|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Utskottet anser att Riksrevisionens granskning ger ett bra underlag för regeringen att vidareutveckla styrningen av länsstyrelserna. Vidare framhåller utskottet vikten av att länsstyrelserna ges goda förutsättningar att planera sin verksamhet och att förutsebarheten ökar. Länsstyrelserna bör enligt utskottet ges större möjligheter att ta hänsyn till regionala förhållanden och förutsättningar.
Regeringen bör enligt utskottet i styrningen av länsstyrelserna tydligare ange vilka frågor som är prioriterade för länsstyrelserna och vilken roll länsstyrelserna ska ha i statsförvaltningen. Utskottet framhåller värdet av att det inom Regeringskansliet finns en samlad bild av länsstyrelsernas uppdrag.
Av instruktionen för länsstyrelserna framgår bl.a. att länsstyrelserna ska samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Utskottet betonar att de berörda statliga myndigheterna behöver samarbeta med länsstyrelserna.
Utskottet anser att det är angeläget att regeringen förbättrar sin styrning av länsstyrelserna och att den bör vidta åtgärder utifrån Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet avser att följa arbetet och effekterna av vidtagna åtgärder.
Behandlade förslag
Skrivelse 2018/19:117 Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Regeringens styrning av länsstyrelserna
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Regeringens styrning av länsstyrelserna |
Riksdagen lägger skrivelse 2018/19:117 till handlingarna.
Stockholm den 16 januari 2020
På konstitutionsutskottets vägnar
Karin Enström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Hans Ekström (S), Marta Obminska (M), Matheus Enholm (SD), Per-Arne Håkansson (S), Mia Sydow Mölleby (V), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Tuve Skånberg (KD), Daniel Andersson (S), Tina Acketoft (L), Mikael Strandman (SD), Camilla Hansén (MP), Erik Ottoson (M), Erik Ezelius (S) och Nermina Mizimovic (S).
I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2018/19:117 Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2).
Vid utskottets sammanträde den 26 februari 2019 presenterade riksrevisor Helena Lindberg med medarbetare granskningsrapporten.
Inga följdmotioner har väckts med anledning av skrivelsen.
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten. I och med skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
Riksrevisionens granskningsrapport
Motiv till och syfte med granskningen
På regional nivå är Sverige indelat i 21 län, och i varje län finns en statlig regional myndighet – länsstyrelsen. Länsstyrelserna har ett gemensamt uppdrag och bedriver verksamhet inom många olika områden. Samtidigt är länsstyrelserna 21 fristående myndigheter med var sin länsledning. Eftersom Regeringskansliet är organiserat i departement med ansvar för olika verksamhetsgrenar är i princip samtliga departement ansvariga för någon verksamhet som utförs av länsstyrelser. Det gör att behovet av samordning blir stort, och det är därför en särskild utmaning för regeringen att styra länsstyrelserna.
Mellan 2004 och 2012 genomfördes flera utredningar som lyfte fram problem som gick att härleda till regeringens styrning av länsstyrelserna. Förändringar av länsstyrelsernas organisation har diskuterats under många år. Under 2012 föreslog en statlig utredning en sammanslagning till färre och större länsstyrelser. Fyra år senare föreslogs en ny indelning i sex regioner. Inget av förslagen genomfördes.
Mot bakgrund av antagandet om att den nuvarande länsstyrelse-organisationen kommer att bestå och att förutsättningarna för myndighetsstyrning är unika bedömde Riksrevisionen att det var angeläget att granska hur regeringen styr länsstyrelserna.
Syftet med granskningen var att undersöka hur regeringens styrning av länsstyrelserna fungerar och om den är ändamålsenlig.
Granskningens resultat
Regeringens styrning av länsstyrelserna
Under hösten 2017 beslutade regeringen om en helt ny instruktion för länsstyrelserna – förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. I och med den nya instruktionen halverades antalet paragrafer, vilket medförde att elva nya förordningar skapades på initiativ av andra departement än Finansdepartementet. Avsikten var att rensa i instruktionen, vilket skulle bidra till att stärka ägarskapet för olika frågor.
