudier och analyser med syfte att ”skapa en berättelse” om landskapet som är förankrad i landskapets form och topografi, tidsdjupet och ekologin. ”Hur uppfattas landskapet idag? Varför ser det ut och fungerar som det gör? Vilka olika karaktärs‐ områden kan vi definiera och vad utmärker dem?” är frågor som den gemensamma beskrivningen ger svar på. Med denna som grund kan man gemensamt bedöma landskapets utvecklingstendenser, känslighet och potential utan att splittra upp bedömningen i de ämnessektorer som är gängse i arbetet enligt både PBL och miljöbalken. Metodiken syftar till att inte bara undvika skada i samband med tänkta exploateringar utan också att finna möjligheter att påtagligt förbättra vissa miljöer där, och att i arbetet involvera dem som bor och verkar i trakten. I stället för att som i traditionella underlagsmaterial bygga upp en kunskap utifrån avgränsade värdeområden där påverkan av en exploatering på de olika värdena kan beskrivas, försöker man bygga en kunskap som innebär helhetsförståelse för landskapets innehåll, sammanhang och processer. Utifrån denna kunskap kan mål sättas för hur landskapet bör påverkas.

Under projektarbetets gång har man kommit fram till att landskapskaraktärsanalyser av större landskapsavsnitt erbjuder underlag för samtal och arbete med hela bygders utveckling och bör ”ägas” och förvaltas av regioner och kommuner. Under 2018‐2019 pågår ett arbete i Kronobergs län där ILKA‐metodiken för integrerad landskapskarak‐ tärsanalys används tillsammans med omvärldsanalys av de viktigaste utmaningarna, kulturgeografisk analys samt länets regionala planeringsatlas.

Med denna metodik blir kunskapen om landskapet en sammanhängande berättelse som kan fungera som en neutral arena för förutsättningslösa diskussioner om framtida utveckling med deltagande av skilda aktörer. Denna typ av kunskapsunderlag har ett givet värde som underlag i översiktsplanering och olika planeringsuppgifter med anknytning till transportinfrastruktur likaväl som till ny bebyggelse i tätortsranden eller på nya områden. Den bör även kunna anpassas till stadslandskapet. Jfr metodik för platsanalyser /ortsanalyser. För gång‐ och cykelförbindelser inom och mellan stadsland‐ skap, där kontakt med landskapet ger ett särskilt värde till färden framstår underlag av denna typ som angelägna. Med utgångspunkt från den översiktliga geografiska nivån kan också kunskapen om landskapsavsnitt fördjupas mer i detaljskala.

358

SOU 2019:17Bilaga 6

3 Gång, cykel och rörelse som planeringsfråga

Var kan man gå och cykla? ()

Det statliga vägnätet ska enligtBoverketdefinitionen2013 sidpå22väg‐23främst vara till för motorfordon. De(BarkeliusallmännaJ, GlansvägarnaJonssonär enligt2017)tradition till för den allmänna samfärdseln, d.v.s. alla

		(SOU 2012:70 . 265)
transportsätt. Därmed finns ”en underförstådd skyldighet för Trafikverket att hålla en
allmän väg öppen för alla transportsätt”			färdsättRättigheten att ta sig fram
	(Jfr avsnitt 1 om allemans ätten).			är en viktig princip i
för både cyklister och gående samt andra långsamma
Sverige
Det är alltså tillåtet för alla att ta sig fram per gång och cykel på vägrenen på allmän väg
(utom på motorvägar och motortrafikleder och där det i övrigt är förbjudet enligt
särskilt beslut av länsstyrelsen, t.ex. Ölandsbron). Samma sak gäller enskild väg med
statsbidrag. På övriga enskilda vägar och stigar kan både fotgängaren och cyklisten ta sig
fram med stöd av allemansrätten. På övriga vägar och stigar samt i terrängen kan man
gå och cykla om man följer de hänsynsregler som följer av allemansrätten.
Där det finns trottoar, gångbana, cykelbana eller cykelfält ska respektive gående och
cyklister färdas där, men i vissa fall får cyklister dessutom färdas på körbanan. I nya
regler från hösten 2018 får cyklar utökade rättigheter och man tydliggör väjningsplikt
mellan gående och cyklister m.m. utmärkning mm. Inom planlagt område gäller lokala
trafikföreskrifter som omfattar allmän platsmark. Typen av allmän platsmark definieras
					(Se vidare i avsnitt
i detaljplanen och kan avse både mark för blandad vägtrafik och uppdelning med olika
4)
ytor för olika färdsätt, respektive uppehållsområden och parkering.

Reell tillgänglighet innebär också trygghet och trafiksäkerhet, d.v.s. att en viss standard finns. Standardnivån sätts samman av vägrummets/gaturummets bredd och utformning, körbanans och vägrenens bredd samt omfattningen av biltrafik och hastighet. Detta kan regleras med stöd av VGU (Vägars och gators utformning) och hastighetsregleringen, men även utifrån kommunens bedömningar från plats till plats. Kommunen kan också i ett dokument som fogas till översiktsplanen eller i gestaltningsprogram för ett område ange principer för hur olika gaturumstyper utformas. Framkomligheten till fots och cykel i den byggda miljön och i det omgivande landskapet kan vara starkt begränsad på grund av prioritering av biltrafiken, särskilt på och i närheten av trafikerade vägar. Allmänna vägar som byggts om till 2+1‐vägar skapar en barriär för den gående eller cyklande. Dessa och många andra vägar har också begränsad vägren som inte möjliggör cykling eller gående.

Man går och cyklar alltså på mark med olika juridisk status och där förutsättningarna för planering och utbyggnad av nätet varierar. Tillgänglighet inom kvartersmark för gående och cyklister är inte självklar om man inte har ärende till fastigheten, det beror på typ av fastighet och kvartersmarkens utformning.

Plats för att gå och cykla är ett allmänt intresse:

Viktiga samhällsintressen, de så kallade allmänna intressena som behandlas i 2 kap PBL får en särställning i planläggningen genom att de behandlas i hela kedjan av planering och överväganden enligt PBL som leder fram till den byggda miljön.

Kommunen ska genom ställningstaganden i översiktsplanen tydliggöra hur de allmänna

359

Bilaga 6SOU 2019:17

intressena ska tolkas och hanteras i detaljplanering och bygglovgivning (PBL 3 kap 2 och

4 §§ ). Här tas t.ex. ”Ändamålsenlig struktur” upp, ett av flera allmänna intressen med

bäring på ett hälsosamt liv i vardagen. Av översiktsplanen ska bland annat framgå hur

kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna

översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av

betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (PBL 3 kap 5§ 4.). Här ingår både

trafikpolitiska mål, folkhälsomål, miljömål och arkitekturpolitiskt mål.

Översiktsplaneutredningen

(SOU 2018:46)

har föreslagit viss förändring.

PBL har en allmängiltig karaktär för att tolkningen av bestämmelserna ska kunna

förändras med samhällsutvecklingen och kunskapen om olika företeelser i samhället.

Det finns t.ex. inte preciserat vilka färdsätt man ska prioritera, och gångvägar,

cykelvägar och kollektivtrafik är inte särskilt utpekade som allmänna intressen.

De allmänna intressena anges i PBL:s 2 kapitel. Planerade förändringar av den fysiska

miljön ska uppfylla kraven på hushållning med mark och vatten och kraven på

hållbarhet utifrån ekonomiska, miljömässiga, sociala och kulturella aspekter. I kapitlet

redovisas

hänsyn som ska tas

och

av vad som är en lämplig mark‐ och

vattenanvändning,

. Därefter anges

utgångspunkterna för bedömningar

och

kvaliteter som ska främjas

som ska

samtslutligen vilka

hänsyn vid lokalisering av bebyggelse,

bes ämmelser om de enskilda

beaktas vid planläggningen

prövningen av lov i sammanhållen bebyggelse.

yggnadsverke

s placering

utformning

särskilda krav

sedan

En planering för hållbara livsmiljöer där gång och cykel samt en utemiljö som stimulerar till rörelse och fysisk aktivitet är i linje med flera av de allmänna intressena som räknas upp i 2 kap 3§ PBL liksom med de ovan angivna nationella målen. De särskilda kraven på

			lämpliga platser för lek, motion och utevistelse
utformning i områden med sammanhållen bebyggelse tas också upp i 2 kap 7§ PBL där
om eller		nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse
det anges att hänsyn ska tas till behovet av
	liksom gator, vägar, torg, parker och andra grönområden				möjligheter att
anordna				samt	som allmänt
		rimlig samhällsservice och kommersiell service.
intresse,

Själva funktionen gång och cykel ingår i PBL:s begrepp ”kommunikationer” liksom i

gatumark och allmän plats. Användningen av allmän plats kan preciseras, t.ex. gång och eller cykelväg. (4 kap 6‐13 §§ PBL) Nära sammanbundet med attraktiva gång‐ och cykel‐

vägar och möjligheter till rörelse i vardagen är också parker och grönområden samt platser för lek, motion.

Allmänna intressen enligt PBL ska vägas mot varandra och det är kommunen som har huvudansvaret för att de allmänna intressena tydliggörs och beaktas, när besluts‐ fattarna väger styrkan i olika intressen och anspråk mot varandra. De allmänna intressena är allmänt formulerade och kommunen ska i det enskilda fallet avgöra vilka intressen som är relevanta att ha med i bedömningen. I de rättsverkande besluten om detalj‐plan och om bygglov ska de allmänna intressena vägas mot enskilda intressen. Förarbetena betonar de allmänna intressenas långsiktighet och vikten av att ekonomiska svaga intressen inte missgynnas, vilket torde ha bäring på friyta, gång‐ och cykelförbindelser liksom cykelparkeringar.

360

SOU 2019:17

Bilaga 6

I PBL:s förarbeten anges ”..en bestämmelse om att planläggning skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling innebär bl.a. att långsiktiga och gemensamma intressen ska tillvaratas. Enskilda intressen bör inte få hindra en utveckling som från allmän synpunkt bedöms vara betydelsefull. Av särskild vikt är att ekonomiskt svaga intressen beträffande markanvändningen inte missgynnas i förhållande till exploateringsintressen som drivs av ekonomiskt starka grupper i samhället…”

Utöver ovannämnda övergripande regler finns vissa preciserade(Prop. särskilda1985/86 sidkrav112)på bebyggelsens och tomters utformning (avsnitt 4 sid 31‐30).

Systemsyn

För att åstadkomma sammanhängande gena och attraktiva gång‐ och cykelvägnät behövs dels aktiv planering genom regionala och kommunala cykelplaner. Dessa kan ge underlag till översiktsplanen eller ingå i den. På kommunal nivå står de också i ett samspel med trafikstrategi och eller trafikplan. Poängen med dessa yttäckande planer är att de behandlar ett geografiskt område från ett systemperspektiv. De ska hantera och analysera tillgängligheten i den befintliga strukturen och lokalisera åtgärdsbehov av olika slag som kan förbättra tillgängligheten och kvaliteten i cykelnätet med utgångs‐ punkt i de olika cyklistgruppernas behov och relevanta målpunkter. På systemnivån är det också angeläget att hantera noderna, där växling mellan olika färdsätt sker. Vilka krav ställs på dessa, både de trafikala och logistiska där maximal tillgänglighet ska uppnås för alla färdsätt, men med prioritering av gång och cykel. Samtidigt ska de funktioner som behövs i noderna lokaliseras med en genomtänkt prioritering.

Även maskvidden i nätet, utifrån målsättningar om generell tillgänglighet bör hanteras på systemnivå Det är ju endast de viktigaste målpunkterna som kan definieras, men den gående och cyklisten, särskilt barnet har en önskan att upptäcka och pröva att ta sig fram överallt.

Ett tillgängligt gent och användbart cykelnät kan utvecklas både genom att förbättra den befintliga strukturen (såväl separerade cykelvägar och cykelleder som förutsättningarna för att cykla i blandtrafik, t.ex. genom hastighetsreglering), och genom att skapa nya gena och attraktiva cykelförbindelser med utgångspunkt i de olika cyklistgruppernas behov. Även gångförbindelserna bör ses i en övergripande skala, där anknytning till gena och attraktiva stråk genom staden och tillgänglighet till omgivande landskap växlas över i områdets mer finförgrenade nät.

I den systeminriktade planeringen identifieras övergripande cykelstråk och gångstråk, samt saknade länkar som behövs för att länka samman stråk av olika dignitet och med olika huvudfunktion, t.ex. snabbt pendlingsstråk respektive ett trivsamt rekreations‐ stråk osv. Den systeminriktade planeringen bör även ta upp dessa förbindelsers avsedda juridiska status, d.v.s. önskvärd huvudman och vilken ytterligare planering och andra beslut som behövs för att de ska bli möjliga att genomföra. Det gäller frågor om väghållarens tillträde och hur det kan säkras långsiktigt.

Särskilda program och planer för gång och cykel

Ett fotgängarprogram kan vara som ett betydelsefullt steg mot att fotgängarfrågorna tar plats i stadens planering och trafikkontorets m.fl. förvaltningars verksamhet på mer likvärdiga villkor med andra färdsätt.

361

Bilaga 6SOU 2019:17

I ett fotgängar‐ eller cykelprogram är det viktigt att ta avstamp i fotgängarens och			22
cyklistens villkor, storlek och sårbarhet och tydligt levandegöra olika kategorier av
fotgängare och cyklister med sina skilda behov utifrån hur snabbt eller långsamt man
rör sig, och vilken rumslig räckvidd man då har, liksom ens exponering för brister i
miljön. Förståelse och inlevelse hos dem som arbetar med frågorna underlättar för att
åstadkomma konkreta åtgärder på alla de områden i stadens verksamhet där det
behövs.
Programmen och processen att ta fram dem har en viktig kunskapshöjande funktion för
alla de interna och externa aktörer som måste beakta fotgängares behov och intressen
för att ambitionerna ska kunna genomföras i kommande beslut och åtgärder.
Genomgången av fotgängares förutsättningar, villkor och behov, dels generellt allmän‐
mänskligt, dels i planeringstermer och platsens förutsättningar måste därför vara både
gedigen och pedagogisk. Ett program brukar vara mer principiellt och hänvisa till t.ex.
kommande handlingsplan för prioritering mellan konkreta åtgärder.
Ett viktigt resultat av att kommunen arbetar med ett riktat fotgängar‐ respektive
cyklistperspektiv i någon form av kan också vara att man tillsätter cykel‐ respektive
gångansvariga. Sådana ansvarspersoner för respektive perspektiv är viktiga för att driva
frågorna framåt och för att bevaka fotgängar‐ och cyklistintressena i alla beslut och
ärenden som påverkar villkoren för de aktiva färdsätten! Samtidigt är det viktigt att
bredda ansvaret till hela förvaltningen och göra ständig återkoppling till helheten i
stadsmiljön.
Program i PBL
För att växla över till detaljplan från översiktsplanenivån och fördjupning av
översiktsplanen använder många kommuner olika informella plantyper för att hantera
strukturen i en skala som både ger möjlighet att förstå områdets inre uppbyggnad och
disposition samt kopplingarna till omgivningen. Den process som hör till översikts‐
planen med lång samråds‐ och utställningstid kan uppfattas som för tungrodd. Ett sätt
att ändå hålla denna nivå inom ramen för PBL‐systemet kan vara upprätta ett plan‐
program (ramprogram) som fungerar som gemensamt program för flera mindre
detaljplaner.		Länsstyrelsen i Kronobergs län pekar i
sitt yttrande över översiktsplaneutredningen		på sin erfarenhet av
	(Jämför SOU 2018:46 sid 192‐194)

att även om planprogram inte är obligatoriskt(LstanvänderKronobergkommunerna2018) detta inför detalj‐ planeläggning av större stadsdelar för att klargöra förutsättningarna för planeringen tidigt och i.ett större sammanhang. (Se även Boverket PBL Kunskapsbanken, Program till

detaljplan)

Planprogrammet kan gälla som en vision för framtida detaljplanearbete. Syfte med planprogramsarbete är att i tidiga skeden samla in synpunkter från berörda förvaltningar mm. I programmet tar man fram syftet med planen och avgör lokalisering av funktioner och hur stora områden och ytor som ska avsättas för bostäder, friområden, skolor/förskolor med sina gårdar, grönområden och närmiljöer. Här fastställs också hur stor byggrätt som planen medger och hur stora innergårdarna ska vara. Underlag om befintliga förhållanden, exempelvis landskapsanalyser och vegetationsinventeringar tas fram, och programmet stäms av mot rekommendationerna i översiktsplanen.

