Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2019
En särskild utredare ska se över regelverket för utredningar mot barn som misstänks för brott. Syftet med översynen är att förbättra regelverket och säkerställa att en hög grad av rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i utredningar där barn är misstänkta för brott. Tidiga och ändamålsenliga insatser från samhällets sida kan hindra en negativ spiral med fortsatt brottslighet och bidra till att barnet får den hjälp och det stöd som han eller hon behöver. Uppdraget avser såväl utredningar mot barn som inte uppnått straffmyndighetsåldern som utredningar mot barn som är straffmyndiga.
Utredaren ska bl.a.
. analysera om de särskilda bestämmelser som rör utredningar om brott som barn under 15 år misstänks ha begått är ändamålsenliga och om de tillämpas på avsett sätt,
. se över systemet med bevistalan och ta ställning till om även åklagare bör kunna initiera en bevistalan,
. analysera om bestämmelserna om förhör med barn under 18 år som misstänks för brott är ändamålsenliga,
. utvärdera bestämmelserna om drogtest av barn under 15 år som misstänks för brott,
. ta ställning till om det bör införas en möjlighet för åklagare att genom ett strafföreläggande besluta om ungdomstjänst, och
. lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga.
Uppdraget ska redovisas senast den 21 juni 2021.
Barn under 15 år är inte straffmyndiga, vilket innebär att brott som någon begått före 15 års ålder inte kan leda till någon påföljd. En förundersökning får heller inte inledas mot ett misstänkt barn som vid gärningen inte har fyllt 15 år. Det är socialtjänsten och socialnämnden som har huvudansvaret för att åtgärder vidtas mot barn. Däremot kan en utredning om brott inledas mot någon som inte fyllt 15 år enligt bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Sedan en lagändring 2010 ska polisen inleda en utredning enligt 31 § LUL, en s.k. § 31-utredning, om det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år för brottet och om inte särskilda skäl talar emot det (prop.
2009/10:105 s. 23 f.). Denna s.k. presumtionsregel gäller även vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott.
År 2010 infördes det också en bestämmelse om att det är socialnämnden som begär att polisen ska inleda en § 31-utredning i de fallen det kan antas att en sådan utredning har betydelse för att avgöra behovet av socialtjänstens insatser för barnet.
Därutöver kan en utredning om brott inledas om det behövs för att klarlägga om någon som har fyllt 15 år har tagit del i brottet, om det behövs för att efterforska gods som har kommits åt genom brottet eller som kan bli föremål för förverkande eller om det av andra skäl är av särskild betydelse med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse.
Trots att barn under 15 år inte är straffmyndiga finns det möjlighet att pröva barnets skuld i domstol genom en s.k.
bevistalan (38 § LUL). Åklagare får efter framställan av socialnämnden, Socialstyrelsen eller barnets vårdnadshavare begära prövning hos domstol i fråga om den unge begått brottet om det krävs ur allmän synpunkt. Domstolens avgörande sker genom dom.
På uppdrag av regeringen har Brottsförebyggande rådet (Brå)
utvärderat om lagändringarna 2010 fått önskad effekt. Brå har redovisat resultatet av uppdraget i rapporten Brott begångna av barn - En utvärdering av ändringarna i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare under 15 år (Rapport 2014:20). Av Brås rapport framgår att den totala andelen utredda brott inte hade ökat nämnvärt. Däremot hade antalet utredda ärenden 2012 där presumtionsregeln var tillämplig ökat tydligt sedan 2005. Trots det utreddes inte en fjärdedel av de grövsta brotten i enlighet med 31 § LUL 2012. Detta beror enligt Brå på att polisen inte känt till vad ändringarna i lagen innebar.
Enligt Brå är det också uppenbart att den modell som gällde före lagändringarna ledde till fler utredningar. Enligt den förra modellen hade polisen utrymme att på egen hand bedöma om socialnämnden behövde en § 31-utredning, medan lagändringarna innebar att ansvaret att begära en utredning överfördes till socialnämnden.
Allvarliga brott som barn under 15 år misstänks för bör alltid utredas av polis. Tidiga och ändamålsenliga insatser från samhällets sida när det gäller barn som begår brott kan hindra en negativ spiral och fortsatt brottslighet. Det kan också bidra till att barnet får den hjälp och det stöd som han eller hon behöver och har rätt till. Fler utredningar leder till att socialtjänsten får ett bättre underlag för sina bedömningar.
Riksdagen har också tillkännagett att åtgärder bör vidtas för att fler brott som begås av personer under 15 år ska utredas
(bet. 2017/18:JuU18 punkt 13, rskr. 2017/18:175). Vidare talar rättssäkerhetsskäl för att en utredning om brottet kan vara befogad eftersom den kan visa att barnet inte begått något brott.
