Regeringens proposition innebär att den som driver ett serveringsställe ansvarar för att vidta vissa åtgärder för att förhindra spridning av det virus som orsakar covid-19 och att det ska vara kommunen som utövar tillsyn och kan meddela de eventuella förelägganden och förbud som krävs för att lagen samt anslutande föreskrifter efterlevs.
Det framgår vidare av propositionen att kommunen vid behov ska samråda med smittskyddsläkaren. Därtill ska länsstyrelserna följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd. Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om smittskyddsåtgärder om verkställigheten av lagen. Denna lag är tillfällig och ska träda i kraft den 1 juli samt upphöra att gälla vid utgången av 2020.[1]
Förslagen i propositionen innebär ett avsteg från ansvarsprincipen när det gäller att sköta hanteringen av smittskyddet under pandemier. Principen innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden också har ansvar under en kris.
Det går inte att komma ifrån att regeringens förslag till ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen återspeglar det faktum att Sverige har ca 60 smittskyddsläkare medan exempelvis Norge har ungefär 350 smittskyddsläkare och minst en smittskyddsläkare i varje kommun.[2] Sett till befolkningsmängden borde Sverige ha ungefär 700 smittskyddsläkare för att vara på motsvarande nivå och kapacitet som Norge. Det låga antalet smittskyddsläkare är ett betydande problem.
För att möta problem som uppstår vid spridning av det virus som orsakar covid-19 finns det därför ett rättmätigt behov av att komplettera nuvarande lagstiftning i syfte att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas i rätt tid och på rätt plats. Moderaterna ställer sig bakom regeringens proposition; samtidigt ser vi flera brister i den föreslagna lagstiftningen som måste åtgärdas. Nedan redogör vi för Moderaternas inställning principiellt och i sak.
Regeringen har alltid det övergripande nationella politiska ansvaret. Det är helt centralt. Regeringen har ansvar för att fatta beslut om huruvida en influensa behöver klassificeras som en samhällsfarlig sjukdom och därmed är smittspårningspliktig och anmälningspliktig.[3] Folkhälsomyndigheten är den myndighet som har det samordnande ansvaret för smittskyddet på nationell nivå.[4] I Sverige bygger krishanteringen vid en pandemi på tre grundläggande principer – ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen. Ansvarsprincipen är ledande avseende frågan om roller och ansvar inom krisberedskapen. Likhetsprincipen innebär att verksamheten vid en kris ska likna den normala verksamheten i så stor utsträckning som möjligt. Närhetsprincipen betyder att en kris ska hanteras där den inträffar, av dem som är närmast berörda och ansvariga.[5]
Det är viktigt att påpeka att ansvarsprincipen inte regleras i någon lag, förordning eller föreskrift. Det medför att den inte är tvingande eller direkt styrande för privata aktörer, någonting som Riksrevisionen anser medför att krisberedskapsprinciperna har en svag styrande effekt för samhällsviktiga funktioner.[6] Vidare är krishanteringssystemet i Sverige organiserat och strukturerat i tre nivåer: det lokala, regionala och nationella – där kommunerna, länsstyrelserna och regeringen är geografiskt områdesansvariga.[7]
När det gäller smittskyddet innebär detta att Folkhälsomyndigheten ansvarar för samordning av smittskyddet i syfte att begränsa smittspridningen. Därtill ansvarar varje region för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom regionens område, i den utsträckning annat inte följer av gällande smittskyddslag (2004:168).
Smittskyddsläkaren har en absolut nyckelfunktion. I varje region ska det finnas en smittskyddsläkare.[8] Smittskyddsläkaren har det samlade ansvaret för smittskyddsarbetet inom det område där han eller hon verkar enligt 1 kap. 9 §. Smittskyddsläkaren ska planera, organisera och leda smittskyddet i syfte att verka för att det sker effektivt, samordnande och likformigt.[9]
Folkhälsomyndigheten ska ge stöd till planeringen på regional och lokal nivå där det operativa arbetet bedrivs avseende hanteringen av smittskyddet vid en pandemi. Socialstyrelsen är samtidigt den nationella kunskapsmyndigheten för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen samordnar regionernas och kommunernas krisberedskap inom vård, omsorg och socialtjänst.[10]
Den som har ansvaret för tillsynen för smittskyddet är emellertid myndigheten Inspektionen för vård och omsorg (IVO),[11] samtidigt som länsstyrelserna har det övergripande samordningsansvaret för den regionala krisberedskapen. Länsstyrelserna har också till uppgift att analysera och sammanställa regionala lägesbilder samt att följa upp kommunernas beredskapsförmåga.[12] Varje kommun har ansvar för att vidta nödvändiga smittskyddsåtgärder avseende äldreboenden, hemtjänst och LSS-boenden. Genom detta har kommunerna redan en uppbyggd kompetens och struktur för att kunna vidta vissa smittskyddsåtgärder.
