|
Försvarsutskottets betänkande
|
Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken, lag om ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet och lag om ändring i lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2020.
Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2019/20 behandlas inom ramen för betänkandet. Utskottet avstyrker detta yrkande.
Behandlade förslag
Proposition 2019/20:157 Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter.
Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2019/20.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Motion från allmänna motionstiden 2019/20
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i miljöbalken,
2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
3. lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:157 punkterna 1–3.
|
2. |
Behovet av att tydliggöra statens ansvar för slutförvar av kortlivat och långlivat avfall |
Riksdagen avslår motion
2019/20:2066 av Sanne Lennström m.fl. (S).
Stockholm den 14 maj 2020
På försvarsutskottets vägnar
Niklas Karlsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Niklas Karlsson (S), Daniel Bäckström (C), Hanna Gunnarsson (V), Mats Green (M), Johan Hultberg (M), Lotta Olsson (M), Erik Ottoson (M), Malin Danielsson (L), Anna Johansson (S), Caroline Helmersson Olsson (S), Fredrik Lundh Sammeli (S), Helene Hellmark Knutsson (S), Maria Gardfjell (MP), Larry Söder (KD), Adam Marttinen (SD), Michael Rubbestad (SD) och Tobias Andersson (SD).
Ärendet och dess beredning
Regeringen beslutade den 29 juni 2017 att en särskild utredare skulle göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (dir. 2017:76). I uppdraget ingick att undersöka behovet av ändringar i lagen om kärnteknisk verksamhet och vid behov även föreslå ändringar i strålskyddslagen (2018:396) och nödvändiga följdändringar i miljöbalken och finansieringslagstiftningen. Utredningen skulle också föreslå en reglering av sistahandsansvaret efter förslutning av ett slutförvar. Utredningen antog namnet Kärntekniklagutredningen. Kärntekniklagutredningen överlämnade i mars 2019 betänkandet Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar (SOU 2019:16).
I den aktuella propositionen behandlas några av utredningens förslag som regeringen anser är lämpliga att gå vidare med före det större arbetet med en ny kärntekniklag. Förslagen rör i huvudsak ett tydliggörande av statens ansvar i miljöbalken och kärntekniklagen. Vidare föreslås en följdändring i lagen (2006:647) om finansiering av vissa kärntekniska restprodukter. Utredningen har behandlat frågan om statens kostnader ska kunna täckas med säkerheter och fonderade medel men har inte lämnat något förslag i denna del. Utredningens övriga förslag bereds fortfarande inom Regeringskansliet. Betänkandet har remissbehandlats, och remissvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (M2019/00862/Ke). Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag.
Inga följdmotioner har väckts i ärendet. Däremot behandlas i sammanhanget ett yrkande från den allmänna motionstiden 2019/20.
Bakgrund
Utgångspunkter för det statliga ansvaret
I fråga om utgångspunkter för det statliga ansvaret kan bl.a. nämnas att den som har tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) ska bl.a. på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärn-ämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksamheten (10 §). Denna skyldighet innebär ett långsiktigt åtagande för tillståndshavaren. Även om ett tillstånd återkallats eller löpt ut kvarstår skyldigheten att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärn-avfall samt att avveckla och riva anläggningen. Ansvaret kvarstår till dess att alla skyldigheter fullgjorts eller befrielse från dem medgetts av regeringen
(14 § kärntekniklagen). Skyldigheterna har fullgjorts först när det slutförvar där det använda kärnbränslet eller kärnavfallet förvaras är slutligt förslutet.
Den som har tillstånd enligt kärntekniklagen till en kärnteknisk verksamhet som ger eller har gett upphov till restprodukter är skyldig att svara för kostnaderna för hanteringen och slutförvaringen av det använda kärnbränslet och kärnavfallet. Enligt lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter är tillståndshavarna skyldiga att betala en avgift (kärnavfallsavgift) för att finansiera framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle och långlivat kärn-avfall som genererats till följd av driften av kärnkraftsreaktorerna samt för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna och andra kärntekniska anläggningar. Ansvaret enligt lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter kvarstår fram till dess att tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om kärnteknisk verksamhet eller fått dispens från dem (11 §).
Sverige har ingått internationella åtaganden genom bl.a. konventionen om kärnsäkerhet (SÖ 1995:71, kärnsäkerhetskonventionen) och konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (SÖ 1999:60, kärnavfallskonventionen) samt genom det svenska medlemskapet i Europeiska unionen och i Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom).
Enligt kärnavfallskonventionen åtar sig bl.a. en fördragsslutande part att det yttersta ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radio-aktivt avfall ska vila på staten. Om det inte finns någon tillståndshavare eller någon annan ansvarig part, vilar ansvaret på den fördragsslutande parten, som har domsrätt över det använda kärnbränslet och över det radioaktiva avfallet (artikel 21).
