Regeringens skrivelse 2019/20:18
| Arbetet i frågor som rör Kina | Skr. |
| 2019/20:18 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 26 september 2019
Stefan Löfven
Hans Dahlgren (Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I denna skrivelse redogör regeringen för Sveriges förbindelser med Kina och för det förhållningssätt som regeringen arbetar efter i frågor som rör Kina, i ljuset av Kinas växande globala inflytande och de nya frågeställningar, möjligheter och utmaningar detta medför.
1
Skr. 2019/20:18
2
Innehållsförteckning
| 1 | Sammanfattning och inledning | Skr. 2019/20:18 |
Kinas framväxt utgör en av de största globala förändringarna sedan Berlinmurens fall. Kina har i dag en global närvaro och ett växande inflytande vilket ställer Sverige och EU inför en rad nya frågeställningar. Kinas utveckling utgör både möjligheter och utmaningar som berör allt fler av regeringens politikområden. Hur Kina utvecklas, och hur landets band till omvärlden utvecklas, får följder för Sverige och utvecklingen i Europa. Ekonomi och handel påverkas, liksom
Regeringens förhållningssätt gentemot Kina definieras utifrån ett helhetsperspektiv där nyttan för det svenska samhället står i centrum samtidigt som Sveriges säkerhet inom alla relevanta områden säkerställs. Förhållningssättet bygger på EU:s Kinastrategi från 2016 och beskriver hur den verkställs nationellt. Det är av central betydelse för Sverige att EU bedriver en gemensam och tydlig Kinapolitik. Det är genom EU som Sverige kan få bäst genomslag. Gemensamt agerande på
I denna skrivelse redogör regeringen för sin syn på Kinas utveckling och vilka följder denna utveckling får för Sverige. En rad för Sverige centrala frågeområden behandlas utifrån de möjligheter och utmaningar som uppstått, och utifrån de intressen Sverige har. De bilaterala förbindelserna mellan Sverige och Kina beskrivs.
Ett förstärkt arbete i frågor som rör Kina förutsätter stärkta kunskaper liksom utökad dialog mellan myndigheter, näringslivet och civilsamhället. I skrivelsen konstaterar regeringen att engagemanget kommer att kräva en satsning på kunskapshöjande åtgärder. Regeringen kommer att inleda arbetet med att inrätta ett nationellt kunskapscentrum om Kina.
2Kina i dag
Kina är i dag en stormakt. Landet är en ständig medlem i FN:s säkerhetsråd och har världens näst största försvarsutgifter. Landet är världens största handelsnation och det land flest andra länder har som största handelspartner. Dess intressen och påverkan sträcker sig till världens alla hörn och rör fler och fler frågor i det internationella samarbetet.
Kina har genomgått en mycket kraftig ekonomisk utveckling sedan landets öppnande 1978. Då hade den centralstyrda ekonomin stagnerat, utvecklingsnivån var låg, och Kina isolerat och fattigt. Fyra av fem kineser levde på landsbygden. Ekonomiska reformer resulterade i snabbt stigande inkomster och produktivitetsförbättringar som inneburit en förvandling
från ett jordbrukssamhälle till en industrination. I dag bor tre av fem
3
Skr. 2019/20:18 kineser i städer och utvecklingen har möjliggjort förbättrad levnadsstandard för flera hundra miljoner människor, bland annat vad gäller hälsa, utbildning och social trygghet.
Från att 1978 ha haft en BNP på 150 miljarder
Kinas styrelseskick
Kina är i praktiken en enpartistat utan allmänna och fria val. Statsapparaten genomsyras av kommunistpartiet. Politisk opposition tillåts inte, och sedan kommunistpartiets ordförande Xi Jinping tillträdde 2012 har partiets makt och Xi Jinpings ställning stärkts betydligt. Rättsväsendet är inte oberoende och partiet utökar sin kontroll över alla delar av samhället. Mänskliga rättigheter som allmän
Situationen för minoriteter i Xinjiang, särskilt muslimska uigurer, är mycket allvarlig. Ett stort antal människor har tvingats in i så kallade omskolningsläger och inskränkningar vad gäller religions- och rörelsefrihet är särskilt förekommande. Oproportionerligt hårda straff för brott mot nationell säkerhet fortsätter att vara vanligare i fall som rör minoriteter, särskilt i Xinjiang och Tibet. Antalet personer som avrättas varje år är en statshemlighet men uppskattas till cirka två tusen, vilket är högst i världen.
Det förekommer att det kinesiska rättssystemet utnyttjas i konflikter med andra länder och att utländska medborgare utsätts för hot, olika former av påtryckningar och även gripanden i Kina. Det förekommer fall av framtvingade offentliga ’bekännelser’. Det finns också fall där kinesiska agenter gripit såväl kinesiska medborgare som
Ekonomin präglas av statlig styrning
Partiets fortsatta maktinnehav bygger till stor del på förmågan att kunna leverera ekonomisk tillväxt och ökande välstånd. Ekonomin har utvecklats, illustrerat bland annat av framväxten av en rad globala storföretag. Det förekommer en betydande statlig inblandning i den kinesiska ekonomin och det finns problem med en brist på transparens och dåligt skydd för immateriella rättigheter. Kina blev medlem i WTO 2001 och det finns fortfarande brister i tillämpningen av WTO:s regelverk exempelvis i fråga om öppenhet.
