Riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. den 31 december 2020 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:27 och avslår motionerna

2019/20:3424 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkande 1 och

2019/20:3425 av Björn Söder m.fl. (SD).

Reservation 1 (SD, V)

2.	Mål och utvärdering, humanitär rätt m.m.

Riksdagen avslår motionerna

2019/20:3424 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkandena 2–4 och

2019/20:3426 av Joar Forssell m.fl. (L).

Reservation 2 (V)

Stockholm den 28 november 2019

På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar

Hans Wallmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Hans Wallmark (M), Niklas Karlsson (S), Kenneth G Forslund (S), Beatrice Ask (M), Björn Söder (SD), Sara Heikkinen Breitholtz (S), Håkan Svenneling (V), Jan R Andersson (M), Alexandra Völker (S), Mikael Oscarsson (KD), Olle Thorell (S), Joar Forssell (L), Lars Andersson (SD), Janine Alm Ericson (MP), Hans Rothenberg (M), Kerstin Lundgren (C) och Sven-Olof Sällström (SD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen har i proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan föreslagit att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. den 31 december 2020 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan. Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet. Utrikesutskottet och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen, beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). Tre följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

Den 14 november 2019 föredrogs propositionen för det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet av kabinettssekreterare Annika Söder, försvarsminister Peter Hultqvist och generalmajor Urban Molin, Försvarsmakten.

I propositionen återrapporterar regeringen om ett tillkännagivande som riksdagen gjorde i betänkande 2016/17:UFöU1 (punkt 3, rskr. 2016/17:108). Riksdagen tillkännagav där för regeringen det som det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet anfört om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i RSM. Regeringen anför i propositionen att den vid tre tillfällen under 2017 och tre tillfällen under 2018 återrapporterade till det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet om insatsens bidrag till måluppfyllnaden. Enligt regeringen görs en sammanvägd bedömning och uppföljning av målen baserat på Natos insatsuppdateringar, rapportering och dialog med Försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget samt rapportering och dialog med ambassaden i Kabul. Genom nämnda återrapporteringar och vad som anförts ovan i fråga om hur målen följs upp anser regeringen att riksdagens tillkännagivande har tillgodosetts fullt ut och att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat.

Bakgrund

Den 20 december 2001 godkände FN:s säkerhetsråd resolution 1386 om upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, International Security Assistance Force (Isaf), i Afghanistan. Detta skedde i enlighet med det s.k. Bonnavtalet om tillfälliga arrangemang i Afghanistan. Styrkan skulle i enlighet med kapitel VII i Förenta nationernas stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i Kabul och stödja övergången till demokratiskt styre i Afghanistan. Vid årsskiftet 2014/15 upphörde Isaf och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan är grunden för det s.k. SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i september 2014. FN:s säkerhetsråd har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution 2189 (2014) och senast genom resolution 2274 (2016). Vikten av ett nära samarbete mellan RSM och FN:s arbete i landet nämns i resolution 2405 (2018).

Det svenska deltagandet i RSM har tidigare varit föremål för riksdagens ställningstagande genom förslag i propositionerna 2013/14:33 (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), 2014/15:13 (bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73), 2015/16:41 (bet. 2015/16:UFöU1, rskr. 2015/16:107), 2016/17:33 (bet. 2016/17:UFöU1, rskr. 2016/17:108), 2017/18:32 (bet. 2017/18:UFöU1, rskr. 2017/18:133) och 2018/19:5 (bet. 2018/19:UFöU1, rskr. 2018/19:58). I proposition 2018/19:5 föreslog regeringen att riksdagen skulle medge att regeringen fick ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att om situationen så krävde högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer t.o.m. den 31 december 2019, för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. Riksdagen beslutade den 5 december 2018 att bifalla regeringens förslag.

På uppdrag av Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) lämnade Försvarsmakten den 23 augusti 2017 in ett förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM under 2018–2020.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan t.o.m. den 31 december 2020. Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Styrkebidraget kommer att vara verksamt vid baser där säkerheten så medger. Styrkebidraget kommer även att bestå av personal som tjänstgör i staber och ledningsstrukturer som är relevanta för insatsen. I propositionen redogör regeringen för situationen i Afghanistan, inklusive säkerhetsläget, och för Sveriges och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund och resonerar om det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad samt sina överväganden inför ett fortsatt svenskt deltagande i RSM. Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser.

Utskottets överväganden

Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan. Riksdagen medger därmed att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. den 31 december 2020 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om avslag på propositionen, om humanitär rätt, om en vitbok om den samlade svenska insatsen i Afghanistan 2002–2020 och om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i internationella insatser.

Jämför reservation 1 (SD, V) och 2 (V) samt särskilt yttrande 1 (SD), 2 (V) och 3 (L).