Länsstyrelsernas enskilda regleringsbrev innehåller bara uppgifter om låneram och krediter. Länsstyrelsernas gemensamma regleringsbrev anger uppdrag och återrapporteringskrav som i huvudsak är kopplade till länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Eftersom länsstyrelserna bedriver verksamhet inom ett stort antal utgiftsområden är det också vanligt att uppdrag som riktar sig till länsstyrelserna återfinns i andra myndigheters regleringsbrev.
I jämförelse med andra myndigheter har länsstyrelserna en stor mängd uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Regleringsbrevet för 2018 innehåller mellan 85 och 95 återrapporteringskrav.
Länsstyrelsernas verksamhet finansieras på många olika sätt. Utmärkande för länsstyrelserna är att finansieringen i så stor omfattning kommer från annat håll än förvaltningsanslaget. I rapporten anförs att tidigare utredningar har pekat på att principen om att förvaltningsanslag ska användas för förvaltningskostnader och sakanslag till transfereringar, investeringar i infrastruktur etc. är satt ur spel när det kommer till finansieringen av länsstyrelserna. När bidrag från sakanslag finansierar förvaltningskostnader blir det bl.a. svårt att få en helhetsbild av den totala finansieringen. Den generella principen inom statsförvaltningen är att förvaltningsanslag ska användas för förvaltningskostnader, dvs. kostnader för t.ex. löner, lokaler, kontorsutrustning och övriga driftskostnader. Utgångspunkten är att förvaltningsanslaget ska finansiera hela myndighetens verksamhet, om det inte finns särskilda skäl för att viss verksamhet ska finansieras på annat sätt. År 2017 stod förvaltningsanslaget för drygt 50 procent av den totala finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet. Den resterande delen var finansierad genom bidrag, avgifter och finansiella intäkter.
Riksrevisionen konstaterar att den samlade finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet är komplex. En ytterligare komplicerande faktor är att budgeterade medel för ett uppdrag eller en uppgift måste delas upp i 21 delar. Vidare anförs i rapporten att det stora antalet finansieringskällor gör att den ansvariga enheten på Finansdepartementet och därmed regeringen saknar en fullständig bild av länsstyrelsernas finansiering. Det finns ingen tydlig systematik för när verksamheter ska finansieras av länsstyrelsernas förvaltningsanslag eller genom bidrag från anslagsposter på ramanslag som andra myndigheter disponerar.
Sammanfattningsvis bedömer Riksrevisionen att styrningen är otydlig eftersom den är svår att överblicka. För att få fram en helhetsbild krävs en genomgång av en mängd olika källor. Det är inte heller tydligt vad som är prioriterade frågor för länsstyrelserna och vilken roll de ska ha i statsförvaltningen. Riksrevisionen anför att styrningen helt enkelt är så omfattande och detaljerad att det är svårt för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner. Det är också svårt att hitta någon tydlig logik eller systematik i hur sammansättningen av länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag ser ut.
Regeringskansliets arbete med styrningen av länsstyrelserna
I granskningsrapporten anförs att en viktig uppgift för Regeringskansliet är att ta fram underlag till regeringen för att den ska kunna fatta välgrundade beslut om hur länsstyrelserna ska styras. Det förutsätter att Regeringskansliet analyserar länsstyrelserna i ett långsiktigt perspektiv.
Vid Finansdepartementet finns en enhet som har ansvar för länsstyrelserna och myndighetsstyrningen av dessa, nämligen enheten för statlig förvaltning. Ansvaret för de sakfrågor som länsstyrelserna arbetar med ligger på respektive sakdepartement. Samtliga sakdepartement som Riksrevisionen varit i kontakt med är överens om att det är enheten för statlig förvaltning som ska företräda helhetsansvaret och att deras eget ansvar är avgränsat till det egna sakområdet. I rapporten anges att det inte finns någon sammanställning över de uppdrag som ges till länsstyrelserna via andra myndigheters regleringsbrev och regeringsuppdrag som ges vid sidan av länsstyrelsernas regleringsbrev.