4
Svenska såväl som andra utländska företags tillträde till den kinesiska marknaden är i flera avseenden begränsat, till exempel genom krav på samägande med kinesiska företag och genom att vissa sektorer är stängda för utländskt ägande. Begränsningar i marknadstillträdet får negativa effekter på globala marknader och utmanar innovations- och immaterialrättssystemen. Kina definierar sig även i WTO som ett utvecklingsland och har därför rätt till särskilda undantag och lättnader enligt
Växande globalt inflytande
Tre förhållanden bestämmer riktningen i Kinas band till omvärlden. För det första styr kommunistpartiet utrikespolitiken med utgångspunkt i sin syn på det nationella egenintresset. För det andra ger Kinas växande ekonomiska och politiska resurser landet en ökande internationell betydelse. För det tredje innebär Kinas ökande band till omvärlden att landet får växande intressen att värna.
Kommunistpartiets behov av att leverera ekonomisk tillväxt och ökande välstånd bestämmer egenintresset även i utrikespolitiken. Vid partiets 19:e kongress 2017 slogs fast att målsättningen är att Kina ska bli ett modernt socialistiskt land till 2049, hundra år efter Folkrepublikens grundande. Till 2035 ska moderniseringen av landets försvarsmakt vara klar och till 2049 ska försvarsmakten ha uppnått världsklass.
Med en ökande ekonomisk tyngd har Kina allt större globala intressen att skydda. Kina är världens största importör av energi och en rad råvaror som exempelvis järn och koppar. Kinas betydelse som investerare, lån- och biståndsgivare växer. Kina driver en aktiv politik i Asien och Oceanien, liksom gentemot andra världsdelar, exempelvis Afrika och Latinamerika. De senaste åren har Kina stärkt sitt engagemang i FN och det multilaterala systemet. Kina söker särskilt inflytande inom områden som handel, mänskliga rättigheter, migration,
Kina uttrycker övergripande stöd för folkrätten, men agerar selektivt, särskilt när det gäller frågor som Kina betraktar som sina kärnintressen. Kina har inte erkänt Internationella domstolens obligatoriska jurisdiktion, som innebär att stater i förväg kan erkänna domstolens jurisdiktion i alla tvister. Inte heller har Kina gett allmänt tillträde för internationella granskningsorgan vad gäller mänskliga rättigheter. Kina deltog inte i skiljedomsförfarandet mellan Filippinerna och Kina angående Sydkinesiska havet, med hänvisning till att man ansåg att skiljedomstolen inte hade jurisdiktion. I domen konstaterades att Kinas anspråk inte hade stöd i folkrätten och att byggandet av konstgjorda öar skett i strid med havsrättskonventionen. Kina har vägrat att följa utslaget. Kina utmanar i allt större utsträckning det internationella arbetet med mänskliga rättigheter. Budskap om vikten av ”ömsesidig respekt” och ”konstruktivt samarbete” framför ansvarsutkrävande och individen som rättighetsbärare
Skr. 2019/20:18
5
Skr. 2019/20:18 har en attraktionskraft hos många av FN:s medlemsstater, som många gånger står under politiskt och ekonomiskt tryck från Kina. Kinesiska ansträngningar har också skett i exempelvis FN:s generalförsamling, där landet bland annat söker begränsa finansieringen av
6
Klimat och miljö
Kina är världens enskilt största utsläppare av koldioxid och står i dag för cirka 27 % av de globala koldioxidutsläppen. Utsläppsvolymen ökar. Landet dras med allvarliga problem kopplade till luftföroreningar, vattensäkerhet och annan miljöpåverkan. Landet har de senaste åren varit den största källan till plast i haven. Kol är alltjämt den största energikällan. Nya kraftverk byggs och kolkraftverk exporteras.
Kina spelar samtidigt en central roll inom klimatområdet och utan landets medverkan kan inte Parisavtalets målsättningar nås. I Kina finns en ökande medvetenhet om miljöns hälsoeffekter hos Kinas befolkning, och åtgärder har vidtagits för att minska luftföroreningarna, vilket också har synergier med klimatarbetet.
Det ställs krav på Kina, av bland annat EU, att kulmen för landets utsläpp ska nås före år 2030 och att utsläppen i enlighet med Parisavtalet därtill ska minskas kraftigt. Kina gör stora satsningar på klimatteknik och digitaliseringsteknik samt klimat- och grön finansiering. Landet är världsledande inom solcellstillverkning. Kina är en viktig partner i globala miljösamarbeten såsom hav, klimat, kemikalier och biologisk mångfald.