Motionerna

I kommittémotion 2019/20:3425 av Björn Söder m.fl. (SD) anför motionärerna att propositionen ska avslås. I kommittémotion 2019/20:3424 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkande 1 anför motionärerna att riksdagen ska avslå propositionen. Motionärerna vill i yrkande 2 att regeringen ska återkomma med en redogörelse för hur det svenska styrkebidraget i Afghanistan har arbetat och arbetar med att utbilda de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna i frågor som rör humanitär rätt. I yrkande 3 anser motionärerna att regeringen bör ge i uppdrag åt berörda myndigheter att återkomma med en strategi för hur det svenska styrkebidraget i Afghanistan ska kunna säkerställa att det inte bidrar till att vare sig afghanska eller internationella säkerhetsstyrkor genomför eller bidrar till insatser i strid med internationell humanitär rätt. I yrkande 4 anser motionärerna att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdraget att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i Afghanistan 2002–2020. I kommittémotion 2018/19:3426 av Joar Forssell m.fl. (L) framhåller motionärerna vikten av utvärdering av internationella insatser och att konkreta, uppföljningsbara mål därför behöver formuleras för RSM.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis påminna om det övergripande syftet med deltagande i internationella insatser. Frågan behandlades i betänkandet om Sveriges samlade politik för internationell militär och civil krishantering (skr. 2016/17:196, bet. 2017/18:UU8). Där framhålls att Sveriges deltagande i internationell krishantering bl.a. bidrar till att upprätthålla och stärka den regelbaserade världsordningen. För att bygga säkerhet behöver vi använda hela bredden av våra säkerhetspolitiska instrument som diplomati, medling, konfliktförebyggande och förtroendeskapande åtgärder samt nationell civil, polisiär och militär förmåga. Utgångspunkten för Sveriges engagemang är att säkerhet byggs bäst i samverkan och i partnerskap med andra. I en tid av allt fler gränsöverskridande hot och nära samband mellan inre och yttre säkerhet är detta än viktigare. Sveriges deltagande i fredsfrämjande insatser är också viktigt för vår nationella säkerhet och för vår försvarsförmåga. Sverige behöver därför vara en solidarisk, trovärdig och ansvarstagande partner i internationella krishanteringsinsatser som bygger säkerhet tillsammans med andra.

Utskottet konstaterar att trots den afghanska regeringens ökade fredsansträngningar sedan 2018 har den väpnade konflikten i landet ökat i omfattning och intensitet. Bilaterala fredssamtal inleddes i oktober 2018 mellan det amerikanska sändebudet Zalmay Khalizad och talibanerna men har nu suspenderats. Liksom tidigare är den utdragna väpnade konflikten i Afghanistan det största hindret för landets utveckling. Antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsorganisationer är fortfarande högt. Den afghanska inrikespolitiken präglas av motsättningar och etniska spänningar. Parlamentsvalen den 20 oktober 2018 kantades av våldsamheter och stora logistiska och administrativa utmaningar, och resultatet från det presidentval som hölls den 28 september 2019 och som ursprungligen skulle ha hållits i april samma år har ännu inte presenterats. Utskottet konstaterar därmed att många faktorer bidrar till att situationen i Afghanistan är instabil och snabbt kan förändras.

I propositionen konstaterar regeringen att Afghanistan har ett fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i landet. Regeringen konstaterar även att den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna och att dessas övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Enligt regeringen finns det ett behov och en efterfrågan av ett fortsatt svenskt militärt bidrag till RSM, inte minst mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget i Afghanistan. Det är därför enligt propositionen av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive Sverige, fortsätter att långsiktigt stödja och bistå den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle.

Utskottet konstaterar att det svenska militära bidraget är en del i Sveriges breda och långsiktiga engagemang för Afghanistan för att uppnå långsiktig stabilitet i landet. Sverige har aviserat ett långsiktigt engagemang med indikativt stöd på ca 8–8,5 miljarder kronor för perioden 2015–2024. För perioden 2014–2019 är fokus för utvecklingssamarbetet demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. Sveriges humanitära bistånd uppgick 2018 till 211 miljoner kronor. Sverige är den femte största bilaterala biståndsgivaren.

Utskottet konstaterar att en flerpartiöverenskommelse från 2013 låg till grund för det första medgivandet om svenskt deltagande i RSM (prop. 2013/14:33, bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129). Riksdagen har sedan dess årligen medgett att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för att delta i RSM. Av 15 kap. 16 § regeringsformen följer att riksdagens medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land, om inte ett medgivande till detta getts i lag eller det finns en skyldighet enligt en internationell överenskommelse som riksdagen godkänt. Eftersom det inte finns medgivande i lag eller skyldighet enligt någon internationell överenskommelse krävs riksdagens medgivande för att Sverige ska kunna delta med en väpnad styrka i den internationella insatsen.