Regeringen har emellertid alltid det yttersta ansvaret. Vi är inte kritiska till det regeringen har gjort. Vi är kritiska till det regeringen inte har gjort – och de fall där regeringen har agerat alldeles för långsamt. Förslaget till ny tillfällig lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen är ytterligare ett exempel på detta.
I stället för öppenhet, snabbhet och transparens i framtagandet av denna nya tillfälliga lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen har regeringen agerat långsamt och slutet. Vi ifrågasätter inte behoven av ytterligare åtgärder för att hindra och stoppa smittspridningen av det virus som orsakar covid-19 utan sättet regeringen gör det på och att regeringen saknar ett mer omfattande helhetsgrepp i förslagen till ny tillfällig lag.
Moderaterna ser ett stort behov av att långsiktigt se över befintlig lagstiftning och regelverk i syfte att förtydliga och klargöra ansvar och befogenheter gällande smittskyddet i Sverige. I denna fortsatt allvarliga pandemikris är det helt centralt att försöka stoppa och förhindra smittspridning av det virus som orsakar covid-19. Det är också mycket viktigt att undvika att ekonomin och tryggheten för den enskilde, för företag och för den samlade samhällsekonomin helt går förlorad. Stora värden sätts på spel. Det handlar bokstavligen om liv eller död, och samtidigt också om konkurser och livsverk som går förlorade. Slutligen är det viktigt att påpeka att vi alla som enskilda individer har ett stort och omfattande eget ansvar för att kunna minimera smittspridningen av covid-19.
Ska förslaget till ny tillfällig lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen fungera väl i praktiken är det helt centralt att ansvarsfördelningen är tydlig och klar. Det är enligt rådande smittskyddslag Folkhälsomyndigheten som har det samordnande ansvaret för smittskyddet. Därtill har smittskyddsläkaren en central roll. I detta fall är det motiverat att kommunerna tar ett större ansvar för tillsynen av serveringsställen. Detta ändrar dock inte det faktum att regeringen fortsatt är högst ansvarig för den fortsatta processen och de ytterligare åtgärder som krävs framåt. Det innebär att regeringen måste säkerställa att tillsynen sker i tillräcklig omfattning för att kontrollera att serveringsställen vidtar nödvändiga åtgärder för att förhindra smittspridning och att denna uppgift prioriteras av kommunerna.
Kommunerna har, precis som regeringen anför i propositionen, kunskap och erfarenhet av praktisk tillsyn av serveringsställen. Dock rör denna erfarenhet i första hand tillsyn kopplad till livsmedelslagen (2006:804) respektive alkohollagen (2010:1622) och föreskrifter såsom Livsmedelverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien och annat, samt tillsyn och uppföljning av rökförbudet vid exempelvis uteserveringar och entréer.
Kommunerna besitter emellertid inte den sakkunskap om smittspridning och smittskydd som ansvarig smittskyddsläkare har. Kommunerna har enligt nuvarande lagstiftning, smittskyddslagen (2004:168), ingen tillsynsuppgift. Däremot ska kommunerna utan dröjsmål underrätta smittskyddsläkaren om iakttagelser som kan vara av betydelse för smittskyddet.
I syfte att göra tillsynsprocessen enklare, tydligare och effektivare är Moderaterna beredda att acceptera dessa avsteg från ansvarsprincipen genom att tillfälligt flytta ansvaret för beslut i enskilda ärenden från smittskyddsläkaren till kommunen. Regeringen anger att förslaget syftar till att underlätta tillsynen för alla inblandade aktörer. Detta kräver dock att smittskyddsläkarens kompetens fullt ut kan nyttjas och tillvaratas.
Göteborgs kommun pekar i sitt remissvar på att förslaget är otydligt när det gäller vilka förväntningar kommunerna kan ha på smittskyddsläkarens tillgänglighet.[13] Vi delar denna uppfattning, inte minst mot bakgrund av den beskrivning av smittskyddsläkarens stora arbetsbörda som regeringen redogör för i propositionen. Det finns därmed en risk att smittskyddsläkaren inte finns tillgänglig för kommunerna i den omfattning som krävs för att kommunerna på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt ska kunna tillse serveringsställena i enlighet med regeringens förslag.
Moderaterna vill därför att regeringen noggrant säkerställer att smittskyddsläkarens kompetens, tillgänglighet och ansvar säkerställs bl.a. genom kontinuerlig uppföljning av kommunernas kommande sätt att genomföra tillsynen.
Smittskyddsläkarföreningens uppfattning som redovisas i deras remissvar betonar att det behöver tydliggöras vad som avses med att kommunerna vid behov ska samråda med smittskyddsläkaren. Smittskyddsläkarföreningen framhåller att Folkhälsomyndigheten måste formulera föreskrifter som tydligt beskriver vilka insatser som krävs av kommunen för att kunna säkerställa att serveringsställen tar sitt fulla ansvar för smittskyddet.
Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) påpekar att smittskyddsbedömningar inte ligger inom kommunens normala tillsyn. Vi delar SKR:s bedömning, och för att smittskyddsbedömningar ska kunna genomföras på ett likartat sätt i hela landet behöver det finnas tydlig vägledning för kommunerna om hur avvägningar ur smittskyddsperspektiv ska göras för berörda verksamheter.[14]
Moderaterna föreslår att regeringen ger Folkhälsomyndigheten i uppdrag att förtydliga myndighetens föreskrifter och allmänna råd om att förhindra smitta av covid-19 på restauranger och caféer m.m.[15] så att det tydligt framgår vilka bedömningsgrunder som ska användas vid den tillsyn som kommunerna ska genomföra.
Det är viktigt att det inte kan uppstå tveksamheter om vilka verksamheter som ska omfattas av denna tillfälligt utökade tillsyn. I utkastet till lagrådsremiss för den föreslagna lagen fanns t.ex. otydliga och till viss del motsägelsefulla formuleringar om huruvida glasskiosker skulle inkluderas av lagens tillämpningsområde eller ej. Detta förtydligas förvisso i propositionen, om än inte med den tydlighet som man kan önska. För att lagen ska uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet och förutsebarhet måste det vara tydligt vilka serveringsställen som omfattas av tillämpningsområdet. Av författningskommentaren framgår att även ”ett område med bord och stolar utanför t.ex. en glasskiosk om sittplatserna är avsedda för kioskens kunder” omfattas av definitionen ”tillhörande områden utomhus” och därmed av kraven i lagen.
I sammanhanget vore det dock önskvärt att det framgick ännu tydligare av författningskommentaren att verksamheter där det saknas möjlighet till förtäring på stället inte omfattas av lagen, vilket inkluderar glasskiosker såväl som food trucks, takeaway-ställen och liknande anrättningar.
Liksom Länsstyrelsen i Västmanlands län anser Moderaterna att kravet på rutiner för hur smittspridning bland besökare kan förhindras måste förtydligas. I propositionen framgår det endast att kravet skulle kunna gälla ”att personalen ges adekvat utbildning om hygienåtgärder”. Enligt regeringen beror bristen på exemplifiering och tydlighet i fråga om kravet på rutiner på att de åtgärder som anses behövliga kan förändras över tid varför detta i stället bör regleras i Folkhälsomyndighetens föreskrifter.
Att serveringsställen har rutiner för att minska smittspridningen bland besökare är för oss moderater en självklarhet. Däremot ställer vi oss tveksamma till om det är ett krav som lämpar sig för reglering i lagtext, inte minst då det saknas närmare vägledning om när de som driver serveringsställen har rutiner som uppfyller lagkravet.
Regeringen anför i propositionen att det är mer lämpligt att dessa rutiner regleras genom Folkhälsomyndighetens föreskrifter och inte genom lag. Trots det föreslås just ett lagstadgat krav, vilket kan uppfattas som något motsägelsefullt.
Kravet på rutiner kan därtill anses omfattas av regeringen i 3 § 2 då verksamheten i övrigt ska organiseras så att smittspridning bland besökare så långt som möjligt förhindras. Även här finns ett bemyndigande för ytterligare föreskrifter om smittskyddsåtgärder i 10 §. Om man i lag ska införa ett krav på rutiner är Moderaternas uppfattning att det tydligare bör framgå av förarbetena vilka krav som faktiskt ställs på verksamheterna, och det är beklagligt att regeringen inte gjort detta.
Mot denna bakgrund är det av stor vikt att föreskrifterna om rutiner är så tydliga som möjligt så att näringsidkarna vet vilka grundläggande smittskyddsåtgärder som ska vidtas – en synpunkt som också framförts av flera remissinstanser. Föreskrifterna om rutiner bör därför tas fram i nära dialog med de som driver serveringsställen och relevanta branschorganisationer för att säkerställa att lagen blir förutsebar för näringsidkarna.