’The Belt and Road Initiative’
The Belt and Road Initiative, BRI, en hörnpelare i Kinas utrikespolitik, är ett övergripande ramverk med projekt inom en bredd av områden, i huvudsak inom transportinfrastruktur men även telekommunikationer och energiförsörjning. Kärnan är en rad land- och sjökorridorer som ska koppla ihop Asien och Europa. Initiativet omfattar även forsknings- och
utbildningsutbyte, industriell utveckling, hälsa samt utvecklingssamarbete. Kina har också inom ramen för BRI sjösatt begreppen ”en arktisk Sidenväg” och ”en digital Sidenväg”. Enligt bedömare har BRI sedan 2013 omfattat ca 2 200 kontrakt värda sammanlagt 1,12 biljoner
Kinesiska investeringar kan bidra till att möta den globala efterfrågan på investeringar i infrastruktur. Samtidigt finns det tydliga exempel på att Kina använder BRI som ett sätt att exportera sin industriella överkapacitet, samt på att lokala och andra länders alternativ konkurreras ut med attraktiva finansieringslösningar som blandar bistånd och exportkrediter och ibland åtföljs av krav på politiska motprestationer från mottagarländerna. På senare tid har ett antal
har också bidragit till klimatmässigt och socialt ohållbara investeringar, Skr. 2019/20:18 liksom politiska beroendeförhållanden. Inom EU har ett antal medlemsländer tagit emot investeringar under flagg av BRI och Italien
skrev som första
Kina som biståndsgivare
Kina tar allt större plats i många av de internationella finansiella institutionerna, samtidigt som landet fortsätter vara en aktiv låntagare från utvecklingsbankerna. Genom skapandet av Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) har Kina inrättat en multilateral organisation där Kina är största ägare, och har månat om att tillvarata god praxis vad gäller styrning av internationella finansiella institutioner. Kina har också blivit en betydande bistånds- och långivare till utvecklingsbankernas låginkomstfonder.
Betydelsen av bistånd som utrikespolitiskt verktyg har vuxit i Kina. En ny myndighet, China International Development Cooperation Agency (CIDCA) har inrättats för att hantera de växande biståndsvolymerna. Genom sitt bistånd har Kina fått ett ökat inflytande i många utvecklingsländer, flertalet av dem i Afrika.
Det kinesiska biståndet skiljer sig från traditionella biståndsaktörers, framför allt genom att inte följa
Biståndsinsatser är ofta kopplade till BRI. Kina ställer inte samma krav som äldre biståndsgivare när det gäller exempelvis mänskliga rättigheter, demokratiska institutioner, jämställdhet, fria upphandlingar eller institutionsbyggande, vilket ses som en fördel av en del mottagarländers regeringar. Det riktas dock kritik mot att Kinas egna ekonomiska intressen styr samarbetet i alltför hög grad, att mottagarländer försätts i ohållbara skuldsituationer, att mottagarländer väljs utifrån energi- och råvarutillgångar och sin lämplighet som partner i BRI, och att mottagarländernas egna utvecklingsagendor åsidosätts.
Innovation och teknologi
Kina har på kort tid blivit en global nyckelspelare inom forskning, innovation och teknologiutveckling och är en central aktör inom digitaliseringsutvecklingen i världen. Kina ligger inom centrala teknologiområden i många fall nära, och inom vissa sektorer före, utvecklade ekonomier i utvecklingen. Exempelvis har Kina gått om EU i utgifter för forskning och utveckling som andel av BNP. Även på rymdområdet är Kina långt framme i utvecklingen med nyttjande för såväl civila som militära intressen. Den snabba utvecklingen på teknologiområdet är ett resultat av omfattande investeringar och statlig styrning, underbyggda av program som exempelvis ”Made in China 2025”, en strategi för industriell modernisering. Kina har också framgångsrikt kunnat överföra teknologi och kunnande från utländska
7
Skr. 2019/20:18 företag. Strategiska förvärv av utländska företag med spetsteknologi har haft betydelse för utvecklingen.
Stora satsningar har gjorts inom livsvetenskaper, vilket omfattar grundläggande biomedicinsk forskning, klinisk behandlingsforskning, biobanksuppbyggnad och utveckling av bioteknik samt medicinteknik. Internationellt starkt konkurrenskraftiga
Tillgång till omfattande datamängder i förening med både superdatorkapacitet och algoritmer för konstgjord intelligens, AI, kan på sikt ge Kina en strategisk fördel inom teknologiska nyckelområden. Kina kan också komma att spela en betydande roll vid utformandet av standarder för morgondagens teknik. Man är ännu beroende av tillgången på utländska insatsvaror som exempelvis halvledare. Kina verkar för att säkerställa en dominerande global tillgång till sällsynta jordartsmetaller, som har stor betydelse för framställningen av högteknologiska produkter. Kinas ställning på området kan inverka på möjligheten hos företag i andra
länder att utveckla och framställa batterier, it- och kommunikationsutrustning, militär utrustning och andra varor.
Den femte generationens mobiltelefoni kommer att bli central för samhällets framtida kommunikationsbehov. Ett antal länder har vidtagit åtgärder för att säkerställa säkerheten vid
Det kinesiska ledarskapet eftersträvar att Kina ska bli världsledande inom
Kinas militära förmåga
Kinas försvarsanslag, 250 miljarder USD år 2018, är i dag världens näst största. Det är drygt fyra gånger Rysslands och nästan hälften av USA:s. I fråga om konventionell operativ förmåga och krigserfarenhet bedöms Kina ligga långt efter USA. Stora satsningar görs för att modernisera markstridsförmågan. Rymd- och cyberförmågorna är särskilt prioriterade, Vidare har Kina målsättningen att bli en stormakt till havs, vilket innefattar att upprusta landets marina militära förmåga. Kina har sedan över tio år tillbaka deltagit i de internationella ansträngningarna för att bekämpa sjöröveri utanför Somalias kust. Försvarsmakten har reformerats, med en ökad satsning på att kunna skydda intressen utomlands. Kinas första militärbas utomlands invigdes i Djibouti 2017.
