Det går om vi vill

Förslag till en hållbar plastanvändning

Betänkande av

Utredningen om hållbara plastmaterial

Stockholm 2018

SOU 2018:84

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24880-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Miljö- och energidepartementet

Regeringen beslutade 4 juni 2017 att tillsätta utredningen ”Minskad negativ miljöpåverkan från plast”, dir. 2017:60. Syftet med utred- ningen är att öka kunskapen om och på en vetenskaplig grund identifiera de miljöproblem som uppstår på grund av produktion och användning av plast, plastens tillsatser och de konsekvenser som upp- står i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljöproblem som orsakas av ökande mängder plastavfall och mikroplast som hamnar i hav och sjöar. Som särskild utredare förordnades Åsa Stenmarck från den 1 september 2017. Utredningen har tagit namnet Hållbara plastmaterial (M 2017:06).

Som sekreterare i utredningen förordnades Jenny Ivarsson från den 1 oktober 2017 och Johanna Eriksson från den 16 oktober 2017.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 1 december 2017 departementssekreteraren Lars Ekberg, Närings- departementet, enhetschefen Jon Engström, Naturvårdsverket, kansli- rådet Tomas Gärdström, Näringsdepartementet, departementssekre- teraren Malin Johansson, Miljö- och energidepartementet, utredaren Olof Johansson, Kemikalieinspektionen, utredaren Charlotta Stadig, Havs- och vattenmyndigheten och departementssekreteraren Mette Svejgaard, Miljö- och energidepartementet.

Genom regeringsbeslut den 26 oktober 2017 förlängdes utred- ningstiden till den 31 mars 2018 för delredovisningen (dir. 2017:107). Genom regeringsbeslut den 23 november 2017 förlängdes utrednings- tiden till den 31 december 2018 för betänkandet (dir. 2017:114).

Stockholm i december 2018

Åsa Stenmarck

/Jenny Ivarsson

Johanna Eriksson

Innehåll

Samlade förslag .................................................................

17

1

Begrepp och definitioner ............................................

33

1.1

Generella definitioner .............................................................

33

1.2

Plast baserad på förnybar råvara.............................................

35

1.3

Nedbrytbar plast .....................................................................

38

1.4

Nedskräpning och marint skräp ............................................

43

1.5

Hållbar plastanvändning .........................................................

48

1.6

Återvinning .............................................................................

50

2

Plastsamhället ..........................................................

51

2.1

Grundläggande om plast.........................................................

51

 

2.1.1

Några plastfakta.......................................................

53

 

2.1.2

Lagstiftning ..............................................................

55

2.2

Tillverkningens miljöeffekter.................................................

59

 

2.2.1

Fossilbaserad plast ...................................................

59

 

2.2.2

Biobaserad plast .......................................................

60

2.3

Användningens miljöeffekter.................................................

61

 

2.3.1

Läckage av plast till miljön ......................................

61

2.4

Så här tas plastavfallet omhand ..............................................

64

 

2.4.1

Insamling av olika produktströmmar .....................

64

2.4.2Behandling av plastavfall och dess

miljöeffekter ............................................................

81

5

Innehåll

 

SOU 2018:84

3

Vad händer i omvärlden

.............................................. 85

3.1Hållbar plastanvändning på den internationella agendan

(politiska mål).........................................................................

86

3.1.1Agenda 2030 – globala mål för hållbar

 

utveckling ................................................................

86

3.1.2

FN:s miljöprogram .................................................

87

3.1.3Baselkonventionen – om gränsöverskridande

transporter av avfall.................................................

88

3.1.4SAICM – Strategic Approach and the sound

 

management of chemicals and waste .....................

89

3.1.5

OECD .....................................................................

89

3.1.6

EU ............................................................................

90

3.1.7

G7 och G20 .............................................................

99

3.1.8

Nordiska ministerrådet.........................................

100

3.1.9

Andra länders planer och åtgärder .......................

101

3.2 Hållbar plastanvändning på den svenska agendan ..............

107

3.2.1

Cirkulär ekonomi..................................................

107

3.2.2

Fossilfritt Sverige ..................................................

109

3.2.3Myndigheter, forskningsprogram

och andra satsningar..............................................

110

3.3Frivilliga initiativ och åtaganden (nationellt

och internationellt)...............................................................

113

3.3.1

Ideella organisationer (NGO:s)...........................

114

3.3.2

Näringslivsinitiativ ................................................

116

3.3.3Green Deals – ett gemensamt åtagande mellan

 

 

näringslivet och staten ..........................................

119

3.4

Många vill agera och en gemensam riktning efterfrågas ....

120

 

3.4.1

En dedikerad resurs för att driva

 

 

 

omställningen till en hållbar plastanvändning .....

121

 

3.4.2

Mål för hållbar användning...................................

124

 

3.4.3

Samlad kunskap på ett ställe .................................

127

4

Smartare användning ...............................................

129

4.1

Förslag för smartare användning av plast............................

131

 

4.1.1

Plast i en cirkulär ekonomi ...................................

133

6

SOU 2018:84

Innehåll

4.1.2Minska överdriven användning

 

av engångsmaterial.................................................

138

4.1.3

Krav i offentlig upphandling.................................

142

4.1.4

Ökad och säker återanvändning ...........................

149

4.1.5

Konsumentperspektivet ........................................

151

4.1.6Privatimporterade varor och medföljande

förpackningar.........................................................

152

4.2 Val av material utifrån funktion och livslängd ....................

153

4.2.1Substitution – att utgå från produktens

 

 

funktion..................................................................

154

 

4.2.2

Effektivare användning av plastmaterial...............

163

4.3

Goda exempel som inspiration.............................................

168

5

Ökad och säker materialåtervinning ...........................

181

5.1Materialåtervinning av rena och homogena plastflöden genom mekanisk återvinning — Problem, möjligheter

och förslag till förbättringar .................................................

184

5.1.1

Förslag till lösningar för rena plastflöden ............

185

5.1.2

Hur ser systemet ut ...............................................

218

5.2Materialåtervinning av problematiska

och uttjänta plaster ...............................................................

224

5.2.1

Förslag till lösningar för problematiska plaster ...

225

5.2.2Feedstock återvinning – tekniska metoder

och realistiska lösningar ........................................

231

5.2.3Energiåtervinning – sista steget

 

 

i en plastmolekyls livscykel...................................

242

 

5.2.4

Nedbrytbar plast....................................................

245

6

Förnybar plast .........................................................

247

6.1

Vad är förnybar plast ............................................................

247

6.2

Utredningens förslag ............................................................

250

 

6.2.1

Märkning................................................................

250

 

6.2.2

Klimatkompensationsavgift ..................................

253

 

6.2.3

Massbalans för biobaserad plast............................

255

 

6.2.4

Satsning på forskning och utveckling...................

256

7

InnehållSOU 2018:84

6.3

Råvaror för biobaserad plast ................................................

258

6.4

Drop-in plast.........................................................................

259

6.5

Ersättningsplast ....................................................................

261

6.6

Dagens användning...............................................................

262

6.7

Standarder .............................................................................

264

6.8

Förutsättningar för biobaserad plast ...................................

265

 

6.8.1

Utnyttjande av svensk skog till plast ...................

266

 

6.8.2

Kostnadsjämförelse – ett exempel för

 

 

 

 

biobaserad vs fossil plast.......................................

267

 

6.8.3

Företagens arbete ..................................................

268

 

6.8.4

Svensk forskning om plast från skog

 

 

 

 

och jordbruk ..........................................................

270

 

6.8.5

Nästa generations förnybara plastråvara..............

271

6.9

Miljökonsekvenser ...............................................................

272

 

6.9.1

LCA .......................................................................

272

 

6.9.2

Livslängd och återvinning.....................................

274

 

6.9.3

Markanvändning....................................................

275

Referenser

.......................................................................

277

Bilagor

 

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:60 ...........................................

293

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2017:107 .........................................

303

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2017:114 .........................................

305

Bilaga 4

Delredovisning ..............................................................

307

Bilaga 5 Workshop #Smartare användning

 

 

 

20 juni 2018 – Deltagarförteckning .............................

437

Bilaga 6 Workshop #Ökad och säker materialåtervinning

 

 

 

20 juni 2018 – Deltagarförteckning .............................

439

8

SOU 2018:84

Innehåll

Bilaga 7

Workshop #Fossilfria material

 

 

25 september 2018 – Deltagarförteckning...................

441

Bilaga 8

Undersökning av förutsättningar för biobaserad

 

 

råvara vid plasttillverkning............................................

443

9

Tack!

Vi vill verkligen tacka alla er, ingen nämnd och ingen glömd, som bidragit med information, inspel, workshop-deltagande och stort engagemang. Det har varit ytterst värdefullt och väldigt inspirerande att ha alla kontakter och diskutera plastfrågan med ett så brett spekt- rum av aktörer. Aldrig kunde vi tänka oss att engagemanget skulle vara så stort och att vi skulle lära oss så mycket. Så stort tack åter igen!

Om utredningen

Ambitionen med utredningen har varit att kunna svara på de frågor som ställs i direktivet men även att kunna möta det behov som fram- kommit från andra aktörer. Vi har liknat det med att utredningen och betänkandet ska kunna verka som en flodfåra i vilken olika aktö- rer ska kunna hitta sin bit och sina möjliga bidrag till en omställning mot en hållbarare användning av plast. Därför har vi i varje avsnitt förslag till regeringen men vi har också listat sådant som andra aktö- rer kan bidra med. Vi hoppas att alla läsare ska finna inspiration till handling.

Slående är att plastfrågan i många fall blir känslostyrd vilket ibland kan leda till icke-faktabaserat tyckande men som samtidigt kan vara ett viktigt stöd för att driva på en utveckling mot en hållbar plastanvändning. Plast utgör också ofta en symbolfråga för annat miljöarbete, vilket gör det viktigt att behålla helikopterperspektivet i bedömningar och val.

Det övergripande syftet med utredningen har varit att identifiera miljöproblemen från användning av plast under hela livscykeln och föreslå åtgärder för att minska de negativa miljöeffekterna som plasten för med sig. Det har vi gjort genom att dela upp utredningen

i fyra delar: smartare användning, ökad och säker materialåtervin- ning, förnybar råvara samt nedskräpning.

Några av områdena har mer detaljerade frågeställningar specifice- rade i direktivet:

Materialåtervinning

Föreslå åtgärder för ökad materialåtervinning för plaster som i dag är svåra att återvinna.

Analysera och föreslå hur återvunnen och jungfrulig plast kan nå likvärdig kvalitet.

Utreda behovet av alternativa metoder/tekniker för återan- vändning och materialåtervinning.

Nedskräpning1

Undersöka nedbrytbarheten av plast i miljön.

Undersöka plastens koppling till nedskräpning, vilket inklu- derar att, kartlägga nedbrytbara respektive biobaserade plasters roll i nedskräpningen samt att identifiera vanliga plastprodukter som hittas i miljön.

I och med bredden på uppdraget har det inte varit möjligt att gå in allt för detaljerat i varje enskild fråga. Utgångspunkten har därför i stället varit att sammanställa den kunskap som finns och peka ut vad som ytterligare behöver göras för att komma fram till beslut som kan leda till en hållbar plastanvändning. Vi har i vissa fall valt att göra nedslag med exempel för att illustrera olika områden men är fullt medvetna om att detta inte är en fullständig redogörelse för allt som pågår eller behöver åtgärdas.

De fyra delarna (smartare användning, ökad och säker material- återvinning, förnybar råvara samt minskad nedskräpning) utgör alla delar i en mer hållbar plastanvändning och har givetvis kopplingar sinsemellan. För att uppnå en hållbar plastanvändning behöver först och främst materialet plast användas smartare, vilket innebär att minska onödig användning men också att använda plast där det är mer resurseffektivt. Plast ska självfallet vara tillverkade av råvaror som ger låg miljöbelastning, vilket innebär en strävan mot råvaror

1Delen om nedskräpning redovisades 31 mars och är inlagd i betänkandet som bilaga 4.

som är förnybara och/eller återvunna. I begreppet cirkulär och håll- bar användning lägger vi också att plasten inte ska läcka ur systemet och fokus bör därför vara en ökad och samtidigt säker materialåter- vinning. Utmaningarna med koppling till en hållbar plastanvändning ligger bland annat i:

Plasten har en lång värdekedja från tillverkare av material (i olika steg), till produkttillverkning (i olika steg) och vidare till använd- ning. Det gör att det är en utmaning att ställa rätt krav och få information att flöda längs alla led.

Behov av substitution men svårigheter att veta vad som är bästa valet.

Strävan mot fossilfritt men samtidigt skapa material som är åter- vinningsbara flera gånger.

Trots att det är stora mängder plast som används är det lite som samlas in. Orsakerna till det är flera, till exempel handlar det om vikt och logistik men även om kunskap hos konsument och vilka applikationer plast finns i.

Det är en låg efterfrågan på återvunnen plast vilket framför allt beror på att ny plast är billigt (oljans miljökonsekvenser prissätts inte) men också på att återvunnen plast kan brista i kvalitet genom till exempel oönskat innehåll.

Producentansvaret stimulerar inte producenter att tänka på åter- användning och återvinning i design av produkten.

I de olika kapitlen belyser vi bland annat dessa problem och lämnar våra förslag till hur utvecklingen mot en hållbar plastanvändning kan gå vidare.

Utredningen konstaterar att för att uppnå en cirkulär och hållbar plastanvändning behövs ett bredare samarbete mellan alla aktörer, inom såväl samma värdekedja som mer branschöverskridande där vi anser att det finns möjligheter att dra nytta av andras erfarenheter. Nya och inte alltid självklara samarbeten kan öppna upp för innova- tiva lösningar och möjligheter. Vi vill därför uppmuntra alla att för- söka hitta bredare samarbeten framöver.

En klyscha som vi stött på flertalet gånger i samtal med olika aktörer är osäkerheten på kundens krav, eller en rädsla för att

kunden ska välja en konkurrerande produkt eller tillverkare om inte kunden erbjuds något den inte är van vid. Det kan exempelvis handla om att en återvunnen produkt för med sig ett färgtryck som knappt är synbart eller en tvekan till att ta bort onödiga gåvor.

Vi tror att tiden är mogen för att kunden inte ska behöva tänka efter. En undersökning från EU visar att konsumenter förväntar sig att företag och beslutsfattare ska göra valen åt dem.2 Det är positivt eftersom det innebär att en snabbare omställning kan uppnås. Med det sagt vill vi uppmuntra både företag och beslutsfattare i olika myndigheter till att genomdriva förändringen mot en hållbar plast- användning.

Hur har vi arbetat

Våra förslag är baserade på litteraturen och på kunskap och erfaren- het inhämtad från aktörer berörda i olika led av plastens värdekedja. Den kunskapen är inhämtad både från möten och andra kontakter, samt inte minst från våra egna arrangerade workshopar kopplade till varje del av utredningen. Vilka som har deltagit på våra workshopar finns listat i bilaga 5–7.

Vi vill återigen tacka för all input.

Avgränsningar

Åtgärder mot nedskräpning

I samband med att beslut fattades om denna utredning fick Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ett gemensamt reger- ingsuppdrag med syftet att se över möjligheterna och föreslå åtgär- der att minska de negativa miljöeffekterna av plast till följd av ned- skräpning. Myndigheternas uppdrag ska redovisas senast den 1 maj 2019 (Miljö- och energidepartementet, 2017a). Eftersom åtgärder och styrmedel mot nedskräpning avhandlas i myndigheternas reger- ingsuppdrag fokuserar vårt betänkande främst på övriga delar i en hållbar plastanvändning. Vi vill dock betona att en hållbar plastan-

2https://goteborg.se/wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8 Besökt 2018-11-15.

vändning inte kan uppnås så länge det sker ett läckage av plast inklu- sive mikroplast till miljön – att förhindra plastläckage är själva grundförutsättningen för en hållbar plastanvändning.

Mikroplaster

Mikroplaster kan i princip genereras från alla samhällsaktiviteter där plast förekommer. I juni 2017 redovisade Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag med en kartläggning av viktiga källor till utsläpp av mikroplaster till hav och inlandsvatten i Sverige (Naturvårds- verket, 2017). Vidare genomför Naturvårdsverket en utlysning av forskningsmedel för Mikroplaster med syfte att öka kunskapen om mikroplaster och dess källor, spridningsvägar, ekologiska effekter och konsekvenser och hur åtgärder kan bidra till att reducera dem. Kunskap som kommer att användas av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med att förebygga och reducera ut- släpp av mikroplast.3 Då det pågår ett omfattande arbete när det gäller mikroplaster har vi valt att inte närmre fördjupa oss i frågan.

Textil

Textil är ofta tillverkat av polymerer och tvätt av textila produkter i material av syntetfibrer bedöms vara en av de viktigare källorna till mikroplaster i Sverige (Naturvårdsverket, 2017). Det pågår ett om- fattande arbete i Sverige och internationellt för att bidra till att göra textilproduktionen och konsumtionen mer hållbar och för att skapa mer cirkulära flöden för textila material.4 Mot bakgrund av det om- fattande arbete som pågår gällande syntetiska textilier har utred- ningen valt att inte avhandla textilier i detta betänkande.

3www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/For-forskare-och-granskare/ Miljoforskningsanslaget/Stangda-utlysningar/Utlysning-av-forskningsmedel-for- Mikroplaster/. Besökt 2018-11-16.

4www.naturvardsverket.se/Kalendarium/Dokumentation-fran-seminarier/Dokumentation- fran-Dialog-for-en-hallbar-textil-vardekedja-med-fokus-pa-miljo-och-kemikalier---andra- motet/. Besökt 2018-11-16.

Ytskikt

Olika ytskiktsmaterial består ofta av polymerer och kan antas vara en spridningskälla för mikroplaster (Naturvårdsverket, 2017). De har också en produktion som är relevant ur fossil-hänseende. För att begränsa omfattningen på utredningen har vi dock valt att exkludera detta.

Läshänvisning

Betänkandet är upplagt så som att vi inledningsvis sammanfattar samtliga förslag vi lämnar till regeringen men även till offentliga och privata aktörer. Därefter följer ett kapitel med använda definitioner (kapitel 1). I kapitel 2 beskriver vi sedan översiktligt plastens an- vändning i dag och medföljande miljökonsekvenser. En omvärlds- analys och förslag baserade på den redovisas i kapitel 3 och i kapitel 4 till 6 redovisar vi de olika delarna (Smartare användning, Ökad och säker materialåtervinning och Förnybar plast). Delredovisningen om nedskräpning redovisas i bilaga 4.

Till sist

Avslutningsvis konstaterar vi att det är mycket som pågår kring ar- betet med plast. Mycket har hänt under utredningens gång och kommer fortgå framöver, såväl nationellt som internationellt bland olika privata och offentliga aktörer. Som författare till ett betänk- ande med slutdatum för redovisning är det tvunget att sätta stopp för korrigering av texter. Vi lämnar därför in detta som ett avtryck av hur situationen såg ut i december 2018.

Det är tydligt att det finns ett stort engagemang samtidigt som mycket behöver göras. Utredningen vill därför uppmuntra samtliga aktörer, inklusive regeringen, att agera och fortsätta arbeta proaktivt inom området eftersom det nu finns ett stort intresse för plastfrågan både nationellt och internationellt. Här finns ett värdefullt momen- tum att ta tillvara på!

Samlade förslag

Det övergripande syftet med utredningen har varit att identifiera miljöproblemen från användning av plast under hela livscykeln och föreslå åtgärder för att minska de negativa miljöeffekterna som plasten för med sig.

Utifrån uppdraget har vi identifierat fyra delar som måste löpa parallellt, men som till stor del även måste samspela, för att samhället ska nå en hållbar plastanvändning: Smartare användning, Ökad och säker materialåtervinning, Förnybar plast samt Ingen nedskräpning.

Förslag till åtgärder kopplade till nedskräpning redogjorde utred- ningen för i mars 2018 (se bilaga 4). Förslag till regeringen och så- dant som andra aktörer kan bidra med redovisas i detta betänkande och sammanfattas nedan.

Vad händer i omvärlden (kapitel 3)

En dedikerad resurs för att driva omställningen till en hållbar plastanvändning

Utredningens förslag: Att regeringen tillsätter en nationell re- surs för samordning av plastfrågan.

17

Samlade förslag

SOU 2018:84

Bakgrund

Vi ser ett fortsatt behov av nationell samordning mellan alla typer av aktörer. Fördelarna med detta är:

En samlande punkt för att stötta regering och myndigheter med inspel till det politiska arbete som pågår skapas, samtidigt ges möjlighet att sprida kunskap om vad som pågår i den politiska sfären till berörda aktörer.

Frågan kan kopplas till en neutral part som har mandat att samla aktörer längs värdekedjan för att driva olika frågor.

Den positiva utveckling som i dag sker i form av exempelvis näringslivsinitiativ och aktiva kommuner kan bättre fångas upp och kanaliseras till en mer kraftfull omställning. Möjligheten att säkerställa att kunskap och information tas fram och sprids mellan och till relevanta aktörer ökar. I Sverige pågår många ini- tiativ men dessa behöver ”förpackas” och spridas på ett sådant sätt att en tydlig helhetsbild framträder.

En sådan resurs kan också underlätta för att få en helhetsbild över olika projektsatsningar och utlysningar som pågår och startas.

Det arbete som en samlande plastresurs bedriver skulle kunna kopplas till om Sverige vill göra internationella åtaganden.

Det finnas flera vägar framåt för att realisera ovanstående. Utred- ningen belyser olika alternativ, dessa kan genomföras separat eller kombineras beroende på vilken effekt som önskas och tillgängliga resurser. Vid ett bredare angreppssätt i form av en övergripande sam- lande resurs ser utredningen att arbetet behöver fortlöpa under en längre tidsperiod, förslagsvis tre till fem år medan en mer avgränsad utredning av en fråga kan genomföras på kortare tid.

18

SOU 2018:84

Samlade förslag

Etappmål för en hållbar plastanvändning

Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att införa etappmål för en hållbar plastanvändning genom att an- tingen ge Miljömålsberedningen (Dir. 2018:44) eller en ny kom- mitté i uppdrag att i samråd med Delegationen för cirkulär eko- nomi utreda detta.

Samlad kunskap på ett ställe

Utredningens förslag:

Att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att stötta den tillsatta plastresursen med en bred, objektiv och kunskaps- baserad plattform.

Att regeringen, på sikt och beroende av hur plastfrågan ut- vecklas, ger Naturvårdsverket ett tydligt utpekat och långsik- tigt myndighetsansvar att systematiskt driva och samordna frågor kopplat till resurseffektivitet och hållbar plastanvänd- ning i samråd med andra berörda myndigheter och närings- livet.

Smartare användning (kapitel 4)

Förslag för smartare användning av plast

Plast i en cirkulär ekonomi

Utredningens förslag:

Att regeringen ger statliga myndigheter en skyldighet att före- bygga avfall i sin verksamhet inom ramen för myndighetens miljöledningssystem i linje med vad som föreslås i Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). Därutöver föreslår vi att det tydliggörs att inköp och upphandling ingår som en del i det avfallsförebyggande arbetet.

19

Samlade förslag

SOU 2018:84

Att regeringen överväger ett tidsbegränsat ekonomiskt stöd till kommuner för strategiskt arbete med att förebygga avfall i kommunens verksamheter i linje med SOU 2017:22.

Att regeringen ger Naturvårdsverket och Upphandlings- myndigheten i uppdrag att tillgängliggöra avfallsförebyggande handböcker på nationell nivå samt att handböckerna utvidgas till att omfatta fler verksamheter.

Rekommendationer till offentliga aktörer

Kartlägg verksamhetens plastströmmar och prioritera utifrån det avfallsförebyggande arbetet, uppsatta miljömål och möjligheter till minskade kostnader vilka strömmar fokus bör ligga på.

Inför en tydligt uttalad policy som anger att avfallsförebyggande arbete är ett prioriterat område och avsätt resurser för att arbeta avfallsförebyggande både i verksamheten och med att ställa av- fallsförebyggande krav i den offentliga upphandlingen.

Dra nytta av vägledningsmaterial som finns tillgängligt. Till ex- empel har Göteborgs Stad tagit fram rutiner och riktlinjer för att förebygga avfall i olika typer av verksamheter samt vid inköp och upphandling1. Materialet är tillgängligt för andra kommuner och aktörer att använda. Avfall Sverige har tagit fram en rapport med rekommendationer gällande förebyggande av avfall i offentlig upphandling (Avfall Sverige, 2018a).

Genomför avfallssnåla evenemang och undvik produkter som medför en hög risk för nedskräpning exempelvis ballonger och engångsartiklar i plast. Göteborgs Stad har en vägledning för hur man kan förebygga avfall på konferenser, hotell och catering2 som är tillgänglig för alla att använda. Vidare kommer Göteborgs Stad att ta fram en vägledning för engångsfria evenemang.

1https://goteborg.se/wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8. Besökt 2018-08-20.

2https://goteborg.se/wps/wcm/connect/4e6f7376-ee3a-4579-b0f5- c2e8c8fce42e/Förebygg+avfall+på+konferenser%2C+hotell+och+vid+catering.pdf? MOD=AJPERES. Besökt 2018-08-20.

20

SOU 2018:84

Samlade förslag

Rekommendationer till privata aktörer

Se över var i den egna verksamheten förbättringar i form av minskad och effektiviserad användning av plast kan göras. Det handlar både om hur och vad som produceras till exempel i form av ett förändrat produktsortiment samt hur kunderna kan upp- muntras till att göra mer hållbara val. Underlätta för kunden ge- nom att till exempel ta bort vissa produkter, premiera vissa bete- enden samt försvåra alternativt underlätta vissa val.

Kartlägg verksamhetens plastströmmar (både inom kärnverk- samheten och eventuell stödverksamhet till exempel marknads- föring) och prioritera utifrån uppsatta miljömål vilka strömmar fokus bör ligga på. Sådana strömmar kan till exempel vara pro- dukter som går till spillo i samband med byte av logga på profil- artiklar eller plast som lätt tenderar att bidra till nedskräpning (till exempel tunn plastfilm runt sugrör och cigarettpaket). Det kan också handla om att fundera över vilket emballage som behövs.

Sätt upp målsättningar för när: a) användning av plastmaterial ska undvikas, b) när återvunnen eller förnybar plastråvara ska väljas och c) när helt andra material kan väljas. Tydliggör att förnybar råvara inte behöver innebära att plast ersätts med biobaserad plast då det kan vara mer resurseffektivt att använda ett biobaserat material direkt. Även återvunnet material ska tas i beaktande. I ana- lysen av resurseffektivitet bör hänsyn tas till möjligheten att åter- använda och materialåtervinna produkten/materialet. Genomför en samlad ekonomisk bedömning som innefattar samtliga kostna- der och intäkter vid bedömning av möjligheter till återanvändning och/eller alternativa material.

Utveckla cirkulära affärsmodeller, det finns till exempel få före- tag inom disk-, pant- och flergångslogistik för tillfälliga och per- manenta mat- och dryckesserveringar.

21

Samlade förslag

SOU 2018:84

Minska överdriven användning av engångsmaterial

Utredningens förslag:

Att regeringen ger samtliga myndigheter i uppdrag att omgå- ende se över sin användning av engångsartiklar, liksom möjlig- heter att bidra till minskad nedskräpning och minskad klimat- påverkan genom att ersätta dessa med flergångsalternativ, bland annat genom att Kranmärka3 verksamheten och anord- nade evenemang.

Att regeringen ger Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Smittskyddsinspektionen i uppdrag att tillsammans genom- föra en kartläggning av inom vilka områden och i vilken mån riktlinjer och regler som kopplar till hygien, smittskydd och livsmedelssäkerhet medför en överdriven användning av en- gångsmaterial särskilt med avseende på plastmaterial samt vid behov ändra dessa.

Att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram in- formation och kommunicera denna i syfte att underlätta för den enskilde individen och verksamheter att se över sin användning av engångsartiklar, vilken funktion de fyller, liksom möjligheter att bidra till minskad nedskräpning och minskad klimatpåverkan genom att tillgodose samma funktion på ett annat sätt.

Förslag till offentliga aktörer

Baserat på en genomgång av användningen av engångsmaterial fundera över i vilka sammanhang en övergång från engångs- till flergångsprodukter kan ske.

Sverige har bra dricksvatten varför satsningar bör göras på att:

införa dricksvattenkranar eller på andra sätt främja allmänhe- tens tillgång till gratis kranvatten i de offentliga rummen såväl inom- som utomhus samt

Kranmärka verksamheten och anordnade evenemang.

3Kranmärkt är en nationell hållbarhetsmärkning för verksamheter som väljer kranvatten fram- för flaskvatten. Hela verksamheten eller enskilda konferenser och event som verksamheten anordnar kan Kranmärkas. Se kranmarkt.se. Besökt 2018-10-15.

22

SOU 2018:84

Samlade förslag

Förslag till privata aktörer

Se över den egna verksamhetens användning av engångsartiklar samt begränsa denna.

Underlätta för kunden att göra mer hållbara val och minska an- vändningen av engångsartiklar genom att till exempel införa ra- batter på flergångsmuggar, försvåra användning av sugrör etc.

Inför dricksvattenkranar i de offentliga rum som ägs av privata aktörer exempelvis köpcentra eller på andra sätt bidra till att främja allmänhetens tillgång till gratis kranvatten. I till exempel Storbritannien finns projektet Refill som innebär att allmänheten gratis kan fylla på sin medhavda flaska med kranvatten hos an- slutna företag.

Kranmärk verksamheten och anordnande evenemang.

Krav i offentlig upphandling

Utredningens förslag:

Att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att i samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt kommunala, regionala, nationella upphandlare och miljö- strateger se över hur kriteriearbetet för produkter som inne- håller plast kan intensifieras i syfte att minska plastens negativa klimat- och miljöpåverkan genom att:

utveckla kriterier för fler produkter,

öka takten i kriteriearbetet,

säkerställa att framtagna kriterier är lätta att använda samt

genom att tillgängliggöra kvalitetsgranskade exempel på sin hemsida.

23

Samlade förslag

SOU 2018:84

Detta bör ske i komplement till förslagen om att inrätta kriterier för återvunnen plast, se kapitel 5 Ökad och säker materialåter- vinning.

Att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att se över möjligheter att förenkla och effektivisera offentliga beställares arbete för en hållbar plastanvändning, som även privata bestäl- lare kan få nytta av.

Rekommendationer till offentliga aktörer

Inför en policy som anger att upphandling för att förebygga avfall är ett prioriterat område som får ta tid och resurser i anspråk. Detta kan också kopplas till att organisationen sätter mål inom området.

Innan upphandling av en ny produkt sker överväg vilket behov som finns och möjliga alternativa lösningar för att uppfylla beho- vet utan att upphandla nya produkter.

Överväg i varje enskild upphandling vad behovet består i och vad som är möjligt utifrån en marknadsanalys samt hur upphand- lingen kan bidra till att driva marknaden framåt.

Involvera beställare och personal i verksamheterna för att tyd- liggöra vilka funktioner/aspekter som är nödvändiga.

Vid behov, undersök och nyttja möjligheten att använda alter- nativ till tekniska specifikationer till exempel tilldelningskri- terier4 eller särskilda kontraktsvillkor.

Undersök möjligheten till samverkan med andra, därmed kan större upphandlingar göras och incitamentet för leverantörerna att svara upp mot kraven ökar.

4Kallas även utvärderingskriterier.

24

SOU 2018:84

Samlade förslag

Ökad och säker återanvändning

Utredningens förslag:

Att regeringen verkar för att EU:s mervärdesskattedirektiv ändras och utformas för att stödja EU:s ambitioner om resurs- effektivitet och cirkulär ekonomi.

Att regeringen ger Naturvårdsverket och Kemikalieinspek- tionen, i linje med vad som föreslås i SOU 2017:22, i uppdrag att tillsammans ta fram och tillgängliggöra en sammanhållen information till konsumenter och organisationer om när det ur miljö- och säkerhetssynpunkt kan vara olämpligt att åter- använda vissa plastprodukter. Det bör tydliggöras att sådan in- formation regelbundet behöver uppdateras då produkter och dess egenskaper förändras över tid.

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

Stärk begagnathandeln genom att arbeta för att plastprodukter med oönskade ämnen inte recirkuleras, att produktkategorier som lämpar sig för återanvändning har en kvalitet som medger det (till exempel i form av lång livslängd) samt genom att skapa incitament för konsumenter och andra aktörer att välja begagnat.

Val av material utifrån funktion och livslängd

Substitution – att utgå från produktens funktion

Utredningens förslag: Att regeringen, genom forskningsfinan- sierande myndigheter såsom Vinnova, Formas, Energimyndig- heten och Naturvårdsverket samt strategiska innovationspro- gram till exempel RE:Source, Produktion2030 och Viable cities, satsar på forskning kring möjligheter att byta plast mot plast samt plast mot andra material utifrån ett klimatperspektiv och andra relevanta miljöpåverkansfaktorer exempelvis materialåtervin- ningsbarhet. Framtagen kunskap behöver spridas vidare till rele- vanta intressenter såsom produktdesigners och tillverkare.

25

Samlade förslag

SOU 2018:84

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

Se över plastanvändningen och möjligheterna att byta till ett annat material eller till en annan plasttyp. I detta är det viktigt att tänka på att även återvinningsled ska fungera och att inte onödig

”down cycling” uppstår.

Tillverkare av produkter kan ta ansvar genom att utveckla pro- dukter som ligger i linje med resurseffektivitetsperspektiven.

Effektivare användning av plastmaterial genom

Ekodesigndirektivet

Utredningens förslag: Att regeringen ger Energimyndigheten i uppdrag att inom ramen för Ekodesigndirektivet verka för att kraven på leverantören att digitalt märka material, komponenter och produkter samt dokumentera relevant information ökar med syftet att i framtiden underlätta återanvändning, reparation och återvinning av komponenter och material. Ett sådant krav skulle kunna bestå av ett märkningskrav gällande, förutom ingående kemikalier och plastpolymerer, även tillverkningsår.

Detta bör ske i komplement till det förslag som lämnas i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning.

Rekommendationer till privata aktörer

Ta fram riktlinjer för hur produktdesign kan bidra till en ökad återanvändning och återvinning samt minskad risk för att pro- dukten eller delar av produkten bidrar till nedskräpning.

Arbeta för en harmonisering av vilka plasttyper som bör används till vad.

Se över vilket material som är mest resurseffektivt för den speci- fika produkten inklusive förpackningen. Det gäller såväl val av material som avvägningar mellan primär-, sekundär- och tertiär- förpackningar och möjligheten att använda returlådor och retur- pallar.

26

SOU 2018:84

Samlade förslag

Ökad och säker materialåtervinning (kapitel 5)

Förslag på lösningar för rena plastflöden

Standarder

Utredningens förslag: Att regeringen fortsatt avsätter resurser för att stödja det harmoniserade standardiseringsarbetet som syftar till att ge en ökad kvalitet på återvunnen plast.

Korta värdekedjor och samarbete ger förbättrad spårbarhet

Utredningens förslag: Att regeringen stödjer samarbetet längs värdekedjan i syfte att öka och förbättra spårbarheten. I detta ligger att titta på förutsättningarna för

Att ett ökat fokus läggs på att berörda parter hittar de rena flöden som finns tillgängliga och att fler sådana flöden skapas.

Att uppmuntra till att tillverkare av återvunna material och produkter skapar mindre och kontrollerade flöden i stället för att försöka samla in all plast och sedan sortera.

Möjligheterna för en märkning av plast med koder i syfte att möjliggöra identifiering av olika plasttyper och plastinnehåll.

Hur goda exempel kan appliceras på nya områden.

En möjlighet är att regeringen utför detta inom ramen för utred- ningens föreslagna Samlande plastresurs.

Rekommendationer till privata aktörer

Att sträva efter en ökad dialog längs värdekedjan i enlighet med vad vi också föreslår regeringen. Det är företagen själva som måste agera för att göra skillnad i praktiken. Genom att föra en dialog med andra parter kan också många hinder övervinnas.

Att initiera projekt kopplade till en gemensam märkning.

Att sprida goda exempel.

27

Samlade förslag

SOU 2018:84

Förekomst av farliga ämnen

Utredningens förslag: Att regeringen fortsatt är pådrivande i ar- betet med

Utfasning av särskilt farliga ämnen i enlighet med etappmålen.

Att på EU-nivå reglera oönskade ämnen. Främst inom Reach men även inom produktdirektiven.

Att regeringen för en dialog med återvinningsföretagen och be- rörda myndigheter med syfte att se hur företagens olika behov kan tillgodoses. I det arbetet bör skillnaden mellan hanteringen av särskilt farliga ämnen och farliga ämnen enligt etappmålen ingå.

Rekommendationer till privata aktörer

Att gå före lagstiftningen för att fasa ut oönskade ämnen och ge- nerellt tänka på återvinningsbarhet när det gäller alla tillsatser. Det finns olika hjälpmedel för att underlätta ett sådant arbete, exempelvis Kemikalieinspektionens PRIO-databas.

Skapa efterfrågan på återvunnen råvara

Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att in- föra styrmedel med syfte att skapa en ökad efterfrågan på åter- vunnen plastråvara. En utredning skulle bland annat kunna inne- fatta styrmedel som

Statligt bidrag eller skatteavdrag för de investeringar som krävs för att ställa om produktion till återvunnen plastråvara.

Ekonomiska styrmedel för att främja användningen av åter- vunnen plastråvara i varor oberoende av var de produceras ex- empelvis skatt/avgift på plastvaror eller återvinningscertifikat.

28

SOU 2018:84

Samlade förslag

Rekommendationer till privata aktörer

Att vid inköp, antingen i rollen som slutkund eller som del i en kedja, ställa krav på att produkter ska vara tillverkade av så stor andel återvunnen råvara som möjligt. Det finns redan ett flertal åtaganden från företag kring detta vilket visar på att det är möjligt både ur ett tekniskt och ekonomiskt perspektiv.

Mål och frivilliga åtaganden

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

Att företag vid inköp ställer krav på återvunnen plast. Inte minst bör företagen arbeta med alla de förpackningar som inköpta pro- dukter levereras med. En stor del av företagens avfall utgörs av förpackningar och här ser utredningen att företag i större ut- sträckning kan ställa krav på att förpackningarna ska vara till- verkade i återvunnet material, vara återvinningsbara och att de ska samlas in.

Att offentliga aktörer vid upphandling ställer krav på återvunnen plast.

Ökad tillgång på återvunnen råvara genom ekodesign

Utredningen förslag: Att regeringen ger Energimyndigheten i uppdrag att, i samarbete med Naturvårdsverket, Boverket, Kemi- kalieinspektionen, Elsäkerhetsverket och Upphandlingsmyndig- heten, utreda förutsättningarna för hur Sverige kan driva på EU- kriterier för designriktlinjer som beaktar återvinningsbarheten hos produkter eller produktkategorier av plast. Utredningen ser en potential i att använda Ekodesigndirektivet för att inrätta obli- gatoriska designkriterier för plaståtervinning.

29

Samlade förslag

SOU 2018:84

Rekommendationer till privata aktörer

Att i sitt arbete med produktdesign prioritera återvinning och återvinningsbarhet. Detta innebär att det måste finnas rätt kom- petens för detta i de delar av företaget som arbetar med produkt- utveckling och design. Det kräver även ett samarbete med åter- vinningsföretagen.

Ökad tillgång på återvunnen råvara genom sorteringstekniker och kapacitet

Utredningens förslag: Att regeringen följer hur arbetet med olika nya sorteringsanläggningar i Sverige fortlöper och för en dialog med företagen gällande möjlighet att komplettera sorte- ringen med tvätt- och granulering.

Krav vid offentlig upphandling

Utredningens förslag: Att regeringen ger Upphandlingsmyndig- heten att i samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) utreda förutsättningarna för att inrätta kravkriterier för återvunnen plast. Dessa krav bör utformas i komplement till förslagen i kapitel 4 Smartare användning.

Information till konsument

Utredningens förslag:

Att regeringen understödjer att konsumenter informeras och vägleds om miljöfördelarna med att använda återvunnen plast i lämpliga applikationer samt vikten av att lämna uttjänta pro- dukter till återvinningscentralen.

Att regeringen inom ramen för arbetet med EU:s plaststrategi driver frågan om en obligatorisk märkning av plastprodukter gällande innehåll av återvunnet material.

30

SOU 2018:84

Samlade förslag

Förslag till lösningar för problematiska plaster

Satsningar på feedstock återvinning

Utredningens förslag:

Att regeringen stödjer arbetet med att realisera ett plastretur- raffinaderi i Sverige. Främst bör en ekonomisk investering göras av de företag som sedan ska dra nytta av anläggningen och få avsättning för det som produceras men det kan under planeringsfasen vara lämpligt med statligt stöd för förstudier, utredningar och andra mindre investeringar.

Att regeringen i samråd med kemiföretagen i Stenungsund och deras partner Västra Götalandsregionen, tittar på hur ett statligt stöd kan utformas på bästa sätt.

Utredningen ser ett särskilt behov av:

Fler studier av plastavfall av heterogena strömmar där både processteknik och ekonomi vägs in. För det behövs ett samar- bete mellan företagen, forskningsinstitut och universitet/ högskolor.

En oberoende konsekvensanalys som tar ett brett grepp och inkluderar olika tänkbara alternativ, exempelvis gällande vilka produkter som ska produceras.

Förnybar plast (kapitel 6)

Märkning

Utredningens förslag: Att regeringen uppdrar åt Miljömärkning Sverige AB att utreda förutsättningarna för en märkning av plast- produkter gällande innehåll av biobaserad råvara.

31

Samlade förslag

SOU 2018:84

Klimatkompensationsavgift

Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att in- föra en klimatkompensationsavgift på försäljning av fossil plast. Ett sådant system bör vara teknikneutralt och kan med fördel in- föras successivt för att inom en viss tidshorisont omfatta alla pro- dukter.

Massbalans för biobaserad plast

Utredningens förslag: Att regeringen stödjer företagen i arbetet med att skapa en acceptans för massbalansräkning för biobaserad och/eller återvunnen plastråvara.

Satsning på forskning och utveckling

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

För att öka förutsättningarna för förnybar plast och öka dess andel på marknaden behövs satsningar på forskning och utveckling. Här behöver olika aktörer involveras och samarbeta — kemiföretag, skogsbolag, jordbrukssektorn, akademi, myndigheter, med flera. Forskningssatsningar på förnybar plast bör även gå hand i hand med de insatser som görs för att förbättra materialåtervinningen.

Utredningen ser exempelvis behov av en kartläggning av råvara till plast som beaktar eventuella målsättningar om hur mycket bio- baserad plast som samhället vill se och inkluderar konkurrerande an- vändningar och markanvändning. Vidare konstaterar utredningen att underlagsdata för de olika biobaserade råvarorna som behövs för att kunna göra livscykelanalyser i många fall är bristfällig.

Att studera möjligheten för att använda plast baserad på restpro- dukter från exempelvis skogsbruk och/eller skogsindustri skulle vara intressant eftersom det finns en oro för att den biobaserade råvaran som används i dag främst kommer från jordbrukssektorn och riske- rar på sikt att konkurrera med livsmedelsproduktionen.

32

1 Begrepp och definitioner

Det finns flera olika definitioner och begrepp kopplat till plast. För att underlätta läsningen och för tydlighetens skull har vi valt att i detta kapitel samla relevanta definitioner som omnämns i betänkan- det. Även om betydelsen för flertalet av begreppen är vedertagna vill

vipoängtera att beskrivningarna nedan är utredningens tolkning av respektive begrepp.

1.1Generella definitioner

Additiv

Tillsatsämne som blandas med polymerer vid tillverkningen av plast och som är viktiga för att skydda polymeren från nedbrytning under bearbetningen och användningen av materialet samt för att ge den färdiga plasten önskade egenskaper. Kan till exempel vara mjuk- görare, flamskyddsmedel, fyllnadsmedel, biocider, färgpigment samt värme- och UV-stabilisatorer.

Gummi

En grupp polymera organiska ämnen med elastiska egenskaper som ingår i gruppen elaster. Vad som är gummi brukar definieras på en makronivå där töjbarheten av materialet samt återgång till ur- sprungsform är viktiga parametrar. På molekylär nivå kan det vara samma polymerer som både rubriceras som gummi och plaster. Polymeren är i vissa fall identiskt och det är endast graden av tvär- bindningar som skiljer gummi och plast åt.

Eftersom utredningens fokus ligger på plast har vi valt att inte inkludera gummi i rapporten.

33

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

Monomer

En kemisk förening, vanligtvis med låg molekylmassa, som kan om- vandlas till en polymer genom att kombinera den antingen med sig själv eller med andra kemiska föreningar1.

Definitionen enligt EU:s kemikalielagstiftning Reach lyder:

Ett ämne som kovalent kan bindas till en sekvens av andra likadana eller olika molekyler under de förhållanden som råder vid den polymer- bildande reaktion som används för en given process.

Plast

Syntetiskt material tillverkat genom att genom en kemisk reaktion sammanbinda monomerer till kovalent bundna organiska polymer- kedjor som kan processas till olika fasta former som behåller sin hu- vudsakliga form när konsumenten använder dem (Kemikalieinspek- tionen, 2016).

Plast består huvudsakligen av en eller flera polymerer som blan- dats med olika tillsatser, så kallade additiv. Det finns ett stort antal olika plaster med vitt skilda egenskaper.

De flesta polymererna är baserade på kol (organiska) men det finns även oorganiska polymerer som är bas i till exempel silikon- plaster.

Plast brukar delas upp i termoplast och härdplast. En termoplast smälter när den värms upp och är lätt att bearbeta. Termoplast delas in i två huvudkategorier beroende på plastens struktur – amorf och delkristallin. Amorfa material saknar smältpunkt och mjuknar vid temperaturhöjning (likt glas) och kan därför varmformas. Ett del- kristallint material mjuknar inte på liknande sätt utan övergår vid sin smältpunkt från fast till flytande form. Härdplaster har liksom gummi tvärbindningar mellan molekylkedjorna. Det brukar kallas att materialet är förnätat. Plasten kan inte smälta eftersom de kova- lenta tvärbindningarna är så pass starka att de inte bryts när plasten värms upp.

1Enligt den internationella standarden ISO 472:2013.

34

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

Polymer

En stor molekyl med mycket hög molekylvikt som består av en kedja av identiska molekyler, monomerer, eller av flera typer av mono- merer (sampolymerer).

Definitionen enligt EU:s kemikalielagstiftning Reach lyder:

Ett ämne bestående av molekyler som är uppbyggda av en sekvens av en eller flera typer av monomerenheter. Molekylerna är, om de är synte- tiskt tillverkade, fördelade över en rad molekylvikter, där skillnaden i molekylvikt främst kan hänföras till skillnader i antalet monomer- enheter. En polymer utgörs av

a)en enkel viktmajoritet molekyler som innehåller åtminstone tre mo- nomerenheter kovalent bundna till åtminstone en annan mono- merenhet eller annan reaktant,

b)mindre än en enkel viktmajoritet molekyler med samma molekyl- vikt.

I denna definition avses med ”monomerenhet” en monomers form i en polymer efter reaktionen.

1.2Plast baserad på förnybar råvara

Biobaserad

Härrörande från biomassa.2

Biobaserad plast

Plast som helt eller delvis härrör från biomassa.3 En biobaserad plast bryts ner lika långsamt som en likvärdig plast baserad på fossil olja.

Det finns inga krav på hur stor del av plasten som ska utgöras av förnybar råvara för att anses vara biobaserad. Eftersom biobaserade plaster kan vara kostsamma, sakna fullgoda mekaniska egenskaper eller ha begränsningar i beständighet i olika miljöer (t.ex. fukt och värme) har olika blandmaterial tagits fram under senaste decenniet. Biobaserad plast innehåller därför många gånger en del fossil råvara.

2Enligt europeisk standard 16575:2014 Biobaserade produkter – Terminologi.

3Enligt tekniska rapporten CEN / TR 15932: 2010 Plast – Rekommendation för terminologi och karakterisering av biopolymerer och bioplaster.

35

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

Även om det i dagsläget inte finns någon minimigräns för att en plast ska få kallas biobaserad ska det framgå hur många procent som är biobaserad på plastprodukten. Det finns även gränser på biobaserat innehåll (ofta minst 20 procent biobaserat kol) för att erhålla olika märkningar och certifieringar för biobaserade produkter.

Blandmaterial kan även vara ett sätt att öka mängden biomaterial på marknaden, och företag arbetar ofta med detta för att sänka sina klimatavtryck och förbättra sin hållbarhetsprofil.

Biobaserat kolinnehåll är den variabel som beskriver mängden biobaserat kol i förhållande till fossilt kol som ingår i ett material eller en produkt. Halten biobaserat kol kan mätas med kol-14- metoden.

Biobaserat material

Material helt eller delvis härrörande från biomassa.4

Biokomposit

Plast där antingen polymeren (matrisen) och/eller förstärkande fas härrör från biomassa. Den förstärkande fibern kan vara till exempel cellulosa, trä hampa eller något icke biobaserat. Ofta handlar det om traditionella fossilbaserade plaster som blandas eller förstärks med naturfibrer. Exempel på polymerer som används i kompositmaterial är polyeten (PE), polypropen (PP) och biobaserade polyestrar (t.ex. polymjölksyra, PLA).

En generell beskrivning av en komposit är följande: En komposit består av två eller fler, till egenskaperna, väldigt olika beståndsdelar. När de blandas bildar dessa tillsammans ett nytt material med unika egenskaper utifrån de ingående beståndsdelarna.

4Enligt europeisk standard 16575:2014 Biobaserade produkter – Terminologi.

36

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

Biomassa

Material av biologiskt ursprung exklusive material inbäddat i geolo- giska formationer eller transformerat till fossiliserat material. Bio- massa kan ha behandlats mekaniskt, kemiskt eller biologiskt.5

Bioplast

Samlingsbegrepp för plast som är biobaserad och/eller bionedbryt- bar och/eller komposterbar. Inkluderar även biokompositer.

Begreppet riskerar att missförstås eftersom bioplast kan stå för så många olika saker. Därför undviker utredningen att använda begrep- pet i rapporten. Vi använder i stället de mer beskrivande termerna såsom biobaserad.

Drop-in plast

Biobaserad plast som har samma kemiska och mekaniska egenskaper som motsvarande fossila plast. Exempel är biopolyeten (bio-PE), biopolyetentereftalat (bio-PET) och biopolyvinylklorid (bio-PVC). Som ett resultat, kan de behandlas och återvinnas på samma sätt som sina konventionella motsvarigheter.

Fossil råvara

En råvara som tar flera miljoner år att bilda, till exempel olja och naturgas.

Förnybar plast

Plast som helt eller delvis kommer från förnybar råvara. I begreppet inkluderar utredningen enbart materialet. Fossila resurser utnyttjas även i andra delar under plasten livscykel, såsom energi och transport vid tillverkningen.

Detta omfattas inte av definitionen, inte heller avfall eller åter- vunnen plast.

5Enligt europeisk standard 16575:2014 Biobaserade produkter – Terminologi.

37

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

Förnybar råvara

En råvara som har en snabb nyproduktion och som därför inte kommer ta slut inom en överskådlig framtid. När det gäller plast ut- görs den förnybara råvaran av främst biomassa, exempelvis ved från skogen, sockerrör och majs.

Det pågår även forskning kring framtagande av plast från till ex- empel koldioxid.

1.3Nedbrytbar plast

Det förekommer en rad olika begrepp som kopplar till nedbrytbar- heten av en plast. En ordlista på området nedbrytbara och biologiskt nedbrytbara polymerer och plastartiklar har tagits fram inom det europeiska standardiseringsarbetet vilket beskriver olika processer för nedbrytning – exempelvis på vilka olika sätt som ett material kan fragmenteras, upplösas och erodera samt olika typer av kombina- tioner, och varför det är viktigt att definiera de olika processernas namn och vad de innebär.6

Biokompatibel

En plast som är kompatibel med mänskliga eller animaliska vävnader och lämplig för medicinsk terapi.7 Biokompatibla, bionedbrytbara plaster används för medicin- och medicintekniska applikationer, ex- empelvis för nedbrytbar suturtråd, fyllnadsmaterial i läkemedel eller medicinkapslar som är designade att brytas ner samtidigt som rätt dos medicin avges.

6Tekniska rapporten CEN/TR 15351:2006 Plast – Ordlista på området nedbrytbara och biologiskt nedbrytbara polymerer och plastartiklar.

7Enligt tekniska rapporten CEN/TR 15932: 2010 Plast – Rekommendation för terminologi och karakterisering av biopolymerer och bioplaster.

38

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

Bionedbrytbar plast

Bionedbrytning (eller biologisk nedbrytning) innebär delvis eller fullständig nedbrytning av en polymer till följd aktivitet från mikro- organismer (bakterier, svampar och alger) eller enzymer i exempel- vis människokroppen.

Plast som marknadsförs som ”bionedbrytbar” kräver specifika miljöförhållanden för att mineraliseras, det vill säga fullständigt brytas ner till koldioxid, vatten och biomassa. En ofullständig bionedbrytning kan leda till mikroplast och andra syntetiska ned- brytningsprodukter. Sannolikheten för att bionedbrytning ska ske och omfattningen av den beror förutom rådande miljöförhållanden även på typ av polymer.

Fragmentering

Fragmentering finns på olika nivåer, på ämnes– eller produktnivå.

På materialnivå innebär det att polymeren kemiskt bryts ner till mindre polymerbitar. Detta är den inledande delen i nedbryt- ningsprocessen. Fragmenteringen av plastskräp i den marina miljön är störst vid direkt exponering av solljus vid strandkanten. Högre temperaturer och närvaro av syre ökar fragmenteringen, likaså nötningsprocesser till exempel genom vågornas aktivitet. Fragmentering av plast i miljön kan ge upphov till mikroplast.

En fragmentering kan också ske på produktnivå när plastpro- dukter slås eller faller sönder till plastbitar.

Komposterbar plast

Majoriteten av bionedbrytbara plaster är komposterbara under spe- cifika förhållanden. Plasten bryts ner via en biologisk process under kompostering, och resulterar i bildandet av koldioxid, vatten, och biomassa, med en hastighet som överensstämmer med andra kända, komposterbara material och inte lämnar något visuellt urskiljbara eller giftiga rester. Förloppet kan tidsmässigt mätas med standardi- serade testmetoder och därmed klassificeras. Europeiska standar-

39

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

derna EN 13432 (för förpackningar) och EN 14995 (för plast) defi- nierar den tekniska specifikationen för komposterbarhet hos plast- produkter. Standarderna ställer följande krav:

EN 13432 (Förpackning) – krav på att förpackningar är nedbryt- ningsbara genom industriell kompostering. Detta undersöks och godkänns genom ett testprogram tillsammans med utvärderings- kriterier. Standarden harmoniserar till EU:s direktiv om förpack- ningar och förpackningsavfall (94/62/EG).

EN 14995 (Plast) – krav för utvärdering av komposterbarhet av plastmaterial och plastprodukter utöver de som inte är förpack- ningar.

Miljöförhållandena i standarderna får till följd att det krävs en in- dustriell process. Det innebär att komposterbara plaster inte bryts ner i den naturliga miljön. De allra flesta komposterbara plasterna på marknaden bryts inte heller ner i miljön som råder i en hemkompost. För hemkompostering saknas i dagsläget en harmoniserad standard inom EU.

För att en plast ska kunna kategoriseras som komposterbar enligt EN 13432 måste fyra kriterier vara uppfyllda:

1.Kemiska egenskaper – Plasten måste innehålla minst 50 procent organiskt material och får inte överstiga gränsvärden för en rad tungmetaller.

2.Bionedbrytbarhet – Plasten ska fullständigt brytas ner minst 90 procent inom 6 månader under kontrollerade komposteringsför- hållanden. Bionedbrytningen (eller mineraliseringen) definieras som omvandling av organiskt kol (i plasten) till koldioxid.

3.Sönderdelning – Plasten (i den form som den sätts på marknaden) ska sönderfallas till visuellt icke detekterbara (<2 mm) inom 12 veckor under kontrollerade komposteringsförhållanden.

4.Giftighet för miljön – Komposten i slutet av komposteringen, som kan innehålla rester som inte brutits ner, ska inte ge en ne- gativ effekt för miljön (grodd och planttillväxt).

40

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

Kompostering

Nedbrytning av organiskt material med hjälp av syre (aerob) och mikroorganismer, främst bakterier och svampar. Kompostering innebär att särskilda miljöförhållanden råder (för vattenhalt, syre- halt, pH, temperatur och kol-kvävekvot).

Det finns olika typer av kompostering:

Trädgårdskompost: Består vanligtvis av löv, grenar och annat trädgårdsavfall.

Hemkompostering: Enligt nuvarande standard är hemkomposte- ring en komposteringsprocess som utförs av en privatperson i syfte att producera kompost för eget bruk. Skillnaden i dagligt tal mot trädgårdskompost är att hushållet lägger ner matavfall och oftast använder en kompostbehållare.

Industriell kompostering: Även kallad central kompostering. Sker i stor skala under kontrollerade former.

Mineralisering

Innebär att plasten bryts ner till minsta möjliga beståndsdelar utan rester av syntetiska nedbrytningsprodukter. Avser en fullständig nedbrytning av den ursprungliga polymeren vilket kräver särskilda miljöförhållande. Beroende på vilken typ av polymer kan nedbryt- ningen ske till exempelvis koldioxid, vatten, metan, väte, ammoniak och andra enkla oorganiska föreningar. Mineralisering är resultatet av en abiotisk och mikrobiell aktivitet.

Nedbrytbar plast

Alla polymerer är nedbrytbara, även om tiden det tar för en plast att brytas ner i miljön är mycket lång. Plaster är olika känsliga för olika påverkan och stabiliseras därför på olika sätt för att inte brytas ner för snabbt. Det som skiljer plast som kallas för ”nedbrytbar” och traditionella, beständiga plaster är tiden nedbrytningen tar.

Med nedbrytbar plast avses i delredovisningen plast som tillverkas för att kunna brytas ner under specifika förhållanden och som mark- nadsförs såsom ”nedbrytbar”, ”bionedbrytbar” eller ”komposterbar”.

41

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

Nedbrytning

En irreversibel process som innebär en fysisk eller kemisk ändring i polymeren till följd av olika miljöfaktorer, såsom värme, solljus (UV-ljus), fukt, kemiska förhållanden eller biologisk aktivitet. UV- ljus är den främsta anledningen till att plast bryts ner utomhus. Detta innebär att den största nedbrytningen av plastskräp sker i direkt sol- ljus (vid exempelvis strandkanten). Olika plaster påverkas dock olika. Höga temperaturer och tillgång till syre ökar nedbrytnings- takten liksom mekanisk nötning till exempel vågverkan i marina miljön. Under nedbrytningsprocessen förändras plastens struktur, den kan blekas, additiv kan brytas ner/migrera ut och plasten blir med tiden svag och spröd. När plasten väl har sjunkit till botten och hamnat i sediment minskar nedbrytningen drastiskt och avtar nästan helt.

Nedbrytningen kan ske delvis (fragmentering) då materialet bryts ner till mindre bitar, vilket kan vara en källa till mikroplast i miljön. För fullständig nedbrytning (mineralisering) krävs att poly- meren ska brytas ner koldioxid, vatten och vid anaerob nedbrytning metan.

Oxo-nedbrytbar plast

Plast tillverkad av samma fossilbaserade och beständiga polymerer som traditionell plast. Skillnaden är tillsats av ett metallsalt (av ko- bolt, mangan, järn, nickel eller cerium) som skyndar på nedbryt- ningen till mindre plastbitar genom en kemisk oxidation (i närvaro av syre) av polymerkedjorna till följd av UV-ljus.

Oxo-nedbrytning

Nedbrytningsprocess som sker till följd av en oxidativ klyvning av makromolekyler, såsom polymerer.8

På liknande sätt används prefix som termo (för nedbrytning genom värme) och foto (för nedbrytning genom inverkan från ljus(UV).

8Enligt tekniska rapporten CEN/TR 15351:2006 Plast – Ordlista på området nedbrytbara och biologiskt nedbrytbara polymerer och plastartiklar.

42

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

Rötning

Nedbrytning av organiskt material av mikroorganismer i syrefri (anaerob) miljö. Vid rötning bildas biogas, som huvudsakligen be- står av koldioxid (25–50 procent) och metan (50–75 procent). Det finns olika typer av rötningsprocesser som främst skiljs åt av deras temperatur.

Plaster som marknadsförs som nedbrytbara är i dagsläget främst avsedda att behandlas genom en industriell kompostering. Eftersom förhållandena skiljer sig åt mellan en kompost- och en rötningspro- cess kan de flesta plaster som bryts ner i en industriell kompost inte brytas ner genom rötning.

1.4Nedskräpning och marint skräp

En rad olika begrepp kopplar till nedskräpning och marint skräp/marint avfall, i detta avsnitt definieras dessa begrepp samt några relevanta processer och organisationer.

Begreppen marint skräp och marint avfall används synonymt. Havs- och vattenmyndigheten använde inledningsvis begreppet marint avfall utifrån den översättning som gjordes i samband med att havsmiljödirektivet översattes, från det engelska ordet ”litter” till det svenska ordet ”avfall”. Under havsmiljödirektivets genom- förande har myndigheten valt att gå över till begreppet marint skräp då man anser att det bättre överensstämmer med det engelska ordet ”litter”. I EU kommissionens beslut (EU) 2017/848 om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus används i den svenska översättningen numera begreppet marint skräp. Däremot används i Naturvårdsverkets vägledning till kommunerna ”Strategiskt arbete för minskad nedskräpning” begreppet marint avfall.

Utredningen har valt att i betänkandet använda begreppet marint skräp då det på ett tydligt sätt illustrerar att avfall kan vara en resurs medan skräp är avfall som har hamnat på fel plats.

43

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

Marint skräp och marint avfall

Begreppen används synonymt och innefattar fasta föremål och material som har tillverkats eller bearbetats av människor och som avsiktligt kastats eller oavsiktligt förlorats i den marina och kustnära miljön. Det inkluderar även föremål och material som transporterats till havsmiljön från aktiviteter på land. Marint skräp kan bestå av plast, gummi, tyg/textil, papper/kartong, glas/keramik, metall och behandlat/bearbetat trä. Det är i huvudsak dessa materialkategorier som hittills använts i samband med att marint skräp övervakas. Enligt EU:s tekniska arbetsgrupp för marint skräp (EU TG ML) omfattas inte halvfasta rester av exempelvis mineral- och vegeta- biliska oljor, paraffin och kemikalier i definitionen (Galgani et al., 2010). I EU-kommissionens beslut (EU) 2017/848 om kriterier och metodstandarder för god miljöstatus inkluderas även kategorierna kemikalier och livsmedelsavfall.9

Marint skräp förekommer på stränder, i vattenpelaren, på havs- botten och i sediment, både som stora föremål (makroskräp) och som små delar eller partiklar (mikroskräp). Marint skräp är en så kallad deskriptor (temaområde) som används för att bedöma miljö- statusen i Europas hav i enlighet med havsmiljödirektivet.

Makroplast

Det finns ingen fastställd definition för makroplast. Enligt EU TG ML avses plastföremål och plastbitar/delar större än 25 mm (Piha Henna Emilia et al., 2011). Ibland avses i stället plastbitar större än 20 mm, det gäller främst i amerikansk litteratur (t.ex. Worm et al., 2017).

Mesoplast

Det finns ingen fastställd definition för mesoplast. Enligt EU TG ML avses plastföremål och plastbitar i storleksordningen 5 mm till 25 mm (Piha Henna Emilia et al., 2011). I amerikansk litteratur anges ibland 20 mm som övre gräns (t.ex. Worm et al., 2017). Inom

9http://eur-lex.europa.eu/legal- content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017D0848&from=EN

44

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

litteraturen används ibland denna term, men i de flesta sammanhang talar man endast om makro- och mikroplast.

Mikroplast

Det finns ingen fastställd definition för mikroplast. Enligt havsmiljö- direktivet innefattas plastpartiklar som är mindre än 5 mm. Den övre gränsen på 5 mm är vanligt förekommande i litteraturen (t.ex. GESAMP, 2015; Verschoor., 2015). Den undre gränsen varierar där- emot. Till exempel har FN:s rådgivande grupp GESAMP (The Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection) angett 1 µm (1 000 nm) som undre gräns (GESAMP, 2015). I EU TG ML:s riktlinjer för övervakning föreslås övervak- ningsprotokoll för mikroplaster i storleksklassen 1–5 mm samt över- vakningsprotokoll för mikroplaster mindre än 1 mm (Hanke et al., 2013).

Utredningen går inte närmre in på storleksgränser. Med mikro- plast avses fasta partiklar av plast oberoende av form (exempelvis som korn, flagor och fibrer), som är mindre än 5 mm i sin största dimension och som är olösliga i vatten.

Mikroplast delas ofta upp i två grupper, primär och sekundär mikroplast. Primär mikroplast tillverkas redan från början som små pellets eller partiklar av annan form. Pellets används som råmaterial vid tillverkning av plastprodukter. Korn och partiklar i andra former tillsätts i kosmetika och hygienartiklar eller användas till blästring. Sekundär mikroplast bildas oavsiktligt när plastmaterial slits och plastpartiklar frigörs exempelvis när syntetiska kläder tvättas eller syntetiska rep nöts eller när plastföremål succesivt bryts ner till mindre och mindre bitar i miljön exempelvis vid nedskräpning.

I en bred definition av mikroplast inkluderas ofta material base- rade på icke-syntetiska polymerer som naturgummi och polymer- modifierad bitumen. Anledningen till det är att sådant material kan ge upphov till solida partiklar med högt polymerinnehåll och ur miljösynpunkt ha liknande egenskaper som mikropartiklar av plast (Verschoor., 2015). Därför har till exempel Naturvårdsverket valt att inkludera även material baserade på icke-syntetiska polymerer som naturgummi och polymermodifierad bitumen i sina förslag till åtgär- der mot mikroplast (Naturvårdsverket, 2017). Eftersom utredningen

45

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

inte har fokus på specifika åtgärder riktade mot mikroplast och liknande ämnen använder vi inte den breda definitionen av mikroplast.

Nanoplast

Det finns ingen fastställd definition för nanoplast och begreppet är omtvistat. Däremot finns en standarddefinition för nanomaterial. Nanomaterial är material (oavsett materialtyp) som har storleken 1– 100 nm i minst en dimension (ISO/TS 80004-1:2015). I litteraturen om marint plastskräp och mikroplast nämns emellanåt nanoplast (t.ex. Jahnke et al., 2017; Koelmans et al., 2015). Med nanoplast avses vanligen mycket små plastpartiklar som har uppstått vid nötning och fragmentering av större plastföremål eller mikroplast. I en nyligen publicerad artikel föreslås storleksklassen 1nm till 1µm (1000 nm) (Gigault et al., 2018).

Nedskräpning

I 15 kap. miljöbalken finns bestämmelser om avfall. Av 15 kap. 26 § miljöbalken framgår att ingen får skräpa ner utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till. Bestämmelsen innebär ett allmänt förbud mot nedskräpning, den riktar sig till alla och avser såväl gatumark och tomter som naturområden. Med skräp avses både små och stora föremål. Skräp i lagens mening kan alltså utgöras av såväl bilar och byggavfall, som glas, papper, engångsgrillar eller cigarettfimpar.

Plastläckage

Plast som inte längre är en del av cirkulära materialflöden.

Skrotbåtar

Avser övergivna, nedskräpande och uttjänta båtar.

46

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

Spökgarn/spökredskap

Förlorade (avsiktligt eller oavsiktligt) fiskenät och trålar. Problema- tiken kan även omfatta andra typer av förlorade fiskeredskap som burar och ryssjor. Även förkortningen ALDFG (Abandoned, lost or otherwise discarded fishing gear) används i detta sammanhang. Ut- redningen kommer huvudsakligen att använda begreppet spökred- skap.

Vattenburet skräp och vattenburet avfall

Avfall eller skräp som färdas med vattendrag, vanligtvis med den marina miljön som slutdestination. Motsvarar det engelska begrep- pet ”Riverine litter”.

BITS

Baltic International Trawl Survey genomför beståndsuppskattningar av fisk i Östersjön, i samband med dessa övervakas marint skräp på havsbotten.

Havsmiljödirektivet

Avser EU:s ramdirektiv om en marin strategi (2008/56/EG) med syfte att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i Europas hav senast 2020. Havsmiljödirektivet införlivades 2010 i svensk lagstift- ning via havsmiljöförordningen. I Sverige ansvarar Havs- och vatten- myndigheten för genomförandet av direktivet. Genomförandet sker i flera steg under en 6-årscykel. För att bedöma miljöstatusen an- vänds elva så kallade deskriptorer eller temaområden. För vart och ett av dessa deskriptorer/temaområden bedömer varje EU-land miljöstatusen i sina havsområden och definierar vad god miljöstatus är, indikatorer fastställs, övervakningsprogram tas fram och, om det behövs, tas även åtgärdsprogram fram. Åtgärderna ska sedan genom- föras, följas upp och utvärderas. Därefter påbörjas en ny 6-årscykel där kunskap och program revideras.

47

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

Helcom

Helsingforskonventionen är en regional miljökonvention för Öster- sjöområdet, inklusive Kattegatt. Parter är Danmark, Estland, Fin- land, Lettland, Litauen, Polen, Sverige, Tyskland, Ryska Federa- tionen och EU.

IBTS

International Bottom Trawl Survey genomför beståndsuppskatt- ningar av fisk i Nordsjön, i samband med dessa övervakas marint skräp på havsbotten.

ICES

The International Council for the Exploration of the Sea, är en inter- nationell organisation som tar fram forskning och råd för att stödja ett hållbart nyttjande av världshaven. ICES levererar vetenskapliga publikationer, information och förvaltningsråd som efterfrågas av medlemsländer och internationella organisationer såväl som inter- nationella kommissioner som till exempel Ospar och Helcom.

Ospar

Oslo-Pariskonventionen är en regional miljökonvention för Nord- ostatlanten, där Nordsjön, Skagerrak och delar av Kattegatt ingår. Parter är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tysk- land, Storbritannien, Nederländerna och EU.

1.5Hållbar plastanvändning

Allt fler talar om en hållbar plastanvändning och det ofta i samband med en cirkulär ekonomi. För dessa två begrepp finns inga allmänt vedertagna definitioner men begreppen används inom en rad olika

48

SOU 2018:84

Begrepp och definitioner

sammanhang, både nationellt och internationellt. Begreppet resurs- effektivitet används ofta tillsammans med begreppet cirkulär eko- nomi utan någon väl definierad relation dem emellan.

Cirkulär ekonomi

Cirkulär ekonomi kan beskrivas som en ekonomi där avfall i princip inte uppstår utan resurser kan behållas i samhällets kretslopp eller på ett hållbart sätt återföras till naturens eget kretslopp. I begreppet in- ryms effektivare materialanvändning, längre livslängd på produkter, design för återanvändning, reparation och återvinning och en eko- nomi där service och delning ersätter en ständigt ökad ström av kort- livade produkter.

Hållbar plastanvändning

I denna utredning används i huvudsak Naturvårdsverkets beskriv- ning vilket innebär att plasten har ett värde som gör att den inte för- brukas i onödan eller hamnar i naturen, att den är fri från farliga äm- nen och att plastföremål återanvändas i så hög utsträckning som möjligt för att därefter materialåtervinnas samt att råvaran är fossilfri och/eller återvunnen.10 Därutöver anser vi att en hållbar plastan- vändning inbegriper att plasten inte innehåller problematiska ämnen och tillsatser som försvårar materialåtervinningen. Utredningen vill betona att en hållbar plastanvändning inte kan uppnås så länge det sker ett läckage av plast inklusive mikroplast till miljön – att för- hindra plastläckage är själva grundförutsättningen för en hållbar plastanvändning.

Resurseffektivitet

Med resurseffektivitet avses vanligen att kunna få ut mer nytta per insatt resurs. Med resurseffektivitet avser vi en effektivare använd- ning av naturresurser inom ramarna för en hållbar utveckling och naturens systemvillkor.

10www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter- omrade/fragor-och-svar-om-plast/. Besökt 2018-08-20.

49

Begrepp och definitioner

SOU 2018:84

1.6Återvinning

Energiåtervinning

En process som handlar om att elkraft och värme för uppvärmning utvinns genom att plasten förbränns. Av den plast som samlas in går 40–60 procent i dagsläget till förbränning (Material Economics, 2018). Materialets energiinnehåll kommer till nytta.

Feedstock återvinning

Återvinning av byggstenar för polymererna. De återvunna bygg- stenarna kan bli ny plast eller en annan produkt.

Materialåtervinning

Används ofta som synonym med mekanisk återvinning. Det åter- vunna materialet blir nytt material.

Pre-consumer

”Före konsument” avser plastavfall som materialåtervinns innan konsumentledet. En stor del av de återvinningsbaserade produkterna på marknaden består av sådana material.

Post-consumer

”Efter konsument” avser plastavfall från konsument som material- återvinns. Detta avfall är svårare att materialåtervinna än det som inte nått konsument på grund av aspekter som exempelvis spårbarhet och renhet. Systemet för PET-flaskor är dock ett bra exempel där åter- vinning post-consumer fungerar väl vilket beror på att kontroll finns för just dessa aspekter.

50

2 Plastsamhället

Ur Dir 2017:60:

Utredaren ska analysera de miljöeffekter olika slag av plaster kan ha under sin livscykel, inklusive de miljöproblem som uppstår till följd av valet av råvara vid tillverkning av plast, användning av plast och de kon- sekvenser som uppstår i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljöproblem som orsakas av ökande mängder plast och mikroplast i hav och sjöar.

I det här kapitlet belyser vi användningen av plast i dag, hur plast- avfall tas omhand i dagens system och vilka miljöeffekter detta för med sig. Det är viktigt att plasten inte enbart ses som ett material som för med sig negativa konsekvenser, plast bidrar med många nyttor som samhället inte kan vara utan. Användning av plast kan leda till minskad miljöpåverkan på grund av sina egenskaper, till exempel genom att bidra till energibesparingar i transportsektorn och i byggnader, liksom till förebyggande av matsvinn genom för- packningslösningar.

Men nyttorna behöver sättas i relation till miljöpåverkan från produktionen och följaktligen konsumtionen av plast. Även i be- handlingen av plastavfall har påverkan på miljön, liksom den plast som ”läcker” från samhället ut i naturen. I nedanstående avsnitt be- skrivs plastens miljöeffekter på en övergripande nivå utan att speci- fikt gå in på olika plasttyper.

2.1Grundläggande om plast

Benämningen ”plast” kommer från det grekiska ordet ”plastikos”, vilket betyder passform för formning. Plast innefattar ett brett sorti- ment av syntetiska eller semisyntetiska organiska material som an-

51

Plastsamhället

SOU 2018:84

vänds i ett stort och växande utbud av applikationer. Plast kan till- verkas av både fossil och förnybar råvara, men den allra största delen av produktionen baseras på fossil olja. Plast består huvudsakligen av en eller flera polymerer som blandas med olika tillsatser (additiv). Det är ämnen som gör plasten exempelvis flamsäker, färgad, mjuk eller hållfast.

Utvecklingen av plast började med användning av naturmaterial som hade inneboende plastegenskaper, därefter skedde en kemisk modifiering av naturmaterial, såsom gummi och nitrocellulosa. Det som känns igen som dagens moderna plast och som utgörs av helt syntetiska material började utvecklas för omkring 100 år sedan (PlasticsEurope, 2018). Ett viktigt genombrott kom 1907 med den första riktiga syntetiska massproducerade plasten bakelit.

Plastproduktionen i världen förväntas fördubblas inom 20 år (World Economic Forum et al., 2016). Redan i dag tillverkas globalt 335 miljoner ton plast varje år, varav 60 miljoner ton i Europa1 (PlasticsEurope, 2017). En viktig del i den accelererande ökningen är samhällets skifte från återanvändningsbara produkter till engångs- produkter. Olika slags förpackningar utgör i dag det största använd- ningsområdet för plast. Som ett resultat har det under senaste de- cennierna skett en signifikant ökning av plastavfall.

Den stora majoriteten av monomerer som används för att till- verka plast, såsom eten och propen, kommer från fossila kolväten. Plast bryts inte ner, allra minst i den naturliga miljön. Det innebär att plastskräp ackumuleras framför allt i världshaven, något som uppmärksammats mer och mer under de senaste åren. Dessutom kan tillsatser som orsakar skadliga effekter på hälsan och miljön läcka ut från plasten.

Det finns i nuläget uppskattningsvis över 150 miljoner ton plast- avfall i haven. Utan drastiska åtgärder kan det finnas mer plast än fisk i haven 2050. Det marina berget av plastskräp förväntas växa till 250 miljoner ton fram till 2025 vilket då i så fall skulle innebära att förhållandet mellan plast och fisk i världshaven är en till tre (World Economic Forum, Ellen MacArthur Foundation and McKinsey & Company, 2016).

1I EU28 samt Norge och Schweiz. Inkluderar inte fibrer av PET, PA, PP och polyakryl. Siffrorna gäller för år 2016.

52

SOU 2018:84

Plastsamhället

2.1.1Några plastfakta

Det finns många olika plaster med olika egenskaper som används inom en mängd olika applikationer. I Europa var efterfrågan 50 miljoner ton 2016, varav 40 procent till förpackningar, följt av 20 procent till byggmaterial, tio procent till fordonsindustrin, sex procent till elektronik, fyra procent till konsumentvaror och tre procent till lantbruket. Andra användningar är till exempel medi- cinska applikationer och möbler (PlasticsEurope, 2017).

Plast brukar delas upp i två huvudgrupper, termoplast och härd- plast. De vanligaste plasterna på marknaden är polyeten (PE), poly- propen (PP), polyvinylklorid (PVC), polyuretan (PUR), poly- etentereftalat (PET) och polystyren (PS) (tabell 2.1).

53

Plastsamhället

SOU 2018:84

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: PlasticsEurope, 2017.

Den totala mängden plast som hittills producerats i världen beräknas till 8 300 miljoner ton (från 1950 till 2015) (Geyer et al., 2015). Mängden genererat plastavfall uppskattas till cirka 6 300 miljoner ton, av vilka nio procent återvunnits, 12 procent förbränns och 79 procent ackumulerats på deponier eller i den naturliga miljön. Med samma produktionstakt och avfallshantering innebär det grovt att 12 000 miljoner ton plastavfall och plastskräp kommer finnas på deponier och i miljön vid 2050.

54

SOU 2018:84

Plastsamhället

2.1.2Lagstiftning

Det finns en rad olika lagar och regler för plast och plastavfall. En och samma plastvara kan regleras av flera olika lagstiftningar. Exempelvis finns specifika regler för plast i kontakt med livsmedel som beaktar att tillsatser i plasten kan migrera från plastmaterialen till livsmedel (EU-förordning 10/2011). EU:s kemikalieförordning Reach (1907/2006) bestämmer bland annat vilka ämnen som inte får förekomma i plastvaror (och andra varor). Utöver Reach finns även olika särskilda produktlagstiftningar på EU nivå, till exempel regler för elektronik där RoHS-direktivet (2011/65/EU) begränsar vilka ämnen som får förekomma i elektriska och elektroniska produkter. Elektronik omfattas även av producentansvar för avfall som regleras

iWEEE-direktivet (2012/19/EU). Leksaker är en produktgrupp där plast är vanligt och som är hårt reglerad inom EU. Reglerna begrän- sar fler kemikalier än någon annan lagstiftning för varor i EU samti- digt som regelverket i andra länder inte är lika strikt och en ökad direktimport ställer till med vissa problem.

Plastavfall och hanteringen av avfallet är också reglerat i lagstift- ningen. Vissa produktgrupper omfattas av ett producentansvar2 som bland annat innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter.

Avfallsförordningen

EU:s avfallsdirektiv infördes i Sverige 2011 genom nya bestämmelser i 15 kap. miljöbalken och en ny avfallsförordning (2011:927). Avfalls- hierarkin är central i avfallsdirektivet och lyfts fram som prioriterings- ordning för politiska insatser och lagstiftning på avfallsområdet. Enligt avfallshierarkin ska i första hand uppkomsten av avfall förhindras, i andra hand ska återanvändning ske, i tredje hand materialåtervinning och därefter förbränning (energiåtervinning) och i sista hand depone- ring.

I Avfallsförordningen regleras innehållet i de nationella så väl som de kommunala avfallsplanerna. Kommunala avfallsplaner ska

2I Sverige finns lagstadgat producentansvar inom åtta områden: förpackningar, elektronik, batterier, däck, returpapper, läkemedel, fordon som väger mindre än 3,5 ton samt radioaktiva strålkällor. Regelverket finns bl.a. i förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar och förordningen (2014:1074).

55

Plastsamhället

SOU 2018:84

bland annat innehålla uppgifter om åtgärder för att förebygga att för- packningsavfall uppstår och åtgärder för att främja återanvändning av förpackningar.

Avfallsdirektivet innehåller även en artikel om när avfall upphör att vara avfall (så kallad end of waste, EoW). Den innebär att EU- kommissionen tillsammans med medlemsstaterna ska ta fram krite- rier med hänsyn till ett antal villkor i ramdirektivet. Dessa kriterier ska därefter användas för att värdera om avfallet upphört att vara av- fall. För plast finns inte sådana kriterier framtagna.

Producentansvar för förpackningar

Sverige har sedan 1994 infört ett producentansvar för förpackningar och tidningar (2014:1073). Producenterna har organiserat insam- lingen via materialbolag som samordnas inom ramen för förpack- nings- och tidningsinsamlingen (FTI).

En uppdaterad förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar träder i kraft 1 januari 2019 (samt vissa delar 2025). För- ändringen innebär förtydligade krav om bostadsnära insamling, där det fulla ekonomiska ansvaret för insamlingssystemet ska tas av producen- terna. Det finns också förtydliganden av reglerna för förpackningars utformning i syfte att minska onödig materialanvändning och ytterli- gare förbättra återvinningsbarheten. Vidare ska utsläppen av skadliga ämnen minimeras då förpackningsavfallet behandlas och miljöpåver- kan ska begränsas när avfallet bortskaffas.

Naturvårdsverket är ansvarig tillsynsmyndighet för att producenter och insamlingssystem tar sitt ansvar enligt förordningen. Producenter- nas ansvar är bland annat att se till att förpackningar endast används när det är nödvändigt och framställs på ett sådant sätt att deras volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och hygiennivå. Naturvårdsverket ser att det kan råda olika bedömningar om när det kan anses vara nödvändigt att använda en för- packning eller vad som kan anses vara tillräcklig vikt och volym, vilket kan komma att innebära svåra gränsdragningar i tillsynen. Inför 2019 tar Naturvårdsverket fram en tillsynsplan, sannolikt kommer insat- serna initialt att fokusera på vägledning till producenterna för att där- efter följas upp genom tillsyn.

56

SOU 2018:84

Plastsamhället

Förordning om plastbärkassar

Förordningen (2016:1041) om plastbärkassar infördes mot bak- grund av de bestämmelser som införts i EU:s förpackningsdirektiv 94/62/EC (för målsättningar se avsnitt 3.1.6). Förordningen innebär att verksamheter och aktörer som yrkesmässigt tillhandahåller plast- bärkassar till konsumenter från och med den 1 juni 2017 ska infor- mera om plastbärkassars miljöpåverkan, fördelar med en minskad förbrukning av plastbärkassar samt åtgärder som kan vidtas för att minska förbrukningen av plastbärkassar. Därutöver ska den som yrkesmässigt tillverkar eller för in plastbärkassar till Sverige rappor- tera antal tunna respektive tjocka plastbärkassar avsedda för den svenska marknaden till Naturvårdsverket. Den införda förordningen bygger således i huvudsak på att konsumenterna förändrar sitt be- teende. Vidare ska Naturvårdsverket bevaka att förbrukningen av plastbärkassar minskar samt föreslå ytterligare åtgärder om förbruk- ningen av plastbärkassar inte bedöms minska eller om förbrukningen av tunna plastbärkassar överskrider de nivåer som anges.3

Juridiska gränslandet mellan avfall och en produkt

Frågan om att återvunna material ska behandlas på annat sätt än nya råmaterial vid tillämpning av kemikalielagstiftningen är en aktuell och omstridd fråga. Återvinnarna anser ofta att materialet som åter- vinns inte längre ska betraktas som ett avfall utan en kemisk produkt som därmed omfattas av Reach. I avsaknad av End of Waste-kriterier (EoW-kriterier) för plast är detta dock inte en självklar slutsats, spe- ciellt om det handlar om material där det saknas kunskap om inne- hållet (Kemikalieinspektionen, 2014).

I avfallssammanhang omnämns ofta plast som ett ”material”, utan någon närmare definition. När det handlar om kemikalielagstift- ningen och hur den ska tillämpas krävs först en bedömning av om plasten är en kemisk produkt (ämne eller blandning) eller inte. För återvunnen plast gäller detta när återvinningen kommit så långt att

3www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Plast-och- mikroplast/plastbarkassar/Informera-konsumenter-om-miljopaverkan/ www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Plast-och- mikroplast/plastbarkassar/. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2016/11/steg-for-minskad-forbrukning-av- plastbarkassar/. Besökt 2018-10-16.

57

Plastsamhället

SOU 2018:84

plasten inte längre kan ses som ett avfall (eftersom avfall enligt Reach inte betraktas som ett ämne, en blandning eller en vara). Plast- avfallet upphör att vara avfall när materialet återvunnits och EoW- kriterier är uppfyllda (om sådana kriterier skulle finnas) eller när återvinningsprocessen slutförts och det kan konstateras att kriteri- erna enligt avfallsdefinitionen för övrigt inte är infriade.

Kemikalielagstiftningen betraktar generellt återvunnen plast som en blandning av ämnen. Tillsatser i plastmaterialet som har farliga egenskaper som finns i vissa halter, oftast 0,1 eller 1 procent, innebär att materialet ska klassificeras som farligt.

Registrering enligt Reach av återvunnen plast behövs inte i all- mänhet eftersom det finns undantag från registreringskrav för poly- merer och återvunna material. Men återvunnen plast måste klassifi- ceras om den har farliga egenskaper och information måste föras vi- dare till användarna. Återvinnare måste därför ha detaljerad känne- dom om egenskaperna hos materialet. Ibland krävs att återvinnaren kompletterar den information som fås från registreringar och säker- hetsdatablad för det ursprungliga materialet.

Om plastavfall omvandlas till en vara direkt (dvs. aldrig övergår till att vara en kemisk produkt) blir inte kemikalielagstiftningen till- lämplig. Det finns dock ett antal bestämmelser som gäller varor, ex- empelvis kravet på att informera användare och konsumenter om ämnen på kandidatförteckningen (SVHC-ämnen) i varan.

EU:s avfallslagstiftning betraktar i allmänhet plastavfall som icke farligt vilket innebär att de specifika regler som gäller för hante- ringen av farligt avfall inte är relevanta.

EU-kommissionen har identifierat fyra områden som kritiska av- seende hur kemikalie- och avfallslagstiftningarna fungerar tillsam- mans:

1.Information om förekomst av oönskade ämnen är inte lättill- gänglig för avfallshanterare och återvinnare.

2.Avfall kan innehålla ämnen som inte längre är tillåtna i nya pro- dukter.

3.EU:s regler om end of waste är inte fullständigt harmoniserade, vilket skapar osäkerhet om hur avfall blir nytt material och ny produkt.

58

SOU 2018:84

Plastsamhället

4.Regler för att bestämma vilka avfall och kemikalier som är farliga är inte välanpassade vilket påverkar sekundära råvaror.

Inom ramen för EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi har EU- kommissionen genomfört en öppen konsultation om gränssnittet kemikalier/avfall. Konsultationen riktade sig till nationella myndig- heter och privata aktörer och avslutades i oktober 2018. Naturvårds- verket och Kemikalieinspektionen gav två separata svar på konsulta- tionen vilka båda ligger i linje med tidigare hållning i liknande frågor och i linje med miljömålen.

2.2Tillverkningens miljöeffekter

2.2.1Fossilbaserad plast

Fossila råvaror – framför allt olja och gas, dominerar som råvaror till den petrokemiska industrin, däribland till plasttillverkning. Till plasttillverkningen i världen används ungefär åtta procent av den globala oljeanvändningen, varav fyra procent motsvarar råvaran i plasten och 3–4 procent energi som krävs för plasttillverkningen (Hopewell et al., 2009). I Europa använder plastindustrin 4–6 pro- cent av den totala olje- och gasanvändningen (PlasticsEurope, 2017).

Oljeutvinning påverkar miljön genom bland annat markanvänd- ning, användning av stora mängder sötvatten samt risk för olje- utsläpp till miljön (Vattenfall, 2013). Oljeutsläpp kan orsaka skador på värdefulla miljöer, utarma växt- och djurliv och utgör en akut risk för sjöfåglar, fisk och marina däggdjur. Alger och andra vatten- levande organismer kan drabbas av nedsatt tillväxt eller annan typ av biologisk stress vid kontakt med olja. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att fartygstrafiken och oljetransporterna över Östersjön och Västerhavet kommer öka, vilket också kan leda till ökad risk för oljeutsläpp i svenska vatten (Havs- och vattenmyndigheten, 2018).

Råoljan som utvinns kan inte direkt användas för plasttillverk- ning utan måste destilleras för att få fram oljeprodukter som kan förädlas vidare. Nafta och gas från destillering av råolja kan användas för att tillverka petrokemiska byggstenar i form av monomerer som plast byggs upp av. De viktigaste monomererna är eten, propen, styren och vinylklorid (Plastindustrin, 2018).

59

Plastsamhället

SOU 2018:84

För att tillverka plast måste monomerernas molekylkedjor sam- manföras till polymerkedjor. Polymerproduktionens polymerise- ring kan delas in i två huvudtyper, kondensationspolymerisation (polykondensation) och additionspolymerisation (polyaddition). Vid polymerproduktionen behövs oftast kylning, uppvärmning, va- kuum eller tryck, vilket i sin tur kräver energitillförsel. Förutom be- hovet av energitillförsel som kan medföra negativa miljöeffekter kan polymersektorn även orsaka utsläpp av flyktiga organiska föreningar (VOC), avloppsvatten som innehåller höga halter av organiska före- ningar samt att användning av stora mängder kemikalier och leda till restprodukter som kräver avfallsbehandling.

Även plastbearbetningens processer (formsprutning, strängsprut- ning, formpressning och gjutning) som formar plastråvaran till färdig produkt kräver energitillförsel. Miljöpåverkan från energianvänd- ningen beror på hur elen eller värmen som används har producerats och vilka råvaror som har använts för energiproduktionen. Utöver energianvändning kan tillverkningen resultera i utsläpp till luft och vatten, liksom till avfall som kräver behandling och som i sin tur kan påverka miljön negativt.

På grund av variationen inom polymersektorn är det svårt att ge en heltäckande bild av utsläpp från produktion av samtliga polyme- rer (EU-kommissionen, 2006).

Plastproduktion uppskattades 2012 motsvara utsläpp på 400 miljo- ner ton växthusgaser eller omkring en procent av de totala växthus- gasutsläppen i världen. Om plastkonsumtionen fortsätter att öka i nuvarande takt till 2050 kommer plastindustrin stå för 20 procent av den totala oljeanvändningen i världen (UN Environment, 2018).

2.2.2Biobaserad plast

Plast gjord på biobaserade råvaror representerar omkring en procent av den totala plastproduktionen i världen. Under 2017 producerades det cirka 1,2 miljoner ton biobaserad plast och knappt 900 000 ton bionedbrytbar plast4. Till 2022 uppskattar European Bioplastics att tillverkningen av biobaserad och bionedbrytbar plast ska vara över 2,4 miljoner ton årligen (European Bioplastics, 2017). Det är främst kolhydratrika grödor som används till att producera biobaserad

4Inkluderar även bionedbrytbar plast som är tillverkad av fossila råvaror.

60

SOU 2018:84

Plastsamhället

plast, såsom majs och sockerrör. Grödorna som används till bio- baserade plaster tar mark i anspråk som potentiellt kan konkurrera med annan markanvändning och kräver vatten, bekämpningsmedel och leder till direkt och indirekt markpåverkan, påverkan på biolo- gisk mångfald liksom till växthusgasutsläpp (Spierling et al., 2018). Markanvändningen för att odla bioråvara till biobaserad och bioned- brytbar plast tog 2017 upp cirka en miljon hektar, vilket enligt Euro- pean Bioplastics motsvarar mindre än 0,02 procent av den globala jordbruksmarken på totalt fem miljarder hektar (European Bio- plastics, 2017)5.

2.3Användningens miljöeffekter

Plast används i en lång rad olika produkter, alltifrån i bilar till för- packningar. På grund av den stora variationen av plastprodukter är det inte möjligt att generellt beskriva hur plastprodukters använd- ningsfas påverkar miljön, det beror på hur produkten används och användarens beteendemönster. En felaktig hantering av en plastpro- dukt kan leda till nedskräpning som i sin tur påverkar miljön nega- tivt. Användning av en produkt som innehåller mikroplaster eller nötning på produkter kan medföra att mikroplaster spolas ut i dag- vatten eller avloppsvatten och på så sätt läcker ut från samhället till miljön. Mikroplaster ingår dock inte i utredningen.

2.3.1Läckage av plast till miljön

I en studie som undersökte den globala produktionen, användningen och avfallshanteringen av plast genom tiderna uppskattades att i storleksordningen 4 977 miljoner ton (79 procent av allt plastavfall) har ackumulerats i deponier eller i den naturliga miljön (Geyer et al., 2017). Källorna till plast i miljön kan vara svåra att identifiera eftersom olika spridningsvägar, såsom dagvatten, avloppsvatten, vind och snöhantering, kan leda till att den ursprungliga källan är svår att hitta (Magnusson et al., 2016).

5Världens åkermark uppgick till cirka 1,4 miljarder hektar, av totalt cirka 4,9 miljarder hektar som används för jordbruk. År 2014 användes 0,68 miljoner hektar för biobaserad plast och 2019 beräknas denna siffra uppgå till 1,4 miljoner hektar.

61

Plastsamhället

SOU 2018:84

Plast i vattenmiljö

Plast i hav och andra vattenförekomster kommer från både landba- serade och havsbaserade källor; till exempel avsiktlig eller oavsiktlig nedskräpning i stadsmiljö eller från hantering av plast eller plastav- fall, från sjöfart, fiskesektorn, vattenbruk, väg- och däckslitage, konst- gräsplaner, tvätt av syntetfiber, båtbottenfärg, klottersanering samt kosmetiska och kemiska produkter. Plasten har olika storlek och sprids i miljön i form av mycket små partiklar, så kallade mikro- plaster (<5 mm) eller utgörs av makroplast (> 5 mm). Makroplaster kan i sin tur sönderdelas till sekundära mikroplaster och oavsett storlek kan plasten vara skadlig i miljön.

Plast i marin miljö har ökat under de senaste decennierna och återfinns vid ytan, i vattenkolumnen, längs kuster, på havsbotten och i djur. Var plasten hamnar beror på plastens densitet, form och de lokala förutsättningarna, till exempel vattnets salthalt och tempera- tur. Källor, spridningsvägar och miljökonsekvenser av marin plast uppvisar även stora regionala skillnader (UNEP, 2017).

Insnärjning och upptag av plast

Plast i marin miljö har negativa konsekvenser på djurliv. Insnärjda djur skadas eller drunknar när de blir överansträngda av att försöka komma loss. Deras möjligheter att undkomma fiender minskar och de kan få sår och infektioner. Konsekvenserna av att arter fastnar i skräp är sällan välkända på populationsnivå eftersom många andra faktorer påverkar en population (Kühn et al.,2015). Flera marina djur har dock dokumenterats som insnärjda i olika typer av fiskered- skap, till exempel fiskenät, men också i rep och plastpåsar. Skräpet kan förutom att orsaka död och skador på djuren också leda till ska- dor på habitat på grund av slitage och annan påverkan på bottnar. Förlorade fiskeredskap kan fortsätta fånga fisk och andra arter (s.k. ghost fishing). Djur som fastnat i fiskeredskapen blir bete åt rovdjur som själva kan fastna. Bara i Sverige uppskattas att svenska fiskare årligen förlorar 156–165 km fiskenät, ungefär 0,1 procent av alla fiske- nät som används (Brown och Mcfadyen, 2007). EU-kommissionen uppskattar att EU:s yrkesfiskare förlorar omkring 11 000 ton red- skap per år. Siffran är uppskattad utifrån att omkring 20 procent av

62

SOU 2018:84

Plastsamhället

de årligt brukade redskapen på omkring 55 000 ton förloras (Stadig, 2018).

Antalet arter som har påverkats av insnärjning eller upptag av plast har dubblats sedan 1997, från 267 till 577 arter (Kühn et al., 2015). Plast i sjöfåglar, sköldpaddor och marina däggdjur har stude- rats mest jämfört med andra typer av djur. Samtliga havslevande sköldpaddsarter, 59 procent av valarter, 36 procent av sälarter och 40 procent av alla arter av sjöfåglar har bekräftats få i sig plast. Plasten kan reducera utrymmet i magsäcken hos djuren, vilket leder till minskat födointag och lägre tillväxttakt. Plasten kan också block- era födovägarna och leda till svält. Trots att det finns mindre forsk- ning på plast i fiskar och ryggradslösa djur har det hittills rapporte- rats att minst 92 fiskarter får i sig plastpartiklar. Fisken kan missta plasten för att vara föda eller av misstag få i sig plasten via filtration, vilket också blåmusslor kan få (Kühn et al., 2015).

I vattenlevande djur har plast påträffats i magsäcken på bland an- nat sjöfåglar, strandade däggdjur, fisk och blåmusslor. Två områden som studerats är Östersjön och Nordsjön. De i högst utsträckning studerade arterna är torsk och sill (Bråte et al., 2017).

Läckage av kemikalier från plast

Plast innehåller kemikalier som kan vara skadliga för miljön. Kemi- kalierna kan vara en ingrediens i plasten, utgöra en biprodukt från plasttillverkningen eller komma från andra källor i miljön och ha fäst sig på plastpartiklarnas yta (adsorption) (Blastic, 2018).

Plast i vattenmiljön kan utgöra en spridningsväg för monomerer och additiv från plasten till djur. Generellt kan kemikalier komma in i marina organismer via kringliggande miljö och genom föda. Upptag av kemikalier kan ske genom att djur äter plastpartiklar, vilket troli- gen är det vanligaste, eller genom att plasten överförs från föda till organismen, vilket resulterar i en högre kemikaliekoncentration jäm- fört med källan. Detta fenomen är vanligen observerat i djur högre upp i näringskedjan, såsom rovfåglar och marina däggdjur. I plank- ton, skaldjur, blötdjur och fisk är den vanligaste rutten för kemi- kalier att ta sig in i organismer i stället genom passivt upptag genom hud eller via respirationsorgan genom diffusion (biokoncentration) (Blastic, 2018).

63

Plastsamhället

SOU 2018:84

Läckage av kemikalier från plasten kan påverka hur polymeren fragmenterar i den marina miljön på lång sikt och kan också påverka hur upptaget av kemikalier sker. Plastpartikelns ytstorlek påverkar dess laknings- och adsorptionsbeteende. Ju mindre partikel desto större kapacitet att släppa eller binda kemikalier (GESAMP, 2015). Många skadliga kemikalier, såsom PCB eller DDT, finns i havsvatten och sediment. Dessa persistenta, bioackumulativa och giftiga sub- stanser, har låg löslighet i vatten och är därför hydrofoba varför de kan adsorberas på material som har liknande hydrofoba egenskaper, till exempel plastpartiklar (Blastic, 2018).

Mikroplaster i terrester miljö

Potentiella effekter av mikroplaster i terrester miljö är ett relativt outforskat område. Bevisen ökar för att mikroplaster interagerar med terrestra organismer som tillhandahåller viktiga ekosystem- tjänster, till exempel jordlevande djur och svampar samt pollinerare. Forskning visar att alla studerade terrestra djur kan ta upp mikro- plaster och att nästan alla studerade organismer kan ta upp plaster som är mindre än en mikrometer. Flera forskare menar dock att det behövs mer kunskap om hur mikroplaster sprids och påverkar ter- restra ekosystem (de Souza Machado et al., 2017). Mikroplaster i jord kan till exempel komma från avloppsslam som sprids på åker- mark (Magnusson et al., 2016).

2.4Så här tas plastavfallet omhand

Oavsett efterföljande behandling behöver materialet nå återvin- ningsledet (beskrivet i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning). Det sker på olika sätt beroende på vilken plastfraktion/ bransch det gäller. Nedan beskrivs förutsättningarna för de största flödena.

2.4.1Insamling av olika produktströmmar

Plastavfallet i Sverige har sedan 2010 legat tämligen konstant på cirka 300 000 ton per år (SMED, 2012; Naturvårdsverket, 2018). Cirka 220 000 ton av detta kommer från hushållen och 80 000 ton från

64

SOU 2018:84

Plastsamhället

andra verksamheter. Enligt en studie av Material Economics och Återvinningsindustrierna blir bara 16 procent av plastavfallet nytt material, vilket motsvarar 11 procent av den totala plastanvänd- ningen (Material Economics, 2018). Den låga siffran beror på att en stor del av det som samlas in för att materialåtervinnas och som syns i statistiken går till förbränning och energiåtervinning vid sorte- ringen eller i senare led i återvinningsprocessen.

Problemen och förutsättningarna för materialåtervinning skiljer sig åt beroende på produktområde. Det medför att andelen som materialåtervinns skiljer sig åt mellan olika användningsområden. För att skapa en ökad materialåtervinning är det därför viktigt att, utöver olika plastmaterial, även se till förutsättningarna för olika produkttyper. Det kan även vara lämpligt att fokusera på de största produktströmmarna även om mindre omfattande åtgärder, såsom att lyfta fram företag med nischade produkter som goda exempel kan ha positiv effekt genom att visa vägen för andra.

Plaståtervinningsföretag måste uppfylla kraven i EU:s kemikalie- lagstiftning Reach om de själva producerar en vara direkt från av- fallet. Ett problem är att kraven i Reach på att information om ämnen på kandidatförteckningen ska följa med en vara längs värde- kedjan inte omfattar avfallsledet. Den europeiska kemikaliemyndig- heten (Echa) har dock, enligt det avfallsdirektivet (2008/98/EC), fått ansvar att bygga upp en databas för avfallshanterare och konsu- menter över information om kandidatlisteämnen i varor.

Förpackningar

Den största användningen av plast är i förpackningar, cirka 40 pro- cent enbart från hushållen (PlasticsEurope, 2017). De vanligaste plastmaterialen i förpackningar är polyeten (PE)6 och polypropen

(PP)följt av polyetentereftalat (PET), polystyren/expanderad poly- styren PS/EPS och polyvinylklorid (PVC). Förpackningar har en snabb omsättning vilket innebär att de även utgör en stor del av plastavfallet.

6Inkluderar olika grupper av polyeten: lågdensitetspolyeten (LDPE) används t.ex. i bärkassar, högdensitetspolyeten (HDPE) förekommer i bl.a. mjölkflaskor och linjär lågdensitetspolyeten (LLDPE) som används t.ex. i livsmedelsförpackningsfilm. Mellandensitetspolyeten (MDPE) förekommer främst i leksaker (PlasticsEurope, 2017).

65

Plastsamhället

SOU 2018:84

Enlig Naturvårdsverket (2018) samlades 47 procent av plasten på svenska marknaden 2016 in för återvinning. Majoriteten går dock till energiåtervinning, enbart cirka 25 procent materialåtervinns och blir till ny plastråvara.

Initiativ tas dock på flera håll och av olika aktörer för att öka an- delen plastförpackningar som materialåtervinns, till exempel har EU-kommissionen i sin plaststrategi satt upp målet att senast 2030 ska alla plastförpackningar på EU:s marknad kunna återanvändas eller återvinnas på ett kostnadseffektivt sätt (se avsnitt 3.1.6).

I Sverige har Svensk Dagligvaruhandel (2018) tagit fram en färd- plan som beskriver att handlarnas mål är att till 2030 ska alla plast- förpackningar vara producerade i förnybar eller återvunnen råvara. Ett delmål på vägen är att verka för att 2022 ska alla plastförpack- ningar vara materialåtervinningsbara. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att det i dag förekommer endast ett fåtal förpack- ningar tillverkade av återvunnen plast på marknaden som kommer i direkt kontakt med livsmedel. Enligt EU:s livsmedelslagstiftning (EU-förordning 2023/2006) ska plast som är ämnade för att komma i kontakt med livsmedel återvinnas i av EU-kommissionen godkända processer. Processen ska därutöver vara utvärderad av EU:s myndig- het för livsmedelssäkerhet (Efsa).

PET-flaskor är ett exempel på plastprodukter som kan vara helt producerade av återvunnet material. Sådan återvunnen PET uppfyl- ler de krav som EU ställer på nytt material. I dagsläget har Efsa ut- värderat ett antal återvinningsprocesser för PET men kommissionen har inte ännu godkänt dem (Eintrei, 2018). De PET- återvinnings- processer som har utvärderats positivt av Efsa är dock i full produk- tion.

Även om återvunnen råvara i många fall inte kan användas som förpackningsmaterial i livsmedelsförpackningar hindrar det inte att dessa förpackningar görs materialåtervinningsbara för att användas i andra produkter i ett nästa led.

Plast som kommer, är avsedda att komma eller rimligen kan för- väntas komma i kontakt med livsmedel är som nämnts tidigare re- glerade inom EU. I EU:s så kallade plastförordning (10/2011) finns en lista över kemikalier som är godkända att använda i plast ur en

66

SOU 2018:84

Plastsamhället

hälsosynpunkt (”positivlista”)7. Plast som används för livsmedels- förpackningar ska ha genomgått tester som visar att ämnen inte migrerar till livsmedlet över givna gränsvärden. Även om miljö- och avfallsaspekter inte tas med i bedömningen är det sannolikt att före- komst av farliga ämnen är mindre vanligt i dessa plastprodukter än andra produktgrupper som saknar ett sådant godkännandeför- farande. Positivlistan innehåller emellertid inte alla ämnen som an- vänds vid tillverkning av plastmaterial för kontakt med livsmedel eller som finns i den färdiga förpackningen. Till exempel omfattas inte de icke-avsiktligt tillsatta ämnena, såsom nedbrytningspro- dukter och biprodukter som finns kvar från tillverkningen.