362

SOU 2019:17

Bilaga 6

Här nedan och intill visas två sammanställningar från ”Planera för rörelse”

. Där illustreras beträffande gång och cykel både kopplingar(Boverkettill de

övergripande2013, s 45 ochstrukturerna50) och hur dessa ska landa och utformas och finförgrenas på marken i relation till bebyggelsen

Figur 5

”Tänk på” – ruta om gåendet i planeringen i ”Planera för rörelse” sid 45 (Boverket 2013)

363

Bilaga 6

SOU 2019:17

Ovan Figur 6

”Tänk på” – ruta om cykling i planeringen i ”Planera för rörelse” sid 50 (Boverket 2013)

Nedan Figur 7

En matris från ”Gör plats för barn och unga” (Boverket 2015) som redovisar olika kvaliteter i den fysiska miljön på olika skalnivåer, det vill säga geografiska sammanhang och strukturer i staden, och hur de hänger samman med de olika nivåerna i PBL:s planerings‐ och prövningsprocess

364

SOU 2019:17

Bilaga 6

4 Detaljplanera för att främja gång, cykel och rörelse

Detaljplanenivån

Här diskuteras hur detaljplanering kan främja och långsiktigt säkra en stadsmiljö som stimulerar till att gå och cykla m.fl. aktiva transporter. Vad kan säkras i planens utformning, vad behöver tas om hand på annat sätt, vad ska bollas vidare till bygglovskedet.

Dispositionen av området, tillgången på friyta och kontakten med naturmark samt utformningen av en intressant och attraktiv närmiljö som stimulerar till rörelse i vardagen är kvaliteter som i viss mån kan säkras i detaljplanen.

Det sker en rad val i den fysiska planeringen när områdesstrukturen läggs upp, på stadsdels‐ (ramprograms)‐ nivå eller direkt i aktuellt detaljplanearbete, som gäller hur tillgängligheten för gång och cykel ska utformas, kopplingar till naturmark inom området och i omgivningarna och till en övergripande struktur av gång‐ och cykelförbindelser samt dessas anknytning till angöringsplatser taxi, hållplatser för kollektivtrafik, noder med möjligheter till e‐handels‐ och andra leveranser osv.

Hur stor del av den allmänt tillgängliga marken ska vara helt fri från bilar, var kan viss biltrafiktrafik tillåtas och vilken karaktär ska ”vanlig” gatumark ha. Även i områden där man strävar efter total frihet från motorfordon måste det finnas möjlighet för viss distribution, för taxi och för tillgänglighet för människor med funktionshinder, för fastighetsservice, hantverkare mm.

Principer för dessa mönster läggs som beskrivits i avsnitt 3 i övergripande plandokument. De kan säkras i utformningen av detaljplanen, och befästes i bygglovet. Åtskilliga frågor kan inte direkt regleras med planbestämmelser men i planbeskrivningen kan avsikten med utformningen tydliggöras, och hänvisning kan göras till andra dokument.

Genom att ta stöd av riktlinjer i översiktsplanen, fördjupning av denna, tematiska tillägg i form av transportplan, eller delar därav, fotgängarprogram, parkeringsnormer, arkitekturpolicy kan kommunen motivera att ta upp styrande detaljplanebestämmelser. Det gäller att behandla frågan tillräckligt precist för att få verkan

men utan att i onödan låsa upp friheten i detaljutformning. Nästa(se nedanskedebetrförsyfte

kommunen) att påverka är bygglovet, då både detaljplanen och ovannämnda dokument kan ha betydelse. Frågor som lyfts i övergripande dokument som parkeringspolicy, arkitekturpolicy mm eller i överväganden i planprogram (ramprogram) med tillhörande gestaltningsprogram, kvalitetsprogram el. liknande, men som inte direkt kan regleras med bestämmelser i detaljplanen kan, om detaljplanen ger hänvisning i beskrivningen, ändå få tillräckligt stöd för att tillämpas i bygglovgivning. När kommunen äger exploateringsmarken kan markanvisningsavtal och exploateringsavtal användas för tydlig styrning i genomförandeskedet.

På översiktsplanenivå och stadsdelsnivå hanteras de övergripande strukturerna och berörda allmänna intressen, såsom värden i landskapet, redovisas med principer för avvägning. I detaljplanen regleras relationen mellan enskilda och allmänna intressen inför utbyggnad. Gränser läggs ut för kvartersmark, gator och annan allmänplats‐mark,

vattenområden samt kvartersmark. (Genom detaljplanen skapas ramar för hur byggnader,Beskrivs igemensammaEngström C‐J 2018,utrymmen,sid 27ff)platser och andra friytor får utformas och med detaljplanebestämmelser kan kommunen säkra vissa

365

Bilaga 6SOU 2019:17

							26
grundläggande kvaliteter i den byggda miljön. Detaljplanen får dock inte vara mer
omfattande och bestämmelserna inte mer detaljerade än
Detaljplanens syfte					vad som behövs för att nå syftet
m d	. (PBL 4 kap 30 och 32 §§)
För att säkra byggande av stadsdelar och bostadsområden som främjar eller t.o.m. i
första hand prioriterar goda förutsättningar för gående och cykling och rörelsemöjlig‐
heter i övrigt, är det därför							Jfr hur
man i PBL kunskapsbanken behandlar frågan om att ta in ekosystemtjänster i detalj‐
		lämpligt tt formulera denna avsikt i planens syfte.
planens syfte som huvudsyfte eller delsyfte. Det bör gå utmärkt att på liknande sätt finna
tillräckligt precisa formuleringar som kan få genomslag i planutformningen. Jfr
Boverkets vägledning ”Ge plats för barn och unga”
Stöd för att formulera ett syfte med planen att bebyggelseområdet ska ge
				(Boverket 2015 sid. 59).
förutsättningar för gång‐ och cykeltrafik samt rörelsestimulerande vistelseytor ges som
ovan påpekats i översiktsplaneringen och andra övergripande dokument som
arkitekturpolicy, fotgängar‐ och cykelprogram m.fl. Frågorna kan utvecklas mer i detalj i
ett planprogram (ramprogram), eller ett gestaltningsprogram som tas upp i
planbeskrivningen.
Detaljplanens räckvidd
Detaljplanen gäller under lång tid, och det som regleras i det sammanhanget är gällande
även efter utbyggnad. Dess bestämmelser aktualiseras dock främst i samband med
lovpliktiga åtgärder. När detaljplanen utformas sker avvägning mellan att säkra vissa
kvaliteter och att ge möjlighet till flexibilitet vid den slutliga utformningen av
bebyggelsen och inför nya behov i framtiden.
De senare åren har trenden gått mot allt mer flexibla detaljplaner. Som komplement till
planbestämmelser kan kommunen då styra med krav i markanvisningsskedet. I
markanvisningsavtal och exploateringsavtal
	) kan därvid hänvisas till gestaltningsprogram och parkeringspolicy mm som
			(närmare		mmenterade av Engström C‐J
visar principer för vilka kvaliteter och funktioner som					ska	samordnas och gestaltas inom
sid 32‐33

området. Dessa instrument är en del av genomförandet. De är civilrättsliga avtal utan samma juridiska räckvidd som fastighetsrättsliga regleringar som detaljplanebestämmelser eller servitut. Om fastigheten övergår till en annan ägare gäller de inte.

Man bör också överväga hur precisa och detaljerade bestämmelser som behövs för att detaljplanen ska ge stöd för att prioritera gång och cykel vid framtida förändringstryck. Hastighet och detaljplaneutformning

Avgörande för utformningen av stadsmiljön är vilken hastighet som biltrafiken ska tillåtas ha. En gatumiljö som utformas för blandtrafik på de gåendes och cyklandes villkor ger möjligheter till attraktivt stadsliv för vistelse. Genom utformningen av gaturummet styrs biltrafikens hastighet. Vilken högsta hastighet som ska vara tillåten

inte explicit i detaljplanebestämmelser, men genom val av beteckning på allmän platsmarkregleras kan avsedd karaktär på väg respektive gata anges. Frågan bör belysas i planbeskrivningen, d.v.s. vilken hastighet (eller hastighetsspann) som planen är utformad för, och genomförandebeskrivningen kan ta upp vilken reglering av hastigheten som ska ske genom lokala trafikföreskrifter. ”Gångfartsområde” ger t.ex. möjlighet till biltrafik på de gåendes villkor, men torde knappast fungera på längre sträckor.

366

SOU 2019:17

Bilaga 6

Att planera för viss blandtrafik med låg tillåten hastighet kan ge mer flexibla lösningar och bli mer marksnålt än strikt separerade system. Reservytor för behov av ytterligare cykelparkering av olika slag kan övervägas. I denna miljö är kantstensparkering mindre lämplig, men det finns alltid krav på närparkering för personer med funktionsnedsättning och plats för tjänstefordon till fastighetsskötare, hantverkare och omsorgspersonal.

Framkomlighet på allmän platsmark respektive kvartersmark

Tillräckligt utrymme för gång‐ och cykeltrafik bör säkras både på allmän plats och kvartersmark samt goda uppehållsplatser. Platser att vistas på ska vara avskilda från men ändå hänga ihop med stråken för rörelse. Det kan vara viktigt att peka ut sådan användning för att säkra ”svaga” allmänna intressen såsom soliga och vindskyddade vistelseytor, sparad vegetation och cykelparkering.

Egenskapsbestämmelser för allmän plats preciserar och reglerar vilka funktioner som ska inrymmas på den aktuella platsen. Det är möjligt att i egenskapsbestämmelserna ange utformningen av den allmänna platsen, placering av anläggningar och ev. byggna‐ der, mark och vegetation, stängsel och utfart, skydd av kulturvärden, rivningsförbud, varsamhet samt skydd mot störningar. Sådana bestämmelser kan användas när det är nödvändigt för att uppnå planens syfte (Boverket, PBL‐Kunskapsbanken)

Genom att ange utformningen av allmän platsmark tydliggör kommunen hur dessa allmänt tillgängliga ytor kan användas. Det kan vara viktigt att peka ut sådan använd‐ ning för att säkra ”svaga” allmänna intressen såsom vistelseytor och cykelparkering. När detaljplanen utformas sker avvägning mellan att dels säkra vissa kvaliteter och vara tydlig mot allmänheten och berörda dels ge möjlighet till flexibilitet vid den slutliga utformningen av bebyggelsen och inför nya behov i framtiden. Hur detaljerade bestämmelser som utformas måste stämmas av utifrån planens syfte med den allmänna platsmarken, vad ska den erbjuda, ska den upplåtas för kommersiella ändamål eller vara tillgänglig för alla. Ska parkering begränsas så att även mångsidigt användbara ytor finns tillgängliga i soliga och vindskyddade lägen. Vilken typ av mindre byggnader ska tillåtas var osv.

De övergripande gång‐ och cykelstråken blir långsiktigt säkrade om de får ingå i allmän platsmark. Om allmän gång‐ respektive cykeltrafik ska ske på kvartersmark kan kommunen ange ett markreservat för ”allmännyttiga ändamål”, beträffande gång – och /eller cykeltrafik, ett x‐område. Även markreservat för gata, tunnel bro eller brygga kan beröra gång‐ eller cykeltrafiken. Planbestämmelsen innebär att användningen av området begränsas, kommunen får inte lämna bygglov som hindrar att en rättighet bildas för det ändamål som markreservatet avser. Bestämmelsen begränsar möjligheten att använda marken även om någon rättighet inte bildats, en begränsning som gäller så länge planen gäller, d.v.s. fram till att den ändras eller upphävs. Med tanke på denna verkan av bestämmelsen måste dess lokalisering och gränser pekas ut tydligt. Planbestämmelsen medför dock ingen rätt att använda området för avsett ändamål, utan det måste skapas en rättighet för det avsatta området. Detta kan huvudmannen för anläggningen ta initiativ till och antingen träffa avtal med markägaren (vilket dock ej

367

Bilaga 6

SOU 2019:17

gäller efter ev. marköverlåtelse till annan ägare) eller ansöka om förrättning hos lantmäterimyndigheten.eller cykeltrafik bildas. I det senare fallet kan ett servitut för allmännyttig gång – och

Syftet med markreservatet ska anges i planbeskrivningen, och det bör under planarbetet klargöras att det finns förutsättningar att inrätta markreservatet. Det ska också framgå av planbeskrivningen hur markreservatet ska användas och vilka konsekvenser det får. För de flesta markreservat gäller inlösensskyldighet. Den som ska vara huvudman för anläggningen är, om fastighetsägaren begär så, skyldig att lösa in den nyttjanderätt som behövs för det avsedda ändamålet.

(PBL‐Kunskapsbanken)

Tredimensionell fastighetsbildning innebär att fastigheter kan avgränsas i höjd och djupled så att till exempel olika våningsplan med skilda ändamål inom samma byggnad kan ligga på egna fastigheter och därmed ha olika ägare. Med 3D fastighetsbildning kan allmän plats också finnas inomhus. Det är därvid möjligt att låta allmän platsmark och kvartersmark överlappa varandra, vilket kan vara viktigt för att i trånga lägen kunna säkra gång‐eller cykelförbindelser samt utrymmen för parkering (Boverket 2004). Behoven av utrymme för gång‐ och cykelfordon.

Varje cykelresa börjar och slutar med att cykeln ska parkeras. Det kan te sig som självklart, och numera börjar cykelparkering få större genomslag i den kommunala planeringen. Tillgången till trygg och säker cykelparkering vid målpunkten är en viktig faktor bakom valet att cykla eller inte.

Parkeringsmöjligheter behövs vid bostaden, resandets hållplatser och knutpunkter, centrum, skolor, arenor och andra målpunkter i utbud och service samt inte minst vid arbetsplatser. Att kunna ta med sig sin cykel in på sin arbetsplats för säker, nära och väderskyddad förvaring är en kvalitet som kan stimulera till cykling och service som verkstad och luftpump kan göra cyklandet attraktivt. Över huvud att göra större cykelparkeringar till mötesplatser där både reparationshjälp, luftpump, laddningsmöjligheter till elcyklar och hyrmöjligheter finns kan vara lämpligt.

System med hyrcyklar utvecklas i många städer vilket underlättar för besökare och ger kollektivresenärer en större räckvidd från stationen eller resecentrum. För att dessa ska fungera är tillsyn och drift viktigt, att det finns tillräckligt många cyklar tillgängliga på rätt platser och att det är enkelt att få tillgång till dem.

Kommunens arbete med att tillgodose bra och attraktiva cykelparkeringar måste in i de centrala översiktliga planeringsdokumenten och följas upp i alla leden. Tydliga ställningstaganden i kommunens planering för ökat hållbart resande ger stöd för parkeringspolicy med anpassade och eller flexibla parkeringstal, vilket är viktiga styrmedel för att förändra resbeteendet.

Det är också viktigt att man i parkeringspolicyn upprättar särskilda parkeringstal för cykelparkering i olika typer av bebyggelse. I arkitekturpolicy och eller gestaltningsprogram kan cykelparkeringens utformning tas upp. Det kan vara värdefullt att hålla sig till några typer av cykelställ skärmtak o.s.v. för att skapa ett lugn i gatubilden. Hur man ska prioritera mellan cykelparkering och dels utrymme för gående och cyklande dels utrymme för friyta för lek och utevistelse, behöver också beröras. (se kommentar nedan om friyta)

368

SOU 2019:17

Bilaga 6

Även om det får plats runt 10 cyklar på en bilparkeringsplats, så tar de ändå plats! Med fler typer av cyklar, trehjulingar, lådcyklar kommer platsbehovet att öka. Vid nyexploatering är det därför viktigt att ta höjd för detta med reservområden förutom en generös utbyggnad av cykelparkering. Även ”gåfordon” (barnvagnar, sparkcyklar, rullstolar, rullatorer osv) som man behöver ha nära sin bostad behöver utrymme. Parkering kan läggas in som egenskapsbestämmelse på allmän plats, preciserat att cyklar avses, och utgör då en självständig användning inom allmän plats. Begränsningar av lutning kan anges liksom markbeläggning. På motsvarande sätt kan område för cykelparkering läggas ut på kvartersmark för att tillgodose den fastighetens behov. I parkeringstalet har kommunen angett principer för vilken cykelparkering som krävs. De krav på parkering som skrivs in i detaljplanen som p‐område inom kvartersmark löses i allmänhet först ut i samband med att andra bygglovpliktiga åtgärder ska utföras.

Carl‐Johan Engström beskriver i exempel från Uppsalahur cykelparkering för både vanliga cyklar och lådcyklar säkras(Engströmi utbyggnadsskedetC‐J 2018) . Men hur löses frågan senare, när behovet ökar? Detta är ett dilemma med tanke på den täthet som förespråkas i de flesta nya områden. Om samhället vill stödja långsiktig hållbarhet måste det finnas en beredskap – kanske en tillfällig användning som kan övergå till cykelgarage när behovet ökar?

Särskilt problematiskt kan detta bli i knutpunkterna där markkonkurrensen är särskilt stor, och cykelparkeringsintresset måste hävdas gentemot kraftfullare markanvändningsintressen. I PBL:s regler för vem som ska ansvara för cykelparkering pekas fastighetsägaren ut, men när det gäller pendlingsnoder är det bland annat operatörerna som får intäkter från de resenärer som parkerar. Kommunen har här en viktig roll för att samla alla de intressenter som har intresse av att det finns bra cykelparkeringar, styra upp markanvändningen och hitta former för finansiering och drift. Principer för hur dessa frågor kan lösas bör kunna behandlas i den kommunala transportplanen. I kommunens parkeringsnormer bör cykelparkeringstal finnas för alla olika verksamheter för att säkerställa behoven.