8
En viktig del i den kinesiska försvarsmaktens utveckling och stärkandet Skr. 2019/20:18 av dess förmåga är fusionen mellan civil och militär verksamhet. Den
kinesiska staten vill skapa en sammanhållen struktur med forskning, myndigheter och näringsliv nära knuten till försvarsmakten så att civila resurser kan användas i militärt syfte. En tydlig gränsdragning mellan militärt och civilt går inte att göra. Detta gäller även det akademiska utbytet med utlandet, där den kinesiska staten placerar ut personer på universitet och högskolor i syfte att använda kunskaperna för militära ändamål. Den kinesiska underrättelselagen, som slår fast att kinesiska företag och medborgare ska bistå i underrättelseverksamhet, förstärker den
Kina i Sveriges närområde
Förhållandet mellan Kina och USA är mer konfrontativt än på länge. Kinesiska företrädare har uttalat att landet är berett till militär konflikt med USA i händelse av hot mot vad Kina betraktar som sina kärnintressen, exempelvis Taiwan. Spänningar mellan Kina och USA riskerar att få långtgående globala konsekvenser, och kan påverka samarbetet mellan Europa och USA, liksom samarbetet mellan Europa och Kina.
Kinas förhållande till Ryssland utvecklas även om den är förknippad med osäkerhet. Förhållandet binds samman av ett gemensamt intresse av att ändra det internationella systemet till fördel för respektive land, vilket har medfört starkare diplomatiska band och ökad handel. Ryssland svarar nu för 12 % av Kinas oljeimport. Ryssland är mer beroende av Kina än vice versa. Ryssland har också främjat säkerhetspolitiskt och militärt samarbete med Kina. Detta fick ett tydligt uttryck i kinesiskt deltagande i den ryska militärövningen Vostok 2018. Kina deltog även i den ryska militärövningen Joint Sea i Östersjön 2017.
Kina är observatör till Arktiska rådet sedan 2013 och har en närvaro i Arktis genom investeringar bland annat i Ryssland, Island och på Grönland. Kina är sedan Republiken Kinas anslutning 1925 part i Spetsbergenfördraget. Kina har beskrivit sig som en
Det finns en ovisshet över Kinas utveckling på medellång och lång sikt. Kina har ambitionen att öka sitt globala inflytande. Samtidigt står Kina inför en rad interna utmaningar som måste hanteras. Kina har ett politiskt system som inte är konstruerat för att lösa interna konflikter. Landet brottas med bekymmer som industriell överkapacitet, hög inhemsk skuldsättning, en statligt styrd marknad, en omfattande korruption, stora miljöproblem och en åldrande befolkning. Givet Kinas storlek får utvecklingen i landet globala följder.
9
Skr. 2019/20:18
10
3Sveriges förbindelser med Kina
Sveriges förbindelser med Kina sträcker sig tillbaka till
Kina är i dag Sveriges största handelspartner i Asien och åttonde största handelspartner mätt i varuhandel. Under 2018 uppgick Sveriges varuexport till Kina 67 miljarder kronor och importen från Kina till 78 miljarder. Runt 10 000 svenska företag handlar med Kina och drygt 600 svenska företag är etablerade i landet, varav flera sedan lång tid tillbaka. Svenska företag verksamma i Kina producerade för drygt 300 miljarder kronor under 2018. Merparten företag har haft stor lönsamhet och ser fortsatt goda möjligheter. För många av företagen är närvaro i Kina centralt för utveckling, produktion och kontakt med en snabbväxande och dynamisk marknad. Samtidigt har utländska och kinesiska företag inte getts lika möjlighet att verka. Sverige och EU har därför drivit vikten av likvärdiga villkor för företag i såväl Kina som internationellt. Kina har kunnat dra nytta av sin ställning som utvecklingsland i flera sammanhang, trots att landet är världsledande i många sektorer. I Sverige har detta märkts när Kina i det internationella postsamarbetet har kunnat skicka vissa typer av postförsändelser till Sverige till subventionerade priser.
Antalet företag i Sverige med kinesiskt majoritetsägande uppgick 2018 till 114 stycken, vilket motsvarar 0,8 % av antalet utlandsägda företag i Sverige. Därtill finns ett betydande antal företag i Sverige som har kinesiska medborgare som huvudmän. Kinesiska investeringar har bidragit till att skapa och bibehålla ett stort antal arbetstillfällen i Sverige. Omkring 25 000 personer uppskattas arbeta i kinesiskägda bolag, som är verksamma inom bland annat fordonsindustri, logistik och transporter, nöjesbranschen samt it och läkemedel. Ca 20 000 av dessa arbetar i Volvo Cars. Kinesiska direktinvesteringar i Sverige uppgick 2018 till knappt 36 miljarder kronor, vilket innebar en ökning med 186 % från 2017, beroende främst på Geelys investering i AB Volvo med omkring 31 miljarder kronor.