Vidare anförs att det inte finns några tydliga gränser för vilka uppgifter och uppdrag som länsstyrelserna ska eller bör ansvara för. Det finns inga kriterier för när uppgifter och uppdrag ska hanteras av länsstyrelserna respektive centrala myndigheter. Det är en fråga som avgörs från fall till fall inom respektive departement. När nya uppgifter tilldelas länsstyrelserna gör Regeringskansliet ingen analys av länsstyrelsernas samlade uppdrag och roll.
Vilka departement som deltar i beredningen av beslut som rör länsstyrelserna beror på vad frågan gäller. De departement som är berörda ska alltid delta, och om det är fråga om regleringsbrev eller texter i budgetpropositionen ska samtliga departement delta. De uppdrag som gäller länsstyrelserna ska dessutom beredas med enheten för statlig förvaltning vid Finansdepartementet.
I rapporten anförs att det är naturligt att respektive departement strävar efter att höja ambitionsnivån på länsstyrelsernas verksamhet inom sina respektive verksamhetsområden. För att länsstyrelserna ska kunna utföra sitt sektorsövergripande uppdrag krävs dock enligt rapporten att styrningen också ser till helheten.
För att samordna styrningen av länsstyrelserna finns en interdepartemental samrådsgrupp som består av representanter från de departement som berörs av frågor som gäller länsstyrelserna.
Riksrevisionen menar att enheten för statlig förvaltning inte tycks vara en tillräckligt stark sammanhållande kraft. Vidare anför Riksrevisionen att det forum som finns för samordning inom Regeringskansliet inte används för att göra helhetsbedömningar över departementsgränserna. Ingen inom Regeringskansliet har en samlad bild av regeringens hela styrning av länsstyrelserna i termer av uppdrag och finansieringskällor. Ett liknande mönster finns i Regeringskansliets uppföljning av länsstyrelsernas resultat.
Länsstyrelsernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag
Riksrevisionen anför att styrningen av länsstyrelserna sker både enskilt gentemot varje länsstyrelse och gemensamt riktat mot länsstyrelserna som kollektiv. Fokus ligger dock på den gemensamma styrningen. Den gemensamma styrningen förmedlas i instruktionen, det gemensamma regleringsbrevet, gemensamma särskilda regeringsuppdrag och i den årliga gemensamma myndighetsdialogen. Utöver detta tillkommer även de gemensamma landshövdingemötena och länsrådsmötena. Granskningen visar att länsstyrelserna uppfattar det som att Regeringskansliet uppmuntrar dem att samordna sig och att tala med en röst.
Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen i flera avseenden styr länsstyrelserna som om de vore en myndighet. Regeringen förutsätter att länsstyrelserna arbetar som en koncern, bl.a. genom att tala med en röst, fatta gemensamma beslut och hantera gemensamma medel samtidigt som det formella regelverket behandlar dem som enskilda myndigheter. Detta försvårar enligt Riksrevisionen för de enskilda myndighetscheferna att ta ansvar för sin egen myndighet och hanteringen av gemensamma medel samt möjligheterna att utkräva ansvar i efterhand.
Riksrevisionen har undersökt om regeringens styrning ger samtliga länsstyrelser rimliga möjligheter att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Många problem som kan hänföras till finansieringen av länsstyrelserna kvarstår.
I rapporten anförs att det under lång tid har varit ett känt faktum att den stora andelen bidragsfinansiering har gjort det svårt för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. Bidragen kommer huvudsakligen från andra myndigheter. De bidragsgivande myndigheterna ger bidrag till länsstyrelserna för att genomföra olika utpekade uppdrag. Uppdragen regleras generellt i den aktuella myndighetens regleringsbrev. Denna ordning har visat sig vara problematisk på grund av att de slutliga nivåerna på inomstatliga bidrag fastställs relativt sent under budgetåret av den bidragsgivande myndigheten. Anledningen är att den bidragsgivande myndigheten får sitt regleringsbrev vid samma tidpunkt som länsstyrelserna får sitt. Den bidragsgivande myndigheten har då ofta till uppgift att ta fram riktlinjer och instruktioner för hur en viss uppgift ska utföras och att bestämma hur medel ska fördelas mellan de 21 länsstyrelserna.