Aktuella lagregler är PBL 4kap13 § och 8 kap 9 § 4. I 8 kap 9,10 och 11 §§ PBL tas också friytan på tomter upp. De båda allmänna intressena av tillräcklig yta för lek och utevistelse samt parkering kommer ofta i konflikt med varandra, liksom behovet av parkering med det allmänna intresset av en attraktiv stadsmiljö.

Såväl när det handlar om bostäder som skol‐, förskole‐ och fritidshemstomter ska friytan ha företräde på tomter för ny bebyggelse. Företrädet påverkar rekommendationer i översiktsplaneringen, överväganden i detaljplaneringen och bygglovgranskningen. Beträffande bebyggda tomter ska detta företräde gälla i skälig utsträckning. Såväl parkering för bilar som cyklar ska alltså enligt lagstiftaren maka på sig i förhållande till friytekravet för lek och utevistelse. Det är angeläget att också ha med i bedömningarna den mark som har särskilda värden i vegetationen och därför bör sparas. Om sådana områden kan bli broar ut till större områden med fri vegetation samverkar intressena av utevistelse och fri rörelse med gång och cykel.

369

Bilaga 6

SOU 2019:17

30 Boverket har beslutat om Allmänna Råd om hur bestämmelserna ska tolkas beträffande skolor och förskolor i samband med regeringsuppdraget om vägledning för Barn och ungas utemiljöer. Bestämmelsen i PBL avser dock även bostäder!

Självständigt planinstrument för gång‐ och cykelvägar efterlyses

Att smidigt och direkt både kunna ta sig ut i omgivningarna på rundor av olika längd och att cykelpendla till centrum och andra stadsdelar gynnar rörligheten i vardagen. ”Supercykelvägar” etableras för pendling och man strävar att förbättra möjligheterna att cykla mellan kommunens eller regionens orter av olika skäl. Även anknytning till längre stråk/leder för gående inom staden och till omgivningar och naturmark är angeläget och ökar ett bostadsområdes attraktivitet. Längre sträckor kan då hamna utanför såväl bebyggelse som planlagt område.

Sett utifrån bostadsområdet eller stadsdelen kan det tyckas självklart att detaljplan alltid används för att planera och juridiskt säkerställa gångvägar respektive cykelvägar Men detaljplaneinstrumentet är inte avsett att använda utan samband med bebyggelse. Områdesbestämmelser är ett markreservat som inte ger marktillträde. Väglagen kan endast tillämpas om cykelvägen har ett funktionellt samband med en allmän väg Som beskrivits i avsnitt 3 ska de allmänna intressena hanteras genom hela planeringsprocessen från formulering av intresset till avvägning gentemot andra intressen när en plan upprättas fram till genomförande. För att ett allmänt intresse ska få tyngd krävs ett system för planering och beslut inom vilket intresset kan hanteras och hävdas. Det ska också göras tydligt och känt under processen om och hur det är möjligt att fullfölja ett anspråk. Fysisk planering har ett varaktighetskrav, att planeringen ska genomföras för att tillgodose långsiktiga behov och att den kan resultera i genomförande på grundval av juridiskt fastlagd och varaktig reglering av markanvändningen. Regionplan och ÖP kan hantera strukturfrågorna och de övergripande behovsfrågorna. Genom fördjupning av ÖP eller under arbetet med ett tematiskt tillägg till ÖP kan man hantera alternativa sträckningar, och, om det behövs göra en MKB. Men hur fortsätter processen fram till rättsverkande plan, marktillträde, genomförande av anläggningen och ansvar på plats för underhåll och skötsel?

Att i ett sammanhang planera med rättsverkan och marktillträde och därefter bygga längre leder för cykel mm utanför detaljplan och utan ett direkt funktionssamband med allmän väg är således komplicerat. Det saknas för närvarande ett självklart planinstrument för planering och genomförande av långsträckta linjära strukturer i landskapet utanför tätorterna för cyklingsändamål, liksom för vandringsleder och ridleder. Det är därför rimligt att inom ramen för utredningen även belysa möjligheterna att etablera cykelförbindelser i mer övergripande nät. (Se en noggrannare genomgång av

frågan i Bilaga 3).

370

SOU 2019:17

Bilaga 6

Källor och inspirationstexter

Barkelius J,

Glans Jonsson G 2017

Boverket 2004

Boverket 2010

Boverket 2012

Boverket 2013 Boverket 2013a

Boverket 2015

Boverket 2018 Boverket 2018a

Boverket 2018b

Energimyndigheten, Boverket m.fl. 2017 Engstöm, C‐J 2018

Engstöm, C‐J 2018 a

Engstedt, P 2017 Faskunger, J 2008

Gehl J 2010 Kulturrådet 2018

Trafikverket,Utredning omTRVallmänna2014/54842cykelvägar

Fastighetsindelning i tre dimensioner

Gör plats för cykeln

RapportS mhällsplanering2012:22 som stimulerar till fysisk aktivitet

Planera för rörelse

Samordna planeringen(Rapportför bebyggelse2013:33) och transporter‐en kunskapsöversikt

Gör plats för barn och unga! – en vägledning för planering,

utformning och förvaltning av skolans och förskolans utemiljö PBL kunskapsbanken‐ https://www.boverket.se/sv/PBL‐kunskapsbanken/planering/detaljplan/

PBLarkerikunskapsbankeng ‐ ett effektivt2018verktyg‐10‐för31,hållbar stadsutveckling Stöd till utemiljöer i socioekonomiskt utsatta områden

https://www.boverket.se/sv/bidrag--garantier/stod-till-utemiljoer/

Strategisk ,planER 2017:07för omställning av transportsektorn till fossilfrihet

Kunskapsunderlag till betänkande om transportplaner inom Kommittén Samordning för bostadsbyggande

Ändamålsenlig struktur, 2018‐11– några‐13 tankar utifrån tidigare lagar

och utredningar

Promenadboken, Edström & Engstedt förlag 2017

Aktiv transport –Statenspå vägFolkhälsoinstitutmot bättre förutsättningarR 2008:31för gång‐ och cykeltrafik,

Byer for mennesker Bogverket 2010

Kreativa platser – en del av Äga rum

http://www.kulturradet.se/sv/Kreativa-platser/

371

Bilaga 6SOU 2019:17


Lst Kronoberg 2018			32
		Ärendenummerutvecklad översiktsplanering401‐3818‐18(SOU 2018:46) del 1, 20181017
Malmö Stad 2016		Yttrande över översiktsplaneutredningens betänkande en
		Malmö, antaget av kommunfullmäktige mars 2016
Naturvårdsverket 2018		Trafik‐ och mobilitetsplan för ett mer tillgängligt och hållbart
		utsläppsgap
			. Naturvårdsverkets underlags‐PM till
		Styrmedel för transpo teff ktivare samhälle ‐ Analys av
Näringsdepartementet		Rapport 6795, Med de nya klimatmålen i sikte.
		En nationell cykelstrategi för ökad och säker cykling
2017		N2017.9
Regeringen 2018		stadsutveckling
			, Skr 2017/18:230
Regeringen 2018a		Strategi för Levande städer – politik för en hållbar
		Politik för en gestaltad livsmiljö Prop. 2017/18:110
2018		Webbsida angående landskapskonventionen:
Riksantikvarieämbetet
		https://www.raa.se/samhallsutveckling/internationellt-arbete-och-eu-
		samarbete/europaradet/europeiska-landskapskonventionen/
SATSA 2011		mverktyg.fl.	för samverkan – en idéskrift, Länsstyrelsen Sthlms län
Schantz, P 2012		Effektiva planeringsprocesser för transportinf astruktur
		välbefinnande Trafikverket 2012:157
Schantz, P 2015		Om färdvägsmiljöers b tydelse för gång, cykling, hälsa och
		Om gång, cykling, hälsa och en hållbar utveckling
SOU 2012:70		Trafikverket 2015:153
		cyklingsperspektiv (Cyklingsutredningen)
SOU 2013:84		Ökad och säkrare cykling – öv rsyn av regler ur ett
		Fossilfrihet på väg Betänkande av utredningen om fossilfri
SOU 2018:46		fordonstrafik
		En utvecklad översiktsplanering Delbetänkande av
institut	2012	översiktsplaneutredningen del 1
		R 2012:07
Statens Folkhälso‐		Stillasittande och ohälsa – en litteratursammanställning
Statens konstråd 2018		https://statenskonstrad.se/konst/konst-hander/
Ståhle, A 2016		Konst händer
		Alla behöver närhet – så blir framtidens städer
		Dokument Press 2016

372

SOU 2019:17

Trafikverket ,2014

”Resor till och från skolan” webbsida 2014‐04‐24

Bilaga 6

Trafikverket 2017 Trafikverket 2018

Trafikverket 2018a

VTI 2012 White mfl 2011

https://www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/planera- person--och-godstransporter/Planera-persontransporter/Hallbart-resande/Resor- till-och-fran-skolan/

Landsakpet är arenan – MetodbeskrivningPublikationsnrför tegrerad2017:180 landskapskaraktärsanalys (ILKA)

Samlat material om landskapskaraktärsanalyser, bl. a. från kunskapsseminarium 2018‐09‐06 https://www.trafikverket.se/for‐dig‐i‐branschen/Planera‐ och‐utreda/Planerings‐‐och‐ analysmetoder/Miljobedomning/landskap/

https://wwwS ad miljöavtal.trafikverket.se/for‐dig‐i‐branschen/Planera‐ och‐utreda/ Finansieringsmetoder/statligt‐stod‐for‐hallbara‐ stadsmiljoer‐‐‐stadsmiljoavtal/

TreFyrstegsprincipenunderlagsrapporteri praktikenför Riksrevisionens granskning av transportpolitiken

Cykelstaden – En idéskrift om stadsplanering för mainstreamcyklistens återkomst

373

Bilaga 6SOU 2019:17

BILAGA 1

B grepp för transportinfrastruktur

Nedan redovisas begrepp som används i transport‐ och trafikplaneringen med

kommentarer om deras tillämpbarhet för gång och cykel.

Trafik

fordon eller personer under

förflyttning.

samtidig rörelse (på begränsad yta) av ett

– (svensk term: samfärdsel) är enligt Rikstermbanken

(personer och) transportmedel längs särskilt inrättade färdvägar till lands, till sjöss

antal

Svensk Ordbok anger mer utförligt

eller i luften.

(även

Trafikslag

vägtrafik, bantrafik

spårbunden trafik

sjöfart

luftfart

trafikslaget vägtrafik,

samt

–De fyra trafikslagen är

egna trafikslag

(Rikstermbanken). Gång och cykel hör alltså båda till

men är inte

Med

T ansport

avses

förflyttning av personer och gods

transportsl

persont ansporter

(Rikstermbanken). Motsvarande

spekt ve godstr

sporter.

beträffande olika typer av transporter blir

vilket enligt

gna

Rikstermbanken avser

sorters

Hit kan man räkna

gång och cykling, men frågan är om de med definitionen ovan kan betecknas som

transportslag, det rör sig om specifika.

persontransporter samt beträffande

cykling även godstransporter

Transportsätt

tillvägagångssätt vid

avs ende på t.ex. transportmedel, lastbärare, förpackning,

transport meddefinieras på följande sätt av Rikstermbanken:

gs ätt. Detta är

klimatförhållanden (t.ex. tempe atur och luftfukt ghet)transportpmt betalni

rimligen rätt begrepp för gång respektive cykel inom

laneringens

färdsätt,

begreppsapparat, men verkar främst användas för gods‐ och varutransport.

Jag har valt begreppet

ett kort ord som ger en tydlig association till den

människa som färdas.

Transportmedel

anordning avsedd för transport av objekt

specifika

fordonstyper

avsedda för de olika trafikslagen t.ex. kombitåg och lastbil utan släp

är en

, även

(Rikstermbanken). Här kvalar cykeln in liksom andra

on, dock knappast gång (om

gångfordon,

inte skorna ska räknas som ett sorts fordon med helt skilda gångegenskaper för olika

cyk arna

liksom rollator,

typer av skor och sulor). Handdriven rullstol är ett

barnvagn och lekfordon. In bland

räknar man numera såväl elcyklar med

(Lag 2001:559 om

maxhastighet 25 km/tim, eldrivna rullstolar vars maxhastighet är 20 km/tim samt

vägtrafikdefinitio

er)

segways m.fl. typer eldrivna självbalanserande fordon.

I systemet för transportinfrastrukturplanering

(se avsnitt 2 samt Bilaga 2)

skvot

nettonu

används en

rad begrepp för att bedöma behov av och motivera utbyggnad. Med

värderades

ställa den bedömda nyttan i relation till kostnaden

strävar man efter att avgöra den samhällsekonomiska lönsamheten av en investering

genom att

. Ursprungligen

därvid främst restidsvinsterna som samhällsnytta. Begreppet har starkt kritiserats från miljöhåll för att vare sig vinster eller kostnader beräknas med tillräckligt brett och långsiktigt perspektiv. Numera utvecklas dock verktyg som även för gång och cykel

374

SOU 2019:17Bilaga 6

Peter Schantz 2016)

försöker beräkna och prissätta miljö‐ och hälsovinster av ökad fysisk aktivitet och

därmed ”räkna hem” investeringarna i dessa nät. (

Trafikarbete

transportarbete

uttrycks i fordonskilometer och betecknar den totala omfattningen av trafik

omf ttning av förflyttni g av p rsoner eller gods inom ett visst råde och under

n viss

inom ett visst område och under en viss tid., och

betecknar

id,

personkm

respektive

onkm

alltså den nyttoskapande delen av trafikarbetet. Det mäts i

(Fossilfrihet på väg, SOU 2013:84) . I ”Strategisk plan för omställning av

transportsektorn till fossilfrihet” (ER 2017:07) påpekas att en tom lastbil utför samma

transporteffektiviteten

trafikarbete som en full lastbil. Kvoten mellan transportarbete och trafikarbete utgör

därmed ett mått på

transport ffektivt samh lle

I ”Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet” (ER 2017:07)

definieras

som ”ett samlingsbegrepp för åtgärder som dels

effektiviserar transporterna och därmed dämpar trafiktillväxten för personbil lastbil och

flyg, dels ökar andelen trafikarbete som utförs med mer utsläppssnåla transportsätt De

flesta av dessa åtgärder återfinns inom samhällsplanering och infrastrukturutveckling,

men några är även inriktade mot att ge incitament för att effektivisera det

transportarbete som bedrivs inom respektive transportslag och även främja beteenden

som minskar transportbehov”. Begreppet syftar alltså på ett paket av åtgärder inom

olika delar av samhället som sammantaget ska minska transportsektorns

koldioxidbelastning på olika sätt.

I SOU 2013:84, ”Fossilfrihet på väg” tas minskad efterfrågan på transporter och ökad

transporteffektivitet upp som en effekt av arbetet med att planera och utveckla

attraktiva och tillgängliga städer. (del 1 sid 38). Detta bör uppfattas som att

gestaltningen av staden som helhet med goda kvaliteter för gång cykel och

kollektivtrafik är ett av verktygen för att minska koldioxidutsläppen.

Naturvårdsverket 2018)

energieffikiviteten

förhållandet mellan

I ” Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle Naturvårdsverket PM 2018‐01‐31”

prestanda, tjänster, varor eller energi och in atsen av energi

produktionen av

diskuteras

dvs.

transporteffektivt

(Rikstermbanken) i olika färdmedel utifrån vilka styrmedel som bäst gynnar minskade

resurseffek ivitet.

samhälle. I underlaget

utsläpp av koldioxid och utvecklingen av ett

förs en diskussionen om

T.ex. ifrågasätts om satsning på elbilar

innebär en rebound‐effekt genom att människor som annars skulle gå i stället åker elbil

även korta sträckor, och även en elbil kör runt med hundratals kilo material för att

förflytta i genomsnitt 1,2 personer. Här nämns också att livscykelperspektivet bör

beaktas, d.v.s. att den totala miljö‐ och klimatpåverkan som varje bil (el‐ likaväl som

fossildriven) genererar vid utvinning av material tillverkning, skrotning.

I begreppet resurseffektivitet enligt ovan tar man in både energiförbrukningen och

vilken sorts energikälla (fossilfri) samt fordonets tyngd och materialresursförbrukning i

yt ffektivitet

livscykelperspektiv relaterat till vad som transporteras (i genomsnitt 1,2 personer i

(Jfr

tätort). Ytterligare ett begrepp som anknyter till resurseffektiviteten är

”Alla vill ha närhet” s 30), dvs hur många personer som kan passera över en given yta per tidsenhet. Här beaktas även hur väl den yta som transporten tar i anspråk utnyttjas.