I propositionen anges att det övergripande målet med Sveriges styrkebidrag till RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att på sikt självständigt hantera säkerheten i landet. Sverige har också som målsättning att aktivt verka för att FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 (2000) och efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genomförs som en del i RSM:s operationsplan. Vidare har Sverige som mål att säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildad i och har kunskap om praktisk tillämpning av FN:s resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. Ytterligare en målsättning med Sveriges deltagande i RSM är att bidra till att bygga förmågan hos nationella svenska krigsförband och staber.

Utskottet konstaterar att den folkrättsliga grunden för insatsen även i fortsättningen utgörs av det s.k. SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement), ett avtal mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i september 2014. Afghanistans regering har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i Nato, däribland Sverige, deltar i insatsen. SOFA-avtalet omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd, och insatsens personal ges därmed rätt att ha och bära vapen.

Utskottet konstaterar att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska bidraget. Enligt uppgift från Utrikesdepartementet (UD) har de svenska rådgivarna fått utbildning i och repetition av krigets lagar inför insatsen. Stabsofficerarna verkar enligt UD kontinuerligt för att krigets lagar upprätthålls. Utbildning i och överläggningar om humanitär rätt kan även ingå inom ramen för rådgivarens roll som stöd för de afghanska parternas utveckling av t.ex. metoder för ledning eller ledarskap och stabsprocesser och inför operationer. Utskottet vill understryka att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Utskottet förutsätter därför att Försvarsmakten genomgående verkar för att bidra till att den humanitära rätten följs inom ramen för insatsen och att Försvarsmakten följer de internationella bestämmelser som gäller för respektive insats. Detta gäller också bestämmelser om rapportering av iakttagna brott, såväl inom RSM som nationellt i Sverige.

Utskottet konstaterar att FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 (2000) och efterföljande resolutioner är en integrerad del av insatsen och att två av målen för insatsen är kopplade till dessa resolutioner, vilket framkommer ovan. I april 2018 gav regeringen Folke Bernadotteakademin ett uppdrag i en kompletterande strategi för fredsfrämjande insatser i Afghanistan. Strategin uppgick till 10,6 miljoner kronor under 2018–2019 och hade särskilt fokus på kvinnors deltagande i fredsprocesser. Utskottet anser att kunskaper om och genomförandet av FN:s resolutioner för kvinnor, fred och säkerhet är av central betydelse för att internationella militära krishanteringsinsatser och fredsbevarande insatser ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred, och utskottet vill påminna om att jämställdhet och ökad respekt för de mänskliga rättigheterna, inte minst kvinnors och flickors rättigheter, även bör fortsätta vara en central del av Sveriges samlade engagemang i Afghanistan.

Av propositionen framgår att inriktningen är att Sverige ska fortsätta att bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturerna där det är mest efterfrågat. Sveriges bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i Afghanistan. Styrkan ska med kort varsel kunna förstärkas tillfälligt för att möjliggöra räddnings-, evakuerings-, förstärknings- och fritagningsinsatser om behov uppstår. Det svenska bidraget ska då kunna uppgå till högst 200 personer totalt.

Det svenska styrkebidraget till RSM kommer att bestå av rådgivare till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna, personal i staber och ledningsstrukturer som är relevanta för insatsen samt personal för nationellt stöd. För att kunna stödja utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat ska det finnas möjlighet att omfördela det svenska bidraget inom ramen för RSM.

Utskottet konstaterar att RSM-insatsen för närvarande omfattar drygt 17 000 personer, baserade i och omkring Kabul, Herat, Kandahar, Laghman och Mazar-e Sharif. Enligt den militära operationsplanen är RSM indelad i tre faser som består av en begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabulcentrerad närvaro innan trupperna slutligt fasas ut. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på marken avgöra insatsens fortsatta utveckling mot ett framtida eventuellt fokus på rådgivning och utbildning i Kabul. Detta kan innebära att RSM under 2020 kommer att fortsätta att verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där Sverige och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband.

Utskottet noterar att USA har gett besked om en minskad truppnumerär på sikt och att truppbidragen till RSM kan komma att justeras som en följd av de samtal som USA har fört med talibanerna. Inga sådana beslut är dock fattade. Inriktningen är därför enligt propositionen att RSM ska fortsätta att bidra med utbildning och rådgivning till de afghanska styrkorna, om än i en något mindre skala än förra året. Utskottet konstaterar att i det fall något land fattar beslut om att dra ned sin militära närvaro kommer alla länder som deltar i insatsen, inklusive Sverige, att i dialog med insatsens ledning behöva ta ställning till hur förändringen påverkar insatsens möjlighet att genomföra sitt mandat och vilka konsekvenser det får för det egna landets bidrag. Utskottet noterar att inget land i dagsläget har fattat beslut om att dra sig ur RSM och att det därmed är för tidigt att uttala sig om hur eventuella tillbakadraganden skulle inverka på det svenska militära bidraget.