Vidare anförs i rapporten att det i budgetpropositionen för 2017 lanserades en lösning på problemet. Regeringen skrev då att man för att väsentligen förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet avsåg att pröva möjligheten att i ökad utsträckning ge länsstyrelserna dispositionsrätt över medel på sakanslag som i dag betalas ut till länsstyrelserna som bidrag från andra myndigheter.
Riksrevisionen konstaterar att många av de problem som tidigare utredningar har uppmärksammat och som kan hänföras till finansieringen av länsstyrelsernas verksamhet kvarstår. Införandet av dispositionsrätter tycks dock enligt Riksrevisionen ha fått avsedd effekt vad gäller länsstyrelsernas planeringsmöjligheter. Förutsebarheten har ökat och pengarna kan betalas ut tidigare på året.
Vidare anför Riksrevisionen att den stora andelen öronmärkta medel leder till att länsstyrelserna har svårt att göra egna prioriteringar. I kombination med det breda uppdraget och den detaljerade styrningen gör det att länsstyrelserna har svårt att i alla avseenden bedriva en likvärdig verksamhet över hela landet.
Rekommendationer
Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. Regeringen bör enligt Riksrevisionen förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att sköta sina åtaganden genom att utveckla sin myndighetsstyrning av länsstyrelserna, oavsett om regeringen väljer att förändra länsstyrelseorganisationen eller inte. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig bedömer Riksrevisionen att varje styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till. Regeringen behöver också ta hänsyn till hur varje enskild styrsignal påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Granskningen visar att det sker viss samordning av styrningen av länsstyrelserna inom Regeringskansliet – vilket Riksrevisionen ser positivt på – men att den inte är tillräcklig för att åstadkomma ett helhetsperspektiv på styrningen. Riksrevisionen lämnar därför ett antal rekommendationer till regeringen, Regeringskansliet och länsstyrelserna.
Rekommendationen till regeringen är att den bör sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet för att skapa en bättre helhetsbild över länsstyrelsernas uppgifter och finansiering. Regleringsbrevet skulle då kompletteras med uppdrag till länsstyrelserna som i dag bara framgår av andra myndigheters regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna.
När det gäller rekommendationerna till Regeringskansliet anser Riksrevisionen bl.a. att samordningen av styrningen av länsstyrelserna bör utvecklas för att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. Vidare bör Regeringskansliet fortsätta att arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering. Som en del i arbetet med att avgöra vilken finansieringsform som är mest ändamålsenlig bör Regeringskansliet enligt Riksrevisionen noggrant följa upp vilka konsekvenser införandet av dispositionsrätterna har fått för länsstyrelserna.
För att tydliggöra länsstyrelsernas samlade uppdrag och roll rekommenderar Riksrevisionen att Regeringskansliet formulerar ett antal principer som ska vara vägledande för departementen vid prövningen av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Detta skulle enligt Riksrevisionen kunna bidra till att styrningen blir mer helhetsinriktad och strategisk.
Regeringens skrivelse
Bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen instämmer i flera av problemformuleringarna i Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringens styrning av länsstyrelserna är komplex, något som både Riksrevisionens rapport och tidigare utredningar har konstaterat.
Vidare anför regeringen att den delar Riksrevisionens syn på behovet av att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. Regeringen hänvisar till den förvaltningspolitiska propositionen i vilken det anges att specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen inte får leda till fragmentering och bristande helhetssyn (prop. 2009/10:175 s. 72). I skrivelsen anför regeringen att de negativa effekterna av en utbredd sektorisering sannolikt är som tydligast i länsstyrelsernas verksamhet.
Regeringen delar också Riksrevisionens syn på finansieringens betydelse för att ge länsstyrelserna bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet mer effektivt och hållbart.
När det gäller det som Riksrevisionen anför om ett behov för Regeringskansliet att formulera ett antal vägledande principer för departementens prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för, hänvisar regeringen till bedömningen i den förvaltningspolitiska propositionen att principen om den samordnade länsförvaltningen ligger fast (s. 78). Principen innebär förutsättningar för en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå, att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna när det är lämpligt och att länsstyrelserna ska vara statens primära kontakt gentemot kommunerna.
Åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
I budgetpropositionen för 2018 anges att myndighetsstyrningen ska vara långsiktig, strategisk och verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv med tillit och förtroende som grund (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2). Regeringen avser därför att fortsätta arbetet med att minska antalet uppdrag och detaljeringsgraden i länsstyrelsernas regleringsbrev. Som ett led i detta kan Regeringskansliets interdepartementala arbetsgrupp för länsstyrelsefrågor användas i en högre utsträckning för att stärka helhetsperspektivet i regeringens styrning av länsstyrelserna. Regeringen ser flera fördelar med att samla länsstyrelsernas uppdrag i regleringsbrevet.
Regeringen avser att arbeta vidare med en ökad direktfinansiering genom förvaltningsanslag och en ökad dispositionsrätt.
Vidare ser regeringen ett behov av att göra de principer som bör ligga till grund för styrningen av länsstyrelserna mer transparenta och kända.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att Riksrevisionens granskning ger ett bra underlag för regeringen att vidareutveckla styrningen av länsstyrelserna.
Av granskningsrapporten framgår att styrningen i dag är svår att överblicka bl.a. för att den kommer till uttryck i ett flertal olika dokument: förordningar, ett gemensamt regleringsbrev, särskilda regleringsbrev och uppdrag. Styrningen är också omfattande och i vissa fall mycket detaljerad. Enligt rapporten är även finansieringen av länsstyrelserna svår att överblicka eftersom den består av ett förhållandevis litet förvaltningsanslag och en mängd olika kompletterande finansieringskällor. En inte obetydlig del av finansieringen utgörs av bidrag från andra myndigheter och av öronmärkta medel. Av rapporten framgår att regeringen har gett länsstyrelserna utökad dispositionsrätt på vissa sakanslag. Därigenom har man skapat bättre förutsättningar för länsstyrelserna att planera sin verksamhet.
Utskottet vill framhålla vikten av att länsstyrelserna ges goda förutsättningar att planera sin verksamhet och att förutsebarheten ökar. Utskottet anser att länsstyrelserna bör ges större möjligheter att vid genomförandet av uppdrag ta hänsyn till regionala förhållanden och förutsättningar.
Riksrevisionens granskning visar även att det inte finns några dokumenterade kriterier för när uppgifter och uppdrag ska ges till länsstyrelserna eller till andra myndigheter. Det är en fråga som avgörs från fall till fall. Utskottet anser att regeringen i sin styrning av länsstyrelserna tydligare bör ange vilka frågor som är prioriterade för länsstyrelserna och vilken roll länsstyrelserna ska ha i statsförvaltningen. Utskottet vill även framhålla värdet av att det inom Regeringskansliet finns en samlad bild av länsstyrelsernas uppdrag för att möjliggöra en ändamålsenlig styrning och uppföljning av verksamheten.
Av förordningen med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länet, samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar, och utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Utskottet vill betona att de berörda statliga myndigheterna behöver samarbeta med länsstyrelserna. Det är en förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna fullgöra sitt uppdrag som samordnare.
I sammanhanget vill utskottet särskilt peka på länsstyrelsernas uppdrag att vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt att före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.
Regeringen anför i skrivelsen att den avser att fortsätta arbetet med att minska antalet uppdrag och detaljeringsgraden i länsstyrelsernas regleringsbrev. Regeringskansliets interdepartementala arbetsgrupp för länsstyrelsefrågor kan enligt regeringen användas i en högre utsträckning för att stärka helhetsperspektivet i regeringens styrning av länsstyrelserna. Två andra åtgärder som regeringen avser att arbeta vidare med är en ökad direktfinansiering genom förvaltningsanslag och en ökad dispositionsrätt i fråga om sakanslag. Regeringen framhåller vidare att den ser ett behov av att principerna som bör ligga till grund för styrningen av länsstyrelserna görs mer transparenta och kända.
Sammantaget välkomnar utskottet de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av granskningsrapporten och noterar att regeringen instämmer i flera av problemformuleringarna. Utskottet anser att det är angeläget att regeringen förbättrar sin styrning av länsstyrelserna och skaffar sig en samlad bild av deras uppdrag. För att åstadkomma detta bör regeringen vidta åtgärder utifrån Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet kommer att följa arbetet och effekterna av vidtagna åtgärder.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2018/19:117 Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna.