Att förstå och bli förstådd

ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk

Betänkande av Tolkutredningen

Stockholm 2018

SOU 2018:83

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24879-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 19 oktober 2017 (dir. 2017:104) att till- kalla en särskild utredare för att göra en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar. Uppdraget omfattade också att lämna för- slag på ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att sam- hällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk skulle tillgodoses.

Landshövding Gunnar Holmgren förordnades den 19 oktober 2017 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades 19 december 2017 f.d. föreståndaren Ingrid Almqvist, kanslirådet Petra Capelle, utredaren Lotta Dahlerus, verksamhetsexperten Magnus Jansson, auktorisa- tionsansvarig Ivett G. Larsson, projektledaren Sanja Nezirevic, departementssekreteraren Emil Plisch, gruppchefen Birgitta Sandén Kårström, utredaren Britt-Inger Stoltz, enhetschefen Leelo Vaher Comte och verksamhetsutvecklaren Joakim Westerlund. Den 1 februari 2018 entledigades Emil Plisch och den 24 april Birgitta Sandén Kårström. Den 24 april förordnades biträdande general- sekreteraren Anna-Carin Bylund, departementssekreteraren Josefin Claesson, enhetschefen Jonas Jonsson och departementssekretera- ren Frida Nannesson som experter i utredningen. Den 23 oktober 2018 entledigades Leelo Vaher Comte, verksamhetsutvecklaren Carl Magnus Jarlert förordnades samma dag som expert i utredningen.

Som huvudsekreterare förordnades den 19 oktober 2017 fil. dr. Folke K. Larsson samt som sekreterare den 13 november 2017 juristen Anna Medin och den 1 februari 2018 departementssekreteraren Emil Plisch.

Utredningen, som antagit namnet Tolkutredningen, överlämnar härmed sitt betänkande Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk (2018:83). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i december 2018

Gunnar Holmgren

/Folke K Larsson

Anna Medin

Emil Plisch

Innehåll

Förkortningar och definitioner .............................................

17

Sammanfattning ................................................................

25

Summary ..........................................................................

35

1

Författningsförslag.....................................................

47

1.1

Förslag till tolklag ...................................................................

48

1.2

Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................

54

1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

(1971:291)................................................................................

56

1.4Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen

(2017:900)................................................................................

58

1.5 Förslag till tolkförordning......................................................

59

1.6Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om

auktorisation av tolkar och översättare .................................

63

1.7Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med

instruktion för Kammarkollegiet ...........................................

69

1.8Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning

och teckenspråk ......................................................................

70

1.9Förslag till förordning om upphävande av förordningen

(1984:140) om allmän tolk .....................................................

75

5

Innehåll

SOU 2018:83

2

Uppdraget.................................................................

77

 

2.1.1

Direktiv....................................................................

77

 

2.1.2

Utgångspunkter och avgränsningar .......................

78

2.2

Utredningens arbete...............................................................

79

 

2.2.1

Samråd och andra kontakter...................................

80

 

2.2.2

Fokusgrupper och datainsamling ...........................

80

2.3

Betänkandets disposition .......................................................

81

3

Samhällsfinansierade tolktjänster ................................

83

3.1

Bakgrund och frågeställningar ...............................................

83

3.2

Begreppsfrågor........................................................................

83

 

3.2.1

Tolkar och tolkningsbegrepp .................................

84

 

3.2.2

Tolkar som inte omfattas av utredningen..............

93

 

3.2.3

Andra former av språkstöd.....................................

94

 

3.2.4

Metoder och arbetssätt ...........................................

96

3.3

Tidigare utredningar inom området ....................................

101

3.3.1Utbildning och auktorisation som offentligt

 

åtagande .................................................................

101

3.3.2

Avreglering av samhällets tolkförmedling...........

103

3.3.3

Fortsatt fokus på utbildning och kvalitet ............

105

3.3.4

Auktorisationsfrågor och rättskedjans behov .....

106

3.3.5

Yrkesutbildning, upphandling och styrning........

108

3.3.6Utredningsinsatser kring

 

teckenspråkstolkning ............................................

113

3.4 Omfattning och tillgänglighet för tolktjänster...................

115

3.4.1

Verksamma tolkar i talade språk ..........................

116

3.4.2

Teckenspråkstolkar – en jämförelse.....................

122

3.4.3

Samhällsbehov – avropade tolktjänster................

122

3.4.4

Felanmälningar och felhantering..........................

137

3.5 Kravställning från stat, kommuner och landsting ..............

141

3.5.1

Registerkontroll ....................................................

141

3.5.2

Krav i samband med upphandling ........................

143

3.5.3

Övriga krav ............................................................

147

6

SOU 2018:83Innehåll

4

Myndigheter och andra aktörer

 

 

– uppgifter och arbetssätt.........................................

149

4.1

Gällande rätt ..........................................................................

149

4.2

Statliga myndighetsroller och ansvarsfrågor .......................

152

 

4.2.1

Myndigheter som berörs av tolktjänster ..............

152

 

4.2.2

Det offentliga åtagandets olika delar....................

182

 

4.2.3

Upphandling ..........................................................

183

 

4.2.4

Styrning och samverkan ........................................

192

4.3

Kommuner och landsting .....................................................

192

 

4.3.1

Avreglering av förmedlingsverksamheter ............

194

 

4.3.2

Upphandling, styrning och samverkan ................

194

4.4

Övriga aktörer med anknytning till offentlig sektor..........

195

 

4.4.1

SOS Alarm AB.......................................................

195

 

4.4.2

Public service .........................................................

197

4.4.3Civilsamhälle och aktörer inom

 

välfärdsområdet .....................................................

197

4.5 Tolkförmedling .....................................................................

198

4.5.1

Förmedlingsorgan och branschorganisationer ....

198

4.5.2Affärsmöjligheter, konkurrens och vinster

 

 

i välfärden ...............................................................

202

 

4.5.3

Reglering och tillsyn av förmedlingsbranschen...

207

5

Tolkarna och deras arbetsmarknad ............................

213

5.1

Bakgrund, problembild och framtida utmaningar ..............

213

5.2

Gällande rätt och definitioner ..............................................

215

 

5.2.1

Begreppet tolk .......................................................

215

 

5.2.2

Uppdragstagare och arbetstagare .........................

216

 

5.2.3

Skatterättsliga aspekter .........................................

220

 

5.2.4

Arbetsrätt och arbetsmiljö ....................................

222

5.3

Sysselsättningsgrad och framtida prognoser .......................

225

 

5.3.1

Auktoriserade tolkars sysselsättning....................

228

 

5.3.2

Ersättningsnivåer ...................................................

233

5.3.3Prognoser över nuvarande och framtida

tolkbehov ...............................................................

234

7

Innehåll

SOU 2018:83

5.4

Intresseföreningar ................................................................

235

 

5.4.1

Föreningar för auktoriserade tolkar.....................

236

 

5.4.2

Fackförbund och övriga intresseföreningar ........

237

5.5

Kompetensutveckling...........................................................

238

 

5.5.1

Allmänna förutsättningar .....................................

238

 

5.5.2

Auktoriserade tolkars kompetensutveckling ......

239

 

5.5.3

Jämförelse med fortbildningsinsatser för lärare ..

240

5.6

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

240

6

Utbildning ..............................................................

243

6.1

Grundläggande problem och utmaningar ...........................

243

6.2

Högskola ...............................................................................

245

 

6.2.1

Gällande rätt ..........................................................

245

 

6.2.2

Anordnare..............................................................

247

 

6.2.3

Utbildningsmål......................................................

251

 

6.2.4

Antagning ..............................................................

252

 

6.2.5

Volym och genomströmning ...............................

253

6.3

Yrkeshögskola.......................................................................

254

 

6.3.1

Gällande rätt ..........................................................

254

 

6.3.2

Anordnare..............................................................

256

 

6.3.3

Utbildningsmål......................................................

257

 

6.3.4

Antagning ..............................................................

258

 

6.3.5

Volym och genomströmning ...............................

259

6.4

Folkbildning..........................................................................

259

 

6.4.1

Gällande rätt ..........................................................

260

 

6.4.2

Anordnare..............................................................

261

 

6.4.3

Utbildningsmål......................................................

264

 

6.4.4

Antagning ..............................................................

265

 

6.4.5

Volym och genomströmning ...............................

267

6.5

Andra utbildningsformer .....................................................

270

 

6.5.1

Försvarets tolkskola..............................................

270

 

6.5.2

Uppdragsutbildning ..............................................

272

 

6.5.3

Utbildning hos tolkförmedlingar.........................

278

 

6.5.4

Kommunal vuxenutbildning.................................

279

8

SOU 2018:83

 

Innehåll

6.6 Jämförande översikt – utbildningsformer ...........................

279

6.6.1

Omfattning och kostnader ...................................

283

6.6.2

Förkunskapskrav och målgrupper ........................

285

6.6.3

Teori och praktik ...................................................

286

6.6.4

Lärarresurser och infrastruktur ............................

287

6.6.5

Kvalitetssäkring .....................................................

290

6.6.6

Studiefinansiering ..................................................

291

6.7Nationella mål för kvalifikationer – Sveriges

referensram för kvalifikationer (SeQF) ..............................

291

6.7.1

Utbildningssystemets målformuleringar .............

295

6.7.2

Beställarsidans målformuleringar .........................

295

6.8 Utredningens bedömningar och förslag..............................

297

6.8.1

Färre utbildningsvägar men ökad volym..............

299

6.8.2Praktiskt handledda moment i all

tolkutbildning ........................................................

310

6.8.3Generella utbildningsinsatser i mindre

 

 

frekventa språk ......................................................

311

 

6.8.4

Vidgad nyttjanderätt för bidragsmedel ................

312

 

6.8.5

Koppling mellan utbildning och auktorisation....

312

7

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering

 

 

och auktorisation.....................................................

315

7.1

Grundläggande problem och utmaningar............................

315

 

7.1.1

Begreppsdefinitioner .............................................

316

7.2

Utbildningsmål – samhällsmål .............................................

316

 

7.2.1

Examination och kunskapskontroll .....................

318

 

7.2.2

Auktorisationen som yrkesprov ...........................

319

7.2.3Validering som dokumentation av

 

 

kunskapsnivå..........................................................

321

7.3

Gällande rätt ..........................................................................

321

 

7.3.1

Utbildning..............................................................

322

 

7.3.2

Auktorisation, certifiering och standardisering...

323

7.4

Examination ..........................................................................

324

 

7.4.1

Betygssättning .......................................................

325

 

7.4.2

Former för bedömning..........................................

326

9

Innehåll

SOU 2018:83

7.5

Validering ..............................................................................

328

 

7.5.1

Högskola ...............................................................

329

 

7.5.2

Yrkeshögskola .......................................................

331

 

7.5.3

Folkbildning ..........................................................

332

 

7.5.4

Andra utbildningsformer......................................

334

7.6

Kvalitetssäkring av utbildning .............................................

335

 

7.6.1

Högskola ...............................................................

335

 

7.6.2

Yrkeshögskola .......................................................

335

 

7.6.3

Folkbildning ..........................................................

336

 

7.6.4

Andra utbildningsformer......................................

336

7.7

Auktorisation........................................................................

337

 

7.7.1

Förutsättningar .....................................................

337

 

7.7.2

God tolksed ...........................................................

340

 

7.7.3

Volym och framtid................................................

348

 

7.7.4

Certifiering och standardisering ..........................

350

7.7.5Legitimationssystem – alternativ form

 

av kvalitetssäkring .................................................

353

7.8 Utredningens bedömningar och förslag .............................

356

7.8.1

Validering...............................................................

356

7.8.2

Kompetenskrav för auktorisation ........................

358

7.8.3Tolklag reglerar auktorisation

 

 

och registerfrågor ..................................................

368

 

7.8.4

Råd för tolk- och översättarfrågor .......................

375

8

Tillsyn och samverkansfrågor ....................................

377

8.1

Grundläggande problem och utmaningar ...........................

377

 

8.1.1

Begreppsmässiga utgångspunkter ........................

379

8.2

Gällande rätt .........................................................................

381

 

8.2.1

Tillsyn över tolkutbildningar................................

381

 

8.2.2

Tillsyn över myndigheters användning av tolk ...

386

8.2.3Tillsyn över auktoriserade tolkars

yrkesverksamhet....................................................

392

10

SOU 2018:83Innehåll

8.3

Granskning och tillsyn inom tolkområdet i praktiken.......

393

 

8.3.1

Tillsyn över förmedlingsverksamhet....................

394

 

8.3.2

Tillsyn över auktoriserade tolkar..........................

397

 

8.3.3

Tillsyn över personuppgiftshantering ..................

401

 

8.3.4

Barn och anhöriga som tolkar...............................

405

8.4

Jämförelser med andra branscher och yrken .......................

406

8.4.1Vardagstolkning för barndomsdöva,

 

dövblinda, vuxendöva och hörselskadade ............

406

8.4.2

Auktoriserade elinstallatörer

 

 

och elinstallationsföretag ......................................

408

8.4.3

Auktoriserade bevakningsföretag.........................

411

8.4.4Auktoriserade revisorer och registrerade

 

 

revisionsbolag ........................................................

414

 

8.4.5

Advokater...............................................................

416

 

8.4.6

Offentliga biträden som inte är advokater...........

417

 

8.4.7

Välfärdssektorn och skolan...................................

419

 

8.4.8

Sammanfattande erfarenheter ...............................

422

8.5

Myndighetssamverkan i tolkfrågor......................................

423

 

8.5.1

Utgångspunkter för samverkan ............................

424

 

8.5.2

Samverkansområden..............................................

426

 

8.5.3

Förutsättningar för ökad samverkan ....................

430

8.6

Statistik och uppföljning ......................................................

433

 

8.6.1

Personuppgifter .....................................................

435

 

8.6.2

Statistik, uppföljning och utvärdering..................

436

8.7 Utredningens bedömningar och förslag avseende tillsyn...

439

 

8.7.1

Utveckla strukturer för granskning och tillsyn ...

441

 

8.7.2

Registrering av tolkförmedlingar..........................

446

8.7.3Tillsyn och egenkontroll av tolkar

och förmedlingar ...................................................

448

8.8Utredningens bedömningar och förslag

 

avseende styrning och samverkan ........................................

451

9

Barn och anhöriga som tolkar ...................................

457

9.1

Grundläggande problem och utmaningar............................

457

 

9.1.1

Definitioner och avgränsningar ............................

458

11

Innehåll

SOU 2018:83

9.2

Gällande rätt .........................................................................

459

 

9.2.1

Barnkonventionen.................................................

460

 

9.2.2

Anhörigas medverkan vid tolkning......................

464

9.3

Omfattning ...........................................................................

465

 

9.3.1

Barn som tolkar .....................................................

465

 

9.3.2

Anhöriga som tolkar .............................................

473

9.4

Tolktjänster med barnperspektiv.........................................

477

 

9.4.1

Asylprocessen........................................................

478

 

9.4.2

Skola.......................................................................

481

 

9.4.3

Hälso- och sjukvård ..............................................

485

 

9.4.4

Barn som far illa ....................................................

486

 

9.4.5

Barn och brottslighet ............................................

488

9.5Utredningens bedömningar och förslag avseende

 

barn- och anhörigtolkning ...................................................

489

 

9.5.1

Beställarkompetens och tolkning för barn ..........

493

10

Nordisk utblick........................................................

497

10.1

Tolkning i de nordiska länderna ..........................................

497

10.2

Norge

....................................................................................

498

 

10.2.1

Gällande rätt ..........................................................

499

 

10.2.2

Ansvarig myndighet..............................................

502

 

10.2.3

Utbildning .............................................................

502

 

10.2.4

Auktorisation ........................................................

503

 

10.2.5

Tvåspråkighetstest ................................................

504

 

10.2.6

Registerfrågor........................................................

504

 

10.2.7

Intresseförening för tolkar ...................................

505

 

10.2.8

Utveckling .............................................................

505

10.3

Danmark................................................................................

507

 

10.3.1

Gällande rätt ..........................................................

507

 

10.3.2

Ansvariga myndigheter.........................................

509

 

10.3.3

Auktorisation saknas ............................................

510

 

10.3.4

Registerfrågor........................................................

510

 

10.3.5

Krav på tolkar i offentlig tjänst ............................

511

 

10.3.6

Intresseförening för tolkar ...................................

513

 

10.3.7

Utveckling .............................................................

513

12

SOU 2018:83Innehåll

10.4

Finland

...................................................................................

514

 

10.4.1

Gällande rätt ..........................................................

514

 

10.4.2

Ansvariga myndigheter .........................................

518

 

10.4.3

Utbildning..............................................................

518

 

10.4.4

Auktorisation saknas.............................................

520

 

10.4.5

Registerfrågor ........................................................

520

 

10.4.6

God tolksed ...........................................................

521

 

10.4.7

Intresseförening för tolkar....................................

521

 

10.4.8

Utveckling..............................................................

521

11

Teknikutveckling .....................................................

523

11.1

Portaler och tolkförmedling.................................................

523

11.2

Tolkning på distans...............................................................

525

11.3

Digitalt språk- och tolkstöd .................................................

527

 

11.3.1 Artificiell intelligens och maskininlärning ...........

528

 

11.3.2

Talbaserade tjänster ...............................................

533

11.4

Utredningens bedömningar och förslag..............................

536

12

Avslutande överväganden och kommentarer................

539

12.1

Mångfacetterad problembild ................................................

539

 

12.1.1

Orsaksförhållanden och sammanhang .................

540

12.2

Utredningens överväganden kring offentliga

 

 

tolktjänster ............................................................................

544

 

12.2.1 Strategiska mål för arbetet ....................................

545

 

12.2.2 Förändringsmöjligheter på kort sikt ....................

547

 

12.2.3

Framtid och tolkning ............................................

548

13

Kostnader och finansiering .......................................

553

13.1

Finansiella åtaganden för offentliga tolktjänster ................

553

13.2

Statens kostnader ..................................................................

553

 

13.2.1

Tolktjänster............................................................

555

 

13.2.2

Språkstöd................................................................

560

 

13.2.3

Utbildning..............................................................

561

 

13.2.4

Auktorisation.........................................................

564

13

Innehåll

SOU 2018:83

13.2.5Bidrag till insatser inom kommuner

 

 

och landsting .........................................................

566

13.3

Kostnader i kommuner och landsting.................................

568

 

13.3.1

Tolktjänster ...........................................................

568

13.4

Sammanfattande iakttagelser ...............................................

575

 

13.4.1 Offentlig sektors samlade kostnader ...................

577

 

13.4.2 Branschens utveckling och förhållningssätt ........

577

13.5

Utredningens överväganden och förslag.............................

580

 

13.5.1

Ändamålsenlig utbildningsstruktur .....................

583

 

13.5.2

Reglering och tillsyn .............................................

588

13.5.3Auktorisation, validering, kompetens

 

 

och kvalitet ............................................................

589

 

13.5.4

Styrning och samverkan........................................

589

14

Konsekvenser av utredningens förslag ........................

591

14.1

Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska

 

 

konsekvenser.........................................................................

591

 

14.1.1 Förutsättningar som behöver uppfyllas...............

592

 

14.1.2

Beräkning av schablonkostnader..........................

593

 

14.1.3 Uppskattning av samlade kostnader ....................

595

 

14.1.4 Uppskattning av samhällsekonomisk nytta.........

597

14.1.5Samhällsekonomiska konsekvenser

och kostnadseffektivitet .......................................

598

14.2 Ändamålsenlig utbildningsstruktur.....................................

610

14.2.1Beskrivning av problemet, alternativa

 

lösningar och vilka som berörs.............................

611

14.2.2

Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......

613

14.2.3

Samhällsekonomiska konsekvenser .....................

615

14.3 Reglering och tillsyn.............................................................

617

14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa

 

lösningar och vilka som berörs.............................

618

14.3.2

Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......

620

14.3.3

Samhällsekonomiska konsekvenser .....................

622

14

SOU 2018:83

Innehåll

14.4 Auktorisation, kompetens och kvalitet ...............................

622

14.4.1Beskrivning av problemet, alternativa

 

lösningar och vilka som berörs .............................

623

14.4.2

Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......

625

14.4.3

Samhällsekonomiska konsekvenser......................

626

14.5 Kravställning på offentliga tolktjänster ...............................

626

14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa

 

lösningar och vilka som berörs .............................

626

14.5.2

Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......

627

14.5.3

Samhällsekonomiska konsekvenser......................

632

14.6 Styrning och samverkan .......................................................

633

14.6.1Beskrivning av problemet, alternativa

 

lösningar och vilka som berörs .............................

634

14.6.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......

637

14.6.3

Samhällsekonomiska konsekvenser......................

642

14.7 Konsekvenser i övrigt ...........................................................

643

14.7.1

Konsekvenser för det kommunala självstyret......

643

14.7.2Konsekvenser för det brottsförebyggande

arbetet.....................................................................

644

14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig

service i olika delar av landet.................................

646

14.7.4 Konsekvenser för miljön.......................................

647

14.7.5Konsekvenser för jämställdheten mellan

kvinnor och män....................................................

648

14.7.6Konsekvenser för möjligheterna att nå

de integrationspolitiska målen ..............................

649

14.7.7Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av

informationsinsatser..............................................

650

14.7.8 Överensstämmelse med Sveriges

 

internationella åtaganden och relevanta

 

EU-regler ...............................................................

653

15

Innehåll

SOU 2018:83

15

Författningskommentar ............................................

667

15.1

Förslaget till tolklag..............................................................

668

15.2

Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

 

 

(1942:740) .............................................................................

679

15.3

Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

 

 

(1971:291) .............................................................................

681

15.4

Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen

 

 

(2017:900) .............................................................................

682

Referenser.......................................................................

685

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:104.........................................

707

Bilaga 2

Kontakter och samrådsaktiviteter ...............................

721

16

Förkortningar och definitioner

Ackreditering

En förklaring från ett nationellt ack-

 

rediteringsorgan (i

Sverige Swedac)

 

om att ett organ för bedömning av

 

överensstämmelse uppfyller kraven i

 

harmoniserade standarder och even-

 

tuella ytterligare krav för att utföra

 

specifika bedömningar av överens-

 

stämmelse. Innebär kortfattat kom-

 

petensprövning som görs enligt euro-

 

peiska och internationella standarder.

AI

Articifiell

intelligens.

Vetenskapen

 

och tekniken att skapa intelligenta

 

maskiner. Anknyter inom det språk-

 

liga området till begrepp som kogni-

 

tivt lärande och maskininlärning, digi-

 

talisering,

robotisering, datorer och

 

program med intelligent beteende.

Auktorisation

Av myndighet eller

branschorgan

 

utfärdat

tillstånd,

bemyndigande

 

eller legitimation att utöva visst yrke

 

eller bedriva viss typ av närings-

 

verksamhet.

 

 

Avrop

Då ramavtal ingåtts med en eller flera

 

leverantörer sker avrop när den

 

upphandlande

 

 

17

Förkortningar och definitionerSOU 2018:83

myndigheten/enheten begär en leve- rans av den upphandlande produkten eller tjänsten.

Certifiering

Process genom vilken en oberoende

 

part

(certifieringsorgan)

lämnar

 

skriftliga garantier att produkter eller

 

tjänster följer en given standard.

Direktupphandling

Upphandlingsförfarande

utan krav

 

på anbud i viss form. Behöver inte

 

konkurrensutsättas

genom

annon-

 

sering.

 

 

 

Folkbildning

Sammanfattande benämning på folk-

 

högskolor och studieförbund.

Formell kompetens

Kompetens som en etablerad orga-

 

nisation, t.ex. utbildningsinstitution,

 

myndighet eller branschorganisation

 

har bedömt och dokumenterat i for-

 

mella termer genom betyg, intyg,

 

certifikat, legitimation etc.

 

Föreskrift

Den

beteckning

som

används i

 

8 kap. regeringsformen för rättsreg-

 

ler, dvs. regler som bestämmer en-

 

skildas och myndigheters handlande.

 

En föreskrift är bindande och gene-

 

rellt gällande. Föreskrifter har olika

 

beteckningar. Riksdagens normgiv-

 

ning sker genom lag och regeringens

 

genom förordning. Myndigheternas

 

föreskrifter har inte någon formell

 

beteckning.

 

 

 

Högskola

Sammanfattande benämning på uni-

 

versitet och högskolor.

 

 

18

SOU 2018:83Förkortningar och definitioner

Intyg

Bekräftelse på att individ uppfyller

 

delar av en specifik samling i förväg

 

fastställda

kompetenskrav/kompe-

 

tenskriterier.

Kompetens

Kunskap och förmåga att utföra

 

vissa uppgifter och lösa problem.

Kompetensbevis

Utlåtande om att individ uppfyller

 

en specifik samling i förväg fast-

 

ställda kompetenskrav, t.ex. betyg,

 

licens, certifikat eller branschbevis.

Kompetensbedömning

Kontrollerande process där tidigare

 

lärande bedöms i relation till etable-

 

rade och vedertagna kompetens-

 

kriterier, inom t.ex. högskolan mot

 

lärandemål för kurs eller utbildning.

 

Syftar till dokumenterat erkännande

 

i form av tillgodoräknande eller för-

 

handsbesked om detta.

Kunskap

Inlärda fakta.

Kvalifikation

Formellt resultat av en bedömnings-

 

och valideringsprocess som ges när

 

ett behörigt organ fastställer att en

 

person uppnått resultat av lärande

 

som motsvarar fastställda kriterier

 

(Rådets rekommendation om vali-

 

dering av icke-formellt och infor-

 

mellt lärande 2012/C 398/01). I kort-

 

het intygad kompetens.

Kvalitet

Förmåga att uppfylla ställda krav.

Kvalitetssäkring

Planerade och systematiska åtgärder

 

nödvändiga för att ge tillräcklig till-

 

tro till att

en produkt eller tjänst

19

Förkortningar och definitioner

SOU 2018:83

 

kommer att uppfylla givna krav på

 

kvalitet.

Leverantör

Den som på marknaden tillhandahål-

 

ler varor eller tjänster. Kan avse

 

grupper av leverantörer. Se även be-

 

greppet underleverantör.

Lärande

Brukar diskuteras i termer av for-

 

mellt, icke-formellt, informellt och

 

livslångt lärande.

MYH

Myndigheten för yrkeshögskolan.

Ramavtal

Avtal som ingås mellan en eller flera

 

upphandlande myndigheter och en

 

eller flera leverantörer i syfte att fast-

 

ställa villkoren i kontrakt som senare

 

ska tilldelas under en given tids-

 

period.

Ramavtal för tolkförmedling

Ramavtal med syfte att effektivisera

 

anskaffning av tolktjänster. Ett stort

 

antal skilda ramavtal tecknas med

 

tolkförmedlingar av stat, kommuner

 

och landsting.

Region

Utredningen använder sig av begrep-

 

pet landsting, även i de fall ett lands-

 

ting betecknar sig som region.

 

Utredningen anknyter därmed till

 

begreppen i kommunallagen och val-

 

lagen.

Risk

En sammanvägning av sannolikheten

 

för en viss oönskad händelse och

 

omfattningen av konsekvenserna om

 

den inträffar.

20

SOU 2018:83Förkortningar och definitioner

SeQF

Den svenska referensramen för kva-

 

lifikationer för livslångt lärande (för-

 

ordning 2015:545). Referensramen

 

har åtta olika nivåer som följer på

 

varandra i en progression och som

 

visar hur omfattande kunskaperna,

 

färdigheterna och kompetensen är.

SKL

Sveriges Kommuner och Landsting,

 

en arbetsgivar- och intresseorgani-

 

sation för alla kommuner, landsting

 

och regioner i Sverige.

 

 

Språkföretagen

Intresseorganisation inom

Almega

 

som samlar de större privata tolk-

 

förmedlingarna och språkföretagen.

Standard

Ej bindande regler som har utarbe-

 

tats av ett internationellt eller natio-

 

nellt organ och som syftar till att

 

åstadkomma likformighet.

 

 

Swedac

Statliga myndigheten Styrelsen

för

 

ackreditering och teknisk kontroll.

Tillgodoräknande

Beslut om att tidigare utbildning

 

eller kunskaper och färdigheter som

 

utvecklats i

t.ex. yrkesverksamhet

 

får inräknas i kurs eller examen.

 

Utgör därmed ett erkännande av

 

kunskaper och färdigheter som indi-

 

viden redan besitter.

 

 

Tolk, tolkning

Begreppsbildningen kring olika typer

 

av tolkar och metoder för tolkning i

 

talade språk utreds närmare i kapi-

 

tel 3. Där framgår också vilka för-

 

kortningar

som brukas

för

att

21

Förkortningar och definitionerSOU 2018:83

 

beteckna tolkar på olika kompetens-

 

nivåer.

Tolkförmedling

I betänkandet avses fysisk eller juri-

 

disk person som yrkesmässigt för-

 

medlar tolktjänster som efterfrågas

 

av myndighet eller organisation.

Tolktjänster

I betänkandet avses avropade tjäns-

 

ter för tolkning mellan talade språk.

Tolkservicerådet

Sammanslutning av tolkförmedling-

 

ar, främst inom offentlig sektor.

TÖI

Tolk- och översättarinstitutet vid

 

Stockholms universitet.

Underleverantör

Aktör som tillhandahåller varor eller

 

tjänster åt den leverantör som ingått

 

avtal med den upphandlande myn-

 

digheten. Se även begreppet leve-

 

rantör.

Upphandlande myndighet

Organisation som omfattas av LOU.

 

Utgörs av statliga och kommunala

 

myndigheter, som beslutande för-

 

samlingar i kommuner och landsting

 

och vissa offentligt styrda organ,

 

t.ex. flertalet kommunala och en del

 

statliga bolag.

22

SOU 2018:83Förkortningar och definitioner

Validering

En process som innebär en struk-

 

turerad bedömning, värdering och

 

dokumentation samt ett erkännande

 

av kunskaper och kompetens en per-

 

son besitter oberoende av hur de

 

förvärvats. Skollagen (2010:800). På

 

europeisk nivå beskrivs den i fyra

 

separata steg; identifiering, dokumen-

 

tering, bedömning och erkännande

 

(certifiering) (Rådets rekommenda-

 

tion om validering av icke-formellt

 

och informellt lärande 21012/C

 

398/01).

Yrkeshögskola

Eftergymnasial utbildningsform,

 

Kombinerar teori med praktik och

 

genomförs i nära samarbete med

 

arbetslivet.

23

Sammanfattning

Bakgrund

Stat, kommuner och landsting upplever sedan några år ett ökande behov av tolktjänster, en fråga av betydelse inte enbart för offentlig sektors effektivitet och patient- och rättssäkerheten, utan även för samhällets mer övergripande integrationspolitik och utveckling. Behovet av tolktjänster kan variera över tid, men bedöms ändå bli långvarigt betydande till följd av förändrade demografiska förut- sättningar. Samhällets behov av tolktjänster har utretts vid ett flertal tillfällen under en lång följd av år. Problembilden har varit likartad från tid till annan och har åter aktualiserats som följd av ökningen av antalet asylsökande under 2015–2016. Det har sammanfattningsvis gällt hur tillgängligheten till tolktjänster av hög kvalitet kan ökas, för att kunna möta förvaltningslagens krav på tolk, när sådan behövs. Dagens tolktjänster fullgörs i samverkan mellan offentlig sektor, pri- vata och offentliga tolkförmedlingar och 5–6 000 tolkar, i regel själv- ständiga uppdragstagare. De samlade kostnaderna för sektorn utgör cirka två miljarder kronor per år. Tolkyrket är krävande, men flertalet tolkar saknar ändå såväl auktorisation som tolkutbildning, eftersom det hittills varit möjligt att ändå arbeta som tolk.

Utredningens förslag i punktform

En rad strategiska mål för samhällets försörjning med tolkar kan formuleras med siktet inställt på halvlång sikt, cirka fem år.

Staten finansierar färre utbildningsvägar till tolk, men ökar den samlade kapaciteten. Volym och inriktning samordnas i förhållan- de till statens auktorisation av tolkar, med grundkrav på utbildning och praktik.

25

Sammanfattning

SOU 2018:83

Staten för register över auktoriserade och utbildade tolkar. Det utgör bas för framtida tolktjänster inom offentlig sektor.

En ny tolklag införs, barntolkning förbjuds och ersätts med pro- fessionella tolkar. Regelverk, kvalitetssäkring och tillsyn utveck- las gentemot tolkar och förmedlingsorgan.

Offentlig sektor planerar långsiktigt, samverkar, koordinerar och använder befintliga tolkresurser mer flexibelt och effektivt. En ökande andel av resurserna används för att finansiera kärnverk- samheten i tolkningen, dvs. tolktjänster.

Kvalitetssäkrade och registrerade tolkar erbjuds uppdrag i staten genom statens beställarsamordning. Myndighetskrav möts av kvalitet i levererade tjänster.

Staten och offentlig sektor bygger vid behov upp egna tolkresur- ser eller avtalar om garanterade tjänster. Den offentliga kost- nadsökningen hålls tillbaka men kvalitet och samhällsnytta ökar.

Tolkyrket värderas och professionaliseras, vilket på sikt även leder till mer traditionella partsförhållanden, förbättrad arbets- miljö, högre sysselsättningsgrad och stabilare situation på arbets- marknaden för tolkar.

Uppdraget

Tolkutredningens övergripande uppgift har omfattat en bred översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar i talade språk samt den offentliga sektorns användning av sådana tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system som funge- rar även i framtiden. Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställningar lyfts fram. Det har gällt

kartläggning av landets tolkresurser inom olika kvalifikations- nivåer och tolkarnas kompetens i relation till olika uppdrag,

struktur för olika utbildningsformer och utbildningsvägar som kan svara mot de krav samhället ställer,

analys av auktorisationssystemet och former för kompetens- bedömning,

26

SOU 2018:83

Sammanfattning

behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster,

områden och former för effektiv myndighetssamverkan, samt

behovet av kunskap och åtgärder då det gäller barn som tolkar.

En rad mer specifika frågeställningar har också lyfts fram. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i an- slutning till uppdrag, behov av uppföljning, utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. Samtidigt bedrivs tolkutbildning med statlig finan- siering inom flera olika utbildningsformer. Under 2019 tillkommer även försöksverksamhet inom yrkeshögskolan. Det väcker frågor om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet.

Tolkutredningen har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verk- samheter i anslutning till utbildning, auktorisation och tillsyn av tol- kar samt tolk- och tolkförmedlingstjänster. Tolkning i talade språk har tidigare utretts vid flera tillfällen. Tolkutredningen noterar att detta i stor utsträckning skett utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolktjänster. Arbetet i utredningen har där- för också inriktats mot yrkesverksamma tolkar och deras erfaren- heter och förslag till förbättringsåtgärder.

Utbildning och auktorisation till tolk

Det finns i dag ett flertal utbildningsvägar till tolk inom olika utbild- ningsformer. Det skapar otydlighet för studerande, liksom för beställare och användare av tolktjänster. Samtidigt behöver volymen ökas och utbildningarna utvecklas. Utbildningarna saknar i bety- dande grad tydlig koppling till det praktiska arbetet, t.ex. till myn- dighetskrav, teknikutveckling och Kammarkollegiets auktorisa- tionsprocess. Dagens teknikförändringar, t.ex. en ökad efterfrågan på distanstolkning, behöver också mötas i utbildningen.

Tolkutredningen föreslår att motsvarande 1 500 nya utbildnings- platser tillförs under kommande femårsperiod och då främst vid hög- skolan. Utbildningen håller god kvalitet, kontinuitet och har stabila

27

Sammanfattning

SOU 2018:83

former för antagning, undervisning och examination. Utbildningen breddas och förlängs med bland annat handledd praktik med möj- lighet att avlägga särskild yrkesexamen som tolk. Utbildningen ska motsvara den kunskap och förmåga som krävs för auktorisation som tolk. I dag sker högskoleutbildning till tolk endast vid Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, men fler lärosäten behöver utveckla tolkutbildning.

Auktorisation ska även i fortsättningen vara möjlig för tolkar som skaffat sig annan godkänd tolkutbildning eller validerats mot sådan utbildning. För sådana tolkar kommer det att krävas godkänt prov för auktorisation. Proven kommer att utvecklas vid högskolan, men själva auktorisationen utfärdas liksom tidigare av Kammarkollegiet. Från 2024 krävs godkänd utbildning för att kunna auktoriseras.

Även folkbildningens grundläggande tolkutbildning vid folkhög- skolor och studieförbund behöver utvecklas. Utbildningarna finns på olika platser i landet och är viktiga för att möta behoven av kapa- citet och tillgänglighet under de närmaste åren. Vissa ytterligare resur- ser föreslås, förutsättningar ges även för kompletterande fort- och vidareutbildning samt utvecklade former av validering för dem som skaffat sig tidigare erfarenheter och kompetens inom området.

Under 2019 startar också en sedan tidigare beslutad försöks- verksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Utbildning- en bör utvärderas, så att dess långsiktiga förutsättningar kan avgöras.

Arbetsmarknadsutbildningen till tolk uppvisar inte tillfredsstäl- lande resultat och är dessutom kostsam. Den bör enligt Tolkutred- ningen avvecklas, så att resursutrymmet i stället kan användas för att finansiera utredningens förslag inom andra utbildningsformer och för övriga åtgärder kring tolkning.

Utbildning för alla tolkar oavsett tolkspråk

Utredningen föreslår att stat och offentlig sektor i huvudsak ska nyttja tjänster från tolkar som är auktoriserade eller har registrerats med godkänd utbildning. Det kan även gälla tolkar vars kompetens blivit validerad. Från 2024 ska det inte längre vara möjligt att arbeta som tolk inom staten om man saknar både utbildning och auktori- sation, annat än i undantagsfall. Det ställer krav på utbildning av mer generellt slag inom såväl högskola som folkbildning för tolkar med

28

SOU 2018:83

Sammanfattning

språk där utbildning och auktorisation hittills inte har kunnat ord- nas. Bakgrunden är främst de svårigheter som kan finnas med att skaffa kvalificerade språkbedömare och examinatorer i för landet nya eller mindre frekventa språk.

Denna typ av ny utbildning kan trots svårigheter att ordna språk- bedömare, ge värdefulla yrkeskunskaper. Utbildningen kan omfatta praktik, realiakunskaper, teknik, etik och god tolksed samt tillgodo- se behoven av diskussion och reflektion inför tolkyrket.

Ny tolklag med reglering och tillsyn

Samhällets tolktjänster utgör ett betydelsefullt, nödvändigt men även kostnadsdrivande inslag i en rad offentliga verksamheter. Utveckling av nödvändiga kvalitetskrav och uppföljning av dessa förutsätter i viss utsträckning ökat stöd och styrning genom tillsyns- åtgärder. Regleringen avser förutom registrering och tillsyn av tolk- förmedlingar, utvidgad tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar.

Dagens förmedlingsverksamhet för tolkar kan inte fullt ut garan- tera kvalitativa tolktjänster för offentlig sektor och bidrar inte alltid till en väl fungerande arbetsmarknad för kvalificerade tolkar med utbildning eller auktorisation. Myndigheternas avvikelsehantering har också visat sig ha stora brister. Utredningen kan sammantaget konstatera kvalitetsbrister i vissa av de tolktjänster som utförs inom offentlig sektor. Det gäller t.ex. utebliven eller försenad tolk, oskick- lighet i yrkesutövandet eller brott mot god tolksed. Sådana avvikel- ser riskerar den enskildes rätt och innebär kostnader för samhället.

Utredningen föreslår att Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i tillsynsarbetet, så att även registrerade tolkar med godkänd utbildning omfattas. Länsstyrelserna, med erfarenhet av närings- och marknads- tillsyn, ges ansvar för registrering och operativ tillsyn av tolkförmed- lingar. Uppdraget omfattar förmedlingar som godkänns för att för- medla uppdrag åt offentlig sektor.

Registrering, reglering och tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar bidrar till att säkra kvalitet, rättssäkerhet och kostnadseffektivitet i tolkning inom offentlig sektor.

29

Sammanfattning

SOU 2018:83

Barntolkning förbjuds

Tolkutredningen förtydligar också barnkonventionens barnperspek- tiv i svensk lag med förbud mot att använda barn för tolktjänster. Det ska bara få ske i undantagsfall, t.ex. om det finns risk för allvarlig skada eller dödsfall. Utredningar i Sverige och våra grannländer tyder på att barntolkning i huvudsak ger negativa effekter och är fortsatt utbredd inom offentliga verksamheter. Utredningen knyter an till de utgångspunkter som lett till reglering av barntolkning i Norge och Danmark och föreslår ett liknande förbud i Sverige.

Även vuxna anhöriga kan vara olämpliga som ersättare för pro- fessionell tolk. Frågeställningarna rymmer flera perspektiv, t.ex. en- skildas naturliga behov av visst stöd från vänner och nära anhöriga i kontakt med myndigheter och offentliga verksamheter. Bedömer myndighet att det finns behov av tolk, ska professionell tolk anlitas.

Beställarkompetens och barnperspektiv

Den offentliga sektorns kompetens i att beställa och nyttja tolk- tjänster behöver höjas. Det gäller kompetens och kravställning kring tolkningen som verktyg för att tillgodose en rättssäker eller patient- säker kommunikation. Det är också viktigt att öka kunskapen kring de förutsättningar som tolkar arbetar under och bidra till att tolkens arbetssituation kan utformas på ett för tolken och verksamheten konstruktivt sätt.

Utredningens förslag om information och stödinsatser inom detta område riktas till Kammarkollegiet samt en rad myndigheter och kun- skapscentra som ska bistå i arbetet. En särskild fråga som ska beaktas i uppdraget gäller att utveckla kunskapen då det gäller barnperspektiv vid tolkning för barn.

Styrning, samverkan och uppföljning

Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nyttjande av tolktjänster utgör en betydande del av problematiken kring tolk- tjänster. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk, ineffektiv användning av tillgängliga tolkar och bristande kvalitet i många de tolktjänster som kan avropas. Från de kvalificerade tolkarna kan å

30

SOU 2018:83

Sammanfattning

andra sidan upplevas brister då det gäller möjligheter till uppdrag och sysselsättning. Tolkutredningen lämnar på en rad punkter förslag till hur utvecklingen kan vändas genom att

staten utvecklar egen beställarsamordning,

inledande utvecklingsprojekt bedrivs kring statlig tolkportal,

förutsättningar för en statlig tolkresurs prövas,

former utvecklas för flerpråkig terminologi och teknikutveck- ling, samt att

Kammarkollegiets Råd för tolk- och översättarfrågor kan utveck- las till ett centralt forum för diskussion och stöd inom området.

Utredningen ser också att kommuner och landsting kan bli bättre på att samverka kring sin användning av kvalitativt goda tolkar i talade språk.

För staten innebär hanteringen av ett utvecklat tolkregister och en samlad teknisk portallösning att tillräckliga säkerhetskrav också kan ställas inom staten på hantering av personuppgifter.

Statlig tolkportal

Tolkutredningen föreslår att en enhetlig statlig tolkportal för sam- ordning och beställning av statens tolktjänster utvecklas. Portalen ska underlätta en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som framtida tolkar och förmedlingsorgan. Portalen bör systemmässigt förvaltas inom staten för god hantering av persondata och sekretesskänsliga uppgifter. Genom en samlad portal kan tillgång till tolkar i olika språk och med olika kompetenser matchas mot myndigheters behov, kompetensmässigt, geografiskt och tidsmässigt. För tolkarna själva kan målet om ökad sysselsätt- ning ges en reell innebörd.

Dagens svårigheter ligger i att olika särlösningar utvecklas parallellt hos olika myndigheter och offentliga huvudmän, liksom hos de tolk- förmedlingar som anlitas. Det befäster utvecklingen av skilda ram- avtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt innebär

31

Sammanfattning

SOU 2018:83

ytterst svårigheter då det gäller flexibilitet och anpassning till en för- änderlig tolkmarknad. En samlad lösning skapar förutsättningar för ett ökat offentligt ansvarstagande kring förmedlingsverksamheten.

Anskaffning och förmedling av tolktjänster behöver ske enhetligt och samordnat, vilket försvåras med dagens splittrade avropssystem. En samordning innebär bättre hushållning med de kvalitetsgranskade auktoriserade och utbildade tolkar som förtecknas i Kammarkolle- giets register. Utvecklingsresurser till Statens servicecenter föreslås för ett pilotprojekt under en inledande tvåårsperiod. Ytterligare en rad myndigheter behöver bistå i arbetet, främst Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet och Migrationsverket, som hanterar nuvarande ram- avtal inom förmedlingsområdet, har egna erfarenheter och i vissa fall tekniskt kunnande. Pilotprojektet ska omfatta relevanta tekniska, juri- diska och ekonomiska förutsättningar. Vidare ska de tjänstemässiga krav som kan gälla för att etablera ett hållbart och efterfrågat stöd för statens tolktjänster utvecklas.

Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verktyg för planer- ing, förmedling, fakturahantering, statistik, uppföljning, avvikelse- hantering och tillsyn av offentliga tolktjänster. I en förlängning bör även inrättandet av en egen tolkresurs med anställda tolkar prövas för att möta statens behov av tolktjänster inom de över tid mest efterfrå- gade tolkspråken. En statlig tolkresurs ger förutsättningar för att säkra kompetenser och grundbemanning för de samhällsbehov som från tid till annan prioriteras. Tolkyrket ges inom offentlig sektor på detta sätt ökad status och stabilitet, rimliga arbetsvillkor och löne- sättning och mer långsiktiga planeringsförutsättningar för såväl den enskilde tolken som för tolkanvändare.

Terminologiskt arbete

Enhetlig terminologi och systematiskt uppbyggda termdatabanker som stöd för bland annat tolkning och översättning utgör en basal nyt- tighet för offentlig sektor. Staten bör därför ta ett tydligare ansvar för utveckling av termdatabanker på de mest frekventa språken. Begyn- nande arbete pågår i tillgängliggörandet av öppna digitala språkdata, bland annat med anknytning till verksamhet inom andra länder i EU.

32

SOU 2018:83

Sammanfattning

Teknik- och tjänsteutveckling

Utvecklingen av ny teknik kommer att få avgörande betydelse för tolkyrkets framtida utveckling. Teknik har betydelse i en rad avseen- den, som berörs i olika delar av utredningen. Det gäller tolkens arbetsredskap, stöd för terminologi och språkhantering och i för- längningen digitala översättningsfunktioner. Digitalt förvaltade ter- minologidatabaser i olika språk utgör som redan framgått en grund- läggande och värdefull resurs för såväl tolkar som översättare.

Tolkutredningen föreslår att Institutet för språk och folkminnen med det därtill knutna Språkrådet uppdras utveckla en modell för samverkan och utveckling av flerspråkig terminologi som grund för tolkning och översättning. Ett antal berörda myndigheter uppdras bistå i arbetet, med syftet att på sikt utveckla en gemensam bas- terminologi som stöd för tjänster och tekniska applikationer.

Kommuner och landsting

Kommuner och landsting bedöms årligen svara för närmare två tredjedelar eller drygt en miljard kronor av de offentligt finansierade tolktjänsterna i landet. I detta ingår även de förmedlingsavgifter som uppstår genom egen eller anlitad privat förmedling av tolktjänster. Det ligger därför stora samhällsvinster i en ökad samordning och effektivisering inom sektorn. Det gäller även den interna effektivi- sering som berörda förvaltningar kan uppnå genom ökad beställar- kompetens och tydligare riktlinjer för hur och när tolk ska anlitas, nyttjande av internt eget språkstöd och nya tekniska lösningar. Kommuner och landsting bör i ökad utsträckning stimuleras sam- verka kring försörjning av tolkar i talade språk. Sådan samverkan kan dock endast till ringa del regleras eller stimuleras från staten, för- ändringsåtgärder måste ta sin utgångspunkt i sektorns egna ambi- tioner att skapa ökad kvalitet och effektivitet för de skattemedel som används. Betydande erfarenheter finns redan av kommunal sam- verkan, såväl inom det aktuella upphandlingsområdet som då det gäller tolktaxor, organisatoriska och samordnade aktiviteter.

33

Sammanfattning

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Utredningen föreslår att finansiering av förslagen dels sker med medel från det anslag som används för arbetsmarknadsutbildning till tolk, dels genom den besparing som en mer effektiv användning av tolktjänster kan ge. Nya resurser i storleksordningen 40 miljoner kronor bör styras mot

Utbildning vid högskola och folkbildning

Valideringsinsatser

Tillsyn av tolkar och förmedlingsorgan

Pilotprojekt kring statens tolkportal med tolkförmedling

Utvecklat terminologiskt arbete

Information och utveckling av beställarkompetens

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens förslag ger upphov till en rad direkta effekter, men kommer i en förlängning även indirekt att skapa förutsättningar för en förbättrad struktur inom området. Ett grundläggande syfte med förslagen är att skapa bättre möjligheter för myndigheterna att få de kvalificerade tolktjänster de behöver. Tolkyrket behöver stärkas och professionaliseras, vilket för tolkarna också innebär tydligare krav på utbildning och auktorisation. Offentlig sektor behöver vårda sin tolkresurs, vilket kan ske på flera sätt. Det innebär bland annat att i uppdragsstyrning och inbördes samverkan skapa arbetsförhållanden och sysselsättningsmöjligheter så att tolkyrket blir attraktivt och långsiktigt. Kvalitet kostar mer än kvantitet, vilket på sikt ändå lönar sig i ökad rättssäkerhet och effektiv användning av de kvalificerade tolkar samhället utbildar och använder.

För vissa aktörer kan utredningens förslag bli mer krävande. Tol- kar som inte vill satsa på auktorisation, utbildning eller validering, kommer på sikt att efterfrågas i allt mindre utsträckning. Tolkför- medlingarnas marknad blir också mer begränsad, i vart fall gentemot de statliga myndigheterna. Kvarvarande förmedlingar kan dock komma att tillföra mervärden och öka kvaliteten i sina tjänster och därmed även långsiktigt kunna upprätthålla roller i systemet.

34

Summary

Background

In recent years, the State, municipalities and county councils have experienced a growing need for interpreting services, an important issue not only for public sector efficiency, patient safety and legal certainty, but also for society’s overall integration policy and develop- ment. While the need for interpreting services may vary over time, it is nevertheless expected to be significant over the long term due to changing demographics. Over the years, society’s need for inter- preting services has been examined several times. The problem areas have been similar over time and have come to the fore again following the increase in the number of asylum seekers in 2015–2016. In summary, the question has been how to increase accessibility to high-quality interpreting services to meet the requirement under the Administrative Procedure Act for interpreters when they are needed. Today, interpreting services are provided collaboratively by the public sector, private and public interpreting agencies and 5 000–6 000 inter- preters, generally independent contractors. The sector’s total costs amount to approximately SEK 2 billion per year. The interpreting profession is demanding; despite this, many interpreters lack both authorisation and interpreting training because, so far, it has been possible to work as an interpreter without these qualifications.

35

Summary

SOU 2018:83

The Inquiry’s proposals in point form

A number of strategic goals for society’s provision of interpreters can be formulated as medium-term goals of around five years.

The State funds fewer educational pathways for interpreters but increases the total capacity. Volume and orientation are coordi- nated in relation to state authorisation of interpreters, with a basic requirement for training and workplace learning.

The State keeps a register of authorised and trained interpreters. This forms the basis of future public sector interpreting services.

A new interpreting services act is introduced, and the use of children as interpreters is prohibited and replaced with the use of professional interpreters. Regulatory frameworks, quality assur- ance and supervision of interpreters and intermediary bodies are developed.

The public sector plans for the long term, collaborates, coordi- nates and uses existing interpreting resources more flexibly and effectively. An increasing share of resources is used to finance core interpreting activities, i.e. interpreting services.

Quality-assured interpreters are offered public assignments through the State’s coordinated commissioning. Authority requirements are matched against the quality of services delivered.

The State and public sector build up their own interpreting re- sources where appropriate, or agree on guaranteed services. Cost increases for the public sector are held back but quality and societal benefits increase.

The interpreting profession is valued and professionalised, which in the long term also leads to more traditional partnerships, a better work environment, higher employment rates and more labour market stability for interpreters.

Remit

The overall task of the Inquiry on interpreting services has been to conduct a broad overview of society’s need for, and access to, inter- preters of spoken languages and the public sector’s use of these

36

SOU 2018:83

Summary

interpreters. The goal has been to find a flexible, legally certain and efficient system that will also work in the future. The terms of reference included a number of focus areas highlighting various aspects and issues such as:

mapping the country’s interpreting resources within different qualification levels and the interpreters’ skills in relation to different assignments;

structures for different educational formats and pathways that can respond to society’s demands;

an analysis of the authorisation system and skills assessment methods;

the need for supervision in connection with interpreting services;

areas and forms of effective cooperation between public authori- ties; and

the need for knowledge and measures in relation to the use of children as interpreters.

A number of more specific issues have also been highlighted. These include inquiry tasks concerning questions of definition, error reports in connection with an assignment, the need for monitoring, evaluation and statistics, and a range of questions about interpreter training. The majority of interpreters working in Sweden have been found to lack interpreter training, and authorisation. At the same time, state-funded interpreter training is conducted in a variety of educational formats. In 2019 a pilot project will also be launched within higher vocational education. This raises questions about the need for national goals for qualifications at different levels in the field of interpreting.

During the course of its work, the Inquiry has exchanged experiences with a range of public authorities and stakeholders with responsibilities or operations in connection with training, authorisation and supervision of interpreters, as well as interpreting and interpreting agency services. Interpreting spoken languages has been the subject of several inquiries. The Inquiry on interpreting services notes that this has largely been done without close contact with the interpreters who provide society with interpreting services.

37

Summary

SOU 2018:83

The Inquiry has therefore also focused on practising interpreters and their experiences and proposals for improvement measures.

Interpreter training and authorisation

Today, several educational pathways for interpreters are available in different educational formats. This creates confusion for students, buyers and users of interpreting services. At the same time, the volume needs to increase and training programmes need to be developed. They are significantly lacking in terms of a clear, built-in link to the practical aspects of the work, e.g. authority requirements, technology development and the authorisation process of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. Current techno- logical changes, which are creating a greater demand for distance interpreting, also need to be addressed in training programmes.

The Inquiry proposes that 1 500 new training places be created over the coming five-year period and primarily at higher education institutions. Training programmes should offer quality and conti- nuity, and have robust admission processes and teaching and examination methods. Training should be broadened and extended to include supervised work experience and the possibility of gaining a special professional interpreting qualification. The programme should meet the knowledge and skills requirements for interpreter authorisation. Today, higher education interpreting programmes are only offered by the Institute for Interpreting and Translation Studies at Stockholm University, so more higher education institu- tions should develop interpreter training programmes.

Authorisation should continue to be possible for interpreters who have completed other approved interpreter training pro- grammes or been validated against such programmes. To be autho- rised, these interpreters will be required to pass an examination. The exam will be designed by a higher education institution but autho- risation will be issued by the Legal, Financial and Administrative Services Agency, as previously. As of 2024, an approved training programme will be required for authorisation.

Basic interpreter training programmes at adult education colleges and study associations also need to be developed. Programmes are offered at different locations around the country and are important

38

SOU 2018:83

Summary

for meeting capacity and accessibility needs. Certain additional resources are proposed, and opportunities should also be offered for additional continuing and further education, and advanced forms of validation for those who have previous experience and expertise in the area.

In 2019 a previously announced interpreter training pilot project for higher vocational education institutions will begin. This should be evaluated to determine its long-term prospects.

Employment training for people wanting to become interpreters does not deliver satisfactory results and is also expensive. The Inquiry believes that it should be discontinued so that the freed-up resources can be used to finance the Inquiry’s proposals for other educational formats and measures.

Training for all interpreters regardless of language

The Inquiry proposes that the State and public sector should primarily use the services of interpreters who are authorised or have been registered as having approved educational qualifications. This could also apply to interpreters whose skills have been validated. As of 2024 it will no longer be possible to work as an interpreter in the public sector without formal training or authorisation, other than in exceptional circumstances. This requires training of a more general nature both in higher education institutions and adult education colleges for interpreters with languages for which, to date, it has not been possible to provide training and authorisation. The main reason for this is the difficulty that sometimes arises in finding qualified language assessors and examiners for languages that are new to Sweden or less common.

Despite the difficulty of finding language assessors, this new type of training can provide valuable occupational skills. The programme could include work experience, culture and society studies, techno- logy, ethics and good interpreter conduct, and meet the need for dis- cussion and reflection before entering the interpreting profession.

39

Summary

SOU 2018:83

New interpreting services act including regulation and supervision

Society’s interpreting services are an important and necessary part of a number of public activities, but also a cost-driving factor. To a certain extent, developing the necessary quality requirements and monitoring them requires increased support and governance through supervisory measures. In addition to registration and supervision of interpreting agencies, regulation involves greater supervision of authorised and trained interpreters.

Today’s interpreting agency services cannot fully guarantee quality interpreting services for the public sector and do not always contribute to a well-functioning labour market for qualified, trained and authorised interpreters. Despite a lack of non-conformance management on the part of public authorities, the Inquiry has been able to identify certain quality deficiencies in interpreting services. They often involved interpreters who failed to appear or arrived late, incompetence in the practice of interpreting or breach of good interpreting practice. These deficiencies threaten individual rights and entail costs to society.

The supervisory role of the Legal, Financial and Administrative Services Agency should be broadened to include registered inter- preters with approved training. County administrative boards with experience of business supervision and market regulation should be given responsibility for registration and operational supervision of interpreting agencies. The mandate covers agencies that are appro- ved to outsource assignments for the public sector.

Registration, regulation and supervision of interpreters and inter- preting agencies contribute to ensuring quality, legal certainty and cost-effectiveness in public sector interpreting.

Use of children as interpreters to be prohibited

The Inquiry also clarifies the child rights perspective in Swedish law – as set out in the Convention on the Rights of the Child – with a prohibition on the use of children as interpreters. The use of children as interpreters may be allowed in exceptional cases, for example, if there is a risk of serious injury or death. Inquiries in Sweden and our neighbouring countries suggest that the use of

40

SOU 2018:83

Summary

children as interpreters mainly produces negative effects and continues to be widespread in public services. The Inquiry dove- tails with the starting points that led to regulation of the use of children as interpreters in Norway and Denmark and proposes a similar prohibition in Sweden.

An adult relative may also be unsuitable as a substitute for a professional interpreter. The issues are multifaceted and include the individual’s natural need for some support from friends and close relatives in dealing with authorities and public services. If a public authority assesses that an interpreter is needed, a professional inter- preter should be engaged.

Commissioning and the child’s perspective

The public sector’s ability to commission and use interpreting ser- vices needs to improve. This applies to skills and requirements regar- ding interpretation as a tool for communication that ensures legally certainty or patient safety. It is also important to increase knowledge about the working conditions of interpreters and contribute to shaping a work situation that is constructive for both the interpreter and operations.

The Inquiry’s proposals regarding information and support measures in this area are directed at the Legal, Financial and Admi- nistrative Services Agency and a number of public authorities and knowledge centres that can assist in these efforts. One particular issue to be considered in the remit concerns developing knowledge about the child’s perspective in interpreting for children.

Governance, collaboration and monitoring

The lack of governance and collaboration surrounding the public sector’s use of interpreting services plays a significant role in the problems related to interpreting services. These include a perceived shortage of interpreters in certain languages, inefficient use of available interpreters and the poor quality of many of the interpreting services on offer. Trained interpreters, on the other hand, feel there are few opportunities for assignments and employment. The Inquiry presents a number of proposals on how to reverse the situation by

41

Summary

SOU 2018:83

the State developing its own coordinated commissioning,

initial development projects being conducted around a state inter- preter portal,

the possibility of a state interpreter resource being examined,

frameworks being developed for multilingual terminology and technology development, and

the Legal, Financial and Administrative Services Agency’s Coun- cil for interpreting and translation issues developing into a central forum for discussion and support for the profession.

The Inquiry also recommends that municipalities and county coun- cils improve collaboration on their use of high-quality interpreters in spoken languages.

For the State, managing an advanced interpreter register and a com- prehensive portal solution means that sufficient security requirements can also be imposed within the State for the processing of personal data.

State interpreter portal

The Inquiry proposes the development of a uniform state portal for coordinating and ordering public sector interpreting services. The portal is intended to facilitate dynamic development and the membership of both commissioning authorities and future inter- preters and interpreting agencies. The portal should be systemically managed by the State for proper processing of personal data and sensitive classified information. A comprehensive portal means that available interpreters of different languages with different skills can be matched with the authorities’ needs in terms of skills, and geo- graphical and time requirements. For the interpreters, the goal of increased employment can be given true meaning.

Today’s difficulties lie in the fact that different authorities and public providers develop their own special solutions, as do the inter- preting agencies that are used. This consolidates the development of separate framework agreements, separate prime suppliers and diffe- rent technical solutions, and presents serious difficulties in terms of flexibility and adaptation to a changing market for interpreting

42

SOU 2018:83

Summary

services. A comprehensive solution creates conditions for greater public responsibility for interpreting agency services.

The purchasing and provision of interpreting services need to be uniform and coordinated, which is hampered by today’s fragmented sub-ordering system. Coordination means better management of the quality-assured interpreting resources listed in the register of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. Development resources to the National Government Service Centre are proposed for a pilot project for an initial two-year period. Several other autho- rities need to assist in the work, primarily the Swedish Public Employ- ment Service, the Legal, Financial and Administrative Services Agency and the Swedish Migration Agency, which manage the current frame- work agreement for the provision of services, have their own experiences and, in some cases, technical expertise. The pilot project should include relevant technical, legal and economic conditions. Moreover, the professional requirements that could apply for establishing sustainable and sought-after support for the State’s interpreting services should be developed.

This portal should be developed as a central tool for planning, service provision, invoice management, statistics, monitoring, non- conformance management and supervision of public interpreting services. Ultimately, the establishment of a state source of inter- preting expertise including employed interpreters should be tested to meet the State’s need for interpreting services within the languages that have been in greatest demand over time. This would provide the conditions to secure skills and a basic level of staffing to meet the needs of society that are prioritised from time to time. The interpreting profession would thereby be given a higher status in the public sector, along with stability, reasonable working conditions and pay levels, and the possibility of longer-term planning both for individual interpreters and users.

Terminology work

Consistent terminology and systematically built term databases as support for interpreting and translation services are a basic utility for the public sector. The State should therefore take clearer responsibility for the development of term databases for the most

43

Summary

SOU 2018:83

frequent languages. Work has begun to make open digital language data accessible, for example in connection with activities in other EU countries.

Technology and service development

New technological advances will play a crucial role in the future development of the interpreting profession. Technology is signi- ficant in various ways, which are addressed in different parts of the Inquiry. They relate to the interpreter’s tools, support for termino- logy and language management and, in the long run, digital trans- lation functions. Digitally managed terminology databases in diffe- rent languages are, as stated previously, a fundamental and valuable resource for both interpreters and translators.

The Inquiry proposes that the Institute for Language and Folk- lore and their Language Council of Sweden be commissioned to develop a model for collaboration and development of multilingual terminology as a basis for interpreting and translation. A number of relevant authorities should be tasked with assisting in this work, with the long-term aim of developing joint basic terminology to support services and technical applications.

Municipalities and county councils

It is estimated that municipalities and county councils account for almost two thirds or slightly more than SEK 1 billion of publicly funded interpreting services throughout the country. This includes agency fees arising from their own or contracted private provision of interpreting services. The public benefits of greater coordination and efficiency improvements in the sector would therefore be substantial. This also applies to internal efficiency improvements that the relevant authorities can achieve through enhanced commis- sioning skills and clearer guidelines on how and when interpreters should be called in, use of internally available language support and new technological solutions. Municipalities and county councils should, to a greater extent, be encouraged to collaborate on the pro- vision of interpreters of spoken languages. However, such collaboration can only be regulated or encouraged by the State to a

44

SOU 2018:83

Summary

limited extent; changes must stem from the sector’s own ambitions to ensure that the tax revenues used produce greater quality and efficiency. Significant experience of municipal collaboration already exists, both in the procurement area in question and in relation to interpreter rates, and organisational and coordinated activities.

Costs and funding

The Inquiry proposes that the funding of its proposals come partly from the appropriation for employment training for people who want to become interpreters, and partly from the savings that would result from more effective use of interpreting services. New resources in the order of SEK 40 million should be directed at

training at higher education institutions and adult education colleges

validation measures

supervision of interpreters and interpreting agencies

pilot projects on the state interpreter portal including interpre- ting agencies

advanced terminology work

information and development of commissioning skills.

Impact of the Inquiry’s proposals

The Inquiry’s proposals will have a number of direct effects, but will ultimately also create conditions for structural and indirect develop- ments. One of the fundamental aims of the proposals is to create better conditions in the long term that will enable public authorities to access the quality interpreting services they require. The inter- preting profession needs to be strengthened and professionalised; for interpreters, this involves clearer training and authorisation requirements. The public sector needs to manage its interpreting resources well, which can be done in several ways. This could mean, for example, that when managing assignments and collaborating within its own sphere, the public sector should create the working

45

Summary

SOU 2018:83

conditions and employment opportunities to make the interpreting profession attractive and long-term. Putting quality ahead of quantity is costly, but it pays in the long run in terms of increased legal certainty and effective use of the qualified interpreters that society trains and uses.

For certain stakeholders, the Inquiry’s proposals may be more demanding. In the long term, interpreters not wanting to invest in authorisation, training or validation will be in declining demand. The market for interpreting agencies will also be more limited, at least in relation to the public authorities. However, remaining interpreting agencies could add value and raise the quality of their services, and by doing so also retain their role in the system in the long term.

46

1 Författningsförslag

1.1Förslag till tolklag (2019:000)

1.2Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

1.4Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

1.5Förslag till tolkförordning (2019:000)

1.6Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare

1.7Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

1.8Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

1.9Förslag till upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk

47

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.1Förslag till tolklag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens innehåll och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om anlitande av tolk i tala- de språk hos myndigheter under riksdagen och regeringen (statliga myndigheter). Lagen innehåller också bestämmelser om registrer- ing, auktorisation och tillsyn över tolkar, god tolksed och tolks opartiskhet samt registrering och tillsyn över tolkförmedlingar som förmedlar tolktjänster till offentlig sektor.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller förordningar

2 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestäm- melse om val av tolk som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Lagens syfte

3 § Syftet med denna lag är att främja tillgång till tolktjänster av sådan kvalitet att den enskilde som inte behärskar svenska ska kunna ta till vara sin rätt.

Uttryck i lagen

4 § I denna lag avses med

auktoriserad tolk: tolk med auktorisation som ingår i Kammar- kollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

auktoriserad tolk med specialistkompetens: tolk med auktorisa- tion och specialistkompetens som ingår i Kammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

tolk med godkänd utbildning: tolk utan auktorisation som ingår

iKammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

48

SOU 2018:83

Författningsförslag

registrerad tolkförmedling: tolkförmedling som ingår i Länssty- relsens register som avses i 5 kap. 1 §,

tolkförmedling: fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster i talade språk till det allmänna eller till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ (enskilda huvud- män) som bedriver verksamhet inom hälso- och sjukvård, social- tjänstens område, förskola eller skola, och

tolktjänst: tjänst som innebär tolkning mellan olika talade språk.

2 kap. Val av tolk

Val av tolk

1 § Tolktjänster vid statliga myndigheter ska, om det är möjligt, utföras av auktoriserad tolk. Om det inte finns någon auktoriserad tolk att tillgå ska tolktjänsten, om det är möjligt, utföras av tolk med godkänd utbildning. Vad som krävs för att få auktorisation framgår av 2 kap. 3–7 §§ tolkförordningen (2019:000). I annat fall ska tolk- tjänsten utföras av annan lämplig person.

Bestämmelser om val av tolk i domstol finns i 5 kap. 6 § rätte- gångsbalken (1942:740) och 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

3 kap. Auktorisation, registrering och tillsyn över tolkar

1 § Tolkar får auktoriseras och registreras i ett eller flera främman- de språk.

Kammarkollegiet prövar frågor om auktorisation och registrering av tolkar.

Register över tolkar

2 § Kammarkollegiet ska föra register över auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning (tolkregistret).

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om registret.

49

Författningsförslag

SOU 2018:83

Ansökan om auktorisation och registrering

3 § Auktoriserad tolk med specialistkompetens och auktoriserad tolk kan ansöka om att upptas i tolkregistret. Även den med sådan utbildning som Kammarkollegiet fastställt kan ansöka om att upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Ansökan ska göras skriftligen hos Kammarkollegiet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om auktorisation och registrering av aukto- riserad tolk och tolk med godkänd utbildning.

För prövning av ansökan ska en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan avgift.

Tillsyn över tolkar

4 § Kammarkollegiet utövar tillsyn över de tolkar som ingår i tolk- registret.

5 § Kammarkollegiet får begära in yttranden från myndigheter eller organisationer i tillsynsärenden.

6 § Finner Kammarkollegiet i sin tillsyn att en tolk som ingår i tolk- registret har varit oskicklig i sitt yrkesutövande, får Kammarkollegiet besluta att tolken ska genomgå särskild prövning för att behålla aukto- risationen eller kvarstå i tolkregistret som tolk med godkänd utbild- ning. För sådan prövning ska det finnas kunskapsprov som Kammar- kollegiet ansvarar för.

7 § Kammarkollegiet ska avföra en tolk från tolkregistret, om tol- ken uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör orätt i sin verksamhet, eller på annat sätt förfar oredligt.

Kammarkollegiet får i stället meddela varning om omständig- heterna är förmildrande.

8 § Om en tolk som ingår i tolkregistret på något annat sätt allvar- ligt åsidosatt sina plikter eller av annat skäl visat sig vara klart olämp- lig som tolk, får Kammarkollegiet avföra tolken från tolkregistret.

50

SOU 2018:83

Författningsförslag

Kammarkollegiet får i stället meddela varning om omständighe- terna är förmildrande.

9 § Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad enligt denna lag döms till böter.

4 kap. God tolksed och opartiskhet

1 § Tolkar som ingår i tolkregistret ska samvetsgrant utföra upp- drag som de anförtros och i allt iaktta god tolksed.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om god tolksed.

2 § Tolk ska avböja att utföra uppdrag om det finns särskilda om- ständigheter som kan rubba förtroendet för opartiskhet eller själv- ständighet.

5 kap. Registrering och tillsyn över tolkförmedlingar

Register över tolkförmedlingar

1 § Länsstyrelsen ska föra register över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om registret.

Ansökan om registrering

2 § Länsstyrelsen prövar om en tolkförmedling ska föras in i regist- ret enligt 1 §.

Ansökan om registrering av tolkförmedling ska göras skriftligen hos Länsstyrelsen.

För prövning av ansökan ska en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan avgift.

3 § Länsstyrelsen ska föra in en tolkförmedling i registret enligt 1 §, om sökanden

51

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.har insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,

2.har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verk- samheten, och

3.även i övrigt bedöms som lämplig.

Vid lämplighetsbedömningen enligt första stycket ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (vandelsprövning). I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 4 § 1–4 bedöms lämpliga.

4 § I fråga om en juridisk person ska prövningen enligt 3 § sam- mantaget avse

1.den som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2.styrelseledamöter och styrelsesuppleanter eller motsvarande,

3.bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och

4.personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten.

5 § Förändringar i den krets av personer som avses i 4 § ska an- mälas till Länsstyrelsen senast en månad efter förändringen.

Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar

6 § Länsstyrelsen utövar tillsyn över registrerade tolkförmedlingar.

7 § Registrerad tolkförmedling är skyldig att på Länsstyrelsens be- gäran lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

8 § Finner Länsstyrelsen att det förekommer brister i en registre- rad tolkförmedlings verksamhet får Länsstyrelsen förelägga den registrerade tolkförmedlingen att avhjälpa bristen.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite.

9 § Föreläggande enligt 8 § ska innehålla uppgifter om de åtgärder som Länsstyrelsen anser är nödvändiga för att den påtalade bristen ska kunna avhjälpas.

52

SOU 2018:83

Författningsförslag

10 § Länsstyrelsen ska avföra en registrerad tolkförmedling från registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor, om

1.ett föreläggande enligt 8 § inte har följts, och

2.missförhållandet är allvarligt.

6 kap. Överklagande

1 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om över- klagande till allmän förvaltningsdomstol.

Kammarkollegiets beslut att avslå ansökan om auktorisation eller om specialistkompetens får dock inte överklagas, om beslutet beror på att en särskild prövning inte har godkänts.

2 § Kammarkollegiets eller en domstols beslut om att avföra tolk från registret enligt 3 kap. 7–8 §§ gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 2 kap. 1 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

53

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.2Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 5 kap. 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 6 a §, och närmast före 5 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 kap.

6 §1

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, får rätten anlita en tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten.

Rätten ska, om det är möjligt,

Rätten ska, om det är möjligt,

förordna en tolk som är aukto-

förordna en tolk som är aukto-

riserad att vara tolk i målet.

riserad med

specialistkompetens

I annat fall ska en annan lämplig

för tolkning

inom rättsväsendet

person förordnas. Om det vid

(rättstolk) att vara tolk i målet.

domstolen finns en allmän tolk i

Om det inte finns någon sådan

det språk som det är fråga om, ska

tolk att tillgå, ska rätten, om det är

han eller hon anlitas.

möjligt, förordna en annan aukto-

 

riserad tolk, eller om inte heller det

är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning enligt tolk- lagen (2019:000). I annat fall ska en annan lämplig person för- ordnas.

Det som föreskrivs i första stycket om den som inte behärskar svenska gäller också den som behöver en tolk till följd av en hörsel- nedsättning eller talsvårigheter. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas.

Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk.

1Senaste lydelse 2015:429.

54

SOU 2018:83Författningsförslag

Bestämmelser om anställande

Bestämmelser om anlitande

av allmän tolk och om anlitande

av tolk för den som har en hör-

av tolk för den som har en hör-

selnedsättning eller talsvårighe-

selnedsättning eller talsvårighe-

ter meddelas av regeringen.

ter meddelas av regeringen.

 

Förbud mot att barn används som tolkar

6 a § Barn får inte användas som tolkar.

Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hänsyn till barnets bästa.

7 §2

Den som anställes som allmän

Den som förordnas att bi-

tolk eller eljest förordnas att bi-

träda som tolk ska inför rätten

träda som tolk skall inför rätten

avlägga ed, att efter bästa för-

avlägga ed, att han efter bästa

stånd fullgöra sitt uppdrag. Finns

förstånd skall fullgöra det upp-

det anledning att anta att den

drag, som lämnats honom. Finnes

som förordnas att biträda som

anledning antaga att den som för-

tolk ska erhålla ytterligare upp-

ordnas att biträda som tolk skall

drag som tolk vid domstolen, får

erhålla ytterligare uppdrag som

hon eller han avlägga ed som

tolk vid domstolen, må han av-

avser även framtida uppdrag.

lägga ed som avser även framtida

 

uppdrag.

 

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

2Senaste lydelse 1975:1288.

55

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, ska rätten vid behov anlita en tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita en tolk eller över- sätta handlingar.
Rätten ska under samma förut- sättningar anlita en tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt vid kontakter med den som har en funktionsnedsättning som be- gränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas som stöd eller i stället för att en tolk anlitas.
Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktori- serad med specialistkompetens för tolkning inom rättsväsendet (rätts- tolk) att vara tolk i målet. Om sådan tolk inte finns att tillgå, ska rätten, om det är möjligt, förordna en annan auktoriserad tolk. Om det inte heller finns en annan

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291)

dels att 50 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 50 a §, och närmast före

50 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

50 §3

Behärskar part, vittne eller annan som skall höras inför rät- ten ej svenska språket eller är han allvarligt hörsel- eller talskadad, skall rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk.

Första stycket skall tillämpas även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

3Senaste lydelse 1990:452.

56

SOU 2018:83

Författningsförslag

Som tolk får ej anlitas den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jäm- förlig omständighet.

auktoriserad tolk att tillgå ska rät- ten, om det är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning en- ligt tolklagen (2019:000). I annat fall ska en annan lämplig person förordnas.

Den som står i ett sådant för- hållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk.

Förbud mot att barn används som tolkar

50 a § Barn får inte användas som tolkar.

Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hän- syn till barnets bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

57

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.4Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

Härigenom föreskrivs att det i förvaltningslagen (2017:900) ska införas en ny paragraf, 13 a §, och närmast före 13 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Förbud mot att barn används som tolkar

13 a § Barn får inte användas som tolkar.

Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hän- syn till barnets bästa. Första stycket gäller inte heller vid fara för döds- fall, allvarlig sjukdom eller skada, eller det annars finns synnerliga skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

58

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.5Förslag till tolkförordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till tolk- lagen (2019:000).

Uttryck i förordningen

2 § Termer och uttryck som används i denna förordning har sam- ma betydelse som i tolklagen (2019:000).

2 kap. Auktorisation och registrering av tolkar

Register över tolkar

1 § Kammarkollegiets tolkregister ska i de delar som Kammar- kollegiet beslutar vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Kammarkollegiet är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som sker i registret.

2 § Kammarkollegiet ska avföra tolk med godkänd utbildning från tolkregistret, om tolken istället införs i registret som auktoriserad tolk i samma språk.

Villkor för auktorisation och registrering

3 § Den som avlagt yrkesexamen med inriktning mot tolkning enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) kan ansöka om auktorisation hos Kammarkollegiet. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation.

59

Författningsförslag

SOU 2018:83

4 § Enligt 3 kap. 3 § tolklagen (2019:000) kan den med sådan ut- bildning som Kammarkollegiet fastställt ansöka om att upptas i tolk- registret som tolk med godkänd utbildning. Kammarkollegiet beslutar om registrering.

Kammarkollegiet fastställer, efter hörande av Rådet för tolk- och översättarfrågor, utbildning och kvalifikation som krävs för att tolk utan yrkesexamen enligt 3 § ska kunna upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning.