Hittills har den svenska styrkan i huvudsak varit verksam i norra delen av landet, inom ramen för den verksamhet som genomförs av Train Advise Assist Command-North (TAAC-N). Det framgår av propositionen att styrkebidraget kommer att vara verksamt vid baser där säkerheten så medger. Riksdagens bemyndigande till regeringen att sända en väpnad trupp till Afghanistan innebär ett betydande ansvar. Utskottet konstaterar att säkerhetsläget i Afghanistan är sådant att hotbilden mot den svenska styrkan fortfarande är hög och att det finns risk för att den svenska personalen utsätts för väpnat våld. Som utskottet tidigare har konstaterat i betänkande 2018/19:UFöU1 visar erfarenheten att förluster av människoliv inte kan uteslutas vid fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser utomlands. Utskottet ställer sig bakom att regeringen verkar för att stödja de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna där det är mest efterfrågat och att bidraget anpassas efter de behov som Nato identifierar hos styrkorna med andra länders bidrag i beaktande. Utskottet framhåller dock vikten av fortlöpande hot- och riskbedömningar för insatsens personal och att Sverige är i kontinuerlig dialog med Nato, men även med USA och andra länder som deltar i RSM, om situationen i landet och förutsättningarna för insatsen. Dessa fortlöpande hot- och riskbedömningar får en ännu större vikt i ljuset av att säkerhetsläget har försämrats och kan ändras snabbt.

Det kan uppstå situationer där den svenska insatspersonalen får svårt att lösa sina uppgifter. Det kan då bli aktuellt att sätta in en tillfällig förstärkning för att bistå. Utskottet vill framhålla vikten av att det finns en plan för att insatspersonalen snabbt ska kunna evakueras. Utskottet noterar att det framgick av generalmajor Urban Molins föredragning i utskottet den 14 november 2019 att Försvarsmakten genomför en s.k. omfallsplanering som har resulterat i en nationell stödplan för insatsen och att dessa regelbundet ses över. Utskottet konstaterar att den föreslagna styrkan kommer att uppgå till högst 50 personer på plats i Afghanistan, medan den begärda personalramen är högst 200 personer. I likhet med i betänkande 2018/19:UFöU1 förutsätter utskottet att riksdagen, genom de berörda utskotten eller i kammaren, får information om ifall regeringen beslutar att ta marginalen för förstärknings- och evakueringsinsatser i anspråk. Utskottet påminner om att en större, permanent ökning av den svenska truppinsatsen utöver 50 personer inte kan genomföras utan att ett nytt beslut fattas av riksdagen.

Ett motionsyrkande tar upp frågan om att insatsen bör ha konkreta och uppföljningsbara mål. Regeringen bedömer i propositionen att det svenska militära bidraget under 2019 sammantaget har verkat i linje med och bidragit till de uppställda målen. Samtidigt konstaterar regeringen att Sveriges bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. Sveriges politiska, utvecklingspolitiska och humanitära engagemang på andra områden, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i Afghanistan, måste vägas in i resultatutvärderingen, också inför beslut om förlängning av insatsen efter den 31 december 2020.

I propositionen framhåller regeringen att Sveriges bidrag till RSM är förhållandevis litet sett till insatsens samlade bemanning. Möjligheten att utvärdera det svenska bidragets effekt på den samlade säkerhetsutvecklingen och dess roll i den totala utbildnings- och rådgivningsinsatsen är därför begränsad. Enligt Natos regelbundna översyner av insatsen har de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga sakta förbättrats, även om deras övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Försvarsministern bekräftade detta vid föredragningen den 14 november 2019 och konstaterade att det afghanska flygvapnet och specialförband är exempel på områden där utvecklingen har gått framåt. Regeringens samlade bedömning i propositionen är att det svenska bidraget till RSM bidrar till förstärkt förmåga som på längre sikt kommer att möjliggöra för de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna att självständigt hantera säkerheten i landet. Utskottet ser positivt på att regeringen, enligt samma föredragning av försvarsministern, i alla forum, såväl militära som politiska, brukar driva frågan om effektivitet i insatserna.

I betänkande 2016/17:UFöU1 om fortsatt svenskt deltagande i RSM under 2017 tillkännagav utskottet att regeringen ska fastställa uppföljningsbara nationella mål för att kunna utvärdera det svenska deltagandet i RSM. Regeringen anger i propositionen att den anser att tillkännagivandet har tillgodosetts fullt ut och därmed är slutbehandlat. Regeringen hänvisar till att det görs en sammanvägd bedömning och uppföljning av målen som baseras på Natos insatsuppdateringar, rapportering och dialog med Försvarsmakten om det svenska styrkebidraget samt rapportering och dialog med ambassaden i Kabul. Genom denna sammanvägda bedömning och de återrapporteringar som anges i propositionen i fråga om insatsens bidrag till måluppfyllnaden anser regeringen att riksdagens tillkännagivande har tillgodosetts fullt ut och att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat.

