Att förstå och bli förstådd

– ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk

Betänkande av Tolkutredningen

Stockholm 2018

SOU 2018:83

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24879-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 19 oktober 2017 (dir. 2017:104) att till- kalla en särskild utredare för att göra en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar. Uppdraget omfattade också att lämna för- slag på ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att sam- hällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk skulle tillgodoses.

Landshövding Gunnar Holmgren förordnades den 19 oktober 2017 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades 19 december 2017 f.d. föreståndaren Ingrid Almqvist, kanslirådet Petra Capelle, utredaren Lotta Dahlerus, verksamhetsexperten Magnus Jansson, auktorisa- tionsansvarig Ivett G. Larsson, projektledaren Sanja Nezirevic, departementssekreteraren Emil Plisch, gruppchefen Birgitta Sandén Kårström, utredaren Britt-Inger Stoltz, enhetschefen Leelo Vaher Comte och verksamhetsutvecklaren Joakim Westerlund. Den 1 februari 2018 entledigades Emil Plisch och den 24 april Birgitta Sandén Kårström. Den 24 april förordnades biträdande general- sekreteraren Anna-Carin Bylund, departementssekreteraren Josefin Claesson, enhetschefen Jonas Jonsson och departementssekretera- ren Frida Nannesson som experter i utredningen. Den 23 oktober 2018 entledigades Leelo Vaher Comte, verksamhetsutvecklaren Carl Magnus Jarlert förordnades samma dag som expert i utredningen.

Som huvudsekreterare förordnades den 19 oktober 2017 fil. dr. Folke K. Larsson samt som sekreterare den 13 november 2017 juristen Anna Medin och den 1 februari 2018 departementssekreteraren Emil Plisch.

Utredningen, som antagit namnet Tolkutredningen, överlämnar härmed sitt betänkande Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk (2018:83). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i december 2018

Gunnar Holmgren

/Folke K Larsson

Anna Medin

Emil Plisch

Innehåll

Förkortningar och definitioner .............................................		17
Sammanfattning ................................................................		25
Summary ..........................................................................		35
1	Författningsförslag.....................................................	47
1.1	Förslag till tolklag ...................................................................	48
1.2	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................	54

1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

(1971:291)................................................................................

56

1.4Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen

(2017:900)................................................................................	58
1.5 Förslag till tolkförordning......................................................	59

1.6Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om

auktorisation av tolkar och översättare .................................

63

1.7Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med

instruktion för Kammarkollegiet ...........................................

69

1.8Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning

och teckenspråk ......................................................................

70

1.9Förslag till förordning om upphävande av förordningen

(1984:140) om allmän tolk .....................................................

75

5

Innehåll

SOU 2018:83

2	Uppdraget.................................................................		77
	2.1.1	Direktiv....................................................................	77
	2.1.2	Utgångspunkter och avgränsningar .......................	78
2.2	Utredningens arbete...............................................................		79
	2.2.1	Samråd och andra kontakter...................................	80
	2.2.2	Fokusgrupper och datainsamling ...........................	80
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		81

3	Samhällsfinansierade tolktjänster ................................		83
3.1	Bakgrund och frågeställningar ...............................................		83
3.2	Begreppsfrågor........................................................................		83
	3.2.1	Tolkar och tolkningsbegrepp .................................	84
	3.2.2	Tolkar som inte omfattas av utredningen..............	93
	3.2.3	Andra former av språkstöd.....................................	94
	3.2.4	Metoder och arbetssätt ...........................................	96
3.3	Tidigare utredningar inom området ....................................		101

3.3.1Utbildning och auktorisation som offentligt

	åtagande .................................................................	101
3.3.2	Avreglering av samhällets tolkförmedling...........	103
3.3.3	Fortsatt fokus på utbildning och kvalitet ............	105
3.3.4	Auktorisationsfrågor och rättskedjans behov .....	106
3.3.5	Yrkesutbildning, upphandling och styrning........	108

3.3.6Utredningsinsatser kring

	teckenspråkstolkning ............................................	113
3.4 Omfattning och tillgänglighet för tolktjänster...................		115
3.4.1	Verksamma tolkar i talade språk ..........................	116
3.4.2	Teckenspråkstolkar – en jämförelse.....................	122
3.4.3	Samhällsbehov – avropade tolktjänster................	122
3.4.4	Felanmälningar och felhantering..........................	137
3.5 Kravställning från stat, kommuner och landsting ..............		141
3.5.1	Registerkontroll ....................................................	141
3.5.2	Krav i samband med upphandling ........................	143
3.5.3	Övriga krav ............................................................	147

6

SOU 2018:83Innehåll

4	Myndigheter och andra aktörer
	– uppgifter och arbetssätt.........................................		149
4.1	Gällande rätt ..........................................................................		149
4.2	Statliga myndighetsroller och ansvarsfrågor .......................		152
	4.2.1	Myndigheter som berörs av tolktjänster ..............	152
	4.2.2	Det offentliga åtagandets olika delar....................	182
	4.2.3	Upphandling ..........................................................	183
	4.2.4	Styrning och samverkan ........................................	192
4.3	Kommuner och landsting .....................................................		192
	4.3.1	Avreglering av förmedlingsverksamheter ............	194
	4.3.2	Upphandling, styrning och samverkan ................	194
4.4	Övriga aktörer med anknytning till offentlig sektor..........		195
	4.4.1	SOS Alarm AB.......................................................	195
	4.4.2	Public service .........................................................	197

4.4.3Civilsamhälle och aktörer inom

	välfärdsområdet .....................................................	197
4.5 Tolkförmedling .....................................................................		198
4.5.1	Förmedlingsorgan och branschorganisationer ....	198

4.5.2Affärsmöjligheter, konkurrens och vinster

		i välfärden ...............................................................	202
	4.5.3	Reglering och tillsyn av förmedlingsbranschen...	207
5	Tolkarna och deras arbetsmarknad ............................		213
5.1	Bakgrund, problembild och framtida utmaningar ..............		213
5.2	Gällande rätt och definitioner ..............................................		215
	5.2.1	Begreppet tolk .......................................................	215
	5.2.2	Uppdragstagare och arbetstagare .........................	216
	5.2.3	Skatterättsliga aspekter .........................................	220
	5.2.4	Arbetsrätt och arbetsmiljö ....................................	222
5.3	Sysselsättningsgrad och framtida prognoser .......................		225
	5.3.1	Auktoriserade tolkars sysselsättning....................	228
	5.3.2	Ersättningsnivåer ...................................................	233

5.3.3Prognoser över nuvarande och framtida

tolkbehov ...............................................................

234

7

Innehåll

SOU 2018:83

5.4	Intresseföreningar ................................................................		235
	5.4.1	Föreningar för auktoriserade tolkar.....................	236
	5.4.2	Fackförbund och övriga intresseföreningar ........	237
5.5	Kompetensutveckling...........................................................		238
	5.5.1	Allmänna förutsättningar .....................................	238
	5.5.2	Auktoriserade tolkars kompetensutveckling ......	239
	5.5.3	Jämförelse med fortbildningsinsatser för lärare ..	240
5.6	Sammanfattande iakttagelser ...............................................		240
6	Utbildning ..............................................................		243
6.1	Grundläggande problem och utmaningar ...........................		243
6.2	Högskola ...............................................................................		245
	6.2.1	Gällande rätt ..........................................................	245
	6.2.2	Anordnare..............................................................	247
	6.2.3	Utbildningsmål......................................................	251
	6.2.4	Antagning ..............................................................	252
	6.2.5	Volym och genomströmning ...............................	253
6.3	Yrkeshögskola.......................................................................		254
	6.3.1	Gällande rätt ..........................................................	254
	6.3.2	Anordnare..............................................................	256
	6.3.3	Utbildningsmål......................................................	257
	6.3.4	Antagning ..............................................................	258
	6.3.5	Volym och genomströmning ...............................	259
6.4	Folkbildning..........................................................................		259
	6.4.1	Gällande rätt ..........................................................	260
	6.4.2	Anordnare..............................................................	261
	6.4.3	Utbildningsmål......................................................	264
	6.4.4	Antagning ..............................................................	265
	6.4.5	Volym och genomströmning ...............................	267
6.5	Andra utbildningsformer .....................................................		270
	6.5.1	Försvarets tolkskola..............................................	270
	6.5.2	Uppdragsutbildning ..............................................	272
	6.5.3	Utbildning hos tolkförmedlingar.........................	278
	6.5.4	Kommunal vuxenutbildning.................................	279

8

SOU 2018:83		Innehåll
6.6 Jämförande översikt – utbildningsformer ...........................		279
6.6.1	Omfattning och kostnader ...................................	283
6.6.2	Förkunskapskrav och målgrupper ........................	285
6.6.3	Teori och praktik ...................................................	286
6.6.4	Lärarresurser och infrastruktur ............................	287
6.6.5	Kvalitetssäkring .....................................................	290
6.6.6	Studiefinansiering ..................................................	291

6.7Nationella mål för kvalifikationer – Sveriges

referensram för kvalifikationer (SeQF) ..............................		291
6.7.1	Utbildningssystemets målformuleringar .............	295
6.7.2	Beställarsidans målformuleringar .........................	295
6.8 Utredningens bedömningar och förslag..............................		297
6.8.1	Färre utbildningsvägar men ökad volym..............	299

6.8.2Praktiskt handledda moment i all

tolkutbildning ........................................................

310

6.8.3Generella utbildningsinsatser i mindre

		frekventa språk ......................................................	311
	6.8.4	Vidgad nyttjanderätt för bidragsmedel ................	312
	6.8.5	Koppling mellan utbildning och auktorisation....	312
7	Kvalitetssäkring genom utbildning, validering
	och auktorisation.....................................................		315
7.1	Grundläggande problem och utmaningar............................		315
	7.1.1	Begreppsdefinitioner .............................................	316
7.2	Utbildningsmål – samhällsmål .............................................		316
	7.2.1	Examination och kunskapskontroll .....................	318
	7.2.2	Auktorisationen som yrkesprov ...........................	319

7.2.3Validering som dokumentation av

		kunskapsnivå..........................................................	321
7.3	Gällande rätt ..........................................................................		321
	7.3.1	Utbildning..............................................................	322
	7.3.2	Auktorisation, certifiering och standardisering...	323
7.4	Examination ..........................................................................		324
	7.4.1	Betygssättning .......................................................	325
	7.4.2	Former för bedömning..........................................	326

9

Innehåll

SOU 2018:83

7.5	Validering ..............................................................................		328
	7.5.1	Högskola ...............................................................	329
	7.5.2	Yrkeshögskola .......................................................	331
	7.5.3	Folkbildning ..........................................................	332
	7.5.4	Andra utbildningsformer......................................	334
7.6	Kvalitetssäkring av utbildning .............................................		335
	7.6.1	Högskola ...............................................................	335
	7.6.2	Yrkeshögskola .......................................................	335
	7.6.3	Folkbildning ..........................................................	336
	7.6.4	Andra utbildningsformer......................................	336
7.7	Auktorisation........................................................................		337
	7.7.1	Förutsättningar .....................................................	337
	7.7.2	God tolksed ...........................................................	340
	7.7.3	Volym och framtid................................................	348
	7.7.4	Certifiering och standardisering ..........................	350

7.7.5Legitimationssystem – alternativ form

	av kvalitetssäkring .................................................	353
7.8 Utredningens bedömningar och förslag .............................		356
7.8.1	Validering...............................................................	356
7.8.2	Kompetenskrav för auktorisation ........................	358

7.8.3Tolklag reglerar auktorisation

		och registerfrågor ..................................................	368
	7.8.4	Råd för tolk- och översättarfrågor .......................	375
8	Tillsyn och samverkansfrågor ....................................		377
8.1	Grundläggande problem och utmaningar ...........................		377
	8.1.1	Begreppsmässiga utgångspunkter ........................	379
8.2	Gällande rätt .........................................................................		381
	8.2.1	Tillsyn över tolkutbildningar................................	381
	8.2.2	Tillsyn över myndigheters användning av tolk ...	386

8.2.3Tillsyn över auktoriserade tolkars

yrkesverksamhet....................................................

392

10

SOU 2018:83Innehåll

8.3	Granskning och tillsyn inom tolkområdet i praktiken.......		393
	8.3.1	Tillsyn över förmedlingsverksamhet....................	394
	8.3.2	Tillsyn över auktoriserade tolkar..........................	397
	8.3.3	Tillsyn över personuppgiftshantering ..................	401
	8.3.4	Barn och anhöriga som tolkar...............................	405
8.4	Jämförelser med andra branscher och yrken .......................		406

8.4.1Vardagstolkning för barndomsdöva,

	dövblinda, vuxendöva och hörselskadade ............	406
8.4.2	Auktoriserade elinstallatörer
	och elinstallationsföretag ......................................	408
8.4.3	Auktoriserade bevakningsföretag.........................	411

8.4.4Auktoriserade revisorer och registrerade

		revisionsbolag ........................................................	414
	8.4.5	Advokater...............................................................	416
	8.4.6	Offentliga biträden som inte är advokater...........	417
	8.4.7	Välfärdssektorn och skolan...................................	419
	8.4.8	Sammanfattande erfarenheter ...............................	422
8.5	Myndighetssamverkan i tolkfrågor......................................		423
	8.5.1	Utgångspunkter för samverkan ............................	424
	8.5.2	Samverkansområden..............................................	426
	8.5.3	Förutsättningar för ökad samverkan ....................	430
8.6	Statistik och uppföljning ......................................................		433
	8.6.1	Personuppgifter .....................................................	435
	8.6.2	Statistik, uppföljning och utvärdering..................	436
8.7 Utredningens bedömningar och förslag avseende tillsyn...			439
	8.7.1	Utveckla strukturer för granskning och tillsyn ...	441
	8.7.2	Registrering av tolkförmedlingar..........................	446

8.7.3Tillsyn och egenkontroll av tolkar

och förmedlingar ...................................................

448

8.8Utredningens bedömningar och förslag

	avseende styrning och samverkan ........................................		451
9	Barn och anhöriga som tolkar ...................................		457
9.1	Grundläggande problem och utmaningar............................		457
	9.1.1	Definitioner och avgränsningar ............................	458

11

Innehåll

SOU 2018:83

9.2	Gällande rätt .........................................................................		459
	9.2.1	Barnkonventionen.................................................	460
	9.2.2	Anhörigas medverkan vid tolkning......................	464
9.3	Omfattning ...........................................................................		465
	9.3.1	Barn som tolkar .....................................................	465
	9.3.2	Anhöriga som tolkar .............................................	473
9.4	Tolktjänster med barnperspektiv.........................................		477
	9.4.1	Asylprocessen........................................................	478
	9.4.2	Skola.......................................................................	481
	9.4.3	Hälso- och sjukvård ..............................................	485
	9.4.4	Barn som far illa ....................................................	486
	9.4.5	Barn och brottslighet ............................................	488

9.5Utredningens bedömningar och förslag avseende

	barn- och anhörigtolkning ...................................................		489
	9.5.1	Beställarkompetens och tolkning för barn ..........	493
10	Nordisk utblick........................................................		497
10.1	Tolkning i de nordiska länderna ..........................................		497
10.2	Norge	....................................................................................	498
	10.2.1	Gällande rätt ..........................................................	499
	10.2.2	Ansvarig myndighet..............................................	502
	10.2.3	Utbildning .............................................................	502
	10.2.4	Auktorisation ........................................................	503
	10.2.5	Tvåspråkighetstest ................................................	504
	10.2.6	Registerfrågor........................................................	504
	10.2.7	Intresseförening för tolkar ...................................	505
	10.2.8	Utveckling .............................................................	505
10.3	Danmark................................................................................		507
	10.3.1	Gällande rätt ..........................................................	507
	10.3.2	Ansvariga myndigheter.........................................	509
	10.3.3	Auktorisation saknas ............................................	510
	10.3.4	Registerfrågor........................................................	510
	10.3.5	Krav på tolkar i offentlig tjänst ............................	511
	10.3.6	Intresseförening för tolkar ...................................	513
	10.3.7	Utveckling .............................................................	513

12

SOU 2018:83Innehåll

10.4	Finland	...................................................................................	514
	10.4.1	Gällande rätt ..........................................................	514
	10.4.2	Ansvariga myndigheter .........................................	518
	10.4.3	Utbildning..............................................................	518
	10.4.4	Auktorisation saknas.............................................	520
	10.4.5	Registerfrågor ........................................................	520
	10.4.6	God tolksed ...........................................................	521
	10.4.7	Intresseförening för tolkar....................................	521
	10.4.8	Utveckling..............................................................	521
11	Teknikutveckling .....................................................		523
11.1	Portaler och tolkförmedling.................................................		523
11.2	Tolkning på distans...............................................................		525
11.3	Digitalt språk- och tolkstöd .................................................		527
	11.3.1 Artificiell intelligens och maskininlärning ...........		528
	11.3.2	Talbaserade tjänster ...............................................	533
11.4	Utredningens bedömningar och förslag..............................		536
12	Avslutande överväganden och kommentarer................		539
12.1	Mångfacetterad problembild ................................................		539
	12.1.1	Orsaksförhållanden och sammanhang .................	540
12.2	Utredningens överväganden kring offentliga
	tolktjänster ............................................................................		544
	12.2.1 Strategiska mål för arbetet ....................................		545
	12.2.2 Förändringsmöjligheter på kort sikt ....................		547
	12.2.3	Framtid och tolkning ............................................	548
13	Kostnader och finansiering .......................................		553
13.1	Finansiella åtaganden för offentliga tolktjänster ................		553
13.2	Statens kostnader ..................................................................		553
	13.2.1	Tolktjänster............................................................	555
	13.2.2	Språkstöd................................................................	560
	13.2.3	Utbildning..............................................................	561
	13.2.4	Auktorisation.........................................................	564

13

Innehåll

SOU 2018:83

13.2.5Bidrag till insatser inom kommuner

		och landsting .........................................................	566
13.3	Kostnader i kommuner och landsting.................................		568
	13.3.1	Tolktjänster ...........................................................	568
13.4	Sammanfattande iakttagelser ...............................................		575
	13.4.1 Offentlig sektors samlade kostnader ...................		577
	13.4.2 Branschens utveckling och förhållningssätt ........		577
13.5	Utredningens överväganden och förslag.............................		580
	13.5.1	Ändamålsenlig utbildningsstruktur .....................	583
	13.5.2	Reglering och tillsyn .............................................	588

13.5.3Auktorisation, validering, kompetens

		och kvalitet ............................................................	589
	13.5.4	Styrning och samverkan........................................	589
14	Konsekvenser av utredningens förslag ........................		591
14.1	Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska
	konsekvenser.........................................................................		591
	14.1.1 Förutsättningar som behöver uppfyllas...............		592
	14.1.2	Beräkning av schablonkostnader..........................	593
	14.1.3 Uppskattning av samlade kostnader ....................		595
	14.1.4 Uppskattning av samhällsekonomisk nytta.........		597

14.1.5Samhällsekonomiska konsekvenser

och kostnadseffektivitet .......................................	598
14.2 Ändamålsenlig utbildningsstruktur.....................................	610

14.2.1Beskrivning av problemet, alternativa

	lösningar och vilka som berörs.............................	611
14.2.2	Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......	613
14.2.3	Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	615
14.3 Reglering och tillsyn.............................................................		617

14.3.1Beskrivning av problemet, alternativa

	lösningar och vilka som berörs.............................	618
14.3.2	Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......	620
14.3.3	Samhällsekonomiska konsekvenser .....................	622

14

SOU 2018:83	Innehåll
14.4 Auktorisation, kompetens och kvalitet ...............................	622

14.4.1Beskrivning av problemet, alternativa

	lösningar och vilka som berörs .............................	623
14.4.2	Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......	625
14.4.3	Samhällsekonomiska konsekvenser......................	626
14.5 Kravställning på offentliga tolktjänster ...............................		626

14.5.1Beskrivning av problemet, alternativa

	lösningar och vilka som berörs .............................	626
14.5.2	Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......	627
14.5.3	Samhällsekonomiska konsekvenser......................	632
14.6 Styrning och samverkan .......................................................		633

14.6.1Beskrivning av problemet, alternativa

	lösningar och vilka som berörs .............................	634
14.6.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer .......		637
14.6.3	Samhällsekonomiska konsekvenser......................	642
14.7 Konsekvenser i övrigt ...........................................................		643
14.7.1	Konsekvenser för det kommunala självstyret......	643

14.7.2Konsekvenser för det brottsförebyggande

arbetet.....................................................................

644

14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig

service i olika delar av landet.................................	646
14.7.4 Konsekvenser för miljön.......................................	647

14.7.5Konsekvenser för jämställdheten mellan

kvinnor och män....................................................

648

14.7.6Konsekvenser för möjligheterna att nå

de integrationspolitiska målen ..............................

649

14.7.7Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av

informationsinsatser..............................................

650

14.7.8 Överensstämmelse med Sveriges
internationella åtaganden och relevanta
EU-regler ...............................................................	653

15

Innehåll

SOU 2018:83

15	Författningskommentar ............................................	667
15.1	Förslaget till tolklag..............................................................	668
15.2	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
	(1942:740) .............................................................................	679
15.3	Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen
	(1971:291) .............................................................................	681
15.4	Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen
	(2017:900) .............................................................................	682

Referenser.......................................................................		685
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2017:104.........................................	707
Bilaga 2	Kontakter och samrådsaktiviteter ...............................	721

16

Förkortningar och definitioner

Ackreditering	En förklaring från ett nationellt ack-
	rediteringsorgan (i		Sverige Swedac)
	om att ett organ för bedömning av
	överensstämmelse uppfyller kraven i
	harmoniserade standarder och even-
	tuella ytterligare krav för att utföra
	specifika bedömningar av överens-
	stämmelse. Innebär kortfattat kom-
	petensprövning som görs enligt euro-
	peiska och internationella standarder.
AI	Articifiell	intelligens.		Vetenskapen
	och tekniken att skapa intelligenta
	maskiner. Anknyter inom det språk-
	liga området till begrepp som kogni-
	tivt lärande och maskininlärning, digi-
	talisering,	robotisering, datorer och
	program med intelligent beteende.
Auktorisation	Av myndighet eller			branschorgan
	utfärdat	tillstånd,	bemyndigande
	eller legitimation att utöva visst yrke
	eller bedriva viss typ av närings-
	verksamhet.
Avrop	Då ramavtal ingåtts med en eller flera
	leverantörer sker avrop när den
	upphandlande

17

Förkortningar och definitionerSOU 2018:83

myndigheten/enheten begär en leve- rans av den upphandlande produkten eller tjänsten.

Certifiering	Process genom vilken en oberoende
	part	(certifieringsorgan)			lämnar
	skriftliga garantier att produkter eller
	tjänster följer en given standard.
Direktupphandling	Upphandlingsförfarande			utan krav
	på anbud i viss form. Behöver inte
	konkurrensutsättas		genom		annon-
	sering.
Folkbildning	Sammanfattande benämning på folk-
	högskolor och studieförbund.
Formell kompetens	Kompetens som en etablerad orga-
	nisation, t.ex. utbildningsinstitution,
	myndighet eller branschorganisation
	har bedömt och dokumenterat i for-
	mella termer genom betyg, intyg,
	certifikat, legitimation etc.
Föreskrift	Den	beteckning	som	används i
	8 kap. regeringsformen för rättsreg-
	ler, dvs. regler som bestämmer en-
	skildas och myndigheters handlande.
	En föreskrift är bindande och gene-
	rellt gällande. Föreskrifter har olika
	beteckningar. Riksdagens normgiv-
	ning sker genom lag och regeringens
	genom förordning. Myndigheternas
	föreskrifter har inte någon formell
	beteckning.
Högskola	Sammanfattande benämning på uni-
	versitet och högskolor.

18

SOU 2018:83Förkortningar och definitioner

Intyg	Bekräftelse på att individ uppfyller
	delar av en specifik samling i förväg
	fastställda	kompetenskrav/kompe-
	tenskriterier.
Kompetens	Kunskap och förmåga att utföra
	vissa uppgifter och lösa problem.
Kompetensbevis	Utlåtande om att individ uppfyller
	en specifik samling i förväg fast-
	ställda kompetenskrav, t.ex. betyg,
	licens, certifikat eller branschbevis.
Kompetensbedömning	Kontrollerande process där tidigare
	lärande bedöms i relation till etable-
	rade och vedertagna kompetens-
	kriterier, inom t.ex. högskolan mot
	lärandemål för kurs eller utbildning.
	Syftar till dokumenterat erkännande
	i form av tillgodoräknande eller för-
	handsbesked om detta.
Kunskap	Inlärda fakta.
Kvalifikation	Formellt resultat av en bedömnings-
	och valideringsprocess som ges när
	ett behörigt organ fastställer att en
	person uppnått resultat av lärande
	som motsvarar fastställda kriterier
	(Rådets rekommendation om vali-
	dering av icke-formellt och infor-
	mellt lärande 2012/C 398/01). I kort-
	het intygad kompetens.
Kvalitet	Förmåga att uppfylla ställda krav.
Kvalitetssäkring	Planerade och systematiska åtgärder
	nödvändiga för att ge tillräcklig till-
	tro till att	en produkt eller tjänst

19

Förkortningar och definitioner

SOU 2018:83

	kommer att uppfylla givna krav på
	kvalitet.
Leverantör	Den som på marknaden tillhandahål-
	ler varor eller tjänster. Kan avse
	grupper av leverantörer. Se även be-
	greppet underleverantör.
Lärande	Brukar diskuteras i termer av for-
	mellt, icke-formellt, informellt och
	livslångt lärande.
MYH	Myndigheten för yrkeshögskolan.
Ramavtal	Avtal som ingås mellan en eller flera
	upphandlande myndigheter och en
	eller flera leverantörer i syfte att fast-
	ställa villkoren i kontrakt som senare
	ska tilldelas under en given tids-
	period.
Ramavtal för tolkförmedling	Ramavtal med syfte att effektivisera
	anskaffning av tolktjänster. Ett stort
	antal skilda ramavtal tecknas med
	tolkförmedlingar av stat, kommuner
	och landsting.
Region	Utredningen använder sig av begrep-
	pet landsting, även i de fall ett lands-
	ting betecknar sig som region.
	Utredningen anknyter därmed till
	begreppen i kommunallagen och val-
	lagen.
Risk	En sammanvägning av sannolikheten
	för en viss oönskad händelse och
	omfattningen av konsekvenserna om
	den inträffar.

20

SOU 2018:83Förkortningar och definitioner

SeQF	Den svenska referensramen för kva-
	lifikationer för livslångt lärande (för-
	ordning 2015:545). Referensramen
	har åtta olika nivåer som följer på
	varandra i en progression och som
	visar hur omfattande kunskaperna,
	färdigheterna och kompetensen är.
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting,
	en arbetsgivar- och intresseorgani-
	sation för alla kommuner, landsting
	och regioner i Sverige.
Språkföretagen	Intresseorganisation inom		Almega
	som samlar de större privata tolk-
	förmedlingarna och språkföretagen.
Standard	Ej bindande regler som har utarbe-
	tats av ett internationellt eller natio-
	nellt organ och som syftar till att
	åstadkomma likformighet.
Swedac	Statliga myndigheten Styrelsen			för
	ackreditering och teknisk kontroll.
Tillgodoräknande	Beslut om att tidigare utbildning
	eller kunskaper och färdigheter som
	utvecklats i	t.ex. yrkesverksamhet
	får inräknas i kurs eller examen.
	Utgör därmed ett erkännande av
	kunskaper och färdigheter som indi-
	viden redan besitter.
Tolk, tolkning	Begreppsbildningen kring olika typer
	av tolkar och metoder för tolkning i
	talade språk utreds närmare i kapi-
	tel 3. Där framgår också vilka för-
	kortningar	som brukas	för	att

21

Förkortningar och definitionerSOU 2018:83

	beteckna tolkar på olika kompetens-
	nivåer.
Tolkförmedling	I betänkandet avses fysisk eller juri-
	disk person som yrkesmässigt för-
	medlar tolktjänster som efterfrågas
	av myndighet eller organisation.
Tolktjänster	I betänkandet avses avropade tjäns-
	ter för tolkning mellan talade språk.
Tolkservicerådet	Sammanslutning av tolkförmedling-
	ar, främst inom offentlig sektor.
TÖI	Tolk- och översättarinstitutet vid
	Stockholms universitet.
Underleverantör	Aktör som tillhandahåller varor eller
	tjänster åt den leverantör som ingått
	avtal med den upphandlande myn-
	digheten. Se även begreppet leve-
	rantör.
Upphandlande myndighet	Organisation som omfattas av LOU.
	Utgörs av statliga och kommunala
	myndigheter, som beslutande för-
	samlingar i kommuner och landsting
	och vissa offentligt styrda organ,
	t.ex. flertalet kommunala och en del
	statliga bolag.

22

SOU 2018:83Förkortningar och definitioner

Validering	En process som innebär en struk-
	turerad bedömning, värdering och
	dokumentation samt ett erkännande
	av kunskaper och kompetens en per-
	son besitter oberoende av hur de
	förvärvats. Skollagen (2010:800). På
	europeisk nivå beskrivs den i fyra
	separata steg; identifiering, dokumen-
	tering, bedömning och erkännande
	(certifiering) (Rådets rekommenda-
	tion om validering av icke-formellt
	och informellt lärande 21012/C
	398/01).
Yrkeshögskola	Eftergymnasial utbildningsform,
	Kombinerar teori med praktik och
	genomförs i nära samarbete med
	arbetslivet.

23

Sammanfattning

Bakgrund

Stat, kommuner och landsting upplever sedan några år ett ökande behov av tolktjänster, en fråga av betydelse inte enbart för offentlig sektors effektivitet och patient- och rättssäkerheten, utan även för samhällets mer övergripande integrationspolitik och utveckling. Behovet av tolktjänster kan variera över tid, men bedöms ändå bli långvarigt betydande till följd av förändrade demografiska förut- sättningar. Samhällets behov av tolktjänster har utretts vid ett flertal tillfällen under en lång följd av år. Problembilden har varit likartad från tid till annan och har åter aktualiserats som följd av ökningen av antalet asylsökande under 2015–2016. Det har sammanfattningsvis gällt hur tillgängligheten till tolktjänster av hög kvalitet kan ökas, för att kunna möta förvaltningslagens krav på tolk, när sådan behövs. Dagens tolktjänster fullgörs i samverkan mellan offentlig sektor, pri- vata och offentliga tolkförmedlingar och 5–6 000 tolkar, i regel själv- ständiga uppdragstagare. De samlade kostnaderna för sektorn utgör cirka två miljarder kronor per år. Tolkyrket är krävande, men flertalet tolkar saknar ändå såväl auktorisation som tolkutbildning, eftersom det hittills varit möjligt att ändå arbeta som tolk.

Utredningens förslag i punktform

En rad strategiska mål för samhällets försörjning med tolkar kan formuleras med siktet inställt på halvlång sikt, cirka fem år.

• Staten finansierar färre utbildningsvägar till tolk, men ökar den samlade kapaciteten. Volym och inriktning samordnas i förhållan- de till statens auktorisation av tolkar, med grundkrav på utbildning och praktik.

25

Sammanfattning

SOU 2018:83

• Staten för register över auktoriserade och utbildade tolkar. Det utgör bas för framtida tolktjänster inom offentlig sektor.

• En ny tolklag införs, barntolkning förbjuds och ersätts med pro- fessionella tolkar. Regelverk, kvalitetssäkring och tillsyn utveck- las gentemot tolkar och förmedlingsorgan.

• Offentlig sektor planerar långsiktigt, samverkar, koordinerar och använder befintliga tolkresurser mer flexibelt och effektivt. En ökande andel av resurserna används för att finansiera kärnverk- samheten i tolkningen, dvs. tolktjänster.

• Kvalitetssäkrade och registrerade tolkar erbjuds uppdrag i staten genom statens beställarsamordning. Myndighetskrav möts av kvalitet i levererade tjänster.

• Staten och offentlig sektor bygger vid behov upp egna tolkresur- ser eller avtalar om garanterade tjänster. Den offentliga kost- nadsökningen hålls tillbaka men kvalitet och samhällsnytta ökar.

• Tolkyrket värderas och professionaliseras, vilket på sikt även leder till mer traditionella partsförhållanden, förbättrad arbets- miljö, högre sysselsättningsgrad och stabilare situation på arbets- marknaden för tolkar.

Uppdraget

Tolkutredningens övergripande uppgift har omfattat en bred översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar i talade språk samt den offentliga sektorns användning av sådana tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system som funge- rar även i framtiden. Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställningar lyfts fram. Det har gällt

• kartläggning av landets tolkresurser inom olika kvalifikations- nivåer och tolkarnas kompetens i relation till olika uppdrag,

• struktur för olika utbildningsformer och utbildningsvägar som kan svara mot de krav samhället ställer,

• analys av auktorisationssystemet och former för kompetens- bedömning,

26

SOU 2018:83

Sammanfattning

• behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster,

• områden och former för effektiv myndighetssamverkan, samt

• behovet av kunskap och åtgärder då det gäller barn som tolkar.

En rad mer specifika frågeställningar har också lyfts fram. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i an- slutning till uppdrag, behov av uppföljning, utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. Samtidigt bedrivs tolkutbildning med statlig finan- siering inom flera olika utbildningsformer. Under 2019 tillkommer även försöksverksamhet inom yrkeshögskolan. Det väcker frågor om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet.

Tolkutredningen har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verk- samheter i anslutning till utbildning, auktorisation och tillsyn av tol- kar samt tolk- och tolkförmedlingstjänster. Tolkning i talade språk har tidigare utretts vid flera tillfällen. Tolkutredningen noterar att detta i stor utsträckning skett utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolktjänster. Arbetet i utredningen har där- för också inriktats mot yrkesverksamma tolkar och deras erfaren- heter och förslag till förbättringsåtgärder.

Utbildning och auktorisation till tolk

Det finns i dag ett flertal utbildningsvägar till tolk inom olika utbild- ningsformer. Det skapar otydlighet för studerande, liksom för beställare och användare av tolktjänster. Samtidigt behöver volymen ökas och utbildningarna utvecklas. Utbildningarna saknar i bety- dande grad tydlig koppling till det praktiska arbetet, t.ex. till myn- dighetskrav, teknikutveckling och Kammarkollegiets auktorisa- tionsprocess. Dagens teknikförändringar, t.ex. en ökad efterfrågan på distanstolkning, behöver också mötas i utbildningen.

Tolkutredningen föreslår att motsvarande 1 500 nya utbildnings- platser tillförs under kommande femårsperiod och då främst vid hög- skolan. Utbildningen håller god kvalitet, kontinuitet och har stabila

27

Sammanfattning

SOU 2018:83

former för antagning, undervisning och examination. Utbildningen breddas och förlängs med bland annat handledd praktik med möj- lighet att avlägga särskild yrkesexamen som tolk. Utbildningen ska motsvara den kunskap och förmåga som krävs för auktorisation som tolk. I dag sker högskoleutbildning till tolk endast vid Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, men fler lärosäten behöver utveckla tolkutbildning.

Auktorisation ska även i fortsättningen vara möjlig för tolkar som skaffat sig annan godkänd tolkutbildning eller validerats mot sådan utbildning. För sådana tolkar kommer det att krävas godkänt prov för auktorisation. Proven kommer att utvecklas vid högskolan, men själva auktorisationen utfärdas liksom tidigare av Kammarkollegiet. Från 2024 krävs godkänd utbildning för att kunna auktoriseras.

Även folkbildningens grundläggande tolkutbildning vid folkhög- skolor och studieförbund behöver utvecklas. Utbildningarna finns på olika platser i landet och är viktiga för att möta behoven av kapa- citet och tillgänglighet under de närmaste åren. Vissa ytterligare resur- ser föreslås, förutsättningar ges även för kompletterande fort- och vidareutbildning samt utvecklade former av validering för dem som skaffat sig tidigare erfarenheter och kompetens inom området.

Under 2019 startar också en sedan tidigare beslutad försöks- verksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Utbildning- en bör utvärderas, så att dess långsiktiga förutsättningar kan avgöras.

Arbetsmarknadsutbildningen till tolk uppvisar inte tillfredsstäl- lande resultat och är dessutom kostsam. Den bör enligt Tolkutred- ningen avvecklas, så att resursutrymmet i stället kan användas för att finansiera utredningens förslag inom andra utbildningsformer och för övriga åtgärder kring tolkning.

Utbildning för alla tolkar oavsett tolkspråk

Utredningen föreslår att stat och offentlig sektor i huvudsak ska nyttja tjänster från tolkar som är auktoriserade eller har registrerats med godkänd utbildning. Det kan även gälla tolkar vars kompetens blivit validerad. Från 2024 ska det inte längre vara möjligt att arbeta som tolk inom staten om man saknar både utbildning och auktori- sation, annat än i undantagsfall. Det ställer krav på utbildning av mer generellt slag inom såväl högskola som folkbildning för tolkar med

28

SOU 2018:83

Sammanfattning

språk där utbildning och auktorisation hittills inte har kunnat ord- nas. Bakgrunden är främst de svårigheter som kan finnas med att skaffa kvalificerade språkbedömare och examinatorer i för landet nya eller mindre frekventa språk.

Denna typ av ny utbildning kan trots svårigheter att ordna språk- bedömare, ge värdefulla yrkeskunskaper. Utbildningen kan omfatta praktik, realiakunskaper, teknik, etik och god tolksed samt tillgodo- se behoven av diskussion och reflektion inför tolkyrket.

Ny tolklag med reglering och tillsyn

Samhällets tolktjänster utgör ett betydelsefullt, nödvändigt men även kostnadsdrivande inslag i en rad offentliga verksamheter. Utveckling av nödvändiga kvalitetskrav och uppföljning av dessa förutsätter i viss utsträckning ökat stöd och styrning genom tillsyns- åtgärder. Regleringen avser förutom registrering och tillsyn av tolk- förmedlingar, utvidgad tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar.

Dagens förmedlingsverksamhet för tolkar kan inte fullt ut garan- tera kvalitativa tolktjänster för offentlig sektor och bidrar inte alltid till en väl fungerande arbetsmarknad för kvalificerade tolkar med utbildning eller auktorisation. Myndigheternas avvikelsehantering har också visat sig ha stora brister. Utredningen kan sammantaget konstatera kvalitetsbrister i vissa av de tolktjänster som utförs inom offentlig sektor. Det gäller t.ex. utebliven eller försenad tolk, oskick- lighet i yrkesutövandet eller brott mot god tolksed. Sådana avvikel- ser riskerar den enskildes rätt och innebär kostnader för samhället.

Utredningen föreslår att Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i tillsynsarbetet, så att även registrerade tolkar med godkänd utbildning omfattas. Länsstyrelserna, med erfarenhet av närings- och marknads- tillsyn, ges ansvar för registrering och operativ tillsyn av tolkförmed- lingar. Uppdraget omfattar förmedlingar som godkänns för att för- medla uppdrag åt offentlig sektor.

Registrering, reglering och tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar bidrar till att säkra kvalitet, rättssäkerhet och kostnadseffektivitet i tolkning inom offentlig sektor.

29

Sammanfattning

SOU 2018:83

Barntolkning förbjuds

Tolkutredningen förtydligar också barnkonventionens barnperspek- tiv i svensk lag med förbud mot att använda barn för tolktjänster. Det ska bara få ske i undantagsfall, t.ex. om det finns risk för allvarlig skada eller dödsfall. Utredningar i Sverige och våra grannländer tyder på att barntolkning i huvudsak ger negativa effekter och är fortsatt utbredd inom offentliga verksamheter. Utredningen knyter an till de utgångspunkter som lett till reglering av barntolkning i Norge och Danmark och föreslår ett liknande förbud i Sverige.

Även vuxna anhöriga kan vara olämpliga som ersättare för pro- fessionell tolk. Frågeställningarna rymmer flera perspektiv, t.ex. en- skildas naturliga behov av visst stöd från vänner och nära anhöriga i kontakt med myndigheter och offentliga verksamheter. Bedömer myndighet att det finns behov av tolk, ska professionell tolk anlitas.

Beställarkompetens och barnperspektiv

Den offentliga sektorns kompetens i att beställa och nyttja tolk- tjänster behöver höjas. Det gäller kompetens och kravställning kring tolkningen som verktyg för att tillgodose en rättssäker eller patient- säker kommunikation. Det är också viktigt att öka kunskapen kring de förutsättningar som tolkar arbetar under och bidra till att tolkens arbetssituation kan utformas på ett för tolken och verksamheten konstruktivt sätt.

Utredningens förslag om information och stödinsatser inom detta område riktas till Kammarkollegiet samt en rad myndigheter och kun- skapscentra som ska bistå i arbetet. En särskild fråga som ska beaktas i uppdraget gäller att utveckla kunskapen då det gäller barnperspektiv vid tolkning för barn.

Styrning, samverkan och uppföljning

Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nyttjande av tolktjänster utgör en betydande del av problematiken kring tolk- tjänster. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk, ineffektiv användning av tillgängliga tolkar och bristande kvalitet i många de tolktjänster som kan avropas. Från de kvalificerade tolkarna kan å

30

SOU 2018:83

Sammanfattning

andra sidan upplevas brister då det gäller möjligheter till uppdrag och sysselsättning. Tolkutredningen lämnar på en rad punkter förslag till hur utvecklingen kan vändas genom att

• staten utvecklar egen beställarsamordning,

• inledande utvecklingsprojekt bedrivs kring statlig tolkportal,

• förutsättningar för en statlig tolkresurs prövas,

• former utvecklas för flerpråkig terminologi och teknikutveck- ling, samt att

• Kammarkollegiets Råd för tolk- och översättarfrågor kan utveck- las till ett centralt forum för diskussion och stöd inom området.

Utredningen ser också att kommuner och landsting kan bli bättre på att samverka kring sin användning av kvalitativt goda tolkar i talade språk.

För staten innebär hanteringen av ett utvecklat tolkregister och en samlad teknisk portallösning att tillräckliga säkerhetskrav också kan ställas inom staten på hantering av personuppgifter.

Statlig tolkportal

Tolkutredningen föreslår att en enhetlig statlig tolkportal för sam- ordning och beställning av statens tolktjänster utvecklas. Portalen ska underlätta en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som framtida tolkar och förmedlingsorgan. Portalen bör systemmässigt förvaltas inom staten för god hantering av persondata och sekretesskänsliga uppgifter. Genom en samlad portal kan tillgång till tolkar i olika språk och med olika kompetenser matchas mot myndigheters behov, kompetensmässigt, geografiskt och tidsmässigt. För tolkarna själva kan målet om ökad sysselsätt- ning ges en reell innebörd.

Dagens svårigheter ligger i att olika särlösningar utvecklas parallellt hos olika myndigheter och offentliga huvudmän, liksom hos de tolk- förmedlingar som anlitas. Det befäster utvecklingen av skilda ram- avtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt innebär

31

Sammanfattning

SOU 2018:83

ytterst svårigheter då det gäller flexibilitet och anpassning till en för- änderlig tolkmarknad. En samlad lösning skapar förutsättningar för ett ökat offentligt ansvarstagande kring förmedlingsverksamheten.

Anskaffning och förmedling av tolktjänster behöver ske enhetligt och samordnat, vilket försvåras med dagens splittrade avropssystem. En samordning innebär bättre hushållning med de kvalitetsgranskade auktoriserade och utbildade tolkar som förtecknas i Kammarkolle- giets register. Utvecklingsresurser till Statens servicecenter föreslås för ett pilotprojekt under en inledande tvåårsperiod. Ytterligare en rad myndigheter behöver bistå i arbetet, främst Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet och Migrationsverket, som hanterar nuvarande ram- avtal inom förmedlingsområdet, har egna erfarenheter och i vissa fall tekniskt kunnande. Pilotprojektet ska omfatta relevanta tekniska, juri- diska och ekonomiska förutsättningar. Vidare ska de tjänstemässiga krav som kan gälla för att etablera ett hållbart och efterfrågat stöd för statens tolktjänster utvecklas.

Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verktyg för planer- ing, förmedling, fakturahantering, statistik, uppföljning, avvikelse- hantering och tillsyn av offentliga tolktjänster. I en förlängning bör även inrättandet av en egen tolkresurs med anställda tolkar prövas för att möta statens behov av tolktjänster inom de över tid mest efterfrå- gade tolkspråken. En statlig tolkresurs ger förutsättningar för att säkra kompetenser och grundbemanning för de samhällsbehov som från tid till annan prioriteras. Tolkyrket ges inom offentlig sektor på detta sätt ökad status och stabilitet, rimliga arbetsvillkor och löne- sättning och mer långsiktiga planeringsförutsättningar för såväl den enskilde tolken som för tolkanvändare.

Terminologiskt arbete

Enhetlig terminologi och systematiskt uppbyggda termdatabanker som stöd för bland annat tolkning och översättning utgör en basal nyt- tighet för offentlig sektor. Staten bör därför ta ett tydligare ansvar för utveckling av termdatabanker på de mest frekventa språken. Begyn- nande arbete pågår i tillgängliggörandet av öppna digitala språkdata, bland annat med anknytning till verksamhet inom andra länder i EU.

32

SOU 2018:83

Sammanfattning

Teknik- och tjänsteutveckling

Utvecklingen av ny teknik kommer att få avgörande betydelse för tolkyrkets framtida utveckling. Teknik har betydelse i en rad avseen- den, som berörs i olika delar av utredningen. Det gäller tolkens arbetsredskap, stöd för terminologi och språkhantering och i för- längningen digitala översättningsfunktioner. Digitalt förvaltade ter- minologidatabaser i olika språk utgör som redan framgått en grund- läggande och värdefull resurs för såväl tolkar som översättare.

Tolkutredningen föreslår att Institutet för språk och folkminnen med det därtill knutna Språkrådet uppdras utveckla en modell för samverkan och utveckling av flerspråkig terminologi som grund för tolkning och översättning. Ett antal berörda myndigheter uppdras bistå i arbetet, med syftet att på sikt utveckla en gemensam bas- terminologi som stöd för tjänster och tekniska applikationer.

Kommuner och landsting

Kommuner och landsting bedöms årligen svara för närmare två tredjedelar eller drygt en miljard kronor av de offentligt finansierade tolktjänsterna i landet. I detta ingår även de förmedlingsavgifter som uppstår genom egen eller anlitad privat förmedling av tolktjänster. Det ligger därför stora samhällsvinster i en ökad samordning och effektivisering inom sektorn. Det gäller även den interna effektivi- sering som berörda förvaltningar kan uppnå genom ökad beställar- kompetens och tydligare riktlinjer för hur och när tolk ska anlitas, nyttjande av internt eget språkstöd och nya tekniska lösningar. Kommuner och landsting bör i ökad utsträckning stimuleras sam- verka kring försörjning av tolkar i talade språk. Sådan samverkan kan dock endast till ringa del regleras eller stimuleras från staten, för- ändringsåtgärder måste ta sin utgångspunkt i sektorns egna ambi- tioner att skapa ökad kvalitet och effektivitet för de skattemedel som används. Betydande erfarenheter finns redan av kommunal sam- verkan, såväl inom det aktuella upphandlingsområdet som då det gäller tolktaxor, organisatoriska och samordnade aktiviteter.

33

Sammanfattning

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Utredningen föreslår att finansiering av förslagen dels sker med medel från det anslag som används för arbetsmarknadsutbildning till tolk, dels genom den besparing som en mer effektiv användning av tolktjänster kan ge. Nya resurser i storleksordningen 40 miljoner kronor bör styras mot

• Utbildning vid högskola och folkbildning

• Valideringsinsatser

• Tillsyn av tolkar och förmedlingsorgan

• Pilotprojekt kring statens tolkportal med tolkförmedling

• Utvecklat terminologiskt arbete

• Information och utveckling av beställarkompetens

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens förslag ger upphov till en rad direkta effekter, men kommer i en förlängning även indirekt att skapa förutsättningar för en förbättrad struktur inom området. Ett grundläggande syfte med förslagen är att skapa bättre möjligheter för myndigheterna att få de kvalificerade tolktjänster de behöver. Tolkyrket behöver stärkas och professionaliseras, vilket för tolkarna också innebär tydligare krav på utbildning och auktorisation. Offentlig sektor behöver vårda sin tolkresurs, vilket kan ske på flera sätt. Det innebär bland annat att i uppdragsstyrning och inbördes samverkan skapa arbetsförhållanden och sysselsättningsmöjligheter så att tolkyrket blir attraktivt och långsiktigt. Kvalitet kostar mer än kvantitet, vilket på sikt ändå lönar sig i ökad rättssäkerhet och effektiv användning av de kvalificerade tolkar samhället utbildar och använder.

För vissa aktörer kan utredningens förslag bli mer krävande. Tol- kar som inte vill satsa på auktorisation, utbildning eller validering, kommer på sikt att efterfrågas i allt mindre utsträckning. Tolkför- medlingarnas marknad blir också mer begränsad, i vart fall gentemot de statliga myndigheterna. Kvarvarande förmedlingar kan dock komma att tillföra mervärden och öka kvaliteten i sina tjänster och därmed även långsiktigt kunna upprätthålla roller i systemet.

34

Summary

Background

In recent years, the State, municipalities and county councils have experienced a growing need for interpreting services, an important issue not only for public sector efficiency, patient safety and legal certainty, but also for society’s overall integration policy and develop- ment. While the need for interpreting services may vary over time, it is nevertheless expected to be significant over the long term due to changing demographics. Over the years, society’s need for inter- preting services has been examined several times. The problem areas have been similar over time and have come to the fore again following the increase in the number of asylum seekers in 2015–2016. In summary, the question has been how to increase accessibility to high-quality interpreting services to meet the requirement under the Administrative Procedure Act for interpreters when they are needed. Today, interpreting services are provided collaboratively by the public sector, private and public interpreting agencies and 5 000–6 000 inter- preters, generally independent contractors. The sector’s total costs amount to approximately SEK 2 billion per year. The interpreting profession is demanding; despite this, many interpreters lack both authorisation and interpreting training because, so far, it has been possible to work as an interpreter without these qualifications.

35

Summary

SOU 2018:83

The Inquiry’s proposals in point form

A number of strategic goals for society’s provision of interpreters can be formulated as medium-term goals of around five years.

• The State funds fewer educational pathways for interpreters but increases the total capacity. Volume and orientation are coordi- nated in relation to state authorisation of interpreters, with a basic requirement for training and workplace learning.

• The State keeps a register of authorised and trained interpreters. This forms the basis of future public sector interpreting services.

• A new interpreting services act is introduced, and the use of children as interpreters is prohibited and replaced with the use of professional interpreters. Regulatory frameworks, quality assur- ance and supervision of interpreters and intermediary bodies are developed.

• The public sector plans for the long term, collaborates, coordi- nates and uses existing interpreting resources more flexibly and effectively. An increasing share of resources is used to finance core interpreting activities, i.e. interpreting services.

•Quality-assured interpreters are offered public assignments through the State’s coordinated commissioning. Authority requirements are matched against the quality of services delivered.

• The State and public sector build up their own interpreting re- sources where appropriate, or agree on guaranteed services. Cost increases for the public sector are held back but quality and societal benefits increase.

• The interpreting profession is valued and professionalised, which in the long term also leads to more traditional partnerships, a better work environment, higher employment rates and more labour market stability for interpreters.

Remit

The overall task of the Inquiry on interpreting services has been to conduct a broad overview of society’s need for, and access to, inter- preters of spoken languages and the public sector’s use of these

36

SOU 2018:83

Summary

interpreters. The goal has been to find a flexible, legally certain and efficient system that will also work in the future. The terms of reference included a number of focus areas highlighting various aspects and issues such as:

• mapping the country’s interpreting resources within different qualification levels and the interpreters’ skills in relation to different assignments;

• structures for different educational formats and pathways that can respond to society’s demands;

• an analysis of the authorisation system and skills assessment methods;

• the need for supervision in connection with interpreting services;

• areas and forms of effective cooperation between public authori- ties; and

• the need for knowledge and measures in relation to the use of children as interpreters.

A number of more specific issues have also been highlighted. These include inquiry tasks concerning questions of definition, error reports in connection with an assignment, the need for monitoring, evaluation and statistics, and a range of questions about interpreter training. The majority of interpreters working in Sweden have been found to lack interpreter training, and authorisation. At the same time, state-funded interpreter training is conducted in a variety of educational formats. In 2019 a pilot project will also be launched within higher vocational education. This raises questions about the need for national goals for qualifications at different levels in the field of interpreting.

During the course of its work, the Inquiry has exchanged experiences with a range of public authorities and stakeholders with responsibilities or operations in connection with training, authorisation and supervision of interpreters, as well as interpreting and interpreting agency services. Interpreting spoken languages has been the subject of several inquiries. The Inquiry on interpreting services notes that this has largely been done without close contact with the interpreters who provide society with interpreting services.

37

Summary

SOU 2018:83

The Inquiry has therefore also focused on practising interpreters and their experiences and proposals for improvement measures.

Interpreter training and authorisation

Today, several educational pathways for interpreters are available in different educational formats. This creates confusion for students, buyers and users of interpreting services. At the same time, the volume needs to increase and training programmes need to be developed. They are significantly lacking in terms of a clear, built-in link to the practical aspects of the work, e.g. authority requirements, technology development and the authorisation process of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. Current techno- logical changes, which are creating a greater demand for distance interpreting, also need to be addressed in training programmes.

The Inquiry proposes that 1 500 new training places be created over the coming five-year period and primarily at higher education institutions. Training programmes should offer quality and conti- nuity, and have robust admission processes and teaching and examination methods. Training should be broadened and extended to include supervised work experience and the possibility of gaining a special professional interpreting qualification. The programme should meet the knowledge and skills requirements for interpreter authorisation. Today, higher education interpreting programmes are only offered by the Institute for Interpreting and Translation Studies at Stockholm University, so more higher education institu- tions should develop interpreter training programmes.

Authorisation should continue to be possible for interpreters who have completed other approved interpreter training pro- grammes or been validated against such programmes. To be autho- rised, these interpreters will be required to pass an examination. The exam will be designed by a higher education institution but autho- risation will be issued by the Legal, Financial and Administrative Services Agency, as previously. As of 2024, an approved training programme will be required for authorisation.

Basic interpreter training programmes at adult education colleges and study associations also need to be developed. Programmes are offered at different locations around the country and are important

38

SOU 2018:83

Summary

for meeting capacity and accessibility needs. Certain additional resources are proposed, and opportunities should also be offered for additional continuing and further education, and advanced forms of validation for those who have previous experience and expertise in the area.

In 2019 a previously announced interpreter training pilot project for higher vocational education institutions will begin. This should be evaluated to determine its long-term prospects.

Employment training for people wanting to become interpreters does not deliver satisfactory results and is also expensive. The Inquiry believes that it should be discontinued so that the freed-up resources can be used to finance the Inquiry’s proposals for other educational formats and measures.

Training for all interpreters regardless of language

The Inquiry proposes that the State and public sector should primarily use the services of interpreters who are authorised or have been registered as having approved educational qualifications. This could also apply to interpreters whose skills have been validated. As of 2024 it will no longer be possible to work as an interpreter in the public sector without formal training or authorisation, other than in exceptional circumstances. This requires training of a more general nature both in higher education institutions and adult education colleges for interpreters with languages for which, to date, it has not been possible to provide training and authorisation. The main reason for this is the difficulty that sometimes arises in finding qualified language assessors and examiners for languages that are new to Sweden or less common.

Despite the difficulty of finding language assessors, this new type of training can provide valuable occupational skills. The programme could include work experience, culture and society studies, techno- logy, ethics and good interpreter conduct, and meet the need for dis- cussion and reflection before entering the interpreting profession.

39

Summary

SOU 2018:83

New interpreting services act including regulation and supervision

Society’s interpreting services are an important and necessary part of a number of public activities, but also a cost-driving factor. To a certain extent, developing the necessary quality requirements and monitoring them requires increased support and governance through supervisory measures. In addition to registration and supervision of interpreting agencies, regulation involves greater supervision of authorised and trained interpreters.

Today’s interpreting agency services cannot fully guarantee quality interpreting services for the public sector and do not always contribute to a well-functioning labour market for qualified, trained and authorised interpreters. Despite a lack of non-conformance management on the part of public authorities, the Inquiry has been able to identify certain quality deficiencies in interpreting services. They often involved interpreters who failed to appear or arrived late, incompetence in the practice of interpreting or breach of good interpreting practice. These deficiencies threaten individual rights and entail costs to society.

The supervisory role of the Legal, Financial and Administrative Services Agency should be broadened to include registered inter- preters with approved training. County administrative boards with experience of business supervision and market regulation should be given responsibility for registration and operational supervision of interpreting agencies. The mandate covers agencies that are appro- ved to outsource assignments for the public sector.

Registration, regulation and supervision of interpreters and inter- preting agencies contribute to ensuring quality, legal certainty and cost-effectiveness in public sector interpreting.

Use of children as interpreters to be prohibited

The Inquiry also clarifies the child rights perspective in Swedish law – as set out in the Convention on the Rights of the Child – with a prohibition on the use of children as interpreters. The use of children as interpreters may be allowed in exceptional cases, for example, if there is a risk of serious injury or death. Inquiries in Sweden and our neighbouring countries suggest that the use of

40

SOU 2018:83

Summary

children as interpreters mainly produces negative effects and continues to be widespread in public services. The Inquiry dove- tails with the starting points that led to regulation of the use of children as interpreters in Norway and Denmark and proposes a similar prohibition in Sweden.

An adult relative may also be unsuitable as a substitute for a professional interpreter. The issues are multifaceted and include the individual’s natural need for some support from friends and close relatives in dealing with authorities and public services. If a public authority assesses that an interpreter is needed, a professional inter- preter should be engaged.

Commissioning and the child’s perspective

The public sector’s ability to commission and use interpreting ser- vices needs to improve. This applies to skills and requirements regar- ding interpretation as a tool for communication that ensures legally certainty or patient safety. It is also important to increase knowledge about the working conditions of interpreters and contribute to shaping a work situation that is constructive for both the interpreter and operations.

The Inquiry’s proposals regarding information and support measures in this area are directed at the Legal, Financial and Admi- nistrative Services Agency and a number of public authorities and knowledge centres that can assist in these efforts. One particular issue to be considered in the remit concerns developing knowledge about the child’s perspective in interpreting for children.

Governance, collaboration and monitoring

The lack of governance and collaboration surrounding the public sector’s use of interpreting services plays a significant role in the problems related to interpreting services. These include a perceived shortage of interpreters in certain languages, inefficient use of available interpreters and the poor quality of many of the interpreting services on offer. Trained interpreters, on the other hand, feel there are few opportunities for assignments and employment. The Inquiry presents a number of proposals on how to reverse the situation by

41

Summary

SOU 2018:83

• the State developing its own coordinated commissioning,

• initial development projects being conducted around a state inter- preter portal,

• the possibility of a state interpreter resource being examined,

• frameworks being developed for multilingual terminology and technology development, and

• the Legal, Financial and Administrative Services Agency’s Coun- cil for interpreting and translation issues developing into a central forum for discussion and support for the profession.

The Inquiry also recommends that municipalities and county coun- cils improve collaboration on their use of high-quality interpreters in spoken languages.

For the State, managing an advanced interpreter register and a com- prehensive portal solution means that sufficient security requirements can also be imposed within the State for the processing of personal data.

State interpreter portal

The Inquiry proposes the development of a uniform state portal for coordinating and ordering public sector interpreting services. The portal is intended to facilitate dynamic development and the membership of both commissioning authorities and future inter- preters and interpreting agencies. The portal should be systemically managed by the State for proper processing of personal data and sensitive classified information. A comprehensive portal means that available interpreters of different languages with different skills can be matched with the authorities’ needs in terms of skills, and geo- graphical and time requirements. For the interpreters, the goal of increased employment can be given true meaning.

Today’s difficulties lie in the fact that different authorities and public providers develop their own special solutions, as do the inter- preting agencies that are used. This consolidates the development of separate framework agreements, separate prime suppliers and diffe- rent technical solutions, and presents serious difficulties in terms of flexibility and adaptation to a changing market for interpreting

42

SOU 2018:83

Summary

services. A comprehensive solution creates conditions for greater public responsibility for interpreting agency services.

The purchasing and provision of interpreting services need to be uniform and coordinated, which is hampered by today’s fragmented sub-ordering system. Coordination means better management of the quality-assured interpreting resources listed in the register of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. Development resources to the National Government Service Centre are proposed for a pilot project for an initial two-year period. Several other autho- rities need to assist in the work, primarily the Swedish Public Employ- ment Service, the Legal, Financial and Administrative Services Agency and the Swedish Migration Agency, which manage the current frame- work agreement for the provision of services, have their own experiences and, in some cases, technical expertise. The pilot project should include relevant technical, legal and economic conditions. Moreover, the professional requirements that could apply for establishing sustainable and sought-after support for the State’s interpreting services should be developed.

This portal should be developed as a central tool for planning, service provision, invoice management, statistics, monitoring, non- conformance management and supervision of public interpreting services. Ultimately, the establishment of a state source of inter- preting expertise including employed interpreters should be tested to meet the State’s need for interpreting services within the languages that have been in greatest demand over time. This would provide the conditions to secure skills and a basic level of staffing to meet the needs of society that are prioritised from time to time. The interpreting profession would thereby be given a higher status in the public sector, along with stability, reasonable working conditions and pay levels, and the possibility of longer-term planning both for individual interpreters and users.

Terminology work

Consistent terminology and systematically built term databases as support for interpreting and translation services are a basic utility for the public sector. The State should therefore take clearer responsibility for the development of term databases for the most

43

Summary

SOU 2018:83

frequent languages. Work has begun to make open digital language data accessible, for example in connection with activities in other EU countries.

Technology and service development

New technological advances will play a crucial role in the future development of the interpreting profession. Technology is signi- ficant in various ways, which are addressed in different parts of the Inquiry. They relate to the interpreter’s tools, support for termino- logy and language management and, in the long run, digital trans- lation functions. Digitally managed terminology databases in diffe- rent languages are, as stated previously, a fundamental and valuable resource for both interpreters and translators.

The Inquiry proposes that the Institute for Language and Folk- lore and their Language Council of Sweden be commissioned to develop a model for collaboration and development of multilingual terminology as a basis for interpreting and translation. A number of relevant authorities should be tasked with assisting in this work, with the long-term aim of developing joint basic terminology to support services and technical applications.

Municipalities and county councils

It is estimated that municipalities and county councils account for almost two thirds or slightly more than SEK 1 billion of publicly funded interpreting services throughout the country. This includes agency fees arising from their own or contracted private provision of interpreting services. The public benefits of greater coordination and efficiency improvements in the sector would therefore be substantial. This also applies to internal efficiency improvements that the relevant authorities can achieve through enhanced commis- sioning skills and clearer guidelines on how and when interpreters should be called in, use of internally available language support and new technological solutions. Municipalities and county councils should, to a greater extent, be encouraged to collaborate on the pro- vision of interpreters of spoken languages. However, such collaboration can only be regulated or encouraged by the State to a

44

SOU 2018:83

Summary

limited extent; changes must stem from the sector’s own ambitions to ensure that the tax revenues used produce greater quality and efficiency. Significant experience of municipal collaboration already exists, both in the procurement area in question and in relation to interpreter rates, and organisational and coordinated activities.

Costs and funding

The Inquiry proposes that the funding of its proposals come partly from the appropriation for employment training for people who want to become interpreters, and partly from the savings that would result from more effective use of interpreting services. New resources in the order of SEK 40 million should be directed at

• training at higher education institutions and adult education colleges

• validation measures

• supervision of interpreters and interpreting agencies

• pilot projects on the state interpreter portal including interpre- ting agencies

• advanced terminology work

• information and development of commissioning skills.

Impact of the Inquiry’s proposals

The Inquiry’s proposals will have a number of direct effects, but will ultimately also create conditions for structural and indirect develop- ments. One of the fundamental aims of the proposals is to create better conditions in the long term that will enable public authorities to access the quality interpreting services they require. The inter- preting profession needs to be strengthened and professionalised; for interpreters, this involves clearer training and authorisation requirements. The public sector needs to manage its interpreting resources well, which can be done in several ways. This could mean, for example, that when managing assignments and collaborating within its own sphere, the public sector should create the working

45

Summary

SOU 2018:83

conditions and employment opportunities to make the interpreting profession attractive and long-term. Putting quality ahead of quantity is costly, but it pays in the long run in terms of increased legal certainty and effective use of the qualified interpreters that society trains and uses.

For certain stakeholders, the Inquiry’s proposals may be more demanding. In the long term, interpreters not wanting to invest in authorisation, training or validation will be in declining demand. The market for interpreting agencies will also be more limited, at least in relation to the public authorities. However, remaining interpreting agencies could add value and raise the quality of their services, and by doing so also retain their role in the system in the long term.

46

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till tolklag (2019:000)

1.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

1.3 Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

1.4 Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

1.5 Förslag till tolkförordning (2019:000)

1.6 Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare

1.7 Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

1.8 Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

1.9 Förslag till upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk

47

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.1 Förslag till tolklag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens innehåll och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om anlitande av tolk i tala- de språk hos myndigheter under riksdagen och regeringen (statliga myndigheter). Lagen innehåller också bestämmelser om registrer- ing, auktorisation och tillsyn över tolkar, god tolksed och tolks opartiskhet samt registrering och tillsyn över tolkförmedlingar som förmedlar tolktjänster till offentlig sektor.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller förordningar

2 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestäm- melse om val av tolk som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Lagens syfte

3 § Syftet med denna lag är att främja tillgång till tolktjänster av sådan kvalitet att den enskilde som inte behärskar svenska ska kunna ta till vara sin rätt.

Uttryck i lagen

4 § I denna lag avses med

– auktoriserad tolk: tolk med auktorisation som ingår i Kammar- kollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

– auktoriserad tolk med specialistkompetens: tolk med auktorisa- tion och specialistkompetens som ingår i Kammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

– tolk med godkänd utbildning: tolk utan auktorisation som ingår

iKammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

48

SOU 2018:83

Författningsförslag

– registrerad tolkförmedling: tolkförmedling som ingår i Länssty- relsens register som avses i 5 kap. 1 §,

– tolkförmedling: fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster i talade språk till det allmänna eller till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ (enskilda huvud- män) som bedriver verksamhet inom hälso- och sjukvård, social- tjänstens område, förskola eller skola, och

– tolktjänst: tjänst som innebär tolkning mellan olika talade språk.

2 kap. Val av tolk

Val av tolk

1 § Tolktjänster vid statliga myndigheter ska, om det är möjligt, utföras av auktoriserad tolk. Om det inte finns någon auktoriserad tolk att tillgå ska tolktjänsten, om det är möjligt, utföras av tolk med godkänd utbildning. Vad som krävs för att få auktorisation framgår av 2 kap. 3–7 §§ tolkförordningen (2019:000). I annat fall ska tolk- tjänsten utföras av annan lämplig person.

Bestämmelser om val av tolk i domstol finns i 5 kap. 6 § rätte- gångsbalken (1942:740) och 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

3 kap. Auktorisation, registrering och tillsyn över tolkar

1 § Tolkar får auktoriseras och registreras i ett eller flera främman- de språk.

Kammarkollegiet prövar frågor om auktorisation och registrering av tolkar.

Register över tolkar

2 § Kammarkollegiet ska föra register över auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning (tolkregistret).

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om registret.

49

Författningsförslag

SOU 2018:83

Ansökan om auktorisation och registrering

3 § Auktoriserad tolk med specialistkompetens och auktoriserad tolk kan ansöka om att upptas i tolkregistret. Även den med sådan utbildning som Kammarkollegiet fastställt kan ansöka om att upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Ansökan ska göras skriftligen hos Kammarkollegiet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om auktorisation och registrering av aukto- riserad tolk och tolk med godkänd utbildning.

För prövning av ansökan ska en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan avgift.

Tillsyn över tolkar

4 § Kammarkollegiet utövar tillsyn över de tolkar som ingår i tolk- registret.

5 § Kammarkollegiet får begära in yttranden från myndigheter eller organisationer i tillsynsärenden.

6 § Finner Kammarkollegiet i sin tillsyn att en tolk som ingår i tolk- registret har varit oskicklig i sitt yrkesutövande, får Kammarkollegiet besluta att tolken ska genomgå särskild prövning för att behålla aukto- risationen eller kvarstå i tolkregistret som tolk med godkänd utbild- ning. För sådan prövning ska det finnas kunskapsprov som Kammar- kollegiet ansvarar för.

7 § Kammarkollegiet ska avföra en tolk från tolkregistret, om tol- ken uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör orätt i sin verksamhet, eller på annat sätt förfar oredligt.

Kammarkollegiet får i stället meddela varning om omständig- heterna är förmildrande.

8 § Om en tolk som ingår i tolkregistret på något annat sätt allvar- ligt åsidosatt sina plikter eller av annat skäl visat sig vara klart olämp- lig som tolk, får Kammarkollegiet avföra tolken från tolkregistret.

50

SOU 2018:83

Författningsförslag

Kammarkollegiet får i stället meddela varning om omständighe- terna är förmildrande.

9 § Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad enligt denna lag döms till böter.

4 kap. God tolksed och opartiskhet

1 § Tolkar som ingår i tolkregistret ska samvetsgrant utföra upp- drag som de anförtros och i allt iaktta god tolksed.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om god tolksed.

2 § Tolk ska avböja att utföra uppdrag om det finns särskilda om- ständigheter som kan rubba förtroendet för opartiskhet eller själv- ständighet.

5 kap. Registrering och tillsyn över tolkförmedlingar

Register över tolkförmedlingar

1 § Länsstyrelsen ska föra register över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om registret.

Ansökan om registrering

2 § Länsstyrelsen prövar om en tolkförmedling ska föras in i regist- ret enligt 1 §.

Ansökan om registrering av tolkförmedling ska göras skriftligen hos Länsstyrelsen.

För prövning av ansökan ska en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan avgift.

3 § Länsstyrelsen ska föra in en tolkförmedling i registret enligt 1 §, om sökanden

51

Författningsförslag

SOU 2018:83

1. har insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,

2. har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verk- samheten, och

3. även i övrigt bedöms som lämplig.

Vid lämplighetsbedömningen enligt första stycket ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (vandelsprövning). I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 4 § 1–4 bedöms lämpliga.

4 § I fråga om en juridisk person ska prövningen enligt 3 § sam- mantaget avse

1. den som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter eller motsvarande,

3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och

4. personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten.

5 § Förändringar i den krets av personer som avses i 4 § ska an- mälas till Länsstyrelsen senast en månad efter förändringen.

Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar

6 § Länsstyrelsen utövar tillsyn över registrerade tolkförmedlingar.

7 § Registrerad tolkförmedling är skyldig att på Länsstyrelsens be- gäran lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

8 § Finner Länsstyrelsen att det förekommer brister i en registre- rad tolkförmedlings verksamhet får Länsstyrelsen förelägga den registrerade tolkförmedlingen att avhjälpa bristen.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite.

9 § Föreläggande enligt 8 § ska innehålla uppgifter om de åtgärder som Länsstyrelsen anser är nödvändiga för att den påtalade bristen ska kunna avhjälpas.

52

SOU 2018:83

Författningsförslag

10 § Länsstyrelsen ska avföra en registrerad tolkförmedling från registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor, om

1. ett föreläggande enligt 8 § inte har följts, och

2. missförhållandet är allvarligt.

6 kap. Överklagande

1 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om över- klagande till allmän förvaltningsdomstol.

Kammarkollegiets beslut att avslå ansökan om auktorisation eller om specialistkompetens får dock inte överklagas, om beslutet beror på att en särskild prövning inte har godkänts.

2 § Kammarkollegiets eller en domstols beslut om att avföra tolk från registret enligt 3 kap. 7–8 §§ gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 2 kap. 1 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

53

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 5 kap. 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 6 a §, och närmast före 5 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 kap.

6 §1

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, får rätten anlita en tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten.

Rätten ska, om det är möjligt,	Rätten ska, om det är möjligt,
förordna en tolk som är aukto-	förordna en tolk som är aukto-
riserad att vara tolk i målet.	riserad med	specialistkompetens
I annat fall ska en annan lämplig	för tolkning	inom rättsväsendet
person förordnas. Om det vid	(rättstolk) att vara tolk i målet.
domstolen finns en allmän tolk i	Om det inte finns någon sådan
det språk som det är fråga om, ska	tolk att tillgå, ska rätten, om det är
han eller hon anlitas.	möjligt, förordna en annan aukto-
	riserad tolk, eller om inte heller det

är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning enligt tolk- lagen (2019:000). I annat fall ska en annan lämplig person för- ordnas.

Det som föreskrivs i första stycket om den som inte behärskar svenska gäller också den som behöver en tolk till följd av en hörsel- nedsättning eller talsvårigheter. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas.

Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk.

1 Senaste lydelse 2015:429.

54

SOU 2018:83Författningsförslag

Bestämmelser om anställande	Bestämmelser om anlitande
av allmän tolk och om anlitande	av tolk för den som har en hör-
av tolk för den som har en hör-	selnedsättning eller talsvårighe-
selnedsättning eller talsvårighe-	ter meddelas av regeringen.
ter meddelas av regeringen.

Förbud mot att barn används som tolkar

6 a § Barn får inte användas som tolkar.

Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hänsyn till barnets bästa.

7 §2

Den som anställes som allmän	Den som förordnas att bi-
tolk eller eljest förordnas att bi-	träda som tolk ska inför rätten
träda som tolk skall inför rätten	avlägga ed, att efter bästa för-
avlägga ed, att han efter bästa	stånd fullgöra sitt uppdrag. Finns
förstånd skall fullgöra det upp-	det anledning att anta att den
drag, som lämnats honom. Finnes	som förordnas att biträda som
anledning antaga att den som för-	tolk ska erhålla ytterligare upp-
ordnas att biträda som tolk skall	drag som tolk vid domstolen, får
erhålla ytterligare uppdrag som	hon eller han avlägga ed som
tolk vid domstolen, må han av-	avser även framtida uppdrag.
lägga ed som avser även framtida
uppdrag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

2 Senaste lydelse 1975:1288.

55

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, ska rätten vid behov anlita en tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita en tolk eller över- sätta handlingar.

Rätten ska under samma förut- sättningar anlita en tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt vid kontakter med den som har en funktionsnedsättning som be- gränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas som stöd eller i stället för att en tolk anlitas.

Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktori- serad med specialistkompetens för tolkning inom rättsväsendet (rätts- tolk) att vara tolk i målet. Om sådan tolk inte finns att tillgå, ska rätten, om det är möjligt, förordna en annan auktoriserad tolk. Om det inte heller finns en annan

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.3 Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291)

dels att 50 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 50 a §, och närmast före

50 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

50 §3

Behärskar part, vittne eller annan som skall höras inför rät- ten ej svenska språket eller är han allvarligt hörsel- eller talskadad, skall rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk.

Första stycket skall tillämpas även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

3 Senaste lydelse 1990:452.

56

SOU 2018:83

Författningsförslag

Som tolk får ej anlitas den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jäm- förlig omständighet.

auktoriserad tolk att tillgå ska rät- ten, om det är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning en- ligt tolklagen (2019:000). I annat fall ska en annan lämplig person förordnas.

Den som står i ett sådant för- hållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk.

Förbud mot att barn används som tolkar

50 a § Barn får inte användas som tolkar.

Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hän- syn till barnets bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

57

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.4 Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

Härigenom föreskrivs att det i förvaltningslagen (2017:900) ska införas en ny paragraf, 13 a §, och närmast före 13 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Förbud mot att barn används som tolkar

13 a § Barn får inte användas som tolkar.

Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hän- syn till barnets bästa. Första stycket gäller inte heller vid fara för döds- fall, allvarlig sjukdom eller skada, eller det annars finns synnerliga skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

58

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.5 Förslag till tolkförordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till tolk- lagen (2019:000).

Uttryck i förordningen

2 § Termer och uttryck som används i denna förordning har sam- ma betydelse som i tolklagen (2019:000).

2 kap. Auktorisation och registrering av tolkar

Register över tolkar

1 § Kammarkollegiets tolkregister ska i de delar som Kammar- kollegiet beslutar vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Kammarkollegiet är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som sker i registret.

2 § Kammarkollegiet ska avföra tolk med godkänd utbildning från tolkregistret, om tolken istället införs i registret som auktoriserad tolk i samma språk.

Villkor för auktorisation och registrering

3 § Den som avlagt yrkesexamen med inriktning mot tolkning enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) kan ansöka om auktorisation hos Kammarkollegiet. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation.

59

Författningsförslag

SOU 2018:83

4 § Enligt 3 kap. 3 § tolklagen (2019:000) kan den med sådan ut- bildning som Kammarkollegiet fastställt ansöka om att upptas i tolk- registret som tolk med godkänd utbildning. Kammarkollegiet beslutar om registrering.

Kammarkollegiet fastställer, efter hörande av Rådet för tolk- och översättarfrågor, utbildning och kvalifikation som krävs för att tolk utan yrkesexamen enligt 3 § ska kunna upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning.

Tolk med godkänd utbildning kan skriftligen ansöka hos Kam- markollegiet om att efter särskild prövning bli auktoriserad. För prövningen ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet an- svarar för. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation.

5 § För auktorisation av tolk krävs utöver vad som anges i 3–4 §§ också att sökanden

1. har fyllt 18 år,

2. är känd för redbarhet, och

3. i övrigt är lämplig som tolk.

6 § Auktoriserad tolk kan skriftligen ansöka hos Kammarkollegiet om att efter särskild prövning bli auktoriserad med specialistkom- petens för tolkning inom visst verksamhetsområde. För sådan pröv- ning ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet ansvarar för. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation med specialistkom- petens.

7 § Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifika- tioner och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

Giltighetstid för auktorisation och registrering

8 § Auktorisation med specialistkompetens och auktorisation samt registrering som tolk med godkänd utbildning gäller under den tid som Kammarkollegiet beslutar, dock längst sex år.

60

SOU 2018:83

Författningsförslag

Ansökan om förnyelse av auktorisation och registrering

9 § Vid ansökan om förnyelse av auktorisation med specialistkom- petens, auktorisation eller registrering som tolk med godkänd utbildning prövar Kammarkollegiet om tolken är känd för redbarhet och även i övrigt är lämplig som tolk.

Finner Kammarkollegiet i samband med ansökan om förnyelse att en tolk som ingår i tolkregistret endast i ringa omfattning varit yrkesverksam, eller om det annars finns särskilda skäl, får Kammar- kollegiet besluta att tolken ska genomgå särskild prövning för att få behålla sin auktorisation eller kvarstå i registret som tolk med god- känd utbildning. Vid prövningen ska ett sådant kunskapsprov som avses i 4 och 6 §§ användas.

10 § Kammarkollegiet ska på begäran utfärda intyg om att tolk inte avförts från registret, fått sin auktorisation upphävd eller meddelats varning.

Avgift för ansökan om auktorisation och registrering

11 § Avgift tas ut för prövning av ansökan om att tas upp i tolk- registret som avses i 3 kap. 2 § tolklagen (2019:000).

Bestämmelserna i 10–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191) gäller för ansökningsavgiftens storlek m.m. Avgiftsklass 4 tillämpas för ansökan om auktorisation. Avgiftsklass 4 tillämpas även för ansökan om upptagande i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Avgiftsklass 2 tillämpas för ansökan om förnyelse.

Bemyndigande

12 § Kammarkollegiet får meddela närmare föreskrifter om god tolksed och de föreskrifter som i övrigt behövs för verkställigheten av denna förordning.

61

Författningsförslag

SOU 2018:83

3 kap. Registrering av tolkförmedlingar

Register över tolkförmedlingar

1 § Länsstyrelsens register över tolkförmedlingar ska i de delar som Länsstyrelsen beslutar vara sökbart och tillgängligt för allmän- heten.

Länsstyrelsen är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i registret.

Avgifter för registrering av tolkförmedlingar

2 § Avgift tas ut för prövning av ansökan om att tas upp i registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor som avses i 5 kap. 1 § tolklagen (2019:000).

Bestämmelserna i 10–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191) gäller för ansökningsavgiftens storlek m.m. Avgiftsklass 5 tillämpas för ansökan om upptagande i registret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

62

För att kunna bli auktoriserad ska en teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolk eller översättare

1. ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken eller vara underkas- tad någon annan motsvarande in- skränkning i en annan stat,

63

Teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar samt översättare får auktoriseras enligt denna förord- ning. Auktorisationen får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket.

Frågor om auktorisation av teckenspråks-, dövblind- och skriv- tolkar samt översättare ska prövas av Kammarkollegiet.

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.6 Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, 1, 4, 6, 7, 7 a, 9, 10, 12, 14, 15, 16 a §§ och rubriken närmast före 16 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Förordningen (1985:613) om	Förordning (1985:613) om
auktorisation av tolkar och	auktorisation av teckenspråks-,
översättare	dövblind- och skrivtolkar samt
	översättare

1 §4

Tolkar och översättare får auk- toriseras enligt denna förordning. Auktorisationen får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket.

Frågor om auktorisation av tolkar och översättare ska prövas av Kammarkollegiet.

4 §5

För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare

1. ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken eller vara underkas- tad någon annan motsvarande in- skränkning i en annan stat,

4 Senaste lydelse 2016:180.

5 Senaste lydelse 2016:180.

Om en auktoriserad tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolk eller translator ansöker om för- nyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 §, ska Kammar- kollegiet pröva om det behövs något kunskapsprov.

Den som i mer än ringa om- fattning varit verksam som tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolk eller översättare eller i övrigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet

Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkol- legiet bestämmer kan en aukto- riserad teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolk eller translator få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde.

Författningsförslag

SOU 2018:83

2. ha fullgjort de kunskaps-	2. ha fullgjort de kunskaps-
prov som föreskrivs av Kammar-	prov som föreskrivs av Kammar-
kollegiet, och	kollegiet, och
3. vara känd för redbarhet och	3. vara känd för redbarhet och
även i övrigt vara lämplig som	även i övrigt vara lämplig som
tolk eller översättare.	teckenspråks-, dövblind- eller skriv-
	tolk eller översättare.

Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifi- kationer och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

6 §6

Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkolle- giet bestämmer kan en aukto- riserad tolk eller translator få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde.

7 §7

Om en auktoriserad tolk eller translator ansöker om förnyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 §, skall Kammarkollegiet pröva om det behövs något kunskapsprov.

Den som i mer än ringa om- fattning varit verksam som tolk eller översättare eller i övrigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet som befäster kunskaperna i de

6 Senaste lydelse 1994:413.

7 Senaste lydelse 1994:413.

64

Auktoriserade teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar eller translatorer ska samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed.

Auktoriserade teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar eller translatorer ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns sär- skilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.

65

Kammarkollegiet ska på begä- ran utfärda intyg om att aukto- risation av teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar och översättare inte har upphävts eller att varning inte har meddelats.

SOU 2018:83

Författningsförslag

språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl.

som befäster kunskaperna i de språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl.

7 a §8

Kammarkollegiet skall på begä- ran utfärda intyg om att aukto- risation av tolkar och översättare inte har upphävts eller att varning inte har meddelats.

9 §9

Auktoriserade tolkar eller translatorer skall samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed.

Auktoriserade tolkar eller translatorer skall avböja att ut- föra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.

8 Senaste lydelse 1996:29.

9 Senaste lydelse 1994:413.

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över auktori- serade teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar och translatorer. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Kammarkollegiet ska utöva tillsyn över auktoriserade tecken- språks-, dövblind- eller skrivtol- kars och translatorers verk- samhet.

Kollegiet ska också pröva frågor om upphävande av aukto- risation och varning enligt 14 och 15 §§.

Författningsförslag

SOU 2018:83

10 §10

Kammarkollegiet skall utöva tillsyn över auktoriserade tolkars och translatorers verksamhet.

Kollegiet skall också pröva frågor om upphävande av aukto- risation och varning enligt 14 och 15 §§.

12 §11

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över auktori- serade tolkar och translatorer. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

13 §

En till kollegiet knuten råd-	Ett till kollegiet knutet råd för
givande nämnd för tolk- och	tolk- och översättarfrågor ger råd
översättarfrågor ger råd och upp-	och upplysningar till kollegiet
lysningar till kollegiet när det	när det prövar ärenden enligt
prövar ärenden enligt denna	denna förordning.
förordning.

14 §12

Om en auktoriserad tolk eller		Om en auktoriserad tecken-
translator uppsåtligen gör orätt i		språks-, dövblind- eller skrivtolk
sin verksamhet eller på något		eller translator	uppsåtligen gör
annat sätt förfar oredligt, skall		orätt i sin verksamhet eller på
Kammarkollegiet upphäva aukto-		något annat sätt förfar oredligt, ska
risationen. Är	omständigheterna	Kammarkollegiet upphäva aukto-
mildrande, får	kollegiet i stället	risationen. Är	omständigheterna

meddela varning.

10 Senaste lydelse 1994:413.

11 Senaste lydelse 2015:535.

12 Senaste lydelse 1994:413.

66

SOU 2018:83Författningsförslag

	mildrande, får kollegiet i stället
	meddela varning.
Om en auktoriserad tolk eller	Om en auktoriserad tecken-
translator i andra fall åsidosätter	språks-, dövblind- eller skrivtolk
sina plikter enligt denna förord-	eller translator i andra fall åsido-
ning eller andra författningar, får	sätter sina plikter enligt denna
varning meddelas. Är omstän-	förordning eller andra författ-
digheterna synnerligen försvå-	ningar, får varning meddelas. Är
rande, får auktorisationen upp-	omständigheterna synnerligen
hävas.	försvårande, får auktorisationen
	upphävas.

15 §13

Auktorisationen ska upphävas		Auktorisationen ska upphävas
för en auktoriserad tolk eller		för en auktoriserad teckenspråks-,
translator som har fått förvaltare		dövblind- eller skrivtolk eller
enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken		translator som har fått förvaltare
eller blivit underkastad	någon	enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken
annan motsvarande inskränkning		eller blivit underkastad någon
i en annan stat.		annan motsvarande inskränkning
		i en annan stat.
Auktoriserade tolkar	och	Auktoriserade teckenspråks-,
translatorer är skyldiga att genast		dövblind- eller skrivtolkar och
anmäla sådana ändrade för-		translatorer är skyldiga att genast
hållanden till Kammarkollegiet.		anmäla sådana ändrade för-
		hållanden till Kammarkollegiet.
Register över utbildade tolkar		Register över utbildade tecken-
		språks-, dövblind- eller skriv-
		tolkar
	16 a §14
Hos Kammarkollegiet ska det		Hos Kammarkollegiet ska
föras ett register över tolkar som		det föras ett register över
inte är auktoriserade men som		teckenspråks-, dövblind- eller
med godkänt resultat genomgått		skrivtolkar som inte är aukto-
viss utbildning som är föremål		riserade men som med godkänt

13 Senaste lydelse 2007:718.

14 Senaste lydelse 2015:535.

67

Författningsförslag

SOU 2018:83

för statlig tillsyn. Registret ska	resultat genomgått viss utbild-
också omfatta dem som efter	ning som är föremål för statlig
validering bedömts ha mot-	tillsyn. Registret ska också om-
svarande kunskaper. Registret	fatta dem som efter validering
ska vara sökbart och tillgängligt	bedömts ha motsvarande kun-
för allmänheten.	skaper. Registret ska vara sök-
	bart och tillgängligt för allmän-
	heten.

Kammarkollegiet får meddela föreskrifter om vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 4 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

68

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.7 Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska införas en ny paragraf, 15 a §, och närmast före 15 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Rådet för tolk- och översättarfrågor

15 a §

Vid Kammarkollegiet ska det finnas ett rådgivande organ som benämns Rådet för tolk- och översättarfrågor. Rådet har till uppgift att bistå myndighetschefen i strategiska och övergripande frågor inom tolk- och översättarområdet.

Rådet ska bestå av en ordförande och högst 14 andra ledamöter. Ordföranden ska vara myndighetschefen eller den som myndighets- chefen bestämmer. Ordföranden ska hålla rådet informerat om myn- dighetens verksamhet inom tolk- och översättarområdet. De andra ledamöterna ska utses av myndigheten efter samråd med relevanta myndigheter, utbildningsanordnare och organisationer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

69

Författningsförslag

SOU 2018:83

1.8 Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk samt 1, 2, 3, 5, 6, 8 och 12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Förordning (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

Föreslagen lydelse

Förordning (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkar

	1 §
Denna förordning innehåller		Denna förordning innehåller
bestämmelser om statsbidrag för		bestämmelser om statsbidrag för
1. kontakttolkutbildning,
2. utbildning av lärare, språk-		1. utbildning för tolkar i talade
handledare	och bedömare för	språk, teckenspråkstolkar, dövblind-
kontakttolkar,		tolkar eller skrivtolkar (tolkar).
3. utbildning av tolkar för barn-		2. utbildning av lärare, språk-
domsdöva,	vuxendöva, hörsel-	handledare och bedömare för
skadade eller personer med döv-		tolkar,
blindhet,
4. teckenspråklärarutbildning,		4. tolklärarutbildning, samt
och
5. kostnader för resor, inackor-		5. kostnader för resor, inackor-
dering och stipendier för deltagare		dering och stipendier för deltagare
i kontakttolkutbildning.		i utbildning för tolkar.

Syftet med statsbidraget är att stödja utbildningarna som avses i första stycket.

Statsbidrag lämnas i den mån det finns tillgång på medel.

70

SOU 2018:83

Författningsförslag

2 §15

Statsbidrag enligt denna för-								Statsbidrag enligt denna för-
ordning får lämnas till folkhög-								ordning får lämnas till folkhög-
skolor och studieförbund för kon-								skolor	och	studieförbund för
takttolkutbildning				och utbildning				utbildning för tolkar och utbild-
av lärare,		språkhandledare				och		ning av tolklärare, språkhand-
bedömare för kontakttolkar, om								ledare och bedömare för tolkar,
folkhögskolan eller studieförbun-								om folkhögskolan eller studieför-
det har beviljats statsbidrag enligt								bundet	har	beviljats	statsbidrag
förordningen			(2015:218)			om		enligt	förordningen		(2015:218)
statsbidrag			till	folkbildningen.				om statsbidrag till folkbildningen.
Statsbidrag får lämnas under för-								Statsbidrag får lämnas under för-
utsättning att utbildningarna be-								utsättning att utbildningarna be-
döms hålla hög kvalitet.								döms hålla hög kvalitet.
För att statsbidrag ska få läm-								För att statsbidrag ska få läm-
nas	för	kontakttolkutbildning					i	nas för sammanhållen grund-
form av en sammanhållen grund-								utbildning för tolkar i talade språk
utbildning för kontakttolkar gäller								eller utbildning för teckenspråks-
utöver vad som anges i första								tolkar, dövblindtolkar och skriv-
stycket att utbildningen bedrivs i								tolkar gäller utöver vad som anges
form	av	minst		halvtidsstudier.				i första stycket att utbildningen
Om	utbildningen				bedrivs		på	bedrivs i form av minst halvtids-
distans, får den även bedrivas på								studier. Om utbildningen bedrivs
kvartstid. Utbildningen ska också								på distans, får den även bedrivas på
								kvartstid. Utbildningen ska också
1. genomföras på ett sådant								1. genomföras på ett sådant
sätt att verksamma tolkar som								sätt att verksamma tolkar som
saknar fullständig					grundutbild-			saknar	fullständig grundutbild-
ning ges möjlighet att få sina								ning ges möjlighet att få sina
kunskaper prövade eller valide-								kunskaper prövade eller valide-
rade och att komplettera sin								rade och att komplettera sin
utbildning, och								utbildning, och
2. innehålla en eller flera kur-								2. innehålla en eller flera kur-
ser inriktade på att tolka för och								ser inriktade på att tolka för och
med barn.								med barn.
Statsbidrag får under mot-
svarande		förutsättningar som					de

15 Senaste lydelse 2015:855.

71

Författningsförslag

SOU 2018:83

som anges i första stycket lämnas till folkhögskolor för utbildning av tolkar för barndomsdöva, vuxen- döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet och tecken- språklärarutbildning.

			3 §
Statsbidrag enligt denna för-				Statsbidrag enligt denna för-
ordning får när det gäller sådan				ordning får när det gäller sådan
utbildning som avses i 2 § första				utbildning som avses i 2 § första
och andra styckena även lämnas				och andra styckena även lämnas
till folkhögskolor och studie-				till folkhögskolor och studie-
förbund för deras kostnader för				förbund för deras kostnader för
1. deltagarnas resor, och				1. deltagarnas resor, och
2. inackordering och stipen-				2. inackordering					och stipen-
dier för deltagarna.				dier för deltagarna.
Bidrag enligt första stycket 2				Bidrag enligt första stycket 2
får lämnas endast om deltagaren				får lämnas endast om deltagaren
inte kan få studiestöd eller om				inte kan få studiestöd eller om
deltagaren går en kurs i ett språk				deltagaren går en kurs i ett språk
för vilket	en	sammanhållen		för	vilket	en		sammanhållen
grundutbildning för kontakttolkar				grundutbildning för tolkar i talade
inte kan anordnas.				språk inte kan anordnas.
			5 §
Myndigheten		för	yrkeshög-	Myndigheten				för yrkeshög-
skolan ska vid fördelningen av				skolan ska vid fördelningen av
statsbidraget	enligt		2 § första	statsbidraget			enligt		2 § första
och andra styckena särskilt strä-				och andra styckena särskilt strä-
va efter att kontakttolkutbild-				va efter att tolkutbildningen i
ningen lokaliseras till de regioner				talade språk lokaliseras till de
och inriktas på de språkområden				regioner och inriktas på de
där behovet av kontakttolkar är				språkområden			där		behovet	av
störst.				tolkar är störst.
Bidrag för	kontakttolkutbild-			Bidrag		för	tolkutbildning			i
ning i form av en sammanhållen				form av en sammanhållen grund-
grundutbildning		för	kontakt-	utbildning för tolkar i talade
tolkar får endast lämnas till ett				språk	får endast			lämnas till ett

72

SOU 2018:83Författningsförslag

mycket begränsat antal utbild-		mycket begränsat antal utbild-
ningsanordnare.		ningsanordnare.
	6 §
Myndigheten för yrkeshög-		Myndigheten för	yrkeshög-
skolan ska vid fördelningen av		skolan ska vid fördelningen av
statsbidraget enligt 2 §	första	statsbidraget enligt	2 §	första
och andra styckena beakta beho-		och andra styckena beakta beho-
ven av		ven av
1. en sammanhållen grundu-		1. en sammanhållen grundut-
tbildning för kontakttolkar, och		bildning för tolkar i talade språk,
		2. fördjupningskurser		och
2. fördjupningskurser	och	kompletteringskurser	av	olika

kompletteringskurser	av	olika	slag, och
slag.			3. tolklärarutbildning.
		8 §
Den som har tagit emot			Den som har tagit emot
statsbidrag för kontakttolkutbild-			statsbidrag	för	utbildning	för
ning är skyldig att lämna upp-			tolkar är skyldig att lämna upp-
gifter till Myndigheten		för	gifter till	Myndigheten		för
yrkeshögskolan om	vilka	som	yrkeshögskolan		om vilka	som
har genomgått utbildningen med			har genomgått utbildningen med
godkänt resultat eller som har			godkänt resultat eller som har
fått sina kunskaper prövade eller			fått sina kunskaper prövade eller
validerade med godkänt resultat			validerade med godkänt resultat
enligt 2 § andra stycket 1.			enligt 2 § andra stycket 1.
		12 §
Myndigheten för	yrkeshög-		Myndigheten		för yrkeshög-
skolan får när det gäller sådan			skolan får när det gäller sådan
kontakttolkutbildning som stats-			utbildning för tolkar som stats-
bidrag lämnas för enligt denna			bidrag lämnas för enligt denna
förordning meddela föreskrifter			förordning meddela föreskrifter
om			om
1. nationella förkunskapskrav,			1. nationella förkunskapskrav,
2. nationella kursmål,			2. nationella kursmål,
3. nationella prov, och			3. nationella prov, och

73

Författningsförslag

SOU 2018:83

4. intyg	för de som	har	4. utbildningsbevis för de som
genomgått	utbildningen	med	blivit godkända på utbildningen.
godkänt resultat.

De nationella kursmålen ska vara mätbara.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

74

SOU 2018:83

Författningsförslag

1.9 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk

Härigenom föreskrivs att förordningen (1984:140) om allmän tolk ska upphöra att gälla vid utgången av december 2019.

75

2 Uppdraget

2.1.1 Direktiv1

Tolkutredningens övergripande uppgift har omfattat en bred över- syn av samhällets behov av och tillgång till tolkar samt den offentliga sektorns användning av tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för samhällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk. Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställ- ningar lyfts fram. Det har gällt:

• behovet av att kartlägga landets tolkresurser inom olika kvalifika- tionsnivåer och tolkarnas kompetens i relation till uppdrag,

• hur en ändamålsenlig struktur kan utvecklas avseende utbild- ningsformer och utbildningsvägar som svarar mot de krav sam- hället ställer,

• analys av dagens auktorisationssystem och eventuella behov av förbättrade former för kompetensbedömning,

• behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster och vid behov utformning av sådan tillsyn,

• områden och former för effektiv myndighetssamverkan,

• behovet av mer kunskap och eventuella åtgärder beträffande barn som tolkar, samt

• de författningsförslag som bedöms nödvändiga.

En rad mer specifika frågeställningar anges inom uppräknade fokus- områden. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i anslutning till uppdrag, behov av uppföljning,

1 Dir. 2017:104.

77

Uppdraget

SOU 2018:83

utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. Samtidigt bedrivs utbild- ning inom såväl högskola och folkbildning som inom arbetsmark- nadsutbildning. Under 2019 tillkommer även försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Eftersom utbildningsfrågorna i hög grad relaterar till samhällets behov av tolkar, aktualiserar det frå- gor om volymer, kostnader, genomströmning, progression mellan utbildningar och kvalitet på de tolkar som utbildas. Direktiven lyfter i sammanhanget även frågan om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet. Det innebär att utredningen även ska beakta Sveriges referensram för kvalifika- tioner, SeQF.2

2.1.2 Utgångspunkter och avgränsningar

Utredningens uppdrag har i vissa avseenden avgränsats. Uppdraget avser t.ex. endast tolkar i talade språk, dvs. inte teckenspråkstolkar, dövblind- eller skrivtolkar. Samtidigt anges att hänsyn genomgående ska tas till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner på dessa områden och att påverkan på dessa system och funktioner som följd av utred- ningens författningsförslag ska redovisas.3

Utredningen ska i sitt arbete samråda med en rad berörda myn- digheter och andra aktörer och hålla sig informerad om den försöks- verksamhet som Myndigheten för yrkeshögskolan planerar med yrkeshögskoleutbildning för tolkar från 2019. Sveriges internatio- nella åtaganden och relevanta EU-regler ska beaktas, vilket bland annat rör FN:s barnkonvention och principen om barnets bästa, EU:s yrkeskvalifikationsdirektiv och proportionalitetsprövning av regle- rade yrken samt EU:s allmänna dataskyddsförordning och hanter- ingen av personuppgifter.4

2 SeQF bygger på Europeiska kommissionens regelverk EQF – European Qualification Frame- work.

3 Dir. 2017:104, s. 14.

4 Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter, antagen av den 20 november 1989 (barnkonventionen), Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (Yrkeskvalifika- tionsdirektivet) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning).

78

SOU 2018:83

Uppdraget

Samhällets behov av tolkar och utformning av ändamålsenliga system för landets tolktjänster har genom åren behandlats av en rad olika utredningar, var och en utifrån sina perspektiv och avgräns- ningar. Tolkutredningen noterar att frågorna då i huvudsak utretts utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolk- tjänster. Myndigheter, huvudmän och förvaltningar, utbildnings- anordnare liksom olika mer övergripande intresseorganisationer har i första hand medverkat i arbetet, de enskilda tolkarna har inte kom- mit till tals. Tolkutredningen har i sitt arbete därför också sökt bely- sa och beakta yrkesverksamma tolkars egna erfarenheter och förslag till förbättringsåtgärder.

2.2 Utredningens arbete

Tolkutredningen har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och aktörer med ansvarsuppgifter eller verksam- heter i anslutning till utbildning av tolkar samt tolk- och tolkför- medlingstjänster. Det gäller främst centrala och regionala myndig- heter, kommuner, tolkbeställande enheter, samt upphandlande och förmedlande organ inom tolktjänstområdet. Utredningen har även utbytt erfarenheter med yrkesverksamma tolkar och deras organisa- tioner, bland annat i form av fokusgrupper. Utredningen har genom en rad studiebesök, seminarier och möten tagit del av skilda erfaren- heter i olika delar av landet. Vid en studieresa till Oslo i Norge i maj 2018 kunde utredningen få information och diskutera erfarenheter med ministerier, myndigheter, förvaltningar, utbildare och intresse- organisationer kring offentliga tolktjänster i Norge och försöken att lösa gamla problem på nya sätt.

Till utredningsarbetet har en expertgrupp knutits med repre- sentanter från berörda departement och myndigheter. I gruppen har även ingått experter från Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet samt Folkbildningsrådet. Utredningen har under sitt arbete genom- fört sex protokollförda möten med den samlade expertgruppen. Vidare har utredningen som stöd inrättat en mindre arbetsgrupp under ledning av experten Ingrid Almqvist, TÖI, om kompetensmål inom olika tolkutbildningar och hur olika utbildningars innehåll

79

Uppdraget

SOU 2018:83

svarar mot myndigheters behov och Kammarkollegiets auktorisa- tionsprov.

2.2.1 Samråd och andra kontakter

Tolkutredningen har i enlighet med direktiven genomfört en rad sam- rådsaktiviteter. Sammanlagt drygt ett hundratal möten har genom- förts för samråd och erfarenhetsutbyte med centrala, regionala och lokala myndigheter, forskare, utbildningsanordnare, bransch- och intresseföreträdare samt tolkar och företrädare för civilsamhället, vil- ket redovisas i bilaga 2. Samråd och avstämningar har även skett med ett antal offentliga utredningar. Det gäller främst Mottagandeutred- ningen (A 2015:02), Servicekontorsutredningen (Fi 2017:07) och Valideringsdelegationen (U 2015:10). Ett antal fokusgrupper med tol- kar anordnades under 2018, vilket framgår av nedanstående avsnitt.

2.2.2 Fokusgrupper och datainsamling

De yrkesverksamma tolkarnas egna erfarenheter och synpunkter har inhämtats vid en rad möten och seminarieverksamheter, men även i form av mer strukturerade fokusgrupper. Sex sådana fokusgrupper har genomförts i Gävle, Stockholm och Örebro under augusti– oktober 2018 och sammantaget har drygt ett 60-tal tolkar deltagit. Utredningen samlade i fokusgrupperna tolkar med olika bakgrund vad gäller kompetensnivåer (auktoriserade, grundutbildade och öv- riga tolkar), tolkspråk, yrkeserfarenheter, utbildning, ålder och kön. Diskussionerna strukturerades från utredningens sida med hjälp av olika teman. Det gällde individuella och kompetensmässiga förutsätt- ningar för att arbeta som tolk, men även arbetsmarknad, förmedlings- verksamhet, beställarfrågor och andra förutsättningar på systemnivå. De erfarenheter och synpunkter som framfördes från tolkarnas sida visade sig i hög grad vara samstämmiga, vilket också framgår av utredningens redovisning under olika avsnitt.

Tolkutredningen ska enligt direktiven kartlägga verksamheten med tolktjänster på olika förvaltningsnivåer, om möjligt även med avseende på kompetensnivåer, använda tolktekniker m.m. Kartlägg- ningen ska även omfatta felanmälningar och skälen för dessa. Bristen på tillgänglig nationell statistik har försvårat arbetet, utredningen

80

SOU 2018:83

Uppdraget

har därför lagt betydande insatser på att samla in volym- och kost- nadsuppgifter i kontakt med berörda huvudmän inom stat, kom- muner och landsting. På så sätt har en god överblick byggts upp som speglar de senaste årens verksamhet med tolktjänster. Arbetet har också gett inblick i svårigheterna med att etablera uppföljnings- system för att följa verksamheten, och visar på de betydande utveck- lingsmöjligheter som finns hos avropande myndigheter.

I utredningens datainsamling har även ingått en aktstudie avseende ansökningar till Kammarkollegiet om förnyad tolkauktorisation 2018 och en genomgång av Kammarkollegiets tillsynsbeslut avseende auk- toriserade tolkar i talade språk.

2.3 Betänkandets disposition

Tolkutredningens betänkande ger inledningsvis en bakgrundsbeskriv- ning i kapitel 3, där begreppsfrågor, tidigare utredningar inom området och omfattningen av samhällets tolktjänster behandlas. I kapitlet berörs även felanmälningar och den kravställning som sker från stat, kommuner och landsting.

Myndighetsroller inom staten, upphandling och annat arbete med tolktjänster beskrivs i kapitel 4. Där behandlas även andra delar av offentlig sektor och verksamheten med privata och offentliga tolkförmedlingar.

Kapitel 5 behandlar tolkarna och deras arbetsmarknad, bland annat med avseende på verksamhetsformer (främst frilansande tol- kar som är uppdragstagare), sysselsättningsgrad och möjligheter till kompetensutveckling. Utbildningsfrågor tas upp i kapitel 6, där utredningen också presenterar sina förslag om framtida utveckling. Utbildning sammanhänger nära med auktorisationsfrågor och annan kvalitetssäkring av tolkar. Bakgrund och förslag inom det området ges i kapitel 7.

Granskning och tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar behandlas i kapitel 8. Där diskuteras även behov av och former för samverkan, statistik och uppföljning. Kapitlet avslutas med utredningens förslag.

Barn och anhöriga som tolkar tas upp i kapitel 9. Det utgör en fråga som särskilt lyfts fram i direktiven och ett område där utred- ningen diskuterar och föreslår viss reglering. Principen om barnets bästa är en viktig utgångspunkt i detta sammanhang, vilket resulterat

81

Uppdraget

SOU 2018:83

i reglering i våra grannländer Danmark och Norge. En utblick mot våra nordiska grannländer görs i kapitel 10. Där behandlas reglering av verksamheten med tolkar samt utbildning och förhållanden i övrigt i Norge, Danmark och Finland.

En teknisk utblick görs i kapitel 11. Det gäller såväl tekniker för distanstolkning, som tekniskt språkstöd och den pågående utveck- lingen av maskininlärning och artificiell intelligens inom språk- området. Utredningen lägger i kapitlet även vissa förslag avseende terminologisk utveckling.

I kapitel 12 lämnar utredningen sina sammanfattande övervägan- den och kommentarer, vilket följs upp i kapitel 13 med en genom- gång av den finansiering och de kostnader som gäller för samhällets tolktjänster. Kapitlet avslutas med en ekonomisk översikt av utred- ningens förslag.

Konsekvenser av de samlade förslagen tas upp i kapitel 14. De för- fattningsförslag som presenteras framgår av kapitel 1 och i kapitel 15 ges författningskommentarer.

I betänkandets bilagor presenteras utredningens direktiv och de kontakter och samrådsaktiviteter som genomförts.

I texten har ofta etablerade förkortningar angivits för myndig- heter och organisationer, det gäller särskilt noter och tabeller där utrymmet är begränsat.5

5 I noterna anges t.ex. genomgående MYH för Myndigheten för yrkesutbildning, SCB för Sta- tistiska centralbyrån, SKL för Sveriges Kommuner och Landsting samt TÖI för Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet. Vidare används tkr och mnkr för tusen kronor respektive miljoner kronor i noter och tabeller.

82

3 Samhällsfinansierade tolktjänster

3.1 Bakgrund och frågeställningar

I detta kapitel behandlas olika aspekter på samhällsfinansierade tolk- tjänster. Det gäller inledningsvis benämningen av yrkesrollen tolk och arbetet rent begreppsmässigt, eftersom en rad olika beteck- ningar används och en mer enhetlig ordning behövs. Därefter följer en kort översikt av de tidiga mer omfattande utredningsinsatser som genomförts inom området samhällsfinansierade tolktjänster sedan 1970-talet och framåt. I några avslutande avsnitt beskrivs verksam- hetens omfattning, den efterfrågan och de krav som ställs från sam- hällets sida på tolktjänster.

Kapitlet anknyter till ett antal frågor som ställs i utredningens direktiv. Det gäller förutom de begreppsmässiga definitionerna, antalet verksamma tolkar, när statliga myndigheter, kommuner och landsting använder tolk och hur behoven ser ut. Utredningen ska också belysa omfattning och karaktär på de felanmälningar som förekommer, där tolkning inte kunnat ske enligt önskemål.

3.2 Begreppsfrågor

Utredningens uppdrag rör samhällets behov av och tillgång till tol- kar samt den offentliga sektorns användning av tolkar.1 Avgräns- ningen kan tyckas mycket vid, om med samhället ska förstås de samlade behov som kan uttryckas av dem som med viss varaktighet uppehåller sig i Sverige.2 Utredningen gör därför en avgränsning av begreppet till de institutionella behov som förekommer inom

1 Dir. 2017:104, s. 1.

2 Med samhälle förstås enligt Nationalencyklopedin en grupp individer förenade av ett nätverk av sociala relationer med viss varaktighet och kontinuitet över tid. Till övriga kännetecken hör att individerna har en gemensam kultur och tradition, att samhället överlever sina invånare, att det till största delen reproducerar sig självt och att det är territoriellt avgränsat.

83

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

offentlig sektor, privata företag och civilsamhälle. Behoven av till- gängliga och kvalitetssäkrade tolktjänster kommer främst till ut- tryck inom offentliga verksamheter, vilket därför utgör utred- ningens fokus. Motsvarande bedömning gjordes i den uppskattning av samhällsbehov av tolktjänster som genomfördes av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, 2016.3

Utredningens direktiv anger att enhetliga benämningar i dag sak- nas för personer som arbetar som tolk. Yrkestiteln auktoriserad tolk är skyddad, däremot inte benämningen tolk. Det innebär att vem som helst kan kalla sig tolk och att de begrepp som används också kan variera. Utredningen ges i uppdrag att föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer.4 En inledande översikt ges därför av förekommande benämningar och begrepp för olika typer av tol- kar, tolktjänster, använda metoder och arbetssätt.

3.2.1 Tolkar och tolkningsbegrepp

I direktiven används begreppet tolk med innebörden språktolk och kontakttolk, och som sammanfattande benämning på utbildade och auktoriserade tolkar begreppet kvalificerad tolk. Eftersom det i dag saknas en enhetlig benämning för de personer som arbetar som tolk, ska utredningen enligt direktiven föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer. Utredningens uppdrag omfattar uttryck- ligen inte vissa andra typer av tolkar, som teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar. Utredningen ska dock genomgående ta hänsyn till denna typ av tolkar, varför en kort genomgång av benämningar av- seende dessa tolkar görs i avsnitt 3.2.2.5 Nedan görs en kort genom- gång av de benämningar som anknyter till utredningens arbete. Ut- redningen tar därvid inte ställning till innehåll i eller relevans för olika benämningar, begrepp och typer av tolktjänster, vilket sker i senare avsnitt.

Kammarkollegiet rekommenderar att enhetliga förkortningar ska användas för tolkar med olika kompetens. De använder liksom Dom- stolsverket och ett flertal andra myndigheter följande beteckningar för tolkar på olika kompetensnivåer:

3 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

4 Dir. 2017:104, s. 12.

5 Dir. 2017:104, s. 2, 12.

84

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

• RT Auktoriserad tolk, kompetens som rättstolk

• ST Auktoriserad tolk, kompetens som sjukvårdstolk

• AT Av Kammarkollegiet auktoriserad tolk

• UT Av Kammarkollegiet registrerad utbildad tolk6

• ÖT Övrig tolk

Språktolk, tolk i talade språk

Den som muntligt återger yttranden i ett samtal mellan enskilda individer och representanter för myndigheter och organisationer benämns enligt utredningens direktiv i regel språktolk7, även om det inte är en vedertagen benämning. Inom Försvarsmakten används begreppet för medarbetare utan militärtolkutbildning, som på grund- val av sina språkkunskaper medverkar vid vissa internationella insat- ser.8 Benämningen tolk i talade språk kan användas för att tydliggöra skillnaden mot tolk i visuella språk eller teckenspråk.9

Kontakttolk

Begreppet är numera föråldrat, även om det i brist på bättre benämning ändå används, t.ex. i den försöksverksamhet med utbildning till kon- takttolk som planeras inom yrkeshögskolan. Begreppet kan snarast ses som en tolkningsmetod, då det tidigare användes för att ange tolkning på plats, till skillnad från distanstolkning (se nedan). Ursprungligen kom begreppet att utvecklas samtidigt med den grundutbildning till kontakttolk som etablerades inom folkbildningen. Begreppet lanse- rades på 1970-talet som ersättning för benämningen ”invandrar- tolk”, för att också betona att det var två parter som behövde tolken. Den typ av tolk som numera avses kan ofta anges på annat sätt, t.ex.

6 Gäller vissa typer av mer omfattande utbildning under statlig tillsyn, redovisas nedan under särskilt avsnitt.

7 Ibid.

8 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

9 Ibid.

85

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

som tolk i offentlig sektor10 eller dialogtolk, beroende på om man öns- kar fokusera på den kontext som tolkningen sker inom eller den relation mellan talare och lyssnare som råder.11

En kontakttolk är enligt utredningens direktiv en tolk som erbjuder ovanstående tjänster som tolk och som med godkänt resultat genom- gått en utbildning till tolk vid Stockholms universitet eller samman- hållen grundutbildning till tolk inom folkbildningen vid folkhögskola eller studieförbund.12 Begreppet anger dock inte någon utbildnings- nivå, då den inte är skyddad eller på annat sätt formaliserad. Kontakt- tolkning kan, med den terminologi som numera används, ske med tol- ken på plats eller på distans. Distanstolkning kan innebära att tolken tolkar via telefon eller skärm från sitt hem eller annan plats som tolken befinner sig på. Distanstolkning kan också utföras i mer organiserad form vid callcenters.13 Ibland används begrepp som (på)platstolk respektive distanstolk.14

Krav finns också på att tolkar inom offentlig verksamhet munt- ligen ska kunna återge vissa skriftliga handlingar på ett annat språk, så kallad prima-vista tolkning.

Begreppet kontakttolk används i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk. I rättegångsbalken används även begreppet allmän tolk.15

Begreppet kontakttolk användes tidigare i det statliga ramavtal som Kammarkollegiet tillhandahöll. I upphandlingsdokumentet för nytt ramavtal från 2018 har begreppet utmönstrats till förmån för det mer allmänna begreppet tolk.16

10 Anknyter till det internationella begreppet public service interpreter, medan det svenska begreppet kontakttolk snarare anknyter till tolkar utan mer djupgående utbildning och vad som på engelska benämns community interpreter.

11 Dialogtolkning inbegriper tolkning i samtalsliknande situationer, alltså tolkning i både institutionella miljöer, som rättsväsende, sjuk- och hälsovård, sociala omsorgsorganisationer (som brukar sammanfattas som kontakttolkning) och tolkning inom affärsliv, diplomati, lik- som i millitära och mediesammanhang. Dialogtolkning sker ibland med hjälp av telefonteknik (både ljud och bild) men ännu så länge vanligen utan tekniska hjälpmedel, med tolken på plats. Se t.ex. Wadensjö, C. (2013), Tolkutbildning i Sverige, i Från ett språk till ett annat, Om översättning och tolkning, Språkrådet, s. 71–77.

12 Dir. 2017:104, s. 2, 12.

13 Callcenter kallas även teletjänstcentraler.

14 Begreppen används bl.a. i Arbetsförmedlingens användarstöd för tolktjänster.

15 5 kap. 6–7 8§ rättegångsbalken (1942:740) och förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.

16 Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017). Upphandlingsdokument, tolkförmedlings- tjänster, 2017-12-19.

86

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Auktoriserad tolk

Statlig auktorisation som tolk erhålls efter godkännande vid Kam- markollegiets kunskapsprov. Ytterligare villkor för auktorisation är att tolken inte är ställd under förvaltare, är känd för redbarhet och även i övrigt anses vara lämplig som tolk.17 Titeln auktoriserad tolk utgör därmed en skyddad titel.

Enligt rättegångsbalken (1942:740) ska rätten, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad, vilket från mars 2019 även anges i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

En auktoriserad tolk kan genomgå prov hos Kammarkollegiet för att få speciell kompetens som

• rättstolk18, respektive

• sjukvårdstolk.

Det förekommer inom branschen även erbjudanden om att bli så kallad diplomerad tolk, ofta utan egentliga färdighetskrav och ibland kombinerat med kortare introduktionsutbildning, t.ex. via Internet. Denna typ av diplom saknar kvalitetsgarantier ur offentliga bestäl- lares perspektiv.

Utbildad tolk

Kammarkollegiet för register över utbildade tolkar som gått vissa tolk- utbildningar som faller under statlig tillsyn. De utbildningar som om- fattas framgår av myndighetens författningssamling.19 Registret om- fattar inte bara tolkar som genomgått sammanhållen grundutbildning inom folkbildningen, utan även akademiskt utbildade tolkar från Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) vid Stockholms universitet.

17 Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 16 a 8 ska Kam- markollegiets tolkregister förutom auktoriserade tolkar även omfatta tolkar som inte är auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i regist- ret framgår av Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6).

18 Begreppet rättstolk används i 2 8 Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolk- taxa, i sin lydelse genom ändringsföreskrift DVFS 2017:17.

19 KAMFS 2015:5 och KAMFS 2016:6.

87

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

I registret ingår även konferenstolkar, teckenspråks- och dövblind- tolkar samt skrivtolkar.

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, föreslog som ett sätt att synliggöra kvalifikationer att benämningen utbildad tolk skulle använ- das, med angivna kvalifikationsnivåer enligt SeQF (se kapitel 6). Detta avsåg tre kategorier tolkar,

• tolk med godkänd utbildning inom folkbildningen20 (SeQF 4),

• tolk med yrkeshögskoleexamen (SeQF 5),

• tolk med högskoleexamen (SeQF 6–7).21

Tolkutbildning mot yrkeshögskoleexamen har ännu inte realiserats, en försöksverksamhet om 3–4 terminer påbörjas 2019.

Domstolsverket har introducerat en ny kategori tolkar med benämningen utbildad tolk i sin tolktaxa från 2018. Taxenivån till- lämpas endast för den typ av utbildade eller validerade tolkar som förtecknats i Kammarkollegiets register.22

Tolk med utbildningsbevis från sammanhållen grundutbildning

MYH använder benämningen grundutbildad tolk eller GU-tolk för tolkar som med godkänt resultat genomfört den sammanhållna grundutbildning inom folkbildningen som MYH fördelar statsbidrag till och utövar tillsyn över. Grundutbildning till kontakttolk anordnas vid folkhögskola eller av studieförbund.23

Motsvarande bevis på kunskaper kan även erhållas genom valider- ing, vilket kan ske genom utbildningsanordnares försorg.

20 Avser sammanhållen grundutbildning vid folkhögskolor eller studieförbund, se nedan.

21 Tolk med den längre kandidatexamen om 3 år vid högskolan svarar på motsvarande sätt mot SeQF 6–7.

22 Enligt 2 8 Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa, i sin lydelse genom ändringsföreskrift DVFS 2017:17, berättigar kategorin utbildad tolk till arvodesnivå II.

23 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport, s. 21.

88

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Högskoleutbildad tolk

Avser tolk som med godkänt resultat examinerats från högskola eller universitet. Högskoleutbildning för tolkar ges i Sverige för närva- rande endast vid TÖI i form av kurser eller inom ramen för samlade kandidat- och masterprogram. Språkutbildning på högskolenivå bedrivs även vid Försvarets tolkskola, vilket till stor del sker genom poängsatta kurser anordnade som uppdragsutbildning vid Uppsala universitet.24

Konferenstolk

Konferenstolkar tolkar vid internationella konferenser, affärsför- handlingar och möten, t.ex. inom EU. Typiskt för konferenstolkning är att tolken tolkar monologer, att tolkningen utförs i en tolkkabin och att tolkningen i regel sker i en riktning, från ett främmande språk till tolkens förstaspråk, så kallat A-språk. Vid alla typer av konferens- tolkning samarbetar konferenstolkar parvis och turas om att tolka. Vid tolkning inom EU-organ sker tolkningen vanligen från en tolk- kabin med teknisk utrustning.25

Tolk inom Europeiska unionen

Europaparlamentet, Europeiska kommissionen respektive Europeiska unionens domstol förfogar över egna tolktjänster. Rekrytering av fast anställda tolkar och urval av frilanstolkar görs gemensamt med stöd av den särskilda rekryteringsbyrån för uttagningsprov. Sökande som klarar proven kan förtecknas i den gemensamma EU-databasen med godkända frilanstolkar. Arbete som konferenstolk inom EU-syste- met förutsätter normalt godkänd konferenstolkutbildning på högsko- lans mastersnivå (ges i Sverige vid TÖI). Tolkning sker i betydande utsträckning i form av simultantolkning, där Europaparlamentet t.ex. förfogar över drygt 300 anställda tolkar. Frilanstolkarna används vid behov, t.ex. i samband med sessionerna i Strasbourg.26

24 Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhets- centrum/Tolkskolan angående språkutbildningar, dnr språkfak 2012/73.

25www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Yrken-A-O, 2018-10-03.

26europa.eu/interpretation/index_sv.htm, 2018-01-03.

89

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Militärtolk

Med militärtolk menas i Sverige en tolk utbildad vid Försvarets tolk- skola i Uppsala. Militärtolken bidrar med sina kunskaper om språk och kultur i insatsområden till att nödvändig kommunikation kan upprätthållas. Examen vid tolkskolan innebär i regel erbjudande om anställning som reservofficer med tjänstgöring i det nationella för- svaret eller vid internationella insatser. I tjänsten ingår utlandstjänst- göring. Militärtolkar kan t.ex. arbeta på Utrikesdepartementet, inom utrikesförvaltningen eller Försvarsmakten.27

Militärtolkar i arabiska och ryska erhåller efter godkänd utbild- ning högskolepoäng genom Uppsala universitet, som på avtalsbasis medverkar i utbildningen.28

Kulturtolk

Benämningen förekommer främst inom hälso- och sjukvården där den används för personer som arbetar för att underlätta kommu- nikation mellan utlandsfödda vårdtagare och vårdpersonal. De som erbjuder denna tjänst beskriver kulturtolkens uppgifter på följande sätt: En kulturtolk översätter vad som sägs men kvalitetssäkrar även samtalet och ser till att budskapet når fram. Det kan t.ex. handla om en så kallad doula som har kulturkompetens från såväl ursprungslan- det som från svensk förlossningsvård och ger stöd på det språk den födande kvinnan talar.29 Benämningen är inte etablerad och kan inte heller anses stå för en professionell och neutral tolkroll, utan beteck- nar snarare en person som på vårdgivarens uppdrag görs till tales- person för patienten/klienten. Forskningen ger inte heller stöd för att språk och kultur kan separeras. Professionella tolkar förväntas ha den kulturella kompetens som behövs.30

27jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/befattningar/militartolk, 2018-10-04.

28 Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhets- centrum/Tolkskolan angående språkutbildningar, dnr språkfak 2012/73.

29www.nusjukvarden.se/press/nyhetsarkiv/2017/kulturtolkar-pa-kvinnokliniken/ och www.doulakulturtolk.se, 2018-10-04.

30 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

90

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Övrig tolk

Begreppet övrig tolk kan definieras på olika sätt av de statliga myn- digheter som upphandlar tolktjänster, t.ex. i samband med före- skrifter och prissättning. Begreppsförvirring och brist på samsyn är vanligt i sammanhanget, enligt Kammarkollegiet.31 Sådana så kallade övriga tolkar kan helt sakna tolkutbildning, men det förekommer också att högskoleutbildade tolkar har förts till denna kategori.32 Gruppen övriga tolkar omfattar vidare tolkar med flerårig arbetslivs- erfarenhet, tolkar som genomfört enstaka uppdrag, tolkar som genomgått Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning till tolk eller gått enstaka kurser inom området. Hos vissa beställare förut- sätts kortare godkänd utbildning hos tolkförmedling eller motsva- rande. Gruppen bedöms sammantaget svara för majoriteten av de tolkar som i dag arbetar mot offentlig sektor. Det sammanhänger med att sysselsättningsmöjligheterna är goda även för tolkar som saknar formell utbildning eftersom det är möjligt att arbeta som tolk utan vare sig utbildning eller auktorisation.33 Nedanstående tabell visar spännvidden i de definitioner som finns mellan olika myndig- heter. Ofta anknyter ändrade benämningar till förnyade ramavtal, skillnader finns därför både över tid hos viss myndighet och vid viss tidpunkt mellan myndigheter.

Betydande språkstöd, och i vissa fall tolkning, utförs också av ”ideella tolkar”, som barn, anhöriga, släkt och vänner. Sådan tolkning är inte oberoende av brukaren/klienten/patienten utan känneteck- nas av anknytning och beroenden (jäv). Det innebär ofta bristande tolkkompetens även i andra avseenden.34

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) föreslår den samman- fattande benämningen samhällstolk för tolkar på SeQF-nivå 3, dvs. utan formell utbildning.35 Andra avråder från en avgränsning av begreppet på detta sätt, eftersom alla tolkar inom offentlig sektor i någon mening är samhällstolkar.36

31 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 26.

32 Under perioden 2012–2015 registrerades t.ex. inte högskoleutbildade tolkar i Kammarkol- legiets register över utbildade tolkar.

33 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport, s. 21.

34 Norström, E. m. fl. (2012). Tolken – en kulturell mellanhand. Bakom stängda dörrar. Tolk- projektet, s. 17.

35 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

36 TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-17.

91

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

37

38

39

40

37 Arbetsförmedlingen (2015). Förfrågningsunderlag, 2015-10-19. Tolk som gått arbetsmark- nadsutbildning till tolk räknas inte som övrig tolk, utan förs till gruppen godkänd tolk.

38 Domstolstaxan omfattar även de tolkar som inte finns upptagna i Kammarkollegiets register över auktoriserade eller utbildade tolkar. Med utbildade tolkar avses tolkar som inte är auktorise- rade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn eller efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Tolk som genomgått Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadsutbildning till tolk ingår i kategorin övrig tolk.

39 Motsvarar tolkar som inte finns i Kammarkollegiets nationella register över auktoriserade eller utbildade tolkar. Se även Kammarkollegiet (2017), Tolkanvändning i staten, s. 24.

40 Stockholms Läns Landsting, Hälso- och sjukvårdsförvaltningen (2015). Uppdragsbeskrivning för tjänsten språktolkservice, bilaga 2, s. 4. S.k. övrig språktolk som saknar formell utbildning som språktolk, ska hos leverantör av språktolkservice lägst ha av leverantören godkänd genomgången utbildning, samt för uppdraget ha relevanta kunskaper i svenska språket. Häri ingår kunskaper i

92

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Vissa myndigheter använder begreppet godkänd tolk, t.ex. i avtal, i samband med taxenivåer och handläggarstöd. Arbetsförmedlingen anger t.ex. kriterier som kan motivera benämning som godkänd tolk och därmed möjliggöra avrop enligt myndighetens ramavtal. Sådan tolk ska ha genomgått sammanhållen grundutbildning inom folk- bildning, arbetsmarknadsutbildning eller likvärdig utbildning. God- känd tolk erhåller lägre timersättning än auktoriserad tolk.41

3.2.2 Tolkar som inte omfattas av utredningen

Utredningens uppdrag omfattar uttryckligen inte vissa andra typer av tolkar, som teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar.42 Utred- ningen ska i sina förslag dock ta hänsyn till sådana tolkar, varför en kort genomgång av benämningar för dessa görs nedan.

Teckenspråkstolk

En teckenspråkstolk tolkar mellan döva eller hörselskadade personer och hörande personer.43

Dövblindtolk

En dövblindtolk tolkar för personer med dövblindhet, ofta via taktilt teckenspråk, vilket innebär att den dövblinde avläser teckenspråket i tolkens händer med hjälp av känseln.44

framför allt medicinsk terminologi, realiakunskaper i sociala frågor och socialförsäkring, liksom frågeställningar kring rollen som språktolk, särskilt uppförandekod med inriktning mot hälso- och sjukvård.

41 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 23.

42 Dir. 2017:104, s. 2, 12.

43 www.gymnasieinfo.se/yrke/559, 2018-09-03.

44 Ibid.

93

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Skriv- och TSS-tolk

En skriv- och TSS-tolk (tecken som stöd) tolkar för personer som blivit döva eller hörselskadade i vuxen ålder. De skriver antingen ned vad som sägs på en dator eller använder TSS, då tolken talar svenska för läppavläsning och använder tecken för att förtydliga budskap.45

3.2.3 Andra former av språkstöd

Behovet av tolk kan i vissa sammanhang ersättas eller kompletteras med annat språkstöd. Några sådana former, som kulturtolk och anhörigtolk, har redan nämnts. Nedan ges ytterligare exempel på språkstöd som berör offentlig verksamhet.

Studiehandledare på modersmål inom skolväsendet

Skolsystemet erbjuder studiehandledning på modersmål som en åtgärd för att ämnes- och kunskapsmässigt stötta flerspråkiga elever. Studiehandledningen innebär att elever får delar av undervisningen på sitt modersmål. Den kan ges växelvis på svenska och modersmål. Eleverna får begrepp och sammanhang förklarade på ett språk de behärskar, så att det blir möjligt för dem att utveckla kunskaper i alla ämnen och använda sina tidigare kunskaper.

Både på grundskolenivå och gymnasial nivå ska en elev få studie- handledning på sitt modersmål om eleven behöver det. Fjärrunder- visning får användas för att ge elever handledning på modersmålet om det inte finns någon lämplig person att tillgå eller elevunderlaget är otillräckligt. Inom grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola får handledning på modersmål också ges på entre- prenad, om huvudman gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildning inom den egna organisationen.46

45 Ibid.

46 23 kap. 3 a 8 och 4 8 skollagen (2010:800), 5 kap. 4 8 och 5 a kap. skolförordningen (2011:185), samt 4 a kap. och 9 kap. 9 8 gymnasieförordningen (2010:2039).

94

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Språkstödjare

Innebär att en person, ofta volontär, ger samtalsträning till person som håller på att lära sig ett nytt språk. Det kan handla om att ge elever som läser svenska för invandrare möjlighet att lära sig svenska genom praktik inom t.ex. äldreomsorgen eller vid läxhjälp.47

Health Advocacy

Internationellt sett förekommer vid sidan av tolk även andra former av språkstöd, som Health Advocacy, hälsorådgivare eller Bilingual Linkworkers i Storbritannien. Så kallade hälsokommunikatörer finns även i Sverige, t.ex. i Stockholms län, Skåne och Östergötland.48 Hälsorådgivare ger stöd och främjar patienters rättigheter inom vård- området och kan ta initiativ riktade mot tillgänglighet, säker och kvalitativt bra vård. Tjänsterna är ägnade att komma förbi språk- och kulturklyftor, vilket kan innebära att mer påtagligt företräda eller agera i vårdtagarens intresse än en neutral tolk, som möjliggör för två eller flera parter att föra ett samtal trots språkbarriärer genom att kunna återge yttranden på det andra språket och samordna samtalet. Professionaliseringen har kommit under senare år, yrkesrollerna tycks dock ännu inte enhetligt utmejslad.49 Jämför det tidigare angivna begreppet kulturtolk.

Myndighetskommunikation på andra språk än svenska

Myndigheter kan som komplement till tolkning utveckla flerspråkig service för att underlätta informationsgivning och dialog med perso- ner som inte kan tala eller läsa svenska. Sådan service kan ges i muntlig eller skriftlig form, som via webbplatser eller som telefon- tjänster. Uppdrag om sådant utvecklingsarbete, som även kan invol- vera myndigheternas egna medarbetare, aktualiserades hösten 2017

47 Se t.ex. www.studieframjandet.se/cirkelledare/artiklar--inspiration/pedagogik-och- ledarskap/bli-en-sprakstodjare, 2018-09-03.

48 SKL, underlag till utredningen, 2018-02-22.

49 Information till utredningen från forskaren Eva Norström, Linnéuniversitetet, se även en.wikipedia.org/wiki/Health_advocacy, 2018-10-04.

95

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

av regeringen. Uppdraget berörde Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.50 Frågan om flerspråkig service anknyter även till minoritetsspråkens ställning och myndigheternas åligganden i och utanför berörda för- valtningsområden. Myndighetsutövning och handläggning av ären- den ska som en allmän princip ske på svenska språket, vilket regleras av bl.a. språklagen (2009:600). Lagen utgör en allmänt hållen ramlag som syftar till att ange svenskans och andra språks ställning och användning i det svenska samhället. Lagen syftar också till att värna svenskan och den språkliga mångfalden i Sverige samt den enskildes tillgång till språk. Institutet för språk och folkminnen, genom avdel- ningen Språkrådet, följer lagens tillämpning och verkar för att den offentliga förvaltningen använder svenska som huvudspråk.51

Av förarbeten till språklagen följer att det är naturligt att det i vissa fall kan förekomma kommunikation på andra språk än svenska, bl.a. vid muntlig kommunikation mellan företrädare för myndighe- ter och medborgare. De exakta gränserna för det område där svenska är obligatoriskt kan inte anges generellt, saken får bedömas i varje enskilt fall.52 Institutet för språk och folkminnen hävdar, i enlighet med språklagens förarbeten, att utrymme för en mer flexibel tolk- ning bör finnas när det finns goda skäl att använda annat språk än svenska. Det framhålls bland annat att nyanlända personer som ännu inte behärskar svenska kan behöva viktig samhällsinformation på sitt eget modersmål.53

3.2.4 Metoder och arbetssätt

Simultantolkning

Vid simultantolkning sker tolkning samtidigt som originalbudska- pet framförs. Vanligtvis krävs viss teknisk utrustning, t.ex. tolkkabin och hörlurar.54 Föjande begrepp används:

50 Regeringen (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig ser- vice. Arbetsmarknadsdepartementet, 2017-10-19, A2017/01961/I.

51 2 8 språklagen (2009:600) och 2 8 p. 8 förordningen (2007:1181) med instruktion för Insti- tutet för språk och folkminnen.

52 Prop. 2008/09:153, s. 29–30.

53 Institutet för språk och folkminnen (2010, 2011). Språkrådets uttolkning av språklagen, samt Språklagen i praktiken – riktlinjer för tillämpning av språklagen, Rapport 4, s. 34.

54 www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/simultantolkning, 2018-10-04.

96

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

– Relätolkning: Tolkning via ett andra språk.

– Returtolkning: Tolkning från modersmål till annat språk (normalt sker tolkning från ett eller flera språk till eget modersmål).

Simultantolkning kräver hög koncentrationsförmåga och vid längre tolkning behövs flera tolkar som avlöser varandra, normalt minst en eller flera gånger per halvtimme. Tolkarna bör i förväg få tillgång till förberedande material, t.ex. presentationer av ämnet.55

Konsekutivtolkning

En annan tolkteknik är konsekutivtolkning, där tolkning sker i pau- ser i framställningen. Lång konsekutiv är en teknik som förekommer i samband med t.ex. föredrag på ett språk som inte alla i publiken förväntas förstå. Tolken tar anteckningar och återger 5–10 minuters tal åt gången på ett annat språk. Kort konsekutivtolkning är den van- ligaste tekniken vid tolkning av dialoger, dvs. vid två- eller flerparts- samtal. Det innebär att tekniken även är den vanligaste tekniken inom offentlig sektor. Tolken återger det som sägs undan för undan

– vanligtvis en eller ett par meningar åt gången, vid behov med hjälp av stödanteckningar. Kommunikationen sker åt båda hållen och mötesdeltagare turas om att tala. Den professionella tolken har en samordnande funktion i samtalet. Även denna typ av tolkning kräver hög koncentrationsförmåga och vinner på att tolken har möjligheter att förbereda sig utifrån underlag om det möte som ska tolkas.56

Prima-vista tolkning

Tolkar i offentlig sektor ska muntligen kunna återge vissa skriftliga handlingar på ett annat språk, så kallad prima-vista tolkning eller avista- tolkning. Tolkningen sker som en kombination av tal och skrift, t.ex.

55 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

56 Ibid.

97

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

muntlig översättning av skriftligt dokument.57 Prima-vista tolkning ingår i Kammarkollegiets rättstolkningsprov sedan 2014.58

Viskningstolkning

En simultantolkningsteknik där normalt ingen tolkteknisk utrust- ning används. Tekniken används då ett möte hålls på ett språk och någon eller några deltagare behöver tolkning för att kunna följa det som sägs och för att själva kunna hålla ett anförande eller delta i en debatt. Tolken sitter bakom mötesdeltagaren och tolkar med låg röst. Viskningstolkning fungerar bäst vid kortare möten och under förutsättning att endast ett fåtal deltagare behöver tolkning. Tek- niken ställer lika stora krav på tolkens tolk- och språkfärdighet som simultantolkning med tolkteknisk utrustning. Viskningstolkning används bland annat vid domstolsförhandlingar.

Platstolkning

I verksamheter och avtal används begreppet platstolk eller påplats- tolk. Det är en form av kontakttolkning där tolken är fysiskt på samma ställe som klient och myndighet. Begreppen är väl etablerade och förekommer frekvent. Fördelar med denna typ av tolkning är att tolken även har tillgång till synintryck, t.ex. minspel och gester, vil- ket kan vara avgörande för att kunna återge yttranden korrekt. Dess- utom minskar risken för tekniska avbrott, som kan förekomma vid distanstolkning.

Distanstolkning

Distanstolkning eller fjärrtolkning kan delas in i undergrupperna tele- fontolkning och videotolkning, eller mer generiskt skärmtolkning. Distanstolkning innebär att tolken tolkar via telefon, video eller

57 Från det italienska uttrycket a prima vista, som används inom musiken, att spela/sjunga efter noter som man inte tidigare sett. Kan i vissa ramavtal omfattas genom option.

58 Kammarkollegiets hållning är att tolkens uppgift endast är att tolka, dvs. inte att samman- fatta texten. Det är också utgångspunkten för de prov som ges. Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

98

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

bildtelefoni. Möjligheter att distanstolka kan öka tillgängligheten till sådana tolkar som bedöms lämpliga för den aktuella uppgiften, men inte har möjlighet att ta sig till mötet.59

Distanstolkning kan organiseras i större skala genom ett callcenter med anpassad utrustning och för distanstolkning lämpliga lokaler, t.ex. i tolkförmedlings regi. Denna form av tolkning har även be- nämnts expresstolkning eller direkttolkning. Dessa senare begrepp används ännu inte på enhetligt sätt och riskerar även att missuppfattas, tolkningen är inte snabbare eller mer direkt än sedvanlig påplatstolk- ning eller distanstolkning. Tjänsten är relativt ny men växer snabbt i omfattning. Reglering sker bl.a. i Migrationsverkets särskilda ramavtal med leverantörer av telefontolktjänster via callcenter.60

Relätolkning

Relätolkning innebär tolkning mellan två språk med stöd av ett tredje, vilket kan användas om inte direkt tolkning mellan svenska och annat språk kan ske. Väljs relätolkning som metod kan myndig- heter även söka tolk på distans, t.ex. utomlands, för att översätta från klientens språk till engelska eller annat större språk. Det kan då krävas två tolkar, där den första tolkar från klientens språk till relä- språket (vanligen engelska eller annat världsspråk), och nästa tolk tolkar vidare till svenska. Den formen av tolkning innebär att myndigheter kan få tillgång till tolktjänster över hela världen, förut- satt att teknisk samordning kan ske. Det kan lösa behov då det gäller för Sverige ovanliga språk, där tolkkompetens helt saknas i landet. Begreppet började bl.a. användas av Migrationsverket i samband med att tolkverksamheten effektiviserades under 2016.

59 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29. Se även www.vardgivarguiden.se/- Patientadministration/tolktjanster/distanstolk, 2018-10-04. Skärmtolkning kan omfatta videoteknik, skype m.fl. tekniker. Teknikutvecklingen innebär att skillnader mellan olika plattformar/programvaror rent funktionellt suddas ut allt mer.

60 Migrationsverket (2014). Ramavtal Förmedling av telefontolktjänster via Call-center, ref.nr. 3.2.1-2013-15654.

99

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Standarder

Terminologi och språkliga resurser stöds av det standardiserings- arbete som sker inom SIS Standardisering och dess koppling till europeiskt och internationellt standardiseringsarbete. Det bidrar till att höja kvaliteten på terminologier som skapas och utvecklas inom olika fackområden. Standardisering av språkliga resurser syftar till att tydliggöra struktur och systematik i språket. Verksamheten inom SIS Standardiseringskommittéer styrs och drivs av dess deltagare, där företag, myndigheter, högskolor och universitet, ideella orga- nisationer m.fl. kan delta. Frågor relaterade till tolktjänster berörs bland annat i underkommittén Translation, interpreting and related technology, SC 5. Ett tjugotal standarder är hittills utgivna, bl.a. Tolk- ning – Riktlinjer för tolkning i offentlig sektor (ISO 13611:2014, IDT). Finansiärer i det svenska kommittéarbetet är AB Terminologicentrum TNC, Evama Medici HB och Göteborgs Universitet.61 Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet har dock framfört kri- tik mot bakomliggande engelsk standard, då det gällande offentlig sektor bedöms vara föråldrat och sakna stöd i forskningen.62

Digitala språkstöd

Utvecklingen inom området digitala språkstöd och artificiell intelli- gens (AI) utvecklas snabbt, även om dagens teknik ännu är i sin linda. Det gäller såväl olika digitala verktyg för översättning och ter- minologi, som mer avancerade hjälpmedel för skriftlig eller talad realtidsöversättning och tolkning. Kvalitet och funktion ligger ännu inte på tillräckligt kvalificerad nivå för att kunna möta kraven på professionella tolktjänster.

Utredningens direktiv tar inte uttryckligen upp denna typ av frågor. Viss bakgrund kring pågående teknikutveckling ges ändå i kapitel 11, eftersom detta med säkerhet kommer att påverka fram- tidens behov och utformning av offentligt nyttjade tolktjänster.

61 www.sis.se/standardutveckling/tksidor/tk100199/sistk115, 2018-01-03.

62 TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-17.

100

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

3.3 Tidigare utredningar inom området

Samhälleligt organiserad utbildning och kvalitetssäkring av tolkar i talade språk har funnits under lång tid. Folkbildning och högskole- utbildning har bedrivits för att tillgodose behovet inom offentlig och privat sektor sedan 1960- och 1970-talen. I detta avsnitt ges en kort tillbakablick över denna utveckling och de utredningsinsatser som gällt utbildning, auktorisation, förmedlingsverksamhet och ramavtal samt övrigt organisering av offentlig tolktjänstverksamhet.

3.3.1 Utbildning och auktorisation som offentligt åtagande

Utbildningen av tolkar för invandrare, så kallade kontakttolkar, påbörjades redan 1968 på initiativ av en arbetsgrupp inom dåvarande Inrikesdepartementet. Den skedde inom ramen för en försöks- verksamhet med korta kurser för tolkar i finska vid Nordens folk- högskola på Biskops Arnö. Verksamheten överfördes kort därefter till det nybildade Statens invandrarverk, kurserna förlängdes och antalet språk utökades. Utvecklingen ska ses mot bakgrund av den så kallade Invandrarutredningens delbetänkande om tolkfrågor 1972. Där före- slogs att kontakttolkutbildning skulle ske i form av folkbildning vid studieförbund och folkhögskolor i nära kontakt med utredningens förslag om en statlig och relativt fristående tolkskola inom hög- skolans ram. Utredningens förslag omfattade även inrättandet av en särskild nämnd för auktorisation av tolkar. Den högre tolkutbild- ningens organisering behandlades några år senare i en utredning inom dåvarande Universitetskanslersämbetet. En försöksverksam- het med högre tolkutbildning kom därefter att inledas vid Stockholms universitet 1976, följande år och i samband med hög- skolereformen inrättad som allmän utbildningslinje.63

Skolöverstyrelsen (SÖ) hade under denna period övertagit ansvaret för kontakttolkutbildning inom folkbildningen från Statens invandrarverk och utredde vidare hur särskilda studieplaner borde

63 Se bl.a. SOU 1972:83, Invandrarutredningen 2, UKÄ-rapport 1975:11 samt Ds U 1982:10.

101

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

utformas. Underlaget låg till grund för riksdagsbeslut och för- ordning (1977:461) om statsbidrag till kontakttolkutbildning m.m. angående utformning av folkbildningens kontakttolkutbildning från budgetåret 1977/78. Ett utbildningstak om 180 timmar sattes för utbildning vid vissa av SÖ utsedda studieförbund och folkhögsko- lor. Utbildningarna stod också under myndighetens tillsyn.64

Tolkarnas arbetsmarknadssituation utreddes 1979 av närmast berörda statliga myndigheter. Resultaten indikerade att en majoritet av tolkarna inte hade mer än enstaka uppdrag och att flertalet var tvungna att även ha annat förvärvsarbete. De så kallade godkända tolkarna, vilket då utgjorde en skyddad titel, hade fler uppdrag än de som inte godkänts i prov av den då ansvariga myndigheten, Kom- merskollegium. Arbetsmarknaden för tolkar befanns ha sin tyngd- punkt inom sjukvården och det sociala området, därnäst kom rätts- väsendet. Det konstaterades också att det på många håll i landet saknades en fungerande tolkservice och att fasta tolktjänster bara inrättats i några få kommuner.65

Inom Regeringskansliet genomfördes i början av 1980-talet utred- ningsinsatser kring utbildning och auktorisation av tolkar. Det kon- staterades att arbetsmarknadssituationen var annorlunda än för de flesta andra yrkesgrupper. En väl inarbetad kärna av tolkar på större orter kunde försörja sig inom yrket, därutöver fanns en stor krets deltids- eller fritidstolkar som kombinerade tolkning med annat för- värvsarbete. Arbetsmarknadssituationen fick även konsekvenser för intresset att genomgå längre utbildning. Den framtida invandringen, och därmed behovet av tolktjänster, kunde då inte överblickas. Snarast fanns uppfattningen att det under överblickbar tid inte skulle vara någon större utomnordisk arbetskraftsinvandring och att flykting- invandringen inte kunde bedömas. Tolkehovet bedömdes i vart fall inte öka. Förhoppningar fanns också om att dåtidens kurser i svensk- undervisning för invandrare skulle minska behovet av tolktjänster.66

Förslag utvecklades om att inrätta ett särskilt Tolk- och över- sättarinstitut dit högskolans tolkresurser skulle samlas. Efter ett antal års utredande inrättades slutligen Tolk- och översättarinsti- tutet (TÖI) 1986. Från 1992 fördelade TÖI även statsbidragen till

64 Ds 1982:10.

65 SEMKA och Svenska Utredningsinstitutet (1979), Arbetsmarknad och utbildningsbehov för tolkar i Sverige, Ds H 1982:2 och Ds U 1982:10.

66 Ds U 1982:10, s. 42–43.

102

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

tolkutbildning inom folkbildningen samt utövade därtill knutet till- synsansvar. Högskoleutbildningen kunde tillgodose behovet av kva- lificerade yrkestolkar i de så kallade världsspråken, medan folkbild- ningens mer lättrörliga och geografiskt utspridda resurser vid folkhögskolorna kunde täcka behoven av kontakttolkar inom en rad så kallade invandrarspråk.67 Viss oenighet förelåg i synen på det kvalitetssystem som utvecklats vid Kommerskollegium. En över- föring av ansvaret för godkännande eller auktorisation till ett nytt högskolebaserat institut ställdes mot att förvalta systemet inom Kommerskollegium. En diskussion fördes även kring frågan om auktorisation eller legitimation som lämplig metod att säkra kvali- teten på godkända tolkar.68

3.3.2 Avreglering av samhällets tolkförmedling

Under början av 1990-talet accentuerades den avreglering av tolkför- medlingsverksamheten som dittills i huvudsak bedrivits av regionala och lokala förmedlingar i kommunal eller landstingskommunal regi. Invandringen till Sverige ökade och därmed antalet talade språk. Den dåvarande förvaltningslagens utformning innebar också vissa skyl- digheter att vid behov anlita tolk vid myndighetsutövning och andra myndighetskontakter. Viss turbulens utvecklades på tolkmarkna- den. Nedskärningarna på den kommunala sektorn drabbade i bety- dande grad de s.k. invandrarförvaltningarna och invandrarbyråerna, som bland annat hanterade anlitandet av tolkar. Det nystartade Integrationsverket utredde dessa frågor 1999, som följd av reger- ingsuppdrag efter en rad skrivelser och uppvaktningar kring tolk- tjänstverksamheten. Myndigheten uppfattade en rad brister i den offentliga tolkverksamheten och lämnade förslag om att upprätta ett sammanhållet regelverk för tolkservice, där myndigheter bör anlita tolk vid all myndighetsutövning som rör personer som inte behär- skar svenska (ändring av 8 8 förvaltningslagen). Regelverket skulle enligt Integrationsverket beskriva kompetenskrav, där översyn borde ske av utbildning och arbetsvillkor för tolkar. En obligatorisk registrering och tillsyn behövdes av landets tolkförmedlingar.69

67 Lemhagen, G. och Almqvist, I. (2013). Tolk- och översättarinstitutet: En särskild inrättning 1986–2012, Tolk- och översättarinstitutet, Stockholms universitet, samt Ds U 1982:10.

68 Ibid. samt Ds H 1982:2.

69 Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice.

103

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Utredningens förslag föranledde inga mer omfattande åtgärder, annat än att utbildningen för tolkar sågs över i en rad senare utred- ningar. Statskontoret lämnade som följd av ett särskilt regeringsupp- drag några år senare förslag om att avskaffa den särskilda förord- ningen för Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet.70 Ansvaret för universitetets tolkutbildning föreslogs i stället entydigt läggas på lärosätets styrelse, med ansvar att vara nationellt centrum för vissa tolk- och översättarfrågor. TÖI borde enligt Statskontoret inte hantera fördelningen av statsbidrag till folk- bildningen. Det föreslogs att ansvaret skulle flyttas till en nyinrättad s.k. Tolkutbildningsnämnd. Vidare lämnades förslag om slutom- dömen, kostnader m.m.71 Vissa förändringar som följd av utredningen kom på sikt att genomföras. Förordningen för TÖI avvecklades, men först 2012, då fördelningen av statsbidrag till folkbildningen och till- synsansvaret över kontakttolkutbildningarna överfördes till Myn- digheten för yrkeshögskolan.72

Frågan om tolkförmedling kom senare åter att utredas, denna gång i en mer omfattande offentlig utredning. Förslag lämnades om ny lag för registrering och tillsyn av tolkförmedlingar med Kam- markollegiet som tillsynsmyndighet. En s.k. god tolkförmedlingssed borde enligt utredaren utvecklas. Vidare lades förslag om kompe- tensutvidgande rätt för offentligt ägda tolkförmedlingar att verka även utanför den egna kommunen, vilket skulle innebära ett undan- tag från kommunallagens principer.73 Vissa rekommendationer läm- nades också angående upphandling, utbildning och kartläggning av arbetsmarknadsvillkoren för tolkar. Utredningen saknade i flera stycken konkretion och föranledde inte några åtgärder.74

70 Förordningen (1993:920) om Tolk- och översättarinstitutet.

71 Statskontoret (2002). Ny organisation för tolk- och översättarutbildning, rapport 2002:11.

72 Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk.

73 Den så kallade lokaliseringsprincipen enligt 2 kap. 1 8 kommunallagen (2017:725) innebär att kommuner och landsting har hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknyt- ning till kommuns eller landstingsområde eller deras medlemmar. Lokaliseringsprincipen kan innebära en begränsning av kommuners möjligheter att samarbeta, eftersom en kommuns orga- nisation inte får överdimensioneras för att kunna utföra tjänster åt andra kommuner. Möjlig- heterna till kommunal samverkan har dock förenklats genom den generella rätt till avtalssam- verkan som numera gäller enligt 9 kap. 37 8 kommunallagen (2017:725), i sin lydelse från den

1 juli 2018. Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipen.

74 SOU 2004:15.

104

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Tolkförmedling för teckenspråkstolkar m.fl.

En rad utredningar har behandlat frågor som rör förmedling av teckenspråks- och skrivtolkar. Förmedlingsverksamheten sker inom detta område i huvudsak genom landstingens försorg. Hälso- och sjukvårdslagen reglerar landstingens skyldighet att erbjuda tolk- tjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom landstinget och vistas där stadigvarande. Landstingen har därför egna tolkcentraler, som svarar för merparten av denna tolkning.75

3.3.3 Fortsatt fokus på utbildning och kvalitet

Behovet av väl utbildade tolkar upplevdes fortsatt som stort. Den nya offentliga utredning som tillsattes för att granska tolkutbild- ningen lämnade 2005 en rad förslag om hur systemet kunde utveck- las. Förslagen avsåg en ny sammanhållen statligt finansierad grund- utbildning om två terminer inom folkbildningen, blockindelad på halvtid med 75–100 studieplatser per år. Vidare lämnades förslag kring behovsinventering, rekrytering, information, nationella för- kunskapskrav, intyg, studievägledning och tillsyn med Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, som ansvarigt organ. Ytterligare förslag lämnades om vidareutbildning, fördjupning, språktest, nationellt register över tolkar samt översyn av statistikbehovet under TÖI:s ansvar. TÖI föreslogs även få resurser för egen forskning.76

Förslagen blev startskottet till uppdrag från regeringen om en statligt finansierad sammanhållen grundutbildning inom folkbild- ningen under TÖI:s överinseende. Förkunskapskrav och bedöm- ningar infördes samt prov på moment i utbildningen. Det hade tidi- gare inte funnits och resulterade i en kvalitetshöjning.77

Det interna beredningsarbetet på Regeringskansliet resulterade även i förtydligade förslag på förbättrad tolkservice, bland annat i frågor som rörde språktest, register- och statistikfrågor. Ett avgifts- finansierat språktest i 60 språk för tolkar föreslogs under TÖI:s ansvar. Kammarkollegiet skulle ansvara för ett nationellt tolkregister

75 SOU 2011:83 samt Statskontoret, Rapport 2015:25.

76 SOU 2005:37.

77 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-22.

105

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

för alla praktiserande tolkar som uppfyllde vissa kvalifikationskrav. Vidare föreslogs att Statistiska centralbyrån, SCB, skulle ges i upp- drag att genomföra en förstudie för nationell statistik inom tolk- serviceområdet.78

Viss utveckling har därefter skett. Registret över tolkar omfattar vid sidan av auktoriserade tolkar numera en särskild kategori tolkar som genomgått tolkutbildning under statlig tillsyn. SCB avböjde av olika skäl att utveckla en nationell offentlig individstatistik kopplad till språktillhörighet. I stället resonerades om alternativa vägar att mer löpande ta fram statistik för tolkar och tolktjänster.79

3.3.4 Auktorisationsfrågor och rättskedjans behov

Statskontoret erhöll 2010 ett nytt utredningsuppdrag i tolkfrågan, denna gång med inriktning på ansvars- och organisationsfrågor kring auktorisationen av tolkar. Bakgrund till uppdraget var den brist på auktoriserade och utbildade tolkar som kunde upplevas inom dom- stolar, andra statliga myndigheter, kommuner och landsting. Stats- kontoret analyserade och resonerade kring dessa frågor och drog i sin rapport också vissa försiktiga slutsatser, dock utan mer konkreta förslag.80 Utredningen föranledde inte några direkta förändringar i systemet. Utbildningsvolymen i den befintliga strukturen kom dock på längre sikt att utökas som en samlad följd av en rad utredningar och önskemål från olika aktörer.

Problematiken kring tolkförmedlingarna levde vidare. Frågan om tillsynsbehov uppmärksammades bland annat i en motion 2009/10, men avvisades av riksdagen.81

En ny offentlig statlig utredning behandlade 2012 mer avgränsat behov samt reglering av tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden.82 Utredningens förslag avsåg främst tvingande regler om rätt till tolkning i domstol och under förundersökning. Kvalitets- kraven för tolkning borde enligt utredningen höjas och regler om

78 Ds 2006:24.

79 Ibid., samt SCB:s remissvar.

80 Statskontoret (2012). En tolkningsfråga. Om auktorisation och åtgärder för fler och bättre tolkar, rapport 2012:02.

81 Motion till riksdagen 2009/10:Fi300, Wittgren-Ahl, S. och Olander R.

82 SOU 2012:49.

106

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

tystnadsplikt införas även för ej auktoriserade tolkar. Vidare före- slogs att återbetalningsskyldighet genom domslut i förekommande fall inte skulle omfatta kostnader för tolk.

Regeringen lämnade i anslutning till utredningen förslag om att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Kompetenskraven skulle skärpas för tolkar som anlitades av dom- stolar och brottsutredande myndigheter. Om det var möjligt skulle auktoriserad tolk eller översättare anlitas. Den som dömdes för brott skulle inte betala statens utlägg för offentlig försvarares tolkning av överläggning med den tilltalade. Motsvarande kunde gälla privat försvarares utlägg för tolk. Tystnadsplikt skulle införas för tolk som inte var auktoriserad i samband med överläggningar och rättsliga förberedelser.83 Lagändringarna trädde i kraft 2013.

Statskontoret anlitades för ytterligare utredningsinsatser med inriktning på effektivisering av domstolarnas användning av tolkar. Statskontoret konstaterade efter genomförd analys att det inte fanns någon enskild åtgärd som kunde lösa problematiken kring tolkning inom domstolsväsendet. För att nå bästa möjliga effekt behövde en rad olika åtgärder vidtas, såväl mindre som mer omfattande. Det gällde stöd till domstolarna för ökad likformighet, utveckling av tek- niska lösningar, bättre beställarkompetens, utveckling av admi- nistrativa stödsystem (avropsportal), utvecklat ramavtal, förstärkt uppföljning och utvärdering samt bättre samordning av tolkrela- terade frågor genom en särskild s.k. samordnare.84

Ett påföljande regeringsuppdrag till Domstolsverket resulterade i ett särskilt tolkprojekt. Övergripande mål för arbetet var att ut- veckla ett åtgärdspaket som bidrog till effektivitet, enhetlighet och rättssäkerhet. Projektet omfattade (1) gemensamma riktlinjer för anlitande av tolkar, (2) utbildning för domstolspersonal och (3) tek- niklösning för tolkning med stöd av videokonferensteknik. Arbetet genomfördes under 2017.85

83 Prop. 2012/13:132.

84 Statskontoret (2015). Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol, rapport 2015:1.

85 Justitiedepartementet (2016). Uppdrag till Domstolsverket att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol, 2016-09-15, dnr Ju2015/00831/DOM(delvis).

107

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

3.3.5 Yrkesutbildning, upphandling och styrning

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, genomförde på reger- ingens uppdrag en serie utredningsinsatser kring behovet av kon- takttolkar och hur detta kunde mötas utbildningsmässigt. MYH konstaterade i en inledande rapport 2015 att det mesta pekade på att det förelåg stor brist på tolkar och i synnerhet kvalificerade tolkar som är utbildade och/eller auktoriserade. Dagens utbildningar be- dömdes inte kunna täcka behoven. Vid avrop av tolkar till statliga myndigheter som Migrationsverket och Domstolsverket angavs brist på rättstolkar och landstingen pekade på att de behöver fler sjukvårdstolkar. Kommunerna efterfrågade fler påplatstolkar, men blev i många fall hänvisade till telefontolkar. Landets tolkresurser tycktes i huvudsak koncentrerade till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, i övriga delar av landet, framför allt på lands- bygden, var tillgången mer varierad. De tolkspråk som efterfrågades följde i hög utsträckning flyktingströmmarna och handlade i första hand om arabiska, dari, somaliska och tigrinska, men en lång rad mindre språk aktualiseras ständigt. Behovet av platstolkar angavs som fortsatt stort, telefon- och videotolkning bedömdes av flera aktörer vara det enda sättet att möta en ökad efterfrågan på tolkar.86

I det korta perspektivet föreslog MYH en temporär satsning under 2016 med ett ökat antal platser på den sammanhållna grund- utbildningen till kontakttolk inom folkbildningen. Därutöver kräv- des en mer långsiktig volymökning i form av andra utbildnings- modeller. MYH pekade på behov av fortsatt utredning för att avgöra var i systemet utbildningen till tolk bör ligga samt på vilken nivå. Det behövde även utredas lämpliga modeller för yrkesutbildning, så att de samlade modellerna kunde komplettera varandra. Vidare fanns behov av att gällande förordning justerades så att även andra aktörer än de inom folkbildningen kunde erhålla statsbidrag. En alternativ och längre yrkesutbildning på heltid behövdes. Ökad flexibilitet och samverkan efterlystes mellan utbildningsanordnare och offentliga avnämare, lokalt och regionalt. En effektiv tillsyn och kvalitets- granskning förutsatte enligt MYH vidare att ansvarig myndighet ges helhetsansvar och reella förutsättningar samt att utbildningarnas

86 MYH (2015, 2016). Översyn kontakttolk slutrapport, samt Samhällets behov av kontakt- tolkar.

108

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

genomförande reglerades i förordning. Det statliga- och kommunala åtagandet och kunskapen kring tolkning behövde stärkas.87

Regeringen tillförde, bland annat som följd av utredningarna, från 2016 varaktigt 21 mnkr till grundutbildningen till kontakttolk, vilket medgav en kraftig utökning av antalet platser. Fortsatta utrednings- uppdrag lämnades till MYH, dessutom tillsattes ytterligare en offent- lig utredning för att i vid mening analysera samhällets behov och utformning av tolktjänster, den nu aktuella utredningen om Effek- tiva och ändamålsenliga tolktjänster.

Myndigheten för yrkeshögskolan lämnade 2016 ytterligare för- slag i utbildningsfrågan. De innebar (1) förslag om en ny utbildning till tolk i talade språk inom yrkeshögskolan som leder till yrkes- högskoleexamen, (2) en kort tolkutbildning som kan anpassas efter den studerandes behov, och (3) en möjlighet till certifiering och vali- dering av individers tolkkompetens. Det angavs att kontakttolk- utbildningarna behövde en starkare statlig styrning. Utbildningar till språktolk, som ligger utanför den akademiska utbildningen, borde enligt MYH samordnas under en myndighet. Vidare lämnades för- slag på nivåangivelser för kontakttolkutbildningar och vilka anord- nare som borde kunna få statsbidrag för att genomföra dessa utbildningar.88

En rad synpunkter inkom på utredningsförslagen, bland annat från högskolan. Det framfördes att en nationell översyn som också omfattade högskolans tolkutbildning borde göras, där högskolans roll borde omvärderas. En längre akademisk tolkutbildning behöv- des för att stärka professionaliseringen av tolkyrket. Det framhölls att det inte fanns något snabbt och enkelt sätt att komma till rätta med bristen på kvalificerade och auktoriserade tolkar. En långsiktig strategi behövdes för att möta samhällsbehoven.89

Myndigheten för yrkeshögskolans utredning resulterade bland annat i uppdrag till MYH att genomföra försöksverksamhet med den föreslagna utbildningen till kontakttolk inom yrkeshögskolan. Verksamheten ska totalt omfatta 160 utbildningsplatser med inle- dande start 2019, där uppföljning och utvärdering ska slutredovisas

87 Ibid.

88 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk.

89 Stockholms universitet, TÖI (2015). Synpunkter på redovisningen av MYH:s regerings- uppdrag ang. tolkutbildning, Dnr SU FV-1.1.3-1317-15, samt Högskolans roll i utbildningen av tolkar, Dnr SU 154-2.1.1-0126-15.

109

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

senast 2022. Regeringens samlade åtgärdspaket berörde samtidigt frågan om språkstöd i andra former än genom tolk. Särskilda upp- drag kring detta lämnades till en rad myndigheter, dock inte inom hälso- och sjukvårdsområdet.90 Inom detta område hade Social- styrelsen som följd av ett tidigare kartläggande utredningsuppdrag konstaterat att det förelåg brist på tolkar i de språk som efterfrågades i störst utsträckning och att de kvalificerade tolkarna väljer bort hälso- och sjukvården. Situationen förvärrades gradvis och omtag behövdes, bland annat en tydlig definition av vem som kan kalla sig tolk. Auktorisation bedömde Socialstyrelsen inte som möjlig för alla språk som efterfrågades inom området. Upphandlingsförfaranden inom landstingen befanns betona pris mer än kvalitet, det saknades också samordning inom sektorn. Det behövdes enligt Socialstyrel- sen därför andra former av språkstöd som komplement till tradi- tionella tolkar.91

Ramavtalen och deras tillämpning

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ansvarar för ett av de tre ramavtal som gäller tolktjänster i statlig verksamhet. Avtalet används av samtliga myndigheter utom Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen, som tecknar egna ramavtal. Under 2016 genomförde inköps- centralen en studie för att belysa pågående utveckling inom området och behovet av fortsatta ramavtal. En dryg tredjedel av tillfrågade myndigheter (totalt 343) redovisade sina behov och hur dessa dittills kunnat mötas. Trots att tre fjärdedelar av myndigheterna efterfrågat rättstolk angav en fjärdedel att detta sällan eller aldrig kunde mötas av förmedlingarna. Projektgruppen konstaterade att det fanns behov av fortsatta ramavtal, vilka behövde utvecklas i en rad avseenden. Det gällde tolkarnas arbetsförhållanden, liksom möjligheter att utveckla tekniska avropslösningar, registrering och förmedling av tolkar. Ramavtal bör enligt studien utformas så att samtliga myndigheter

90 Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyn- digheten och Skatteverket, 2017-10-19, dnr A2017/01961/I.

91 Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården. Kartläggning våren 2016.

110

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

kan använda dem.92 Området är sedan slutet av oktober 2017 avtals- löst i avvaktan på att nytt avtal kan tecknas av Statens inköpscentral. Tilldelningsbeslutet våren 2018 har överklagats.

Ramavtalens tillämpning utgör en viktig och ofta komplicerad del av myndigheternas arbete med avrop av tolktjänster. Kammarkol- legiet har genom särskilt regeringsuppdrag utvecklat en tjänst för att underlätta avrop inom ramavtalsområdet för tolkförmedlingstjäns- ter.93 En sådan tjänst för avrop ska möjliggöra uppföljning av tolk- tjänster och kunna identifiera de språkbehov som finns. Uppdraget inleddes med en förstudie där samverkan huvudsakligen skedde med Domstolsverket, Migrationsverket och Polismyndigheten.94

Kammarkollegiet, med ansvar för auktorisationen av tolkar och översättare, gavs i regleringsbrevet 2017 uppdrag att närmare kart- lägga och analysera situationen kring auktorisationsfrågor. Kollegiet redovisade pågående utvecklingsarbete och konstaterade bland annat att det inte behövs ett nytt certifieringssystem, utan en arbets- marknad som inspirerar till utbildning, auktorisation och utveckling i tolkyrket. En omfattande genomlysning gjordes av myndigheter- nas förhållningssätt till tolkmarknaden och de förutsättningar som präglat auktorisationsprocessen genom åren. Även nordiska för- hållanden i auktorisationsfrågor belystes. Kammarkollegiet fann att det var myndigheterna som satte marknaden och spelreglerna för tolktjänster. Tillämpningen av olika statliga ramavtal utgjorde en viktig påverkansfaktor och innebar bland annat att auktoriserade tol- kars möjligheter att få uppdrag kringskars. En rad pågående anpass- ningar av processen för auktorisation lyftes fram, där målsättningen var att öka antalet auktorisationer och språk som omfattas.95

92 Kammarkollegiet, Statens inköpscentral (2016). Förstudierapport inom tolkförmedlings- tjänster.

93 Regleringsbrev för Kammarkollegiet budgetåret 2017.

94 Kammarkollegiet (2017). Förstudierapport. Utveckling av tjänst för avrop från ramavtal för tolkförmedling.

95 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt Tolkanvändningen i staten, Så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar.

111

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Övriga utredningar

En rad utredningsinsatser under senare år har också genomförts på initiativ av berörda organisationer eller i form av forsknings- och examensarbeten inom högskolan. Ett sådant mer omfattande arbete genomfördes 2016 i anslutning till Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet.96 I rapporten konstateras att utbildnings- strukturen för offentligt finansierad tolkutbildning i Sverige lades fast på 1970-talet och medförde en uppdelning av utbildningsansva- ret mellan folkbildningen och högskolan. Strukturen har inte varit föremål för nationell översyn sedan 1982 och bedöms inom univer- sitetet som föråldrad och ineffektiv. Konsekvensen var, enligt utred- ningen, att 90 av 100 tolkar utbildades inom folkbildningen och där endast erhåller utbildning motsvarande fyra månaders heltidsstudier. En rad åtgärder bedömdes som nödvändiga, bland annat beslut om en reviderad treårig tolkutbildning på högskolan, en ny utbildnings- struktur där tolkutbildningarna med statlig finansiering inte konkur- rerade med varandra, kompetensstege för tolkar som även kopplas till det offentliga tolkregistret, översyn av tolktaxor, förbättrad statlig styrning, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och översyn av ramavtalens behandling av kvalitets- och kompetensfrågor. Beslut har därefter fattats av regeringen om successiv förstärkning av resurserna till tolkutbildningen vid Stockholms universitet. Sam- mantaget avsätts 4,2 miljoner kronor till tolkutbildning och utbild- ning till tolklärare 2018, 7,2 miljoner kronor 2019 och 9,6 miljoner kronor årligen från 2020.97

Ett omfattande tolkprojekt bedrevs under perioden 2008–2011 vid Lunds universitet och Linnéuniversitetet. Projektet avsatte ett mångsidigt kunskapsunderlag på empirisk grund och belyste olika aspekter av tolkning och tolkens arbetsförhållanden. De läromedel och den forskningsrapportering som blev resultatet används inom olika tolkutbildningar och har utgjort en del av det vetenskapliga kunskapsunderlag som åberopas i kraven på utveckling och för- ändring inom området.98

96 Almqvist, I. (2016). Tolkutbildning i Sverige Ett kritiskt vägval.

97 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16.

98 Norström, E, Gustafsson K. och Fioretos, I. (2014). Tolkade möten: Tolkningens betydelse för rättssäkerhet och integration, Studentlitteratur. En rad forskningsartiklar har också publicerats från Lunds universitet.

112

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

En rad granskande rapporter i form av olika examensarbeten finns tillgängliga. I en uppsats i rättssociologi från Lunds universitet förs bland annat uppfattningen fram att det rådande tolksystemet inom rättsväsendet inte kan garantera alla medborgare en rättvis rättegång. Ökad kompetens hos de tolkar som används förutsätter ökade resurser till utbildningssystemet och Kammarkollegiet. Fort- satt forskning behövs, bland annat avseende tolkförmedlingsverk- samheten.99 Ytterligare en uppsats från Lunds universitet avhandlar tillämpningen av god tolksed och dess påverkan på rättssäkerheten i domstolar. Bristen på kontroll och verifiering av vad som skett vid tolkningen uppges kunna skapa problem för rättssäkerheten, både till följd av oskickliga tolkar och på systemnivå genom bristfälliga förmedlingar.100

Ett examensarbete i förvaltningsrätt vid Stockholms universitet förde fram farhågor om att rättssäkerheten riskeras genom principen om lägsta pris utan hänsyn till kvalitet vid upphandling av tolktjänster. Tolkförmedlingar har blivit riskfaktorer i fördelningen av tolkar, bristen på granskning ger också utrymme för att de lämnar felaktiga och ibland vilseledande uppgifter. De privata tolkförmedlingarna uppgavs konkurrera genom hur de sätter tolkarnas arvoden. Gransk- ningen av auktoriserade tolkar brister enligt uppsatsen, vilket kan utgöra ett problem, liksom tolkens svaga ställning i arbetslivet.101

3.3.6 Utredningsinsatser kring teckenspråkstolkning

Tolkutredningens uppdrag avser inte teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar. I arbetet ska dock hänsyn genomgående tas till utbild- ningsvägar och tillsynsfunktioner inom detta område, samt hur ut- redningens författningsförslag kan påverka den typen av tolk- tjänster. Tidigare utredningsinsatser inom området kan därför vara av visst intresse för jämförelser.

Utredningen En samlad tolktjänst hade i uppgift att kartlägga och analysera den samlade funktionaliteten hos tolktjänster för barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het inom olika samhällsområden. Utredningen fann att ansvarighet

99 Millbourn (2012). Tolkmissar ett hot mot rättssäkerheten? Lunds universitet.

100 Dushica, A. (2012). ”Rättssäkerheten är i gungning”. Lunds universitet.

101 Alnashi, M. (2008). Tolkning, översättning och språkanalyser ur rättssäkerhetsperspekti- vet. Stockholms universitet.

113

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

och styrning vilade på en rad olika huvudmän och regelverk, vilket begränsade samhällets möjligheter att erbjuda resurseffektiva tolk- tjänster av hög kvalitet. Förslag lämnades i en rad avseenden. En samordnad tolktjänst eftersträvades genom ”en ingång” för tolk- användare. Inslaget av självbestämmande borde också öka för använ- darna, där dessa i större utsträckning själva skulle välja utförare av tolktjänster. En mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisa- tion förespråkades genom att resurser för tolktjänster samordnades till en huvudman liksom ansvar och drivkrafter för en ökad teknik- användning. Förutsättningar behövde också skapas för kvalitetsut- veckling, uppföljning och statistikförsörjning på tolktjänstområdet.

Utredningen föreslog vidare utveckling av ett tydligare, mer för- utsägbart och lättöverskådligt regelverk genom att bestämmelser om tolktjänster samlas i särskild lag. Därtill behövdes ökad tydlighet i ansvarsfrågor samt informationssatsningar till tolkanvändare.

Utredningen föreslog bildandet av en ny statlig Tolktjänstmyn- dighet, med ansvar att förmedla tolktjänster, antingen genom an- ställda tolkar eller upphandlade tolkbolag. Myndigheten skulle också samordna och koordinera teckenspråkiga tolkuppdrag nationellt och regionalt utifrån aktuella behov och efterfrågan i olika delar av landet samt ta över ansvaret för Post och telestyrelsens bild- och text- telefonitjänster. Huvudansvaret för att erbjuda tolktjänst till barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het skulle därmed överföras från landstingen till staten.

Tolktjänstmyndigheten föreslogs inte utöva tillsyn över andra myndigheters tolkverksamhet inom teckenspråksområdet, men där- emot ha en aktiv rådgivande roll gentemot andra myndigheter. 102

Utredningens förslag har inte genomförts men i vissa avseenden fått stöd från berörda organisationer. Vid en demonstration 2018 framförde teckenspråkiga döva krav på att en nationell och likvärdig tolktjänst inrättas över hela landet samt att det för döva begränsande regelverket för tolkning i arbetslivet förändras (se närmare kapitel 5).103

102 SOU 2011:83.

103www.sprakochfolkminnen.se/om-oss/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/nyheter- 2018/2018-04-26-tolktjansten-behover-forandras-anser-teckensprakiga.html, 2018-10-04.

114

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Statskontoret utredde det fortsatta behovet av tolkar 2015. Det konstaterades då att utbildningen till teckenspråkstolk vid folkhög- skolorna var överdimensionerad, arbetsmarknaden mättad och att behoven av tolkar borde minska på sikt. Man förordade främst sats- ning på fortbildning av lärare och tolkar, där Stockholm universitet bedömdes vara en lämplig utförare.104

3.4 Omfattning och tillgänglighet för tolktjänster

Utredningens direktiv indikerar en betydande obalans mellan sam- hällets, dvs. främst offentlig sektors, efterfrågan på tolktjänster och tillgången på tolkar. Utredningen noterar under sitt arbete att den upplevda obalansen inte enbart har sin bakgrund i faktisk tillgång på tolkar, utan sammanhänger med styrning och andra förhållanden. Underskottet kan inte heller ses som ett nytt fenomen, men får ökad aktualitet i samband med att nya grupper asylsökande och nyanlända kommit till Sverige. Enligt direktiven ska utredningen som ett led i sitt arbete

• uppskatta hur stort antalet verksamma tolkar är,

• kartlägga i vilka situationer tolk används av myndigheter, kom- muner och landsting samt vilken kompetensnivå som tolkar har för olika uppdrag, samt

• kartlägga myndigheternas, kommunernas och landstingens behov av tolkar bl.a. vad avser kompetens och språkkompetens.105

Direktiven lyfter i sammanhanget fram ytterligare uppgifter för utredningen, att kartlägga antalet felanmälningar och vilka uppdrag de kan kopplas till samt omfattningen av att barn tolkar åt anhöriga. Dessa frågor behandlas längre fram i detta kapitel och i kapitel 9.

104 Statskontoret (2015). Rapport 2015:25.

105 Dir. 2017:104, s. 9.

115

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

3.4.1 Verksamma tolkar i talade språk

En rad tidigare försök har gjorts för att uppskatta antalet verksamma tolkar i landet. Utredningen har kompletterat sådana uppgifter från senare år med mer aktuella bedömningar från tillfrågade myndig- heter och organisationer. Statistikkällor och lämnade uppskattningar är behäftade med en rad metodologiska svårigheter och får därför bedömas med försiktighet. Några problem utgörs av den oklara defi- nitionen av vad en tolk är, den snabba omsättningen i yrket och av att en betydande andel tolkar sysslar med andra uppgifter och endast tolkar på begränsad deltid. Detta bekräftas i utredningens kontakter med branschens företrädare på förmedlingssidan, där det framhålls att situationen hela tiden förflyttar sig och varierar från tid till annan.106 Det är således svårt att med någon större exakthet lägga fast antalet reellt yrkesverksamma tolkar i landet. Det sammantagna underlagsmaterialet belyser dock omfattningen av det ungefärliga antalet verksamma tolkar på olika kvalifikationsnivåer.

106 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

116

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Regeringen bedömde 2010 i samband med ett uppdrag till Stats- kontoret107 att det vid den tiden totalt fanns cirka 6 000 personer som arbetade som tolkar i landet. Det var ungefär samma antal som Tolkförmedlingsutredningen angav 2003, med hänvisning till en egen enkät till tolkförmedlingarna och uppgifter från Sveriges Tolk- förbund, STOF.108 Bedömningen avsåg aktiva tolkar. Detta är, som Statskontoret påpekat, inte ett entydigt begrepp. Det är stor skillnad på tolkar som arbetar heltid och på dem som utför enstaka uppdrag under ett år, trots att båda kategorierna enligt Statskontoret kan kal- las aktiva.109 Myndigheten för yrkeshögskolan redovisar i sin kart- läggning 2015 att andelen heltidsverksamma tolkar kan ligga på mellan 3 och 30 procent av samtliga tolkar, där heltidssysselsättning företrädesvis förekommer inom de större tolkspråken.110 Tolkför- medlingsutredningen förde drygt tio år tidigare ett resonemang kring det betydande antal tolkar som sammantaget förtecknades av tolkförmedlingarna, drygt 15 000 år 2003. Det konstaterades att dubbelregistrering av tolkar förekom mellan förmedlingar och att cirka en tredjedel av de registrerade inte bedömdes som aktiva. Om- sättningen av verksamma inom yrket är historiskt sett stor.

Behovet av statistik över yrkesverksamma tolkar bereddes senare inom Regeringskansliet, med förslag om att bland annat utveckla ett nationellt tolkregister. Inga större förändringar kom dock att genomföras utöver den frivilliga registrering av utbildade tolkar som infördes genom Kammarkollegiet 2016.111 Där fördes sedan tidigare förteckning över auktoriserade tolkar samt ett webbaserat register med frivilligt deltagande.

Svårigheterna med att uppskatta antalet verksamma tolkar sam- manhänger med bristen på tillförlitlig yrkes- och branschstatistik. Organisationsstatistiken är också ofullständig. Bristerna kunde,

107 Regeringsuppdrag till Statskontoret att analysera och belysa vissa tolkfrågor, 2010-12-16, Dnr Ju/2010/7500/DOM.

108 SOU 2004:15, s. 157.

109 Statskontoret (2012). En tolkningsfråga. Rapport 2012:2, s. 13–14.

110 MYH (2015). Översyn kontakttolk slutrapport. Återrapportering, s. 12.

111 En tolk har rätt att ingå i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar om hon eller han med godkänt resultat genomgått antingen Tolkutbildning på grundnivå (30 eller 90 högskole- poäng), Konferenstolkutbildning på avancerad nivå (60 högskolepoäng) vid Tolk- och över- sättarinstitutet vid Stockholms universitet eller den sammanhållna grundutbildningen för tol- kar i talade språk hos en behörig utbildningsanordnare inom folkbildningen. Detta regleras i Kammarkollegiet föreskrifter (KAMFS 2015:5) om register över utbildade tolkar, senast ändrade genom KAMFS 2016:6. Även utbildade teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skriv- tolkar kan ingå i registret.

117

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

enligt Tolkförmedlingsutredningen, bland annat sammanhänga med den låga organisationsgraden inom branschen och frånvaro av tradi- tioner då det gällde facklig organisering i många tolkars ursprungliga hemländer. Merparten av de yrkesverksamma är frilansande, endast en liten andel är anställda. Kammarkollegiets register över aukto- riserade och utbildade tolkar representerar endast en mindre del av antalet aktiva tolkar, även om förhållandet varierar mellan olika språk. Behovet av att utveckla statistikfrågorna behandlas mer utför- ligt i kapitel 8, tillsynsfrågor.

Utredningen har vid diskussioner med Språkföretagen, inom branschorganisationen Almega, som representerar cirka 75 procent av förmedlingsbranschen, tagit upp frågan om antalet verksamma tolkar. Språkföretagen bekräftar bilden av att merparten tolkar registrerar sig vid flera olika förmedlingsorgan och att ett stort antal tolkar endast bedriver begränsad verksamhet som tolk vid sidan av annan sysselsättning. Betydande förändringar har skett från den tidi- gare dominerande kontakttolkningen på plats, till dagens situation där cirka 60 procent av marknaden uppges gälla distanstolkning. Det totala antalet verksamma tolkar bedöms ligga på mellan 4 500 och 5 000, där flertalet är skrivna på alla relevanta förmedlingar. Ungefär 20 procent bedöms kunna försörja sig enbart på tolkning. Ålders- strukturen anges av Språkföretagen som sned, där många äldre tolkar ”inte har råd att pensionera sig.”112

En ytterligare indikation på hur många tolkar som finns i Sverige är de uppgifter som tolkförmedlingarna själva presenterar på sina res- pektive webbplatser. Ett exempel är Språkservice som uppger att de har 6 000 tolkar och översättare,113 medan Semantix anger 8 500 tolkar, översättare och språkkonsulter i sina register.114 Transvoice, en annan av de större aktörerna på marknaden, uppger att de har cirka 4 000 tol- kar och översättare i sitt nätverk.115

Antalet auktoriserade tolkar i de vanligaste språken redovisas i tabell 3.4. Auktorisationer inom de vanligaste dryga dussintalet språ- ken svarar för cirka två tredjedelar av samtliga auktoriserade tolkar i landet. Totalt sett fanns i början av 2018 auktoriserade tolkar inom

112 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

113 Språkservice webbplats www.sprakservice.se, 2018-10-04.

114 Semantix webbplats www.semantix.se, 2018-10-04.

115 Transvoice webbplats www.transvoice.se, 2018-10-04.

118

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

38 talade språk. Kammarkollegiet anordnar under 2018 auktorisa- tionsprov i totalt 46 språk, vilket bedömdes svara mot ett aktuellt och varaktigt samhällsbehov.116

117

118

119

120

121

122

Kammarkollegiet konstaterar i en aktuell kartläggning att det just i de språk där samhällets tolkbehov är som störst, är lägst andel tolkar som blir godkända i proven. Endast några enstaka procent av de sökande bedöms ha de språkkunskaper och tolkningsfärdigheter som krävs för att klara proven i språk som t.ex. tigrinska, somaliska, arabiska och persiska.123 Provdeltagandet är i enlighet med gällande förordning förknippat med vissa kostnader. Under 2017 var avgiften 2 300 kronor per provtillfälle.124 Avgiften behöver dock inte alltid

116 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt kompletterande upp- gifter 2018-01-15.

117 Auktoriserad tolk har genomgått ett kvalificerat yrkesprov och står under tillsyn av Kam- markollegiet. I vissa språk finns det auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolk och sjukvårdstolk.

118 Kammarkollegiets nationella tolkregister över auktoriserade respektive utbildade tolkar, 2018-10-03. En utbildad tolk har genomgått en sammanhållen utbildning på universitet eller inom folkbildningen med finansiellt stöd från Myndigheten för yrkeshögskolan. Registret omfattar endast dem som ansökt om registrering och gett sitt tillstånd till publicering. Viss dubblering av enskilda tolkar kan förekomma om tolk är auktoriserad i flera språk, endast tolkar i talade språk redovisas.

119 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

120 Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport. Uppskattning av antalet aktiva tolkar, bygger på uppgifter från de dominerande tolkförmed- lingarna Språkservice, Semantix och Transvoice.

121 Statskontoret (2012, 2015). Utredningsrapporterna 2012:2, s. 13 och 2015:1, s. 18. Uppgif- ten om antal tolkar härrör från det regeringsuppdrag som lämnades till Statskontoret att ana- lysera och belysa vissa tolkfrågor 2010-12-16, Dnr Ju/2010/7500/DOM.

122 SOU 2004:15, s. 157–158.

123 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 47.

124 Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare samt avgiftsförord- ningen (1992:191), avgiftsklass 4.

119

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

betalas av den sökande själv utan kan t.ex. täckas helt eller delvis av berörd tolkförmedling. Språkföretagens medlemsföretag, organi- serade i Almega, uppges i regel stå för auktorisationsavgiften för de tolkar de samarbetar med om de visat hög aktivitet och bedöms ha förutsättningar att klara proven.125

126

127

128

Källa: Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, samt kompletterande uppgifter 2018 -01-16.

125 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

126 2006 var startår för examination från den sammanhållna grundutbildningen till tolk inom folkbildningen, liksom för Kammarkollegiets statistik över deltagare i auktorisationsprov.

127 Bosniska, kroatiska, serbiska.

128 I teckenspråk fanns 230 auktoriserade tolkar per 1 januari 2018, varav 209 nya auktori- sationer (439 provdeltagare) under perioden 2006–2017. Utöver de i tabellen förtecknade fanns ytterligare 240 provdeltagare (varav 25 godkända nya auktorisationer) under perioden i

20 olika talade språk med mellan 0–10 auktoriserade tolkar vardera per 1 januari 2018. Viss dubblering av individer förekommer i summan av samtliga provdeltagare mellan och inom språk, eftersom deltagare kan göra upprepade prov i ett eller flera språk. Nya auktorisationer

120

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Exempel på ersättningsrutiner för kostnader i samband med auktorisation finns även inom offentligägda förmedlingsorgan, som kommunalförbundet Tolkförmedling Väst som arbetar för Västra Götalandsregionen och dess kommuner. Kammarkollegiet anger i sitt förslag till ramavtal 2018 att tolkförmedlingar ska informera om och stimulera tolkar att genomgå utbildning och auktorisation.129

Andelen provdeltagare i skriftliga prov har ökat påtagligt sedan 2013, då processen utvecklades och förbättrades. De skriftliga pro- ven utgör ett första steg och ligger till grund för att ta fram tillräck- ligt kvalificerade deltagare till muntliga prov. Auktorisation kan ske på olika nivåer, genom grundauktorisation respektive på specialist- nivå med inriktning mot rätts- eller sjukvårdstolkning.130 En bety- dande majoritet provdeltagare klarar dock inte auktorisations- proven, oavsett vilket språk det gäller. Under de senaste åren har endast drygt 15 procent av provdeltagarna klarat de skriftliga och muntliga proven med godkänt resultat.131 Det beror i vissa fall på att de saknar tillräckliga förkunskaper, trots att de i många fall kan ha varit yrkesverksamma som tolkar i flera år. Sökandetryck och antal godkända auktorisationer i vanliga språk under den senaste tioårs- perioden framgår av ovanstående tabell.

Det saknas ännu auktorisationer i språken armeniska, pashto och slovakiska, som utgör nya språk för att avlägga auktorisationsprov. Auktorisationer finns inte heller i hindi eller minoritetsspråket meänkieli, trots att Kammarkollegiet där erbjudit prov under flera år. Svårigheter att anskaffa tillräckligt många lämpliga språkbedö- mare kan även innebära att det inte går att fördjupa auktorisationen, t.ex. som rättstolk. Ett sådant fall har uppmärksammats genom att en auktoriserad tolk i somaliska vid återkommande tillfällen ansökt om att få avlägga auktorisationsprov för rättstolk. Det har inte låtit sig göras, vilket även prövats rättsligt (se kapitel 7). En annan svårighet är att få tolkar i vissa språk intresserade av att anmäla sig

tilldelades 41 sökande under perioden efter dispens från Kammarkollegiets. Dispens kan ges vid försenad förnyelseansökan av auktorisation samt till tolkar från äldre TÖI-utbildningar. Godkänd tolkutbildning vid TÖI efter påbörjade studier före juli 2012 har inneburit dispens från kunskapsprov. Dispenser gavs i 7 olika språk, främst arabiska. I tabellen ingår samtliga sökande, även de som fick en auktorisation som hunnit löpa ut under perioden.

129 Kammarkollegiet (2017). Upphandlingsdokument 2017-12-19. Inbjudan att lämna anbud avseende Tolkförmedlingstjänster. Anbudsgivare ska informera och uppmuntra till kompe- tensutveckling, som utbildning och auktorisation, samt i anbudet beskriva hur detta går till.

130 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit.

131 Prop. 2017/18:1, UO 13, s. 17.

121

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

till de skriftliga och muntliga proven. Samtidigt bör påpekas att cirka 95 procent av de tolkuppdrag som avropas inom det statliga ram- avtalet avser något av de 45 språk som det i dag går att auktorisera sig i.132 Icke desto mindre är det viktigt att säkra den nationella tolk- försörjningen även i mindre vanligt förekommande språk.

Ett antal tolkar lämnar årligen registret till följd av hög ålder eller andra skäl i samband med att deras auktorisation behöver förnyas. Även yngre tolkar väljer att lämna yrket bl.a. på grund av svårigheter att försörja sig på heltid eller av arbetsmiljöskäl. Under den senaste tioårsperioden har närmare två tredjedelar av den auktoriserade tolkkåren förnyats. Under 2017 upphörde 42 tolkauktorisationer att gälla på grund av att tolkar avstod från förnyelse.133

3.4.2 Teckenspråkstolkar – en jämförelse

Landstingen tillhandahåller genom sina tolkcentraler tolktjänster för barn, ungdomar och vuxna inom området teckenspråkstolkar, döv- blindtolkar samt vuxendövtolkar med kompetens i olika tolkmeto- der. Sådan vardagstolkning tillhandahålls kostnadsfritt för dem som är beroende av tolk. Det kan gälla tolkbehov i vardagliga samhälls- situationer, på arbetsplatser och på fritiden. Tjänsterna regleras genom hälso- och sjukvårdslagen och ska finnas tillgängliga för dem som varaktigt bor eller vistas inom respektive landstingsområde. Samverkan sker mellan tolkcentralerna.134 Viss tolkning som inte är vardagstolkning förmedlas i mån av tid. Sådan tolkning kan t.ex. gälla kontakt med olika myndigheter, som socialtjänst, polis och dom- stolar. Kostnadsansvaret för sådana tolkuppdrag ligger hos respek- tive myndighet.135

3.4.3 Samhällsbehov – avropade tolktjänster

Utredningen ska enligt sina direktiv kartlägga myndigheternas, kom- munerna och landstingens behov av tolkar, bland annat vad avser kompetensnivå och språkkompetens.136 Behoven kan till stor del

132 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 42.

133 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-01-15.

134 www.tolkcentralen.se, 2018-09-06.

135slso.sll.se/vard-hos-oss/tolkcentralen, 2018-09-06.

136 Dir. 2017:104, s. 9.

122

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

uttryckas som antalet nyttjade tolkar och tolktjänster, och därmed i någon mening även spegla antalet verksamma tolkar i landet. Antalet mot offentlig sektor verksamma tolkar kan i vart fall inte bedömas som påtagligt större än motsvarande det behov som uttrycks genom offentligt avropade tolktjänster.

En faktor av viss betydelse är även förändringar i de regelverk som uttrycker behov av tolktjänster för nationella minoriteter och minoritetsspråk. Vissa förändringar träder i kraft från och med 2019, då en större del av verksamheten inom förskolan ska möta de natio- nella minoriteternas behov. Syftet med förändringarna är att stärka det grundläggande skyddet för dessa minoriteters språk och kultur. Ett tydligare fokus ska läggas på systematik, långsiktighet och de nationella minoriteternas egenmakt i genomförandet av åtgärder. Det kan på sikt medföra att fler talar nationella minoritetsspråk och även minska brister inom vissa yrkeskategorier, t.ex. tolkar i de nationella minoritetsspråken.137 På motsvarande sätt kan den skärp- ning som skett av förvaltningslagens formuleringar påverka myn- digheters värderingar av när tolk ska användas.138

Ett antal tidigare utredningar har med varierande framgång gjort försök att närma sig behovet av tolkar i offentliga verksamheter. Med utgångspunkt i det regelverk som anger när tolk ska anlitas, kan myndigheternas egna bedömningar av behov och avropade tolk- tjänster på olika förvaltningsnivåer ses som korrekta och rättvisande. Sammantaget kan de utgöra grund för en bedömning. De reella behoven är dock svåra att uppskatta.

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) gör i sin slutrapport till regeringen 2016 bedömningen att det inte är möjligt att göra en heltäckande kartläggning av det totala behovet av tolkar i landet. Statistiken är bristfällig och ett stort antal avtal finns på olika för- valtningsnivåer då det gäller tolkförmedlingstjänster. Man påpekar att kännedomen om när tolktjänster erfordras heller inte är självklar i statlig och kommunal förvaltning, även om efterfrågan allmänt sett tycks överstiga utbudet. Antalet förmedlade tolktjänster utgör enligt MYH därför inte en säker indikation på det faktiska behovet, antalet tolkförmedlingar och tolkbeställningar är dessutom svårt att

137 Prop. 2017/18:199 s. 79. Avser bl.a. förändring av lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk.

138 13 § förvaltningslagen (2017:900) anger att tolk ska användas, vilket är en ändring av orda- lydelsen jämfört med den tidigare regleringen i 8 § förvaltningslagen (1986:223) som angav bör.

123

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

uppskatta. Myndigheten har i sin rapportering baserat uppskatt- ningar av totalbehov på uppgifter från ett urval större tolkanvändare och förmedlingsorgan. De tre statliga ramavtalen för tolktjänster kan i det perspektivet sammantaget ha resulterat i inemot en miljon uppdrag under 2015. Redovisningen var dock inte enhetlig eller jäm- förbar mellan de olika statliga ramavtalen.

Tolkutredningen har under sitt arbete efterfrågat kvantitativa underlag från 2014–2017 om avropade tolktjänster hos myndigheter, kommuner och landsting för att spegla de senaste årens utveckling. Medvetenheten har tydligt ökat om de krav som lagstiftningen ställer, samtidigt som kompletterande former av språkstöd verkat avlastande. Visst mörkertal avseende tolkbehov finns genom att handläggning och verksamheter (t.ex. rättegångar och vårdkonfe- renser) i vissa fall fått senareläggas vid tolkbrist. Det verkliga behovet av tolkar kan därför vara större än de uppdrag som genom- förts. Utredningen har försökt grunda sina bedömningar också med ledning av de avvikelserapporter som lämnats, t.ex. om det inte gått att tillhandahålla vissa önskade tolktjänster. Rapporteringen har varit knapphändig och det förekommer troligen en betydande underrap- portering. Sammantaget finner utredningen att lämnade uppgifter om avropade volymer tolktjänster ändå på ett rimligt sätt speglar senare års samhällsbehov av tolkar. En sammanställning av uppgifterna redovisas i nedanstående tabeller.

Nedanstående tabell speglar den sammantagna förekomsten/ behovet av tolkuppdrag inom offentlig sektor. Osäkerheten är stor då det gäller kommunal sektor, där utredningens underlag och bedömningar bygger på ett begränsat urval. Det har också varit förenat med betydande svårigheter för många kommuner och flera landsting att ta fram rättvisande underlag. Myndigheten för yrkeshögskolan redovisar i sin översikt från 2015 att behov av tolkar kan förekomma i alla kommunala verksamheter, som social- tjänst, vård och omsorg, skola/ förskola samt enheter för mottagning av ensamkommande, inom äldreomsorg och i verksamhet för funk- tionsnedsatta. De flesta kommuner som tillfrågats anger brist på tol- kar och ökande kostnader. Även enskilda utförare av kommunal verksamhet anger ökande volymer tolktjänster under 2015. Flera kommuner pekar enligt MYH på att tolkteknik och kvalitet också behöver utvecklas i utförda tolktjänster.139

139 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

124

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

140

141

142

Anm: Siffror inom parentes utgör utredningens approximation. Även i övrigt förekommer cirkauppgifter från berörda huvudmän/uppgiftslämnare.

Behov av tolkning i mindre frekventa tolkspråk

För vissa språk kan det vara mycket svårt att hitta en tolk. Enligt uppgifter till utredningen blir det allt vanligare att kommuner tar emot vidarebosatta flyktingar (kvotflyktingar inom ramen för UNHCR:s internationella flyktingkvot som Sverige har åtagit sig att ta emot) som talar så (i Sverige) ovanliga språk att det är näst intill omöjligt att hitta en tolk.143 Det finns exempel på att kommunföre-

140 Underlag till utredningen baserat på ansvariga ramavtalsmyndigheternas avropsstatistik, 2018. Arbetsförmedlingens volymer utgör en underskattning för perioden 2015–2017, eftersom uppgifter saknas för vissa kvartal de aktuella åren, enligt underlag till utredningen, 2018-05-09.

141 Utredningens bedömning grundar sig på underlag från en rad statliga myndigheter. Omfat- tande direktupphandling sker t.ex. vid domstolar och övriga delar av rättskedjan.

142 Avser bokningar genom Tolkservicerådet med dess kommunala förmedlingar i Borlänge, Eskilstuna, Eslöv, Falkenberg, Gislaved, Gävle, Halmstad, Helsingborg, Härnösand, Hässleholm, Jönköping, Karlstad, företaget Linguacom (Nacka), Lund, Sundsvall, Värnamo, Västmanland, Växjö Kronotolk, Örebro samt Tolkförmedling Väst, dvs. kommunalförbundet för Västra Götalandsregionen med kommunerna Alingsås, Borås, Essunga, Falköping, Grästorp, Gullspång, Göteborg, Götene, Hjo, Karlsborg, Lerum, Lidköping, Lilla Edet, Mariestad, Munkedal, Mölndal, Orust, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Trollhättan, Töreboda, Uddevalla, Ulricehamn, Vara, Öckerö, samt Västra Götalandsregionen.

143 Kan t.ex. gälla kirundi, masalit, gao songhay, koyraboro, swahili, kinyarwanda, chichewa, sangu, oromo samt kumama/kumani/kumaniska. Uppgifter till utredningen från Koordina- tion Norrort (samverkan mellan norrortskommuner i Stockholms län), 2018-10-03.

125

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

trädare inte har kunnat kommunicera med en person på flera måna- der. De berörda kommunerna försöker lösa det genom att samverka med varandra, ta hjälp av etniska föreningar eller låta anhöriga tolka.

Tolkning inom staten

Kammarkollegiet har i aktuella rapporter sökt skatta de offentliga behoven av tolktjänster genom insamling av tillgänglig statistik från Statens inköpscentral (SIC), Migrationsverket, Arbetsförmedling- en, Tolkservicerådet (som i första hand representerar offentliga förmedlingar) samt Språkföretagen, där de större privata förmed- lingarna Språkservice, Semantix och Transvoice ingår. Migrations- verket har inte lämnat efterfrågad statistik, men täcks i någon mån av uppgifter från tolkförmedlingarna. De mest efterfrågade språken hos tolkförmedlingarna var enligt Kammarkollegiets sammanställ- ning arabiska, dari, somaliska, tigrinska och persiska/kurdiska. Dessa språk svarade sammantaget för mellan 65 och 84 procent av alla bokningar. SIC:s underlag angav i storleksordning arabiska, polska, rumänska, ryska och somaliska för de statliga avropen. Då ingår inte Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, som arbetar utifrån egna ramavtal. Hela 87 procent av uppdragen 2015 inom SIC:s ramavtal avropades inom rättskedjan.144

Tolkutredningens egen mer aktuella inventering av de statliga myndigheternas efterfrågan på tolkar tyder på betydande avrop också utanför de statliga ramavtalen. Närmare var femte tolkuppdrag direktupphandlas av enskilda tolkar bara inom det område där myn- digheter normalt förväntas använda ramavtalet från Statens inköps- central. Främst gäller det rättskedjan, där kvalitets- och säkerhets- krav på tolkar är höga och förmedlingarna inte alltid förväntas lösa uppgiften.

Inom Polismyndigheten avropades tjänster för drygt 116 mil- joner kronor under 2017, främst gällande tolkar i arabiska, persiska, kurdiska och somaliska. Domstolarna avropade tjänster för cirka 125 miljoner kronor 2017, en tredubbling i ett tioårsperspektiv. Migrationsverket, en av de i särklass största tolkanvändarna inom sta- ten, använde tolkar vid drygt 259 100 tillfällen under 2017 till en kost- nad av en kvarts miljard kronor.

144 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit.

126

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Tolkutredningens uppgifter anknyter till tidigare kartläggningar med likartade resultat. De tolkspråk som främst efterfrågas av stat- liga myndigheter följer, enligt MYH:s tidigare kartläggning, i hög utsträckning flyktingströmmarna och förändras kontinuerligt. Det innebar att språk som arabiska och persiska efterfrågats i hög ut- sträckning under senare år, liksom språk som talas i Afghanistan (dari, pashto och hazaragi) och Eritrea (tigrinska). Arbetsförmedlingen upp- gav i MYH:s kartläggning 2015 att hälften av tolktjänsterna avsåg arabiska, vilket Tolkutredningen också kunde notera under 2017.

Flertalet av de tillfrågade myndigheterna bedömde 2015 att beho- vet av tolkar ökar eller kvarstår i ett femårsperspektiv. Det gällde såväl de då dominerande språken som eventuella ytterligare och mindre språkkategorier. Många faktorer spelar dock in och det är svårt att göra prognoser över utvecklingen. Tolkbristen innebär ökande intresse att ta hjälp av den tekniska utvecklingen och distans- tolkning, särskilt i områden långt från storstäderna.145

Beroende på kärnverksamheternas karaktär, tar sig de statliga myndigheternas behov av tolkar, tolkspråk och kompetensnivå för nyttjade tolktjänster olika uttryck. Den kraftiga tillströmningen av asylsökande 2015–2016 innebar att vissa tolkspråk kom att efter- frågas i betydande och ökad omfattning jämfört med tidigare. Det medförde att andelen auktoriserade och utbildade tolkar kunde sjun- ka inom vissa verksamheter och i vissa språk, eftersom den ökade efterfrågan innebar att ett stort antal så kallade övriga tolkar behövde anlitas.

Myndigheternas olika typer av verksamhet har stor betydelse för den efterfrågesituation som råder i dag. Trafikverket avropade under 2017 knappt 2 000 uppdrag, främst i samband med förarprov. Det gällde i första hand tolkar i arabiska, tigrinska och sorani, men även en rad andra språk, t.ex. rikskinesiska, som inte hör till de vanligaste hos alla myndigheter. Pensionsmyndigheten, som erbjuder fler- språkig service på telefon, har förhållandevis låg efterfrågan på tolk- tjänster och språkservice, trots sitt breda samhällsuppdrag. Av när- mare 700 000 besvarade telefonsamtal 2017 dominerade finska (848 samtal) då det gällde andra språk än svenska. Därnäst följde arabiska (342), spanska (178), bks146 (107) och tyska (42).147 Även andra

145 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

146 Bosniska, kroatiska, serbiska.

147 Socialstyrelsen (2018). Underlag till utredningen, 2018-01-12.

127

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

större myndigheter med omfattande individkontakter har visat sig ha ett arbetssätt som inte innebär påtagliga volymer tolktjänster. Det gäller bland annat Skatteverket, som uppskattar antalet tolkuppdrag under 2017 till cirka 350.148

Tolkning i kommunerna

Behoven av tolktjänster i landets kommuner varierar betydligt över tid och mellan olika delar av landet. Tolkutredningens intervjuer och förfrågningar om statistik speglar detta, även om underlaget bygger på ett mindre urval kommuner. Bedömningen är att omfattningen av tolktjänster inom den kommunala sektorn är av något mindre omfatt- ning än inom landstingen. Sammantaget svarar kommuner och lands- ting för ett större behov av tolktjänster än de statliga verksamheterna. Karaktären på de tolktjänster som efterfrågas skiljer sig dock betyd- ligt, där landstingen i större utsträckning efterfrågar tolkar med kun- skaper inom hälso- och sjukvården, medan staten inom vissa verk- samheter särskilt efterfrågar auktoriserade rättstolkar.

Vid Tolkutredningens kontakter med kommuner har framkom- mit att många kommuner har svårt att få kvalificerade på plats-tolkar och därför till övervägande del använder sig av telefontolkning inom bl.a. skolan och socialtjänsten.

En rad kommuner arbetar med egna tolkförmedlingar, enskilt eller i samverkan. Det förekommer också att kommuner och lands- ting samverkar i gemensamt kommunalförbund. Det ger tillsam- mans med egna språkresurser och viss anställning av tolkar möjlighet att anpassa tillgängliga tolktjänster till egna behov inom de offentliga verksamheterna. Under 2017 förmedlades således närmare 900 000 tolktjänster i egen regi till olika huvudmän, främst inom kommuner och landsting. Antalet kommuner med sådan egen förmedling är betydligt färre än tidigare, som följd av den avreglering som skedde under 1990-talet.

148 Underlag från myndigheterna till utredningen, 2018.

128

SOU 2018:83	Samhällsfinansierade tolktjänster
	149

150

151

152

153

154

155

Volymen avropade tolktjänster är av naturliga skäl störst i stor- stadsområdena, men även mindre kommuner kan från tid till annan uppleva ökade behov i samband med mottagandet av asylsökande, ensamkommande barn och nyanlända. Upphandlingen av tolk- tjänster varierar och kan hos vissa mindre kommuner domineras av direktupphandling från privata förmedlare och enskilda tolkar.

149 Av utredningen uppskattade samlade volymer utifrån underlag till utredningen våren och sommaren 2018. Angivna exempel bygger på respektive huvudmans och/eller huvudleveran- törs underlag, vilket kan innebära cirkauppgifter.

150 Underlag 2018-03-20, omfattar bara uppdrag via ramavtalsleverantörer, ytterligare kan till- komma. Statistik saknas för 2016.

151 Underlag 2018-06-14 bygger på statistik från huvudleverantörer och omfattar inte andra halvåret 2017. Statistiken tyder dock på en utplaning av volymen 2017 jämfört med 2016.

152 Utredningens beräkning utifrån underlag från Norrköpings kommun.

153 Utredningens beräkning utifrån aggregerad statistik inom regionen.

154 Avser perioden sept. 2017 – aug. 2018, underlag 2018-10-01.

155 Utredningens approximation av den samlade volymen tolkuppdrag från landets kommuner. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar.

129

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

156

157

158

159

160

161

162

163

164

156 Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till de nuvarande begreppen i kommunallagen och vallagen. Generell övergång till benämningen region har föreslagits i SOU 2018:10.

157 Samlade volymer utifrån landstingens underlag till utredningen våren och sommaren 2018. Vissa uppgifter uppskattade av utredningen utifrån huvudmännens underlag.

158 Underlag till utredningen från SLL, 2018-05-03, anger uppskattningar, men där fullständig redovisning inte kan ges avs. alla enheter. Uppgifterna bygger främst på volymer inom Hälso- och sjukvårdsförvaltningen.

159 Underlag 2018-04-05. Statistiken för 2016 omfattar endast perioden juli–december, full- ständig statistik för året saknas. Angivna kostnader för tolkuppdrag 2014 och 2015 indikerar att antalet uppdrag dessa år motsvarar cirka hälften av volymen uppdrag 2017.

160 Utredningens beräkning för 2017 med ledning av inlämnat underlag 2018-05-15.

161 Underlag 2018-05-28, bygger under 2016 endast på delar av året. Totalsumman uppskattad av utredningen.

162 Underlag 2018-06-07, avser under 2016 endast perioden fr.o.m. maj månad.

163 Landsting saknas på Gotland. Utredningens beräkning av region Gotlands verksamhet utifrån aggregerad statistik för kommun och region.

164 Utredningens samlade approximation. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar.

130

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

165

166

167

168

169

170

165 Tillfrågade huvudmän saknar i betydande utsträckning uppföljningsdata, vilket innebär tomma celler i tabellen. Definitionen av grundutbildade tolkar varierar.

166 Underlag till utredningen 2018-03-19, volymen avser kvartal 1–3, andelsuppgifter enbart kvartal 2 2017. Arbetsförmedlingen har tillsammans med Migrationsverket en egen definition på utbildad tolk (inkluderar arbetsmarknadsutbildade tolkar), den är vidare än Kammar- kollegiet och övriga myndigheters definition, siffrorna är därför inte direkt jämförbara.

167 Inkluderar tolkar med grundutbildning, men inte alltid med utbildningsbevis enligt den nya ordningen, dvs. även tolkar som ej ingår i Kammarkollegiets register, underlag 2018-04-18.

131

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

Tolkning inom landstingen

Socialstyrelsens kartläggning av förhållanden inom landsting och regioner av efterfrågan inom hälso- och sjukvård samt tandvård ger en bild som delvis överensstämmer med MYH:s tidigare kartlägg- ning. Bedömningen baseras på merparten av landets landsting/ regioner och visade innehållsligt god överensstämmelse med enkät- svar från landets större tolkförmedlingar. Arabiska, somaliska och dari var i särklass mest efterfrågade språk under slutet av 2015 och svarade tillsammans med tigrinja för närmare 80 procent av beställ- ningarna. Arabiska stod ensamt för mer än hälften av beställningarna i många landsting.171

Brist på tillgängliga tolkar upplevdes främst i arabiska, trots att det sedan lång tid finns relativt många utbildade och auktoriserade tolkar i detta språk. Tolkförmedlingar angav dålig matchning och schemaläggning som bidragande orsak till bristen. Dari represen- terar ett språk där behovet av tolkar ökat påtagligt inom landsting och regioner under senare år. Det angavs som näst vanligaste tolk- språk i början av 2016. Antalet auktoriserade tolkar bedömdes som mycket begränsat. Det gällde även somaliska, där särskilda utma- ningar anses råda i rekryteringen av tolkar. Stora brister föreligger i formell utbildning hos nyanlända. Tigrinska stod för ett ökande behov av tolkar före sekelskiftet, vilket nu åter tilltagit. Antalet auk- toriserade tolkar i tigrinja är lågt. De regionala skillnaderna i behov kan vara stora, där bristande tillgång på tolkar på sina håll kan upp- levas inom ett stort antal språk. Liksom på den statliga sidan kan teknikens möjligheter med distanstolkning och avlastande språkstöd genom egna medarbetare komma att prägla framtida arbetssätt.172

Socialstyrelsen ger i sin kartläggning även en kort redovisning av tolkbehov inom andra ingångar till hälso- och sjukvården, främst genom alarmeringstjänster och vårdguiden samt genom tolkade tre- partssamtal i vissa landsting. Den ökande efterfrågan på tolktjänster i verksamheten vid SOS Alarm belyses i kapitel 4.

168 Det går inte att särredovisa kategorin grundutbildade tolkar. Till kategorin övrig tolk har förts tolkar som uppgetts ha ”annan utbildning”, underlag till utredningen 2018-05-21.

169 Tolkar som genomgått minst fyra delkurser men inte hela grundutbildningen utförde cirka

48 procent av uppdragen, underlag till utredningen 2018-05-09.

170 Uppgifterna omfattar såväl kommun Gotland som dess regionala ansvarsområden.

171 Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. Kartläggning våren 2016, s. 35–38.

172 Ibid.

132

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Källa: Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården.

Tolkutredningen har i samband med sin begäran om statistik från statliga myndigheter, kommuner och landsting fått inblickar i den stora variation som kan uppträda kring behov och nyttjande av tolktjänster för vissa språkgrupper, geografiskt och över tid. Det har dock visat sig svårt att få fram en samlad och entydig bild. Bristen på uppföljningsdata är påtaglig på olika förvaltningsnivåer, särskilt inom kommuner och landsting. I de fall egna uppföljningssystem finns, uppstår också nya frågor. Tolkning i arabiska dominerar t.ex. i många sammanhang, vilket framgått ovan. Statistiken speglar dock inte de skillnader som kan finnas avseende dialekter och behov av specifika typer av tolkar i språket.173 På motsvarande sätt kan oklar- heter uppstå kring betydelsen av frånvaro av tolkning, t.ex. i de

173 Tidigare rapportering tyder på att tolkar i arabiska ofta behöver möta klienters/patienters krav på dialekt, kön, politisk och religiös tillhörighet m.m. för att uppfattas som kvalitets- säkrade. Det kan visa sig omöjligt i det enskilda fallet, vilket då kan bidra till upplevelser av bristande kvalitet i tolkningen. Se t.ex. European Foundation for Democracy (2018), Refugees in Europe, samt Hadziabdic, E. och Hjelm, K. (2014), Arabic-speaking migrants’ experiences of the use of interpreters in healthcare, Int. J. Equity Health, 2014-06-16.

133

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

nationella minoritetsspråken. I Västerbottens läns landsting avsåg tolkbeställningar i de fem minoritetsspråken under 2017 endast finska och romani, med 132 respektive 32 beställningar. Det utgjor- de mindre än en procent av landstingets samlade tolkbeställningar under året. Endast ett fåtal beställningar i minoritetsspråken kunde ej effektueras, vilket skiljer det från en del andra språk. Närmare 5 900 beställningar gjordes t.ex. av tolkning i dari, varav närmare 3 procent inte kunde utföras.174

Omfattning och karaktär på landstingens tolkningsuppdrag varie- rar även med avseende på huvudmännens arbetssätt, taxesättning och inställning till distanstolkning. Det senare sammanhänger i inte obe- tydlig grad med regionens geografiska läge. Landstinget i Kronoberg har i betydande grad använt sig av distanstolkning (cirka 90 procent 2017) och tillämpar också den statliga domstolstaxan, vilket under- lättat anskaffning av tolkar i efterfrågade språk. Landstinget avro- pade närmare 37 500 uppdrag 2017, vilket innebar hög bemanning. Vanligaste språk var arabiska, men även en rad andra språk var vanligt förekommande, främst somaliska och dari. Kostnaden för telefon- tolk innebar närmast en halvering jämfört med tolk på plats i mot- svarande kompetenskategori. Man strävar efter att bokningar ska ske via dator och inte över telefon, vilket avsevärt minskar förmedlings- kostnaderna.175 Även andra landsting redovisade hög andel distans- tolkning, särskilt Norrbotten, som i stort sett enbart had sådan tolk- ning. Det fåtal tolkar som nyttjades på plats var övriga tolkar utan utbildning och auktorisation.176

Bedömningen av framtida efterfrågan på tolkar i olika språk inne- bär i sig ett planeringsproblem, som ställs på sin spets i mindre kom- muner och för offentliga verksamheter långt från storstäderna. Migrationsströmmar och placeringsbeslut av asylsökande kan inne- bära hastigt påkomna tolkbehov i enstaka språk. För andra språk kan efterfrågan visa sig mer stabil och långsiktig. Exempel på detta ges i nedanstående figur, som visar antalet tolkuppdrag för olika språk på Gotland under perioden 2014–2017. Behovet av tolkar i dari ökade där kraftigt under 2016–2017, med en mindre ökning även för ara- biska. Övriga språkgrupper kunde hanteras med betydligt lägre antal

174 Västerbottens läns landsting, underlag till utredningen, 2018-04-28, VLL 1027-2018.

175 Kronobergs läns landsting, underlag till utredningen, 2018-04-27.

176 Språkservice Sverige AB, underlag till utredningen, 2018-04-13.

134

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

tolkningsuppdrag. Statistiken speglar de förhållanden som gällde också på många andra platser i landet.

Figur 3.1 Antal tolkuppdrag i olika språk på Gotland 2014–2017

Avser uppdrag inom regionala och kommunala verksamheter

Källa: Underlag från Region Gotland, Lidman, B., 2018-08-15.

Tolkning i övriga delar av samhället

Behov av tolktjänster finns också inom företag, organisationer och delar av civilsamhället. Lösningarna varierar, från nyttjande av tradi- tionella förmedlingstjänster till att förlita sig på egna, interna språk- resurser. Marknaden för översättningstjänster speglar betydande behov även utanför offentlig sektor, behovet av konferens- och affärs- tolktjänster är svårare att bedöma. Upphandling av tolktjänster gäller främst den offentliga sektorn. Till offentlig sektor räknas då även de enskilda verksamhetsutövare som hanterar offentliga välfärdstjän- ster.177 Inom gruppen Språkföretagen (Almega), som samlar de större tolkförmedlingsföretagen, uppgavs privata kunder stå för mindre än tio procent av intäkterna 2017.178

Den offentliga sektorns totala dominans speglas inte minst av för- medlingsbranschens omslutning, som tydligt anknyter till utveck- lingen av de offentliga resurser som avsätts för tolktjänster (se kapi- tel 4 och 13). Inkluderas översättningstjänster, omsatte branschen

177 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

178 Stockholms läns landsting (2017). Tolkmarknaden 2017. Tolktjänster i talade språk, s. 8, september 2017. Angiven uppgift bygger på intervjudata med ordföranden för Språkföretagen.

135

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

redan 2014–2015 i storleksordningen 2,5–3 miljarder kronor per år. Språkföretagens värde på marknaden uppskattades 2017 till drygt 3 miljarder kronor, där tolkning enligt egna uppgifter står för cirka 65 procent. Cirka 4 500 bolag angavs ha en SNI-klassificering inom området översättning och tolkning, med mer än 500 bolag som har en omsättning om minst 0,5 miljoner kronor. De tre största aktö- rerna Semantix, Språkservice och Transvoice bedömdes 2015 svara för hälften av den totala marknaden inom språktjänster i Sverige.179 Utvecklingen har därefter varit fortsatt positiv för svenska aktörer. Språkföretaget Semantix tog under 2017 således plats nummer 14 i en internationell ranking och är största branschföretag i Norden. Företaget, majoritetsägt av private equityfonden Segulah, har bland annat expanderat genom uppköp av andra språkföretag och omsätter enligt egen uppgift cirka 1 miljard kronor, främst inom Norden.180

Demografi och språktillhörighet

De senaste åren har befolkningsökningen varit snabb och enligt Statistiska centralbyrån passerades 10-miljonersstrecket i början av 2017. Nästa miljongräns, 11 miljoner, nås sannolikt under 2026. Invandringen till Sverige har under senare år varit mycket högre än utvandringen. Så kan det enligt aktuella prognoser också bli de när- maste åren. Av stor betydelse är dock förekomsten av krig och väp- nade konflikter som kan leda till att många söker skydd i Sverige. Under 2015 och 2016 ökade antalet asylsökande kraftigt till närmare 200 000 personer. Befolkningsökningen är inte jämnt fördelad över landet, flest kommer fortfarande till de tre storstadsområdena.181

Antalet talade språk i Sverige uppgår idag till mellan 150 och 200. Antalet är osäkert, eftersom det inte finns någon svensk språksta- tistik där standard för benämningar av språk anges eller skillnader

179 Enligt branschorganisationen Språkföretagen, refererade i Dagens Industri, Tolkföretag utmanar Stenbeck, 2014-04-23, samt ppt Colliander Lind, A-M, Språkföretagen.

180 Semantix (2018). Pressmeddelande, Semantix tar plats nummer 14 i global rankning av de största språkföretagen, 2018-07-04.

181www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/framtidens- befolkning/, samt www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Fakta-om- migration/Migrationsverket---mitt-i-varlden-2016.html, 2018-01-10.

136

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

mellan språk och dialekter av språk klargörs.182 Antalet språk/ dialek- ter med bakomliggande demografi samt regional och lokal utbredning utgör en viktig del i de planeringsförutsättningar som gäller framtida behov av tolkutbildning och tolktjänster.

3.4.4 Felanmälningar och felhantering

En rad tekniska och andra svårigheter kan uppstå som försvårar eller hindrar genomförandet av tolkuppdrag. Klient, myndighetsföreträ- dare eller tolk kan få förhinder, vilket blir problematiskt om det sker med kort varsel inför bokade intervjuer, vårdkonferenser eller dom- stolsförhandlingar. Distanstolkning kan försvåras om utrustning eller uppkoppling inte fungerar tillfredsställande. Tolkade möten kan också behöva avbrytas om tolkens språkkunskaper, oberoende eller kompetens i övrigt brister. Tolken kan själv avbryta ett uppdrag om det inte kan genomföras på ett professionellt sätt, vilket anges i de etiska riktlinjer som gäller.183

De flesta beställare och förmedlingar av tolktjänster har särskilda rutiner för felanmälningar. Utredningen ska enligt direktiven kart- lägga antalet felanmälningar och vilka tolkuppdrag som är kopplade till dessa fall.184

Upphandlade tolkförmedlingsföretag ska enligt ramavtal normalt leverera statistik med viss periodicitet, där ska också avvikelserap- porter framgå. Kommuner och landsting rapporterar att så inte alltid sker, det händer också att statistiken över lag kan utebli. I samband med insamling av statistikuppgifter och kontakter med statliga myn- digheter, kommuner och landsting har utredningen efterfrågat information om system och data kring avvikelserapporteringen. Ett allmänt intryck är därvid att kännedom om sådana system och aktuella utfall sällan fått genomslag i huvudmännens operativa upp- följnings- och planeringsarbete. Det hör snarast till undantagen att egna kvalitetssystem används, i bästa fall förlitar man sig på att leve- rantörer gör egna sammanställningar av avvikelser. Inte heller inom de statliga myndigheterna används avvikelserapportering på ett

182 Parkvall, M. (2016), Sveriges språk i siffror: vilka språk talas och av hur många? samt Institutet för språk och folkminnen, www.sprakochfolkminnen.se/om-oss/for-dig-i- skolan/sprak-for-dig-i-skolan/fragor-och-svar-om-sprak.html, 2018-01-18.

183 KAMFS 2016:4.

184 Dir. 2017:104, s. 9.

137

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

systematiskt sätt i någon större utsträckning. Det tycks bland annat bero på de bristfälliga primärdata som finns, i form av digitala eller pappersbaserade rapporter från handläggare och andra berörda.

185

Tolkanvändare och upphandlingsansvariga har ofta viss ”tyst kun- skap” kring de avvikelser som förekommer kring tolktjänster. Tids- brist och skilda rutiner för olika leverantörer anges ofta som skäl för att avvikelserapporter inte skrivs och sammanställs. Det är vanligt att leverantörernas egna mallar och rutiner styr myndigheter och offentliga beställare i deras rutiner. Gävleborgs läns landsting hän- visar t.ex. till ett halvdussin skilda webbplatser för bokning och avvikelsehantering, beroende på vilken av sex avtalade leverantörer som anlitas.186

185 Utredningens bedömning utifrån flerårigt statistikunderlag avs. vitesorsaker, underlag från Arbetsförmedlingen, 2018-03-15.

186 Inköp Gävleborg (2017). Beställning av tolk, informationsblad, 2017-11-27.

138

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Offentliga beställare av tolkar är måna om att tolkningsuppdrag verkligen kommer till stånd. Ramavtalen innehåller därför ofta tröskelvärden kring hur hög andel av beställningarna som ska kunna tillsättas, exklusive avvikelser. Kravställning om inemot 100 procent förekommer, vanligare är att målsättningen ligger litet lägre, t.ex. 98 procent som i Landstinget i Gävleborgs län. Viss återrapportering sker från tolkförmedlingarna avseende bemanningsgrad, i enstaka fall tar huvudmännen också fram egen statistik kring detta. Normalt sett är bemanningsgraden hög, minst 90–95 procent av de uppdrag som avropats. Med tanke på det stora antalet uppdrag från offentlig sektor, innebär det ändå att ett stort antal tolkningar årligen inte kommer till stånd. Enskilda leverantörer kan också ligga betydligt lägre än dessa värden i leveranskapacitet, särskilt för vissa typer av språk eller kompetenser där tillgången på tolkar är mer begränsad.

Viten

Ramavtalen för tolkförmedlingstjänster omfattar i regel även bestäm- melser om viten. Sådana kan utgå om ett uppdrag inte kan genomföras eller avbryts på grund av omständigheter som kan hänföras till leve- rantören (tolkförmedling) eller dennes underleverantörer (frilans- tolk). Det kan gälla uppdrag där tolk uteblir, är försenad eller uppen- bart bryter mot god tolksed.

Vitesbeloppen varierar för olika typer av avvikelser mellan olika ramavtal. Det är också en betydande variation då det gäller i vilken utsträckning beställare utlöser krav om vite. Möjligheter att ta ut viten används inte systematiskt, inte sällan på grund av bristande kunskap hos beställarna kring avtalens utformning eller på grund av tidsbrist och tillkommande administrativ belastning. Offentliga huvudmän kan utforma egna blanketter, excelfiler och manualer för begäran av vite. Det kan, som för övrig felhantering, vara tidsödande för handläggare att följa rutinen, varför det är vanligt att avstå.

Utredningen erfar att de vitesbelopp som åläggs leverantörer, ofta ytterst drabbar berörda tolkar genom avdrag från deras arvoden. Tolkar har å sin sida inte insyn i om förmedlingsorgan verkligen åläggs vite i det enskilda fallet. Det innebär att tolkar kan belastas med viten även i de fall beställare avstår från att utlösa vite, t.ex. då tolken varit försenad eller brutit mot god tolksed och förmedlingen

139

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

uppmärksammats på detta. Förmedlingarnas skriftliga villkor gent- emot tolken kan innehålla mer allmänt hållna formuleringar, t.ex. att ”en avvikelse kan medföra att tolken får betala vite”. Förekomsten och formerna för sådan intern hantering av viten är normalt inte kända för offentliga beställare.187

188

189

190

Viten kan nominellt ligga på betydande belopp i förhållande till de timarvoden som tolkarna erhåller. Företaget Språkservice anger t.ex. att de kan ta ut vitesbelopp upp till 1 000 kronor av tolk i samband med uppdrag som utlöst vite från beställare.191

Andelen uppdrag med viten är ur beställarens perspektiv relativt begränsat. En av de största användarna inom staten är Migrations- verket, som under perioden 2016 till halvårsskiftet 2017 redovisade viten på totalt cirka 325 tkr från förmedlingsorganen. De samlade viteskostnaderna motsvarade dock endast cirka 0,09 promille av de

187 Uppgifterna grundar sig bland annat på diskussioner som förts med tolkar och deras intresseorganisationer, t.ex. i samband med utredningens fokusgrupper hösten 2018. Se även Språkservice, Policy för tolkuppdrag, 2017-05-16, samt Transvoice, Allmänna villkor och rikt- linjer för tolkuppdrag, samt SR, P4, Tvingas böta för fem minuters försening, 2018-01-09.

188 Ramavtalen kan uppvisa olika löptider och har tecknats med start perioden 2015–2018.

189 Krav kan ställas motsvarande avropsberättigads merkostnad, inklusive administrativ kost- nad och mellanskillnad till alternativ leverantör.

190 Migrationsverket (2018). Upphandlingsdokument, 2018-04-16. Förseelse mot sekretess/ tystnadsplikt innebär vite om 9 000 kronor, övriga brister normalt högst 3 000 kronor.

191 Språkservice (2017). Policy för tolkuppdrag, 2017-05-16.

140

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

omfattande belopp som myndigheten avsatte för tolkuppdrag under perioden.192 Även volymmässigt mindre offentliga beställare har be- gränsad andel uppdrag där viten begärs, t.ex. Gotland, som redovisat vissa kvalitetsbrister men ej utdömt några viten under senare år.193

Det finns även ramavtal som omfattar viten relaterade till tillsätt- ningsgrad för beställda tolkuppdrag. Landstinget i Gävleborgs län anger t.ex. i sitt upphandlingsunderlag att tillsättningsgraden ska vara minst 98 procent per månad. Tillsättningsgraden baseras på levererade uppdrag, utan avvikelser, i förhållande till bokade och bekräftade uppdrag. Om tillsättningsgraden under en månad är lägre, utgår vite om 50 000 kronor.194

3.5 Kravställning från stat, kommuner och landsting

Utredningens direktiv pekar på att tolkområdet präglas av en rad motsägelsefulla svårigheter. Det uppges råda omfattande brist på tolkar, samtidigt som de flesta tolkar arbetar deltid.195 Det har också visat sig svårt att garantera att tolktjänster håller ändamålsenlig kva- litet, trots att stat, kommuner och landsting själva i stora delar för- fogar över utbildningsinsatser och hur upphandlingsdokument, ram- avtal och avrop utformas. Därtill förfogar staten över tillsynsmöj- ligheter, i vissa fall i samverkan med andra organ (se kapitel 8). Utredningen sammanfattar nedan olika typer av direkt kravställning som förekommer gentemot tolkar och tolktjänstmarknad.

3.5.1 Registerkontroll

Den skyddade benämningen auktoriserad tolk kan användas av tolk som godkänts vid Kammarkollegiets särskilda auktorisationsprov. Ytterligare villkor för auktorisation är att tolken inte är ställd under förvaltare, är känd för redbarhet och även i övrigt anses vara lämplig som tolk.196 Kraven innebär bland annat att vissa registerkontroller

192 Radio P4 Göteborg, intervju med bl.a. V. Lindstrand Kant, Migrationsverket, 2017-10-04.

193 Ibid., samt underlag från olika huvudmän till utredningen under 2017 och 2018.

194 Region Gävleborg (2017). Upphandlingsdokument, 2017-12-01.

195 Dir. 2017:104, s. 12–13.

196 Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 16 a § ska Kammarkollegiets tolkregister förutom auktoriserade tolkar även omfatta tolkar som inte är

141

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

genomförs för dem som upptas i myndighetens tolkregister. Mot- svarande kontroller gäller även för auktoriserade teckenspråkstolkar. Kammarkollegiet förtecknar numera även kategorin utbildad tolk, i de fall tolkarna önskar detta. Ingen registerkontroll sker dock av dessa tolkar, eftersom Kammarkollegiet saknar uttalat tillsynsansvar för denna kategori.

Det förekommer att huvudman som erbjuder anställning eller uppdrag för sådan tolk som inte är auktoriserad, uppmanar sökande att lämna utdrag ur belastningsregister.197 Det saknas dock lagreg- lerad skyldighet för den som erbjuds sådan anställning eller uppdrag att lämna registerutdrag till arbets- eller uppdragsgivare, vilket annars gäller inom bland annat skola och omsorg.198 Det föreligger inte något hinder för arbets- eller uppdragsgivare att begära att sökande lämnar utdrag ur belastningsregister, inte heller hinder mot att så sker. En enskild har rätt att på begäran, som ska vara skriftlig och undertecknad av den sökande, utan avgift få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv en gång per kalenderår.199

Inom vissa säkerhetskänsliga verksamheter, t.ex. för tolkning inom försvaret eller polisen, förslår inte alltid sådan enkel registerkontroll gentemot belastningsregister. Det kan krävas mer omfattande bak- grundskontroll av tolken. Det tar ofta tid och låter sig inte heller göras om förmedlingsbolagens sedvanliga avropsrutiner tillämpas.

auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret framgår av Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6).

197 Belastningsregistret förs av Polismyndigheten enligt 1 § lagen (1998:620) om belastnings- register.

198 Registerkontroll inför anställning i vissa skolformer regleras i 2 kap. 31–33 §§ skollagen och i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Registerkontroll inför vissa anställningar inom omsorg regleras i lagen (2010:479) om registerkontroll av per- sonal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och i lagen (2007:171) om register- kontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Registerutdrag för anställning hos Försvarsmakten regleras i Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), Försvarsmaktens före- skrifter (FFS 2015:2) om säkerhetsskydd och Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 2015:2) om säkerhetsskydd och skydd av viss materiel. Även för försäkringsförmedlare krävs utdrag ur belastningsregistret, enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.

199 9 § lagen (1998:620) om belastningsregister.

142

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

3.5.2 Krav i samband med upphandling

Kravställningen på tolktjänster utformas i betydande grad via teck- nade ramavtal och på det sätt som avrop sker. Branschens karaktär innebär att det är förmedlingstjänster som upphandlas, inte enskilda tolkar eller tjänsteleverantörer.

Upphandlingsdokument och ramavtal

Ett betydande antal olika avtal inom offentlig sektor används för avrop av tolkförmedlingstjänster. Inom staten finns tre myndighe- ter, som tecknar ett antal skilda ramavtal, inom kommuner, lands- ting och regioner betydligt fler aktörer. Det gör att offentlig sektor kan utveckla en rad olika avtal inom näraliggande eller överlappande geografiska områden. Bara inom Stockholms läns landsting finns t.ex. tre ramavtal avseende tolkar på plats, på distans respektive vid akuta behov, Region Gävleborg har två ramavtal, Region Gotland ett, landstinget i Södermanland ett tillsammans med länets kom- muner, etc. Upphandlingsdokument och kravställning kan därmed ta sig olika uttryck, vilket uppmärksammats genom efterfrågan om bättre samordning. En allmän iakttagelse är att upphandlingsdoku- ment för ramavtal om tolkförmedlingstjänster i regel fokuserat på pris framför kvalitet.

Upphandlingar av tolkförmedlingstjänster är speciella i den meningen att även tolkarnas villkor indirekt regleras genom sådana avtal. Tolkarna och deras organisationer utgör dock inte avtalsteck- nande parter, de brukar heller inte tillfrågas eller konsulteras under upphandlingsprocessen. Det har bland annat inneburit en tyngd- punktsförskjutning i synsätt till förmån för branschens förmedlings- bolag, på bekostnad av tolkarna, då det gäller prissättning och andra villkor. En företeelse med indirekta effekter på relationen mellan för- medlingsbolag och tolkar är förekomsten av s.k. noll-bud vid upp- handling av nya leverantörer, där förmedlingar erbjuder förmed- lingstjänster till offentlig sektor utan kostnad. Det kan innebära att tolkförmedlingen i stället behåller en andel av det tolkarvode som utbetalas. Utredningen erfar, bland annat efter en rad genomförda fokusgrupper med yrkesverksamma tolkar på olika kvalifikations- nivåer, att tolkarna i betydande grad pekar på att förhållandet mellan

143

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

tolkar och förmedlande organ inte motsvarar den typ av partsför- hållanden som arbetsmarknaden i övrigt normalt kännetecknas av. Man ser också en skillnad mellan offentliga och privata förmedlings- organ, där de senare inte fullt tillvaratar de intentioner som avtalen ger uttryck för. Det gäller t.ex. möjligheter för anlitade tolkar att få adekvat ersättning, stöd och fortbildning.

Obalanser riskerar att skapa dysfunktionella segment på arbets- marknaden, där löne- och anställningsvillkor medverkar till brist på kvalificerad arbetskraft och påfrestande arbetsförhållanden för verk- samma utövare. Upphandlingsmyndigheten anger en rad riskindika- torer för oskäliga arbetsvillkor. Det gäller

• Arbetsmarknaden: Lågkvalificerade yrken, Utländsk arbetskraft, Brister i arbetsmiljöarbete och Låg kollektivavtalstäckning.

• Branschen: Komplexa leverantörskedjor, Konkurrensutsättning.

• Systematiska brott mot lagar och regler – särskilda regleringar: Svart- arbete, Ekobrott, Skattebrott, Arbetstidsbrott.200

Kammarkollegiet har i sitt upphandlingsdokument inför nytt ram- avtal 2018 inte funnit att det finns något som talar för att kollektiv- avtalsreglerade eller motsvarande krav behöver ställas vid upphandling av förmedlingstjänster. Kammarkollegiet uppger att de riskindika- torer som Upphandlingsmyndigheten anger för oskäliga arbetsvill- kor, inte är för handen. Motsvarande bedömningen görs dock inte av alla offentliga aktörer. Landstinget i Gävleborgs län ställer i aktu- ella upphandlingsdokument som krav att förmedlingsorgans anställ- da tolkar ska ersättas enligt kollektivavtalsliknade lönevillkor.201

Avrop

Flertalet ramavtal utformas som rangordnade avtal, där avrop sker från listor över rangordnade tolkförmedlingar. Kravställning vid av- rop sker med bakomliggande avvägning mellan att ställa krav på önskad kompetensnivå, respektive risk att då bli ställd utan tolk.

200 Upphandlingsmyndigheten (2017). Frukostseminarium om arbetsrättsliga villkor, ppm, 2017-06-15.

201 Kammarkollegiet (2017), Upphandlingsdokument, 2017-12-19, respektive Region Gävle- borg (2017), Upphandlingsdokument, 2017-12-01.

144

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

Tidsbrist kan medföra att kravnivån sätts lägre för att inte äventyra möjligheten att få tolk.

Utredningen ger i avsnitt 4.5 om tolkförmedlingar ytterligare inblick i de upphandlingsförhållanden som kan råda inom branschen.

Myndigheters förväntningar på tolkens kompetens

Tolkanvändare hos myndigheterna representerar ett brett spektrum av olika verksamheter och arbetssätt. Sammantaget förväntar sig myn- digheter att tolken behärskar:

• Båda tolkspråken inklusive nödvändig terminologi.

• Tolkstrategier vad gäller placering i rummet, turtagning, koordi- nering, klargöranden, reparationer m.m.

• Olika tolkningstekniker (kort konsekutiv/dialog, lång konsekutiv/ monolog, viskningstolkning, avistatolkning, simultantolkning med guideutrustning, simultantolkning från kabin, relä- och pivottolk- ning).

• Påplatstolkning, telefontolkning, skärmtolkning.

• Ämneskunskap inom en rad olika fackområden.

• Professionskunskap.

• Yrkesetik.

Medan språkbehärskning, tolkstrategier, ämneskunskaper, profes- sionskunskap och yrkesetik är helt grundläggande och nödvändiga kompetenser vid tolkning av alla samtal, oavsett komplexitetsgrad, är valet av tolkningsteknik och medium mer situationsbetingat.

Tolkutredningen ställde en rad frågor till ett mindre urval myn- digheter och offentliga aktörer för att mer konkret beskriva de för- väntningar som finns på tolkars kompetens och teknikkunnande.202 Den vanligast förekommande tolkningstekniken inom offentlig sektor angavs vara kort konsekutiv tolkning, dvs. dialogtolkning, men

202 Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyn- digheten och Sveriges Kommuner och Landsting. Almqvist, I. (2018), Arbetsgruppsrapport inom Tolkutredningen.

145

Samhällsfinansierade tolktjänster

SOU 2018:83

även viskningstolkning och avistatolkning förekom. Inom domstols- väsendet förutsätts tolken behärska alla tekniker. Även simultan- tolkning med guideutrustning och från tolkkabin på distans har börjat införas i domstolsförhandlingar och planeras komma att infö- ras i hela landet inom ett par år.

Då offentlig sektors tolkbehov beskrivs, brukar fokus av natur- liga skäl vara de språk där tolkning behövs, däremot inte så ofta vil- ken sorts möten tolkningen avser. Tolkutredningen fick i sina kon- takter med myndigheter också belyst hur många samtalsparter de tolkade mötena i den aktuella verksamheten kan ha och om tolk- ningen sker på plats, på telefon eller via skärm. Tvåpartssamtal tycks utgöra den ”normala” samtalstyp där tolk används, men även samtal med tre eller fyra parter rapporteras från flertalet tillfrågade myn- digheter. Vid sidan av påplatstolkning används telefontolkning av samtliga tillfrågade myndigheter. Flera myndigheter arbetade även med skärmtolkning.

De kompetensmässiga krav på tolkar och tolktjänster som anges från beställare inom offentlig sektor är i regel kopplade till angivelse i enlighet med de tolkkategorier som etablerats i branschen. Det innebär att beställningar kan göras för olika kategorier tolkar, som auktoriserade, auktoriserade med specialkompetens inom hälso- och sjukvård eller rättsväsende, utbildade tolkar eller s.k. övriga tolkar helt utan formella kvalifikationer i tolkning. Den senare kategorin utgör den dominerande inom offentlig sektor, även om vissa bestäl- lare, t.ex. domstolarna, i regel har högt ställda krav på rättstolkar och inte accepterar sådana övriga tolkar. Okunskapen om vad olika kate- gorier tolkar står för är enligt utredningens bedömning utbredd inom offentlig sektor, man sätter oftast sina förhoppningar till att aktuell tolkförmedling vid beställning ordnar en lämplig tolk. Myn- digheter med omfattande behov av tolktjänster, som Arbetsför- medlingen och Migrationsverket, har utarbetat interna riktlinjer för vilka kompetenser som behövs vid olika typer av ärenden, med beaktande av de ekonomiska och innehållsliga förutsättningar som råder. Arbetsförmedlingen anger t.ex. att s.k. övrig tolk bör undvikas vid ”komplicerade samtal”, då istället auktoriserad tolk bör väljas.203 Vad som bedöms bli eller kan utvecklas till ett sådant komplicerat samtal är inte närmare definierat. Ytterst är det dock den enskilde

203 Arbetsförmedlingen (2017). Tolkstöd. Internt handläggarstöd, 2017-12-27.

146

SOU 2018:83

Samhällsfinansierade tolktjänster

beställaren, handläggare eller chef inom myndighet eller förvaltning, som avgör vilka krav som ska gälla.

3.5.3 Övriga krav

Examination och validering

Tolk som genomgått tolkutbildning med godkänt resultat eller har validerats och bedömts ha kunskaper och färdigheter som motsvarar viss tolkutbildning, har passerat de kvalitetskrav som betygssättning och examination kan innebära. Denna typ av krav, och de skillnader som förekommer mellan olika utbildningsformer, behandlas i kapitel 6 och 7.

Auktorisation

Auktoriserade tolkar har godkänts gentemot den kravnivå som ställts av Kammarkollegiet, vid auktorisationsprov eller godkänd tidigare tolkutbildning som påbörjats vid Stockholms universitet 1986–2012. Auktorisationsfrågor behandlas i kapitel 7.

Ytterligare krav

Beställare kan i samband med avrop av tolktjänst ange ytterligare krav som svarar mot visst uppdrag. Det kan t.ex. avse önskemål om att tolken ska vara av visst kön, behärska viss dialekt eller ha viss vana vid tolkning inom det aktuella sakområdet. Avvikelserapportering och egna bedömningar hos handläggande personal kan även lägga grund för speciella önskemål, som att undvika eller föredra viss tolk i samband med uppdrag. Det kan särskilt komma till uttryck i de direktavrop som görs av tolkar från egna kontaktlistor hos förvalt- ning eller myndighet.

Beställarkrav hanterade genom tolkförmedling kan hos förmed- lingen komma att kombineras med interna index eller andra former av prioritetshantering som beställare saknar insyn i eller har möjlighet att påverka. Det kan t.ex. gälla prioritet för tolkar som inte brukar lämna återbud, är snabba på att acceptera en uppdragsförfrågan eller tolkar som är anställda av förmedlingen och behöver fylla ut sin arbetsvecka.

147

4 Myndigheter och andra aktörer

– uppgifter och arbetssätt

4.1 Gällande rätt

Den legala utgångspunkten för tolktjänster vid samhällskontakter är de grundlagsstadgade principerna om likabehandling och objekti- vitet. Enligt regeringsformen ska domstolar, förvaltningsmyndighe- ter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.1

En ytterligare utgångspunkt är den i förvaltningslagen föreskriv- na serviceskyldigheten, som innebär att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir enkla och smidiga. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndig- hetens verksamhet. Den ska också ges utan onödigt dröjsmål.

Förvaltningslagen föreskriver i sin nuvarande form uttryckligen att myndighet i kontakt med enskild som inte behärskar svenska ska använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Bedömningen av när tolk ska anlitas vilar på myndigheten, som kan avstå från tolkning vid ärenden av mindre vikt för den enskilde eller om kostnaderna för tolkning framstår som opropor- tionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att ändå till- varata sin rätt. Motsvarande gäller även vid funktionsnedsättning av syn, hörsel och tal.2 Även i 1986 års förvaltningslag angavs att en myndighet vid behov borde anlita tolk.3 Bestämmelsen om tolk i nu

1 1 kap. 9 § regeringsformen.

2 6 § och 13 § förvaltningslagen (2017:900) samt prop. 2016/17:180, s. 81–86. Myndigheters ansvar och möjlighet att göra sådan avvägning av om tolk ska anskaffas eller inte betonades redan i tidigare förarbeten, se t.ex. prop. 1985/86:80, s. 26–28.

3 8 § förvaltningslagen (1986:223).

149

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

gällande förvaltningslag motsvarar delvis bestämmelsen om tolk i 1986 års förvaltningslag och den praxis som utvecklats. Av lagkom- mentar till paragrafen i tidigare förvaltningslag framgår att bestäm- melsen inskärper vikten av att myndigheter anlitar tolkar vid hand- läggning av ärenden när tolk behövs och finns att tillgå. Paragrafen gällde alla ärenden och var alltså inte avgränsad till myndighetsutöv- ning mot enskild. En sådan inskränkning diskuterades vid tillkomsten av 1986 års förvaltningslag, men ansågs inte lämplig. Även förslag om att regeln skulle gälla även annan verksamhet än handläggning av ärenden diskuterades, men bedömdes inte heller som lämplig. Det betyder att den del av allmänna verksamheter som består av s.k. fak- tiskt handlande, t.ex. sjukhusvård och undervisning, faller utanför tillämpningsområdet. Att regeln gäller vid all ärendehandläggning innebär att den har tillämpning också i ärenden som inte mynnar ut i något för den enskilde bindande beslut, t.ex. rådgivning.4

Behovet av tolk kan vidare vila på ytterligare lagstiftning, som de inledande bestämmelserna i hälso-och sjukvårdslagen (2017:30) och, något mer allmänt hållet, i socialtjänstlagen (2001:453). Dessa lagar innehåller i formell mening inte uttryckliga bestämmelser om tolk- ning, men betonar att vård och omsorg ska ske på lika villkor och betonar aspekter som samråd med patienter och information. Rätte- gångsbalken (1942:740) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) in- nehåller uttryckliga bestämmelser om att tolk ”må biträda”, respektive att rätten ”vid behov” ska anlita tolk vid rättegångar. Ovanstående ut- gångspunkter har också tillämpning då det gäller funktionsnedsatta och behov av teckenspråkstolkar.

Tolkar har en varierad och ofta svåröverskådlig arbetsmarknad att förhålla sig till. Tillgängliga uppdrag kan inte alltid överblickas annat än med kort framförhållning, i ett längre perspektiv är efterfrågan mycket svårbedömd. Skilda förutsättningar sammanhänger med egen kompetens och språkfärdigheter, men också vilken verksamhetsform som gäller för arbetet. Endast en mindre grupp tolkar har anställning, flertalet är egna näringsidkare eller arbetar genom eget tolkföretag. Det arbetsrättsliga regelverket får därmed betydelse vid avvägningen av tolkarnas ställning som antingen anställda eller uppdragstagare. Det har betydelse bland annat för tolkens möjligheter att få arbets- löshetsersättning vid låg sysselsättningsnivå. Vidare aktualiseras en

4 Hellners, T. och Malmqvist, B. (2010). Förvaltningslagen med kommentarer, Norstedts Juri- dik, Zeteo, kommentaren till 8 § förvaltningslagen (1986:223).

150

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

rad skatterättsliga frågeställningar, bland annat om tolkarnas tjänste- ställe ska anses utgöras av tolkens bostad eller av de olika platser där tolkning utförs. Det har betydelse för tolkens möjligheter att göra skatteavdrag för tjänsteresor, enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningen belyser i kommande kapitel 5 arbetsmarknaden för tol- kar och de rättsliga aspekter som prövats.

De rättsliga aspekterna på upphandling av tolkförmedlingstjänster och tolkar samt konkurrens mellan tolkförmedlingar utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive del- avsnitt i detta kapitel. Det rättsliga regelverket då det gäller myn- digheters och andra aktörers arbete med utbildning, validering och auktorisation av tolkar behandlas i kapitel 6 och 7.

De bestämmelser som i första hand rör upphandling av tolkför- medlingstjänster och tolkar finns i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och i förordningen (1998:796) om statlig inköpssam- ordning. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet tillhandhöll under perioden 2011–2017 ett statligt ramavtal för tolkförmedlings- tjänster. Ett nytt ramavtal avses träda i kraft så snart rättsliga över- klaganden kring det nya avtalet behandlats.5 Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har valt att teckna egna avtal för att bättre kun- na möta sina särskilda behov av tolktjänster. Även Migrationsverkets beslut om tilldelning inom nytt ramavtal överklagades under 2018.

Inom den kommunala sektorn förekommer viss samordning kring tolkförmedling, vilket även gäller ramavtal för upphandling av sådan förmedling. Antalet avtal och avtalskonstruktioner är trots detta omfattande. SKL Kommentus tillhandahåller i nuläget inte något generellt ramavtal för tolkförmedlingstjänster som kommuner och landsting kan använda sig av, men behoven har diskuterats. Andra och mer angelägna ramavtalsområden har prioriterats och ännu saknas en förstudie inom tolktjänstområdet.

Alltsedan avregleringen av den kommunala förmedlingsverksam- heten tog fart på 1990-talet, har konkurrensfrågor mellan offentlig och privat förmedling varit aktuell. De bestämmelser som i första hand rör konkurrensrättsliga aspekter på offentligt och privat ägda

5 1 kap. 20 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och 2 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Gällande ramvtal löpte ut hösten 2017, nytt ramavtal beräknas vara på plats i slutet av 2018. Fram till 2011 tecknades ramavtalen genom dåvarande Rikspolis- styrelsens försorg.

151

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

tolkförmedlingar är lokaliseringsprincipen och självkostnadsprinci- pen i kommunallagen (2017:725) samt förbudet mot konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen (2008:579).6

4.2 Statliga myndighetsroller och ansvarsfrågor

Styrningen av hur tolkar utbildas och kvalitetssäkras är i stor ut- sträckning en statlig fråga, där flera myndigheter har uppgifter. Staten bedriver därtill upphandling av tolkförmedlingstjänter och avropar årligen tolktjänster för betydande belopp. Viktiga offentliga åtaganden berör ofta flera olika myndigheter, och samhällets behov av tolktjänster utgör inte något undantag i det avseendet. Det inne- bär också att samverkan inom staten och gentemot andra aktörer får stor betydelse då det gäller samhällets tolkförsörjning.

4.2.1 Myndigheter som berörs av tolktjänster

Myndighetsutövning mot enskild person, information och annan service som utövas eller tillhandahålls av statliga myndigheter inne- bär i varierande grad behov av tolktjänster. Vissa myndigheter berörs i betydande omfattning, t.ex. myndigheter som huvudsakligen står för insatser i samband med asylsökande och nyanlända, deras verksamhet, boende och rättigheter. Andra myndigheter har trots omfattande kontakter med enskilda endast i mer begränsad utsträckning behov av tolktjänster, t.ex. Skatteverket och Pensionsmyndigheten.

Justitieombudsmannen, JO, har uttalat att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet gör en bedömning av om det föreligger behov av tolkning. Hänsyn ska därvid tas till bland annat ärendets beskaffenhet.7 Behovskriteriet tar sikte på den enskildes möjligheter att ta till vara sin rätt, vilket ger myndigheter utrymme att anpassa åtgärderna efter förutsättningar i det enskilda fallet. Att bestämmel- sen i 2018 års förvaltningslag formulerats som ett åliggande, anses

6 2 kap. 1 § och 6 § kommunallagen (2017:725) och 2 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579),

1–2 §§.

7 JO 2003/04, s. 174.

152

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

inte innebära att det ställs andra eller mer långtgående krav på myn- digheterna än vad som i praktiken redan gällde enligt tidigare för- valtningslag.8

I detta avsnitt beskrivs kortfattat ett antal myndigheter som nytt- jar tolktjänster i talade språk. Dessutom beskrivs myndigheter med uppgifter i anslutning till reglering av utbildning och auktorisation av tolkar. Uppräkningen innebär inte en inbördes rangordning av myndigheter, redovisningen sker i bokstavsordning.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens huvudsakliga ansvarsområde omfattar den offentliga arbetsförmedlingen, dess arbetsmarknadspolitiska verksam- het och att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetssökande och arbetsgivare ska enligt myndighetens instruktion ha tillgång till likvärdig service i hela landet. Verksamheten ska utfor- mas så att den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande, men får inte snedvrida förutsättningarna för konkurrens inom olika branschområden och på arbetsmarknaden. Verksamheten ska främja mångfald och jämställdhet, motverka dis- kriminering och könsuppdelning på arbetsmarknaden.

Myndigheten ska vidare säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring och kan anlita komplette- rande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. I uppdraget ligger även analys, uppföljning och utvärderingsuppgifter och att göra återkommande bedömningar av arbetsmarknadsläget. En viktig uppgift för Arbetsförmedlingen är även att säkerställa att det inte sker felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott.

Till de särskilda uppgifter som reglerats i myndighetens instruk- tion hör ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myn- digheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stöd- jande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Särskilt ansvar finns för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.9

8 Prop. 2016/17:180, s. 81–86.

9Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, med ändring t.o.m. för- ordning (2017:1166).

153

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Arbetsförmedlingen samverkar även med andra myndigheter, kom- muner och landsting. Alla tjänster är avgiftsfria.10

I regleringsbrevet för 2017 anges bland annat mål och återrappor- teringskrav beträffande nyanlända. Potentialen i ett ökat antal nyan- lända i arbetskraften ska tas tillvara och arbetsmarknadsetableringen ska förbättras. Det anges även att inskrivna utan fullständig gym- nasieutbildning, särskilt i etableringsuppdraget för nyanlända, i högre utsträckning ska påbörja reguljära studier. Studierna kan be- drivas såväl inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en etableringsplan, som utanför dessa.

Arbetsförmedlingen är en av landets största myndigheter med drygt 14 500 anställda.11 Cirka två tredjedelar av de anställda defi- nieras som tolkanvändare12, där verksamhetens karaktär ställer stora krav på effektiva tolktjänster i mötet med arbetssökande och andra berörda. Flera åtgärder riktas mot nyanlända med bristfälliga kunska- per i svenska. Exempel på en sådan åtgärd gäller etableringsuppdraget och den samverkan som sker med Försäkringskassan, Migrations- verket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, att driva projektet Mötesplatser och information. Målsättningen bör enligt regeringen vara att minst hälften av alla nyanlända som går igenom etableringsprocessen mellan 2016 och 2018 genomgår en enklare process via en Mötesplats.13

Sedan början av 2018 arbetar myndigheten även med ökad digital självservice och service på distans via telefon inom Arbetsförmed- lingen Direkt. Här kan sökande få hjälp med inskrivning, behovs- kartläggning, rådgivning och matchning. Även arbetsgivare kan få hjälp att hitta sökande och lämpliga kandidater.14

Tolktjänster

Arbetsförmedlingen utgör en av Sveriges största användare av tolk- tjänster, motsvarande närmare 200 miljoner kronor per år. Tolk- tjänster utförs traditionellt på plats, vilket 2015 utgjorde cirka 80 pro- cent av samtliga tolktjänster. Distanstolkning via telefon ökar dock

10 Ibid., samt www.arbetsformedlingen.se, 2018-03-05.

11 Arbetsförmedlingen, årsredovisning 2017, s. 137.

12 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-03-02.

13 Arbetsförmedlingen, årsredovisning 2017.

14 SOU 2018:43, s. 175.

154

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

snabbt i omfattning, i vissa regioner är distanstolkning numera helt dominerande. Arbetsförmedlingen har etablerat egna ramavtal för tolkförmedlingstjänster, som svarar mot myndighetens behov. Dessa avtal lyfter bland annat fram den tolkkategori som utbildats i egen regi, genom arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk, som jämställd med övriga grundutbildade tolkar. Det innebär att Arbetsförmed- lingen avropar egenutbildade tolkar i större utsträckning än övriga statliga myndigheter.15 Ett särskilt systemstöd introducerades 2018 för att hantera avrop från förmedlingsorgan enligt avtalet med vänte- tider, bekräftelser, fakturering och uppföljning. Systemstödet ger tekniskt stöd för hela avropsprocessen och ger möjlighet att ta ut statistik, kontrollera ekonomi och avvikelsehantering. Felaktigheter uppges för närmare en tredjedel av inkomna fakturor, vilka tidigare kontrollerats manuellt. Avrop av tolktjänster hanteras av berörda handläggare med stöd av lokala tolksamordnare.16

Flerspråkig service

Arbetsförmedlingen utvecklade under 2017 ett digitalt kartlägg- ningsverktyg, jobskills.se, där asylsökande kan registrera sin utbild- ning och yrkeslivserfarenhet på sitt eget språk, för att sedan direkt få det översatt till ett CV på svenska. Verktyget finns för närvarande tillgängligt på svenska, engelska, persiska, arabiska, somaliska och tigrinska samt i en särskild version för arbetsgivare. Myndigheten har också tagit fram filmer på sex olika språk och översatt Yrkes- guiden för att ge asylsökande information om det stöd som kan erbjudas. Hanteringen av personuppgifter visade sig komplicera användningen av verktyget, som ännu inte kunnat driftsättas fullt ut.

Arbetsförmedlingen har under perioden 2011–2016 ökat andelen medarbetare med utländsk bakgrund från 14 till 23 procent. Under 2017 anställdes drygt 430 personer med anställningsstödet moderna beredskapsarbeten för kortare eller längre perioder. Många av dessa personer finns i direktservice där de ger stöd till arbetssökande som talar andra språk än svenska och engelska.17 Språkstöd kanaliseras regelbundet genom kundtjänstens s.k. språklinjer. Det gäller för närvarande arabiska, engelska, persiska, somaliska och tigrinska. Då

15 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-03-02.

16 Ibid.

17 Ibid.

155

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

det gäller de nationella minoritetsspråken kan service inte alltid garanteras. Det finns arbetsförmedlare som talar finska, meänkieli och samiska, men det kan inte alltid säkerställas under kundtjänstens öppettider.18

Tryckt material, filmer och webbsidor på olika språk tas också fram. En ny yrkesroll i form av kundresurs har utvecklats sedan 2012. Kundresurser arbetar med matchning och coaching på flera olika språk. Denna typ av stöd anknyter även till det framtida arbets- sätt som kan komma att utvecklas för språkstöd och tolkning inom de servicekontor som Statens servicecenter nu utvecklar i ett hundra- tal kommuner. Där samverkar Arbetsförmedlingen med främst För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

Former för framtida flerspråkig service genom egna medarbetare diskuterades i en bredare krets myndigheter inom ramen för det sär- skilda regeringsuppdrag som avrapporterades våren 2018.19 Det visade sig här att den avgränsning som myndigheterna drog mellan myndighetsutövning och andra typer av arbetsuppgifter, som infor- mation och vägledning, var avgörande för hur arbetet kunde effekti- viseras och finna nya former. Egna språkresurser användes främst i dessa senare typer av uppgifter. Behov fanns också av att utveckla former för att fastställa den egna personalens språkkompetenser.20

Arbetsförmedlingen uppger sig tidigare ha övervägt att komplet- tera upphandlade tolktjänster med anställning av egna tolkar. Det har då främst avsett mer frekvent förekommande språk och i sam- band med uppbyggnad av callcenter eller liknande distanslösningar. Frågan uppges dock inte vara aktuell för närvarande.21

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning utgör en av de åtgärder som genomförs på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avses en yrkesinriktad utbildning som ska underlätta för den enskil- de att få eller behålla ett arbete och som motverkar att det uppstår

18 SOU 2018:43, s. 175.

19 Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster. Återrapport av reger- ingsuppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2018-03-31.

20 Ibid.

21 Arbetsförmedlingen, information till utredningen, våren 2018.

156

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

arbetskraftsbrist. Arbetsförmedlingen upphandlar förberedande och grundläggande utbildningar till kontakttolk främst hos ett antal studieförbund som t.ex. Folkuniversitetet. Bland leverantörerna finns även enskilda företag som arbetar med etablering av nyanlända, svenska för invandrare och asylboenden.22

Arbetsförmedlingens ramavtal medger att uppdrag till utbildade tolkar också förmedlas till tolkar som genomgått myndighetens arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk. Det sker också i betydande omfattning. Så är inte fallet hos statliga myndigheter som tillämpar Kammarkollegiets ramavtal. Tolkar med arbetsmarknadsutbildning hänförs i detta avtal till kategorin övrig tolk. Dessa förhållanden har betydelse för såväl sysselsättning som arvodering av tolkar med arbetsmarknadsutbildning.

Domstolsverket och Sveriges domstolar

Myndigheten Domstolsverket fungerar som serviceorganisation till landets domstolar och ansvarar för övergripande samordning och gemensamma frågor inom domstolarna och ett antal mindre nämnd- myndigheter. Främst avser arbetet personalutveckling, verksamhets- stöd, utbildning, information, föreskriftsarbete, råd och anvisningar och att svara för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och till- gängligt sätt.

Domstolarna är oberoende och självständiga i förhållande till riksdag, regering och andra myndigheter. I Sverige finns tre typer av domstolar – allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar samt specialdomstolar. De senare avgör tvister inom olika special- områden, som t.ex. Arbetsdomstolen.

Sveriges Domstolar är en betydande tolkanvändare inom staten och dominerar avropsmässigt bland de myndigheter som använder Kammarkollegiets statliga ramavtal för tolkförmedlingstjänster. Därtill direktupphandlas tolktjänster i viss omfattning, med stor variation i volym mellan enskilda domstolar. Kostnadsökningen för tolktjänster inom domstolarna har varit betydande under den senaste tioårsperioden. Under 2017 redovisades kostnader om cirka 125 mil- joner kronor för tolktjänster, vilket är en tredubbling sett i ett

22 Arbetsmarknadsutbildning anordnades under 2018 i form av förberedande kontakttolkut- bildning samt utbildning till kontakttolk. För ytterligare detaljer se kapitel 5.

157

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

tioårsperspektiv. Den samlade verksamheten inom Domstolsverket och Sveriges Domstolar omfattar cirka 6 900 anställda och en årlig omsättning på cirka 6 miljarder kronor.23

Effektivare tolkverksamhet i domstolarna

Antalet mål och ärenden där tolk behöver anlitas har ökat under senare år. Tillgången på kvalificerade tolkar har dock inte ökat i mot- svarande grad. Det har fått till följd att det ur domstolarnas perspektiv råder brist på tolkar på många håll i landet. Det gäller i synnerhet rätts- tolkar och auktoriserade tolkar.

Domstolsverket har därför under 2016–2017 tillsammans med personal från olika domstolar arbetat i projektform med ett särskilt regeringsuppdrag för att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol. Uppdraget har bland annat omfattat utveckling och utbyggnad av videotekniken vid domstolarna, så att den ger förut- sättningar för simultantolkning på distans. I uppdraget ingick även att utveckla och erbjuda utbildningar för att stärka medarbetarnas kunskaper om tolkning och tolkanvändning.24

Det övergripande målet för hittillsvarande arbete har varit att ge stöd till domstolarna i att hantera bristen på kvalificerade tolkar. Tolkanvändningen ska därför effektiviseras och arbetet göras mer enhetligt. Ytterligare mål är att bidra till att domstolarna i större utsträckning anlitar så kvalificerade tolkar som möjligt för att stärka rättssäkerheten i de mål där tolktjänster krävs.

Inom ramen för utvecklingsarbetet har yrkesföreningen Rätts- tolkarna medverkat. De har bland annat bidragit med att testa och utvärdera olika tekniska lösningar för simultantolkning på distans. Under 2017 genomfördes dialogmöten med bland andra tolkför- medlingar, Advokatsamfundet, Åklagarmyndigheten, Migrations- verket, Skatteverket och Försäkringskassan.25

23www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolsverket, 2018-05-14, samt underlag till utredningen 2018-02-18.

24 Ju2015/00831/DOM.

25 Domstolsverket (2018). Årsredovisning 2017 för Sveriges Domstolar.

158

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Åtgärdspaket

Stödet till domstolarna har utvecklats för att höja andelen kvalifi- cerade tolkar, lyfta aktören tolk i och utanför rättssalen och för att åstadkomma en effektivare användning av tolktjänster som följd av regeringsuppdraget. Paketet omfattar tre delar,

• gemensamma riktlinjer för domstolarna för anlitande av tolkar,

•e-utbildning för all berörd domstolspersonal i frågor som rör tolk- användning i domstol, samt

• teknisk lösning för simultantolkning med stöd av videokonfe- rensteknik.

Nya riktlinjer och e-utbildning färdigställdes under 2017. Riktlin- jerna betonar bland annat att uppgift som tolksamordnare bör över- vägas vid varje domstol, för att koordinera arbetet, fånga upp avvikelser och upprätthålla kontakter med andra domstolar i tolk- frågor. Positiva erfarenheter finns redan från de domstolar som inrättat sådan samordningsfunktion. Riktlinjerna kommer vid behov att uppdateras ytterligare. Redan tidigare fanns videoteknik utbyggd vid domstolarna i betydande omfattning, videotolkning dominerar av geografiska skäl stort vid domstolarna i Norrland. Den nya video- konferenstekniken med separata ljudslingor för simultantolkning testades under utvecklingsarbetet vid ett tiotal domstolar under 2017. Under 2018 sker successiv installation av tekniken vid landets domstolar. Inledningsvis sker detta vid migrationsdomstolarna och de domstolar som sedan tidigare planerat för ny- eller ombyggnad av befintlig utrustning. Fullt utybyggt berör systemet landets cirka 700 förhandlingssalar. I samband med teknikanpassningen kommer domstolarnas personal även att erbjudas utbildning i den nya tekni- ken. Tekniken ställer särskilda krav även på tolkarna och deras arbetssätt. De nya anläggningarna beräknas vara på plats i samtliga förhandlingssalar senast 2021.26

Särskilda tolkrum inrättas nu på olika domstolar i landet, dit tol- kar kan inställa sig för att genomföra simultantolkning med den nya tekniken. Sådana tolkrum har hittills inrättats i Attunda tingsrätt, Nacka tingsrätt och i Förvaltningsrätten i Göteborg.

26 Ibid.

159

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Domstolsverket har vidare utarbetat enhetliga mallar för beställ- ning av tolk och för reklamation av tolkuppdrag och tolkförmed- lingstjänster. Materialet är tillgängligt på en överblickbar sida i Dom- stolsverkets intranät.27

Domstolsverket har från 2018 även inrättat en ytterligare ersätt- ningsnivå i tolktaxan för utbildade tolkar, upptagna i Kammmar- kollegiets register över tolkar med godkänd utbildning (se kapitel 13).

Försvarsmakten

Inom Försvarsmakten bedrivs utbildning av militärtolkar för att möta verksamhetens behov i vissa avgörande språk. När så krävs nyttjas också externa tolkar. Utbildningen av tolkar sker vid För- svarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum, som utgör ett gemensamt funktions- och kompetenscentrum för Försvarsmakten. Flygvapnets och arméns underrättelseskolor samt Försvarets tolk- skola sammanfördes 1998 till ett nytt förband i Uppsala.

Utbildningen omfattar tre terminer och präglas av högt ställda krav ur en rad olika perspektiv. Tolkskolans verksamhet beskrivs närmare i kapitel 6.

Försäkringskassan

Försäkringskassans uppdrag omfattar främst beslut och utbetalning av ersättningar från socialförsäkringen, som många människor är beroende av för att klara sin försörjning. Rättssäkerhet, service och produktivitet utgör viktiga fokusområden i myndighetens arbete.28 Försäkringskassan har ytterligare en rad uppgifter och ska bland annat ge information till berörda om socialförsäkringen och de öv- riga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för, an- svara för kvalificerad kunskapsuppbyggnad inom området och ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället. I myn- dighetens instruktion anges särskilt att konsekvenserna för barn ska analyseras vid beslut och andra åtgärder som rör barn. Särskild hän-

27 Ibid.

28 Försäkringskassan (2018). Årsredovisning 2017.

160

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

syn ska då tas till barnets bästa enligt Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter. Försäkringskassan har vidare omfat- tande samverkansuppgifter med myndigheter, kommuner och lands- ting, bland annat inom rehabiliteringsområdet.29

Tolktjänster

Myndighetens tolkanvändning skedde tidigare med stöd av Kam- markollegiets statliga ramavtal, beställning gjordes genom portalen avropa.se. Under den avtalslösa perioden från november 2017 sker avrop genom direktupphandling baserat på avtal mellan myndighe- ten och ett antal leverantörer av tolkförmedlingstjänster. Myndig- hetens årliga kostnader är inte så omfattande jämfört med andra delar av staten. Totalt ligger myndighetens kostnader för tolktjäns- ter relativt stabilt på cirka 4,5–5 miljoner kronor årligen.30

Flerspråkig service

Försäkringskassans avdelning för gemensamma försäkringsfrågor lämnar i ökad utsträckning service på andra språk än svenska. Stödet tillhandahålls per telefon och kundforum med hjälp av ett 70-tal handläggare. Uppdraget omfattar mer generell service, vägledning och information. Samtal på engelska, arabiska och polska besvaras via inkommande telefonlinjer, gäller det andra språk bokas samtal via myndighetens hemsida. Det gäller ett tiotal språk, bland annat de nationella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.31

Försäkringskassan erhöll i likhet med en rad andra myndigheter ett särskilt regeringsuppdrag 2017 kring effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Myndigheten konstaterar i sin avrapportering att allmän information ges om socialförsäkringens olika förmåner och bidrag på webbsida, genom självbetjänings- tjänster och sociala medier på ett flertal andra språk än svenska. Möj- ligheter finns också att prata med handläggare på olika språk. Beho- vet av tolktjänster uppkommer i samband med att Försäkringskassan besvarar frågor, ger information om socialförsäkringen och då det

29 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan.

30 Försäkringskassan, underlag till utredningen, 2018-05-09.

31 Försäkringskassan, underlag till utredningen, 2018-01-17.

161

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

gäller kommunikation i specifika ärenden. Vid generell information och vissa mer fördjupade ärenden kan andra lösningar än tolk använ- das, som flerspråkiga handläggare. Bedömningen är att det enskilda fallet sätter förutsättningarna för vilken lösning som ska användas. Behovet av tolk uppstår ofta i det direkta mötet, vilket gör det svårt att planera användningen av tolk i verksamheten. Man pekar dock på att myndighetsgemensamma lösningar för upphandling samt ökad myndighetssamverkan är viktiga. Stor tilltro sätts också till möjlig- heterna att i framtiden använda artificiell intelligens och maskinella språktjänster som ersättning för vissa tolktjänster. Myndigheten arbetar med innovation, utredningar och försöksverksamhet kring detta.32

Försäkringskassan tillhandahåller vidare översatt material kring socialförsäkringen på sin webbplats på flera av de större invandrar- språken. Information om föräldraförsäkringen till dem som inte tidi- gare tagit ut ersättning ges på arabiska. Där finns även film, t.ex. om hur man skaffar mobilt bank-id, samt svar på vanliga frågor. En särskild Facebooksida på arabiska följs av ett stort antal personer. Man beräk- nar att informationen nått cirka 295 000 personer.33

Försäkringskassans verksamhet vid de s.k. Servicekontoren be- skrivs nedan närmare under Skatteverkets verksamhet. Försäkrings- kassan samverkar i dessa kontor med Skatteverket och Pensions- myndigheten. Verksamheten planeras övergå i en mer enhetligt strukturerad form under administrativt huvudmannaskap av Statens servicecenter från 2019.

Högskolan

Den högre akademiska utbildningen och forskningen inom univer- sitet och högskolor har av tradition präglats av internationalisering och gränsöverskridande kommunikation. Så har det varit sedan våra universitet växte fram ur medeltidens kloster och religionsanknutna lärosäten. Det gemensamma språket var då främst latin. Studenter, forskare och lärare vid dagens lärosäten utbyter kunskaper, idéer, dokumenterar och publicerar på en rad språk vid sidan av svenska. Forskning och utbildning ges inom olika språk, med engelskan som

32 Försäkringskassan (2018). Svar på regeringsuppdrag. Rapport – Effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Dnr 049968-2017, 2018-03-26, Version 1.0.

33 Försäkringskassan (2018). Årsredovisning 2017.

162

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

ett av de viktigaste huvudspråken i Sverige och västvärlden. Det är därför naturligt att utbildningen av tolkar i talade språk för att möta samhällets behov vuxit fram även inom högskolan.

Stockholms universitet bedriver inom ramen för Tolk- och över- sättarinstitutet vid den humanistiska fakulteten olika typer av tolk- utbildningar. Tillsyn och kvalitetsgranskning inom det högre utbild- nings- och forskningsområdet utövas på mer generell nivå av Uni- versitetskanslersämbetet, UKÄ. Myndigheten granskar kvaliteten i högre utbildning och forskning, analyserar utvecklingen, ansvarar för officiell statistik om högskolan samt bevakar att universitet och högskolor följer lagar och regler. Riktade utvärderingar mot högsko- lans tolkutbildningar har dock hittills endast genomförts i begränsad omfattning i slutet av 1970-talet, genom den tidigare myndigheten Universitets- och högskoleämbetet, UHÄ.34 TÖI:s tolkutbildning ingick även som en begränsad del i utvärderingen av huvudområdet översättningsvetenskap 2013. Kandidatprogrammet, där tolkning ingick, fick då omdömet hög kvalitet.35

Stockholms universitet har även ett internt system för kvalitets- säkring av all utbildning. Det ingår i ett kvalitetssystem som bl.a. täcker organisation och styrning, planering, genomförande och upp- följning, antagning och examination.36

Universitets- och högskolerådet, UHR, är en central förvalt- ningsmyndighet inom sektorn, som ansvarar för uppgifter som rör service, samordning, främjande och utvecklande verksamhet samt internationellt samarbete och mobilitet inom utbildningsområdet. UHR bedömer vid behov avslutade utländska utbildningar och informerar inför högskoleutbildning. Bedömningar av andra länders utbildning baseras på internationella överenskommelser om erkän- nande av utbildning. De ansvarar också för högskoleprovet.37

34 Hjertman, C. och Stendahl, C. (1979). Utvärdering av tolkutbildning på högskolenivå. UHÄ-rapport 1979:14.

35 UKÄ (2013). Kvalitetsutvärdering av översättning och översättningsvetenska, reg.nr. 411- 00294-13, 2013-02-19.

36www.su.se/medarbetare/organisation-styrning/kvalitetsarbete, 2018-06-08.

371–7 §§ förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet, för- ordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer, samt konventionen om erkän- nande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen den 11 april 1997. Se även www.uhr.se, 2018-07-29.

163

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom olika delar av det statliga verksamhetsområdet, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kolle- giet har också en rad andra, vitt skilda uppgifter som gäller bland annat miljö- och stiftelserätt, Sveriges indelning, registrering av tros- samfund, fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet, fastställande av resegarantier samt bevakning av Allmänna arvsfon- dens rätt till arv och dess kapitalförvaltning. Kammarkollegiet före- träder vidare staten och för det allmännas talan efter uppdrag från Justitiekanslern samt i vissa typer av ärenden, t.ex. sådana som rör miljöintressen. Myndigheten beslutar även om en rad olika typer av ersättningar och hanterar avvecklingsfrågor m.m.

Kammarkollegiets ansvar för auktorisation av tolkar och översät- tare med de tillsynsuppgifter som följer av detta anknyter till utred- ningens uppdrag. Det gör också myndighetens ansvar för att upp- handla samordnade ramavtal avsedda för andra statliga myndigheter, vilket skett inom tolkförmedlingsområdet. Verksamheten bedrivs inom särskild avdelning med benämningen Statens inköpscentral (SIC). I uppgiften ingår stödverksamhet för inköp vid avrop från de samordnade ramavtal som myndigheten har upphandlat.38

Auktorisation av tolkar

Auktorisation av tolkar och översättare sker med stöd av förord- ningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare genom anordnandet och bedömning av skriftliga och muntliga prov tillsam- mans med anlitade språkbedömare, sakkunniga och språkassistenter. Auktorisation för tolkar sker på grundnivå (auktoriserad tolk, AT) och inom rätts- och sjukvårdsområdet även på specialistnivå (aukto- riserad rättstolk, RT, och auktoriserad sjukvårdstolk, ST). Aukto- risationerna gäller i fem år och kan därefter förnyas. Kollegiet utövar tillsyn över dem som auktoriserats och för även ett register. Ytter- ligare ett register förs över tolkar som genomgått viss tolkutbildning som faller under statlig tillsyn. Bägge registren finns sökbara på myndighetens webbplats. På kollegiet arbetar ett tiotal medarbetare inom prov- och auktorisationsverksamheten.

38 Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

164

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Samhällets behov är utgångspunkten för Kammarkollegiets be- slut om vilka språk som blir aktuella för auktorisationsprov. Kolle- giet kan dock inte auktorisera tolkar i alla språk trots att det finns både behov och intresse. Avgörande för möjligheten att auktorisera är att det aktuella språket har ett standardiserat skriftspråk och att kollegiet har tillgång till språkbedömare som har den kompetens som krävs. För att uppnå enhetlighet i besluten finns bedömar- instruktioner framtagna och kollegiet genomför även individuella utbildningar av bedömare samt håller bedömarseminarier. Skriftliga prov är anonymiserade vid rättningar.39

Auktorisationen avser att skapa skydd mot oskicklig yrkes- utövning, då det är svårt för beställare att avgöra om kvalitet på av- ropad tolkning är korrekt och därmed rättssäker.40 Kammarkolle- giets uppdrag är att med hjälp av språkexperter, samhällsvetare och sakkunniga inom juridik och sjukvård kontrollera att de tolkar som ansöker om auktorisation har de språkliga, begreppsmässiga och tolkningstekniska färdigheter som krävs. De ska också ha tillägnat sig god tolksed i sitt arbetssätt.41 Kammarkollegiet har i föreskrifter formulerat vad som skall gälla enligt sådan s.k. god tolksed.42

Kriminalvården

Kriminalvårdens ansvar omfattar att verkställa utdömda påföljder, häktesverksamhet samt personutredningar i brottmål. Myndigheten ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effek- tivt sätt med effektiv lagföring och förebyggande av återfall i brott. Till uppgifterna hör även att förbereda frigivning, bekämpa narko- tikamissbruk och anpassa innehållet i verkställigheten efter varje individs behov. Det innebär att anstaltsorganisationen ska vara utformad så att den tillgodoser olika behov av övervakning och kon- troll, liksom de intagnas behov av sysselsättning. Samtidigt ska en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning ske. Frivårdsorga- nisationen ska utformas så att den tillgodoser behovet av kontroll,

39 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-01-12.

40 Prop 1984/85:132, s. 9.

41 Ibid.

4217–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4) samt skriften God tolksed – Kammarkollegiets råd till auktoriserade tolkar.

165

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna. Den ska också främja ett effektivt samarbete med Kriminalvårdens övriga verksam- heter och med övriga myndigheter.43

Verksamhetens karaktär förutsätter i betydande utsträckning att kommunikation kan ske också på andra språk än svenska. Dagligen förvaras cirka 1 000 personer i häkte, 4 500 personer i anstalt samt berörs cirka 20 000 personer i frivård. Det finns en stor språkbredd inom Kriminalvårdens personal men behovet av tolk ökar över tid. Tolk anlitas vid myndighetsutövning och andra situationer som förutsätter noggrann språklig förståelse. Exempel på användnings- områden är främst i häktesverksamheten (i regel telefontolk) och i samband med inskrivningar, där auktoriserad rättstolk eftersträvas. Inom sjukvårdsverksamheten eftersträvas tolk som deltar på plats. Huvudleverantör under perioden 2014–2017 var förmedlingsorganet Semantix Tolkjouren AB. Ett sextiotal andra leverantörer berördes dock under perioden, främst till följd av att verksamhetsenheter finns i så stora delar av landet. De vanligaste tolkspråken var engel- ska, arabiska, ryska, rumänska och polska. Beställning av tolk sker genom chefsbeslut i första linjen. Barn nyttjas aldrig för tolkning, även om formella riktlinjer för detta saknas.44

Kvalitetsfrågor upplevs som viktiga och former för ett framtida avvikelsesystem för tolktjänster diskuteras. Olika former av kom- munikationsstöd vid sidan av personalens språkresurser används i verksamheten, t.ex. en europeisk produktion av pekböcker samt tv- slinga. Kriminalvården har cirka 11 000 medarbetare, varav en fjärde- del är av utländsk härkomst. Myndighetens kostnader för tolktjänster har ökat under de senaste åren och var under 2017 cirka 16,3 miljoner kronor.45

Länsstyrelserna

Sveriges 21 länsstyrelser ansvarar, som regeringens företrädare i res- pektive län, för olika uppgifter och har en samordnande roll. Inom integrationsområdet ska länsstyrelserna medverka till att det finns beredskap och kapacitet för länens kommuner att ta emot nyanlända

43 Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

44 Kriminalvården, underlag till utredningen, 2018-02-21.

45 Ibid.

166

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

och ensamkommande unga. De ska även stödja kommunerna i sam- ordningen av svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering, samt fördela statsbidrag till integrationsinsatser.

Samhällsorienteringen, som kommunerna ansvarar för, syftar till att underlätta nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och ska ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället. Den ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas.46 Av läns- styrelsernas årliga uppföljning av samhällsorienteringen framgår att det är relativt ovanligt att kommunerna använder tolkar, men att det förekom i 16 av de 260 kommuner som hade svarat på länsstyrel- sernas uppföljningsenkät.47

Länsstyrelserna har i regel inte behov av tolktjänster i den egna verksamheten. De mycket begränsade tolk- och översättningstjäns- ter som ändå nyttjas sammanhänger främst med översättning av material, t.ex. för webbpublicering.

Migrationsverket

Migrationsverket prövar ansökningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, arbeta, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ansöka om svenskt medborgarskap.

Migrationsverket erbjuder asylsökande boende och uppehälle under tiden de väntar på beslut i asylärendet. För asylsökande som fått tillstånd att stanna i Sverige, utbetalas statlig ersättning till kom- muner och landsting. Om asylsökande får avslag på ansökan arbetar Migrationsverket med frivilligt återvändande. Det är kommuner och landsting samt Arbetsförmedlingen som har uppdraget att arbeta med etablering och integration av dem som beviljats tillstånd att bo i landet.

Målet för Migrationsverket anges vara att säkerställa en lång- siktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring, tillvaratar

46 7 § förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

47 Länsstyrelsernas återrapportering av uppdrag 46 enligt regleringsbrevet för 2017 – Samhälls- orientering för nyanlända (2018-03-02, Dnr 851-336-2018), s. 9.

167

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.48

Tillgängligheten på myndighetens kontor bedöms ännu inte som tillräcklig, men satta servicemål innebär en successiv förbättring. För 2018 innebar servicemålet 10 minuter för bokade besök och 40 mi- nuter för spontanbesök. Då det gäller asylärenden görs bedöm- ningen att 90 procent av kontakterna sker genom besök vid lokala kontor. Ofta handlar det om flera typer av frågor av olika karaktär.49

Tolktjänster50

Merparten av de samtal och utredningar som genomförs på myndig- heten uppges ske med hjälp av tolk. Under 2016 användes tolkar vid över 263 700 tillfällen med samlade kostnader om drygt 245 miljoner kronor. Under 2017 minskade antalet tolkningar något, myndighe- ten använde tolkar vid mer än 259 100 tillfällen till en kostnad av drygt 251 miljoner kronor. Under 2018 har andelen auktoriserade tolkar ökat i verksamheten, särskilt påtaglig är också den allt mer dominerande andelen distanstolkning.

Vid asylutredningar genom video används utredningsrum med videoutrustning, där sökande och biträde sitter i ett rum och hand- läggaren i ett annat rum på annan ort. Tolken kan närvara genom att sitta i ett av dessa rum, alternativt i ett tredje rum. Erfarenheterna av Migrationsverkets videolösning är positiva.51

Tolken har en nyckelroll i samtalen med sökande, speciellt under asylutredningar. Hög kvalitet på tolkningen utgör enligt myndig- heten förutsättning för en rättssäker utredning. Handläggning av utlänningsärenden innebär i de flesta fall kvalificerad myndighets- utövning mot enskild. Av det följer att det ofta finns stort behov av tolk då Migrationsverket har att göra med personer som inte behär- skar svenska eller har allvarliga skador avseende hörsel/tal. Därut- över ställer EU:s Asylprocedurdirektiv52 krav på att tolk ska använ- das vid muntlighet i asylärenden. Förvaltningslagen anger dock inte vilka kvalifikationskrav som ska gälla för tolkar, varför myndigheten

48 www.migrationsverket.se, 2018-03-02.

49 SOU 2018:43, s. 154.

50 Texten bygger främst på underlag till utredningen från Migrationsverket, 2018-04-25.

51 SOU 2018:43, s. 155.

52 2013/32/EU.

168

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

gör lämplig bedömning i det enskilda fallet. Det är berörd hand- läggare av visst ärende som bedömer om det finns behov av tolk. Regeln om tolk gäller inte bara då Migrationsverket handlägger ären- den, utan även vid exempelvis rådgivning.

Tolkning ska enligt Migrationsverket i första hand ske på den sökandes modersmål (talspråk/dialekt). Om det saknas tolk i aktuellt språk eller om det inte går att ordna av tids- eller kostnadsskäl, sker tolkning på annat språk som sökanden behärskar. Vid tolkning i kontakt med personer med särskilda behov, som barn, tortyroffer, kvinnor som blivit utsatta för övergrepp eller liknande, ska det alltid övervägas om tolk med erfarenhet från sådan tolkning ska användas samt vilket kön tolken bör ha. I dessa fall är det inte enbart en fråga om tolken är auktoriserad eller inte.

Migrationsverkets arbete med hjälp av tolkar och översättare sågs över i samband med ett särskilt projekt, som slutrapporterades 2014.53 De förhållanden som då gällde är i flera avseenden fort- farande aktuella, det som därefter skett är att en central experttjänst för tolkfrågor och en samordningsgrupp tillsatts54 Samordnings- gruppen för språktjänster påbörjade sitt arbete 2015. Den består av representanter från samtliga regioner och avdelningarna för förvar och förvaltningsprocess. Gruppens syfte är att säkerställa att Migra- tionsverkets användning av tolkar och översättningar sker med så hög kvalitet och effektivitet som möjligt. Uppdraget omfattar bland annat att ge stöd till verksamheten i språktjänstfrågor och vid behov genomföra utbildningsinsatser. Gruppen ska också fånga upp syn- punkter från verksamheten då det gäller processer, standarder och rutiner och sprida information om nya avtal samt samverka med språktjänstleverantörer.

Val av relevant tolkkompetens

Migrationsverket tog 2016 fram en standard för val av kompetens och form för tolkning vid olika typer av samtal med sökande. Syftet med standarden var att effektivisera och säkerställa tillgången på tolkar. En miniminivå avseende kompetens och tolkform definiera- des för att frigöra högre tolkkompetens till samtal som ställde högre

53 Migrationsverket (2014). Samordning av tolk och översättaranvändning. Slutrapport.

54 Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-03-15.

169

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

krav. De olika samtalstyper som förekom delades in i tre kategorier. I kategori A, som bland annat avser asylutredningar, ska tolk som beställs i första hand vara auktoriserad eller grundutbildad. I kategori B, som kan avse underrättelser eller ansökningssamtal, ska främst grundutbildad tolk användas. Vid korta samtal, t.ex. på boenden eller i receptioner, kategori C, kan som lägst s.k. övrig tolk användas.

Beställning av tolk görs enhetsvis och omfattar val av kompetens och tolkform utifrån ärendets behov. Beställningar hanteras sedan via telefon, e-post eller leverantörernas egna beställningssystem. Valet av tolkkompetens styrs bland annat av myndighetens standard för val av kompetens och form för tolkning. Migrationsverket har tre olika avtal för på plats-, telefon- och callcentertolkning. Valet av leverantör avgörs av tolkform och den rangordning som finns i Migrationsverkets avtal för de tre avtalen om tolkförmedlingstjäns- ter. En förstudie avseende ett utvecklat beställnings- och upp- följningssystem pågår inom myndigheten.

Finns skäl att ifrågasätta viss tolks kompetens eller lämplighet, eller uppstår annan form av missnöje med tolkning, kan tolken rekla- meras. Reklamation innebär att brister rapporteras genom att av- vikelserapport sänds till aktuell leverantör. De kan också förenas med viteskrav. Viteseloppen varierar utifrån förseelsens allvar. Auk- toriserade tolkar kan även anmälas till Kammarkollegiet.

Det omfattande behovet av tolkar vid Migrationsverket, med- förde att man 2013 införde en ny kompetenskategori i sitt avtal, med benämningen grundutbildad tolk. Dessa tolkar är inte auktoriserade. Myndigheten anger att deras tolkar vanligen kommer från denna grupp, trots att beställningar till leverantörerna i regel avser högre kompetenskrav. Kategorin grundutbildad tolk ersätts av Migrations- verket med 85 procent av taxan för auktoriserad tolk. Sedan även Kammarkollegiet infört denna kategori (utbildad tolk), har Dom- stolsverket infört motsvarande arvodesnivå i sin tolktaxa från 2018. Taxan avser tolkar registrerade i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar.

Migrationsverket bedömer sig ha särskilda behov av tolkar och tolktjänster. Det är behoven av tydliga och anpassade krav på för- medlade tolktjänster i avtalen samt att i direkt dialog med leveran- törerna kunna säkerställa efterlevnad av avtalen, som ligger bakom Migrationsverkets val att utveckla egna avtal och inte nyttja de avtal som tecknas av Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet.

170

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Flerspråkig service

Migrationsverkets omfattande behov av tolkar och språktjänster ställer också krav på ökad effektivisering. Enkla och återkommande ärenden stöds av så kallad digital språkassistent med fördefinieradfe frågor och svar med text och ljud på olika språk. Utvärdering sker av detta hjälpmedel för att se om det kan avlasta behovet av traditionella tolkar. Egna medarbetares språkkunskaper används sedan tidigare för att effektivisera användningen av tolkar. Migrationsverket kon- staterar att det kan vara komplicerat för medarbetare att bedöma gränsen mellan service, vägledning och myndighetsutövning. Myn- digheten avser därför att identifiera vilka språkkunskaper som behöver tillgodoses vid framtida rekryteringar och förtydliga när sådana egna språkkunskaper kan användas.55

Myndigheten för yrkeshögskolan56

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, inrättades 2009 och ersatte då Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning. MYH har en rad uppgifter kring bidragsfördelning till eftergymnasial yrkesutbild- ning, bland annat tolkutbildning inom folkbildningen samt försöks- verksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan.

Uppgifter och uppdrag

Förutom uppgiften att pröva frågan om statsbidrag till anordnare av utbildning inom yrkeshögskolan ska MYH på ett mer allmänt plan analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar inom yrkeshög- skolan och besluta om vilka utbildningar som ska ingå i verksam- heten.57 Myndigheten ska svara för register över studerande i yrkes- högskolans utbildningar (liksom förekommande uppdragsutbild- ningar) samt de studerandes studieresultat, betyg, examina och ut- bildningsbevis. Ytterligare uppgifter är att genomföra tillsyn samt inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning till utbildnings- anordnare. MYH ska även ta fram statistik, granska och främja

55 Migrationsverket (2018). Yttrande över uppdrag om effektivare tolkanvändning och utveck- lad flerspråkig service, 2018-03-19, dnr 1.1.2-2017-113133.

56 Texten bygger delvis på underlag till utredningen från MYH, 2018-05-03.

57 Förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

171

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

utbildningars kvalitet och anordnares kvalitetsarbete. Övriga upp- gifter är ansvar för att sprida information och kunskap om utbudet av utbildningar som tilldelats statsbidrag.

MYH ska främja användning och utveckling av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för. Stöd ska även ges till branscherna i deras arbete med att utveckla, kvalitetssäkra och infor- mera om modeller för validering. MYH utgör nationell samord- ningspunkt för den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Myndigheten ska pröva frågor om nivåplacering av kvalifikationer som inte är författningsreglerade med utgångspunkt i den nationella referensramen och svara för sammanställning av uppgifter58 (se vidare kapitel 5 och 6).

Då det gäller tolkutbildningar ska MYH ansvara för fördelningen av statsbidrag till utbildning till kontakttolk vid folkhögskolor och studieförbund inom folkbildningen. Uppgiften överfördes från Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, som hanterade bidragsfördelningen fram till halvårsskiftet 2012. Fördelningen av bidrag styrs genom särskild förordning.59 Inom kontakttolkområdet gäller det grundutbildning, fördjupningskurser, kompletteringskur- ser, utbildning för lärare, språkhandledare och bedömare, samt för resor, inackordering och stipendier för deltagare i kontakttolkutbild- ning. En förutsättning för att MYH ska kunna lämna statsbidrag för tolkutbildning är att berörda folkhögskolor och studieförbund är statsbidragsberättigade enligt enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.

MYH:s uppgifter beträffande tolkutbildningar inom folkbild- ningen, skiljer sig inte nämnvärt från uppgifter som gäller övriga utbildningar inom myndighetens ansvarsområde60. Däremot finns det vissa skillnader i möjligheter att utföra dessa uppgifter. Det gäller främst uppgifter som rör tillsyn och kvalitetsgranskning. Dessa upp- gifter utgår från bestämmelser i regelverket och i den förordning som styr fördelningen av statsbidrag till tolkutbildningar finns få bestämmelser som kan utgöra konkreta utgångspunkter för gransk-

58 Förordningen (2015:545) om referensram för livslångt lärande för kvalifikationer.

59 Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk, TolkF.

60 En skillnad är att MYH inte för register över deltagares studieprestationer, utan endast sam- lar in uppgifter om deltagare som fullföljt med godkänt resultat eller validerats inom kon- takttolkutbildningarna och erhållit utbildningsbevis.

172

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

ning av kvalitet och tillsyn jämfört med regelverket för yrkeshög- skolan. Anordnare som tagit emot statsbidrag för kontakttolk- utbildning, ska enligt gällande förordning lämna uppgifter till MYH om deltagare som blivit godkända eller validerats med godkänt resul- tat. MYH samlar in dessa uppgifter, men har inte i uppgift att ansvara för ett register. Då det gäller myndighetens uppgifter kring tolk- utbildningar som bedrivs inom folkbildningen, anges i MYH:s in- struktion att samråd vid behov ska ske med Folkbildningsrådet.

Regleringsbrev och återrapporteringskrav

MYH:s mål, uppdrag och återrapporteringskrav anges i två årliga regleringsbrev riktade till myndigheten, respektive Kammarkolle- giet. Kammarkollegiet administrerar anslaget för tolkutbildningar, enligt angivna villkor för de aktuella anslagsposterna.61 I reglerings- brevet för 2018 anges två mål med återrapporteringskrav som bland annat berör kontakttolkutbildningar,

• utbildningarna inom myndighetens ansvarsområde ska hålla en hög och jämn kvalitet, och

• genomströmningen i tolkutbildningar ska öka.

MYH har ett särskilt uppdrag att ansvara för att en försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk kan anordnas inom yrkeshögskolan.62 Försöksverksamheten påbörjas 2019 och ska dimensioneras för cirka 160 utbildningsplatser fördelade på två utbildningsomgångar. Myn- digheten ska inom ramen för försöksverksamheten bl.a. analysera om utbildningarna kräver nationellt likvärdigt innehåll. Uppdraget ska genomföras i dialog med berörda myndigheter och aktörer. Försöks- verksamheten ska följas upp och utvärderas av myndigheten. Arbe- tet med och omfattningen av försöksverksamheten ska årligen redo- visas i myndighetens årsredovisning, med början i redovisningen för 2018. Slutredovisning ska ske till regeringen senast i april 2022. Yrkeshögskolans regelverk gäller fullt ut för de kontakttolkutbild- ningar som beviljas statligt stöd inom försöksverksamheten.

61 Anslag 14.1 och 14.3, utgiftsområde 17, hanteras av Kammarkollegiet. MYH disponerar vissa anslagsposter för tolkutbildning.

62 Regleringsbrev för Myndigheten för yrkeshögskolan för budgetåret 2017.

173

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Myndighetens arbete med tolkutbildningar

MYH har under 2017 arbetat med att ta fram ett internt kunskaps- underlag och inriktningsdokument för myndighetens verksamhets- planering. Dokumentet tydliggör en framtida målbild och MYH:s inriktning på verksamheten med tolkutbildning på ett övergripande plan, som är att

• utbildningarna bedrivs med hög och jämn kvalitet,

• utbildnings- och valideringsinsatser bidrar till att samhällets be- hov av tolkkompetens tillgodoses,

• utbildningarna bidrar till att öka antalet auktoriserade tolkar,

• utbildningarna är efterfrågade yrkesutbildningar för de som vill arbeta som tolk, och att

• utbildningar till kontakttolk bedrivs inom yrkeshögskolan.63

Pensionsmyndigheten64

Pensionsmyndighetens uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Uppdraget omfattar även att ge generell samt mer individuell information om pensionen. Pensionsmyndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter runt om i landet. Myndigheten samarbetar med Försäkringskassan och Skatteverket kring de lokala servicekontor som finns på ett hundratal platser runt om i landet. Servicekontorens handläggare hjälper till med frågor om pension, socialförsäkring och skatt.65

Tolktjänster och flerspråkig service

Efterfrågan på tolktjänster och flerspråkig service hos Pensionsmyn- digheten är förhållandevis låg jämfört med andra myndigheter som t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Migrationsverket. Myndigheten är trots detta väl medveten om behovet av att arbeta med effektivisering och kvalitetsförbättringar.

63 Underlag till utredningen från MYH, 2018-05-03.

64 Texten bygger på underlag till utredningen från Pensionsmyndigheten, 2018-01-12.

65 www.pensionsmyndigheten.se, 2018-03-02.

174

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Via myndighetens kundservicenummer erbjuds under vissa tider tolk på de mest efterfrågade språken. Dessa samtal hamnar i samma kö som svensktalande kunder. Handläggaren svarar på engelska och kontaktar därefter tolk för trepartssamtal. I de fall medarbetare som talar det förvalda språket finns tillgänglig, tas samtalet direkt. Det gäller främst finska, spanska och polska. Om kunden så önskar eller om ärendet inbegriper myndighetsutövning, kontaktas tolk för tre- partssamtal.

Källa: Pensionsmyndigheten (2018). Underlag till utredningen, 2018 -01-12.

Tabellen redovisar antalet samtal på olika språk under 2017. Dif- ferensen mellan inkomna och besvarade samtal beror på att kunder vid kö, eller av annan anledning, valt att avsluta samtalet innan de har fått sitt trepartssamtal. Brist på tolkar kan innebära extra väntetid, vilket kan generera avbrutna samtal och att behoven inte blir till- godosedda. Andelen avbrutna samtal varierar, bland annat med avseende på språk.

Pensionsmyndigheten erbjuder även tolk vid bokade personliga möten med kundvägledare och på servicekontor. Oftast handlar det om distanstolkservice. Personlig service ges då till kunder som av olika anledningar behöver ett extra stöd. Dessa möten kan planeras och ökar därmed förutsättningarna att boka tolk. Det lyckas dock inte alltid för anlitad tolkförmedling att tillhandahålla auktoriserad tolk. Bristen på kvalificerad tolk kan påverka den service som myn- digheten erbjuder pensionärer och pensionssparare som talar andra

175

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

språk än svenska, vilket myndigheten upplever som negativt. Pen- sionsmyndigheten erfar, genom samråd med de nationella minori- teterna, att anlitad tolkförmedling inte kan erbjuda tolkar i flera av de nationella minoritetsspråken. Efterfrågan anges, med undantag för finska, dock vara mycket liten, i princip obefintlig.66

Avvägningar mellan tolktjänster och andra former av språkstöd

Pensionsmyndigheten avser att i ökad utsträckning använda interna resurser med flerspråkig kompetens i samtal som inte rör myndig- hetsutövning. Därigenom eftersträvas en minskning av s.k. tappade samtal beroende på tolkbrist. Sådan resursförstärkning kan öka till- gänglighet för personer som talar andra språk än svenska, genom utökade telefontider för tolkhjälp och minskade väntetider. Målet är att öka servicegraden för personer med andra språk än svenska.

Pensionsmyndighetens rekrytering till kundservice och i viss mån servicekontoren fäster bland annat avseende vid språkkunskaper inom nationella minoritetsspråk. Myndigheten avser också att mer direkt koppla språkbehov till rekryteringsarbetet, där även andra språkkunskaper bör ses som meriterande. Det gäller såväl språk där differensen mellan inkomna och besvarade samtal i tolkservicen är stor, som de mest efterfrågade språken i kundservice.

Myndigheten följer migrationsstatistiken för att så väl som möj- ligt kunna bedöma framtida behov av tolktjänster.67

Samverkan med andra myndigheter

Pensionsmyndigheten deltar tillsammans med andra myndigheter i verksamheten ”Mötesplatser och information”, där bland annat önskemål om ökad samverkan kring upphandling av tolktjänster aktualiserats. Pensionsmyndigheten ser positivt på ett utökat sam- arbete mellan myndigheter och andra, för kunden, viktiga aktörer för att kunna tillgodose framtida tolkbehov. En möjliggörare för ut- ökad samverkan kan vara Statens servicecenter. Utveckling och effek- tivisering av myndigheternas tolkerbjudanden är dock en fråga som

66 Pensionsmyndigheten, underlag till utredningen, 2018-01-12.

67 Ibid.

176

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

bedöms gå utöver Pensionsmyndighetens enskilda behov.68 Genom särskilt uppdrag arbetar myndigheten även med effektivare tolk- användning och utvecklad flerspråkig service genom ökad användning av egna medarbetare med språkresurser. Erfarenhetsutbyte sker här med en rad andra myndigheter som omfattas av uppdraget.69

Barn- och anhörigtolkning

Det händer att pensionärer och pensionssparare önskar ta stöd av en vän eller närstående för tolkning. Om ärendet inbegriper myndighets- utövning anlitar Pensionsmyndigheten tolk. Gäller det generell infor- mation ser myndigheten oftast inte hinder för att en närstående tol- kar. Det saknas dokumenterad erfarenhet av minderåriga som tolkar.

Det finns inte någon uttalad policy i frågan om anhörigtolkning, där såväl för- som nackdelar kan noteras. Myndigheten följer de diskussioner som förs inför eventuella framtida rekommendationer.

Användning av ny teknik

Myndigheten ser att digitalisering och ny teknik möjliggör effekti- visering och kvalitetsutveckling för dem som talar andra språk än svenska. Tekniken bör i framtiden ge förutsättningar för pensionärer och pensionssparare som inte är svensktalande att erhålla likvärdig service som svensktalande.

Polismyndigheten

Myndigheten utgör samlat en av de största statliga beställarna av tolktjänster. Språk som avropas i störst utsträckning är arabiska, per- siska, kurdiska och somaliska, sett till perioden 2015–2017. De samlade kostnaderna är betydande och ökande, under 2017 avro- pades tolktjänster för drygt 116 miljoner kronor. Antalet uppdrag uppskattas till minst 16–18 000 årligen utifrån den fakturering som

68 Ibid.

69 Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2017-10-19, A2017/01961/I.

177

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

skett under perioden. Det är dock troligtvis en underskattning, eftersom många av dessa avser samlingsfakturor.70

Anskaffningen av tolkar har blivit svårare efter 2015, ofta uppstår behoven med mycket kort varsel. Ibland får ett tredje språk använ- das, som engelska eller franska, som ersättning för tolk i t.ex. ett i Sverige mindre frekvent afrikanskt stamspråk. Varierande erfaren- heter finns av de förmedlingar som ingår i det statliga ramavtalet och lämpligheten att anlita dem. Leverantörsledet uppfattas fortfarande som omoget efter avregleringen på 1990-talet, en ökad samhällsstyr- ning bedöms därför kunna vara positiv. Försök har gjorts med vissa egna anställningar av tolkar. Avropen av tolktjänster kännetecknas vidare av besvärliga administrativa förhållanden, där det är svårt att följa upp enskilda fakturor mot olika leverantörerers system.

Internt språkstöd används i viss utsträckning, t.ex. då det gäller passkontroll, där information kan ges på ett 40-tal språk. I ärenden av juridisk natur och som rör tvångsmedel används inte egna anställda som språkstöd. Huvudsakligen efterfrågas auktoriserade rättstolkar på plats. Saknas auktoriserade, kan grundutbildade tolkar i vissa fall nyttjas. Säkerhetsaspekter viktiga, där belastningsregistret inte alltid är en tillräcklig grund för att kunna kvalitetssäkra tolken. Det gäller t.ex. då tolk används i samband med tvångsmedel. Avrop via ram- avtal kan då innebära betydande svårigheter. Ökade möjligheter till kontinuitet och säkerhetskontroll efterfrågas då det gäller fram- tidens tolktjänster. Anhörigtolkning uppges aldrig förekomma, även om barn och anhöriga ibland kan vara närvarande i ett ärende.

Polismyndigheten betonar att tolkar behöver vara uppdaterade på aktuella förhållanden i sitt eget land/språkområde och de förhål- landen som där råder. Vidareutbildning kring detta behövs, liksom utvecklingen då det gäller de olika rättsbegrepp som används.71

Rättsmedicinalverket

Rättsmedicinalverket är en expertmyndighet inom rättsväsendet. Genom analyser och bedömningar bistår myndigheten polis, åkla- gare och domstolar i olika brottsutredningar. Rättsmedicinalverket

70 Polismyndigheten, underlag till utredningen, 2018-03-05.

71 Underlag i detta avsnitt från utredningens möte med myndigheten, 2018-02-23.

178

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

ansvarar enligt sin instruktion för rättspsykiatrisk, rättskemisk, rätts- medicinsk och rättsgenetisk verksamhet, i den utsträckning sådana frågor inte hanteras av annan statlig myndighet. Rättsmedicinalver- ket har även andra uppdrag, som faderskaps- och släktutredningar samt medicinska åldersbedömningar. Myndighetens behov av tolk- tjänster ligger på förhållandevis begränsad nivå.

Rättsmedicinalverkets nyttjande av tolktjänster är förhållandevis begränsade, cirka 600 000 kronor under 2017. Drygt en tredjedel, 38 procent, av anlitade tolkar är auktoriserade, inte sällan med spe- cialkompetens som rätts- eller sjukvårdstolk.

Skatteverket

Skatteverkets huvudsakliga uppgifter består i skatteuppbörd, ansvar för folkbokföringen, att registrera bouppteckningar och vara bor- genär åt staten. Myndigheten utfärdar även id-kort för personer som är folkbokförda i Sverige och utreder skattebrott.72

Myndigheten kommer i kraft av sina uppgifter i kontakt med merparten av landets enskilda, företag och organisationer. Trots detta har Skatteverket endast i blygsam omfattning ansett sig behöva nyttja tolktjänster i anslutning till verksamheten. De årliga kost- naderna för tolktjänster ligger på cirka 500 000 kronor. Beloppet är snarast en överskattning, eftersom det även bedöms omfatta vissa översättningstjänster.73

Verksamhet med gemensamma Servicekontor

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket bedriver frivillig samverkan med gemensamma s.k. servicekontor. Verksam- heten planeras få en mer permanent framtida form, vilket beretts av Servicekontorsutredningen.74 Utgångspunkt har varit att Statens ser- vicecenter ska överta driftansvaret för servicekontoren och en samlad serviceorganisation för lokal statlig service från 2019.75

Servicekontoren leder till ett stort antal personliga möten med enskilda, som vänder sig till Skatteverket och övriga medverkande

72 www.skatteverket.se, 2018-05-14.

73 Skatteverket, underlag till utredningen, 2018-05-08.

74 SOU 2018:43.

75 Dir. 2017:95.

179

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

myndigheter för information och konkreta ärenden. I de fall besö- kare på servicekontoren har svårigheter med svenska språket, kan servicehandläggare boka tolk. Servicekontorsutredningen bedömer servicekontoren som särskilt lämpade då det gäller att nå nyanlända och underlätta myndighetskontakter. Kontoren kan därför få en positiv inverkan ur ett integrationspolitiskt perpektiv.76

Rutiner och riktlinjer för bokning av tolk ser olika ut för Skatte- verket respektive Försäkringskassan, vilket noterades av Servicekon- torsutredningen. Skatteverkets bokningssystem bedömdes inte som helt anpassat för servicekontorens verksamhet, där besök normalt inte bokas i förväg. Skatteverket har därför strävat efter att rekrytera främst arabisktalande personal till kontoren och tillåter också att anhöriga till besökare kan tolka, när det inte finns tolk att tillgå. Vidare planeras en webblösning, som möjliggör att besökare kan boka möte för id-kortsansökan och folkbokföringsärenden. Det bedöms för- bättra möjligheterna att få tillgång till tolk vid besöket.

Försäkringskassans bokningssystem för tolk bedöms enligt Ser- vicekontorsutredningen som förhållandevis smidigt. Servicekonto- rens handläggare kan i regel få tillgång till telefontolk i de vanligaste språken, som arabiska, inom 15 minuter. Försäkringskassans riktlinjer innebär att servicehandläggare med språkkunskaper utöver svenska och engelska kan stötta andra servicehandläggare, dock utan att ta över ett möte eller ärende. Försäkringskassan försöker undvika att be- sökare använder barn, vänner eller släktingar i stället för tolk. Service- handläggare uppmanas bistå besökare att boka telefonmöten med språkkunniga handläggare, vilket kan ske på myndighetens hemsida. Det kan ske på ett flertal språk, som arabiska, finska, franska, meänkieli, polska, samiska, somaliska, spanska, tigrinska, turkiska och tyska.77

Servicekontorsutredningen föreslår att även andra myndigheter ska inkluderas i det långsiktiga arbetet. Det innebär att direktåt- komst till verksamhetssystem och sekretessbrytande bestämmelser behöver etableras som t.ex. även omfattar Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att Statens servicecenter senast 2020 ska kunna tillhandahålla videomötestjänster vid alla servicekontor, som kostnadsfritt kan användas av statliga myndigheter som omfattas av kontorens verksamhet, för möten med medborgare och företag. Det

76 SOU 2018 :43, s. 264.

77 SOU 2017:109, s. 65–66.

180

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

gäller närmast Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrations- verket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Såda- na videomötestjänster har också förordats då det gäller att förenkla och effektivisera processen för nyanlända, ännu saknas dock gemen- samma tekniska plattformar för detta.78

Trafikverket

Trafikverket är en central förvaltningsmyndighet med ansvar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Myndigheten ska arbeta för en grundläggande tillgänglig- het i den interregionala kollektiva persontrafiken, vilket bland annat sker genom upphandling av trafik. Myndigheten har en rad forsk- ningsanknutna uppgifter, bland annat då det gäller analyser av olyckor, samhällsekonomi inom transportområdet samt trafikpro- gnoser. Myndigheten har vidare viktiga samverkansuppgifter, som bland annat anknyter till totalförsvar och krisberedskap.

Trafikverket ansvarar också för vissa mer avgränsade uppgifter där frågan om tolkning kan aktualiseras. Det gäller t.ex. genom- förande av kunskapsprov och körprov för körkort och taxiförarlegi- timation och kunskapsprov för yrkeskunnande för trafiktillstånd och yrkesförarkompetens.79

Trafikverket erbjuder översatta kunskapsprov på 14 olika språk. Anpassade prov kan också erbjudas, t.ex. med språk- eller teckentolk eller med förlängd provtid. Myndigheten har haft relativt stabila kostnader för tolktjänster under senare år, under 2017 avropades närmare 2 000 uppdrag, motsvarande 3,1 miljoner kronor. Uppdra- gen avropas i olika delar av landet och omfattar vardera i genomsnitt cirka två timmar. Cirka 3 procent av uppdragen ställs in med kort varsel till följd av att tolk insjuknat eller inte infinner sig. Myn- digheten kan inte ange de kvalifikationsnivåer som främst nyttjas, men har statistik över förekommande tolkspråk. Vanligaste språken under 2014–2017 var, i fallande ordning, arabiska, tigrinja, polska, mandarin och persiska. Andra språk kan vara vanliga under vissa år,

78 SOU 2018:43, s. 188 och 217–221.

79 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket, samt www.trafikverket.se

181

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

som bahdini, dari och thailändska. Engelska förekommer också i ökande utsträckning.80

Åklagarmyndigheten

Myndigheten rymmer närmare ett tusental åklagare, där den opera- tiva verksamheten bedrivs i sju geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. I Stockholm och Malmö finns flera s.k. åklagarkammare. På riksnivå omfattar den nationella åklagaravdel- ningen ett antal enheter med inriktning på olika frågor. Det gäller bekämpning av korruption, miljö- och arbetsmiljömål, arbete mot den internationella och organiserade gränsöverskridande brottslig- heten, respektive säkerhets- och terroristmål. En särskild åklagar- kammare är underställd riksåklagaren och handlägger misstankar om brott av bland annat poliser, åklagare och domare.

Myndigheten har ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndig- heten bedriver. Åklagarmyndigheten har viktiga nationella samver- kansuppgifter samt uppgifter i samarbete med andra länder.81

Åklagarmyndighetens kostnader för tolktjänster ligger på blyg- samma 250–300 000 kronor per år. Det beror bland annat på att Polismyndigheten i regel står för de tolkkostnader som uppstår i samband med förundersökningar.82

4.2.2 Det offentliga åtagandets olika delar

Det offentliga ansvaret för utveckling av tolktjänster bygger ur- sprungligen på äldre traditioner inom den privata sektorn och från verksamheter med translatorer/översättare. Behoven av tolknings- tjänster inom offentlig sektor ökade i takt med en förändrad om- världssituation med fler flyktingar och arbetskraftsinvandrare. Ut- vecklingen beskrivs väl inom ramen för Nordiska Ministerrådets tidigare kartläggningsarbete.83

80 Trafikverket, underlag till utredningen, 2018-06-01.

81 Förordning (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten, samt www.aklagare.se/om-oss

82 Åklagarmyndigheten, underlag till utredningen, 2018-05-30.

83 Nordiska Ministerrådet (1997). Språklige tjänster för invandrare i Sverige, Norge, Danmark och Finland. TemaNord 1997:596.

182

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Mer systematisk utbildning av tolkar samt kvalitetsgranskning, auktorisation och nyttjande av tolktjänster genom myndigheternas och det allmännas försorg, kan numera ses som avgörande offentliga åtaganden. Tidigare utgjorde även förmedlingen av tolktjänster ett sådant ansvarsområde, flera decennier av avreglering har där föränd- rat situationen. Avregleringen inom området kontrasterar starkt mot den utvecklingsväg som gällt för tolkning för döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade genom landstingens tolkcentraler. Där tillhandahålls tolkar i de situationer den enskilde önskar, s.k. vardagstolkning. Teckenspråkstolkar anställs ofta av landstingen, har en omfattande utbildning bakom sig och yrket är tydligt pro- fessionaliserat.84 Det finns även privata teckentolkförmedlingar.

Betydelsen av offentliga insatser har betonats också för språk- tolkar i en rad utredningar och genom förändrad lagstiftning genom åren. Dåvarande Integrationsverket framhöll vikten av en funge- rande och rättssäker offentlig tolkservice i sin rapportering 1999. Man betonade att kommunikation genom tolk utgör den första och till en början enda möjligheten för nyanlända till verklig kontakt med det svenska samhället och utgör därmed ett första led i integra- tionsprocessen. Bedömningarna har knappast förändrats sedan dess. Fungerande tolktjänster är ett stöd för såväl integration och rätts- säkerhet, som en grundläggande demokrati- och samhällsfråga.

Det offentliga åtagandet är dock mångfacetterat och rymmer inte enbart överväganden kring hur kostnadseffektiva och kvalitativt goda tolktjänster ska utvecklas och möta myndigheters och enskildas be- hov. En rad randfaktorer ska samtidigt hanteras, så att fungerande system inom t.ex. utbildning och marknad kan upprätthållas. Hänsyn måste t.ex. tas till regelverk inom utbildningens område, upphand- lings- och konkurrensfrågor samt arbetsmarknadens funktionssätt. I följande avsnitt behandlas några av dessa aspekter.

4.2.3 Upphandling

Samhällets nyttjande av tolktjänster präglas i betydande grad av hur stat, kommuner och landsting ska förhålla sig till regelverket för offentlig upphandling. Toktjänstmarknaden vilar på ett stort antal fria och inbördes oberoende yrkesutövare (frilanstolkar), och fokus

84 www.tolkcentralen.se, 2018-10-08.

183

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

på upphandlingsarbetet har kommit att ligga på förmedlingstjänster från bolag som kan samordna och erbjuda efterfrågade tolktjänster.

Grundläggande förutsättningar och utgångspunkter för de om- fattande och numera utdragna tjänsteupphandlingar som utvecklats inom tolkförmedlingsområdet är

• avregleringen av den offentliga tolkförmedlingsverksamheten, samt

• tolkarna som i huvudsak obundna enskilda uppdragstagare.

Kommuner och landsting som ännu har fungerande egna tolkför- medlingar, kan avstå från att teckna återkommande ramavtal och med andra utgångspunkter arbeta långsiktigt med sin tolkförsörj- ning. Detta berörs i senare avsnitt.

Tre statliga ramavtal om förmedlingstjänster

Med upphandling avses här de åtgärder som en upphandlande myn- dighet vidtar för att anskaffa tjänster genom tilldelning av kontrakt. Ett ramavtal innebär ett avtal som ingås mellan en eller flera upp- handlande myndigheter och en eller flera leverantörer för att fast- ställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod.85

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet upphandlar och för- valtar ramavtal för statliga myndigheter för att effektivisera upp- handlingarna för sådana varor och tjänster som statliga myndigheter upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Inom området informationsteknik gäller sedan 1992 ansvaret för den offentliga förvaltningen, dvs. inte bara statliga myndigheter utan även kommunal sektor. Som huvudregel ska en statlig myndighet (och en kommun när det gäller informationsteknik) använda Kam- markollegiets ramavtal, om myndigheten inte finner att annan form av avtal sammantaget är mer fördelaktigt. I så fall ska myndigheten underrätta Kammarkollegiet om skälen till detta. Då det gäller tolk- förmedlingstjänster tillhandhåller Kammarkollegiet ett gemensamt

85 1 kap. 2 och 20 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

184

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

statligt ramavtal. Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har dock valt att teckna egna ramavtal.86

De skilda ramavtalen inom staten ger ökade möjligheter att till- varata enskilda myndigheters behov vid avrop, men skapar också vissa problem. Hit hör en varierad terminologi och begreppsanvänd- ning, vilket utredningens direktiv påtalar. Det kan skapa svårigheter vid upphandling, avrop och anlitande av tolk.87 Arbetsförmedlingen och Migrationsverket benämner dem som gått arbetsmarknads- utbildning som utbildade tolkar i sina ramavtal, medan Kammar- kollegiet betraktar dessa personer som s.k. övriga tolkar. Det ställer ökade krav på såväl beställare vid olika myndigheter som tolkarna själva, som ska förhålla sig till olika benämningar och taxor.

Tolktaxa enligt Kammarkollegiets statliga ramavtal

Domstolar och vissa andra angivna myndigheter ska enligt förordning betala ersättning till språktolkar enligt av Domstolsverket fastställd taxa, den s.k. tolktaxan. Domstolsverket fastställer tolktaxan efter det att Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kronofogdemyndigheten har getts tillfälle att yttra sig.88

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet fastställde i tidigare ramavtal för förmedlingstjänster att vissa sådana s.k. A-myndigheter skulle följa taxan. Inför det nu aktuella ramavtalet har angivits att taxan ska tillämpas av samtliga avropande statliga myndigheter. Taxan innebär dock att arvodesnivåerna även i fortsättningen är högre vid domstolarna, som ses som prioriterade då det gäller till- gången på auktoriserade tolkar med specialisering som rättstolkar. Taxan behandlas närmare i kapitel 13. Utredningen noterar att den förändring som skett kan förbättra tolkarnas ekonomiska förutsätt- ningar samtidigt som det i någon mån neutraliserar konkurrensen om kvalificerade tolkar mellan olika typer av myndigheter. Fort- farande gäller dock att endast en begränsad delmängd myndigheter ges möjlighet att påverka taxans och avtalens utformning. Det kan i

86 2 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning och 8 a § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

87 Dir. 2017:104.

88 1 § förordningen (1979:291) om tolktaxa. Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa. De som enligt förordningen ska betala enligt taxan är allmän domstol, allmän för- valtningsdomstol, Arbetsdomstolen, arrendenämnd, hyresnämnd, åklagarmyndighet, Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen och Kronofogdemyndigheten.

185

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

sig vara en bidragande orsak till att alternativa ramavtal tecknas inom den statliga sektorn av Arbetsförmedlingen och Migrationsverket.

Upphandling mellan statliga myndigheter

Upphandling mellan myndigheter undantas från upphandlingsplikt då det bakomliggande syftet är att samverka för att uppnå myndig- heternas gemensamma mål.89 En förutsättning är att samarbetet styrs av allmänintresset och att den s.k. 20-procentregeln gäller, dvs. att myndigheterna utövar mindre än 20 procent på öppna marknaden av den verksamhet som berörs av samarbetet. Lagstiftningen90, vilar på principen att det inte gäller upphandling om en enhet väljer att själv utföra en tjänst, s.k. egenregiverksamhet. Sedvanlig upphandling krävs därför i regel inte om en statlig enhet beställer varor eller tjänster från en annan enhet inom staten, som ju utgör samma juridiska person. Det finns dock undantagsfall, eftersom statliga enheter och verksamheter kan vara så fristående i förhållande till varandra att köp eller transaktioner mellan dem inte främst kan bedömas som egenregiverksamhet.

Kammarrätten i Stockholm fann vid en prövning 2017 att två statliga myndigheters samverkan inte kunde ses som uttryck för egenregiverksamhet, trots att de två myndigheterna under relativt lång tid samverkat i frågor kring viss tjänst. Domstolen konstaterade att de två myndigheterna tillhörde olika departementsområden, hade olika budget, regleringsbrev och instruktioner. Med hänsyn till detta kunde de betraktas som formellt fristående från varandra och den aktuella tjänsten skulle enligt domstolen upphandlas.91

Kammarrättens dom har ifrågasatts, eftersom det inte har stöd i den praxis som utvecklats inom EU-domstolen eller EU-rätten i öv- rigt att köp inom samma juridiska person skulle kunna utgöra upp- handling. Det kan inte heller anses förenligt med den praxis som utvecklats inom staten i Sverige, där t.ex. Statens servicecenter till-

89 EU:s upphandlingsdirektiv och 3 kap. 17 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Undantaget förutsätter att samarbetet styrs endast av överväganden som hänger samman med allmänintresset och att myndigheterna på den öppna marknaden utövar mindre än 20 procent av den verksamhet som berörs av samarbetet

90 Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU.

91 Kammarrättens i Stockholm dom 2017-06-21, mål nr 7355-16.

186

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

handahåller ekonomitjänster till statliga myndigheter utan före- gående upphandling.92 Upphandlingsmyndigheten har också i ett remissvar givit uttryck för bedömningen att utbyte av administrativa tjänster mellan myndigheter inte alltid behöver omfattas av upp- handlingsplikt, i detta fall ett föreslaget utbyte av it-tjänster mellan Försäkringskassan och Statens servicecenter.93

Erfarenheter från uppdraget ”Mötesplatser och information”

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensions- myndigheten och Skatteverket erhöll under 2016 uppdrag att till- sammans med Sveriges Kommuner och Landsting söka förenklade och mer effektiva processer för nyanlända, ”Mötesplatser och infor- mation”. I en delrapport konstaterades att aktörerna såg fördelar i om nyanlända kunde följas av en och samma tolk vid de aktörsmöten som genomfördes. Det kunde bidra till trygghet och kontinuitet för nyanlända samt effektivisera aktörernas administration. Av upp- handlingstekniska skäl, där berörda myndigheter använde olika stat- liga ramavtal för tolkförmedlingstjänster, kunde detta i regel inte arrangeras. Användning av ett gemensamt statligt ramavtal eller för- medlingsfunktion hade här underlättat en mer funktionell hantering av tolktjänster som stöd för nyanlända och offentliga aktörer.94 Den samordning av tolktjänster som i vissa fall kunnat ske har även upp- märksammats kunna leda till oönskade effekter, om inte tolketiska aspekter noga beaktas. Tolken kan i vissa fall ges eller ta rollen att överföra erfarenheter mellan myndigheter i en serie tolkade möten. Klienter kan ställa frågor som rör tidigare möten och tolken kan ha svårigheter att förhålla sig neutral och enbart tolka vad som sägs.95

92 Rättsutredning på uppdrag av Statens srvicecenter (2018). Kahn Pedersen, pm, Upphand- lingsrättsliga förutsättningar för myndigheter under regeringen att samverka utan föregående upphandling, 2018-05-28.

93 Upphandlingsmyndigheten, yttrande över SOU 2018:43, 2018-09-05.

94 Arbetsmarknadsdepartementet, Uppdrag om förenklade och mer effektiva processer för nyanlända, 2016-07-28, A2016/01467/EXPCH, samt Mötesplats och Information – delrap- port, 2018-02-16, s. 11.

95 Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster, s. 11. 2018-03-31.

187

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Tolkförmedling – mellanhand vid offentlig upphandling

Statliga och andra offentliga aktörers upphandling av tolkförmed- lingstjänster utgör ett exempel på effektiviserad upphandling genom s.k. mellanhänder. Begreppet har inte definierats i den lagstiftning som gäller offentlig upphandling, men förekommer inom flera branschområden. Det kan gälla stöd i form av s.k. mäklarlösningar eller köp av tjänster genom säljare som samlat tillhandahåller under- leverantörslösningar. En formellt avgörande skillnad gäller främst hur relationerna utformas avtalsmässigt. Vid mäklartjänster tecknas separata avtal också med tjänsteleverantörer, medan en lösning där mellanhanden också tillhandahåller underleverantörernas tjänster innebär samlade avtal med mellanhanden.96

Mellanhänder kan vara ett lämpligt alternativ i branscher där upp- handlande myndigheter upplever svårigheter i att knyta till sig rätt utförare för att möta vissa behov. Samma regler gäller för upphand- ling av mellanhänder som för andra upphandlingar, bland annat att den anbudsgivare som lämnat det sammantaget ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas. Då det gäller förmedling av tolk- tjänster kravställs såväl förmedlingstjänster som tolkning. Vid avrop vänder sig upphandlande myndighet till avtalad tolkförmedling och anger aktuellt behov. Tolkförmedlingen tillhandhåller då tolk som kan utföra uppdraget.97

Tolkförmedlingar karaktäriseras enligt ovan med vad som beskri- vits som s.k. ”mellanhand med underleverantörslösning”. Det inne- bär att tolkförmedlingens uppdrag är att samordna behov av tolk- ning genom att köpa tjänster från tolkar för vidareförsäljning till köpare. Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten konsta- terar att denna typ av underleverantörslösningar främst förekommer i diversifierade branschområden. För tolktjänster gäller diversifier- ingen t.ex. att efterfrågan kan avse tolkning på ett flertal olika språk, på olika kompetensnivåer och i olika delar av landet. Hantering av ett stort antal underleverantörer innebär också höga transaktions- kostnader, särskilt om marknaden är föränderlig vad avser tillgäng- liga underleverantörer. Det kan då vara naturligt att samordnings- behov finns gentemot beställande myndigheter.98

96 Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket (2017). Mellanhänder i offentlig upp- handling. Rapport 2017:1.

97 Ibid., s. 37.

98 Ibid, s 33 och s.100–101.

188

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Vid underleverantörslösningar är leverantörerna, i detta fall tol- karna, avskurna från regelmässiga kontakter med upphandlande myndigheter, som mer i detalj kan uttrycka behov kring en viss tjänst. Underleverantörer kan därför ha svårt att ta ställning till de krav och villkor som läggs fast. I sådana sammanhang kan det vara viktigt att samtliga parter, i detta fall även tolkarna, ges möjlighet att delta i inledande marknadsanalyser och utformning av upphand- lingslösningar.99

Uppföljning och utvärdering avgörande

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten betonar vikten av avtalsförvaltning och uppföljning. Det finns alltid risker med under- leverantörslösningar, då det gäller möjligheterna att följa upp verk- samheten. Den upphandlande myndigheten har vid förmedling ingen avtalsrelation med dem som faktiskt tillhandahåller tolktjänster, tol- karna. Myndigheterna behöver säkerställa att uppföljning kan ske och avsätta de resurser som krävs för kontrollen. I de fall beslut om val av underleverantör, dvs. tolk, ligger kvar hos upphandlade myndighet (vid direktförordnanden), kan andra risker uppstå. Det gäller t.ex. risker för subjektivitet och att viss typ av selektion eller preferenser kan uppstå. Sådana tillämpningar kan stå i strid med regelverket. Det ska alltid i efterhand kunna konstateras vilka faktorer som låg till grund för visst beslut om upphandling.

Både förmedlingstjänster och tolktjänster bör utvärderas. Pris- uppgifter består vanligen av förmedlingsavgift respektive timpriser för olika tolktjänster. Det är t.ex. inte möjligt att utvärdera enbart förmedlingstjänster, och inte de förmedlade tolktjänsterna, om det innebär att en betydande del av det totala kontraktsvärdet lämnas utanför.100

Krav på mellanhänders neutralitet kan behöva säkerställas från upphandlande myndigheter och utgör alltid en viktig utgångspunkt vid inledande riskanalys. Sådana krav på neutralitet ställs inom flera branschområden och innebär att mellanhänder ska vara oberoende i förhållande till sina underleverantörer. Då kan god konkurrens bibe- hållas inom den aktuella tjänstemarknaden. Konkurrensverket och

99 Ibid. 103.

100 Ibid, ss. 70, 80 och 125.

189

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Upphandlingsmyndigheten konstaterar dock att det inom tolk- tjänstområdet saknas krav på tolkförmedlingarnas neutralitet i för- hållande till utförande tolkar. Tolkförmedlingen har möjlighet att till- handahålla tolkning antingen genom egna anställda eller genom underleverantörer. Bristande neutralitet hos mellanhänder kan på sikt leda till ökad misstro mot beställarsidan, dvs. upphandlande myndig- heter. Det kan inverka negativt på marknadens intresse att leverera sådana tjänster till offentlig sektor. Det kan konstateras att krav på neutralitet visserligen kan utgöra en inskränkning för marknaden, men ändå utgör ett villkor för att slå vakt om konkurrens och skapa förutsättningar för goda affärer för offentlig sektor.101

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten noterar att det finns en oro för ökad risk för korruption och osund konkurrens vid användning av mellanhänder i offentlig sektor. Mellanhanden har en stark ställning och kan på egen hand, utan att behöva tillämpa upphandlingslagstiftningen, leverera tjänster till upphandlande myn- digheter. Risker för korruption och osund konkurrens kan minskas genom krav på transparens och fortlöpande uppföljning.102

Direktupphandling av tolkar

Viss direktupphandling av tolktjänster förekommer inom offentlig sektor, vid sidan av ramavtalken för tolkförmedlingstjänster. Inom staten gäller detta främst domstolarna, men det förekommer även vid andra myndigheter. Orsaken kan bland annat vara otillräcklig tillgång på kvalificerade tolkar genom upphandlade förmedlingar, med de tidskrav eller speciella önskemål som kan gälla. Det kan också finnas geografiska skäl, då lokalt tillgänglig platstolk föredras. Domsto- larna tillämpar som flertalet andra myndigheter det ramavtal för tolkförmedling som Kammarkollegiet tillhandahåller genom Statens inköpscentral. Det avser dock enbart förmedlingstjänster, varför tolktjänster bedöms kunna direktförordnas utan att kränka avtalet.

Domstol eller annan myndighet kan således välja att beställa tolk från en tolkförmedling eller genom att direktförordna den tolk man vill ge uppdraget. Domstolarna informeras i sina interna riktlinjer om

101 Ibid, s. 121-123.

102 Ibid. s 118.

190

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

att de då kan använda sig av Kammarkollegiets hemsida, där det finns en förteckning över auktoriserade och utbildade tolkar. Direktför- ordnade tolkar är vanligt förekommande vid vissa domstolar.103

Som jämförelse kan nämnas den inom kommunal sektor omfat- tande förmedlingen av lärarvikarier som kan ske med stöd av avtal med s.k. vikarieförmedlingar. Liksom för tolkar sker även direktförord- nande av sådana lämpliga vikarier, som skolorna har kännedom om.

Andra typer av delningsekonomiska förmedlingstjänster

Alternativa modeller för förmedlingstjänster förekommer inom vis- sa branschområden. Nya modeller kan dock ge upphov till problem i förhållande till befintliga regelverk. EU-domstolen har t.ex. slagit fast att den tjänst som förmedlingsverksamheten Über tillhandahål- ler inom transportområdet, inte endast består av en förmedlings- tjänst. Übers tjänst syftar till att med hjälp av en applikation för smarta mobiltelefoner mot ersätttning se till att bilförare som inte är yrkesförare och använder egna fordon, sammanförs med personer som önskar resa inom en tätort. EU-domstolen fann att förmed- lingstjänsten utgör en integrerad del av en helhetstjänst, som huvud- sakligen består av en transporttjänst, och att den därför ska klassi- ficeras som en tjänst på transportområdet.104

Ytterligare exempel på direktförmedlad tjänst utan mervärdes- producerande mellanhand är Airbnb. Datatjänsten förmedlar kon- takt mellan den som önskar hyra ut, respektive den som önskar hyra en bostad. Tjänsten anses funktionellt och prismässigt konkurrera med hotellverksamhet. Den rättsliga bedömningen av Airbnb skiljer sig åt mellan olika länder. I Sverige betraktas det som en form av andrahandsuthyrning, vilket ställer särskilda krav med avseende på bland annat tillstånd och beskattning.

103 Domstolsverket, underlag till utredningen 2018-03-04, samt Domstolsverkets riktlinjer för tolkanvändning i domstol, november 2017.

104 Europeiska unionens domstol (20 december 2017). Mål C-434/15, Asociación Profesional Elite Taxi mot Uber Systems Spain SL.

191

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

4.2.4 Styrning och samverkan

Frågor kring olika former av samverkan och styrning är av avgörande betydelse för myndigheters arbete och de ansvarsfrågor som disku- teras. Frågorna behandlas närmare i kapitel 8 om tillsynsfrågor m.m.

4.3 Kommuner och landsting105

Tyngdpunkten i svensk offentlig förvaltning ligger på lokal och regional nivå. Kommuner och landsting har till uppgift att säkra den gemensamma välfärden och gemensamma intressen, främst inom områden som avser behovet av hälso- och sjukvård, social eller teknisk service. Särskilda uppgifter för kommunerna är skola, äldre- vård, stöd för personer med funktionshinder samt räddningstjänst och krisberedskap. Landstingen har förutom ansvar för hälso- och sjukvård även viktiga uppgifter som rör kommunikation, regional planering och utveckling.106 Behovet av tolktjänster som ett stöd i dessa verksamheter är därmed betydande. Det innebär också att kommuner och landsting sammantaget svarar för två tredjedelar av kostnadsvolymen för offentliga tolktjänster i landet.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är en arbetsgivar- och intresseorganisation, vars medlemmar utgörs av landets alla kommu- ner och landsting. SKL har i vissa frågor som gäller tillgången på tol- kar och tolktjänster tagit ställning. Det har bl.a. kommit till uttryck i skrivelsen Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet.107

Utredningen ger i följande några exempel från de olika verksam- hetsområden där tolktjänster avropas inom kommuner och lands- ting. Främst gäller det inom socialtjänsten samt hälso- och sjukvår- dens område. Även ungdomsskolan svarar för betydande behov av tolkning inom kommunerna. Kostnadsmässigt utgör det dock en mindre andel av avropade tolktjänster, eftersom verksamheten i bety- dande grad tycks arbete med stöd av egna språkresurser.

105 Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen (2017:725) och vallagen.

106 Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

107 SKL (2016). Dahlerus, L. och Olsson, O. Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet, 2016-04-29.

192

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg

Socialtjänstens svarar i många kommuner för merparten av de tolk- tjänster som avropas. Åtskilliga ärenden rör frågor där det är avgö- rande att den enskildes rätt kan tillgodoses i kommunens myndig- hetsutövning. Landets kommuner möter i varierande grad brukare med bristande kunskaper i svenska språket. Att detta också innebär en betydande utmaning framgår av tidigare rapportering från bland annat Socialstyrelsen. Utrikes födda är överrepresenterade inom nästan alla verksamhetsområden som rör socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Det gäller främst inom ekonomiskt bistånd, dygns- vård för barn och unga och bland hemlösa. I delar av verksamheterna används tolk i upp till 80–90 procent av förvaltningens ärenden. Vid behov behövs såväl kvalificerade tolkar som personal med goda kunskaper i hur det är att arbeta via tolk. Tolkar som inte håller till- räcklig kvalitet kan vara kostnadsdrivande, om det krävs ytterligare samtal eller om brister i beslutsunderlag leder till inadekvata insatser.

Trots omfattande behov saknas ofta introduktion eller fördjupad utbildning för förvaltningens handläggare i tolkfrågor. Det gäller även många brukare, som saknar erfarenhet av att tala via tolk. Bris- tande tillit till att tolken har tystnadsplikt kan t.ex. försvåra för hand- läggaren att få tillgång till relevant information.108

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården utgör, särskilt i den del som bedrivs genom landstingens försorg, ett område med omfattande behov av tolk- tjänster. Kostnadsmässigt bedöms hälso- och sjukvården inklusive tandvården svara för betydligt mer än hälften av de samlade kost- naderna för tolktjänster inom kommuner och landsting. Det innebär också att kostnaden per invånare via landstingens budgetar är betyd- ligt högre än den genomsnittliga kostnaden för kommunernas tolk- verksamhet. Behovet av kvalitativa tolkar, helst med fördjupning som auktoriserad sjukvårdstolk, ställer krav på landstingen att anpassa sig till de högre taxor som finns för tolkar som arbetar mot staten. Flera landsting arbetar därför enligt Domstolsverkets taxor.

108 Socialstyrelsen (2010). Interkulturellt socialt arbete.

193

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

4.3.1 Avreglering av förmedlingsverksamheter

Utredningen beskriver under andra avsnitt den omfattande avregler- ing som skett av offentlig tolkförmedling sedan 1990-talet. Föränd- ringarna har bl.a. inneburit en ökad övergång till offentlig upphand- ling av förmedling från många landsting och kommuner.

Inom teckenspråksområdet har utvecklingen varit en annan. Vissa privata förmedlingar förekommer inom området. Förmedlingen av tolktjänster inom området vardagstolkning för barndomsdöva, döv- blinda, vuxendöva och hörselskadade, sker dock i huvudsak fort- farande genom landstingens försorg. Tolkarna är dock även inom detta område i ökande grad uppdragstagare.109

4.3.2 Upphandling, styrning och samverkan

Den kommunala sektorn och landstingen svarar för merparten av den offentliga upphandling av tolkförmedling och tolktjänster som sker i landet. Verksamheten omsätter betydande belopp i storleks- ordningen 1,1 miljarder kronor årligen, vilket närmare framgår av kapitel 13. Trots detta saknas för närvarande mer övergripande och gemensamma ramavtal för sektorn, där kommuner och landsting kan avropa tolkförmedlingstjänster och tolkar. Kommuner och lands- ting tecknar därför i betydande utsträckning egna avtal för denna typ av tjänster. Det förekommer också att kommuner gemensamt, i vissa fall tillsammans med ett landsting, utvecklar sådana ramavtal.

SKL Kommentus är en koncern av bolag som ägs av Sveriges Kom- muner och Landsting, SKL, samt en majoritet av landets kommuner. Dessa utgör även verksamhetens kunder. Strategiskt stöd inom inköp erbjuds genom SKL Kommentus Inköpscentral, som tillhandahåller ramavtal och upphandlingsstöd till kommuner och landsting. En eventuell förstudie inriktad på tolkförmedlingstjänster har diskuterats inför ett möjligt framtida ramavtal. Förstudier genomförs normalt tillsammans med kunder, leverantörer och SKL. Utredningen erfar, efter kontakter med SKL Kommentus, att en sådan förstudie f.n. inte prioriterats och därför inte ingår i planeringen.110

109 Landstingens ansvar för vardagstolkning framgår av 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

110 SKL Kommentus Upphandlingsplan 2018-2019, s. 2–3 www.sklkommentus.se/ globalassets/inkopscentral/upphandling/upphandlingsplan_2018-2019.pdf

194

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

En rad kommuner och enstaka landsting har möjlighet till tolk- försörjning genom egen förmedling. Cirka hälften av landets kom- munala förmedlingar samverkar inom ramen för Tolkservicerådet, vilket beskrivs närmare i ett senare avsnitt. Kommunala förmed- lingar innebär en rad fördelar för huvudmannen, men kännetecknas även av vissa svårigheter, främst till följd av begränsade volymer och möjligheter att arbeta utanför sitt geografiska område. Förmedlings- tjänster genom egen kommunal förmedling kräver normalt inte sed- vanligt upphandlingsförfarande enligt LOU.

Styrning och samverkansformer inom den kommunala sektorn behandlas närmare i kapitel 8.

4.4 Övriga aktörer med anknytning till offentlig sektor

4.4.1 SOS Alarm AB

Alarmeringsföretaget SOS Alarm AB är en offentlig aktör med vik- tiga uppgifter som även omfattar talade språk utöver svenska. Före- taget är till lika delar ägt av staten respektive den kommunala sektorn genom SKL Företag AB, som är ett av förbundet Sveriges Kommu- ner och Landsting helägt bolag. Grunduppdraget för alarmerings- tjänsten 112 formuleras av staten genom avtal och utformas med hänsyn till samhällsbehov och teknisk utveckling.111

Tolktjänster

Alarmeringsfrågor och verksamheten vid SOS Alarm AB har utretts vid återkommande tillfällen. I någon utsträckning har då även förut- sättningar för personer som talar andra språk än svenska berörts. Den s.k. Alarmeringstjänstutredningen föreslog således 2013 att nödsamtal skulle kunna tas emot på de vanligaste språken i Sverige – om inte annat så via tillgång till tolk.112 Frågan aktualiserades åter 2018 av utredningen om en nationell alarmeringstjänst och de orga- nisatoriska formerna för denna. Man konstaterade att det i SOS Alarm AB:s verksamhet visat sig finnas ett behov av att kunna ta

111 SOU 2018 :28.

112 SOU 2013:33.

195

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

emot och hantera larm där nödställda talar annat språk än svenska. Utredningen hade inte i uppdrag att särskilt utreda eller belysa detta men fann att frågan behövde övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utredningens förslag. Man angav i sammanhanget att också de krav som ställs på offentlig verksamhet i språklagen (2009:600) och i förvaltningslagen (2017:900) då behövde beaktas.113

Sedan ett tiotal år tillbaka har SOS Alarm AB lagt ökad vikt vid att hantera inkommande larmsamtal också på en rad andra språk än svenska. God kompetens finns sedan tidigare hos bolagets operatö- rer i engelska, sedan 2011 upphandlas tolktjänster från Transvoice/ Stockholms tolkförmedling för övriga språk. Att anskaffa egen språk- eller tolkkompetens till larmcentralerna har bedömts som alltför kost- nadskrävande, även om vissa försök pågår i Malmöregionen. Genom avtal finns tillgång till de vanligaste språken under kontorstid och access till sammanlagt uppemot 200 språk med längre svarstider. Tjänsten beskrivs som relativt välfungerande. Under senare år har antalet inkommande larmsamtal på andra språk än svenska ökat och utgjorde under 2017 mellan 600 och 700 samtal per månad. Främst gällde det arabiska, men även somaliska, tigrinja, dari och persiska. Under 2017 hanterades inkommande samtal på 69 olika språk. Språk- tjänsten kan obruten följa med då larmsamtal migreras in i t.ex. poli- sens ärendehantering under pågående utryckning. En målsättning är här att öka anpassningen till hjälporganens behov och arbetssätt. Rent allmänt görs bedömningen att tolkning/språktjänster fungerar väl per telefon, ett arbetssätt som för övrigt är nödvändigt då det gäller alarmeringstjänster.

Teknikutveckling

Bolaget ser att den tekniska utvecklingen kan innebära utveckling av relevanta digitala hjälpmedel för språktjänster, som automatiserad översättning. Det bedöms i en framtid (5–10 år) sannolikt påverka arbetssättet också inom alarmeringstjänsten.114

113 SOU 2018:28, s. 191.

114 SOS Alarm AB, underlag till utredningen 2017-12-12.

196

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

4.4.2 Public service

Radio- och tv-lagen berör även tillgänglighetskrav som kan gälla funktionsnedsättningar och behov av textning, teckenspråkstolk- ning, uppläst text och anknytande teknik. Det ingår i public service- uppdraget ansvar för att programutbudet omfattar de fem nationella minoritetsspråken. SR står för majoriteten av minoritetsspråksänd- ningarna jämfört med SVT och UR. Främst gäller det finska språket, men även på en rad andra språk än de nationella minoritetsspråken. Utbudet omfattar t.ex. arabiska, kurdiska, persiska, somaliska och engelska. Public serviceutredningen lämnade 2018 förslag om fort- satta ambitioner inom området och att ökat fokus skulle läggas på kvalitet i språkutbudet, för att bättre synliggöra språken och de minoriteter som talar dem. För dem som inte talar svenska ansågs det av demokratiskäl vara betydelsefullt att kunna ta del av pågående samhällsdebatt. Utbudet behöver enligt utredningen vara relevant för människor i Sverige och dess närområde som inte kan ta del av nyheter på svenska. Sändningstillståndet för SR borde därför innehålla formu- leringar om att erbjuda ett utbud av nyheter på olika språk. Public servicebolagen anger å sin sida att det är svårt att hitta utbildade jour- nalister och tolkar som behärskar de aktuella språken.115

4.4.3 Civilsamhälle och aktörer inom välfärdsområdet

Det är inte bara huvudmän inom offentlig sektor som redovisar sam- hällsanknutna behov av kvalificerade tolktjänster. Tolktjänster avro- pas också genom privata aktörer som fullgör offentliga uppgifter inom den s.k. välfärdssektorn samt de delar av civilsamhället som bedriver verksamhet i anslutning till offentlig sektor.

Ett stort antal privata aktörer arbetar med offentlig finansiering och uppdrag inom välfärdssektorn, med verksamhet inom social- tjänstens område, skolan samt hälso- och sjukvården. I dessa verk- samheter uppstår behov av tolktjänster på liknande sätt som inom den offentliga sektorn, med de problem och möjligheter som gäller tolktjänster inom kommuner och landsting. Det uppstår t.ex. behov av tolktjänster för elever och vårdnadshavare med andra modersmål

115 SOU 2018:50.

197

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

än svenska på samma sätt i fristående skolor som i kommunala sko- lor. Avvägningsproblem kan vara likartade, t.ex. då det gäller före- komsten av barntolkning, vilket utredningen belyser i kapitel 9.

Behov av tolkning av hög kvalitet kan även förekomma inom verk- samheter i civilsamhällets regi, som anknyter till offentlig myndig- hetsutövning. Det kan t.ex. gälla idéburna organisationer som fullgör rådgivnings- och stöduppgifter i anslutning till möten med asylsö- kande. Stödet kan även kan omfatta uppgifter som offentligt biträde, t.ex. i samband med Migrationsverkets asylutredningar. Offentliga biträden är annars vanligen knutna till företag, som advokatbyråer.

4.5 Tolkförmedling

Begreppet tolkförmedling rymmer en rad olika delfrågor, där orga- nisatoriska förhållanden, affärsmöjligheter, teknikutveckling och effektivisering berörs i följande avsnitt. Behovet av att utveckla till- synsfrågorna inom förmedlingsbranschen tas upp i kapitel 8.

4.5.1 Förmedlingsorgan och branschorganisationer

Branschen i stort är trots sina historiska rötter ännu relativt omogen och kännetecknas av nyinrättade strukturer. De privata företagen inom förmedlingsbranschen är numera till stor del organiserade medan organisationsgraden vad gäller yrkes- och fackförbund för enskilda tolkar fortfarande är förhållandevis låg.

Förmedlingsorgan

Förmedlingen av de tolktjänster som behövdes inom offentlig sek- tor skedde fram till 1990-talet främst i offentlig regi. Tolktjänster utfördes i viss utstäckning också av egen personal, där såväl stat som kommun förfogade över anställda tolkar för vissa vanligt förekom- mande språk. Från 1990-talet och framåt skedde en betydande avreglering av verksamheten. En rad kommunala förmedlingar priva- tiserades genom att anställda övertog verksamheter eller genom att

198

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

den förvärvades av externa kommersiellt inriktade bolag. Många an- ställda tolkar avvecklades också från statliga och kommunala verk- samheter.

Tolkförmedlingarna har en central roll som mellanhand mellan beställare, användare och utförare av tolktjänster. Förmedlingarna är inte föremål för särskild registrering, reglering eller tillsyn, de åter- finns ofta i den officiella näringslivsstatistiken aggregerat tillsam- mans med andra typer av företag inom språkområdet. Tolkförmed- lingsverksamheten kan ingå i en större koncern som även sysslar med andra verksamheter. Tolkförmedlingarna kan erbjuda tjänster som är knutna till de tillhandahållna språktjänsterna, t.ex. översätt- ning, teckenspråkstolkar eller tolkanvändarutbildning. Det kan även finnas koppling till tjänster som inte är språkliga men knyter an till andra funktioner som etablering och integration av nyanlända, asyl- boenden, hem för ensamkommande barn, stöd och matchning på arbetsmarknaden eller utbildning. Det finns uppskattningsvis ett 40- tal mer omfattande privata och cirka 20 offentligt ägda tolkförmed- lingar i Sverige. Med tolkförmedling avses då en organisation som förmedlar tolktjänster i ett större antal talade språk.

Den privata delen av tolkmarknaden domineras av tre stora aktö- rer. Språkservice Sverige AB, med huvudkontor i Malmö, är Sveriges största tolk- och översättningsföretag med 82 anställda och en om- sättning på 509 miljoner kronor under 2017. Bolaget uppger sig på webbplatsen ha 6 000 tolkar och översättare i 200 språk tillgängliga, vid alla tider på dygnet.

Semantix Tolkjouren AB, med säte i Uppsala, ingår i en global koncern som genom en serie bolag ytterst ägs av private equity- bolaget Segulah. De hade inom tolkverksamheten 44 anställda 2017 med en omsättning som uppgick till drygt 390 miljoner kronor. Bolaget uppger på sin webbplats att de förfogar över 8 500 tolkar, översättare och språkkonsulter på 217 språk.

Transvoice Sweden AB med säte i Örebro äger även Stockholms tolkförmedling AB och ingår i en större företagsgrupp med kon- cernmoder Transcom WorldWide. Transvoice och Stockholms tolk- förmedling hade sammantaget 164 anställda 2017 och svarade för en omsättning på drygt 312 miljoner kronor.

Ytterligare en betydande tolkförmedlingsaktör är Järva tolk- och översättningsservice AB med säte i Kista. De uppger sig 2017 ha

199

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

31 anställda och 3 300 anknutna tolkar, fördelade på 153 språk. Om- sättningen var 68 miljoner kronor 2017.116

117

118

Källa: Bolagsinformation genom Bisnode Sverige AB, årsredovisningar och egenpublicerade uppgifter.

Ovanstående tabell redovisar ekonomiska nyckeltal för ett mindre antal dominerande privata tolkförmedlingar. De beräknas omsätta cirka två tredjedelar av samhällets kostnader för tolk- och tolkför- medlingstjänster.

Vissa offentliga, ej vinstdrivande tolkförmedlingar finns ännu kvar efter den privatisering som tog fart under 1990-talet. Inom den offentliga förmedlingsverksamheten utgör Tolkförmedling Väst en av

116 Företagsdata från Bisnode Sverige AB utifrån respektive bolags årsredovisningar. Se även jarvatolk.se/om-oss/vara-resurser, 2018-06-08.

117 Tabellen redovisar endast tolkförmedlingsbolag där den samlade nettoomslutningen inom relevanta delar av koncernen omfattar minst 30 mnkr. Sammantaget bedöms ett 40-tal privata tolkförmedlingar verksamma i landet. Därtill kommer ett antal mindre tolktjänstbolag, där ägarna själva utför huvudparten av tolkuppdragen.

118 Vinstmarginal anger vinsten i procent av varje intjänad krona. Vinstmarginalen kan hos vissa bolag variera kraftigt mellan olika år, t.ex. hos Transvoice, vars vinstmarginal under perioden 2014–2017 varierat från 100,82 till -4,11 procent.

200

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

de större aktörerna. Verksamheten drivs i form av ett kommunal- förbund mellan Västra Götalands läns landsting och berörda kom- muner. Kansliet ligger i Göteborg, därtill finns ett antal lokala kontor. Av omslutningen 2017 utgjorde tolkarvoden cirka 121 mnkr, motsva- rande 336 000 förmedlade uppdrag.

119

120

Källa: Verksamhetsberättelser och underlag till utredningen 2018.

I Dalarna, Västmanland respektive Örebro läns landsting finns ytter- ligare exempel på kommunala samarbetsorganisationer där landsting och kommuner samverkar. Samarbetet sker i form av gemensam nämnd eller ekonomisk förening. De fyra största offentligt ägda förmedlingsorganen svarade under 2017 för drygt tre fjärdedelar av de offentliga tolkförmedlingarnas omsättning, se ovanstående tabell.

Branschorganisationer

Två dominrande branschorganisationer samlar tolkförmedlingarna – Tolkservicerådet, som främst organiserar offentligägda verksamhe- ter, och de privata Språkföretagen inom Almega.

119 Avser i allt väsentligt administrativa befattningar. Örebro läns landsting och kommuner anlitar via sin gemensamma nämnd t.ex. drygt 350 tolkar (uppdragstagare) och har 15 anställda för administrativa uppgifter.

120 Exklusive översättningstjänster, vilka omsatte cirka 0,9 mnkr 2017.

201

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

Tolkservicerådet

Tolkservicerådet, TSR, utgör branschorganisation för ett 20-tal offentligt ägda tolkförmedlingar. Även enstaka privata tolkförmed- lingar har anslutit sig till organisationen. TSR bildades 1996 för att värna en fortsatt kvalitetsutveckling inom tolkförmedlingsbran- schen efter den konkurrensutsättning som påbörjats. TSR fungerar som ett samverkansforum och har bland annat utvecklat en yrkes- kodex för förmedlingsarbete, gemensamma tester för nyrekrytering och mätning av kunskapsnivå hos utbildade tolkar samt datasystem för effektivare förmedlingsarbete.121

Språkföretagen

Språkföretagen, inom huvudorganisationen Almega, samlar främst de större privata förmedlingsföretagen. De anger sig svara för cirka 70 procent av den privata förmedlingsbranschen. Föreningen bilda- des 2012 och arbetar bland annat för att upprätthålla hög standard inom branschen. Det kan ske genom utveckling av gemensamma frågor, t.ex. påverkan av offentlig sektor att ställa relevanta kvalitets- krav vid offentlig upphandling. Organisationen har även utarbetat etiska branschregler för Språkföretagens medlemmar.122

4.5.2 Affärsmöjligheter, konkurrens och vinster i välfärden

Den avreglering som skett inom förmedlingsbranschen har öppnat upp för privata aktörer att utveckla verksamheten och samtidigt göra goda affärer. Det har i flera avseenden varit till gagn för offentliga beställare av tolktjänster, men även inneburit oförutsedda styrnings- effekter och att skattemedel utgjort bas för vinster som genererats ur verksamheten. Förmedlingsverksamheten har successivt utveck- lats mot ett mindre antal dominerande privata aktörer. Dessa för- medlingsbolag har blivit tongivande i de offentliga upphandlingar som genomförs på olika förvaltningsnivåer. Ett litet antal mer om- fattande offentliga verksamheter har också utvecklats genom för- medling i samverkan mellan kommuner och landsting.

121tolkserviceradet.se/index.php?page=om-tsr, 2018-05-18.

122www.almega.se/forbund-branscher/almega-tjansteforetagen/sprakforetagen, 2018-05-18.

202

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Förmedlingen av tolktjänster har allt mer kommit att underlättas och kvalificeras genom de tekniska möjligheter som vuxit fram. Av- ropsförfrågningar matchas i ökad utsträckning med hjälp av datorer och smarta mobilapplikationer gentemot tolkarna. Samtidigt ökar intresset inom offentlig sektor för distanstolkning. Det skapar ökade möjligheter för användarna, tids- och kostnadsmässigt, inte minst utanför storstadsregionerna. Distanstolkning ger sämre förutsätt- ningar för tolken men upplevs i myndighetskontakten ofta också som mindre ingripande och mer neutral. Den ökade teknikintensiteten i förmedlingsarbetet har minskat behovet av ”mänsklig kontakt” mel- lan förmedlare och tolk. Det har därför också väckt frågor om vilka mervärden de privata aktörerna tillför verksamheten, givet den brist på offentlig insyn som präglar förmedlingsarbetet.

Nytänkande och effektivisering

De större förmedlingarna söker löpande anpassning mot en framtida ny situation. Anställning av tolkar, utveckling av callcenter-verk- samhet, ökad teknikorientering samt aktivitet och närhet till utbild- ningsverksamheter för tolkar är tecken på detta. Bolagen är ledande då det gäller tekniska anpassningar i förmedlingsarbetet men noterar även de tekniska landvinningar som sker hos flera myndigheter. Där pågår arbete med så kallade tolkportaler och begynnande och inno- vativa hjälpmedel för språkstöd. Den offentliga uppmärksamheten på kvalitet och kostnader ger på längre sikt ökat fokus på att ned- bringa kostsamma förmedlingssteg och ökad hantering med teknik och digitala rutiner.

Tolkarna, som utför de avropade tolktjänsterna, har ofta rela- tioner till ett flertal olika tolkförmedlingar, i vissa delar av landet även i offentlig regi. Tolkarna arbetar i huvudsak som frilanstolkar men en ökande andel anställda tolkar noteras vid större privata för- medlingsbolag. De anställda tolkarna saknar i betydande utsträck- ning längre utbildning och auktorisation. Det har skapat förutsätt- ningar för en konkurrenssituation mellan olika grupper av tolkar, där väl utbildade och auktoriserade tolkar inte nödvändigtvis premieras. Offentlig sektor har i betydande grad medverkat till att mindre kvalificerade, s.k. övriga tolkar ofta ges företräde till tolkuppdrag. Det sker genom ramavtalens utformning och i kravställningen kring

203

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

enskilda avrop. Fokus på pris, snarare än kvalitet ger effekter på branschen och professionens utveckling. Önskemålen om förbättrad kvalitet tilltar dock över tid, vilket nu ställer frågan om pris och kvalitet på sin spets.

Ökad effektivisering inom offentlig sektor förutsätter samord- ning, adekvat kravställande och långsiktighet i processen kring tolk- tjänster. Det gäller prognoser kring framtida tjänstebehov (språk, omfattning), genomförande av utbildning och fortbildning, förmed- ling och teknikanpassning för själva tolkningen. Ett ökat fokus på kvalitet, utbildning och ordnade relationer mellan uppdragsgivare och tolkar kan i sin tur ge betydande effekter för marknaden.

Anställning av tolkar och anställningsstöd

Tolkförmedlingsföretag anställer i ökande utsträckning tolkar och översättare för att underlätta förmedlingen av tjänster till myndig- heter och andra offentliga tolkbeställare. Det kan komma i konflikt med avtalens betoning av kompetens vid prioritering av förmedlings- uppdrag, eftersom auktoriserade tolkar mer sällan anställs. Uppdrag som förmedlas till anställda tolkar innebär också att en oklar andel av utbetalda arvoden når tolkarna. Frilansande tolkar är i ramavtalen inte sällan tillförsäkrade oavkortade tolkarvoden enligt angiven taxa, däremot inte de tolkar som är anställda av förmedlingarna.

Förmedlingsföretagens anställning av tolkar gäller främst s.k. övriga tolkar utan längre utbildning eller auktorisation och i någon utsträckning s.k. grundutbildade tolkar från folkbildningen. Under vissa förutsättningar kan företagen också få anställningsstöd för att anställa personal som tolkar. Under en tvåårsperiod 2016–2018 bevil- jades tolkförmedlingsföretag anställningsstöd för 192 personer. I de flesta fall gällde det stöd för ett fåtal personer per företag, men det finns även exempel på förmedlingar som erhållit stöd för upp till 28 personer under den aktuella perioden.123

123 Arbetsförmedlingens underlag till utredningen om antalet individer med anställningsstöd i tolkbranschen (SNI 2017-kod 74300), 2018-04-13 samt 2018-06-05. En person redovisas första gången hen förekommer hos ett givet företag under tidsperioden 2016-01–2018-02. Samma person kan förekomma flera gånger i händelse av att hen har haft anställningsstöd hos flera olika företag. Mer omfattande anställningsstöd, t.ex. i form av nystartsjobb eller särskilt an- ställningsstöd, utgick under perioden till företagen Linguacom och Järva tolk.

204

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Syftet med anställningsstöd är att underlätta för arbetsgivare att anställa arbetslösa personer, varav många står långt från arbetsmark- naden. På en konkurrensutsatt marknad med prispress kan det dock innebära risk för konkurrenspåverkan, eftersom subventionsgraden med anställningsstöd uppgår till 75–80 procent av lönekostnaden. I de fall sådana tolkar avropas för tolkuppdrag av Arbetsförmedlingen eller annan myndighet kan staten komma att stå för lönekostnaden av berörda tolkar ännu en gång.

124

Källa: Arbetsförmedlingen (2018).

Förmedlingstjänster och affärsmodeller

Ramavtalens konstruktion innebär att privata tolkförmedlingar främst konkurrerar genom att erbjuda låga förmedlingsavgifter. Tolkarvoden fastställs av upphandlande myndighet men utgår ofta från Domstolsverkets taxa och varierar beroende på tolkens kompe- tens.125 Vid anbudsgivning i samband med upphandling av Arbets- förmedlingens ramavtal för tolktjänster har i enstaka fall så låga för- medlingsavgifter som 0 kronor erbjudits. Vid så låga bud framstår anbudsgivarens affärsmodell som otydlig och förklaringar brukar begäras. Arbetsförmedlingen fann efter sådan prövning att det aktuella företagets förklaring var acceptabel. Det anfördes att före- taget hade tolkar anställda med lön reglerad enligt kollektivavtal samt önskade tillvarata vissa strategiska mål, vilket påverkade pris- sättningen av förmedlingsarvodet.

Förekomsten av noll-anbud för förmedlingstjänster har därefter åter aktualiserats i upphandling av ramavtal från Kammarkollegiets

124 Avser perioden 2016-01–2018-02, underlag från Arbetsförmedlingen till utredningen, 2018-09-24. Yrkesbenämningarna utgör personernas ”första sökta yrke” hos Arbetsförmed- lingen och är inte säkrade med avseende på den aktuella placeringen.

125 Domstolsverket (2018). Rättshjälp och taxor 2018.

205

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

och Migrationsverkets sida under 2018. Migrationsverket ger ut- tryck för att man inte tagit principiell ställning mot dessa s.k. noll- anbud. Det är inte heller, enligt myndighetens bedömning, möjligt att göra det med den lagstiftning och den rättspraxis som gäller. Man konstaterar att det från anbudsgivarens sida då kan röra sig om att man tar ut låga eller inga förmedlingsavgifter för tjänster som man tillhandahåller uteslutande eller i hög grad med egen personal och kompenserar sig genom den ersättning som utgår per tolktimme.126 Kammarkollegiet konstaterar på motsvarande sätt att tolkförmed- lingen kan ta en viss mellanskillnad i de fall de förmedlar en egen anställd tolk. Förmedling av frilansande tolkar möjliggör inte detta med Kammarkollegiets nuvarande utformning av avtalen.127

Kammarkollegiets avtal har även prövats rättsligt, dock utan att rätten kunnat ta hänsyn till mer grundläggande styrnings- och kvali- tetsfrågor som följd av förmedlingsorganens affärsstrategier.128 Ut- redningen kan dock konstatera att de villkor som anges i LOU avseende ”onormalt låga anbud”, ska prövas utifrån en rad kriterier av den upphandlande myndigheten. Det gäller t.ex. hur leverantören avser fullgöra kontraktet med avseende på social- eller arbetsrättsliga skyldigheter, eller om leverantören kan få statligt stöd.129 Som tidi- gare framgått har det varit vanligt att tolkförmedlingar kan erhålla statligt anställningsstöd. Utredningen känner inte till om sådant stöd är aktuellt hos leverantörer i de nu aktuella ramavtalen.

I en aktuell rättsanalys av Högsta förvaltningsdomstolens domar, hävdas att det normalt inte är tillåtet av en upphandlande myndighet att sätta golvpriser, för att undvika noll-anbud (eller för den delen negativa anbud, minusanbud). En anbudsgivare som överprövar en upphandling måste kunna visa sig lida skada eller riskera att göra det.130

Utredningen noterar sammanfattningsvis att erbjudande om gratis förmedling företagsekonomiskt bygger på helt andra affärsmodeller i verksamheten än de förväntade. Det väcker också intressanta tankar kring avvikelserapportering i de fall tjänsten är gratis. Dvs. i vilken utsträckning det fungerar att lägga klagomål på leverantörer som

126 Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-10-03.

127 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-10-05.

128 Se Förvaltningsrätten i Stockholm, dom 2018-10-02, mål nr 12129-18.

129 Ibid., samt 16 kap 7 § LOU.

130 Arfwedson, P. m. fl. (2018). Rättsfallsanalys: Högsta förvaltningsdomstolen och golvpriser

– har golvpriser gått ur tiden?. Karnov Nyheter, 2018-11-05.

206

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

arbetar ”utan ersättning”. Det innebär också att ramavtalens nuvarande konstruktion och inriktning kan behöva ses över, liksom formerna för anställningsstöd och förmedling. Risker finns annars att såväl myn- digheters kvalitetskrav, marknadens konkurrensförutsättningar som tolkars arbetsförhållanden och löner riskerar att åsidosättas.

4.5.3 Reglering och tillsyn av förmedlingsbranschen

Förutsättningar för hur offentligt ägda tolkförmedlingar kan bedriva sin verksamhet regleras dels genom de två kommunalrättsliga prin- ciperna om lokalisering och självkostnader, dels genom förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Förmedlings- verksamhet i privat regi kan, beroende på sin organisationsform, främst regleras genom skattelagstiftning, aktiebolagslag med flera regelverk av betydelse för privata verksamheter. Det saknas för när- varande en uttalad reglering riktad mot förmedlingen av tolktjänster. Tidigare utredningar inom området har vid en rad tillfällen påtalat behoven av sådan reglering och tillsyn.131 Frågan om tillsyn inom förmedlingsverksamheten behandlas närmare i kapitel 8. Nedan ges en beskrivning av den mer allmänna reglering som gäller främst för- medlingar i offentlig regi.

Tolkförmedlingar inom kommuner och landsting

Grundläggande principer har bland annat speglats i avgjorda pröv- ningar, vilket ger en bild av de förutsättningar som kommuner och landstings tolkförmedlingar arbetar under.

Lokaliseringsprincipen och möjlighet till avtalssamverkan

Lokaliseringsprincipen innebär att kommuner och landsting ska hand- ha angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till lands- tingets eller kommunens område eller deras medlemmar. Det är inte tillräckligt att ett samhällsintresse föreligger, angelägenheten måste vara knuten till kommunen. Lokaliseringsprincipen utesluter inte ett kommunalt engagemang utanför den egna kommunens geografiska

131 SOU 2004:15.

207

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

gränser, förutsättningen är dock att engagemanget syftar till att tjäna den egna kommunen.132

Då det gäller tolkförmedlingar som drivs av kommuner och lands- ting har dessa ansetts stå i överensstämmelse med lokaliseringsprin- cipen om förmedling sker till verksamheter som rör det egna lands- tingets eller kommunens medlemmar. Det innebär att förmedling i princip även kan ske till statliga och privaträttsliga organ som arbetar inom det geografiska området.133

För att i ökad utsträckning ge kommuner och landsting förutsätt- ningar att möta dagens och framtidens utmaningar har möjligheterna till kommunal samverkan underlättats genom en regeländring 2018. De nya reglerna kring avtalssamverkan kompletterar tidigare sam- verkansmöjligheter, t.ex. i form av ekonomisk förening, gemensam nämnd eller kommunalförbund. Avtalssamverkan kan vara en admi- nistrativt och tidsmässigt smidig form där kommuner och landsting kan ingå ömsesidiga avtal om att vissa uppgifter helt eller delvis ska utföras av annat landsting eller kommun. Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kom- munens eller landstingets område eller dess medlemmar.134

Självkostnadsprincipen

Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster som erbjuds. Avgifterna ska, så långt som möjligt, därför bestämmas så att överskott undviks. Ett visst överuttag av avgifter har ansetts kunna accepteras, under förutsättning att de inte väsentligen över- stiger självkostnaderna. Bakgrunden till detta är att en självkostnads- kalkyl till stor del består av osäkra antaganden, där det är svårt att fullt ut spegla verkliga kostnader.135

132 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) och Konkurrensverket (2009), Indén T., Kommunal prissättning i konkurrens – En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, s. 18–19.

133 Se genomgång av Konkurrensverkets granskningar nedan.

134 9 kap. 37 § kommunallagen, prop. 2017/18:151 s. 1.

135 2 kap. 6 § kommunallagen (2017:725), Konkurrensverket (2009), Indén T., Kommunal prissättning i konkurrens - En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, s. 35 ff. samt prop. 1993/94:188, s. 86.

208

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

Förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

Förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet inne- bär att stat, kommuner, landsting och deras juridiska personer inte får tillämpa ett visst förfarande i sin säljverksamhet, om det faktiskt eller avsiktsmässigt snedvrider eller hämmar förutsättningar, förekomst eller utveckling av en effektiv konkurrens på marknaden. För- faranden som är försvarbara från allmän synpunkt är dock tillåtna, ett förhållande som kan prövas i domstol genom Stockholms tings- rätt. Otillåtna förfaranden är t.ex. att sätta för låga priser eller sär- behandling av företag. Vid prövningar vägs konkurrensintresset mot samhällets behov och intresse av viss säljverksamhet och hur den drivs. Säljverksamhet som är förenlig med andra lagar, till exempel kommunallagen, kan inte förbjudas.136

Konkurrensverkets granskningar

Konkurrensverket har i två ärenden granskat hur offentligt ägda tolk- förmedlingar bedriver sin verksamhet. Det första ärendet är från 2010 och handlar om Tolkcentralen, den dåvarande kommunala tolkför- medlingen i Göteborg. Då Konkurrensverket ställde frågor om verk- samheten fick de bland annat till svar att verksamheten var inriktad på tolkservice för kommuninvånare och på service till de myndigheter som behövde tolk vid kommuninvånarnas myndighetskontakter.

Det fanns också ett samarbete med vissa andra kommuner. Den kommunala tolkförmedlingen angav att konkurrensen med privata tolkförmedlingar skedde i enlighet med självkostnadsprincipen och att all verksamhet särredovisades, granskades och godkändes av stads- revisionen. Förmedlingen framhöll att avsaknaden av tillsyn över tolk- förmedlingsbranschen medfört att mindre seriösa aktörer kunde ange i upphandlingar att de hade tillgång till utbildade och auktoriserade tolkar, trots att så inte var fallet. Det kunde i förlängningen bland annat medföra risker för patient- och rättssäkerheten.

Tolkförmedlingen ansåg att det främsta skälet till att deras tjäns- ter efterfrågades, trots att priset ofta var något högre än priset hos konkurrerande privata tolkförmedlingar, var att deras tolkar höll högre kvalitet. Tolkanvändare kunde i sina bedömningar föredra

136 2 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579), samt Konkurrensverket (2010), Konkurrens - begränsande offentlig säljverksamhet – så fungerar reglerna i konkurrenslagen, s. 2.

209

Myndigheter och andra aktörer

SOU 2018:83

kvalitativt goda tolkar för att trygga brukar/patient- och rättssäker- het, kostnaderna kunde också bli lägre om tolkningen går snabbare och är mer korrekt.

Konkurrensverket konstaterade i sitt beslut att den kommunala tolkförmedlingens verksamhet skedde i konkurrens med privata aktörer på marknaden och att tjänster hade förmedlats utanför kommungränsen. Under utredningen hade den kommunala tolk- förmedlingen dock förbundit sig att inte fortsättningsvis delta i upphandlingar för upphandlande myndigheter som agerade utan- för kommungränsen i den del av deras verksamheter som inte berörde kommunmedlemmar. Konkurrensverket fann därför inte skäl att utreda ärendet vidare. Detta ansågs dock inte innebära ett ställningstagande till om verksamheten eller förfarandet stred mot konkurrensreglerna.137

Det andra ärende där Konkurrensverket granskat hur en offent- ligt ägd tolkförmedling bedrivit sin verksamhet gäller kommunal- förbundet Tolkförmedling Väst, 2015. Kommunalförbundet hade bildats för att driva en gemensam språktolk- och översättningsför- medling med syfte att tillgodose behovet av språktolkar för med- lemmarna i kommunalförbundet.

Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner och utgör en egen juridisk person. I ärendet gjorde två privata förmedlingar gällande att kommunalförbundet bedrev verk- samheten på sådant sätt att konkurrensen snedvreds på marknaden.

Konkurrensverkets granskning inriktades på den del av verk- samheten som bestod av förmedling av tolktjänster till andra än kommunalförbundets medlemmar. Huvuddelen av förmedlingen skedde visserligen till medlemmarna, men förmedling skedde även i betydande omfattning till icke-medlemmar. Under utredningen vid- tog kommunalförbundet åtgärder för att minska och slutligen upp- höra med förmedlingen till icke-medlemmar, med undantag för akuta fall då aktörer inte kunde lösa tolkbehov genom annan för- medling. Mot den bakgrunden fann Konkurrensverket att det inte

1371–2 §§ och 4 § förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket, Konkur- rensverkets prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, beslut 2016-04-20, admnr 67/2016, skrivelse från Tolkcentralen inkommen till Konkurrensverket den 9 mars 2010, dnr 120/2010 och Konkurrensverket beslut 2010-06-28, dnr 120/2010.

210

SOU 2018:83

Myndigheter och andra aktörer

längre var motiverat med en fortsatt utredning av ärendet. Inte heller i detta fall ansågs beslutet innebära något ställningstagande till om det anmälda beteendet stred mot konkurrensreglerna.138

Konkurrensverket kan via särskild tipsfunktion kontaktas i olika ärenden, bland annat sådana som rör tolktjänster. Under 2017 kon- taktade Migrationsverket tipsfunktionen för att informera om att man hade förlängt egna utgångna avtal om tolkförmedling. De skäl som angavs var att Kammarkollegiets ramavtal ännu inte var på plats och att Migrationsverket har ett kontinuerligt behov av tillgång till tolktjänster. Migrationsverket informerade om att man hade för avsikt att avveckla de förlängda avtalen så snart som möjligt.

Ytterligare tips under 2017 gällde en kommun, som angav att den externa säljverksamhet av tolktjänster som kommunen bedrivit, befunnits vara lagstridig. Eftersom kommunen skulle avveckla verk- samheten fann Konkurrensverket att det saknades skäl att ingripa. Tips har också lämnats från företag som anser att statlig myndighet kan ha upphandlat tolktjänster över direktupphandlingsgräns, vilket Konkurrensverket då utredde närmare.139

Förmedlingsorgan i privat regi

De privata förmedlingsföretagen arbetar på en marknad som i likhet med flertalet andra privata företag regleras genom generell lagstiftning för näringsverksamhet, t.ex. skattelagstiftning och aktiebolagslag. Branschen har inte bedömts vara av den karaktären att den blivit föremål för särskild reglering eller tillsyn. Frågan har dock diskuterats och förslag har lagts i flera tidigare utredningar.140 Det har också aktualiserats genom den samhällsdebatt som pågår inom området vinster i välfärden, eftersom förmedlingsbranschen i allt väsentligt baseras på skattemedel. Frågor om reglering och tillsyn diskuteras närmare i kapitel 8.

138 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725), samt Konkurrensverkets beslut 2015-04-30, dnr 363/2013.

139 Konkurrensverket, underlag till utredningen, 2018-02-12.

140 Integrationsverket (1999), Tillgång till tolk – en samhällsservice, samt SOU 2004:15.

211

5 Tolkarna och deras arbetsmarknad

5.1 Bakgrund, problembild och framtida utmaningar

Majoriteten av de i dag uppskattningsvis cirka 5 000 tolkar som är verksamma i Sverige är uppdragstagare eller egenföretagare, ofta betecknade som frilansande tolkar.1 I vissa fall utövas verksamheten gemensamt genom mindre fåmansföretag.2 Ett mindre antal tolkar, sannolikt minst drygt 200, bedöms vara anställda vid privata eller offentligt ägda tolkförmedlingar, på myndigheter eller inom verk- samheter knutna till kommuner, landsting och privata vårdgivare. Många av de tolkar som arbetar för offentlig sektor saknar dock rele- vant utbildning och auktorisation och har därmed inte bedömts på ett enhetligt sätt då det gäller språkkunskaper, tolkningsteknik och medvetenhet om de etiska regler som gäller i rollen som tolk. Dessa s.k. övriga tolkar utgör i dag en majoritet av de tolkar som dagligen utför tusentals tolkuppdrag åt offentlig sektor.

Tolkyrket är för många ett genomgångsyrke och bland dem som saknar auktorisation är medelåldern relativt låg. Samtidigt finns det inom gruppen auktoriserade tolkar ett betydande antal äldre tolkar, inte sällan med begränsad yrkesaktivitet. Skillnaden i förutsättningar och verksamhetsgrad inom tolkkåren är således stor.

Det finns en allmän uppfattning hos offentliga beställare av tolk- tjänster att det råder brist på tolkar, särskilt kvalificerade tolkar med

1 Begreppet frilansande tolk förekommer bl.a. i Kammarkollegiets ramavtal för förmed- lingstjänster, som gör åtskillnad mellan detta begrepp och benämningen underleverantör till tolkförmedling, se Upphandlingsdokument, 2017-12-19, s. 49. Antalet anställda tolkar är svårt att uppskatta. Vid utredningens genomgång av årsredovisningar från drygt 60 offentliga och privata tolkförmedlingar noteras minst 500–1 000 anställda. Av dessa är sannolikt ett flertal sysselsatta med ledningsuppgifter eller administrativa sysslor.

2 Fåmansföretag definieras i 56 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229) som aktiebolag och ekonomiska föreningar med viss angiven begränsad ägarstruktur.

213

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

sammanhållen grundutbildning eller auktorisation. Det gäller sär- skilt språk där antalet asylsökande och nyanlända under senare år har varit stort. Samtidigt ger tolkar, även auktoriserade, i kontakterna med utredningen uttryck för att de har svårt att försörja sig på heltid inom yrket. Förutsättningarna kan variera beroende på t.ex. verk- samhetsort, tolkspråk och vilka tolkförmedlingar de är knutna till. Tolkning på deltid eller som bisyssla är relativt vanligt förekom- mande, ofta i kombination med en anställning inom offentlig sektor.

Vissa tolkförmedlingar anställer tolkar, företrädesvis s.k. övriga eller utbildade tolkar, däremot mer sällan auktoriserade. Sker det i större omfattning kan det gälla verksamhet i egna callcenters med anpassad utrustning för telefon- eller skärmtolkning. Andelen distanstolkning ökar, särskilt gentemot glesbygd, och bedöms på sikt dominera än mer. För den enskilde tolken kan det innebära för- delar att vara anställd. Det kan t.ex. innebära regelbunden lön, semester, pension och avtalade anställningsförmåner. Det ger också närhet till kollegor för diskussion och stöd. Anställning kan också innebära nackdelar som rör ersättningsnivåer och minskad flexibi- litet då det gäller att själv kunna välja uppdrag. Tolkarna får arvode för tolkad tid, till vilken kan komma ersättning för spilltid och restid. Mer sällan ersätts tid som går åt till förberedelser, fortbildning m.m.

Frilansande tolkars arbetsvillkor är mer osäkra. Tolkarna kan registrera sig hos en eller (normalt) flera tolkförmedlingar och ska då kontinuerligt ha beredskap för att snabbt kunna besvara upp- dragsförfrågningar. Sådana förfrågningar förmedlas i regel genom e-post, sms eller företagsutvecklade applikationer för telefoner. Tolk- förmedlingarna kan genom bakomliggande algoritmer utveckla egna rangordningssystem, som t.ex. premierar tolkar som snabbt tackar ja till uppdrag, håller tider och undviker klagomål från offentliga bestäl- lare. Frilansande tolkar har ett svagare arbetsrättsligt skydd än anställda tolkar och omfattas vanligtvis inte av kollektivavtal, anställ- ningsavtal, a-kassa, sjukpenning, semesterersättning, pension, regle- rade arbetstider etc. För den privata sektorn tecknade fackförbundet Vision 2012 det första arvodes- och samverkansavtalet med en av de större privata tolkförmedlingarna. Dessförinnan hade avtal endast tecknats med kommunala tolkförmedlingar. Andelen fackligt orga- niserade tolkar är dock generellt låg.

Framtiden är svårplanerad, för beställare av tolktjänster, tolkför- medlingar och inte minst för tolkarna själva. Olika ramavtal och

214

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

villkor präglar branschen med skilda ersättningsnivåer i olika typer av uppdrag och hos olika huvudmän. Det kan då vara svårt för tolken att förhålla sig till uppdragsförfrågningar med korta svarstider. Mer omfattande erbjudanden, bättre arvodesnivåer och intressantare upp- drag kan komma vid senare tidpunkter, med kort varsel. Det skapar stress i vardagen och påverkar möjligheterna att planera och påverka sin arbetstid negativt.

5.2 Gällande rätt och definitioner

Tolkars rättsliga ställning varierar, bl.a. då det gäller arbetsrättsliga eller skattemässiga förutsättningar. Vissa tolkar betraktas som arbets- tagare och andra som uppdragstagare. Av det följer t.ex. skillnader i anställningsskydd och andra regler. En uppdragstagande tolk är ofta beroende av offentliga eller privata tolkförmedlingar för att få upp- drag. Tolkens arbetsrättsliga ställning kan t.ex. påverka möjligheter att beviljas lån. Olika anställnings- och uppdragsförhållanden kan även innebära skattemässiga konsekvenser, t.ex. med avseende på hur resor i anslutning till tolkuppdrag behandlas. Utredningen ger nedan en kort överblick av dessa förhållanden med anknytning till ett antal rättsfall som rör tolkar på arbetsmarknaden. Inledningsvis ges en kort sammanfattning av begreppet tolk.

5.2.1 Begreppet tolk

Arbetsmarknaden för tolkar innebär olika förutsättningar med av- seende på tolkars kompetensnivå. Det kan därför finnas skäl att kort beskriva vad begreppet tolk står för. En utförlig genomgång finns i kapitel 3, där det bl.a. framgår att det endast är auktoriserade tolkar som har en skyddad yrkestitel. Det innebär att vem som helst kan utge sig för att vara och arbeta som tolk, genom att ta tolkuppdrag eller anställning hos offentliga eller privata aktörer, så länge krav inte ställs på auktorisation. Auktorisationsprocessen behandlas i kapi- tel 7. Auktorisationer utfärdas av Kammarkollegiet och gäller i fem år, och kan därefter förnyas. Den prövas vid myndigheten, i första hand utifrån ingivna handlingar. Kammarkollegiet utövar även tillsyn av auktoriserade tolkar, men det görs i första hand utifrån anmälningar

215

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

och inte utifrån någon systematisk tillsynsplan eller risk- och väsent- lighetsanalys. Under 2017 utfärdades 30 nya auktorisationer, vilket utgjorde en minskning jämfört med åren dessförinnan. Samtidigt upp- hörde 42 auktorisationer att gälla. Det totala antalet auktorisationer uppgick därmed till 1 119, varav specialisering skett av 241 auktorise- rade rättstolkar och 172 auktoriserade hälso- och sjukvårdstolkar.3 Eftersom vissa tolkar auktoriseras i flera språk, var det totala antalet auktoriserade tolkar mindre än antalet auktorisationer.

5.2.2 Uppdragstagare och arbetstagare

Distinktion mellan begreppen

Det finns tolkar som är arbetstagare, men de flesta betraktas som upp- dragstagare. Om en person betraktas som arbetstagare eller uppdrags- tagare har bl.a. betydelse för frågor om anställningsskydd och möj- ligheter till arbetslöshetsersättning.

Svensk lagstiftning saknar en legaldefinition av arbetstagar- begreppet. Om en person ska betraktas som arbetstagare eller upp- dragstagare får i stället avgöras genom en helhetsbedömning utifrån olika bedömningsgrunder i det enskilda fallet, i enlighet med praxis från Arbetsdomstolen. Garanterad lön kan tala för att en person ska betraktas som arbetstagare, medan ersättning enbart för utfört arbete kan tala för att det gäller en uppdragstagare. Finns möjlighet att åta sig uppdrag för fler än en uppdragsgivare åt gången, talar det för att det gäller en relation som uppdragstagare. Däremot anses det mindre viktigt för bedömningen om parterna betecknat ett avtal dem emellan som ett anställningsavtal eller ett uppdragsavtal. En an- ställning kan nämligen komma till stånd genom så kallat konkludent handlande, vilket innebär att ett avtal kan uppstå mellan parterna när dessa agerar som om ett avtal existerar. Det framgår vidare av lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) att med arbetstagare avses förutom den som har en anställning, även den som utför arbete och har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd.4

3 Kammarkollegiets årsredovisning för 2017, s. 18.

4 1 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Se vidare bl.a. AD 1990:116 och AD 2005:117, där bedömningar gjort avseende begreppen arbetstagare och uppdragstagare.

216

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

Kammarkollegiet har i anslutning till upphandlingen av nytt stat- ligt ramavtal för tolkförmedlingstjänster 2018 övervägt att säker- ställa arbetsrättsliga villkor för tolkar baserade på kollektivavtal. De har dock, mot bakgrund av att merparten av tolkarna är frilansande, gjort ställningstagandet att frilansande tolkar enligt den allmänna upp- fattningen hos parterna på arbetsmarknaden i regel inte är att betrakta som arbetstagare, utan som uppdragstagare. Kammarkollegiet anser sig mot den bakgrunden inte ha möjlighet att ställa krav på att ram- avtalsleverantörer säkerställer ersättningsnivåer enligt kollektivavtal. Det konstateras dock att tolkarnas arbetsrättsliga status är oklar, sam- ma tolk kan vara såväl uppdragstagare som arbetstagare.5

Tolkar som uppdragstagare

Självständiga respektive osjälvständiga uppdragstagare

Uppdragstagare kan betraktas som så kallade självständiga respek- tive osjälvständiga uppdragstagare. Uppdelningen kan bl.a. få bety- delse för möjligheten att få arbetslöshetsersättning. Självständiga uppdragstagare är företagare med F-skattsedel, som saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Osjälvständiga uppdragstagare kan däremot ha rätt till ersättning, då de anses ha en ställning som är jämbördig med arbetstagare.6 Begreppen har även betydelse inom andra områden, t.ex. beträffande externa utredningar inom socialtjänstens område och vid beskattning av näringsverksamhet.7 Om en uppdragstagare ska betraktas som osjälvständig kan bl.a. bero på om uppdragen kommer från endast en, möjligen två uppdragsgivare som uppdragstagaren där- för har blivit beroende av. Andra skäl att betraktas som en osjälvstän- dig uppdragstagare är att det inte bara gäller ett tillfälligt förhållande till uppdragsgivaren, eller att uppdragstagaren saknar särskild lokal för sin verksamhet och saknar registrerad firma.8

5 Kammarkollegiet (2018). Frågor och svar avseende upphandling av tolkförmedlingstjänster, 2018-01-29. Ref.nr 23.3.9066-2016.

6 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229).

7 Se t.ex. 2001/02:JO1. Skattemässigt flyttades frågan över från parterna till Skatteverket i samband med F-skattereformen. Självständighetsrekvisitet justerades 2009.

8stsakassa.se/uppdragstagare, 2018-10-23. ST:s arbetslöshetskassa är en egen juridisk person, bakomliggande organisationer är Fackförbundet ST, Försvarsförbundet och Tull och Kust. Enligt 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska vid bedömningen av om en uppdrags- tagares verksamhet bedrivs självständigt bland annat särskilt beaktas i vilken omfattning upp- dragstagaren är beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning uppdragstagaren är in- ordnad i dennes verksamhet.

217

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

Rättsfall

2007 prövades frågan om en tolk skulle betraktas som arbetstagare eller uppdragstagare. Tolken hävdade att han skulle betraktas som arbetstagare, som blivit uppsagd på osaklig grund efter flera års huvudsaklig försörjning genom en kommunal tolkförmedling. Kom- munen ansåg att tolken varit uppdragstagare och inte omfattades av anställningsskydd då uppdragen från förmedlingen upphörde.

Tingsrätten fann att den allmänna uppfattningen hos de centrala parterna var att tolkar i allmänhet inte är att betrakta som arbets- tagare. Tolken i det aktuella fallet hade under längre tid utfört sitt arbete och enbart stått till kommunens förfogande, utan att kunna sätta annan tolk i sitt ställe. Tolkförmedlingen hanterade tolkens månatliga ersättningar och skatteavdrag. Detta ansågs vara omstän- digheter som talade för att tolken skulle betraktas som arbetstagare. Mot detta talade att tolken inte erhållit semesterersättning och inte varit underställd kontroll från tolkförmedlingen, utan självständigt kunnat fullgöra sitt uppdrag. Tolken hade inte heller erhållit några arbetsredskap utöver att i likhet med andra tolkar kunna disponera ett utrymme med dator i kommunens lokaler.

Tingsrättens dom överklagades till AD, som i likhet med tings- rätten fann att det inte funnits något anställningsförhållande mellan kommunen och tolken.9 I målet prövades inte om tolken skulle betraktas som självständig eller osjälvständig uppdragstagare.

Tolkar som arbetstagare

Långsiktiga behov av tolktjänster i vissa språk har historiskt inne- burit att tolkar också mer varaktigt anställts inom offentliga verk- samheter. Den statliga myndigheten Statens invandrarverk (1969– 2000) utvidgade 1994 sin språksektion till att även omfatta tolkning. Verksamheten bedrevs med närmare ett tjugutal anställda tolkar och resurspersoner, som inte var tolkar men hade språkkunskaper och kunde användas om tolk saknades. Språksektionen utgjorde också landets största tolk- och översättarförmedling, räknat till omsätt- ningen. Ett omfattande tolk- och översättarregister byggdes upp

9 Jönköpings tingsrätt, dom 2006-02-24, mål nr T 277-03, samt Arbetsdomstolen, dom nr 11/07, mål nr B 39/06, 2007-01-31.

218

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

med cirka 3 000 personer i olika delar av landet. Språkutbudet om- fattade 156 språk.10 Anställda tolkar i finska språket, så kallade all- männa tolkar, fanns tidigare även vid tingsrätterna i Haparanda och Gällivare.11 Vidare förekom fram till 1990-talet anställda tolkar i talade språk inom landstingen.12

Inom offentlig sektor dominerar för närvarande avrop av tolkar genom offentliga och privata tolkförmedlingar, men det förekom- mer också att tolkar anställs. Sådan anställning sker i begränsad utsträckning inom offentliga tolkförmedlingar, kommunala förvalt- ningar och vid vissa statliga myndigheter. Anställning sker inte alltid i form av tolk, det förekommer också andra typer av anställningar, som kan omfatta språkstöd och andra arbetsuppgifter. Anställning av tolkar förekommer även hos privata aktörer inom offentlig verk- samhet. Det kan t.ex. gälla vårdcentraler.13

Det finns fördelar med anställda tolkar och medarbetare med fler- språkig kompetens inom offentlig förvaltning. Den språkliga kom- petensen hos anställda tolkar kan säkras i förhållande till verksam- hetens krav. Det innebär att bristfälliga tolktjänster undviks, vilket kan förekomma vid avrop av okända tolkar. Dagens avvikelsehanter- ing har svårt att hantera förekomsten av kvalitetsbrister hos tolkar, eftersom tolkförmedlingar inte för gemensamma register över anmälningar och viten knutna till enskilda tolkar. Sådan information överförs inte heller till myndigheter och andra offentliga aktörer.

Anställda tolkar kan fortbildas och därmed utveckla sitt kunnan- de kring begrepp och förhållanden som kännetecknar verksamheter de är knutna till. Fortbildning kan erbjudas där det krävs särskild fördjupning, t.ex. i möten med traumatiserade barn och vuxna, kunskaper i infektionsskydd eller förhållningssätt inom psykiatriska verksamheter. Av särskild vikt kan för vissa verksamheter också vara utbildning och kontroll vad avser skydd och säkerhet, inklusive kunskap om lokala föreskrifter och utrymningsvägar. Säkerhets- klassning kan ske med utgångspunkt i väl definierade tolkuppgifter.

Argument för att inte anställa tolkar har också framförts. Det kan t.ex. gälla svårigheter att hålla tolkar i vissa språk fullt sysselsatta,

10 Nordiska ministerrådet (1997). Språkliga tjänster för invandrare i Sverige, Norge, Danmark och Finland, s. 60.

11 Se förordningen (1984:140) om allmän tolk och kungörelse (1947:644) om anställande av allmän tolk m.m.

12 Vision, uppgifter till utredningen, 2017-12-14.

13bergsjonvardcentral.se/om-oss, 2018-10-23.

219

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

med ökande kostnader som följd eller att det är svårt att knyta tolkar med hög kompetens till verksamheten till rimliga kostnader. Avgö- rande för om anställning är kostnadseffektivt eller inte är huvud- mannens behov, om samverkan sker i ett större organisatoriskt sam- manhang, om anställningar begränsas till mer frekventa språk etc.

Ur tolkens perspektiv finns en rad positiva förhållanden knutna till anställningsformen. Det kan t.ex. gälla tillgång till etablerade for- mer för tjänstepension, företagshälsovård, stöd och avlastning efter besvärliga uppdrag. En arbetsplats med anställda tolkar skapar också kontinuitet och underlättar planering, ger möjligheter för tolkarna till reflektion kring verksamheten och utgör en miljö som kan öppna för praktikanter från landets tolkutbildningar. Sådana praktikmöj- ligheter utgör i dag en bristvara.

Det anförs ibland att begreppet god tolksed, som bland annat betonar tolkens neutralitet, skulle utgöra ett hinder för att tolkar knyts närmare offentliga verksamheter genom anställning. Det lig- ger dock i den offentliga tjänstemannarollen att förhålla sig objektiv och saklig, vilket även säkras genom grundläggande reglering, tillsyn och styrning. Det gäller anställda tolkar på samma sätt som övriga tjänstemän. Andra typer av lojalitetsförhållanden är svårare att han- tera och saknar de korrigerande instrument som finns inom offentlig sektor. Det kan t.ex. innebära att neutralitetsproblematik till följd av viss grupptillhörighet, dialekt eller geografiskt ursprung kan komma att spela en större roll för tolkar än det förhållande att tolken genom anställning är knuten till stat, kommun eller landsting.

5.2.3 Skatterättsliga aspekter

Tolkning på plats kan innebära att tolken får kostnader för kom- pensation för resor med egen bil från bostaden till de platser där tolkuppdrag utförs. Skatteavdrag förutsätter att det gäller tjänste- resor, vilket i sin tur förutsätter att bostaden betraktas som tolkens tjänsteställe. Gäller inte detta, betraktas resor mellan bostad och tolkuppdrag som privata arbetsresor, som inte är avdragsgilla. Tjänstestället är den plats där huvuddelen av arbetet utförs. Den som utför arbete åt flera uppdragsgivare på olika platser kan ha flera

220

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

tjänsteställen, eftersom tjänstestället bestäms separat för varje upp- drag. Om huvuddelen av arbetet utförs i bostaden, utgör bostaden tjänsteställe.14

Rättsfall avseende tjänsteställe

Tolkar fullgör inte sällan förberedelser och administrativa uppgifter i bostaden. I ett mål från 2013 prövades frågan om en tolk skulle anses ha sitt tjänsteställe i bostaden, eller på de olika platser där tolken utfört tolkuppdrag. Tolken hade arbetat under flera år, fått uppdrag genom tolkförmedlingar, utfört tolkning åt olika uppdragsgivare och nyttjat egen bil för resorna. Högsta förvaltningsdomstolen bedömde att upp- dragen huvudsakligen hade utförts hos uppdragsgivarna, även om tol- ken utfört vissa förberedelser och administrativa uppgifter i bostaden. Tolken ansågs därför ha haft sitt tjänsteställe på den plats där respek- tive tolkuppdrag hade utförts. Bilresorna utgjorde därför inte avdrags- gilla kostnader för tjänsteresor.15

Jämförelse med vissa uppdragstagare i domstol

Inkomstskattelagen anger att bostaden utgör tjänsteställe för nämn- demän och liknande uppdragstagare i allmän domstol och förvalt- ningsdomstol. Inför att bestämmelsen infördes, framhöll Domstols- verket att detta även borde omfatta domstolstolkar. Regeringen ansåg dock att det inte fanns tillräckligt underlag för att låta bestämmelsen omfatta även dem, varför sådan reglering uteblev.16

Skatteverkets syn på tjänsteställe hos bemanningsföretag

Enligt ett ställningstagande från Skatteverket utgör bostaden tjänste- ställe för anställda vid bemanningsföretag, om arbetsplatserna hela tiden växlar och arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande även under uppehåll mellan uppdragen.17 Det innebär att den som har en sådan anställning vid ett bemanningsföretag får göra skatteavdrag

14 12 kap. 5 § och 8 § inkomstskattelagen (1999:1229).

15 Högsta förvaltningsrätten, dom meddelad i Stockholm 26 april 2013, mål nr 3999–12.

16 12 kap. 8 § inkomstskattelagen (1999:1229) och prop. 1996/97:133, s. 56.

17 Skatteverket, ställningstagande 4 juli 2005, dnr 130 367729-05/111.

221

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

för tjänsteresor. Skatteverket har inte gjort motsvarande ställnings- tagande beträffande tolkar som arbetar mot tolkförmedlingar, även om vissa förhållanden där kan anses likartade.

Tidigare utredning

Utredningen om ökade levnadskostnader m.m. gjorde redan 1999 överväganden om skattekonsekvenser av hur tjänsteställe ska bedö- mas för personer som kontinuerligt har kortvariga arbeten och uppdrag, i likhet med den arbetssituation många tolkar har. Det övervägdes att införa en bestämmelse med innebörden att bostaden skulle anses utgöra tjänsteställe för sådana skattskyldiga med kort- varigt arbete eller uppdrag, men det ansågs orsaka nya tillämpnings- problem, därför lämnades ej förslag i detta avseende.18

5.2.4 Arbetsrätt och arbetsmiljö

Tolkyrket är ett intressant, kvalificerat och utmanande yrke som tilltalar många. Samtidigt kan det innebära ett låglöneyrke med svårigheter att försörja sig på heltid och kunna påverka sin arbetstid. Många tolkar upplever sig arbeta i en utsatt och underordnad posi- tion när de får uppdragserbjudanden som snabbt ska besvaras. Det bekräftas bl.a. i de fokusgrupper med tolkar som utredningen har genomfört.19 Möjligheterna att påverka arvodesnivåerna är begrän- sade och styrs i huvudsak av de avtal som respektive tolkförmedling tecknat med beställare av tolktjänster. Domstolsverkets tolktaxa har allt mer kommit att påverka marknaden, vilket bidragit till höjda arvodesnivåer. Det är trots detta inte självklart att just tolken får full del av dessa arvoden, ett förhållande som särskilt gäller anställda tolkar vid förmedlingarna. Det finns också betydande skillnader då det gäller olika villkor kopplade till uppdragen, som ersättning för resekostnader, res- och spilltid m.m.

Tolkar är normalt inte inblandade i eller kan påverka utform- ningen av huvudmännens ramavtal kring tolkförmedling och arbets- villkor. De saknar med dagens system möjligheter att i reell mening

18 SOU 1999:94 s. 123 f.

19 Utredningen genomförde sex fokusgrupper med ett 60-tal tolkar (auktoriserade, grund- utbildade och övriga) i Stockholm, Örebro och Gävle under perioden augusti–oktober 2018.

222

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

utöva inflytande över sina villkor, som de kommer till uttryck i upphandlingsdokument och anbud från tolkförmedlingarna. Avsak- naden av en samlad lönestatistik inom tolkbranschen innebär svårig- heter för den enskilde att uppskatta normalt gällande lönenivåer och löneutveckling. Avropande myndigheter, landsting och kommuner fokuserar i betydande grad på pris, snarare än kompetens. Prispress med låga förmedlingsavgifter kan ytterst påverka tolkarnas inkoms- ter om avtalen inte samtidigt säkrar att taxornas arvodesnivåer fullt ut ska gå till tolkarna. Utvecklingen har också visat sig ge kvalitets- effekter. Avtalens konstruktion och avropande myndigheters krav kan innebära att det inte blir effektivt för förmedlingarna att i första hand erbjuda auktoriserade och utbildade tolkar i förhållande till egenanställda tolkar, där lönesättningen utgör en företagsintern angelägenhet och en del av tolkarvodet i stället kan gå till företaget.

Arbetet som tolk innebär ofta att arbeta i situationer som kan vara påfrestande och utmanande. Kommunikationen kan gälla nega- tiva besked för klienter och patienter, t.ex. domslut, avslag på asyl- ansökan eller sjukdomsbesked. Arbetet ställer krav på utvecklad tolketik och teknik att väl hantera de situationer som uppstår. Det flertal tolkar som saknar anställning, saknar i regel också en fast arbetsplats utanför hemmet. Vid hög sysselsättningsgrad kan arbets- miljön upplevas som mycket stressig med flera uppdrag och tjänste- ställen per dag, restid, samt ständig bevakning av om erbjudanden om nya uppdrag kommer. Psykisk påfrestning, utsatthet för hotfulla situationer och avsaknad av stödsamtal och handledning medverkar också till att genomströmningen i yrket är betydande och att många unga och ambitiösa tolkar väljer att lämna yrket efter en tid. Denna bild bekräftas av de fokusgrupper med yrkesverksamma tolkar som utredningen har genomfört.

Rättsfall avseende indirekt diskriminering vid rekrytering

Arbetsdomstolen, AD, avgjorde 2018 ett mål om så kallad indirekt diskriminering. En privat tolkförmedling, medlem i Almega Tjänste- företagen, avbröt ett rekryteringsförfarande i samband med att en kvinnlig tolk deltog i anställningsintervju. Tolken avböjde med hän- visning till sin religion att hälsa på en manlig företrädare för bolaget genom att ta i hand. Tolkförmedlingens policy var att alla anställda

223

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

skulle hälsa på såväl kvinnor som män genom att ta i hand. Tolken tillhörde en grupp som av religiösa skäl inte tar personer av motsatt kön i hand. Hon hälsade på män genom att föra ena handen till hjär- tat. I situationer där både kvinnor och män var närvarande hälsade hon på kvinnor på samma sätt.

Tolkens talan fördes av Diskrimineringsombudsmannen, DO, som anförde att indirekt diskriminering i diskrimineringslagens mening skett då rekryteringen avbrutits. Den indirekta diskriminer- ingen bedömdes ske genom att till synes neutralt förhållande ändå kom att missgynna personer med, i detta fall, viss religionstillhörig- het.20 Tolkförmedlingen å sin sida anförde att företaget inte accepte- rade att anställda behandlar personer olika på grund av kön. Den interna policyn syftade bland annat till att förhindra trakasserier.

AD konstaterade att det vanligaste sättet att hälsa i det svenska samhället är att ta varandra i hand, vilket har ett symboliskt värde och kan uppfattas som en markering av jämbördighet. Tolkens sätt att hälsa befanns dock vara ett sådant utövande av religion, som skyddas av Europakonventionen.21 Enligt AD:s mening fanns det inte skäl att uppfatta tolkens sätt att hälsa som nedvärderande. AD fann vidare att företaget borde ha inlett en dialog med den sökande tolken för att se om sättet att hälsa kunde innebära hinder eller svårigheter i arbetet. Genom att avbryta rekryteringsförfarandet befanns företaget ha utsatt tolken för indirekt diskriminering.

I målet aktualiserades även den så kallade neutralitetsprincipen enligt god tolksed, dvs. att tolk alltid ska vara neutral. Enligt arbets- givarparterna skulle det kunna stå i strid med neutralitetsprincipen om en person av religiösa skäl inte tar personer av visst kön i hand. Sådan person skulle kunna få uppfattningen att tolken inte är neutral. AD inhämtade i denna del sakkunnigunderlag från expert vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI. Yttrandet gav inte stöd för att neutralitetsprincipen kränktes genom ett alternativt hälsnings- förfarande grundat på religiös övertygelse. Domstolen var i domen dock skiljaktig. Det utdömda skadeståndet sattes också till en lägre nivå än vad som är brukligt vid diskrimineringsmål.22

20 1 kap. 4 § och 2 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567).

21 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 10 december 1948.

22 Arbetsdomstolen, dom nr 51/18, mål nr A 46/1.

224

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

Jämförelse med teckenspråkstolkar

Teckenspråkstolkar har en ställning på arbetsmarknaden som skiljer sig från tolkar i talade språk. De senare är ofta uppdragstagare och tar i regel uppdrag i offentlig sektor som förmedlats genom olika tolkförmedlingar. Teckenspråkstolkar kan också arbeta som upp- dragstagare, men arbetar vanligen som anställda inom landsting eller företag. Det ingår i landstingens uppdrag att erbjuda tolktjänster för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.23

Landsting kan bland annat erbjuda teckenspråkstolk på arbets- platser när någon anställd behöver tolkning för att kunna ta del av information, delta i fackligt möte, genomföra anställningsintervju eller föra samtal med sin arbetsgivare. Arbetsförmedlingen kan bistå ekonomiskt då det gäller kostnader för teckenspråkstolk vid utbild- ning för anställda. Arbetsgivare står dock själva för kostnader som uppstår då anställda behöver teckenspråkstolk i sitt arbete.24

5.3 Sysselsättningsgrad och framtida prognoser

Sysselsättningsgraden för den samlade gruppen verksamma tolkar uppskattades för ett drygt tiotal år sedan till cirka 40 procent för män och 30 procent för kvinnor. Icke-auktoriserade tolkar uppgavs då ha låg sysselsättningsgrad, endast cirka var fjärde bedömdes arbeta heltid. Varken Tolkförmedlingsutredningen eller Utredningen om kontakt- tolkar hade dock i uppgift att kartlägga arbetsmarknadssituation och villkor för tolkar. Det saknas på motsvarande sätt studier från bransch- organ och fackliga organisationer då det gäller sysselsättningsgrad och inkomster.25

Dagens situation kan vara likartad, men situationen kan också skifta snabbt. Tolkförmedlingar ger uttryck för att antalet tillgäng- liga tolkar inom olika språk kontinuerligt förändras. Påverkansfak- torer är främst de styrmedel som avropande myndigheter skapar genom kompetens- och språkkrav, taxor och andra avtalsvillkor.

23 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

247–8 §§ förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga, samt SOU 2011:83, s. 115.

25 SOU 2004:15 och SOU 2005:37, s. 71.

225

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

Teknikutveckling med ökad andel distanstolkning har också bety- delse, liksom alternativa sysselsättningsmöjligheter för tolkarna. Omfattningen av främst kategorin övrig tolk skiftar betydligt över tid. Inom vissa språk kan tillgången på auktoriserade tolkar bedömas som mättad eller rent av alltför omfattande. Det kan t.ex. gälla rätts- tolkar i vissa språk i storstadsområdena.26 Även i polska, ryska, spanska och bosniska/kroatiska/serbiska finns enligt uppgift till- räckligt många auktoriserade tolkar i förhållande till avropen.27 Sam- tidigt visar underlag från Arbetsförmedlingen att 117 personer i mars 2018 var inskrivna som arbetssökande som anger att de är tolkar eller söker arbete som tolk. Hur många av dem som har en relevant tolkutbildning, auktorisation, erfarenhet från tolkyrket eller står till arbetsmarknadens förfogande framgår dock inte.28

Det är beställare av tolktjänster som avgör vilken kompetens som behövs för respektive uppdrag. Det kan ske genom interna policys, avtalsvillkor och ytterst i kontakten med tolkförmedlingar kring enskilda uppdrag. Rättsväsendet efterfrågar ofta auktoriserade rätts- tolkar, medan hälso- och sjukvården inte på samma sätt i första hand söker auktoriserade sjukvårdstolkar.29 Formella krav saknas ofta för hur och när en viss typ av tolk ska användas. Undantag gäller för allmän domstol, där det i rättegångsbalken anges att rätten om det är möjligt ska förordna en tolk som är auktoriserad att vara tolk i målet.30 Utredningen kan dock konstatera att det ofta förefaller sak- nas en aktiv matchning från tolkförmedlingarnas sida mellan ett tillgängligt uppdrag och högsta tillgängliga tolkkompetens i ett geo- grafiskt område. Det är i stället ofta principen först till kvarn som gäller vilket kan få till följd att en tolk verksam i södra Sverige kan få ett uppdrag som på-platstolk i en annan del av landet trots att mot- svarande kompetens finns tillgänglig på närmare håll. Det innebär förutom ökade kostnader för res- och spilltid även en onödig miljöpåverkan och en ineffektiv användning av befintliga tolkresurser.

Tolkarnas olika förutsättningar gör det svårt att uppskatta för- värvsintensiteten. Det gäller även inom respektive kompetensgrupp.

26 Underlag till utredningen genom möten med branschens förmedlingar och tolkar.

27 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 31.

28 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-09-24.

29 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-06-05.

30 5 kap. 6 § rättegångsbalken. Av prop. 2017/18:279 framgår att motsvarande ska gälla även i för- valtningsdomstolar från 1 mars 2019, genom ändring i 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

226

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

Många auktoriserade tolkar är fullt sysselsatta medan andra uppger att de har svårt att försörja sig på tolkning.

Orsakerna till detta är flera, men beror bland annat på bostadsort, tolkspråk, offentliga aktörers efterfrågan och tolkens egen aktivitets- nivå. Myndigheternas styrning kan ha stor betydelse, t.ex. genom att de i många fall inte efterfrågar kvalificerade tolkar för vissa uppdrag. Cirka 95 procent av Arbetsförmedlingens tolkuppdrag och cirka 80 procent av Migrationsverkets har tidigare rapporterats gälla tolkar som saknar auktorisation.31 Det varierar även mellan olika län. Exem- pelvis användes 13 procent auktoriserade tolkar av Arbetsförmed- lingen i Stockholms län under andra kvartalet 2017 medan motsva- rande andel var tre procent i Skåne, tre procent på Gotland och endast en procent i Västernorrland. Särskilt intressant att notera är att ande- len tolkar utan vare sig utbildning eller auktorisation uppgick till mellan 40 och 60 procent i de fyra aktuella länen.32

Även på de offentliga tolkförmedlingarna kan andelen uppdrag som genomförs av auktoriserade tolkar vara låg. Exempelvis utfördes 11,3 procent av Tolkförmedling Västs 336 000 tolkuppdrag 2017 av auktoriserade tolkar. Motsvarande mål för 2018 är 14 procent.33

Offentliga aktörers avrop av tolk förknippas med höga siffror för fullföljda leveranser. Nivåer på minst 90–95 procent levererade tol- kar av samtliga offentliga avrop är vanligt, ofta gäller ännu högre siff- ror. Samtidigt kan det finnas ett mörkertal, där förvaltningen ibland avstår från beställning därför att det är svårt att hitta en lämplig tolk.

För vissa språk är dock tillgången på auktoriserade tolkar mycket liten eller närmast obefintlig. Det finns t.ex. endast 12 auktoriserade tolkar i somaliska i hela Sverige, ett av de språk som Migrationsver- ket under senare år efterfrågat i störst utsträckning. Det gäller även för tolkar i bl.a. tigrinska (fyra) och dari (sju)34. Det är märkligt att det ofta är just i de språk där samhällets tolkbehov är störst som antalet auktoriserade tolkar är lägst. Auktoriserade rättstolkar kan i vissa fall förbehållas domstolar och rättsvårdande myndigheter, som ofta efterfrågar tolkar med sådan specialisering. Krav på denna typ av ”kompetensprioritering” mellan avropande myndigheter ställs på tolkförmedlingarna i Kammarkollegiets underlag för upphandling av

31 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 7.

32 Arbetsförmedlingen, uppgifter till utredningen, 2018-09-24.

33 Tolkförmedling Västs Budget och verksamhetsplan 2019-2021, s. 5.

34 Registrerade i Kammarkollegiets nationella tolkregister, 2018-10-27.

227

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

nytt statligt ramavtal.35 Förmedlingarna kan därmed styra övriga tol- kar med lägre kompetens till de myndigheter som kan acceptera det.

Verksamheter som ligger långt ifrån storstadsområdena och med långa resvägar innebär ofta svårigheter att rekrytera tolkar på plats. Drygt 75 procent av de auktoriserade tolkarna är bosatta i anslutning till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö.36

Norska studier har uppskattat vad de bedömer som så kallad ”rest- kapacitet”, som yrkesverksamma tolkar kan ha med möjlighet att åta sig ytterligare uppdrag. Det framgår t.ex. att merparten av tolkarna i det norska tolkregistret (80 procent) för några år sedan angav sig kunna ta fler uppdrag. Tolkar inom hälso- och sjukvården har också till betydande del andra arbeten vid sidan av att vara tolk. Vid kapa- citetsberäkningar och uppskattning av intäktsnivåer hos de tolkar som ingår i det norska registret har antaganden därför gjorts om cirka 60 procents ytterligare kapacitet.37 Det finns inga uppenbara skäl att anta att svenska förhållanden skulle vara radikalt annorlunda.

5.3.1 Auktoriserade tolkars sysselsättning

Tolkutredningen har genomfört en särskild granskning av ansök- ningar till Kammarkollegiet från auktoriserade tolkar som söker fort- satt auktorisation. Utredningen har där kunnat ta del av sysselsätt- ningsuppgifter för gruppen under den senaste femårsperioden. En auktorisation gäller i fem år och måste därefter förnyas. Motsvarande gäller även för bevis om speciell kompetens för tolkning inom juridik eller hälso- och sjukvård (rättstolk respektive hälso- och sjukvårds- tolk). Kammarkollegiet ansvarar för prövningen och beslutar om auktorisationen kan förnyas eller om det behövs ytterligare kun- skapsprov.38 Utredningens underlag bygger på 71 ansökningar från auktoriserade tolkar under första halvåret 2018, motsvarande cirka

35 Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017). Upphandlingsdokument, Kompetensprio- ritering, s. 13–14, 2017-12-19.

36 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten – så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar.

37 IMDi (2014), Undersøgelse om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2013 – oppdragsmengde og arbeidsvilkår, samt Agenda Kaupang och OsloEconomics (2017), Økonomiska konse- kvenser av lov om tolking i offentlig sektor, s. 21.

38 7 och 8 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

228

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

8 procent av populationen auktoriserade tolkar.39 Kammarkollegiet handlägger årligen cirka 250 förnyelseärenden. Samtidigt upphör cirka 30 auktorisationer varje år på grund av att tolkar väljer att inte förnya sin auktorisation. Orsakerna till detta varierar.40

De tolkar som fick förnyad auktorisation uppvisade en relativt jämn könsfördelning med en medianålder på 61 år. Var tredje tolk var äldre än 65 år. Vanligaste ursprungsländer var forna Jugoslavien, Sverige och Ryssland. Flertalet var svenska medborgare, bland de utlandsfödda hade många varit bosatta och verksamma i Sverige sedan 1980-talet. Cirka 80 procent var bosatta i eller nära någon av våra tre storstäder. Endast två av tolkarna var bosatta norr om Uppsala. Vanligaste tolkspråken var något av de europeiska språken, vilket gällde drygt hälften av ansökningarna. Vanligaste enskilda språk var i fallande ordning arabiska, polska, bosniska/kroatiska/ serbiska och ryska. Ingen förnyelseansökan gällde språk som under senare år kommit att få stor betydelse i landet, som dari, pashto, tigrinska, somaliska eller mongoliska. Det beror bland annat på att auktorisation i mongoliska skett först under 2017 och att det ännu saknas tolkar som klarat proven i pashto. Andra skäl kan vara att tolkar i dessa språk ännu inte har blivit föremål för förnyelse av sin auktorisation samt att intresset för att auktorisera sig i vissa språk generellt är litet.

Många av dem som ansökte om förnyad auktorisation hade varit auktoriserade en längre tid. Sex av tio hade varit auktoriserade i mer än fem år och var tredje mer än 20 år. Förnyelseansökningarna avsåg i flera fall även specialisering som rättstolk (30 ansökningar) eller sjukvårdstolk (17). Ett mindre antal tolkar (13) hade auktorisation med båda typerna av specialisering.

I samband med prövning av ansökningar inhämtar Kammarkol- legiet underlag från Polismyndighetens belastnings/misstankeregister samt från Kronofogdemyndigheten avseende förekomst av skuld. Informationen biläggs akterna i form av tjänsteanteckningar. Vid utredningens genomgång av förnyade ansökningar noterades endast ett fåtal anteckningar från belastningsregistret.

39 En aktgranskning genomfördes på Kammarkollegiet sista veckan i juni 2018. Sammanlagt

101 auktorisationer var aktuella för omprövning. Av dessa bifölls och förnyades 82 (varav 10 i teckenspråk). Två tolkar kallades till kompletterande prov. Sex tolkar valde själva att inte förnya sina auktorisationer, ytterligare 10 tolkar hörde inte av sig trots påminnelser.

40 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 32.

229

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

Flertalet tolkar angav någon av de större tolkförmedlingarna som uppdrags- eller arbetsgivare. Cirka två tredjedelar angav privata för- medlingar men även kommunala förmedlingar förekom. Det var också vanligt att samtidigt arbeta för flera olika förmedlingar eller uppdragsgivare. I stort sett samtliga tolkar redovisade erfarenheter som uppdragstagare, även om enstaka anställningar förekom vid för- medlingar eller, i ett fall, vid en statlig myndighet.41

Av Kammarkollegiets interna riktlinjer för granskning av för- nyelseansökningar framgår att en tolk ska ha minst 40 uppdrag om året för att få sin auktorisation förnyad. Hänsyn tas till att vissa språk har sämre förutsättningar genom att de inte är lika efter- frågade.42 Det anses vara tillräckligt för att säkra att tolkens språk- och tolkningsfärdigheter bibehållits, vilket är kraven för att aukto- risationen ska kunna förnyas.43 Utredningens genomgång visar att tolkarna uppvisade en betydande variation då det gällde antalet upp- drag i auktorisationsspråket och även över tid under den aktuella femårsperioden (2013–2017). Redovisningen av sysselsättningsgrad är inte enhetlig i ansökningarna (uppdrag, timmar eller genomsnitt- lig arbetstid per år anges), men ger ändå underlag för att kunna göra en översiktlig bedömning av gruppens sysselsättningsgrad i yrket. Uppdrag och anställningar styrks med intyg, vilket innebär ökad säkerhet i uppgifterna. Intygen utfärdas t.ex. av tolkförmedlingar och arbetsgivare i form av ingivna fakturaunderlag eller liknande.

Källa: Utredningens genomgång av förnyelseansökningar 2018 (N=71).

41 I den aktuella gruppen noterades en mångårig heltidsanställning som tolk i arabiska vid Polismyndigheten.

42 Kammarkollegiets interna riktlinjer för granskning av förnyelseansökningar (2013-10-30).

43 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-09-14.

230

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

Utredningens sammanställning ger underlag för ett antal reflektio- ner. Inom samtliga kompetenskategorier ger de auktoriserade tol- karna uttryck för sjunkande förvärvsnivåer, det gäller särskilt sjuk- vårdstolkar som redovisar mycket låg andel av heltid (25 procent) i yrket under 2017. Deras förvärvsintensitet låg fem år tidigare på cirka 65 procent, vilket var i paritet med de grundauktoriserade tol- karna. Rättstolkarna redovisade en mycket hög sysselsättningsgrad under hela den aktuella femårsperioden. För samtliga kategorier auktoriserade tolkar syns också en förändring i uppdragsmönstret över tid. Rättstolkarna redovisar färre uppdrag, som är mer omfat- tande, medan sjukvårdstolkar redovisar ett kraftigt ökat antal upp- drag men också kraftigt sjunkande sysselsättningsgrad. En rimlig bedömning är att uppdragen inom hälso- och sjukvården kommit att kortas och fragmentiseras, medan rättskedjans behov av rättstolkar fortsatt medger mer sammanhållna och omfattande uppdrag. En bidragande orsak till den utveckling som skett kan vara de skillnader i regelstyrning som finns mellan olika sektorer, där tolkning inom hälso- och sjukvårdsområdet helt saknar särskild reglering.

Det genomgångna materialet är litet (avser 71 personer) och ska därför tolkas med försiktighet. Tolkarnas förhållandevis höga medel- ålder i den aktuella grupp som ansökt om förnyad auktorisation, kan i sig medverka till att förstärka de sysselsättningsmönster som redo- visats. Materialet ger också uttryck för en betydande variation inom respektive grupp. Det kan dock konstateras att det för auktoriserade tolkar med och utan specialisering kan finnas betydande möjligheter till ökad sysselsättning och fler uppdrag om offentlig sektor i ökad utsträckning efterfrågar deras tjänster.

Uppdrag i ytterligare språk

Knappt var fjärde tolk i utredningens genomgång angav att de under de senaste fem åren hade haft uppdrag också i andra språk än det som ansökan om förnyad auktorisation avsåg. En mindre grupp tolkade i ytterligare två språk, främst språkpar som talas i grannländer eller tillhör samma språkfamilj (t.ex. tjeckiska – kompletterat med tyska, persiska – dari, polska – ryska). Omfattningen av uppdrag i dessa språk varierade. I regel gällde det ett fåtal uppdrag per månad, men

231

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

det förekom även att 80–90 procent av heltid per månad ägnades åt uppdrag i andra språk än det som förnyelseansökan avsåg.

Erfarenheter från andra typer av arbete

Utredningens genomgång visade att många tolkar även arbetar i andra yrken, t.ex. modersmålslärare, gymnasielärare, lärare i svenska som andraspråk, lärare i tolkutbildningar, på fortbildningskurser och pre- parandkurser på folkhögskolor och studieförbund. Det fanns också exempel på tolkar som arbetat som språkhandledare, experter och bedömare vid Kammarkollegiets tolkprov. Sju personer uppgav att de även var auktoriserade översättare, ytterligare sju att de åtog sig över- sättningsuppdrag. Även verksamhet som journalist, författare, nämn- deman och turistguide förekom. Ett fåtal personer uppgav att tolk- ningen utgjorde bisyssla vid sidan av heltidsanställning. Ordinarie anställning gällde jurist inom domstolsväsendet, beslutsfattare på Migrationsverket, försäljningschef respektive sjuksköterska.

Tolkar med anställningsstöd

Det förekommer även att tolkförmedlingar får anställningsstöd. Uppgifter från Arbetsförmedlingen som Tolkutredningen har be- gärt in visar att 192 personer fick anställning på en tolkförmedling med stöd under perioden januari 2016 – februari 2018. Av drygt 75 företag har åtta fått stöd för minst fem personer. Det handlar om stöd för att anställa bl.a. tolkar, översättare, kundtjänstmedarbetare och administrativ personal. Typerna av anställningsstöd varierar, men underlaget visar att åtminstone 18 av stöden avser tolkar, över- sättare och språkvetare/lingvister.44 Arbetsförmedlingen kan bevilja en arbetsgivare anställningsstöd i maximalt 12 månader för att an- ställa en person som står långt från arbetsmarknaden. Subventions- graden kan som mest uppgå till 80 procent av lönekostnaden.45

44 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-04-13 samt 2018-09-24. De tolkför- medlingar med flest beslutade anställningsstöd var Järva Tolk & Översättningsservice AB (28), Linguacom (24), Språkservice Sverige AB (7), Göteborgs Tolkförmedling AB (6), Tolk- förmedling Väst (5), Språkservice Sverige Produktion AB (5), EtableringsCenter BV (5) samt Tolkis Sverige AB (5).

45www.arbetsformedlingen.se/For-arbetsgivare/Anstall-med-stod/ Rakna-ut-ersatt- ning.html#stod=2, (2018-10-27).

232

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

Arbetsförmedlingens webbplats erbjuder verktyg för arbets- givare att själva räkna ut subventionsgraden från staten till arbets- givare med anställningsstödet introduktionsjobb. Om månadslönen för heltid t.ex. är 22 000 kronor står Arbetsförmedlingen för 21 027 kronor per månad (inklusive arbetsgivaravgift på 31,42 pro- cent), medan arbetsgivarens lönekostnad blir 7 885 kronor per månad. Det innebär en subvention på 252 300 kronor per år. Vid antagande om en medellön per månad om 2 000 för de 192 personer som erhöll anställningsstöd vid tolkförmedlingar den aktuella perio- den skulle den årliga statliga subventionen uppgå till 48,4 miljoner kronor. Arbetsgivare kan därutöver vid behov få bidrag för hand- ledning med upp till 2 000 kronor per månad under de första sex månaderna.46

5.3.2 Ersättningsnivåer

De avtal som olika huvudmän tecknar med förmedlingarna reglerar om tolken förutom arvode även får ersättning för övertid, restid, spilltid och eventuell övernattning. Domstolsverkets tolktaxa gäller även för de myndigheter som använder det statliga ramavtalet. Taxan har i ökande omfattning kommit att bli vägledande för branschen, såväl inom offentlig som privat sektor. Domstolstaxan innebär t.ex. att högst en timmes tolkning utförd vid domstol av auktoriserad tolk med specialisering som rättstolk ger ett arvode om drygt 600 kronor exklusive sociala avgifter och mervärdesskatt. Motsvarande ersätt- ning för utbildad tolk ligger på drygt 400 kronor och för övrig tolk på drygt 350 kronor. För andra myndigheter ligger taxan något lägre. Arvodesnivåerna kan också i övrigt skilja sig åt mellan olika huvud- män, t.ex. då det gäller avtal tecknade av kommuner och landsting. Auktoriserade tolkar ersätts normalt med högst arvoden även då andra typer av taxor tillämpas.47

Tolkutredningens granskning av ansökningar om förnyade aukto- risationer visar att det finns tolkar som redovisar relativt höga in- komster från tolkuppdrag. Årsinkomster på upp till 800 000 kronor eller mer med genomsnittliga månadsinkomster om 60–80 000 kro- nor förekommer. Höga inkomster anges främst av heltidsarbetande

46www.arbetsformedlingen.se/For-arbetsgivare/Anstall-med-stod/Rakna-ut- ersattning.html#stod=2, 2018-10-27.

47 Närmare beskrivning ges i kapitel 13.

233

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

auktoriserade tolkar med specialisering som rättstolk eller sjukvårds- tolk. Genomgången visar även att många tolkar fakturerar för betyd- ligt lägre belopp och försörjer sig på annat än tolkning.

Lönenivåer bland anställda tolkar

Det är som utredningen tidigare konstaterat svårt att få fram upp- gifter om antalet anställda tolkar. Uppskattningsvis är minst 200 tol- kar anställda, bland annat vid privata tolkförmedlingars callcenters, på offentliga tolkförmedlingar samt hos några myndigheter, kom- muner och landsting. Några sådana exempel på arbetsgivare är Västmanlands Tolkservice (två tolkar anställda på 75 procent) och Sundsvalls kommun, där politikerna trots en bedömd merkostnad jämfört med att anlita tolkar som uppdragstagare beslutade att den kommunala tolkförmedlingen skulle anställa tre tolkar på heltid. Lönenivåerna varierar mellan 25–30 000 för heltid per månad.48 På de privata tolkförmedlingarnas callcenters är lönerna ofta lägre.49 Ett av de större företagen i branschen, Transvoice, uppger på sin webbplats att de vid utgången av 2016 hade 160 tolkar anställda.50

5.3.3 Prognoser över nuvarande och framtida tolkbehov

Det är generellt svårt att prognosticera det framtida behovet av tol- kar i olika språk inom offentlig sektor. Det avgörs i stor utsträckning av hur många asylsökande och andra migranter som kommer till Sverige och från vilka länder samt hur många av dem som beviljas uppehållstillstånd och ska etableras i samhället. Migrationsverkets prognoser visar på ett fortsatt högt mottagande under kommande år. För 2018 var prognosen 23 000 asylsökande och 29 000 för 2019.51 Även om antalet tolkuppdrag har minskat sedan rekordåren 2015/16 så bedömer flera aktörer en fortsatt relativt stabil efterfrågan på uppdrag under kommande år. Tolkförmedling Väst, som med sina 336 000 genomförda uppdrag under 2017 är den största tolkförmed- lingen i Västsverige, gör bedömningen att behovet av tolk kommer

48 Sundsvalls kommun, uppgifter till utredningen, 2018-09-24.

49 Uppgifter till utredningen i samband med fokugrupper med yrkesverksamma tolkar.

50 Transvoices webbplats www.transvoice.se/Om-oss/Historik, 2018-10-29.

51 Migrationsverket (2018). Verksamhets- och utgiftsprognos, juli 2018.

234

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

att vara fortsatt stort under de kommande åren och att det är sanno- likt att en stor del av de nyanlända kommer att ha behov av tolk under sina första år i Sverige. Prognosen för 2018 var 327 000 upp- drag, medan den för 2019 är 345 000 uppdrag.52 Språkföretagen, en branschorganisation inom Almega, har uppskattat att nyanlända i genomsnitt har behov av 150 timmars tolkning under en tioårs- period och att behoven är som störst under de 2–3 första åren.

Arbetsförmedlingen bedömer att efterfrågan på tolkar har ökat den senaste tiden med anledning av det ökade antalet nyanlända och att behovet bedöms kvarstå, vilket bidrar till att sysselsättnings- möjligheterna bedöms bli fortsatt mycket goda. Prognosen på fem års sikt är att det kommer att bli en mycket liten konkurrens om tolkjobben.53

Med en relativt hög omsättning av tolkar, kommande pensions- avgångar och utredningens förslag om skärpta krav och ökade incita- ment innebär det att arbetsmarknaden för utbildade och auktori- serade tolkar bedöms vara fortsatt god.

5.4 Intresseföreningar

Det finns ett mindre antal intresse- och arbetstagarorganisationer som samlar olika grupper av tolkar i Sverige. Organisationerna kan tillvarata tolkars intressen och synpunkter och i vissa frågor också kanalisera detta för att påverka framtida utbildning och arbetsför- hållanden. Organisationsgraden är ännu förhållandevis låg. Bran- schen präglas främst av avropande offentliga aktörer och förmed- lingsbolag, som i regel tecknar ramavtal utan tolkarnas inblandning eller medverkan. Utredningen har därför anordnat sex fokusgrupper på tre orter i landet med yrkesverksamma tolkar (såväl auktorise- rade, utbildade och övriga), som komplement till diskussioner med företrädare för tolkarnas intresseföreningar.54

52 Tolkförmedling Västs Budget och verksamhetsplan för 2019-2021, s. 9.

53 Arbetsförmedlingen (2018). Var finns jobben? Bedömning för 2018 och på fem års sikt, s. 22–23. 2018-02-18.

54 Fyra fokusgrupper i Stockholm, en i Örebro och en i Gävle under augusti-oktober 2018.

235

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

5.4.1 Föreningar för auktoriserade tolkar

Föreningen auktoriserade tolkar

Sveriges Auktoriserade Tolkar (SAT) är en intresseorganisation för auktoriserade tolkar, sjukvårdstolkar och rättstolkar. Föreningen registrerades 2013, har sitt säte i Malmö och arbetar för att tillvarata medlemmarnas intressen samt stärka deras status i samhället.55 Grunden för medlemskap i föreningen är godkänd auktorisation av Kammarkollegiet.

Rättstolkarna

Rättstolkarna är en intresseorganisation för auktoriserade rätts- tolkar. Föreningen registrerades 2011, har sitt säte i Västra Frölunda och arbetar för att tillvarata medlemmarnas intressen och höja stan- darden för rättstolkar. Merparten av landets yrkesverksamma rätts- tolkar är organiserade i föreningen.56

Sjukvårdstolkarna

Intresseorganisationen för auktoriserade hälso- och sjukvårdstolkar startade 2018. Verksamheten inriktas på att tillvarata och förbättra villkor och status för hälso- och sjukvårdstolkar. Föreningen hävdar att arvodering för hälso- och sjukvårdstolkning ska regleras57 i enlig- het med Domstolsverkets taxa och att tolkarna ska prioriteras vid avrop av tolktjänster inom hälso- och sjukvård.58

55auktoriseradetolkar.se/om-oss, 2018-10-23.

56www.rattstolkarna.se/Om-Rattstolkarna.html, 2018-10-23.

57 I hälso-och sjukvårdslagen (2017:30).

58www.sjukvardstolkarna.com/om-oss, 2018-05-18.

236

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

5.4.2 Fackförbund och övriga intresseföreningar

Unionen

Unionen är en arbetstagarorganisation för tjänstemän inom den pri- vata sektorn och för egenföretagare, däribland tolkar. Antalet med- lemmar uppgår till cirka 640 000. Tolkarna har av tradition för- hållandevis låg organisationsgrad och endast en mindre del av de i landet verksammma tolkarna bedöms organiserade inom förbundet. Unionen ingår som ett av 16 medlemsförbund i TCO.59

Vision

Arbetstagarorganisationen Vision samlar verksamma inom välfärds- yrken i kommuner, landsting, företag eller kyrka. Inom Vision finns Rikstolk, en avdelning för tolkar. Föreningen har särskild inriktning mot arvoden och arbetsförhållanden och arbetar för ett oberoende tolkyrke med förbättrade villkor. Organisationen etablerades 1971 och har i dagsläget cirka 250 medlemmar. Av dessa är cirka 80 pro- cent övriga tolkar medan cirka 10 procent är auktoriserade och cirka 10 procent grundutbildade.60 Även Vision utgör ett av TCO:s med- lemsförbund och har sammantaget cirka 195 000 medlemmar.61

AIIC

Den internationella organisationen Association International des Interprètes de Conference, AIIC, organiserar konferenstolkar över hela världen. AIIC bildades 1953 och har sitt säte i Genève. Det arbetar bl.a. för att sprida information om konferenstolkning och förbättra arbetsvillkoren för konferenstolkar. I Sverige organiserar AIIC drygt 20-talet konferenstolkar.62 För att kunna upptas i Kam- markollegiets register över auktoriserade och utbildade tolkar krävs svensk auktorisation eller utbildning. I Sverige har Tolk- och över- sättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet i uppdrag att

59www.unionen.se/om-unionen, 2018-05-18, samt kontakter med Unionen 2018-03-09.

60 Vision Rikstolk, uppgifter till utredningen, 2018-09-25.

61vision.se/Om-Vision/ och vision.se/System/Avdelningar/Stockholm/Riksavdelning-for- Tolkar, 2018-05-18.

62aiicsverige.wordpress.com/about, 2018-05-18.

237

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

utbilda konferenstolkar.63 Svenska konferenstolkar har också utbil- dats och kvalitetssäkrats genom internationella organ inom EU eller av FN. Merparten av de konferenstolkar som arbetar med svenska i sin språkkombination inom EU har utbildat sig vid TÖI.64

Övriga föreningar

Det har även tidigare funnits föreningar med syfte att tillvarata tol- kars intressen. Till exempel fanns mellan 1975 och 1995 Sveriges Tolkförbund, STOF, som under 1990-talets början samlade drygt 750 medlemmar genom lokalföreningar runt om i landet. Ett annat exempel är Befälsföreningen Militärtolkar.

5.5 Kompetensutveckling

5.5.1 Allmänna förutsättningar

Tolkyrket har beskrivits som ett genomgångsyrke, där många tolkar inte ser anledning att genomgå en grundutbildning, utan relativt oskolade ger sig in i yrket. Samtidigt finns det betydande möjligheter att utbilda sig inom såväl folkbildningen som högskolan. Den stora efterfrågan på tolkar innebär dock med dagens förhållanden att utbildningspremien kan bedömas som relativt begränsad. Incita- menten för att utbilda sig är således små. Arvodesnivåerna gör visserligen skillnad mellan utbildade och auktoriserade tolkar gent- emot övriga tolkar. Skillnaden är dock liten och uppvägs av att dessa övriga tolkar utan utbildning ändå ges relativt goda sysselsättnings- möjligheter genom tolkförmedlingarna. Många tolkar ger, i kontak- ter med utredningen, uttryck för att det behövs bättre förutsätt- ningar för fortbildning och mötesplatser inom yrket.

Det finns dock utbildningsmöjligheter inom bl.a. folkbildningen med möjlighet att delta i kurser som förbereder för auktorisation, preparandkurser och tillfällen att möta kollegor och utbyta erfaren- heter. Detta beskrivs närmare i kapitel 6.

63 Sådan utbildning gavs bland annat med start hösten 2018 inom ramen för Masterprogram i tolkning.

64 TÖI, underlag till utredningen, 2018-09-12.

238

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

Även offentliga och privata tolkförmedlingar erbjuder i viss ut- sträckning kurser i tolkmetodik och etik. Tolkförmedlingarnas verk- samhet redovisas främst i kapitel 4. Förmedlingarna spelar en viktig roll genom att de möter tolkar på olika kompetensnivåer och han- terar en betydande del av offentlig sektors efterfrågan på tolkar. De statliga ramavtalen betonar i ökad utsträckning på behovet av kom- petensutveckling för tolkar och förmedlingarnas möjligheter att motivera och utveckla dessa, så att utbildning och kompetens kan öka i de tjänster som avropas.65 Ytterligare drivkrafter ligger i de avrops- och arvodesnivåer som offentlig sektor kan utveckla. Tolk- arvoden beskrivs närmare i kapitel 13.

5.5.2 Auktoriserade tolkars kompetensutveckling

Utredningen har som tidigare nämnts gått igenom ansökningar till Kammarkollegiet om förnyade auktorisationer under första halvåret 2018. I ansökningarna redovisas bland annat genomgången fortbild- ning under föregående femårsperiod. Det har dock visat sig svårt att på detta sätt få en tydlig bild av vilken utbildning, fortbildning eller annan kompetensutveckling som tolkarna har tagit del av.66 Endast var femte sökande anger utbildning som av utredningen kan bedö- mas som relevant. Det gällde främst utbildning i form av kurser vid folkhögskola eller studieförbund men även kortare kurser på några få timmar anordnade av tolkförmedlingar. Det handlade i de senare fallen t.ex. om teknikfrågor, juridik eller krishantering. Många av dem som varit auktoriserade under en längre tid redovisar bakom- liggande utbildningar på folkhögskola, studieförbund eller högre ut- bildning under perioden 1990–2010. Aktuell fortbildning eller kom- petensutveckling under senare år är dock mer sällsynt. Flera tolkar uppgav däremot att de löpande läste litteratur, tidningar, följde utvecklingen och besökte länder i vars språk de auktoriserats.

65 Se t.ex. Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017), Upphandlingsdokument, s. 14 f., 2017-12-19.

66 Materialet bygger på 71 ansökningar om förnyad auktorisation första halvåret 2018.

239

Tolkarna och deras arbetsmarknad

SOU 2018:83

5.5.3 Jämförelse med fortbildningsinsatser för lärare

Kompetensnivån hos stora grupper yrkesverksamma tolkar utan for- mell utbildning eller auktorisation kan upplevas som problematisk. Synpunkter har framkommit om att det kan finnas behov av mer generella kompetensutvecklande insatser för dessa grupper, i likhet med vad som skett inom t.ex. skolans område.

Det så kallade lärarlyftet inrättades efter en rad utrednings- insatser, där behörighetsläget för lärare klargjordes. Satsningen syf- tade till att öka andelen behöriga lärare genom fortbildningsinsatser vid universitet och högskolor. Kommuner och skolhuvudmän kan efter ansökan till Skolverket erhålla statsbidrag för de kostnader som uppstår då lärare deltar i fortbildning. Fortbildningen genomförs i form av uppdragsutbildning från Skolverket gentemot enskilda läro- säten. Kvalitets- och meritmässigt är dessa insatser att jämföra med ordinarie utbildning inom högskolan och de kan tillgodoräknas på motsvarande sätt.67 Ytterligare exempel på liknande insatser för lärare, där statsbidrag kan utgå, är läslyftet och matematiklyftet.68

5.6 Sammanfattande iakttagelser

Utbudet av och efterfrågan på kvalificerade tolkar inom offentlig sektor varierar stort. Inom stat, kommuner och landsting finns på många håll en upplevd brist på auktoriserade och utbildade tolkar, medan många tolkar snarare pekar på att de tolkar som finns till- gängliga för uppdrag inte används på ett effektivt sätt. Exempelvis bokas en majoritet av alla de tusentals tolkuppdrag som genomförs dagligen mellan klockan 9–11 respektive 13–15. En ökad flexibilitet från beställarnas och användarnas sida skulle kunna frigöra bety- dande tolkresurser och öka effektiviteten. Utredningen kan samti- digt konstatera att det finns en undersysselsättning hos många kva- lificerade tolkar. Problematiken hänger samman med en rad olika frågor, men beror bland annat på att det för många tolkar inte lönar sig tillräckligt att utbilda, fortbilda och auktorisera sig eftersom deras tjänster därmed blir dyrare, samtidigt som det hittills varit

67 2 § och 7 § förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare, fritidspeda- goger och motsvarande, samt 1 § och 4–5 §§ förordningen (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och viss annan personal.

68www.skolverket.se/kompetens-och-fortbildning/larare/kurser-och-ansokan, 2018-05-18.

240

SOU 2018:83

Tolkarna och deras arbetsmarknad

möjligt att arbeta som s.k. övrig tolk utan några förkunskapskrav och till lägre kostnad. De auktoriserade och utbildade tolkarna kan också av olika skäl prioriteras bort av tolkförmedlingarna. Denna bild har återkommande bekräftats vid de sex fokusgrupper som ut- redningen genomfört med ett 60-tal yrkesverksamma tolkar.

Tolkutredningen ser ökad professionalisering och utveckling av tolkyrket som en förutsättning för att offentlig sektor långsiktigt ska kunna försörjas med kvalitativa tolktjänster. Det förutsätter för- ändringar som rör utbildning, auktorisation och offentlig styrning. På kort sikt kan detta innebära en minskad tillgång på kvalificerade tolkar i vissa språk. Det är dock en utveckling som utredningen be- dömer som nödvändig för att på lång sikt öka kvaliteten på offentligt nyttjade tolktjänster och därmed även stärka rättssäkerheten för den enskilde. Tolkyrket behöver ges ökad status för att locka och behålla språkintresserade personer som vill utföra en viktig samhällsinsats. Stat, kommuner och landsting kan medverka i en sådan utveckling genom att ställa tydliga krav och styra mer aktivt kring utbildning, auk- torisation, ramavtal och förmedling. Arbetsmarknaden för tolkar med dess partsförhållanden och arbetsvillkor behöver också förändras och utvecklas. Offentlig sektor kan även genom att etablera egna tolkresur- ser i de mest efterfrågade tolkspråken knyta till sig duktiga och kvali- tetssäkrade tolkar och erbjuda rimliga arbetsvillkor.

Utredningen lämnar i följande kapitel en rad förslag som bedöms ge effekter också för tolkarnas framtida arbetsmarknad och arbets- förhållanden.

241

6 Utbildning

6.1 Grundläggande problem och utmaningar

En rad utredningar och rapporter har under senare år indikerat att antalet utbildade tolkar är för litet i förhållande till de behov som uttrycks inom offentlig sektor. Brister påtalas främst då det gäller vissa under senare år mer efterfrågade språk, tolktjänster utanför storstäderna, vid vissa tider under dagen samt då det gäller tillgång på specialutbildade tolkar, främst inom rättskedjan och sjukvården. Regeringen har därför uppmärksammat att det råder brist på tolkar i offentlig sektor och att det i längden bland annat kan leda till bris- tande rättssäkerhet eller patientsäkerhet.1 Utredningens direktiv tar på motsvarande sätt upp frågan om en betydande obalans mellan samhällets efterfrågan på tolktjänster och tillgången på tolkar. Beho- ven har vuxit kraftigt i och med de senaste årens ökning av asyl- sökande och nyanlända.2 Det konstateras att antalet utbildade eller auktoriserade tolkar är alltför begränsat för att tillgodose rådande och framtida behov.

Yrkesverksamhet som professionell tolk i offentlig sektor förut- sätter i regel någon typ av godkänd utbildning, för att kunna svara mot de krav som ställs. Utbildning ges i dag inom högskolan, folk- bildningen, i form av uppdragsutbildning (arbetsmarknadsutbild- ning) eller genom olika kurser och introduktionsprogram genom tolkförmedlingar eller i annan regi. Myndigheten för yrkeshög- skolan har även beviljat medel för anordnare av försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Dessa anordnare planerar att starta tolkutbildningar våren 2019. Utbildningsanordnare och utbildningsform anger inte med automatik vilken nivå resultatet av lärandet bedöms motsvara. Kvalifikationsnivån kan således inte

1 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208.

2 Dir. 2017:104, s. 2–3.

243

Utbildning

SOU 2018:83

entydigt avgöras endast med beaktande av om utbildningen anord- nas av högskola, yrkeshögskola, inom folkbildningen eller i annan form. Flera utbildningar är snarlika till sitt innehåll och uppläggning och vänder sig även till överlappande målgrupper. En förstärkning av högskolans anslag för tolkutbildning har tidigare beslutats, därtill avsattes resurser för försöksverksamhet med utbildning till tolk inom yrkeshögskolan från 2019.3 Förstärkning har även skett av tolk- utbildning inom folkbildningen, vilken bedrivits sedan mer än 50 år. Särskild tolkutbildning bedrivs sedan länge även inom Försvarsmakten genom Försvarets tolkskola.4

Utredningen ska i enlighet med direktiven se över förutsättning- arna för att skapa en väl fungerande framtida struktur för utbildning av tolkar som står i samklang med samhällsbehoven. Det anges att utbildningarna måste vara väl dimensionerade och utformade med en hög grad av flexibilitet för att snabbt kunna möta förändrade behov av tolkning mellan enskilda språk. Vidare betonas att genom- strömningen i utbildningarna behöver öka och möjligheterna till vidareutbildning förbättras.5

Utredningen ska därför

• analysera kvalitet, genomströmning och möjlighet till progression i befintliga utbildningar,

• föreslå en ändamålsenlig struktur med tydliga utbildningsvägar som tillgodoser samhällets behov av tolkar med relevant kompetensnivå,

• analysera behovet av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet och vid behov föreslå sådana, och

• vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.6

Utredningen utvecklar i detta och följande kapitel frågor som rör olika typer tolkutbildning, kvalifikationer, utbildningsmål samt insat- ser för validering och kvalitetssäkring.

3 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208 samt regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Stockholms universitet respektive Myndigheten för yrkeshögskolan.

4 Verksamheten startade som en försöksverksamhet 1957 vid dåvarande Arméns underofficers- skola och bedrivs sedan 1998 inom ramen för Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhets- centrum.

5 Dir. 2017:104, s. 9–10.

6 Ibid.

244

SOU 2018:83

Utbildning

6.2 Högskola

6.2.1 Gällande rätt

Verksamheten vid högskolor och universitet ska avpassas så att hög kvalitet nås i utbildning och forskning. Utbildningsutbudet ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov, vilket också uttrycks i universitet och högskolors regleringsbrev. Tillgäng- liga resurser ska nyttjas effektivt för att hålla hög kvalitet i verksam- heten. Lärosäten ska också samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forsknings- resultat kommer till nytta. Utbildning ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Examina får avläggas på motsvarande nivåer.

Utbildning på grundnivå ska väsentligen bygga på de kunskaper som elever får på gymnasieskolans nationella program eller motsva- rande kunskaper. Utbildning på grundnivå ska utveckla studenternas förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar samt ur- skilja, formulera och lösa problem. Det ska också ge beredskap att möta förändringar i arbetslivet. Inom det område som utbildningen avser ska studenterna, utöver kunskaper och färdigheter, utveckla förmåga att söka och värdera kunskap på vetenskaplig nivå, följa kunskapsutvecklingen och utbyta kunskaper även med personer utan specialkunskaper inom området. Utbildningar kan nivåplaceras i enlighet med den svenska referensramen för kvalifikationer, vilket beskrivs närmare i avsnitt 6.7. En kandidatexamen från högskolan svarar mot SeQF-nivå 6.

Utbildning på avancerad nivå ska väsentligen bygga på de kun- skaper som studenterna får inom utbildningen på grundnivå eller motsvarande kunskaper. Den avancerade nivån innebär ytterligare fördjupning av kunskaper, färdigheter och utveckling av studenternas förmåga i en rad avseenden. Det gäller att självständigt kunna integ- rera och använda kunskaper, hantera komplexa företeelser, frågeställ- ningar och situationer. Utbildningen ska också utveckla studenternas förutsättningar för yrkesverksamhet med stora krav på självständighet eller för verksamhet som rör forsknings- och utvecklingsarbete. En masterexamen från högskolan svarar mot SeQF-nivå 7.

Utbildning på forskarnivå ska bygga vidare på kunskaperna från grundnivå och avancerad nivå eller motsvarande kunskaper. Utbild- ningen ska därutöver utveckla kunskaper och färdigheter som

245

Utbildning

SOU 2018:83

behövs för att självständigt kunna bedriva forskning. En doktors- examen från högskolan bedöms svara mot SeQF-nivå 8.

För att bli antagen krävs att studenter uppfyller satta behörig- hetskrav. Som huvudregel avgör det lärosäte som anordnar utbild- ningen vilka behörighetsvillkor som gäller. Kan inte alla behöriga sökande tas emot, görs urval. Utbildningen är avgiftsfri för studen- ter som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet eller Schweiz.7

Utbildningens omfattning anges i högskolepoäng (hp), där hel- tidsstudier normalt avser 40 veckor, motsvarar 60 hp. All utbildning på grundnivå och avancerad nivå bedrivs i form av kurser med kursplaner. I kursplanen anges kursens nivå, antal hp, mål, krav på särskild behörighet, former för bedömning av prestationer och de övriga föreskrifter som behövs. Kurser kan sammanföras till utbild- ningsprogram. För utbildningsprogram ska det finnas en utbild- ningsplan, där det anges vilka kurser som omfattas, krav på särskild behörighet och övriga föreskrifter.

Universitet och högskolor får på lärosätesnivå fastställa vilket betygssystem som ska användas. Betyg sätts av särskilt utsedd lärare (examinator) efter genomgången kurs, om inte annat beslutas.

Ett universitet eller en högskola som får utfärda examina på forskarnivå ska fastställa ämnen som sådan utbildning ska anordnas i. För sådana ämnen ska det finnas en allmän studieplan, där huvud- sakligt innehåll i utbildningen anges med krav på särskild behörighet och de övriga föreskrifter som erfordras. I examensordningen anges krav och nivå för olika typer av examina (examensbeskrivning). Uppfylls fordringarna för examen, ska examensbevis utfärdas där bland annat benämning och examensnivå framgår.

Under senare avsnitt behandlas ytterligare aspekter på de regler som gäller, bland annat beträffande antagning och urval samt studie- stöd vid högskolan. Flertalet universitet och högskolor är statliga myndigheter men det finns även ett antal enskilda utbildnings- anordnare med examenstillstånd, bland annat Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. För dessa lärosäten gäller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.

7 1 kap. 2–10 a §§ och 4 kap. 1–4 §§ högskolelagen (1992:1434).

246

SOU 2018:83

Utbildning

Högskolestudier kan berättiga till studiemedel, vilka består av studiebidrag och studielån och utbetalas av Centrala studiestöds- nämnden, CSN.8

6.2.2 Anordnare

Olika typer av högskoleutbildning inom området tolkning i talade språk ges sedan 1986 vid Stockholms universitet, som enda svenskt lärosäte. Uppsala universitet erbjuder vissa språkkurser inom den tolkutbildning som bedrivs vid Försvarets tolkskola i Uppsala, men ger ingen fullständig tolkutbildning. Tolkutbildningar anordnas vid Stockholms universitet av Tolk och översättarinstitutet, TÖI, som sedan 2013 utgör en del av Institutionen för svenska och fler- språkighet vid humanistiska fakulteten. I sin tidigare funktion som s.k. särskild inrättning vid universitetet hade TÖI ett övergripande ansvar för både högskolans och folkbildningens tolkutbildning un- der perioden 1986–2012. Högskolan förväntades utbilda tolkar på s.k. skol- och världsspråk, medan folkbildningens utbildning skulle hantera de s.k. invandrarspråken. Fram till 2012 motsvarade ett god- känt muntligt slutprov på högskoleutbildningen kunskapsfordring- arna för auktorisation i enlighet med Kammarkollegiets riktlinjer.

Högskoleutbildningen har genomgått olika förändringar under årens lopp. Från 2000 ställdes krav på två terminers språkstudier för- utom ett godkänt antagningsprov för att bli antagen, 2007 för- längdes utbildningen från två till tre terminer. Perioden 2012–2016 fick utbildningen ett generiskt upplägg och studenter med olika tolkspråk kunde antas till samma omgång. Begränsningen till ”skol- och världsspråken” i kombination med att högskoleutbildade tolkar varken hade lättare att få arbete trots längre utbildning eller fick bättre ersättning gjorde att utbildningen hade lågt söktryck. Stude- randeantalet gick ned, från cirka 40 till 10 per omgång under perio- den 1986–2016. Samtidigt som TÖI:s utbildningsutbud kon- tinuerligt utökades från starten 1986, var anslaget i stort oförändrat. Det försvårade en mer genomgripande omarbetning av tolkutbild- ningen. Vårterminen 2017 lade TÖI om sin tolkutbildning och

8 Bestämmelser om studiestöd finns i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförord- ningen (2000:655).

247

Utbildning

SOU 2018:83

startade med hjälp av universitetets interna medel en grund- respek- tive en fortsättningskurs i tolkning med intag i de språk där tolk- behovet var som störst (dari, somaliska, tigrinska, mongoliska, persiska och arabiska). I och med att de statliga anslagen till verksam- heten ökade från 2018 bedöms dessa kurser kunna ges kontinuerligt tillsammans med en kurs i pedagogik och didaktik för tolklärare.9

Tolkutbildning bedrivs på grundnivå, avancerad nivå och forskar- nivå vid Stockholms universitet. Universitetet ska i enlighet med sitt regleringsbrev förutom översättarutbildningar erbjuda tolkutbild- ning och vid behov konferenstolkutbildning samt redovisa antalet deltagare i dessa utbildningar i lärosätets årsredovisning.10 Förstärk- ningen av TÖI:s resurser innebär att utbudet från 2017 omfattar följande kurser med inriktning mot offentlig sektor:

• Tolkning i offentlig sektor I, TOFS I, 30 hp (start varje vt).

• Tolkning i offentlig sektor II, TOFS II, 30 hp (start varje ht, halvfart).

• Kandidatkurs i tolkning 30 hp, baserad på TOFS I-II, (start varje hösttermin, halvfart). Kursen gavs första gången ht 2018. Den kan kombineras med studier i andra ämnen om 90 hp till en kan- didatexamen i översättningsvetenskap med inriktning tolkning.

• Pedagogik och didaktik för tolklärare, 30 hp, (start varje ht, halv- fart), gavs första gången ht 2018.

• Praktik inom tolkning, 7,5 hp.

Från höstterminen 2019 planeras start av TOFS I vid Lunds univer- sitet och vårterminen 2020 TOFS II. Samtal förs om att också kunna erbjuda kandidatkurs i tolkning vid samma universitet. Godkänt resultat på grundutbildningen TOFS I och TOFS II ger rätt att registreras hos Kammarkollegiet som utbildad tolk steg I respektive steg II. Även konferenstolkar med godkänd svensk utbildning ges rätt att ingå i registret.11

Utöver ovanstående kurser bedrivs inom området tolkning även följande kurser och utbildningar vid TÖI:

9 Underlag från TÖI till utredningen, 2018-09-28.

10 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Stockholms universitet, s. 2.

11 KAMFS 2015:5. Godkända högskoleutbildningar för att kunna upptas i registret är enligt föreskrifterna endast sådan utbildning som ges eller givits vid TÖI, Stockholms universitet.

248

SOU 2018:83

Utbildning

• Kandidatprogram i teckenspråk och tolkning, 180 hp.

• Konferenstolkutbildning, 60 hp.

• Masterprogram i tolkning, 120 hp. Programmet är öppet för stu- denter med alla tre inriktningar tolkning, i offentlig sektor, tecken- språkstolkning och konferenstolkning. Mastersexamen ger behö- righet till forskarutbildning.

• Forskarutbildning i översättningsvetenskap, 240 hp. Översätt- ningsvetenskap etablerades som forskarutbildningsämne 2011 och omfattar såväl tolkning som översättning. Utbildningen ges i Sverige f.n. endast vid Stockholms universitet.12

Anknytande uppgifter

Tolk- och översättarinstitutet svarade fram till 2012 för pedagogiskt och metodologiskt utvecklingsarbete för tolkutbildningar även inom folkbildningen och initierade och samordnade lexikaliskt arbe- te i för tolkutbildningen aktuella främmande språk. Institutets arbe- te omfattade vidare terminologifrågor inom invandrarspråk och skulle inom sitt verksamhetsområde verka för information och kom- petensutveckling samt fungera som kontaktorgan i det nordiska samarbetet kring tolkfrågor.13

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, övertog 2012 uppgiften att pröva frågor om statsbidrag enligt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk inom folkbildningen.14 Institutet för språk och folkminnen tog sam- tidigt över uppgiften att samordna lexikaliskt arbete i de språk som är aktuella för tolk- och översättarutbildning.15

12 www.tolk.su.se, 2018-10-23.

13 2 § förordningen (1993:920) om tolk- och översättarinstitutet. Förordningen upphävdes 2012 mot bakgrund av de förslag och bedömningar som lämnats i prop. 2009/10:149. Tillsynen över tolkutbildningarna övertogs 1991 av TÖI från dåvarande Skolöverstyrelsen.

14 2 § p. 7 förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

15 2 § förordningen (2007:1181) med instruktion för Institutet för språk och folkminnen.

249

Utbildning

SOU 2018:83

Tolkutbildning i nationella minoritetsspråk

De nationella minoritetsspråken har som tidigare framgått i vissa avseenden en särställning då det gäller kontakter med myndigheter och offentliga aktörer. Det kan således finnas behov av att utbilda tolkar i minoritetsspråken samiska, meänkieli, jiddisch, finska och romani chib. Sådan utbildning skulle kunna bygga på den språk- och lärarutbildning som ges vid vissa lärosäten. Umeå universitet ska enligt sitt regleringsbrev erbjuda utbildning och ämneslärarutbild- ning i meänkieli och samiska. Stockholms universitet ska på mot- svarande sätt erbjuda utbildning och ämneslärarutbildning i finska. Utbildning i jiddisch ska ske vid Lunds universitet och Södertörns högskola ska fortsätta sin utbyggnad av ämneslärarutbildningen i romani chib.16 Dessa lärosäten har särskilda ansvar för respektive nationellt minoritetsspråk men erbjuder inte tolkutbildning.

Umeå universitet uppger att frågan ännu inte diskuterats och att lärarkompetens inom området för närvarande saknas.17 Möjligheten till utbildning och validering till tolk i samiska har framförts som önskvärt vid folkhögskolan Samernas utbildningscentrum, som redan i dag erbjuder samiska språkstudier.18

Vid Stockholms universitet kan ämnesstudenter i finska söka till tolkutbildningar vid TÖI, särskild tolkutbildning i finska planeras dock inte.19 Det sammanhänger bland annat med att samhällets behov av ytterligare tolkar f.n. främst avser andra språk. Vid Lunds universitet har frågan om tolkutbildning i jiddisch inte diskuterats, det anges även som oklart om det finns behov av sådan utbildning.20

Södertörns högskola har enligt uppgift övervägt att påbörja tolkutbildning i romani chib. Bedömningen är att det finns ett behov av utbildade tolkar, då det saknas auktoriserade tolkar i språket. Ett antal yrkesverksamma tolkar i romani chib har deltagit i romska upp- dragsutbildningar vid Södertörns högskola. Högskolan konstaterar att det finns vissa svårigheter att rekrytera studenter till ämnes- lärarutbildning i romani chib. Rekryteringsbasen är liten med få behöriga, trots att högskolan vid antagning också kan validera reell

16 Regleringsbrev för 2018 för Umeå universitet, Stockholms universitet, Lunds universitet respektive Södertörns högskola.

17 Institutionen för språkstudier, Umeå universitet, underlag till utredningen, 2018-02-22.

18 Information till utredningen vid möte med företrädare för Sametinget, 2018-10-24.

19 Institutionen för slaviska och baltiska språk, finska, nederländska och tyska, Stockholms universitet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

20 Språk- och litteraturcentrum, Lunds universitet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

250

SOU 2018:83

Utbildning

kompetens. Svårigheterna bedöms kvarstå även om tolkutbildning i språket anordnas. Södertörns högskola har därför, bland annat i kon- takter med Språkrådet vid Institutet för språk och folkminnen, fört diskussioner om att utveckla en högskoleförberedande tolkutbild- ning i romani chib i samverkan med folkbildningen. En förberedande utbildning skulle kunna placeras vid högskolan, givet tillräckliga resurser.21

6.2.3 Utbildningsmål

Inom högskolan gäller att kursmål ska anges i kursplaner. Det gäller därmed även kurser inom området tolkning i talade språk vid Stockholms universitet.22 I kursplanerna för kurser vid universitetets Tolk- och översättarinstitut, TÖI, saknas visserligen rubriken mål, men målen finns beskrivna under rubrik som med kursplanens terminologi kallas förväntade studieresultat. Grundkursen Tolkning i offentlig sektor ska t.ex. enligt kursplanen bland annat ge grund- läggande teoretisk kunskap om tolkning som social interaktion, som kognitiv process och som praktisk verksamhet. Kursen behandlar olika tolkningstekniker, terminologiarbete och tolkens egen själv- presentation på båda tolkspråken. Den studerande skaffar sig viss förtrogenhet med de etiska frågeställningar som är förknippade med tolkning. Kursen ger vidare praktisk förtrogenhet med grund- läggande tolkningstekniker, dvs. kort konsekutivtolkning utan anteckningar och simultan viskningstolkning, samt inblick i olika tolksituationer, som dialogtolkning på plats och distanstolkning. Studenten prövas också i muntlig examination i att planera och genomföra tolkade samtal inom områdena socialtjänst, arbetsmark- nad, hälso- och sjukvård, migration och rättsväsendet, samt att förbereda sig terminologiskt för detta. I övningarna tolkas alltid till eller från svenska.23

Tolkens yrkesroll inom offentlig sektor kan tyckas relativt lätt att avgränsa och definiera, men högskolans regelverk för kurser och

21 Institutionen för kultur och lärande, Södertörns högskola, underlag till utredningen, 2018-03-21.

22 6 kap. 14–15 §§ högskoleförordningen (1993:100).

23 Kursplan för kurs på grundnivå Tolkning i offentlig sektor I, 2016-09-07, gäller från vt 2017, Institution för svenska och flerspråkighet, Stockholms universitet, samt underlag från TÖI till utredningen, 2018-02-24.

251

Utbildning

SOU 2018:83

program inom generella examina (kandidat-, masters- och doktors- examen) fokuserar på mer generella färdigheter/kompetenser. För yrkesexamina kan däremot utbildningsmål direkt relaterade till en yrkesverksamhet ställas upp. De utbildningsmål som anges har där- för inte formulerats i direkt relation till de efterfrågebehov eller kun- skapsområden som gäller specifikt för offentlig sektor. De förmågor som prövas genom det muntliga slutprovet innebär dock ökad tyd- lighet kring de kunskapsområden examinerade tolkar ska behärska, vilket står i mer direkt relation till behoven inom offentlig sektor.

6.2.4 Antagning

Utbildning inom högskolan är öppen för alla som uppfyller grund- läggande behörighet och de särskilda behörighetsvillkor som läro- sätet ställt för deltagande i viss kurs eller utbildningsprogram. Krav på särskild behörighet ska vara nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen.

Önskemål om att tillämpa särskilda krav och former för urval prövas av Universitets- och högskolerådet, UHR. Särskilda krav kan avse kunskaper från gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper samt andra villkor som betingas av utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Om det finns särskilda skäl, får högskolan besluta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. Huvudregeln vid urval till en utbildning är att platserna fördelas med minst en tredjedel på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av de av högskolan bestämda urvals- grunderna. Kan inte alla behöriga sökande till en utbildning tas emot, ska urval göras bland de sökande.24

Särskilda behörighetskrav tillämpas av Stockholms universitet vid antagningsprov till kursen Tolkning i offentlig sektor, 30 hp. UHR har där funnit att det finns särskilda skäl både för särskilda krav för tillträde och för alternativt urval genom godkänt antagningsprov, som består av ett s.k. lucktest på respektive språk i språkstudio (där anteciperad förmåga och skriftlig förmåga testas) samt muntligt test (förmåga att muntligt återge yttranden på det andra språket testas i

24 4 kap. 2–3 §§ högskolelagen (1992:1434) och 6–7 kap. högskoleförordningen (1993:100).

252

SOU 2018:83

Utbildning

båda riktningarna). Lärosätet får fördela samtliga platser utifrån resultat på detta antagningsprov.25

6.2.5 Volym och genomströmning

Tolkutbildningarna vid Stockholms universitet förstärktes resurs- mässigt mot bakgrund av de ökande behov av tolkar som utvecklades under perioden från 2015–2016. Universitetet tillfördes som följd av detta förstärkta medel från 2018, vilket avsågs öka ytterligare under påföljande år.26

Den långsiktiga volym som fastställdes av riksdagen för hög- skolans tolkutbildning motsvarade en utbyggnad vid Stockholms universitet till 49 helårsstudenter 2018, med en ökning till 81 hel- årsstudenter under 2019 och 110 från 2020.27

Källa: Tolk- och översättarinstitutet (2018).

25 Universitets- och högskolerådet (2016). Registreringsnummer 411-00022-16, 2016-06-30. Tillstånd att använda andra/alternativa behörighetsvillkor, platsfördelning och urval till kursen Tolkning i offentlig sektor vid Stockholms universitet gäller vt 2017 till ht 2019.

26 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208.

27 Ibid.

253

Utbildning

SOU 2018:83

Under 2017 anordnades två ansökningsomgångar till Tolkning i offentlig sektor I med språkinriktning i (1) arabiska, dari, mongo- liska, somaliska och tigrinska, respektive (2) motsvarande språk med komplettering av persiska. Ansökningsomgångarna samlade ett stort antal förstahandssökande. Drygt hälften befanns ha grundläggande behörighet och kallades till prov, varav drygt hälften deltog. Drygt 60-talet studenter examinerades från kurserna, varav närmare hälften valde att gå vidare till högre kurs påföljande termin.28

Vissa kurser, bland annat Tolkning i offentlig sektor II, ges på halvfart. Det möjliggör att utbildningen kan fungera som vidare- utbildning för verksamma tolkar.

Från höstterminen 2019 planeras start av TOFS I även vid Lunds universitet med 40 utbildningsplatser och vårterminen 2020 TOFS II.29

6.3 Yrkeshögskola

Yrkeshögskolan anordnar eftergymnasiala utbildningar som svarar mot arbetslivets behov och drivs i nära samarbete med arbetslivet. Utbildningarna ska enligt gällande regelverk svara mot behovet av kvalificerad arbetskraft i arbetslivet och även bland annat tillgodose behoven inom smala yrkesområden. Utbildningarna ska hålla hög kvalitet.

6.3.1 Gällande rätt

Utbildning inom yrkeshögskolan ska väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Alla utbildningar ska präglas av såväl stark arbetslivsanknytning som teoretisk förankring inom yrkes- området. De ska utvecklas och bedrivas i samverkan mellan utbild- ningsanordnare och det arbetsliv som berörs av utbildningarna. En förutsättning för att en utbildning ska få ingå i yrkeshögskolan är att den svarar mot behov av kvalificerad arbetskraft i arbetslivet som inte tillgodoses genom en högskoleutbildning. Utbildningen ska även medverka till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskun- nande inom ett smalt yrkesområde som är av betydelse för individen

28 TÖI, underlag till utredningen, 2018-09-28.

29 Ibid.

254

SOU 2018:83

Utbildning

och samhället. Yrkeshögskolans utbildningar bedrivs i form av en eller flera kurser där omfattningen anges med ett system för s.k. yrkeshögskolepoäng. Fem poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka, utbildningen ska sammantaget omfatta minst 100 poäng. För varje utbildning finns en utbildningsplan och för varje kurs en kursplan.30

I yrkeshögskolan ingår samtliga utbildningar som Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, beslutat och som inte är utbildningar enligt högskolelagen (1992:1434) eller kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.31

Då MYH beslutar om statsbidrag eller särskilda medel för anord- nande av utbildningar, är det betydelsefullt att anordnare tydligt kan påvisa arbetslivets medverkan. Vid ansökan ska därför de myndig- heter, företag och organisationer anges som aktivt har medverkat vid framtagande av utbildningsplan, liksom hur dessa kan medverka i den aktuella utbildningen. Sådan medverkan kan avse medfinan- siering, medverkan med lärarresurser, tillhandahållande av praktik- platser för s.k. lärande i arbetslivet, LIA eller på annat sätt.32 MYH beslutar efter ansökan om de statsbidrag som får lämnas för utbild- ningar inom yrkeshögskolan. Vid fördelningen av statsbidrag eller särskilda medel ska MYH särskilt ta hänsyn till i vilken grad en utbildning i kvalitativt och kvantitativt hänseende svarar mot arbets- livets behov av kvalificerad arbetskraft eller medverkar till att ut- veckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkes- område som är av betydelse för individen och samhället. Vidare ska hänsyn tas till i vilken grad utbildningen medfinansieras av arbets- livet och har en utifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering.33

Betyg sätts efter genomförd kurs på en tregradig skala med icke godkänt, godkänt eller väl godkänt. Möjligheter finns för studerande att tillgodoräkna sig viss del av utbildningen genom annan utbild- ning om kunskaper, färdigheter och kompetenser från denna be- döms jämförbara. Studerande ska även kunna få tillgodoräkna sig motsvarande kunskaper, färdigheter och kompetenser som har för- värvats i yrkesverksamhet eller på annat sätt. Utbildningsanordnaren

304–6 §§ lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 1 kap. 2–4 §§ och 2 kap. 2–9 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

31 2 § och 7 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan.

32 MYH (2018). Anvisningar för ansökan om att bedriva yrkeshögskoleutbildning, s. 23.

33 5 kap. 1 § och 4–5 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

255

Utbildning

SOU 2018:83

får utfärda utbildningsbevis och examensbevis med angiven inriktning, innehåll och mål. På begäran kan studerande erhålla utbildningsbevis för del av utbildning. Utbildningen får avslutas med yrkeshögskole- examen eller kvalificerad yrkeshögskoleexamen. Yrkeshögskoleexa- men ska omfatta minst 200 yrkeshögskolepoäng med lägst betyget godkänt på alla ingående kurser samt fullgjort självständigt examens- arbete.34 En yrkeshögskoleexamen bedöms svara mot SeQF-nivå 5 i den svenska referensramen och en kvalificerad yrkeshögskoleexa- men SeQF-nivå 6.

Utbildningsanordnare är skyldiga att medverka i Myndigheten för yrkeshögskolans tillsyn över att verksamheten uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsynsarbetet kan leda till beslut om åtgärder för att rätta eventuella fel som upptäckts vid granskningen. Utbildningsanordnare ska även medverka i den kvali- tetsgranskning som myndigheten initierar. Skyldigheter finns också om att utvärdera verksamheten och medverka i uppföljning och utvärdering som sker på initiativ av MYH. Utbildningsanordnaren ska lämna de uppgifter som myndigheten begär för tillsyn, kvalitets- granskning, uppföljning och utvärdering.35

Studier vid utbildningar som MYH beviljar statsbidrag eller särskil- da medel för berättigar till studiemedel, vilka består av studiebidrag och studielån och utbetalas av Centrala studiestödsnämnden, CSN.36

6.3.2 Anordnare

Utbildning inom yrkeshögskolan får anordnas av statliga universitet och högskolor, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting samt enskilda fysiska eller juridiska personer. Utbildningsanordnare får också anordna utbildning i samverkan med andra.

Ansökan om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan behand- las och beslutas av MYH för viss tid.37 Hittills har beslut normalt fattats om två utbildningsomgångar för respektive utbildning, med angiven utformning och lokalisering. Det innebär att kontinuitet

34 14 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 2 kap. 10–16 §§, förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

35 4 kap. 8–11 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

36 Bestämmelser om studiestöd finns i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförord- ningen (2000:655).

37 4 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 1 kap. 2 § och 4 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

256

SOU 2018:83

Utbildning

inte kunnat garanteras för längre perioder. Regeringen har dock med hänsyn till arbetsmarknadens behov i mer generella termer bedömt det som lämpligt att kunna utöka MYH:s bemyndiganderam för anslag, så att besluten kan omfatta fler utbildningsomgångar.

MYH föreslog som följd av särskilt regeringsuppdrag att myn- digheten skulle få ett uppdrag om att inordna utbildningar till kon- takttolk inom yrkeshögskolan. Regeringen har därefter beslutat om sådan försöksverksamhet.38 MYH beviljade under 2018 fyra distans- utbildningar till kontakttolk med start i januari 2019. Yrkeshög- skoleutbildningarna till tolk är 1,5 eller 2 år långa och har i likhet med andra yrkeshögskoleutbildningar stark anknytning till arbets- livet. Det sker genom medverkan från myndigheter, företag och organisationer och avser bland annat vissa praktikveckor, dvs. kurser/moment i form av lärande i arbete.39 De yrkeshögskoleutbild- ningar till tolk som påbörjas 2019 avser språken arabiska/dari (400 yrkeshögskolepoäng, studieort Göteborg), tigrinska och soma- liska (300 poäng, studieort Stockholm) samt arabiska (300 poäng, studieort Huskvarna). Utbildningarna ges av två olika utbildnings- företag som inte tidigare anordnat tolkutbildning. De prioriterades av MYH bland 12 sökande organisationer, därav fyra studieförbund som tidigare anordnat tolkutbildningar på flera orter.40

6.3.3 Utbildningsmål

Försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk inom yrkeshög- skolan ska pågå 2019–2022. Inom ramen för verksamheten ska Myn- digheten för yrkeshögskolan, MYH, bland annat följa upp och utvärdera försöksverksamheten och då analysera om det krävs natio- nellt likvärdigt innehåll. Uppdraget ska genomföras i dialog med berörda myndigheter och aktörer. MYH ska från 2018 årligen redo- visa arbetet och verksamhetens omfattning i sin årsredovisning.41

38 MYH (2016), Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk, slutrapport, samt regeringsuppdrag till MYH genom ändring i myndighetens regleringsbrev 14 september 2017. Uppdraget ska slutredovisas senast 8 april 2022.

39 Utbildningsanordnare 2019 är två privata utbildningsföretag, Plushögskolan AB–Vård- yrkeshögskolan och TUC Sweden AB-Yrkeshögskola.

40www.myh.se/Nyhetsrum/Nyheter/2018/Nu-ska-aven-yrkeshogskolan-utbilda-tolkar, 2018-10-23.

41 Regleringsbrev för 2017 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan, ändringsbeslut 2017-09-14. Uppdraget ska slutredovisas senast den 8 april 2022.

257

Utbildning

SOU 2018:83

MYH redovisar i sitt underlagsmaterial förslag om angivna kva- lifikationsnivåer för utbildning till tolk i talade språk motsvarande SeQF 5, vilket innebär en längre yrkeshögskoleutbildning på 1,5–2 år, beroende på förkunskapskrav. Yrkeskunnandet definie- ras i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser uppdelat på sex delkvalifikationer. Det gäller kompetenser i tolkning, tolk- teori, språk, samhälle och interkulturella frågor, därtill så kallad generell kompetens.42

MYH beviljade i juni 2018 två utbildningsbolag statsbidrag för att 2019 anordna tolkutbildningar inom yrkeshögskolan. Enligt ut- bildningsplanerna kommer studerande efter avslutad utbildning ha kompetenser för att genomföra en effektiv och rättssäker tolkning i vanliga sammanhang samt utifrån god tolksed, självständigt och ut- hålligt utföra tolkuppdrag under varierande förhållanden, med för- måga att samarbeta och hantera etiska dilemman. Utbildningarna ger yrkeshögskoleexamen, SeQF nivå 5.43

6.3.4 Antagning

Utbildning inom yrkeshögskolan är öppen för alla som uppfyller angivna behörighetsvillkor. Grundläggande behörighet att antas till utbildningen gäller personer med gymnasieexamen från gymnasie- skola eller kommunal vuxenutbildning eller motsvarande och den som på grund av annan omständighet har förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen och senare utöva det yrke utbildningen förbereder för. Den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs. Det kan även ställas krav på andra särskilda förkunskaper som är nödvändiga för att den studerande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. För försöksverksamheten med yrkeshögskoleutbild- ning till tolk från 2019 ställs särskilda förkunskapskrav, vilket inne- bär godkänt betyg i gymnasiekursen Svenska 2, Svenska som andra- språk 2 eller motsvarande kunskaper, samt goda kunskaper inom målspråket. Språkkompetensen testas genom skriftliga och muntliga delprov. Om antalet platser inom en utbildning är mindre än antalet

42 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

43 MYH (2018). Utbildningsplaner för yrkeshögskoleutbildning, beslutade av MYH 2018-06- 19, dnr MYH 2018/1326, MYH 2018/1333 och MYH 2018/1344.

258

SOU 2018:83

Utbildning

behöriga sökande, får urval göras. Hänsyn ska då tas till möjlig- heterna att tillgodogöra sig utbildningen. En eller flera urvalsgrunder kan användas, som betyg, särskilt prov eller tidigare utbildning och yrkeserfarenhet. Vid likvärdiga meriter får urval göras genom lottning.44

Yrkeshögskolan antar i viss omfattning yngre studerande för stu- dier på heltid. Medelåldern har dock förskjutits uppåt under den senaste tioårsperioden och låg 2016 på i medeltal 31,5 år, kvinnor högre än män. Cirka en fjärdedel av de antagna var 24 år eller yngre.45

6.3.5 Volym och genomströmning

Det finns ännu inga tolkar som påbörjat yrkeshögskolans tolkutbild- ning. Myndigheten för yrkeshögskolan ansvarar för den försöks- verksamhet med utbildning till kontakttolk som anordnas från våren 2019. Försöksverksamheten ska dimensioneras för cirka 160 utbild- ningsplatser, fördelade på två utbildningsomgångar.46

6.4 Folkbildning

Folkbildning bedrivs av folkhögskolor och studieförbund. Folk- bildningsrådet fördelar statsbidrag till folkhögskolor och studie- förbund som i sin tur väljer att genomföra bland annat tolkut- bildningar, för vilka de sedan 2012 kan söka tillägg i form av stats- bidrag genom MYH.47

De långa kurserna inom folkhögskolan omfattar bland annat gym- nasiala yrkesutbildningar och eftergymnasiala yrkesutbildningar, som kontakttolkutbildning. En sådan lång kurs inom folkhögskolan sak- nar reglerat syfte att kompetensförsörja arbetsmarknaden. Kursernas kvalitet bedöms därför inte främst i termer av deltagarnas etablering på arbetsmarknaden.48

4414–15 §§ och 17 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan, 3 kap. 1–7 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan samt www.yrkeshogskolan.se, 2018-11-07.

45 MYH, årsredovisningar och statistiska årsrapporter.

46 Regleringsbrev för 2017 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan, ändringsbeslut 2017-09-14.

47 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17.

48 Statistiska centralbyrån, Temarapport 2017:11 Utbildning, Etablering på arbetsmarknaden och övergång till högskolestudier efter lång särskild kurs på folkhögskolan, s. 5.

259

Utbildning

SOU 2018:83

Allmän kurs vid folkhögskola kan ge grundläggande behörighet till högskolestudier.49 Det gäller dock inte kontakttolkutbildningen, som utgör en särskild eftergymnasial yrkesutbildning.

6.4.1 Gällande rätt

Yrkesutbildningar inom folkbildningen är inte närmare författ- ningsreglerade. När det gäller den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen har dock MYH fastställt en vägledande utbildningsplan.50 Kvalifikationer som erhålls från folk- högskolornas särskilda kurser, som den sammanhållna grundutbild- ningen till kontakttolk, är inte reglerade med avseende på inplacering i SeQF.

Yrkesutbildning vid en folkhögskola kan berättiga till studie- medel från CSN om yrkesutbildningen omfattar högst 80 veckors heltidsstudier, utgör påbyggnad till gymnasieskolan och för tillträde kräver en gymnasieexamen eller motsvarande kunskaper. Grund- utbildning till kontakttolk vid folkhögskola anses normalt uppfylla dessa kriterier. Studiemedel kan också utgå för folkhögskolestudier till tolk mellan hörande och barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Tolkutbildningar inom folkbildningen som be- drivs genom studieförbund berättigar däremot inte till studie- medel.51 Frågan diskuteras närmare i avsnitt 6.8.1.

Det förekommer att folkhögskolor och studieförbund antecknar uppgifter om tolkspråk i sina register. Sådana uppgifter anses inte i sig vara känsliga personuppgifter. Tillsammans med andra uppgifter kan det dock indikera etniskt ursprung, som utgör känslig person- uppgift.52

Folkbildningsrådet fördelar statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund, som i sin tur väljer att genomföra tolkutbildningar. För dessa kan de sedan 2012 söka ytterligare statsbidrag genom

49 2 § Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval.

50 MYH, Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen, dnr MYH 2014/310, 2014-06-05.

51 1 kap. 2 §, 2 kap. 2 § studiestödslagen (1999:1395), 3 kap. 1 § och avdelning B1 i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655) samt Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel.

52 Prop. 2017/18:218 s. 127.

260

SOU 2018:83

Utbildning

MYH.53 En förutsättning för statsbidrag är att utbildningarna bedöms hålla hög kvalitet. Ansökningar om att bedriva utbildningen prövas bland annat utifrån uppgifter om utbildningsorganisation och ansvarsfördelning, undervisande personal, värdegrundsarbete, till- gänglighet samt utbildningens pedagogiska uppläggning, innehåll och genomförande.54

Vid fördelningen av statsbidrag ska MYH särskilt sträva efter att kontakttolkutbildning lokaliseras till regioner och inriktas mot språkområden där behovet av tolkar är störst.

Vid behov ska myndigheten samråda med Folkbildningsrådet när det gäller myndighetens uppgifter i fråga om tolkutbildningar.55

Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhög- skolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildnings- anslaget, även kontakttolkutbildningar. Uppföljningarna syftar till att upptäcka och förebygga felaktig bidragsanvändning samt att kontrollera att statsbidragsvillkoren följs.56

Den tudelning i ansvar, som dagens system innebär mellan folk- bildningsrådet och MYH, berörs ytterligare i avsnitt 6.8.1.

6.4.2 Anordnare

Statsbidragsberättigad grundutbildning till kontakttolk anordnas av folkhögskolor och studieförbund som ett- eller tvååriga utbildningar med effektiv studietid om cirka fyra månader, eller 545 timmar. Unge- fär hälften av utbildningarna bedrivs på distans med muntliga och skriftliga prov i slutet av respektive delkurs.

Anordnande folkhögskolor och studieförbund vittnar om att viss osäkerhet alltid gäller kring möjligheterna att få statsbidrag och upprätthålla kontinuiteten, då MYH:s beslut om att anordna utbild- ning fattas som längst för två år åt gången. Frågan har betydelse för

53 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17.