Även ur ett brottsofferperspektiv är det viktigt att brott som barn under 15 år misstänks för utreds. För brottsoffren är det av stor betydelse att samhället tar en brottsanmälan på allvar och att den leder till åtgärder från samhällets sida. Att ett brott utreds kan dessutom vara avgörande för brottsoffrets möjligheter att få ersättning i anledning av brottet. Bättre utredningar bör medföra förbättrade möjligheter att få såväl skadestånd som försäkringsersättning eller brottsskadeersättning. Av Brås rapport (2014:20) framgår att andelen avslag från Brottsoffermyndigheten är betydligt högre när det gäller brottsskadeersättning vid ansökningar där personer under 15 år är misstänkta för brott än där äldre personer är misstänkta. Brå drar slutsatsen att det tyder på att personer som utsätts för brott av en minderårig fortfarande missgynnas när det gäller möjligheten till brottsskadeersättning. Brottsoffermyndigheten betonar också att fler § 31-utredningar, där större hänsyn tas till brottsoffrens behov av ett klargörande i skuldfrågan, skulle öka de brottsutsattas möjlighet till ersättning. Även med hänsyn till brottsoffers möjlighet att få t.ex. skadestånd eller brottsskadeersättning när barn begår brott är det således angeläget att brott som begås av barn under 15 år utreds i en större utsträckning.
. analysera om de särskilda bestämmelser som rör utredningar om brott som barn under 15 år misstänks ha begått är ändamålsenliga och om de tillämpas på avsett sätt, och
. lämna förslag på de författningsändringar eller andra åtgärder som bedöms nödvändiga i syfte att brott som barn under 15 år misstänks för ska utredas i större utsträckning.
Bör skuldfrågan prövas i domstol i fler fall?
Det är mycket ovanligt att bevistalan förs i Sverige. Institutet bevistalan infördes 1964 i samband med att LUL trädde i kraft och syftade till att ge dåvarande barnavårdsorgan ett bättre underlag för beslut i barnavårdsfrågor. Bevistalan är avsedd närmast för sådana fall där barn misstänks för en gärning av mycket allvarligt slag (prop. 1983/84:187 s. 11). I dag kan socialnämnden, Socialstyrelsen och barnets vårdnadshavare begära att en åklagare ska väcka bevistalan. Åklagare har alltså inte möjlighet att på eget initiativ väcka bevistalan. En bevistalan innebär att skuldfrågan prövas i domstol och på så sätt blir allsidigt belyst. Det är angeläget att reglerna om bevistalan tillförsäkrar barnet en rättssäker prövning av skuldfrågan.
Riksdagen har också tillkännagett för regeringen att systemet med bevistalan bör ses över (bet. 2018/19:JuU15 punkt 7, rskr.
2018/19:170). En bevistalan säkrar att barnet inte utpekas som skyldigt utan att skuldfrågan prövats i domstol. Dessutom får den misstänkte och målsäganden större möjligheter till insyn i utredningen. Det ska därför övervägas om skuldfrågan bör prövas i fler fall och om åklagare ska få möjlighet att självständigt initiera bevistalan.
Domstolen dömer inte ut någon påföljd efter en bevistalan eftersom den som var under 15 år vid brottet inte är straffmyndig. Ett scenario som skulle kunna inträffa är att det efter att bevistaledomen fått laga kraft kommer fram att gärningsmannen trots allt var över 15 år vid gärningen.
Gärningsmannen skulle då kunna gå fri från påföljd eftersom resning till den tilltalades nackdel efter förd bevistalan i dag inte torde vara möjlig (se Ds 2018:19 Resning vid nya uppgifter om den tilltalades ålder). Ett sådant resultat är otillfredsställande, varför det finns skäl att se över regleringen för att en påföljd ska kunna utdömas i ett sådant fall.
. se över systemet med bevistalan,
. ta ställning till om även åklagare bör kunna initiera en bevistalan,
. analysera hur en påföljd ska kunna utdömas om det efter att bevistaledomen fått laga kraft framkommer att gärningsmannen var över 15 år då brottet begicks, och
. lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Under senare år har äldre utredningar där barn har pekats ut som skyldiga till att ha begått brott utan att någon prövning har skett i domstol kritiserats ur ett rättssäkerhetsperspektiv.
Regler för hur sådana utredningar ska genomföras finns i LUL, rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen (1947:948).
Därutöver har Sverige åtagit sig flera internationella förpliktelser som berör barns rättigheter när de misstänks för brott. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen)
börjar gälla som lag i Sverige från och med den 1 januari 2020
(prop. 2017/18:186).