Den 13 juni upphör reserestriktionerna för inrikes resor i Sverige, vilket kommer att öka antalet besökande på verksamheter såsom campingplatser och badplatser. En stor smittspridning riskerar därmed att ske på dessa platser, liksom på serveringsställen. Detta ökar i sin tur trycket på hälso- och sjukvården, inte minst i regioner som hittills haft en mycket begränsad smittspridning och belastning på intensivvården. Vissa åtgärder har vidtagits för att orter som t.ex. har en stor befolkning under sommarhalvåret kan få ta del av andra regioners sjukvårdskapacitet, men mer behöver göras.
Moderaterna föreslår att regeringen snarast ser över om även andra verksamheter där smittspridning kan komma att ske bör omfattas av den nya lagen. En sådan lagändring behöver vara på plats innan sommarsäsongen på allvar tar sin början för att kunna ge såväl smittskyddsläkaren som kommunerna bättre förutsättningar och möjligheter att ställa om och anpassa verksamheten.
Det är viktigt att Polismyndigheten kan lämna den hjälp och det stöd som behövs i samband med utövandet av tillsyn respektive verkställighet av beslut enligt denna nya tillfälliga lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder. Så som regeringen nu valt att utforma bestämmelsen om Polismyndighetens befogenheter omfattas endast att ge tillsynsmyndigheten tillträde till ett serveringsställe. Det saknas därmed möjligheter för Polismyndigheten att bistå vid verkställighet av beslut. Flera remissinstanser har också kritiserat denna brist då nedstängningar av verksamheter eller andra verkställighetsbeslut kan behöva ske med hjälp av tvångsmedel. Moderaterna menar att regeringen borde överväga om Polismyndighetens befogenheter ska utvidgas till att även omfatta verkställighetsåtgärder, vilket t.ex. är fallet för motsvarande reglering i 27 § livsmedelslagen. Regeringen bör noga följa utvecklingen och vid behov vidta ytterligare åtgärder i frågan.
Det är helt centralt att tilliten mellan stat och kommun upprätthålls. Det handlar bl.a. om att när staten ålägger kommunerna ytterligare uppdrag under pågående pandemikris – i detta fall att ta ansvar för tillsyn som tidigare inte varit kommunernas uppgift – är det viktigt att ersättningen till kommunerna avser de faktiska kostnaderna för utökad tillsynsverksamhet.
Enligt SKR finns det en risk för att de faktiska kostnaderna är större än regeringen beräknat. Det är naturligt att kommunerna anser att de bör kompenseras för de utökade uppdragen med tillsyn och för redan nedlagda kostnader.
Moderaterna anser att regeringen ska leva upp till sitt uttalade åtagande om att staten tar alla extraordinära kostnader som är särskilt kopplade till regionernas och kommunernas arbete med covid-19. Regeringen bör därför säkerställa att kommunerna erhåller ersättning som motsvarar de faktiska kostnader som den nu utökade tillsynsverksamheten föranleder.
|
Camilla Waltersson Grönvall (M) |
|
|
Johan Hultberg (M) |
Ulrika Heindorff (M) |
|
Ulrika Jörgensen (M) |
John Weinerhall (M) |
|
Noria Manouchi (M) |
Marie-Louise Hänel Sandström (M) |
[1] Prop. 2019/20:172 En ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.
[2] Aftonbladet den 1 juli 2020 samt Folkehelseinstituttet i Norge.
[3] Folkhälsomyndigheten 2019, rapporten Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag.
[4] 1 kap. 7 § smittskyddslagen (2004:168).
[5] Folkhälsomyndigheten 2019, rapporten Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag.
[6] Livsmedels- och läkemedelsförsörjning – samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner, Riksrevisionens granskningsrapport RiR 2018:6.
[7] Folkhälsomyndigheten 2019, rapporten Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag.
[8] 1 kap. 9 § smittskyddslagen (2004:168).
[9] Smittskyddslagen (2004:168).
[10] Folkhälsomyndigheten 2019, rapporten Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag.
[11] Smittskyddslagen (2004:168).
[12] Smittskyddslagen (2004:168) samt Folkhälsomyndigheten 2019, rapporten Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag.
[13] Prop. 2019/20:172 En ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.
[14] SKR:s remissyttrande gällande lagrådsremissen – En ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.
[15] HSLF-FS 2020:9 Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om att förhindra smitta av covid-19 på restauranger och caféer m.m. Beslut om dessa fattat den 24 mars 2020.