Ett intresse finns i Kina för svenska samhällslösningar, teknologi, innovation och forskning vilket illustreras av det stora antalet inkommande kinesiska delegationer varje år. Det finns ett växande antal myndighetssamarbeten och i de officiella kontakterna har banden breddats avsevärt inom områden som miljö och hållbar stadsutveckling, hållbart företagande (CSR), gröna näringar och förvaltning. Dialog förs inom områden som CSR, energieffektivitet, trafiksäkerhet, innovation, förnybar energi, hållbart skogs- och jordbruk och hälsovård. Samverkan sker även inom områden som handels- och tullförenklingsfrågor, samt inom rymdfrågor. Av omkring 50 överenskommelser på mellanstatlig nivå har hälften tillkommit sedan 2010. Sverige och Kina har återkommande bilaterala politiska överläggningar och blandkommissionsmöten om handel och ekonomi. Inom ramen för regeringens exportstrategi bildades 2017 Team Sweden Kina för att stärka samverkan mellan svenska aktörer
som främjar export, investeringar och Sverigebilden i Kina. Ett begränsat militärt utbyte inleddes 2001 och består av årliga högnivåutbyten. På hälsoområdet finns ett samarbetsavtal sedan 2006.
Sedan ett drygt årtionde har Sverige ett unikt bilateralt samarbetsavtal med Kina inom CSR som fungerar som en plattform för att diskutera normer inom mänskliga rättigheter, arbetsvillkor och korruption i företagsekonomiska perspektiv.
Säkerhetspolisen och försvarsunderrättelsemyndigheterna har framfört att Kina bedriver en aktiv underrättelseinhämtning i Sverige. Denna omfattande verksamhet sker enligt Säkerhetspolisen både genom person-
och teknikbaserad inhämtning t.ex. elektroniska angrepp. Säkerhetspolisen har även framfört att Sverige ligger i den kinesiska intressesfären när det gäller strategiska investeringar och uppköp, liksom när det gäller affärsmässiga och akademiska samarbeten. Regeringen kan mot bakgrund bland annat av internationella erfarenheter och Säkerhetspolisens och försvarsunderrättelsemyndigheternas rapporter konstatera att Kina på olika sätt försöker skaffa sig underrättelseinformation om den tekniska utvecklingen i olika branscher liksom om svensk operativ förmåga och planeringen av det svenska försvaret. På senare år har det förekommit att svenska företag som utvecklar teknologier med både civila och militära användningsområden har förvärvats av kinesiska bolag. Kinesisk underrättelseverksamhet riktar också in sig på kinesiska flyktingar och organisationer verksamma för t.ex. Tibet, Xinjiang och Taiwan, och på politiskt beslutsfattande. Det förekommer att Kina försöker att motarbeta utövandet av yttrande- och mötesfrihet i Sverige när det gäller kinesiska förhållanden.
Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete med Kina avslutades 2013 men stöd ges alltjämt till Raoul
Antalet kinesiska turister och resenärer till Sverige ökar. År 2018 stod kinesiska medborgare för 349 000 hotellövernattningar i Sverige, vilket gjorde Kina till nionde största ursprungsland. Under 2017 ansökte 5 672 kinesiska medborgare om uppehållstillstånd på olika grunder i Sverige. Ett återkommande bekymmer i migrationsströmmarna från Kina till Europa är förekomsten av olaglig invandring.
Sverige har i dag ett jämförelsevis underutvecklat forskningssamarbete med Kina, även om många svenska aktörer har samarbeten med Kina på olika nivåer. Av Kinas ca 600 000 utlandsstudenter kom 2 671 till Sverige läsåret 2017/18. Antalet kinesiska studenter minskade 2011 då studieavgifter infördes i Sverige men har de senaste åren börjat öka igen och kineser är fortsatt den största utomeuropeiska gruppen studenter.
Skr. 2019/20:18
11
Skr. 2019/20:18 Utöver införandet av studieavgifter beror minskningen delvis på att kinesiska studenter i allmänhet föredrar en utbildning i engelskspråkiga länder. De långa handläggningstiderna i det svenska antagningssystemet är en utmaning, liksom de begränsade möjligheterna för utlandsstudenter att få arbetslivserfarenhet i Sverige.
Sverige har ett samförståndsavtal med Kina som syftar till att främja ett kulturutbyte inom film, scenkonst, litteratur, bibliotek och kulturarv och stimulera utbyte av specialister och utställningar. Ett kinesiskt kulturinstitut har inrättats i Stockholm.
Sveriges förbindelser med Kina påverkas negativt av en rad bilaterala problem. Ett av dessa är fallet med den fängslade svenske medborgaren Gui Minhai, där kinesiska myndigheter, trots krav från den svenska regeringen, vägrar uppfylla de förpliktelser Kina har enligt internationella konsulära avtal, och vägrar hörsamma svenska krav på Guis frigivning. Fallet har väckt internationell uppmärksamhet och de svenska kraven delas av EU och en rad andra länder.
4EU – en grundsten i regeringens Kinapolitik
Regeringens förhållningssätt gentemot Kina tar sin utgångspunkt i EU:s Kinastrategi från 2016. Strategin slår fast att EU ska interagera med Kina inom områden där vi har ett ömsesidigt intresse, såsom inom ekonomi och handel, miljö och hälsa. EU ska också ställa krav på Kina när det gäller respekten för rättsstatens principer, demokrati och mänskliga rättigheter, marknadstillträde och den regelbaserade multilaterala världsordningen. Strategin bekräftar att EU står bakom
I takt med ett ökat kinesiskt globalt inflytande har diskussionen inom EU intensifierats. Den handlar om investeringar i känsliga teknologier liksom risker för det multilaterala samarbetet. Detta påverkar diskussionerna kring det europeiska näringslivets konkurrenskraft och vilka medel som bör väljas för att främja europeiska företags tillväxt. I diskussionen kommer frågor kring strategisk autonomi, uppmjukade konkurrensregler, starkare skyddsmekanismer och stora investeringar i strategiska teknologier upp, i tillägg till traditionella styrkor som väl fungerande konkurrens, öppen handel och en väl fungerande inre marknad. Denna debatt kommer att påverka den industripolitiska strategi som Europeiska rådet har uppdragit kommissionen att presentera före utgången av 2019. I mars 2019 antog EU:s utrikestjänst EEAS och Europeiska kommissionen ett gemensamt meddelande, ”Strategic Outlook”. Meddelandet tar sin grund i
landets växande inflytande och dess avsikt att inta en ledande global roll.