Statens övergripande ansvar för kärntekniska verksamheter utgår bl.a. från principen att om staten tillåter en verksamhet som är förknippad med risker är staten skyldig att säkerställa att människor och miljö skyddas från skadliga effekter från t.ex. joniserande strålning. Detta ansvar manifesteras bl.a. genom att staten säkerställer att rättsliga och organisatoriska ramverk med lagstiftning, tillståndsprövning, myndighetstillsyn m.m. finns på plats.
Dessa ramverk ska i sin tur säkerställa att tillståndshavare tar ansvaret för den verksamhet som de bedriver. Det kan dock uppstå en situation när en tillståndshavare inte förmår fullgöra de åtgärder som krävs för säkerheten. Då kan det krävas att staten träder in i tillståndshavarens ställe och vidtar nödvändiga åtgärder för att skydda människor och miljön från skadlig verkan av joniserande strålning. I dessa situationer aktualiseras statens sekundära ansvar. Det är detta som också ibland kallas statens subsidiära ansvar.
För att uppfylla sina skyldigheter enligt kärntekniklagen har de svenska kärnkraftsbolagen bildat bolaget Svensk Kärnbränslehantering AB. På uppdrag av sina ägare har bolaget till uppgift att bygga upp och driva ett system för att transportera, mellanlagra och slutförvara använt kärnbränsle och kärn-avfall. Svensk Kärnbränslehantering AB tar, baserat på civilrättsliga överenskommelser, även emot radioaktivt avfall från andra verksamheter. När det svenska slutförvarssystemet är fullt utbyggt planeras tre typer av anläggningar för geologiskt slutförvar: en för låg- och medelaktivt kärnavfall, en för använt kärnbränsle och en för långlivat låg- och medelaktivt avfall.
I Sverige finns det i dag ett slutförvar för deponering av driftavfall från kärntekniska anläggningar och annat kortlivat radioaktivt avfall. Anläggningen ligger i Forsmark i Östhammars kommun.
Svensk Kärnbränslehantering AB ansökte 2011 om tillstånd för att uppföra och driva en anläggning för inkapsling av använt kärnbränsle vid det befintliga mellanlagret i Simpevarp i Oskarshamns kommun och ett slutförvar för använt kärnbränsle i Forsmark. Tillstånd har sökts enligt kärntekniklagen och miljöbalken. Mark- och miljödomstolen bereder ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Domstolen har i sitt yttrande om regeringens prövning av tillåtlighet framfört att frågan om vem som har det långsiktiga ansvaret för ett slutligt förslutet slutförvar måste klarläggas (Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, mål nr M 1333-11, yttrande 2018-01-23, aktbilaga 842).
Miljöbalkens avhjälpandeansvar
I fråga om miljöbalkens avhjälpandeansvar kan bl.a. nämnas att enligt miljöbalken är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarig för att denna blir avhjälpt i den omfattning det kan anses skäligt till dess att skadan eller olägenheten har upphört (2 kap. 8 § miljöbalken). En precisering av förorenarens ansvar finns i 10 kap. miljöbalken. Bestämmelserna ändrades 2007. Ändringarna syftade till att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.
Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen är ansvarig för det avhjälpande som ska ske enligt 10 kap. 2 § miljöbalken. Om flera verksamhetsutövare är ansvariga gäller ett solidariskt ansvar (10 kap. 6 § miljöbalken). Om en verksamhetsutövare inte kan hållas ansvarig t.ex. på grund av att den juridiska personen upphört, går avhjälpandeansvaret över till fastighetsägaren om den vid tidpunkten för förvärvet kände till eller borde ha upptäckt föroreningarna (10 kap. 3 § miljöbalken). Om en verksamhetsutövare endast har haft nyttjanderätt till en fastighet och verksamhetsutövaren av någon anledning inte finns kvar kan fastighetsägaren endast i undantagsfall åläggas att stå för kostnaderna för utredning eller avhjälpande.
Ansvaret enligt 10 kap. kvarstår i princip till dess att olägenheterna har upphört oavsett om den verksamhet som orsakat dessa lagts ned eller överlåtits. 10 kap. miljöbalken tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljö. Avhjälpandeansvaret innebär således att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta de åtgärder som på grund av föroreningarna behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Avhjälpandeansvaret kan uppfyllas genom att verksamhetsutövaren faktiskt utför en åtgärd eller finansierar sådana åtgärder.
Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvarar staten och kommunerna för räddningsinsatser vid olyckor och överhängande fara för olyckor. Räddningsinsatserna handlar om att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Syftet med räddningstjänstlagstiftningen är att det allmänna ska hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan klarar av att bemästra en olyckssituation. Den enskilde har det primära ansvaret (jfr prop. 2002/03:119 s. 50). Det finns ingen bestämmelse som friar en verksamhetsutövare från ansvar enligt 10 kap. miljöbalken om åtgärder vidtas enligt lagen om skydd mot olyckor (prop. 2006/07:95 s. 61).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i miljöbalken, i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Ändringarna innebär i huvudsak att statens ansvar för vissa kärntekniska verksamheter tydliggörs i lag. Om det inte finns någon som kan göras ansvarig för att fullgöra ansvaret för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet ska staten ansvara för säkerheten. Statens ansvar är begränsat till nödvändiga åtgärder för säkerheten och upphör när en tillståndshavare kan ta ansvaret. De åtgärder som är nödvändiga ska finansieras genom fondmedel i kärnavfallsfonden.