Utskottet har inget att invända mot att tillkännagivandet ses som slutbehandlat men vill tydliggöra att det, till skillnad från vad som anges i propositionen, under 2017 och 2018 enbart hölls en specifik föredragning i utrikesutskottet om Sveriges deltagande i RSM i Afghanistan, den 1 juni 2017, förutom de föredragningar som har hållits i det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet i samband med överlämnandet av propositioner för förlängning av insatsen. Föredragningen hölls i utrikesutskottet i närvaro av inbjudna ledamöter från försvarsutskottet. En liknande föredragning hölls även den 13 juni 2019. I övrigt konstaterar utskottet att regeringen i propositioner årligen har återrapporterat om måluppfyllnaden. Utskottet vill påminna om sitt ställningstagande i betänkande 2018/19:UFöU1. Där hänvisade utskottet till att regeringen i sin skrivelse 2016/17:196 Sveriges samlade politik för internationell civil och militär samverkan tydliggör att systematisk återrapportering och erfarenhetsinhämtning är centralt för att kunna dra lärdomar av Sveriges bidrag till internationella insatser. Sverige ska verka för en effektiv regelbunden uppföljning av pågående insatser nationellt och internationellt. Regeringen understryker också i sin skrivelse vikten av att de internationella insatserna har realistiska mandat med tydliga mål och måluppfyllnadsmetoder, att slutmål identifieras för fler insatser och att varje insats har en väl definierad roll i förhållande till det internationella samfundets övriga ansträngningar.

Utskottet anser att det finns ett behov av att kontinuerligt se över målformuleringar för svenskt deltagande i internationella insatser, inklusive i den militära insatsen i Afghanistan, för att säkerställa att de uppsatta målen är uppföljningsbara. För att Sverige ska kunna dra lärdomar av sitt deltagande i internationella insatser krävs fortlöpande utvärdering och analys. Utskottet förutsätter att regeringen fortsätter att se över målformuleringarna och anser även fortsatt att det finns utrymme för ytterligare utvecklingsarbete för att också göra målen uppföljningsbara. Utskottet förutsätter även att regeringen på lämpligt sätt återkommer till riksdagen för att rapportera om resultatuppfyllelsen i förhållande till de uppställda målen.

I ett motionsyrkande anförs att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdraget att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i Afghanistan 2002–2020. Utöver det som utskottet har anfört ovan om utvärdering konstaterar utskottet att en ingående utvärdering av Afghanistaninsatsen har gjorts (SOU 2017:16), vilken redovisades av den särskilda utredaren Tone Tingsgård vid ett sammanträde i utrikesutskottet i mars 2017, dit även ledamöter i försvarsutskottet var inbjudna. Utskottet ser i nuläget inte något behov av att i detta skede ta fram en sådan vitbok som motionärerna önskar.

Utskottet noterar att regeringen beräknar att kostnaden för det svenska bidraget kommer att uppgå till högst 60 miljoner kronor. Kostnaderna ska belasta anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och är beräknade utifrån den justerade beräkningsmodellen för kostnadsfördelning mellan anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt och anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Merkostnader för eventuella tillfälliga förstärknings- och evakueringsinsatser samt återställningskostnader ryms inom föreslagen ram för detta anslag. Utskottet noterar att budgetpropositionen för 2020 innehåller förslag till fördelning av anslag inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Dessa förslag kommer att behandlas i betänkande 2019/20:FöU1 och därefter beslutas av riksdagen.

Mot bakgrunden ovan föreslår det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet att riksdagen bifaller proposition 2019/20:27. Utskottet föreslår vidare att riksdagen avslår motionerna 2019/20:3424, 2019/20:3425 och 2019/20:3426. Utskottet förordar därmed att riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande t.o.m. den 31 december 2020 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan.

Reservationer

1.	Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan, punkt 1 (SD, V)

av Björn Söder (SD), Håkan Svenneling (V), Lars Andersson (SD) och Sven-Olof Sällström (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2019/20:3424 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkande 1 och

2019/20:3425 av Björn Söder m.fl. (SD) samt

avslår proposition 2019/20:27.

Ställningstagande

Vi anser att Sverige inte bör fortsätta att delta i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan. Vi anser därför att riksdagen bör avslå propositionen.

Vi utvecklar våra skäl för detta i våra särskilda yttranden 1 och 2.

2.	Mål och utvärdering, humanitär rätt m.m., punkt 2 (V)

av Håkan Svenneling (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2019/20:3424 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkandena 2–4 och

avslår motion

2019/20:3426 av Joar Forssell m.fl. (L).