Plastförordningen tillåter även vissa ämnen som finns på Reach- förordningens kandidatförteckning över särskilt farliga ämnen (s.k. SVHC-ämnen).

Förpackningars innehåll av vissa tungmetaller (bly, kadmium, kvicksilver och sexvärt krom) regleras i EU:s förpackningsdirektiv (94/62/EG). Den omfattar alla typer av förpackningar inte bara plast i kontakt med livsmedel.

Forskningen visar att förpackningar oftast inte innehåller farliga ämnen (Sternbeck et al., 2016.). Men det finns resultat från en ny europeisk studie som indikerar att farliga ämnen kan förekomma (Groh et al., 2018). Av de 908 kemikalier som identifierades som sannolikt förekommer i plastförpackningar, identifierades 68 kemi- kalier som mest farliga för miljön och 64 som mest farliga för män- niskors hälsa. Men för många andra kemikalier saknades harmoni- serad toxicitetsklassificering, så forskningen ger ingen komplett lista över de farligaste kemikalierna. Resultaten pekar på en betydande brist på information inom ämnenas användning och förekomst i pro- dukter, även de som är i direkt kontakt med livsmedel. Den nuva- rande bristen på information försvårar en korrekt riskbedömning och riskhantering.

Producentled för en förpackning är ofta en lång kedja av aktörer, till exempel för en livsmedelsförpackning så är handelskedjornas egna förpackningsdesigners, fyllarna och slutligen tillverkarna av själva förpackningen inblandade i val av design och funktion. Det är alltså många led som ska passa ihop för att en förpackning ska bli återvinningsbar.

7Observera att ytterligare ämnen är tillåtna eller kan vara tillåtna enligt nationell lagstiftning enligt artikel 6 i förordningen.

67

Plastsamhället

SOU 2018:84

Förpackningar från hushåll samlas in via Förpacknings- och Tid- ningsinsamlingens (FTI:s) system för insamling (återvinningssta- tioner, ÅVS) samt i vissa kommuner med fastighetsnära hämtning. Regeringen beslutade i juni 2018 om förordningsändringar om pro- ducentansvaren för förpackningar som syftar till enklare och mer lät- tillgängliga insamlingssystem för hushållen. Regeringens ambition är att detta ska tydliggöra att huvudregeln för insamlingen ska vara att den utförs bostadsnära (fastighetsnära) eller kvartersnära.

Förpackningar från verksamheter samlas in i anslutning till verk- samhetens övriga avfallsinsamling. Förpackningar från verksamheter kan till exempel vara krymp-/sträckfilm eller hårda plastdunkar.

Byggsektorn

Byggsektorn står för cirka 20 procent av den totala plastanvänd- ningen. Det handlar om en rad olika applikationer, såsom isolering, rör, golv och dörrar. För avfall som uppkommer i byggsektorn är det viktigt att skilja på i vilken fas avfallet uppkommer. Byggavfall så som installationsspill eller avfall som uppstår vid renoveringar är att betrakta som material där innehållet troligen är känt. Vad gäller riv- ningsavfall är situationen annorlunda; den långa livslängden gör att det finns risk för att rivningsavfall av plast innehåller oönskade och i dag reglerade ämnen. Möjligheterna för en säker materialåtervin- ning ser därför olika ut för plastavfall beroende från vilket skeende i byggnation det härrör, om det kommer från spill från installation (byggavfall) eller om det är avfall till följd av rivning.

Enligt EU:s avfallsdirektiv (2008/98/EG) ska minst 70 procent av bygg- och rivningsavfallet materialåtervinnas senast 2020. Plast är dock ett lätt material som lätt skyms i statistiken bakom de väsent- ligt tyngre materialen. Därför läggs ofta inte fokus på att sortera ut plasten.

Statistik från 2012 visar att mängden utsorterat plastavfall inom bygg- och rivningssektorn är cirka 43 000 ton per år i Sverige (mäng- der som ligger i brännbara fraktioner räknas inte med i statistiken), av vilka endast cirka 900 ton sorteras ut för att materialåtervinnas (SMED, 2012). Statistik från 2016 visar på en ökning av mängden ut- sorterat plastavfall, inom bygg- och rivningssektorn drygt 60 000 ton (Avfall Sverige, 2016; SCB, 2018).

68

SOU 2018:84

Plastsamhället

Material Economics, (2018) skattar innehållet i rivningsavfall till att det främst handlar om PVC (45 %), därefter PS och PE (25 %).

Installations- och renoveringsspill

Vid produktion och installation finns goda förutsättningar för att ha tillgång till information om kvalitet, egenskaper, plastmaterial och kemikalieinnehåll. Detta gör att omhändertagandet av den typen av avfall borde kunna öka. På byggen uppkommer även en hel del plast- avfall från de emballage produkterna kommer inpackade i. Det hand- lar till exempel om sträck- och krympfilm som främst utgörs av PE (LPDE). Dessa kan materialåtervinnas (Carlsson, 2002). Få bygg- platser har dock de sorteringssystem som krävs för att kunna sortera emballage- och installationsspill.

Golvbranschen har dock infört ett system för att samla in installa- tionsspill som sedan kan användas som råvara vid tillverkning av nya golv. Vid installation av plastgolv uppkommer upp till 10 procent spill, såsom restbitar och kanter. I mitten av 1990-talet tog därför företaget Tarkett fram ett system, GBR Golvåtervinning, med syfte att materialåtervinna spillet i större utsträckning. Efterhand har flera entreprenörer och leverantörer anslutit sig. I praktiken går det till så att spillet läggs i återvinningsbara plastsäckar som skickas till åter- vinningsanläggningen i Ronneby. Här sker sortering. Cirka 25 pro- cent av det inkomna spillavfallet utgörs av skräp och skickas därför till förbränning. Företagen ansvarar för sitt eget spill och för att i nästa steg ta tillbaka spillet till fabrik. Totalt samlas 300 ton spillav- fall in varje år. I Sverige läggs årligen cirka sex miljoner kvadratmeter plastgolv. Det väger i snitt tre kilogram per kvadratmeter och vid installation blir det cirka 10 procent spill. Det ger en total teoretisk spillvolym på 1 800 ton. Om detta jämförs med den insamlade voly- men på 300 ton så borde det enligt branschen teoretiskt gå att öka insamlingen sex gånger, i praktiken åtminstone nå 1 000 ton. Anled- ningen till att inte mer samlas in är enligt branschens uppfattning att beställarsidan inte ställer krav på att installationsspill ska samlas in, vilket kan bero på okunskap om nyttan och kostnader.

En stor del av byggmaterial i plast är rör av olika slag. I Sverige uppstår cirka 5 000 ton rörspill vid installation per år (Liljestrand, 2018). Utöver det genereras röravfall vid rivning och ombyggnad

69

Plastsamhället

SOU 2018:84

som troligtvis främst hamnar i blandade avfallsfraktioner som går till energiåtervinning. Rör i rivningsavfallet består enligt uppskattning till över 70 procent av PVC-rör (Boss, 2018).

Nordiska plastgruppen (NPG) driver sedan mitten av 1990-talet ett system för insamling av plaströrsspill från nyanläggning eller gamla rör från renovering eller rivning8. Återvinningssystemet om- fattar PVC, PE och PP. NPG har insamling på sju platser i Sverige. Materialet som samlas in sorteras, tvättas och återvinns.

Cirka 100 ton röravfall samlas in årligen (Ahlm, 2018), dock kan det finnas viss annan insamling utanför NPG:s system, men kapa- citeten för att materialåtervinna röravfall i högre utsträckning än i dag bedöms ändå som stor ur ett mängdperspektiv, uppemot 5 000 ton (Stenmarck et al., 2018).

Repipe, ett forskningsprojekt från 20179 visar på hur samarbete längs värdekedkedjan kan ta omhand installationsspill av rör och på så sätt öka materialåtervinningen. I projektet ingick aktörer längs hela värdekedjan, från producent av rör, grossist, användare på bygg- arbetesplaster, insamlare av det uppkomna spillet, till materialåter- vinnare som slöt cirkeln genom att återföra re-granulatet till produ- centen. Tre utmaningar för att åstadkomma ett cirkulärt system för rör kunde identifieras, incitament och enkelhet för insamling av spill på byggarbetsplatsen, transportkostnader samt kvaliteten på det gra- nulat som kommer från materialåtervinnaren. Projektet gick sedan ut på att hitta lösningar för att åtgärda dessa.

Forskarna testade fyra olika typer av insamlingsplatser på olika ställen i leverantörskedjan. En slutsats var att det inte finns ett opti- malt ställe utan det beror på utifrån förutsättningarna och måste där- för bedömas fall till fall. Utmaningen med transporter konstaterades ligga i flödet mellan insamlare och återvinnare. Kvantitet och kvalitet på spillet påverkar transportkostnaderna. En låg volym av en smutsig och osorterad fraktion motsvarar en kortare transportsträcka jäm- fört med en hög volym ren och sorterad fraktion. Transporterna kan optimeras genom att kvantiteten och kvaliteten på rörspillet modi- fieras.

Materialet i rören och sedermera spillet utgjordes av PE, PP, PVC och PEX (tvärbunden PE). Resultatet från materialtester visade att det är möjligt att tillverka rör av installationsspill som uppfyller krav

8http://npgnordic.com/sverige/roratervinning/. Besökt 2018-11-15.

9https://chalmersindustriteknik.se/app/uploads/2018/11/Repipe-projektet.pdf.

70

SOU 2018:84

Plastsamhället

på kvalitet. Områden som skulle kunna vara aktuella för liknande återvunna rör är vägtrummor samt rör för kabelskydd och dränering. Studien visade att de identifierade utmaningarna går att lösa.

Rivningsavfall

De flesta byggnader har lång livslängd och värdekedjan är lång från tillverkning till avfall. Sveriges byggindustrier bedömer att bästa hanteringen av plasten i rivningsavfallet i dagsläget är energiåtervin- ning. Anledningen till det är brist på spårbarhet när det gäller materi- alet i äldre byggnader. Dels saknas information om vilka ämnen som finns i äldre byggnader, dels har det tidigare använts ämnen i plast som i dag konstaterats som miljö- eller hälsofarliga och därför regle- rats eller substituerats på frivillig väg. Materialåtervinning med da- gens teknik är därför ingen lämplig lösning för dessa plaster (Hedberg, 2018).

Samtidigt visar olika projekt på Chalmers tekniska högskola att inte för stora generella slutsatser bör dras för grupper med plast- avfall. Exempelvis att det inte går att återvinna plast som innehåller flamskyddsmedel. Detta kan gälla en begränsad del av plastdelarna medan många passar bra att materialåtervinna (Liljestrand, 2018). Norska miljödirektoratet har även publicerat en studie som visar att det är möjligt att separera bort de farliga bromerade flamskyddsmed- len med densitetsseparering av plasten innehållandes bromerade flamskyddsmedel (Strååt och Nilsson, 2018).

Ett projekt från 2015 visar att genom en selektiv rivning kan ut- sortering av plast för upparbetning och materialåtervinning möjlig- göras (Elander, 2015). I projektet genomfördes två fallstudier. I den ena sorterades och eftersorterades plastavfall från en totalrivning och den andra vid en ombyggnation. Därefter analyserades plasten till viss del med avseende på materialegenskaper. Totalrivningsstu- dien genomfördes i två steg, först en selektiv rivning och därefter en så kallad tungrivning. Ingen plast sorterades dock ut under den se- lektiva rivningen eftersom entreprenören bedömde att denna kunde utföras under den efterföljande tungrivningen, vilket visade vara mer arbetskrävande än beräknat. En utsortering av olika plastmaterial re- dan under den selektiva rivningen skulle därför sannolikt ge bättre förutsättningar för renare och större mängder utsorterad plast.

71

Plastsamhället

SOU 2018:84

I den andra fallstudien(ombyggnation) sorterades plast ut som en fraktion under den selektiva rivningen. Erfarenheter från denna stu- die visar att detta inte behöver medföra något betydande merarbete. Plast och andra material sorterades först upp inuti själva byggnaden och transporterades därefter till olika containrar på byggarbets- platsen. Förutom att lägga plasten i en separat container innebar detta ingen extra arbetsbörda.

Den utsorterade plasten från rivningarna eftersorterades på en sorteringsanläggning. Resultaten visade att effektiviteten av efter- sorteringen kan förbättras genom en bättre försortering på bygg- arbetsplatsen med syfte att ta bort och minimera plast- och bland- material som inte kan materialåtervinnas med dagens teknik. Det kan handla om exempelvis kompositmaterial och plast med glas- fibrer. Detta skulle å andra sidan kräva ett merarbete på byggarbets- platsen. En slutsats från projektet är därför att antalet plastfraktioner måste optimeras utifrån efterföljande upparbetning så att inte onödig sortering sker. För att underlätta sorteringen bör antalet fraktioner minimeras samtidigt som mängden återvunnen plast inte får bli för liten eller medföra att materialegenskaperna blir väsentligt sämre.

Enligt uppskattningar som gjordes inom ramen för projektet skulle kostnaderna för att upparbeta plastmaterialet vara högre än intäkterna. Detta skulle dock kunna förändras om efterfrågan på gra- nulat från plastavfall ökade. I sammanhanget ska det dock betonas att olika aspekter måste vägas mot varandra för att bedöma förut- sättningarna för att på ett säkert sätt kunna materialåtervinna plast från rivning. En avgörande del är den historiska användningen av far- liga ämnen som många gånger i dag är förbjudna eller på annat sätt reglerade.

Fordon

Bilar och andra fordon utgörs till stor del av plast. Mängden plast i bilar varierar, ofta innehåller dock nyare bilar mer plast. Uppskatt- ningsvis innehåller varje bil som skrotas i Sverige cirka 200 kg plast (Stenmarck et al., 2018). Ungefär halva mängden plast som användes inom den europeiska bilindustrin under 2012 användes i interiören, cirka 20 procent i exteriören, nära 15 procent under motorhuven och 12 procent i ljuskällor och i elektronik (CBI, 2016).

72

SOU 2018:84

Plastsamhället

Uttjänta fordon lämnas på verkstäder eller bildemonterings- anläggningar. På demonteringsanläggningen görs en värdering av vilka delar som är lämpade för återanvändning, dessa demonteras och säljs som reservdelar. Resten av fordonet skickas sedan vidare till en fragmenteringsanläggning.

Vanligaste materialen är PP och PE (40 %) men inom fordons- branschen förekommer även specialplaster, såsom ABS, PA och PMMA10 (Material Economics, 2018). Bilproducenten har flera skyl- digheter när det gäller producentansvaret enligt förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar.11 Bland annat ska produ- centen ta emot en uttjänt bil. Bilproducenten ansvarar för att åter- användning och återvinning av bilar fungerar på ett tillfredsställande sätt. I det ingår att informera om vilka material och komponenter samt farliga ämnen som finns i produkterna. Vidare ska producenten se till att materialen eller komponenterna i första hand återanvänds och i andra hand materialåtervinns. Först därefter kommer energi- återvinning. Enligt lagkraven har producenten ansvar för att minst 95 procent av bilens vikt återanvänds eller återvinns senast från och med 201512. Av detta ska minst 85 procent av bilens vikt utgöras av återanvändning eller materialåtervinning. Den största utmaningen för att klara målet är framför allt att öka återvinningen av ickemetal- liska material där plast representerar den största mängden. En högre materialåtervinning skulle kunna åstadkommas med hjälp av demon- tering av bildelar före fragmentering. I Sverige i dag sker i princip ingen demontering av plastdelar för materialåtervinning. Plasten hamnar i stället i så kallade fluffraktionen, det vill säga en av material- fraktionerna som uppkommer vid fragmenteringen och den efterfölj- ande sorteringen av uttjänta bilar. Fluffen går främst till energiåter- vinning, men även deponering förekommer.

Forskningsprojektet Realize, finansierat inom Mistra Closing the Loop, har tittat på förutsättningarna för en utökad (manuell) de- montering av plastdetaljer (Cullbrand et al., 2015). De delar som plockades bort var främst hasplåt, stötfångare och stolpbeklädnader men även andra plastdetaljer ingick i studien. Genom den ökade de- monteringen i projektet uppnåddes en ökad materialåtervinnings- grad för bilen. Det är främst ekonomiska skäl som gör att en ökad

10Akrylnitril-Butadien-Styren (ABS), Polyamid (PA) och Polymetylmetakrylat (PMMA).

11Ordet ”bil” i förordningen (2007:185) betyder personbil, buss eller lastbil vars totalvikt inte

överstiger 3 500 kg.

12Innan 2015 var målet att minst 85 procent av bilens vikt ska återanvändas eller återvinnas.

73

Plastsamhället

SOU 2018:84

manuell demontering inte sker i större utsträckning i dagsläget. En annan slutsats från projektet är att en effektiv packning av materialet är nödvändig. Dessa plastdetaljer är skrymmande och för att få eko- nomi i frakten behöver de på något sätt ta mindre plats.

Projektet Explore, en fortsättning på Realize, går vidare för att analysera förändringen i den framtida fordonsflottans materialinne- håll och den anpassning av återvinningssystemet som krävs. Till ex- empel arbetar forskarna med att kartlägga plastinnehållet i bilar. De tittar också framåt för att se vilka nya tekniska lösningar som finns för sortering och återvinning av framtida fordon. Det har visat sig vara en utmaning att separera de blandade materialfraktioner från bilar och annat material som kommer ut ur fragmenteringsanlägg- ningar. Volvo personvagnar, Stena Recycling, IVL och Chalmers med flera deltar i projektet som också ska identifiera politiska och industriella åtgärder som kan stödja utvecklingen av svensk fordons- återvinning. Projektet ska vara klart 2020 (Ljungkvist Nordin, 2018).

Elektronik

Producentansvar för elektronik har funnits i Sverige sedan 2001. Detta regleras numera i WEEE-direktivet (2012/19/EU) som imple- menterats i Sverige genom förordning om producentansvar för elektronik (2014:1075). Enligt kraven ska producenten bland annat ta hand om avfallet och utforma produkten så att återvinning och återanvändning främjas. År 2018 träder ändringar i förordningen i kraft. Bland annat förändras de kategorier som elektronik klassas in i och producentansvaret kommer att täcka in fler typer av elektronik.

I Sverige finns två insamlingssystem för elektronik, via El-kretsen som har samarbete med kommunerna om insamling på återvinnings- centraler och i butik (ÅVC) och via Recipos system med återläm- ning i ett antal butiker.

Elektroniksektorn i Sverige stod 2010 för runt 34 000 ton plast- avfall av vilket 50 procent materialåtervanns, 35 procent energiåter- vanns, 10 procent lades på deponi och 5 procent förbrändes (Fråne et., al., 2012). Samhällets konsumtion av elektronik har växt starkt sedan dess och under 2017 samlades cirka 66 000 ton plastavfall in från elektronik (Hasselström, 2018).

74

SOU 2018:84

Plastsamhället

Plast i elektronik är naturligtvis en delmängd av produkten och återvinningsprocesserna är framför allt anpassade till att ta vara på metaller som ingår i produkten.

Elektronik (och plast från elektronik) kan innehålla farliga ämnen, det gäller framför allt äldre elektronik. I och med införandet av RoHS-direktivet (2011/65/EU) har användningen av vissa av dessa ämnen i elektronik begränsats eller är på väg att begränsas. Vid återvinning av plast från elektronik behöver hänsyn tas till detta.

De bromerade flamskyddsmedlen OktaBDE, DekaBDE och HBCD är upptagna på Stockholmskonventionens lista för lång- livade organiska föreningar (POPs). Inom EU och fem ytterligare länder i världen finns ett undantag för återvinning. Det så kallade Low POPs Content levels avgör om ett material klassificeras som farligt avfall och om det då bör saneras.

Det förs en diskussion i EU om att genomföra en haltgräns på mindre än 10 ppm av flamskyddsmedlet dekabromdifenyleter (dekaBDE) för återvinning av plast från elektronik.13 Enligt återvin- ningsföretagen i EU14 skulle en sådan strikt gräns innebära att ingen plast från elektronikprodukter skulle kunna materialåtervinnas. Halterna dekaBDE i flamskyddad plast, främst PS eller ABS, är mellan fem och 15 viktsprocent. I dag finns ingen tillgänglig sorte- ringsutrustning med tillräcklig noggrannhet för att resthalten i den ”rena” fraktionen ska kunna understiga 10 ppmför dekaBDE. DekaBDE är svårnedbrytbar och farlig för miljön och är upptagen på kandidatförteckningen och begränsad i Reach.

Samtidigt belyser en europeisk studie där Sveriges konsumenter deltog (Straková et al., 2018) problematiken med återvinning av elektronik. Analyser av olika konsumentprodukter (såsom köksred- skap, leksaker och håraccessoarer) som ursprungligen kommer från återvunnet elektronikavfall visar på spår av flamskyddsmedel. Totalt ingick 430 produkter i studien och resultaten visar på att 86 procent innehöll oktaBDE i koncentrationer mellan 1 och 161 ppm, 46 pro- cent översteg gränsvärdet för produkter tillverkade av ny plast. 92 procent innehöll dekaBDE mellan 1 och 3310 ppm.

13DRAFT REPORT on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on persistent organic pollutants (recast) (COM(2018)0144 – C8-0124/2018 – 2018/0070(COD)) Committee on the Environment, Public Health and Food Safety.

14The European Recycling Industries’ Confederation, EuRIC, paraplyorganisationen för europeiska återvinningsindustrier.

75

Plastsamhället

SOU 2018:84

En studie utförd på uppdrag av Miljödirektoratet i Norge visar Swerea IVF15 (Strååt och Nilsson, 2018) visar dock på motsatsen, att det förutsatt att sortering sker med modern teknik är liten risk att satta gränsvärdena för de undersökta flamskyddsmedlen överskrids i den återvunna råvaran.

TCO Certified är en internationell hållbarhetscertifiering för IT- produkter. Kraven i TCO Certified omfattar olika miljö- och sociala risker som kopplar till produktens tillverkning, energianvändning, innehåll av farliga ämnen och arbetsmiljöproblem på arbetsplatserna där produkten används samt återvinning. Krav finns bland annat på materialkodad plast och återvinningsbart emballage. För kemikalier ställs krav på låga eller inga halter av tungmetaller och farliga ämnen, såsom klor och brom i plast. TCO Certified tillåter dessutom bara icke-halogenerade flamskyddsmedel som är granskade och uppfyller vissa kriterier enligt det amerikanska verktyget GreenScreen™ for Safer Chemicals. TCO Certified finns tillgängligt för bland annat bildskärmar, bärbara datorer, stationära datorer smarta telefoner, projektorer och headsets. Certifieringen görs på produktnivå och inte för hela varumärket.

Annan plast från hushåll

I hushållsled finns en rad produkter av plast som inte täcks av något producentansvar, till exempel hinkar, leksaker, rör, pallar och träd- gårdsmöbler. En del av den plasten samlas in för materialåtervinning på återvinningscentraler (ÅVC). Till skillnad från plastförpack- ningar, som omfattas av producentansvar, samlar kommunerna på eget initiativ in plasten för att öka materialåtervinningen av avfall i kommunen.

En separat insamling och förvaring av olika plasttyper ökar gene- rellt förutsättningarna för en materialåtervinning. Anledningen till det är att plastens ekonomiska värde maximeras och även att möjlig- heterna ökar för avsättning av materialet.

Ett forskningsprojekt inom innovationsprogrammet RE:Source från 2017 identifierade olika möjligheter för hur en förbättrad och ökad materialåtervinning av ÅVC-plast (Fråne, 2017). Projektet stu- derade praktisk insamling och hantering av plast och genomförde

15Numera RISE.

76

SOU 2018:84

Plastsamhället

plockanalys av insamlad ÅVC-plast på olika återvinningscentraler. Baserat på resultat gavs en rad potentiella förbättringsförslag.

Hårdplast bör samlas separat

Plockanalysen visade att den insamlade ÅVC-plasten viktmässigt främst utgjordes av rena hårdplastprodukter som inte nämnvärt består av sammansatta material såsom hinkar och burkar. Forsk- arna bedömer att en insamling av rena hårdplastprodukter kan ge en intäkt eftersom marknaden för återvunna för dessa plaster (polypropen och polyeten) är positiv i jämförelse med andra plasttyper.

Mjukplast bör samlas separat

Efterseparering av mjukplast och hårdplast kan inte göras full- ständigt. Forskarna menar att genom att samla in plastpåsar och plastsäckar avskilt kan en fraktion med ett högre ekonomiskt värde skapas till skillnad mot om mjukplast generellt samlas in. Värdet är relaterat till andelen mjuk polyeten (LDPE) som mjuk- plasten innehåller.

Separera sammansatta produkter

Forskarna konstaterar att sammansatta plastprodukter, exempel- vis leksaker och resväskor, sänker det ekonomiska värdet på hård- plasten som samlas in eftersom de generellt är mycket svåra att materialåtervinna. Om den insamlade fraktionen hårdplast skulle innehålla färre sammansatta plastprodukter skulle det ekono- miska värdet på den övriga hårdplastfraktionen kunna bli högre och därmed öka möjligheterna för avsättning. Projektet föreslår därför att sammansatta plastprodukter tas bort från den rena hårdplastfraktionen genom en separat fraktion eller tillsammans med annat avfall.

PVC kan hanteras separat

Genom separat insamling av PVC skulle det ekonomiska värdet på den övriga plasten som samlas in ökas och skapa ökad miljö- nytta genom att en större andel kan materialåtervinnas av det som samlas in. Men med tanke på hur marknaden ser ut i dag ser forsk- arna att det är mycket tveksamt om det ur en kostnadssynpunkt skulle vara lönsamt med separat insamling av PVC, det skulle

77

Plastsamhället

SOU 2018:84

dock kunna vara ett alternativ om värdet på hårdplastfraktionen höjs.

Plast från lantbruket

Inom lantbruket finns ett frivilligt insamlingssystem av ensilagefilm, plastsäckar, odlingsfilm och även andra plastprodukter. Systemet är skapat av den ideella branschföreningen Svensk Ensilageplast Retur AB (SvepRetur) som består av tillverkare, importörer och återför- säljare och riktar sig emot bland annat odlare, lantbrukare och häst- ägare. Det operativa arbetet sköts av SvepRetur och målet är att 70 procent av lantbrukens använda plast ska samlas in. Minst 30 pro- cent av den insamlade plasten ska sedan gå till materialåtervinning.

Arbetet drivs helt utan vinstintresse där hanteringen finansieras av en avgift som motsvarar de faktiska kostnaderna. Avgiften betalas direkt vid inköpet av lantbrukaren och sen är det bara att lämna sitt plastavfall på insamlingsplatsen. Av de cirka 20 000 ton som sattes på marknaden samlades 17 000 ton in, varav 12 000 är ensilagesträck- film (Stenmarck et al., 2018).

Plast från sjukvården

Plastprodukter används i hög utsträckning i sjukvården. Det handlar i många fall om engångsprodukter som används i den direkta vården (blodpåsar, sprutor etc.) men också engångsprodukter som används i verksamheten runt om kring vården (skoskydd, förkläden, serve- ringsprodukter etc.). Det finns inget producentansvar på den här typen av produkter och de är ofta svåra att återvinna eftersom de i många fall kan vara kontaminerade med smittoämnen eller andra oönskade ämnen.

RE:Source-projektet Hållbar hantering av plastavfall från sjukhus undersöker möjligheten för att ta hand om plastavfall från sjukhus i stället för att skicka det till förbränning som görs i dag på grund av säkerhetsskäl. Under 2014 sändes 70 procent av plastavfallet från Stockholms sjukhus till förbränning. I projektet har en omvärlds- analys gjorts för att se om det finns något annat sätt att ta hand om plastavfallet. Den visar att det i andra länder finns möjligheter att

78

SOU 2018:84

Plastsamhället

ofarliggöra sjukhusavfallet men i de fallen skickas det ofarliga avfal- let till deponi. Tanken för det här projektet var att se om det går att anpassa förbehandlingarna till en hållbar avfallshanteringsmetod för plastavfall från svenska sjukhus. Två olika förbehandlingsmetoder ingick i studien, autoklavering och ozon. Det som bland annat under- söktes var vilka plastmaterial som är lämpliga att materialåtervinna och hur de undersökta förbehandlingsmetoderna påverkar plastens kvali- tet (om plasten går att återvinna i praktiken). Metoderna kan justeras utifrån olika hälso-, ekonomiska och sociala aspekter, exempelvis rörande sterilitet, minsta påverkan på materialets kvalitet och livslängd samt minska arbetet hos sjukvårdpersonalen. Frågor som ska studeras i framtiden är bland annat hur sorteringen av den förbehandlade plasten bör ske (Yarahmadi, 2018).

Förlorade fiskeredskap

Det finns i dagsläget inget systematiskt källsorteringssystem för fiskeredskap. Den insamling som sker utförs av olika privata aktörer. Men ofta handlar det om ett sporadiskt flöde av insamlade spökgarn och utslitna fiskeredskap vilket skapar osäkerhet och därmed inte ger några ekonomiska incitament för andra privata aktörer som kan och vill ge sig in på marknaden. EU-kommissionen lyfter i plaststra- tegin fram förslag för ett utökat producentansvar med syfte att minska nedskräpningen av fiskeredskap (se kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning). Förhoppningsvis kan det bidra till att arbetet med att få till en fungerande återvinning av fiskeredskap tar fart.

Havs- och vattenmyndigheten har utfört en undersökning för hur problematiken med förlorade och uttjänta fiskeredskap kan åt- gärdas med syftet att få igång en ökad cirkularitet. Vad detta kan innebära ur en ökad återvinningssynpunkt är i nuläget oklart (Bredahl Nerdal, 2018).

Produktionsspill

Iåtervinningssammanhang förekommer begreppen ”pre-consumer” återvinning och ”post-consumer” återvinning. En stor del av de åter- vinningsbaserade produkter på marknaden består av material som har återvunnits innan materialet i fråga i praktiken använts och blivit

79

Plastsamhället

SOU 2018:84

till avfall i konsumentledet (pre-consumer). Detta avfall är lättare att hantera och kontrollera. Materialåtervinning av plastavfall från konsu- ment (post-consumer) är svårare när det gäller aspekter som exempel- vis spårbarhet och renhet. Systemet för PET-flaskor är dock ett bra exempel där återvinning post-consumer fungerar väl vilket beror på att kontroll finns för just dessa aspekter.

Det uppstår stora strömmar av plastavfall under produktion inom svensk industri (pre-consumer). Dessa strömmar är ofta rena och tillverkarna har god kännedom om plasten och dess innehåll. Förut- sättningarna för att sådan plast ska kunna materialåtervinnas är där- för mycket höga. Det bör till och med diskuteras om det ska räknas som materialåtervinning när produktionsspill omhändertas.

Många tillverkare försöker ta hand om spill som uppkommer under produktion och återföra det till tillverkningsprocessen där det är möjligt. Men trots det finns ofta utmaningar som kan medföra att plasten inte blir materialåtervunnen i någon större omfattning. Det kan till exempel handla om att plasten inte har den form som behövs för att stoppa tillbaka den i processen. En ombearbetning kan då vara nödvändig vilket det kanske inte finns tillgänglig utrustning för att göra. Ett utökat samarbete med en plaståtervinnare kan därför vara viktigt för att tillverkaren ska få tillbaka ett säkert omarbetat material som är lämplig för processen.

På Chalmers industriteknik drivs ett projekt, Cirkumat, som kopplar till materialåtervinning av produktionsspill som utförs i sam- arbete med en svensk tillverkare av filament. Inom projektet har ett insamlingssystem för 3D-filament tagits fram som möjliggör att användare av en 3D-printer kan skicka tillbaka sitt spill till filament- tillverkaren. Tillverkaren använder det inkomna spillet för att till- verka nytt filament. Till skillnad mot traditionella insamlingssystem, som ofta behöver stora volymer och består av flera steg med många inblandade, har detta system tagit fram en kort väg som liknar retur- system för e-handeln där kunden ofta i sin order får med instruk- tionen och förpackning för hur varan kan returneras.

80

SOU 2018:84

Plastsamhället

Övrig plast

Förutom de fraktioner som nämns ovan där mer eller mindre dedi- kerade insamlingssystem finns så förekommer plast i en rad andra applikationer. Enligt PlasticsEurope (2017) så är det nästan 17 pro- cent av plasten som används i ”övriga” applikationer.16 I den katego- rin ingår bland annat andra konstruktioner och möbler. En del av den plasten berör vi ovan men mycket av den täcks inte in i dagligt tal. Mycket av det är också specialapplikationer.

För flera av de här övriga kategorierna kan till exempel insamling av separata strömmar vara ett bra alternativ för att tillgängliggöra mer plast till återvinning.

2.4.2Behandling av plastavfall och dess miljöeffekter

En ökad konsumtion av plast leder också till en ökad mängd plast- avfall som ställer krav på avfallshanteringssystemet. Globalt sett uppskattas att 6 300 miljoner ton plastavfall har uppkommit från 1950 till 2015 varav nio procent har materialåtervunnits och 12 pro- cent förbränts. Den återstående mängden (79 %) har antingen hamnat i naturen eller har deponerats (Geyer et al., 2017). I Europa uppskattar PlasticsEurope (2017) att 27,1 miljoner ton plastavfall från konsumentled (post-consumer) samlades in genom officiella in- samlingssystem i Europa17 2016 och att 41,6 procent gick till energi- återvinning, 31,1 procent till materialåtervinning och att 27,3 pro- cent deponerades. I Sverige energiåtervinns majoriteten av det in- samlade plastavfallet (inklusive plast som ligger i blandade frak- tioner) medan mängden som deponeras är bland den lägsta i Europa (PlasticsEurope, 2017).

Utredningens förslag och rekommendationer kring återvinning av plast finns i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. Nedan redovisas miljöeffekterna av behandlingen.

16De applikationer PlasticsEurope listar är förpackningar, bygg, bilar, elektronik, hushåll (inkl. sport och fritid), jordbruk och övrigt.

17EU28 + NO och CH.

81

Plastsamhället

SOU 2018:84

Materialåtervinning av plastavfall

Mekanisk återvinning

Globalt sett är den mekaniska materialåtervinningsgraden för plast betydligt lägre än för andra material såsom aluminium och papper. Detta beror på flera faktorer, plastråvaran (olja) är billig men även att marknaden för återvunnet papper och aluminium är mer mogen och att de materialen har ett högre ekonomiskt värde än plast. Det finns också en problematik med föroreningar i det insamlade plast- avfallet, tekniska utmaningar med att separera olika plaster från varandra på ett kostnadseffektivt sätt, problematiska eller skadliga additiv i vissa plaster samt att få kostnadseffektiva transporter. Dess- utom har marknaden för återvunnen plast varit instabil och osäker. Materialåtervinningssektorn för plast representeras av många små aktörer som gör dem sårbara för prisförändringar (OECD, 2018a).

Återvunnen plast minskar användningen av nyproducerad plast och innebär således en miljönytta (Stenmarck et al., 2018). Dock kan återvunnen plast i de flesta fall inte helt ersätta nyproducerad plast i produkter på grund av att den återvunna plasten inte har likvärdig kvalitet som den som produceras från nyråvara eller att kvalitén inte kan garanteras. Materialåtervinning av plast kräver också att plast- avfallet på något sätt samlas in, sorteras och upparbetas innan plast- avfallet kan materialåtervinnas till en återvunnen råvara som till viss del kan ersätta nyproducerad plast, vilket kräver energi och kan leda till luft- och vattenutsläpp. Gjutning och extrudering, som är nyckel- aktiviteter vid mekanisk materialåtervinning, sker vanligtvis vid en temperatur på 200–300°C. I ett sådant temperaturintervall kan farliga ämnen såsom tungmetaller, flyktiga organiska föreningar (VOC), ftalater, polycykliska aromatiska kolväten (PAH) samt dioxiner och furaner frigöras från processen (Hahladakis et al., 2018).

Feedstock återvinning

Feedstock återvinning innebär att de långa polymerkedjor som plast byggs upp av bryts ner till sina beståndsdelar. Beståndsdelarna kan till exempel användas för att tillverka ny plast eller som råvara till annan kemisk industri. Feedstock återvinning kan utföras på många olika sätt, till exempel genom pyrolys, förgasning och kemisk

82

SOU 2018:84

Plastsamhället

depolymerisering. Feedstock återvinning lämpar sig för att återvinna plaster som inte tekniskt kan materialåtervinnas mekaniskt eller för komplexa och kontaminerade plastflöden (Richards et al., 2018). De negativa miljöeffekterna från feedstock återvinning beror på vilken typ av process som används. I många fall kan feedstock återvinning vara energikrävande och innefatta användning av kemikalier såsom lösningsmedel. Miljönyttan beror också på vad produkterna från den kemiska återvinningen används till, om de används som bränsle eller ersätter beståndsdelar i plast eller kemiska produkter.

Energiåtervinning av plastavfall

Plast har ett stort energiinnehåll vilket gör att avfallet passar bra att bränna vid fjärrvärmeproduktion. Energiåtervinning av plast leder till utsläpp av fossil koldioxid till luft, men också till emissioner i form av svaveldioxid, stoft och kväveoxider samt till produktion av askor som in sin tur behöver avfallsbehandling. De växthusgaser som uppstår vid energiåtervinning varierar mellan olika plastsorter. PS och PE ger upphov till störst utsläpp per kilo, cirka 3 kg koldioxid- ekvivalenter per kilo plast. PET genererar förhållandevis lägst ut- släpp följt av PVC. Både PP och PUR släpper ut cirka 2,5 kg koldi- oxidekvivalenter per kilo plast vid energiåtervinning (Stockholms stad, 2017). I fattiga länder bränns ofta plastavfall för att producera värme eller för matlagning, vilket utsätter människor för giftiga luft- emissioner på samma sätt som öppen förbränning av plastavfall gör (UN Environment, 2018).

Energiåtervinning av plast är ett effektivt sätt att samtidigt för- störa icke-önskvärda tillsatser i plasten och förhindra en spridning av dem till miljön.

Deponering av plastavfall

Ur ett globalt perspektiv är deponering en vanlig behandlingsform för plast, till exempel uppskattas att 40 procent av alla plastförpack- ningar deponeras (World Economic Forum et al., 2016). I Europa uppskattas att drygt 27 procent av det insamlade plastavfallet depo- neras (PlasticsEurope, 2017). Sverige har infört ett förbud mot att deponera organiskt och brännbart material. Trots deponiförbudet kan

83

Plastsamhället

SOU 2018:84

avfall, enligt bestämmelser i förordning (2001:512) om deponering av avfall, få lov att deponeras om det innehåller mindre än 10 viktprocent TOC (totalt organisk kol) eller mindre än 10 volymprocent brännbart avfall. För avfall där avsättningen till andra behandlingsmetoder är knapp, som till exempel i fallet för fluff (Shredded light fraction, SLF) från fragmentering av uttjänta fordon, kan lokal dispensdeponering förekomma (Magnusson et al., 2016).

Kunskapsläget om vad som händer med plast i deponier är be- gränsat (Adamcová och Vaverková, 2016). Dock är det känt att ad- ditiv från plast, till exempel ftalater, kan läcka ut från den deponerade plasten och hamna i lakvattnet (Teuten et al.,2009). Olika additiv har olika lakningsbenägenhet och lakningen beror även på polymerens egenskaper (Bejgarn et al., 2015).

84

3 Vad händer i omvärlden

Ur Dir 2017:60:

Negativa miljöeffekter på grund av plast baserad på fossil råvara, vissa plasters innehåll av miljö- och hälsofarliga tillsatsämnen samt plastavfallets starka koppling till marin nedskräpning har under senare tid lyfts fram, särskilt regionalt och globalt. Initiativ tas nu av länder, FN-organisationer, EU-kommissionen, näringsliv och ideella organisationer.

Utredaren ska därför

beakta EU-kommissionens arbete med en strategi för en giftfri miljö liksom regeringens etappmål om giftfria och resurseffektiva kretslopp (prop. 2013/14:39).

följa och beakta EU-kommissionens arbete med en plaststrategi och ut- forma förslagen så att de är förenliga med den.

beakta och hämta information samt analysera initiativ som relaterar till att minska de negativa effekterna från plast både från länder inom och utanför EU.

Runt om i världen lyfts problemen med marin nedskräpning och be- hovet av en mer hållbar plastanvändning fram. Begreppet ”Hållbar plastanvändning” har ingen allmänt vedertagen definition men be- greppet används i allt större utsträckning. Med hållbar plastanvänd- ning avses i detta betänkande att plasten har ett värde som gör att den inte förbrukas i onödan eller hamnar i naturen, att den är fri från farliga ämnen och att plastföremål återanvändas i så hög utsträckning som möjligt för att därefter materialåtervinnas samt att plasten inte innehåller problematiska ämnen och tillsatser som försvårar material- återvinningen. En hållbar plastanvändning kan inte uppnås så länge det sker ett läckage av plast inklusive mikroplast till miljön – att för- hindra plastläckage är själva grundförutsättningen för en cirkulär och hållbar plastanvändning. En hållbar plastanvändning inbegriper

85

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

även att råvaran i så stor utsträckning som möjligt är förnybar och/eller återvunnen.

I detta kapitel gör utredningen en utblick mot de många initiativ och processer som pågår i omvärlden varav vissa, till exempel de EU- processer som pågår, har större betydelse än andra för vad som sker nationellt.

Baserat på omvärldsanalysen lämnar vi förslag på vad vi anser be- hövs för att driva på omställningen till en hållbar plastanvändning.

3.1Hållbar plastanvändning på den internationella agendan (politiska mål)

3.1.1Agenda 2030 – globala mål för hållbar utveckling

År 2015 antog FN:s generalförsamling resolutionen (A/RES/70/1) Agenda 2030 för hållbar utveckling. Agendan innebär att alla med- lemsländer i FN förbundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar värld till 2030. Agendan inne- håller 17 globala hållbarhetsmål och 169 delmål. En hållbar plast- användning relaterar framför allt till mål 12 ”Hållbara konsumtions- och produktionsmönster” och mål 14 ”Bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling” men har även starka kopplingar till mål 13 ”Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och deras konsekvenser”.

I relation till mål 12 kan nämnas FN:s tioåriga ramverk av pro- gram för hållbar konsumtion och produktion (10YFP). Tankarna bakom 10YFP bygger bland annat på att höginkomstländerna måste ta täten i en global utveckling. Den första femårs-fasen har utvärde- rats och utmynnat i en strategi för de kommande fem åren och ett globalt nätverk, OnePlanetNetwork, har bildats för att öka omställ- ningen till hållbar konsumtion och produktion i enlighet med mål 12. Sverige har tillsammans med Japan tagit ledarskap för ett av de sex pågående programmen Sustainable Lifestyles and Education Programme.1

1www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/Internationellt- miljoarbete/Multilateralt-samarbete/10yfp/. Besökt 2018-09-28.

86

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

3.1.2FN:s miljöprogram

FN:s miljöprogram (UN Environment eller UNEP) samordnar ut- vecklingen av globala miljöprogram och stödjer arbetet med att bygga upp miljöarbetet i utvecklingsregioner.

FN:s miljöförsamling (UNEA)

Under FN:s miljöförsamling (United Nations Environment Assembly) tredje mötet i december 2017 (UNEA3) var det övergri- pande temat ”Mot en planet fri från föroreningar”. Under mötet an- togs 11 resolutioner, bland annat en resolution om marint skräp och mikroplaster (UNEP/EA.3/Res.7) och en ministerdeklaration för att minska utsläppen av marint skräp, luftföroreningar och kemikalier, kopplat till människors hälsa (UNEP/EA.3/HLS.1). Miljöförsam- lingen är överens om att marin nedskräpning är ett stort miljöpro- blem. Det finns sedan tidigare två resolutioner om marint skräp och mikroplaster, resolution 1/6 och 2/11 som antogs under UNEA1 respektive UNEA2, dessa är i flera delar fortfarande giltiga. Under UNEA3 lyftes att den globala miljöförvaltningen gällande marin ned- skräpning är fragmenterad, det finns till exempel ingen global miljö- konvention riktad direkt mot marint skräp. Det framkom att det behövs en strukturerad arbetsprocess för att stärka den globala miljöförvaltningen kring marint skräp. Till UNEA4 som äger rum i mars 2019 ska därför en expertgrupp lägga fram en rapport med olika alternativ för att stärka förvaltningen. Dessa alternativ kan till exempel handla om ökad samordning eller bindande minimumkrav på global nivå.2

FN:s Globala plattform för plast

I anslutning till FN:s högnivåmöte i generalförsamlingen, september 2018, presenterade UNEP och EU-kommissionen under ett gemen- samt sidoevent ett nytt initiativ – en global plattform för plast. Platt- formen är ett globalt nätverk som syftar till att minska den marina nedskräpningen och främja en mer hållbar och cirkulär plastanvänd- ning genom att stödja och uppmuntra världens länder att genomföra

2http://web.unep.org/environmentassembly/node/41405. Besökt 2018-09-28.

87

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

befintliga åtaganden samt besluta om nya åtaganden. Plattformen ska underlätta utbyte av kunskap, etablerandet av nya styrmedel och inspiration till nya åtaganden.3

3.1.3Baselkonventionen – om gränsöverskridande transporter av avfall

Baselkonventionen är en global konvention om kontrollen av trans- porter över nationsgränser och hantering av avfall. Under konvent- ionens arbetsgruppsmöte (OEWG11) i september 2018 behandlades pågående arbete med nya och uppdaterade tekniska och juridiska riktlinjer och tillägg till konventionens "verktygslåda" för miljömäs- sigt sund förvaltning av farligt och annat avfall. I tillägg till det över- vägdes konventionens roll gällande att bekämpa föroreningar av marint plastskräp och mikroplast, det framtida arbetet gällande avfall som innehåller nanomaterial samt en granskning av hur konven- tionens bilagor kan moderniseras. Gällande marint skräp ansåg flera delegater att Baselkonventionen är det globala ramverk som är bäst lämpat för att hantera marint plastskräp. Vidare föreslogs att ett partnerskap för plastavfall ska etableras under Baselkonventionens fjortonde möte (COP14) i april–maj 2019 med målet att minimera uppkomsten av plastavfall och läckaget av plast till miljön, särskilt till den marina miljön. Därutöver sker en översyn av hur kontrollen av plastflödena kan förbättras, bland annat genom att göra mer plast- avfall anmälningspliktigt.

Sedan årsskiftet 2017/2018 har Kina infört begränsningar för im- port av bland annat plastavfall4 (WTO, 2017). Detta har enligt orga- nisationen Center for International Environmental Law (CIEL) inneburit att ökade mängder plastavfall från Europa, Japan och Nord- amerika exporteras till länder som Thailand, Malaysia, Vietnam och Indonesien (länder som ofta har bristfällig avfallshantering). Detta riskerar leda till att plastavfallet läggs på deponi eller eldas upp med miljö- och hälsoproblem som följd.5 Flera av dessa länder följer nu

3www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/nations-commit-fight-plastic- pollution-together-during-un-general. Besökt 2018-10-10.

4Kina meddelade 15 november 2017 till WTO, genom s.k. ”Technical Barriers to Trade Noti- fications” (TBT Notifications), att landet bl.a. inte kommer att ta emot ”Waste and scrap of plastics” fr.o.m. 1 mars 2018, vilket godkändes 31 december 2017.

5www.ciel.org/news/support-grows-to-control-plastic-waste-in-international-trade-treaty/. Besökt 2018-10-22.

88

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

efter med egna importbegränsningar. En möjlig och positiv konse- kvens som Kinas införda begränsningar kan innebära är ökade möjlig- heter till utökad europeisk eller svensk sortering och återvinning av plastavfall.

3.1.4SAICM – Strategic Approach and the sound management of chemicals and waste

Det politiska ramverket SAICM (Strategic Approach to Interna- tional Chemicals Management) är en icke-bindande global kemika- liestrategi som sträcker sig till 2020. Intensiva diskussioner förs om vad som ska ske efter 2020. Sverige har skapat en allians med ambi- tiösa länder för att få tillstånd ett globalt ramverk för kemikalier och avfall, likt det Parisavtal som nu finns för klimat.6 Alliansen lanse- rades under FN-toppmötet om Agenda 2030 i juli 2018.7

3.1.5OECD

Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and Deve- lopment) förs diskussioner om miljö och ekonomi, utan att med- lemsländerna behöver binda sig formellt. Upplägget gör det möjligt att gemensamt ta fram nya fakta och skapa en gemensam plattform även inom kontroversiella områden. De senaste åren har arbetsgrup- per inom OECD engagerat sig i frågor som berör kemikalier och plast inklusive marint skräp. Under maj 2018 anordnade den gemen- samma arbetsgruppen för Kemikaliekommittén och kemikalier, pesticider och bioteknik (WPCPB) och arbetsgruppen för resurs- produktivitet och avfall (WPRPW) en internationell workshop i Köpenhamn för att diskuterade plastens roll i en cirkulär ekonomi (OECD, 2018b). Några nyckelfaktorer för en hållbar plastanvänd- ning som lyftes fram var design för återanvändning och materialåter- vinning, minskade avfallsströmmar, substitution av farliga ämnen och en högre grad av insamling och effektivare avfallshantering. Re-

6www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/03/sverige-vard-for-strategiskt-mote-infor- forhandlingar-om-ett-globalt-avtal-for-kemikalier/. Besökt 2018-09-27.

7www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/07/internationell-allians-for-ett-globalt-avtal- om-kemikalier-och-avfall-lanserad/. Besökt 2018-09-27.

89

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

sultaten från workshopen kommer utgöra en del av grunden för be- slut om fortsatt arbete gällande plast i OECD (OECD, 2018b; Mattsson, 2018).

3.1.6EU

Handlingsplan för cirkulär ekonomi och reviderat avfallspaket

Under 2015 presenterade EU-kommissionen ett förslag om cirkulär ekonomi ”Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy” (COM(2015) 614 final). Förslaget innehöll två delar, dels en handlingsplan med åtgärder för kommissionens arbete och dels ett förslag om revidering av sex direktiv8 (”avfallspaketet”). Handlingsplanen innehåller initiativ för att påverka produkters hela livscykel, från design och konsumtion till avfallshantering och mark- naden för återvunna material inklusive prioriterade sektorer och in- novation och andra horisontella åtgärder.

Avfallspaketet beslutades av EU i maj 2018 och ändringarna in- nebär bland annat höjda mål för förberedelse av återanvändning och återvinning av kommunalt avfall och förpackningsavfall. För till ex- empel plastförpackningar gäller att 50 procent ska återvinnas senast 2025 och 55 procent senast 2030. Därutöver innebär ändringarna förändrade bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall. Vidare införs minimikrav för producentansvar samt ytterligare krav på nationella avfallsplaner och program för förebyg- gande av avfall. Ändringarna innebär även mål för gradvis minskning av deponering av kommunalt avfall och krav på rikstäckande elektro- niska register för att förbättra spårbarhet av farligt avfall. De nya reglerna träder i kraft den 5 juli 2020, senast till detta datum ska alltså EU:s medlemsstater sett till att de ändringar som behöver göras i nationell lagstiftning har genomförts.

En ökad återvinning och återanvändning av produkter kan mot- verkas av befintliga regelverk för avfall, produkter och kemikalier. Inom ramen för handlingsplanen för cirkulär ekonomi genomför därför EU-kommissionen en översyn av gränssnittet mellan dessa regelverk (COM(2018) 32 final). En öppen konsultation riktad till

8Avfallsdirektivet (2008/98/EG), direktivet om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG), direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG), direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (2012/19/EU), direktivet om batterier och ackumulatorer (2006/66/EG) och direktivet om uttjänta fordon (2000/53/EG).

90

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

medlemsstaterna har genomförts fram till oktober 2018 och Natur- vårdsverket och Kemikalieinspektionen har haft möten med närings- livet för att inhämta deras synpunkter. De båda myndigheterna har lämnat separata svar på konsultationen, vilka båda ligger i linje med tidigare hållning i liknande frågor och i linje med miljömålen.

EU:s plaststrategi

I EU:s handlingsplan för en cirkulär ekonomi pekas plast ut som en prioriterad fråga och i januari 2018 presenterades en europeisk stra- tegi för plast i en cirkulär ekonomi, den så kallade ”Plaststrategin” (COM(2018) 28 final). Det finns ett antal målsättningar i strategin varav några är tidsatta, dessa är:

Senast 2030 ska alla plastförpackningar som släpps ut på mark- naden i EU kunna återanvändas eller återvinnas kostnadseffek- tivt.

Senast 2030 återvinns över hälften av allt plastavfall som uppstår i EU.

Fram till 2030 har sorterings- och återvinningskapaciteten fyr- dubblats sedan 2015.

Därutöver ska bland annat efterfrågan på återvunnen plast i EU har fyrdubblats. Plaststrategin syftar även till att bidra till en mer koldi- oxidsnål samt resurs- och energieffektiv ekonomi och till att upp- fylla de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030 och åtagandena i Parisavtalet.