12
Kina kan inte längre ses som ett utvecklingsland utan snarare som en Skr. 2019/20:18 nyckelaktör i världen och ledande teknologisk makt. Detta kräver ett
flexibelt och pragmatiskt angreppssätt i det principbaserade försvaret av EU:s intressen och gemensamma värden. I meddelandet anförs vidare att EU därför bör fördjupa engagemanget med Kina för att värna gemensamma intressen, men samtidigt eftersträva en mera balanserad och ömsesidig ekonomisk relation. Det finns därtill områden där EU behöver anpassas till förändrade ekonomiska realiteter genom att stärka sin politik för konkurrenskraft. Meddelandet slår fast att alla EU:s medlemsstater har ett ansvar för att upprätthålla och bidra till
Efter massakern vid Himmelska fridens torg i Peking 1989 införde EU ett vapenembargo mot Kina. Embargot gäller alltjämt.
5Regeringens förhållningssätt till Kina
Oavsett inriktning påverkar Kinas utveckling världen, EU och Sverige inom i stort sett alla områden. Många globala utmaningar kan bara lösas gemensamt med Kina. Regeringen bejakar en bred dialog med Kina. Sveriges möjligheter att påverka bygger på åtgärder som vidtas i vårt land, samt på samarbete inom framför allt EU och det regelbaserade internationella samarbete som vilar på folkrättens grund. Mot denna bakgrund redovisar här regeringen ett samlat förhållningssätt i sitt arbete i frågor som rör Kina.
Regeringen kommer att utgå från följande grundsatser:
•Alltid utgå från svenska och
•Ta tillvara de möjligheter som Kinas utveckling erbjuder och hantera de utmaningar som landet ställer oss inför, inbegripet genom att utveckla lagstiftning vid behov.
•Öka samverkan om frågor som rör Kina inom och mellan det offentliga, näringslivet och civilsamhället.
•Verka för ett mer kraftfullt
•Stärka kunskaperna om kinesiska förhållanden.
Med anledning av den sista punkten inleder regeringen ett arbete om hur kunskapshöjandet bäst kan förverkligas, inbegripet genom ett nationellt kunskapscentrum om Kina.
I det fortsatta arbetet på enskilda frågeområden avser regeringen att verka enligt nedan.
13
Skr. 2019/20:18
14
5.1Säkerhets- och försvarspolitik
Kinas betydelse för global säkerhet växer. Landets strategiska intressen sträcker sig till Europa, och dess verksamhet på olika områden måste bemötas med nödvändig uppmärksamhet.
•De nationella svenska säkerhetsintressena, definierade i den nationella säkerhetsstrategin samt genom säkerhets- och försvarspolitiken, ska vara vägledande i alla aspekter på förbindelserna med Kina som har bäring på Sveriges säkerhet. Det är centralt att i den samverkan som sker mellan svenska och kinesiska aktörer beakta de risker i ett nationellt säkerhets- och försvarsperspektiv som denna samverkan kan medföra, vare sig det handlar om företags- och innovationsinvesteringar, tekniskt samarbete, akademiskt utbyte och forskning eller annan form av samarbete mellan kinesiska och svenska aktörer.
•Regeringen kommer att sträva efter att EU och likasinnade länder samarbetar och agerar gemensamt avseende de säkerhets- och försvarsutmaningar som det ökade kinesiska globala inflytandet innebär. Det gäller inte minst i det transatlantiska samarbetet.
•Regeringen kommer att bejaka kontakter med den kinesiska försvarsmakten inom ramen för FN:s fredsbevarande insatser och i övrigt upprätthålla militära kontakter som ligger inom de gränser som EU:s vapenembargo och andra regleringar sätter och som är i svenskt intresse.
•Regeringen och berörda myndigheter behöver stärka kunskapen om och utveckla analysen av Kina i perspektivet europeisk och transatlantisk säkerhet. Det gäller även Kinas geopolitiska målsättningar, inklusive det inflytande Kina etablerar genom BRI. Det fördjupade militära samarbetet mellan Kina och Ryssland kräver ökad uppmärksamhet, särskilt vad gäller Sveriges närområde, Arktis inräknat.
5.2Handel och ekonomi
Kina blir allt viktigare för svensk tillväxt och svenska arbetstillfällen. Regeringen avser att utveckla de ekonomiska banden till Kina, inklusive genom ökad export och investeringar. Regeringen kommer att fortsätta att föra dialog med Kina om att modernisera det multilaterala handelssystemet, i syfte att värna frihandeln och mot bakgrund av att Kinas agerande utmanar handelssystemet, som svensk export är beroende av.