Barnkonventionen vilar på fyra grundläggande principer:
principen om icke-diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals
(artikel 12). När det gäller översynen av bestämmelserna om barn som misstänks för brott är även artiklarna 37, 39 och 40 av särskilt intresse. Artikel 37 ger barnet rätt att skyddas mot tortyr, annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dödsstraff, livstids fängelse utan möjlighet till frigivning och olagliga eller godtyckliga frihetsberövanden. I artikel 39 regleras konventionsstaternas skyldighet att rehabilitera barn. I artikel 40 behandlas rättigheter för barn som är misstänkta eller åtalade för, eller har befunnits skyldiga till, brott. Staterna ska bl.a. främja ett särskilt förfarande för barn och att hänsyn ska tas till barnets ålder.
Artikeln anger också att ett barn som misstänks för brott ska få sitt privatliv till fullo respekterat under alla stadier i förfarandet.
Inom EU har även direktivet om rättssäkerhetsgarantier för barn som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden antagits (Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/800/EU av den 11 maj 2016). De lagändringar som var nödvändiga för att genomföra direktivet i svensk rätt trädde i kraft den 11 juni 2019. I propositionen Genomförandet av barnrättsdirektivet och några andra straffprocessuella frågor (prop. 2018/19:71 s. 15)
uttalas att en person som inte är straffmyndig bör garanteras samma rättigheter vid t.ex. ett förhör som hålls av polis som en person som är straffmyndig och som hörs som misstänkt eller tilltalad.
I förundersökningskungörelsen finns särskilda bestämmelser om barnförhör. Där anges bl.a. att förhör med någon som är under 18 år och som är misstänkt för brott, målsägande eller vittne ska planeras och verkställas så att det inte uppkommer fara för att den som förhörs tar skada (17 §). Det är av största vikt att alla förhör med barn sker anpassat utifrån det aktuella barnets individuella förutsättningar enligt beprövade erfarenheter och i enlighet med aktuell forskning på området. Förhörsledaren bör ha särskild kompetens för uppgiften. Riksdagen har tillkännagett att regeringen ska säkerställa att den som hör eller förhör barn ska ha särskild utbildning för det (bet. 2017/18:JuU1 punkt 74, rskr. 2017/18:92). Polisen och Åklagarmyndigheten har i samråd tagit fram en handledning för polis och åklagare hur bl.a.
barnförhör ska planeras och genomföras (Förhör med barn. Förhör med vuxna som har osynliga funktionsnedsättningar - handledning för polis och åklagare vid planering och genomförande, oktober 2018). Handledningen tar framför allt sikte på fall där barn är målsägande. Dessa barn hörs på ett barnahus, under förutsättning att deras hemkommun är anslutet till ett sådant.
På barnahuset samverkar socialtjänst, polis, åklagare, hälso-
och sjukvård och Rättsmedicinalverket innan ett förhör hålls med barnet i en barnanpassad miljö. För barn som misstänks för brott finns inte någon sådan motsvarande ordning. Barnombudsmannen har i en skrivelse till regeringen framfört bl.a. att det bör övervägas att inrätta lokala barnahus för myndighetssamverkan kring barn under 15 år som misstänks för brott (Ju2017/07692/Å).
Effektiva och rättssäkra utredningar i vilka barn förekommer förutsätter en nära och väl fungerande samverkan mellan polis, åklagare och socialtjänst. Det är också viktigt att barnets vårdnadshavare, barnets juridiska biträde och åklagaren närvarar vid förhör med barnet. Utgångspunkten är att även företrädare för socialtjänsten ska närvara vid förhör när ett barn misstänks för att ha begått ett särskilt allvarligt brott eller om utredningen inletts på socialnämndens begäran (34 § LUL). För att socialtjänsten ska underlåta att närvara i dessa fall krävs särskilda skäl. Brås rapport (2014:20) visar dock att det saknas en representant från socialtjänsten vid tre av tio polisförhör i utredningar som inletts på dessa grunder. Det är viktigt att socialtjänsten närvarar vid förhöret med barnet. Riksdagen har också tillkännagett att regeringen bör utreda behovet av en ökad närvaro av socialtjänsten vid inledande förhör med unga (bet.
2017/18:SoU13 punkt 25, rskr. 2017/18:188 och rskr. 2017/18:189).
När ett barn under 15 år misstänks för allvarlig brottslighet ska ett juridiskt biträde förordnas, om det inte är uppenbart att barnet saknar behov av det. Vid en utredning som inletts på andra grunder ska ett juridiskt biträde förordnas om det finns synnerliga skäl (32 a § LUL). Några bestämmelser som reglerar brottsoffers rätt till juridiskt biträde, såsom målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn, under en
§ 31-utredning eller vid en eventuell efterföljande bevistalan finns inte i dagsläget. Det finns därför ett behov av att utreda om det ska vara möjligt att förordna ett juridiskt biträde för brottsoffret när ett barn under 15 år misstänks för brott.
Den 1 april 2017 trädde ett antal lagändringar i kraft som ger en misstänkt under 15 år, hans eller hennes vårdnadshavare och, i förekommande fall, juridiska biträde samma rätt till insyn i en § 31-utredning som en straffmyndig har i en förundersökning
(prop. 2016/17:68 s. 116). En misstänkt som är straffmyndig har rätt att få kopior av utredningsmaterialet efter det att åtal har väckts. Åklagarmyndigheten har i sin handbok tolkat reglerna som att rätten att få en kopia av materialet i en § 31-utredning gäller först sedan en eventuell bevistalan har väckts
(Utredningar enligt 31 § LUL - Om handläggningen av ärenden och bevistalan där den som kan misstänkas är under 15 år, oktober 2018 s. 51). Förs inte en bevistalan anses det enligt myndigheten vara upp till åklagaren att avgöra hur denna insynsrätt ska tillgodoses.
Ett yttrande från socialnämnden ska som huvudregel begäras in innan beslut om åtal fattas för personer under 18 år (11 § LUL).
Dessa yttranden används av åklagaren inför beslutet om åtal och av domstolen vid påföljdsbestämningen. Det är därför viktigt att dessa yttranden innehåller nödvändig information och håller hög kvalitet. Riksdagen har också tillkännagett att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att socialtjänstens yttranden i förundersökningar håller hög kvalitet (bet. 2017/18:SoU13 punkt 24, rskr. 2017/18:188 och rskr. 2017/18:189).
Enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska samtliga kommuner erbjuda medling med anledning av brott när brottet har begåtts av någon som är under 21 år. Förutsättningarna för en sådan medling och vad den ska innehålla regleras i lagen (2002:445) om medling med anledning av brott. Av Socialstyrelsens rapport Medling vid brott avseende unga lagöverträdare (2012) framkommer att det finns bristande kunskap om medling hos berörda aktörer som ska samarbeta med medlingsverksamheten. Det handlar exempelvis om vad medling är och om syftet med medling.
Rapporten lyfter att det behövs mer kunskap och information, framför allt hos de rättsvårdande myndigheterna.
. analysera om bestämmelserna om förhör med barn under 18 år som misstänks för brott är ändamålsenliga och dessutom ta ställning till om eventuella författningsändringar även bör avse målsägande och vittnen i de fall det lämnas förslag på ändringar i bestämmelser som även reglerar förhör med målsägande eller vittnen,
. ta ställning till hur samverkan mellan berörda myndigheter kan stärkas när det gäller barn som misstänks för brott,
. utreda behovet av en ökad närvaro av socialtjänsten vid inledande förhör med barn under 18 år som misstänks för brott,
. ta ställning till om det bör vara möjligt att förordna juridiskt biträde för målsäganden när en § 31-utredning inleds,
. ta ställning till om insynsreglerna och reglerna om rätten att ta del av utredningsmaterialet behöver förtydligas i något avseende vad gäller § 31-utredningar,
. ta ställning till om bestämmelserna om socialtjänstens yttranden om unga lagöverträdare är ändamålsenligt utformade och, vid behov, föreslå åtgärder för att säkerställa att yttrandena håller hög kvalitet, och
. lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga i syfte att stärka effektiviteten och rättssäkerheten i utredningar om brott begångna av barn under 18 år.
Är bestämmelserna om drogtester av barn under 15 år som misstänks för brott ändamålsenligt utformade?
Sedan 2010 finns det möjlighet att drogtesta barn under 15 år som är skäligen misstänkta för narkotikabrott om det kan antas vara nödvändigt för att avgöra barnets behov av sociala insatser
(LUL 36 b §). Brås rapport (2014:20) visar bl.a. att möjligheten att drogtesta barn inte har utnyttjats särskilt ofta och att vissa poliser dessutom avstår från möjligheten för att de är osäkra på vad lagen innebär. Det är angeläget att samhället på ett tidigt stadium kan upptäcka om en ung person använder droger, inte minst eftersom ett missbruk många gånger kan vara en inkörsport till en kriminell livsstil. Drogtester av unga som misstänks vara drogpåverkade kommer att öka möjligheterna att fånga upp barn och ungdomar i ett tidigare skede av deras missbruk. Riksdagen har också tillkännagett att möjligheten att drogtesta barn under 15 år bör utvärderas i syfte att säkerställa att sådana tester kan genomföras i tillräcklig omfattning (bet. 2017/18:JuU18 punkt 8, rskr. 2017/18:175).
. utvärdera bestämmelserna om drogtester av barn under 15 år som misstänks för brott och bedöma om de är ändamålsenligt utformade, och
. lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa att drogtester kan genomföras i tillräcklig omfattning.
Bör ett strafföreläggande även kunna avse ungdomstjänst?
Åklagare kan under vissa förutsättningar meddela ett strafföreläggande om den misstänkte erkänner gärningen och det är klart vad det ska bli för straff. Strafföreläggandet måste godkännas av den misstänkte. Ett strafföreläggande kan avse böter, villkorlig dom eller villkorlig dom som förenas med böter
(48 kap. 4 § rättegångsbalken). Har brottet begåtts av någon som inte fyllt 18 år får ett strafföreläggande endast avse böter men kan - till skillnad från förelägganden som avser böter som riktar sig mot myndiga lagöverträdare - utfärdas trots att böter inte är föreskrivet i straffskalan för brottet (48 kap. 4 §
rättegångsbalken och 15 § LUL). Ett strafföreläggande som utfärdas mot någon som inte fyllt 18 år ska i vissa fall delges den misstänkte vid ett personligt möte med åklagaren (1 §
förordningen [1994:1763] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Ett strafföreläggande har samma verkan som en dom och får även omfatta ett enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet.
Det är angeläget att vidta åtgärder för att utveckla rättsväsendets förmåga att snabbt utreda och lagföra brott. En snabb reaktion från samhällets sida kan vara särskilt viktig för unga lagöverträdare. Möjligheten att utfärda strafföreläggande utgör ett snabbt och effektivt förfarande för att lagföra ett brott när den misstänkte erkänner gärningen och brottet inte är alltför allvarligt. Sedan man införde möjligheten till strafföreläggande för brott som begåtts av någon under 18 år har ungdomstjänst införts i syfte att bl.a. minska användningen av böter (jfr prop. 2005/06:165 s. 48 och 64). En utökning av åklagares möjlighet att utfärda strafföreläggande till att även avse ungdomstjänst kan innebära att de unga skulle få en snabbare reaktion på det brott de begått. Riksdagen har även tillkännagett att det bör övervägas att införa en möjlighet för åklagare att genom ett strafföreläggande besluta om kortare ungdomstjänst för ringa brott (bet. 2017/18:JuU18 punkt 16, rskr. 2017/18:175).
Vid bedömningen av om det är lämpligt att utvidga möjligheterna för åklagare att besluta om strafföreläggande måste det vägas in att påföljdssystemet när det gäller unga lagöverträdare är komplext. Det är viktigt att en noggrann bedömning görs av vilken som är den lämpligaste påföljden i det enskilda fallet
(jfr prop. 2014/15:25 s. 40). För att kunna döma någon till ungdomstjänst krävs således att påföljden är lämplig med hänsyn till den misstänktes person och övriga omständigheter. En ytterligare förutsättning är att påföljden anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Om den unge har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen eller lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga har vidare ungdomsvård företräde framför ungdomstjänst som påföljd (32 kap.1 och 2 §§ brottsbalken).
. ta ställning till om det bör införas en möjlighet för åklagare att genom strafföreläggande besluta om ungdomstjänst och i vilka situationer det i så fall bör vara möjligt, och
. lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna och konsekvenserna i övrigt av förslagen i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska även redovisa vilka konsekvenser som de förslag som lämnas har ur ett barnrättsperspektiv. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.
Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska de särskilda avvägningar som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.
Utredaren ska föra dialog med och inhämta upplysningar från Sveriges Domstolar, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Brottsoffermyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Barnombudsmannen, Sveriges advokatsamfund och Sveriges Kommuner och Landsting men även andra myndigheter och aktörer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt. Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet, som t.ex.
Barnkonventionsutredningen (S 2018:03), samt pågående projekt, t.ex. försöksverksamheten med ett snabbförfarande i brottmål för unga lagöverträdare under 18 år (Ju2019/00513/DOM).
Utredaren har möjlighet att även ta upp andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Det ingår dock inte i uppdraget att se över straffmyndighetsåldern. Förslagen som utredaren lämnar ska vara förenliga med de internationella instrument på området som Sverige tillträtt, bl.a.
barnkonventionen.
Uppdraget ska redovisas senast den 21 juni 2021.
(Justitiedepartementet)