375

Bilaga 6

SOU 2019:17

Inget av begreppen tar dock upp hela förbrukningen av stadens begränsade markresurser. Man bör beakta både den plats fordonet upptar i trafiken (där

hastighetenparkering somhargårbetydelseåt. för hur stor yta som går åt) samt hur mycket mark för

Begreppet skulle kunna utvidgas så att man förutom att beakta fordonens utsläpp, energi‐ och materialresursförbrukning även ser till förbrukning av stadens begränsade markresurser. Det gäller då den plats fordonet upptar i trafiken (där hastigheten har betydelse för hur stor yta som går åt) samt hur mycket mark för parkering som går åt. Gående och cykling uppvisar både energieffektivitet – ingen energi utöver maten behöver tillföras, de upptar liten yta, gående inga parkeringsplatser och en vanlig cykel bara 1/10 – 1/7‐del av en bil‐p‐plats Malmö stad tar t.ex. i sin Trafik‐ och mobilitetsplan upp flödeskapacitet /timme kombinerat. med ytkrav för olika färdmedel. (Malmö Stad

2016)

Begreppet , (svensk term ) har i trafikplanering kopplats ihop med möjlighetenMobilitetatt förflytta sig. Enligt exempelrörlighetfrån Malmö stad ”Möjligheten att för gods att

förflytta sig från en plats till en annan. I Trafik‐ och mobilitetsplanen avser begreppet mobilitet att en växande befolkning ska ges goda möjligheter att resa hållbartinnebördvardagenBegreppet och att gods kan transporteras effektivt på stadens villkor”har. (Malsammaö Stad 2016) . likvärdiga mobilitetsförutsättningar (Engström C‐J 2018)

Den som rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är
Stödjande miljöer
beroende av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. Inom
folkhälsoforskningen används begreppet			Dessa miljöer kan stimulera
till ökad trivsel och vistelse utomhus och är mycket betydelsefulla för att stimulera
	stödjande miljöer.
fysisk aktivitet i vardagen. Dessa miljöer är en del av ett större sammanhang. De är delar
av ett landskap med strukturer av bebyggelse, transportsystem och grönområden.
(Boverket 2013)				, ett begrepp som används i
I sammanhanget bör även nämnas begreppet
folkhälsoarbetet.		Aktiv transport

Aktiv transport är en icke motordriven transport till en viss given destination (till exempel arbetsplatsen eller skolan) som innebär fysisk aktivitet och ökad energiförbrukning jämfört med viloläge. Aktiv transport handlar främst om gång och cykling, men kan även innebära att färdas med skateboard, rullskridskor, rullstol spark kanot och så vidare. Motion eller rekreation är ett mål i sig till skillnad från aktiv transport. (Johan Faskunger 2008)

376

SOU 2019:17

Bilaga 6

BILAGA 2

Kort om planeringssystemen enligt PBL och för transportinfrastruktur Texten bygger i huvudsak på Boverkets rapport ”

reflektioneroch transporter. ‐en kunskapsöversikt (Rapport 2013:33)”Samordnakompletteratplaneringenmedför bebyggelsenågra

PBL‐planeringen är yttäckande och allsidig med helhetssyn/ möjliggörande / öppen /
Iregionplaneringenligt PBL dominerar den kommunala nivån men möjlighet till
kommunen svarar / staten har viss påverkan
	enligt PBL finns. PBL‐planeringen är en möjliggörande planering där de
övergripande samhällsintressena tas om hand. Kommunen ansvarar för planeringen och
äger besluten om planeringsdokumenten samt beviljar lov för utbyggnad i enlighet med
de planer som finns samt enligt PBL:s regelverk i övrigt. Översiktsplanen ska hållas
levande och förankrad (aktualitetsprövas varje mandatperiod). En detaljplan ska ha
aktualitet när den upprättas varefter den gäller tills den ändras eller upphävs.
Planering enligt PBL med koppling till MB och hushållningsbestämmelserna, har i sitt
DNA ett helhetstänk med målet att tolka, sammanväga och gestalta utifrån
förutsättningar och anspråk som uttrycks från intressenter med ibland vitt skilda
agendor och målsättningar. Enligt PBL:s portalparagraf är målet att ”..
					främja en
samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och						god och
gen rationer	”. Därtill sätter kommunen upp mål vad gäller den egna				kommunen		s
långsiktigt hållbar livsmiljö för änn skorna dagens samhälle och för kommande
utveckling, med utgångspunkt från sina		förutsättningar	.	(Boverket 2013a sid 21, sid 29‐

31, 90‐94. Fig om de olika processerna sid 30)

Inom detta system representeras den nationella nivån av utpekade riksintressen, varav riksintressen för kommunikationer är ett av många utpekade sektorsintressen med lagstöd i 3 kap Miljöbalken. Dessutom finns i 4 kap MB de av riksdagen geografiskt bestämda områden som är av riksintresse för sina helhetsvärden. Riksintressena hanteras genom kommunens ställningstaganden i översiktsplanen. Länsstyrelsen bevakar statens intressen, och signalerar i granskningsyttrande till översiktsplanen huruvida stat och kommun är överens beträffande hanteringen av riksintressena. Först i detaljplaneskedet blir det skarpt läge, där länsstyrelsen på vissa grunder har möjlighet att kalla in en av kommunen antagen detaljplan för prövning.

Kopplingen mellan olika samhällsnivåer i PBL‐systemet

. Kommunen har sin egen självständigaförmedlasoch starkamellanrollolikamedaktöreregen politiskmed olikastyrninghuvudmänmed de kommunala intressena i centrum. Staten bevakar (via länsstyrelsen) lagenligheten och de övergripande nationella intressena, men slutligt avgörande ligger hos Mark‐ och miljödomstolen/Mark‐och miljööverdomstolen, om det blir konflikt mellan lokala intressen/riksintressen, mellan olika riksintressen och mellan övriga allmänna intressen (som kommunen företräder i PBL‐planeringen) och enskilda intressen.

377

Bilaga 6SOU 2019:17

Översiktsplaneringen har dels en för lt nde roll (att under påverkan av storskaliga 38

trender i en föränderlig samtid ta tillvaraoch vidmakthålla kommunens landskaps‐ och sociala resurser till kommande generationer). Dels har översiktsplaneringen en

roll (både att på bästa sätt såväl ta hand om och lägga tillrättaexploateringsunderlättandede exploateringsönskemål som riktas mot kommunen och att själv driva på och underlätta vad man bedömer som en för kommunen gynnsam utveckling vilken innefattar olika former av exploatering med bebyggelse och anläggningar).

Den nationella infrastrukturplaneringen är en behovs‐ och genomförandeinriktad statlig sektorsplanering / direkt kopplad till investeringar / staten driver processen / MB‐

prövning ingår i fysiska planeringen / kopplad till ÖP via MB och Hushållnings‐

Den är uppdelad i investeringsplaneringen som styrs av regering och riksdag via varje förordningen / samordning av transportinfrastrukturplanerocesse na mellan väg/jä nvägsplan och DP

mandatperiod återkommande(”åtgärdsplanering”) där de ekonomiska ramarna på 10‐12 års sikt läggs fast (inriktningsbeslut i riksdagen). Detta följs upp och justeras årligen av riksdagen i budgetbeslut. Hela transportsektorns kostnader tas med, alltså såväl investeringar som förvaltning och underhåll. Fokus i denna planering riktas mot de stora projekten som direkt omnämns i planen, medan de regionala länsomfattande planerna utgör en mindre del av den totala ramen och inte får lika mycket uppmärksamhet. Så kallade systemanalyser sker i processens inledning för att ge bakgrund till och underbygga de åtgärder som föreslås. En metodik har också tagits fram för vilka krav som ställs på motivering (

) och genomarbetning av projekten i sitt sammanhang jämfört med presenterase nedan om åtgärdsvalsstudier och

alternativafyrstegsprincipensätt att lösa de problem somsom transportbehov. En särskild arbetsgång har etablerats för enskilda stora projekten innan de kommer in på genomförandelistan.

Systemanalyser har också genomförts på regional nivå – i vissa fall omfattar dessa större geografiska områden än de enskilda regionala organ som var för sig har formellt ansvar för länstransportplanerna. Detta ansvar har numera till största delen gått över från länsstyrelserna till regionerna (regionkommuner eller kommunala samverkansorgan), som även har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och, som regional kollektivtrafikmyndighet, för regionala försörjningsprogram för kollektivtrafiken.

Det är i de regionala potterna som bidrag till utbyggnad av cykel‐ och gångvägar finns med, och inom den del som många gånger har prutats bort i sent skede när kostnaderna för de stora projekten rusat i höjden. På senare år har riktade insatser för gång och cykel dock blivit större. Stadsmiljöavtalen innehåller också gång‐ och cykelåtgärder. För att utfallet i slutänden ska kunna utläsas måste särskild redovisning av gång‐ och cykelåtgärder finnas med i uppföljningssystemen.

Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar enligt trafiklagarna å andra sidan är en sektorsplanering med tydlig genomförandeinriktning. En fastställd väg‐ eller järnvägsplan krävs för byggande av allmän väg eller järnväg. Initiativet ligger hos den aktör som ska bli huvudman till anläggningen (vanligen trafikverket, ibland kommunen, i vissa fall, för spårvägar, huvudmannenn för kollektivtrafik).

Förändringarna av Väglagen och Lagen om planering av järnväg som trädde i kraft 2013 innebar dels möjligheter att driva använda en samordnad process för både väg‐ och

378

SOU 2019:17Bilaga 6

järnvägsutbyggnad (i samma plandokument om den ena åtgärden var tydligt									39
underordnad den andra, typ situationen vid en under‐ eller överfart). Dels innebar
förändringarna möjlighet att samordna processerna för väg‐ eller järnvägsplan och
detaljplan samt mkb‐arbete, så att antingen detaljplaneprocessen eller väg‐
järnvägsplaneprocessen blev ”ledande” under samråds‐ och utställningsskede, och de
olika plandokumenten sedan kunde antas av kommun respektive trafikverk.
Under den tid jag haft viss inblick i statens arbete med infrastrukturplanering, har
frågan om att beakta och minska sektorns resursförbrukning, både organisatoriskt och
personellt samt den miljö‐ och klimatpåverkan som sektorn står för vid byggande av
infrastruktur och genom transporternas påverkan. Ett led i detta har varit att arbeta mer
trafikslagsövergripande, sträcka ut ambitionerna mot samhällsplanering i mer allmän
mening och bjuda in kommuner och regioner i olika samarbeten och utvecklingsprojekt,
t.ex. ”Den Goda Staden” och senare ”Den Attraktiva Regionen”. Det handlade om ett
aktivt arbete från ledning och ett antal drivande personer inom Vägverket och
Banverket, senare Trafikverket att bredda tänkesättet inom organisationerna för att
kunna svara upp mot de ökande kraven på miljö‐ och klimathänsyn och skapa en
identitet som samhällsbyggare i stället för väg‐ respektive järnvägsbyggare.
			”Tänk om”
Fyrstegsprincipen lanserades av Vägverket på 1990‐talet:
I steg 1						”Optimera”
					prövas åtgärder som påverkar transportbehovet och valet av			”Bygg
transportsätt, beteenden och efterfrågan. I steg 2
							ska ett batteri av åtgärder
om”
som kan effektivisera utnyttjandet av befintlig infrastruktur undersökas. Steg 3
		”Bygg nytt”
	avser enklare ombyggnadsåtgärder (även hastighetsnedsättningar), och först i
Steg 4					som även innefattar större ombyggnader. Alla projekt skulle klara
detta nålsöga för att komma i fråga för statlig finansiering. Det har dock varit
(Engström C‐J				018, VTI 2012)
omdiskuterat hur stort genomslag de två första stegen i fyrstegsprincipen har fått.

I prop 2011/12:118, där mer av samordning mellan väg‐ och järnvägsplanering och fysisk planering enligt PBL infördes och kommenterades, angav regeringen att den formella fysiska planeringen bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Dessa studier, ”Åtgärdsvalsstudier”, har Trafikverket utarbetat en metodik för och menar att de kan tillämpas av olika aktörer. Boverket pekar på möjligheten att åtgärdsvalsstudier ska kunna användas som brygga mellan olika former av planer och planering enligt olika lagstiftningar (Boverket2013a sid27).

379

Bilaga 6SOU 2019:17

BILAGA 3

Efterlysning av självständigt planinstrument för gång‐ och cykelvägar
Cykelvägar eller cykelleder anläggs främst i och i anslutning till tätorter, samt mellan
vissa tätorter, och i storstäderna för pendling och för frilufts‐och turiständamål. T.ex. är
Kattegattsleden och Ostkustleden längre cykelturistleder. Längre sträckor kan då hamna
utanför såväl bebyggelse som planlagt område. Tillträde till marken för genomförande
och drift sker ofta genom avtal med berörda markägare, vilket kan bli komplicerat.
Utgångspunkten i resonemanget nedan är att ”likvärdiga mobilitetsförutsättningar”
även borde innebära att man som alternativ till detaljplan även kan planera för
färdsätten gång och cykel med samma tyngd och starka genomförandekraft som
planering för allmän väg. Hur kan man genom fysisk planering			kommunikationer
med gång och cykel på dessa färdsätts egna villkor som ett lika viktigt allmänt intresse
som biltrafik.		sä ra

Fy	för cykelv gar om allmänna intressen

fysisk
Vissa åtgärder för att förbättra systemet kan genomföras utan någon ytterligare särskild
	planering. I vissa fall måste saknade länkar hanteras med detaljplaneändringar,
eller tas om hand vid detaljplaneringen av utbyggnadsområden. I vissa fall, särskilt när
det gäller längre stråk utanför bebyggelse behövs en fysisk planering som kan utveckla
en genomgående anläggning som en helhet utan brott.
Som påpekats ovan behöver strukturfrågorna behandlas på en övergripande
planeringsnivå, där kommun och region har ansvaret att definiera vilka stråk som måste
utvecklas och vad som är viktigt för planeringen i dessa stråk, alltså stråk med intresse
för en större allmänhet.
Som beskrivits i avsnitt 3 ska de allmänna intressena hanteras genom hela
planeringsprocessen från formulering av intresset till planering och avvägning gentemot
andra intressen fram till genomförande. För att ett allmänt intresse ska få tyngd krävs
ett system inom vilket intresset kan hanteras och hävdas. Det ska också göras tydligt och
känt under processen om och hur det är möjligt att fullfölja ett anspråk. Fysisk planering
har ett varaktighetskrav, att planeringen ska genomföras för att tillgodose långsiktiga
behov och att den kan resultera i genomförande på grundval av juridiskt fastlagd och
varaktig reglering av markanvändningen. Regionplan och ÖP kan således hantera
strukturfrågorna och de övergripande behovsfrågorna. Genom fördjupning av ÖP eller
under arbetet med ett tematiskt tillägg till ÖP kan man förmodligen hantera alternativa
sträckningar. Och man kan, om det behövs göra en MKB.
Men hur fortsätter planeringsprocessen fram till rättsverkande plan, marktillträde,
genomförande av anläggningen och ansvar på plats för underhåll och skötsel?
Cykelvägar kan anläggas inom ramen för väglagen om de är att betrakta som		vägplan,
väganordningar. Här krävs ett funktionellt samband med en den allmänna väg. Den som
är väghållare för den allmänna vägen ansvarar då för planeringsprocess för

380

SOU 2019:17

Bilaga 6

ochsaknaranläggande.sambandDäremotmed allmänkanväg.en cykelväg inte anläggas enligt väglagen om den helt

Medkan i och för sig alla frågor om sträckning och principer för utformningdetaljplanav cykelvägnätetenligt PBL hanteras. Exempel finns där cykelväg har planerats och genomförts med stöd av detaljplan, en linje genom landskapet. Genom att använda detaljplaneinstrumentet kan tillgänglighet till marken regleras, frivillig marklösen eller expropriation. Ansvarsfrågan för anläggningen tydliggörs också. Kommunen är i normalfallet huvudman för allmän platsmark, men om det finns särskilda skäl för det får kommunen bestämma att huvudmannaskapet i stället ska vara enskilt (4 kap 7§ PBL). Detta är dock knappast syftet med att upprätta detaljplan, och det kan starkt ifrågasättas om den är ett lämpligt instrument när det gäller längre stråk utanför bebyggelsen, eller för stråk som går över kommungräns. Detaljplaneinstrumentet är avsett att reglera bebyggelseområden, och är inte tänkt för långsträckta strukturer utanför bebyggelse. Det bör alltså finnas en koppling till bebyggelse och bebyggelsens behov i den nära omgivningen till det byggda. Inom områden utanför samlad bebyggelse kan det saknas motiv för att av andra skäl än själva gång‐ eller cykelleden upprätta en detaljplan. – jfr rekvisiten i 4 kap 2 § PBL som fokuserar på bebyggelse, d.v.s. byggnader och andra byggnadsverk, i första hand sammanhållen bebyggelse (4 kap 2§ 1.). Med byggnadsverk avses byggnader och anläggningar, vilket i princip kan innefatta både gång‐ respektive cykelvägar. Enligt 2 kap2§ 3.a kan detaljplan användas ”om byggnadsverket är bygglovpliktigt och dess användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande”.

kan användas utanför detaljplanelagt område för att bl.a. säkerställaOmrådesbestämmelsersyftet med översiktsplanen. Man kan alltså med rättsverkan skapa en korridor för anläggningen, en form av markreservat. Men med OB kan man vare sig skapa en ”vägbyggnadsrättighet” eller reglera inlösen.