•Regeringen kommer att vara pådrivande för att EU bedriver ambitiösa förhandlingar om avtal som underlättar handeln och säkrar svenska företags marknadstillträde och lika konkurrensvillkor. Brister som immaterialrättsliga intrång, påtvingad teknologiöverföring, och
• Regeringen kommer att vara pådrivande för att EU engagerar Skr. 2019/20:18 Kina i reformeringen av WTO. Kinas användning av ”särskild
och differentierad behandling” i WTO behöver anpassas till landets utvecklingsnivå.
•
En utredning har tillsatts som ska lämna förslag på hur ett system för granskning av utländska investeringar som kan hota säkerhet och allmän ordning kan se ut, i enlighet med
Kinesiska investeringar i infrastruktur i andra länder kan bidra till förverkligandet av Agenda 2030 och Parisavtalet. Det är avgörande att investeringar sker öppet, ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbart och enligt internationell rätt och internationella standarder.
•EU:s strategi för att förstärka förbindelserna mellan Europa och Asien ska omsättas i praktiken. Dialog ska inledas med Kina om hur strategin kan samverka med Kinas internationella satsningar. EU ska upprätthålla internationella standarder.
•Regeringen ser positivt på svenska företags deltagande i kinesiska infrastruktursatsningar i tredjeland som upphandlas i transparens och utan diskriminering, sker hållbart och i enlighet med internationell rätt och internationella standarder.
5.3Klimat- och miljöfrågor
Kinas klimat- och miljöproblem har global påverkan. Samtidigt har landet stora resurser, teknik och internationellt inflytande som kan bidra till att hantera de globala klimat- och miljöutmaningarna. Det är av största betydelse att Kina förstärker sina nationella och internationella åtgärder inom detta område.
• Regeringen stödjer att EU ska ställa högre krav på Kina när det gäller klimat och miljö. Det inkluderar att Kina ska nå kulmen för utsläpp före år 2030 och därefter kraftigt minska utsläppen i enlighet med Parisavtalet samt fullt ut ta ansvar i linje med landets utvecklingsnivå. Kina behöver bidra mer till det multilaterala arbetet med regelverk och lämna större finansiella bidrag, såväl bilateralt som till klimatfonder, i synnerhet den
Gröna klimatfonden. Andra områden där höga krav bör ställas är
15
| Skr. 2019/20:18 | t.ex. hållbar tillverkning, en hållbar gruvnäring och |
| infrastrukturinvesteringar. |
•Regeringen kommer att söka dialog och samarbete med Kina när det gäller policyutveckling och forskning inom bland annat förnybar energi, hållbar vatten- och havsförvaltning, minskade utsläpp av växthusgaser och föroreningar, hållbar hantering av kemikalier och avfall, hållbar konsumtion och resursutnyttjande samt biologisk mångfald. Sverige har viktiga erfarenheter och svenska företag och myndigheter har viktig teknik och kunnande.
5.4Kina som multilateral aktör
Kina är en aktiv och inflytelserik multilateral aktör, och en oundgänglig partner för att hantera globala utmaningar. Samtidigt agerar Kina ofta på ett icke transparent vis och strävar på vissa områden efter att införa normer och värderingar som riskerar att undergräva den regelbaserade världsordningen. Kina förhåller sig selektivt till folkrätten.
•Regeringen kommer att medverka till att Kina i största möjliga mån och där så är lämpligt blir delaktigt i multi- och plurilaterala samarbeten.
•Regeringen kommer att, i första hand genom EU, och i samverkan med likasinnade ställa krav på Kina att landet ska följa sina folkrättsliga förpliktelser och ta ansvar för regelbaserat multilateralt samarbete och agerande i enlighet med folkrätten. Regeringen kommer att värna vedertagna normer och värderingar i den regelbaserade världsordningen.
•Regeringen kommer att verka för att dialogen och det praktiska samarbetet mellan Sverige och Kina om
•Kina ska som utgångspunkt inte längre ses som ett utvecklingsland. Givet dess utvecklingsnivå bör landet minska sin roll som låntagare i utvecklingsbankerna till förmån för fattigare länder samt uppmanas bidra mer finansiellt till såväl multilaterala utvecklingsbanker som
5.5Mänskliga rättigheter
Regeringens rapport om mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer i Kina, som publicerades i juni 2019, bekräftar bilden av att situationen för de medborgerliga och politiska rättigheterna är allvarlig.
16
• Regeringen kommer konsekvent och tydligt att ta upp frågan om Skr. 2019/20:18 den allvarliga situationen för de mänskliga rättigheterna i Kina i
kontakter med kinesiska myndighetsföreträdare.
•Regeringen kommer fortsatt att aktivt verka för en stark och gemensam
•I berörda multilaterala sammanhang kommer regeringen i samarbete med EU och likasinnade verka för att uppmärksamma situationen för de mänskliga rättigheterna i Kina. Regeringen kommer också att verka för förstärkt samarbete inom EU och med likasinnade för att motverka försök att undergräva det multilaterala samarbetet för de mänskliga rättigheterna. Regeringen kommer att slå vakt om vedertagna normer och språkbruk.