Det slutliga ansvaret för ett geologiskt slutförvar och det avfall som finns i anläggningen ska vila på staten. För att ansvaret ska övergå till staten krävs det att tillståndshavaren får tillstånd av regeringen att slutligt försluta det geologiska slutförvaret. Regeringen ska i samband med att frågan om slutlig förslutning prövas bestämma när ansvaret ska övergå till staten. En korresponderande ändring föreslås i miljöbalken som innebär att staten ensam ska ansvara för att avhjälpa föroreningsskador och allvarliga miljöskador enligt miljöbalken för sådana geologiska slutförvar som staten ansvarar för.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2020.
Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bifaller regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken, lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter.
Motionsyrkandet från den allmänna motionstiden 2019/20 avslås.
Propositionen
Regeringen föreslår i propositionen att betydelsen av uttrycket ”geologiskt slutförvar” förklaras i lagen om kärnteknisk verksamhet. Med geologiskt slutförvar menas en anläggning för slutförvaring som är placerad i en geologisk formation under jordytan och som ska ge isolering från biosfären för kärnavfall, kärnämne som inte ska användas på nytt eller annat radioaktivt avfall.
Regeringen föreslår vidare att om det inte finns någon som kan fullgöra ansvaret för säkerheten enligt 10 § lagen om kärnteknisk verksamhet övergår ansvaret till staten. Staten ansvarar för att nödvändiga åtgärder ska vidtas fram till dess att en tillståndshavare åter kan fullgöra skyldigheterna. Regeringen ska bestämma vilken myndighet som ska vidta åtgärderna.
I propositionen föreslås också att det ska krävas tillstånd från regeringen för att få slutligt försluta ett geologiskt slutförvar. Regeringen ska besluta om de villkor som krävs för att en tillståndshavare ska få slutligt försluta ett geologiskt slutförvar. Tillståndshavaren ska till regeringen redovisa de åtgärder som har vidtagits med anledning av regeringens beslut. Om villkoren är uppfyllda ska regeringen bestämma den tidpunkt då slutförvaret ska anses vara slutligt förslutet. Efter denna tidpunkt övergår ansvaret för anläggningen och avfallet till staten. Den myndighet som regeringen bestämmer ska vidta de åtgärder som behövs för att fullgöra statens skyldigheter.
När det gäller finansiering av statens kostnader föreslår regeringen att när staten har kostnader för att fullgöra sitt ansvar enligt 14 b § lagen om kärnteknisk verksamhet, får staten använda de fondmedel som tillståndshavaren annars skulle ha fått använda för att fullgöra skyldigheterna.
Regeringen föreslår också att efter att staten tagit över ansvaret för ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar ska staten ensam ha avhjälpandeansvaret enligt 10 kap. miljöbalken. Regeringen bestämmer vilken myndighet som ska vidta åtgärderna.
Regeringen bedömer att ändringarna kommer att innebära att statens ansvar för vissa kärntekniska verksamheter tydliggörs. Vissa myndigheter kommer att få en särskild roll för att fullgöra detta ansvar. Förslagen innebär dock inte några budgetära konsekvenser eftersom det ansvar som nu regleras i lag redan förutsätts.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2020.
Motionen
Sanne Lennström m.fl. (S) föreslår i enskild motion 2019/20:2066 från den allmänna motionstiden att det ska tydliggöras att det är staten som har sistahandsansvaret för slutförvar för kortlivat och långlivat avfall efter förslutning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att statens övergripande ansvar för använt kärnbränsle och kärnavfall har slagits fast i flera olika sammanhang (se prop. 2019/20:1, utg.omr. 6 s. 97). Lagförslagen i den nu aktuella propositionen rör i huvudsak ett tydliggörande av statens ansvar i miljöbalken och kärntekniklagen samt en följdändring i lagen (2006:647) om finansiering av vissa kärntekniska restprodukter. Utskottet välkomnar att statens ansvar för vissa kärntekniska verksamheter nu tydliggörs i lag och tillstyrker sammantaget lagförslagen av de skäl som anförs i propositionen.
Motionen avstyrks eftersom motionärernas intentioner får anses vara fullt ut uppfyllda i och med propositionen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2019/20:157 Ett förtydligat statligt ansvar för vissa kärntekniska verksamheter:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter.
Motion från allmänna motionstiden 2019/20
2019/20:2066 av Sanne Lennström m.fl. (S):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behovet av att tydliggöra att staten har sistahandsansvaret för SFL och SFR efter förslutning, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
Bilaga 2
1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
3 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter
