|
|
Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering
Sammanfattning
Syftet med EU:s förordning är att fastställa ett allmänt ramverk för värdepapperisering och att skapa ett särskilt ramverk för s.k. STS-värdepapperisering (enkel, transparent och standardiserad värdepapper-isering). Förordningen är tillämplig på aktörer som på olika sätt deltar i värdepapperisering, exempelvis institutionella investerare.
Den nuvarande lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering ska enligt propositionen upphävas och ersättas av en ny lag med samma rubrik. Lagförslaget innehåller bestämmelser om Finansinspektionens utrednings- och tillsynsbefogenheter, om ingripanden och sanktioner vid överträdelser av förordningen samt om avgifter för att bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt förordningen. Till följd av förordningen föreslås även vissa ändringar i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.
I propositionen föreslås även en ändring i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen om värdepappersmarknaden.
Den nya lagen och lagändringarna till följd av EU-förordningen föreslås träda i kraft den 1 februari 2020 och ändringen i fråga om lagen om värdepappersmarknaden den 1 januari 2020.
Behandlade förslag
Proposition 2019/20:37 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Förordningens syfte och tillämpningsområde
Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering,
2. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
3. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),
4. lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder,
5. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
6. lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,
7. lag om ändring i lagen (2017:702) om ändring i lagen (2014:797) om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,
8. lag om ändring i lagen (2017:703) om ändring i lagen (2014:798) om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2019/20:37 punkterna 1–8.
Stockholm den 28 november 2019
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svantesson (M), Gunilla Carlsson (S), Oscar Sjöstedt (SD), Emil Källström (C), Ulla Andersson (V), Jan Ericson (M), Ingela Nylund Watz (S), Jakob Forssmed (KD), Ingemar Nilsson (S), Mats Persson (L), Charlotte Quensel (SD), Karolina Skog (MP), Mattias Karlsson i Luleå (M), Björn Wiechel (S), Sofia Westergren (M) och Staffan Eklöf (SD).
Ärendet och dess beredning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2019/20:37 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering. I propositionen finns förslag till de ytterligare lagstiftningsåtgärder som bör vidtas med anledning av EU:s förordning om värdepapperisering ((EU) 2017/2402). Förordningen trädde i kraft den 17 januari 2018 och merparten av bestämmelserna i förordningen ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2019. I propositionen föreslås att den nuvarande lagen (2018:1981) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering ska upphävas och ersättas av en ny lag med samma rubrik, till vilken bestämmelserna i den nuvarande lagen överförs. Till följd av förordningen om värdepapperisering föreslås även vissa ändringar i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), lagen (2004:46) om värdepappersfonder och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. I propositionen föreslås även en ändring som rör den första tillämpningen av en bestämmelse i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden som ännu inte har trätt i kraft. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.
Utskottet hade en överläggning med regeringen om EU-kommissionens förslag till förordning om värdepapperisering (COM(2015) 472, 2015/16:FPM11) den 17 november 2015. Förslaget subsidiaritetsprövades av utskottet den 19 november 2015.
Under förra riksmötet behandlade utskottet proposition 2018/19:7 Prövning av ärenden enligt EU:s förordning om värdepapperisering och volatilitetsjustering för försäkringsföretag (bet. 2018/19:FiU28, rskr. 2018/19:39). Där beslutades som ett första steg om en ny lag med kompletterande bestämmelser till förordningen. Lagen (2018:1981) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering började gälla den 1 januari 2019 och innehåller de bestämmelser som bedömdes nödvändiga för att förordningen skulle kunna tillämpas i Sverige fr.o.m. det datumet. Dessa bestämmelser syftar främst till att Finansinspektionen som behörig myndighet ska kunna pröva ansökningar enligt förordningen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.
Bakgrund
Brister på värdepapperiseringsmarknaden, såsom alltför stor skuldsättnings-grad, icke-transparenta och komplexa strukturer och en automatisk tillit till externa kreditvärderingar, utgjorde under finanskrisen 2007 ett betydande hot mot det finansiella systemets integritet. Utebliven eller undermåligt genomförd s.k. due diligence (legal, finansiell och affärsmässig granskning av en verksamhet) var en av flera brister som föranledde finanskrisen och medförde att värdepapperiseringsmarknaden stannade av. Efter finanskrisen togs flera initiativ, bl.a. av Europeiska kommissionen, Europeiska bankmyndigheten (EBA), Baselkommittén för banktillsyn (BCBS) och Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (IOSCO) för att stärka förtroendet för värdepapperiseringsmarknaden.
EU-kommissionen har i olika sammanhang framhållit att värdepapperisering som används på rätt sätt kan avlasta banker, förbättra den europeiska arbetsmarknadens effektivitet och bidra till realekonomin. Kommissionen presenterade i september 2015 ett förslag till en förordning om värdepapperisering som utgick från det arbete som i huvudsak utförts av EBA, BCBS och IOSCO i dessa frågor. Europaparlamentet och rådet antog i slutet av december 2017 förordningen om värdepapperisering.
I Sverige finansieras den reala ekonomin i första hand genom banksektorn, och bankerna har i dag god tillgång till billig finansiering genom framför allt säkerställda obligationer. Även om det finns aktörer som värdepapperiserar i finansieringssyfte är det fortfarande en begränsad marknad i Sverige. Detsamma gäller investeringar i värdepapperiseringspositioner.
Förordningens syfte och tillämpningsområde
I förordningen om värdepapperisering anges att värdepapperisering innefattar transaktioner som gör det möjligt för en långivare eller en borgenär, oftast ett kreditinstitut eller ett bolag, att refinansiera en uppsättning lån, exponeringar eller fordringar, som t.ex. bostadslån, konsumentlån eller kundfordringar, genom att omvandla dem till överlåtbara värdepapper. Värdepapperiseringen sker genom att långivaren väljer ut en portfölj av sin utlåning, ompaketerar och sammanför lånen i olika riskkategorier (s.k. trancher) riktade till olika typer av investerare. Investerarna får därmed tillgång till placeringar i lån och andra exponeringar som de normalt inte skulle ha direkt tillgång till. Avkastningen till investerarna kommer från de kassaflöden som genereras av de underliggande lånen. Syftet med förordningen är att fastställa ett allmänt ramverk för värdepapperisering och att skapa ett särskilt ramverk för STS-värdepapperisering. Förordningen är tillämplig på aktörer som på olika sätt deltar i värdepapperisering, och tillämpningsområdet omfattar institutionella investerare, originatorer, medverkande institut, ursprungliga långivare och specialföretag för värdepapperisering. I förordningen finns även bestämmelser om tredje parts kontroll av att STS-kriterierna är uppfyllda.
Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar de ytterligare lagstiftningsåtgärder som regeringen föreslår i syfte att EU:s förordning om värdepapperisering ska få genomslag i svensk rätt. Den nuvarande lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering upphävs och ersätts av en ny lag med samma rubrik. Den nya lagen innehåller bestämmelser om Finansinspektionens utrednings- och tillsyns-befogenheter, om ingripanden och sanktioner vid överträdelser av förordningen samt om avgifter för att bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt förordningen. Till följd av förordningen görs även vissa ändringar i några andra lagar.
Propositionen
Allmänna utgångspunkter
I Sverige finns det i dag inte någon lagstiftning som rör förfarandet vid värdepapperisering. Bestämmelserna i EU:s förordning om värdepapper-isering träffar alltså subjekt och verksamheter som i dag inte står under tillsyn. Regeringen föreslår att de bestämmelser som är nödvändiga till följd av förordningen införs i en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering. Den nuvarande lagen med samma rubrik upphävs och bestämmelsen i den nuvarande lagen om att Finansinspektionen är behörig myndighet enligt EU-förordningen förs över till den nya lagen.
Tillsyn
EU-förordningen innehåller inte några uttryckliga bestämmelser om de befogenheter som de behöriga myndigheterna ska ha för sin tillsyn över att förordningen följs. Det ställs enbart krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheter som utsetts enligt förordningen har de tillsynsbefogenheter som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen.
I propositionen lämnar regeringen förslag om vilka befogenheter för tillsyn som Finansinspektionen bör ha till följd av förordningen. Det handlar bl.a. om rätt att få tillgång till dokument och information samt rätt att genomföra platsundersökningar. I sistnämnda fall ska Finansinspektionen få begära handräckning av Kronofogdemyndigheten. Den behöriga myndigheten har även vissa tillsynsbefogenheter direkt på grundval av förordningen, exempelvis kan myndigheten kräva att risker som härrör från värdepapperiseringstransaktioner bedöms och åtgärdas genom lämpliga strategier och förfaranden. Det följer också direkt av förordningen att Finansinspektionen, på begäran av Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), ska vidta vissa åtgärder för att stödja Esma.
Regeringens utgångspunkt för Finansinspektionens befogenheter för tillsyn över att förordningen följs har varit att dessa ska utformas på samma sätt som i annan relevant lagstiftning på finansmarknadsområdet, förutsatt att en sådan ordning är förenlig med förordningen och inte särskilda skäl talar emot det.
Ingripanden
Om t.ex. en originator eller ett specialföretag för värdepapperisering har överträtt EU-förordningen aktualiseras frågan om Finansinspektionens ingripande genom sanktioner eller administrativa åtgärder. I förordningen anges uttryckligen vilka överträdelser av de materiella bestämmelserna som åtminstone ska kunna föranleda ingripande. Förordningen innehåller även en förteckning över de olika slag av sanktioner och administrativa åtgärder som de behöriga myndigheterna åtminstone ska kunna besluta om, en s.k. sanktionskatalog.
I likhet med vad som gäller i övrigt på finansmarknadsområdet gör regeringen bedömningen att det inte är aktuellt att använda sig av möjligheten att införa straffrättsliga sanktioner i stället för administrativa sanktioner vid överträdelser av förordningen om värdepapperisering.
Den nya kompletteringslagen föreslås innehålla en uppräkning av vilka överträdelser som enligt förordningen ska kunna föranleda ett ingripande. I propositionen föreslås att den svenska lagstiftningen ska gå längre än förordningen bara i ett avseende: förslaget att Finansinspektionen ska få ingripa vid överträdelse av förordningens förbud mot återvärdepapperisering. Med återvärdepapperisering avses en värdepapperisering där minst en av de underliggande exponeringarna är en värdepapperiseringsposition. Regeringen bedömer att detta är motiverat för att säkerställa att förbudet i förordningen respekteras.
Den nya föreslagna kompletteringslagen innehåller också bestämmelser om hur Finansinspektionen får ingripa mot den som har överträtt förordningen. Vidare ingår bestämmelser om Finansinspektionens möjlighet att ingripa mot vissa fysiska personer i den juridiska personens ledning samt bestämmelser om storleken på sanktionsavgifter. I den nya lagen finns också bestämmelser om vilka omständigheter som ska beaktas vid valet av ingripande. Enligt förslaget ska Finansinspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar.
Regeringen bedömer att skyldigheten, enligt EU:s förordning, att offentlig-göra sanktionsbeslut bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå.
Informationsutbyte
Enligt EU-förordningen ska medlemsstaternas behöriga myndigheter samt Esma, EBA och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) ha ett nära samarbete och utbyta information för att fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. De behöriga myndigheterna ska nära samordna sin tillsyn, bl.a. i syfte att identifiera och avhjälpa överträdelser.
Regeringen bedömer att det informationsutbyte som förordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt.
Avgifter till Finansinspektionen
Enligt den nuvarande kompletteringslagen har Finansinspektionen möjlighet att ta ut avgifter för de prövningar som ska göras enligt förordningen. Regeringen föreslår att bestämmelsen om Finansinspektionens rätt att ta ut dessa avgifter förs över till den nya kompletteringslagen.
Regeringen föreslår också att företag som står under Finansinspektionens tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens verksamhet enligt förordningen och den nya kompletteringslagen. Regeringen ska få meddela föreskrifter om avgifterna.
Överklagande
Finansinspektionens beslut om sanktionsföreläggande ska inte få överklagas, enligt lagförslaget. Andra beslut som Finansinspektionen meddelar med stöd av den nya kompletteringslagen ska få överklagas till en allmän förvaltningsdomstol.
Ändringar i vissa andra lagar
Till följd av EU-förordningen föreslår regeringen även vissa ändringar i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.
I lagen om värdepappersfonder respektive i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder införs enligt förslaget bestämmelser om att fondbolag och AIF-förvaltare (förvaltare av alternativa investeringsfonder) ska agera och vidta korrigeringsåtgärder om de exponeras för en värdepapperisering som inte längre uppfyller kraven i EU-förordningen. Bestämmelserna föreslås gälla även för utländska förvaltningsbolag som förvaltar en värdepappersfond i Sverige och för icke EES-baserade AIF-förvaltare som driver verksamhet genom en filial här i landet. Det som föreslås gälla för fondbolag ska gälla även för Sjunde AP-fonden.
I propositionen föreslås även en ändring i ikraftträdande och övergångsbestämmelserna till lagen om värdepappersmarknaden.
Ikraftträdande
Den nya lagen och lagändringarna till följd av EU:s förordning om värdepapperisering föreslås träda i kraft den 1 februari 2020 och ändringen i fråga om lagen om värdepappersmarknaden den 1 januari 2020.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2019/20:37 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder.
5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.
7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:702) om ändring i lagen (2014:797) om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.
8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2017:703) om ändring i lagen (2014:798) om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.
Bilaga 2