5.6Kina som biståndsaktör
Kinas internationella bistånd är stort och växer. Landet har uttryckt en vilja till erfarenhetsutbyte och ökat samarbete kring bistånd. Det är angeläget att Kina ansluter sig till
•Regeringen är villig att inleda dialog och erfarenhetsutbyte med CIDCA. Regeringen kommer att uppmuntra Kina att delta i lokal givarsamordning, uppmuntra till ökad kontakt och dialog mellan Kina och
•Regeringen stödjer EU:s ambition att förstärka och fördjupa dialogen med Kina med målsättningen att effektivt förverkliga FN:s utvecklingsmål inom Agenda 2030.
5.7Teknologi, innovation och digitalisering
Tillgång till marknad, teknik och innovation i Kina blir allt viktigare för svenska företag och för möjligheterna att lösa olika utmaningar i vårt samhälle och globalt. Samtidigt finns risker och utmaningar förknippade med Kina på innovationsområdet, exempelvis genom bristande skydd för immaterialrätten, industrispionage,
17
| Skr. 2019/20:18 | • Regeringen kommer att verka för att Kina deltar i internationella |
| multilaterala samarbeten för standardisering, öppenhet och etik | |
| när det gäller teknik och innovation samt immaterialrätt. |
•Regeringen avser att söka samarbete med Kina inom innovation och entreprenörskap, bland annat i form av policydialog och samverkan mellan berörda myndigheter, forskningsaktörer och näringslivet, framförallt inom hållbarhet och gemensamma globala utmaningar.
•Samverkan mellan svenska myndigheter, näringsliv och forskningsinstitutioner bör utvecklas när det gäller frågor som rör teknik, innovationer och digitalisering och Kina.
•Samarbetet inom EU behöver utvecklas när det gäller frågor som rör teknik, innovationer och digitalisering och Kina, såväl för att stärka europeisk konkurrenskraft som för att främja berörda europeiska intressen.
•Regeringen kommer att värna och främja folkrätten i cyberrymden, och rådande modell för internets styrning byggd på flerpartssamverkan snarare än statlig kontroll.
•Utbyten med Kina i rymdfrågor sker i enlighet med regeringens rymdstrategi och berörda lagar och bestämmelser.
5.8Forskning och utbildning
Det är viktigt att Sverige har tillgång till högkvalificerade
•Ansvaret för samarbete med Kina inom forskning och utbildning, och för att inhämta relevant kunskap och hantera de utmaningar som följer vilar på lärosätena och det forskningsintensiva näringslivet. Regeringen framhåller värdet av samarbete på området och samverkan med andra svenska myndigheter.
•Regeringen verkar för att svenska forskare och studenter får goda förutsättningar att studera i och bedriva utbyten med Kina.
•Regeringen bedriver genom innovations- och forskningskontoret vid den svenska ambassaden i Peking långsiktigt och strategiskt främjande av svensk innovation, forskning och högre utbildning.
18
| 5.9 | Kultur och medier | Skr. 2019/20:18 |
Kulturen och internationella kulturella förbindelser har en framträdande betydelse i relationsskapandet med andra länder samt bidrar till både demokrati- och handelsfrämjande. Kulturutbyte och mellanfolkliga förbindelser med Kina är mot denna bakgrund viktiga. Regeringen kommer att, med våra egna värderingar som utgångspunkt, fortsätta att stimulera utbytet.
•I kulturutbytet med Kina är viktiga utgångspunkter de nationella kulturpolitiska målen, främjandet av långsiktiga och ömsesidiga kulturkontakter och
•Tonvikten bör ligga på verksamheter som stärker svenska kärnvärden och sakfrågor där vi har ett ömsesidigt intresse. Kulturinstitutionerna och Sveriges utsända kulturråd ska fortsatt spela en viktig roll, bland annat genom expertutbyte och nätverksfrämjande.
6Arbetet framåt
EU är vår viktigaste utrikespolitiska arena och ett starkt och enigt EU är avgörande i förbindelserna med Kina. Regeringen kommer att verka för att utvecklingen i och förhållandet till Kina beaktas i alla relevanta delar av
Regeringen ser ett behov av att utveckla den samlade kompetensen i arbetet i frågor som rör Kina. Samordningen i frågor som berör Sveriges förbindelser med Kina behöver ytterligare utvecklas. Nätverk med berörda motparter främst inom EU behöver stärkas. Förbindelserna med Kina bör aktivt tas i beaktande också i andra bi- och multilaterala samarbeten. Utlandsmyndigheterna spelar en central roll för bevakningen av Kinas växande globala närvaro.
Regeringen ser vidare ett behov av att investera i kunskap om Kina i alla delar av samhället. Regeringen kommer att verka för mer samverkan och informationsdelning om Kina, exempelvis mellan myndigheter, mellan nationell och lokal nivå, inom ramen för
19
Skr. 2019/20:18 Detta förhållningssätt är tänkt att utgöra en början på och en grund för den bredare Kinadiskussion som regeringen ser ett behov av i Sverige. En utökad kunskapsbas i Sverige om Kina kan exempelvis underlätta Team Sweden Kinas arbete med att utveckla ett mer strategiskt främjande med tydligare fokus, mål, ambition och resurser. Utvecklingen i Kina, i Sverige och i världen står inte still. Därför kommer detta förhållningssätt att regelbundet behöva justeras och anpassas till förändrade förutsättningar.
20
Skr. 2019/20:18
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 september 2019
Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin,
Johansson, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg,
Shekarabi, Ygeman, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Nordmark
Föredragande: statsrådet Dahlgren
Regeringen beslutar skrivelse Arbetet i frågor som rör Kina
21