En möjlighet efter att ett markreservat lagts ut med hjälp av OB kan kanske vara att fullfölja genomförandet via anläggningslagen? Då skulle anläggningen bli en enskild väg, vilken kommunen eller något annat organ kan vara huvudman för. Denna möjlighet har inte här undersökts närmare.

AttSlutsai etts sammanhang planera med rättsverkan och därefter bygga längre leder för cykel m.m. utanför detaljplan och utan ett direkt funktionssamband med allmän väg är således komplicerat. Det saknas för närvarande ett självklart planinstrument för planering och genomförande av långsträckta linjära strukturer i landskapet utanför tätorterna för cyklingsändamål, liksom för vandringsleder och ridleder.

Frågan togsbehandlupp icyklingsutredningen (SOU 2012:70 del 1) och har därefter behandlats i flera riksdagsmotioner. (se 2014/15: TU5 och 2017/18: TU5). Boverket tog upp frågan i arbetet med cyklingsutredningen och senare i samband med regeringsuppdrag angående samhällsplanering för fysisk aktivitet 2012 (Boverket 2012, bilaga 4 ). Trafikverket har utrett frågan (PM 2017‐01‐19 dnrTRV2014/54842). Ämnet behandlas även i ett examensarbete på LTH ”Markåtkomst för gång‐ och cykelvägar” samt en kortare artikel, båda av av Cazandra Olsérius 2016.

Hittills har regering och riksdag, som jag har uppfattat saken, med stöd av cyklingsutredningens överväganden ansett att planering och utbyggnad av cykelvägar

381

Bilaga 6SOU 2019:17

							42
m.m. låter sig göras dels inom ramen för planering och anläggning enligt PBL, dels med
stöd av väglagen genom att tänja på och utvidga tolkningen av ”funktionellt samband
med allmän väg” samt i övrigt genom särskilda avtal för markåtkomst. Ett viktigt skäl till
	vägrätt
att man inte vill utvidga väglagen till att omfatta självständiga cykelvägar kan vara den
unika				Allm
		som ger väghållaren tillträde till marken för byggande av allmän väg med
sidoanordningar. På					väghållare
						ska alla transportsätt ha tillträde, och då kan man inte
			infrastruktur				på större delen av det allmänna vägnätet, och att
utesluta bilar. Staten är
bygga och drifta						för cykeltrafik anses ju vara ett kommunalt och i viss mån

regionalt ansvar. Särskilda överväganden om ifall planering för linjära strukturer i landskapet stämmer överens med detaljplaneinstrumentets syfte saknas.

382

Bilaga 7

Nr U 6081

Februari 2019

Urbana godstransporter i detaljplanering

På uppdrag av utredningen Samordning för bostadsbyggande (N2017:08)

Sönke Behrends

383

Bilaga 7

SOU 2019:17

Författare: Sönke Behrends

På uppdrag av: utredningen Samordning för bostadsbyggande (N2017:08) Rapportnummer U 6081

IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Box 210 60, 100 31 Stockholm Tel 010‐788 65 00 // www.ivl.se

Rapporten har granskats och godkänts i enlighet med IVL:s ledningssystem

384

SOU 2019:17

Bilaga 7

Innehållsförteckning

Sammanfattning.....................................................................................................................				4
1	Inledning .........................................................................................................................			5
2	Logistik och hållbar stadsutveckling ...............................................................................			5
	2.1	Urbana godstransporter....................................................................................................................		6
	2.2	Urbana godstransporters negativa effekter......................................................................................		7
	2.3	Åtgärder för hållbara urbana godstransporter..................................................................................		8
		2.3.1 Att minska antalet fordonsrörelser...........................................................................................		8
		2.3.2	Utnyttja infrastrukturen effektivt ...........................................................................................	10
		2.3.3	Minska fordonens miljöpåverkan ...........................................................................................	11
	2.4	Sammanfattning ..............................................................................................................................		11
3	Urbana godstransporter i dagens planeringsprocess...................................................			12
	3.1	Lokala trafikföreskrifter...................................................................................................................		12
	3.2	Detaljplan och bygglov ....................................................................................................................		13
	3.3	Godstransporternas roll i dagens planeringsprocess ......................................................................		14
4	Tänkbara framtida villkor för logistik i planeringsprocessen .......................................			15
	4.1	Förslag till riktlinjer för godstransporter i detaljplan och bygglov ..................................................		15
	4.2	Logistikutredning.............................................................................................................................		16
5	Slutsatser ......................................................................................................................			19
6	Referenser.....................................................................................................................			20
Bilaga – exempel ..................................................................................................................				22

385

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Sammanfattning

IVL Svenska Miljöinstitutet har på uppdrag av utredningen Samordning för bostadsbyggande (N2017:08) tagit fram en översiktlig beskrivning av dagens situation för logistik i städer, och ett förslag till framtida reglering av urbana godstransporter för att främja en god stadsutveckling och stärka den kommunala transportplaneringen i samband med detaljplanering.

I denna rapport ges förslag till hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen genom att ta fram riktlinjer för godstransporter i detaljplan och bygglov. Utgångspunkten för förslaget är att kommuner inför logistiktal för fastigheter som definierar lämpligt utrymme för en logistikinfrastruktur, samt kompletterande logistikåtgärder för att göra dessa logistiktal flexibla och projektspecifika. Detta görs genom en logistikutredning som tas fram av kommunen i samverkan med fastighetsägaren. Resultatet av utredningen ska utmynna i en projektspecifik lösning som beskriver utrymmet för logistikinfrastruktur och vilka logistikåtgärder som ska genomföras.

Förslaget i denna rapport beskriver inte ett färdigt upplägg, utan en möjlig arbetsprocess och vilka parametrar som är viktiga att belysa i denna process. Förslaget kan ligga till grund för ett fortsatt arbete för att precisera arbetsprocessen.

386

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

1Inledning

IVL Svenska Miljöinstitutet har på uppdrag av utredningen Samordning för bostadsbyggande (N2017:08) tagit fram en övergripande beskrivning av dagens situation och tänkbart framtida villkor för urbana godstransporter som har betydelse för stadsutveckling och kommunal transportplanering i samband med detaljplanering.

Urbana godstransporter definieras som alla transporter in till, ut, från, genom samt inom urbana områden som inte är persontransporter. Här ingår alla godsleveranser utförda av tunga eller lätta fordon, men även servicetransporter (t.ex. hantverkare), transporter till och från byggarbetsplatser, bulktransporter, avfall och godstransporter som utförs av privatpersoner (t.ex. inköpsresor). I denna rapport fokuserar vi bara på godsleveranser och tar inte hänsyn till övriga transport såsom service, bygg, bulk och avfallstransporter.

Rapporten består av tre delar:

I den första delen görs en sammanställning av hur urbana godstransporter påverkar hållbar stadsutveckling och stadsbyggande samt en sammanställning av ”best practice‐åtgärder” för hållbar urban logistik. Sammanställningen resulterar i en lista över barriärer som motverkar implementeringen av dessa åtgärder.

I den andra delen beskrivs hur dagens planeringsprocess tar hänsyn till urbana godstransporter och dess relevans för att underlätta åtgärder för hållbar logistik.

I den tredje delen utvecklas ett förslag till tänkbara framtida villkor för logistik i planeringsprocessen som underlättar hållbara logistiklösningar. Den föreslagna processen illustreras med tre exempel på projektområden med olika förutsättningar.

2Logistik och hållbar

stadsutveckling

Många städer i Sverige befinner sig just nu i en brytpunkt. Trenden med urbanisering förväntas öka och städerna planerar för täta stadsdelar med höga krav på attraktivitet och hållbarhet. Visionen är en stad med mer plats för människor och mer attraktiva miljöer. Samtidigt ökar e‐ handeln snabbt. Det leder till en mer splittrad distribution av varor till bostadsområden. Förtätningen skapar därför utmaningar när hänsyn till hållbarhet, minskad trängsel och buller samt en levande stadsmiljö ska matchas med boendes krav på service‐ och leveranstjänster.

Detta kapitel ger en översiktlig sammanfattning av urbana godstransporters miljöpåverkan samt av relevanta ’best practice’ åtgärder för hållbar urban logistik. Det finns många åtgärder som inte tas med i denna sammanställning (exempelvis inom digitalisering och automatisering), men denna sammanställning fokuserar på åtgärderna som är mest relevanta för den kommunala stadsplaneringen.

387

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

2.1Urbana godstransporter

Urbana godstransporter spelar en viktig roll för ekonomin i städerna. De förser butiker med varor, restauranger och caféer med livsmedel, kontor med dokument och förbrukningsmaterial, lägenheter med e‐handels leveranser osv. Dessa varor transporteras i olika mängder och på olika lastbärare (pall, bur, paket) och levereras i olika fordon (lastbil, van, skåpbil) till olika mottagare (kedjebutiker, oberoende butiker, livsmedelsbutiker, kontor, lägenhet osv.) i olika urbana områden (stadscentra, köpcentra, bostadsområden osv.). Urbana godstransporter är därför en mycket heterogen aktivitet som varierar med fordon, lastbärare, mottagare, geografi m.m.

Figur 1: Tre typer av urbana försörjningskedjor

De stora kedjebutikerna generar de största godsflödena till städerna (mätt som godsmängd). Det antas därför ofta att det är dessa butiker som står för den största andelen av den observerade godstrafiken. Dessa typer av verksamheter brukas dock försörjas via centraliserade distributionssystem som ofta använder stora lastbilar för konsoliderade leveranser med hög fyllnadsgrad på schemalagd basis (Figur 1). På detta sätt begränsas antalet leveranser som krävs och trafiken i städerna. Istället visar flera undersökningar att det är mindre mottagare (specialbutiker, caféer, restauranger, kontor samt hemleveranser av e‐handel) som inte är kopplat till en centraliserad distributionssystem, som är ansvariga för betydande delar av godstrafiken i städer. Dessa mottagare får flera små leveranser, ofta i vans och mindre skåpbilar, från olika transportföretag eller leverantörer som använder egna fordon. En undersökning i England visar att en kedjebutik får 2 till 4 leveranser per vecka, medan en oberoende specialbutik får 10 till 14 leveranser per vecka (Cherret, et al 2012) En undersökning av leveranstrafiken till köpcentrum Nordstan i Göteborg visar att bara 10 procent av leveranserna står för två tredjedelar av godsvolymen, den resterande tredjedelen genererar 90 procent av leveranserna (Widegren, 2018). Detta har konsekvenser för stadsplanering, t.ex. vad gäller kvantiteten och placeringen av infrastruktur för lastning och lossning.

388

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

2.2Urbana godstransporters negativa

effekter

Den ökade distributionstrafiken leder till ökade utsläpp av växthusgaser som bidrar till klimatförändringar, och luftföroreningar (t.ex. partiklar och kväveoxider), med negativa effekter på människornas hälsa, samt till ökad trängsel på infartsleder som begränsar stadens tillgänglighet och medför stora samhällsekonomiska kostnader. Trenden med ökad e‐handel kommer att flytta över en del av konsumenternas shoppingresor med bil till mer effektiva professionella godstransporter. E‐handel är därför en viktig möjlighet för invånare att lösa livspusslet utan att äga en bil. Å andra sidan leder e‐handel till mer splittrade varuflöden. Leveranserna sker därför främst med mindre vägfordon vilka uppvisar en sämre energi‐ och transporteffektivitet, jämfört med leveranser till butiker som sker med större lastbilar.

En annan effekt av trenden mot ökad e‐handel är en förändring av distributionstrafikens körsträcka. På grund av människornas krav på hemleveranser sker en växande del av godstrafik i bostadsområden, där godsfordonens negativa effekter är mycket större än i industri‐ eller shoppingområden där det ofta finns en dedikerad infrastruktur för leveranser. I bostadsområden påverkas många människor av trafikbuller, som kommer både från fordonen och från lasthantering, som har en negativ inverkan på hälsa och välbefinnande. Dessutom ökar risken för olyckor när godsfordon måste dela samma yta med många andra (bussar, bilar, cyklister och fotgängare) och där till exempel fotgängare och cyklister är helt oskyddade. På grund av brist på parkering och lastzoner måste godsfordon ofta parkera på körfält, cykelbanor eller trottoaren, vilken ökar risken för olyckor samt medför trafikstörningar för andra trafikanter.

Godstransporter anses därför som en störande faktor i arbetet mot hållbara stadsdelar med hög livskvalitet för boende och besökare. Som respons inför städerna ofta restriktioner för godstransporter i dessa områden i form av tidsfönster, miljözoner eller begränsningar på fordonens vikt och längd. För transportföretagen innebär dessa restriktioner höga leveranskostnader. Brist på parkering ökar tiden som behövs för leveranser och restriktionerna begränsar transportörens möjligheter att genomföra transporterna på ett optimerat sätt. Transporterna måste göras på en kortare tid eller med ett större antal mindre fordon än vad som skulle vara möjligt utan begräsningar. I ett exempel på ett paketleveransföretag behövdes åtta fordon för att leverera sina leveranser i ett stadsområde där tillgängligheten var begränsad till 4,5 timmars per dag, jämfört med endast tre fordon om det fanns obegränsat tillträde (MDS Transmodal, 2012).

En väsentlig faktor som påverkar transporteffektiviteten är stadens bebyggelsetäthet. Vid en hög bebyggelsetäthet råder större konkurrens om en begränsad yta. För godstransporter med vägfordon är en hög bebyggelsetäthet därför associerad med en minskad transporteffektivitet som skapar konflikter mellan gods och boende och kan ge ökade utsläpp av luftföroreningar, buller samt risk för olyckor. Dessutom ökar trängseln och brist på parkering kan öka energiförbrukningen och transporttiden. Alla dessa effekter är förknippade med högre leveranskostnader och miljö‐ och hälsoeffekter (Figur 2).

Ett vanligt perspektiv i stadsplanering är att hållbara städer kräver en hög bebyggelsetäthet eftersom den minskar bilberoendet och ger bättre möjligheter för cykel‐ och kollektivtrafik. I Sverige ser vi ett flertal pågående förtätningsprojekt såsom Frihamnen Göteborg, Norra Djurgårdsstaden i Stockholm, Västra Hamnen i Malmö, Brunnshög i Lund och H+ i Helsingborg.

389

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Intresset för alternativa lösningar till leveranser med vägfordon är därför betydande och efterfrågas av både städerna och transportindustrin.

Figur 2: Samband mellan bebyggelsetäthet och transporteffektivitet (Behrends and Rodrigue, 2018)

2.3Åtgärder för hållbara urbana

godstransporter

Åtgärderna för att minska logistikens ohållbara effekter och öka transporteffektiviteten kan kategoriseras i tre grupper (Wainwright, 2016Fel! Hittar inte referenskälla.). I den första gruppen ingår åtgärder som minskar antalet fordonsrörelser. Den andra gruppen innehåller åtgärder som leder till ett bättre utnyttjande av infrastrukturen genom att utföra leveranser på andra tider än under rusningstrafik. I den sista gruppen ingår åtgärder som syftar till att minska fordonens utsläpp och buller. Grupperna bildar en hierarki vad gäller åtgärdernas effekt. Ju lägre antal fordonsrörelser i området, desto mindre är behovet av att undvika rusningstider och att minska fordonens miljöpåverkan.

2.3.1 Att minska antalet fordonsrörelser

Åtgärder i denna grupp syftar till att minska antalet fordonsrörelser som behövs för att leverera varor till mottagare i stadsområdet.

Samlastning

Samlastning innebär att leveranser till ett område konsolideras i en punkt och därifrån distribueras ut i en slinga till mottagarna istället för att flera olika transportörer levererar till mottagaren. Det sammanlagda antalet fordonsrörelser blir lägre (Figur 3). Samlastningsprojekt är de vanligaste initiativen inom urbana godstransporter. Det har genomförts ett antal projekt i både Sverige och internationellt som syftat till att öka samlastningen av leveranser, eller att byta från fossila leveransbilar till elektriska fordon, lastcyklar, större fordon eller pråm. Exempel från Sverige är

390

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Stadsleveransen1 och Lindholmesleveransen2 i Göteborg, Samcity i Malmö3, Älskade stad4 och bygglogistikcenter för Norra Djurgårdsstaden i Stockholm5. En utmaning för samlastningen är att det krävs omlastningarna mellan fordon eller mellan olika trafikslag samt terminaler för att möjliggöra dessa omlastningar, vilket medför både ökade hanteringskostnader och en investeringskostnad i form av mark och byggnad. Dessa kostnader ofta överstiger de ekonomiska vinsterna från samlastningen. Dessutom måste många aktörer (såsom logistikföretag, mottagare, beslutsfattare och fastighetsägare) komma överens om hur dessa terminalkostnader ska fördelas. Det krävs därför en mer utvecklad form av kommunikation och samarbete mellan de olika aktörerna. En förutsättning för att samlastning ska lyckas är att det finns en fungerande affärsmodell och att ingående aktörer är villig att dela på riskerna. Enligt det Vinnovafinansierade projektet Sendsmart (Lindholm et al., 2014) är kombinationen av marknadslösningar och offentlig styrning avgörande i dessa sammanhang.

Figur 3: Jämförelse mellan fragmenterad och samlastad distribution (LSP: Logistics service

provider/Transportör)

Samlastning kan även möjliggöra ett byte till fordon som är mer lämpade för de olika förutsättningarna som finns i stadsmiljön. t.ex. varorna kan exempelvis köras med bra transporteffektivitet i stora lastbilar på infartsleder eller pråmar på vattenvägar till en omlastningsterminal och därifrån med små fordon såsom lastcyklar eller små distributionsfordon till mottagarna i täta stadsdelar (se nästa avsnitt).

1http://forlivochrorelse.se/tag/stadsleveransen/

2http://forlivochrorelse.se/lindholmsleveransen‐forst‐med‐med‐att‐samkora‐i‐sma‐elfordon/

3https://malmo.se/Stadsplanering‐‐trafik/Trafik‐‐hallbart‐resande/Gods.html

4https://www.alskadestad.se/

5http://www.ndslogistik.se/sv/

391

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Trafikslagsbyte

Lastcyklar har stora fördelar i täta områden med höga krav på hållbarhet. I Europa ser vi därför ett flertal projekt som testar på vilket sätt (elektriska) lastcyklar kan användas för urbana godstransporter (Gruber et al., 2014). Demonstrationsprojekt i Paris (Dablanc, 2011) och London (Leonardi, Browne, & Allen, 2012) med lastcyklar i kombination med urbana mikroterminaler har visat positiva resultat. Demonstrationsprojekt har också genomförts i Italien (Lia et al, 2014; Noccerino et al, 2016) och i USA, där en studie med lastcyklar för lokala leverantörer i New York City visar att lastcyklar kan ge miljömässiga fördelar och erbjuda ett konkurrenskraftigt leveransalternativ (Conway et al., 2017). Även i Sverige finns det en ökande trend för godstransport med cyklar och specialiserade cykelåkerier som är aktiva i nischmarknader (t.ex. företagen Pling och MoveByBike).

Lastcyklar är både ett miljö‐ och kostnadseffektivt alternativ till konventionella lastfordon för vissa små leveranser och korta transportsträckor. För större leveranser och längre transportsträckor är dock urbana vattenvägar ett alternativ som har stor outnyttjad kapacitet vilken kan användas till godstransporter, som kan bidra till att minska trängsel. Inre vattenvägar är underutnyttjade infrastrukturella resurser med stor potential och hög kapacitet. Det blir allt tydligare på den nationella arenan (t.ex. Dencity projektet) så väl som internationella, där det finns flera exempel med pråmtransporter, t.ex. i Paris (Dizian et al, 2014), Utrecht (Janjevic & Ndiaye, 2014), Amsterdam (van Duin et al, 2017), och i Kawasaki (Dizian 2014 et al., 2014). Fördelarna är främst att vattenvägarna erbjuder utrymme som kan användas till transporter utan att konkurrera om vägutrymmet och en överflyttning av gods till pråmar kan bidra till att minska trängsel på vägnätet. Erfarenheter från dessa projekt visar att urbana vattenvägar har samma utmaningar som samlastningsprojekt (se ovan), dvs. extra hanteringskostnader och brist på terminaler i stadsmiljön.

Samordnad upphandling

Ett annat sätt att minska antalet fordonsrörelser är att godsmottagare i ett avgränsat område, exempelvis en företagspark eller en stadsdel samarbetar för att använda samma leverantörer för vissa varor, t.ex. kontorsmaterial. Genom att minska antalet leverantörer från vilka varor beställs kan varorna transporteras i större volymer och i lägre frekvens vilket medför ett minskar antal fordonsturer. Ett exempel på denna samarbetsform är Business improvement districts (BID) som framförallt finns i Storbritannien. Många BID erbjuder en gemensam upphandlingstjänst till medlemmarna – i många fall börjar detta med fokus på avfall och återvinning och kan även omfatta kontorsmaterial. Det finns en stark koppling mellan upphandling och leverans av produkter och detta ger en värdefull utgångspunkt för diskussioner om möjligheterna att ändra leveransmönster och konsolidera flöden (Browne, et al., 2016).

2.3.2 Utnyttja infrastrukturen effektivt

I denna grupp ingår åtgärder som syftar till ett bättre utnyttjande av den tillgängliga infrastrukturen.

Nattleveranser

Trängsel leder till mer tomgångskörning och start‐och‐stopp vilket ökar buller och energiförbrukning. Dessutom är det svårt att hitta lediga lastzoner nära mottagaren och det leder till längre körsträcka och ökad tidsåtgång för leveranser. Trängseln är dock i allmänhet begränsad till dagtid på vardagar och värst under rusningstimmarna. Under andra timmar av dygnet, framförallt under natt eller tidig morgon, finns ledig kapacitet både på vägen och vid lastzoner. Att köra godsleveranser under dessa timmar innebär för transportörer en högre transporteffektivitet genom mer effektivt utnyttjande av bilarna och snabbare leveranser till mottagarna. Samtidigt kan

392

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

det bidra till att minska trängseln. Anledningen för att de flesta leveranser trots detta utförs dagtid är att nattleveranser kräver ändrade rutiner hos mottagaren, som vanligtvis inte har personal på plats för att ta emot leveranser utanför vanliga arbetstider.

New York, London och Paris har redan genomfört framgångsrika försök med varutransporter till citykärnorna på andra tider än under rusningstrafik (Sanchez‐Diaz et al, 2016). Dessa erfarenheter inspirerade Stockholm att genomföra ett pilotprojekt mellan juni 2014 och juni 2016 (Fu and Jelenius, 2018). Resultaten av pilotprojektet visar att avgörande för att tillåta nattleveranser är att människor som bor i området inte störs. Detta kan säkerställas genom eldrivna lastbilar, men framförallt genom anpassad utrustning som minskar bullret, samt utbildning av chaufförerna för att minska ljudnivåer vid körning och lossning. Problemet med godsmottagning löstes genom bättre samarbete. Transportör fick nycklar från mottagaren så att chauffören kan gå in i en obemannad lastzon, där de lämnar av varorna. På detta sätt behövs ingen nattanställd personal som tar emot varorna.

Servicestationer och fastighetsboxar för godsmottagning

Den aktivitet som tar mest tid i urban distribution är parkeringen. Den sammanlagda tid som används för att frakta gods från fordonet till fastigheten samt överlämna till mottagaren är ofta mycket större än fordonsruttens körtid. Att hitta rätt i fastigheten och att få kontakt med rätt person kan vara särskild tidskrävande. Ett sätt att använda lastplatser på ett effektivare sätt är att lägga servicestationer eller fastighetsboxar på en central plats som är lätt tillgängliga. Sådana stationer möjliggör även leveranser när mottagaren inte är hemma, vilket ger bättre leveranskvalitet för mottagaren och minskar risken för misslyckade leveranser.

Nackdelen med fastighetsboxar är att de kräver plats i fastigheten och att de medför en investeringskostnad för fastighetsägaren, medan nyttorna landar hos transportören och mottagarna.

2.3.3 Minska fordonens miljöpåverkan

De allra flesta fordon som används till urbana godstransporter är dieselfordon. Det finns flera olika typer av fordon som drivs med icke‐fossilt bränsle och som har bättre miljöprestanda. Elfordon har stora fördelar jämfört med dieselbilar, speciellt när det gäller lokala utsläpp och bullernivåer. (Vad gäller utsläpp av växthusgaser så är det viktigt att ta hänsyn till batteritillverkningen som är energikrävande och delvis kan minska elfordonens klimatnytta jämfört med dieselfordon, men elfordon är fortfarande bättre för klimatet i ett livscykelperspektiv.). Elektrifieringen har därför fått mycket uppmärksamhet och det pågår mycket forskning och demonstrationsprojekt.

En utmaning med elfordon är att räckvidden är begränsad som kan medför problem för transportörer. Dessutom är kostnaderna för dessa fordon fortfarande högre än för konventionella fordon. Tunga eldrivna fordon och ladd hybrider är fortfarande på demonstrationsstadiet (Olsson et al, 2018). Däremot ökar användningen av eldrivna små skåpbilar och lätta lastbilar i distributionstrafik.

2.4Sammanfattning

Urbana godstransporter spelar en viktig roll i hållbar stadsutveckling. Å ena sidan är urbana godstransporter nödvändiga för att förse både verksamheter och privatpersoner med gods och varor. Dessutom minskar bilberoendet och antalet inköpsresor med bil. Å andra sidan utmanar

393

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

urbana godstransporter den hållbara stadsutvecklingen genom utsläpp av växthusgaser och lokala luftföroreningar, buller, olyckor och trängsel.

Dessa utmaningar är mest relevanta för leveranser till mindre mottagare med lätta lastbilar, vans och skåpbilar i täta stadsområden där trängseln är störst och emissioner, buller och säkerhetsrisker har större konsekvenser eftersom fler människor drabbas. Leveranser till stora butiker, som står för den allra största delen av godsvolymerna å andra sidan, är relativt effektiva eftersom de utförs med stora lastbilar med hög fyllnadsgrad.

Innovativa fordon med bättre miljöprestanda kan bidra till minskat miljöpåverkan. Dessa fordon är dock fortfarande dyrare. Dessutom är innovativ teknik ingen lösning för att minska trängsel och konflikter mellan godsfordon och människor i täta stadsmiljöer. För detta krävs lösningar som minskar antalet fordonsturer, exempelvis samlastning och alternativa transportslag. Dessa kräver i sin tur en urban infrastruktur.

3Urbana godstransporter i dagens

planeringsprocess

Kommunen har en avgörande roll för att underlätta införandet av olika åtgärder för hållbara urbana godstransporter. Genom sitt planmonopol och möjligheten att besluta om lokala trafikföreskrifter skapar kommunen förutsättningar som godstransportörerna måste förhålla sig till.

3.1Lokala trafikföreskrifter

Lokala trafikföreskrifter reglerar var och när vilka fordon får köra och parkeras. Dessa regleringar inkluderar antal och lokalisering av lastzoner, tidsreglering för lastning och lossning, miljözoner och fordonens storlek (vikt och längd). Med lokala trafikföreskrifter har kommunen därför stora möjligheter att påverka när och med vilka fordon som godstransporterna utförs i tätorten.

Kommunen kan förbjuda lastbilar på en specifik väg eller plats. Detta tillämpas i stor utsträckning och det finns en mängd gator i storstadsområdena där lastbilar är förbjudna. I Göteborg gäller exempelvis ett förbud mot lastbilar längre än tio meter i innerstaden förutom mellan tiderna 06:00 och 11:00.

Ett förbud kan avse vissa tider på dygnet (Trafikanalys, 2017). Som nämnts i stycket om nattleveranser ovan har exempelvis Stockholms kommun förbjudit trafik med lastbil med en vikt över 3,5 ton i innerstaden mellan kl. 22 och 06 för att skydda invånare från trafikbuller nattetid. Ett annat syfte med tidsbaserade förbud kan vara att skydda handelsområden från godstrafik under butikernas öppettider. I Göteborgs innerstad gäller ett förbud mot tung lastbil över 3,5 ton mellan kl 11 och 17.

Trafikföreskrifter används också för att reglera parkeringsplatser. De kan vara reserverade som lastzon under vissa timmar (Trafikanalys, 2017).

394

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Kommunerna kan även besluta att ett visst område ska utgöra miljözon. Inom miljözonen ställs krav på att tunga lastbilar och bussar ska uppfylla vissa miljökrav som är fastställda i lag. Syftet med miljözoner är att förbättra luftkvaliteten i stadskärnor genom att stänga ute äldre fordon med högre utsläpp. Sådana miljözoner finns idag i Stockholm, Göteborg, Malmö, Mölndal, Uppsala, Helsingborg, Lund och Umeå6. Från 2020 ges kommuner möjlighet att införa nya typer av miljözoner där endast nollemissionsfordon och vissa gasfordon tillåts.

3.2Detaljplan och bygglov

För att minska trängsel och konflikter mellan godsfordon och människor i täta stadsmiljöer krävs lösningar som minskar antalet fordonsturer såsom samlastning och alternativa transportslag. Detta kräver i sin tur att kommunen planerar stadens infrastruktur på ett sätt som stödjer detta. I projektet Dencity har man studerat planeringsprocessen i den nya stadsdelen Frihamnen i Göteborg. Där identifierades fyra typer av logistikinfrastruktur som behövs för samlastade urbana godstransporter (Figur 4):

∙Samlastning: Hela staden‐nivå eller regional nivå. En större samlastningscentral dit godset kommer och sedan samlastas för vidare transport till stadsdelsnära omlastningscentraler.

∙Omlastning: Stadsdelsnivå. Omlastningscentral som betjänar en eller flera stadsdelar där godset lastas om till mindre och tystare fordon.

∙Angöring: Stadsdel eller närområdesnivå. Tillräcklig yta måste finnas inom stadsdelarna för att lastfordonen ska kunna stanna och lasta av och på gods, samtidigt som ytan ska brukas effektivt.

∙Mottagning: Fastighetsnivå. Det behöver finnas plats för att ta emot gods inom de enskilda fastigheterna.

Figur 4: Definition av en urban infrastruktur för samlastade och kombinerade leveranser (Olsson, et al.,

2018)

För att införa denna typ av ytor och funktioner i stadsmiljön kan kommunen arbeta med översiktsplan, detaljplan och bygglovsprocessen. I översiktsplanen anges huvuddragen för hur området ska användas. Här finns möjligheter att säkerställa strategisk lokalisering av terminaler för samlastning. Dessa kräver stora ytor, god tillgänglighet till infartsleder och eventuellt till kaj för vattenvägar. Områdena ska också lokaliseras på ett sätt så att buller som uppstår inte stör omgivningen på ett oacceptabelt sätt. Detaljplanen avsätter ytor för specifika ändamål. Här behöver logistikens ytbehov säkerställas, till exempel ytor för omlastningspunkter och lastplatser

6https://transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Miljo/Miljozoner/

395

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

(utformning och antal). I bygglovsprocessen kan olika krav ställas på fastighetsägare och byggherrar avseende till exempel hur lastkajer utformas, krav på varumottagning och serviceboxar.

3.3Godstransporternas roll i dagens

planeringsprocess

Godsförsörjningen i växande städer med ökad handel och näringsliv kräver ett strategiskt arbete i stadsplanering och stadsutveckling där många av förutsättningarna för transporter bestäms. Kommuner har många möjligheter att minska barriärer som riskerar att motverka implementeringen av logistikåtgärderna. Tabell 1 visar några exempel. I översiktsplan, detaljplan och bygglov sätter staden förutsättningarna för logistikinfrastrukturen som är avgörande för att minska antalet fordonsrörelser. Trafikföreskrifter har en stor potential att underlätta ett bättre utnyttjande av infrastrukturen samt att stödja innovativ fordonsteknik med bättre miljöprestanda.

Trots godstransporternas stora påverkan på framkomlighet och miljö, och trots att kommunen har stor möjlighet att styra flöden och struktur på ett bra sätt, så finns godstransporter sällan på kommunernas agenda i samband med stadsplaneringen (Lindholm, et al., 2014). Lokala trafikföreskrifter, till exempel, används framförallt för att begränsa godstrafiken för att minska buller och öka säkerhet och trygghet för invånarna. Dessa restriktioner kan dock medföra att den totala godstrafiken ökar. Medvetenheten för problemet har ökat de senaste åren, och det finns goda exempel på projekt där kommunen samverkar med näringslivet och akademi som visar bra resultat. Stockholm har exempelvis genomfört framgångsrika försök med varutransporter till citykärnorna nattetid genom att ge dispens för enstaka fordon. I de flesta fall tar stadsplaneringen dock fortfarande ingen specifik hänsyn till godstransporter. Det saknas ofta resurser, kompetens och beslutsunderlag for en strategisk integreringen av godstransporter i stadsplaneringen, vilket är en av de största utmaningarna för hållbar stadsutveckling.

Tabell 1: Kommunens möjligheter att minska barriärer för att införa logistikåtgärder

Barriär	Översiktsplan	Detaljplan	Bygglov	Trafikföreskrifter
Barriär	Översiktsplan	Detaljplan	Bygglov	Trafikföreskrifter

Kostnader för				Miljözon som
innovativa fordon				incitament för
				innovativa fordon


Förbjud mot				Dispens för tysta
nattkörning				fordon

Samlastning (hela	Strategisk
staden)	lokalisering

Omlastning		Säkerställa yta för		Tidsreglering av
(stadsdel)		omlastningspunkter		omlastningspunkter

Angöring		Antal och	Krav på	Tidsreglering av
(närområdet)		utformning av	lastplatser på	lastplatser
		lastplatser	privat mark

Godsmottagning			Krav på
(fastighet)			fastighetsboxar

396

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

4Tänkbara framtida villkor för

logistik i planeringsprocessen

I detta avsnitt ges förslag på hur godstransporter kan integreras bättre i planeringsprocessen. En utgångspunkt för de förslag som presenteras kan vara kommunala riktlinjer för mobilitet och parkering där parkeringstal knyts till mobilitetsåtgärder. Ett exempel är Göteborgs Stads riktlinjer som beskriver kraven för en mobilitets‐ och parkeringsutredning i samband med planering av bebyggelse (Göteborg stad, 2018). Utredningen tar kommunen fram i samverkan med fastighetsägaren och den utmynnar i ett projektanpassat parkeringstal för flerbostadshus och verksamhetslokaler. Framtagandet av parkeringstal varierar beroende på projektets lokalisering i staden. I utredningen analyseras sedan läget mer i detalj och andra specifika förutsättningar som kan sänka eller höja parkeringstalet. I ett sista planeringssteg kan parkeringstalet ytterligare sänkas genom frivilliga avtal om mobilitetlösningar som minskar behovet att äga och använda bil. Fastighetsägaren ansvarar för åtgärderna och upplägget regleras i avtal mellan fastighetsägaren och kommunen.

På motsvarande sätt skulle kommuner kunna hantera godstransporter i detaljplan och bygglov. Kommunen kan ta fram riktlinjer där man bedömer lämpligt utrymme för en logistikinfrastruktur och lämpliga logistiklösningar som minskar godstrafiken och antalet leveranser.

4.1Förslag till riktlinjer för godstransporter i

detaljplan och bygglov

Utgångspunkten för detta förslag till kommunala riktlinjer för godstransport i detaljplan och bygglov är att kommunen inför ett ”logistiktal” för flerbostadshus, handel och verksamheter. Där kan man definiera lämpligt utrymme för angöring, mottagning och omlastning, samt kompletterande logistikåtgärder för att göra logistiktalen flexibla och projektspecifika.

Idag saknas data och indikatorer för urbana godstransporter, t.ex. hur många lastzoner som behövs för ett visst antal leveranser. Det är därför inte möjligt att ange specifika kvantitativa värden. Istället föreslås att logistiktal analyseras och fastställs på en kvalitativ nivå.

Definition av Angöringstal och Mottagningstal

Följande logistiktal föreslås för flerbostadshus, handel och verksamheter:

∙Mottagningstal: Antal och utformning av avlämningsplatser, t.ex. fastighetsboxar, dvs. automatiska lådor för förvaring av paket, men också för stora och skrymmande leveranser, t.ex. möbler, pallgods, etc.

∙Angöringstal: Antal och utformning av angöringsplatser för fastigheten. Dessa ska möjliggöra lastning och lossning vid fastigheten och kan utformas på olika sätt, t.ex. som lastzon eller som lastkaj.

Definition av Omlastningstal

Dessutom föreslås följande ”omlastningstal” för detaljplanområdet:

397

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

∙Omlastningstal: Behov av omlastningspunkter som möjliggör trafikslagsbyte och samlastade leveranser.

Logistikåtgärderna ska bidra till att minska antalet leveranser och därmed minska behovet av ytor för omlastning, angöring och mottagning. Dessutom kan åtgärderna bidra till att minska trafik till området och behovet av att äga och använda bil osv.

Projektspecifika logistiktal skulle kunna tas fram i en logistikutredning. Där kan man analysera vilket utrymme för logistikinfrastruktur som ska tillgodoses och vilka logistikåtgärder som är lämpliga i projektet. Det beskrivs i nästa avsnitt nedan.

4.2Logistikutredning

I ett tidigt skede av planprocessen föreslås ett logistikmöte mellan kommunen, fastighetsägare och byggherrar. Syftet är att skapa en samsyn för hur logistikinfrastrukturen ska kunna anpassas väl till platsen och främja effektiva leveranslösningar så att trafiken till fastigheten inte överstiger en hållbar nivå. Syftet är också att klargöra utredningsbehov och ansvarsfördelning mellan berörda parter.

Logistikutredningen kan tas fram av kommunen i samverkan med fastighetsägaren. Syftet är att bedöma lämpligt utrymme för angöring (t.ex. lastzoner) och mottagning (t.ex. fastighetsboxar) samt om det behövs kompletterade logistikåtgärder (t.ex. samlastning, nattleveranser, etc.).

I nästa avsnitt beskrivs ett förslag till en möjlig arbetsprocess och vilka parametrar som är viktiga att belysa i en logistikutredning.

Steg 1: Projektets förutsättningar

I det första steget analyseras projektets förutsättningar, mängd och karaktär hos godsleveranser och möjligheter för samutnyttjande. Analysen ska ligga till grund för bedömningen av lämpliga mottagnings‐, angörings‐ och omlastningstal. Detta görs genom att projektet lokaliseras i ”konflikt‐ matrisen” (Figur 5). Konfliktnivån beskriver storleken av de förväntade konflikterna mellan godstransporter och andra aktiviteter i området. Konfliktnivån bestäms genom den sammanvägda framkomligheten i planområdet och vilka krav som ställs på trafiknivå och livskvalitet.

Framkomligheten anger antalet leveranser per tillgänglig väginfrastrukturkapacitet. För att bedöma framkomlighet analyseras först den förväntade efterfrågan på godsleveranser som genereras av boende och verksamheter i fastigheterna som ligger i utredningsområdet (leveransintensitet). Mängden leveranser och deras karaktär ser olika ut beroende av vilken typ av verksamhet som planeras i fastigheterna. Trots den stora variationen av urbana verksamheter och deras krav på leveranser, är det möjligt att definiera olika kategorier av verksamheter som har likartad typ av leveranser och antal leveranser. Leveransintensiteten sätts i relation till väginfrastrukturkapaciteten i området. Detta görs genom att bedöma både kapaciteten hos infrastrukturen och bebyggelsetätheten, dvs. antalet urbana aktiviteter som delar samma infrastruktur. Både leveransintensitet och kapacitet ligger till grund för att bedöma framkomligheten i området, som är indelad i tre kategorier: låg, medel eller hög.

Områdets känslighet beskriver de negativa konsekvenser som godstransporter genererar i planområdet. Den bedöms genom att bestämma bebyggelsetäthet (emissioner och buller får större konsekvenser ju fler människor som påverkas), och typ av aktiviteter som delar utrymme med

398

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

godstransporter (ju fler människor och oskyddade trafikanter som finns i området, desto större säkerhetsrisker och påverkan på livskvalitet). Bebyggelsetäthet och typ av verksamheter i området ligger till grund för att bedöma områdets känslighet, som är indelat i tre kategorier: låg, medel eller hög.

Figur 5: Definition av konfliktnivåer vid framtagning av mottagnings‐ och angöringstal.

Det definieras fem konfliktnivåer. Konfliktnivån växer med framkomlighet och områdets känslighet. Nivå 1 (låg konfliktnivå) beskriver en situation där vägkapacitet i omgivningen förväntas vara tillräcklig och andra aktiviteter i området bedöms påverkas i liten omfattning. Här behövs troligen inga större åtgärder i planeringsprocessen för att säkerställa att leveranser sker på ett effektivt och hållbart sätt. Nivå 5 (hög konfliktnivå) beskriver en situation där de förväntande leveranserna riskerar att väsentligt överstiga den befintliga kapaciteten i vägnätet. I detta fall finns många andra urbana aktiviteter som använder samma vägutrymme. Här behövs logistikåtgärder för att minska antalet leveranser samt att minska leveransernas påverkan på området. Dessutom behöver man säkerställa att det finns tillräckligt med kapacitet för effektiv angöring och mottagning.

För varje konfliktnivå anges ett spann för antalet av angöringsplatser för fastigheten (angöringstal) och för antalet avlämningsplatser i fastigheten (mottagningstal) (se sida 16). För att precisera lämplig nivå inom spannet görs en projektspecifik bedömning av logistiksituationen. Här ingår planområdets specifika förutsättningar såsom vilka verksamheter som kan komma att etableras i området och vilka möjligheter som finns för att samnyttja gemensam infrastruktur.

Olika verksamheter genererar olika antal leveranser med olika typer av fordon. Varor till butiker, livsmedel till restauranger och caféer, paket till kontor och lägenheter osv. transporteras på olika lastbärare (pall, rullbur, paket, etc.). Leveranser sker med olika fordon (tung lastbil, lätt lastbil, van osv.) och det ställer olika krav på infrastruktur för angöring och mottagning. Logistiktalen anpassas beroende på typer av verksamheter som förväntas i fastigheterna. Dessutom specificeras utformningen av angörings‐ och mottagningsplatser, dvs. om det behövs lastkajer som underlättar stora leveranser med lastbil eller om det räcker med vanliga lastzoner. Det är inte alltid som verksamhetsutvecklare och fastighetsägare i förväg vet vilken typ av verksamheterna som kan komma att etableras i det område eller byggnader som planeras. Om det inte är möjligt att göra

399

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

specifika analyser i förväg, så får man i utredningsfasen utgå från med den typ av verksamhet som skulle ge de största transportbehoven, så man inte riskera behovet av logistikåtgärder underskattas eller underdimensioneras.

Man behöver också analysera möjligheter till samlokalisering och samnyttjande i området, t.ex. gemensamma angöringsplatser och fastighetsboxar för att minska logistiktalen för fastigheterna. Här kan man också beskriva möjligheten att samlasta leveranser genom samordnad upphandling eller en central omlastningsplats. Fastighetsägaren kan sänka talen för angöring och mottagning genom att helt eller delvis finansiera gemensamma anläggningar för mottagning och angöring, eller upphandla och driva samlastade leveranser, som kan vara antingen i kommunal eller privat regi.

Vidare bör förutsättningar för att klara toppar i leveransbelastningen genom nattleveranser klarläggas.

Steg 2: Lägesbedömning

I det andra steget bedöms läget i staden och godstransporternas betydelse för området mer i detalj. Medan steg 1 fokuserar på leveranser i utredningsområdet, analyserar steg 2 hur godstransporter påverkar resten av staden samt beröringspunkter med persontransporter. I detta steg avgörs om det behövs fler åtgärder som inte är relaterat till logistikinfrastrukturen i området.

Det första aspekten som analyseras är områdets läge och kopplingen till den övergripande vägnätet. Leveranserna till verksamheter i området generar också trafik i andra delar av staden, t.ex. på infartsleder. I detta steg analyseras trafiksituation på dessa infartsleder och vilken påverkan den förväntade leveranstrafiken kan ge. Vid en redan problematisk trafiksituation kan leveranstrafiken bidra till mer trängsel. I detta fall bör möjligheterna för t.ex. nattleveranser och samlastning prövas.

Det andra aspekten är relaterad till godstransporternas betydelse för persontransporter. Detta är kopplat till invånarnas möjlighet att klara vardagen utan bil. Här är handlingsresor (sällanköpsvaror, dagligvaror osv.) och återvinning av grovsopor (t.ex. gamla möbler och annat skrymmande avfall) särskild relevanta eftersom kollektivtrafikens potential att ersätta bilen för dessa resor är begränsat. Gemensamma logistiktjänster som kan erbjuda lösningar på sådana behov kan därmed bidra till minskat behov att äga och använda bil. Detta behöver göras integrerat med kommunens lagreglerade ansvar för att planera avfallstransporter av bland annat hushållsavfall.

Steg 3: Logistikåtgärder

I det tredje steget analyseras behovet och möjligheter för logistikåtgärder som kan minska leveranstrafiken i planområdet samt leveranstrafikens påverkan på staden. Syftet med logistikåtgärder är att ge nya möjligheter för att minska godstransporternas negativa konsekvenser. Vidare är syftet att bidra till förutsättningar för en god ekonomi i byggandet (genom reducerat logistiktal) och attraktiva stadsdelar (genom att minska störningarna från godstransporter). Exempel på logistikåtgärder är nattleveranser, samlastning, samordnad upphandling osv.

Logistikåtgärder kan vara en frivillig lösning för fastighetsägaren för att sänka logistiktalen. Vid en viss konfliktnivå (se steg 1), speciellt läge eller specifika förutsättningar (se steg 2) skulle vissa åtgärder kunna vara obligatoriska.

400

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Det bör åligga fastighetsägaren att ansvara för att logistikåtgärderna utförs. Det avtalas i avtal mellan fastighetsägaren och kommunen. När kommunen fattar beslut om detaljplan eller bygglov kan ett påskrivet transportavtal vara en del av beslutsunderlaget. På så sätt kan kommunen säkerställa att avtalets intentioner och åtgärder får en koppling till de formella besluten.

I bilagan ges exempel på åtgärder som respektive aktör skulle kunna införa i både planerings‐ och användarfasen.

5Slutsatser

Urbana godstransporter är en utmaning för att få en mer hållbar stadsutveckling. Å ena sidan är transporter nödvändiga för att förse både verksamheter och privatpersoner med gods. Å andra sidan är bidrar de till utsläpp av växthusgaser och lokala luftföroreningar, buller, olyckor och trängsel.

De största möjligheterna att minska godstransporternas ohållbara effekter i täta stadsdelar är olika åtgärder som minskar antalet transporter med mindre transportfordon, exempelvis genom samlastning och alternativa transportslag. Dessa åtgärder kräver i sin tur en urban infrastruktur som gör det möjligt. Kommunen har en avgörande roll för att underlätta implementeringen av sådan infrastruktur och andra åtgärder för hållbara urbana godstransporter. I de flesta fall tar stadsplaneringen dock ingen specifik hänsyn till godstransporter. Det saknas ofta resurser, kompetens och beslutsunderlag för att integrera styrningen av godstransporter i stadsplaneringen på strategisk nivå.

I denna rapport ges förslag till hur godstransporter kan integreras bättre i planeringsprocessen genom att införa riktlinjer för godstransporter i detaljplan och bygglov. Utgångspunkten för de förslagna riktlinjerna är att införa logistiktal för flerbostadshus, handel och verksamheter där man definierar lämpligt utrymme för en logistikinfrastruktur, samt kompletterande logistikåtgärder för att göra dessa logistiktal flexibla och projektspecifika.

Detta görs genom en logistikutredning som tas fram av kommunen i samverkan med fastighetsägaren. I utredningen analyseras mängd och karaktär av godsleveranser som den planerade bebyggelsen förväntas generera, förutsättningarna för godsleveranser i området, hur godstransporter påverkar resten av staden samt beröringspunkter med persontransporter och möjligheter för logistikåtgärder. Resultatet av utredningen utmynnar i en projektspecifik lösning för logistikinfrastruktur och vilka logistikåtgärder som ska tillgodoses.

I denna rapport beskrivs inte något komplett förslag som kan användas av kommunerna. Föreliggande arbete har identifierat en möjlig arbetsprocess och vilka parametrar är viktiga att belysa i denna process. Dessa kan ligga till grund för fortsatt arbete för att precisera arbetsprocessen.

401

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

6Referenser

Behrends, S. and Rodrigue, J‐P., 2018. The dualism of urban freight distribution – city vs. suburban logistics. Urban Logistics: Management, Policy and Innovation in a Rapidly Changing Environment.

Browne, M., Allen, J. & Alexander, P., 2016. Business Improvement Districts in Urban Freight Sustainability Initiatives: A Case Study Approach. Transportation Research Procedia, Volume 12, pp. 450‐460.

Cherrett, T. et al., 2012 Understanding urban freight activity–key issues for freight planning. Journal of Transport Geography 24, 22‐32.

Conway, A., Cheng, J., Kamga, C., Wan, D., 2017. Cargo cycles for local delivery in New York City: Performance and impacts. Research in Transportation Business & Management 24, 90‐100.

Dablanc, L., 2014. Transferability of Urban Logistics Concepts and Practices from a Worldwide Perspective‐Deliverable 3.1‐Urban Logistics Practices–Paris Case Study.

Diziain, D., Taniguchi, E., & Dablanc, L., 2014. Urban logistics by rail and waterways in France and Japan. Procedia‐Social and Behavioral Sciences, 125, 159‐170.

Fu, J. & Jenelius, E., 2018. Transport efficiency of off‐peak urban goods deliveries: A Stockholm pilot study. Case Studies on Transport Policy, 6(1), 156‐166.

Gruber, J., Kihm, A., Lenz, B., 2014. A new vehicle for urban freight? An ex‐ante evaluation of electric cargo bikes in courier services. Research in Transportation Business & Management, 11, 53‐62.

Göteborg stad, 2018. Riktlinjer för mobilitet och parkering i Göteborgs Stad,

Stadsbyggnadskontoret Göteborg.

Janjevic, M., Ndiaye, A. B., 2014. Inland waterways transport for city logistics: A review of experiences and the role of local public authorities, Urban Transport XX, May 2014

Leonardi, J., Browne, M., & Allen, J., 2012. Before‐after assessment of a logistics trial with clean urban freight vehicles: A case study in London. Procedia‐Social and Behavioral Sciences, 39, 146‐157.

Lia, F., Nocerino, R., Bresciani, C., Colorni, A., Luè, A., 2014. Promotion of E‐bikes for delivery of goods in European urban areas: an Italian case study, Transport Research Arena (TRA) 5th Conference: Transport Solutions from Research to Deployment, 1‐10.

Lindholm, et al, 2014. Färdplan för citylogistik: Godstransporter i urbana områden. CLOSER.

MDS Transmodal, 2012. European Commission: Study on Urban Freight Transport. DG MOVE Brussels.

Nocerino, R., Colorni, A., Lia, F., Luè, A., 2016. E‐bikes and E‐scooters for smart logistics: environmental and economic sustainability in pro‐E‐bike Italian pilots. Transportation Research Procedia, 14, 2362‐2371.

402

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Olsson, Lina et al, 2018. Final Report DenCity UDI Steg 2. CLOSER.

Sánchez‐Díaz, I., Georén, P., & Brolinson, M., 2017. Shifting urban freight deliveries to the off‐peak hours: a review of theory and practice. Transport Reviews, 37(4), 521‐543.

Trafikanalys, 2017. Tunga fordon i urbana miljöer – en kartläggning. Rapport 2017:23.

Wainwright, I., 2016. Plan for better use of urban space, 2nd Conference on Urban Freight, 17‐19 October, Gothenburg, Sweden.

Widegren, C., 2018. Freight analysis, and development of a c/o address solution to the Nordstan shopping center in Gothenburg, NOVELOG, 3rd Conference on Urban Freight, 17‐19 October, Gothenburg, Sweden.

403

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Bilaga – exempel

I denna bilaga redovisas tre exempel där de fyra analysstegen i den förslagna logistikutredningen illustreras (Figur B1).

Exempel 1 – Tät Blandstad är ett nytt utvecklingsområde i centrala staden för en tät stadsdel med blandade boendeformer och verksamheter. Detta exempel redovisar ett projektområde med en hög konfliktnivå (Nivå 5).

Exempel 2 – Centralt campusområde är ett högskolcampus med blandade verksamheter i centrala staden. Detta exempel redovisar ett projektområde med en relativ hög konfliktnivå (Nivå 4).

Exempel 3 – Externt köpcentrum är ett externt köpcentrum med en blandning av stora kedjebutiker. Detta exempel redovisar ett projektområde med en relativ låg konfliktnivå (Nivå 2).

Figur B1: Klassificering av konfliktnivåer för tre olika projektområden

Exempel 1: Tät och hållbar blandstad

Detta exempel avser ett nytt utvecklingsområde i centrala staden för en tät stadsdel med en hög exploateringsgrad av blandade boendeformer, arbetsplatser och verksamheter såsom butiker och restauranger. Området karakteriseras som en tät blandstad med höga krav på hållbarhet.

Logistikutredning

Steg 1: Projektets förutsättningar

Låg framkomlighet: På grund av den höga exploateringsgraden transporteras stora godsvolymer till området. Det levereras blandande varor, t.ex. mat till restauranger, varor till butiker och e‐ handelsleveranser till bostäder. Dessa leveranser sker både på pall med lastbilar och som paket med små transportfordon. På grund av den fragmenterade efterfrågan är konsolideringsgraden låg

404

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

och det används många fordon för leveranserna (hög leveransintensitet). Eftersom väginfrastrukturkapaciteten är mycket begränsad i förhållande till antalet leveranserna bedöms framkomligheten som låg.

Hög känslighet av området: I området rör sig många människor, både som besökare och boende som efterfrågar en attraktiv utemiljö (”gator som stadsrum”). Därför bedöms områdets känslighet som hög.

Kombinationen av låg framkomlighet och hög känslighet leder till en hög konfliktnivå (nivå 5). För detta området tillämpas därför ett högt normalspann för angörings‐ och mottagningstal per fastighet i området.

Dessutom behövs en omlastningspunkt i eller utanför området som möjliggör trafikslagsbyte till mindre leveransfordon och samlastade leveranser.

Godsleveranser till området sker både med lastbilar som levererar gods på pall till större butiker (t.ex. livsmedelsbutiker) och med små distributionsbilar som levererar paket till kontor, små verksamheter och lägenheter.

Större mottagare, såsom livsmedelsbutiker och restauranger som tar emot leveranser med lastbil har möjlighet att anlägga automatiserade avlämningsplatser som underlättar nattleveranser och därmed kan leveransen flyttas till tider med mindre trängsel, samt bidra till att minska toppar i leveransbelastningen. Flerbostadshus har möjlighet att samnyttja en gemensam yta med fastighetsboxar som försörjer flera flerbostadshus i närområdet.

Steg 2: Lägesbedömning

Områdets läge i staden: Området ligger längs en vattenväg vars kapacitet inte utnyttjas. Detta ger möjlighet att utveckla en vattenburen godstrafik som kan komplettera och avlasta stadens vägnät.

En omlastningspunkt med vattenanslutning möjliggör vattenburna leveranser

Relevans för persontransporter: Området har ett lågt parkeringstal som syftar till att minska bilberoendet hos de boende i området. Målet är att kunna klara vardagen utan att äga egen bil. ”Sällangodstransporter” som måste utföras med egen bil (t.ex. transport av skrymmande varor, returgods och återvinning av gamla möbler, osv.) är ofta ett hinder mot detta mål.

Logistiktjänster för boende i området bidrar till minskat bilinnehav.

Steg 3: Logistikåtgärder

Fastighetsägarna väljer att förbinda sig till tre logistikåtgärder:

1.Det etableras en gemensam mikroterminal på området som tar emot små leveranser (paket), och underlättar vattenburna transporter till området och omlastning till mikrofordon, (t.ex. lastcykel) för lokaltransport i området. Mikroterminalen erbjuder också logistiktjänster för boenden i området, som de inte kan lösa själva utan bil.

2.Det etableras en gemensam lokal med fastighetsboxar som försörjer flera flerbostadshus i närområdet.

3.I fastigheter för handel anläggs automatiserade avlämningsplatser för stora sändningar som underlättar nattleveranser.

Åtgärderna bidrar till att minska leveranstrafik i området och minskar behovet av avlämningsplatser. Detta resulterar i ett sänkt angörings‐ och mottagningstal.

405

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Avtal mellan kommunen och fastighetsägaren

Åtagandena som man kommit överens om i ett gemensamt avtal biläggs beslut om detaljplan eller bygglov. Det ges exempel på åtgärder som respektive aktör skulle kunna införa i både planerings‐ och användarfasen.

Kommunens åtaganden

Åtgärder i planeringsfasen:

∙Sammankalla relevanta aktörer för att diskutera avtal.

∙Ansvara och verka för att mark reserveras i detaljplan för en mikroterminal (omlastningspunkt)

∙Ansvara och verka för att mark reserveras i detaljplan för gemensamma avlämningsplatser (t.ex. fastighetsboxar)

∙Säkerställa i samband med bygglovsansökan att mikroterminalen och logistiktjänster kommer att vara tillgängliga för fastigheternas användare

∙Bistå aktörerna med information och utformningsförslag avseende godshanteringen

Åtgärder i användarfasen:

∙Sammankalla avtalets parter till informationsmöten och årliga uppföljningsmöten

∙Uppmuntra och stödja aktörerna i området i arbetet med att genomföra nattleveranser och vattenburna leveranser

∙Införa regleringar, exempelvis förbud för tunga fordon dagtid och tillåta tysta och emissionsfria tunga fordon nattetid

∙Erbjuder fastighetsägare köp av avlämningsplatser (t.ex. fastighetsboxar) i de gemensamma anläggningarna

Fastighetsägarens åtaganden

Åtgärder i planeringsfasen:

∙Medverka i samverkansmöten om godstransporter som kommunen anordnar.

∙Anlägga erforderligt antal angöringsplatser

∙Anlägga erforderligt antal avlämningsplatser i fastigheten

Åtgärder i användarfasen:

∙Medverka i informationsmöten och årliga uppföljningsmöten om godstransporter i området som kommunen anordnar.

∙finansiera och driva gemensamma anläggningar för avlämningsplatser (i förekommande fall)

∙finansiera och drivas gemensamma mikroterminaler eller logistiktjänster (i förekommande fall)

∙Acceptera och medverka i arbetet med att genomföra nattleveranser, vattenburna leveranser och liknande

406

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Exempel 2: Centralt campusområde

Detta exempel avser ett universitetscampus i centrala staden. Inom området koncentreras många arbetsplatser och studentplatser, i vissa fall även bostäder. Dessutom finns det ofta ett flertal restauranger och butiker. Det centrala läget underlättar en bra framkomlighet med kollektivtrafik och cykel. Campusen karakteriseras av mellanhög bebyggelsetäthet med begränsat framkomlighet för motorfordon. I området rör sig många fotgängare.

Logistikutredning

Steg 1: Projektets förutsättningar

Mellanhög framkomlighet: Till området transporteras blandande varor, t.ex. mat till restauranger, varor till butiker, förbrukningsvaror till kontor och e‐handels leveranser till bostäder. Dessa leveranser sker både på pall med lastbilar och som paket med små transportfordon. Både väginfrastrukturen och trafiken med motorfordon är begränsad. Framkomlighet bedöms därför som mellanhög.

Hög känslighet av området: I området rör sig många människor, både som besökare och boende som efterfrågar en attraktiv utemiljö. Därför bedöms områdets känslighet vara hög.

Kombinationen av mellanhög framkomlighet och hög känslighet leder till en mellanhög konfliktnivå (nivå 4). För detta området tillämpas därför ett mellanhögt normalspann för angörings‐ och mottagningstal per fastighet i området.

Lastkajer för angöring till restauranger: Leveranser sker framförallt med lastbil. Lastkajer vid fastigheten underlättar effektiva och snabba leveranser.

Central angöringsplats för små leveranser: Samtliga paketleveranser sker till en central anläggning. Distribution inom området utförs med små fordon såsom lastcykel eller elektriska lätta lastbilar.

Automatiserade avlämningsplatser möjliggör nattleveranser.

Steg 2: Lägesbedömning

Leveranser påverkar närområdet: Campusområdet ansluter till den omgivande täta staden med gemensam fysisk struktur och karaktär.

Leveranstrafiken har negativa konsekvenser på närområdet.

Steg 3: Logistikåtgärder

Samdistribution på campusområdet möjliggörs genom att den centrala omlastningsplatsen blir en gemensam leveransadress för samtliga verksamheter.

Gemensam upphandling av kontors‐ och annat förbruksmaterial minskar antalet leverantörer och därmed minskar antalet leveranser.

Avtal mellan kommunen och fastighetsägaren

407

Bilaga 7

SOU 2019:17

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Kommunens åtaganden

∙Införa regleringar, exempelvis förbud för tunga fordon dagtid och tillåta tysta och emissionsfria tunga fordon nattetid.

Fastighetsägarens åtaganden

∙finansiera gemensam mikroterminal och logistiktjänster (i förekommande fall)

∙Acceptera och medverka i arbetet med att genomföra nattleveranser

∙Acceptera och medverka i arbetet med gemensamma upphandlingar

Exempel 3: Externt köpcentrum

Detta exempel avser ett köpcentrum i stadens utkant placerad vid en stor trafikled och nära trafikleder. I området dominerar detaljhandel med stora kedjebutiker. Området karakteriseras av låg bebyggelsetäthet med stora ytor för parkeringsplatser. Framkomligheten med kollektivtrafiken och cykel är begränsat och de allra flesta besökare använder bil för att ta sig till området.

Logistikutredning

Projektets förutsättningar

Mellanhög framkomlighet: Till området transporteras stora volymer av varor. Dessa leveranser sker dock på ett konsoliderat sätt (kedjebutiker), dvs. på pallar med stora lastbilar. Bebyggelsetäthet är låg och väginfrastrukturen har hög kapacitet.

Låg känslighet i området: Området används endast till handel och service. Leveranser utförs mest på morgonen när det inte finns så många kunder i området. Därför bedöms områdets känslighet vara låg.

Kombinationen av mellanhög framkonlighet och låg känslighet leder till en mellanlåg konfliktnivå (nivå 2). För detta området tillämpas därför ett mellanlågt normalspann för angörings‐ och mottagningstal per fastighet i området.

Lastkajer för angöring vid fastigheten: Leveranser sker framförallt med lastbil. Lastkajer vid fastigheten underlättar effektiva och snabba leveranser.

Automatiserade avlämningsplatser för mottagning så att mottagaren inte behöver vara på plats vid leverans. Detta möjliggör nattleveranser som bidrar till minskat trängsel på infartsleder. Dessa bidrar dessutom till att minska topparna i leveransbelastningen så att angöringstalet kan sänkas.

Lägesbedömning

Trängsel på infartsleder: Området ligger vid en hög trafikerat infartsled till staden. De leveranser som sker på morgonen under rusningstider bidrar till trängsel.

Hög bilberoende av kunderna. Framkomlighet med kollektivtrafik och cykel är begränsad, och bilen används ofta för hemtransport av det som kunderna köper, även skrymmande varor (t.ex. möbler).

Logistikåtgärder

Servicecenter för kunder. En gemensam tjänst för samtliga butiker i området som organiserar och utför hemleveranser till kunderna möjliggör fler handlingsresor utan bil.

408

SOU 2019:17

Bilaga 7

Rapport U 6081 - Urbana godstransporter i detaljplanering

Avtal mellan kommunen och fastighetsägaren

Åtagandena som man kommit överens om i ett gemensamt avtal biläggs beslut om detaljplan elle bygglov. Det ges exempel på åtgärder som respektive aktör skulle kunna införa i både planerings och användarfasen.

Kommunens förvaltningarnas åtaganden

Åtgärder i planeringsfasen:

∙Säkerställa i samband med detaljplan eller bygglov att hemleveranser kommer att vara tillgänglig för besökare och kunder till områdets verksamheter.

Åtgärder i användarfasen:

∙Uppmuntra och stödja varumottagare i arbetet med att genomföra nattleveranser

∙Införa lokala trafikföreskrifter som exempelvis att tillåta nattleveranser

Fastighetsägarens åtaganden

Åtgärder i planeringsfasen:

∙Anlägga erforderligt antal lastkajer på kvartersmark

∙Anlägga erforderligt antal automatiserade avlämningsplatser på kvartersmark

Åtgärder i användarfasen:

∙Finansiera och driva tjänster för hemleveranser

∙Uppmuntra och stödja varumottagare i arbetet med att genomföra nattleveranser (i förekommande fall)

409

Bilaga 7

SOU 2019:17

IVL Svenska Miljöinstitutet AB // Box 210 60 // 100 31 Stockholm

Tel 010‐788 65 00 // www.ivl.se

410

Statens offentliga utredningar 2019

Kronologisk förteckning

1.Santiagokonventionen mot organhandel. S.

2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S.

3.Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A.

4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U.

5.Tid för trygghet. A.

6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. U.

7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju.

8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken

–ett enklare förfarande. Ju.

9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N.

10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi.

11.Biojet för flyget. M.

12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi.

13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi.

14.Ett säkert statligt ID-kort

–med e-legitimation. Ju.

15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S.

16.Ny kärntekniklag

–med förtydligat ansvar. M.

17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N.

Statens offentliga utredningar 2019

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivt, tydligt och träffsäkert

–det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3]

Tid för trygghet. [5]

Finansdepartementet

Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10]

Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12]

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13]

Justitiedepartementet

Skogsbränderna sommaren 2018. [7]

Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande. [8]

Ett säkert statligt ID-kort

– med e-legitimation.[14]

Miljö- och energidepartementet

Biojet för flyget. [11]

Ny kärntekniklag

– med förtydligat ansvar. [16]

Näringsdepartementet

Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9]

Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17]

Socialdepartementet

Santiagokonventionen mot organhandel. [1]

Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2]

Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15]

Utbildningsdepartementet

Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4]

En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. [6]

6	Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta
	transportplaner i dag ................................................		125
6.1	Historik	.................................................................................	125
	6.1.1	Transportåtgärder genom avtal
		och överenskommelser .........................................	127
	6.1.2	Vad är en ”grön” res- och transportplan?............	128
	6.1.3	Om transportplaner och mobilitetsåtgärder .......	129
	6.1.4	Uppföljning av ”gröna transportplaner” .............	131
	6.1.5	Internationella jämförelser ...................................	132
	6.1.6	Krav på transportplaner genom förelägganden ...	133