Strategin innehåller åtgärder som ska genomföras på EU-nivå (strategins bilaga I) samt åtgärder som nationella myndigheter och näringslivet uppmanas att genomföra (strategins bilaga II). Åtgär- derna syftar till att förbättra lönsamheten och kvaliteten i plaståter- vinningen, förebygga uppkomsten av plastavfall och motverka ned- skräpning särskilt med avseende på marint skräp och mikroplaster samt styra investeringar och innovation i riktning mot cirkulära lös- ningar. Förpackningar står i fokus, även om andra områden nämns. Särskilt lyfts bygg-, bil-, möbel- och elektronikbranschen fram som viktiga användare av plast som också genererar stora mängder plast-

91

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

avfall. Inom dessa användningsområden råder det stor brist på in- formation om förekomst av farliga kemikalier vilket utgör ett hinder för att möjliggöra en säker återvinning. Därför vill EU-kommiss- ionen hitta sätt att göra det lättare att spåra kemikalier i återvinnings- strömmarna för att sedan kunna ta bort eller behandla dem under återvinningen.

Vidare vill EU-kommissionen se ett närmare samarbete längs plastens värdekedja, särskilt mellan kemiindustrin och plaståtervin- ningsföretagen i syfte att hitta avsättning med högre mervärde för återvunnen plast. En viktig del är att ersätta eller fasa ut ämnen som hindrar återvinningsprocesserna. En ökad plaståtervinning skulle minska användningen av fossila råvaror och därmed minska koldioxid- utsläppen. För att främja en bättre och mer lönsam återvinning har EU-kommissionen tidigare lagt fram förslag på nya regler om avfalls- hantering (se ”avfallspaketet” ovan).

EU:s miljömärke och grön offentlig upphandling lyfts fram som instrument att främja återanvändbara produkter och förpackningar.

I strategin aviseras att EU-kommissionen ska komma med ett förslag för att minska vissa plastprodukters inverkan på miljön och i maj 2018 presenterades ett förslag till ett nytt direktiv (se nedan).

EU-kommissionen poängterar att nedbrytbar plast inte är en lös- ning på problemen med nedskräpning eftersom den kräver särskilda miljöförhållanden för att brytas ner. EU-kommissionen har för av- sikt att föreslå regler för att definiera och märka komposterbar och bionedbrytbar plast samt ta fram livscykelanalyser för bedömningar av när nedbrytbar plast är lämplig att använda. EU-kommissionen har också gett den europeiska kemikaliemyndigheten, Echa, i upp- drag att ta fram förslag för att inom EU:s kemikalielagstiftning Reach begränsa oxo-nedbrytbar plast9. Echa planerar att lämna in begränsningsförslaget i januari 2019. På EU-kommissionens upp- drag tar Echa även fram ett förslag för en Reach-begränsning gällande användningen av avsiktligt tillsatt mikroplast. EU-kommissionen har för avsikt att även överväga krav för däck, bättre information och minikrav för utsläpp av mikrofibrer från textil samt åtgärder för att minska utsläppen av plastpellets. Vidare aviseras stöd genom forsk- ningsanslag gällande teknisk utveckling i värdekedjan. Det handlar

9Oxo-nedbrytbar plast är traditionell plast där metallsalt tillsats för att påskynda ned- brytningen. Hur nedbrytningen ser ut i miljön är oklar och det finns snarare en risk för att oxo-plast är en källa till mikroplast i miljön. Se kapitel 1 Definitioner.

92

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

exempelvis om utveckling av innovativa material och alternativa råvaror för plastproduktion samt oskadliga material som är helt biologiskt nedbrytbara i salt- och sötvatten.

I strategin betonas också att problemen med plast är globala var- för strategin innehåller åtgärder för att stärka globala insatser mot marint skräp och främja en cirkulär plastekonomi inklusive en för- bättrad avfallshantering i länder utanför EU.

Därutöver innehåller strategin en uppmaning om frivilliga utfäs- telser för att främja användningen av återvunnen plast (strategins bi- laga III) med syftet att se till att 10 miljoner ton återvunnen plast används i nya produkter på EU:s marknad senast 2025. Frivilliga åta- gande mottogs av EU-kommissionen fram till och med den 30 sep- tember, 2018. Dessa har i dagsläget inte presenterats.

Den 25 juni 2018 antog EU:s miljöministrar rådslutsatser för ge- nomförandet av EU:s handlingsplan för den cirkulära ekonomin10 inklusive slutsatser för plaststrategin och för gränssnittet mellan kemikalie-, produkt- och avfallslagstiftningen. I rådslutsatserna be- tonas alla berörda aktörers ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att uppnå en förändring, särskilt när det gäller utformningen, an- vändningen och konsumtionen av plast och plastprodukter, i rikt- ning mot ett tillvägagångssätt som utgår från värdekedjan och där hela livscykeln för dessa produkter beaktas. Vidare understryks att en förändring av synen på hur värdekedjor fungerar för plaster har en nära koppling till utvecklingen av giftfria kretslopp där farliga äm- nen reduceras till ett minimum. Därutöver framhålls vikten av att efterfrågan på återvunna material stimuleras, samtidigt är rådet eniga i att om det kvantitativa mål som anges i strategins bilaga III inte uppnås bör EU-kommissionen genomföra ytterligare åtgärder, in- begripet på lagstiftningsområdet.

Förslag till direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön

EU-kommissionen har, som en del i dess plaststrategi, lämnat ett förslag (2018/0172/COD) på hur miljöpåverkan från vissa plast- produkter ska minska, speciellt med avseende på nedskräpning i den marina miljön. Eftersom det redan ingår särskilda åtgärder för

10Delivering on the EU Action Plan for the Circular Economy – Council conclusions. Brussels 25.6.2018. 10447/18.

93

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

mikroplast i plaststrategin inriktas detta förslag på makroplast. För de engångsprodukter som är mest förekommande som skräp på stränderna inom EU samt fiskeredskap innehåller förslaget åtgärder såsom förbud mot vissa plastprodukter, produktmärkning, infor- mationsåtgärder, nationella minskningsmål, ökade insamlingsmål och utökat producentansvar.

De förslagna åtgärderna beskrivs som proportionella och anpas- sade utifrån de olika produkter som förslaget avser. För fiskeredskap vill EU-kommissionen komplettera den befintliga politiska ramen med system för producentansvar. Tillverkare av fiskeredskap (i plast) föreslås täcka kostnaderna för insamling av avfall från mottagnings- anordningar i hamn och för transport och behandling av avfallet. De ska också täcka kostnaderna för åtgärder för att öka medvetenheten.

För engångsprodukter där det redan i dag finns lätt tillgängliga och ekonomiskt överkomliga alternativ föreslås förbud mot plast i dessa produkter, hit räknas: bomullstops, bestick, tallrikar, sugrör, dryckesomrörare och ballongpinnar. Dessa produkter kommer i stället att behöva vara framställda uteslutande av mer hållbara material.

För produkter för vilka det inte anses finnas enkelt tillgängliga alternativ ligger fokus på att minska produkternas användning, hit räknas matförpackningar och dryckesbägare för engångsbruk (take away förpackningar) som innehåller plast. För dessa produkter före- slås att medlemsstaterna ska minska användningen genom att fast- ställa nationella minskningsmål, erbjuda alternativa produkter på försäljningsställena eller se till att produkterna inte tillhandahållas kostnadsfritt. För att minska risken för nedskräpning föreslås för- bättrad design för dryckesbehållare och att produkten endast tillåtas på marknaden om de har kapsyler/lock som sitter kvar vid dryckes- behållaren.

För vissa produkter föreslås en tydlig och standardiserad märk- ning som visar hur produkten ska hanteras som avfall, produktens negativa miljöeffekter och förekomsten av plast i produkten, detta föreslås gälla för sanitetsprodukter (bindor och tamponger), våtser- vetter och ballonger.

Ett utökat producentansvar föreslås som innebär att producen- terna ska bidra till att täcka kostnaderna för avfallshantering, städ- insatser och informationskampanjer för produkter som ofta hittas i naturen. Produkter som omfattas är mat- och dryckesförpackningar

94

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

för engångsbruk som innehåller plast, muggar, förpackningar och omslagspapper för till exempel snacks, godis och glass, cigarettfim- par, våtservetter, ballonger och tunna plastbärkassar. Branschen upp- muntras också att utveckla mindre förorenande alternativ för dessa produkter.

Målet om insamling innebär att medlemsstaterna ska vara skyl- diga att samla in minst 90 procent av alla engångsplastflaskor (PET- flaskor) senast 2025, till exempel genom pantsystem. Vidare ska medlemsstaterna öka konsumenternas medvetenhet genom att in- formera om de negativa effekterna av nedskräpning från plastpro- dukter för engångsbruk och fiskeredskap, samt upplysa om tillgäng- liga retursystem och avfallshanteringsmetoder för sådana produkter.

Den 24 oktober 2018 röstade Europaparlamentet med stor majori- tet igenom EU-kommissionens förslag till direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. Parlamentet har i sin version (P8_TA-PROV(2018)0411) i huvudsak skärpt förslaget. Bland annat vill parlamentet att förbudet ska omfatta även engångsbehållare för livsmedel och drycker i expanderad polystyren (EPS11) samt produkter tillverkade av så kallad oxo-nedbrytbar plast. Vidare föreslår parla- mentet minskningsmål, insamlingsmål och/eller återvinningsmål för produkter såsom engångsförpackningar i plast som anses sakna alter- nativ, tobaksprodukter (filter) och fiskeredskap. Därutöver föreslås krav på innehåll av återvunnet material i flaskor och alla flaskor ska vara återvinningsbara till 2025.

Ministerrådet har avslutat sina förhandlingar och i början av november påbörjas en trilog (trepartssamtal) mellan parlamentet, rådet och kommissionen. Ambitionen är att ett nytt direktiv ska kunna antas till årsskiftet.

Annat EU-arbete som påverkar en hållbar plastanvändning

I anslutning till EU:s handlingsplan för en cirkulär ekonomi har ge- nomförts eller genomförs ett antal översyner inom ett brett spektrum av politikområden. Nedan redogörs för några områden som påverkar genomförandet av en hållbar plastanvändning inklusive minskad marin nedskräpning. Vidare har EU-kommissionen infört havsmiljö- direktivet (2008/56/EG) med syftet att bland annat övervaka och

11I dagligt tal ofta kallat frigolit, vilket egentligen är ett varumärke.

95

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

minska nedskräpningen till havs, läs om havsmiljödirektivet i utred- nings delredovisning (bilaga 4).

Direktiv om minskad förbrukning av plastbärkassar

Direktiv (2015/720/EU) om ändring av direktiv 94/62/EG vad gäller användningen av tunna plastbärkassar innehåller mål som alla medlemsländer ska nå, dessa är att:

minska förbrukningen av plastbärkassar generellt,

tunna plastbärkassar inte överskrider 90 påsar per person och år senast den 31 december 2019 och 40 påsar per person och år senast den 31 december 2025.

Genom att minska förbrukningen av plastbärkassar ska den ned- skräpning som orsakas av dessa minska samt ett effektivare resurs- utnyttjande främjas. Hur medlemsstaterna väljer att genomföra direktivet för att nå målen är frivilligt. En del länder har valt att införa en obligatorisk avgift med tillhörande fond, på till exempel Nordirland går intäkterna till en fond som finansierar olika miljö- och plast- saneringsprojekt12. Sveriges genomförande av direktivet redogörs för i avsnitt 2.1.2.

Förslag till ett nytt direktiv för mottagning av avfall från sjöfart

Nuvarande direktiv (2000/59/EG) om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester föreslås ersättas med ett nytt direktiv. Vidare föreslås ändringar i direktiv (2009/16/EG) om hamnstatskontroll och direktiv (2010/65/EU) om rapporterings- formaliteter för fartyg som ankommer till och/eller avgår från hamnar i medlemsstaterna. Huvudsyftet med det nya förslaget (2018/0012/COD) är att minska marin nedskräpning från sjöfart. Enligt den konsekvensanalys som ligger till grund för det nya för- slaget står sjöfarten inklusive fiskefartyg och fritidsbåtar för mellan 20–40 procent av den marina nedskräpningen. För att komma till rätta med problemet föreslås bland annat att fiskefartyg och fritids- båtar ska inkluderas i direktivet samt att avfallsavgiften ska inkludera

12www.nidirect.gov.uk/carrier-bag-levy. Besökt 2018-10-23.

96

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

all avlämning av fast avfall. Vidare ökar möjligheten att genomföra inspektioner. Det nya direktivförslaget harmoniserar i större utsträck- ning med den internationella miljökonventionen MARPOL13. Under 2018 har förhandlingar av det föreslagna direktivet pågått och i no- vember påbörjas en trilog (trepartssamtal) mellan parlamentet, rådet och kommissionen med ambitionen att förhandlingarna ska vara klara innan årsskiftet. Vanligtvis träder det nya direktivet i kraft 36 månader senare (Paulin, 2018).

Ekodesigndirektivet

EU-kommissionens arbetsplan för ekodesign 2016–2019 syftar till att stödja den cirkulära ekonomin (PROV (2016) 773 final). Eko- designdirektivet har hittills mest fokuserat på energieffektivitet men framöver väntas mer produktspecifika och/eller övergripande krav inom områden som livslängd, reparation, uppgraderingsmöjligheter, design som förenklar demontering, information och märkning samt förenklad återanvändning och återvinning. Detta gäller både för nya produktgrupper och gällande produktförordningar som ska ses över. I syfte att mer systematiskt anta krav om materialeffektivitet har europeiska standardiseringsorganisationen CEN involverats för att ta fram standarder. Även det pågående arbetet med att utveckla EU- gemensamma metoder för att beräkna miljöpåverkan för produkter i ett livscykelperspektiv har betydelse för detta arbete (Blomqvist, 2018). Läs om utredningens ställningstaganden och förslag gällande Ekodesigndirektivet i kapitel 4 Smartare användning och kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning.

Förslag om ändring av direktivet för dricksvatten

EU-kommissionen har lämnat ett förslag (2017/0332/COD) till om- arbetning av rådets direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten. Förslaget innehåller bland annat åtgärder för att öka tillgången på dricksvatten främst i relation till utsatta och marginaliserade grupper som saknar säker tillgång till dricksvatten. Bland åtgärderna nämns till exempel gratis tillgång till dricksvatten på offentliga platser. Sådana

13The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships.

97

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

satsningar skulle även innebära att allmänheten i stort ges ökad möjlig- het att gratis fylla på återanvändbara flaskor med dricksvatten, vilket kan leda till en minskad förbrukning av engångsflaskor.

En sammanhängande produktpolitik i en cirkulär ekonomi

En sammanhängande produktpolitik har en viktig roll i övergången till en cirkulär ekonomi. Inom EU finns regelverk som adresserar hur produkter ska designas, tillverkas och hanteras som avfall, men för flera produktgrupper vägs inte dess potential för cirkularitet in. Som en del i genomförandet av handlingsplanen för cirkulär eko- nomi analyseras därför vilka åtgärder som behövs, antingen i form av att anpassa befintliga styrmedel eller i form av nya åtgärder för att förbättra utformningen, användningen och återvinningen av pro- dukter respektive avfall i enlighet med målen för en cirkulär eko- nomi.14 En öppen konsultation samt en stor studie genomförs under 2018 med syfte att ta fram rekommendationer för det fortsatta arbe- tet. Produktgrupper som identifieras som relevanta för ökad cirku- laritet är energirelaterade produkter, byggprodukter, kemikalier, textilier, möbler, transport- och fordonsprodukter samt leksaker.15 Flera av dess produktergrupper består till stor del av plast varför en förbättrad cirkularitet inom dessa produktgrupper också innebär en mer hållbar plastanvändning.

Förslag för en gemensam metod för att beräkna miljöpåverkan

Inom ramen för Ett resurseffektivt Europa har EU-kommissionen tagit fram en färdplan som bland annat beskriver de förändringar som behövs för att avfall ska ses som en resurs i stället för ett kvitt- blivningsproblem. Ett arbete som förstärks av handlingsplanen för cirkulär ekonomi. I anslutning till detta pågår arbetet för att utveckla EU-gemensamma metoder för att beräkna miljöpåverkan för pro- dukter och organisationer i ett livscykelperspektiv (miljöavtryck).16

14https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-2409307_en. Besökt 2018-10-22.

15www.eunomia.co.uk/assessing-the-circular-economy-potential-of-eu-product-policy/. Besökt 2018-10-22.

16www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/EUs- miljooarbete/EU-och-resurseffektivitet-EU-2020/Fardplan-for-ett-resurseffektivt- Europa/Miljoavtryck/. Besökt 2018-10-22.

98

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

Från och med april 2018 övervakar EU-kommissionens expertgrupp för resurseffektivitet och hållbar konsumtion och produktion (SCP) detta arbete. I Sverige finns ”Arbetsgruppen för Resurseffektivitet och Miljöavtryck” som bildats av Naturvårdsverket och Svenskt Näringsliv för att bidra med ett brett och förankrat underlag (Mattsson, 2018).

Förslag om att beräkna medlemsstaternas EU-avgift på icke materialåtervunna plastförpackningar

EU-kommissionen har tagit fram ett förslag till en ny bas för att be- räkna storleken på den avgift som varje medlemsstat betalar för finansiering av EU:s budget (2018/0131/NLE). Det innebär att medlemsstater ska betala 0.8 Euro per kilo icke materialåtervunna plastförpackningar i medlemsstaten, som en del av finansieringen av EU:s budget. Förslaget syftar till att ge incitament till länder att öka sina ambitioner för återvinning. Förslaget ska förhandlas i minister- rådet. Se utredningens ställningstagande gällande skatt på plastpro- dukter som inte är återvunna eller återvinningsbara i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning.

EU:s strategier för bioekonomi och klimat

En hållbar plastanvändning relaterar till politikområdena bioekonomi och klimat. En hållbar bioekonomi ger ökade förutsättningar för att gå från fossilbaserade material till biobaserade samtidigt som en mer hållbar plastanvändning kan bidra till att minska koldioxidutsläppen och uppfylla uppsatta klimatmål. Inom EU sker en uppdatering av strategin för bioekonomi och en långsiktig klimatstrategi för 2050 håller på att tas fram.

3.1.7G7 och G20

I juni 2018 undertecknade fem G7-länder, Kanada, Frankrike, Tysk- land, Italien och Storbritannien en icke-bindande överenskommelse “the Ocean Plastics Charter”17. I överenskommelsen framhålls

17https://g7.gc.ca/wp-content/uploads/2018/06/OceanPlasticsCharter.pdf. Besökt 2018-11-07.

99

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

vikten av att förhindra läckage av plast till den marina miljön. Där- utöver innehåller den åtaganden om att arbeta för ökad återanvänd- ning och återvinning av plast samt förbättrad avfallshantering, till exempel ska återanvändning och materialåtervinning av plastför- packningar öka till minst 55 procent till 2030 och all plast ska material- eller energiåtervinnas till 2040. Vidare ska innehållet av återvunnen plastråvara i plastprodukter där det är möjligt öka till minst 50 pro- cent till 2030. Även vikten av att arbeta för att avsevärt minska an- vändningen av onödig engångsplast framhålls. G7 har sedan tidigare (2015) antagit en aktionsplan mot marint skräp18. I juli 2017 antog även G20 en aktionsplan mot marint skräp19 där vikten av upp- strömsåtgärder i form av till exempel adekvat avfallshantering och förändrade produktions- och konsumtionsmönster framhålls för att komma tillrätta med marint skräp.

3.1.8Nordiska ministerrådet

Inom det nordiska samarbetet har ett flertal rapporter kopplat till en mer hållbar plastanvändning samt rapporter om marint skräp tagits fram. I maj 2017 deklarerade de nordiska miljöministrarna en vision för hållbar plastanvändning och ett nordiskt plastprogram antogs. Det nordiska plastprogrammet för 2017–2018 innehåller sex fokus- områden: 1) förebyggande av plastavfall och stöd av design för åter- användning, längre hållbarhet och återvinning, 2) effektiva sop- hanteringssystem och ökad återvinning av plastavfall, 3) samarbete för att stoppa plastnedskräpningen i havet och finna kostnadseffek- tiva lösningar för uppstädning, 4) kunskapsutveckling om mikro- plast och identifiering av åtgärder som minskar utsläppen av mikro- plast i miljön, 5) fördjupning av kunskapen om miljöavtryck av bio- baserad och biologiskt nedbrytbar plast och 6) fördjupning av kun- skapen om problematiska ämnen i återvinningen av plastmaterial. (Nordiska ministerrådet, 2017). Programmet avses förlängas till och med 2020. Ett eventuellt utökat plastsamarbete mellan aktörer på nordisk nivå kommer tas upp under 2019 (Lidbaum, 2018).

18www.interaction.org/sites/default/files/Schloss%20Elmau%20G7%20Annexes%206-8- 2015.pdf. Besökt 2018-11-07.

19www.g20.utoronto.ca/2017/2017-g20-marine-litter-en.pdf. Besökt 2018-11-07.

100

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

3.1.9Andra länders planer och åtgärder

Många länder runt om i världen strävar efter att minska den marina nedskräpningen och uppnå en mer hållbar plastanvändning. För att uppnå detta införs plaststrategier, färd- eller handlingsplaner samt olika typer av styrmedel som till exempel förbud, skatter, avgifter eller krav på information för specifika engångsprodukter i plast. Dessa styrmedel syftar oftast till att förhindra marin nedskräpning. Vanligast är enskilda styrmedel för en minskad användning av plast- påsar, dock har en del länder undantag för så kallade bionedbrytbara plastpåsar (Tillväxtanalys, 2018; UNEP, 2018). Vissa länder har in- fört styrmedel på nationell nivå, andra på lokal eller regional nivå och några har en kombination av nationella och lokala/regionala styr- medel. I vissa delar av världen är även styrmedel riktade mot en- gångsartiklar i expanderad polystyren (EPS) relativt vanligt och allt fler länder inför styrmedel för att minska användningen av en- gångsartiklar i plast (exempelvis sugrör, tallrikar, muggar, bestick, dryckesbehållare etc.) (UNEP, 2018).

Det är även vanligt, främst i Europa, med privata initiativ eller frivilliga överenskommelser mellan stat och näringsliv där en minskad förbrukning av plastpåsar antas ske genom att kunden till exempel betalar en avgift för plastpåsen (UNEP, 2018).

Styrmedel – främst mot plastpåsar

I Afrika har 27 länder infört eller är på väg att införa nationella styr- medel främst i form av förbud och ibland en avgift för plastpåsar. Därutöver har några afrikanska länder infört regionala eller lokala förbud mot plastpåsar. Tanzania har även infört förbud mot plast- flaskor och Zimbabwe har infört förbud mot engångsartiklar i ex- panderad polystyren (EPS) (UNEP, 2018).

I Asien har nio länder infört nationella styrmedel i form av förbud och ibland en avgift för plastpåsar. Flera länder har infört regionala eller lokala förbud mot plastpåsar och i vissa fall också mot andra engångsartiklar i plast till exempel förpackningar för mat eller be- stick, exempelvis har New Delhi infört ett förbud mot all engångs- plast (UNEP, 2018). I samband med Världsmiljödagen i juni 2018 meddelade Indiens miljöminister att det ska införas ett nationellt

101

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

förbud mot engångsprodukter av plast till 2022.20 Flera länder i Asien har även infört nationella, regionala eller lokala förbud mot engångsartiklar i EPS (UNEP, 2018). Vidare har Indonesien tagit fram en nationell plan för att reducera marint skräp21 med 70 procent till 2025.

I Central- och Sydamerika har åtta länder infört eller är på väg att införa nationella förbud och ibland en avgift för plastpåsar. Några länder i Central- och Sydamerika har även infört eller är på väg att införa förbud mot engångsartiklar i EPS samt andra engångsartiklar i plast (UNEP, 2018).

I EU beslutades under 2015 om ett direktiv för att minska an- vändningen av plastbärkassar (2015/720/EU) där flertalet EU- länder valt att införa en avgift för plastpåsar. Som redogjorts för ti- digare, presenterades i januari 2018 den så kallade ”Plaststrategin”, vidare har EU-kommissionen lagt ett förslag om ett nytt direktiv för åtgärder mot engångsartiklar i plast (avsnitt 3.1.6). Frankrike har sedan 2015 ett förbud mot engångsartiklar i plast som inte består av 50 procent biobaserade material och inte kan komposteras hemma (UNEP, 2018).

I Kanada och USA har det införts regionala eller lokala förbud eller avgifter för plastpåsar samt New York har infört ett förbud för engångsförpackningar i EPS (UNEP, 2018).

I Oceanien har fem önationer infört nationella förbud eller av- gifter för plastpåsar. En önation har även infört förbud mot sugrör och take away förpackningar för mat och en annan har infört ett för- bud mot flera engångsartiklar i plast och EPS. I Australien har det införts lokala förbud mot plastpåsar (UNEP, 2018). Även Nya Zeeland har beslutat att införa ett förbud mot plastpåsar till 2019.22

Strategier och planer

Nedan redogörs för några länder i Europa som har tagit fram eller är på väg att ta fram nationella strategier/färdplaner för hur de ska uppnå en mer hållbar plastanvändning, ibland som en separat plan

20www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/india-sets-pace-global-race-beat- plastic-pollution. Besökt 2018-06-07.

21http://marinelitternetwork.com/wp-content/uploads/2018/04/NAP-Marine-Plastic- Debris-Indonesia_Summary.pdf. Besökt 2018-11-07.

22www.beehive.govt.nz/release/single-use-plastic-bags-be-phased-out. Besökt 2018-11-07.

102

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

och ibland som en del i en nationell plan för miljön eller för cirkulär ekonomi. De länder som har tagit fram planer fokuserar i huvudsak på åtgärder inom följande områden: minska nedskräpningen, undvik onödig plastanvändning, öka återvinningen och ersätta fossil råvara med förnybar eller återvunnen råvara. Vidare lyfts behovet av kun- skap samt samarbete mellan aktörerna i värdekedjan. Nederländerna och Storbritannien betonar också vikten av att arbeta internationellt och stödja kustnära utvecklingsländer för att uppnå en hållbar plast- användning globalt.

Nederländerna

Nederländerna har antagit en nationell plan för en cirkulär ekonomi och som en del i detta har en ambitiös plan för en cirkulär plast- ekonomi ”Transition Agenda Circular Economy Plastics”23 antagits under 2018. Visionen är att 2050 ska plast avge ett litet fotavtryck och vara tillverkad av återvunnen eller förnybar plastråvara av god kvalitet. Förbränning av plast sker inte längre och onödig använd- ning av plast har upphört. Inga farliga ämnen som utgör en risk för människor eller ekosystem ingår i plast. Genom att plastkedjan sluts, mellan producenter, återförsäljare och konsumenter, försäkras att makro- och mikroplast inte längre läcker ut i miljön. Nederländerna har ett mål om minskad förbränning av plastavfall med 44 procent till 2030. Genom omfattande investeringar i mer mekanisk och kemisk återvinning och investeringar för produktion av biobaserad plast beräknas produktionen av ny fossil plastråvara att sjunka med

36procent.

Fyra utvecklingsområden pekas ut:

1.Förhindra läckage av plast till miljön, undvika onödig användning av plast och förebygga avfall samt nyttja plastmaterial mer effek- tivt. Här lyfts behovet av en ökad efterfrågan av funktion i stället för produkt och behovet av cirkulär i stället för lineär design samt kortare värdekedjor.

2.Skapa en ökad tillgång och efterfrågan på förnybar och återvunnen plast genom till exempel ökad fokus på cirkularitet vid upp- handlingar inom såväl privata som offentliga verksamheter samt

23https://hollandcircularhotspot.nl/wp-content/uploads/2018/06/TRANSITION- AGENDA-PLASTICS_EN.pdf. Besökt 2018-09-11.

103

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

genom ett utökat producentansvar. Sektorer med de största plast- flödena uppmanas att ta fram planer för hur de kan bidra till om- ställningen. Om förbränning och export av uttjänt plast försvåras, kan det bli mer lönsamt att investera i mekanisk återvinning och produktion av biobaserad plast. Även utvecklingen av kemisk återvinning kan bidra.

3.Vikten av bra kvalitet och standardisering av förnybar och åter- vunnen plast. Därför ska en kvalitetsplan tas fram tillsammans med industrin med fokus på att materialen motsvarar de krav som ställs utifrån specifika produktkrav. Inom detta arbete ska även en handbok för spårbarhet- och märkningssystem utvecklas. Vidare ska ett utökat och intensifierat producentansvar undersökas.

4.Strategisk samverkan genom värdekedjan där en gemensam stra- tegi från samhällsaktörer som industri, forskning, frivilliga orga- nisationer och myndigheter ses som avgörande. Behovet av en fy- sisk plattform där nämnda aktörer kan mötas lyfts samt föreslås kopplas till ett center med goda kunskaper om plastmaterial där kunskap och innovationer delas med relevanta aktörer. Här beto- nas även vikten av internationellt samarbetet samt behovet av att stödja mindre utvecklade länder.

Storbritannien

Storbritannien har under 2018 antagit en miljöplan ”A Green Future: Our 25 Year Plan to Improve the Environment”24 med lång- siktiga mål som sträcker sig över de kommande 25 åren. Ett av målen handlar om att minimera avfall, återanvända material i så hög ut- sträckning som möjligt samt omhänderta uttjänta material på ett sätt som påverkar miljön så lite som möjligt. För plast finns ett separat delmål om att fasa ut allt plastavfall som går att undvika till slutet av 2042 samt ett delmål om att avsevärt minska och där så är möjligt förhindra all marin nedskräpning av plast, särskilt plastmaterial som kommer från land. Delmålet att fasa ut allt plastavfall som går att undvika till 2042 ska genomföras genom åtgärder som adresserar varje steg av produktens livscykel, det vill säga produktion, kon- sumtion och slutfasen. Under 2018 genomförs en utlysning med

24https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan Besökt 2018-09-11.

104

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

syftet att undersöka hur skattesystemet eller avgifter kan bidra till att minska mängden plastavfall från engångsartiklar. Åtgärder i re- lation till produktionsstadiet handlar om att uppmuntra producenter att ta mer ansvar för den miljöpåverkan deras produkter har samt rationalisera antalet olika plastsorter som används. I relation till kon- sumtionsfasen ska mängden plast som är i omlopp minska genom en minskad efterfrågan på engångsartiklar i plast. I relation till slutfasen ingår dels åtgärder riktade mot allmänheten i syfte att underlätta för dem att återvinna, dels förvaltningsåtgärder i syfte att öka återvin- ningsgraden av plastmaterial.

Finland

I oktober 2018 presenterade Finland sin färdplan för plast, framtagen av en tillsatt arbetsgrupp. Färdplanen innehåller åtgärder på kort och lång sikt för att minska nedskräpningen, undvika onödig konsumtion, effektivisera tillvaratagandet av plastavfall, öka återvinningen och ersätta fossil råvara med andra alternativ.25 Ett nytt kompetensnätverk ska bildas med syftet att bland annat öka materialkunnande, stärka värdekedjor och forskning inom plaståtervinning samt sprida kun- skap om nya plastersättningslösningar. Vidare innehåller färdplanen åtgärder om att öka forskningsdata om plastens negativa miljö- och hälsoeffekter och lösningar kring dessa samt att lyfta upp plast- utmaningen på Finlands internationella agenda och exportera kom- petens och lösningar (Pohjakallio och Saarnilehto, 2018). Det viktigaste både i utarbetandet av färdplanen och det kommande genomförandet anses vara det sektorsövergripande samarbetet.26

25www.ym.fi/sv-

FI/Aktuellt/Pressmeddelanden/Minska_undvik_atervinn_och_ersatt__Finla(48211. Besökt 2018-10-16.

26www.ym.fi/sv-

FI/Aktuellt/Pressmeddelanden/Minska_undvik_atervinn_och_ersatt__Finla(48211. Besökt 2018-10-16.

105

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

Danmark

Danmark håller på att ta fram en handlingsplan för plast som ska presenteras under 2018. Utgångspunkten har varit att den ska knyta an till EU:s plaststrategi. Handlingsplanen består av en samling kon- kreta åtgärder men ger också en riktning för Danmarks kommande arbete de närmaste åren. Sedan tidigare har regeringen beslutat att från och med den 1 januari 2020 införa pant på plast-, glas och metall- flaskor för saft och juice (Hastrup Clemmensen och Jensen, 2018).

Frankrike

I Frankrikes färdplan för cirkulär ekonomi ”Roadmap for the Circular Economy – 50 measures for a 100 % circular economy”27 ingår ett övergripande mål om att all plast (inte bara förpackningar) ska kunna materialåtervinnas till 2025. I dag återvinns cirka 20 procent av de plastförpackningar som används i Frankrike. Konkreta förslag för att uppnå målet är att på sikt införa ett franskt pantsystem för PET- flaskor, främja frivilliga mål om andel återvunnen plast i nya plast- produkter inom bygg-, fordons- och förpackningsindustrin samt industrin för elektroniska varor. För att främja andelen återvunnen plastråvara i plastförpackningar planerar regeringen bland annat att införa ett nytt system för miljöavgifter som kommer att göra det dyrare att förpacka varor i plast som inte består av tillräcklig andel återvunnen råvara. Genom hushållsnära sortering ska insamling och materialåtervinning av alla typer av plast från hushållen främjas. Den franska regeringen planerar också att höja skatter för avfalls- deponier. Ett annat konkret förslag är att till 2022 införa obligatorisk montering av filter för plastpartiklar där plast produceras eller används. Frankrike vill även se ett förbud på EU-nivå mot take away förpack- ningar bestående av fragmenterad plast och expanderad polystyren (EPS) samt ett förbud mot avsiktligt tillsatta mikroplaster. Sedan en tid tillbaka är tunna plastbärkassar förbjudna, därutöver har Frankrike fattat ett beslut om att förbjuda engångsartiklar i plast såsom sugrör, bomullstops och bestick (Grosjean, 2018).

27https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/FREC%20-%20EN.pdf Besökt 2018-10-23.

106

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

3.2Hållbar plastanvändning på den svenska agendan

I detta avsnitt redogörs för några initiativ i Sverige som är betydel- sefulla för omställningen till en mer hållbar plastanvändning där frå- geställningar kopplat till plast är mer eller mindre uttalade inom de olika initiativen. FN:s globala hållbarhetsmål redogörs för i av- snitt 3.1. Här kan nämnas att en svensk handlingsplan för genom- förandet av Agenda 2030 beslutades i juni 2018.28 Planen fokuserar på det nationella genomförandet av Agenda 2030 under åren 2018– 2020, men omfattar även Sveriges bidrag till det globala genom- förandet av agendan.29

3.2.1Cirkulär ekonomi

Delegation för en cirkulär ekonomi

För att stärka omställningen till en resurseffektiv, cirkulär och bio- baserad ekonomi har regeringen inrättat en delegation för cirkulär ekonomi30. Delegationen ska vara ett rådgivande organ till regeringen med placering hos Tillväxtverket. Delegationen var ett av förslagen i betänkandet av utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) men även erfarenheter från samverkansprogrammet cirkulär och bio- baserad ekonomi31 har pekat på att det finns behov av en samordnande och pådrivande kraft.

Delegationen för cirkulär ekonomi har till uppgift att:

Utarbeta en strategi för dess arbete med en omställning till en cirkulär och biobaserad ekonomi, inklusive hur omställningen kan stimuleras på olika nivåer i samhället.

Vara en kontaktpunkt mellan relevanta aktörer i syfte att under- lätta arbetet och skapa synergier.

28www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-har-beslutat-om-sveriges- handlingsplan-for-agenda-2030/. Besökt 2018-10-15.

29www.regeringen.se/rapporter/2018/06/handlingsplan-agenda-2030/. Besökt 2018-10-15.

30Delegationen aviserades i budgetpropositionen för 2018 och inrättades genom beslut av regeringen den 12 april 2018.

31Samverkansprogram ska bidra till att möta olika samhällsutmaningar. Syftet med sam- verkansprogrammet cirkulär och biobaserad ekonomi är att gemensamt kraftsamla inno- vationsinsatser för att den biobaserade ekonomins andel ska växa samt främja cirkulära lösningar.

107

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

Identifiera hinder och motverkande styrmedel, behov av utbild- ning, information samt ge råd och föreslå kostnadseffektiva åt- gärder till regeringen.

Utgöra ett kunskapscentrum och svara för omvärldsbevakning genom att samla goda exempel och information om pågående be- tydande initiativ samt underlätta en effektiv samverkan mellan dessa.

Delegationen ska redovisa hur arbetet sker och ge förslag till åtgär- der som kan vidtas senast 1 mars, under åren 2019–2021.

På regeringens uppdrag har Tillväxtverket inrättat ett sekretariat för att stödja delegationens arbete. Sekretariatet kommer ansvara för att ta fram underlag inför möten samt organisera dem. Vidare ska sekretariatet säkerställa samordning mellan berörda arbetsgrupper, nätverk och andra relevanta aktörer och arbetet inom delegationen. Sekretariatet ska även sprida kunskap från arbetet i delegationen till relevanta aktörer, både externt och till ledamöterna i delegationen.32

Samverkansprogram för en Cirkulär och biobaserad ekonomi

Samverkansprogrammet för en cirkulär och biobaserad ekonomi en- gagerar näringsliv, högskola, branschinstitut och stat med syftet att stödja omställningen med fokus på hållbara produkter och affärs- modeller. Ett viktigt syfte med programmet är att hitta lösningar för att fossilbaserade produkter ska ersättas med biobaserade. Genom produktdesign och nya affärsmodeller ska varor cirkuleras så att inget går till spillo. Inom programmet finns sex arbetsgrupper bland annat arbetsgruppen ”Cirkularitet/Resurseffektivitet” som arbetar för att produkter av plast och textil ska designas så att de kan åter- användas och återvinnas på ett resurseffektivt sätt samt arbets- gruppen ”Nya material” som strävar efter att öka kompetensen om nya material från bioråvara (se avsnitt 4.2.1).

32https://tillvaxtverket.se/amnesomraden/affarsutveckling/delegation-cirkular- ekonomi.html. Besökt 2018-10-15.

108

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

Strategin för hållbar konsumtion

Strategin fokuserar på transporter, livsmedel och boende och syftar bland annat till att produkter ska hålla längre och till att stimulera miljösmarta beteendemönster. Konsumentverket har i uppdrag att inrätta och tillhandahålla ett forum för miljösmart konsumtion. Forumet ska samla nätverk med forskare, näringslivet, länsstyrelser, kommuner och landsting samt det civila samhället kring hållbar kon- sumtion.

3.2.2Fossilfritt Sverige

Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Riksdagen har även antagit nya etappmål till 2030 och 2040.33

Fossilfritt Sverige är ett initiativ som startades av regeringen inför klimatmötet i Paris 2015 målet att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer (Dir 2016:66). Initiativet utgör en plattform för dialog och samverkan mellan företag, kommuner och andra samhällsaktörer. Initiativet samlar den kunskap och det enga- gemang som finns i olika samhällssektorer och synliggör det klimat- arbete som sker runt om i landet. Genom en deklaration åtar sig del- tagande aktörer att kunna visa upp konkreta åtgärder för minskade utsläpp. I dag ingår över 300 aktörer i initiativet.34 Genom bransch- specifika färdplaner sätter näringslivet upp målsättningar för sitt arbete och hur de kan bidra till ett fossilfritt Sverige. I färdplanerna identifieras också vad branscherna anser utgöra hinder för att nå målen och vad som kan göras från myndigheter och politiskt håll för att undan röja dessa, se till exempel Svensk Dagligvaruhandels färd- plan ”På väg mot fossilfria och materialåtervinningsbara plastför- packningar till 2030” i avsnitt 3.3.2. Inom ramen för Fossilfritt Sverige erbjuds också aktörerna att tillsammans driva samverkans- grupper där de ges möjlighet att diskutera frågor, identifiera gemen- samma problem och ge råd till den nationella samordnaren. En sådan

33www.regeringen.se/artiklar/2018/04/sverige-ska-bli-ett-fossilfritt-valfardsland/. Besökt 2018-10-16.

34Http://fossilfritt-sverige.se/om-fossilfritt-sverige/. Besökt 2018-10-16.

109

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

samverkansgrupp är exempelvis ”Fossilfrihet i avtal och upphand- lingar”.35 Arbetet bedrivs av en nationell samordnare som till sin hjälp har ett kansli. Uppdraget ska i slutredovisas senast den 31 de- cember 2020 (M 2016:05).

3.2.3Myndigheter, forskningsprogram och andra satsningar

Naturvårdsverket och beviljade satsningar

Naturvårdsverket är en av Sveriges miljömyndigheter som arbetar med frågor kopplat till plast, både som avfall och som resurs med koppling till miljö och hälsa. Andra miljömyndigheter är Havs- och vattenmyndigheten som arbetar med marint skräp (vilket i huvudsak utgörs av plastföremål) och Kemikalieinspektionen som arbetar med farliga ämnen.

Naturvårdsverket har under 2018 tilldelats 78 miljoner kronor för att arbeta för att minska plaster i hav och natur. Medlen får användas för arbete med att minska utsläpp av mikroplaster och andra förore- ningar från olika källor, för innovation och utveckling av hållbara plaster som leder till minskad användning av plaster, utbyte till andra material eller smarta lösningar, för internationellt arbete med plast och mikroplaster, för strandstädning samt för deltagande och stöd i standardiseringsarbete med miljöstandarder för plast (Miljö- och energidepartementet, 2017b). Naturvårdsverket har som mål för sitt arbete med plast att materialet ska användas på ett hållbart sätt och med det avses att plasten har ett värde som gör att den inte förbrukas i onödan eller hamnar i naturen, att den är fri från farliga ämnen och att plastföremålen återanvändas i så hög utsträckning som möjligt för att därefter materialåtervinnas samt att råvaran är fossilfri och/eller återvunnen.36

En viktig del i arbetet för att nå en mer hållbar plastanvändning är framtagandet av standarder för materialåtervunnen plast. Natur-

35http://fossilfritt-sverige.se/samverkansgrupper/samverkansgrupp-fossilfrihet-i-avtal-och- upphandlingar/. Besökt 2018-11-02.

36www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter- omrade/fragor-och-svar-om-plast/#1. Besökt 2018-09-06.

110

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

vårdsverket har därför under 2018 delat ut bidrag till Swedish Stan- dards Institute (SIS)37 för etablering av ett ISO-sekretariat för ut- veckling av standarder för plaståtervinning, och för utveckling av ett standardförslag inom området.38 SIS har även fått bidrag för att starta upp en arbetsgrupp och finansiera sekretariatet för förpackningar och miljö inom den europeiska standardiseringsorganisationen CEN. Det finns en rad produktstandarder med miljöinriktning för förpack- ningar. I och med de beslutade ändringarna i EU:s förpacknings- och avfallsdirektiv är det aktuellt för CEN att utveckla nya standarder och revidera äldre standarder inom området. Genom att följa stan- darder kan producenter och aktörer inom förpackningsledet för- säkra sig om att förpackningen som sätts på marknaden är anpassad i design- och materialval till de miljökrav som ställs.39 Se utred- ningens ställningstaganden kring standarder i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning.

Vidare finns det ett behov av kunskapshöjning hos företagen för att klara en omställning från fossil råvara till mer hållbara alternativ. Swerea IVF40 har därför fått bidrag från Naturvårdsverket för att ge- nomföra en företagsutbildning riktad till plastproducenter och före- tag som designar plastprodukter och vill ställa om från fossil råvara till andra mer hållbara alternativ.41 Med mer hållbara alternativ avses att ny fossil råvara byts ut mot en återvunnen fossil råvara eller att plastmaterialet byts ut mot en biobaserad plast eller ett cellulosa- baserat alternativ. Men det kan också handla om att designa pro- dukten så att flera återvinningscykler möjliggörs, vilket även kan avse fossil råvara. Initiativet kommer från det strategiska innova- tionsprogrammet BioInnovation och genomförs tillsammans med branschorganisationerna Innovations- och kemiindustrierna i Sverige (IKEM), Sveriges Textil- och Modeföretag (TEKO) och Skogs- industrierna under namnet Biolyftet (Perzon, 2018).

37Swedish Standards Institute (SIS) är utsedd av regeringen att vara nationellt standardi- seringsorgan och är Sveriges representant i CEN (European Committee for Standardization) och ISO (International Organization for Standardization).

38www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Naturvardsverket-beslutar- om-bidrag-for-standardisering-av-plastatervinning/. Besökt 2018-09-06.

39www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Naturvardsverket-beslutar- om-bidrag-for-standardisering-inom-omradet-forpackningar-/. Besökt 2018-09-06.

40Numera RISE.

41www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Miljonbidrag-till-utbildning- om-hallbara-material/. Besökt 2018-09-06.

111

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

På uppdrag av Naturvårdsverket gör Svenska MiljöEmissions- Data (SMED) en uppföljning utifrån tidigare rapporter om plast- avfallsströmmar i Sverige och farliga ämnen vid materialåtervinning av plast. Uppdateringen ska ha ett ökat fokus på specifika produkt- och avfallsflöden samt på nedskräpning. Uppdraget syftar till att öka kunskapsunderlaget och täppa till kunskapsluckor och därigenom stödja Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i deras arbete med att prioritera och utforma åtgärder för en mer hållbar användning av plast i form av till exempel åtgärder för att minska onödig användning av plast, att öka materialåtervinningen samt minska nedskräpningen och spridningen av mikroplaster. Projektet löper fram till februari 2019 (Ljungkvist Nordin, 2018).

RE:Source och Hållbar plastanvändning

RE:Source är Sveriges största forsknings- och innovationssatsning inom resurs- och avfallshanteringsområdet med syftet att verka för ökad återvinning och resurseffektivitet genom giftfria och resurs- effektiva kretslopp. Innovationsprogrammet ska vara en nationell innovationsarena och mötesplats för aktörer inom näringsliv, offent- lig verksamhet och forskning. Programmet startade 2016 och är tänkt att vara en långsiktig satsning under tolv år. För att bidra till en håll- bar materialförsörjning har projektet Hållbara cirkulära material startat upp. Projektet rymmer flera arbetspaket, bland annat ”Håll- bar användning av plast” men även övriga arbetspaket ”Framtidens material” och ”Farliga ämnen i material” har bäring på en hållbar plastanvändning. Inom arbetspaketet ”Hållbar användning av plast” ska bland annat ett stöd tas fram som kan användas vid offentliga upphandlingar.42 Det finns även tankar om att arbetspaketet skulle kunna bidra med att skapa en nationell arbetsgrupp för strategiskt arbete med frågor kopplade till en hållbar plastanvändning. Under 2018 har RE:Source haft en utlysning med syftet att bidra till lös- ningar för en hållbar plastanvändning. Möjligen kan det vara intressant att bjuda in de aktörer som inkommit med en ansökan om att ingå i en sådan arbetsgrupp (Oxfall, 2018).

42https://resource-sip.se/hallbara-cirkulara-material-nytt-projekt/. Besökt 2018-10-11.

112

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

Sustainable Plastics and Transition Pathways (STEPS)

Stiftelsen MISTRA finansierar forskningsprogrammet STEPS som löper 2016–2020 med syftet att utveckla plaster som är baserade på bioråvara och som produceras på ett hållbart sätt i en cirkulär eko- nomi, där jordbruksprodukter, alger och skog är tänkbara råvaru- källor. Plasterna ska ha önskade egenskaper men vara återvinnings- bara. Programmet har även som ambition att utveckla en miljövänlig och konkurrenskraftig teknik för att utveckla byggstenar till plast på basis av grön kemi och bioteknik. Ett mål är också att undersöka infångad koldioxid som möjligt inmatningsmaterial till industrin. Ett ytterligare steg i programmet handlar om att utveckla policy- frågor, standardisering, återvinningssystem och ett förändrat konsu- mentbeteende som stöder utvecklingen mot hållbar plast.43

3.3Frivilliga initiativ och åtaganden (nationellt och internationellt)

I detta avsnitt lyfts några initiativ som bidrar till en mer hållbar plast- användning fram. Flera av initiativen har som målsättning att bidra till en ökad återanvändning och återvinning samt en övergång till mer återvunnen plastråvara och/eller en fossilfri råvara. Ofta går mål- sättningarna hand i hand och de olika perspektiven stödjer varandra. Hos flera stora företag och branschföreningar sker en positiv utveck- ling där näringslivet går före lagstiftningen och lyfter fram omställ- ningen som en överlevnadsfråga för branschen och företaget. Det kan liknas vid en positiv irreversibel process där företag ofta med stöd av branschöverenskommelser och/eller frivilliga initiativ triggar varandra till åtaganden som man sedan inte kan backa ifrån. En frivillig om- ställning drivs sannolikt också fram av risken för kommande regleringar.

43www.mistra.org/forskningsprogram/steps/#. Besökt 2018-10-16.

113

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

3.3.1Ideella organisationer (NGO:s)

Ellen MacArthur Foundation – The New Plastics Economy, The Plastics Pact & The Global Commitment

The New Plastics Economy är ett treårigt initiativ som startades 2016 av stiftelsen Ellen MacArthur Foundation med syftet att bidra till omställningen till en cirkulär ekonomi för plast. Initiativet foku- serar initialt på plast i förpackningar, som utgör cirka 40 procent av all plastanvändning i EU.44 År 2017 presenterades rapporten Cata- lysing Action, där det framhålls att för 30 procent av plastförpack- ningarna på den globala marknaden krävs grundläggande ny pro- duktdesign för att möjliggöra återvinning och återanvändning. Över- syn av materialval och nya affärsmodeller lyfts fram som viktiga pusselbitar. Vidare lyfts att återanvändning är en ekonomiskt attraktiv möjlighet för minst 20 procent av förpackningsplasten på den glo- bala marknaden.45 En viktig komponent för att genomdriva omställ- ningen från ett ”slit och släng-samhälle” till ett cirkulärt samhälle är att visionen omsätts till konkreta mål på nationell nivå, som sedan implementeras i praktiken. Med detta syfte lanserades i april 2018 The UK Plastics Pact46, en nationell plattform där olika samhälls- aktörer (nationella och lokala myndigheter, företag inom design, pro- duktion och återvinning såväl som NGO:s, forskare och medborgare) möts med syftet att sätta upp och genomdriva ambitiösa och tids- bundna mål. Gemensamt för de som deltar är initiativets vision om att till 2025:

Fasa ut onödig och problematisk engångsplast för förpackningar genom ny produktdesign och innovation.

Försäkra att all förpackningsplast är återanvändningsbar, återvin- ningsbar eller komposterbar.

Öka insamling och återvinning av plastförpackningar.

Öka andelen återvunnen råvara i plastförpackningar.

44https://newplasticseconomy.org/. Besökt 2018-07-12.

45www.ellenmacarthurfoundation.org/assets/downloads/New-Plastics- Economy_Catalysing-Action_13-1-17.pdf. Besökt 2018-07-12.

46Lanserades av Waste & Resources Action Programme (WRAP) och Storbritanniens reger- ing i samarbete med Ellen MacArthur Foundation.

114

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

Plattformen i Storbritannien är först i sitt slag, och en andra platt- form kommer att lanseras i Chile. Över tid är tanken att flera “Plastic Pacts” ska skapas, anpassade efter specifika förutsättningar på nationell nivå. Dessa ska bilda ett nätverk koordinerat av Ellen MacArthur Foundation, som ser till att kunskap och erfarenheter kan utbytas och ”best practice” följas.47

I oktober 2018 lanserade Ellen MacArthur Foundation i samar- betet med FN:s miljöprogram ett nytt globalt initiativ, Global Commitment48, med syftet att förebygga plastavfall och stoppa läckaget av plast vid källan. Målen är att till senast 2025 få bort pro- blematiska och onödiga plastförpackningar, säkerställa att de plast- förpackningar som behövs enkelt och säkert kan återanvändas, materialåtervinnas eller komposteras samt se till att den plast som tillverkas recirkuleras och inte hamnar i naturen. Företag som står för cirka 20 procent av alla plastförpackningar har tillsammans med en rad andra aktörer (NGO:s, regeringar, universitet med flera) skri- vit under initiativet. Målen ska revideras var artonde månad och de företag som skrivit under ska redovisa data årligen för att driva på utvecklingen och garantera transparens.49

The Global Plastic Action Partnership

Under världsekonomiskt forums toppmöte i september 2018 lanse- rades ett nytt initiativ The Global Plastic Action Partnership (GPAP). Partnerskapet drivs av Världsekonomiskt forum tillsammans med World Resources Institute och stödjs ekonomiskt av Kanada och Storbritannien samt av flera företag såsom Coca-Cola, Dow och Pepsi. GPAP syftar till att förhindra en ökad global marin nedskräp- ning till 2025 genom att samarbeta med offentliga och privata aktörer i kustnära ekonomier och omvandla ambitiösa åtaganden till konkreta åtgärder. Det första samarbetet inleds med Indonesiens regering eftersom det är ett land som är hårt drabbad av marin nedskräpning. Här har regeringen har tagit fram en nationell plan för att reducera marint skräp med 70 procent under de kommande sju åren. Ytterligare

47https://newplasticseconomy.org/projects/plastics-pact. Besökt 2018-07-12.

48www.ellenmacarthurfoundation.org/news/a-line-in-the-sand-ellen-macarthur-foundation- launch-global-commitment-to-eliminate-plastic-pollution-at-the-source. Besökt 2018-11-01.

49https://newplasticseconomy.org/projects/global-commitment. Besökt 2018-11-01.

115

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

samarbeten med två kustnationer är på väg att inledas. Samtliga part- nerskap siktar på att ha investerbara lösningar på plats till 2020, som ska kunna anpassas och implementeras i andra länder.50

3.3.2Näringslivsinitiativ

Allt fler företag och branscher sätter upp frivilliga åtaganden för att bidra till omställningen mot en mer hållbar plastanvändning. En vik- tig del för företagens trovärdighet är att åtagandena följs upp och att en utvärdering av vad som fungerade respektive inte fungerade görs. En sådan utvärdering kan göras av en oberoende tredje part eller av företagen internt beroende på hur skarpa uppsatta mål är. En del företag har anslutit sina åtaganden till andra initiativ såsom till exempel Ellen MacArthur Foundations ”Global Commitment” vilket innehåller uppföljningsmekanismer.

PlasticsEurope

Den europeiska plastbranschen PlasticsEurope har, med anledning av EU:s plaststrategi, gjort ett frivilligt åtagande ”Plastics 2030 – PlasticsEurope’s Voluntary Commitment to increasing circularity and resource efficiency” gällande bland annat plastförpackningar. Målet är att till 2030 ska 60 procent av plastförpackningarna i EU återanvändas, material- eller energiåtervinnas och till 2040 ska nivån vara 100 procent.51

The European Plastics Industry Circular Economy Voluntary Commitments

Sex ledande organisationer52 inom plastindustrin i Europa har antagit en gemensam frivillig ramöverenskommelse, ”The European Plastics

50www.weforum.org/press/2018/09/beyond-bags-bottles-and-straws-new-partnership-to- tackle-plastic-waste-from-source-to-sea. Besökt 2018-10-10.

51https://www.plasticseurope.org/application/files/6115/1700/8779/PlasticsEurope_Volunt ary_Commitment_16012018.pdf

Besökt 2018-10-15.

52Plastics Recyclers Europe (PRE), Petcore Europe, European Carpet and Rug Association (ECRA), Polyolefin Circularity Platform (PCEP Europe), European Plastics Converters (EuPC) och VinylPlus®.

116

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

Industry Circular Economy Voluntary Commitments – Towards 50 procent Plastics Waste Recycling”, om att arbeta tillsammans genom hela värdekedjan med avsikten att till 2040 uppnå att 70 procent av plastförpackningarna och 50 procent av plastavfallet återvinns eller återanvänds. Genom existerande plattformar och nya samt frivilliga åtaganden om konkreta åtgärder och investeringar från industrin inom respektive område ska målsättningarna uppnås. Plastindustrin betonar att de frivilliga åtagandena är beroende av att EU-kommissionen, parlamentet och rådet samt nationella myndigheter åtar sig att möta upp med regulatoriska initiativ som främjar genomförandet.53

Circular Sweden

Circular Sweden är ett företagsforum som vill bidra till cirkulära materialflöden och en hållbar konsumtion genom samarbete i värde- kedjor och över branschgränser. Forumet fokuserar på fyra områden: design för cirkulär ekonomi, hållbar konsumtion, ökad tillgång och an- vändning av återvunnet material samt cirkulära värdekedjor. Utgångs- punkten är att företag har ett avgörande ansvar för att effektivisera materialanvändningen och klimatutsläppen. Företagen åtar sig att aktivt ta ansvar för en effektivare materialhantering samt att årligen rapportera utifrån sina uppsatta mål kring cirkularitet. Företag som är producenter åtar sig att öka sina inköp av återvunnet material, effektivisera material- användningen och aktivt arbeta med design för återanvändning och återvinning. Visionen är 100 procent cirkulära materialflöden och målet är att 2030 är Sverige ledande inom cirkulära materialflöden och driver utvecklingen internationellt. Forumet är initierat av Återvin- ningsindustrierna och i dagsläget ingår förutom dem också Axfood, H&M, Houdini, IKEA, NCC, SSAB och Tarkett.54

IKEA:s globala hållbarhetsstrategi

IKEA:s strategi innehåller att antal satsningar fram till 2030. Bland annat ska alla IKEA-produkter designas utifrån nya cirkulära princi- per, vilket innebär att produkter ska designas redan från början med

53www.plasticsconverters.eu/single-post/2018/01/16/European-Plastics-Industry-works- towards-50-plastics-waste-recycling-by-2040. Besökt 2018-10-15.

54www.recycling.se/cirkular-ekonomi/forum-for-cirkular-ekonomi. Besökt 2018-10-15.

117

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

målet att de ska kunna användas på nya sätt, repareras, återanvändas, säljas vidare och återvinnas. IKEA ska erbjuda tjänster som under- lättar för kunderna att ta hem, ta hand om och ge produkterna ett fortsatt liv. Vidare är målet att enbart förnybara och återvunna material ska användas. För plast har IKEA ett specifikt mål om att till senast 2020 ta bort alla engångsartiklar i plast från sortimentet globalt och från kund- och medarbetarrestauranger på varuhusen.55

Några initiativ inom dagligvaruhandeln

Svensk Dagligvaruhandel

Svensk Dagligvaruhandel har i sin färdplan56 satt upp ambitiösa mål- sättningar i form av att alla plastförpackningar ska vara materialåter- vinningsbara 2022 och senast 2030 ska plastförpackningarna dess- utom vara producerade i förnybar eller återvunnen råvara. Fokus ligger på återvunnen plast och förnybar plastråvara och inte på sub- stitution av plast. Men målen om materialåtervinningsbarhet och förnybar eller återvunnen råvara skulle även kunna inkludera substi- tution av plast i förpackningar där det är resurseffektivt.

Lidls globala plaststrategi

Förutom att Lidl står bakom Svensk Dagligvaruhandels färdplan lan- serade företaget i början på 2018 en global plaststrategi med målet att 2025 ska 100 procent av all plast vara återvinningsbar och den to- tala plastanvändningen ska ha minskat med 20 procent. Strategin in- kluderar sortiment, butiker, leverantörer och lager (Thunborg, 2018). Läs om Lidls specifika arbete för att minska och effektivisera plastanvändningen i kapitel 4 Smartare användning.

55http://press.ikea.se/ikea-satter-fokus-pa-att-leva-hallbart-i-sin-nya-globala- hallbarhetsstrategi-people-planet-positive-2030/. Besökt 2018-10-10.

56http://fossilfritt-sverige.se/wp-content/uploads/2018/04/ffs_dagligvaruhandel.pdf. Besökt 2018-10-15.

118

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

ICA:s plaststrategi

Liksom Lidl står ICA bakom Svensk Dagligvaruhandels färdplan vilket bland annat innebär att deras egna produkter ska vara återvin- ningsbara eller gå att återanvända till 2022 och till 2030 ska de bestå av återvunnet eller förnybart material. I oktober 2018 antog ICA en plaststrategi som omfattar hela koncernen i både Sverige och Baltikum. Som ett led i strategin införs pant på flera av ICA:s dryckes- förpackningar och ICA:s Skona-serie övergår till förpackningar till- verkade av återvunnen eller fossilfri råvara. Strategin innebär även att engångsartiklar av plast ska fasas ut till 2020.57

3.3.3Green Deals – ett gemensamt åtagande mellan näringslivet och staten

I Nederländerna har regeringen arbetat med så kallade Green Deals (gröna avtal). Green Deals är överenskommelser mellan staten och olika aktörer om att genomföra miljöförbättringar. Överenskom- melserna kan innebära att staten förenklar regler och stödjer utveck- ling och nätverk samt bidrar med finansiering.58 För att ett initiativ ska kunna klassas som en Green Deal övervägs bland annat i vilken mån initiativet har ett tydligt uttalat hållbarhetsmål inom relevanta områden, har potential att bidra till hållbar ekonomisk tillväxt och gå med lönsamhet samt inspirera andra aktörer att bidra till miljö- förbättringar. Vidare behöver initiativet visa på genomförandehinder som centrala myndigheter kan bistå med att lösa. Initiativen förvän- tas visa på snabba resultat, företrädesvis inom loppet av tre år. Green Deals har fått en del kritik (även i sin egen utvärdering) då miljö- resultaten ofta är otydliga (Ganzevles et al., 2017). Green Deals kräver ett relativt omfattande juridiskt och administrativt arbete. Utifrån den kritik som Green Deals erhållit samt den relativt omfatt- ande arbetsbördan som överenskommelserna ändå kräver föreslår inte utredningen att Sverige ska implementera Green Deals rakt av. Däremot anser utredningen att det kan vara intressant att överväga i vilken mån och på vilket sätt mer formaliserade överenskommelser

57www.icagruppen.se/arkiv/pressmeddelandearkiv/2018/ica-gruppen-slutar-salja- engangsartiklar-av-plast/. Besökt 2018-10-15.

58www.greendeals.nl/english. Besökt 2018-10-15.

119

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

mellan stat och näringsliv skulle kunna bidra till att stärka en hållbar plastanvändning i Sverige.

3.4Många vill agera och en gemensam riktning efterfrågas

Det finns ett stort intresse bland privata och offentliga aktörer, både på nationell och internationell nivå, att arbeta för en mer hållbar plastanvändning. Det pågår en mängd olika initiativ från näringslivet där flera aktörer har satt upp ambitiösa målsättningar för sin använd- ning av plast till exempel i form av en ökad återanvändning, minskad och effektivare användning av plast samt en övergång från fossil rå- vara till förnybar eller återvunnen råvara. Det pågår också ett stort antal forsknings- och innovationsprojekt med koppling till en håll- bar plastanvändning. Regeringen har lanserat olika strategier och program som har bäring på frågan och flera kommuner arbetar aktivt för att ställa om. Men det saknas en gemensam målbild och framför allt en samlande kraft som kan styra arbetet i en gemensam riktning och därmed skapa en reell förändring. Vi vill därför uppmana rege- ringen att ta tillvara det aktiva engagemang som finns och agera så fort som möjligt i frågan. Vi upplever att samarbetsviljan är stor och ser därför inga problem med om vissa initiativ delvis går in i varandra.

3.4.1Behövs en plaststrategi?

Utredningen ser likheter med de förslag som läggs i detta betän- kande och komponenter som finns med i andra länders strategier kring plast och plastanvändning. En väg framåt skulle kunna vara att utveckla en svensk ”plaststrategi” eller handlingsplan. En fördel med en gemensam strategi är att fler kan enas kring samma mål och kring vägen dit. Vidare tydliggör en sådan strategi eller handlingsplan på ett enkelt sätt vad staten vill uppnå och hur det ska uppnås, och bud- skapet kan därmed relativt enkelt kommuniceras ut till olika aktörer, allmänheten och omvärlden. Utredningen ser att det finns ett värde i att regeringen tar fram en strategi eller handlingsplan, samtidigt be- dömer vi att en snabbare väg framåt kan vara att regeringen satsar resurser på att tillgodose de behov som utredningen har identifierat.

120

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

3.4.2En dedikerad resurs för att driva omställningen till en hållbar plastanvändning

Utredningens förslag: Att regeringen tillsätter en nationell resurs för samordning av plastfrågan.

Bakgrund

Utredningen har genom kontakter med olika aktörer och genom- förda workshops i huvudsak identifierat följande behov:

en övergripande målbild kring plast och plastanvändning som kan styra utvecklingen och som olika aktörer och initiativ kan förhålla sig till,

en samlande kraft som kan agera motor och bidra till att styra arbetet i en gemensam riktning till exempel i relaterade frågor där enskilda aktörer inte kan driva frågan själva utan behöver kraft utifrån,

en ökad samverkan genom värdekedjan då en uttalad och lång- siktig samverkan mellan aktörer i värdekedjan ses som en avgör- ande pusselbit för en lyckad omställning,

ökad kunskap om plast och information till och från relevanta aktörer samt

ökat fokus på plast inom andra relevanta pågående arbeten och initiativ.

Mot bakgrund av detta ser vi ett fortsatt behov av nationell samord- ning mellan alla typer av aktörer. Fördelarna med detta är:

En samlande punkt för att stötta regering och myndigheter med inspel till det politiska arbete som pågår skapas, samtidigt ges möjlighet att sprida kunskap om vad som pågår i den politiska sfären till berörda aktörer.

Frågan kan kopplas till en neutral part som har mandat att samla aktörer längs värdekedjan för att driva olika frågor.

121

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

Den positiva utveckling som i dag sker i form av exempelvis nä- ringslivsinitiativ och aktiva kommuner kan bättre fångas upp och kanaliseras till en mer kraftfull omställning. Möjligheten att säker- ställa att kunskap och information tas fram och sprids mellan och till relevanta aktörer ökar. I Sverige pågår många initiativ men dessa behöver ”förpackas” och spridas på ett sådant sätt att en tydlig helhetsbild framträder.

En sådan resurs kan också underlätta för att få en helhetsbild över olika projektsatsningar och utlysningar som pågår och startas.

Det arbete som en samlande plastresurs bedriver skulle kunna kopplas till om Sverige vill göra internationella åtaganden.

Det finnas flera vägar framåt för att realisera ovanstående. Utred- ningen belyser nedan olika alternativ, dessa kan genomföras separat eller kombineras beroende på vilken effekt som önskas och tillgäng- liga resurser. Omfattning och längd på ett uppdrag beskrivet enligt nedan kan förstås variera. Vid ett bredare angreppssätt i form av en övergripande samlande resurs ser utredningen att arbetet behöver fortlöpa under en längre tidsperiod, förslagsvis tre till fem år medan en mer avgränsad utredning av en fråga kan genomföras på kortare tid.

Oavsett vilket alternativ regeringen väljer att eventuellt gå vidare med behövs en tydlig kommunikation ut till aktörer, allmänhet och omvärlden om vad staten vill uppnå och hur.

En del av Delegationen för cirkulär ekonomi

Vi anser att flertalet av de uppgifter som Delegationen för cirkulär ekonomi har (se avsnitt 3.2.1) överensstämmer med de behov som utredningen har identifierat för att ställa om till en mer hållbar plast- användning. Då cirkulär ekonomi spänner över ett brett område föreslår vi att ett speciellt ”plastfokus” läggs in som ett underlig- gande område inom delegationen. Fördelarna med detta är att ge- nom att placera frågan om en hållbar plastanvändning under Dele- gationen för cirkulär ekonomi sätts denna in i ett större samman- hang samtidigt som pågående initiativ ges en nationell kontext att förhålla sig till och samverka inom. Möjligheten att skapa synergier

122

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

och säkerställa att hållbar plastanvändning intar en tydlig roll i rele- vanta initiativ och arbeten ökar. Delegationen ska bland annat utar- beta en strategi för dess arbete med en omställning till en cirkulär och biobaserad ekonomi, inklusive hur omställningen kan stimuleras på olika nivåer i samhället. I relation till en sådan strategi ser utred- ningen att det skulle vara möjligt att till exempel arbeta fram gemen- samma mål för att nå en hållbar plastanvändning.

Genom att placera frågan om en hållbar plastanvändning under Delegationen för cirkulär ekonomi kan plastfrågan på ett naturligt sätt lyftas in i delegationens arbete och samordnas med övriga ar- betsuppgifter som delegationen har. Härigenom skapas en möjlighet till en samlande och drivande kraft. Däremot är det möjligen inte lika lämpat för att utreda enskilda frågor om till exempel styrmedel.

Ett sådant utökat mandat kräver extra resurser till Delegationen för cirkulär ekonomi och dess sekretariat.

En ny bred kommitté för genomförande av en hållbar plastanvändning eller kommittéer för specifika frågor?

I detta betänkande lämnas ett antal förslag samt framhålls områden inom vilka vidare utredning behövs, sådana områden är:

ekonomiska incitament/tvång för att öka efterfrågan på återvun- nen råvara,

avfallsförebyggande åtgärder och smartare användning,

skapa ”forum” för fortsatt samverkan,

fortsatt ”neutral” belysning av forskning inom feedstock återvin- ning och förnybar råvara samt

substitution.

Dessa frågor ligger som tidigare nämnts i linje med vad andra länder pekar ut i sina strategier relaterat till hållbar plastanvändning. För att komma vidare till faktisk implementering kan det vara värdefullt med en ny kommitté med ett brett angreppssätt för att driva om- ställningen mot en hållbar plastanvändning. En sådan utredning skulle kunna fokusera på genomförandet av de behov som identifi- erats i denna utredning exempelvis ovanstående punkter samt vara

123

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

ett alternativ till att inrätta en dedikerad resurs under Delegationen för cirkulär ekonomi. En kommitté med ett bredare direktiv kan ut- göra den samlade kraften som efterfrågas och stötta både regering och andra aktörer i arbetet mot en hållbar plastanvändning samtidigt som den också kan utreda mer avgränsande frågor. Den skulle även kunna bistå regeringen med att ta fram en strategi eller handlingsplan om regeringen så önskar. Alternativt kan utpekade behov och fråge- ställningar (se ovanstående punkter) utredas var för sig genom mer specifika kommittédirektiv till exempel en utredning om ekonomiska styrmedel för att öka efterfrågan på återvunnen råvara. Utredningen anser att det sistnämnda alternativet med avgränsade utredningar bör kombineras med en dedikerad plastresurs under Delegationen för cirkulär ekonomi för att kunna skapa en drivande kraft.

3.4.3Mål för hållbar användning

Gemensamma målbilder kan uppnås på flera sätt till exempel genom införande av etappmål inom miljömålssystemet, att det sätts mål kopplade till andra handlingsplaner eller att det skapas ett tydligt nationellt sammanhang via andra kanaler där frågan om en hållbar plastanvändning kan drivas med kraft. Givet intresset i frågan bedö- mer vi att intressenter längs värdekedjan skulle ställa sig bakom ett övergripande mål så som ”vi ska nå en hållbar plastanvändning”. Ett sådant övergripande mål behöver brytas ner i delmål som är relevanta för respektive aktör, till exempel minskad användning av vissa pro- dukter, minskad materialåtgång, ökad livslängd, mängd använd åter- vunnen råvara etc. I Sverige i dag ser vi många initiativ som kan ligga till grund för utveckling av delmål (till exempel användning av åter- vunnen eller förnybar råvara i en viss utsträckning i produkter). Frå- gan är om dessa frivilliga initiativ och åtaganden kommer att räcka hela vägen eller om regeringen på något sätt behöver stötta med åt- gärder för att underlätta för de företag/offentliga verksamheter som sätter mål i framkant.

124

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

Etappmål för en hållbar plastanvändning

Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att införa etappmål för en hållbar plastanvändning genom att an- tingen ge Miljömålsberedningen (Dir. 2018:44) eller en ny kom- mitté i uppdrag att i samråd med Delegationen för cirkulär eko- nomi utreda detta.

Bakgrund

Det finns i dag etappmål inom miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan samt inom områdena avfall, biologisk mångfald, farliga äm- nen och luftföroreningar (Sveriges miljömål, 2018). Införandet av etappmål som visar vad Sverige kan göra och tydliggör var insatser bör sättas in för att uppnå en hållbar plastanvändning skulle sanno- likt bidra till att stärka omställningen i den riktningen.

Utredningen anser därför att en ny kommitté (avsnitt 3.4.2) alternativt Miljömålsberedningen, i tillägg till nuvarande kommitté- direktiv, bör ges i uppdrag att i samråd med Delegationen för cirku- lär ekonomi utreda och värdera nyttan av att införa etappmål som stärker offentliga och privata aktörers omställning till en hållbar plastanvändning. Detta kan göras exempelvis i form av etappmål om minskad nedskräpning, minskad användning av onödiga produkter, ökad materialåtervinning av plastavfall, ökad mängd återvunnen plastråvara etc.

Sveriges miljömål är det nationella genomförandet av den ekolo- giska dimensionen av de globala hållbarhetsmålen (avsnitt 3.1.1). I en skrivelse till regeringen pekar Miljömålsrådet på behovet av fler tydliga etappmål i miljömålssystemet som en del av det nationella genomförandet av Agenda 2030 (Miljömålsrådet, 2017). Under 2018 har Miljömålsberedningen (M 2010:04) fått i tilläggsuppdrag (Dir 2018:44) att föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för beva- rande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Strategin ska bidra till att relevanta delar av Generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt bidra till genomförande av mål 14 i Agenda 2030 om att bevara och nyttja haven och de marina resur- serna på ett hållbart sätt. Beredningen ska utreda behovet av och vid behov föreslå nya havsanknutna etappmål inom miljömålssystemet.

125

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

Utgångspunkten ska vara kopplingen mellan miljömålssystemet och Agenda 2030. Ett exempel som lyfts fram som ett område där det kan finnas behov av etappmål är för att stärka kopplingen mellan mål 14 och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, särskilt med hänsyn till behovet av etappmål för marint skräp och mikroplaster. Ett annat är ett eventuellt behov av att stärka kopplingen mellan mål 14 och mål 12 om hållbar produktion och konsumtion. Utredningen väl- komnar att Miljömålsberedningen har fått i uppdrag att utreda dessa frågor samt bedömer det som troligt att det behövs etappmål för marint skräp och mikroplaster.

Miljömålsberedningen har i uppdrag att fokusera på frågor som berör flera samhällsintressen eller politikområden. Eftersom många mål har internationella kopplingar ska beredningen också visa på vilka frågor som behöver drivas inom EU och internationellt. En hållbar plastanvändning berör i hög grad flera samhällsintressen och politikområden och står högt upp på den internationella agendan. En omställning till en mer hållbar plastanvändning relaterar till flera glo- bala hållbarhetsmål såsom mål 12, mål 14 och mål 13 (om åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna) samt bidrar till flera miljö- kvalitetsmål till exempel Begränsad klimatpåverkan, God bebyggd miljö, Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Främja företagsinitiativ

För att driva på omställningen kan ytterligare ett komplement till ovanstående vara att främja upprättandet av färdplaner (sektors/ branschdialoger) med egna uppsatta mål som hakar i den övergrip- ande målsättningen om en hållbar plastanvändning, likt det arbetet som bedrivs i Fossilfritt Sverige. Genom en sådan process kan ord omsättas i handling och verkstad skapas. I Sverige har Svensk Daglig- varuhandel tagit fram en färdplan för fossilfria och materialåter- vinningsbara plastförpackningar till 2030 (avsnitt 3.3.2). I till exempel Nederländernas plan för en omställning till en cirkulär plastekonomi (avsnitt 3.1.9) föreslås sektorsplaner för förpackningar men också för fasadkonstruktioner, konsumentelektronik och fordonsindustrin. Det finns med andra ord utrymme för att utvidga konceptet färd- planer i relation till hållbar plastanvändning till fler områden. Ett

126

SOU 2018:84

Vad händer i omvärlden

sådant arbete skulle kunna samordnas av den tidigare beskrivna sammanhållande resursen.

3.4.4Samlad kunskap på ett ställe

Utredningens förslag:

Att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att stötta den tillsatta plastresursen med en bred, objektiv och kunskaps- baserad plattform.

Att regeringen, på sikt och beroende av hur plastfrågan ut- vecklas, ger Naturvårdsverket ett tydligt utpekat och långsik- tigt myndighetsansvar att systematiskt driva och samordna frågor kopplat till resurseffektivitet och hållbar plastanvänd- ning i samråd med andra berörda myndigheter och närings- livet.

Bakgrund

Kopplat till mål och en dedikerad plastresurs så har även behovet av en samlad kunskapsresurs lyfts. Oavsett om en dedikerad plastresurs tillsätts i form av en del under Delegationen för Cirkulär ekonomi eller som en bredare ny kommitté ser vi att det finns behov av en objektiv kunskapsbaserad plattform tillgänglig för en bredare publik. Utredningen anser att en sådan kunskapsplattform bör placeras hos Naturvårdsverket. Kunskapsplattformens utformning och omfatt- ning blir avhängigt vilka övriga vägval som regeringen gör.

För att skapa synergier behöver plattformen byggas upp i samar- bete med den samlande plastresursen. I första hand ser utredningen att det är lämpligt att plattformen är webbaserad. Plattformen ska idealt vända sig till olika typer av målgrupper (både allmänhet och företag). De delar som kopplar till företag kan också kopplas till andra initiativ till exempel Biolyftet (se avsnitt 3.2.3).

En annan viktig del av kunskapsutbyte är att skapa möjligheter till samverkan mellan företag. Detta mer nätverksbaserade utbytet kan primärt ske via aktiviteter anordnade av ”plastresursen”.

127

Vad händer i omvärlden

SOU 2018:84

Vi bedömer att frågan om hållbar plastanvändning och resurs- effektivitet kommer vara aktuell under lång tid framöver och anser därför att Naturvårdsverket, på sikt och beroende av hur plastfrågan utvecklas, bör ges ett tydligt utpekat och långsiktigt myndighets- ansvar att systematiskt driva och samordna frågor kopplat till resurs- effektivitet och hållbar plastanvändning. Detta arbete behöver göras i samarbete med andra, av plastfrågan, berörda myndigheter samt näringslivet.

Det är viktigt att fortsatt arbete, framför allt forskning och ut- veckling sker företagsnära. I sammanhanget vill vi därför peka på att det finns ett flertal aktörer som kan bidra till forskning och utveck- ling inom området. Förutom Naturvårdsverket och Vinnova kan RE:Source verka som en långsiktig finansiär och samlande kraft med möjlighet att sätta igång önskvärda projekt. En annan plattform verk- sam inom området är SusChem som är kemiindustrins gemensamma europeiska strategiska forskningsplattform.59 IKEM och IVL Svenska Miljöinstitutet har beslutat sig för att ansluta till nätverket av natio- nella organisationer samt att skapa en svensk motsvarighet.

Inom detta område finns således många aktörer som kan bidra till en hållbar plastanvändning, det finns dock ett stort behov av att koordinera befintliga aktörer så att synergier och samordnings- vinster kan uppnås. En sådan samordning kan ske av den tänkta ”plastresursen” tillsammans med Naturvårdsverket.

59www.suschem.org/. Besökt 2018-09-13.

128

4 Smartare användning

Ur Dir 2017:60:

Den ökade konsumtionen av plast medför behov av att göra en för- djupad analys av de miljöproblem som uppstår till följd av råvaruval vid tillverkning av plast, plastens tillsatser och de konsekvenser som uppstår från plasterna i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljö- problem som orsakas av ökande mängder plastavfall och mikroplast i hav och sjöar.

Utredaren ska därför

analysera de miljöeffekter olika slag av plaster kan ha under sin livscykel, inklusive de miljöproblem som uppstår till följd av valet av råvara vid tillverkning av plast, användning av plast och de konsekvenser som uppstår i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljö- problem som orsakas av ökande mängder plast och mikroplast i hav och sjöar, och se över möjligheterna att minska de negativa miljö- effekterna av plast.

I omställningen till en hållbar plastanvändning är samhällets sätt att använda och konsumera plast en viktig pusselbit. I detta kapitel fokuserar vi därför på möjligheten att minska negativa miljöeffekter av plast genom en smartare användning. Med en smartare använd- ning menar vi att samhället ska hushålla med plasten genom att minska onödig användning och konsumtion, använda plast där den behövs på ett effektivt sätt, använda rätt plasttyp för ett visst ända- mål och byta ut den mot andra material där det är resurseffektivt samt se till att den återvinns så många gånger det bara är möjligt, för att slutligen omhändertas på ett så säkert och resurseffektivt sätt som möjligt. En smartare användning inbegriper även att det inte sker ett läckage av plast till naturen. Utredningen vill i detta sam- manhang betona att bionedbrytbar plast inte är att jämföra med att plastanvändning undviks. Återvinningsprocessen och eventuella slut-

129

Smartare användning

SOU 2018:84

steg i den processen redogörs för i kapitel 5 Ökad och säker material- återvinning. Nedskräpning och nedbrytning av plast i miljön redogörs för i vår delredovisning (bilaga 4).

En stor del av dagens miljöproblem hänger ihop med samhällets konsumtion och för att minska de negativa miljöeffekterna behövs en förändring av hur och vad som konsumeras – det gäller inte bara konsumtionen av plast, utan all konsumtion som på det hela taget behöver minska. Att ersätta en produkt, eller ett material med ett annat är således inte alltid lösningen på ett problem. En ökad efter- frågan på biobaserad råvara som kan användas för att ersätta plast- produkter med andra material eller tillverka biobaserad plast medför även den negativa miljöeffekter. I första hand bör därför övervägas i vilken utsträckning en viss produkt behövs.

Rent generellt konsumerar gemene man för mycket, antingen i form av onödiga prylar eller genom en allt snabbare konsumtions- takt där gamla produkter byts ut mot nya. Det gäller inom en mängd produktområden såsom leksaker, fritids- och sportartiklar, kläder, möbler och övrig inredning samt elektroniska produkter – och en stor andel av dessa produkter innehåller plast. Allt fler affärs- modeller bygger på att mat och dryck i allt större utsträckning kon- sumeras i farten (”food on the go”). Många gånger är det billigare att ta med sig till exempel kaffet i en engångsmugg än att sitta kvar och dricka ur en återanvändbar mugg. För att vända utvecklingen krävs både medvetna konsumenter och producenter samt styrmedel som samverkar genom hela värdekedjan.

På nationell nivå pågår flera initiativ med syftet att bidra till en mer hållbar konsumtion och produktion och därmed ett mer hållbart samhälle. Regeringen lanserade 2016 Strategin för hållbar konsum- tion1 med syftet att tillsammans med kommuner, näringsliv och det civila samhället underlätta för konsumenter att agera hållbart. Uti- från strategin har Konsumentverket inrättat ett Forum för miljö- smart konsumtion2 som arbetar med att samla samhällsaktörer som vill bidra till en mer hållbar konsumtion och sprida goda exempel. Även den nationella upplysningstjänsten ”Hallå konsument”3 har in- rättats med syftet att ge oberoende och lättillgänglig information till konsumenter om frågor före och efter köp. Det kan handla om

1www.regeringen.se/artiklar/2016/10/strategi-for-hallbar-konsumtion/. Besökt 2018-11-09.

2www.forummiljosmart.se/. Besökt 2018-11-09.

3www.hallakonsument.se/. Besökt 2018-11-09.

130

SOU 2018:84

Smartare användning

konsumenträttigheter, privatekonomi men också om hur mer håll- bara val kan göras. Ytterligare ett initiativ som kan bidra till en mer hållbar konsumtion och hur samhället använder sina resurser är in- rättandet av Delegationen för cirkulär ekonomi. En viktig princip för cirkulär ekonomi är att långa livscykler, återanvändning och renovering premieras starkt framför material- och energiåtervinning. Affärsmodeller i ett cirkulärt samhälle bygger snarare på att funk- tioner än produkter erbjuds, vilket innebär att produkter allt mer kommer att hyras, leasas eller delas och för produkter som säljs finns det inbyggda åtagande om hur produkten ska återanvändas eller materialåtervinnas (SOU 2017:22). Frågan om hur en hållbar kon- sumtion kan uppnås på ett övergripande plan avhandlas inte i detta betänkande. Däremot utgör en smartare användning av plast en pusselbit i det större perspektivet och genom att bryta ner proble- matiken på en lägre nivå och lyfta fram ett antal exempel vill vi visa på vägar till en förändring.

4.1Förslag för smartare användning av plast

Smart användning inkluderar såväl att minska onödig användning av plast som att öka möjligheter till förlängda livscykler, alltså att sakta ner takten på inflödet av ny plast. Förlängda livscykler kan handla dels om en ökad kvalitet så att produkten håller längre, dels om pro- duktdesign som möjliggör att produkten kan återanvändas till exempel i form av att den är påfyllningsbar eller reparerbar. Det kan också handla om att möjliggöra affärsmodeller för cirkulär ekonomi till exempel i form av en övergång från engångs- till flergångspro- dukter samt ökade incitament för att reparera produkter. Genom att öka möjligheten att reparera varor (både genom förbättrad produkt- design och affärsmodeller) samt köpa och sälja begagnade varor ökar livslängden för redan tillverkade varor samtidigt som behovet av att producera nya varor minskar. Därmed begränsas också de koldioxid- utsläpp och andra resursuttag som uppstår i samband med att nya varor tillverkas.

Utredningen vill här peka på ett antal områden där vi ser att det finns utvecklingspotential för mer avfallsförebyggande arbete samt förlängda livscykler. Olika aktörer kan agera på olika sätt:

131

Smartare användning

SOU 2018:84

Offentliga aktörer har möjlighet att verka som föregångare när det gäller att minimera och effektivisera samhällets plastanvänd- ning i stort, dels genom proaktiva avfallsförebyggande beslut, dels genom att använda offentlig upphandling av varor och tjänster som ett kraftfullt verktyg för att ställa om till en mer håll- bar användning av plast.

Privata aktörer kan se över var i den egna verksamheten förbätt- ringar kan göras och vad det är för typ av produkter som företaget erbjuder samt hur kunderna kan påverkas till att göra mer med- vetna val. Det kan handla både om att ta bort en viss produkt ur sortimentet och att styra kundernas beteenden genom att för- svåra eller underlätta ett val genom till exempel nudging4.

Användare och konsumenter har möjlighet att påverka utveck- lingen genom sina val, där valen kan handla både om att välja bort en viss produkt (till exempel gratis leksaker som inte efterfrågats

isamband med snabbmatsmåltider) eller att välja en mer hållbar produkt (till exempel en produkt som kan användas flera gånger

istället för en engångsprodukt).

Utredningens förslag som riktas till regeringen och utpekade myndig- heter visas i förslagsrutor under respektive avsnitt. Förslag till övriga offentliga och privata aktörer ges som rekommendationer i punkt- form. Vissa av de förslag som riktas till offentliga aktörer kan an- passas och användas av privata aktörer och tvärtom. Vi har också valt att lägga in exempel på aktörer som på olika sätt agerar för att skapa en smartare användning. Exempellistan är på inget sätt fullständig, utan är tänkt att tjäna som inspiration inom olika områden som vi funnit ha betydelse.

4Nudging kan översättas med liten knuff och syftar till att påverka rutinbeteenden och att underlätta för individer att göra val i situationer med komplex information. Till exempel genom att erbjuda de mer önskvärda alternativen som standardalternativ eller att göra viktig information mer framträdande och enklare att förstå. Det kan också göras genom att den fysiska miljön ändras.

132

SOU 2018:84

Smartare användning

4.1.1Plast i en cirkulär ekonomi

Utredningens förslag:

Att regeringen ger statliga myndigheter en skyldighet att före- bygga avfall i sin verksamhet inom ramen för myndighetens miljöledningssystem i linje med vad som föreslås i Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). Därutöver före- slår vi att det tydliggörs att inköp och upphandling ingår som en del i det avfallsförebyggande arbetet.

Att regeringen överväger ett tidsbegränsat ekonomiskt stöd till kommuner för strategiskt arbete med att förebygga avfall i kommunens verksamheter i linje med SOU 2017:22.

Att regeringen ger Naturvårdsverket och Upphandlings- myndigheten i uppdrag att tillgängliggöra avfallsförebyggande handböcker på nationell nivå samt att handböckerna utvidgas till att omfatta fler verksamheter.

Rekommendationer till offentliga aktörer

Kartlägg verksamhetens plastströmmar och prioritera utifrån det avfallsförebyggande arbetet, uppsatta miljömål och möjligheter till minskade kostnader vilka strömmar fokus bör ligga på.

Inför en tydligt uttalad policy som anger att avfallsförebyggande arbete är ett prioriterat område och avsätt resurser för att arbeta avfallsförebyggande både i verksamheten och med att ställa av- fallsförebyggande krav i den offentliga upphandlingen.

Dra nytta av vägledningsmaterial som finns tillgängligt. Till ex- empel har Göteborgs Stad tagit fram rutiner och riktlinjer för att förebygga avfall i olika typer av verksamheter samt vid inköp och upphandling5. Materialet är tillgängligt för andra kommuner och aktörer att använda. Avfall Sverige har tagit fram en rapport med rekommendationer gällande förebyggande av avfall i offentlig upphandling (Avfall Sverige, 2018a).

5https://goteborg.se/wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8. Besökt 2018-08-20.

133

Smartare användning

SOU 2018:84

Genomför avfallssnåla evenemang och undvik produkter som medför en hög risk för nedskräpning exempelvis ballonger och engångsartiklar i plast. Göteborgs Stad har en vägledning för hur man kan förebygga avfall på konferenser, hotell och catering6 som är tillgänglig för alla att använda. Vidare kommer Göteborgs Stad att ta fram en vägledning för engångsfria evenemang.

Rekommendationer till privata aktörer

Se över var i den egna verksamheten förbättringar i form av minskad och effektiviserad användning av plast kan göras. Det handlar både om hur och vad som produceras till exempel i form av ett förändrat produktsortiment samt hur kunderna kan upp- muntras till att göra mer hållbara val. Underlätta för kunden ge- nom att till exempel ta bort vissa produkter, premiera vissa bete- enden samt försvåra alternativt underlätta vissa val.

Kartlägg verksamhetens plastströmmar (både inom kärnverk- samheten och eventuell stödverksamhet till exempel marknads- föring) och prioritera utifrån uppsatta miljömål vilka strömmar fokus bör ligga på. Sådana strömmar kan till exempel vara pro- dukter som går till spillo i samband med byte av logga på profil- artiklar eller plast som lätt tenderar att bidra till nedskräpning (till exempel tunn plastfilm runt sugrör och cigarettpaket). Det kan också handla om att fundera över vilket emballage som behövs.

Sätt upp målsättningar för när: a) användning av plastmaterial ska undvikas, b) när återvunnen eller förnybar plastråvara ska väljas och c) när helt andra material kan väljas. Tydliggör att förnybar råvara inte behöver innebära att plast ersätts med biobaserad plast då det kan vara mer resurseffektivt att använda ett biobaserat material direkt. Även återvunnet material ska tas i beaktande. I analysen av resurseffektivitet bör hänsyn tas till möjligheten att återanvända och materialåtervinna produkten/materialet. Genom- för en samlad ekonomisk bedömning som innefattar samtliga kost- nader och intäkter vid bedömning av möjligheter till återanvänd- ning och/eller alternativa material.

6https://goteborg.se/wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8 Besökt 2018-08-20.

134

SOU 2018:84

Smartare användning

Utveckla cirkulära affärsmodeller, det finns till exempel få före- tag inom disk-, pant- och flergångslogistik för tillfälliga och per- manenta mat- och dryckesserveringar.

Bakgrund

Inom offentlig sektor används stora volymer av plastmaterial både i form av det som syns på inköpslistorna och det som ryms inom andra kategorier, exempelvis elektronik och hygienartiklar. Därmed finns det en stor utvecklingspotential både när det gäller att minska onödig plastanvändning och att effektivisera användningen. Offent- lig sektor har med andra ord möjlighet att bidra till förbättringar av offentliga tjänster samt möjlighet att verka som föregångare för den privata sektorn. En stor del av den miljöpåverkan som plastanvänd- ningen ger upphov till skulle kunna minskas genom ändrade arbets- sätt i form av rutiner och beteenden för att minimera och effektivi- sera plastanvändningen. Genom att kartlägga vilka plastprodukter som används och i vilken omfattning kan olika verksamheter be- döma var insatser gör störst nytta eller enkelt kan genomföras samt vilken typ av insatser som behövs. I exempelvis samverkansprojektet Minskad klimatpåverkan från plast i kommunal verksamhet har kommunerna Uppsala, Eskilstuna, Norrköping och Linköping identifierat att verksamheten i kommunerna orsakar cirka 4 000 ton koldioxidutsläpp per år enbart genom sin användning av skoskydd, handskar, förkläden, sopsäckar, soppåsar samt muggar, bägare och bestick (Hilding, 2018). Liknande kartläggningsarbete sker även i privata verksamheter, till exempel lanserade Lidl i början på 2018 en global plaststrategi där ett av målen är att den totala plastanvänd- ningen ska ha minskat med 20 procent till 2025 i samtliga länder som Lidl verkar. Detta görs bland annat genom att minska material- åtgången (se vidare avsnitt 4.2.2) samt successivt öka lösviktsförsälj- ningen av frukt och grönt. Till exempel har de inplastade trågen för ekologisk kiwi ersatts med lasermärkning7 och under 2019 ska alla engångsartiklar av plast ersättas med produkter tillverkade av alter- nativa och återvinningsbara material. (Thunborg, 2018).

7Tekniken har funnits i Australien sedan 2009 och är godkänd i Europa sedan 2013. Tekniken innebär att vanligt vitt ljus används för att hetta upp pigment i växtcellerna. Frukten bränns inte och inget bläck tillsätts.

135

Smartare användning

SOU 2018:84

En grundläggande del i att gå mot ett mer hållbart samhälle hand- lar om att förebygga uppkomsten av avfall, inklusive plastavfall. Hur långt man kommit i detta arbete skiljer sig avsevärt åt mellan olika verksamheter. För offentliga verksamheter utgör bland annat avsak- nad av tydliga krav från staten och låg prioritet från kommun- eller verksledning ett hinder (SOU 2017:22). Naturvårdsverket har tagit fram nya föreskrifter och vägledning om kommunala avfallsplaner om förebyggande och hantering av avfall (NFS 2017:2). Före- skrifterna och vägledningen har ett ökat fokus på avfallsförebyg- gande mål och åtgärder. Vidare har det tydliggjorts att kommunen ansvarar för både hushållsavfall och avfall som uppkommer i kom- munens egna verksamheter. Att förebygga avfall kan leda till minsk- ade kostnader, inledningsvis kan dock det avfallsförebyggande arbetet innebära ökade kostnader eftersom avfallsströmmar behöver kartläggas samt förändrade arbetssätt behöver analyseras och imple- menteras. I dagsläget är det inte tillåtet att använda renhållnings- avgiften för att finansiera avfallsförebyggande åtgärder inom den egna organisationen. Dessa måste i stället finansieras via skattemedel. I linje med utredningen för cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) anser vi därför att regeringen bör överväga att ge ett tidsbegränsat ekonomiskt stöd till kommuner för strategiskt arbete med att förebygga avfall i kom- munens verksamheter. Under 2010–2014 kunde kommuner och lands- ting söka ett energieffektiveringsstöd från Energimyndigheten.8,9 Enligt SOU 2017:22 har detta stöd gett goda resultat för kommuners och landstings energieffektiviseringsarbete. Ett liknande stöd skulle sannolikt bidra till en uppväxling av kommunernas avfallsförebygg- ande arbete.

Vidare föreslås i SOU 2017:22 att kommunerna, genom ett för- tydligande i avfallsförordningen (2011:927) ska ges en skyldighet att informera kommuninvånarna om hur avfall kan förebyggas. Sådan information, om varför och hur hushållen kan förebygga avfall, kan ge effekter i form av ändrade attityder och konsumtionsbeteenden. Vidare föreslås att kommunen ges en skyldighet att underlätta in- samling och sortering av återanvändbara produkter, i syfte att minska hushållens mängd avfall. För att underlätta finansieringen av kommunernas utvidgade ansvar att förebygga avfall, föreslås i

8www.energimyndigheten.se/energieffektivisering/program-och-uppdrag/avslutade- program/Statligt-stod-till-energieffektivisering-i-kommuner-och-landsting/.

Besökt 2018-11-09.

9Förordning (2009:1533) om statligt stöd till energieffektivisering i kommuner och landsting.

136

SOU 2018:84

Smartare användning

SOU 2017:22 att renhållningsavgiften ska kunna användas för av- fallsförebyggande åtgärder riktade mot hushållen. Vi delar uppfatt- ningen att ett sådant förtydligande behövs samt att renhållningsav- giften bör kunna användas för att informera hushållen om hur de kan förebygga avfall samt för att underlätta insamling och sortering av hushållens återanvändbara produkter.

Vi anser vidare att offentlig sektor ska vara föregångare i arbetet med att ställa om till ett mer hållbart samhälle. I SOU 2017:22 föreslås att statliga myndigheter ska ges en skyldighet att förebygga avfall i sin verksamhet inom ramen för myndighetens miljöledningssystem. Vi tillstyrker förslaget med tillägget att det bör tydliggöras att inköp och upphandling ingår i det avfallsförebyggande arbetet. Avfallsförebyg- gande arbete i samband med upphandling handlar inte bara om upp- handlingskrav utan minst lika mycket om de avvägningar som görs innan beslutet om att köpa en ny produkt fattas, det vill säga kan köpet undvikas eller minskas, kan produkten lånas eller hyras, kan funktionen snarare än produkten upphandlas. Göteborgs Stad har tagit fram vägledningar och checklistor med praktiska tips och goda exempel för att förebygga avfall i stadens olika verksamheter. Materi- alet är tillgängligt för andra kommuner och aktörer att använda. Vi anser att handböcker för att förebygga avfall i verksamheter och vid inköp och upphandling inklusive plastavfall (till exempel det material som Göteborgs Stad har tagit fram), bör tillgängliggörs på nationell nivå samt utvidgas till att omfatta fler verksamheter. Sådana hand- böcker kan bidra till att stödja offentliga men även privata verksam- heter i hur de ska välja och prioritera innan och vid inköp, vid ex- empelvis representation och i den dagliga verksamheten där mycket plastavfall genereras. Relevanta myndigheter för att ta fram och till- gängliggöra avfallsförebyggande handböcker är i huvudsak Naturvårds- verket och i relation till upphandling är det Upphandlingsmyndigheten.

Operativ tillsyn och tillståndsgivning enligt miljöbalken kan an- vändas för att driva på verksamheterna att i ökad utsträckning före- bygga plastavfall. Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för till- synsvägledning och annan vägledning om miljöbalkens tillämpning. En ny tillsynsvägledningsplan som sträcker sig 2019–2021 ska tas fram. Vilka områden som kommer med i planen påverkas av de be- hov som framkommer i Naturvårdsverkets omvärldsbevakning och utvärdering av den operativa tillsynen samt vad kommuner, läns-

137

Smartare användning

SOU 2018:84

styrelser, samverkansorganisationer och andra intressenter efterfrå- gar. Utredningen anser att det vore önskvärt att Naturvårdsverket i sin vägledningsplan för 2019–2021 lyfter fram vägledning med syfte att genom operativ tillsyn enligt miljöbalken få till åtgärder som före- bygger uppkomsten av plastavfall. En sådan tillsynsvägledning kan an- vändas av kommuner och länsstyrelser för att nå privata verksamheter med krav och råd för att minska plastavfall. Vid till exempel livsme- dels- och hälsotillsyn finns en möjlighet att informera verksamhetsut- övarna om de nya krav som ställs i producentansvarsförordningen om att endast använda förpackningar när det är nödvändigt.

4.1.2Minska överdriven användning av engångsmaterial

Utredningens förslag:

Att regeringen ger samtliga myndigheter i uppdrag att omgå- ende se över sin användning av engångsartiklar, liksom möjlig- heter att bidra till minskad nedskräpning och minskad klimat- påverkan genom att ersätta dessa med flergångsalternativ, bland annat genom att Kranmärka10 verksamheten och anord- nade evenemang.

Att regeringen ger Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Smittskyddsinspektionen i uppdrag att tillsammans genom- föra en kartläggning av inom vilka områden och i vilken mån riktlinjer och regler som kopplar till hygien, smittskydd och livsmedelssäkerhet medför en överdriven användning av en- gångsmaterial särskilt med avseende på plastmaterial samt vid behov ändra dessa.

Att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram in- formation och kommunicera denna i syfte att underlätta för den enskilde individen och verksamheter att se över sin an- vändning av engångsartiklar, vilken funktion de fyller, liksom möjligheter att bidra till minskad nedskräpning och minskad klimatpåverkan genom att tillgodose samma funktion på ett annat sätt.

10Kranmärkt är en nationell hållbarhetsmärkning för verksamheter som väljer kranvatten framför flaskvatten. Hela verksamheten eller enskilda konferenser och event som verksam- heten anordnar kan Kranmärkas. Se kranmarkt.se. Besökt 2018-10-15.

138

SOU 2018:84

Smartare användning

Förslag till offentliga aktörer

Baserat på en genomgång av användningen av engångsmaterial fundera över i vilka sammanhang en övergång från engångs- till flergångsprodukter kan ske. Se även tidigare rekommendationer i avsnitt 4.1.1.

Sverige har bra dricksvatten varför satsningar bör göras på att:

– införa dricksvattenkranar eller på andra sätt främja all- mänhetens tillgång till gratis kranvatten i de offentliga rummen såväl inom- som utomhus samt

– Kranmärka verksamheten och anordnade evenemang.

Förslag till privata aktörer

Se över den egna verksamhetens användning av engångsartiklar samt begränsa denna.

Underlätta för kunden att göra mer hållbara val och minska an- vändningen av engångsartiklar genom att till exempel införa ra- batter på flergångsmuggar, försvåra användning av sugrör etc.

Inför dricksvattenkranar i de offentliga rum som ägs av privata aktörer exempelvis köpcentra eller på andra sätt bidra till att främja allmänhetens tillgång till gratis kranvatten. I till exempel Storbritannien finns projektet Refill11 som innebär att allmän- heten gratis kan fylla på sin medhavda flaska med kranvatten hos anslutna företag.

Kranmärk verksamheten och anordnande evenemang.

Bakgrund

Till exempel sjukvården går alltmer mot engångsartiklar även inom områden där det inte behövs, ett exempel är Jönköpings region där man för några år sedan identifierade att cirka 70 000 engångsäggkop- par av plast årligen förbrukades (Bremle, 2018). Övergången till en- gångsäggkoppar är ett tydligt exempel på en ohållbar utveckling och

11https://refill.org.uk/about/. Besökt 2018-10-15.

139

Smartare användning

SOU 2018:84

en onödig plastanvändning. Det finns ett behov av att använda en- gångsprodukter såsom skoskydd, handskar och förkläden inom vissa offentliga verksamheter men inom andra offentliga verksamheter skulle plastanvändningen många gånger kunna minskas med föränd- rade rutiner, till exempel genom en övergång till flergångsprodukter och en ökad kunskap om när engångsprodukter (inte) behövs. Det sker också en ökad användning av engångsmaterial inom andra om- råden än det offentliga till exempel inom ”food on the go”.

Hinder för en ökad användning av flergångsprodukter kan ut- göras av en överdriven rädsla för att sprida smitta eller bryta mot exempelvis hygien- och livsmedelsregler. Det kan också handla om inrotade vanor och beteenden som har skapats av tillgången på en- gångsprodukter och skicklig marknadsföring samt bekvämlighet eller vad som uppfattas som bekvämt för stunden (trots att det även tar tid att handla, bära hem och avfallshantera de engångsprodukter som inhandlats). Flera av dessa faktorer gäller för såväl enskilda konsumenter som för verksamheter (Nielsen, 2018). Inom Göte- borgs Stad bedrivs ett aktivt arbete inom detta område. I samband med framtagandet av det avfallssnåla konceptet inom äldreboende och förskola har sakkunniga inom avfallsförebyggande arbete och hygienansvariga tillsammans gått igenom hygienriktlinjer och vid behov förtydligat och ändrat dem så att risken för övertolkning och därmed överanvändning av engångsmaterial minskar. Utifrån att restauranger varit oroliga för att köp av hämtmat i medhavd matlåda skulle strida mot livsmedelslagen har ett liknande arbete bedrivits tillsammans med den förvaltning som ansvarar för livsmedels- kontrollen (Nielsen, 2018). Enligt förvaltningen finns det inga regler i livsmedelslagstiftningen som förbjuder livsmedelsverksamheter, varken restauranger eller butiker, att lägga hämtmat i en av kunden medhavd förpackning. Det är kundens ansvar att se till att den med- havda förpackningen är tillräckligt ren. Om företaget vill sälja mat i sina egna förpackningar eller i kundens medhavda förpackning bestämmer de själva.12

Utredningen anser att en motsvarande kartläggning av inom vilka områden och i vilken mån riktlinjer och regelverk behöver förtydli- gas alternativt ändras så att såväl hygienkrav som avfallsminsknings-

12https://goteborg.se/wps/portal/press-och-media/aktuelltarkivet/aktuellt/29760b24-b2d8- 43b1-a8bd-30fdaa2d7db5. Besökt 2018-09-25.

140

SOU 2018:84

Smartare användning

krav och klimatkrav kan tillgodoses bör göras på nationell nivå. In- formationen bör spridas via respektive myndighets hemsida och Sveriges kommuner och landsting (SKL). Relevant information för den enskilde konsumenten kan spridas via Konsumentverkets upp- lysningstjänst ”Hallå konsument” med syftet att underlätta för den enskilde individen att göra medvetna och underbyggda val.

Förutom information om vad som gäller för engångs- och fler- gångsprodukter i relation till hygien, livsmedels- och smittskyddssä- kerhet behövs mer faktabaserad kunskap och lättillgänglig information om vilka alternativ som är mest miljömedvetet att välja och ur vilken miljöaspekt. Utredningen anser därför att Naturvårdsverket bör få i uppdrag, att utifrån relevanta metoder och livscykelanalyser, ta fram och paketera faktabaserad information på ett lättillgängligt sätt i syfte att underlätta för den enskilde individen och verksamheter att göra miljömedvetna och underbyggda val gällande engångsprodukter i plast kontra flergångsprodukter. Även denna information bör spridas via Naturvårdsverkets hemsida och Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt via upplysningstjänsten ”Hallå konsument”.

Vi anser att offentlig sektor ska vara föregångare i arbetet med att ställa om till ett mer hållbart samhälle och föreslår därför att samtliga myndigheter omgående får i uppdrag att se över sin användning av engångsartiklar, liksom möjligheter att bidra till minskad nedskräp- ning och minskad klimatpåverkan genom att ersätta dessa med fler- gångsalternativ, bland annat genom att Kranmärka verksamheten och anordnade evenemang.

Sverige har bra dricksvatten varför utredningen också vill uppmana offentliga och privata aktörer att Kranmärka sina verksamheter och anordnade evenemang samt införa dricksvattenkranar i de offentliga rummen eller på andra sätt främja allmänhetens tillgång till gratis kranvatten. Till exempel innehåller Storbritanniens miljöplan en åt- gärd om att främja att affärer, kaféer och andra företag erbjuder gratis påfyllning av kranvatten. Vidare planerar Storbritanniens vatten- industri att etablera ett nationellt nätverk av påfyllningsstationer samt en mobilapplikation som hjälper allmänheten att hitta närmsta station. Även informationsspridning i syfte att informera om den goda kvali- teten på svenskt dricksvatten kan behöva riktas till specifika grupper exempelvis utländska turister.

Utredningen ser att privata aktörer relativt enkelt skulle kunna genomföra en förändring inom området ”food on the go”, det vill

141

Smartare användning

SOU 2018:84

säga snabbmatskedjor, servicehandel (till exempel 7-eleven och Pressbyrån), bensinmackar och liknande. Förslagsvis skulle snabb- matskedjor kunna fatta beslut om att inte erbjuda leksaker (som ofta är i plast) alternativt erbjuda mer hållbara alternativ. Detsamma gäller engångsartiklar såsom sugrör, plastlock och bestick alternativt kan användningen försvåras genom att kunden måste efterfråga dem och/eller får betala för dem. EU-kommissionen har lagt ett förslag som syftar till att minska användningen av engångsartiklar i plast (se kapitel 3 Vad händer i omvärlden). Företag kan dock välja att gå före samt att inkludera ytterligare produktkategorier med syftet att verka för en mer hållbar plastanvändning.

Ett annat område där det skapas ett behov eller konsumenten ”får” mer än vad som efterfrågas är i samband med köp av tidningar. Framför allt tidningar som vänder sig till barn innehåller ofta billiga plastleksaker eller andra former av give aways som är väl inplastade. Även en stor del av vecko- och månadsmagasinen är inplastade oavsett kundgrupp och om någon ”sak” medföljer tidningen eller ej.

Olika initiativ och exempel för att minska och effektivisera plast- användningen redogörs för i avsnitt 4.3 samt i kapitel 3 Vad händer i omvärlden.

4.1.3Krav i offentlig upphandling

Utredningens förslag:

Att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att i samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt kommunala, regionala, nationella upphandlare och miljöstra- teger se över hur kriteriearbetet för produkter som innehåller plast kan intensifieras i syfte att minska plastens negativa klimat- och miljöpåverkan genom att:

utveckla kriterier för fler produkter,

öka takten i kriteriearbetet,

säkerställa att framtagna kriterier är lätta att använda samt

genom att tillgängliggöra kvalitetsgranskade exempel på sin hemsida.

142

SOU 2018:84

Smartare användning

Detta bör ske i komplement till förslagen om att inrätta kriterier för återvunnen plast, se kapitel 5 Ökad och säker materialåter- vinning.

Att regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att se över möjligheter att förenkla och effektivisera offentliga beställares arbete för en hållbar plastanvändning, som även privata bestäl- lare kan få nytta av.

Rekommendationer till offentliga aktörer

Inför en policy som anger att upphandling för att förebygga avfall är ett prioriterat område som får ta tid och resurser i anspråk. Detta kan också kopplas till att organisationen sätter mål inom området.

Innan upphandling av en ny produkt sker överväg vilket behov som finns och möjliga alternativa lösningar för att uppfylla beho- vet utan att upphandla nya produkter.

Överväg i varje enskild upphandling vad behovet består i och vad som är möjligt utifrån en marknadsanalys samt hur upphand- lingen kan bidra till att driva marknaden framåt.

Involvera beställare och personal i verksamheterna för att tyd- liggöra vilka funktioner/aspekter som är nödvändiga.

Vid behov, undersök och nyttja möjligheten att använda alter- nativ till tekniska specifikationer till exempel tilldelnings- kriterier13 eller särskilda kontraktsvillkor.

Undersök möjligheten till samverkan med andra, därmed kan större upphandlingar göras och incitamentet för leverantörerna att svara upp mot kraven ökar.

13Kallas även utvärderingskriterier.

143

Smartare användning

SOU 2018:84

Bakgrund

Offentlig upphandling i Sverige omfattar drygt 640 miljarder kronor varje år (Upphandlingsmyndigheten, 2017). Upphandlingsmyndig- heten har en viktig roll för att stödja och driva på utvecklingen. I deras uppdrag ligger att verka för en miljömässigt hållbar offentlig upphandling och för att uppnå detta utvecklar myndigheten metoder och verktyg samt tar fram kriterier för miljömässigt hållbara upp- handlingar. Ett sådant verktyg är den databas (kriteriebibliotek) som finns på myndighetens webbplats där det även är möjligt att söka kriterier för miljömässigt hållbar utveckling kopplat till miljökvali- tetsmålen. Databasen innehåller över 600 unika hållbarhetskriterier inom ett tiotal olika produktgrupper.14

Det kriteriearbete som Upphandlingsmyndigheten bedriver är ett viktigt stöd för upphandlarna, men flera aktörer som utredningen varit i kontakt med framhåller att kriteriearbetet behöver intensi- fieras, dels i form av att hållbarhetskriterier tas fram för nya om- råden, dels i form av att uppdateringstakten för befintliga hållbar- hetskriterier ökas. Även hållbarhetskriterier som exkluderar engångs- produkter till förmån för flergångsprodukter i relevanta avtal efter- frågas. Vidare ser aktörerna behov av att hållbarhetskriterierna skrivs så att de är lätta att följa upp, gärna med en vägledning som stöd.

Aktörerna efterlyser vidare mer kunskapsstöd, till exempel i form av en tydlig och uppdaterad redogörelse för kunskapsläget gällande olika plaster. I relation till det kan nämnas att RE:Source kommer ta fram ett stöd som kan användas vid offentliga upphandlingar (se av- snitt 3.2.3). Därutöver efterfrågas konkreta exempel på hur man som kommun kan tänka och agera i olika fall. Vidare lyfts behovet av mer nationell samordning så att inte flera kommuner lägger tid och pro- jektpengar på sådant som redan gjorts eller görs av andra. Nationell samordning kan ske på flera sätt, till exempel bedriver flera kommu- ner ett proaktivt arbete som det skulle vara värdefullt för andra kom- muner att ta del av. Upphandlingsmyndigheten sprider i dag lärorika exempel på sin hemsida inom exempelvis livsmedelsområdet.15 De aktörer som utredningen varit i kontakt med framhåller att de gärna ser att Upphandlingsmyndigheten bistår och stödjer kommunernas

14www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/stall-hallbarhetskrav/. Besökt 2018-10-15.

15www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/livsmedel/hallbara-inkop-av-livsmedel-och- maltidstjanster/larorika-exempel-ur-ett-hallbarhetsperspektiv/. Besökt 2018-11-09.

144

SOU 2018:84

Smartare användning

arbete genom att etablera en inspirationsbank med kvalitets- granskade exempel. För att en sådan inspirationsbank ska tjäna sitt syfte behöver de exempel som lyfts fram uppfylla Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och vara väl beskrivna. Till ex- empel behöver bakgrundsdokument tillgängliggöras med syftet att andra ska kunna återanvända det som redan tänkts. Fler samarbeten kommuner emellan skulle gynnas om det fanns avsatta medel för att driva fler nätverk i likhet med Nätverk för Miljö och hälsa i upp- handling (se avsnitt 4.3). Det skulle innebära en ökad möjlighet att samla ihop erfarenheter från miljökrav och upphandlingar från flera olika kommuner och landsting/regioner, dra slutsatser av dem och ge råd i kommande upphandlingar samt bistå med att samla in goda exempel till exempelvis Upphandlingsmyndigheten.

Det finns många uppgifter som är likartade för kommuner respektive landsting/regioner där beställargrupper kan vara en metod som kan användas för att få till en effektivare upphandling utifrån verksamhetens behov. En beställargrupp innebär att ett nätverk etableras för att göra behovsanalyser, utarbeta gemensamma normer och metoder, utvärdera olika lösningar och medverka till att ta fram nya lösningar. Upphandlingsmyndigheten har i uppdrag att med- verka till att sprida kunskap om beställargrupper och enligt myndig- heten kan de bidra med vägledning och information kring upp- byggnad av nya beställargrupper.16 Naturvårdsverket har, som en åtgärd i relation till dess avrapporterade regeringsuppdrag om mikro- plaster, initierat en beställargrupp för att minska miljöpåverkan från konstgräsplaner.17 Det innebär att Naturvårdsverket finansierar be- ställargruppens organisering samt medel för olika typer av förstudier, utredningar och tester, i syfte att öka kunskapen om konstgräs- planernas miljöpåverkan och hur den kan minimeras. Inom offentlig sektor finns troligen ett antal plastströmmar som skulle lämpa sig för ett liknande förhållningssätt. Det är främst i relation till pro- dukter där teknisk utveckling, regelverk eller normer ännu inte har etablerats som det är svårt för Upphandlingsmyndigheten att utveckla hållbarhetskriterier eftersom dessa riskerar att ”låsa fast” marknaden och det är framför allt här som Naturvårdsverket ser att

16www.upphandlingsmyndigheten.se/aktuellt/okat-intresse-for-bestallargrupper/. Besökt 2018-10-15.

17www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/ Regeringsuppdrag/Redovisade-2017/Mikroplaster--kallor-och-forslag-pa-atgarder- /Bestallargrupp-for-konstgrasplaner/. Besökt 2018-10-15.

145

Smartare användning

SOU 2018:84

beställargrupper kan fylla en viktig funktion. Upphandling där av- fallsförebyggande krav och önskemål om mer cirkulära produkter ställs är ett område som också är svårt att tillgodose genom vanlig kriterieutveckling och här skulle troligen beställargrupper kunna fylla en viktig roll (Dahlgren Axelsson, 2018). En beställargrupp kräver dock betydande insatser från de organisationer som ingår och därför kan ibland andra insatsformer vara effektivare för att möta organisationernas behov. Sådana insatser kan till exempel utgöras av framtagande och tillgängliggörande av verktyg såsom guider och hjälpmedel för att beräkna klimatnytta för olika handlingsalternativ, etablera nätverk och genomföra utbildningar (Malmgren, 2018). Mot bakgrund av detta anser vi att Naturvårdsverket bör få i uppdrag att se över möjligheter att förenkla och effektivisera offentliga beställares arbete för en hållbar plastanvändning. Ett sådant arbete kan även privata beställare dra nytta av.

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram en övergripande för- valtningsplan som innebär att alla hållbarhetskriterier ska gås igenom minst vart tredje år. Vid genomgången kontrolleras att innehållet är uppdaterat och korrekt samt görs en bedömning om kriterierna är drivande. Utifrån det beslutas om kriterierna behöver revideras alternativt tas bort.18 Kopplat till kriterierna finns ett versionsdatum som anger när kriteriet skapades, om kriterierna vid en granskning fortfarande anses relevanta ändras inte versionsdatum, men ett nytt datum för senast granskat19 läggs till. Upphandlingsmyndigheten har, som ovan beskrivits, en nyckelroll i arbetet med att intensifiera kriterieutvecklingen och bedriver ett kontinuerligt arbete med att hålla kriterierna uppdaterade utifrån de förändringar som sker i sam- hället. Trots det betonar flera aktörer som utredningen varit i kontakt med att detta arbetet behöver intensifieras. Vi anser därför att en ökad dialog mellan upphandlare, miljöstrateger och Upp- handlingsmyndigheten i syfte att tydliggöra användarnas behov och utreda vad som behövs för att offentlig upphandling ska bli det kraft- fulla verktyg det kan vara skulle kunna bidra till att komma framåt i arbetet. Mer samordnade krav från upphandlande kommuner, lands- ting/regioner och myndigheter är en viktig faktor för att driva marknaden framåt, det ger även leverantörerna tydligare spelregler.

18www.upphandlingsmyndigheten.se/aktuellt/sa-arbetar-upphandlingsmyndigheten-med- hallbarhetskriterier/. Besökt 2018-10-15.

19Funktionen ”senast granskat datum” finns i databasen och datum läggs in efterhand som kriterierna gås igenom.

146

SOU 2018:84

Smartare användning

Många kommunala avfallsplaner innehåller mål om att förebygga uppkomsten av avfall genom offentlig upphandling, men i praktiken har det visat sig svårt. I huvudsak kan de hinder som föreligger för att avfallsförebyggande krav ska ställas i offentlig upphandling samman- fattas till fyra områden: kunskap, tid, marknad och organisation (Av- fall Sverige, 2018a). Kunskapsbristen handlar dels om för lite kunskap för att kunna ställa avfallsförebyggande krav som är utvärderingsbara på ett konkurrensneutralt sätt (vilket försvåras av komplexa produk- tionskedjor i olika delar av världen), dels om kunskapsbrist om hur produkterna används och vilka behov som ska fyllas. För att rätt krav ska kunna ställas och anbud utvärderas behövs en viss kompetens inom den beställande organisationen. Tidsaspekten är en annan viktig faktor. Vid tidsbrist, men även vid uppskjutna upphandlingar finns risk för att de avfallsförebyggande kraven glöms bort. Nya arbets- och tankesätt samt behovet av att lära känna branschens mognadsgrad för att kunna hitta rätt nivå på kraven är tidskrävande. Flera aktörer som utredningen varit i kontakt med lyfter behovet av en uttalad policy i kommunen som anger att upphandling för att förebygga avfall är ett prioriterat område som måste få ta tid och resurser i anspråk (Berg, 2018; Bremle, 2018; Hilding 2018; Nielsen 2018; Avfall Sverige, 2018a). Ett tredje hinder är marknadens förmåga att uppfylla de krav som ställs (se till exempel Region Skånes upphandling av engångsför- kläden i avsnitt 4.3). Inom flera organisationer, både upphandlande och levererande, är avfallsförebyggande eller andra specifika miljökrav något relativt nytt. Miljökrav på en produkt kan ställas som tekniska specifikationer, som tilldelningskriterier eller avtalsvillkor (särskilda kontraktsvillkor) och omfatta produktens prestanda och funktion samt produktens miljöpåverkan i tillverkningsprocessen. En teknisk specifikation kan också omfatta hur en tjänst ska utföras. Tekniska specifikationer upprättas i regel som obligatoriska krav. Det är även möjligt att ställa krav på en miljömärkning av en vara eller tjänst. Vid ett särskilt kontraktsvillkor får vinnande leverantör en viss tid på sig in i avtalsperioden för att uppfylla ställt krav på varan eller tjänsten. Eftersom kontraktsvillkor inte behöver vara uppfyllda vid avtals- starten är det viktigt att kraven följs upp samt att det leder till sank- tioner om de inte uppfylls. I praktiken beror möjligheten att ställa krav på miljömärkning även på vad man upphandlar, upphandlingens storlek och hur tillgången ser ut på den aktuella marknaden. Eftersom

147

Smartare användning

SOU 2018:84

det kan variera mycket mellan produktområden och olika upphand- lingstillfällen är det viktigt att en bedömning görs i varje enskild upp- handling.20

Vidare har verksamhetens organisation och avsatta resurser en av- görande roll för i vilken mån arbetet lyckas. Vanligtvis behöver flera kompetenser engageras, samtidigt är det viktigt att det finns en ut- pekad ansvarig som kan bistå i det kontinuerliga och långsiktiga hållbarhetsarbetet. En nära kontakt med de beställande verksamhe- terna är avgörande för att upphandlade produkter ska bli väl anpassade till behoven. Många kommuner, landsting/regioner och myndigheter har inte resurser avsatta för att följa upp att ställda krav efterföljs i praktiken. Höga krav utan uppföljning kan till och med få motsatt effekt, då seriösa leverantörer förlorar upphandlingen mot mindre noggranna leverantörer som utger sig för att klara kraven utan att göra det i praktiken. Förutom att det behöver avsättas resurser till uppfölj- ningen, behövs resurser för att informera och stödja beställare och personal så att upphandlingen får genomslag ända ut i verksam- heterna.

Det avfallsförebyggande arbetet handlar inte bara om upphand- lingskrav utan i första hand om de avvägningar som görs innan be- slutet om att köpa en ny produkt fattas. Utredningen bedömer därför att förslaget om ett tidsbegränsat statligt stöd till kommuner (presenterat i avsnitt 4.1.1) i kombination med ett intensifierat kri- teriearbete och att Naturvårdsverket ser över möjligheterna att för- enkla och effektivisera offentliga och privata beställares arbete för en hållbar plastanvändning (till exempel genom att bistå med en grund- finansiering för att etablera beställargrupper, ta fram verktyg, etablera nätverk och genomföra utbildningar med mera) starkt kommer bidra till att växla upp det avfallsförebyggande arbetet.

20www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/stall-hallbarhetskrav/stall-miljo--och- sociala-krav-pa-ratt-satt/krav-pa-produkten/. Besökt 2018-10-15.

148

SOU 2018:84

Smartare användning

4.1.4Ökad och säker återanvändning

Utredningens förslag:

Att regeringen verkar för att EU:s mervärdesskattedirektiv ändras och utformas för att stödja EU:s ambitioner om resurs- effektivitet och cirkulär ekonomi.

Att regeringen ger Naturvårdsverket och Kemikalieinspek- tionen, i linje med vad som föreslås i SOU 2017:22, i uppdrag att tillsammans ta fram och tillgängliggöra en sammanhållen information till konsumenter och organisationer om när det ur miljö- och säkerhetssynpunkt kan vara olämpligt att åter- använda vissa plastprodukter. Det bör tydliggöras att sådan in- formation regelbundet behöver uppdateras då produkter och dess egenskaper förändras över tid.

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

Stärk begagnathandeln genom att arbeta för att plastprodukter med oönskade ämnen inte recirkuleras, att produktkategorier som lämpar sig för återanvändning har en kvalitet som medger det (till exempel i form av lång livslängd) samt genom att skapa incitament för konsumenter och andra aktörer att välja begagnat.

Bakgrund

Svenska konsumenter är i regel positiva till att både sälja och köpa begagnade produkter (SOU 2017:22; Svensk Handel, 2017). Ett sätt att ytterligare stärka vanan att köpa begagnat kan vara att affärer i ökad omfattning tillhandahåller begagnade varor parallellt med nya, vilket redan sker vid till exempel bilförsäljning men också i allt fler inredningsbutiker. Detta ger troligen positiva signaler till konsu- menten, ökar tillgängligheten och bidrar i slutändan till förändrade attityder och vanor. Begagnathandeln behöver även i ökad utsträck- ning lokaliseras i innerstäder och befintliga köpcentra (se exemplet med Retuna återbruksgalleria i avsnitt 4.3).

149

Smartare användning

SOU 2018:84

Därutöver styrs konsumenter av pris och tidsåtgång, varför det be- hövs styrmedel för att utjämna prisskillnaderna mellan nya och repa- rerbara/begagnade produkter samt underlätta för konsumenten att re- parera sina produkter, exempel på sådana införda styrmedel är sänkt moms för mindre reparationer av vissa varor, rutavdraget för IT- tjänster som utförs i hemmet samt reparationer och underhåll av vit- varor som utförs i bostaden – såväl vitvaror som IT-utrustning består till stor del av plast. I Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) framförs att en skatteväxling från arbete till material skulle gynna reparationer och köp av begagnade varor (eftersom nya produkter relativt sett blir dyrare) samt gynna cirkulära affärsmodeller som erbjuder en funktion i stället för en produkt. Vidare konstateras att en sänkning av moms på tjänster, utan att sänka momsen på varor, skulle kunna ge en skatteväxling med låga administrativa kostnader och goda miljöeffekter (SOU 2017:22). Sverige har dock inte natio- nell rådighet över momssystemet som är reglerat av EU:s mervär- desskattedirektiv21. Direktivet anger specifikt i vilka fall lägre moms får tas ut och Sverige har redan genomfört de momssänkningar som är möjliga i enlighet med nuvarande direktiv och som kan stimulera till en mer cirkulär ekonomi (SOU 2017:22). I linje med vad som föreslås i SOU 2017:22 anser vi därför att regeringen bör verka för att direktivet ändras och utformas för att stödja EU:s ambitioner om re- surseffektivitet och cirkulär ekonomi.

En annan utmaning för en ökad återanvändning av varor är att säkerställa att varor med oönskade ämnen inte recirkuleras. Kemi- kalieutmaningen för en ökad återanvändning liknar till viss del den för en ökad återvinning, vilken redogörs för i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. Dock bör man utifrån de begränsningar som finns i EU:s kemikalielagstiftning Reach (bilaga XVII) skilja mellan att återanvända vid begagnathandel (där det kan finnas fog för undantag) och återvunna material som i huvudsak bör omfattas av samma krav som nya material. Vissa produkter såsom leksaker och elektronik omfattas även av EU:s produktlagstiftning, denna be- står antingen av lagstiftning för olika produktgrupper22 eller för olika egenskaper i produkten23. Rent generellt bör inte plastleksaker som

21Rådets direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt.

22Exempelvis leksaker och skyddsutrustning.

23Exempelvis elsäkerhet, kemikalier och ekodesign.

150

SOU 2018:84

Smartare användning

satts på marknaden innan leksakslagstiftningen24 trädde ikraft åter- användas. Även gällande gammal elektronik bör försiktighet gälla. Utredningen cirkulär ekonomi har lämnat ett antal förslag med syf- tet att stärka förtroendet och öka rättssäkerheten vid begagnat- handel, bland annat föreslås att berörda tillsynsmyndigheter gemen- samt bör ges i uppdrag att utreda och nå en samsyn om hur EU:s produktregler ska tolkas vid handel med begagnade produkter (SOU 2017:22). Vi delar detta ställningstagande.

Därutöver konstateras att det behövs en mer sammanhållen in- formation till konsumenter och organisationer om när det ur miljö- och säkerhetssynpunkt kan vara olämpligt att återanvända produk- ter. För att undvika att oönskade ämnen recirkuleras kan en lista eller handbok över produkter kända för att innehålla sådana ämnen upp- rättas som information till secondhandförsäljare och konsumenter, där ansatsen bör vara att visa på när återanvändning typiskt sett bör undvikas. Informationen kan lämpligen, vilket också föreslås i SOU 2017:22, vidareutvecklas och spridas till privatpersoner via upplysningstjänsten ”Hallå konsument”. Det bör framhållas att det är viktigt att en sådan lista eller handbok uppdateras regelbundet då produkter och dess egenskaper förändras över tid. Enligt Natur- vårdsverkets bedömning ges i 15 kap. miljöbalken inte någon vägled- ning om vad som avses med ”återanvändbar produkt” varvid de ser ett behov av att en sådan definition införs.

4.1.5Konsumentperspektivet

Flera av de affärsmodeller som beskrivs i detta kapitel, till exempel när det handlar om en övergång från engångs- till flergångsproduk- ter, kräver medvetna och engagerade konsumenter och användare som gör aktiva val. Konsumenter har stora möjligheter att påverka utvecklingen genom sina val. Men det bör poängteras att ansvaret inte främst kan eller bör läggas på den enskilda konsumenten utan att också företagen har ett ansvar för vad som produceras och till- handahålls liksom att regering och myndigheter har ett ansvar att tillhandahålla lämpliga styrmedel.

24Direktiv (2009/48/EG) om leksakers säkerhet. Implementerade genom Lag (2011:579) och förordning (2011:703) om leksakers säkerhet, samt föreskrifter från Konsumentverket (KOVFS 2011:5), Elsäkerhetsverket (ELSÄK-FS 2011:1), och Kemikalieinspektionen (KIFS 2017:8) Kemikaliekraven i direktivet började tillämpas den 20 juli, 2013.

151

Smartare användning

SOU 2018:84

Lättillgänglig information baserad på fakta är en viktig faktor för att konsumenten och den enskilde individen ska kunna göra med- vetna och underbyggda val. Andra sätt att underlätta för konsu- menten att göra mer hållbara val är genom att exempelvis förbjuda vissa produkter (se till exempel EU-kommissionens förslag om för- bud av vissa plastprodukter i kapitel 3 Vad händer i omvärlden) eller att användandet av dem kräver ett aktivt val till exempel att kunden måste efterfråga produkten och/eller betala för den.

Ett annat sätt att påverka kunden är att premiera ett visst be- teende till exempel i form av rabatt för att använda flergångspro- dukter i stället för engångsprodukter (se exemplet om Göteborgs Kulturkalas i avsnitt 4.3). En undersökning från Cardiff universitet och företaget Bewley´s Tea & Coffee UK Ltd visar dock att en avgift på engångsmaterial ger större effekt än rabatt på flergångsartiklar (Poortinga, 2017).

Ytterligare ett sätt att påverka allmänheten är genom att under- lätta för ett visst beteende, till exempel ett ökat användande av åter- användbara vattenflaskor underlättas genom fler offentliga dricks- vattenkranar.

Sammanfattningsvis stärks en hållbar plastanvändning hos kon- sumenter av att:

Förbud för vissa plastprodukter genomförs.

Aktiva val krävs för att använda vissa plastprodukter.

Önskvärda beteenden premieras genom att det blir dyrare eller billigare att göra vissa val.

Det finns valmöjligheter som gör det lätt att välja bort vissa pro- dukter.

Det finns lättillgänglig och faktabaserad information som stödjer medvetna och underbyggda val.

4.1.6Privatimporterade varor och medföljande förpackningar

Ingen moms och låga fraktavgifter har gjort det extremt billigt med e- handel av varor från länder utanför EU:s tullunion (tredjeland). Många svenskar köper saker på Internet från tredjeland, främst Kina. I januari till september 2016 kom 14,5 miljoner försändelser till Arlanda från

152

SOU 2018:84

Smartare användning

Kina, under samma period 2017 var siffran cirka 24 miljoner – en ökning på drygt 65 procent. Under 2017 hanterades i snitt cirka 150 000 paket om dagen på PostNords brevterminal på Arlanda. Innan mars 2018 har försändelser från tredjeland med ett värde under 22 euro delats ut till konsument utan att någon moms har tagits ut.25 Från och med den 1 mars 2018 beläggs alla försändelser från tredjeland med moms (SFS 2016:253), vilket innebär att det blir dyrare för konsu- menten att e-handla varor från länder utanför EU:s tullunion än vad det tidigare har varit.

Många av de varor som privatimporteras är förpackade och som konsument är det naturligt att sortera ut förpackningen och lämna den till förpackningsinsamlingen. Det medför att kostnaderna för privatimporterade förpackningar, från såväl länder inom EU som tredjeland, hanteras av nuvarande producentansvar för förpack- ningar, vilket i sin tur innebär en ojämlik konkurrenssituation för de svenska producenterna. Flera aktörer har pekat på att en ökad privat- import leder till att importerade förpackningar belastar nuvarande producentansvar. Regeringen har därför gett Naturvårdsverket i uppdrag att utreda och föreslå hur förpackningar som medföljer privatimporterade varor bör hanteras i relation till förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. Naturvårds- verket ska särskilt undersöka och föreslå hur finansieringen ska se ut för hanteringen av dessa förpackningar när de blir avfall (Miljö- och energidepartementet, 2018). Utredningen välkomnar attfrågan ut- reds. Någon form av förpackningsavgift för dessa förpackningar skulle bidra till att produkterna bär mer av sin miljökostnad samt till en mer jämlik konkurrenssituation för svenska producenter.

4.2Val av material utifrån funktion och livslängd

Det går inte att byta ut all plast och det är heller inte resurseffektivt, plast bidrar exempelvis till både minskat matsvinn och minskade kli- matutsläpp i samband med transporter, men det går att optimera an- vändningen. Ibland kan det vara resurseffektivt att byta ut plast mot ett annat material och ibland att byta ut en viss plasttyp mot en annan plasttyp. Vid design av en produkt bör det centrala vara den

25https://www.postnord.se/information/om-postnord/en-foranderlig-varld/moms-pa- kinapaket/postnord-reder-ut-momsfragan. Besökt 2018-06-25.

153

Smartare användning

SOU 2018:84

funktion som eftersträvas och som uppnås med bästa resursef- fektivitet – inte vilket material som används till produkten. Resurs- effektivitet handlar också om en effektivare användning av material exempelvis i form av minskad materialåtergång. Här spelar den tek- niska utvecklingen en viktig roll, exempelvis har flaskor kunnat göras allt tunnare med bibehållen kvalitet. I dag består en PET-flaska av ungefär halva mängden plast i jämförelse för 20 år sedan, vilket innebär att den totala mängden PET med pant har varit konstant de senaste 10 åren trots att antalet flaskor har ökat (Lagerman, 2018). Samtidigt kan en ökad kvalitet på produkten i syfte att öka dess livs- längd och att göra dem lättare att återanvända eller återvinna inne- bära att mer material behöver användas för den enskilda produkten. Sammantaget behöver det inte innebära att den totala plastanvänd- ningen baserat på ny råvara ökar eftersom produkten eller plastråva- ran kan recirkuleras flera gånger. Företagen har således en svår balansakt att genomföra när de ska ta hänsyn till resursåtgång på sikt, risk för nedskräpning, funktion för att skydda produkten (inne- hållet) med mera.

I detta avsnitt lyfter vi fram behovet av att tänka funktion, resurs- effektivitet och bibehållen nytta av råvaran. Negativ miljöpåverkan som kan uppstå på grund av en ökad övergång till och produktion av fossilfri råvara beskrivs i kapitel 6 Förnybar plast.

4.2.1Substitution – att utgå från produktens funktion

Utredningens förslag: Att regeringen, genom forskningsfinansi- erande myndigheter såsom Vinnova, Formas, Energimyndig- heten och Naturvårdsverket samt strategiska innovations- program till exempel RE:Source, Produktion2030 och Viable cities, satsar på forskning kring möjligheter att byta plast mot plast samt plast mot andra material utifrån ett klimatperspektiv och andra relevanta miljöpåverkansfaktorer exempelvis material- återvinningsbarhet. Framtagen kunskap behöver spridas vidare till relevanta intressenter såsom produktdesigners och tillverkare.

154

SOU 2018:84

Smartare användning

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

Som beskrivet i avsnitt 4.1.1 se över plastanvändningen och möjlig- heterna att byta till ett annat material eller till en annan plasttyp. I detta är det viktigt att tänka på att även återvinningsled ska fungera och att inte onödig ”down cycling” uppstår.

Tillverkare av produkter kan ta ansvar genom att utveckla pro- dukter som ligger i linje med resurseffektivitetsperspektiven.

Bakgrund

I Betänkande av Utredningen om Centrum för ökad substitution av farliga ämnen i kemiska produkter och varor (SOU 2017:32) lyfts ”funktionell likvärdighet” fram som en nyckelfaktor, det vill säga om alternativet leder till lägre produktkvalitet eller oöverkomliga pro- blem med processen, blir det inte en framgångsrik substitution. Andra viktiga faktorer i förverkligandet och resultatet av en substi- tutionsprocess som lyfts fram i SOU 2017:32 är:

tillgängligheten av alternativet (det vill säga den bör ha utvecklats och testats i tillräcklig utsträckning),

tillgång till information om alternativet (såsom hälso- och miljö- effekter, osäkerheter och kunskapsluckor),

medvetenhet i organisationen om problemen med det ämne som används och en beredskap att göra ett byte,

investeringar och driftskostnader för alternativet (behöver inte nödvändigtvis vara lägre eller samma men acceptabla, faktorer som bättre produktkvalitet, konsumenternas efterfrågan och väntad reglering kan motivera högre kostnader) samt

miljöprestandan för alternativet (där även andra miljöparametrar kan vägas in, t.ex. klimat och energi). För material är det också viktigt att det finns ett tänk kring hur det ska cirkuleras.

Begreppet substitution förknippas ofta med kemiska ämnen, där ett ämne ersätts med ett annat. Men substitution kan utgå från ett bre- dare perspektiv där alternativa kemikalier, material, produkter, pro- cesser och system inkluderas. Det centrala när det gäller substitution

155

Smartare användning

SOU 2018:84

är att uppnå en viss funktion. Inom den vetenskapliga litteraturen benämns det ibland som ”funktionell substitution” (Tickner et al., 2015).

I detta betänkande diskuteras framför allt möjligheten att byta ut fossil råvara mot biobaserad (se kapitel 6 Förnybar plast) och möjlig- heten att byta ut plast mot andra biobaserade material (se nedan). Rent generellt behövs satsningar på forskning och kunskapshöjande åtgärder, vilket kan ske genom riktade forskningsprogram och in- formationsinsatser till relevanta intressenter såsom produktde- signers och tillverkare.

Substitution av plast till andra material

En mängd initiativ inom politiken, näringslivet och akademin pågår, både nationellt och internationellt, för att bidra i omställningen till ett mer hållbart och cirkulärt samhälle. Inom dessa initiativ lyfts bland annat behovet av att gå över från fossilbaserad råvara till bio- baserad råvara och i den diskussionen lyfts, förutom energi och bränslen, allt oftare även material som plast. Gällande framställande av material och byte av fossil råvara till biobaserad sådan behöver man inte nödvändigtvis ta omvägen via plast. I stället för att ta en biobaserad råvara och göra plast av den kan det vara mer resurseffek- tivt att byta ut plastmaterialet mot ett biobaserat material, exempel- vis kan papper anpassas och ersätta plaster i vissa applikationer.

Vardagsnära saker som redan finns som alternativ till plastpro- dukter är exempelvis pappersmuggar, tallrikar och dylikt. Exempel på nyligen framtagna produkter är en pappersbägare för crème fraiche26, en så kallad klimatsmart förpackning för kycklingpålägg27, pappersgalgen ”Ecoligent”28 samt fisklådan EcoFishBox29. Därut- över pågår ett arbete för att ta fram en flaska av cellulosa som ska kunna ersätta PET-flaskor och återvinnas som kartong. Inom pro- duktgrupper såsom leksaker, möbler samt fritids- och sportartiklar

26En kartongförpackning med plastförstärkt insida. Pappersfibren som bägaren är tillverkad av består av FSC-märkt träråvara I stället för aluminium består oblaten av en plastförstärkt pappersfolie och locket består till största delen av återvunnen PET-plast.

27FSC-märkt papper i tråget och 71 procent biobaserad plast i överfilmen. Den biobaserade plasten är tillverkad av sockerrör.

28Produceras av återvunnet papper från svensk pappersindustri och delvis återvunnen metall.

29EcoFishBox levereras som ett platt wellpappark och tar sju gånger mindre plats att lagra och transportera än traditionella fiskförpackningar av polystyren.

156

SOU 2018:84

Smartare användning

finns sedan länge alternativ i trä, tyg, rostfritt stål och glas (ex- empelvis i form av återanvändbara vattenflaskor). Framöver kan bio- kompositer allt mer komma att ersätta plast som material.

Om substitution av plast till andra material är resurseffektivt och hållbart ur miljösynpunkt måste bedömas från fall till fall. Ofta är dock flergångsprodukter att föredra framför engångsprodukter. Viktigt är också att hänsyn tas till möjligheten att cirkulera materialet.

I sammanhanget förekommer olika typer av substitution:

Biokompositmaterial med varierande sammansättningar av plast (fossil eller biobaserad) och naturfiber (exempelvis cellulosa, trä, hampa). Ett exempel på en sådan produkt är en stol från IKEA som är tillverkad av trä och återvunnen plast. Enligt Stora Enso kan deras biokompositgranulat (en kombination av träfibrer, po- lymerer och tillsatser) användas i allt från konsumentvaror till in- dustriprodukter.

Att byta ut delar av till exempel förpackningen mot cellulosabaserat material och ha kvar ett ytskikt eller liknande i plast, exempel på sådana förpackningar är pappersbägaren för crème fraiche och för- packning för kycklingpålägg som tidigare nämndes.

Att helt byta ut plast mot andra material (ofta cellulosabaserade), till exempel engångsbestick i trä i stället för i plast eller pinnen i topsen mot en träpinne alternativt hårt rullat papper.

Hinder och svårigheter

För att åstadkomma ett byte av material så finns det i regel ett antal hinder och svårigheter som det behöver tas hänsyn till eller som be- höver övervinnas. Vi listar dessa nedan.

Pris: Jungfrulig plastråvara är billig i förhållande till andra material.

Vana: Mycket av konsumtionen och produktdesignen styrs av vanor. En ökad vana att använda engångsartiklar (ofta i plast) leder till att det också är det som efterfrågas i första hand. Konsu- mentens/användarens upplevda behov formas därmed till stor del av tillgängliga produkter och rådande produktdesign. För att byta till ett annat material krävs att vad som är ett reellt behov och vad som mer är en ”vana” tydliggörs.

157

Smartare användning

SOU 2018:84

Design: Är grunden för alla produkter. Det kan vara produkt- design eller design av ett helt system. Ofta är design kopplat till ett tänkt behov hos kunden, där behovet kan vara reellt eller skapat. Som ovan beskrevs formas konsumentens/användarens ”behov” också av tillgänglig design. Ett exempel är färskpressad juice som allt oftare säljs i plastflaskor för att innehållet ska kunna ses och på så sätt understryka produktens kvalitet, i detta fall juicens fina färg.

Materialåtervinningsbarheten: Vid all utveckling av produkter inklusive produkter av nya material är det nödvändigt att ta hänsyn till möjligheterna till att återvinna produkten. Det ska inte bara kunna ske en gång utan helst flera loopar och utan down-cycling. Olika material är förenade med olika svårigheter:

Biokompositer (till exempel träfibrer tillsammans med plast) ger mindre koldioxidavtryck vid tillverkning och förbränningsfas men kräver separata sorteringsströmmar. Biokompositer består av olika blandningar och andelen fiber skiljer sig åt. Vissa bio- kompositer består av 30–60 procent fiber medan andra bara be- står av 3–5 procent fiber och kallas ändå för biokompositer. Bio- kompositer har olika egenskaper beroende på råmaterial vilket gör att termen biokompositer innebär många olika kombina- tioner av material. Biokompositer fungerar därmed inte att åter- vinna tillsammans med annan plast med den teknik som används i dag, men kan ofta återvinnas om man kan hålla dem i separata strömmar. Biokompositer kan också vara en lösning för applika- tioner som på sikt ändå kommer att energiåtervinnas men där man vill ha en lägre andel fossil råvara.

Kombination av lager fiber/plast liknar det för vanlig vätske- kartong. Den typen av material går bra att återvinna som kartong. I kartongåtervinningsprocessen så löses cellulosafibern upp och kan separeras från de andra skikten (plast eller aluminium). Cellu- losafibern återvinns och restfraktionen (innehållande plasten) går

till energiutvinning. Man får alltså inte 100 procent material- återvinning av den typen av material dock reduceras användningen av plastråvaran avsevärt. Genom att använda biobaserad plast i stället för fossilbaserad plast i den del av förpackningen som i nu- läget behöver vara i plast skulle koldioxidutsläppen kunna minska ytterligare.

158

SOU 2018:84

Smartare användning

Vid byte av plast till ett helt annat material får hänsyn tas till möjligheten att få det materialet cirkulärt, vilket påverkas av materialvalet. Även för dessa material handlar en cirkulär eko- nomi om att främja återvunna råvaror gentemot de jungfruliga.

Lagstiftning & funktionalitet (livsmedelsförpackningar): Särskilda lag- stiftningskrav ställs på livsmedelsförpackningar30,31, läs mer om detta i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. Vidare är plastens för- måga att stå emot syre, vätska och fett samt innehålla gaser som för- hindrar oxidation väsentlig för att bevara livsmedlen och förlänga dess livslängd vilket förhindrar matsvinn. Substitution av plast får därför inte leda till ett ökat matsvinn. Utifrån de specifika krav som ställs på livsmedelsförpackningar samt plastmaterialets egenskaper som bidrar till att minska matsvinnet kan det vara enklare och mer resurseffektivt att i första hand byta ut plast mot andra material i förpackningar för övriga varor. Det finns flera exempel på livs- medelsförpackningar där huvuddelen av förpackningen består av kartong och en mindre del består av plast, exempel på sådana livs- medelsförpackningar är mjölk-, yoghurt- och juiceförpackningar.

Ersättningsmaterial saknas eller är inte resurseffektiva alterna- tiv: För ett antal plaster som i dag används och för vissa applika- tioner (till exempel fiskeredskap eller genomskinliga förpackningar) är det i dag svårt att hitta ersättningsmaterial eftersom dessa befin- ner sig på forskningsnivå eller inte är resurseffektiva alternativ (ex- empelvis kan glas, plåt och aluminium leda till ökade klimatutsläpp). Men utifrån förändrade konsumtionsmönster och en övergång från engångs- till flergångsprodukter kan även dessa material utgöra re- surseffektiva alternativ i vissa applikationer. Därutöver pågår forsk- ning och innovationssatsningar som innebär att papper och kartong i ökad utsträckning kan bli ett resurseffektivt alternativ till plast.

Olika problembilder och initiativ kan leda till inlåsningar och mot- verkande syften: Flera aktörer som utredningen träffat menar att det råder ett ensidigt fokus på återvinning och återanvändning av plast samt biobaserad plast i de många (plast)initiativ som pågår, både på EU och på nationell nivå. Därmed missar dessa initiativ i stor ut- sträckning att lyfta fram de möjligheter som redan finns att ersätta

30Förordning (EG) nr 10/2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel.

31Förordning (EG) nr 282/2008 om återvunna plastmaterial och plastprodukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och ändring av förordning (EG) nr 2023/2006.

159

Smartare användning

SOU 2018:84

fossilbaserade plaster med andra biobaserade material. På EU nivå lyfts plaststrategin fram som ett exempel och på nationell nivå nämns exempelvis Svensk Dagligvaruhandels färdplan.

Några aktörer lyfter fram behovet av en utveckling av inhemsk förnybar råvara från till exempel restprodukter från skogen som rå- vara till biobaserade plastförpackningar. Andra aktörer framför att det inte är resurseffektivt, det är dyrt och komplicerat, att tillverka biobaserad plast från förnybar råvara från skogen. I stället framförs att det är mer resurseffektivt att byta ut plasten mot ett biobaserat material direkt.

Flera aktörer anser att det är för lite fokus på klimatfrågan kopp- lat till plast. Ett ökat fokus på klimatfrågan skulle kunna bidra till att avgöra när det är resurseffektivt att välja plast som material (inklu- sive återvunnen eller biobaserad plastråvara) och när det är resurs- effektivt att välja andra material. För att jämförelsen ska bli så rätt- visande som möjligt bör även andra parametrar räknas in såsom materialets återvinningsbarhet samt risken för nedskräpning och dess eventuella konsekvenser.

Vid all material- och produktutveckling är det viktigt att det görs en samlad bedömning av resurseffektiviteten.

Uppbyggda system: Ett exempel på ett uppbyggt system är pro- duktion av livsmedel där det är vanligt att en förpackningslösning är inkorporerad i själva produktionen, det vill säga att produkten fylls direkt i en förpackning. Det betyder att investeringar i en specifik förpackningslösning har gjorts och att byta ut den mot en annan lös- ning kan därför vara förknippat med en större kostnad. Detta för- svårar generellt byte mellan olika förpackningstyper.

Fiskeredskap och andra fiskerelaterade föremål

I relation till marint skräp och förlorade fiskeredskap inklusive andra fiskerelaterade föremål såsom fiskelådor, rep och dylikt diskuteras inom EU och på internationell nivå möjligheterna att ersätta fiskered- skap av konventionell plast med redskap bestående av material som är biobaserade och bionedbrytbara. Resonemang kring en övergång till andra naturliga material liksom biobaserade och bionedbrytbara plaster förs (se utredningens ställningstaganden gällande bionedbrytbara

160

SOU 2018:84

Smartare användning

plaster i bilaga 4). I plaststrategin lyfter EU-kommissionen fram beho- vet av innovation när det gäller material som fullständigt bryts ner i havs- och sötvatten och som är ofarliga för ekosystemen och miljön. Utifrån aspekten att vissa förluster av fiskeredskap och andra fiske- relaterade föremål alltid kommer att ske på grund av exempelvis olyckor och väderförhållande (men även då de avsiktligt dumpas) kan fiskeredskap som är biobaserade och bionedbrytbara fylla en funktion. Dels för att minska risken för att förlorade fiskeredskap bidrar till mikroplaster och dels för att de redskap som förloras och inte lokali- seras och åtgärdas skulle brytas ner fortare än om de skulle bestå av konventionell plast. Därmed skulle, i alla fall på sikt, redskapens för- måga att fortsätta fiska och snärja djur minska. För att denna typ av alternativ ska bli verklighet behövs mer forskning. Utredningen vill dock poängtera att problematiken med förlorade fiskeredskap i första hand måste åtgärdas vid källan, det vill säga orsakerna till att redskapen förloras (såväl avsiktligt som oavsiktligt) måste adresseras. Vidare be- hövs åtgärder för att underlätta lokalisering av förlorade redskap samt resurser för att åtgärda redan förlorade fiskeredskap. Därtill innebär en övergång till fiskeredskap som består av bionedbrytbara plaster kom- plikationer för möjligheterna att materialåtervinna dem.

Pågående forskning och utveckling

I juni 2017 lanserades Treesearch32, det är den största satsningen hittills i Sverige gällande kunskaps- och kompetensuppbyggnad inom forskning på nya material och specialkemikalier från skogsråvara. I samverkan med akademi, industri, privata stiftelser och staten syftar Treesearch till att skapa en världsledande, öppen forsknings- miljö som lägger grunden för framtida innovationer från skogen och bidrar till bioekonomin. Treesearch ryms inom det strategiska inno- vationsprogrammet Nya biobaserade material, produkter och tjänster även kallat BioInnovation som startade 2014 och som ingår inom ramen för regeringens Samverkansprogram för en Cirkulär och bio- baserad ekonomi, se även avsnitt 3.2.1.

Flera institut och företag bedriver forskning och innovationssats- ningar gällande nanocellulosa (även kallad mikrofibrillerad cellulosa, MFC eller nanofibrillated cellulosa, NFC). Nanocellulosa är ett

32www.treesearch.se/. Besökt 2018-06-25.

161

Smartare användning

SOU 2018:84

material som utvinns ur träfibrer och som har exceptionella styrke- egenskaper. Det finns en mängd olika potentiella tillämpningar för nanocellulosa, till exempel som barriärmaterial i livsmedelsförpack- ningar. Forskare vid Wallenberg Wood Science Centre har lyckats ta fram ett papper som är fem gånger starkare än vanligt papper och inte släpper igenom syre, därmed skulle det till viss del kunna ersätta plast som förpackningsmaterial. Andra användningsområden skulle kunna vara i elektronikprodukter, bilar och flygplan. Stora Enso har i sin tur investerat 90 miljoner kronor i nanoteknik vid en pilota- nläggning i Finland.

Byta plast mot plast

Rapporten ”Ökad plaståtervinning – potential för utvalda produkt- grupper” (Stenmarck et al., 2018) visar att det finns en potentiell kli- matnytta av att byta en plasttyp mot en annan eller att använda åter- vunnen råvara i produkter gjorda av plasttyperna LDPE, HDPE, PP, PET, PVC, PS och ABS. Även miljökostnaderna för de olika plast- typerna har inkluderats. Resultaten för miljökostnaden respektive klimatpåverkan varierar, sammantaget kan dock konstateras att PP, HDPE och PVC är de plasttyper som har lägre miljökostnad och lägre klimatpåverkan än genomsnittet. PS och ABS har sammantaget högre miljökostnad och klimatpåverkan än genomsnittet. LDPE har en högre miljökostnad men en lägre klimatpåverkan än genom- snittet.

Störst klimatnytta uppnås när en plasttyp byts mot en annan med lägre klimatpåverkan samt återvunnen råvara används i stället för jungfrulig. Därutöver har materialens återvinningsbarhet och själva avfallshanteringen stor betydelse för produktens miljöpåverkan i stort varför även det bör vara en viktig parameter vid val av material, se vidare kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. I rapporten konstateras att det är svårt att peka på när byte av plast mot plast kan ske eftersom val av plasttyp i huvudsak beror på vilka egenskaper som produkten ska ha, till exempel livslängd (användningstid) i en viss miljö. Det behöver således göras separata bedömningar för de enskilda fallen (val av plastmaterial och produkt). Men några under- sökta fall som ändå lyfts fram är byte av PS till PP för vissa typer av

162

SOU 2018:84

Smartare användning

förpackningar (till exempel schampoflaskor och tvättmedelsför- packningar). Därutöver lyfts klimatnyttan av att byta ut ABS mot PS där det är möjligt (Stenmarck et al., 2018).

Vad som avgör om det är önskvärt att byta en plasttyp mot en annan handlar bland annat om vad som eftersträvas. Är det resurs- effektivitet, fossilfri användning och cirkuläret som är målet är san- nolikt en beständig materialåtervinningsbar biobaserad plast att föredra framför en fossilbaserad sådan. Möjligheten att byta ut en plasttyp till en annan beror, förutom plastmaterialets/produktens önskvärda egenskaper, på en mängd olika faktorer bland annat teknisk utveckling och kunnande samt miljömässiga preferenser i en samhällsekonomisk och ekologisk kontext (Yarahmadi, 2018).

Utredningen anser att det behövs satsningar på forskning och kunskapshöjande åtgärder kring möjligheter att byta plast mot plast utifrån ett klimatperspektiv och andra relevanta miljöpåverkans- faktorer exempelvis materialåtervinningsbarhet. Vilka miljökrav som ska ha företräde framför andra och vilka avvägningar som ska göras behöver således definieras. Vidare behöver kunskapen spridas till relevanta intressenter såsom produktdesigners och tillverkare. Utredningen anser att det nystartade Substitutionscentrumet, som ska stödja arbetet med att fasa ut farliga kemiska ämnen, skulle kunna fylla en viktig roll eftersom kemiska aspekter kopplat till kva- litet, funktion och cirkulär ekonomi redan är viktiga aspekter i deras verksamhet. Frågan om byte av plasttyp är bred och komplicerad och kräver samverkan mellan flera aktörer för att nå resultat som kan omsättas i praktiken.

4.2.2Effektivare användning av plastmaterial

Genom en smartare produktdesign kan den plast som ändå behövs användas på det mest effektiva sättet. Det kan till exempel handla om att använda mindre material i en produkt. Det kan också handla om att öka kvaliteten på plastmaterialet i syfte att öka produktens livslängd och att göra den lättare att återanvända eller återvinna. Där- utöver leder en ökad reparerbarhet och demonterbarhet till att färre nya produkter behöver produceras och därmed en smartare använd- ning av den plast som redan är i omlopp. Bristande genomslag för cirkulär design vid tillverkning av nya produkter utgör ett hinder för

163

Smartare användning

SOU 2018:84

en ökad återanvändning och återvinning. Ett annat är att plast har varit ett billigt material att tillverka och därmed har plast allt mer kommit att användas till ”slit och släng-produkter”. Med ett ökat tänk kring en hållbar plastanvändning behövs fokus på ökad livs- längd och fler livscykler för plastprodukter redan i designfasen. En omställning till en mer hållbar plastanvändning kräver inte bara en- gagerade konsumenter och användare, det kräver en förändring inom och mellan de producerande företagen.

Ekodesigndirektivet

Utredningens förslag: Att regeringen ger Energimyndigheten i uppdrag att inom ramen för Ekodesigndirektivet verka för att kraven på leverantören att digitalt märka material, komponenter och produkter samt dokumentera relevant information ökar med syftet att i framtiden underlätta återanvändning, reparation och återvinning av komponenter och material. Ett sådant krav skulle kunna bestå av ett märkningskrav gällande, förutom ingående kemikalier och plastpolymerer, även tillverkningsår.

Detta bör ske i komplement till det förslag som lämnas i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning.

Rekommendationer till privata aktörer

Ta fram riktlinjer för hur produktdesign kan bidra till en ökad återanvändning och återvinning samt minskad risk för att pro- dukten eller delar av produkten bidrar till nedskräpning.

Arbeta för en harmonisering av vilka plasttyper som bör används till vad.

Se över vilket material som är mest resurseffektivt för den speci- fika produkten inklusive förpackningen. Det gäller såväl val av material som avvägningar mellan primär-, sekundär- och tertiär- förpackningar och möjligheten att använda returlådor och retur- pallar.

164

SOU 2018:84

Smartare användning

Bakgrund

Val av material utifrån funktion och livslängd kan till viss del hängas upp på legala krav, vissa sådana krav finns till exempel i förpack- ningsdirektivet och ekodesigndirektivet. Den reviderade förord- ningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar innehål- ler till exempel förtydliganden av reglerna för förpackningars ut- formning i syfte att minska onödig materialanvändning och ytterli- gare förbättra återvinningsbarheten. I huvudsak är det dock upp till företagen att göra denna typ av bedömningar.

I Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi (SOU 2017:22) konstateras att kraven på den ursprungliga tillverkaren att digitalt märka material, komponenter och produkter samt dokumentera re- levant information för att i framtiden underlätta användning i flera cykler och sedan lämplig återvinning behöver öka. Utredningen delar denna uppfattning och anser att ett sådant krav skulle kunna bestå av ett märkningskrav gällande tillverkningsår. Om tillverkningsåret framgår bör man kunna utgå från att kemikalieinnehållet enligt det årtalets gällande kemikalielagstiftning uppfylls. Eftersom det är både praktiskt och juridiskt svårt för Sverige som enskilt land att bestämma om tvingade produktregler behöver ett sådant arbete främst bedrivas på EU nivå. Vi föreslår därför att dessa krav inkluderas och tydliggörs i det framtida arbetet med Ekodesigndirektivet (2009/125/EG).

Direktivet syftar till att förbättra produkternas miljöprestanda under hela livscykeln. Tidigare har det främst varit produktens ener- gianvändning i användarfasen som stått i fokus, men det blir allt van- ligare att hänsyn tas till hela produktens livscykel och att det även sätts krav på teknisk livslängd, återvinning, reparerbarhet, vattenan- vändning, utsläpp till miljön, informationskrav kring farliga ämnen med mera. Direktivet är ett ramdirektiv som sätter ramarna för hur krav ska tas fram och vad som kan regleras. Specifika krav för olika produkter anges i produktförordningar. Produkter som berörs be- står ofta till stor del av plast, bland annat kyl och frys, dammsugare och TV-apparater. Möjligheter finns att använda direktivet till att i större utsträckning även omfatta krav på design för en mer cirkulär ekonomi vilket också är något som EU-kommissionen lyfter i plast- strategin. Produktförordningarna om tvätt-, diskmaskiner, kyl/frys för hushåll, TV och belysning är under revidering och kommittéom-

165

Smartare användning

SOU 2018:84

röstning väntas kring årsskiftet 2018/2019. De föreslagna ändring- arna inkluderar bland annat krav på reparationsinformation och hur länge reservdelar ska finnas tillgängliga (Blomqvist, 2018). Nya krav med avseende på cirkulär ekonomi och resurseffektivitet till exempel reparerbarhet och återvinning innebär att flera myndigheter till ex- empel Naturvårdsverket berörs, varför det är viktigt att även dessa myndigheter avsätter resurser för att aktivt arbeta med dessa frågor.

Läs mer om utredningens förslag och ställningstagande i relation till Ekodesigndirektivet i kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning.

I fackhandeln är emballage en viktig fråga. Plastemballage med syfte att skydda varan, såsom bubbelplast, plastkuddar och frigolit- pellets kan, förutsatt att det bedöms som resurseffektivt, bytas ut mot andra material till exempel papper. Ett exempel är hur en till- verkare av grillar genom att efterfråga annan förpackningslösning kunde minska användningen av plast och uppnå en mindre totalför- packning. På så vis kunde containrarna fyllas med fler grillar och där- med minskade transportkostnaden. Förpackningar används för att skydda varor vid transporter och särskilt dyra och ömtåliga pro- dukter som till exempel elektronik är ofta väl förpackade. Exemplet med grillarna visar dock att det kan finnas både miljövinster och pengar att spara genom att se över vilken förpackning som är mest resurseffektiv för den specifika produkten. Det gäller såväl val av material som avvägningar mellan primär-, sekundär- och tertiärför- packningar samt möjligheten att använda returlådor (se exemplet med returlådor och returpallar från Svenska retursystem i avsnitt 4.3). Försäljning via nätet av till exempel leksaker kan innebära att förpack- ningen i sig inte behöver vara så säljande, i stället kan fokus kunna ligga på att förpackningarna görs så effektiva och transportvänliga som möjligt.

Andra exempel på en effektivare plastanvändning är att minska materialåtgången, exempelvis har Lidl Sverige reducerat tjockleken på 25-liters avfallspåsar och fryspåsar med zip-förslutning samt re- ducerat plasten i förpackningarna för cashewnötter och tranbär med 20 procent. Lidl Sverige har även bytt ut plastpåsen för ekologiska bananer mot en plastgördel, vilket ger en reducering av plast med nära 85 procent för ett kilo bananer (Thunborg, 2018).

166

SOU 2018:84

Smartare användning

Andra styrmedel

I arbetet med utredningen har även andra styrmedelsförslag fram- kommit som vi vill peka på men där det samtidigt pågår eller startas upp ett arbete som är i linje med dessa förslag, varför utredningen valt att inte närmre fördjupa sig i dem.

Standarder

Ett viktigt stöd för företagens bedömningar är gemensamma stan- darder. Mot bakgrund av kraven i det uppdaterade förpacknings- direktivet startar Swedish Standards Institute (SIS) upp en arbets- grupp inom den europeiska standardiseringsorganisationen (CEN) som ska revidera den harmoniserade standarden SS-EN 13428 För- packningar – krav på tillverkning och sammansättning för att före- bygga förpackningsavfall. I och med revideringen av standarden kommer Sverige ha möjlighet att lämna synpunkter genom den tek- niska kommittén (Lindahl, 2018). SIS har även fått stöd från Natur- vårdsverket för att etablera ett ISO-sekretariat för utveckling av standarder för plaståtervinning, se vidare kapitel 5 Ökad och säker materialåtervinning. Utredningen anser att det harmoniserade arbetet med standarder är en viktig del i arbetet för att nå en mer hållbar plastanvändning, varför vi välkomnar Naturvårdsverkets satsningar.

Nationell miljömärkning

Miljömärkning kan vara ett värdefullt verktyg för att driva på mark- naden samt underlättar för konsumenten att göra hållbara val. Möj- ligheten att inkludera kriterier för att minska användningen av plast i nationella miljömärkningssystem har förts fram. Den nordiska miljömärkningen Svanen är en helhetsmärkning med krav på funk- tionalitet, livslängd och miljömärkning där de grundläggande kraven främst är utformade med avseende på kemiska tillsatser. Kriterier för plast och förpackningar är en del i helhetsarbetet och ses som en viktig fråga ur klimat-, resurseffektivitet- och nedskräpningsperspek- tivet. Svanen har uppsatta kriterier som syftar till att underlätta materialåtervinningen samt öka andelen återvunnen plastråvara. Därutöver finns krav om vikt-nytta-förhållande (VNF) som är ett

167

Smartare användning

SOU 2018:84

mått på den mängd förpackning som används för att leverera en mängd produkt med viss nytta. Begränsningen syftar bland annat till att minska mängden förpackning. Undantagna från detta krav är för- packningar som tillverkats av mer än 80 procent återvunnen råvara efter konsumentledet samt produkter som levereras i en förpackning som ingår i ett återtagningssystem, det vill säga att förpackningen återtas, tvättas och fylls på igen. Vidare har Svanen, i linje med EU- kommissionens förslag för minskad användning av engångsartiklar i plast, beslutat att produktergrupperna: bomullstops, sugrör, tallri- kar, engångsbestick, tandstickor, cocktailpinnar och omrörnings- pinnar i plast inte kan Svanen-märkas. Beslutet gäller dessa pro- dukter oavsett om de består av 100 procent plast eller blandningar av plast och annat material samt oberoende av om plasten har fossilt eller förnybart ursprung. Svanen har inga licenser eller pågående an- sökningar på dessa produkter i plast eller plastblandningar men vill agera förebyggande i linje med plaststrategin (Bergman, 2018). Uti- från ovanstående gör utredningen bedömningen att det redan pågår ett aktivt och värdefullt arbete kopplat till frågan om att minska an- vändningen av plast inom den nationella miljömärkningen. För re- sonemang för märkning gällande innehåll av förnybar råvara se vi- dare kapitel 6 Förnybar plast.

4.3Goda exempel som inspiration

I arbetet med utredningen har vi hittat ett antal goda exempel som

vihar valt att samla i detta kapitel som en inspirationskälla för andra. Listan på goda exempel är på inget sätt fullständig.

Från engångsprodukter till flergångsprodukter

Några exempel på hur olika aktörer bidrar till att minska en onödig användning av plastprodukter genom en övergång från engångspro- dukter till flergångsprodukter är Landvetter flygplats som installerat dricksvattenkranar utanför toaletterna för den som vill fylla på sin egen vattenflaska samt Circle K som testar ett koncept där kunden kan köpa en återanvändningsbar flaska och sedan fylla på vatten från en automat där vattnet kan fås med eller utan kolsyra samt smaksatt

168

SOU 2018:84

Smartare användning

i olika smaker33. I Storbritannien finns projektet Refill som innebär att allmänheten gratis kan fylla på sin medhavda flaska med kran- vatten hos anslutna företag. Hittills har över 13 000 företag anslutit sig och allmänheten kan enkelt hitta dem genom Refills mobilappli- kation.34

Flera caféer har introducerat refillmuggar, vilka i många fall kan användas oavsett vilket café man handlar på. I Tyskland finns på vissa ställen ett återvinningssystem där en flergångsmugg kan köpas för runt 15 kronor, den lämnas sedan in, diskas och kan därefter använ- das igen. Göteborgs Stad funderar på hur ett liknande system kan introduceras i Göteborg (Nielsen, 2018).

Det kommunägda bolaget Göteborg & Co har beslutat att eve- nemanget Göteborgs Kulturkalas ska bli fritt från engångsförpack- ningar, målet är helt engångsfria evenemang 2021, men redan under 2018 års kulturkalas beslutades att antalet engångsförpackningar skulle minska. Området ”Green Corner” var helt engångsfritt och besökare på Kulturkalaset uppmuntrades att använda flergångslådor och flergångsmuggar genom att alla mat- och kaffeförsäljare gav 10 procent rabatt till de som hade med egen matlåda eller mugg. Vidare var evenemanget Kranmärkt, därmed fanns inget flaskvatten att köpa i stället erbjöds kranvatten i vattenposter på alla Kultur- kalasets festivalplatser.35 Utifrån de erfarenheter som gjorts kommer Göteborgs Stad att ta fram en vägledning för hur engångsfria evene- mang kan genomföras, vilken kommer kunna användas av både offentliga och privata verksamheter (Nielsen, 2018).

Företaget Go Box (USA) driver ett retursystem för återanvänd- bara take away lådor. Kunden ansluter sig enkelt via en applikation och får reda på vilka matställen som ingår i systemet samt var lådan kan lämnas efter att måltiden intagits. Företaget hämtar lådorna som maskindiskas och därefter på nytt lämnas ut till matställena (hämt- ning och lämning av lådorna sker med cykel för att vara så klimat- smarta som möjligt). Enligt företagets hemsida har fler än 70 för- säljare och 3 500 kunder anslutit sig, vidare har cirka 120 000 en- gångslådor sparats in.36

33https://m.circlek.se/sv_SE/pg1334114997196/privat/Vara-stationer/Mat-och- Dryck/wateryourway.html. Besökt 2018-10-15.

34https://refill.org.uk/about/. Besökt 2018-10-15.

35https://goteborg.se/wps/portal/enhetssida/en-varld-utan-sopor/engangsfritt-kulturkalas/. Besökt 2018-11-09.

36www.goboxpdx.com/. Besökt 2018-08-20.

169

Smartare användning

SOU 2018:84

Ett annat exempel är Systembolagets mål om att minska försälj- ningen av plastpåsar med 50 procent till 2020. För att uppnå målet har tre varianter av flergångskassar i olika återvunna material tagits fram. Systembolaget använder också nudging på olika sätt, både i butik och online. Utöver detta utvärderar Systembolaget andra verk- tyg för att på ett effektivt sätt minska försäljningen, exempel på detta är placering respektive prissättningen av plastpåsarna (Westin, 2018).

Ytterligare ett exempel på en övergång från engångs- till fler- gångsprodukter är återanvändbara nätpåsar för frukt och grönsaker som numera kan beställas på internet eller köpas i allt fler livs- medelsbutiker och andra butiker som säljer köksgeråd eller smarta prylar.

Fler exempel på hur engångsemballage kan undvikas är det pant- baserade retursystem för plastlådor och plastpallar som Svenska Re- tursystem driver sedan 2001. Retursystemet inbegriper producenter, grossister och butiker. Från butiken returneras lådorna och pallarna tillbaka för tvätt för att därefter skickas ut i systemet igen. En retur- låda har en livslängd på cirka 15 år och används i snitt över 100 gånger. Lådor som går sönder lagas. När en returlåda är uttjänt mals plasten ned och återvinns vid tillverkning av nya returlådor. Plasten från trasiga pallar återvinns och blir till nya plastprodukter. Enligt Svenska Re- tursystem är utsläppen av koldioxid 74 procent lägre med deras retur- lådor jämfört med engångsemballage och genom att använda returlådor och returpallar i stället för engångsemballage minskade branschen sina koldioxidutsläpp med 28 200 ton under 2017.37

Ökad återanvändning av möbler och inventarier

En studie från Blocket i samarbete med IVL Svenska Miljöinstitutet visar att den begagnathandeln som bedrevs på Blocket under 2017 innebar att produktionen av cirka 22 000 ton plast kunde undvikas – mängden motsvarar den samlade vikten av två Kaknästorn.38

Ett sätt för företag att stärka begagnathandeln är att underlätta för konsumenter att nyttja denna typ av handel. I Sverige har IKEA ett samarbete med Blocket som innebär att IKEA:s Family medlem- mar kan annonsera ut begagnade IKEA möbler gratis på Blocket via

37www.retursystem.se/sv/hallbarhet/hallbarhet/. Besökt 2018-08-20.

38www.mynewsdesk.com/se/blocket/pressreleases/begagnathandeln-skonar-miljoen-fraan-

22-000-ton-plast-2481389. Besökt 2018-08-28.

170

SOU 2018:84

Smartare användning

IKEA:s hemsida. I Belgien och några fler länder bedriver IKEA åter- försäljning på sina varuhus. Upplägget innebär i huvudsak att kunden tar med sig en begagnad IKEA möbel till varuhuset där de får en voucher för ett överenskommet pris. Möbeln blir sedan satt till försäljning i IKEA:s fyndhörna där den markeras som ”andra- hand”. Sedan ett antal år tillbaka sker även återförsäljning av begag- nade IKEA möbler på varuhuset i Jönköping. Idén har inte perma- nentats på fler varuhus bland annat eftersom IKEA Sverige upplever att det är lättare för kunden att själv sälja varan via andrahandsan- nonsering och därför främst satsar på att stötta återanvändning via samarbeten med exempelvis Blocket (Paulsson, 2018; Stoltz, 2018).

Ett annat exempel är det Vinnova-finansierade projekt Cirkula- ritet.se39 som handlar om att skapa cirkulära affärsmodeller där kontorsmöbler renoveras, repareras och säljs på nytt. I Sverige pro- duceras det möbler för cirka 23 miljarder kronor om året, varav un- gefär en fjärdedel består av kontorsmöbler. Enligt projektet går det att halvera resursförbrukningen och minska klimatpåverkan med cirka 30 procent i jämförelse med dagens linjära system där möbler produceras, används och slutligen slängs. Forskningsprojektet ”Cirku- lära inredningar – potential och lösningar för ökad återanvändning av inredningsprodukter” visar att en stor del av inredningen på ett kontor innehåller plast, exempelvis kontorsstolar kan bestå av cirka 60 procent plast och textilmattor av runt 20 procent. Där- utöver innehåller höj- och sänkbara skrivbord, besöksstolar, glas- partier och innerdörrar plast. Planteringskärl i plast är också vanligt förekommande på kontor (Ljungkvist Nordin, 2018; Andersson et al., 2018). En rapport från projektet visar att återbruk av en kont- orsstol innebär att nytillverkning och avfallshantering av omkring åtta kilo plast kan undvikas och återbruk av ett höj- och sänkbart skrivbord innebär en besparing på omkring två kilo plast där den största vinsten ligger i en besparing om cirka 20 kilo metall (Andersson et al., 2018).

Ytterligare ett exempel är hur Göteborgs Stad har startat upp en intern återbrukssajt ”Tage” där stadens verksamheter kan skänka och hitta möbler och inventarier.40 Göteborgs Stad delar med sig

39https://cirkularitet.se/. Besökt 2018-08-20.

40https://goteborg.se/wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8 Besökt 2018-08-20.

171

Smartare användning

SOU 2018:84

källkoden för Tage till andra som vill bygga en bytessajt. Exempelvis Västra Götalandsregionen har använt källkoden för att bygga en egen Tage41.

Proaktiva kommuner och regioner

Göteborgs Stad, Helsingborgs stad och Uppsala kommun är exempel på tre kommuner som aktivt arbetar för att ställa om till en mer hållbar plastanvändning. I det ligger såväl minskad plastanvänd- ning (i form av att inte ersätta produkten med något annat, att för- länga produktens livstid och att ersätta plastmaterialet med annat material) som att öka andelen återvunnen plast. I omställningen an- vänds bland annat offentlig upphandling som ett effektivt verktyg. Även Region Skåne använder offentlig upphandling som ett verktyg för att gå mot sitt miljömål Fossilfritt 2020. En ökad återanvändning uppnås också genom att kommuner underlättar för sina invånare att skänka och köpa begagnade varor, exempel på det är Roslagstulls återbruk och Retuna återbruksgalleria.

Göteborgs Stad – Skrota skräpet

Göteborgs Stad har tagit fram vägledningar och checklistor med praktiska tips och goda exempel för att förebygga avfall i stadens olika verksamheter, bland annat inom kontor, äldreboende, skola, förskola, flerbostadshus, på kafé och restauranger samt vid beställ- ning av konferenser, hotell och catering. Därutöver finns en specifik checklista samt en webbaserad utbildning för att förebygga avfall vid inköp och upphandling.42 Genom initiativet Skrota Skräpet som drivs av förvaltningen Kretslopp och vatten i Göteborgs Stad stöttas verksamheterna i arbetet med att minska sitt avfall av Sveriges första anställda förebyggandecoach. Även upphandlare behöver stöd då de ibland saknar kunskap och motivation att ställa avfallsförebyggande krav. Många gånger hänvisar de till beställarnas behov, vilka ofta är skapade av rutiner och vanor. Mot bakgrund av detta genomförs en utbildning om avfallsförebyggande arbete för alla Göteborgs Stads

41www.vgregion.se/om-vgr/organisation-och-verksamhet/miljovgr/miljoplan-2017- 2020/produkter-och-avfall/tage/. Besökt 2018-08-20.

42goteborg.se/forebyggavfall. Besökt 2018-08-20.

172

SOU 2018:84

Smartare användning

centrala upphandlare, vilket har lett fram till en ökad förståelse och förändringsvilja (Nielsen, 2018).

På äldreboendet Sekelbo har flera åtgärder för att minska avfallet genomförts, bland annat har en övergång till flergångsprodukter för sängunderlägg, rullstolsunderlägg, haklappar för boende och dusch- förkläden för medarbetare genomförts. Den största delen av det brännbara avfallet på ett äldreboende är inkontinensskydd. Använd- ningen av dessa har minskat dels genom att personalen har utbildats i individuell utprovning där bland annat personer med mindre behov har fått tvättbara inkontinensskydd, dels genom att de boende tas till toaletten oftare. För att minska överanvändning av engångshandskar förtydligades reglerna för när dessa ska användas. Därutöver köptes flergångslådor in för att förvara smörgåspålägg och matrester. Genom att byta till flergångsprodukter minskade Sekelbo sin klimatpåverkan med nästan 6 ton koldioxid per år. Inköpskostnaderna för engångs- produkter minskade med 80 procent, från cirka 30 000 till cirka 6 000 kronor per år.43 Konceptet Det avfallssnåla äldreboendet, där dessa åtgärder ingår, införs nu på samtliga äldreboenden i Göteborgs Stad (Nielsen, 2018). På uppdrag av Göteborgs kommunfullmäktige utreder förvaltningen Kretslopp och vatten hur hela Göteborgs Stad kan minska användningen av engångsprodukter. Utredningen ska vara klar till årsskiftet 2018/19 (Nielsen, 2018).

Helsingborgs stad – Nätverk för Miljö och hälsa i upphandling

I början av 2015 kontaktade Helsingborgs stad Sveriges Offentliga Inköpare med önskan om att få publicera ett upprop i deras tidning för att komma i kontakt med fler personer som arbetade med lik- nande frågeställningar. Uppropet ledde fram till nätverket Miljö och hälsa i upphandling, som för närvarande består av ett nätverk på

12kommuner samt Polismyndigheten. Nätverket har kontakt i stort sett varje vecka och träffas två gånger per år för att utbyta erfaren- heter och stötta varandra gällande hur man kan tänka och agera i olika upphandlingssituationer. Det kan gälla varför man valt att göra på ett visst sätt, vilka misstag man gjort, vad som blev bra, om något var kostnadsdrivande, inte drivande med mera. Det mindre nätverket

43https://goteborg.se/wps/portal?uri=gbglnk%3a201682712530538#htoc-8 Besökt 2018-08-20.

173

Smartare användning

SOU 2018:84

skapar personliga relationer som gör det lätt att ta kontakt och ställa frågor. Inom nätverket diskuteras upphandling av olika material- strömmar och enligt nätverket utgör plast den enskilt största frågan då plast används inom en mängd olika områden såsom profilartiklar, leksaker, entrémattor, engångsartiklar till konferensanläggningar, gymnastikmaterial, golv, förpackningar vid upphandling av kläder, PVC i skyddskläder, sjukvårdsmaterial, husgeråd, konstgräs och fall- skydd, livsmedelsförpackningar med mera (Berg, 2018).

Helsingborg stad har i sin kommande klimat- och energiplan, som ska antas i december 2018, föreslagit att senast 2020 har kom- munen ramavtal för vanligt förekommande engångsartiklar i fossilfri plast. Det innebär att produkter tillverkade av fossil plast ska fasas ut. Stadens centrala inköpsenhet jobbar med upphandlingar och av- tal för att få bort onödiga plastprodukter samt ersätta produkter ba- serade på fossil råvara med produkter baserade på förnybar råvara i så hög grad som möjligt. Områden som kommunen har satsat extra på är bland andra lek- och hobbymaterial, köksutensilier, engångs- artiklar, förbrukningsmaterial och sjukvårdsprodukter (Berg, 2018).

Vikten av att upphandlarna är delaktig under hela inköpsproces- sen betonas (från det att en marknadsanalys inom miljö och hållbar- het görs, kraven ställs, frågor från leverantörer ställs, till det att an- buden ska utvärderas och avtalen följas upp). Avtalstiderna är vanli- gen fyra år och en viktig del i arbetet är att följa upp avtalen. I Sverige sker sällan överprövning utifrån miljökrav. För att säkerställa redan i anbudsskedet att anbudsgivarna lever upp till de ställda kraven kräver Helsingborgs stad att anbudsgivaren kan styrka att kraven uppfylls tillsammans med anbudet, det vill säga det räcker inte med att bara lova att produkten uppfyller ett visst krav, det ska också kunna bevisas (Berg, 2018).

Här betonas även vikten av att få med sig beställare och personal ute i verksamheterna. När ett mer miljövänligt sortiment finns upp- handlat behöver beställare ute i verksamheten få information om av- talet och produkterna. Därutöver poängteras vikten av att perso- nerna i de avtalsgrupper som finns ute i verksamheterna samt övriga beställare återkopplar kring hur det funkar, den informationen har upphandlarna annars inte tillgång till. Kontakten mellan upphand- lare och verksamheterna är med andra ord avgörande för att få till en funktionell och hållbar upphandling. Ett exempel är när billiga pro- dukter som ofta går sönder inte reklameras. I stället för att reklamera

174

SOU 2018:84

Smartare användning

exempelvis undermåliga skyddshandskar slänger man den och tar en ny. Förutom prisbilden påverkar såklart tids- och resursbrist viljan och orken att reklamera, men om inte problemen uppmärksammas blir det heller ingen förändring. Reklamationer är därmed ett viktigt verktyg i arbetet (Berg, 2018).

Uppsala kommun – Klimateffektiv plastupphandling

Uppsala kommun har sedan 2010 arbetet med olika initiativ för att minska klimatpåverkan från plast. År 2017 startades projektet Kli- mateffektiv plastupphandling. I projektet samarbetar medlemmarna för att genom upphandling påverka leverantörer och producenter av plastprodukter att utöka sitt sortiment av återvunna och förnybara produkter. Därutöver arbetar medlemmarna aktivt med att minska sitt användande av fossila plastprodukter. Viktiga delar i projektet har varit att kartlägga de gemensamma större flödena av plastprodukter vilka sedan har utgjort grunden för det fortsatta arbetet med förändrade upphandlingskriterier. Inom projektet undersöks möjligheterna att:

Ta fram ett beräkningsverktyg som möjliggör, att utifrån leveran- törernas uppgifter, jämföra en produkts klimatpåverkan med en annans (exempelvis påse A med påse B).

Lägga in kriterier i anbudsförfarandet som syftar till att skapa in- citament för leverantörerna att förbättra sig under hela avtals- perioden.

Använda ”förbehåll” för att få till en innovativ och framåtblick- ande upphandling. Detta används då det inom en snar framtid kommer finnas tillgängligt ett bättre miljöalternativ på mark- naden. Förfarandet sker genom att den specifika produkten ”lyfts ut” från det större anbudsförfarandet och kommunen förbehåller sig rätten att köpa in det bättre alternativet när det väl finns till- gängligt på marknaden, trots gällande leverantörsavtal.

Genom att deltagarna gemensamt ändrar upphandlingskriterier för plastprodukter kan en ökad efterfrågan på återvunnen och förnybar plastråvara skapas. Samlade erfarenheter ska ligga till grund för att forma en systematik för framtida upphandlingsrutiner av plast. Pro-

175

Smartare användning

SOU 2018:84

jektet lägger även stor vikt vid informations- och kommunikations- insatser, samt arbetar aktivt med att erbjuda material i form av ex- empelvis guider och handledningsmanualer för att underlätta arbetet kring minimering, ökad sortering och användandet av alternativ till fossilbaserad plast. Utöver dessa informativa insatser riktas även fokus på plastanvändning och beteende.

Ett exempel på hur Uppsala kommun har arbetet med ett inno- vativt och framåtblickande upphandlingsförfarande är det arbete som bedrivs i syfte att kunna ersätta riskavfallsbehållare baserade på fossil plast (dessa används främst inom vårdsektorn). Behållarna an- vänds för att ta hand om riskavfall som sedan skickas på destruktion via förbränning (Hilding, 2018). I Sverige används mellan 1,5 till

2miljoner riskavfallsbehållare per år. Företaget OrganoClick har ut- vecklat en riskbehållare av biokomposit baserad på svensk träfiberrå- vara och med stöd av Vinnova kan pilotproduktionen för att ta fram en fullstor prototyp inledas. Målsättningen är att riskavfallsbehålla- ren ska kunna levereras under 2019.44 För att företag ska utveckla nya produktlösningar behövs kunder som köper dessa produkter. Uppsala kommun har därför en överenskommelse med företaget OrganoClick om att när produkten finns på marknaden kommer kommunen efterfråga denna produkt. OrganoClick har i sin tur garanterat att prisbilden för den förnybara riskbehållaren inte kom- mer att förändras jämfört med den fossilbaserade (Hilding, 2018).

Uppsala kommun deltar även i det regionala samverkansprojektet Minskad klimatpåverkan från plast i kommunal verksamhet mellan kommunerna Uppsala, Eskilstuna, Norrköping och Linköping. Inom projektet ska upphandlingskrav och inköpsrutiner för ett urval av plastprodukter som används inom kommunal verksamhet utveck- las. Inom projektet vill man aktivt gynna plast producerad av åter- vunnen eller förnybar råvara, eller ett helt annat material med lägre klimatpåverkan. Kommunerna samverkar med näringsliv, industri och forskningsinstitut. Projektet vill bidra till att skapa en modell av hur förändringsarbetet kan bedrivas som sedan kan spridas till Sveriges kommuner (Hilding, 2018).

För att höja statusen och öka takten på arbetet med att minska klimatpåverkan från plast har Uppsala kommun i sitt reviderade

44http://organoclick.com/news/funding-from-vinnova-for-risk-waste-containers-made-of- the-biocomposite-organocomp-r-5b06a9f660a7d/. Besökt 2018-08-20.

176

SOU 2018:84

Smartare användning

Miljö- och klimatprogram 2014–202345 brutit ut tidigare mål om plast och lagt det som ett eget etappmål (Hilding, 2018). Målet inne- bär att

Vid nyanskaffning av produkter med plastinnehåll ska plasten senast 2030 enbart komma från återvunnen eller förnybar råvara. Målet omfat- tar både kommunens egna inköp och vid upphandling av verksamhet.

Därutöver ska Uppsala kommun minska inköpen av produkter som innehåller plast och i stället använda förnybara material eller bestän- diga material. Om alternativ saknas ska fossil råvara bytas mot åter- vunnen eller förnybar råvara. När det är möjligt ska engångsprodukter ersättas med flergångsprodukter eller engångsprodukter med lägre klimatpåverkan. Så kallad nedbrytbar eller komposterbar plast ska helt undvikas, då den försämrar möjligheterna till materialåtervin- ning (Uppsala kommun, 2018).

Region Skåne – innovationsupphandling

Ett exempel på innovationsupphandling är Region Skånes upphand- ling av klimatneutrala engångsförkläden. I regionen används årligen cirka 6 miljoner engångsförkläden, inom den svenska sjukvården är motsvarande siffra cirka 100 miljoner. Fossilbaserade engångspro- dukter står i dag för en hög andel av sjukvårdens klimatpåverkan och i regionen utgör förklädena den engångsprodukt som ger den femte största miljöpåverkan. I linje med Region Skånes miljömål Fossilfritt 2020 har det varit prioriterat för regionen att ersätta dessa engångs- förkläden med funktionsmässigt likvärdiga produkter, tillverkade av förnyelsebara, klimatsmarta råvaror. Då det är produkter som i stor utsträckning inte finns på marknaden har det varit svårt att hitta leverantörer. Tre landsting och regioner har tidigare försökt upp- handla engångsförkläden av biopolymerer men intresset från poten- tiella leverantörer har varit svagt och inga anbud har inkommit. Mot bakgrund av detta genomfördes en upphandling med stöd av för- handlat förfarande46. Region Skåne har genomfört upphandlingen

45Utökat enligt beslut i kommunfullmäktige 28 maj 2018 – tillagt klimatanpassning och två nya etappmål nummer nio och tio.

46Förhandlat förfarande är ett förfarande där den upphandlande myndigheten eller enheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem.

177

Smartare användning

SOU 2018:84

som ett pilotprojekt med ekonomiskt omställningsbidrag från Ener- gimyndigheten. Pilotprojektet har stimulerat en utveckling som lett fram till en klimatneutral produkt, men också ett material som har stor potential även för andra produkter på marknaden. Exemplet visar att upphandlingen kan utgöra ett kraftfullt verktyg och dess- utom ge stora synergieffekter.47

Roslagstulls återbruk och Retuna återbruksgalleria

Kommuner kan möjliggöra återanvändning genom att erbjuda invå- narna en enkel möjlighet att skänka varan vidare via exempelvis an- visade platser på återvinningscentralen och genom att samarbeta med privata aktörer i syfte att minska och förebygga avfall. I SOU 2017:22 lyfts Roslagstulls återbruk och Retuna återbruks- galleria fram som två exempel på samarbete mellan kommunen och privata aktörer i syfte att minska kommuninnevånarnas avfallsmäng- der. Roslagstulls återbruk ligger i Stockholms innerstad och är an- passad för att besökarna ska kunna komma till fots eller på cykel.48 På återbruket finns en bemannad station, ett så kallat återbruksfilter, där besökaren ombeds sortera ut återanvändbara produkter, och först efter att ha passerat detta ”filter” kommer besökaren till åter- vinningscontainrarna. Personalen sorterar i sin tur produkterna och det som är användbart hamnar på begagnatmarknaden. Driftsentre- prenören är utbildad av begagnataktörer för att kunna avgöra vilka produkter som är gångbara och hur de ska hanteras. Återbruksgra- den49 är 15 procent jämfört med tre procent vid Stockholms övriga återvinningscentraler (SOU 2017:22). I Eskilstuna finns Retuna, Sveriges första återbruksgalleria. Här finns butiker som säljer möbler, inredning, kläder verktyg, cyklar med mera. Allt som säljs är åter- brukat, återanvänt, ekologiskt eller hållbart producerat. Gallerian ligger intill Retuna Återvinningscentral där besökare kan lämna åter- brukbara leksaker, möbler, kläder, inredningsprylar och teknik i

47www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/dialog-och-innovation/innovation-i- upphandling/exempel-innovation/region-skane-engangsforkladen-till-sjukvarden/. Besökt 2018-10-15.

48www.stockholmvattenochavfall.se/avfall-och-atervinning/har-lamnar-du-dina- sopor/privatkund/har-lamnar-du-sopor/atervinningscentral/#!/roslagstulls-aterbruk. Besökt 2018-08-20.

49Andelen mottagna produkter som går till återanvändning i stället för återvinning.

178

SOU 2018:84

Smartare användning

återbruksdepån ”Returen”. Personal tar emot materialet och gör en första sortering, därefter fördelas det ut till de återbrukande buti- kerna i gallerian – som i sin tur gör en andra sortering utifrån vad de anser gångbart.50

I SOU 2017:22 redogörs för några överväganden som kommu- nen bör göra då samarbete med privata eller ideella aktörer sker.

50www.retuna.se/. Besökt 2018-08-20.

179

5Ökad och säker materialåtervinning

Ur Dir 2017:60:

För att uppnå en cirkulär ekonomi bör de produkter som sätts på mark- naden i så hög utsträckning som möjligt kunna återanvändas eller sor- teras ut och materialåtervinnas. Det återvunna materialet bör då hålla likvärdig kvalitet och samma krav på begränsning av innehåll av farliga ämnen som det som tillverkats av jungfruligt material. Materialström- marna bör hållas giftfria för att undvika att farliga kemikalier cirkuleras.

Utredaren ska därför

identifiera vilka plaster som är särskilt svåra att hantera i avfallsledet, vad gäller materialegenskaper, materialåtervinningsbarhet, kvalitet och in- nehåll av farliga ämnen,

redogöra för om det finns plaster, kombinationer av plaster eller plaster och andra material eller ämnen som inte är möjliga eller lämpliga att materialåtervinna samt föreslå och analysera potentiella åtgärder för att öka möjligheterna till materialåtervinning i dessa fall,

analysera och ge förslag på hur man i ökad grad kan uppnå en likvärdig kvalitet mellan återvunnen plast och jungfrulig plastråvara, och

utreda behovet av alternativa metoder och tekniker till de som är till- gängliga i dag för återanvändning och material-återvinning av plast ba- serad både på fossil och biobaserad råvara och redovisa möjligheter och svårigheter med dessa.

Återvinning är ett brett begrepp som kan innebära olika saker och kan därför bli oprecist. Begreppet kräver ofta en närmare beskriv- ning. För att vara tydliga delar vi i denna rapport upp återvinning av plast i följande:

181

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Materialåtervinning – ofta som synonym med mekanisk återvin- ning. Det återvunna materialet blir nytt material.

Energiåtervinning – den process som handlar om att elkraft och värme för uppvärmning utvinns genom att plasten förbränns. Av den plast som samlas in går 40–60 procent i dagsläget till för- bränning (Material Economics, 2018). Materialets energiinne- håll kommer till nytta.

Feedstock återvinning – återvinning av byggstenar för polyme- rerna. De återvunna byggstenarna kan bli ny plast eller en annan produkt.

I detta kapitel har vi valt att fokusera på:

1.Vad som krävs för en ökad materialåtervinning genom i dag kom- mersiellt tillgänglig mekanisk återvinning, för stora och relativt rena plastflöden.

2.Vilken återvinning som är mest ändamålsenlig för plaster som på grund av kemikalieinnehåll eller andra komplicerande egenskaper inte bör eller kan återvinnas mekaniskt. I enlighet med direktivet ingår här att föreslå och analysera potentiella åtgärder för att öka möjligheterna till materialåtervinningen för dessa, vilket inbegri- per andra metoder än mekanisk återvinning.

3.Utredningen vill poängtera att fokus först och främst bör ligga på att öka den mekaniska återvinningen. Därför bör det vara centralt att redan vid design och tillverkning beakta att produk- terna ska kunna återvinnas mekaniskt i upprepande cirklar.

I sammanhanget bör prioriteringen enligt EU:s avfallshierarki, den så kallade avfallstrappan, beaktas. En tolkning vad den innebär för hantering av plast och plastavfall ges i figur 5.1 nedan. För en säker återanvändning och materialåtervinning krävs kunskap om vad plast- avfallet innehåller. Plast som innehåller problematiska tillsatser bör inte återanvändas. Inte heller materialåtervinning är ett lämpligt alternativ om den inte kan genomföras på ett säkert sätt med avse- ende på innehåll av oönskade tillsatser.

182

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Minimera

Återanvänd

Minskad

Materialåtervinnanvändning bör ses som första

alternativ

Energiåtervinn

Genom att visualisera användning av plast i en process i stället för olika trappsteg görs det tydligare att de olika stegen är beroende av varandra. Nästa led i processen påverkas av beslut och åtgärder i ti- digare led (figur 5.2).

Tillverkning

ÅteranvändningEnergiåtervinning

Användning

Materialåtervinning

Deponering

Källa: Baserat på en presentation från Tekniska verken, 2018-04-18.

Återanvändning av uttjänta plastprodukter är i dag mycket ovanligt. För att möjliggöra en ökad återanvändning och materialåtervinning behöver plaster och plastprodukter i större utsträckning designas för detta. I EU-kommissionens plaststrategi föreslås därför att, när det gäller förpackningar, ska senast 2030 all plast som släpps ut på mark-

183

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

naden i EU kunna återanvändas eller återvinnas på ett kostnads- effektivt sätt. Återanvändning av plast beskrivs i kapitel 4 Smartare användning.

5.1Materialåtervinning av rena och homogena plastflöden genom mekanisk återvinning — Problem, möjligheter och förslag

till förbättringar

Den teknik som används i dag för att materialåtervinna plast är mekanisk återvinnig. Det innebär att plasttyperna sorteras, och där- efter mals till flingor och tvättas innan de kan användas som nytt material (vilket görs genom att materialet granuleras). För att det nya plastmaterialet ska vara av hög kvalitet är det centralt att sorte- ringen av olika plaster görs noggrant.

Förmågan och logistiken kring en väl fungerande materialåtervin- ning påverkas av att det finns så många olika plasttyper med olika egenskaper och av att värdekedjan är lång. De flesta plaster som an- vänds är termoplaster, vilka smälter vid uppvärmning och är lätta att bearbeta. Termoplaster kan smältas ned och återvinnas flera gånger. Härdplaster däremot har liksom gummi tvärbindningar mellan mole- kylkedjorna vilket gör att de inte kan materialåtervinnas på samma sätt. Samtidigt står härdplaster endast för 5–10 procent av plast- användningen. Även om antalet plasttyper är många visar marknads- data att fem mekaniskt återvinningsbara plastmaterial utgör cirka 70 procent av plastanvändningen i EU (se figur 5.3). Detta visar på en potential till en ökad materialåtervinning genom att först och främst fokusera på dessa plaster.

184

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Källa: Material Economics (2017), PlasticsEurope (2016).

5.1.1Förslag till lösningar för rena plastflöden

Utredningen visar att det finns en rad utmaningar för att uppnå en cirkulär ekonomi för plast, en av dessa största är de långa och komplicerade värdekedjorna. Många olika företag och branscher är inblandade, med skilda intressen och som dessutom verkar på en global marknad. Därtill finns risk för olika målkonflikter, exempel- vis mellan återvinningsmål och en giftfri miljö.

Även om det finns ett stort engagemang bland företagen att arbeta mot en hållbar utveckling är det många behov som ska till- godoses och omfattande strukturer som måste skapas vilket gör det svårt att sluta en plastcirkel. I teorin finns förvisso olika välfunge- rande system men det har visat sig svårt i verkligheten.

Det finns flera goda exempel där företag skapat strömmar av plast som kan recirkulera optimalt. Även flera positiva initiativ tas för ett ökat samarbete företagen emellan. Problemet är att det handlar om just exempel – inte omfattande uppbyggda struktursystem som är det som skulle behövas för att möjliggöra en cirkulär ekonomi för plast på en samhällsnivå.

185

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Svårigheterna med en recirkulation av plast i praktiken återspeglas i den ineffektivitet som finns i varje led av materialåtervinningen, från insamling, sortering och slutlig upparbetning. Avfall Sverige lyfter i sina kommentarer till Naturvårdsverkets rapport Möjliga styrmedel för ökad materialåtervinning av plast fram detta och hänvisar till en genomgång av plockanalyser i Sverige som visar på stor förbättrings- potential för källsortering (Avfall Sverige, 2018b). Cirka 55 procent av alla plastförpackningar går direkt till restavfallet, vilket innebär att 45 procent går vidare för att om möjligt materialåtervinnas. Sedan till- kommer resursförluster vid sortering och slutlig upparbetning. Enligt FTI återvanns 2017 runt 67 procent av de plastförpackningar som skickas från dem.1 Om andelen plastavfall från insamling och sortering läggs samman fås då en sammantagen effektivitet på 30 procent2. Då antas att utbytet vid upparbetning är 100 procent vilket sannolikt inte är fallet i praktiken. Detta innebär en ännu mindre totaleffektivitet för materialåtervinningsprocessen.

Utredningens förslag nedan pekar på vilka åtgärder som behövs för att öka materialåtervinningen av plast och ska ses som några steg i rätt riktning mot en cirkulär ekonomi för plast.

Kapitlet är indelat i olika områden där en förbättring eller föränd- ring av dagens system behövs.

Kvalitetssäkerhet: Spårbarhet och att tänka efter kring tillsatser

Som framgår av avsnitt 5.1.2 är kvalitetssäkert en viktig del i att kunna åstadkomma en ökad och säker materialåtervinning. Nedan listas ett antal punkter som utredningen finner skulle kunna leda till en ökad kvalitetssäkerhet:

1Baserat på delströmmar skickade till Swerec (50 % effektivitet) och tyska återvinnings-/ sorteringsanläggningar (80 % effektivitet).

2Med en enkel formel kan den totala effektiviteten för materialåtervinning räknas ut: Insamlingseffektivitet x sorteffektivitet x upparbetningseffektivitet = Utbud för faktisk materialåtervinningen. I detta fall: 0,45 x 0,67 x 1 = 0,3 (30 %).

186

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Standarder

Utredningens förslag: Att regeringen fortsatt avsätter resurser för att stödja det harmoniserade standardiseringsarbetet som syftar till att ge en ökad kvalitet på återvunnen plast.

Bakgrund

Ett av de stora problemen är svårigheten att redogöra för kvalitet, inklusive innehåll av tillsatser i plasterna. Den europeiska plaståter- vinningsindustrin saknar harmoniserade certifieringssystem och standarder som skulle kunna stärka och möjliggöra en högre använd- ning av återvunnet material.

Naturvårdsverket har i uppdrag att analysera de standarder som finns för förpackningar och föreslå hur användningen av miljömäs- sigt hållbara förpackningar kan öka.

En variation av olika standarder leder till olika kvalitet och riske- rar att göra det svårt för kunderna, det vill säga tillverkare av pro- dukter som är baserade på återvunnen plast, att kunna förlita sig på en konstant tillgång till homogena och högkvalitativa produkter.

Som ett led i arbetet med att förbättra möjligheten för en ökad användning av återvunnen plast etablerar Swedish Standards Insti- tute (SIS), med bidrag från Naturvårdsverket, ett ISO-sekretariat för utveckling av standarder för plaståtervinning, och för utveckling av standardförslag inom området. Det handlar exempelvis om en standard för definition av de olika plastfraktionerna och mängden återvunnet material i en produkt samt en omarbetning av befintlig märkningsstandard. SIS har även fått bidrag att starta upp en arbets- grupp och finansiera sekretariatet för förpackningar och miljö inom den europeiska standardiserings organisationen (CEN). Ett syfte är att främja en utveckling mot en hållbar plaståtervinning.

Utredningen anser att det harmoniserade arbetet med standarder är värdefullt och välkomnar därför regeringen och Naturvårds- verkets satsningar. För att detta ska ge resultat i form av ökad kvali- tet på återvunnen plast ser vi behov av att det fortsatt avsätts resurser från staten till detta arbete.

187

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Korta värdekedjor och samarbete ger förbättrad spårbarhet

Utredningens förslag: Att regeringen stödjer samarbetet längs värdekedjan i syfte att öka och förbättra spårbarheten. I detta ligger att titta på förutsättningarna för

Att ett ökat fokus läggs på att berörda parter hittar de rena flöden som finns tillgängliga och att fler sådana flöden skapas.

Att uppmuntra till att tillverkare av återvunna material och produkter skapar mindre och kontrollerade flöden istället för att försöka samla in all plast och sedan sortera.

Möjligheterna för en märkning av plast med koder i syfte att möjliggöra identifiering av olika plasttyper och plastinnehåll.

Hur goda exempel kan appliceras på nya områden.

En möjlighet är att regeringen utför detta inom ramen för utred- ningens föreslagna Samlande plastresurs.

Rekommendationer till privata aktörer

Att sträva efter en ökad dialog längs värdekedjan i enlighet med vad vi också föreslår regeringen. Det är företagen själva som måste agera för att göra skillnad i praktiken. Genom att föra en dialog med andra parter kan också många hinder övervinnas.

Att initiera projekt kopplade till en gemensam märkning.

Att sprida goda exempel.

Bakgrund

Flera aktörer som utredningen träffat pekar på att en förbättrad spårbarhet längs värdecykeln är nödvändig för att få till en ökad an- vändning av återvunnen plast. Detta kan ske genom lagkrav eller fri- villiga branschöverenskommelser om samarbete och kunskapsöver- föring. Ett välfungerande system är PE-plaster i form av krymp- och

188

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

sträckfilm. Även om dessa plaster kräver sortering är de inte ned- smutsade av sådant som kan orsaka lukt och har dessutom hög spår- barhet. Därmed har plasterna en efterfrågan.

Av förpackningar är det främst PE, PP och PET som kan återvin- nas med dagens teknik. Därutöver är en viktig faktor hur stor voly- men är på marknaden. Exempelvis kan PS förvisso materialåtervin- nas i nuläget men eftersom den utgör en så liten del av alla förpack- ningar som samlas in, under en procent, är den inte lönsam att sepa- rera ut från alla andra förpackningar i förpackningsinsamlingen. Det finns dock fungerande insamling och återvinning i särskilda distri- butionskedjor där förpackningar samlas in separat, exempelvis av fisklådor i expanderad PS (EPS).

Inom andra användningsområden kan det också vara lönsamt att återvinna PS, liksom andra plaster som inte görs i samma utsträck- ning för förpackningar. Stena Metall planerar till exempel en pellets- tillverkning av i första hand ABS och PS då de utgör största voly- merna inom elektronik.

Att främja samarbete längs värdekedjan är centralt för att öka spårbarheten. Värdekedjorna för plast och plaståtervinning kan många gånger vara komplexa och bestå av många aktörer i olika länder. Det innebär att det kan vara svårt att få tillgång till informa- tion i alla led vilket i slutändan ger opålitliga produkter.

Utredningen konstaterar att det främst är företagens egna ansvar att samarbeta i högre grad för att förbättra situationen. Ett exempel på företagens arbete är Återvinningsindustriernas initiativ Circular Sweden som nämns nedan.

Vi ser dock att det kan finnas ett behov av att regeringen går in och stödjer samarbetet mellan olika berörda aktörer. Att regeringen engagerar sig i företagens arbete sänder en signal om att detta arbete är viktigt att prioritera. Detta stöd kan exempelvis innefatta ekono- miska medel för projekt eller arrangemang och samordning av möten. Det är dock viktigt att detta sker utifrån företagens villkor då det främst är de som känner sina respektive verksamheter och vilka behov som finns.

Ett viktigt konstaterande är att det kan vara resurseffektivare att försöka hitta just små isolerade flöden i stället för att försöka greppa det totala plastflödet med samma metodik Vi föreslår att regeringen först och främst belyser att ett ökat fokus läggs på att berörda parter

189

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

hittar de rena flöden som redan finns tillgängliga. Det kan exempel- vis handla om installationsspill från byggnationer, likt de initiativ som sker inom golvbranschen (se kapitel 2 Plastsamhället). Därut- över bör det undersökas hur fler av sådana flöden kan skapas.

Vi föreslår vidare att regeringen uppmuntrar till att tillverkare av återvunna material och produkter skapar mindre och kontrollerade flöden i stället för att försöka samla in all plast och sedan sortera. Detta kan åstadkommas genom att tillverkare samarbetar med sina leverantörer för att tillsammans sluta cirkeln, där tillverkaren får till- baka sina egna produkter som de har kontroll över.

Korta värdekedjor är en delmängd av ökad spårbarhet och ger bättre förutsättningar för en faktisk användning av återvunnen plast eftersom det innebär att färre antal aktörer behöver involveras och att det blir enklare att ha kontroll över materialet som ska cirkulera. Detta visar både forskning och verkliga branschexempel (Liljestrand, 2018; Golv till tak, 2018). Många olika konstellationer av värdekedjor och aktörer skulle kunna börja ta fram tydliga idéer och pröva sig fram. Initialt bör fokus ligga på små flöden för att kunna lära sig av processen, för att i nästa steg kunna få systemen att växa. Ofta handlar det om pro- duktions- och installationsspill, även om post-consumer kedjor borde vara möjliga.

Det handlar mångt och mycket om att koppla in i nya lösningar på redan existerande infrastruktur. Ett exempel på detta är ett projekt som drivs av Axel Johnsongruppen, mellan bolagen Axel Johnson Inter- national och klädföretaget Filippa K inom vilket de tittar på åter- vinning av spännbandsavfall för att tillverka nya produkter. För transportpallar används ofta stora och kraftiga spännband för att stärka transporten och möjliggöra tunga lyft. När de används en gång blir de till avfall. Eftersom spännbanden består av 100 procent polyester såg Filippa K en möjlighet att i stället återvinna dem för nya produkter. Tillsammans med ett nederländskt företag som gör pellets av spännbandsavfallet och en knapptillverkare är tanken att göra knappar till Filippa K och andra företag. Filippa K tittar även på möjligheten att göra tyg av den återvunna polyestern. För att det ska fungera i praktiken behöver det dock säkerställas att företagets höga kvalitetskrav kan uppnås och att hitta en hållbar affärsmodell för alla inblandade, vilket verkar möjligt (Larsson, 2018).

190

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Utredningen föreslår att regeringen, med syfte att korta värde- kedjorna, för dialog med relevanta aktörer för att applicera goda ex- empel inom nya områden. Exempel från byggsektorn som handlar om installationsspill som beskrivs i kapitel 4 Smartare användning bör studeras närmare. Framgångsfaktorer och hur hinder hanteras bör i alla fall delvis kunna appliceras inom andra branscher. Vad gäller annat produktionsspill vill utredningen se ett ökat utnyttjande av detta. Att ta tillvara produktionsspill borde, i de fall det inte är direkt olämpligt, vara obligatorisk och det kan ifrågasättas om det ska räknas som återvinning. Det rör sig snarare om att optimera företagets processer. Ett ökat samarbete mellan återvinnare och plastproducenter är då nödvändigt.

En möjlighet är att regeringen genomför arbetet med att främja ökad spårbarhet inom ramen för utredningens föreslagna Samlande plastresurs (se kapitel 3 Vad händer i omvärlden). En sådan obero- ende nätverksplattform kan användas för att sammanföra de olika delarna av plastvärdekedjan. Detta skulle göra det möjligt för till- verkare, plastproducenter, insamlare, sorterare och återvinnings- företag att få bättre förståelse för varandras behov och krav. Exempelvis kan det leda till bättre förståelse bland plastproducenter om hur deras produkter på bästa sätt bör designas för att säkerställa en återvinning.

Ytterligare en sak som kan underlätta spårbarhet och kontrollen är en märkning med koder som syftar till att möjliggöra identifiering av olika plasttyper och plastinnehåll. Ett exempel är “digital water- marks”, en optisk teknik som kan skapa en osynlig streckkod på alla förpackningar och i princip identifiera varje objekt separat. Detta har potential att leda till signifikant förbättrad sortering, och en ökad datatransparens på vilka sorters material och förpackningar som rör sig genom systemet.

En studie från Högskolan i Halmstad identifierade elektro- nikskrot med hjälp av RFID (Radio Frequency Identication) med syftet att effektivisera sorteringsprocessen hos Stena Metall. Studien visade att RFID skulle kunna vara en hållbar lösning på sikt. Detta bygger på att elektroniktillverkarna integrerar RFID-taggar i sina produkter (Alhamarna och Kjellgren, 2017).

191

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Akzo Nobel håller på att utveckla en metod för att märka plast med hjälp av en mikrostruktur i ytan på plasten vilka är nästan osyn- liga för ögat men kan användas för att separera plasten med hjälp av en digitalkamera.

En förutsättning för utveckling av kvalitetsstandarder och märk- ningskriterier för återvunnen plast är att kunskap om tänkbart innehåll finns tillgänglig. Satsningar för att öka kunskapen om plastinnehåll är bland annat Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag om kartlägg- ning av farliga ämnen, och ett internationellt projekt om kartläggning av kemiska ämnen i plastförpackningar. Även Echas kartläggning av plastadditiv registrerade i Reach över 100 ton kommer ge fördjupad kunskap om förekomst av kemikalier i plast.

Som beskrivs ovan etablerar SIS ett ISO-sekretariat för utveck- ling av standarder för plaståtervinning, där ett tänkbart område är en omarbetning av befintlig märkningsstandard med syfte att beakta aspekter kring återvinning.

Utredningen föreslår att förutsättningarna för och möjlig omfatt- ning och konstruktion av ett märkningssystem undersöks inom ramen för den av utredningen föreslagna samlande plastresurs. I en sådan undersökning bör ingå att titta på vilka olika typer av märkningar som bör drivas på EU-nivå respektive vad som skulle kunna fungera natio- nellt och inte uppfattas som hinder för den inre marknaden.

Förekomst av farliga ämnen

Utredningens förslag: Att regeringen fortsatt är pådrivande i arbetet med

Utfasning av särskilt farliga ämnen i enlighet med etappmålen.

Att på EU-nivå reglera oönskade ämnen. Främst inom Reach men även inom produktdirektiven.

Att regeringen för en dialog med återvinningsföretagen och be- rörda myndigheter med syfte att se hur företagens olika behov kan tillgodoses. I det arbetet bör skillnaden mellan hanteringen av särskilt farliga ämnen och farliga ämnen enligt etappmålen ingå.

192

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Rekommendationer till privata aktörer

Att gå före lagstiftningen för att fasa ut oönskade ämnen och ge- nerellt tänka på återvinningsbarhet när det gäller alla tillsatser. Det finns olika hjälpmedel för att underlätta ett sådant arbete, exempelvis Kemikalieinspektionens PRIO-databas.

Bakgrund

En viktig del för att öka kvaliteten av återvunnen plast är att det sker en utfasning av oönskade ämnen. Förutsättningarna är dock olika för olika produktströmmar då regleringen skiljer sig åt.

Det största problemet vad gäller oönskade ämnen i varor av plast är troligtvis varor importerade från länder utanför EU eftersom kemikalielagstiftningen inte reglerar oönskade ämnen i importerade varor i samma utsträckning som varor tillverkade inom EU.

Strikta EU-harmoniserade kemikalieregler leder inte bara till en bättre hälsa och miljön under användningsfasen, utan möjliggör även att avfallet återvinns. Därför är det viktigt att Sverige är aktiva för att fylla EU:s kemikalielagstiftning, Reach och andra produktlagstift- ningar med innehåll. Det handlar exempelvis om arbetet med har- moniserad klassificering vilket i ett nästa steg kan leda till att ämnet kan föras upp på kandidatförteckningen och med begränsningar som även omfattar importerade varor. Men det är lika viktigt att bedriva en fullgod tillsyn för att företag inte ska behöva konkurrera med oseriösa aktörer.

I elektronik, vissa bildelar och rivningsavfall är det större risk att förbjudna ämnen påträffas, även om tekniker finns för att sortera bort dessa. Utgångspunkten bör vara att återvunnet material ska ha samma krav som nyråvara. Samtidigt gynnar en allt för snäv syn på förekomst av farliga ämnen inte materialåtervinning. Utredningen vill se ett högre grad av nyanserat risktänk i diskussionen om giftfritt gentemot resursåtervinning.

Olika vägval är möjliga beroende på vilken risk som är tänkbar att ta. Antingen är angreppssättet strikt som säger att återvinning av material där oönskade ämnen förekommer är helt förbjuden, eller så tillåts olika grader av risktänk som tillåter produkter där det finns en kunskap om innehållet. Om innehållet är känt kan återvinning ske i specifika applikationer där förekomst av oönskade ämnen inte utgör

193

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

ett betydande problem. Denna kunskap måste då följa med så att den finns tillgänglig när den återvunna produkter ånyo blir till avfall och ska hanteras.

Den europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) arbetar för att öka företagens möjlighet att få kontroll över innehållet av särskilt farliga ämnen och öka tilltron till återvunnet material. Myndigheten ska, i enlighet med det nya avfallsdirektivet, bygga upp en databas för av- fallshanterare och konsumenter över information om kandidat- listeämnen i varor.

Utredningen konstaterar att det behövs en avvägning mellan ut- fasning av oönskade ämnen och vad som kan tillåtas för att möjlig- göra en materialåtervinning. Ett exempel är den diskussion i EU om att genomföra en strikt haltgräns på mindre än 10 ppm av SVHC- ämnet dekabromdifenyleter (dekaBDE) för återvinning av plast från elektronik som enligt återvinningsföretagen skulle innebära att ingen plast från elektronikprodukter skulle kunna materialåtervin- nas. Under förutsättning att nya produkter på marknaden omfattas av en tillfredsställande kemikaliereglering handlar det till stor del om ett övergående problem.

De svenska miljökvalitetsmålen och etappmålen bör utgöra en ut- gångspunkt i arbetet för en säker materialåtervinning. Enligt etapp- målen för särskilt farliga ämnen är syftet att dessa ämnen ska fasas ut. Det finns ett tillståndsförfarande för sådana ämnen, även i åter- vunna material och premissen är utfasning.

När det gäller farliga ämnen så ska enligt etappmålen återcirku- lation av farliga ämnen så långt det är möjligt undvikas, samtidigt som resurseffektiva kretslopp eftersträvas. Det kan alltså i vissa fall vara motiverat, utifrån ett risktänk, att använda återvunnet material innehållandes farliga ämnen i vissa kontrollerade applikationer.

Utredningen föreslår att regeringen för en dialog med återvin- ningsföretagen och berörda myndigheter med syfte att se hur före- tagens olika behov kan tillgodoses, exempelvis vad gäller alltför strikta haltgränser av farliga ämnen där vissa användningar skulle kunna tillåtas. Vidare föreslår utredningen att regeringen fortsatt är pådrivande i arbetet med att ta fram nya regleringar, främst på EU- nivå inom Reach.

För att fasa ut oönskade ämnen ur kretsloppet är energiåtervin- ning i många fall bästa lösning. Detta beskriver vi närmare nedan.

194

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Skapa efterfrågan på återvunnen råvara

Utredningens förslag: Att regeringen utreder möjligheten att införa styrmedel med syfte att skapa en ökad efterfrågan på åter- vunnen plastråvara. En utredning skulle bland annat kunna inne- fatta styrmedel som

Statligt bidrag eller skatteavdrag för de investeringar som krävs för att ställa om produktion till återvunnen plastråvara.

Ekonomiska styrmedel för att främja användningen av åter- vunnen plastråvara i varor oberoende av var de produceras ex- empelvis skatt/avgift på plastvaror eller återvinningscertifikat.

Rekommendationer till privata aktörer

Att vid inköp, antingen i rollen som slutkund eller som del i en kedja, ställa krav på att produkter ska vara tillverkade av så stor andel återvunnen råvara som möjligt. Det finns redan ett flertal åtaganden från företag kring detta vilket visar på att det är möjligt både ur ett tekniskt och ekonomiskt perspektiv. (Se vidare under avsnittet ”Mål och frivilliga åtaganden” längre ner i detta kapitel.)

Bakgrund

Efterfrågan på återvunnen råvara är i dag låg på grund av frågor som rör kvalitet, låga volymer och lågt pris på jungfrulig råvara. EU:s plaststrategi framhäver att återvunnen plast endast utgör cirka sex procent på plastmarknaden i EU (EU-kommissionen, 2018f). Detta hindrar till viss del utvecklingen av sorteringstekniker och andra delar i återvinningsprocessen. Vi ser ett tydligt behov av flera och mer effektiva styrmedel för att öka efterfrågan av återvunnen råvara. Flera studier har tidigare identifierat olika tänkbara förslag till styrmedel. Utredningen har också under genomförandet mot- tagit en lång rad av förslag från olika intressenter. I detta avsnitt redovisas och analyseras några styrmedel vi har bedömt som särskilt intressanta och som vi anser bör utredas vidare för att enskilt eller i kombination med varandra utgöra en möjlighet till accelererad

195

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

omställning. Vi är medvetna om att förutsättningarna ser olika ut för möjligheten att införa dem.

I följande text redovisas några av de möjligheter och hinder med dessa styrmedel, men förutsättningarna behöver utredas mer grundligt.

Bidrag eller skatteavdrag för omställning till återvunnen råvara

I diskussioner med olika intressenter har det framkommit att ett omställningsbidrag för företag som övergår till återvunnen råvara skulle vara önskvärt. Samma processer och tekniker fungerar inte alltid när en råvara byts mot en annan. Att byta från ett system med nyråvara till återvunnet kan därför kräva kostsamma investeringar som företaget kanske inte alltid kan räkna hem. Det kan handla om till exempel installationer av nya processer, teknik och logistik. Ett omställningsbidrag skulle undanröja detta hinder och utgöra en morot för främst små och medelstora företag som vill arbeta pro- aktivt men där ekonomiska hinder i dag väger tyngre.

Små bidrag kan ge stor effekt. Här handlar det många gånger om små och medelstora företag som är underleverantörer till större. Ett alternativ till ett bidrag skulle också kunna vara ett skatteavdrag. Både i fallet med ett bidrag eller skatteavdrag måste utformningen ske i enlighet med EU:s statsstödsregler.

Skatt eller avgift på plastprodukter som inte är återvunna eller återvinningsbara

Ekonomiska styrmedel, exempelvis en skatt eller avgift3 på plastpro- dukter som inte är tillverkade av återvunnen plast, skulle öka efter- frågan på återvunnen plast. I sammanhanget är det även intressant att nämna EU-kommissionens förslag till ny budget som presente- rades i maj 2018 (EU-kommissionen, 2018f). I förslaget ingår nya metoder att beräkna medlemsstaternas EU-avgift däribland att med- lemsstaterna ska ge ett nationellt ekonomiskt tillskott beräknat på mängden icke-återvunnet plastförpackningsavfall. Det föreslagna

3Skillnaden mot skatt är att pengarna med en avgift skulle bli ”öronmärkta” till specifikt syfte i stället för att gå direkt in i statsfinanserna. Det skulle vara möjligt att finansiera omställning eller forskning med avgift.

196

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

ekonomiska tillskottet från medlemsländerna är tänkt att vara direkt proportionellt mot den mängd icke-återvunnet plastförpacknings- avfall som genererats i varje medlemsstat och som varje år rapporte- ras till Eurostat. EU-kommissionen bedömer att det därför kommer ge medlemsstaterna incitament att minska förpackningsavfallet. På så sätt skulle EU:s budget bidra till att uppfylla målen för plaststra- tegin och den cirkulära ekonomin. Medlemsstaternas tillskott upp- skattas ge omkring sju miljarder euro per år.

Förbränningsskatteutredningen drar slutsatsen att en grundregel för miljöpolitisk styrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt4.

En skatt på förbränning av avfall innebär att en skatt införs i slutet av avfallsströmmen, långt ifrån de aktörer som skapar problemen, dvs. de som tillför farliga kemikalier som riskerar att hamna i naturen och som bidrar till förbrukningen av naturresurser. En skatt på förbränning av avfall skulle därför inte påverka beslut om produktdesign eller material- val för att underlätta materialåtervinning, ansträngningar för att sortera ut vissa material etc.

Ett möjligt ekonomiskt styrmedel är att införa en skatt som träffar längre upp i värdekedjan på icke återvunnet plastmaterial för att på så sätt öka efterfrågan på återvunna material. Skatten skulle kunna utformas som skatt per kilogram förbrukat fossilbaserat plast- material från nyråvara. Ett alternativ är att anpassa skatten efter den totala materialåtervinningsnivån som faktiskt uppnås för plasten.

Utredningen cirkulär ekonomi lyfter i sitt slutbetänkande (SOU 2017:22) att likformigt beskatta utsläppen vid källan, alltså enligt miljöekonomisk teori inte är möjligt eftersom Sverige inte styr över den globala produktionen av konsumentprodukter. Ett grund- läggande problem i en global ekonomi är att ett enskilt land har svårt att påverka produkters utformning och en produkts hela livscykel. Utredningen om cirkulär ekonomi ser då det som mer tänkbart att titta på en miljöskatt som har rimligt god miljöstyrande precision, det vill säga styr konsumtionen i en hållbar riktning.

I SOU 2017:22 framgår även att nya eller högre miljöskatter riskerar att ensidigt missgynna svenska företag. Och om en miljö- skatt leder till minskad svensk produktion och samtidigt ökar motsvarande produktion någon annanstans, där miljökraven är lägre,

4Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? Betänkande av Förbränningsskatteutredningen SOU 2017:83.

197

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

leder den sammantaget inte till minskad global miljöpåverkan, även om det kan ha positiva lokala effekter på den svenska miljön.

Däremot konstaterar utredningen cirkulär ekonomi vidare att skatt på konsumentprodukter, oberoende av var de producerats, är enklare att hantera än skatter på råmaterial eller industriutsläpp, förutsatt att varuskatterna inte kan betraktas som protektionistiska. Utredningen cirkulär ekonomi gör sammanfattningsvis bedöm- ningen

att en punktskatt på konsumentvaror i form av ett procentuellt påslag på priset preliminärt framstår som det mest lovande förslaget.

Skatt på produkter lyfts även i en kartläggning från IVL Svenska Miljöinstitutet (Stenmarck et al., 2014). Rapporten konstaterar att för att undvika att en skatt på plastråvara inte leder till en förflytt- ning av användningen utomlands kan skatten utökas och även inklu- dera importerade plastprodukter som tillverkas från jungfruligt plastmaterial.

IVL:s kartläggning gäller specifikt olika styrmedel för ökad materialåtervinning och pekar på forskning som visar att införandet av en skatt på råvaror i Sverige bara skulle ha en begränsad inverkan på materialåtervinningen. Anledningen till det är att tillgången av återvunnet plastmaterial inte påverkas av förändringar på mark- naden. Däremot kan en skatt leda till miljövinster beroende på hur skatten utformas och genom att användningen av jungfrulig plast- råvara minskar. Om en sådan skatt införs är det viktigt att titta på hur den internationella marknaden ser ut. För material, såsom me- taller, där det finns en väl fungerande marknad för återvunna material finns risk att en liknande skatt endast leder till att återvun- net material införs till Sverige samtidigt som jungfruligt material förs till andra länder. Resultatet blir alltså att transportmönstren ändras samtidigt som pris, den totala konsumtionen och återvinnings- graden förblir likadana.

Men för material som plast där det inte i dag finns en fullgod marknad för återvunnet material leder enligt IVL:s kartläggning skatten till att materialet blir dyrare i Sverige och att användningen minskar i Sverige.

En skatt på jungfruligt material (fossilbaserad olja och gas), in- klusive på importerat material, kombinerat med styrmedel på både utbudssidan och efterfrågesidan rekommenderas av Hasselström

198

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

et al. (2018). De kompletterande styrmedel som föreslås inkluderar krav i offentlig upphandling eller återvinningscertifikat för att sti- mulera efterfrågan på mer återvunnet material. För att stimulera ut- budssidan kan olika sorters riktade FOU insatser hjälpa till att ta fram de tekniker som i dag saknas för att öka materialåtervinningen. Informationsinsatser behövs också för att överkomma de assy- metrier som finns på marknaden mellan producenter och konsu- menter av plast och plastråvara. Här kan man fundera kring standar- der och olika sorters märkning av material och färdiga produkter. Detta skulle enligt forskarna kunna styra mot högre användning av både återvunnet och biobaserat material och överkomma problemet med att fossilbaserad olja och gas för användning till annat än bräns- len i dag inte är särskilt hårt styrt.

Utredningen bedömer att genom att göra själva varorna som är tillverkade av ny plastråvara dyrare skulle efterfrågan på återvunnen plast öka. Att införa en skatt för att åstadkomma detta måste dock bygga på att det ska vara möjligt att bevisa att en vara består av åter- vunnet material. För det krävs analys- och mätmetoder som för en specifik vara kan verifiera ett visst innehåll av återvunnen råvara, vilket saknas i dag. Det måste vid myndigheternas skattekontroll på ett rättssäkert sätt gå att bevisa att rätt skatt redovisats och betalats. I fallet importerade varor finns få alternativ till att via slumpmässiga stickprov på varor verifiera den specifika varans innehåll av återvun- net material. Att använda sig av verifikat på inköp, materialbalanser i produktionsanläggningen osv skulle medföra en tung skatte- kontroll/administration och är i fallet importerade varor sannolikt inte ens möjligt.

Under förutsättning att det i framtiden utvecklas metoder för att analysera produkter utifrån innehåll av återvunnet material skulle en punktskatt på plastprodukter som inte är tillverkade av återvunnet material vara en möjlig väg för att öka efterfrågan på återvunnen plast. En skatt behöver i så fall vara tillräcklig hög för att ge efter- frågad effekt.

199

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Återvinningscertifikat

Certifikatsystem är ett ekonomiskt styrmedel med syfte att ge eko- nomiska incitament som leder till en förändring samtidigt som det är ett direkt reglerande styrmedel där staten sätter övergripande kravnivåer. Kostnadseffektivitet och konkurrens nås genom att systemet skapar en handel med så kallade certifikat. I Sverige finns ett certifikatsystem för att styra mot en ökad elproduktion från för- nybara energikällor. Och det finns flera exempel på fungerande certi- fikatsystem i andra länder. Det som förenar alla certifikatsystem är att producenter av det positiva som eftersträvas, såsom förnyelsebar el eller produkter av återvunnen plast, tilldelas av staten en viss mängd certifikat gratis. Denna mängd står i proportion till produk- tionen av det positiva, när det gäller el-certifikatsystemet fås ett certifikat för varje MWh förnyelsebar el som produceras. Sedan får företagen krav på att varje år redovisa en bestämd mängd certifikat i proportion till den mängd vara som företagen förbrukar. Det skapas på så sätt en marknad där certifikaten köps och säljs vilket ger de som tilldelas certifikat intäkter för att motsvara deras merkostnad för att producera det positiva.

Återvinningscertifikat lyfts fram som ett av flera förslag i en stu- die inom forskningsprogrammet Hållbar avfallshantering (Bisaillon et al., 2009). Plast beskrivs som ett lämpligt material som ett första steg med en möjlighet att utöka systemet även till andra material.

Studien konstaterar vidare att det finns många likheter mellan certifikatsystemet och producentansvaret i dag. Därför bedömer forskarna att ett certifikatsystem bör ta över producentansvaret för de material som ingår. Skulle detta appliceras på plast blir enligt forskarna följden en styrning mot endast materialåtervinning och går ifrån att, som det är med nuvarande producentansvar, även före- tagen delvis kan tillgodoräkna sig den plast som energiåtervinns för att nå återvinningsmålen. Det bör dock nämnas att det nu sker en översyn och att energiåtervinning ska kunna räknas för att nå satta mål kan komma att ändras.

Kvotplikten, alltså den mängd certifikat som varje år måste redo- visas av producenterna av plastprodukter, styr certifieringssystemet och bestäms av staten. I forskningsstudien föreslås att initialt ha samma mål som gäller för producentansvaret. Målet för plastförpack-

200

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

ningar är 70 procent återvinning, dock minst 30 procent materialåter- vinning. Från och med januari 2020 höjs materialåtervinningsmålet till

50procent.

Samtidigt bör ett sådant certifikatsystem bidra med en förbätt-

ring jämfört med dagens situation. Därför bör systemet inkludera all plast, inte bara förpackningar. Ett system med återvinningscertifikat som omfattar all plast bedöms resultera i en avsevärt större återvin- ning än vad dagens producentansvar ger. Ett utökat producentansvar kan dock vara ett alternativ till ett system med återvinningscertifikat.

Enligt Fråne et al., (2012) materialåtervinns exempelvis 50 pro- cent av elektronikplastavfallet, men det finns nyare data som visar på att det snarare handlar om drygt 40 procent som samlas in till materialåtervinning och att den faktiska materialåtervinningen (vo- lymen) är 25 procent. För bygg och fordon är siffrorna betydligt lägre (Material Economics, 2018).

Återvinningscertifikat skulle leda till att högre kvalitetskrav än i dag kommer läggas på den återvunna plasten eftersom alla produ- center av plastprodukter inkluderas i systemet. Det kan därför vara lämpligt att starta med viss nivå som efterhand höjs.

Det är svårt att i förväg säga vilket certifikatpriset kommer bli eftersom priset sätts av marknaden. Bisaillon et al. (2009) ger ett räkneexempel som utgår från en ungefärlig kostnad för plaståtervin- ningen och skiljer sig åt till stor del beroende på typ av plast och renhetsgrad. I enlighet med de skattningar av återvinningskostnader som genomförs i BRAS-utredningen (SOU 2005:23) läggs certifi- katpriset på 2 000 kronor per certifikat som ett genomsnittligt pris för olika plastsorter. Som ett räkneexempel betraktas varje certifikat motsvara 1 ton återvunnen plast. En kvotplikt på 20 procent material- återvunnen plast införs och detta i sin tur genererar ovanstående certifikatpris. Under de första åren bedömer forskarna att troligen bör lägre kvotplikter användas för att ge en smidig övergång från dagens insamlingsnivåer.

Forskarna poängterar att det är viktigt att komma ihåg att åter- vinning även kan ske utanför Sveriges gränser. För importerad plast måste speciella krav ställas för att dessa plastprodukter ska likställas produkter som tillverkas i Sverige, både ekonomiskt och ur återvin- ningssynpunkt. En väg är då att belägga all importerad plast som inte är återvunnen plast med en avgift.

201

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Även Hasselström et al. (2018) drar slutsatsen att återvinnings- certifikat kan vara ett tänkbart styrmedel eftersom det är effektivt med avseende på måluppfyllelse, kostnadseffektivt och möjligt att genomföra i praktiken. En anledning till att forskarna vill skynda långsamt med detta styrmedel och börja på en relativt låg kvotnivå är riskerna för höga kostnader för företagen då återvunnet material finns i begränsad volym i dag. En begränsad mängd material leder till att återvinningscertifikaten blir dyrare. Studien ser att om återvin- ningscertifikaten blir dyrare än kvotpliktsavgiften kommer det vara logiskt att betala kvotpliktsavgift i stället för att köpa återvinnings- certifikat och då har systemet inte lyckats uppfylla kvoten men åstadkommit en hög kostnad för kvotpliktiga. Men å andra sidan blir det då inte heller alltför höga kostnader för branschen. Att på längre sikt ha en kvotpliktsavgift som underskrider priset för certifikat skulle dock enligt forskarna underminera systemet, och systemet skulle i själva verket snarare likna en situation med en mer traditio- nell miljöskatt eller avgift. Därför rekommenderar forskarna att man börjar med en relativt låg ambitionsnivå och trappar upp stegvis när återvunna volymer ökar.

En viktig skillnad mellan ett tänkt certifikatsystem för plastpro- dukter och det existerande elcertifikatsystemet är dock att produk- tion av förnybar el sker nationellt eller i nära grannländer, vilket är möjligt att på plats kontrollera eller på andra sätt relativt enkelt att verifiera. I ett certifikatsystem för plastprodukter måste både företag och myndigheter också kunna verifiera inköp och redovisa material- balanser i produktionsanläggningen på ett rättssäkert sätt. Det är möjligt för produktionsanläggningar inom Sverige och närområdet. I fallet importerade plastprodukter från icke EU-länder blir det up- penbart att kontrollmöjligheter av produktionsanläggningars inköp och användning av återvunnet material i fjärran länder är mycket be- gränsade eller helt saknas. För importerade varor måste därför krav på viss andel återvunnen råvara ställas för att dessa plastprodukter ska kunna likställas med varor som tillverkas inom ett certifikat- system i Sverige, både ekonomiskt och ur återvinningssynpunkt. En väg är då att belägga alla importerade plastprodukter som inte är åter- vunnen plast med en skatt/ avgift men då uppkommer samma pro- blem som i diskussionen om en skatt ovan.

Om analys- och mätmetoder i framtiden kan utvecklas för att analysera återvunnet material i en vara skulle det dock vara intressant

202

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

att undersöka förutsättningarna för ett system med återvinnings- certifikat för plastprodukter. Vi konstaterar att det finns likheter mellan ett potentiellt certifikatsystem och dagens producentansvar vad gäller syftet att öka materialåtervinning. Å andra sidan finns i dagens producentansvar även andra krav och styrmedel exempelvis legala krav på design av produkter, krav på märkning eller skyldighet att informera konsumenter i syfte att främja insamling och återvin- ning. En ambition med ett certifikatsystem bör vara att inkludera all plast, vilket skulle kunna öka materialåtervinningen inom fler pro- duktkategorier jämfört med vad som kan åstadkommas med dagens producentansvar. För- och nackdelarna med att dessa kan komplet- tera varandra eller med att ett brett certifikatsystem ersätter produ- centansvar behöver dock studeras närmare.

En fördel med ett system med återvinningscertifikat är att mark- naden själv kan bestämma var det är mest effektivt att ändra proces- ser och få in mer återvunnet material i produkter.

En potentiell nackdel som följer av det resonemanget är således att det finns en risk att en väldigt liten del av marknaden gör ändringar som egentligen fler borde genomföra. Andra möjliga nackdelar är risk för konkurrenssnedvridning som missgynnar produktion inom EU och Sverige, administrativ börda som särskilt problem för småföretag och hur icke yrkesmässig privatimport ska hanteras.

För att ett certifikatsystem ska fungera är det centralt med en ut- pekad myndighet som ställer krav och bedriver tillsyn. Annars finns risk för ”green washing” och att marknaden blir för svag. Ett produ- centansvar, som fungerar, ger en tydlighet om vem som är ansvarig och som följaktligen har rådigheten att genomför hållbara föränd- ringar. Problemet är att återkoppling till de producenter som är an- slutna till ett producentansvar ofta inte är tillräckligt för att ge rätt incitament för förändring.

Moms

Flera intressenter som utredningen varit i kontakt med lyfter fram att staten bör sätta en högre moms på plast som inte är återvunnen, alternativ lägre moms på återvunnen eller återvinningsbar plast. Vi

203

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

konstaterar dock att Sverige inte har nationell rådighet över moms- systemet eftersom det är reglerat av EU:s mervärdesskattedirektiv5. Direktivet anger specifikt i vilka fall lägre moms får tas ut och åter- vunnen eller återvinningsbar råvara ingår ej i dessa. I SOU 2017:22 förordas dock att Sverige bör verka för att direktivet ändras och ut- formas för att stödja EU:s ambitioner inom cirkulär ekonomi.

Mål och frivilliga åtaganden

Rekommendationer till offentliga och privata aktörer

Att företag vid inköp ställer krav på återvunnen plast. Inte minst bör företagen arbeta med alla de förpackningar som inköpta pro- dukter levereras med. En stor del av företagens avfall utgörs av förpackningar och här ser utredningen att företag i större ut- sträckning kan ställa krav på att förpackningarna ska vara till- verkade i återvunnet material, vara återvinningsbara och att de ska samlas in.

Att offentliga aktörer vid upphandling ställer krav på återvunnen plast.

Bakgrund

Utredningen ser mycket positivt på de frivilliga initiativ som privata aktörer tagit och uppmanar andra företag att ta liknande steg. Här kan även företag inspireras av olika arbeten som görs i andra länder (se kapitel 3 Vad händer i omvärlden).

Eftersom intresset för att bidra till att minska plastens negativa miljöpåverkan är stort ser vi ett antal svenska frivilliga åtaganden som handlar om att skapa en ökad materialåtervinning samtidigt som också andra länder och EU sätter mål. Det kan handla om krav på en viss andel återvunnen plastråvara i produktgrupper eller mål kring att produkterna ska vara återvinningsbara.

Återvinningsindustrierna lanserade under 2018 företagsforumet Circular Sweden. Initiativet har som huvudfokus att driva politik

5Rådets direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt.

204

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

och opinion framåt för att skapa cirkulära materialflöden. Medlem- mar i Circular Sweden är Axfood, HM, Houdini, IKEA, NCC, SSAB, Tarkett och Återvinningsindustrierna.

Utredningen anser att det är viktigt att regeringen uppmuntrar företag som gör åtaganden kring användning av återvunnen råvara och återvinningsbara produkter. Detta är en stor kraft som gör att man tvingar fram en utveckling i en önskad riktning. Det finns också satta mål och initiativ som inte specifikt rör återvinning utan kan vara mer övergripande eller handla om andra områden, exempelvis nedskräpning.

Ökad tillgång på återvunnen råvara

Utredningen konstaterar att även tillgången på återvunnen råvara ibland är ett hinder för att få ett större och mer bärkraftigt återvin- ningssystem. Tillgången kan dock öka dels genom att mer plast sam- las in och dels genom att den vid sortering kan särskiljas på ett effektivt sätt. För att en produkt ska fungera i återvinningssystemet krävs det en utökad ”design för återvinning”, där design kan handla om allt ifrån materialval till utformning av produkten.

Ekodesign

Utredningen förslag: Att regeringen ger Energimyndigheten i uppdrag att, i samarbete med Naturvårdsverket, Boverket, Kemi- kalieinspektionen, Elsäkerhetsverket och Upphandlingsmyndig- heten, utreda förutsättningarna för hur Sverige kan driva på EU- kriterier för designriktlinjer som beaktar återvinningsbarheten hos produkter eller produktkategorier av plast. Utredningen ser en potential i att använda Ekodesigndirektivet för att inrätta obligatoriska designkriterier för plaståtervinning.

205

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Rekommendationer till privata aktörer

Att i sitt arbete med produktdesign prioritera återvinning och åter- vinningsbarhet. Detta innebär att det måste finnas rätt kompetens för detta i de delar av företaget som arbetar med produktutveckling och design. Det kräver även ett samarbete med återvinningsföretagen.

Bakgrund

Ett sätt att främja marknaden för återvunna material är att sätta upp kriterier för ekodesign för vissa produkter eller produktkategorier. Ekodesignskriterier kan användas för att beskriva produkter eller produktkategorier som är särskilt lämpade för tillämpning av åter- vunnen plast och kan därmed ge riktlinjer för design.

Ekodesigndirektivet handlar om att precisera prestanda och funk- tionskrav, exempelvis energiförbrukning, vattenförbrukning, minsta antal driftstimmar/livslängd, möjlighet att demontera, märknings- krav/förbud vissa kemiska ämnen med mera. Krav ska vara mätbara och verifierbara med en standardiserad och harmoniserad metod.

Utifrån att användningen av återvunnen plast i dag inte är möjligt att mäta och verifiera med en standardiserad harmoniserad metod, så kan inte utredningen se hur rättsligt bindande krav skulle kunna in- föras om att återvunnet material ska användas i vissa komponenter och produkter. Däremot är det möjligt, vilket också existerar och diskuteras att ha krav i Ekodesigndirektivet på exempelvis demon- terbarhet för att öka återvinningsbarheten.

Ekodesigndirektivet är ingen generell designguide för produktut- vecklare utan en rättsakt för preciserade prestanda- och funktions- krav. I frivilliga ekodesignkriterier finns det möjligheter att mer fritt beskriva exempelvis när och i vilka typer av produkter eller kompo- nenter som återvunnen plast är lämplig och säker att använda.

Ekodesignkriterier skulle tydligt kunna vägleda producenterna vilka typer av produkter som, utifrån nuvarande kvalitet och realist- iska tillämpningar, säkert kan använda återvunnen plast och hur de kan tillämpas i praktiken. Detta kan hjälpa producenterna att an- vända återvunnen plast. Sätter tydliga prioriterade områden för ut- veckling av produkter som använder återvunnet plastmaterial.

206

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Vidare underlättar kriterier en offentlig upphandling av produk- ter som använder återvunnen plast. En ökad information och kun- skap om design av produkter skulle troligtvis även öka efterfrågan från en del konsumenter av miljövänligare alternativ (McKinnon et al., 2018).

Ekodesignskriterier genom Ekodesigndirektivet har visat sig framgångsrikt för energianvändning och delvis i energirelaterade produkter. Direktivet sätter minimikrav på energiprestanda hos pro- dukter vilket innebär att produkten framåt måste ha en viss energi- effektivitet och resurseffektivitet för att få användas i EU. Kraven tas fram i form av produktspecifika EU-förordningar som blir direkt gällande i alla EU:s medlemsländer. Produkter som berörs består ofta av plast, bland annat kyl och frys, dammsugare och TV- apparater. Möjligheter finns att utvidga direktivet till att i större ut- sträckning även omfatta design för en mer cirkulär ekonomi vilket också är något som EU-kommissionen lyfter i plaststrategin. Inom ramen för Ekodesigndirektivet finns möjligheter att främja design för återvinning innebärande ett övervägande kring möjligheterna att produkten eller materialet ska kunna demonteras. Andra aspekter skulle kunna vara att utifrån total miljöpåverkan överväga användan- det av homogena material som lätt kan materialåtervinnas, till ex- empel material som inte innehåller onödiga tillsatser samt att und- vika sammanfogning och blandning av olika plaster och andra materialslag, såsom metall.

I många fall handlar det om att en ökad kunskap hos designern kring hur återvinning går till i praktiken och hur efterföljande mark- nad ser ut. Förpacknings- och tidningsinsamlingens (FTI), manual för plastförpackningar6 kan här underlätta för att få bort dessa pro- blem. Även Svensk Plastindustriförening (SPIF) har tagit fram en manual för vad företagen bör tänka på i designen av en plast- förpackning som är återvinningsbar (Nilsson, 2018).

De som har ett producentansvar kommer till följd av kommande lagkrav i förpackningsdirektivet införa kostnadsbaserade förpack- ningsavgifter som är baserade på återvinningsbarhet. Differentierad prissättning på förpackningsavgiften kommer träda i kraft 1 april 2019 och innebär att en icke återvinningsbar förpackning som kostar mer att ta omhand belastas med en högre avgift. Det handlar exempelvis om flerskiktsmaterial, blandning av olika plaster och

6http://www.ftiab.se/1860.html. Besökt 2018-11-20.

207

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

svarta förpackningar eftersom de är svåra att materialåtervinna. Om differentieringen är tillräckligt stor kan detta vara pådrivande för att styra marknaden mot fler återvinningsbara produkter.

Miljömärkningen kan också vara ett värdefullt verktyg för att driva på marknaden. Nordisk miljömärkning sätter gränser för mängden oorganiska fyllmedel i sina kriterier för Svanen-märkta en- gångsprodukter i plast på grund av att hög mängd fyllmedel gör plas- ten svårare att materialåtervinna. Svanen-märkta engångsplastpro- dukter får inte heller vara svarta. Inom elektronik är, som beskrivs ovan, TCO Certified pådrivande för att återvinningsanpassa olika IT-produkter och förpackningar genom materialkodad plast samt återvinningsbart emballage.

För att premiera den faktiska användningen av återvunnen plast kan även krav sättas på att plastprodukter inom vissa produktkate- gorier som upphandlas ska bestå av en viss andel återvunnet material. Här är det viktigt att betona att detta bör appliceras där det är tek- niskt och regulatoriskt möjligt. När det gäller livsmedelsförpack- ningar finns exempelvis en lagstiftning som gör att sådana krav ofta inte går att genomföra. Det återvunna materialet måste givetvis upp- fylla satta miljö- och hälsokrav vad gäller kemikalieinnehåll och spår- barhet.

Utredningen ser en stor potential i att använda Ekodesigndirek- tivet för att inrätta designkriterier som bidrar till att främja plast- återvinning. För att få genomslag på EU-nivå behövs dock ett enga- gemang på ett tidigt stadium. Energimyndigheten är behörig myn- dighet för direktivet. Det finns även en arbetsgrupp som förutom Energimyndigheten består av Naturvårdsverket, Boverket, Kemikalie- inspektionen, Elsäkerhetsverket och Upphandlingsmyndigheten. Vi föreslår därför att regeringen ger Energimyndigheten att i samarbete med övriga myndigheter, inom ramen för arbetsgruppens uppdrag, utreder förutsättningarna för hur Sverige kan driva på kriterier på EU-nivå för designriktlinjer som beaktar återvinningsbarheten hos produkter eller produktkategorier av plast.

Det är dock viktigt att tänka på att även om det finns designkri- terier om förpackningar är det inte säkert att de behöver vara de samma för andra typer av produkter (som måste uppfylla andra lag- krav och branschstandarder etc.). Detta beror även på hur sorte- ringen av produkter ser olika ut på olika platser. Förpackningar sam- las in och hanteras på ett visst sätt men andra typer av produkter kan

208

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

samlas in i många olika typer av fraktioner. Vissa produkter kanske förutsätter produktspecifika tillsatser som inte är önskvärda i andra produkter och detta trots att de är av samma polymerslag. Det bety- der att återvunnet material måste beaktas utifrån vad det ska använ- das till.

Insamling

Utredningen ser att det finns ett behov av att öka insamling för all plast, inte enbart förpackningar. Vi ser dock att det kan vara svårt att åstadkomma detta genom lagkrav, om inte någon form av utökat producentansvar införs. Ett alternativ är olika branschöverenskom- melser för cirkulär hantering av vissa plastflöden. Andra möjligheter är införande av krav på plast-containrar vid byggen eller andra före- tagsåtaganden kring insamling av plastavfall från olika verksamheter.

Enligt en svensk studie skulle en separat insamling av hårdplast väsentligt öka insamlingen av ÅVC-plast7 (Fråne, 2017). Anled- ningen till det är att denna viktmässigt främst består av rena hård- plastprodukter som efterfrågas på marknaden. Även mjukplast bör samlas in separat eftersom de då kan tillverkas en fraktion (plastpåsar och plastsäckar) med ett högre ekonomiskt värde.

Däremot är det svårt att materialåtervinna sammansatta pro- dukter vilka därför bör tas bort från den rena hårdplastfraktionen. En separat hantering av PVC skulle sannolikt öka dess ekonomiska värde men det bedöms i dag som tveksamt om det ur en kostnads- synpunkt skulle vara lönsamt (Fråne, 2017).

Sorteringstekniker och kapacitet

Utredningens förslag: Att regeringen följer hur arbetet med olika nya sorteringsanläggningar i Sverige fortlöper och för en dialog med företagen gällande möjlighet att komplettera sorte- ringen med tvätt- och granulering.

7Plast som samlas in på kommunernas återvinningscentraler.

209

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Bakgrund

Ett led till att förbättra kvaliteten och tillgången på återvunnen rå- vara är att förbättra sorteringsteknikerna. Det handlar dels om att skapa en ökad kapacitet men också till att förfina själva sorteringen och efterföljande tvätt och granulering. I dag är kapaciteten i Sverige låg vilket innebär en dyr logistik.

Vad gäller förpackningar investerar nu Svensk Dagligvaruhandel (DLF) och Plastbranschens Informationsråd (PIR) i en ny sorte- ringsanläggning för plastförpackningar i Motala. Satsningen på

260miljoner kronor innebär enligt branschen att Sverige får Europas modernaste sorteringsanläggning för plastförpackningar. Anlägg- ningen förväntas täcka hela Sveriges behov framöver vilket innebär att förpackningar inte behöver skickas utomlands för sortering. Branschen anser att den nya anläggningen kan bidra till en ökad åter- vinningsgrad och kvalitet på det återvunna materialet. Anläggningen ska enligt plan vara i full drift under första kvartalet 2019 då fabriken beräknas ha cirka 50 medarbetare.

I anläggningen i Motala finns även utrymme för att komplettera sorteringen av plastförpackningarna med en tvätt- och granulerings- anläggning. En sådan installering skulle kunna ge ett efterfrågat material mer direkt i form av granulat som kan användas vid plast- tillverkningen. Branschen beräknar att denna investering skulle kosta cirka 250 miljoner kronor, alltså ungefär lika mycket som fö- retagen hittills investerat i sorteringsprocessen. En möjlighet är att staten går in och finansierar en tvätt- och granuleringsprocess, an- tingen helt eller delvis. För detta behöver dock en närmare konse- kvensanalys göras där bland annat konkurrensaspekter och andra möjliga teknikinvesteringar i materialåtervinning av plast vägs in.

Plastgranulatet från en sådan anläggning kan sedan användas som råvara vid tillverkning av nya plastprodukter efter det att granulatet anpassats för industrins formsprutor. Detta skulle kunna ske på an- läggningen men det saknas i dag en ekonomisk kalkyl på vad det skulle innebära för kostnader.

Stena Metall är exempel på ett annat företag som också investerar i plastsortering, då handlar det om industriförpackningar och plast- elektronik. Företaget planerar en pelletstillverkning när det gäller elektronik där det volymmässigt främst är ABS och PS som hanteras, därefter PP och PE.

210

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

Det finns även anläggningar för att sortera blandat avfall. Ett ex- empel är Fortums Circular Ekonomy Village i Finland. Enligt före- taget har anläggningen kapacitet att årligen ta emot cirka 100 000 ton kommunalt avfall, varav raffinaderiet kommer att separera bioavfall (cirka 30 % av avfallet), fyra procent plast, tre procent metall och 50 procent återvunnet bränsle ämnat för industriellt bruk.

Som beskrivs i kapitel 4 saknas i dag system för återvinning av förlorade/uttjänta fiskeredskap. Det finns dock exempel från andra länder där Plastix8 i Danmark är den närmaste. Denna typ av verk- samhet vore önskvärd även i Sverige.

Utredningen konstaterar att det framöver, till följd av olika före- tags investeringar, finns goda förutsättningar för en förbättring av och en ökad kapacitet för att sortera plastavfall i Sverige. Vi föreslår att regeringen följer hur arbetet med de olika nya sorteringsanlägg- ningarna fortlöper och för dialog med inblandade företag gällande företagens möjlighet att komplettera sorteringen med tvätt- och gra- nulering. En sådan komplettering kräver dock att ägarna utför en närmare konsekvensanalys där olika finansieringsformer och samar- beten beaktas liksom en jämförelse med andra hanteringsåtgärder. Redan nu finns exempelvis möjligheter från befintliga statliga fonder.

Krav vid offentlig upphandling

Utredningens förslag: Att regeringen ger Upphandlingsmyndig- heten att i samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) utreda förutsättningarna för att inrätta kravkriterier för återvunnen plast. Dessa krav bör utformas i komplement till för- slagen i kapitel 4 Smartare användning.

Bakgrund

Genom att ställa offensiva och samtidigt konstruktiva krav kan det offentliga medverka till att öka efterfrågan på plastprodukter som är designade för att kunna materialåtervinnas och/eller är tillverkade av återvunnen plastråvara. Framsynta upphandlingskrav på den svenska

8http://plastixglobal.com/

211

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

marknaden medför även att svenska företag kommer att vara väl för- beredda när lagstiftning och inköpskrav internationellt följer efter.

Offentlig upphandling i Sverige omfattar cirka 642 miljarder kronor varje år vilket motsvarar en sjättedel av Sveriges BNP. (Upp- handlingsmyndigheten, 2017). Den totala mängden plast som kon- sumeras uppgår till cirka 900 000 ton per år. Om man använder samma storleksuppskattning innebär det att mängden plastavfall från offentlig upphandling skattas till cirka 150 000 ton per år. Detta indikerar att det finns en stor potential om den utnyttjas på rätt sätt. Offentlig upphandling kan utgöra drivkraft för innovation och bidra till förbättringar av offentliga tjänster. Staten kan genom att använda upphandlingen på rätt sätt även visa vägen för den privata sektorn. Samtidigt visar historien att det finns brist på uppföljning av att ställda krav efterföljs i praktiken. Tidigare utredningar har till och med visat att höga krav utan uppföljning kan få motsatt effekt, vilket innebär att seriösa leverantörer som inte garanterar produkter fria från vissa ämnen förlorar upphandlingen mot mindre noggranna leverantörer som utger sig för att klara kraven utan att göra det i praktiken. Sannolikheten att avslöjas är ringa och sanktionerna vid avtalsbrott är ofta små. Detta premierar inte företag med bättre kun- skap och produkter. Uppföljningen behöver därför förbättras. Ytterligare ett sätt att motverka brister i kravefterlevnad kan vara att införa incitament att i kommande upphandlingar gynna de leveran- törer som kan visa att de följer kraven.

Hasselström et al., (2018) har utvärderat upphandlingskrav uti- från ett antal kriterier. Avseende måluppfyllelse anser de att höjda krav på återvunnen plast i offentlig upphandling kan, för potentiellt stora plastflöden, stimulera utbud på återvinningsbar plast och ökad efterfrågan på återvunnen plast. En viktig fördel med upphandlings- krav i jämförelse med vissa andra styrmedel är att det har potential att täcka in även importerade plastprodukter. Huruvida styrmedlet är kostnadseffektivt eller ej beror på de krav som ställs i anbudspro- cessen och vilken frihetsgrad företagen har att uppnå kraven. Att formulera kraven mer allmänt så att de inte är produktspecifika ökar potentialen för kostnadseffektivitet. Styrmedlet anses vara realiser- bart och inte möta något politiskt motstånd eller långa förhandlings- processer eftersom förslaget inte kräver någon lagändring. Styr- medlet har goda möjligheter att leda till dynamisk effektivitet då det kan skapa incitament för teknikutveckling och i bästa fall öppna upp

212

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

för en ny marknad för plastmaterial med goda återvinningsegen- skaper. Upphandlingskrav som styrmedel är dock begränsat till offentlig sektor och anses vara ett ”second best” alternativ om andra styrmedel inte är politiskt genomförbara. Idealiskt skulle det utgöra ett komplement i ett styrmedelspaket tillsammans med t.ex. en skatt på jungfruligt material.

Offentlig upphandling som instrument på en nationell nivå för en ökad plaståtervinning är något som även lyfts fram i EU-kommis- sionens plaststrategi. I Sverige spelar Upphandlingsmyndigheten en viktig roll för att stödja och driva på utvecklingen.

Att sortera och samla in avfallet innebär mertid och extra kostna- der och det behövs en fungerande logistik. Till en del skulle en ökad efterfrågan kunna skapas genom tryck från svenska inköpare och upphandlare. Exempelvis kan krav på att installationsspill ska tas omhand av entreprenören ingå i kriterier vid offentlig upphandling.

Offentlig upphandling kan också öka möjligheten för återvunnen plast i Sverige genom att införda kriterier på att plastprodukter och plastmaterial som handlas upp ska vara designade för att kunna åter- vinnas.

För att öka efterfrågan på återvunnen plast kan offentliga aktörer genom upphandling ställa krav på att de produkter som de upphand- lar innehåller en viss andel återvunnen råvara. I likhet med införandet av en skatt (se ovan) skulle det även för krav vid upphandling vara ett hinder att det inte går att med analys verifiera andel återvunnen råvara i en produkt. En tänkbar lösning kan dock vara ett system med verifikat.

Det finns vissa situationer där det inte är tekniskt, miljömässigt eller lagligen möjligt eller lämpligt med återvunnen plast i nya pro- dukter. Anbudsgivare måste också kunna möta kraven som ställs vid en upphandling. Initialt kan det, då det är en omogen marknad, vara svårt att möta efterfrågan om kraven är för högt ställda. En möjlig väg fram är att starta med en relativ låg nivå som succesivt kan trap- pas upp. Det kan exempelvis handla om krav på att en produkt ska innehålla en viss procenthalt återvunnen plast där det ingår en plan för att denna halt ska ökas när de tekniska och organisatoriska lös- ningar möjliggör det. Det är även tänkbart att börja med en viss pro- duktgrupp som utökas till fler efterhand.

213

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

Det är dock viktigt att poängtera att det kan finnas alternativa, innovativa leverantörer som till skillnad mot andra kan möta krav på återvinning, vilket bör beaktas vid en upphandling.

Krav skulle exempelvis kunna ställas inom byggsektorn på viss andel återvunnet material i byggprodukter. Det skulle driva utveck- lingen framåt vad gäller insamling, sortering, rening, produktut- veckling, processteknik med mera och skapa förutsättningar för en marknad för återvunnet material. Eftersom förutsättningarna ser mycket olika ut för olika produkter och materialtyper är det knapp- ast möjligt att sätta ett generellt krav på alla detaljer som ingår i en byggnad, och en och samma procentsats för alla produkter/material är inte heller relevant eftersom till exempel många metallprodukter skulle klara kraven medan det för andra material/produkter skulle vara tekniskt omöjligt att uppfylla.

Ett sätt skulle kunna vara att gruppera produkter/material och anpassa kraven efter vad som är möjligt. Men det är viktigt att i alla fall börja ställa krav – oavsett om de är små.

Att de som bygger ska tvingas att använda sig återvunnet eller återanvänt material genom en sorts kvotplikt studeras inom pro- jektet Constructivate.9 Plast omfattas liksom allt annat material vid byggande.

Utredningen föreslår att Upphandlingsmyndigheten i samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) utreder förutsättning- arna och för att inrätta kravkriterier på återvunnen plast och hur dessa skulle kunna utformas. Syftet med dessa kravkriterier är att det offentliga ska få stöd för att i större utsträckning kunna efterfråga plastprodukter som:

Är designade för att kunna materialåtervinnas.

Är tillverkade av återvunnen plastråvara.

Dessa krav bör utformas i komplement till förslagen i kapitel 4 Smartare användning.

Att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten att i samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) utreda förutsättningarna för att inrätta kravkriterier för återvunnen plast och hur dessa skulle

9https://closingtheloop.se/aktuella-projekt/constructivate/. Besökt 2018-11-12.

214

SOU 2018:84

Ökad och säker matierialåtervinning

kunna utformas i komplement till förslagen som rör en smartare plastanvändning (kapitel 4).

Information till konsument

Utredningens förslag:

Att regeringen understödjer att konsumenter informeras och vägleds om miljöfördelarna med att använda återvunnen plast i lämpliga applikationer samt vikten av att lämna uttjänta pro- dukter till återvinningscentralen.

Att regeringen inom ramen för arbetet med EU:s plaststrategi driver frågan om en obligatorisk märkning av plastprodukter gällande innehåll av återvunnet material.

Bakgrund

Både för att öka insamlingen hos konsumenter och för att öka deras acceptans och vilja att använda återvunnen plast behövs informa- tionsinsatser av olika slag.

Det kan dock finnas en svårighet i att vända sig till konsumenten. Då det finns en risk att det skapar förvirring om en konsument ska behöva göra val utifrån exempelvis återvinningsbarheten hos olika plaster vilket kan vara svårt utan att behöva gå in i närmare detaljerad information. Det gör konsumenten tveksam till möjligheterna till återvinning och kan då snarare hindra en ökad källsortering. En tidi- gare studie (Fråne et al., 2015) visar att just osäkerheten kring åter- vinning är det som i många fall gör att hushållen inte sorterar ut plastförpackningar i så stor utsträckning.

Genom att upplysa konsumenterna om återvunna plasters miljö- fördelar kan en ökad efterfrågan skapas. Enligt en undersökning från Konsumentföreningen Stockholm (2018) är märkbart många be- redda att betala extra för att bidra till ökad materialåtervinning. På frågan om hur mycket de skulle betala för schampo i en plastför-

215

Ökad och säker matierialåtervinning

SOU 2018:84

packning som garanterat går att återvinna var övervägande majorite- ten beredda att betala extra (92 %). Nästan var fjärde (24 %) är villig att betala ett prispåslag på 50 procent eller mer10.

Ett problem, som vi beskrivit tidigare, är att den återvunna råvaran kan ge slutprodukten egenskaper som inte är så attraktiva, exempel vad gäller färg och doft. Detta behöver konsumenter vara medvetna om. Därför behöver konsumenter informeras om för att skapa en ac- ceptens kring varför produkter har en viss färg/pigment som är ty- piskt för återvunna material. Undersökningen från Konsumentföre- ningen Stockholm visar att det redan finns en välvilja från konsu- menter, sju av tio uppger att de inte tycker att det spelar någon roll hur förpackningen ser ut, känns eller luktar, det är själva varan jag vill åt11. Studien konstaterar att acceptans för anpassning till hållbarhet finns men förutsätter sannolikt att konsumenten är väl informerad om varför till exempel priset höjts eller produkten ser annorlunda ut. I vissa fall kan dock företagen förutsätta att konsumenten inte upp- märksammar bytet av design. Svaren på de båda ovan nämnda frågorna borde ge en viss insikt hos de företag som vill saluföra förpackningar av återvunnen plast men som tvekar på grund av osäkerhet på hur kon- sumenten ska reagera.

Sen säger erfarenheten att det inte alltid stämmer överens vad en konsument säger i en enkätundersökning och vad den sedan faktiskt gör i praktiken. Ett exempel som lyfts fram i undersökningen är för- hållningssättet kring ekologiska livsmedel. Mellan 50 och 75 procent brukar svara att de handlar eller i alla fall vill handla ekologiskt. Men sedan står den ekologiska andelen i försäljningsvärde i livsmedels- handeln för cirka 7–8 procent. I Nordens största marknadsunder- sökning om hållbarhet, Sustainable Brand Index, drogs 2018 slutsatsen att 34 procent av personerna i undersökningen i viss utsträckning gör som de säger att de gör. Därför kanske det inte stämmer att nio av tio i verkligheten skulle betala mer för en schampoflaska av återvunnen plast. Det kanske inte heller förhåller sig så att konsumenten i själva

10Den exakta frågan som ställdes var: ”Tänk dig att du ska välja mellan två förpackningar med likvärdigt schampo. Förpackningen till schampo A är tillverkad av återvunnen plast och går även enkelt att lämna till återvinning. Schampo B vet du inte vad den är gjord av för plast- material och du är osäker på om flaskan går att återvinna. Om priset på schampo B är