Tolk med godkänd utbildning kan skriftligen ansöka hos Kam- markollegiet om att efter särskild prövning bli auktoriserad. För prövningen ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet an- svarar för. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation.

5 § För auktorisation av tolk krävs utöver vad som anges i 3–4 §§ också att sökanden

1.har fyllt 18 år,

2.är känd för redbarhet, och

3.i övrigt är lämplig som tolk.

6 § Auktoriserad tolk kan skriftligen ansöka hos Kammarkollegiet om att efter särskild prövning bli auktoriserad med specialistkom- petens för tolkning inom visst verksamhetsområde. För sådan pröv- ning ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet ansvarar för. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation med specialistkom- petens.

7 § Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifika- tioner och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

Giltighetstid för auktorisation och registrering

8 § Auktorisation med specialistkompetens och auktorisation samt registrering som tolk med godkänd utbildning gäller under den tid som Kammarkollegiet beslutar, dock längst sex år.

60

SOU 2018:83

Författningsförslag

Ansökan om förnyelse av auktorisation och registrering

9 § Vid ansökan om förnyelse av auktorisation med specialistkom- petens, auktorisation eller registrering som tolk med godkänd utbildning prövar Kammarkollegiet om tolken är känd för redbarhet och även i övrigt är lämplig som tolk.

Finner Kammarkollegiet i samband med ansökan om förnyelse att en tolk som ingår i tolkregistret endast i ringa omfattning varit yrkesverksam, eller om det annars finns särskilda skäl, får Kammar- kollegiet besluta att tolken ska genomgå särskild prövning för att få behålla sin auktorisation eller kvarstå i registret som tolk med god- känd utbildning. Vid prövningen ska ett sådant kunskapsprov som avses i 4 och 6 §§ användas.

10 § Kammarkollegiet ska på begäran utfärda intyg om att tolk inte avförts från registret, fått sin auktorisation upphävd eller meddelats varning.

Avgift för ansökan om auktorisation och registrering

11 § Avgift tas ut för prövning av ansökan om att tas upp i tolk- registret som avses i 3 kap. 2 § tolklagen (2019:000).

Bestämmelserna i 10–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191) gäller för ansökningsavgiftens storlek m.m. Avgiftsklass 4 tillämpas för ansökan om auktorisation. Avgiftsklass 4 tillämpas även för ansökan om upptagande i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Avgiftsklass 2 tillämpas för ansökan om förnyelse.

Bemyndigande

12 § Kammarkollegiet får meddela närmare föreskrifter om god tolksed och de föreskrifter som i övrigt behövs för verkställigheten av denna förordning.

61

Författningsförslag

SOU 2018:83

3 kap. Registrering av tolkförmedlingar

Register över tolkförmedlingar

1 § Länsstyrelsens register över tolkförmedlingar ska i de delar som Länsstyrelsen beslutar vara sökbart och tillgängligt för allmän- heten.

Länsstyrelsen är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i registret.

Avgifter för registrering av tolkförmedlingar

2 § Avgift tas ut för prövning av ansökan om att tas upp i registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor som avses i 5 kap. 1 § tolklagen (2019:000).

Bestämmelserna i 10–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191) gäller för ansökningsavgiftens storlek m.m. Avgiftsklass 5 tillämpas för ansökan om upptagande i registret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

62

För att kunna bli auktoriserad ska en teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolk eller översättare
1. ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken eller vara underkas- tad någon annan motsvarande in- skränkning i en annan stat,
63
Teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar samt översättare får auktoriseras enligt denna förord- ning. Auktorisationen får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket.
Frågor om auktorisation av teckenspråks-, dövblind- och skriv- tolkar samt översättare ska prövas av Kammarkollegiet.

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.6Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, 1, 4, 6, 7, 7 a, 9, 10, 12, 14, 15, 16 a §§ och rubriken närmast före 16 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Förordningen (1985:613) om

Förordning (1985:613) om

auktorisation av tolkar och

auktorisation av teckenspråks-,

översättare

dövblind- och skrivtolkar samt

 

översättare

1 §4

Tolkar och översättare får auk- toriseras enligt denna förordning. Auktorisationen får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket.

Frågor om auktorisation av tolkar och översättare ska prövas av Kammarkollegiet.

4 §5

För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare

1. ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken eller vara underkas- tad någon annan motsvarande in- skränkning i en annan stat,

4Senaste lydelse 2016:180.

5Senaste lydelse 2016:180.

Om en auktoriserad tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolk eller translator ansöker om för- nyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 §, ska Kammar- kollegiet pröva om det behövs något kunskapsprov.
Den som i mer än ringa om- fattning varit verksam som tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolk eller översättare eller i övrigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet
Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkol- legiet bestämmer kan en aukto- riserad teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolk eller translator få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde.

Författningsförslag

SOU 2018:83

2. ha fullgjort de kunskaps-

2. ha fullgjort de kunskaps-

prov som föreskrivs av Kammar-

prov som föreskrivs av Kammar-

kollegiet, och

kollegiet, och

3. vara känd för redbarhet och

3. vara känd för redbarhet och

även i övrigt vara lämplig som

även i övrigt vara lämplig som

tolk eller översättare.

teckenspråks-, dövblind- eller skriv-

 

tolk eller översättare.

Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifi- kationer och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

6 §6

Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkolle- giet bestämmer kan en aukto- riserad tolk eller translator få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde.

7 §7

Om en auktoriserad tolk eller translator ansöker om förnyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 §, skall Kammarkollegiet pröva om det behövs något kunskapsprov.

Den som i mer än ringa om- fattning varit verksam som tolk eller översättare eller i övrigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet som befäster kunskaperna i de

6Senaste lydelse 1994:413.

7Senaste lydelse 1994:413.

64

Auktoriserade teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar eller translatorer ska samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed.
Auktoriserade teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar eller translatorer ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns sär- skilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.
65
Kammarkollegiet ska på begä- ran utfärda intyg om att aukto- risation av teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar och översättare inte har upphävts eller att varning inte har meddelats.

SOU 2018:83

Författningsförslag

språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl.

som befäster kunskaperna i de språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl.

7 a §8

Kammarkollegiet skall på begä- ran utfärda intyg om att aukto- risation av tolkar och översättare inte har upphävts eller att varning inte har meddelats.

9 §9

Auktoriserade tolkar eller translatorer skall samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed.

Auktoriserade tolkar eller translatorer skall avböja att ut- föra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.

8Senaste lydelse 1996:29.

9Senaste lydelse 1994:413.

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över auktori- serade teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar och translatorer. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.
Kammarkollegiet ska utöva tillsyn över auktoriserade tecken- språks-, dövblind- eller skrivtol- kars och translatorers verk- samhet.
Kollegiet ska också pröva frågor om upphävande av aukto- risation och varning enligt 14 och 15 §§.

Författningsförslag

SOU 2018:83

10§10

Kammarkollegiet skall utöva tillsyn över auktoriserade tolkars och translatorers verksamhet.

Kollegiet skall också pröva frågor om upphävande av aukto- risation och varning enligt 14 och 15 §§.

12§11

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över auktori- serade tolkar och translatorer. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

13 §

En till kollegiet knuten råd-

Ett till kollegiet knutet råd för

givande nämnd för tolk- och

tolk- och översättarfrågor ger råd

översättarfrågor ger råd och upp-

och upplysningar till kollegiet

lysningar till kollegiet när det

när det prövar ärenden enligt

prövar ärenden enligt denna

denna förordning.

förordning.

 

14§12

Om en auktoriserad tolk eller

Om en auktoriserad tecken-

translator uppsåtligen gör orätt i

språks-, dövblind- eller skrivtolk

sin verksamhet eller på något

eller translator

uppsåtligen gör

annat sätt förfar oredligt, skall

orätt i sin verksamhet eller på

Kammarkollegiet upphäva aukto-

något annat sätt förfar oredligt, ska

risationen. Är

omständigheterna

Kammarkollegiet upphäva aukto-

mildrande, får

kollegiet i stället

risationen. Är

omständigheterna

meddela varning.

10Senaste lydelse 1994:413.

11Senaste lydelse 2015:535.

12Senaste lydelse 1994:413.

66

SOU 2018:83Författningsförslag

 

mildrande, får kollegiet i stället

 

meddela varning.

Om en auktoriserad tolk eller

Om en auktoriserad tecken-

translator i andra fall åsidosätter

språks-, dövblind- eller skrivtolk

sina plikter enligt denna förord-

eller translator i andra fall åsido-

ning eller andra författningar, får

sätter sina plikter enligt denna

varning meddelas. Är omstän-

förordning eller andra författ-

digheterna synnerligen försvå-

ningar, får varning meddelas. Är

rande, får auktorisationen upp-

omständigheterna synnerligen

hävas.

försvårande, får auktorisationen

 

upphävas.

15§13

Auktorisationen ska upphävas

Auktorisationen ska upphävas

för en auktoriserad tolk eller

för en auktoriserad teckenspråks-,

translator som har fått förvaltare

dövblind- eller skrivtolk eller

enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken

translator som har fått förvaltare

eller blivit underkastad

någon

enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken

annan motsvarande inskränkning

eller blivit underkastad någon

i en annan stat.

 

annan motsvarande inskränkning

 

 

i en annan stat.

Auktoriserade tolkar

och

Auktoriserade teckenspråks-,

translatorer är skyldiga att genast

dövblind- eller skrivtolkar och

anmäla sådana ändrade för-

translatorer är skyldiga att genast

hållanden till Kammarkollegiet.

anmäla sådana ändrade för-

 

 

hållanden till Kammarkollegiet.

Register över utbildade tolkar

Register över utbildade tecken-

 

 

språks-, dövblind- eller skriv-

 

 

tolkar

 

16 a §14

Hos Kammarkollegiet ska det

Hos Kammarkollegiet ska

föras ett register över tolkar som

det föras ett register över

inte är auktoriserade men som

teckenspråks-, dövblind- eller

med godkänt resultat genomgått

skrivtolkar som inte är aukto-

viss utbildning som är föremål

riserade men som med godkänt

13Senaste lydelse 2007:718.

14Senaste lydelse 2015:535.

67

Författningsförslag

SOU 2018:83

för statlig tillsyn. Registret ska

resultat genomgått viss utbild-

också omfatta dem som efter

ning som är föremål för statlig

validering bedömts ha mot-

tillsyn. Registret ska också om-

svarande kunskaper. Registret

fatta dem som efter validering

ska vara sökbart och tillgängligt

bedömts ha motsvarande kun-

för allmänheten.

skaper. Registret ska vara sök-

 

bart och tillgängligt för allmän-

 

heten.

Kammarkollegiet får meddela föreskrifter om vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 4 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

68

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.7Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska införas en ny paragraf, 15 a §, och närmast före 15 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Rådet för tolk- och översättarfrågor

15 a §

Vid Kammarkollegiet ska det finnas ett rådgivande organ som benämns Rådet för tolk- och översättarfrågor. Rådet har till uppgift att bistå myndighetschefen i strategiska och övergripande frågor inom tolk- och översättarområdet.

Rådet ska bestå av en ordförande och högst 14 andra ledamöter. Ordföranden ska vara myndighetschefen eller den som myndighets- chefen bestämmer. Ordföranden ska hålla rådet informerat om myn- dighetens verksamhet inom tolk- och översättarområdet. De andra ledamöterna ska utses av myndigheten efter samråd med relevanta myndigheter, utbildningsanordnare och organisationer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

69

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.8Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk samt 1, 2, 3, 5, 6, 8 och 12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Förordning (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

Föreslagen lydelse

Förordning (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkar

 

1 §

Denna förordning innehåller

Denna förordning innehåller

bestämmelser om statsbidrag för

bestämmelser om statsbidrag för

1. kontakttolkutbildning,

 

2. utbildning av lärare, språk-

1. utbildning för tolkar i talade

handledare

och bedömare för

språk, teckenspråkstolkar, dövblind-

kontakttolkar,

tolkar eller skrivtolkar (tolkar).

3. utbildning av tolkar för barn-

2. utbildning av lärare, språk-

domsdöva,

vuxendöva, hörsel-

handledare och bedömare för

skadade eller personer med döv-

tolkar,

blindhet,

 

 

4. teckenspråklärarutbildning,

4. tolklärarutbildning, samt

och

 

 

5. kostnader för resor, inackor-

5. kostnader för resor, inackor-

dering och stipendier för deltagare

dering och stipendier för deltagare

i kontakttolkutbildning.

i utbildning för tolkar.

Syftet med statsbidraget är att stödja utbildningarna som avses i första stycket.

Statsbidrag lämnas i den mån det finns tillgång på medel.

70

SOU 2018:83

Författningsförslag

2§15

Statsbidrag enligt denna för-

Statsbidrag enligt denna för-

ordning får lämnas till folkhög-

ordning får lämnas till folkhög-

skolor och studieförbund för kon-

skolor

och

studieförbund för

takttolkutbildning

och utbildning

utbildning för tolkar och utbild-

av lärare,

språkhandledare

och

ning av tolklärare, språkhand-

bedömare för kontakttolkar, om

ledare och bedömare för tolkar,

folkhögskolan eller studieförbun-

om folkhögskolan eller studieför-

det har beviljats statsbidrag enligt

bundet

har

beviljats

statsbidrag

förordningen

(2015:218)

om

enligt

förordningen

(2015:218)

statsbidrag

till

folkbildningen.

om statsbidrag till folkbildningen.

Statsbidrag får lämnas under för-

Statsbidrag får lämnas under för-

utsättning att utbildningarna be-

utsättning att utbildningarna be-

döms hålla hög kvalitet.

 

 

döms hålla hög kvalitet.

För att statsbidrag ska få läm-

För att statsbidrag ska få läm-

nas

för

kontakttolkutbildning

i

nas för sammanhållen grund-

form av en sammanhållen grund-

utbildning för tolkar i talade språk

utbildning för kontakttolkar gäller

eller utbildning för teckenspråks-

utöver vad som anges i första

tolkar, dövblindtolkar och skriv-

stycket att utbildningen bedrivs i

tolkar gäller utöver vad som anges

form

av

minst

halvtidsstudier.

i första stycket att utbildningen

Om

utbildningen

bedrivs

 

bedrivs i form av minst halvtids-

distans, får den även bedrivas på

studier. Om utbildningen bedrivs

kvartstid. Utbildningen ska också

på distans, får den även bedrivas på

 

 

 

 

 

 

 

 

kvartstid. Utbildningen ska också

1. genomföras på ett sådant

1. genomföras på ett sådant

sätt att verksamma tolkar som

sätt att verksamma tolkar som

saknar fullständig

grundutbild-

saknar

fullständig grundutbild-

ning ges möjlighet att få sina

ning ges möjlighet att få sina

kunskaper prövade eller valide-

kunskaper prövade eller valide-

rade och att komplettera sin

rade och att komplettera sin

utbildning, och

 

 

 

 

utbildning, och

 

2. innehålla en eller flera kur-

2. innehålla en eller flera kur-

ser inriktade på att tolka för och

ser inriktade på att tolka för och

med barn.

 

 

 

 

 

med barn.

 

 

Statsbidrag får under mot-

 

 

 

 

svarande

förutsättningar som

de

 

 

 

 

15Senaste lydelse 2015:855.

71

Författningsförslag

SOU 2018:83

som anges i första stycket lämnas till folkhögskolor för utbildning av tolkar för barndomsdöva, vuxen- döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet och tecken- språklärarutbildning.

 

 

 

3 §

 

 

 

 

 

 

Statsbidrag enligt denna för-

Statsbidrag enligt denna för-

ordning får när det gäller sådan

ordning får när det gäller sådan

utbildning som avses i 2 § första

utbildning som avses i 2 § första

och andra styckena även lämnas

och andra styckena även lämnas

till folkhögskolor och studie-

till folkhögskolor och studie-

förbund för deras kostnader för

förbund för deras kostnader för

1. deltagarnas resor, och

1. deltagarnas resor, och

 

2. inackordering och stipen-

2. inackordering

och stipen-

dier för deltagarna.

 

dier för deltagarna.

 

 

Bidrag enligt första stycket 2

Bidrag enligt första stycket 2

får lämnas endast om deltagaren

får lämnas endast om deltagaren

inte kan få studiestöd eller om

inte kan få studiestöd eller om

deltagaren går en kurs i ett språk

deltagaren går en kurs i ett språk

för vilket

en

sammanhållen

för

vilket

en

sammanhållen

grundutbildning för kontakttolkar

grundutbildning för tolkar i talade

inte kan anordnas.

 

 

språk inte kan anordnas.

 

 

 

 

5 §

 

 

 

 

 

 

Myndigheten

för

yrkeshög-

Myndigheten

för yrkeshög-

skolan ska vid fördelningen av

skolan ska vid fördelningen av

statsbidraget

enligt

2 § första

statsbidraget

enligt

2 § första

och andra styckena särskilt strä-

och andra styckena särskilt strä-

va efter att kontakttolkutbild-

va efter att tolkutbildningen i

ningen lokaliseras till de regioner

talade språk lokaliseras till de

och inriktas på de språkområden

regioner och inriktas på de

där behovet av kontakttolkar är

språkområden

där

behovet

av

störst.

 

 

 

tolkar är störst.

 

 

 

Bidrag för

kontakttolkutbild-

Bidrag

för

tolkutbildning

i

ning i form av en sammanhållen

form av en sammanhållen grund-

grundutbildning

för

kontakt-

utbildning för tolkar i talade

tolkar får endast lämnas till ett

språk

får endast

lämnas till ett

72

SOU 2018:83Författningsförslag

mycket begränsat antal utbild-

mycket begränsat antal utbild-

ningsanordnare.

 

ningsanordnare.

 

 

 

6 §

 

 

Myndigheten för yrkeshög-

Myndigheten för

yrkeshög-

skolan ska vid fördelningen av

skolan ska vid fördelningen av

statsbidraget enligt 2 §

första

statsbidraget enligt

2 §

första

och andra styckena beakta beho-

och andra styckena beakta beho-

ven av

 

ven av

 

 

1. en sammanhållen grundu-

1. en sammanhållen grundut-

tbildning för kontakttolkar, och

bildning för tolkar i talade språk,

 

 

2. fördjupningskurser

och

2. fördjupningskurser

och

kompletteringskurser

av

olika

kompletteringskurser

av

olika

slag, och

 

 

 

slag.

 

 

3. tolklärarutbildning.

 

 

 

8 §

 

 

 

Den som har tagit emot

Den som har tagit emot

statsbidrag för kontakttolkutbild-

statsbidrag

för

utbildning

för

ning är skyldig att lämna upp-

tolkar är skyldig att lämna upp-

gifter till Myndigheten

för

gifter till

Myndigheten

för

yrkeshögskolan om

vilka

som

yrkeshögskolan

om vilka

som

har genomgått utbildningen med

har genomgått utbildningen med

godkänt resultat eller som har

godkänt resultat eller som har

fått sina kunskaper prövade eller

fått sina kunskaper prövade eller

validerade med godkänt resultat

validerade med godkänt resultat

enligt 2 § andra stycket 1.

 

enligt 2 § andra stycket 1.

 

 

 

12 §

 

 

 

Myndigheten för

yrkeshög-

Myndigheten

för yrkeshög-

skolan får när det gäller sådan

skolan får när det gäller sådan

kontakttolkutbildning som stats-

utbildning för tolkar som stats-

bidrag lämnas för enligt denna

bidrag lämnas för enligt denna

förordning meddela föreskrifter

förordning meddela föreskrifter

om

 

 

om

 

 

 

1. nationella förkunskapskrav,

1. nationella förkunskapskrav,

2. nationella kursmål,

 

2. nationella kursmål,

 

3. nationella prov, och

 

3. nationella prov, och

 

73

Författningsförslag

SOU 2018:83

4. intyg

för de som

har

4. utbildningsbevis för de som

genomgått

utbildningen

med

blivit godkända på utbildningen.

godkänt resultat.

 

 

De nationella kursmålen ska vara mätbara.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

74

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk

Härigenom föreskrivs att förordningen (1984:140) om allmän tolk ska upphöra att gälla vid utgången av december 2019.

75

2 Uppdraget

2.1.1Direktiv1

Tolkutredningens övergripande uppgift har omfattat en bred över- syn av samhällets behov av och tillgång till tolkar samt den offentliga sektorns användning av tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för samhällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk. Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställ- ningar lyfts fram. Det har gällt:

behovet av att kartlägga landets tolkresurser inom olika kvalifika- tionsnivåer och tolkarnas kompetens i relation till uppdrag,

hur en ändamålsenlig struktur kan utvecklas avseende utbild- ningsformer och utbildningsvägar som svarar mot de krav sam- hället ställer,

analys av dagens auktorisationssystem och eventuella behov av förbättrade former för kompetensbedömning,

behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster och vid behov utformning av sådan tillsyn,

områden och former för effektiv myndighetssamverkan,

behovet av mer kunskap och eventuella åtgärder beträffande barn som tolkar, samt

de författningsförslag som bedöms nödvändiga.

En rad mer specifika frågeställningar anges inom uppräknade fokus- områden. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i anslutning till uppdrag, behov av uppföljning,

1Dir. 2017:104.

77

Uppdraget

SOU 2018:83

utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. Samtidigt bedrivs utbild- ning inom såväl högskola och folkbildning som inom arbetsmark- nadsutbildning. Under 2019 tillkommer även försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Eftersom utbildningsfrågorna i hög grad relaterar till samhällets behov av tolkar, aktualiserar det frå- gor om volymer, kostnader, genomströmning, progression mellan utbildningar och kvalitet på de tolkar som utbildas. Direktiven lyfter i sammanhanget även frågan om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet. Det innebär att utredningen även ska beakta Sveriges referensram för kvalifika- tioner, SeQF.2

2.1.2Utgångspunkter och avgränsningar

Utredningens uppdrag har i vissa avseenden avgränsats. Uppdraget avser t.ex. endast tolkar i talade språk, dvs. inte teckenspråkstolkar, dövblind- eller skrivtolkar. Samtidigt anges att hänsyn genomgående ska tas till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner på dessa områden och att påverkan på dessa system och funktioner som följd av utred- ningens författningsförslag ska redovisas.3

Utredningen ska i sitt arbete samråda med en rad berörda myn- digheter och andra aktörer och hålla sig informerad om den försöks- verksamhet som Myndigheten för yrkeshögskolan planerar med yrkeshögskoleutbildning för tolkar från 2019. Sveriges internatio- nella åtaganden och relevanta EU-regler ska beaktas, vilket bland annat rör FN:s barnkonvention och principen om barnets bästa, EU:s yrkeskvalifikationsdirektiv och proportionalitetsprövning av regle- rade yrken samt EU:s allmänna dataskyddsförordning och hanter- ingen av personuppgifter.4

2SeQF bygger på Europeiska kommissionens regelverk EQF – European Qualification Frame- work.

3Dir. 2017:104, s. 14.

4Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter, antagen av den 20 november 1989 (barnkonventionen), Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (Yrkeskvalifika- tionsdirektivet) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning).

78

SOU 2018:83

Uppdraget

Samhällets behov av tolkar och utformning av ändamålsenliga system för landets tolktjänster har genom åren behandlats av en rad olika utredningar, var och en utifrån sina perspektiv och avgräns- ningar. Tolkutredningen noterar att frågorna då i huvudsak utretts utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolk- tjänster. Myndigheter, huvudmän och förvaltningar, utbildnings- anordnare liksom olika mer övergripande intresseorganisationer har i första hand medverkat i arbetet, de enskilda tolkarna har inte kom- mit till tals. Tolkutredningen har i sitt arbete därför också sökt bely- sa och beakta yrkesverksamma tolkars egna erfarenheter och förslag till förbättringsåtgärder.

2.2Utredningens arbete

Tolkutredningen har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och aktörer med ansvarsuppgifter eller verksam- heter i anslutning till utbildning av tolkar samt tolk- och tolkför- medlingstjänster. Det gäller främst centrala och regionala myndig- heter, kommuner, tolkbeställande enheter, samt upphandlande och förmedlande organ inom tolktjänstområdet. Utredningen har även utbytt erfarenheter med yrkesverksamma tolkar och deras organisa- tioner, bland annat i form av fokusgrupper. Utredningen har genom en rad studiebesök, seminarier och möten tagit del av skilda erfaren- heter i olika delar av landet. Vid en studieresa till Oslo i Norge i maj 2018 kunde utredningen få information och diskutera erfarenheter med ministerier, myndigheter, förvaltningar, utbildare och intresse- organisationer kring offentliga tolktjänster i Norge och försöken att lösa gamla problem på nya sätt.

Till utredningsarbetet har en expertgrupp knutits med repre- sentanter från berörda departement och myndigheter. I gruppen har även ingått experter från Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet samt Folkbildningsrådet. Utredningen har under sitt arbete genom- fört sex protokollförda möten med den samlade expertgruppen. Vidare har utredningen som stöd inrättat en mindre arbetsgrupp under ledning av experten Ingrid Almqvist, TÖI, om kompetensmål inom olika tolkutbildningar och hur olika utbildningars innehåll

79

Uppdraget

SOU 2018:83

svarar mot myndigheters behov och Kammarkollegiets auktorisa- tionsprov.

2.2.1Samråd och andra kontakter

Tolkutredningen har i enlighet med direktiven genomfört en rad sam- rådsaktiviteter. Sammanlagt drygt ett hundratal möten har genom- förts för samråd och erfarenhetsutbyte med centrala, regionala och lokala myndigheter, forskare, utbildningsanordnare, bransch- och intresseföreträdare samt tolkar och företrädare för civilsamhället, vil- ket redovisas i bilaga 2. Samråd och avstämningar har även skett med ett antal offentliga utredningar. Det gäller främst Mottagandeutred- ningen (A 2015:02), Servicekontorsutredningen (Fi 2017:07) och Valideringsdelegationen (U 2015:10). Ett antal fokusgrupper med tol- kar anordnades under 2018, vilket framgår av nedanstående avsnitt.

2.2.2Fokusgrupper och datainsamling

De yrkesverksamma tolkarnas egna erfarenheter och synpunkter har inhämtats vid en rad möten och seminarieverksamheter, men även i form av mer strukturerade fokusgrupper. Sex sådana fokusgrupper har genomförts i Gävle, Stockholm och Örebro under augusti– oktober 2018 och sammantaget har drygt ett 60-tal tolkar deltagit. Utredningen samlade i fokusgrupperna tolkar med olika bakgrund vad gäller kompetensnivåer (auktoriserade, grundutbildade och öv- riga tolkar), tolkspråk, yrkeserfarenheter, utbildning, ålder och kön. Diskussionerna strukturerades från utredningens sida med hjälp av olika teman. Det gällde individuella och kompetensmässiga förutsätt- ningar för att arbeta som tolk, men även arbetsmarknad, förmedlings- verksamhet, beställarfrågor och andra förutsättningar på systemnivå. De erfarenheter och synpunkter som framfördes från tolkarnas sida visade sig i hög grad vara samstämmiga, vilket också framgår av utredningens redovisning under olika avsnitt.

Tolkutredningen ska enligt direktiven kartlägga verksamheten med tolktjänster på olika förvaltningsnivåer, om möjligt även med avseende på kompetensnivåer, använda tolktekniker m.m. Kartlägg- ningen ska även omfatta felanmälningar och skälen för dessa. Bristen på tillgänglig nationell statistik har försvårat arbetet, utredningen

80

SOU 2018:83

Uppdraget

har därför lagt betydande insatser på att samla in volym- och kost- nadsuppgifter i kontakt med berörda huvudmän inom stat, kom- muner och landsting. På så sätt har en god överblick byggts upp som speglar de senaste årens verksamhet med tolktjänster. Arbetet har också gett inblick i svårigheterna med att etablera uppföljnings- system för att följa verksamheten, och visar på de betydande utveck- lingsmöjligheter som finns hos avropande myndigheter.

I utredningens datainsamling har även ingått en aktstudie avseende ansökningar till Kammarkollegiet om förnyad tolkauktorisation 2018 och en genomgång av Kammarkollegiets tillsynsbeslut avseende auk- toriserade tolkar i talade språk.

2.3Betänkandets disposition

Tolkutredningens betänkande ger inledningsvis en bakgrundsbeskriv- ning i kapitel 3, där begreppsfrågor, tidigare utredningar inom området och omfattningen av samhällets tolktjänster behandlas. I kapitlet berörs även felanmälningar och den kravställning som sker från stat, kommuner och landsting.

Myndighetsroller inom staten, upphandling och annat arbete med tolktjänster beskrivs i kapitel 4. Där behandlas även andra delar av offentlig sektor och verksamheten med privata och offentliga tolkförmedlingar.

Kapitel 5 behandlar tolkarna och deras arbetsmarknad, bland annat med avseende på verksamhetsformer (främst frilansande tol- kar som är uppdragstagare), sysselsättningsgrad och möjligheter till kompetensutveckling. Utbildningsfrågor tas upp i kapitel 6, där utredningen också presenterar sina förslag om framtida utveckling. Utbildning sammanhänger nära med auktorisationsfrågor och annan kvalitetssäkring av tolkar. Bakgrund och förslag inom det området ges i kapitel 7.

Granskning och tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar behandlas i kapitel 8. Där diskuteras även behov av och former för samverkan, statistik och uppföljning. Kapitlet avslutas med utredningens förslag.

Barn och anhöriga som tolkar tas upp i kapitel 9. Det utgör en fråga som särskilt lyfts fram i direktiven och ett område där utred- ningen diskuterar och föreslår viss reglering. Principen om barnets bästa är en viktig utgångspunkt i detta sammanhang, vilket resulterat

81

Uppdraget

SOU 2018:83

i reglering i våra grannländer Danmark och Norge. En utblick mot våra nordiska grannländer görs i kapitel 10. Där behandlas reglering av verksamheten med tolkar samt utbildning och förhållanden i övrigt i Norge, Danmark och Finland.

En teknisk utblick görs i kapitel 11. Det gäller såväl tekniker för distanstolkning, som tekniskt språkstöd och den pågående utveck- lingen av maskininlärning och artificiell intelligens inom språk- området. Utredningen lägger i kapitlet även vissa förslag avseende terminologisk utveckling.

I kapitel 12 lämnar utredningen sina sammanfattande övervägan- den och kommentarer, vilket följs upp i kapitel 13 med en genom- gång av den finansiering och de kostnader som gäller för samhällets tolktjänster. Kapitlet avslutas med en ekonomisk översikt av utred- ningens förslag.

Konsekvenser av de samlade förslagen tas upp i kapitel 14. De för- fattningsförslag som presenteras framgår av kapitel 1 och i kapitel 15 ges författningskommentarer.

I betänkandets bilagor presenteras utredningens direktiv och de kontakter och samrådsaktiviteter som genomförts.

I texten har ofta etablerade förkortningar angivits för myndig- heter och organisationer, det gäller särskilt noter och tabeller där utrymmet är begränsat.5

5I noterna anges t.ex. genomgående MYH för Myndigheten för yrkesutbildning, SCB för Sta- tistiska centralbyrån, SKL för Sveriges Kommuner och Landsting samt TÖI för Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet. Vidare används tkr och mnkr för tusen kronor respektive miljoner kronor i noter och tabeller.

82

3 Samhällsfinansierade tolktjänster

3.1Bakgrund och frågeställningar

I detta kapitel behandlas olika aspekter på samhällsfinansierade tolk- tjänster. Det gäller inledningsvis benämningen av yrkesrollen tolk och arbetet rent begreppsmässigt, eftersom en rad olika beteck- ningar används och en mer enhetlig ordning behövs. Därefter följer en kort översikt av de tidiga mer omfattande utredningsinsatser som genomförts inom området samhällsfinansierade tolktjänster sedan 1970-talet och framåt. I några avslutande avsnitt beskrivs verksam- hetens omfattning, den efterfrågan och de krav som ställs från sam- hällets sida på tolktjänster.

Kapitlet anknyter till ett antal frågor som ställs i utredningens direktiv. Det gäller förutom de begreppsmässiga definitionerna, antalet verksamma tolkar, när statliga myndigheter, kommuner och landsting använder tolk och hur behoven ser ut. Utredningen ska också belysa omfattning och karaktär på de felanmälningar som förekommer, där tolkning inte kunnat ske enligt önskemål.

3.2Begreppsfrågor

Utredningens uppdrag rör samhällets behov av och tillgång till tol- kar samt den offentliga sektorns användning av tolkar.1 Avgräns- ningen kan tyckas mycket vid, om med samhället ska förstås de samlade behov som kan uttryckas av dem som med viss varaktighet uppehåller sig i Sverige.2 Utredningen gör därför en avgränsning av begreppet till de institutionella behov som förekommer inom

1Dir. 2017:104, s. 1.

2Med samhälle förstås enligt Nationalencyklopedin en grupp individer förenade av ett nätverk av sociala relationer med viss varaktighet och kontinuitet över tid. Till övriga kännetecken hör att individerna har en gemensam kultur och tradition, att samhället överlever sina invånare, att det till största delen reproducerar sig självt och att det är territoriellt avgränsat.

83

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

offentlig sektor, privata företag och civilsamhälle. Behoven av till- gängliga och kvalitetssäkrade tolktjänster kommer främst till ut- tryck inom offentliga verksamheter, vilket därför utgör utred- ningens fokus. Motsvarande bedömning gjordes i den uppskattning av samhällsbehov av tolktjänster som genomfördes av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, 2016.3

Utredningens direktiv anger att enhetliga benämningar i dag sak- nas för personer som arbetar som tolk. Yrkestiteln auktoriserad tolk är skyddad, däremot inte benämningen tolk. Det innebär att vem som helst kan kalla sig tolk och att de begrepp som används också kan variera. Utredningen ges i uppdrag att föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer.4 En inledande översikt ges därför av förekommande benämningar och begrepp för olika typer av tol- kar, tolktjänster, använda metoder och arbetssätt.

3.2.1Tolkar och tolkningsbegrepp

I direktiven används begreppet tolk med innebörden språktolk och kontakttolk, och som sammanfattande benämning på utbildade och auktoriserade tolkar begreppet kvalificerad tolk. Eftersom det i dag saknas en enhetlig benämning för de personer som arbetar som tolk, ska utredningen enligt direktiven föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer. Utredningens uppdrag omfattar uttryck- ligen inte vissa andra typer av tolkar, som teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar. Utredningen ska dock genomgående ta hänsyn till denna typ av tolkar, varför en kort genomgång av benämningar av- seende dessa tolkar görs i avsnitt 3.2.2.5 Nedan görs en kort genom- gång av de benämningar som anknyter till utredningens arbete. Ut- redningen tar därvid inte ställning till innehåll i eller relevans för olika benämningar, begrepp och typer av tolktjänster, vilket sker i senare avsnitt.

Kammarkollegiet rekommenderar att enhetliga förkortningar ska användas för tolkar med olika kompetens. De använder liksom Dom- stolsverket och ett flertal andra myndigheter följande beteckningar för tolkar på olika kompetensnivåer:

3MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

4Dir. 2017:104, s. 12.

5Dir. 2017:104, s. 2, 12.

84

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

RT Auktoriserad tolk, kompetens som rättstolk

ST Auktoriserad tolk, kompetens som sjukvårdstolk

AT Av Kammarkollegiet auktoriserad tolk

UT Av Kammarkollegiet registrerad utbildad tolk6

ÖT Övrig tolk

Språktolk, tolk i talade språk

Den som muntligt återger yttranden i ett samtal mellan enskilda individer och representanter för myndigheter och organisationer benämns enligt utredningens direktiv i regel språktolk7, även om det inte är en vedertagen benämning. Inom Försvarsmakten används begreppet för medarbetare utan militärtolkutbildning, som på grund- val av sina språkkunskaper medverkar vid vissa internationella insat- ser.8 Benämningen tolk i talade språk kan användas för att tydliggöra skillnaden mot tolk i visuella språk eller teckenspråk.9

Kontakttolk

Begreppet är numera föråldrat, även om det i brist på bättre benämning ändå används, t.ex. i den försöksverksamhet med utbildning till kon- takttolk som planeras inom yrkeshögskolan. Begreppet kan snarast ses som en tolkningsmetod, då det tidigare användes för att ange tolkning på plats, till skillnad från distanstolkning (se nedan). Ursprungligen kom begreppet att utvecklas samtidigt med den grundutbildning till kontakttolk som etablerades inom folkbildningen. Begreppet lanse- rades på 1970-talet som ersättning för benämningen ”invandrar- tolk”, för att också betona att det var två parter som behövde tolken. Den typ av tolk som numera avses kan ofta anges på annat sätt, t.ex.

6Gäller vissa typer av mer omfattande utbildning under statlig tillsyn, redovisas nedan under särskilt avsnitt.

7Ibid.

8TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

9Ibid.

85

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

som tolk i offentlig sektor10 eller dialogtolk, beroende på om man öns- kar fokusera på den kontext som tolkningen sker inom eller den relation mellan talare och lyssnare som råder.11

En kontakttolk är enligt utredningens direktiv en tolk som erbjuder ovanstående tjänster som tolk och som med godkänt resultat genom- gått en utbildning till tolk vid Stockholms universitet eller samman- hållen grundutbildning till tolk inom folkbildningen vid folkhögskola eller studieförbund.12 Begreppet anger dock inte någon utbildnings- nivå, då den inte är skyddad eller på annat sätt formaliserad. Kontakt- tolkning kan, med den terminologi som numera används, ske med tol- ken på plats eller på distans. Distanstolkning kan innebära att tolken tolkar via telefon eller skärm från sitt hem eller annan plats som tolken befinner sig på. Distanstolkning kan också utföras i mer organiserad form vid callcenters.13 Ibland används begrepp som (på)platstolk respektive distanstolk.14

Krav finns också på att tolkar inom offentlig verksamhet munt- ligen ska kunna återge vissa skriftliga handlingar på ett annat språk, så kallad prima-vista tolkning.

Begreppet kontakttolk används i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk. I rättegångsbalken används även begreppet allmän tolk.15

Begreppet kontakttolk användes tidigare i det statliga ramavtal som Kammarkollegiet tillhandahöll. I upphandlingsdokumentet för nytt ramavtal från 2018 har begreppet utmönstrats till förmån för det mer allmänna begreppet tolk.16

10Anknyter till det internationella begreppet public service interpreter, medan det svenska begreppet kontakttolk snarare anknyter till tolkar utan mer djupgående utbildning och vad som på engelska benämns community interpreter.

11Dialogtolkning inbegriper tolkning i samtalsliknande situationer, alltså tolkning i både institutionella miljöer, som rättsväsende, sjuk- och hälsovård, sociala omsorgsorganisationer (som brukar sammanfattas som kontakttolkning) och tolkning inom affärsliv, diplomati, lik- som i millitära och mediesammanhang. Dialogtolkning sker ibland med hjälp av telefonteknik (både ljud och bild) men ännu så länge vanligen utan tekniska hjälpmedel, med tolken på plats. Se t.ex. Wadensjö, C. (2013), Tolkutbildning i Sverige, i Från ett språk till ett annat, Om översättning och tolkning, Språkrådet, s. 71–77.

12Dir. 2017:104, s. 2, 12.

13Callcenter kallas även teletjänstcentraler.

14Begreppen används bl.a. i Arbetsförmedlingens användarstöd för tolktjänster.

155 kap. 6–7 8§ rättegångsbalken (1942:740) och förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.

16Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017). Upphandlingsdokument, tolkförmedlings- tjänster, 2017-12-19.

86

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Auktoriserad tolk

Statlig auktorisation som tolk erhålls efter godkännande vid Kam- markollegiets kunskapsprov. Ytterligare villkor för auktorisation är att tolken inte är ställd under förvaltare, är känd för redbarhet och även i övrigt anses vara lämplig som tolk.17 Titeln auktoriserad tolk utgör därmed en skyddad titel.

Enligt rättegångsbalken (1942:740) ska rätten, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad, vilket från mars 2019 även anges i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

En auktoriserad tolk kan genomgå prov hos Kammarkollegiet för att få speciell kompetens som

rättstolk18, respektive

sjukvårdstolk.

Det förekommer inom branschen även erbjudanden om att bli så kallad diplomerad tolk, ofta utan egentliga färdighetskrav och ibland kombinerat med kortare introduktionsutbildning, t.ex. via Internet. Denna typ av diplom saknar kvalitetsgarantier ur offentliga bestäl- lares perspektiv.

Utbildad tolk

Kammarkollegiet för register över utbildade tolkar som gått vissa tolk- utbildningar som faller under statlig tillsyn. De utbildningar som om- fattas framgår av myndighetens författningssamling.19 Registret om- fattar inte bara tolkar som genomgått sammanhållen grundutbildning inom folkbildningen, utan även akademiskt utbildade tolkar från Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) vid Stockholms universitet.

17Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 16 a 8 ska Kam- markollegiets tolkregister förutom auktoriserade tolkar även omfatta tolkar som inte är auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i regist- ret framgår av Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6).

18Begreppet rättstolk används i 2 8 Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolk- taxa, i sin lydelse genom ändringsföreskrift DVFS 2017:17.

19KAMFS 2015:5 och KAMFS 2016:6.

87

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

I registret ingår även konferenstolkar, teckenspråks- och dövblind- tolkar samt skrivtolkar.

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, föreslog som ett sätt att synliggöra kvalifikationer att benämningen utbildad tolk skulle använ- das, med angivna kvalifikationsnivåer enligt SeQF (se kapitel 6). Detta avsåg tre kategorier tolkar,

tolk med godkänd utbildning inom folkbildningen20 (SeQF 4),

tolk med yrkeshögskoleexamen (SeQF 5),

tolk med högskoleexamen (SeQF 6–7).21

Tolkutbildning mot yrkeshögskoleexamen har ännu inte realiserats, en försöksverksamhet om 3–4 terminer påbörjas 2019.

Domstolsverket har introducerat en ny kategori tolkar med benämningen utbildad tolk i sin tolktaxa från 2018. Taxenivån till- lämpas endast för den typ av utbildade eller validerade tolkar som förtecknats i Kammarkollegiets register.22

Tolk med utbildningsbevis från sammanhållen grundutbildning

MYH använder benämningen grundutbildad tolk eller GU-tolk för tolkar som med godkänt resultat genomfört den sammanhållna grundutbildning inom folkbildningen som MYH fördelar statsbidrag till och utövar tillsyn över. Grundutbildning till kontakttolk anordnas vid folkhögskola eller av studieförbund.23

Motsvarande bevis på kunskaper kan även erhållas genom valider- ing, vilket kan ske genom utbildningsanordnares försorg.

20Avser sammanhållen grundutbildning vid folkhögskolor eller studieförbund, se nedan.

21Tolk med den längre kandidatexamen om 3 år vid högskolan svarar på motsvarande sätt mot SeQF 6–7.

22Enligt 2 8 Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa, i sin lydelse genom ändringsföreskrift DVFS 2017:17, berättigar kategorin utbildad tolk till arvodesnivå II.

23MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport, s. 21.

88

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Högskoleutbildad tolk

Avser tolk som med godkänt resultat examinerats från högskola eller universitet. Högskoleutbildning för tolkar ges i Sverige för närva- rande endast vid TÖI i form av kurser eller inom ramen för samlade kandidat- och masterprogram. Språkutbildning på högskolenivå bedrivs även vid Försvarets tolkskola, vilket till stor del sker genom poängsatta kurser anordnade som uppdragsutbildning vid Uppsala universitet.24

Konferenstolk

Konferenstolkar tolkar vid internationella konferenser, affärsför- handlingar och möten, t.ex. inom EU. Typiskt för konferenstolkning är att tolken tolkar monologer, att tolkningen utförs i en tolkkabin och att tolkningen i regel sker i en riktning, från ett främmande språk till tolkens förstaspråk, så kallat A-språk. Vid alla typer av konferens- tolkning samarbetar konferenstolkar parvis och turas om att tolka. Vid tolkning inom EU-organ sker tolkningen vanligen från en tolk- kabin med teknisk utrustning.25

Tolk inom Europeiska unionen

Europaparlamentet, Europeiska kommissionen respektive Europeiska unionens domstol förfogar över egna tolktjänster. Rekrytering av fast anställda tolkar och urval av frilanstolkar görs gemensamt med stöd av den särskilda rekryteringsbyrån för uttagningsprov. Sökande som klarar proven kan förtecknas i den gemensamma EU-databasen med godkända frilanstolkar. Arbete som konferenstolk inom EU-syste- met förutsätter normalt godkänd konferenstolkutbildning på högsko- lans mastersnivå (ges i Sverige vid TÖI). Tolkning sker i betydande utsträckning i form av simultantolkning, där Europaparlamentet t.ex. förfogar över drygt 300 anställda tolkar. Frilanstolkarna används vid behov, t.ex. i samband med sessionerna i Strasbourg.26

24Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhets- centrum/Tolkskolan angående språkutbildningar, dnr språkfak 2012/73.

25www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Yrken-A-O, 2018-10-03.

26europa.eu/interpretation/index_sv.htm, 2018-01-03.

89

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Militärtolk

Med militärtolk menas i Sverige en tolk utbildad vid Försvarets tolk- skola i Uppsala. Militärtolken bidrar med sina kunskaper om språk och kultur i insatsområden till att nödvändig kommunikation kan upprätthållas. Examen vid tolkskolan innebär i regel erbjudande om anställning som reservofficer med tjänstgöring i det nationella för- svaret eller vid internationella insatser. I tjänsten ingår utlandstjänst- göring. Militärtolkar kan t.ex. arbeta på Utrikesdepartementet, inom utrikesförvaltningen eller Försvarsmakten.27

Militärtolkar i arabiska och ryska erhåller efter godkänd utbild- ning högskolepoäng genom Uppsala universitet, som på avtalsbasis medverkar i utbildningen.28

Kulturtolk

Benämningen förekommer främst inom hälso- och sjukvården där den används för personer som arbetar för att underlätta kommu- nikation mellan utlandsfödda vårdtagare och vårdpersonal. De som erbjuder denna tjänst beskriver kulturtolkens uppgifter på följande sätt: En kulturtolk översätter vad som sägs men kvalitetssäkrar även samtalet och ser till att budskapet når fram. Det kan t.ex. handla om en så kallad doula som har kulturkompetens från såväl ursprungslan- det som från svensk förlossningsvård och ger stöd på det språk den födande kvinnan talar.29 Benämningen är inte etablerad och kan inte heller anses stå för en professionell och neutral tolkroll, utan beteck- nar snarare en person som på vårdgivarens uppdrag görs till tales- person för patienten/klienten. Forskningen ger inte heller stöd för att språk och kultur kan separeras. Professionella tolkar förväntas ha den kulturella kompetens som behövs.30

27jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/befattningar/militartolk, 2018-10-04.

28Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhets- centrum/Tolkskolan angående språkutbildningar, dnr språkfak 2012/73.

29www.nusjukvarden.se/press/nyhetsarkiv/2017/kulturtolkar-pa-kvinnokliniken/ och www.doulakulturtolk.se, 2018-10-04.

30TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

90

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Övrig tolk

Begreppet övrig tolk kan definieras på olika sätt av de statliga myn- digheter som upphandlar tolktjänster, t.ex. i samband med före- skrifter och prissättning. Begreppsförvirring och brist på samsyn är vanligt i sammanhanget, enligt Kammarkollegiet.31 Sådana så kallade övriga tolkar kan helt sakna tolkutbildning, men det förekommer också att högskoleutbildade tolkar har förts till denna kategori.32 Gruppen övriga tolkar omfattar vidare tolkar med flerårig arbetslivs- erfarenhet, tolkar som genomfört enstaka uppdrag, tolkar som genomgått Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning till tolk eller gått enstaka kurser inom området. Hos vissa beställare förut- sätts kortare godkänd utbildning hos tolkförmedling eller motsva- rande. Gruppen bedöms sammantaget svara för majoriteten av de tolkar som i dag arbetar mot offentlig sektor. Det sammanhänger med att sysselsättningsmöjligheterna är goda även för tolkar som saknar formell utbildning eftersom det är möjligt att arbeta som tolk utan vare sig utbildning eller auktorisation.33 Nedanstående tabell visar spännvidden i de definitioner som finns mellan olika myndig- heter. Ofta anknyter ändrade benämningar till förnyade ramavtal, skillnader finns därför både över tid hos viss myndighet och vid viss tidpunkt mellan myndigheter.

Betydande språkstöd, och i vissa fall tolkning, utförs också av ”ideella tolkar”, som barn, anhöriga, släkt och vänner. Sådan tolkning är inte oberoende av brukaren/klienten/patienten utan känneteck- nas av anknytning och beroenden (jäv). Det innebär ofta bristande tolkkompetens även i andra avseenden.34

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) föreslår den samman- fattande benämningen samhällstolk för tolkar på SeQF-nivå 3, dvs. utan formell utbildning.35 Andra avråder från en avgränsning av begreppet på detta sätt, eftersom alla tolkar inom offentlig sektor i någon mening är samhällstolkar.36

31Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 26.

32Under perioden 2012–2015 registrerades t.ex. inte högskoleutbildade tolkar i Kammarkol- legiets register över utbildade tolkar.

33MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport, s. 21.

34Norström, E. m. fl. (2012). Tolken – en kulturell mellanhand. Bakom stängda dörrar. Tolk- projektet, s. 17.

35MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

36TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-17.

91

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

37

38

39

40

37Arbetsförmedlingen (2015). Förfrågningsunderlag, 2015-10-19. Tolk som gått arbetsmark- nadsutbildning till tolk räknas inte som övrig tolk, utan förs till gruppen godkänd tolk.

38Domstolstaxan omfattar även de tolkar som inte finns upptagna i Kammarkollegiets register över auktoriserade eller utbildade tolkar. Med utbildade tolkar avses tolkar som inte är auktorise- rade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn eller efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Tolk som genomgått Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadsutbildning till tolk ingår i kategorin övrig tolk.

39Motsvarar tolkar som inte finns i Kammarkollegiets nationella register över auktoriserade eller utbildade tolkar. Se även Kammarkollegiet (2017), Tolkanvändning i staten, s. 24.

40Stockholms Läns Landsting, Hälso- och sjukvårdsförvaltningen (2015). Uppdragsbeskrivning för tjänsten språktolkservice, bilaga 2, s. 4. S.k. övrig språktolk som saknar formell utbildning som språktolk, ska hos leverantör av språktolkservice lägst ha av leverantören godkänd genomgången utbildning, samt för uppdraget ha relevanta kunskaper i svenska språket. Häri ingår kunskaper i

92

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Vissa myndigheter använder begreppet godkänd tolk, t.ex. i avtal, i samband med taxenivåer och handläggarstöd. Arbetsförmedlingen anger t.ex. kriterier som kan motivera benämning som godkänd tolk och därmed möjliggöra avrop enligt myndighetens ramavtal. Sådan tolk ska ha genomgått sammanhållen grundutbildning inom folk- bildning, arbetsmarknadsutbildning eller likvärdig utbildning. God- känd tolk erhåller lägre timersättning än auktoriserad tolk.41

3.2.2Tolkar som inte omfattas av utredningen

Utredningens uppdrag omfattar uttryckligen inte vissa andra typer av tolkar, som teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar.42 Utred- ningen ska i sina förslag dock ta hänsyn till sådana tolkar, varför en kort genomgång av benämningar för dessa görs nedan.

Teckenspråkstolk

En teckenspråkstolk tolkar mellan döva eller hörselskadade personer och hörande personer.43

Dövblindtolk

En dövblindtolk tolkar för personer med dövblindhet, ofta via taktilt teckenspråk, vilket innebär att den dövblinde avläser teckenspråket i tolkens händer med hjälp av känseln.44

framför allt medicinsk terminologi, realiakunskaper i sociala frågor och socialförsäkring, liksom frågeställningar kring rollen som språktolk, särskilt uppförandekod med inriktning mot hälso- och sjukvård.

41Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 23.

42Dir. 2017:104, s. 2, 12.

43www.gymnasieinfo.se/yrke/559, 2018-09-03.

44Ibid.

93

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Skriv- och TSS-tolk

En skriv- och TSS-tolk (tecken som stöd) tolkar för personer som blivit döva eller hörselskadade i vuxen ålder. De skriver antingen ned vad som sägs på en dator eller använder TSS, då tolken talar svenska för läppavläsning och använder tecken för att förtydliga budskap.45

3.2.3Andra former av språkstöd

Behovet av tolk kan i vissa sammanhang ersättas eller kompletteras med annat språkstöd. Några sådana former, som kulturtolk och anhörigtolk, har redan nämnts. Nedan ges ytterligare exempel på språkstöd som berör offentlig verksamhet.

Studiehandledare på modersmål inom skolväsendet

Skolsystemet erbjuder studiehandledning på modersmål som en åtgärd för att ämnes- och kunskapsmässigt stötta flerspråkiga elever. Studiehandledningen innebär att elever får delar av undervisningen på sitt modersmål. Den kan ges växelvis på svenska och modersmål. Eleverna får begrepp och sammanhang förklarade på ett språk de behärskar, så att det blir möjligt för dem att utveckla kunskaper i alla ämnen och använda sina tidigare kunskaper.

Både på grundskolenivå och gymnasial nivå ska en elev få studie- handledning på sitt modersmål om eleven behöver det. Fjärrunder- visning får användas för att ge elever handledning på modersmålet om det inte finns någon lämplig person att tillgå eller elevunderlaget är otillräckligt. Inom grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola får handledning på modersmål också ges på entre- prenad, om huvudman gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildning inom den egna organisationen.46

45Ibid.

4623 kap. 3 a 8 och 4 8 skollagen (2010:800), 5 kap. 4 8 och 5 a kap. skolförordningen (2011:185), samt 4 a kap. och 9 kap. 9 8 gymnasieförordningen (2010:2039).

94

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Språkstödjare

Innebär att en person, ofta volontär, ger samtalsträning till person som håller på att lära sig ett nytt språk. Det kan handla om att ge elever som läser svenska för invandrare möjlighet att lära sig svenska genom praktik inom t.ex. äldreomsorgen eller vid läxhjälp.47

Health Advocacy

Internationellt sett förekommer vid sidan av tolk även andra former av språkstöd, som Health Advocacy, hälsorådgivare eller Bilingual Linkworkers i Storbritannien. Så kallade hälsokommunikatörer finns även i Sverige, t.ex. i Stockholms län, Skåne och Östergötland.48 Hälsorådgivare ger stöd och främjar patienters rättigheter inom vård- området och kan ta initiativ riktade mot tillgänglighet, säker och kvalitativt bra vård. Tjänsterna är ägnade att komma förbi språk- och kulturklyftor, vilket kan innebära att mer påtagligt företräda eller agera i vårdtagarens intresse än en neutral tolk, som möjliggör för två eller flera parter att föra ett samtal trots språkbarriärer genom att kunna återge yttranden på det andra språket och samordna samtalet. Professionaliseringen har kommit under senare år, yrkesrollerna tycks dock ännu inte enhetligt utmejslad.49 Jämför det tidigare angivna begreppet kulturtolk.

Myndighetskommunikation på andra språk än svenska

Myndigheter kan som komplement till tolkning utveckla flerspråkig service för att underlätta informationsgivning och dialog med perso- ner som inte kan tala eller läsa svenska. Sådan service kan ges i muntlig eller skriftlig form, som via webbplatser eller som telefon- tjänster. Uppdrag om sådant utvecklingsarbete, som även kan invol- vera myndigheternas egna medarbetare, aktualiserades hösten 2017

47Se t.ex. www.studieframjandet.se/cirkelledare/artiklar--inspiration/pedagogik-och- ledarskap/bli-en-sprakstodjare, 2018-09-03.

48SKL, underlag till utredningen, 2018-02-22.

49Information till utredningen från forskaren Eva Norström, Linnéuniversitetet, se även en.wikipedia.org/wiki/Health_advocacy, 2018-10-04.

95

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

av regeringen. Uppdraget berörde Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.50 Frågan om flerspråkig service anknyter även till minoritetsspråkens ställning och myndigheternas åligganden i och utanför berörda för- valtningsområden. Myndighetsutövning och handläggning av ären- den ska som en allmän princip ske på svenska språket, vilket regleras av bl.a. språklagen (2009:600). Lagen utgör en allmänt hållen ramlag som syftar till att ange svenskans och andra språks ställning och användning i det svenska samhället. Lagen syftar också till att värna svenskan och den språkliga mångfalden i Sverige samt den enskildes tillgång till språk. Institutet för språk och folkminnen, genom avdel- ningen Språkrådet, följer lagens tillämpning och verkar för att den offentliga förvaltningen använder svenska som huvudspråk.51

Av förarbeten till språklagen följer att det är naturligt att det i vissa fall kan förekomma kommunikation på andra språk än svenska, bl.a. vid muntlig kommunikation mellan företrädare för myndighe- ter och medborgare. De exakta gränserna för det område där svenska är obligatoriskt kan inte anges generellt, saken får bedömas i varje enskilt fall.52 Institutet för språk och folkminnen hävdar, i enlighet med språklagens förarbeten, att utrymme för en mer flexibel tolk- ning bör finnas när det finns goda skäl att använda annat språk än svenska. Det framhålls bland annat att nyanlända personer som ännu inte behärskar svenska kan behöva viktig samhällsinformation på sitt eget modersmål.53

3.2.4Metoder och arbetssätt

Simultantolkning

Vid simultantolkning sker tolkning samtidigt som originalbudska- pet framförs. Vanligtvis krävs viss teknisk utrustning, t.ex. tolkkabin och hörlurar.54 Föjande begrepp används:

50Regeringen (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig ser- vice. Arbetsmarknadsdepartementet, 2017-10-19, A2017/01961/I.

512 8 språklagen (2009:600) och 2 8 p. 8 förordningen (2007:1181) med instruktion för Insti- tutet för språk och folkminnen.

52Prop. 2008/09:153, s. 29–30.

53Institutet för språk och folkminnen (2010, 2011). Språkrådets uttolkning av språklagen, samt Språklagen i praktiken – riktlinjer för tillämpning av språklagen, Rapport 4, s. 34.

54www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/simultantolkning, 2018-10-04.

96

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Relätolkning: Tolkning via ett andra språk.

Returtolkning: Tolkning från modersmål till annat språk (normalt sker tolkning från ett eller flera språk till eget modersmål).

Simultantolkning kräver hög koncentrationsförmåga och vid längre tolkning behövs flera tolkar som avlöser varandra, normalt minst en eller flera gånger per halvtimme. Tolkarna bör i förväg få tillgång till förberedande material, t.ex. presentationer av ämnet.55

Konsekutivtolkning

En annan tolkteknik är konsekutivtolkning, där tolkning sker i pau- ser i framställningen. Lång konsekutiv är en teknik som förekommer i samband med t.ex. föredrag på ett språk som inte alla i publiken förväntas förstå. Tolken tar anteckningar och återger 5–10 minuters tal åt gången på ett annat språk. Kort konsekutivtolkning är den van- ligaste tekniken vid tolkning av dialoger, dvs. vid två- eller flerparts- samtal. Det innebär att tekniken även är den vanligaste tekniken inom offentlig sektor. Tolken återger det som sägs undan för undan

vanligtvis en eller ett par meningar åt gången, vid behov med hjälp av stödanteckningar. Kommunikationen sker åt båda hållen och mötesdeltagare turas om att tala. Den professionella tolken har en samordnande funktion i samtalet. Även denna typ av tolkning kräver hög koncentrationsförmåga och vinner på att tolken har möjligheter att förbereda sig utifrån underlag om det möte som ska tolkas.56

Prima-vista tolkning

Tolkar i offentlig sektor ska muntligen kunna återge vissa skriftliga handlingar på ett annat språk, så kallad prima-vista tolkning eller avista- tolkning. Tolkningen sker som en kombination av tal och skrift, t.ex.

55TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

56Ibid.

97

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

muntlig översättning av skriftligt dokument.57 Prima-vista tolkning ingår i Kammarkollegiets rättstolkningsprov sedan 2014.58

Viskningstolkning

En simultantolkningsteknik där normalt ingen tolkteknisk utrust- ning används. Tekniken används då ett möte hålls på ett språk och någon eller några deltagare behöver tolkning för att kunna följa det som sägs och för att själva kunna hålla ett anförande eller delta i en debatt. Tolken sitter bakom mötesdeltagaren och tolkar med låg röst. Viskningstolkning fungerar bäst vid kortare möten och under förutsättning att endast ett fåtal deltagare behöver tolkning. Tek- niken ställer lika stora krav på tolkens tolk- och språkfärdighet som simultantolkning med tolkteknisk utrustning. Viskningstolkning används bland annat vid domstolsförhandlingar.

Platstolkning

I verksamheter och avtal används begreppet platstolk eller påplats- tolk. Det är en form av kontakttolkning där tolken är fysiskt på samma ställe som klient och myndighet. Begreppen är väl etablerade och förekommer frekvent. Fördelar med denna typ av tolkning är att tolken även har tillgång till synintryck, t.ex. minspel och gester, vil- ket kan vara avgörande för att kunna återge yttranden korrekt. Dess- utom minskar risken för tekniska avbrott, som kan förekomma vid distanstolkning.

Distanstolkning

Distanstolkning eller fjärrtolkning kan delas in i undergrupperna tele- fontolkning och videotolkning, eller mer generiskt skärmtolkning. Distanstolkning innebär att tolken tolkar via telefon, video eller

57Från det italienska uttrycket a prima vista, som används inom musiken, att spela/sjunga efter noter som man inte tidigare sett. Kan i vissa ramavtal omfattas genom option.

58Kammarkollegiets hållning är att tolkens uppgift endast är att tolka, dvs. inte att samman- fatta texten. Det är också utgångspunkten för de prov som ges. Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

98

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

bildtelefoni. Möjligheter att distanstolka kan öka tillgängligheten till sådana tolkar som bedöms lämpliga för den aktuella uppgiften, men inte har möjlighet att ta sig till mötet.59

Distanstolkning kan organiseras i större skala genom ett callcenter med anpassad utrustning och för distanstolkning lämpliga lokaler, t.ex. i tolkförmedlings regi. Denna form av tolkning har även be- nämnts expresstolkning eller direkttolkning. Dessa senare begrepp används ännu inte på enhetligt sätt och riskerar även att missuppfattas, tolkningen är inte snabbare eller mer direkt än sedvanlig påplatstolk- ning eller distanstolkning. Tjänsten är relativt ny men växer snabbt i omfattning. Reglering sker bl.a. i Migrationsverkets särskilda ramavtal med leverantörer av telefontolktjänster via callcenter.60

Relätolkning

Relätolkning innebär tolkning mellan två språk med stöd av ett tredje, vilket kan användas om inte direkt tolkning mellan svenska och annat språk kan ske. Väljs relätolkning som metod kan myndig- heter även söka tolk på distans, t.ex. utomlands, för att översätta från klientens språk till engelska eller annat större språk. Det kan då krävas två tolkar, där den första tolkar från klientens språk till relä- språket (vanligen engelska eller annat världsspråk), och nästa tolk tolkar vidare till svenska. Den formen av tolkning innebär att myndigheter kan få tillgång till tolktjänster över hela världen, förut- satt att teknisk samordning kan ske. Det kan lösa behov då det gäller för Sverige ovanliga språk, där tolkkompetens helt saknas i landet. Begreppet började bl.a. användas av Migrationsverket i samband med att tolkverksamheten effektiviserades under 2016.

59TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29. Se även www.vardgivarguiden.se/- Patientadministration/tolktjanster/distanstolk, 2018-10-04. Skärmtolkning kan omfatta videoteknik, skype m.fl. tekniker. Teknikutvecklingen innebär att skillnader mellan olika plattformar/programvaror rent funktionellt suddas ut allt mer.

60Migrationsverket (2014). Ramavtal Förmedling av telefontolktjänster via Call-center, ref.nr. 3.2.1-2013-15654.

99

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Standarder

Terminologi och språkliga resurser stöds av det standardiserings- arbete som sker inom SIS Standardisering och dess koppling till europeiskt och internationellt standardiseringsarbete. Det bidrar till att höja kvaliteten på terminologier som skapas och utvecklas inom olika fackområden. Standardisering av språkliga resurser syftar till att tydliggöra struktur och systematik i språket. Verksamheten inom SIS Standardiseringskommittéer styrs och drivs av dess deltagare, där företag, myndigheter, högskolor och universitet, ideella orga- nisationer m.fl. kan delta. Frågor relaterade till tolktjänster berörs bland annat i underkommittén Translation, interpreting and related technology, SC 5. Ett tjugotal standarder är hittills utgivna, bl.a. Tolk- ning – Riktlinjer för tolkning i offentlig sektor (ISO 13611:2014, IDT). Finansiärer i det svenska kommittéarbetet är AB Terminologicentrum TNC, Evama Medici HB och Göteborgs Universitet.61 Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet har dock framfört kri- tik mot bakomliggande engelsk standard, då det gällande offentlig sektor bedöms vara föråldrat och sakna stöd i forskningen.62

Digitala språkstöd

Utvecklingen inom området digitala språkstöd och artificiell intelli- gens (AI) utvecklas snabbt, även om dagens teknik ännu är i sin linda. Det gäller såväl olika digitala verktyg för översättning och ter- minologi, som mer avancerade hjälpmedel för skriftlig eller talad realtidsöversättning och tolkning. Kvalitet och funktion ligger ännu inte på tillräckligt kvalificerad nivå för att kunna möta kraven på professionella tolktjänster.

Utredningens direktiv tar inte uttryckligen upp denna typ av frågor. Viss bakgrund kring pågående teknikutveckling ges ändå i kapitel 11, eftersom detta med säkerhet kommer att påverka fram- tidens behov och utformning av offentligt nyttjade tolktjänster.

61www.sis.se/standardutveckling/tksidor/tk100199/sistk115, 2018-01-03.

62TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-17.

100

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

3.3Tidigare utredningar inom området

Samhälleligt organiserad utbildning och kvalitetssäkring av tolkar i talade språk har funnits under lång tid. Folkbildning och högskole- utbildning har bedrivits för att tillgodose behovet inom offentlig och privat sektor sedan 1960- och 1970-talen. I detta avsnitt ges en kort tillbakablick över denna utveckling och de utredningsinsatser som gällt utbildning, auktorisation, förmedlingsverksamhet och ramavtal samt övrigt organisering av offentlig tolktjänstverksamhet.

3.3.1Utbildning och auktorisation som offentligt åtagande

Utbildningen av tolkar för invandrare, så kallade kontakttolkar, påbörjades redan 1968 på initiativ av en arbetsgrupp inom dåvarande Inrikesdepartementet. Den skedde inom ramen för en försöks- verksamhet med korta kurser för tolkar i finska vid Nordens folk- högskola på Biskops Arnö. Verksamheten överfördes kort därefter till det nybildade Statens invandrarverk, kurserna förlängdes och antalet språk utökades. Utvecklingen ska ses mot bakgrund av den så kallade Invandrarutredningens delbetänkande om tolkfrågor 1972. Där före- slogs att kontakttolkutbildning skulle ske i form av folkbildning vid studieförbund och folkhögskolor i nära kontakt med utredningens förslag om en statlig och relativt fristående tolkskola inom hög- skolans ram. Utredningens förslag omfattade även inrättandet av en särskild nämnd för auktorisation av tolkar. Den högre tolkutbild- ningens organisering behandlades några år senare i en utredning inom dåvarande Universitetskanslersämbetet. En försöksverksam- het med högre tolkutbildning kom därefter att inledas vid Stockholms universitet 1976, följande år och i samband med hög- skolereformen inrättad som allmän utbildningslinje.63

Skolöverstyrelsen (SÖ) hade under denna period övertagit ansvaret för kontakttolkutbildning inom folkbildningen från Statens invandrarverk och utredde vidare hur särskilda studieplaner borde

63Se bl.a. SOU 1972:83, Invandrarutredningen 2, UKÄ-rapport 1975:11 samt Ds U 1982:10.

101

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

utformas. Underlaget låg till grund för riksdagsbeslut och för- ordning (1977:461) om statsbidrag till kontakttolkutbildning m.m. angående utformning av folkbildningens kontakttolkutbildning från budgetåret 1977/78. Ett utbildningstak om 180 timmar sattes för utbildning vid vissa av SÖ utsedda studieförbund och folkhögsko- lor. Utbildningarna stod också under myndighetens tillsyn.64

Tolkarnas arbetsmarknadssituation utreddes 1979 av närmast berörda statliga myndigheter. Resultaten indikerade att en majoritet av tolkarna inte hade mer än enstaka uppdrag och att flertalet var tvungna att även ha annat förvärvsarbete. De så kallade godkända tolkarna, vilket då utgjorde en skyddad titel, hade fler uppdrag än de som inte godkänts i prov av den då ansvariga myndigheten, Kom- merskollegium. Arbetsmarknaden för tolkar befanns ha sin tyngd- punkt inom sjukvården och det sociala området, därnäst kom rätts- väsendet. Det konstaterades också att det på många håll i landet saknades en fungerande tolkservice och att fasta tolktjänster bara inrättats i några få kommuner.65

Inom Regeringskansliet genomfördes i början av 1980-talet utred- ningsinsatser kring utbildning och auktorisation av tolkar. Det kon- staterades att arbetsmarknadssituationen var annorlunda än för de flesta andra yrkesgrupper. En väl inarbetad kärna av tolkar på större orter kunde försörja sig inom yrket, därutöver fanns en stor krets deltids- eller fritidstolkar som kombinerade tolkning med annat för- värvsarbete. Arbetsmarknadssituationen fick även konsekvenser för intresset att genomgå längre utbildning. Den framtida invandringen, och därmed behovet av tolktjänster, kunde då inte överblickas. Snarast fanns uppfattningen att det under överblickbar tid inte skulle vara någon större utomnordisk arbetskraftsinvandring och att flykting- invandringen inte kunde bedömas. Tolkehovet bedömdes i vart fall inte öka. Förhoppningar fanns också om att dåtidens kurser i svensk- undervisning för invandrare skulle minska behovet av tolktjänster.66

Förslag utvecklades om att inrätta ett särskilt Tolk- och över- sättarinstitut dit högskolans tolkresurser skulle samlas. Efter ett antal års utredande inrättades slutligen Tolk- och översättarinsti- tutet (TÖI) 1986. Från 1992 fördelade TÖI även statsbidragen till

64Ds 1982:10.

65SEMKA och Svenska Utredningsinstitutet (1979), Arbetsmarknad och utbildningsbehov för tolkar i Sverige, Ds H 1982:2 och Ds U 1982:10.

66Ds U 1982:10, s. 42–43.

102

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

tolkutbildning inom folkbildningen samt utövade därtill knutet till- synsansvar. Högskoleutbildningen kunde tillgodose behovet av kva- lificerade yrkestolkar i de så kallade världsspråken, medan folkbild- ningens mer lättrörliga och geografiskt utspridda resurser vid folkhögskolorna kunde täcka behoven av kontakttolkar inom en rad så kallade invandrarspråk.67 Viss oenighet förelåg i synen på det kvalitetssystem som utvecklats vid Kommerskollegium. En över- föring av ansvaret för godkännande eller auktorisation till ett nytt högskolebaserat institut ställdes mot att förvalta systemet inom Kommerskollegium. En diskussion fördes även kring frågan om auktorisation eller legitimation som lämplig metod att säkra kvali- teten på godkända tolkar.68

3.3.2Avreglering av samhällets tolkförmedling

Under början av 1990-talet accentuerades den avreglering av tolkför- medlingsverksamheten som dittills i huvudsak bedrivits av regionala och lokala förmedlingar i kommunal eller landstingskommunal regi. Invandringen till Sverige ökade och därmed antalet talade språk. Den dåvarande förvaltningslagens utformning innebar också vissa skyl- digheter att vid behov anlita tolk vid myndighetsutövning och andra myndighetskontakter. Viss turbulens utvecklades på tolkmarkna- den. Nedskärningarna på den kommunala sektorn drabbade i bety- dande grad de s.k. invandrarförvaltningarna och invandrarbyråerna, som bland annat hanterade anlitandet av tolkar. Det nystartade Integrationsverket utredde dessa frågor 1999, som följd av reger- ingsuppdrag efter en rad skrivelser och uppvaktningar kring tolk- tjänstverksamheten. Myndigheten uppfattade en rad brister i den offentliga tolkverksamheten och lämnade förslag om att upprätta ett sammanhållet regelverk för tolkservice, där myndigheter bör anlita tolk vid all myndighetsutövning som rör personer som inte behär- skar svenska (ändring av 8 8 förvaltningslagen). Regelverket skulle enligt Integrationsverket beskriva kompetenskrav, där översyn borde ske av utbildning och arbetsvillkor för tolkar. En obligatorisk registrering och tillsyn behövdes av landets tolkförmedlingar.69

67Lemhagen, G. och Almqvist, I. (2013). Tolk- och översättarinstitutet: En särskild inrättning 1986–2012, Tolk- och översättarinstitutet, Stockholms universitet, samt Ds U 1982:10.

68Ibid. samt Ds H 1982:2.

69Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice.

103

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Utredningens förslag föranledde inga mer omfattande åtgärder, annat än att utbildningen för tolkar sågs över i en rad senare utred- ningar. Statskontoret lämnade som följd av ett särskilt regeringsupp- drag några år senare förslag om att avskaffa den särskilda förord- ningen för Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet.70 Ansvaret för universitetets tolkutbildning föreslogs i stället entydigt läggas på lärosätets styrelse, med ansvar att vara nationellt centrum för vissa tolk- och översättarfrågor. TÖI borde enligt Statskontoret inte hantera fördelningen av statsbidrag till folk- bildningen. Det föreslogs att ansvaret skulle flyttas till en nyinrättad s.k. Tolkutbildningsnämnd. Vidare lämnades förslag om slutom- dömen, kostnader m.m.71 Vissa förändringar som följd av utredningen kom på sikt att genomföras. Förordningen för TÖI avvecklades, men först 2012, då fördelningen av statsbidrag till folkbildningen och till- synsansvaret över kontakttolkutbildningarna överfördes till Myn- digheten för yrkeshögskolan.72

Frågan om tolkförmedling kom senare åter att utredas, denna gång i en mer omfattande offentlig utredning. Förslag lämnades om ny lag för registrering och tillsyn av tolkförmedlingar med Kam- markollegiet som tillsynsmyndighet. En s.k. god tolkförmedlingssed borde enligt utredaren utvecklas. Vidare lades förslag om kompe- tensutvidgande rätt för offentligt ägda tolkförmedlingar att verka även utanför den egna kommunen, vilket skulle innebära ett undan- tag från kommunallagens principer.73 Vissa rekommendationer läm- nades också angående upphandling, utbildning och kartläggning av arbetsmarknadsvillkoren för tolkar. Utredningen saknade i flera stycken konkretion och föranledde inte några åtgärder.74

70Förordningen (1993:920) om Tolk- och översättarinstitutet.

71Statskontoret (2002). Ny organisation för tolk- och översättarutbildning, rapport 2002:11.

72Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk.

73Den så kallade lokaliseringsprincipen enligt 2 kap. 1 8 kommunallagen (2017:725) innebär att kommuner och landsting har hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknyt- ning till kommuns eller landstingsområde eller deras medlemmar. Lokaliseringsprincipen kan innebära en begränsning av kommuners möjligheter att samarbeta, eftersom en kommuns orga- nisation inte får överdimensioneras för att kunna utföra tjänster åt andra kommuner. Möjlig- heterna till kommunal samverkan har dock förenklats genom den generella rätt till avtalssam- verkan som numera gäller enligt 9 kap. 37 8 kommunallagen (2017:725), i sin lydelse från den

1juli 2018. Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipen.

74SOU 2004:15.

104

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Tolkförmedling för teckenspråkstolkar m.fl.

En rad utredningar har behandlat frågor som rör förmedling av teckenspråks- och skrivtolkar. Förmedlingsverksamheten sker inom detta område i huvudsak genom landstingens försorg. Hälso- och sjukvårdslagen reglerar landstingens skyldighet att erbjuda tolk- tjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom landstinget och vistas där stadigvarande. Landstingen har därför egna tolkcentraler, som svarar för merparten av denna tolkning.75

3.3.3Fortsatt fokus på utbildning och kvalitet

Behovet av väl utbildade tolkar upplevdes fortsatt som stort. Den nya offentliga utredning som tillsattes för att granska tolkutbild- ningen lämnade 2005 en rad förslag om hur systemet kunde utveck- las. Förslagen avsåg en ny sammanhållen statligt finansierad grund- utbildning om två terminer inom folkbildningen, blockindelad på halvtid med 75–100 studieplatser per år. Vidare lämnades förslag kring behovsinventering, rekrytering, information, nationella för- kunskapskrav, intyg, studievägledning och tillsyn med Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, som ansvarigt organ. Ytterligare förslag lämnades om vidareutbildning, fördjupning, språktest, nationellt register över tolkar samt översyn av statistikbehovet under TÖI:s ansvar. TÖI föreslogs även få resurser för egen forskning.76

Förslagen blev startskottet till uppdrag från regeringen om en statligt finansierad sammanhållen grundutbildning inom folkbild- ningen under TÖI:s överinseende. Förkunskapskrav och bedöm- ningar infördes samt prov på moment i utbildningen. Det hade tidi- gare inte funnits och resulterade i en kvalitetshöjning.77

Det interna beredningsarbetet på Regeringskansliet resulterade även i förtydligade förslag på förbättrad tolkservice, bland annat i frågor som rörde språktest, register- och statistikfrågor. Ett avgifts- finansierat språktest i 60 språk för tolkar föreslogs under TÖI:s ansvar. Kammarkollegiet skulle ansvara för ett nationellt tolkregister

75SOU 2011:83 samt Statskontoret, Rapport 2015:25.

76SOU 2005:37.

77TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-22.

105

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

för alla praktiserande tolkar som uppfyllde vissa kvalifikationskrav. Vidare föreslogs att Statistiska centralbyrån, SCB, skulle ges i upp- drag att genomföra en förstudie för nationell statistik inom tolk- serviceområdet.78

Viss utveckling har därefter skett. Registret över tolkar omfattar vid sidan av auktoriserade tolkar numera en särskild kategori tolkar som genomgått tolkutbildning under statlig tillsyn. SCB avböjde av olika skäl att utveckla en nationell offentlig individstatistik kopplad till språktillhörighet. I stället resonerades om alternativa vägar att mer löpande ta fram statistik för tolkar och tolktjänster.79

3.3.4Auktorisationsfrågor och rättskedjans behov

Statskontoret erhöll 2010 ett nytt utredningsuppdrag i tolkfrågan, denna gång med inriktning på ansvars- och organisationsfrågor kring auktorisationen av tolkar. Bakgrund till uppdraget var den brist på auktoriserade och utbildade tolkar som kunde upplevas inom dom- stolar, andra statliga myndigheter, kommuner och landsting. Stats- kontoret analyserade och resonerade kring dessa frågor och drog i sin rapport också vissa försiktiga slutsatser, dock utan mer konkreta förslag.80 Utredningen föranledde inte några direkta förändringar i systemet. Utbildningsvolymen i den befintliga strukturen kom dock på längre sikt att utökas som en samlad följd av en rad utredningar och önskemål från olika aktörer.

Problematiken kring tolkförmedlingarna levde vidare. Frågan om tillsynsbehov uppmärksammades bland annat i en motion 2009/10, men avvisades av riksdagen.81

En ny offentlig statlig utredning behandlade 2012 mer avgränsat behov samt reglering av tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden.82 Utredningens förslag avsåg främst tvingande regler om rätt till tolkning i domstol och under förundersökning. Kvalitets- kraven för tolkning borde enligt utredningen höjas och regler om

78Ds 2006:24.

79Ibid., samt SCB:s remissvar.

80Statskontoret (2012). En tolkningsfråga. Om auktorisation och åtgärder för fler och bättre tolkar, rapport 2012:02.

81Motion till riksdagen 2009/10:Fi300, Wittgren-Ahl, S. och Olander R.

82SOU 2012:49.

106

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

tystnadsplikt införas även för ej auktoriserade tolkar. Vidare före- slogs att återbetalningsskyldighet genom domslut i förekommande fall inte skulle omfatta kostnader för tolk.

Regeringen lämnade i anslutning till utredningen förslag om att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Kompetenskraven skulle skärpas för tolkar som anlitades av dom- stolar och brottsutredande myndigheter. Om det var möjligt skulle auktoriserad tolk eller översättare anlitas. Den som dömdes för brott skulle inte betala statens utlägg för offentlig försvarares tolkning av överläggning med den tilltalade. Motsvarande kunde gälla privat försvarares utlägg för tolk. Tystnadsplikt skulle införas för tolk som inte var auktoriserad i samband med överläggningar och rättsliga förberedelser.83 Lagändringarna trädde i kraft 2013.

Statskontoret anlitades för ytterligare utredningsinsatser med inriktning på effektivisering av domstolarnas användning av tolkar. Statskontoret konstaterade efter genomförd analys att det inte fanns någon enskild åtgärd som kunde lösa problematiken kring tolkning inom domstolsväsendet. För att nå bästa möjliga effekt behövde en rad olika åtgärder vidtas, såväl mindre som mer omfattande. Det gällde stöd till domstolarna för ökad likformighet, utveckling av tek- niska lösningar, bättre beställarkompetens, utveckling av admi- nistrativa stödsystem (avropsportal), utvecklat ramavtal, förstärkt uppföljning och utvärdering samt bättre samordning av tolkrela- terade frågor genom en särskild s.k. samordnare.84

Ett påföljande regeringsuppdrag till Domstolsverket resulterade i ett särskilt tolkprojekt. Övergripande mål för arbetet var att ut- veckla ett åtgärdspaket som bidrog till effektivitet, enhetlighet och rättssäkerhet. Projektet omfattade (1) gemensamma riktlinjer för anlitande av tolkar, (2) utbildning för domstolspersonal och (3) tek- niklösning för tolkning med stöd av videokonferensteknik. Arbetet genomfördes under 2017.85

83Prop. 2012/13:132.

84Statskontoret (2015). Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol, rapport 2015:1.

85Justitiedepartementet (2016). Uppdrag till Domstolsverket att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol, 2016-09-15, dnr Ju2015/00831/DOM(delvis).

107

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

3.3.5Yrkesutbildning, upphandling och styrning

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, genomförde på reger- ingens uppdrag en serie utredningsinsatser kring behovet av kon- takttolkar och hur detta kunde mötas utbildningsmässigt. MYH konstaterade i en inledande rapport 2015 att det mesta pekade på att det förelåg stor brist på tolkar och i synnerhet kvalificerade tolkar som är utbildade och/eller auktoriserade. Dagens utbildningar be- dömdes inte kunna täcka behoven. Vid avrop av tolkar till statliga myndigheter som Migrationsverket och Domstolsverket angavs brist på rättstolkar och landstingen pekade på att de behöver fler sjukvårdstolkar. Kommunerna efterfrågade fler påplatstolkar, men blev i många fall hänvisade till telefontolkar. Landets tolkresurser tycktes i huvudsak koncentrerade till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, i övriga delar av landet, framför allt på lands- bygden, var tillgången mer varierad. De tolkspråk som efterfrågades följde i hög utsträckning flyktingströmmarna och handlade i första hand om arabiska, dari, somaliska och tigrinska, men en lång rad mindre språk aktualiseras ständigt. Behovet av platstolkar angavs som fortsatt stort, telefon- och videotolkning bedömdes av flera aktörer vara det enda sättet att möta en ökad efterfrågan på tolkar.86

I det korta perspektivet föreslog MYH en temporär satsning under 2016 med ett ökat antal platser på den sammanhållna grund- utbildningen till kontakttolk inom folkbildningen. Därutöver kräv- des en mer långsiktig volymökning i form av andra utbildnings- modeller. MYH pekade på behov av fortsatt utredning för att avgöra var i systemet utbildningen till tolk bör ligga samt på vilken nivå. Det behövde även utredas lämpliga modeller för yrkesutbildning, så att de samlade modellerna kunde komplettera varandra. Vidare fanns behov av att gällande förordning justerades så att även andra aktörer än de inom folkbildningen kunde erhålla statsbidrag. En alternativ och längre yrkesutbildning på heltid behövdes. Ökad flexibilitet och samverkan efterlystes mellan utbildningsanordnare och offentliga avnämare, lokalt och regionalt. En effektiv tillsyn och kvalitets- granskning förutsatte enligt MYH vidare att ansvarig myndighet ges helhetsansvar och reella förutsättningar samt att utbildningarnas

86MYH (2015, 2016). Översyn kontakttolk slutrapport, samt Samhällets behov av kontakt- tolkar.

108

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

genomförande reglerades i förordning. Det statliga- och kommunala åtagandet och kunskapen kring tolkning behövde stärkas.87

Regeringen tillförde, bland annat som följd av utredningarna, från 2016 varaktigt 21 mnkr till grundutbildningen till kontakttolk, vilket medgav en kraftig utökning av antalet platser. Fortsatta utrednings- uppdrag lämnades till MYH, dessutom tillsattes ytterligare en offent- lig utredning för att i vid mening analysera samhällets behov och utformning av tolktjänster, den nu aktuella utredningen om Effek- tiva och ändamålsenliga tolktjänster.

Myndigheten för yrkeshögskolan lämnade 2016 ytterligare för- slag i utbildningsfrågan. De innebar (1) förslag om en ny utbildning till tolk i talade språk inom yrkeshögskolan som leder till yrkes- högskoleexamen, (2) en kort tolkutbildning som kan anpassas efter den studerandes behov, och (3) en möjlighet till certifiering och vali- dering av individers tolkkompetens. Det angavs att kontakttolk- utbildningarna behövde en starkare statlig styrning. Utbildningar till språktolk, som ligger utanför den akademiska utbildningen, borde enligt MYH samordnas under en myndighet. Vidare lämnades för- slag på nivåangivelser för kontakttolkutbildningar och vilka anord- nare som borde kunna få statsbidrag för att genomföra dessa utbildningar.88

En rad synpunkter inkom på utredningsförslagen, bland annat från högskolan. Det framfördes att en nationell översyn som också omfattade högskolans tolkutbildning borde göras, där högskolans roll borde omvärderas. En längre akademisk tolkutbildning behöv- des för att stärka professionaliseringen av tolkyrket. Det framhölls att det inte fanns något snabbt och enkelt sätt att komma till rätta med bristen på kvalificerade och auktoriserade tolkar. En långsiktig strategi behövdes för att möta samhällsbehoven.89

Myndigheten för yrkeshögskolans utredning resulterade bland annat i uppdrag till MYH att genomföra försöksverksamhet med den föreslagna utbildningen till kontakttolk inom yrkeshögskolan. Verksamheten ska totalt omfatta 160 utbildningsplatser med inle- dande start 2019, där uppföljning och utvärdering ska slutredovisas

87Ibid.

88MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk.

89Stockholms universitet, TÖI (2015). Synpunkter på redovisningen av MYH:s regerings- uppdrag ang. tolkutbildning, Dnr SU FV-1.1.3-1317-15, samt Högskolans roll i utbildningen av tolkar, Dnr SU 154-2.1.1-0126-15.

109

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

senast 2022. Regeringens samlade åtgärdspaket berörde samtidigt frågan om språkstöd i andra former än genom tolk. Särskilda upp- drag kring detta lämnades till en rad myndigheter, dock inte inom hälso- och sjukvårdsområdet.90 Inom detta område hade Social- styrelsen som följd av ett tidigare kartläggande utredningsuppdrag konstaterat att det förelåg brist på tolkar i de språk som efterfrågades i störst utsträckning och att de kvalificerade tolkarna väljer bort hälso- och sjukvården. Situationen förvärrades gradvis och omtag behövdes, bland annat en tydlig definition av vem som kan kalla sig tolk. Auktorisation bedömde Socialstyrelsen inte som möjlig för alla språk som efterfrågades inom området. Upphandlingsförfaranden inom landstingen befanns betona pris mer än kvalitet, det saknades också samordning inom sektorn. Det behövdes enligt Socialstyrel- sen därför andra former av språkstöd som komplement till tradi- tionella tolkar.91

Ramavtalen och deras tillämpning

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ansvarar för ett av de tre ramavtal som gäller tolktjänster i statlig verksamhet. Avtalet används av samtliga myndigheter utom Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen, som tecknar egna ramavtal. Under 2016 genomförde inköps- centralen en studie för att belysa pågående utveckling inom området och behovet av fortsatta ramavtal. En dryg tredjedel av tillfrågade myndigheter (totalt 343) redovisade sina behov och hur dessa dittills kunnat mötas. Trots att tre fjärdedelar av myndigheterna efterfrågat rättstolk angav en fjärdedel att detta sällan eller aldrig kunde mötas av förmedlingarna. Projektgruppen konstaterade att det fanns behov av fortsatta ramavtal, vilka behövde utvecklas i en rad avseenden. Det gällde tolkarnas arbetsförhållanden, liksom möjligheter att utveckla tekniska avropslösningar, registrering och förmedling av tolkar. Ramavtal bör enligt studien utformas så att samtliga myndigheter

90Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyn- digheten och Skatteverket, 2017-10-19, dnr A2017/01961/I.

91Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården. Kartläggning våren 2016.

110

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

kan använda dem.92 Området är sedan slutet av oktober 2017 avtals- löst i avvaktan på att nytt avtal kan tecknas av Statens inköpscentral. Tilldelningsbeslutet våren 2018 har överklagats.

Ramavtalens tillämpning utgör en viktig och ofta komplicerad del av myndigheternas arbete med avrop av tolktjänster. Kammarkol- legiet har genom särskilt regeringsuppdrag utvecklat en tjänst för att underlätta avrop inom ramavtalsområdet för tolkförmedlingstjäns- ter.93 En sådan tjänst för avrop ska möjliggöra uppföljning av tolk- tjänster och kunna identifiera de språkbehov som finns. Uppdraget inleddes med en förstudie där samverkan huvudsakligen skedde med Domstolsverket, Migrationsverket och Polismyndigheten.94

Kammarkollegiet, med ansvar för auktorisationen av tolkar och översättare, gavs i regleringsbrevet 2017 uppdrag att närmare kart- lägga och analysera situationen kring auktorisationsfrågor. Kollegiet redovisade pågående utvecklingsarbete och konstaterade bland annat att det inte behövs ett nytt certifieringssystem, utan en arbets- marknad som inspirerar till utbildning, auktorisation och utveckling i tolkyrket. En omfattande genomlysning gjordes av myndigheter- nas förhållningssätt till tolkmarknaden och de förutsättningar som präglat auktorisationsprocessen genom åren. Även nordiska för- hållanden i auktorisationsfrågor belystes. Kammarkollegiet fann att det var myndigheterna som satte marknaden och spelreglerna för tolktjänster. Tillämpningen av olika statliga ramavtal utgjorde en viktig påverkansfaktor och innebar bland annat att auktoriserade tol- kars möjligheter att få uppdrag kringskars. En rad pågående anpass- ningar av processen för auktorisation lyftes fram, där målsättningen var att öka antalet auktorisationer och språk som omfattas.95

92Kammarkollegiet, Statens inköpscentral (2016). Förstudierapport inom tolkförmedlings- tjänster.

93Regleringsbrev för Kammarkollegiet budgetåret 2017.

94Kammarkollegiet (2017). Förstudierapport. Utveckling av tjänst för avrop från ramavtal för tolkförmedling.

95Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt Tolkanvändningen i staten, Så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar.

111

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Övriga utredningar

En rad utredningsinsatser under senare år har också genomförts på initiativ av berörda organisationer eller i form av forsknings- och examensarbeten inom högskolan. Ett sådant mer omfattande arbete genomfördes 2016 i anslutning till Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet.96 I rapporten konstateras att utbildnings- strukturen för offentligt finansierad tolkutbildning i Sverige lades fast på 1970-talet och medförde en uppdelning av utbildningsansva- ret mellan folkbildningen och högskolan. Strukturen har inte varit föremål för nationell översyn sedan 1982 och bedöms inom univer- sitetet som föråldrad och ineffektiv. Konsekvensen var, enligt utred- ningen, att 90 av 100 tolkar utbildades inom folkbildningen och där endast erhåller utbildning motsvarande fyra månaders heltidsstudier. En rad åtgärder bedömdes som nödvändiga, bland annat beslut om en reviderad treårig tolkutbildning på högskolan, en ny utbildnings- struktur där tolkutbildningarna med statlig finansiering inte konkur- rerade med varandra, kompetensstege för tolkar som även kopplas till det offentliga tolkregistret, översyn av tolktaxor, förbättrad statlig styrning, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och översyn av ramavtalens behandling av kvalitets- och kompetensfrågor. Beslut har därefter fattats av regeringen om successiv förstärkning av resurserna till tolkutbildningen vid Stockholms universitet. Sam- mantaget avsätts 4,2 miljoner kronor till tolkutbildning och utbild- ning till tolklärare 2018, 7,2 miljoner kronor 2019 och 9,6 miljoner kronor årligen från 2020.97

Ett omfattande tolkprojekt bedrevs under perioden 2008–2011 vid Lunds universitet och Linnéuniversitetet. Projektet avsatte ett mångsidigt kunskapsunderlag på empirisk grund och belyste olika aspekter av tolkning och tolkens arbetsförhållanden. De läromedel och den forskningsrapportering som blev resultatet används inom olika tolkutbildningar och har utgjort en del av det vetenskapliga kunskapsunderlag som åberopas i kraven på utveckling och för- ändring inom området.98

96Almqvist, I. (2016). Tolkutbildning i Sverige Ett kritiskt vägval.

97Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16.

98Norström, E, Gustafsson K. och Fioretos, I. (2014). Tolkade möten: Tolkningens betydelse för rättssäkerhet och integration, Studentlitteratur. En rad forskningsartiklar har också publicerats från Lunds universitet.

112

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

En rad granskande rapporter i form av olika examensarbeten finns tillgängliga. I en uppsats i rättssociologi från Lunds universitet förs bland annat uppfattningen fram att det rådande tolksystemet inom rättsväsendet inte kan garantera alla medborgare en rättvis rättegång. Ökad kompetens hos de tolkar som används förutsätter ökade resurser till utbildningssystemet och Kammarkollegiet. Fort- satt forskning behövs, bland annat avseende tolkförmedlingsverk- samheten.99 Ytterligare en uppsats från Lunds universitet avhandlar tillämpningen av god tolksed och dess påverkan på rättssäkerheten i domstolar. Bristen på kontroll och verifiering av vad som skett vid tolkningen uppges kunna skapa problem för rättssäkerheten, både till följd av oskickliga tolkar och på systemnivå genom bristfälliga förmedlingar.100

Ett examensarbete i förvaltningsrätt vid Stockholms universitet förde fram farhågor om att rättssäkerheten riskeras genom principen om lägsta pris utan hänsyn till kvalitet vid upphandling av tolktjänster. Tolkförmedlingar har blivit riskfaktorer i fördelningen av tolkar, bristen på granskning ger också utrymme för att de lämnar felaktiga och ibland vilseledande uppgifter. De privata tolkförmedlingarna uppgavs konkurrera genom hur de sätter tolkarnas arvoden. Gransk- ningen av auktoriserade tolkar brister enligt uppsatsen, vilket kan utgöra ett problem, liksom tolkens svaga ställning i arbetslivet.101

3.3.6Utredningsinsatser kring teckenspråkstolkning

Tolkutredningens uppdrag avser inte teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar. I arbetet ska dock hänsyn genomgående tas till utbild- ningsvägar och tillsynsfunktioner inom detta område, samt hur ut- redningens författningsförslag kan påverka den typen av tolk- tjänster. Tidigare utredningsinsatser inom området kan därför vara av visst intresse för jämförelser.

Utredningen En samlad tolktjänst hade i uppgift att kartlägga och analysera den samlade funktionaliteten hos tolktjänster för barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het inom olika samhällsområden. Utredningen fann att ansvarighet

99Millbourn (2012). Tolkmissar ett hot mot rättssäkerheten? Lunds universitet.

100Dushica, A. (2012). ”Rättssäkerheten är i gungning”. Lunds universitet.

101Alnashi, M. (2008). Tolkning, översättning och språkanalyser ur rättssäkerhetsperspekti- vet. Stockholms universitet.

113

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

och styrning vilade på en rad olika huvudmän och regelverk, vilket begränsade samhällets möjligheter att erbjuda resurseffektiva tolk- tjänster av hög kvalitet. Förslag lämnades i en rad avseenden. En samordnad tolktjänst eftersträvades genom ”en ingång” för tolk- användare. Inslaget av självbestämmande borde också öka för använ- darna, där dessa i större utsträckning själva skulle välja utförare av tolktjänster. En mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisa- tion förespråkades genom att resurser för tolktjänster samordnades till en huvudman liksom ansvar och drivkrafter för en ökad teknik- användning. Förutsättningar behövde också skapas för kvalitetsut- veckling, uppföljning och statistikförsörjning på tolktjänstområdet.

Utredningen föreslog vidare utveckling av ett tydligare, mer för- utsägbart och lättöverskådligt regelverk genom att bestämmelser om tolktjänster samlas i särskild lag. Därtill behövdes ökad tydlighet i ansvarsfrågor samt informationssatsningar till tolkanvändare.

Utredningen föreslog bildandet av en ny statlig Tolktjänstmyn- dighet, med ansvar att förmedla tolktjänster, antingen genom an- ställda tolkar eller upphandlade tolkbolag. Myndigheten skulle också samordna och koordinera teckenspråkiga tolkuppdrag nationellt och regionalt utifrån aktuella behov och efterfrågan i olika delar av landet samt ta över ansvaret för Post och telestyrelsens bild- och text- telefonitjänster. Huvudansvaret för att erbjuda tolktjänst till barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het skulle därmed överföras från landstingen till staten.

Tolktjänstmyndigheten föreslogs inte utöva tillsyn över andra myndigheters tolkverksamhet inom teckenspråksområdet, men där- emot ha en aktiv rådgivande roll gentemot andra myndigheter. 102

Utredningens förslag har inte genomförts men i vissa avseenden fått stöd från berörda organisationer. Vid en demonstration 2018 framförde teckenspråkiga döva krav på att en nationell och likvärdig tolktjänst inrättas över hela landet samt att det för döva begränsande regelverket för tolkning i arbetslivet förändras (se närmare kapitel 5).103

102SOU 2011:83.

103www.sprakochfolkminnen.se/om-oss/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/nyheter- 2018/2018-04-26-tolktjansten-behover-forandras-anser-teckensprakiga.html, 2018-10-04.

114

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Statskontoret utredde det fortsatta behovet av tolkar 2015. Det konstaterades då att utbildningen till teckenspråkstolk vid folkhög- skolorna var överdimensionerad, arbetsmarknaden mättad och att behoven av tolkar borde minska på sikt. Man förordade främst sats- ning på fortbildning av lärare och tolkar, där Stockholm universitet bedömdes vara en lämplig utförare.104

3.4Omfattning och tillgänglighet för tolktjänster

Utredningens direktiv indikerar en betydande obalans mellan sam- hällets, dvs. främst offentlig sektors, efterfrågan på tolktjänster och tillgången på tolkar. Utredningen noterar under sitt arbete att den upplevda obalansen inte enbart har sin bakgrund i faktisk tillgång på tolkar, utan sammanhänger med styrning och andra förhållanden. Underskottet kan inte heller ses som ett nytt fenomen, men får ökad aktualitet i samband med att nya grupper asylsökande och nyanlända kommit till Sverige. Enligt direktiven ska utredningen som ett led i sitt arbete

uppskatta hur stort antalet verksamma tolkar är,

kartlägga i vilka situationer tolk används av myndigheter, kom- muner och landsting samt vilken kompetensnivå som tolkar har för olika uppdrag, samt

kartlägga myndigheternas, kommunernas och landstingens behov av tolkar bl.a. vad avser kompetens och språkkompetens.105

Direktiven lyfter i sammanhanget fram ytterligare uppgifter för utredningen, att kartlägga antalet felanmälningar och vilka uppdrag de kan kopplas till samt omfattningen av att barn tolkar åt anhöriga. Dessa frågor behandlas längre fram i detta kapitel och i kapitel 9.

104Statskontoret (2015). Rapport 2015:25.

105Dir. 2017:104, s. 9.

115

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

3.4.1Verksamma tolkar i talade språk

En rad tidigare försök har gjorts för att uppskatta antalet verksamma tolkar i landet. Utredningen har kompletterat sådana uppgifter från senare år med mer aktuella bedömningar från tillfrågade myndig- heter och organisationer. Statistikkällor och lämnade uppskattningar är behäftade med en rad metodologiska svårigheter och får därför bedömas med försiktighet. Några problem utgörs av den oklara defi- nitionen av vad en tolk är, den snabba omsättningen i yrket och av att en betydande andel tolkar sysslar med andra uppgifter och endast tolkar på begränsad deltid. Detta bekräftas i utredningens kontakter med branschens företrädare på förmedlingssidan, där det framhålls att situationen hela tiden förflyttar sig och varierar från tid till annan.106 Det är således svårt att med någon större exakthet lägga fast antalet reellt yrkesverksamma tolkar i landet. Det sammantagna underlagsmaterialet belyser dock omfattningen av det ungefärliga antalet verksamma tolkar på olika kvalifikationsnivåer.

106Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

116

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Regeringen bedömde 2010 i samband med ett uppdrag till Stats- kontoret107 att det vid den tiden totalt fanns cirka 6 000 personer som arbetade som tolkar i landet. Det var ungefär samma antal som Tolkförmedlingsutredningen angav 2003, med hänvisning till en egen enkät till tolkförmedlingarna och uppgifter från Sveriges Tolk- förbund, STOF.108 Bedömningen avsåg aktiva tolkar. Detta är, som Statskontoret påpekat, inte ett entydigt begrepp. Det är stor skillnad på tolkar som arbetar heltid och på dem som utför enstaka uppdrag under ett år, trots att båda kategorierna enligt Statskontoret kan kal- las aktiva.109 Myndigheten för yrkeshögskolan redovisar i sin kart- läggning 2015 att andelen heltidsverksamma tolkar kan ligga på mellan 3 och 30 procent av samtliga tolkar, där heltidssysselsättning företrädesvis förekommer inom de större tolkspråken.110 Tolkför- medlingsutredningen förde drygt tio år tidigare ett resonemang kring det betydande antal tolkar som sammantaget förtecknades av tolkförmedlingarna, drygt 15 000 år 2003. Det konstaterades att dubbelregistrering av tolkar förekom mellan förmedlingar och att cirka en tredjedel av de registrerade inte bedömdes som aktiva. Om- sättningen av verksamma inom yrket är historiskt sett stor.

Behovet av statistik över yrkesverksamma tolkar bereddes senare inom Regeringskansliet, med förslag om att bland annat utveckla ett nationellt tolkregister. Inga större förändringar kom dock att genomföras utöver den frivilliga registrering av utbildade tolkar som infördes genom Kammarkollegiet 2016.111 Där fördes sedan tidigare förteckning över auktoriserade tolkar samt ett webbaserat register med frivilligt deltagande.

Svårigheterna med att uppskatta antalet verksamma tolkar sam- manhänger med bristen på tillförlitlig yrkes- och branschstatistik. Organisationsstatistiken är också ofullständig. Bristerna kunde,

107Regeringsuppdrag till Statskontoret att analysera och belysa vissa tolkfrågor, 2010-12-16, Dnr Ju/2010/7500/DOM.

108SOU 2004:15, s. 157.

109Statskontoret (2012). En tolkningsfråga. Rapport 2012:2, s. 13–14.

110MYH (2015). Översyn kontakttolk slutrapport. Återrapportering, s. 12.

111En tolk har rätt att ingå i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar om hon eller han med godkänt resultat genomgått antingen Tolkutbildning på grundnivå (30 eller 90 högskole- poäng), Konferenstolkutbildning på avancerad nivå (60 högskolepoäng) vid Tolk- och över- sättarinstitutet vid Stockholms universitet eller den sammanhållna grundutbildningen för tol- kar i talade språk hos en behörig utbildningsanordnare inom folkbildningen. Detta regleras i Kammarkollegiet föreskrifter (KAMFS 2015:5) om register över utbildade tolkar, senast ändrade genom KAMFS 2016:6. Även utbildade teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skriv- tolkar kan ingå i registret.

117

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

enligt Tolkförmedlingsutredningen, bland annat sammanhänga med den låga organisationsgraden inom branschen och frånvaro av tradi- tioner då det gällde facklig organisering i många tolkars ursprungliga hemländer. Merparten av de yrkesverksamma är frilansande, endast en liten andel är anställda. Kammarkollegiets register över aukto- riserade och utbildade tolkar representerar endast en mindre del av antalet aktiva tolkar, även om förhållandet varierar mellan olika språk. Behovet av att utveckla statistikfrågorna behandlas mer utför- ligt i kapitel 8, tillsynsfrågor.

Utredningen har vid diskussioner med Språkföretagen, inom branschorganisationen Almega, som representerar cirka 75 procent av förmedlingsbranschen, tagit upp frågan om antalet verksamma tolkar. Språkföretagen bekräftar bilden av att merparten tolkar registrerar sig vid flera olika förmedlingsorgan och att ett stort antal tolkar endast bedriver begränsad verksamhet som tolk vid sidan av annan sysselsättning. Betydande förändringar har skett från den tidi- gare dominerande kontakttolkningen på plats, till dagens situation där cirka 60 procent av marknaden uppges gälla distanstolkning. Det totala antalet verksamma tolkar bedöms ligga på mellan 4 500 och 5 000, där flertalet är skrivna på alla relevanta förmedlingar. Ungefär 20 procent bedöms kunna försörja sig enbart på tolkning. Ålders- strukturen anges av Språkföretagen som sned, där många äldre tolkar ”inte har råd att pensionera sig.”112

En ytterligare indikation på hur många tolkar som finns i Sverige är de uppgifter som tolkförmedlingarna själva presenterar på sina res- pektive webbplatser. Ett exempel är Språkservice som uppger att de har 6 000 tolkar och översättare,113 medan Semantix anger 8 500 tolkar, översättare och språkkonsulter i sina register.114 Transvoice, en annan av de större aktörerna på marknaden, uppger att de har cirka 4 000 tol- kar och översättare i sitt nätverk.115

Antalet auktoriserade tolkar i de vanligaste språken redovisas i tabell 3.4. Auktorisationer inom de vanligaste dryga dussintalet språ- ken svarar för cirka två tredjedelar av samtliga auktoriserade tolkar i landet. Totalt sett fanns i början av 2018 auktoriserade tolkar inom

112Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

113Språkservice webbplats www.sprakservice.se, 2018-10-04.

114Semantix webbplats www.semantix.se, 2018-10-04.

115Transvoice webbplats www.transvoice.se, 2018-10-04.

118

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

38 talade språk. Kammarkollegiet anordnar under 2018 auktorisa- tionsprov i totalt 46 språk, vilket bedömdes svara mot ett aktuellt och varaktigt samhällsbehov.116

117

118

119

120

121

122

Kammarkollegiet konstaterar i en aktuell kartläggning att det just i de språk där samhällets tolkbehov är som störst, är lägst andel tolkar som blir godkända i proven. Endast några enstaka procent av de sökande bedöms ha de språkkunskaper och tolkningsfärdigheter som krävs för att klara proven i språk som t.ex. tigrinska, somaliska, arabiska och persiska.123 Provdeltagandet är i enlighet med gällande förordning förknippat med vissa kostnader. Under 2017 var avgiften 2 300 kronor per provtillfälle.124 Avgiften behöver dock inte alltid

116Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt kompletterande upp- gifter 2018-01-15.

117Auktoriserad tolk har genomgått ett kvalificerat yrkesprov och står under tillsyn av Kam- markollegiet. I vissa språk finns det auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolk och sjukvårdstolk.

118Kammarkollegiets nationella tolkregister över auktoriserade respektive utbildade tolkar, 2018-10-03. En utbildad tolk har genomgått en sammanhållen utbildning på universitet eller inom folkbildningen med finansiellt stöd från Myndigheten för yrkeshögskolan. Registret omfattar endast dem som ansökt om registrering och gett sitt tillstånd till publicering. Viss dubblering av enskilda tolkar kan förekomma om tolk är auktoriserad i flera språk, endast tolkar i talade språk redovisas.

119Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

120Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport. Uppskattning av antalet aktiva tolkar, bygger på uppgifter från de dominerande tolkförmed- lingarna Språkservice, Semantix och Transvoice.

121Statskontoret (2012, 2015). Utredningsrapporterna 2012:2, s. 13 och 2015:1, s. 18. Uppgif- ten om antal tolkar härrör från det regeringsuppdrag som lämnades till Statskontoret att ana- lysera och belysa vissa tolkfrågor 2010-12-16, Dnr Ju/2010/7500/DOM.

122SOU 2004:15, s. 157–158.

123Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 47.

124Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare samt avgiftsförord- ningen (1992:191), avgiftsklass 4.

119

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

betalas av den sökande själv utan kan t.ex. täckas helt eller delvis av berörd tolkförmedling. Språkföretagens medlemsföretag, organi- serade i Almega, uppges i regel stå för auktorisationsavgiften för de tolkar de samarbetar med om de visat hög aktivitet och bedöms ha förutsättningar att klara proven.125

126

127

128

Källa: Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, samt kompletterande uppgifter 2018 -01-16.

125Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

1262006 var startår för examination från den sammanhållna grundutbildningen till tolk inom folkbildningen, liksom för Kammarkollegiets statistik över deltagare i auktorisationsprov.

127Bosniska, kroatiska, serbiska.

128I teckenspråk fanns 230 auktoriserade tolkar per 1 januari 2018, varav 209 nya auktori- sationer (439 provdeltagare) under perioden 2006–2017. Utöver de i tabellen förtecknade fanns ytterligare 240 provdeltagare (varav 25 godkända nya auktorisationer) under perioden i

20olika talade språk med mellan 0–10 auktoriserade tolkar vardera per 1 januari 2018. Viss dubblering av individer förekommer i summan av samtliga provdeltagare mellan och inom språk, eftersom deltagare kan göra upprepade prov i ett eller flera språk. Nya auktorisationer

120

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Exempel på ersättningsrutiner för kostnader i samband med auktorisation finns även inom offentligägda förmedlingsorgan, som kommunalförbundet Tolkförmedling Väst som arbetar för Västra Götalandsregionen och dess kommuner. Kammarkollegiet anger i sitt förslag till ramavtal 2018 att tolkförmedlingar ska informera om och stimulera tolkar att genomgå utbildning och auktorisation.129

Andelen provdeltagare i skriftliga prov har ökat påtagligt sedan 2013, då processen utvecklades och förbättrades. De skriftliga pro- ven utgör ett första steg och ligger till grund för att ta fram tillräck- ligt kvalificerade deltagare till muntliga prov. Auktorisation kan ske på olika nivåer, genom grundauktorisation respektive på specialist- nivå med inriktning mot rätts- eller sjukvårdstolkning.130 En bety- dande majoritet provdeltagare klarar dock inte auktorisations- proven, oavsett vilket språk det gäller. Under de senaste åren har endast drygt 15 procent av provdeltagarna klarat de skriftliga och muntliga proven med godkänt resultat.131 Det beror i vissa fall på att de saknar tillräckliga förkunskaper, trots att de i många fall kan ha varit yrkesverksamma som tolkar i flera år. Sökandetryck och antal godkända auktorisationer i vanliga språk under den senaste tioårs- perioden framgår av ovanstående tabell.

Det saknas ännu auktorisationer i språken armeniska, pashto och slovakiska, som utgör nya språk för att avlägga auktorisationsprov. Auktorisationer finns inte heller i hindi eller minoritetsspråket meänkieli, trots att Kammarkollegiet där erbjudit prov under flera år. Svårigheter att anskaffa tillräckligt många lämpliga språkbedö- mare kan även innebära att det inte går att fördjupa auktorisationen, t.ex. som rättstolk. Ett sådant fall har uppmärksammats genom att en auktoriserad tolk i somaliska vid återkommande tillfällen ansökt om att få avlägga auktorisationsprov för rättstolk. Det har inte låtit sig göras, vilket även prövats rättsligt (se kapitel 7). En annan svårighet är att få tolkar i vissa språk intresserade av att anmäla sig

tilldelades 41 sökande under perioden efter dispens från Kammarkollegiets. Dispens kan ges vid försenad förnyelseansökan av auktorisation samt till tolkar från äldre TÖI-utbildningar. Godkänd tolkutbildning vid TÖI efter påbörjade studier före juli 2012 har inneburit dispens från kunskapsprov. Dispenser gavs i 7 olika språk, främst arabiska. I tabellen ingår samtliga sökande, även de som fick en auktorisation som hunnit löpa ut under perioden.

129Kammarkollegiet (2017). Upphandlingsdokument 2017-12-19. Inbjudan att lämna anbud avseende Tolkförmedlingstjänster. Anbudsgivare ska informera och uppmuntra till kompe- tensutveckling, som utbildning och auktorisation, samt i anbudet beskriva hur detta går till.

130Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit.

131Prop. 2017/18:1, UO 13, s. 17.

121

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

till de skriftliga och muntliga proven. Samtidigt bör påpekas att cirka 95 procent av de tolkuppdrag som avropas inom det statliga ram- avtalet avser något av de 45 språk som det i dag går att auktorisera sig i.132 Icke desto mindre är det viktigt att säkra den nationella tolk- försörjningen även i mindre vanligt förekommande språk.

Ett antal tolkar lämnar årligen registret till följd av hög ålder eller andra skäl i samband med att deras auktorisation behöver förnyas. Även yngre tolkar väljer att lämna yrket bl.a. på grund av svårigheter att försörja sig på heltid eller av arbetsmiljöskäl. Under den senaste tioårsperioden har närmare två tredjedelar av den auktoriserade tolkkåren förnyats. Under 2017 upphörde 42 tolkauktorisationer att gälla på grund av att tolkar avstod från förnyelse.133

3.4.2Teckenspråkstolkar – en jämförelse

Landstingen tillhandahåller genom sina tolkcentraler tolktjänster för barn, ungdomar och vuxna inom området teckenspråkstolkar, döv- blindtolkar samt vuxendövtolkar med kompetens i olika tolkmeto- der. Sådan vardagstolkning tillhandahålls kostnadsfritt för dem som är beroende av tolk. Det kan gälla tolkbehov i vardagliga samhälls- situationer, på arbetsplatser och på fritiden. Tjänsterna regleras genom hälso- och sjukvårdslagen och ska finnas tillgängliga för dem som varaktigt bor eller vistas inom respektive landstingsområde. Samverkan sker mellan tolkcentralerna.134 Viss tolkning som inte är vardagstolkning förmedlas i mån av tid. Sådan tolkning kan t.ex. gälla kontakt med olika myndigheter, som socialtjänst, polis och dom- stolar. Kostnadsansvaret för sådana tolkuppdrag ligger hos respek- tive myndighet.135

3.4.3Samhällsbehov – avropade tolktjänster

Utredningen ska enligt sina direktiv kartlägga myndigheternas, kom- munerna och landstingens behov av tolkar, bland annat vad avser kompetensnivå och språkkompetens.136 Behoven kan till stor del

132Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 42.

133Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-01-15.

134www.tolkcentralen.se, 2018-09-06.

135slso.sll.se/vard-hos-oss/tolkcentralen, 2018-09-06.

136Dir. 2017:104, s. 9.

122

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

uttryckas som antalet nyttjade tolkar och tolktjänster, och därmed i någon mening även spegla antalet verksamma tolkar i landet. Antalet mot offentlig sektor verksamma tolkar kan i vart fall inte bedömas som påtagligt större än motsvarande det behov som uttrycks genom offentligt avropade tolktjänster.

En faktor av viss betydelse är även förändringar i de regelverk som uttrycker behov av tolktjänster för nationella minoriteter och minoritetsspråk. Vissa förändringar träder i kraft från och med 2019, då en större del av verksamheten inom förskolan ska möta de natio- nella minoriteternas behov. Syftet med förändringarna är att stärka det grundläggande skyddet för dessa minoriteters språk och kultur. Ett tydligare fokus ska läggas på systematik, långsiktighet och de nationella minoriteternas egenmakt i genomförandet av åtgärder. Det kan på sikt medföra att fler talar nationella minoritetsspråk och även minska brister inom vissa yrkeskategorier, t.ex. tolkar i de nationella minoritetsspråken.137 På motsvarande sätt kan den skärp- ning som skett av förvaltningslagens formuleringar påverka myn- digheters värderingar av när tolk ska användas.138

Ett antal tidigare utredningar har med varierande framgång gjort försök att närma sig behovet av tolkar i offentliga verksamheter. Med utgångspunkt i det regelverk som anger när tolk ska anlitas, kan myndigheternas egna bedömningar av behov och avropade tolk- tjänster på olika förvaltningsnivåer ses som korrekta och rättvisande. Sammantaget kan de utgöra grund för en bedömning. De reella behoven är dock svåra att uppskatta.

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) gör i sin slutrapport till regeringen 2016 bedömningen att det inte är möjligt att göra en heltäckande kartläggning av det totala behovet av tolkar i landet. Statistiken är bristfällig och ett stort antal avtal finns på olika för- valtningsnivåer då det gäller tolkförmedlingstjänster. Man påpekar att kännedomen om när tolktjänster erfordras heller inte är självklar i statlig och kommunal förvaltning, även om efterfrågan allmänt sett tycks överstiga utbudet. Antalet förmedlade tolktjänster utgör enligt MYH därför inte en säker indikation på det faktiska behovet, antalet tolkförmedlingar och tolkbeställningar är dessutom svårt att

137Prop. 2017/18:199 s. 79. Avser bl.a. förändring av lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk.

13813 § förvaltningslagen (2017:900) anger att tolk ska användas, vilket är en ändring av orda- lydelsen jämfört med den tidigare regleringen i 8 § förvaltningslagen (1986:223) som angav bör.

123

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

uppskatta. Myndigheten har i sin rapportering baserat uppskatt- ningar av totalbehov på uppgifter från ett urval större tolkanvändare och förmedlingsorgan. De tre statliga ramavtalen för tolktjänster kan i det perspektivet sammantaget ha resulterat i inemot en miljon uppdrag under 2015. Redovisningen var dock inte enhetlig eller jäm- förbar mellan de olika statliga ramavtalen.

Tolkutredningen har under sitt arbete efterfrågat kvantitativa underlag från 2014–2017 om avropade tolktjänster hos myndigheter, kommuner och landsting för att spegla de senaste årens utveckling. Medvetenheten har tydligt ökat om de krav som lagstiftningen ställer, samtidigt som kompletterande former av språkstöd verkat avlastande. Visst mörkertal avseende tolkbehov finns genom att handläggning och verksamheter (t.ex. rättegångar och vårdkonfe- renser) i vissa fall fått senareläggas vid tolkbrist. Det verkliga behovet av tolkar kan därför vara större än de uppdrag som genom- förts. Utredningen har försökt grunda sina bedömningar också med ledning av de avvikelserapporter som lämnats, t.ex. om det inte gått att tillhandahålla vissa önskade tolktjänster. Rapporteringen har varit knapphändig och det förekommer troligen en betydande underrap- portering. Sammantaget finner utredningen att lämnade uppgifter om avropade volymer tolktjänster ändå på ett rimligt sätt speglar senare års samhällsbehov av tolkar. En sammanställning av uppgifterna redovisas i nedanstående tabeller.

Nedanstående tabell speglar den sammantagna förekomsten/ behovet av tolkuppdrag inom offentlig sektor. Osäkerheten är stor då det gäller kommunal sektor, där utredningens underlag och bedömningar bygger på ett begränsat urval. Det har också varit förenat med betydande svårigheter för många kommuner och flera landsting att ta fram rättvisande underlag. Myndigheten för yrkeshögskolan redovisar i sin översikt från 2015 att behov av tolkar kan förekomma i alla kommunala verksamheter, som social- tjänst, vård och omsorg, skola/ förskola samt enheter för mottagning av ensamkommande, inom äldreomsorg och i verksamhet för funk- tionsnedsatta. De flesta kommuner som tillfrågats anger brist på tol- kar och ökande kostnader. Även enskilda utförare av kommunal verksamhet anger ökande volymer tolktjänster under 2015. Flera kommuner pekar enligt MYH på att tolkteknik och kvalitet också behöver utvecklas i utförda tolktjänster.139

139MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

124

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

140

141

142

Anm: Siffror inom parentes utgör utredningens approximation. Även i övrigt förekommer cirkauppgifter från berörda huvudmän/uppgiftslämnare.

Behov av tolkning i mindre frekventa tolkspråk

För vissa språk kan det vara mycket svårt att hitta en tolk. Enligt uppgifter till utredningen blir det allt vanligare att kommuner tar emot vidarebosatta flyktingar (kvotflyktingar inom ramen för UNHCR:s internationella flyktingkvot som Sverige har åtagit sig att ta emot) som talar så (i Sverige) ovanliga språk att det är näst intill omöjligt att hitta en tolk.143 Det finns exempel på att kommunföre-

140Underlag till utredningen baserat på ansvariga ramavtalsmyndigheternas avropsstatistik, 2018. Arbetsförmedlingens volymer utgör en underskattning för perioden 2015–2017, eftersom uppgifter saknas för vissa kvartal de aktuella åren, enligt underlag till utredningen, 2018-05-09.

141Utredningens bedömning grundar sig på underlag från en rad statliga myndigheter. Omfat- tande direktupphandling sker t.ex. vid domstolar och övriga delar av rättskedjan.

142Avser bokningar genom Tolkservicerådet med dess kommunala förmedlingar i Borlänge, Eskilstuna, Eslöv, Falkenberg, Gislaved, Gävle, Halmstad, Helsingborg, Härnösand, Hässleholm, Jönköping, Karlstad, företaget Linguacom (Nacka), Lund, Sundsvall, Värnamo, Västmanland, Växjö Kronotolk, Örebro samt Tolkförmedling Väst, dvs. kommunalförbundet för Västra Götalandsregionen med kommunerna Alingsås, Borås, Essunga, Falköping, Grästorp, Gullspång, Göteborg, Götene, Hjo, Karlsborg, Lerum, Lidköping, Lilla Edet, Mariestad, Munkedal, Mölndal, Orust, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Trollhättan, Töreboda, Uddevalla, Ulricehamn, Vara, Öckerö, samt Västra Götalandsregionen.

143Kan t.ex. gälla kirundi, masalit, gao songhay, koyraboro, swahili, kinyarwanda, chichewa, sangu, oromo samt kumama/kumani/kumaniska. Uppgifter till utredningen från Koordina- tion Norrort (samverkan mellan norrortskommuner i Stockholms län), 2018-10-03.

125

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

trädare inte har kunnat kommunicera med en person på flera måna- der. De berörda kommunerna försöker lösa det genom att samverka med varandra, ta hjälp av etniska föreningar eller låta anhöriga tolka.

Tolkning inom staten

Kammarkollegiet har i aktuella rapporter sökt skatta de offentliga behoven av tolktjänster genom insamling av tillgänglig statistik från Statens inköpscentral (SIC), Migrationsverket, Arbetsförmedling- en, Tolkservicerådet (som i första hand representerar offentliga förmedlingar) samt Språkföretagen, där de större privata förmed- lingarna Språkservice, Semantix och Transvoice ingår. Migrations- verket har inte lämnat efterfrågad statistik, men täcks i någon mån av uppgifter från tolkförmedlingarna. De mest efterfrågade språken hos tolkförmedlingarna var enligt Kammarkollegiets sammanställ- ning arabiska, dari, somaliska, tigrinska och persiska/kurdiska. Dessa språk svarade sammantaget för mellan 65 och 84 procent av alla bokningar. SIC:s underlag angav i storleksordning arabiska, polska, rumänska, ryska och somaliska för de statliga avropen. Då ingår inte Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, som arbetar utifrån egna ramavtal. Hela 87 procent av uppdragen 2015 inom SIC:s ramavtal avropades inom rättskedjan.144

Tolkutredningens egen mer aktuella inventering av de statliga myndigheternas efterfrågan på tolkar tyder på betydande avrop också utanför de statliga ramavtalen. Närmare var femte tolkuppdrag direktupphandlas av enskilda tolkar bara inom det område där myn- digheter normalt förväntas använda ramavtalet från Statens inköps- central. Främst gäller det rättskedjan, där kvalitets- och säkerhets- krav på tolkar är höga och förmedlingarna inte alltid förväntas lösa uppgiften.

Inom Polismyndigheten avropades tjänster för drygt 116 mil- joner kronor under 2017, främst gällande tolkar i arabiska, persiska, kurdiska och somaliska. Domstolarna avropade tjänster för cirka 125 miljoner kronor 2017, en tredubbling i ett tioårsperspektiv. Migrationsverket, en av de i särklass största tolkanvändarna inom sta- ten, använde tolkar vid drygt 259 100 tillfällen under 2017 till en kost- nad av en kvarts miljard kronor.

144Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit.

126

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Tolkutredningens uppgifter anknyter till tidigare kartläggningar med likartade resultat. De tolkspråk som främst efterfrågas av stat- liga myndigheter följer, enligt MYH:s tidigare kartläggning, i hög utsträckning flyktingströmmarna och förändras kontinuerligt. Det innebar att språk som arabiska och persiska efterfrågats i hög ut- sträckning under senare år, liksom språk som talas i Afghanistan (dari, pashto och hazaragi) och Eritrea (tigrinska). Arbetsförmedlingen upp- gav i MYH:s kartläggning 2015 att hälften av tolktjänsterna avsåg arabiska, vilket Tolkutredningen också kunde notera under 2017.

Flertalet av de tillfrågade myndigheterna bedömde 2015 att beho- vet av tolkar ökar eller kvarstår i ett femårsperspektiv. Det gällde såväl de då dominerande språken som eventuella ytterligare och mindre språkkategorier. Många faktorer spelar dock in och det är svårt att göra prognoser över utvecklingen. Tolkbristen innebär ökande intresse att ta hjälp av den tekniska utvecklingen och distans- tolkning, särskilt i områden långt från storstäderna.145

Beroende på kärnverksamheternas karaktär, tar sig de statliga myndigheternas behov av tolkar, tolkspråk och kompetensnivå för nyttjade tolktjänster olika uttryck. Den kraftiga tillströmningen av asylsökande 2015–2016 innebar att vissa tolkspråk kom att efter- frågas i betydande och ökad omfattning jämfört med tidigare. Det medförde att andelen auktoriserade och utbildade tolkar kunde sjun- ka inom vissa verksamheter och i vissa språk, eftersom den ökade efterfrågan innebar att ett stort antal så kallade övriga tolkar behövde anlitas.

Myndigheternas olika typer av verksamhet har stor betydelse för den efterfrågesituation som råder i dag. Trafikverket avropade under 2017 knappt 2 000 uppdrag, främst i samband med förarprov. Det gällde i första hand tolkar i arabiska, tigrinska och sorani, men även en rad andra språk, t.ex. rikskinesiska, som inte hör till de vanligaste hos alla myndigheter. Pensionsmyndigheten, som erbjuder fler- språkig service på telefon, har förhållandevis låg efterfrågan på tolk- tjänster och språkservice, trots sitt breda samhällsuppdrag. Av när- mare 700 000 besvarade telefonsamtal 2017 dominerade finska (848 samtal) då det gällde andra språk än svenska. Därnäst följde arabiska (342), spanska (178), bks146 (107) och tyska (42).147 Även andra

145MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

146Bosniska, kroatiska, serbiska.

147Socialstyrelsen (2018). Underlag till utredningen, 2018-01-12.

127

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

större myndigheter med omfattande individkontakter har visat sig ha ett arbetssätt som inte innebär påtagliga volymer tolktjänster. Det gäller bland annat Skatteverket, som uppskattar antalet tolkuppdrag under 2017 till cirka 350.148

Tolkning i kommunerna

Behoven av tolktjänster i landets kommuner varierar betydligt över tid och mellan olika delar av landet. Tolkutredningens intervjuer och förfrågningar om statistik speglar detta, även om underlaget bygger på ett mindre urval kommuner. Bedömningen är att omfattningen av tolktjänster inom den kommunala sektorn är av något mindre omfatt- ning än inom landstingen. Sammantaget svarar kommuner och lands- ting för ett större behov av tolktjänster än de statliga verksamheterna. Karaktären på de tolktjänster som efterfrågas skiljer sig dock betyd- ligt, där landstingen i större utsträckning efterfrågar tolkar med kun- skaper inom hälso- och sjukvården, medan staten inom vissa verk- samheter särskilt efterfrågar auktoriserade rättstolkar.

Vid Tolkutredningens kontakter med kommuner har framkom- mit att många kommuner har svårt att få kvalificerade på plats-tolkar och därför till övervägande del använder sig av telefontolkning inom bl.a. skolan och socialtjänsten.

En rad kommuner arbetar med egna tolkförmedlingar, enskilt eller i samverkan. Det förekommer också att kommuner och lands- ting samverkar i gemensamt kommunalförbund. Det ger tillsam- mans med egna språkresurser och viss anställning av tolkar möjlighet att anpassa tillgängliga tolktjänster till egna behov inom de offentliga verksamheterna. Under 2017 förmedlades således närmare 900 000 tolktjänster i egen regi till olika huvudmän, främst inom kommuner och landsting. Antalet kommuner med sådan egen förmedling är betydligt färre än tidigare, som följd av den avreglering som skedde under 1990-talet.

148Underlag från myndigheterna till utredningen, 2018.

128

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

 

149

150

151

152

153

154

155

Volymen avropade tolktjänster är av naturliga skäl störst i stor- stadsområdena, men även mindre kommuner kan från tid till annan uppleva ökade behov i samband med mottagandet av asylsökande, ensamkommande barn och nyanlända. Upphandlingen av tolk- tjänster varierar och kan hos vissa mindre kommuner domineras av direktupphandling från privata förmedlare och enskilda tolkar.

149Av utredningen uppskattade samlade volymer utifrån underlag till utredningen våren och sommaren 2018. Angivna exempel bygger på respektive huvudmans och/eller huvudleveran- törs underlag, vilket kan innebära cirkauppgifter.

150Underlag 2018-03-20, omfattar bara uppdrag via ramavtalsleverantörer, ytterligare kan till- komma. Statistik saknas för 2016.

151Underlag 2018-06-14 bygger på statistik från huvudleverantörer och omfattar inte andra halvåret 2017. Statistiken tyder dock på en utplaning av volymen 2017 jämfört med 2016.

152Utredningens beräkning utifrån underlag från Norrköpings kommun.

153Utredningens beräkning utifrån aggregerad statistik inom regionen.

154Avser perioden sept. 2017 – aug. 2018, underlag 2018-10-01.

155Utredningens approximation av den samlade volymen tolkuppdrag från landets kommuner. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar.

129

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

156

157

158

159

160

161

162

163

164

156Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till de nuvarande begreppen i kommunallagen och vallagen. Generell övergång till benämningen region har föreslagits i SOU 2018:10.

157Samlade volymer utifrån landstingens underlag till utredningen våren och sommaren 2018. Vissa uppgifter uppskattade av utredningen utifrån huvudmännens underlag.

158Underlag till utredningen från SLL, 2018-05-03, anger uppskattningar, men där fullständig redovisning inte kan ges avs. alla enheter. Uppgifterna bygger främst på volymer inom Hälso- och sjukvårdsförvaltningen.

159Underlag 2018-04-05. Statistiken för 2016 omfattar endast perioden juli–december, full- ständig statistik för året saknas. Angivna kostnader för tolkuppdrag 2014 och 2015 indikerar att antalet uppdrag dessa år motsvarar cirka hälften av volymen uppdrag 2017.

160Utredningens beräkning för 2017 med ledning av inlämnat underlag 2018-05-15.

161Underlag 2018-05-28, bygger under 2016 endast på delar av året. Totalsumman uppskattad av utredningen.

162Underlag 2018-06-07, avser under 2016 endast perioden fr.o.m. maj månad.

163Landsting saknas på Gotland. Utredningens beräkning av region Gotlands verksamhet utifrån aggregerad statistik för kommun och region.

164Utredningens samlade approximation. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar.

130

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

165

166

167

168

169

170

165Tillfrågade huvudmän saknar i betydande utsträckning uppföljningsdata, vilket innebär tomma celler i tabellen. Definitionen av grundutbildade tolkar varierar.

166Underlag till utredningen 2018-03-19, volymen avser kvartal 1–3, andelsuppgifter enbart kvartal 2 2017. Arbetsförmedlingen har tillsammans med Migrationsverket en egen definition på utbildad tolk (inkluderar arbetsmarknadsutbildade tolkar), den är vidare än Kammar- kollegiet och övriga myndigheters definition, siffrorna är därför inte direkt jämförbara.

167Inkluderar tolkar med grundutbildning, men inte alltid med utbildningsbevis enligt den nya ordningen, dvs. även tolkar som ej ingår i Kammarkollegiets register, underlag 2018-04-18.

131

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Tolkning inom landstingen

Socialstyrelsens kartläggning av förhållanden inom landsting och regioner av efterfrågan inom hälso- och sjukvård samt tandvård ger en bild som delvis överensstämmer med MYH:s tidigare kartlägg- ning. Bedömningen baseras på merparten av landets landsting/ regioner och visade innehållsligt god överensstämmelse med enkät- svar från landets större tolkförmedlingar. Arabiska, somaliska och dari var i särklass mest efterfrågade språk under slutet av 2015 och svarade tillsammans med tigrinja för närmare 80 procent av beställ- ningarna. Arabiska stod ensamt för mer än hälften av beställningarna i många landsting.171

Brist på tillgängliga tolkar upplevdes främst i arabiska, trots att det sedan lång tid finns relativt många utbildade och auktoriserade tolkar i detta språk. Tolkförmedlingar angav dålig matchning och schemaläggning som bidragande orsak till bristen. Dari represen- terar ett språk där behovet av tolkar ökat påtagligt inom landsting och regioner under senare år. Det angavs som näst vanligaste tolk- språk i början av 2016. Antalet auktoriserade tolkar bedömdes som mycket begränsat. Det gällde även somaliska, där särskilda utma- ningar anses råda i rekryteringen av tolkar. Stora brister föreligger i formell utbildning hos nyanlända. Tigrinska stod för ett ökande behov av tolkar före sekelskiftet, vilket nu åter tilltagit. Antalet auk- toriserade tolkar i tigrinja är lågt. De regionala skillnaderna i behov kan vara stora, där bristande tillgång på tolkar på sina håll kan upp- levas inom ett stort antal språk. Liksom på den statliga sidan kan teknikens möjligheter med distanstolkning och avlastande språkstöd genom egna medarbetare komma att prägla framtida arbetssätt.172

Socialstyrelsen ger i sin kartläggning även en kort redovisning av tolkbehov inom andra ingångar till hälso- och sjukvården, främst genom alarmeringstjänster och vårdguiden samt genom tolkade tre- partssamtal i vissa landsting. Den ökande efterfrågan på tolktjänster i verksamheten vid SOS Alarm belyses i kapitel 4.

168Det går inte att särredovisa kategorin grundutbildade tolkar. Till kategorin övrig tolk har förts tolkar som uppgetts ha ”annan utbildning”, underlag till utredningen 2018-05-21.

169Tolkar som genomgått minst fyra delkurser men inte hela grundutbildningen utförde cirka

48procent av uppdragen, underlag till utredningen 2018-05-09.

170Uppgifterna omfattar såväl kommun Gotland som dess regionala ansvarsområden.

171Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. Kartläggning våren 2016, s. 35–38.

172Ibid.

132

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården.

Tolkutredningen har i samband med sin begäran om statistik från statliga myndigheter, kommuner och landsting fått inblickar i den stora variation som kan uppträda kring behov och nyttjande av tolktjänster för vissa språkgrupper, geografiskt och över tid. Det har dock visat sig svårt att få fram en samlad och entydig bild. Bristen på uppföljningsdata är påtaglig på olika förvaltningsnivåer, särskilt inom kommuner och landsting. I de fall egna uppföljningssystem finns, uppstår också nya frågor. Tolkning i arabiska dominerar t.ex. i många sammanhang, vilket framgått ovan. Statistiken speglar dock inte de skillnader som kan finnas avseende dialekter och behov av specifika typer av tolkar i språket.173 På motsvarande sätt kan oklar- heter uppstå kring betydelsen av frånvaro av tolkning, t.ex. i de

173Tidigare rapportering tyder på att tolkar i arabiska ofta behöver möta klienters/patienters krav på dialekt, kön, politisk och religiös tillhörighet m.m. för att uppfattas som kvalitets- säkrade. Det kan visa sig omöjligt i det enskilda fallet, vilket då kan bidra till upplevelser av bristande kvalitet i tolkningen. Se t.ex. European Foundation for Democracy (2018), Refugees in Europe, samt Hadziabdic, E. och Hjelm, K. (2014), Arabic-speaking migrants’ experiences of the use of interpreters in healthcare, Int. J. Equity Health, 2014-06-16.

133

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

nationella minoritetsspråken. I Västerbottens läns landsting avsåg tolkbeställningar i de fem minoritetsspråken under 2017 endast finska och romani, med 132 respektive 32 beställningar. Det utgjor- de mindre än en procent av landstingets samlade tolkbeställningar under året. Endast ett fåtal beställningar i minoritetsspråken kunde ej effektueras, vilket skiljer det från en del andra språk. Närmare 5 900 beställningar gjordes t.ex. av tolkning i dari, varav närmare 3 procent inte kunde utföras.174

Omfattning och karaktär på landstingens tolkningsuppdrag varie- rar även med avseende på huvudmännens arbetssätt, taxesättning och inställning till distanstolkning. Det senare sammanhänger i inte obe- tydlig grad med regionens geografiska läge. Landstinget i Kronoberg har i betydande grad använt sig av distanstolkning (cirka 90 procent 2017) och tillämpar också den statliga domstolstaxan, vilket under- lättat anskaffning av tolkar i efterfrågade språk. Landstinget avro- pade närmare 37 500 uppdrag 2017, vilket innebar hög bemanning. Vanligaste språk var arabiska, men även en rad andra språk var vanligt förekommande, främst somaliska och dari. Kostnaden för telefon- tolk innebar närmast en halvering jämfört med tolk på plats i mot- svarande kompetenskategori. Man strävar efter att bokningar ska ske via dator och inte över telefon, vilket avsevärt minskar förmedlings- kostnaderna.175 Även andra landsting redovisade hög andel distans- tolkning, särskilt Norrbotten, som i stort sett enbart had sådan tolk- ning. Det fåtal tolkar som nyttjades på plats var övriga tolkar utan utbildning och auktorisation.176

Bedömningen av framtida efterfrågan på tolkar i olika språk inne- bär i sig ett planeringsproblem, som ställs på sin spets i mindre kom- muner och för offentliga verksamheter långt från storstäderna. Migrationsströmmar och placeringsbeslut av asylsökande kan inne- bära hastigt påkomna tolkbehov i enstaka språk. För andra språk kan efterfrågan visa sig mer stabil och långsiktig. Exempel på detta ges i nedanstående figur, som visar antalet tolkuppdrag för olika språk på Gotland under perioden 2014–2017. Behovet av tolkar i dari ökade där kraftigt under 2016–2017, med en mindre ökning även för ara- biska. Övriga språkgrupper kunde hanteras med betydligt lägre antal

174Västerbottens läns landsting, underlag till utredningen, 2018-04-28, VLL 1027-2018.

175Kronobergs läns landsting, underlag till utredningen, 2018-04-27.

176Språkservice Sverige AB, underlag till utredningen, 2018-04-13.

134

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

tolkningsuppdrag. Statistiken speglar de förhållanden som gällde också på många andra platser i landet.

Figur 3.1 Antal tolkuppdrag i olika språk på Gotland 2014–2017

Avser uppdrag inom regionala och kommunala verksamheter

Källa: Underlag från Region Gotland, Lidman, B., 2018-08-15.

Tolkning i övriga delar av samhället

Behov av tolktjänster finns också inom företag, organisationer och delar av civilsamhället. Lösningarna varierar, från nyttjande av tradi- tionella förmedlingstjänster till att förlita sig på egna, interna språk- resurser. Marknaden för översättningstjänster speglar betydande behov även utanför offentlig sektor, behovet av konferens- och affärs- tolktjänster är svårare att bedöma. Upphandling av tolktjänster gäller främst den offentliga sektorn. Till offentlig sektor räknas då även de enskilda verksamhetsutövare som hanterar offentliga välfärdstjän- ster.177 Inom gruppen Språkföretagen (Almega), som samlar de större tolkförmedlingsföretagen, uppgavs privata kunder stå för mindre än tio procent av intäkterna 2017.178

Den offentliga sektorns totala dominans speglas inte minst av för- medlingsbranschens omslutning, som tydligt anknyter till utveck- lingen av de offentliga resurser som avsätts för tolktjänster (se kapi- tel 4 och 13). Inkluderas översättningstjänster, omsatte branschen

177MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

178Stockholms läns landsting (2017). Tolkmarknaden 2017. Tolktjänster i talade språk, s. 8, september 2017. Angiven uppgift bygger på intervjudata med ordföranden för Språkföretagen.

135

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

redan 2014–2015 i storleksordningen 2,5–3 miljarder kronor per år. Språkföretagens värde på marknaden uppskattades 2017 till drygt 3 miljarder kronor, där tolkning enligt egna uppgifter står för cirka 65 procent. Cirka 4 500 bolag angavs ha en SNI-klassificering inom området översättning och tolkning, med mer än 500 bolag som har en omsättning om minst 0,5 miljoner kronor. De tre största aktö- rerna Semantix, Språkservice och Transvoice bedömdes 2015 svara för hälften av den totala marknaden inom språktjänster i Sverige.179 Utvecklingen har därefter varit fortsatt positiv för svenska aktörer. Språkföretaget Semantix tog under 2017 således plats nummer 14 i en internationell ranking och är största branschföretag i Norden. Företaget, majoritetsägt av private equityfonden Segulah, har bland annat expanderat genom uppköp av andra språkföretag och omsätter enligt egen uppgift cirka 1 miljard kronor, främst inom Norden.180

Demografi och språktillhörighet

De senaste åren har befolkningsökningen varit snabb och enligt Statistiska centralbyrån passerades 10-miljonersstrecket i början av 2017. Nästa miljongräns, 11 miljoner, nås sannolikt under 2026. Invandringen till Sverige har under senare år varit mycket högre än utvandringen. Så kan det enligt aktuella prognoser också bli de när- maste åren. Av stor betydelse är dock förekomsten av krig och väp- nade konflikter som kan leda till att många söker skydd i Sverige. Under 2015 och 2016 ökade antalet asylsökande kraftigt till närmare 200 000 personer. Befolkningsökningen är inte jämnt fördelad över landet, flest kommer fortfarande till de tre storstadsområdena.181

Antalet talade språk i Sverige uppgår idag till mellan 150 och 200. Antalet är osäkert, eftersom det inte finns någon svensk språksta- tistik där standard för benämningar av språk anges eller skillnader

179Enligt branschorganisationen Språkföretagen, refererade i Dagens Industri, Tolkföretag utmanar Stenbeck, 2014-04-23, samt ppt Colliander Lind, A-M, Språkföretagen.

180Semantix (2018). Pressmeddelande, Semantix tar plats nummer 14 i global rankning av de största språkföretagen, 2018-07-04.

181www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/framtidens- befolkning/, samt www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Fakta-om- migration/Migrationsverket---mitt-i-varlden-2016.html, 2018-01-10.

136

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

mellan språk och dialekter av språk klargörs.182 Antalet språk/ dialek- ter med bakomliggande demografi samt regional och lokal utbredning utgör en viktig del i de planeringsförutsättningar som gäller framtida behov av tolkutbildning och tolktjänster.

3.4.4Felanmälningar och felhantering

En rad tekniska och andra svårigheter kan uppstå som försvårar eller hindrar genomförandet av tolkuppdrag. Klient, myndighetsföreträ- dare eller tolk kan få förhinder, vilket blir problematiskt om det sker med kort varsel inför bokade intervjuer, vårdkonferenser eller dom- stolsförhandlingar. Distanstolkning kan försvåras om utrustning eller uppkoppling inte fungerar tillfredsställande. Tolkade möten kan också behöva avbrytas om tolkens språkkunskaper, oberoende eller kompetens i övrigt brister. Tolken kan själv avbryta ett uppdrag om det inte kan genomföras på ett professionellt sätt, vilket anges i de etiska riktlinjer som gäller.183

De flesta beställare och förmedlingar av tolktjänster har särskilda rutiner för felanmälningar. Utredningen ska enligt direktiven kart- lägga antalet felanmälningar och vilka tolkuppdrag som är kopplade till dessa fall.184

Upphandlade tolkförmedlingsföretag ska enligt ramavtal normalt leverera statistik med viss periodicitet, där ska också avvikelserap- porter framgå. Kommuner och landsting rapporterar att så inte alltid sker, det händer också att statistiken över lag kan utebli. I samband med insamling av statistikuppgifter och kontakter med statliga myn- digheter, kommuner och landsting har utredningen efterfrågat information om system och data kring avvikelserapporteringen. Ett allmänt intryck är därvid att kännedom om sådana system och aktuella utfall sällan fått genomslag i huvudmännens operativa upp- följnings- och planeringsarbete. Det hör snarast till undantagen att egna kvalitetssystem används, i bästa fall förlitar man sig på att leve- rantörer gör egna sammanställningar av avvikelser. Inte heller inom de statliga myndigheterna används avvikelserapportering på ett

182Parkvall, M. (2016), Sveriges språk i siffror: vilka språk talas och av hur många? samt Institutet för språk och folkminnen, www.sprakochfolkminnen.se/om-oss/for-dig-i- skolan/sprak-for-dig-i-skolan/fragor-och-svar-om-sprak.html, 2018-01-18.

183KAMFS 2016:4.

184Dir. 2017:104, s. 9.

137

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

systematiskt sätt i någon större utsträckning. Det tycks bland annat bero på de bristfälliga primärdata som finns, i form av digitala eller pappersbaserade rapporter från handläggare och andra berörda.

185

Tolkanvändare och upphandlingsansvariga har ofta viss ”tyst kun- skap” kring de avvikelser som förekommer kring tolktjänster. Tids- brist och skilda rutiner för olika leverantörer anges ofta som skäl för att avvikelserapporter inte skrivs och sammanställs. Det är vanligt att leverantörernas egna mallar och rutiner styr myndigheter och offentliga beställare i deras rutiner. Gävleborgs läns landsting hän- visar t.ex. till ett halvdussin skilda webbplatser för bokning och avvikelsehantering, beroende på vilken av sex avtalade leverantörer som anlitas.186

185Utredningens bedömning utifrån flerårigt statistikunderlag avs. vitesorsaker, underlag från Arbetsförmedlingen, 2018-03-15.

186Inköp Gävleborg (2017). Beställning av tolk, informationsblad, 2017-11-27.

138

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Offentliga beställare av tolkar är måna om att tolkningsuppdrag verkligen kommer till stånd. Ramavtalen innehåller därför ofta tröskelvärden kring hur hög andel av beställningarna som ska kunna tillsättas, exklusive avvikelser. Kravställning om inemot 100 procent förekommer, vanligare är att målsättningen ligger litet lägre, t.ex. 98 procent som i Landstinget i Gävleborgs län. Viss återrapportering sker från tolkförmedlingarna avseende bemanningsgrad, i enstaka fall tar huvudmännen också fram egen statistik kring detta. Normalt sett är bemanningsgraden hög, minst 90–95 procent av de uppdrag som avropats. Med tanke på det stora antalet uppdrag från offentlig sektor, innebär det ändå att ett stort antal tolkningar årligen inte kommer till stånd. Enskilda leverantörer kan också ligga betydligt lägre än dessa värden i leveranskapacitet, särskilt för vissa typer av språk eller kompetenser där tillgången på tolkar är mer begränsad.

Viten

Ramavtalen för tolkförmedlingstjänster omfattar i regel även bestäm- melser om viten. Sådana kan utgå om ett uppdrag inte kan genomföras eller avbryts på grund av omständigheter som kan hänföras till leve- rantören (tolkförmedling) eller dennes underleverantörer (frilans- tolk). Det kan gälla uppdrag där tolk uteblir, är försenad eller uppen- bart bryter mot god tolksed.

Vitesbeloppen varierar för olika typer av avvikelser mellan olika ramavtal. Det är också en betydande variation då det gäller i vilken utsträckning beställare utlöser krav om vite. Möjligheter att ta ut viten används inte systematiskt, inte sällan på grund av bristande kunskap hos beställarna kring avtalens utformning eller på grund av tidsbrist och tillkommande administrativ belastning. Offentliga huvudmän kan utforma egna blanketter, excelfiler och manualer för begäran av vite. Det kan, som för övrig felhantering, vara tidsödande för handläggare att följa rutinen, varför det är vanligt att avstå.

Utredningen erfar att de vitesbelopp som åläggs leverantörer, ofta ytterst drabbar berörda tolkar genom avdrag från deras arvoden. Tolkar har å sin sida inte insyn i om förmedlingsorgan verkligen åläggs vite i det enskilda fallet. Det innebär att tolkar kan belastas med viten även i de fall beställare avstår från att utlösa vite, t.ex. då tolken varit försenad eller brutit mot god tolksed och förmedlingen

139

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

uppmärksammats på detta. Förmedlingarnas skriftliga villkor gent- emot tolken kan innehålla mer allmänt hållna formuleringar, t.ex. att ”en avvikelse kan medföra att tolken får betala vite”. Förekomsten och formerna för sådan intern hantering av viten är normalt inte kända för offentliga beställare.187

188

189

190

Viten kan nominellt ligga på betydande belopp i förhållande till de timarvoden som tolkarna erhåller. Företaget Språkservice anger t.ex. att de kan ta ut vitesbelopp upp till 1 000 kronor av tolk i samband med uppdrag som utlöst vite från beställare.191

Andelen uppdrag med viten är ur beställarens perspektiv relativt begränsat. En av de största användarna inom staten är Migrations- verket, som under perioden 2016 till halvårsskiftet 2017 redovisade viten på totalt cirka 325 tkr från förmedlingsorganen. De samlade viteskostnaderna motsvarade dock endast cirka 0,09 promille av de

187Uppgifterna grundar sig bland annat på diskussioner som förts med tolkar och deras intresseorganisationer, t.ex. i samband med utredningens fokusgrupper hösten 2018. Se även Språkservice, Policy för tolkuppdrag, 2017-05-16, samt Transvoice, Allmänna villkor och rikt- linjer för tolkuppdrag, samt SR, P4, Tvingas böta för fem minuters försening, 2018-01-09.

188Ramavtalen kan uppvisa olika löptider och har tecknats med start perioden 2015–2018.

189Krav kan ställas motsvarande avropsberättigads merkostnad, inklusive administrativ kost- nad och mellanskillnad till alternativ leverantör.

190Migrationsverket (2018). Upphandlingsdokument, 2018-04-16. Förseelse mot sekretess/ tystnadsplikt innebär vite om 9 000 kronor, övriga brister normalt högst 3 000 kronor.

191Språkservice (2017). Policy för tolkuppdrag, 2017-05-16.

140

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

omfattande belopp som myndigheten avsatte för tolkuppdrag under perioden.192 Även volymmässigt mindre offentliga beställare har be- gränsad andel uppdrag där viten begärs, t.ex. Gotland, som redovisat vissa kvalitetsbrister men ej utdömt några viten under senare år.193

Det finns även ramavtal som omfattar viten relaterade till tillsätt- ningsgrad för beställda tolkuppdrag. Landstinget i Gävleborgs län anger t.ex. i sitt upphandlingsunderlag att tillsättningsgraden ska vara minst 98 procent per månad. Tillsättningsgraden baseras på levererade uppdrag, utan avvikelser, i förhållande till bokade och bekräftade uppdrag. Om tillsättningsgraden under en månad är lägre, utgår vite om 50 000 kronor.194

3.5Kravställning från stat, kommuner och landsting

Utredningens direktiv pekar på att tolkområdet präglas av en rad motsägelsefulla svårigheter. Det uppges råda omfattande brist på tolkar, samtidigt som de flesta tolkar arbetar deltid.195 Det har också visat sig svårt att garantera att tolktjänster håller ändamålsenlig kva- litet, trots att stat, kommuner och landsting själva i stora delar för- fogar över utbildningsinsatser och hur upphandlingsdokument, ram- avtal och avrop utformas. Därtill förfogar staten över tillsynsmöj- ligheter, i vissa fall i samverkan med andra organ (se kapitel 8). Utredningen sammanfattar nedan olika typer av direkt kravställning som förekommer gentemot tolkar och tolktjänstmarknad.

3.5.1Registerkontroll

Den skyddade benämningen auktoriserad tolk kan användas av tolk som godkänts vid Kammarkollegiets särskilda auktorisationsprov. Ytterligare villkor för auktorisation är att tolken inte är ställd under förvaltare, är känd för redbarhet och även i övrigt anses vara lämplig som tolk.196 Kraven innebär bland annat att vissa registerkontroller

192Radio P4 Göteborg, intervju med bl.a. V. Lindstrand Kant, Migrationsverket, 2017-10-04.

193Ibid., samt underlag från olika huvudmän till utredningen under 2017 och 2018.

194Region Gävleborg (2017). Upphandlingsdokument, 2017-12-01.

195Dir. 2017:104, s. 12–13.

196Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 16 a § ska Kammarkollegiets tolkregister förutom auktoriserade tolkar även omfatta tolkar som inte är

141

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

genomförs för dem som upptas i myndighetens tolkregister. Mot- svarande kontroller gäller även för auktoriserade teckenspråkstolkar. Kammarkollegiet förtecknar numera även kategorin utbildad tolk, i de fall tolkarna önskar detta. Ingen registerkontroll sker dock av dessa tolkar, eftersom Kammarkollegiet saknar uttalat tillsynsansvar för denna kategori.

Det förekommer att huvudman som erbjuder anställning eller uppdrag för sådan tolk som inte är auktoriserad, uppmanar sökande att lämna utdrag ur belastningsregister.197 Det saknas dock lagreg- lerad skyldighet för den som erbjuds sådan anställning eller uppdrag att lämna registerutdrag till arbets- eller uppdragsgivare, vilket annars gäller inom bland annat skola och omsorg.198 Det föreligger inte något hinder för arbets- eller uppdragsgivare att begära att sökande lämnar utdrag ur belastningsregister, inte heller hinder mot att så sker. En enskild har rätt att på begäran, som ska vara skriftlig och undertecknad av den sökande, utan avgift få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv en gång per kalenderår.199

Inom vissa säkerhetskänsliga verksamheter, t.ex. för tolkning inom försvaret eller polisen, förslår inte alltid sådan enkel registerkontroll gentemot belastningsregister. Det kan krävas mer omfattande bak- grundskontroll av tolken. Det tar ofta tid och låter sig inte heller göras om förmedlingsbolagens sedvanliga avropsrutiner tillämpas.

auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret framgår av Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6).

197Belastningsregistret förs av Polismyndigheten enligt 1 § lagen (1998:620) om belastnings- register.

198Registerkontroll inför anställning i vissa skolformer regleras i 2 kap. 31–33 §§ skollagen och i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Registerkontroll inför vissa anställningar inom omsorg regleras i lagen (2010:479) om registerkontroll av per- sonal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och i lagen (2007:171) om register- kontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Registerutdrag för anställning hos Försvarsmakten regleras i Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), Försvarsmaktens före- skrifter (FFS 2015:2) om säkerhetsskydd och Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 2015:2) om säkerhetsskydd och skydd av viss materiel. Även för försäkringsförmedlare krävs utdrag ur belastningsregistret, enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.

1999 § lagen (1998:620) om belastningsregister.

142

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

3.5.2Krav i samband med upphandling

Kravställningen på tolktjänster utformas i betydande grad via teck- nade ramavtal och på det sätt som avrop sker. Branschens karaktär innebär att det är förmedlingstjänster som upphandlas, inte enskilda tolkar eller tjänsteleverantörer.

Upphandlingsdokument och ramavtal

Ett betydande antal olika avtal inom offentlig sektor används för avrop av tolkförmedlingstjänster. Inom staten finns tre myndighe- ter, som tecknar ett antal skilda ramavtal, inom kommuner, lands- ting och regioner betydligt fler aktörer. Det gör att offentlig sektor kan utveckla en rad olika avtal inom näraliggande eller överlappande geografiska områden. Bara inom Stockholms läns landsting finns t.ex. tre ramavtal avseende tolkar på plats, på distans respektive vid akuta behov, Region Gävleborg har två ramavtal, Region Gotland ett, landstinget i Södermanland ett tillsammans med länets kom- muner, etc. Upphandlingsdokument och kravställning kan därmed ta sig olika uttryck, vilket uppmärksammats genom efterfrågan om bättre samordning. En allmän iakttagelse är att upphandlingsdoku- ment för ramavtal om tolkförmedlingstjänster i regel fokuserat på pris framför kvalitet.

Upphandlingar av tolkförmedlingstjänster är speciella i den meningen att även tolkarnas villkor indirekt regleras genom sådana avtal. Tolkarna och deras organisationer utgör dock inte avtalsteck- nande parter, de brukar heller inte tillfrågas eller konsulteras under upphandlingsprocessen. Det har bland annat inneburit en tyngd- punktsförskjutning i synsätt till förmån för branschens förmedlings- bolag, på bekostnad av tolkarna, då det gäller prissättning och andra villkor. En företeelse med indirekta effekter på relationen mellan för- medlingsbolag och tolkar är förekomsten av s.k. noll-bud vid upp- handling av nya leverantörer, där förmedlingar erbjuder förmed- lingstjänster till offentlig sektor utan kostnad. Det kan innebära att tolkförmedlingen i stället behåller en andel av det tolkarvode som utbetalas. Utredningen erfar, bland annat efter en rad genomförda fokusgrupper med yrkesverksamma tolkar på olika kvalifikations- nivåer, att tolkarna i betydande grad pekar på att förhållandet mellan

143

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

tolkar och förmedlande organ inte motsvarar den typ av partsför- hållanden som arbetsmarknaden i övrigt normalt kännetecknas av. Man ser också en skillnad mellan offentliga och privata förmedlings- organ, där de senare inte fullt tillvaratar de intentioner som avtalen ger uttryck för. Det gäller t.ex. möjligheter för anlitade tolkar att få adekvat ersättning, stöd och fortbildning.

Obalanser riskerar att skapa dysfunktionella segment på arbets- marknaden, där löne- och anställningsvillkor medverkar till brist på kvalificerad arbetskraft och påfrestande arbetsförhållanden för verk- samma utövare. Upphandlingsmyndigheten anger en rad riskindika- torer för oskäliga arbetsvillkor. Det gäller

Arbetsmarknaden: Lågkvalificerade yrken, Utländsk arbetskraft, Brister i arbetsmiljöarbete och Låg kollektivavtalstäckning.

Branschen: Komplexa leverantörskedjor, Konkurrensutsättning.

Systematiska brott mot lagar och regler – särskilda regleringar: Svart- arbete, Ekobrott, Skattebrott, Arbetstidsbrott.200

Kammarkollegiet har i sitt upphandlingsdokument inför nytt ram- avtal 2018 inte funnit att det finns något som talar för att kollektiv- avtalsreglerade eller motsvarande krav behöver ställas vid upphandling av förmedlingstjänster. Kammarkollegiet uppger att de riskindika- torer som Upphandlingsmyndigheten anger för oskäliga arbetsvill- kor, inte är för handen. Motsvarande bedömningen görs dock inte av alla offentliga aktörer. Landstinget i Gävleborgs län ställer i aktu- ella upphandlingsdokument som krav att förmedlingsorgans anställ- da tolkar ska ersättas enligt kollektivavtalsliknade lönevillkor.201

Avrop

Flertalet ramavtal utformas som rangordnade avtal, där avrop sker från listor över rangordnade tolkförmedlingar. Kravställning vid av- rop sker med bakomliggande avvägning mellan att ställa krav på önskad kompetensnivå, respektive risk att då bli ställd utan tolk.

200Upphandlingsmyndigheten (2017). Frukostseminarium om arbetsrättsliga villkor, ppm, 2017-06-15.

201Kammarkollegiet (2017), Upphandlingsdokument, 2017-12-19, respektive Region Gävle- borg (2017), Upphandlingsdokument, 2017-12-01.

144

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Tidsbrist kan medföra att kravnivån sätts lägre för att inte äventyra möjligheten att få tolk.

Utredningen ger i avsnitt 4.5 om tolkförmedlingar ytterligare inblick i de upphandlingsförhållanden som kan råda inom branschen.

Myndigheters förväntningar på tolkens kompetens

Tolkanvändare hos myndigheterna representerar ett brett spektrum av olika verksamheter och arbetssätt. Sammantaget förväntar sig myn- digheter att tolken behärskar:

Båda tolkspråken inklusive nödvändig terminologi.

Tolkstrategier vad gäller placering i rummet, turtagning, koordi- nering, klargöranden, reparationer m.m.

Olika tolkningstekniker (kort konsekutiv/dialog, lång konsekutiv/ monolog, viskningstolkning, avistatolkning, simultantolkning med guideutrustning, simultantolkning från kabin, relä- och pivottolk- ning).

Påplatstolkning, telefontolkning, skärmtolkning.

Ämneskunskap inom en rad olika fackområden.

Professionskunskap.

Yrkesetik.

Medan språkbehärskning, tolkstrategier, ämneskunskaper, profes- sionskunskap och yrkesetik är helt grundläggande och nödvändiga kompetenser vid tolkning av alla samtal, oavsett komplexitetsgrad, är valet av tolkningsteknik och medium mer situationsbetingat.

Tolkutredningen ställde en rad frågor till ett mindre urval myn- digheter och offentliga aktörer för att mer konkret beskriva de för- väntningar som finns på tolkars kompetens och teknikkunnande.202 Den vanligast förekommande tolkningstekniken inom offentlig sektor angavs vara kort konsekutiv tolkning, dvs. dialogtolkning, men

202Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyn- digheten och Sveriges Kommuner och Landsting. Almqvist, I. (2018), Arbetsgruppsrapport inom Tolkutredningen.

145

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

även viskningstolkning och avistatolkning förekom. Inom domstols- väsendet förutsätts tolken behärska alla tekniker. Även simultan- tolkning med guideutrustning och från tolkkabin på distans har börjat införas i domstolsförhandlingar och planeras komma att infö- ras i hela landet inom ett par år.

Då offentlig sektors tolkbehov beskrivs, brukar fokus av natur- liga skäl vara de språk där tolkning behövs, däremot inte så ofta vil- ken sorts möten tolkningen avser. Tolkutredningen fick i sina kon- takter med myndigheter också belyst hur många samtalsparter de tolkade mötena i den aktuella verksamheten kan ha och om tolk- ningen sker på plats, på telefon eller via skärm. Tvåpartssamtal tycks utgöra den ”normala” samtalstyp där tolk används, men även samtal med tre eller fyra parter rapporteras från flertalet tillfrågade myn- digheter. Vid sidan av påplatstolkning används telefontolkning av samtliga tillfrågade myndigheter. Flera myndigheter arbetade även med skärmtolkning.

De kompetensmässiga krav på tolkar och tolktjänster som anges från beställare inom offentlig sektor är i regel kopplade till angivelse i enlighet med de tolkkategorier som etablerats i branschen. Det innebär att beställningar kan göras för olika kategorier tolkar, som auktoriserade, auktoriserade med specialkompetens inom hälso- och sjukvård eller rättsväsende, utbildade tolkar eller s.k. övriga tolkar helt utan formella kvalifikationer i tolkning. Den senare kategorin utgör den dominerande inom offentlig sektor, även om vissa bestäl- lare, t.ex. domstolarna, i regel har högt ställda krav på rättstolkar och inte accepterar sådana övriga tolkar. Okunskapen om vad olika kate- gorier tolkar står för är enligt utredningens bedömning utbredd inom offentlig sektor, man sätter oftast sina förhoppningar till att aktuell tolkförmedling vid beställning ordnar en lämplig tolk. Myn- digheter med omfattande behov av tolktjänster, som Arbetsför- medlingen och Migrationsverket, har utarbetat interna riktlinjer för vilka kompetenser som behövs vid olika typer av ärenden, med beaktande av de ekonomiska och innehållsliga förutsättningar som råder. Arbetsförmedlingen anger t.ex. att s.k. övrig tolk bör undvikas vid ”komplicerade samtal”, då istället auktoriserad tolk bör väljas.203 Vad som bedöms bli eller kan utvecklas till ett sådant komplicerat samtal är inte närmare definierat. Ytterst är det dock den enskilde

203Arbetsförmedlingen (2017). Tolkstöd. Internt handläggarstöd, 2017-12-27.

146

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

beställaren, handläggare eller chef inom myndighet eller förvaltning, som avgör vilka krav som ska gälla.

3.5.3Övriga krav

Examination och validering

Tolk som genomgått tolkutbildning med godkänt resultat eller har validerats och bedömts ha kunskaper och färdigheter som motsvarar viss tolkutbildning, har passerat de kvalitetskrav som betygssättning och examination kan innebära. Denna typ av krav, och de skillnader som förekommer mellan olika utbildningsformer, behandlas i kapitel 6 och 7.

Auktorisation

Auktoriserade tolkar har godkänts gentemot den kravnivå som ställts av Kammarkollegiet, vid auktorisationsprov eller godkänd tidigare tolkutbildning som påbörjats vid Stockholms universitet 1986–2012. Auktorisationsfrågor behandlas i kapitel 7.

Ytterligare krav

Beställare kan i samband med avrop av tolktjänst ange ytterligare krav som svarar mot visst uppdrag. Det kan t.ex. avse önskemål om att tolken ska vara av visst kön, behärska viss dialekt eller ha viss vana vid tolkning inom det aktuella sakområdet. Avvikelserapportering och egna bedömningar hos handläggande personal kan även lägga grund för speciella önskemål, som att undvika eller föredra viss tolk i samband med uppdrag. Det kan särskilt komma till uttryck i de direktavrop som görs av tolkar från egna kontaktlistor hos förvalt- ning eller myndighet.

Beställarkrav hanterade genom tolkförmedling kan hos förmed- lingen komma att kombineras med interna index eller andra former av prioritetshantering som beställare saknar insyn i eller har möjlighet att påverka. Det kan t.ex. gälla prioritet för tolkar som inte brukar lämna återbud, är snabba på att acceptera en uppdragsförfrågan eller tolkar som är anställda av förmedlingen och behöver fylla ut sin arbetsvecka.

147

4Myndigheter och andra aktörer

– uppgifter och arbetssätt

4.1Gällande rätt

Den legala utgångspunkten för tolktjänster vid samhällskontakter är de grundlagsstadgade principerna om likabehandling och objekti- vitet. Enligt regeringsformen ska domstolar, förvaltningsmyndighe- ter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.1

En ytterligare utgångspunkt är den i förvaltningslagen föreskriv- na serviceskyldigheten, som innebär att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir enkla och smidiga. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndig- hetens verksamhet. Den ska också ges utan onödigt dröjsmål.

Förvaltningslagen föreskriver i sin nuvarande form uttryckligen att myndighet i kontakt med enskild som inte behärskar svenska ska använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Bedömningen av när tolk ska anlitas vilar på myndigheten, som kan avstå från tolkning vid ärenden av mindre vikt för den enskilde eller om kostnaderna för tolkning framstår som opropor- tionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att ändå till- varata sin rätt. Motsvarande gäller även vid funktionsnedsättning av syn, hörsel och tal.2 Även i 1986 års förvaltningslag angavs att en myndighet vid behov borde anlita tolk.3 Bestämmelsen om tolk i nu

11 kap. 9 § regeringsformen.

26 § och 13 § förvaltningslagen (2017:900) samt prop. 2016/17:180, s. 81–86. Myndigheters ansvar och möjlighet att göra sådan avvägning av om tolk ska anskaffas eller inte betonades redan i tidigare förarbeten, se t.ex. prop. 1985/86:80, s. 26–28.

38 § förvaltningslagen (1986:223).

149

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

gällande förvaltningslag motsvarar delvis bestämmelsen om tolk i 1986 års förvaltningslag och den praxis som utvecklats. Av lagkom- mentar till paragrafen i tidigare förvaltningslag framgår att bestäm- melsen inskärper vikten av att myndigheter anlitar tolkar vid hand- läggning av ärenden när tolk behövs och finns att tillgå. Paragrafen gällde alla ärenden och var alltså inte avgränsad till myndighetsutöv- ning mot enskild. En sådan inskränkning diskuterades vid tillkomsten av 1986 års förvaltningslag, men ansågs inte lämplig. Även förslag om att regeln skulle gälla även annan verksamhet än handläggning av ärenden diskuterades, men bedömdes inte heller som lämplig. Det betyder att den del av allmänna verksamheter som består av s.k. fak- tiskt handlande, t.ex. sjukhusvård och undervisning, faller utanför tillämpningsområdet. Att regeln gäller vid all ärendehandläggning innebär att den har tillämpning också i ärenden som inte mynnar ut i något för den enskilde bindande beslut, t.ex. rådgivning.4

Behovet av tolk kan vidare vila på ytterligare lagstiftning, som de inledande bestämmelserna i hälso-och sjukvårdslagen (2017:30) och, något mer allmänt hållet, i socialtjänstlagen (2001:453). Dessa lagar innehåller i formell mening inte uttryckliga bestämmelser om tolk- ning, men betonar att vård och omsorg ska ske på lika villkor och betonar aspekter som samråd med patienter och information. Rätte- gångsbalken (1942:740) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) in- nehåller uttryckliga bestämmelser om att tolk ”må biträda”, respektive att rätten ”vid behov” ska anlita tolk vid rättegångar. Ovanstående ut- gångspunkter har också tillämpning då det gäller funktionsnedsatta och behov av teckenspråkstolkar.

Tolkar har en varierad och ofta svåröverskådlig arbetsmarknad att förhålla sig till. Tillgängliga uppdrag kan inte alltid överblickas annat än med kort framförhållning, i ett längre perspektiv är efterfrågan mycket svårbedömd. Skilda förutsättningar sammanhänger med egen kompetens och språkfärdigheter, men också vilken verksamhetsform som gäller för arbetet. Endast en mindre grupp tolkar har anställning, flertalet är egna näringsidkare eller arbetar genom eget tolkföretag. Det arbetsrättsliga regelverket får därmed betydelse vid avvägningen av tolkarnas ställning som antingen anställda eller uppdragstagare. Det har betydelse bland annat för tolkens möjligheter att få arbets- löshetsersättning vid låg sysselsättningsnivå. Vidare aktualiseras en

4Hellners, T. och Malmqvist, B. (2010). Förvaltningslagen med kommentarer, Norstedts Juri- dik, Zeteo, kommentaren till 8 § förvaltningslagen (1986:223).

150

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

rad skatterättsliga frågeställningar, bland annat om tolkarnas tjänste- ställe ska anses utgöras av tolkens bostad eller av de olika platser där tolkning utförs. Det har betydelse för tolkens möjligheter att göra skatteavdrag för tjänsteresor, enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningen belyser i kommande kapitel 5 arbetsmarknaden för tol- kar och de rättsliga aspekter som prövats.

De rättsliga aspekterna på upphandling av tolkförmedlingstjänster och tolkar samt konkurrens mellan tolkförmedlingar utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive del- avsnitt i detta kapitel. Det rättsliga regelverket då det gäller myn- digheters och andra aktörers arbete med utbildning, validering och auktorisation av tolkar behandlas i kapitel 6 och 7.

De bestämmelser som i första hand rör upphandling av tolkför- medlingstjänster och tolkar finns i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och i förordningen (1998:796) om statlig inköpssam- ordning. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet tillhandhöll under perioden 2011–2017 ett statligt ramavtal för tolkförmedlings- tjänster. Ett nytt ramavtal avses träda i kraft så snart rättsliga över- klaganden kring det nya avtalet behandlats.5 Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har valt att teckna egna avtal för att bättre kun- na möta sina särskilda behov av tolktjänster. Även Migrationsverkets beslut om tilldelning inom nytt ramavtal överklagades under 2018.

Inom den kommunala sektorn förekommer viss samordning kring tolkförmedling, vilket även gäller ramavtal för upphandling av sådan förmedling. Antalet avtal och avtalskonstruktioner är trots detta omfattande. SKL Kommentus tillhandahåller i nuläget inte något generellt ramavtal för tolkförmedlingstjänster som kommuner och landsting kan använda sig av, men behoven har diskuterats. Andra och mer angelägna ramavtalsområden har prioriterats och ännu saknas en förstudie inom tolktjänstområdet.

Alltsedan avregleringen av den kommunala förmedlingsverksam- heten tog fart på 1990-talet, har konkurrensfrågor mellan offentlig och privat förmedling varit aktuell. De bestämmelser som i första hand rör konkurrensrättsliga aspekter på offentligt och privat ägda

51 kap. 20 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och 2 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Gällande ramvtal löpte ut hösten 2017, nytt ramavtal beräknas vara på plats i slutet av 2018. Fram till 2011 tecknades ramavtalen genom dåvarande Rikspolis- styrelsens försorg.

151

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

tolkförmedlingar är lokaliseringsprincipen och självkostnadsprinci- pen i kommunallagen (2017:725) samt förbudet mot konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen (2008:579).6

4.2Statliga myndighetsroller och ansvarsfrågor

Styrningen av hur tolkar utbildas och kvalitetssäkras är i stor ut- sträckning en statlig fråga, där flera myndigheter har uppgifter. Staten bedriver därtill upphandling av tolkförmedlingstjänter och avropar årligen tolktjänster för betydande belopp. Viktiga offentliga åtaganden berör ofta flera olika myndigheter, och samhällets behov av tolktjänster utgör inte något undantag i det avseendet. Det inne- bär också att samverkan inom staten och gentemot andra aktörer får stor betydelse då det gäller samhällets tolkförsörjning.

4.2.1Myndigheter som berörs av tolktjänster

Myndighetsutövning mot enskild person, information och annan service som utövas eller tillhandahålls av statliga myndigheter inne- bär i varierande grad behov av tolktjänster. Vissa myndigheter berörs i betydande omfattning, t.ex. myndigheter som huvudsakligen står för insatser i samband med asylsökande och nyanlända, deras verksamhet, boende och rättigheter. Andra myndigheter har trots omfattande kontakter med enskilda endast i mer begränsad utsträckning behov av tolktjänster, t.ex. Skatteverket och Pensionsmyndigheten.

Justitieombudsmannen, JO, har uttalat att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet gör en bedömning av om det föreligger behov av tolkning. Hänsyn ska därvid tas till bland annat ärendets beskaffenhet.7 Behovskriteriet tar sikte på den enskildes möjligheter att ta till vara sin rätt, vilket ger myndigheter utrymme att anpassa åtgärderna efter förutsättningar i det enskilda fallet. Att bestämmel- sen i 2018 års förvaltningslag formulerats som ett åliggande, anses

62 kap. 1 § och 6 § kommunallagen (2017:725) och 2 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579),

1–2 §§.

7JO 2003/04, s. 174.

152

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

inte innebära att det ställs andra eller mer långtgående krav på myn- digheterna än vad som i praktiken redan gällde enligt tidigare för- valtningslag.8

I detta avsnitt beskrivs kortfattat ett antal myndigheter som nytt- jar tolktjänster i talade språk. Dessutom beskrivs myndigheter med uppgifter i anslutning till reglering av utbildning och auktorisation av tolkar. Uppräkningen innebär inte en inbördes rangordning av myndigheter, redovisningen sker i bokstavsordning.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens huvudsakliga ansvarsområde omfattar den offentliga arbetsförmedlingen, dess arbetsmarknadspolitiska verksam- het och att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetssökande och arbetsgivare ska enligt myndighetens instruktion ha tillgång till likvärdig service i hela landet. Verksamheten ska utfor- mas så att den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande, men får inte snedvrida förutsättningarna för konkurrens inom olika branschområden och på arbetsmarknaden. Verksamheten ska främja mångfald och jämställdhet, motverka dis- kriminering och könsuppdelning på arbetsmarknaden.

Myndigheten ska vidare säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring och kan anlita komplette- rande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. I uppdraget ligger även analys, uppföljning och utvärderingsuppgifter och att göra återkommande bedömningar av arbetsmarknadsläget. En viktig uppgift för Arbetsförmedlingen är även att säkerställa att det inte sker felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott.

Till de särskilda uppgifter som reglerats i myndighetens instruk- tion hör ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myn- digheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Särskilt ansvar finns för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.9

8Prop. 2016/17:180, s. 81–86.

9Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, med ändring t.o.m. för- ordning (2017:1166).

153

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Arbetsförmedlingen samverkar även med andra myndigheter, kom- muner och landsting. Alla tjänster är avgiftsfria.10

I regleringsbrevet för 2017 anges bland annat mål och återrappor- teringskrav beträffande nyanlända. Potentialen i ett ökat antal nyan- lända i arbetskraften ska tas tillvara och arbetsmarknadsetableringen ska förbättras. Det anges även att inskrivna utan fullständig gym- nasieutbildning, särskilt i etableringsuppdraget för nyanlända, i högre utsträckning ska påbörja reguljära studier. Studierna kan be- drivas såväl inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en etableringsplan, som utanför dessa.

Arbetsförmedlingen är en av landets största myndigheter med drygt 14 500 anställda.11 Cirka två tredjedelar av de anställda defi- nieras som tolkanvändare12, där verksamhetens karaktär ställer stora krav på effektiva tolktjänster i mötet med arbetssökande och andra berörda. Flera åtgärder riktas mot nyanlända med bristfälliga kunska- per i svenska. Exempel på en sådan åtgärd gäller etableringsuppdraget och den samverkan som sker med Försäkringskassan, Migrations- verket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, att driva projektet Mötesplatser och information. Målsättningen bör enligt regeringen vara att minst hälften av alla nyanlända som går igenom etableringsprocessen mellan 2016 och 2018 genomgår en enklare process via en Mötesplats.13

Sedan början av 2018 arbetar myndigheten även med ökad digital självservice och service på distans via telefon inom Arbetsförmed- lingen Direkt. Här kan sökande få hjälp med inskrivning, behovs- kartläggning, rådgivning och matchning. Även arbetsgivare kan få hjälp att hitta sökande och lämpliga kandidater.14

Tolktjänster

Arbetsförmedlingen utgör en av Sveriges största användare av tolk- tjänster, motsvarande närmare 200 miljoner kronor per år. Tolk- tjänster utförs traditionellt på plats, vilket 2015 utgjorde cirka 80 pro- cent av samtliga tolktjänster. Distanstolkning via telefon ökar dock

10Ibid., samt www.arbetsformedlingen.se, 2018-03-05.

11Arbetsförmedlingen, årsredovisning 2017, s. 137.

12Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-03-02.

13Arbetsförmedlingen, årsredovisning 2017.

14SOU 2018:43, s. 175.

154

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

snabbt i omfattning, i vissa regioner är distanstolkning numera helt dominerande. Arbetsförmedlingen har etablerat egna ramavtal för tolkförmedlingstjänster, som svarar mot myndighetens behov. Dessa avtal lyfter bland annat fram den tolkkategori som utbildats i egen regi, genom arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk, som jämställd med övriga grundutbildade tolkar. Det innebär att Arbetsförmed- lingen avropar egenutbildade tolkar i större utsträckning än övriga statliga myndigheter.15 Ett särskilt systemstöd introducerades 2018 för att hantera avrop från förmedlingsorgan enligt avtalet med vänte- tider, bekräftelser, fakturering och uppföljning. Systemstödet ger tekniskt stöd för hela avropsprocessen och ger möjlighet att ta ut statistik, kontrollera ekonomi och avvikelsehantering. Felaktigheter uppges för närmare en tredjedel av inkomna fakturor, vilka tidigare kontrollerats manuellt. Avrop av tolktjänster hanteras av berörda handläggare med stöd av lokala tolksamordnare.16

Flerspråkig service

Arbetsförmedlingen utvecklade under 2017 ett digitalt kartlägg- ningsverktyg, jobskills.se, där asylsökande kan registrera sin utbild- ning och yrkeslivserfarenhet på sitt eget språk, för att sedan direkt få det översatt till ett CV på svenska. Verktyget finns för närvarande tillgängligt på svenska, engelska, persiska, arabiska, somaliska och tigrinska samt i en särskild version för arbetsgivare. Myndigheten har också tagit fram filmer på sex olika språk och översatt Yrkes- guiden för att ge asylsökande information om det stöd som kan erbjudas. Hanteringen av personuppgifter visade sig komplicera användningen av verktyget, som ännu inte kunnat driftsättas fullt ut.

Arbetsförmedlingen har under perioden 2011–2016 ökat andelen medarbetare med utländsk bakgrund från 14 till 23 procent. Under 2017 anställdes drygt 430 personer med anställningsstödet moderna beredskapsarbeten för kortare eller längre perioder. Många av dessa personer finns i direktservice där de ger stöd till arbetssökande som talar andra språk än svenska och engelska.17 Språkstöd kanaliseras regelbundet genom kundtjänstens s.k. språklinjer. Det gäller för närvarande arabiska, engelska, persiska, somaliska och tigrinska. Då

15Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-03-02.

16Ibid.

17Ibid.

155

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

det gäller de nationella minoritetsspråken kan service inte alltid garanteras. Det finns arbetsförmedlare som talar finska, meänkieli och samiska, men det kan inte alltid säkerställas under kundtjänstens öppettider.18

Tryckt material, filmer och webbsidor på olika språk tas också fram. En ny yrkesroll i form av kundresurs har utvecklats sedan 2012. Kundresurser arbetar med matchning och coaching på flera olika språk. Denna typ av stöd anknyter även till det framtida arbets- sätt som kan komma att utvecklas för språkstöd och tolkning inom de servicekontor som Statens servicecenter nu utvecklar i ett hundra- tal kommuner. Där samverkar Arbetsförmedlingen med främst För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

Former för framtida flerspråkig service genom egna medarbetare diskuterades i en bredare krets myndigheter inom ramen för det sär- skilda regeringsuppdrag som avrapporterades våren 2018.19 Det visade sig här att den avgränsning som myndigheterna drog mellan myndighetsutövning och andra typer av arbetsuppgifter, som infor- mation och vägledning, var avgörande för hur arbetet kunde effekti- viseras och finna nya former. Egna språkresurser användes främst i dessa senare typer av uppgifter. Behov fanns också av att utveckla former för att fastställa den egna personalens språkkompetenser.20

Arbetsförmedlingen uppger sig tidigare ha övervägt att komplet- tera upphandlade tolktjänster med anställning av egna tolkar. Det har då främst avsett mer frekvent förekommande språk och i sam- band med uppbyggnad av callcenter eller liknande distanslösningar. Frågan uppges dock inte vara aktuell för närvarande.21

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning utgör en av de åtgärder som genomförs på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avses en yrkesinriktad utbildning som ska underlätta för den enskil- de att få eller behålla ett arbete och som motverkar att det uppstår

18SOU 2018:43, s. 175.

19Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster. Återrapport av reger- ingsuppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2018-03-31.

20Ibid.

21Arbetsförmedlingen, information till utredningen, våren 2018.

156

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

arbetskraftsbrist. Arbetsförmedlingen upphandlar förberedande och grundläggande utbildningar till kontakttolk främst hos ett antal studieförbund som t.ex. Folkuniversitetet. Bland leverantörerna finns även enskilda företag som arbetar med etablering av nyanlända, svenska för invandrare och asylboenden.22

Arbetsförmedlingens ramavtal medger att uppdrag till utbildade tolkar också förmedlas till tolkar som genomgått myndighetens arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk. Det sker också i betydande omfattning. Så är inte fallet hos statliga myndigheter som tillämpar Kammarkollegiets ramavtal. Tolkar med arbetsmarknadsutbildning hänförs i detta avtal till kategorin övrig tolk. Dessa förhållanden har betydelse för såväl sysselsättning som arvodering av tolkar med arbetsmarknadsutbildning.

Domstolsverket och Sveriges domstolar

Myndigheten Domstolsverket fungerar som serviceorganisation till landets domstolar och ansvarar för övergripande samordning och gemensamma frågor inom domstolarna och ett antal mindre nämnd- myndigheter. Främst avser arbetet personalutveckling, verksamhets- stöd, utbildning, information, föreskriftsarbete, råd och anvisningar och att svara för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och till- gängligt sätt.

Domstolarna är oberoende och självständiga i förhållande till riksdag, regering och andra myndigheter. I Sverige finns tre typer av domstolar – allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar samt specialdomstolar. De senare avgör tvister inom olika special- områden, som t.ex. Arbetsdomstolen.

Sveriges Domstolar är en betydande tolkanvändare inom staten och dominerar avropsmässigt bland de myndigheter som använder Kammarkollegiets statliga ramavtal för tolkförmedlingstjänster. Därtill direktupphandlas tolktjänster i viss omfattning, med stor variation i volym mellan enskilda domstolar. Kostnadsökningen för tolktjänster inom domstolarna har varit betydande under den senaste tioårsperioden. Under 2017 redovisades kostnader om cirka 125 mil- joner kronor för tolktjänster, vilket är en tredubbling sett i ett

22Arbetsmarknadsutbildning anordnades under 2018 i form av förberedande kontakttolkut- bildning samt utbildning till kontakttolk. För ytterligare detaljer se kapitel 5.

157

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

tioårsperspektiv. Den samlade verksamheten inom Domstolsverket och Sveriges Domstolar omfattar cirka 6 900 anställda och en årlig omsättning på cirka 6 miljarder kronor.23

Effektivare tolkverksamhet i domstolarna

Antalet mål och ärenden där tolk behöver anlitas har ökat under senare år. Tillgången på kvalificerade tolkar har dock inte ökat i mot- svarande grad. Det har fått till följd att det ur domstolarnas perspektiv råder brist på tolkar på många håll i landet. Det gäller i synnerhet rätts- tolkar och auktoriserade tolkar.

Domstolsverket har därför under 2016–2017 tillsammans med personal från olika domstolar arbetat i projektform med ett särskilt regeringsuppdrag för att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol. Uppdraget har bland annat omfattat utveckling och utbyggnad av videotekniken vid domstolarna, så att den ger förut- sättningar för simultantolkning på distans. I uppdraget ingick även att utveckla och erbjuda utbildningar för att stärka medarbetarnas kunskaper om tolkning och tolkanvändning.24

Det övergripande målet för hittillsvarande arbete har varit att ge stöd till domstolarna i att hantera bristen på kvalificerade tolkar. Tolkanvändningen ska därför effektiviseras och arbetet göras mer enhetligt. Ytterligare mål är att bidra till att domstolarna i större utsträckning anlitar så kvalificerade tolkar som möjligt för att stärka rättssäkerheten i de mål där tolktjänster krävs.

Inom ramen för utvecklingsarbetet har yrkesföreningen Rätts- tolkarna medverkat. De har bland annat bidragit med att testa och utvärdera olika tekniska lösningar för simultantolkning på distans. Under 2017 genomfördes dialogmöten med bland andra tolkför- medlingar, Advokatsamfundet, Åklagarmyndigheten, Migrations- verket, Skatteverket och Försäkringskassan.25

23www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolsverket, 2018-05-14, samt underlag till utredningen 2018-02-18.

24Ju2015/00831/DOM.

25Domstolsverket (2018). Årsredovisning 2017 för Sveriges Domstolar.

158

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Åtgärdspaket

Stödet till domstolarna har utvecklats för att höja andelen kvalifi- cerade tolkar, lyfta aktören tolk i och utanför rättssalen och för att åstadkomma en effektivare användning av tolktjänster som följd av regeringsuppdraget. Paketet omfattar tre delar,

gemensamma riktlinjer för domstolarna för anlitande av tolkar,

e-utbildning för all berörd domstolspersonal i frågor som rör tolk- användning i domstol, samt

teknisk lösning för simultantolkning med stöd av videokonfe- rensteknik.

Nya riktlinjer och e-utbildning färdigställdes under 2017. Riktlin- jerna betonar bland annat att uppgift som tolksamordnare bör över- vägas vid varje domstol, för att koordinera arbetet, fånga upp avvikelser och upprätthålla kontakter med andra domstolar i tolk- frågor. Positiva erfarenheter finns redan från de domstolar som inrättat sådan samordningsfunktion. Riktlinjerna kommer vid behov att uppdateras ytterligare. Redan tidigare fanns videoteknik utbyggd vid domstolarna i betydande omfattning, videotolkning dominerar av geografiska skäl stort vid domstolarna i Norrland. Den nya video- konferenstekniken med separata ljudslingor för simultantolkning testades under utvecklingsarbetet vid ett tiotal domstolar under 2017. Under 2018 sker successiv installation av tekniken vid landets domstolar. Inledningsvis sker detta vid migrationsdomstolarna och de domstolar som sedan tidigare planerat för ny- eller ombyggnad av befintlig utrustning. Fullt utybyggt berör systemet landets cirka 700 förhandlingssalar. I samband med teknikanpassningen kommer domstolarnas personal även att erbjudas utbildning i den nya tekni- ken. Tekniken ställer särskilda krav även på tolkarna och deras arbetssätt. De nya anläggningarna beräknas vara på plats i samtliga förhandlingssalar senast 2021.26

Särskilda tolkrum inrättas nu på olika domstolar i landet, dit tol- kar kan inställa sig för att genomföra simultantolkning med den nya tekniken. Sådana tolkrum har hittills inrättats i Attunda tingsrätt, Nacka tingsrätt och i Förvaltningsrätten i Göteborg.

26Ibid.

159

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Domstolsverket har vidare utarbetat enhetliga mallar för beställ- ning av tolk och för reklamation av tolkuppdrag och tolkförmed- lingstjänster. Materialet är tillgängligt på en överblickbar sida i Dom- stolsverkets intranät.27

Domstolsverket har från 2018 även inrättat en ytterligare ersätt- ningsnivå i tolktaxan för utbildade tolkar, upptagna i Kammmar- kollegiets register över tolkar med godkänd utbildning (se kapitel 13).

Försvarsmakten

Inom Försvarsmakten bedrivs utbildning av militärtolkar för att möta verksamhetens behov i vissa avgörande språk. När så krävs nyttjas också externa tolkar. Utbildningen av tolkar sker vid För- svarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum, som utgör ett gemensamt funktions- och kompetenscentrum för Försvarsmakten. Flygvapnets och arméns underrättelseskolor samt Försvarets tolk- skola sammanfördes 1998 till ett nytt förband i Uppsala.

Utbildningen omfattar tre terminer och präglas av högt ställda krav ur en rad olika perspektiv. Tolkskolans verksamhet beskrivs närmare i kapitel 6.

Försäkringskassan

Försäkringskassans uppdrag omfattar främst beslut och utbetalning av ersättningar från socialförsäkringen, som många människor är beroende av för att klara sin försörjning. Rättssäkerhet, service och produktivitet utgör viktiga fokusområden i myndighetens arbete.28 Försäkringskassan har ytterligare en rad uppgifter och ska bland annat ge information till berörda om socialförsäkringen och de öv- riga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för, an- svara för kvalificerad kunskapsuppbyggnad inom området och ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället. I myn- dighetens instruktion anges särskilt att konsekvenserna för barn ska analyseras vid beslut och andra åtgärder som rör barn. Särskild hän-

27Ibid.

28Försäkringskassan (2018). Årsredovisning 2017.

160

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

syn ska då tas till barnets bästa enligt Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter. Försäkringskassan har vidare omfat- tande samverkansuppgifter med myndigheter, kommuner och lands- ting, bland annat inom rehabiliteringsområdet.29

Tolktjänster

Myndighetens tolkanvändning skedde tidigare med stöd av Kam- markollegiets statliga ramavtal, beställning gjordes genom portalen avropa.se. Under den avtalslösa perioden från november 2017 sker avrop genom direktupphandling baserat på avtal mellan myndighe- ten och ett antal leverantörer av tolkförmedlingstjänster. Myndig- hetens årliga kostnader är inte så omfattande jämfört med andra delar av staten. Totalt ligger myndighetens kostnader för tolktjäns- ter relativt stabilt på cirka 4,5–5 miljoner kronor årligen.30

Flerspråkig service

Försäkringskassans avdelning för gemensamma försäkringsfrågor lämnar i ökad utsträckning service på andra språk än svenska. Stödet tillhandahålls per telefon och kundforum med hjälp av ett 70-tal handläggare. Uppdraget omfattar mer generell service, vägledning och information. Samtal på engelska, arabiska och polska besvaras via inkommande telefonlinjer, gäller det andra språk bokas samtal via myndighetens hemsida. Det gäller ett tiotal språk, bland annat de nationella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.31

Försäkringskassan erhöll i likhet med en rad andra myndigheter ett särskilt regeringsuppdrag 2017 kring effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Myndigheten konstaterar i sin avrapportering att allmän information ges om socialförsäkringens olika förmåner och bidrag på webbsida, genom självbetjänings- tjänster och sociala medier på ett flertal andra språk än svenska. Möj- ligheter finns också att prata med handläggare på olika språk. Beho- vet av tolktjänster uppkommer i samband med att Försäkringskassan besvarar frågor, ger information om socialförsäkringen och då det

29Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

30Försäkringskassan, underlag till utredningen, 2018-05-09.

31Försäkringskassan, underlag till utredningen, 2018-01-17.

161

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

gäller kommunikation i specifika ärenden. Vid generell information och vissa mer fördjupade ärenden kan andra lösningar än tolk använ- das, som flerspråkiga handläggare. Bedömningen är att det enskilda fallet sätter förutsättningarna för vilken lösning som ska användas. Behovet av tolk uppstår ofta i det direkta mötet, vilket gör det svårt att planera användningen av tolk i verksamheten. Man pekar dock på att myndighetsgemensamma lösningar för upphandling samt ökad myndighetssamverkan är viktiga. Stor tilltro sätts också till möjlig- heterna att i framtiden använda artificiell intelligens och maskinella språktjänster som ersättning för vissa tolktjänster. Myndigheten arbetar med innovation, utredningar och försöksverksamhet kring detta.32

Försäkringskassan tillhandahåller vidare översatt material kring socialförsäkringen på sin webbplats på flera av de större invandrar- språken. Information om föräldraförsäkringen till dem som inte tidi- gare tagit ut ersättning ges på arabiska. Där finns även film, t.ex. om hur man skaffar mobilt bank-id, samt svar på vanliga frågor. En särskild Facebooksida på arabiska följs av ett stort antal personer. Man beräk- nar att informationen nått cirka 295 000 personer.33

Försäkringskassans verksamhet vid de s.k. Servicekontoren be- skrivs nedan närmare under Skatteverkets verksamhet. Försäkrings- kassan samverkar i dessa kontor med Skatteverket och Pensions- myndigheten. Verksamheten planeras övergå i en mer enhetligt strukturerad form under administrativt huvudmannaskap av Statens servicecenter från 2019.

Högskolan

Den högre akademiska utbildningen och forskningen inom univer- sitet och högskolor har av tradition präglats av internationalisering och gränsöverskridande kommunikation. Så har det varit sedan våra universitet växte fram ur medeltidens kloster och religionsanknutna lärosäten. Det gemensamma språket var då främst latin. Studenter, forskare och lärare vid dagens lärosäten utbyter kunskaper, idéer, dokumenterar och publicerar på en rad språk vid sidan av svenska. Forskning och utbildning ges inom olika språk, med engelskan som

32Försäkringskassan (2018). Svar på regeringsuppdrag. Rapport – Effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Dnr 049968-2017, 2018-03-26, Version 1.0.

33Försäkringskassan (2018). Årsredovisning 2017.

162

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

ett av de viktigaste huvudspråken i Sverige och västvärlden. Det är därför naturligt att utbildningen av tolkar i talade språk för att möta samhällets behov vuxit fram även inom högskolan.

Stockholms universitet bedriver inom ramen för Tolk- och över- sättarinstitutet vid den humanistiska fakulteten olika typer av tolk- utbildningar. Tillsyn och kvalitetsgranskning inom det högre utbild- nings- och forskningsområdet utövas på mer generell nivå av Uni- versitetskanslersämbetet, UKÄ. Myndigheten granskar kvaliteten i högre utbildning och forskning, analyserar utvecklingen, ansvarar för officiell statistik om högskolan samt bevakar att universitet och högskolor följer lagar och regler. Riktade utvärderingar mot högsko- lans tolkutbildningar har dock hittills endast genomförts i begränsad omfattning i slutet av 1970-talet, genom den tidigare myndigheten Universitets- och högskoleämbetet, UHÄ.34 TÖI:s tolkutbildning ingick även som en begränsad del i utvärderingen av huvudområdet översättningsvetenskap 2013. Kandidatprogrammet, där tolkning ingick, fick då omdömet hög kvalitet.35

Stockholms universitet har även ett internt system för kvalitets- säkring av all utbildning. Det ingår i ett kvalitetssystem som bl.a. täcker organisation och styrning, planering, genomförande och upp- följning, antagning och examination.36

Universitets- och högskolerådet, UHR, är en central förvalt- ningsmyndighet inom sektorn, som ansvarar för uppgifter som rör service, samordning, främjande och utvecklande verksamhet samt internationellt samarbete och mobilitet inom utbildningsområdet. UHR bedömer vid behov avslutade utländska utbildningar och informerar inför högskoleutbildning. Bedömningar av andra länders utbildning baseras på internationella överenskommelser om erkän- nande av utbildning. De ansvarar också för högskoleprovet.37

34Hjertman, C. och Stendahl, C. (1979). Utvärdering av tolkutbildning på högskolenivå. UHÄ-rapport 1979:14.

35UKÄ (2013). Kvalitetsutvärdering av översättning och översättningsvetenska, reg.nr. 411- 00294-13, 2013-02-19.

36www.su.se/medarbetare/organisation-styrning/kvalitetsarbete, 2018-06-08.

371–7 §§ förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet, för- ordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer, samt konventionen om erkän- nande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen den 11 april 1997. Se även www.uhr.se, 2018-07-29.

163

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom olika delar av det statliga verksamhetsområdet, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kolle- giet har också en rad andra, vitt skilda uppgifter som gäller bland annat miljö- och stiftelserätt, Sveriges indelning, registrering av tros- samfund, fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet, fastställande av resegarantier samt bevakning av Allmänna arvsfon- dens rätt till arv och dess kapitalförvaltning. Kammarkollegiet före- träder vidare staten och för det allmännas talan efter uppdrag från Justitiekanslern samt i vissa typer av ärenden, t.ex. sådana som rör miljöintressen. Myndigheten beslutar även om en rad olika typer av ersättningar och hanterar avvecklingsfrågor m.m.

Kammarkollegiets ansvar för auktorisation av tolkar och översät- tare med de tillsynsuppgifter som följer av detta anknyter till utred- ningens uppdrag. Det gör också myndighetens ansvar för att upp- handla samordnade ramavtal avsedda för andra statliga myndigheter, vilket skett inom tolkförmedlingsområdet. Verksamheten bedrivs inom särskild avdelning med benämningen Statens inköpscentral (SIC). I uppgiften ingår stödverksamhet för inköp vid avrop från de samordnade ramavtal som myndigheten har upphandlat.38

Auktorisation av tolkar

Auktorisation av tolkar och översättare sker med stöd av förord- ningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare genom anordnandet och bedömning av skriftliga och muntliga prov tillsam- mans med anlitade språkbedömare, sakkunniga och språkassistenter. Auktorisation för tolkar sker på grundnivå (auktoriserad tolk, AT) och inom rätts- och sjukvårdsområdet även på specialistnivå (aukto- riserad rättstolk, RT, och auktoriserad sjukvårdstolk, ST). Aukto- risationerna gäller i fem år och kan därefter förnyas. Kollegiet utövar tillsyn över dem som auktoriserats och för även ett register. Ytter- ligare ett register förs över tolkar som genomgått viss tolkutbildning som faller under statlig tillsyn. Bägge registren finns sökbara på myndighetens webbplats. På kollegiet arbetar ett tiotal medarbetare inom prov- och auktorisationsverksamheten.

38Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

164

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Samhällets behov är utgångspunkten för Kammarkollegiets be- slut om vilka språk som blir aktuella för auktorisationsprov. Kolle- giet kan dock inte auktorisera tolkar i alla språk trots att det finns både behov och intresse. Avgörande för möjligheten att auktorisera är att det aktuella språket har ett standardiserat skriftspråk och att kollegiet har tillgång till språkbedömare som har den kompetens som krävs. För att uppnå enhetlighet i besluten finns bedömar- instruktioner framtagna och kollegiet genomför även individuella utbildningar av bedömare samt håller bedömarseminarier. Skriftliga prov är anonymiserade vid rättningar.39

Auktorisationen avser att skapa skydd mot oskicklig yrkes- utövning, då det är svårt för beställare att avgöra om kvalitet på av- ropad tolkning är korrekt och därmed rättssäker.40 Kammarkolle- giets uppdrag är att med hjälp av språkexperter, samhällsvetare och sakkunniga inom juridik och sjukvård kontrollera att de tolkar som ansöker om auktorisation har de språkliga, begreppsmässiga och tolkningstekniska färdigheter som krävs. De ska också ha tillägnat sig god tolksed i sitt arbetssätt.41 Kammarkollegiet har i föreskrifter formulerat vad som skall gälla enligt sådan s.k. god tolksed.42

Kriminalvården

Kriminalvårdens ansvar omfattar att verkställa utdömda påföljder, häktesverksamhet samt personutredningar i brottmål. Myndigheten ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effek- tivt sätt med effektiv lagföring och förebyggande av återfall i brott. Till uppgifterna hör även att förbereda frigivning, bekämpa narko- tikamissbruk och anpassa innehållet i verkställigheten efter varje individs behov. Det innebär att anstaltsorganisationen ska vara utformad så att den tillgodoser olika behov av övervakning och kon- troll, liksom de intagnas behov av sysselsättning. Samtidigt ska en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning ske. Frivårdsorga- nisationen ska utformas så att den tillgodoser behovet av kontroll,

39Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-01-12.

40Prop 1984/85:132, s. 9.

41Ibid.

4217–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4) samt skriften God tolksed – Kammarkollegiets råd till auktoriserade tolkar.

165

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna. Den ska också främja ett effektivt samarbete med Kriminalvårdens övriga verksam- heter och med övriga myndigheter.43

Verksamhetens karaktär förutsätter i betydande utsträckning att kommunikation kan ske också på andra språk än svenska. Dagligen förvaras cirka 1 000 personer i häkte, 4 500 personer i anstalt samt berörs cirka 20 000 personer i frivård. Det finns en stor språkbredd inom Kriminalvårdens personal men behovet av tolk ökar över tid. Tolk anlitas vid myndighetsutövning och andra situationer som förutsätter noggrann språklig förståelse. Exempel på användnings- områden är främst i häktesverksamheten (i regel telefontolk) och i samband med inskrivningar, där auktoriserad rättstolk eftersträvas. Inom sjukvårdsverksamheten eftersträvas tolk som deltar på plats. Huvudleverantör under perioden 2014–2017 var förmedlingsorganet Semantix Tolkjouren AB. Ett sextiotal andra leverantörer berördes dock under perioden, främst till följd av att verksamhetsenheter finns i så stora delar av landet. De vanligaste tolkspråken var engel- ska, arabiska, ryska, rumänska och polska. Beställning av tolk sker genom chefsbeslut i första linjen. Barn nyttjas aldrig för tolkning, även om formella riktlinjer för detta saknas.44

Kvalitetsfrågor upplevs som viktiga och former för ett framtida avvikelsesystem för tolktjänster diskuteras. Olika former av kom- munikationsstöd vid sidan av personalens språkresurser används i verksamheten, t.ex. en europeisk produktion av pekböcker samt tv- slinga. Kriminalvården har cirka 11 000 medarbetare, varav en fjärde- del är av utländsk härkomst. Myndighetens kostnader för tolktjänster har ökat under de senaste åren och var under 2017 cirka 16,3 miljoner kronor.45

Länsstyrelserna

Sveriges 21 länsstyrelser ansvarar, som regeringens företrädare i res- pektive län, för olika uppgifter och har en samordnande roll. Inom integrationsområdet ska länsstyrelserna medverka till att det finns beredskap och kapacitet för länens kommuner att ta emot nyanlända

43Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

44Kriminalvården, underlag till utredningen, 2018-02-21.

45Ibid.

166

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

och ensamkommande unga. De ska även stödja kommunerna i sam- ordningen av svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering, samt fördela statsbidrag till integrationsinsatser.

Samhällsorienteringen, som kommunerna ansvarar för, syftar till att underlätta nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och ska ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället. Den ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas.46 Av läns- styrelsernas årliga uppföljning av samhällsorienteringen framgår att det är relativt ovanligt att kommunerna använder tolkar, men att det förekom i 16 av de 260 kommuner som hade svarat på länsstyrel- sernas uppföljningsenkät.47

Länsstyrelserna har i regel inte behov av tolktjänster i den egna verksamheten. De mycket begränsade tolk- och översättningstjäns- ter som ändå nyttjas sammanhänger främst med översättning av material, t.ex. för webbpublicering.

Migrationsverket

Migrationsverket prövar ansökningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, arbeta, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ansöka om svenskt medborgarskap.

Migrationsverket erbjuder asylsökande boende och uppehälle under tiden de väntar på beslut i asylärendet. För asylsökande som fått tillstånd att stanna i Sverige, utbetalas statlig ersättning till kom- muner och landsting. Om asylsökande får avslag på ansökan arbetar Migrationsverket med frivilligt återvändande. Det är kommuner och landsting samt Arbetsförmedlingen som har uppdraget att arbeta med etablering och integration av dem som beviljats tillstånd att bo i landet.

Målet för Migrationsverket anges vara att säkerställa en lång- siktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring, tillvaratar

467 § förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

47Länsstyrelsernas återrapportering av uppdrag 46 enligt regleringsbrevet för 2017 – Samhälls- orientering för nyanlända (2018-03-02, Dnr 851-336-2018), s. 9.

167

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.48

Tillgängligheten på myndighetens kontor bedöms ännu inte som tillräcklig, men satta servicemål innebär en successiv förbättring. För 2018 innebar servicemålet 10 minuter för bokade besök och 40 mi- nuter för spontanbesök. Då det gäller asylärenden görs bedöm- ningen att 90 procent av kontakterna sker genom besök vid lokala kontor. Ofta handlar det om flera typer av frågor av olika karaktär.49

Tolktjänster50

Merparten av de samtal och utredningar som genomförs på myndig- heten uppges ske med hjälp av tolk. Under 2016 användes tolkar vid över 263 700 tillfällen med samlade kostnader om drygt 245 miljoner kronor. Under 2017 minskade antalet tolkningar något, myndighe- ten använde tolkar vid mer än 259 100 tillfällen till en kostnad av drygt 251 miljoner kronor. Under 2018 har andelen auktoriserade tolkar ökat i verksamheten, särskilt påtaglig är också den allt mer dominerande andelen distanstolkning.

Vid asylutredningar genom video används utredningsrum med videoutrustning, där sökande och biträde sitter i ett rum och hand- läggaren i ett annat rum på annan ort. Tolken kan närvara genom att sitta i ett av dessa rum, alternativt i ett tredje rum. Erfarenheterna av Migrationsverkets videolösning är positiva.51

Tolken har en nyckelroll i samtalen med sökande, speciellt under asylutredningar. Hög kvalitet på tolkningen utgör enligt myndig- heten förutsättning för en rättssäker utredning. Handläggning av utlänningsärenden innebär i de flesta fall kvalificerad myndighets- utövning mot enskild. Av det följer att det ofta finns stort behov av tolk då Migrationsverket har att göra med personer som inte behär- skar svenska eller har allvarliga skador avseende hörsel/tal. Därut- över ställer EU:s Asylprocedurdirektiv52 krav på att tolk ska använ- das vid muntlighet i asylärenden. Förvaltningslagen anger dock inte vilka kvalifikationskrav som ska gälla för tolkar, varför myndigheten

48www.migrationsverket.se, 2018-03-02.

49SOU 2018:43, s. 154.

50Texten bygger främst på underlag till utredningen från Migrationsverket, 2018-04-25.

51SOU 2018:43, s. 155.

522013/32/EU.

168

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

gör lämplig bedömning i det enskilda fallet. Det är berörd hand- läggare av visst ärende som bedömer om det finns behov av tolk. Regeln om tolk gäller inte bara då Migrationsverket handlägger ären- den, utan även vid exempelvis rådgivning.

Tolkning ska enligt Migrationsverket i första hand ske på den sökandes modersmål (talspråk/dialekt). Om det saknas tolk i aktuellt språk eller om det inte går att ordna av tids- eller kostnadsskäl, sker tolkning på annat språk som sökanden behärskar. Vid tolkning i kontakt med personer med särskilda behov, som barn, tortyroffer, kvinnor som blivit utsatta för övergrepp eller liknande, ska det alltid övervägas om tolk med erfarenhet från sådan tolkning ska användas samt vilket kön tolken bör ha. I dessa fall är det inte enbart en fråga om tolken är auktoriserad eller inte.

Migrationsverkets arbete med hjälp av tolkar och översättare sågs över i samband med ett särskilt projekt, som slutrapporterades 2014.53 De förhållanden som då gällde är i flera avseenden fort- farande aktuella, det som därefter skett är att en central experttjänst för tolkfrågor och en samordningsgrupp tillsatts54 Samordnings- gruppen för språktjänster påbörjade sitt arbete 2015. Den består av representanter från samtliga regioner och avdelningarna för förvar och förvaltningsprocess. Gruppens syfte är att säkerställa att Migra- tionsverkets användning av tolkar och översättningar sker med så hög kvalitet och effektivitet som möjligt. Uppdraget omfattar bland annat att ge stöd till verksamheten i språktjänstfrågor och vid behov genomföra utbildningsinsatser. Gruppen ska också fånga upp syn- punkter från verksamheten då det gäller processer, standarder och rutiner och sprida information om nya avtal samt samverka med språktjänstleverantörer.

Val av relevant tolkkompetens

Migrationsverket tog 2016 fram en standard för val av kompetens och form för tolkning vid olika typer av samtal med sökande. Syftet med standarden var att effektivisera och säkerställa tillgången på tolkar. En miniminivå avseende kompetens och tolkform definiera- des för att frigöra högre tolkkompetens till samtal som ställde högre

53Migrationsverket (2014). Samordning av tolk och översättaranvändning. Slutrapport.

54Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-03-15.

169

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

krav. De olika samtalstyper som förekom delades in i tre kategorier. I kategori A, som bland annat avser asylutredningar, ska tolk som beställs i första hand vara auktoriserad eller grundutbildad. I kategori B, som kan avse underrättelser eller ansökningssamtal, ska främst grundutbildad tolk användas. Vid korta samtal, t.ex. på boenden eller i receptioner, kategori C, kan som lägst s.k. övrig tolk användas.

Beställning av tolk görs enhetsvis och omfattar val av kompetens och tolkform utifrån ärendets behov. Beställningar hanteras sedan via telefon, e-post eller leverantörernas egna beställningssystem. Valet av tolkkompetens styrs bland annat av myndighetens standard för val av kompetens och form för tolkning. Migrationsverket har tre olika avtal för på plats-, telefon- och callcentertolkning. Valet av leverantör avgörs av tolkform och den rangordning som finns i Migrationsverkets avtal för de tre avtalen om tolkförmedlingstjäns- ter. En förstudie avseende ett utvecklat beställnings- och upp- följningssystem pågår inom myndigheten.

Finns skäl att ifrågasätta viss tolks kompetens eller lämplighet, eller uppstår annan form av missnöje med tolkning, kan tolken rekla- meras. Reklamation innebär att brister rapporteras genom att av- vikelserapport sänds till aktuell leverantör. De kan också förenas med viteskrav. Viteseloppen varierar utifrån förseelsens allvar. Auk- toriserade tolkar kan även anmälas till Kammarkollegiet.

Det omfattande behovet av tolkar vid Migrationsverket, med- förde att man 2013 införde en ny kompetenskategori i sitt avtal, med benämningen grundutbildad tolk. Dessa tolkar är inte auktoriserade. Myndigheten anger att deras tolkar vanligen kommer från denna grupp, trots att beställningar till leverantörerna i regel avser högre kompetenskrav. Kategorin grundutbildad tolk ersätts av Migrations- verket med 85 procent av taxan för auktoriserad tolk. Sedan även Kammarkollegiet infört denna kategori (utbildad tolk), har Dom- stolsverket infört motsvarande arvodesnivå i sin tolktaxa från 2018. Taxan avser tolkar registrerade i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar.

Migrationsverket bedömer sig ha särskilda behov av tolkar och tolktjänster. Det är behoven av tydliga och anpassade krav på för- medlade tolktjänster i avtalen samt att i direkt dialog med leveran- törerna kunna säkerställa efterlevnad av avtalen, som ligger bakom Migrationsverkets val att utveckla egna avtal och inte nyttja de avtal som tecknas av Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet.

170

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Flerspråkig service

Migrationsverkets omfattande behov av tolkar och språktjänster ställer också krav på ökad effektivisering. Enkla och återkommande ärenden stöds av så kallad digital språkassistent med fördefinieradfe frågor och svar med text och ljud på olika språk. Utvärdering sker av detta hjälpmedel för att se om det kan avlasta behovet av traditionella tolkar. Egna medarbetares språkkunskaper används sedan tidigare för att effektivisera användningen av tolkar. Migrationsverket kon- staterar att det kan vara komplicerat för medarbetare att bedöma gränsen mellan service, vägledning och myndighetsutövning. Myn- digheten avser därför att identifiera vilka språkkunskaper som behöver tillgodoses vid framtida rekryteringar och förtydliga när sådana egna språkkunskaper kan användas.55

Myndigheten för yrkeshögskolan56

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, inrättades 2009 och ersatte då Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning. MYH har en rad uppgifter kring bidragsfördelning till eftergymnasial yrkesutbild- ning, bland annat tolkutbildning inom folkbildningen samt försöks- verksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan.

Uppgifter och uppdrag

Förutom uppgiften att pröva frågan om statsbidrag till anordnare av utbildning inom yrkeshögskolan ska MYH på ett mer allmänt plan analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar inom yrkeshög- skolan och besluta om vilka utbildningar som ska ingå i verksam- heten.57 Myndigheten ska svara för register över studerande i yrkes- högskolans utbildningar (liksom förekommande uppdragsutbild- ningar) samt de studerandes studieresultat, betyg, examina och ut- bildningsbevis. Ytterligare uppgifter är att genomföra tillsyn samt inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning till utbildnings- anordnare. MYH ska även ta fram statistik, granska och främja

55Migrationsverket (2018). Yttrande över uppdrag om effektivare tolkanvändning och utveck- lad flerspråkig service, 2018-03-19, dnr 1.1.2-2017-113133.

56Texten bygger delvis på underlag till utredningen från MYH, 2018-05-03.

57Förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

171

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

utbildningars kvalitet och anordnares kvalitetsarbete. Övriga upp- gifter är ansvar för att sprida information och kunskap om utbudet av utbildningar som tilldelats statsbidrag.

MYH ska främja användning och utveckling av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för. Stöd ska även ges till branscherna i deras arbete med att utveckla, kvalitetssäkra och infor- mera om modeller för validering. MYH utgör nationell samord- ningspunkt för den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Myndigheten ska pröva frågor om nivåplacering av kvalifikationer som inte är författningsreglerade med utgångspunkt i den nationella referensramen och svara för sammanställning av uppgifter58 (se vidare kapitel 5 och 6).

Då det gäller tolkutbildningar ska MYH ansvara för fördelningen av statsbidrag till utbildning till kontakttolk vid folkhögskolor och studieförbund inom folkbildningen. Uppgiften överfördes från Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, som hanterade bidragsfördelningen fram till halvårsskiftet 2012. Fördelningen av bidrag styrs genom särskild förordning.59 Inom kontakttolkområdet gäller det grundutbildning, fördjupningskurser, kompletteringskur- ser, utbildning för lärare, språkhandledare och bedömare, samt för resor, inackordering och stipendier för deltagare i kontakttolkutbild- ning. En förutsättning för att MYH ska kunna lämna statsbidrag för tolkutbildning är att berörda folkhögskolor och studieförbund är statsbidragsberättigade enligt enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.

MYH:s uppgifter beträffande tolkutbildningar inom folkbild- ningen, skiljer sig inte nämnvärt från uppgifter som gäller övriga utbildningar inom myndighetens ansvarsområde60. Däremot finns det vissa skillnader i möjligheter att utföra dessa uppgifter. Det gäller främst uppgifter som rör tillsyn och kvalitetsgranskning. Dessa upp- gifter utgår från bestämmelser i regelverket och i den förordning som styr fördelningen av statsbidrag till tolkutbildningar finns få bestämmelser som kan utgöra konkreta utgångspunkter för gransk-

58Förordningen (2015:545) om referensram för livslångt lärande för kvalifikationer.

59Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk, TolkF.

60En skillnad är att MYH inte för register över deltagares studieprestationer, utan endast sam- lar in uppgifter om deltagare som fullföljt med godkänt resultat eller validerats inom kon- takttolkutbildningarna och erhållit utbildningsbevis.

172

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

ning av kvalitet och tillsyn jämfört med regelverket för yrkeshög- skolan. Anordnare som tagit emot statsbidrag för kontakttolk- utbildning, ska enligt gällande förordning lämna uppgifter till MYH om deltagare som blivit godkända eller validerats med godkänt resul- tat. MYH samlar in dessa uppgifter, men har inte i uppgift att ansvara för ett register. Då det gäller myndighetens uppgifter kring tolk- utbildningar som bedrivs inom folkbildningen, anges i MYH:s in- struktion att samråd vid behov ska ske med Folkbildningsrådet.

Regleringsbrev och återrapporteringskrav

MYH:s mål, uppdrag och återrapporteringskrav anges i två årliga regleringsbrev riktade till myndigheten, respektive Kammarkolle- giet. Kammarkollegiet administrerar anslaget för tolkutbildningar, enligt angivna villkor för de aktuella anslagsposterna.61 I reglerings- brevet för 2018 anges två mål med återrapporteringskrav som bland annat berör kontakttolkutbildningar,

utbildningarna inom myndighetens ansvarsområde ska hålla en hög och jämn kvalitet, och

genomströmningen i tolkutbildningar ska öka.

MYH har ett särskilt uppdrag att ansvara för att en försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk kan anordnas inom yrkeshögskolan.62 Försöksverksamheten påbörjas 2019 och ska dimensioneras för cirka 160 utbildningsplatser fördelade på två utbildningsomgångar. Myn- digheten ska inom ramen för försöksverksamheten bl.a. analysera om utbildningarna kräver nationellt likvärdigt innehåll. Uppdraget ska genomföras i dialog med berörda myndigheter och aktörer. Försöks- verksamheten ska följas upp och utvärderas av myndigheten. Arbe- tet med och omfattningen av försöksverksamheten ska årligen redo- visas i myndighetens årsredovisning, med början i redovisningen för 2018. Slutredovisning ska ske till regeringen senast i april 2022. Yrkeshögskolans regelverk gäller fullt ut för de kontakttolkutbild- ningar som beviljas statligt stöd inom försöksverksamheten.

61Anslag 14.1 och 14.3, utgiftsområde 17, hanteras av Kammarkollegiet. MYH disponerar vissa anslagsposter för tolkutbildning.

62Regleringsbrev för Myndigheten för yrkeshögskolan för budgetåret 2017.

173

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Myndighetens arbete med tolkutbildningar

MYH har under 2017 arbetat med att ta fram ett internt kunskaps- underlag och inriktningsdokument för myndighetens verksamhets- planering. Dokumentet tydliggör en framtida målbild och MYH:s inriktning på verksamheten med tolkutbildning på ett övergripande plan, som är att

utbildningarna bedrivs med hög och jämn kvalitet,

utbildnings- och valideringsinsatser bidrar till att samhällets be- hov av tolkkompetens tillgodoses,

utbildningarna bidrar till att öka antalet auktoriserade tolkar,

utbildningarna är efterfrågade yrkesutbildningar för de som vill arbeta som tolk, och att

utbildningar till kontakttolk bedrivs inom yrkeshögskolan.63

Pensionsmyndigheten64

Pensionsmyndighetens uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Uppdraget omfattar även att ge generell samt mer individuell information om pensionen. Pensionsmyndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter runt om i landet. Myndigheten samarbetar med Försäkringskassan och Skatteverket kring de lokala servicekontor som finns på ett hundratal platser runt om i landet. Servicekontorens handläggare hjälper till med frågor om pension, socialförsäkring och skatt.65

Tolktjänster och flerspråkig service

Efterfrågan på tolktjänster och flerspråkig service hos Pensionsmyn- digheten är förhållandevis låg jämfört med andra myndigheter som t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Migrationsverket. Myndigheten är trots detta väl medveten om behovet av att arbeta med effektivisering och kvalitetsförbättringar.

63Underlag till utredningen från MYH, 2018-05-03.

64Texten bygger på underlag till utredningen från Pensionsmyndigheten, 2018-01-12.

65www.pensionsmyndigheten.se, 2018-03-02.

174

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Via myndighetens kundservicenummer erbjuds under vissa tider tolk på de mest efterfrågade språken. Dessa samtal hamnar i samma kö som svensktalande kunder. Handläggaren svarar på engelska och kontaktar därefter tolk för trepartssamtal. I de fall medarbetare som talar det förvalda språket finns tillgänglig, tas samtalet direkt. Det gäller främst finska, spanska och polska. Om kunden så önskar eller om ärendet inbegriper myndighetsutövning, kontaktas tolk för tre- partssamtal.

Källa: Pensionsmyndigheten (2018). Underlag till utredningen, 2018 -01-12.

Tabellen redovisar antalet samtal på olika språk under 2017. Dif- ferensen mellan inkomna och besvarade samtal beror på att kunder vid kö, eller av annan anledning, valt att avsluta samtalet innan de har fått sitt trepartssamtal. Brist på tolkar kan innebära extra väntetid, vilket kan generera avbrutna samtal och att behoven inte blir till- godosedda. Andelen avbrutna samtal varierar, bland annat med avseende på språk.

Pensionsmyndigheten erbjuder även tolk vid bokade personliga möten med kundvägledare och på servicekontor. Oftast handlar det om distanstolkservice. Personlig service ges då till kunder som av olika anledningar behöver ett extra stöd. Dessa möten kan planeras och ökar därmed förutsättningarna att boka tolk. Det lyckas dock inte alltid för anlitad tolkförmedling att tillhandahålla auktoriserad tolk. Bristen på kvalificerad tolk kan påverka den service som myn- digheten erbjuder pensionärer och pensionssparare som talar andra

175

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

språk än svenska, vilket myndigheten upplever som negativt. Pen- sionsmyndigheten erfar, genom samråd med de nationella minori- teterna, att anlitad tolkförmedling inte kan erbjuda tolkar i flera av de nationella minoritetsspråken. Efterfrågan anges, med undantag för finska, dock vara mycket liten, i princip obefintlig.66

Avvägningar mellan tolktjänster och andra former av språkstöd

Pensionsmyndigheten avser att i ökad utsträckning använda interna resurser med flerspråkig kompetens i samtal som inte rör myndig- hetsutövning. Därigenom eftersträvas en minskning av s.k. tappade samtal beroende på tolkbrist. Sådan resursförstärkning kan öka till- gänglighet för personer som talar andra språk än svenska, genom utökade telefontider för tolkhjälp och minskade väntetider. Målet är att öka servicegraden för personer med andra språk än svenska.

Pensionsmyndighetens rekrytering till kundservice och i viss mån servicekontoren fäster bland annat avseende vid språkkunskaper inom nationella minoritetsspråk. Myndigheten avser också att mer direkt koppla språkbehov till rekryteringsarbetet, där även andra språkkunskaper bör ses som meriterande. Det gäller såväl språk där differensen mellan inkomna och besvarade samtal i tolkservicen är stor, som de mest efterfrågade språken i kundservice.

Myndigheten följer migrationsstatistiken för att så väl som möj- ligt kunna bedöma framtida behov av tolktjänster.67

Samverkan med andra myndigheter

Pensionsmyndigheten deltar tillsammans med andra myndigheter i verksamheten ”Mötesplatser och information”, där bland annat önskemål om ökad samverkan kring upphandling av tolktjänster aktualiserats. Pensionsmyndigheten ser positivt på ett utökat sam- arbete mellan myndigheter och andra, för kunden, viktiga aktörer för att kunna tillgodose framtida tolkbehov. En möjliggörare för ut- ökad samverkan kan vara Statens servicecenter. Utveckling och effek- tivisering av myndigheternas tolkerbjudanden är dock en fråga som

66Pensionsmyndigheten, underlag till utredningen, 2018-01-12.

67Ibid.

176

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

bedöms gå utöver Pensionsmyndighetens enskilda behov.68 Genom särskilt uppdrag arbetar myndigheten även med effektivare tolk- användning och utvecklad flerspråkig service genom ökad användning av egna medarbetare med språkresurser. Erfarenhetsutbyte sker här med en rad andra myndigheter som omfattas av uppdraget.69

Barn- och anhörigtolkning

Det händer att pensionärer och pensionssparare önskar ta stöd av en vän eller närstående för tolkning. Om ärendet inbegriper myndighets- utövning anlitar Pensionsmyndigheten tolk. Gäller det generell infor- mation ser myndigheten oftast inte hinder för att en närstående tol- kar. Det saknas dokumenterad erfarenhet av minderåriga som tolkar.

Det finns inte någon uttalad policy i frågan om anhörigtolkning, där såväl för- som nackdelar kan noteras. Myndigheten följer de diskussioner som förs inför eventuella framtida rekommendationer.

Användning av ny teknik

Myndigheten ser att digitalisering och ny teknik möjliggör effekti- visering och kvalitetsutveckling för dem som talar andra språk än svenska. Tekniken bör i framtiden ge förutsättningar för pensionärer och pensionssparare som inte är svensktalande att erhålla likvärdig service som svensktalande.

Polismyndigheten

Myndigheten utgör samlat en av de största statliga beställarna av tolktjänster. Språk som avropas i störst utsträckning är arabiska, per- siska, kurdiska och somaliska, sett till perioden 2015–2017. De samlade kostnaderna är betydande och ökande, under 2017 avro- pades tolktjänster för drygt 116 miljoner kronor. Antalet uppdrag uppskattas till minst 16–18 000 årligen utifrån den fakturering som

68Ibid.

69Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2017-10-19, A2017/01961/I.

177

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

skett under perioden. Det är dock troligtvis en underskattning, eftersom många av dessa avser samlingsfakturor.70

Anskaffningen av tolkar har blivit svårare efter 2015, ofta uppstår behoven med mycket kort varsel. Ibland får ett tredje språk använ- das, som engelska eller franska, som ersättning för tolk i t.ex. ett i Sverige mindre frekvent afrikanskt stamspråk. Varierande erfaren- heter finns av de förmedlingar som ingår i det statliga ramavtalet och lämpligheten att anlita dem. Leverantörsledet uppfattas fortfarande som omoget efter avregleringen på 1990-talet, en ökad samhällsstyr- ning bedöms därför kunna vara positiv. Försök har gjorts med vissa egna anställningar av tolkar. Avropen av tolktjänster kännetecknas vidare av besvärliga administrativa förhållanden, där det är svårt att följa upp enskilda fakturor mot olika leverantörerers system.

Internt språkstöd används i viss utsträckning, t.ex. då det gäller passkontroll, där information kan ges på ett 40-tal språk. I ärenden av juridisk natur och som rör tvångsmedel används inte egna anställda som språkstöd. Huvudsakligen efterfrågas auktoriserade rättstolkar på plats. Saknas auktoriserade, kan grundutbildade tolkar i vissa fall nyttjas. Säkerhetsaspekter viktiga, där belastningsregistret inte alltid är en tillräcklig grund för att kunna kvalitetssäkra tolken. Det gäller t.ex. då tolk används i samband med tvångsmedel. Avrop via ram- avtal kan då innebära betydande svårigheter. Ökade möjligheter till kontinuitet och säkerhetskontroll efterfrågas då det gäller fram- tidens tolktjänster. Anhörigtolkning uppges aldrig förekomma, även om barn och anhöriga ibland kan vara närvarande i ett ärende.

Polismyndigheten betonar att tolkar behöver vara uppdaterade på aktuella förhållanden i sitt eget land/språkområde och de förhål- landen som där råder. Vidareutbildning kring detta behövs, liksom utvecklingen då det gäller de olika rättsbegrepp som används.71

Rättsmedicinalverket

Rättsmedicinalverket är en expertmyndighet inom rättsväsendet. Genom analyser och bedömningar bistår myndigheten polis, åkla- gare och domstolar i olika brottsutredningar. Rättsmedicinalverket

70Polismyndigheten, underlag till utredningen, 2018-03-05.

71Underlag i detta avsnitt från utredningens möte med myndigheten, 2018-02-23.

178

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

ansvarar enligt sin instruktion för rättspsykiatrisk, rättskemisk, rätts- medicinsk och rättsgenetisk verksamhet, i den utsträckning sådana frågor inte hanteras av annan statlig myndighet. Rättsmedicinalver- ket har även andra uppdrag, som faderskaps- och släktutredningar samt medicinska åldersbedömningar. Myndighetens behov av tolk- tjänster ligger på förhållandevis begränsad nivå.

Rättsmedicinalverkets nyttjande av tolktjänster är förhållandevis begränsade, cirka 600 000 kronor under 2017. Drygt en tredjedel, 38 procent, av anlitade tolkar är auktoriserade, inte sällan med spe- cialkompetens som rätts- eller sjukvårdstolk.

Skatteverket

Skatteverkets huvudsakliga uppgifter består i skatteuppbörd, ansvar för folkbokföringen, att registrera bouppteckningar och vara bor- genär åt staten. Myndigheten utfärdar även id-kort för personer som är folkbokförda i Sverige och utreder skattebrott.72

Myndigheten kommer i kraft av sina uppgifter i kontakt med merparten av landets enskilda, företag och organisationer. Trots detta har Skatteverket endast i blygsam omfattning ansett sig behöva nyttja tolktjänster i anslutning till verksamheten. De årliga kost- naderna för tolktjänster ligger på cirka 500 000 kronor. Beloppet är snarast en överskattning, eftersom det även bedöms omfatta vissa översättningstjänster.73

Verksamhet med gemensamma Servicekontor

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket bedriver frivillig samverkan med gemensamma s.k. servicekontor. Verksam- heten planeras få en mer permanent framtida form, vilket beretts av Servicekontorsutredningen.74 Utgångspunkt har varit att Statens ser- vicecenter ska överta driftansvaret för servicekontoren och en samlad serviceorganisation för lokal statlig service från 2019.75

Servicekontoren leder till ett stort antal personliga möten med enskilda, som vänder sig till Skatteverket och övriga medverkande

72www.skatteverket.se, 2018-05-14.

73Skatteverket, underlag till utredningen, 2018-05-08.

74SOU 2018:43.

75Dir. 2017:95.

179

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

myndigheter för information och konkreta ärenden. I de fall besö- kare på servicekontoren har svårigheter med svenska språket, kan servicehandläggare boka tolk. Servicekontorsutredningen bedömer servicekontoren som särskilt lämpade då det gäller att nå nyanlända och underlätta myndighetskontakter. Kontoren kan därför få en positiv inverkan ur ett integrationspolitiskt perpektiv.76

Rutiner och riktlinjer för bokning av tolk ser olika ut för Skatte- verket respektive Försäkringskassan, vilket noterades av Servicekon- torsutredningen. Skatteverkets bokningssystem bedömdes inte som helt anpassat för servicekontorens verksamhet, där besök normalt inte bokas i förväg. Skatteverket har därför strävat efter att rekrytera främst arabisktalande personal till kontoren och tillåter också att anhöriga till besökare kan tolka, när det inte finns tolk att tillgå. Vidare planeras en webblösning, som möjliggör att besökare kan boka möte för id-kortsansökan och folkbokföringsärenden. Det bedöms för- bättra möjligheterna att få tillgång till tolk vid besöket.

Försäkringskassans bokningssystem för tolk bedöms enligt Ser- vicekontorsutredningen som förhållandevis smidigt. Servicekonto- rens handläggare kan i regel få tillgång till telefontolk i de vanligaste språken, som arabiska, inom 15 minuter. Försäkringskassans riktlinjer innebär att servicehandläggare med språkkunskaper utöver svenska och engelska kan stötta andra servicehandläggare, dock utan att ta över ett möte eller ärende. Försäkringskassan försöker undvika att be- sökare använder barn, vänner eller släktingar i stället för tolk. Service- handläggare uppmanas bistå besökare att boka telefonmöten med språkkunniga handläggare, vilket kan ske på myndighetens hemsida. Det kan ske på ett flertal språk, som arabiska, finska, franska, meänkieli, polska, samiska, somaliska, spanska, tigrinska, turkiska och tyska.77

Servicekontorsutredningen föreslår att även andra myndigheter ska inkluderas i det långsiktiga arbetet. Det innebär att direktåt- komst till verksamhetssystem och sekretessbrytande bestämmelser behöver etableras som t.ex. även omfattar Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att Statens servicecenter senast 2020 ska kunna tillhandahålla videomötestjänster vid alla servicekontor, som kostnadsfritt kan användas av statliga myndigheter som omfattas av kontorens verksamhet, för möten med medborgare och företag. Det

76SOU 2018 :43, s. 264.

77SOU 2017:109, s. 65–66.

180

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

gäller närmast Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrations- verket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Såda- na videomötestjänster har också förordats då det gäller att för