Ställningstagande

Internationell humanitär rätt

I propositionen konstateras att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska militära bidraget. I juli 2019 attackerades en av Svenska Afghanistankommitténs hälsokliniker i Wardak av afghanska regeringsstyrkor. Patienter och personal förhördes och fyra personer dödades. Därtill fördes klinikchefen bort och hölls utan förklaring i förvar i två veckor. Attacker mot civila, utomrättsliga avrättningar och anfall mot en sjukvårdsinrättning är fullständigt oacceptabelt och ett tydligt brott mot humanitär rätt. När säkerheten inte kan garanteras drabbas dessutom civila i behov av vård. Som en konsekvens av attacken i juli 2019 tvingade talibanerna Svenska Afghanistankommittén att tillfälligt stänga ytterligare 42 kliniker i regionen, vilket drabbade 5 700 patienter om dagen.

Enligt FN-insatsen Unama skördar afghansk och internationell militär flest civila dödsoffer i landet. I och med den svenska militära närvaron i Afghanistan har Sverige ett särskilt ansvar att verka för att mänskliga rättigheter och folkrätt följs av alla parter, inte minst de man själv utbildar. I propositionen lyfts särskilt att Sverige ska verka aktivt för att FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 m.fl. genomförs som en del i RSM:s operationsplan. Vänsterpartiet har återkommande lyft vikten av att resolutionen levandegörs vid svenskt deltagande i internationella insatser. En förutsättning för att det ska bli möjligt är dock att den humanitära rätten respekteras. Jag anser därför att regeringen bör återkomma med en redogörelse för hur det svenska styrkebidraget i Afghanistan har arbetat och arbetar med att utbilda de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna i frågor som rör humanitär rätt. Regeringen bör även ge i uppdrag åt berörda myndigheter att återkomma med en strategi för hur det svenska styrkebidraget i Afghanistan ska kunna säkerställa att det inte bidrar till att vare sig afghanska eller internationella säkerhetsstyrkor genomför eller bidrar till insatser i strid med internationell humanitär rätt.

Oberoende utredning

Vänsterpartiets politik för Afghanistan tar sin utgångspunkt i solidariteten med det afghanska folket. Sverige ska vara en aktiv och närvarande aktör i Afghanistan och understödja det arbete som afghanska kvinnor och män bedriver för fred, utveckling, demokrati och jämställdhet. Vänsterpartiet stöder därför insatser vars uppgift är att säkerställa ett långsiktigt arbete för fred, demokratisering och jämställdhet. Det är så det afghanska samhället kan stabiliseras och vidareutvecklas. Den svenska militära insatsen har motiverats och försvarats med en lång rad argument. I dag kan vi konstatera att säkerhetsläget inte har förbättrats. Konflikten har tvärtom stadigt blivit värre för varje år som gått. Allt fler kvinnor och civila utsätts för attacker, biståndsarbetare dödas och freden är fortfarande avlägsen. Samtidigt ser vi framsteg i Afghanistan. Fler flickor får gå i skolan, fler barnmorskor utbildas och fler kvinnor arbetar och har ledande poster inom politiken. Men dessa framsteg har genomförts av civila biståndsorganisationer – organisationer som har arbetat fristående från de militära insatserna.

Regeringen beslutade den 9 juli 2015 att tillsätta en utredning för att utvärdera den samlade svenska insatsen i Afghanistan 2002–2014. I direktiven (dir. 2015:79) för utredningen står det att Sveriges samlade engagemang i Afghanistan under perioden 2002–2014 ska utvärderas, med särskilt fokus på den verksamhet som har bedrivits i norra Afghanistan under 2006–2014. Vänsterpartiet ställer sig mycket tveksamt till hur utvärderingsuppdraget formulerades. Regeringen utsåg dessutom en av de politiker som själv är ytterst ansvarig för den militära insatsen i Afghanistan att ensam leda utvärderingen. Vänsterpartiet har svårt att se att det skulle vara en oberoende och trovärdig utvärdering. I flera andra länder som har deltagit i Isaf har man valt att gå en annan väg och tillsatt verkligt oberoende utvärderingar, t.ex. i Norge, Danmark och Nederländerna.

När utvärderingen presenterades i mars 2017 konstaterades att kostnaderna för hela Sveriges engagemang, inklusive civila insatser och bistånd, kan vara så stora som 27,5 miljarder kronor. Trots det pekar utredningen på att få mål har uppfyllts och att den svenska styrkan inte anses ha bidragit till att säkerheten har upprätthållits i önskvärd utsträckning. Den har heller inte lyckats bygga upp förmågan hos de afghanska säkerhetsstyrkorna i tillräcklig utsträckning. Däremot anses Försvarsmakten ha utvecklat sin egen förmåga, t.ex. i samarbetet med Nato. Utredningen undviker dock den stora knäckfrågan, nämligen varför uppdraget att skapa säkerhet i Afghanistan har misslyckats. En viktig lärdom från utredningen är de problem med civil och militär samverkan som den tar upp och hur sammanbakningen mellan militära och civila insatser kan försvåra de civila organisationernas ansträngningar, något som flera biståndsorganisationer, inte minst Svenska Afghanistankommittén, lyft fram vid flera tillfällen.

Försvarsminister Peter Hultqvist meddelade den 2 december 2014 i Svenska Dagbladet att tidigare utfästelser om en s.k. vitbok ska verkställas. Socialdemokraterna har tidigare fattat beslut på en partikongress om att en vitbok om Sveriges engagemang ska tas fram. Tyvärr fick inte heller utredningen något uppdrag om att fullfölja detta löfte. En vitbok om den svenska militära närvaron i Afghanistan skulle vara ett sätt att öppet redovisa och utvärdera såväl den militära insatsen som Sveriges stöd till polisutbildning och utvecklingsbistånd samt politiskt och diplomatiskt arbete. I synnerhet är det viktigt att ytterligare utvärdera hur Sveriges olika insatser har samverkat med varandra, det som genom åren kallats civil-militär samverkan.

Jag anser därför att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdraget att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i Afghanistan 2002–2020.

Särskilda yttranden

1.	Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan, punkt 1 (SD)
	Björn Söder (SD), Lars Andersson (SD) och Sven-Olof Sällström (SD) anför:

Försvarsmakten har genom sina bidrag till Isaf och RSM gjort ett utmärkt arbete i Afghanistan. Syftet med insatserna har varit att hjälpa Afghanistans befolkning i kriget mot talibanerna och bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att på sikt självständigt hantera säkerheten i landet. Insatserna har tidvis varit krävande och tyvärr lett till svenska förluster. Som svenska medborgare kan vi känna stolthet över vårt historiska bidrag till Afghanistan och dess befolkning. Även om Försvarsmakten har genomfört en föredömlig insats måste emellertid en bortre gräns sättas för det svenska engagemanget i Afghanistan. Sverige har deltagit i militära insatser i Afghanistan sedan 2002, och vi menar att det nu är dags för Sverige att avsluta sitt militära engagemang i landet och överlåta ansvaret till andra aktörer.

Eftersom det svenska försvaret dessutom har reducerats såväl ekonomiskt som när det gäller antalet förband innebär internationella engagemang att vårt eget existensförsvar inte kan planeras för eller övas med på det sätt som krävs. Utlandsinsatser kan givetvis främja interoperabilitet och öka förståelse för metoder och arbetssätt, vilket kan vara till gagn för den svenska försvarsförmågan, men vi anser ändå att vår primära målsättning just nu bör vara att bygga upp ett existensförsvar som är kapabelt att möta framtida hot i vårt närområde i stället för ett försvar som är dimensionerat för insatser på fjärran slagfält med oklar nytta för Sverige. Det handlar ytterst om att använda resurserna till rätt ändamål.

Riksdagens utredningstjänst har på vårt uppdrag sammanställt en redogörelse över kostnaderna för den svenska militära insatsen i Afghanistan. Utredningstjänsten skriver i sin rapport bl.a. att Afghanistanutredningen (SOU 2017:16) fann att det fortfarande råder osäkerhet om vilka de faktiska sammanlagda kostnaderna har varit för den militära insatsen i Afghanistan. Enligt Afghanistanutredningen kan man med säkerhet konstatera att dessa har kostat minst 11,1 miljarder kronor. Enligt utredningstjänsten finns det dock anledning att tro att de faktiska kostnaderna 2002–2014 kan ha varit avsevärt högre, särskilt med tanke på viss materielanskaffning och andra kostnader knutna till insatserna som inte redovisas med hänvisning till dessa. Utöver de direkta ekonomiska kostnaderna har insatsen i Afghanistan inneburit en ansträngning för Försvarsmaktens personal även i Sverige, detta genom att personal i Sverige har haft till uppgift att ge stöd till och leda insatsen i Afghanistan.

Afghanistanutredningen lade till ytterligare kostnader om 4,6 miljarder kronor kopplade till de grundläggande kostnaderna för Försvarsmaktens personal i Sverige, varefter den sammanlagda kostnaden blev 16,2 miljarder kronor. Även vissa större materielanskaffningar och modifieringar av viss utrustning hade enligt utredningen koppling till insatsen i Afghanistan. Om t.ex. kostnaden för Helikopter 16 hänfördes till insatsen i Afghanistan skulle den sammanlagda kostnaden för styrkebidragen till Isaf i stället bli 20,9 miljarder kronor. Beroende på hur man räknar skriver riksdagens utredningstjänst att kostnaderna alltså kan fastställas till 20,9 miljarder kronor, vilket är en betydande skillnad jämfört med 11,1 miljarder kronor.

Mot bakgrund av detta står det klart att Sverige snarast bör avveckla sitt militära bidrag. Ju längre vi stannar, desto mer riskerar vi att dras in i ett utdraget inbördeskrig som kan komma att vara i decennier och kosta det svenska försvaret åtskilliga medel som i stället kunde ha använts till en uppbyggnad av försvarsorganisationen i Sverige.

2.	Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan, punkt 1 (V)
	Håkan Svenneling (V) anför:

Det övergripande målet med Sveriges styrkebidrag är enligt propositionen att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att på sikt självständigt hantera säkerheten i landet. Ytterligare en målsättning är att bidra till att bygga förmågan hos våra nationella krigsförband och staber. I realiteten innebär detta att Sverige fortsätter att under ännu ett år delta i en internationell insats som i grunden har misslyckats. Än en gång skjuts avvecklingen av Sveriges militära närvaro i Afghanistan på framtiden. Vänsterpartiet har tidigare yrkat avslag på propositioner i samma ärende (prop. 2014/15:13, prop. 2015/16:41, prop. 2016/17:33, prop. 2017/18:32 och prop. 2018/19:5), och jag anser fortfarande att en svensk väpnad styrka inte bör ställas till förfogande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats (RSM). Jag ser insatsen som en på fortsättning Isafinsatsen, som Vänsterpartiet var starkt kritiska till.

Erfarenheterna från Afghanistan visar att väpnade insatser inte har lett till ökad säkerhet för befolkningen. Samtidigt ligger Sveriges mervärde i Afghanistan i civila och politiska insatser, inte i deltagande i den militära konflikten i landet. Sverige borde arbeta för att FN ska få det direkta ansvaret för den fortsatta processen, både civilt och militärt. Det skulle underlätta en framtida fredsprocess. Dessutom innebär en förlängning av deltagandet en ansträngning på anslaget till Försvarsmaktens insatser internationellt. Det ger ett minskat handlingsutrymme för oförutsedda händelser i en tid när omvärldsläget är mycket svårbedömt och präglas av just oförutsägbarhet. Att då anslå 60 miljoner kronor till fortsatt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats RSM i Afghanistan är en dålig prioritering.

3.	Mål och utvärdering, humanitär rätt m.m., punkt 2 (L)
	Joar Forssell (L) anför:

Jag ställer mig bakom propositionens förslag om att ställa en svensk väpnad styrka till förfogande fram till slutet av december månad 2020 och välkomnar den svenska insatsens bidrag till att stödja ett fredligt och fritt afghanskt samhälle. Jag anser i likhet med regeringen att Sverige i och med deltagandet stöder RSM:s övergripande syfte att åstadkomma långsiktig stabilitet. Samtidigt bör svenska bidrag till internationella insatser ha mätbara nationella mål som konsekvent utvärderas. Det är av högsta vikt att Sveriges insats bidrar till att värna folkrätten samtidigt som svenskars liv inte utsätts för onödiga risker. Den svenska personalen måste ges adekvat utbildning för att verka för mänskliga rättigheter samt ges förutsättningar att kunna rapportera när dessa inskränks.

Liberalerna är stolta över det långsiktiga och breda svenska engagemanget i Afghanistan och vill att Sverige ska fortsätta att vara närvarande i landet, men i framtiden främst inom ramen för det humanitära arbetet. Det är därför välkommet att regeringen nu uttalar att bidraget till RSM ska ses som en del av en gradvis avveckling av det svenska militära engagemanget i Afghanistan.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan:

Riksdagen medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med den 31 december 2020 för att på inbjudan från Afghanistans regering till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i Afghanistan (avsnitt 9).

Följdmotionerna

2019/20:3424 av Håkan Svenneling m.fl. (V):

1.Riksdagen avslår regeringens proposition 2019/20:27 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i Afghanistan.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med en redogörelse för hur det svenska styrkebidraget i Afghanistan arbetat och arbetar med att utbilda de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna i frågor som rör humanitär rätt och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör uppdra åt berörda myndigheter att återkomma med en strategi för hur det svenska styrkebidraget i Afghanistan ska kunna säkerställa att man inte bidrar till att vare sig afghanska eller internationella säkerhetsstyrkor genomför eller bidrar till insatser i strid med internationell humanitär rätt och tillkännager detta för regeringen.

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att en oberoende kommission bör tillsättas med uppdrag att ta fram en vitbok om den samlade svenska insatsen i Afghanistan 2002–2020 och tillkännager detta för regeringen.

2019/20:3425 av Björn Söder m.fl. (SD):

Riksdagen avslår propositionen.

2019/20:3426 av Joar Forssell m.fl. (L):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om mål för och utvärdering av det svenska deltagandet i internationella insatser och tillkännager detta för regeringen.