54 2 § förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk, samt Myndigheten för yrkeshögskolan, Ansökan om statsbidrag för grundutbildning till kontakttolk – ansökningsomgång 2017.

55 5 § förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk och 10 a § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshög- skolan. Folkbildningsrådet är en ideell förening som enligt 7 b § lagen (1976:1046) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde prö- var frågor om fördelning av statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund.

56 Folkbildningsrådet, underlag till utredningen, 2018-06-04.

261

Utbildning

SOU 2018:83

möjligheterna att knyta lärare till utbildningen och upprätthålla kvaliteten. Synkroniserade beslut, där utbildningar samtidigt kan påbörjas på alla orter vid terminsstart, underlättar planering, genom- förande av gemensamma antagningsprov. Kontinuiteten är viktig, eftersom den majoritet deltagare som inte fullt ut godkänns på utbildningen, behöver kunna komplettera i efterhand och då åter- komma till samma utbildningsanordnare.57

Största anordnare bland studieförbunden är Folkuniversitetet och ABF. Ambitionerna är att öka tillgången på utbildade såväl som auktoriserade tolkar i hela landet. Det förstärkta anslaget till kon- takttolkutbildning ska möta behovet av tolktjänster som följd av senare års stora antal asylsökande och nyanlända. De tolkspråk som i första hand efterfrågas är arabiska, somaliska, dari och tigrinska.58

Under 2017 påbörjades tolkutbildningar inom folkbildningen i

12 språk.59 Studieorter för den sammanhållna grundutbildningen varierar något mellan olika år, beroende på söktryck och antal god- kända sökande i respektive språk. Ansökningar hos olika utbild- ningsanordnare inom folkbildningen samkörs två gånger per år, vilket ökar möjligheterna att anordna utbildningar även i mindre frekventa språk med få sökande. Sådana språk kan förekomma någon enstaka gång under en tioårsperiod, medan andra språk som samlat för få intresserade sökanden inte blir aktuella.60

I vissa språk är antalet sökande mer omfattande. Våren 2018 erbjöds t.ex. sammanhållen grundutbildning i tolkning till arabiska av elva olika anordnare inom folkbildningen. Alternativa möjligheter fanns även för språken persiska (sju anordnare), dari (sex), somaliska (fyra), ryska (tre), sorani/sydkurdiska (två), spanska (två), tigrinska (två) och turkiska (två). För en rad mindre frekventa språk anord- nades utbildningen endast med ett valalternativ, det gällde albanska, engelska, polska, rumänska och thai. Under hösten 2018 tillkom även tolkutbildningar inom folkbildningen i bosniska, kroatiska och serbiska samt litauiska.61

57 Information till utredningen från MYH och folkbildningen, februari 2018.

58 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17, s. 119 och 221.

59 Information till utredningen från MYH, 2018-06-13.

60 Information till utredningen från ABF Stockholm, 2018-06-13.

61 Information till utredningen från Katrinebergs folkhögskola, 2018-06-13. Under 2017 påbörjades enligt MYH även utbildning i persiska och ukrainska, utöver de språk som nämns ovan vt 2018. Tolkutbildning i engelska har enligt MYH inte påbörjats under 2017.

262

SOU 2018:83

Utbildning

Tolkutredningens uppdrag avser inte teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar, men effekter av utredningens förslag om för- fattningsändringar ska även bedömas med hänsyn till den typen av utbildningsvägar.62 Denna typ av tolkutbildningar anordnas på TÖI vid Stockholms universitet och vid vissa folkhögskolor. Det gäller dock i regel inte samma folkhögskolor som anordnar utbildning för tolkar i talade språk. En mer samordnad lokalisering av de olika tolk- utbildningarna förordas av företrädare för de olika utbildningarna, eftersom många frågor är av gemensam karaktär, t.ex. yrkesroll och tolketik.63

Nyanlända döva och hörselskadade från andra länder har i likhet med hörande behov av tolkstöd. I samarbete med Migrationsverket erbjuder Västanviks folkhögskola undervisning i svenskt tecken- språk för döva och hörselskadade asylsökande. Kunskaper behövs i svenskt teckenspråk för att kunna kommunicera med svenska teckenspråkstolkar, t.ex. för att kunna kommunicera i samband med asylutredning.64

Fördjupnings- och fortbildningskurser

Inom folkbildningen genomförs även olika fördjupnings- och fort- bildningskurser för yrkesverksamma tolkar och för undervisande personal. Exempel på detta är kurs vid Katrinebergs folkhögskola med föreläsare från bland annat RFSL65 om tolketiska och tolk- ningstekniska frågor i samband med tolkuppdrag mellan HBTQ- personer66 och myndighetsföreträdare.67 Betydelsen av kompetens inom detta område har bland annat påtalats för utredningen av offentliga biträden i asylutredningar.68 Ytterligare exempel gäller kurs med inriktning mot ensamkommande unga, anordnad av

62 Dir. 2017:104

63 Uppgift till utredningen 18-10-12 från företrädare från Fellingsbro folkhögskola, Södertörns folkhögskola och Västanviks folkhögskola.

64www.vastanviksfhs.se/asyl, 2018-10-23.

65 RFSL är riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter.

66 HBTQ är vedertagen akronym för homosexuella, bisexuella, trans- och queerpersoner.

67www.regionhalland.se/PageFiles/155262/Prospekt%20Att%20tolka%20HBTQ.pdf, 2018-10-23.

68 Uppgift till utredningen 2018-09-26.

263

Utbildning

SOU 2018:83

Folkuniversitetet i Jämtland.69 Se avsnitt 9.5.2 gällande behovet av barnperspektiv vid tolkning för barn.

Flera utbildningsanordnare inom folkbildningen ger preparand- kurser med syfte att förbereda verksamma tolkar inför Kammar- kollegiets auktorisationsprov. Kurser ges som förberedelse inför såväl den allmänna auktorisationen som inför prov för bevis om speciell kompetens som rättstolk och sjukvårdstolk. MYH har fast- ställt vägledande studieplaner för dessa preparandkurser.70

6.4.3 Utbildningsmål

Folkbildningen ska medverka till att ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället.71 Enskilda utbildningar har inom denna ram mer riktade och uttalade mål. Folkbildningens grundutbildning till kontakttolk, som MYH utarbetat i samverkan med utbildnings- anordnarna, syftar till att ge förutsättningar för att självständigt kunna arbeta som kontakttolk på ett effektivt och rättssäkert sätt då den som inte behärskar svenska språket möter representanter för myndigheter, serviceorgan och organisationer.72

MYH har i sitt förslag till yrkeshögskoleutbildning för tolkar pekat på att folkbildningens utbildning generellt sett ligger på för låg kvalifikationsnivå i förhållande till yrkeshögskolans krav och att folkbildningens sammanhållna grundutbildning på sikt kan fasas ut. Kvalificerade tolkar förutsätter fastställda behörighetskrav, kurspla- ner och examenskrav samt att verksamheten står under statlig till- syn. Man konstaterar att detta inte är förenligt med folkbildningens regelverk.73 Samtidigt kan noteras att MYH när det gäller sådan kontakttolkutbildning som statsbidrag lämnas för, får meddela före- skrifter om nationella förkunskapskrav, kursmål och prov samt intyg

69www.folkuniversitetet.se/Kurser--Utbildningar/Sprakkurser/tolk/Ostersund/tolkning- inom-sjukvard----barn--och-modravard, 2018-10-23

70 Vägledande studieplan preparandkurs (AT) 125 timmar, Vägledande studieplan preparand- kurs rättstolkning (RT) 100 timmar och Vägledande studieplan preparandkurs sjukvårds- tolkning (ST) 100 timmar, fastställda av Myndigheten för yrkeshögskolan, 2015-12-17.

71 Prop. 2013/14:172, s. 19.

72 MYH, Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen, Dnr MYH 2014/310, 2014-06-05.

73 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

264

SOU 2018:83

Utbildning

för dem som genomgått utbildningen med godkänt resultat. De nationella kursmålen ska vara mätbara.74

6.4.4 Antagning

För tillträde till sammanhållen grundutbildning till kontakttolk vid folkhögskola eller studieförbund krävs treårig gymnasieutbildning inklusive Svenska 2/Svenska B eller motsvarande. Därtill mycket goda kunskaper i svenska och tolkspråket. Vid antagning prövas kunskaperna genom prov och intervjuer enligt för tolkutbildningen gemensamma riktlinjer.75

76

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan (2018).

Utbildningens målgrupp är blivande och verksamma tolkar som är funktionellt tvåspråkiga i svenska och ytterligare minst ett språk. Varje utbildningsanordnare har det formella ansvaret för beslut om antagning och att antagningsprocessen sker rättvist och rättssäkert. Myndigheten för yrkeshögskolan utser efter ansökan utbildnings- anordnare med särskilda samordningsuppdrag, som i samråd arbetar med att kvalitetssäkra, koordinera och administrera antagningspro- cessen. De föreslår även möjliga språkgrupper för olika anordnare och samordnar förkunskapstester inför antagningen.77 Efter ansökan

74 12 § förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

75 MYH (2014). Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakt- tolk inom folkbildningen. Dnr MYH 2014/310, beslutad 5 juni 2014. Utbildningsplanen togs fram av myndigheten i samråd med berörda folkhögskolor och studieförbund.

76 MYH (2018). Kontakttolk inom folkbildningen, Utbildning och validering, 2018-05-21, samt ppt-underlag vid Tylösandsdagarna.

77 Information från MYH till utredningen, 2018-02-26.

265

Utbildning

SOU 2018:83

gör utbildningsanordnaren ett första urval utifrån behörighets- kraven. I de fall det saknas skriftlig dokumentation kan den sökande åberopa reell kompetens.

78

79

Sökande som uppfyller förkunskapskrav enligt fastställd utbild- ningsplan kallas till antagningsprov. Provet testar bland annat språk- förmågan i svenska och tolkspråk. Ytterligare kunskaper prövas genom muntliga och skriftliga prov i svenska och tolkspråk genom rollspel. Sökande ska på förhand känna till formerna för urval och de metoder som används (skriftligt, muntligt, intervju, brev m.m.). Många söker, men få uppfyller kraven och kan antas till utbild- ningen. Synkroniserade kursstarter ökar förutsättningarna att i sam- verkan mellan olika anordnare kunna skapa tillräckligt stora grupper (minst 3–5 deltagare) även i mindre frekventa språk. Det blir också lättare att hantera sökande som söker till flera kursorter samtidigt.

78 MYH (2017). Återgivet i Folkbildningsrådets rapport Kontakttolkutbildningar inom folk- bildningen – en kartläggning, april 2018.

79 Utbildningen ges vid senare tillfälle än hösten 2018.

266

SOU 2018:83

Utbildning

Sådan samordning förutsätter i sin tur synkroniserade beslut om statsbidrag från MYH.

Det kan även finnas skäl att anta deltagare efter ordinarie antag- ningsförfarande. Studieförbundet eller folkhögskolan ansvarar för all sådan antagning. Anordnare ska då eftersträva likvärdig kvalitativ nivå på dem som antas vid senare tillfälle jämfört med ordinarie antagning.80

Antalet beviljade platser på kontakttolkutbildningar ökade kraf- tigt från 2015 till 2016, då statsbidraget förstärktes. Fyra nya anord- nare tillkom bland studieförbunden. Även antalet ansökningar ökade betydligt, det ökande antalet platser innebar dock att sök- trycket per plats minskade från 4,5 till 2,9. Ett flertal planerade utbildningar kunde inte påbörjas eftersom antalet kvalificerade sökande var för litet. Under 2017 minskade såväl antalet platser som deltagare som påbörjade utbildningarna. Antalet anordnare kvarstod dock ännu 2018 på oförändrat utvidgad nivå.

6.4.5 Volym och genomströmning

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, beslutar om fördelningen av statsbidrag för utbildningar till kontakttolk respektive tecken- språkstolk och dövblindtolk. Genomströmningen ska öka i dessa utbildningar, enligt mål i MYH:s regleringsbrev för 2018.

En allmän reflektion, som understöds av utredningens kontakter med ett stort antal tolkar i genomförda fokusgrupper 2018, är att motivation för studier och studieavbrott bland dem som påbörjat studier i betydande grad tycks sammanhänga med förväntningar på arbetsmarknaden och de förtjänst- och sysselsättningsmöjligheter utbildningen bedöms leda till, jämfört med att helt avstå från utbildning och arbeta som s.k. övrig tolk.

Antalet studerande som fullföljer utbildningen till kontakttolk har ökat kraftigt under de senaste åren och nära nog fördubblades 2017 jämfört med 2016. Ökningarna har trots det inte riktigt kunnat motsvara de omfattande resursförstärkningar och tilldelade platser som erbjudits. Flera utbildningar löper dock över årsgränser, vilket skapar förskjutningar mellan antal platser och avgångar.

80 MYH (2015). Riktlinjer för kontakttolkutbildning, Dnr MYH 2015/4357, 2015-11-27.

267

Utbildning

SOU 2018:83

81

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan (2018).

MYH lämnar statsbidrag till vissa utsedda utbildningsanordnare för vissa samordnande uppgifter för att stödja utbildningarna. Genom det särskilda valideringsförfarande som hanteras av samordnarna har ytterligare ett antal tolkar bedömts ha kunskaper som motsvarar den sammanhållna grundutbildningen. Antalet validerade har ökat påtag- ligt under senare år, främst från storstadsområden. Valideringen tar normalt 3–4 månader eller mer. En delförklaring till det ökande in- tresset för validering är sannolikt de förbättringar som skett av Dom- stolsverkets taxor för arvodering av grundutbildade tolkar. Arvodes- nivåerna följs av staten och åtskilliga landsting och kommuner.

En allmän erfarenhet från folkhögskolorna är att många avbryter utbildningen och av dem som fullföljer behöver en majoritet kom- plettera i efterhand för att få godkänt utbildningsbevis. Utbildningen upplevs av många som krävande, samtidigt som många arbetar som tolk vid sidan av studierna och det är lätt att få arbete som s.k. övrig tolk helt utan utbildning. Kontakttolkutbildningen vid studieför- bunden sker huvudsakligen i bunden form (på plats), medan folk- högskolorna utbildar på distans med endast en mindre del av under- visningen (20–25 dagar) på plats i internatform.82 Även studieför- bundens utbildningar kännetecknas av betydande studieavbrott. Andelen som slutförde utbildningen med godkänt resultat samma år som de bedrev utbildningen var 2016 cirka 41 procent. Könsför- delningen på utbildningarna är relativt jämn, vilket gäller såväl hos folkhögskolor som studieförbund.83

81 Avser deltagare som har slutfört utbildningen med godkänt resultat på samtliga delkurser och därmed fått utbildningsbevis. De som fått utbildningsbevis genom validering ingår inte. MYH, underlag till utredningen, 2018-06-14. Siffrorna för 2017 blir något lägre vid den genomgång utredningen fått ta del av 2018-09-06, jfr tabell 6.5.

82 Information till utredningen från folkhögskolor som anordnar tolkutbildning, 2018-02-06.

83 Folkbildningsrådet (2018), Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen, samt Myndig- heten för yrkeshögskolan, årsstatistik.

268

SOU 2018:83

Utbildning

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan (2018). Kontakttolk inom folkbildningen, Utbildning och validering, 2018-05-21, ppt-underlag vid Tylösandsdagarna 2018.

Folkbildningens utbildningar anordnas för flera av de språk där tol- kar efterfrågas. Fördelning av språk mellan skolorna sker utifrån hur många som antagits med olika tolkspråk, samordning sker vid årets två ansökningstillfällen. Det ger möjligheter att anordna undervis- ning även i mindre frekventa språk. I särklass vanligaste språk 2018 var arabiska, följt av persiska, dari och somaliska. Språkgrupper anordnades därutöver i ryska, sorani, spanska, turkiska, albanska, engelska, polska, rumänska, thai och tigrinska. Under 2017 påbör- jades utbildningar i sydkurdiska och ukrainska.84

MYH beviljar även statsbidrag till andra typer av tolkutbild- ningar. Det gäller utbildning till tolk för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med dövblindhet, kurser för lärare, språkhandledare och bedömare för kontakttolkar samt kurser för teckenspråkslärare. Varje år kan utbildningsanordnare ansöka om

84 MYH, underlag till utredningen 2018-06-14, samt uppgifter på myndighetens hemsida.

269

Utbildning

SOU 2018:83

statsbidrag för utbildningar av olika slag, anordnare kan således variera från år till år.85

6.5 Andra utbildningsformer

6.5.1 Försvarets tolkskola

Försvarets tolkskola utgör en del av Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala.86 Skolan utbildar i huvudsak tolkar i språken ryska, arabiska eller franska och det behövs inga för- kunskaper i aktuellt språk för att börja på skolan.

Utbildningen omfattar två år och utgör en specialistofficers- utbildning, som inleds med militär grundutbildning. Språkunder- visningen syftar till att ge så varierande språkutbildning som möjligt, därtill ges ett antal kurser anpassade för den militära verksamheten. Det gäller främst kurser i stridsteknik, ledarskap med värdegrunder, taktik, strategi, fysiskt stridsvärde och militär engelska.87

Traditionellt språk vid skolan var tidigare främst ryska, senare även arabiska, persiska, dari och franska m.fl. språk.

Gällande rätt

Försvarsmakten utbildar och examinerar militärtolkar vid Försvarets tolkskola (nedan kallad tolkskolan). En tolk som har examen från skolan får anställas som reservofficer, för att tillgodose försvarets behov av officerare med särskild kompetens. Beslut om anställning som specialistofficer fattas efter yttrande från Försvarsmaktens centrala antagningsnämnd.88

Studerande vid tolkskolan erhåller dagersättning, motsvarande cirka 4 380 kronor/månad, samt vissa andra förmåner.89

85 Folkbildningsrådet (2018). Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen – en kartläggning.

86 Bilaga 1 förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum upprättades 1998 då flygvapnets och arméns under- rättelseskolor samt Försvarets tolkskola sammanfördes i Uppsala.

87jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/befattningar/militartolk/ militartolkutbildningen, 2018-10-23.

88 20 § officersförordningen (2007:1268) och 11 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS (2012:2) om tillämpning av officersförordningen (2007:1268).

89jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/grundutbildning/villkor/, 2018-10-23.

270

SOU 2018:83

Utbildning

Uppsala universitet och tolkskolan har ett reglerat samarbete kring språkutbildningen, som inriktas mot ett fåtal för Försvars- makten relevanta språk. Samarbetet formaliseras i ett femårigt ramavtal för perioden 2013–2018, med underavtal för enskilda språk. Ramavtalet reglerar bland annat att studerande och anställda tolkar vid skolan erhåller högskolepoäng vid Uppsala universitet och garanteras antagning till fortsatta studier om de lämnar tolkskolan. Avtalet garanterar tolkskolan tillgång till universitetets lärarkom- petens och examination. Uppsala universitet kvalitetssäkrar den utbildning som förmedlas vid tolkskolan så att de kvalitetskrav som ställs på högskoleutbildningen enligt högskoleförfattningarna upp- fylls. Vidare stabiliserar avtalet Uppsala universitets samverkan med samhället, i det här fallet Försvarsmakten.

I avtalet regleras alternativa former för samarbete med olika finansieringslösningar och former för den praktiska språkutbild- ningen. Utbildningsplatser kan ställas till förfogande av universitetet eller vid tolkskolan. Vald modell påverkar även formerna för hur exa- mination och tillgodoräknande sker i relation till universitetet.90

Antagning

För antagning till tolkskolan krävs att den sökande är svensk med- borgare, minst 18 år fyllda vid ansökningstillfället och har gymnasie- examen med högskolebehörighet, godkända vitsord från svensk värnplikt alternativt godkänd grundläggande militär utbildning och sex månaders aktiv tjänstgöring, godkänd grundutbildning eller mot- svarande. Vidare krävs godkänd säkerhetsprövning enligt säkerhets- skyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Bedömning av sökande sker genom intervjuer och med andra urvals- metoder.91 Det är Totalförsvarets rekryteringsmyndighet som på uppdrag av Försvarsmakten tillhandahåller urvalstester av dem som ansökt.92

90 Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhets- centrum/Tolkskolan angående språkutbildningar dnr SPRÅKFAK 2012/73. 2013-06-10.

91 Försvarsmaktens antagningsordning för specialistofficersutbildning 2017–2018, FM2016- 20235:1, avsnitt 4.3, 8.1, 8.6 och 10.8. Av 11 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS (2012:2) om tillämpning av officersförordningen (2007:1268) framgår att beslut om antagning till och skiljande från särskild officersutbildning fattas efter yttrande från Försvarsmaktens centrala antagningsnämnd.

92 1 § förordningen (2010:1472) med instruktion för Totalförsvarets rekryteringsmyndighet.

271

Utbildning

SOU 2018:83

Volym, examination och genomströmning

Utbildningen till militärtolk vid Försvarets tolkskola omfattar tre terminer. Utbildningen präglas av täta kunskapsprov samt en avslu- tande tentamen varje termin, där godkänt resultat krävs för fortsatt utbildning. Deltagare i utbildningen registreras även vid Uppsala universitet och får därmed högskolepoäng för genomförda kurser.

Uppgifter om utbildningens samlade volym deltagare, examina- tion och genomströmning är inte offentliga.

6.5.2 Uppdragsutbildning

Universitet och högskolor

Med uppdragsutbildning avses utbildning som anordnas mot avgift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.93 Det bedrivs för närvarande ingen uppdragsutbildning till tolk vid Stockholms universitetet eller annan svensk högskola. Vid För- svarets tolkskola (se ovan) sker viss medverkan i utbildningen genom Uppsala universitet, detta sker dock inte i form av upp-

dragsutbildning.

Yrkeshögskola

Anordnare av utbildning inom yrkeshögskolan får efter anmälan till Myndigheten för yrkeshögskolan bedriva sådan utbildning även som uppdragsutbildning.94

Det bedrivs för närvarande ingen uppdragsutbildning till tolk inom yrkeshögskolan, eftersom detta förutsätter att en ordinarie utbildning redan beviljats.

93 2 § förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Statliga upphandlingar regleras även av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

94 10 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 2–4 §§ och 7–9 §§ förordningen (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som uppdragsutbildning.

272

SOU 2018:83

Utbildning

Folkbildning

Statsbidragsberättigade folkhögskolor, såväl offentligt ägda som rörelsefolkhögskolor, får bedriva uppdragsutbildning vid sidan av den verksamhet som berättigar till statsbidrag. Arbetsmarknadspoli- tiska uppdrag bedrivs genom avtal mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet och omfattar årligen cirka 600 miljoner kronor. Folkhögskolor kan därtill bedriva enskilda uppdrag för Arbetsförmed- lingen, Migrationsverket, Försäkringskassan, kommuner och lands- ting.95 Även studieförbund kan bedriva uppdragsutbildning. Upp- dragsutbildning kan inte finansieras med folkbildningens statsbidrag.96

Uppdragsutbildning till tolk förekommer i viss omfattning inom folkbildningen, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning och berät- tigar inte till studiemedel.

Upphandlad arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk

Förutsättningar

En form av upphandlad utbildning inom kontakttolkområdet är arbetsmarknadsutbildning (AUB). Med AUB avses en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att det uppstår arbetskrafts- brist. Utbildningen, som är ett arbetsmarknadspolitiskt program och inte är en del av det reguljära utbildningssystemet, ska vara på heltid, omfattar normalt högst sex månader och får pågå till dess målet med utbildningen uppnåtts.97

Generell målgrupp är personer som är minst 25 år, som är eller riskerar att bli arbetslösa och som är inskrivna på Arbetsförmed- lingen.98 Den som deltar i AUB kan under vissa förutsättningar få aktivitetsstöd från Försäkringskassan. Aktivitetsstödet beräknas till ett bestämt belopp per dag, för högst fem dagar per vecka, med

95 5 § lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall, samt underlag till utredningen från Folkbildningsrådet, 2018-06-08.

96 Folkbildningsrådet (2017). Avsnitt 3.7.5 i Statsbidrag till folkhögskolor 2017 – Villkor och fördelningskriterier. Senast reviderat och kompletterat av Folkbildningsrådets styrelse den

31 maj 2017, dnr 197 2017 091. Det finns f.n. ingen gällande förordning om uppdragsutbild- ning inom folkbildningen. Tidigare förordning (1986:117) upphävdes 1991.

97 7 §, 7 a § och 11 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

98 8 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

273

Utbildning

SOU 2018:83

månadsvis utbetalning i efterskott. Om Arbetsförmedlingen bedö- mer att utbildning behövs för att komma ut i arbete, kan en person även anvisas viss utbildning, så kallad utbildningsplikt. En sådan anvisning får endast ske om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspek- tiv. En person som utan godtagbara skäl låter bli att söka och ta del av anvisad utbildning kan varnas eller stängas av från ersättning från Försäkringskassan.99

Etableringsinsatser för nyanlända invandrare, etableringspro- grammet, syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. En nyanländ får inom ramen för etableringsprogrammet, om det bedöms arbetsmarknadspoli- tiskt motiverat, ta del av arbetsmarknadspolitiska program som den nyanlände uppfyller förutsättningarna för.100

Utbildningsmålen betonar inträde och etablering på arbetsmark- naden. Utbildningen upphandlas i vissa fall av samma studieförbund som erbjuder kontakttolkutbildning. Det innebär att kursdeltagare som antagits på olika grunder men deltar i samma typ av utbildning, kan ha olika utbildningsmål. Frågan berörs bl.a. i avsnitt 6.4.3.

Arbetsmarknadsutbildningens kostnader består dels av kostnader för köp av kurser, dels den ersättning som ges till individer, t.ex. i form av aktivitetsstöd och etableringsersättning.

Styrningsmässigt är det Arbetsförmedlingen som avgör vilka arbetsmarknadsutbildningar som ska prioriteras inom ramen för det anslag som riksdagen beslutar om. Arbetsförmedlingen har, enligt uppgifter till utredningen, valt att tillsvidare avvakta med att påbörja en ny upphandling av arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk när nuvarande avtalsperiod går ut i januari 2019.

Anordnare

Arbetsförmedlingen, AF, har upphandlat förberedande kontakt- tolkutbildning och utbildning till kontakttolk hos ett antal studie- förbund. Avtalet löper ut i januari 2019. Folkuniversitetet har varit största leverantör. Anordnare kan samtidigt bedriva tolkutbildning

99 1 kap. 1–5 §§ och 10 kap. 1–9 §§ förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

100 2 § och 13 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

274

SOU 2018:83

Utbildning

dels i form av sammanhållen grundutbildning, finansierad med stats- bidrag genom MYH, dels bedriva tolkutbildning på uppdrag och med finansiering av Arbetsförmedlingen. Leverantörerna omfattar även enskilda företag som arbetar med etablering av nyanlända, svenska för invandrare och asylboenden.101

Utbildningen kan vara snarlik folkbildningens sammanhållna grundutbildning. Deltagare kan då träffas av skilda målformuleringar. Arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk kan även marknadsföras direkt via studieförbunden. ABF informerar t.ex. på sin webbplats om sådan särskild grundutbildning på heltid omfattande totalt 29 veckor. En förberedande del om fyra veckor ingår för tester och bedömning av lämplighet för själva tolkutbildningen. Tolkutbildningens huvud- del består sedan av 25 veckors heltidsstudier, inklusive två veckors arbetsplatsförlagt lärande.102

AF:s webbplats angav tidigare att ”Arbetsförmedlingens utbild- ning till kontakttolk har samma innehåll som Myndigheten för yrkes- högskolans grundutbildning. Du erhåller utbildningsbevis inför ev. validering som grundutbildad kontakttolk. Efter utbildningen kan du arbeta som kontakttolk.”103 Skrivningen var allmänt hållen och uppmärksammade inte att det finns skillnader i utbildningsmål mellan folkbildning och AUB till kontakttolk. Det var inte heller korrekt att tillskriva utbildningen Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH. Korrekt information om skillnaderna mellan utbildningarna har dock funnits på myndighetens interna webbplats. Kursdeltagare som genomgår upphandlad grundkurs inom AUB måste valideras med godkänt resultat för att kunna upptas i Kammarkollegiets register över grundutbildade tolkar.

MYH anger en framtida yrkeshögskoleutbildning till tolk som lämplig bas också för framtida upphandlad AUB. Uppdragen kan avse hela utbildningar eller enstaka kurser. Det skulle innebära att

101 Arbetsmarknadsutbildning anordnas under 2018 i form av förberedande kontakttolkutbildning samt utbildning till kontakttolk. Förberedande utbildning bedrivs i Göteborg. Malmö, Norrköping, Falun, Kristianstad och Karlstad av Folkuniversitetet samt i Uppsala av Tolk- pedagogerna AB. Arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk levereras i Falun och Karlstad av Folkuniversitetet. Tidigare utbildningar har levererats i Eskilstuna och Östersund av Hero Tolk AB, i Falun, Göteborg, Karlstad, Kristianstad, Malmö, Norrköping och Växjö av Folkuniversite- tet, i Stockholm av Elvira Kunskapsutveckling AB samt i Uppsala av Tolkpedagogerna AB. www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Arbetsmarknadsutbildningar, 2018-10-23.

102abfstockholm.se/tolk/arbetsmarknadsutbildning-till-kontakttolk/, 2018-10-23.

103www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Arbetsmarknads- utbildningar, 2018-01-24.

275

Utbildning

SOU 2018:83

upphandlade utbildningar ingår i ett statligt kvalitetssäkrat system, där deltagare som genomgått utbildningen kan ingå i Kammar- kollegiets tolkregister över utbildade tolkar. I dagsläget krävs vali- dering av kunskaperna för att arbetsmarknadsutbildade tolkar ska kunna ingå i registret. Validering utgår från deltagarnas kunskaper, färdigheter och kompetenser av anordnare av den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen. Validering bedöms, enligt MYH, som ett relevant verktyg för att öka utbudet av tolkar men också som ett dyrt och ineffektivt system med nuva- rande former och arbetssätt.104

Antagning

AF:s förberedande utbildning till kontakttolk omfattar 20 dagar på heltid och syftar till att öka förståelsen för innehållet i utbildningen och för yrkets förutsättningar. I den förberedande utbildningen sker en bedömning av kursdeltagarnas förutsättningar. Utbildningen bedrivs på heltid under 25 veckor, men kan individanpassas. Den ska, i likhet med grundutbildningen till kontakttolk inom folkbild- ningen, följa den utbildningsplan som MYH fastställt.105

De förkunskaper som krävs är gymnasieexamen eller motsvaran- de samt mycket god muntliga och skriftliga kunskaper i svenska och i tolkspråket. Inför utbildningen genomförs tester eller intervjuer.106 Rent generellt gäller annars inte formella förkunskapskrav, upphand- lande myndighet beslutar från fall till fall vem som ska gå viss utbild- ning och avgör då om förkunskaperna är tillräckliga.107

Deltagare som anvisas plats i AUB till kontakttolk är inte alltid medvetna om att utbildningsbevis efter genomgången utbildning inte räcker för att registreras i Kammarkollegiets register över grundutbil- dade tolkar. För det krävs genomgången grundkurs inom högskola eller folkbildning eller validering mot sådan utbildning.

104 MYH (2016) Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk (slutrapport), samt underlag från MYH till utredningen, 2018-02-26.

105 MYH (2014). Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakt- tolk inom folkbildningen, Dnr MYH 2014/310, beslutad 2014-06-05.

106www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/ Arbetsmarknadsutbildningar, 2017-12-22.

107 MYH, underlag till utredningen, 2018.

276

SOU 2018:83

Utbildning

Volym och genomströmning

AF:s arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk är uppdelad i del- kurser med angivna riktlängder. Delkurserna avser asyl- och migra- tionstolkning (10 dagar), tolketik och tolkningsteknik (15 dagar), arbetsmarknadskunskap (10 dagar), sjukvårdstolkning (20 dagar), arbetsplatsförlagt lärande (10 dagar), juridik för tolkar (20 dagar), språkfärdighet – svenska i tolkning (15 dagar) samt samhälls- och myndighetstolkning (20 dagar).

Under den senaste treåriga avtalsperioden med leverantörerna (februari 2015 – februari 2018) avslutade 1 094 personer arbetsmark- nadsutbildningen till kontakttolk. Av dessa personer fullföljde

869 personer hela utbildningen, medan 216 avbröt på grund av arbete eller andra orsaker.108 De vanligaste tolkspråken var arabiska, tigrin- ska och persiska. Arbetsförmedlingens uppgifter visar på en gene- rellt låg genomströmning och dåliga resultat. Endast 25 procent av deltagarna hade 90 dagar efter avlutad utbildning fått ett arbete. Det kan gälla vilket arbete som helst, eftersom Arbetsförmedlingen inte kan mäta hur många som har fått ett arbete som tolk eller mot- svarande. Samtidigt gick endast tre procent av deltagarna vidare till reguljär utbildning. Mer än två tredjedelar av deltagarna, 70 procent av dem som utbildades, gick antingen vidare till andra arbetsmark- nadspolitiska program och insatser eller ut i arbetslöshet. Arbets- marknaden för tolkar innebär ofta deltidsuppdrag, vilket kan inne- bära att ytterligare deltagare verksamma som tolkar förekommer utan att det framkommer i AF:s uppföljningsstatistik.

Kostnaderna för Arbetsförmedlingens upphandlade förberedan- de utbildning och utbildning till kontakttolk uppgick sammanlagt till 101 miljoner kronor under 2015–2017. Kostnaderna ökade från

17 miljoner kronor 2015 till 43 miljoner kronor 2017.

Sammanlagt deltog drygt 43 200 personer i en av Arbetsför- medlingen upphandlad arbetsmarknadsutbildning under 2017 (varav

12 800 var kvinnor). Knappt 25 000 var i åldrarna 25–44 år och 60 pro- cent var utrikes födda. I genomsnitt hade 41,7 procent av samtliga del- tagare ett arbete 90 dagar efter avslutad utbildning, vilket är ett bättre resultat än för utbildningen till kontakttolk. De totala kostnaderna för AUB uppgick till drygt 1 miljard kronor under 2017.109

108 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-09-27.

109 Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrapport 2017, s. 11–15.

277

Utbildning

SOU 2018:83

6.5.3 Utbildning hos tolkförmedlingar

Vissa tolkförmedlingar anordnar själva eller i samverkan introduk- tions- och fortbildningskurser. Det är även vanligt att kunskapsnivån hos blivande tolkar testas före uppdrag. De offentliga tolkförmed- lingarna, organiserade inom Tolkservicerådet, har gemensamma och formaliserade rutiner för rekrytering, tester, introduktion och vali- dering av de tolkar som arbetar för förmedlingarna.

Internutbildning genom Tolkservicerådet

Organisationen Tolkservicerådet består av ett tjugotal anslutna tolkförmedlingar som i första hand är offentligt ägda, men även vissa privata tolkförmedlingar är anslutna. Organisationens riktlinjer anger bland annat att en ny tolk bör erbjudas vägledning av mentor, i första hand en erfaren tolkkollega. Det anges också att tolkförmed- lingen kontinuerligt ska informera anslutna tolkar om aktuella utbild- ningar och om Kammarkollegiets auktorisationsprov. Vid behov ska förmedlingen initiera egna utbildningar och anordna seminarier och föreläsningar i ämnen som rör tolkyrket. Icke auktoriserade tolkar med äldre utbildning än tio år ska uppmärksammas, då utbildning är en färskvara. Tolkförmedlingen ska i sin budget uppta medel för kompetensutveckling av tolkar och varje år redovisa genomförda insatser till Tolkservicerådet. Tolkarnas deltagande i Kammarkolle- giets auktorisationsprov bör enligt Tolkservicerådet uppmuntras ekonomiskt av tolkförmedlingarna. De bör även på annat sätt underlätta tolkarnas kompetensutveckling genom att tillhandahålla uppslagsböcker, ordböcker, förteckningar över användbar litteratur och stipendier. Av riktlinjerna framgår att en tolkförmedling ska ha ett etablerat samrådsforum med anslutna tolkar och att tolkarna ska erbjudas handledning, individuellt och i grupp.110

De tolkförmedlingar som är anslutna till Tolkservicerådet använ- der ett gemensamt skriftligt prov med inriktning på läsförståelse, realia och terminologi. Det genomförs för dem som går vidare även muntligt prov i form av rollspel. Tolkförmedlingens personal bedö- mer tolkens teknik, färdighet, språk, terminologi och realiakunskap, avseende exempelvis sjukvård. Enligt Tolkservicerådet kan erfaren

110 Tolkservicerådet (2014). Tolkservicerådets riktlinjer och god tolkservicesed, fastställda vid årsmöte, Karlstad 2014-03-11.

278

SOU 2018:83

Utbildning

tolk erbjudas utbildning i mentorskap för tolkar. Blivande tolkar (tolkaspiranter) ges möjlighet att följa en mentor på uppdrag innan de erbjuds självständiga tolkuppdrag. Mentorn har till uppgift att ge en bra ingång i yrket genom praktiska råd och stöd i aspirantens utveck- ling. Aspiranters kunskaper och lämplighet för tolkyrket undersöks genom personliga intervjuer, kunskaps- och språktester samt referenser.111

6.5.4 Kommunal vuxenutbildning

Det anordnas inte tolkutbildning inom denna skolform. Arbets- sättet kan ändå ha visst intresse som jämförelse

Elever inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska bland annat få information om arbetslivets kompetens- och rekry- teringsbehov.112 De senaste åren har utbildningsplatser som följd av en särskild satsning på yrkesutbildning inom komvux, benämnd regionalt yrkesvux, byggts ut kraftigt. Det har bland annat skett mot bakgrund av migrationsöverenskommelsen hösten 2015. Det beto- nades då att utvecklade former av regionaliserad yrkesutbildning för vuxna var en möjlig väg för att underlätta inträde för nyanlända på arbetsmarknaden.113 Regionalt yrkesvux planeras och bedrivs i sam- verkan mellan flera kommuner under medverkan av arbetslivet, vil- ket gör att arbetsmarknadens behov av kompetens kan mötas på ett bättre sätt.114

6.6 Jämförande översikt – utbildningsformer

Dagens struktur för tolkutbildning har sina rötter i 1970-talet och de förhållanden som då rådde. Stora förändringar har därefter skett i samhället, bland annat i befolkningens sammansättning och utbild- ningsnivå. En kraftig utbyggnad har skett av högskolan i olika delar

111 tolkserviceradet.se, 2018-10-23.

112 20 kap. skollagen (2010:800), 2 och 4 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

113 Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, s. 203 och 229.

114 Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen (2002:34) om samver- kansorgan i länen, samt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

279

Utbildning

SOU 2018:83

av landet.115 Dagens tolkutbildningar inom högskola och folkbild- ning saknar inbördes sammanhang och styrning trots att de båda väsentligen är skattefinansierade. Motsvarande förhållande gäller den planerade försöksverksamheten med yrkeshögskoleutbildning. I praktiken har samordnad styrning inte skett i någon större ut- sträckning, målgrupper och inriktning har diskuterats relativt fristå- ende hos respektive huvudmän. Utbildningsstrukturen är som tidi- gare framgått inte enhetlig eller samordnad utifrån ett mer över- gripande samhällsperspektiv. Delvis har detta sin bakgrund i de tidiga tankar som fanns om olika spår, där högskolans utbildning skulle inriktas mot mer kvalificerade tolkuppgifter, klart skild från den kvantitativt mer omfattande kontakttolkutbildningen inom folkbildningen. Man bedömde då att allt fler fasta tjänster skulle inrättas för de kvalificerade tolkarna och att de också skulle kunna arbeta som handledare i kontakttolkutbildningar. Arbetsmarknaden för de två grupperna kom dock inte nämnvärt att skilja sig åt under de år som följde.116

Högskolans utbildning vid Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) i Stockholm är med förstärkta resurser en kvalitativt erkänd aktör med ökande volym utbildade. Utbildningarna har hög praktisk och teoretisk nivå och kan byggas ut mot högre utbildning och forsk- ning. Folkbildningen har andra rötter och arbetar utifrån en värde- grund där personlig utveckling, deltagande och samhällsperspektiv är viktiga aspekter. Man arbetar varierat med kunskapskontroll och många tillämpar olika former av examination. Inom folkhögskolans tolkutbildningar har dock en kultur utvecklats med tydliga antag- ningskrav och täta provtillfällen. Godkänt resultat och utbildnings- bevis förutsätter att de studerande klarar återkommande skriftliga prov, har hög närvaro och resultat vid de perioder av grupparbete och övningar som genomförs.

Kopplingar mellan högskola, yrkeshögskola och folkbildning sak- nas. Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, har dock en roll i för- delningen av statliga medel till tolkutbildningen vid såväl yrkeshög- skola som folkbildning och kan mer övergripande föreslå hur studieplaner och kurser kan utformas. MYH har ännu inte använt sig

115 Almqvist, I. (2016). Tolkutbildning i Sverige. Ett kritiskt vägval.

116 Ds U 1982:10.

280

SOU 2018:83

Utbildning

av bemyndigandet om detta. På sikt kan införandet av yrkeshög- skoleutbildning till tolk innebära att förutsättningarna för folkbild- ningen påverkas.

Arbetsmarknadsutbildning till tolk i talade språk bedrivs i bety- dande omfattning på olika platser i landet. Utbildningen väcker dock en rad frågor och anses nivåmässigt inte motsvara övriga grund- utbildningar. Det yttrar sig bland annat i brist på enhetlig kvalitets- granskning eller statlig tillsyn. Deltagarna visar sig också i betydande grad gå vidare till andra typer av insatser eller arbetslöshet. Godkänd kurs motsvarar inte kraven för att registreras som utbildad tolk hos Kammarkollegiet.

Offentligt tecknade ramavtal ger i regel inte tolkar med arbets- marknadsutbildning samma ställning som tolkar utbildade inom högskola och folkbildning. Undantag från detta gäller dock Arbets- förmedlingens och Migrationsverkets ramavtal. Där jämställs de tolkar som utbildats inom arbetsmarknadsutbildningen med övriga utbildade tolkar. Det oklara värdet av utbildningen sammanhänger bland annat med de skiftande förutsättningar som gäller i termer av deltagare, förkunskapskrav, utbildningsanordnare, examination och kunskapskrav efter fullföljd utbildning. Validering mot folkbild- ningens utbildningskrav förekommer på individnivå, men är ännu inte så vanligt.

Tolkutredningen lägger i sin genomgång förhållandevis stor vikt vid att utbildningen har väl utarbetade former för kunskapsprövning och examination. Det har bland annat sin grund i de svårigheter som finns att på andra sätt bedöma studenters och kursdeltagares kun- skaper och färdigheter. Delar av utbildningarna är ofta förlagda på distans. Tolkyrket förutsätter såväl teoretisk som praktisk kompe- tens.

Ytterligare utbildningsalternativ, som den yrkesinriktade kommu- nala och regionala vuxenutbildningen, har inte prövats då det gäller tolkutbildning. Utbildningsformen kännetecknas annars av en rad positiva förutsättningar – geografisk täckning över landet, kontinuitet och fasta lärarkrafter, individuella studieplaner, ansvar för SFI-utbild- ning, etablerade former för examination och kvalitetskontroll. All- mänt sett sker dock utbildning inom denna utbildningsform på en förhållandevis låg kvalifikationsnivå. Särskilt vid jämförelse med den kvalitativa tolkutbildning som erbjuds vid högskolan.

281

Utbildning

SOU 2018:83

Högskoleutbildning

Tolk och översättarinstitutet, Stockholms universitet

Folkbildning

Studieförbund

Folkuniversitetet Göteborg

Folkuniversitetet Kristianstad

ABF Stockholm

Studieförbundet vuxenskolan Stockholms län

Medborgarskolan Syd

ABF Västerås

Folkuniversitetet Östersund

Folkhögskolor

Härnösands folkhögskola

Katrinebergs folkhögskola, Halmstad

Wiks folkhögskola, Uppsala Åsa folkhögskola, Sköldinge

Folkuniversitetet Östersund

Yrkeshögskoleutbildning (försöksverksamhet)

Härnösands folkhögskola	Plushögskolan AB-vårdyrkeshögskolan, Göteborg
	TUC, Sweden AB, Huskvarna
	TUC, Sweden AB, Stockholm

	Wiks folkhögskola, Uppsala
ABF Västerås
TUC, Sweden AB, Stockholm	Tolk och översättarinstitutet, Stockholms universitet
	ABF Stockholm och Studieförbundet vuxenskolan Stockholms län
Åsa folkhögskola

Folkuniversitetet Göteborg och Plushögskolan AB-vårdyrkeshögskolan, Göteborg

TUC, Sweden AB, Huskvarna

Katrinebergs folkhögskola, Halmstad

Folkuniversitetet Kristianstad

Medborgarskolan Syd

Källa: Uppgifter till Tolkutredningen från berörda utbildningsanordnare ht 2018.

282

SOU 2018:83

Utbildning

Vissa inbördes jämförelser görs nedan mellan tolkutbildningar inom olika utbildningsformer. Uppgifterna bygger på sammanställ- ning från Tolk och översättarinstitutet samt särskild arbetsgrupp inom Tolkutredningen.117

6.6.1 Omfattning och kostnader

Möjligheterna att jämföra olika utbildningsanordnares volymer och kostnader försvåras av de skillnader i redovisningssätt som före- kommer. Nedanstående tabell ger en allmän indikation. Avgörande är de skilda förutsättningar som utbildningarna bedrivs under samt de skillnader som finns avseende utbildningsinnehåll och studietid.

Högskolans nya modell för tolkutbildning sedan 2017 omfattar tre fristående kurser i tolkning. Varje kurs motsvarar en termins heltidsstudier (30 hp). Myndigheten för yrkeshögskolan planerar för en längre utbildning 2019 med en studietid om 1,5–2 år. Folk- bildningens sammanhållna grundutbildning motsvarar cirka fyra månaders heltidsstudier men bedrivs på halvfart under två terminer. Den är närmast jämförbar med högskolans nuvarande kurser Tolk- ning i offentlig sektor I och delar av fortsättningskursen Tolkning i offentlig sektor II, som kan utgöra delar i en kandidatexamen.

Förstärkta anslag för utbildningsinsatser inom folkbildningen innebar närmast en tredubbling av antalet platser 2016. Även för högskolan skedde på liknande sätt en utbyggnad, samtidigt som yrkeshögskolan förbereder försöksverksamhet med yrkeshögskole- utbildning för kontakttolkar från 2019. Folkbildningen har under en lång period bedrivit utbildning under förhållandevis kontinuerliga former, trots de kortsiktiga bidragsbeslut som fattas. Statsbidraget via MYH utgör i genomsnitt 68–75 procent av finansieringen för folkhögskolans tolkutbildningar, vartill kommer medel ur folkbild- ningsanslaget via Folkbildningsrådet eller andra medel. För studie- förbunden är sådan kompletterande finansiering mindre vanlig.118

117 Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål. Arbetsgrupp inom Tolkutred- ningen, 2018-08-23.

118 Folkbildningsrådet (2018), Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen, s. 29.

283

Utbildning

SOU 2018:83

119

120

121

Källa: Underlag från TÖI, MYH, Folkbildningsrådet och Arbetsförmedlingen (2018).

Högskolans siffror ska ses i ljuset av gällande generella ersättning per helårsstudent om 31,9 tusen kronor samt 20,8 tusen kronor per helårsprestation för student som registrerats för 60 hp och fullföljer detta. Stockholms universitet dimensionerar själv antalet platser, vilket även gäller TÖI:s verksamhet. TÖI:s anslag är inte inräknat i takbeloppet för Stockholms universitet och inte baserat på dessa belopp för helårsstudenter och helårsprestationer. Periodiseringen av uppgifter innebär att godkända studenter och kursdeltagare kan komma att hänföras till år som följer på det år de gick utbildningen.

119 Utbildningskostnad per godkänd student beräknad av utredningen med hänsyn till genom- snittligt bortfall av studenter, för Folkbildningen anger MYH statsbidrag per utbildnings- bevis, vartill kommer vissa medel genom folkbildningsanslaget, för Yrkeshögskolan anges statsbidrag per godkänd tolk (3–4 terminers utbildning) av utredningen med ledning av redo- visade totala statsbidrag för perioden 2019–2021. TÖI:s beräkning avser faktiska kostnader, vilken kan relateras till schabloniserade ersättningar för helårsstudenter och helårsprestationer om sammantaget närmare 53 tkr per helårsstudent som registreras och fullföljer 60 hp. Studie- stöd ingår inte, men redovisas närmare i kapitel 13 för de utbildningsformer som berättigar till detta. Underlag till utredningen från berörda myndigheter, september–oktober 2018.

120 Bortfall av deltagare under försöksverksamheten är naturligen ännu okända. Bortfall ökar den genomsnittliga kostnaden per deltagare som fullföljer och godkänns på utbildningen.

121 Utredningen har beräknat dessa uppgifter med utgångspunkt från uppgifter från Arbets- förmedlingen 2019-09-27 om utbetalda belopp och 1 085 deltagare som avslutat utbildning till kontakttolk mellan mars 2015 – februari 2018. Det är oklart hur många av dem som fullföljt som också blivit godkända på utbildningen. Kvalitetssäkrade uppgifter i övrigt saknas.

284

SOU 2018:83

Utbildning

6.6.2 Förkunskapskrav och målgrupper

Tolkutbildning vid högskolan ställer krav på grundläggande behörig- het samt ett godkänt antagningsprov där muntliga och skriftliga färdigheter i svenska och ett annat språk testas, som särskild behö- righet inför den första terminen. Yrkeshögskolans utbildning har ännu inte kommit igång. Antagningskraven är grundläggande behö- righet genom gymnasieexamen eller motsvarande samt behörighet i övrigt, t.ex. de språkkunskaper som kan krävas. Ytterligare nödvän- diga förkunskaper kan vid behov anges och prövas på lämpligt sätt. Folkbildningen ställer krav på treårig gymnasiekompetens eller mot- svarande. Kunskaper i språkfärdigheter och realia testas genom prov och intervjuer.

Målgrupper för de olika utbildningarna är inte klargjorda, det finns sannolikt visst överlapp i detta avseende mellan utbildningarna. MYH har i sin tidigare återrapportering diskuterat möjligheter att bredda målgruppen utöver yrkesverksamma tolkar till även andra yrkesgrupper som kan vara relevanta för en sådan utbildning. Inom samtliga utbildningsformer finns eller diskuteras möjligheter till del- tidsstudier i något (ofta senare) skede av utbildningen. Det innebär att utbildningarna kan följas av yrkesverksamma tolkar som önskar formell grund- eller vidareutbildning.

Högskolans utbildningar har i sitt akademiska sammanhang med hårt ställda antagningskrav normalt andra målgrupper än folkbild- ningens tolkutbildningar. Även dessa har dock högt ställda krav och endast en mindre del av de sökande antas. Målgrupper för arbets- marknadsutbildningen till tolk är i större utsträckning relativt nyan- lända till Sverige som behöver etablera sig på arbetsmarknaden. Det kan innebära att språkkunskaperna i svenska ännu är bristfälliga, liksom kunskaper om svenska samhällsförhållanden.

För samtliga utbildningar gäller att utlysning och antagning riktas mot vissa språkgrupper, där tillräcklig omfattning kan uppnås. Mindre frekventa språk ger inte alltid förutsättning för tillräckligt stora deltagargrupper, även om t.ex. den ekonomiska modell som MYH tillämpar syftar till att gynna även språkgrupper med få del- tagare. Ofta saknas lärare och språkbedömare på dessa språk. Det innebär att tolkutbildning främst kan tillhandahållas inom ett begrän- sat antal mer frekventa språk, oavsett vilken utbildningsanordnare det

285

Utbildning

SOU 2018:83

gäller. Problematiken omfattar även möjligheten att auktorisera sig som tolk, där Kammarkollegiet kan täcka ett 40-tal språk.

6.6.3 Teori och praktik

Högskolan har traditionellt höga krav på teoretiska moment, vilket övergripande regleras i högskolelagen. Det innebär även att litte- raturen ska knyta an till aktuell forskning och relevanta metoder. Inom tolkutbildningen innebär detta relativt omfattande kurslitte- ratur (500–600 sidor per kurs om 7,5 hp). Kurslitteratur på svenska och engelska används. Folkbildningen har fokus på litteratur inom sakområden och begränsad litteratur i frågor som rör tolkningens metodik (cirka 100 sidor).

Praktiska inslag finns i högskolan i form av särskild praktikkurs för tolkstudenter om 7,5 hp. Högskolans studenter och folkbild- ningens kursdeltagare arbetar i regel redan som tolkar vid sidan av sina studier. Högskolans aktuella kurs Tolkning i offentlig sektor, steg I, har stora likheter med folkbildningens sammanhållna grund- utbildning.

För utbildningar inom yrkeshögskolan är det viktigt med nära kontakt med arbetslivet. Lärande i arbetet (LIA) innebär att en del av utbildningen är förlagd till en arbetsplats. Utbildningsanordnaren ska utarbeta en kursplan för LIA som ska ange vilka mål den stude- rande förväntas uppnå och hur utbildningsanordnaren betygsätter kunskaper, färdigheter och kompetenser.122

Behovet av organiserad yrkespraktik som ett reguljärt inslag i olika typer av tolkutbildningar har påtalats av bland annat Kammar- kollegiet. Myndigheter bör enligt detta synsätt kunna samarbeta med utbildningsanordnare genom att kontinuerligt upplåta praktik- platser till tolkstudenter. Att räkna yrkesverksamhet som ”praktik” anses vara fel väg att gå. I stället behövs enligt Kammarkollegiet en plan för hur praktik bör bedrivas och en tydlig organisation med handledare från både utbildningar och myndigheter. Praktiken bör också ligga till grund för bedömning, där den ska utvärderas och ingå som krav för examen/utbildningsbevis.123

122www.myh.se/Verksamhetsomraden/Yrkeshogskolan/For-utbildningsanordnare/LIA- Larande-i-arbete, 2018-11-07.

123 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-22.

286

SOU 2018:83

Utbildning

Språkurvalet i högskolans tolkutbildning öppnar för antagning i ett mindre antal språk för respektive kurs med syfte att det ska vara de språk där tolkbristen och efterfrågan är som störst. Avgörande för folkbildningen är främst intresset från sökande och om det finns tillgängliga lärarkrafter. Folkbildningen har viss potential att genom samverkan kunna skapa tillräckligt stora studerandegrupper (3– 5 personer) även i mindre frekventa språk, genom att utbildning anordnas på distans från ett flertal olika orter i landet.

6.6.4 Lärarresurser och infrastruktur

Viktiga skillnader mellan huvudmän kan noteras då det gäller lärarkrafter och stödkompetens samt förutsättningar att långsiktigt knyta detta till tolkutbildningarna. Högskolans högt ställda formella krav (akademisk examen) och vissa mer långsiktiga anställningsfor- mer underlättar kontinuitet och kompetensuppbyggnad. Det ger också en bättre grund för kvalitetssäkring än inom övriga utbild- ningsformer. Folkbildningen arbetar främst med timanställda tolkar som lärare. Även högskolan arbetar med visstidsanställda lärare, men då främst för att förstärka yrkeskompetensen på tolkutbildningarna.

Stödresurser finns särskilt vid högskolan i form av administrativ, yrkes- och verksamhetsledande personal i nära anslutning till fakul- tet och institution. Folkbildningens resurser är i detta avseende tunnare och har mer generell karaktär riktad mot hela kursutbudet. Högskolan har vidare betydande resurser i form av bibliotek, språk- laboratorium och andra typer av anpassade lokaler. It-stöd samt särskilda lärar- och studentplattformar har utvecklats.

Högskolans mer institutionaliserade verksamhet har även inne- burit starka instrument och processer för studentinflytande. Enligt högskolelagen har studenter rätt att utöva inflytande över utbild- ningen och högskolor ska verka för att studenterna tar aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Studenterna kan bilda studentkårer, som ska vara demokratiskt uppbyggda och ha som huvudsakligt syfte att bevaka och medverka i utveckling av utbild- ningen och förutsättningarna för studier vid högskolan. Studenterna kan överklaga vissa högskolebeslut till Högskolans överklagande- nämnd, t.ex. beslut som rör krav på behörighet för antagning, till- godoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet samt avslag på

287

Utbildning

SOU 2018:83

begäran om examens- eller kursbevis. Överklagandenämnden kan un- danröja högskolans beslut och nämndens beslut får inte överklagas.124 Processer och bestämmelser finns även vid yrkeshögskolan och folkhögskolan. De studerande ges enligt lagen om yrkeshögskolan där rätt att utöva inflytande över utbildningen. De studerande upp- manas ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen och

tillförsäkras representation i ledningsgruppen.

Inom folkhögskolan ska det finnas en ordning för hantering av studeranderättsliga frågor och för att ta till vara de studerandes intres- sen.125 Folkbildningsrådets riktlinjer anger vidare att dokumenterade system för att tillvarata studerandeintressen utgör villkor för stats- bidrag. Det är den enskilda folkhögskolans styrelse som fastställer den studeranderättsliga ordning som gäller. Regelverket kan därför skilja sig åt mellan olika folkhögskolor. Ett särskilt studerande- rättsligt råd kan ge rekommendationer till folkhögskolan som följd av inkomna anmälningar.126

Tolkutbildningars kvalitet sammanhänger i betydande utsträck- ning med de lärarresurser som knyts till utbildningen och validering. Kraven på lärare varierar mellan olika utbildningsanordnare. Nedan ges en kortfattad översikt avseende utbildningskrav för under- visande personal inom utbildningsformer där det bedrivs eller plane- ras tolkutbildning, dvs. högskola, yrkeshögskola och folkbildning.

Högskola

Enligt högskolelagen ska det finnas professorer och lektorer an- ställda som lärare vid högskolan. Till lärares uppgifter hör bland annat att följa utvecklingen inom det egna ämnesområdet och den samhällsutveckling i övrigt som har betydelse för lärarens arbete.127 Enligt högskoleförordningen gäller som huvudregel att en person är behörig att anställas som professor om hon eller han har visat såväl

124 1 kap. 4 a § och 4 kap. 8–11 §§ högskolelagen (1992:1434), samt 12 kap. 2 § och 5 § hög- skoleförordningen (1993:100).

125 9 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.

126 Folkbildningsrådet (2018), Statsbidrag till folkhögskolor 2018 – Villkor och fördelningskrite- rier, dnr 387, 2017, 091, samt Folkbildningsrådet (2015), Instruktion för Folkhögskolornas stude- randerättsliga råd.

127 3 kap. 1–2 §§ högskolelagen (1992:1434).

288

SOU 2018:83

Utbildning

vetenskaplig som pedagogisk skicklighet. För behörighet att anstäl- las som lektor gäller som huvudregel att personen ska ha visat peda- gogisk skicklighet och avlagt doktorsexamen. Det finns även lärare som är adjunkter, utan krav på doktorsexamen.

Högskolor och universitet utformar egna utbildningar för lärar- grupperna, vid Stockholms universitet finns t.ex. ett särskilt centrum för universitetslärarutbildning.128 Vid Stockholms universitet ställs krav på såväl vetenskaplig som pedagogisk skicklighet även för lekto- rer, samt genomgången kurs i universitetspedagogik om 30 hp. Lärare vid TÖI:s tolkutbildningar ska ha egen erfarenhet av tolkyrket.129

Vid Stockholms universitet ges vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, kursen Pedagogik och didaktik för tolklärare, som omfattar 30 hp. För behörighet till kursen krävs 30 hp i ett och samma ämne och en termins dokumenterad erfarenhet av undervisning på tolkkurser på universitet eller tolkutbildning som står under tillsyn av Myndigheten för yrkeshögskolan.130 Kursen vänder sig bland annat till personer som är intresserade av att undervisa vid folkbildningens tolkkurser.

Yrkeshögskola

Enligt lagen om yrkeshögskolan ska personer som anlitas för under- visning eller handledning ha kompetens för den utbildning de ska bedriva genom utbildning eller erfarenhet. Utbildningsanordnaren ska se till att kompetensutveckling anordnas för dessa personer.131

Yrkesutbildningens kvalitet är direkt beroende av den under- visande personalens pedagogiska och yrkesmässiga kompetens. Bety- delsen av den pedagogiska kompetensen kan dock variera mellan olika yrkesutbildningar.132

MYH har, då det gäller lärarresurser inom tolkutbildningen, diskuterat utformningen av ett system för kvalitetssäkring som kompletterar dagens förhållanden. Bristen på språkhandledare och

128www.su.se/ceul/utbildning/kurser, 2018-10-23.

129 Information från TÖI till utredningen, 2018-10-24.

130www.tolk.su.se/utbildning/våra-utbildningar/grundnivå/tolkning/tolkning-i-offentlig- sektor/pedagogik-och-didaktik-för-tolklärare-30-hp-ht-18-vt-19-1.353683, 2018-10-23.

131 13 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan.

132 Malmö högskola (2016). Utbildarkompetens inom yrkeshögskolan – en forskningsöversikt och en pilotstudie, s. 30. Enl. uppdrag från Myndigheten för yrkeshögskolan.

289

Utbildning

SOU 2018:83

språkbedömare skulle enligt MYH lättare kunna hanteras om ett organ på nationell nivå kunde utforma mer generella kompetenskrav för tolkutbildningarna. Den reella kompetensen för lärarkrafter kunde bedömas i ett certifieringsliknande förfarande. Kvalifikations- nivån bör ligga på SeQF-nivå 5–7, beroende på i vilket sammanhang arbetet ska utföras.133

Folkbildning

Folkbildningsrådets villkor för statsbidrag anger att folkhögskolan är en fri och frivillig utbildningsform där självständiga beslut fattas om anställning av de lärare det finns behov av. Motsvarande villkor för statsbidrag till studieförbund anger att respektive förbund ska ha ett system för cirkelledarutbildning. Cirkelledare ska godkännas av lokal studieförbundsavdelning och ha den kompetens som krävs för att fullfölja uppdraget.134

Den som avser att undervisa på folkhögskola kan läsa in folkhög- skollärarexamen om 60 hp vid Linköpings universitet. För det krävs en lärarexamen, vars innehåll och relevans bedöms i varje enskilt fall, arbetslivserfarenhet som folkhögskollärare på minst halvtid under minst två läsår, genomgången kurs Folkhögskolan som särskild utbildningsform och didaktisk verkstad (15 hp) och att personen blivit antagen till utbildningen.135

6.6.5 Kvalitetssäkring

Högskolan arbetar med kursplaner, kurslitteratur, lärare och forsk- ningsledare, betygskriterier, formellt utsedda examinatorer och internationellt anpassade examina. Utvärdering och kvalitetssäkring sker med stöd av sedan länge utvecklade kvalitetssystem vid lärosätet och med stöd av en tillsynsmyndighet, Universitetskanslersämbetet. Yrkeshögskolan och i mindre utsträckning folkbildningen arbetar med stöd av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH. Vägledande

133 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

134 Folkbildningsrådet (2018), Statsbidrag till folkhögskolor 2018 – villkor och fördelnings- kriterier, dnr. 387, 2017, 091, s. 8, och Statsbidrag till studieförbund 2018 – villkor och för- delningskriterier, dnr. 365, 2017, s. 9 ff.

135liu.se/utbildning/program/l1fh1, 2018-10-23.

290

SOU 2018:83

Utbildning

studieplaner, statistik och viss utvärdering har utformats med stöd av MYH. Inom yrkeshögskolans område finns flera verktyg och komponenter som syftar till att kvalitetssäkra utbildningarna, bland annat kring ansökningsförfarande, tillsyn, kvalitetsgranskning, upp- följning och utvärdering. Det har också utvecklats betygskriterier och former för examination, men kontinuiteten hos enskilda utbild- ningsanordnare är lägre än högskolans, liksom förutsättningar att säkra lärarkapacitet och likvärdighet i utbildningen. Folkbildningen arbetar också med viss osäkerhet då det gäller förutsättningar för kontinuiteten med tilldelningsbeslut för högst två år åt gången. Det innebär svårigheter att säkerställa kompetens hos undervisande per- sonal, med skiftande förutsättningar på olika orter som följd. Man har dock inom tolkutbildningen utvecklat gemensamma former för kvalitetssäkring, med omfattande muntliga och skriftliga prov, vilket upprätthåller kvalitet men också innebär att andelen godkända deltagare hålls nere.

6.6.6 Studiefinansiering

Studiefinansiering genom Centrala studiestödsnämnden, CSN, kan ske vid utbildningar inom högskola och yrkeshögskola om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det kan i vissa fall ske också inom folkbildningen, om utbildningen bedrivs på halvfart genom folk- högskola. CSN-finansiering är inte möjlig inom studieförbundens utbildning. Vissa ersättningar för resor och logi kan utgå för kurs- deltagare i tolkutbildningar inom folkbildningen om CSN-finan- siering saknas. Deltagande i arbetsmarknadsutbildning öppnar för bidragsfinansiering av kursdeltagare.

6.7 Nationella mål för kvalifikationer – Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF)

I utredningens direktiv ställs frågor som rör nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet. Utredningen ska vid behov föreslå sådana.136 Frågeställningen är väl motiverad och

136 Dir. 2017:104, s. 10.

291

Utbildning

SOU 2018:83

förutsätter att inte bara tillgångssidan, utan även behovssidan tyd- liggörs.

Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF) utgör ett system för att beskriva och fastställa nivån på kvalifikationer. Det ökar transparens och jämförbarhet mellan kvalifikationer och stödjer validering av läranderesultat. SeQF anger nivåer, där en högre nivå innebär en högre grad av specialisering, självständighet och förmåga att ta ansvar för det aktuella kompetensområdets vidare utveckling. Delkvalifikationer ska kunna bedömas var för sig, vilket ökar möj- ligheten för individer att på ett flexibelt sätt arbeta mot en hel kva- lifikation. Detta bidrar också till effektiv och flexibel validering.137

SeQF bygger på en gemensam europeisk referensram för kvali- fikationer – European Qualification Framework (EQF). Syftet är att underlätta jämförelser nationellt och internationellt av vilka nivåer sådana kvalifikationer motsvarar i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser för att därigenom främja livslångt lärande och för- bättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbets- tagare och studerande inom EU. SeQF är ett verktyg som arbetslivet kan använda för specificera de kvalifikationskrav man har för olika yrkesroller och kan vara ett stöd för att visa vilken kompetens en tolk har, vid sidan av auktorisationsförfarandet.138

Referensramen består av åtta nivåer. Tolkar utbildas och valideras inom olika utbildningsformer, vilket indikerar att tolkarnas kun- skaper, färdigheter och kompetenser befinner sig på olika SeQF- nivåer. En examen på gymnasial nivå svarar mot SeQF-nivå 4 och en yrkeshögskoleexamen mot SeQF-nivå 5. En kvalificerad yrkeshög- skoleexamen och en kandidatexamen från högskolan svarar mot SeQF-nivå 6. Kvalifikationer som erhålls från folkhögskolornas särskilda kurser, som den sammanhållna grundutbildningen till kon- takttolk, är inte författningsreglerade med avseende på inplacering i SeQF.139 Myndigheten för yrkeshögskolan har dock bedömt att den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk motsvarar SeQF- nivå 4.140

137 Ibid.

138 Förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

139 Ansökan om sådan inplacering kan ske hos MYH, vars beslut om kvalifikationsnivå gäller i tio år. MYH har ännu inte fått någon sådan ansökan för bedömning av folkbildningens grundutbildning till kontakttolk.

140 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport 2015/4726

292

SOU 2018:83

Utbildning

Utredningen har i diskussioner med berörda experter noterat svårigheter då det gäller att bedöma tolkars kvalifikationsnivå efter genomgången utbildning enbart med stöd av SeQF. En jämförelse har gjorts mellan olika tolkutbildningar med stöd av en särskild arbetsgrupp inom utredningen. Arbetsgruppens genomgång visar att kursen Tolk i offentlig sektor I, TOFS I, vid Stockholms universitet har stora likheter med folkbildningens sammanhållna grundutbild- ning till kontakttolk. Utbildningarna ligger nära varandra vad gäller förkunskapskrav, utbildningslängd och innehåll, även om det kan finnas skillnader, t.ex. beträffande kurslitteratur och vissa moment. De två yrkeshögskoleutbildningar som startar inom försöksverk- samheten 2019 kommer att skilja sig åt, bland annat beträffande utbildningslängd och kursplaner. De uppvisar ändå likheter med de befintliga utbildningarna inom folkbildning och högskola.

141

Källa: Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål. Arbetsgrupp inom Tolkutredningen.

141 Uppgifterna grundar sig huvudsakligen på befintliga kurs- och utbildningsplaner. Om exami- nation i ett moment inte varit tydligt inskrivet i planen, har det markerats med frågetecken.

293

Utbildning

SOU 2018:83

Från högskolan anförs att det är tveksamt om klassificeringen av tolk- utbildningar i SeQF-systemet är adekvat. Beskrivningen av kvali- fikationerna är på relativt abstrakt nivå och innebär inte ökad tydlighet för tolkanvändare. Högskolans utbildning är tre terminer lång om kandidatkursen räknas in, men är i sig själv inte en kandidatexamen. Den kan därför knappast klassificeras som en utbildning som ger kunskaper, färdigheter och kompetenser på SeQF-nivå 6. Det innebär att högskoleutbildning och planerad yrkeshögskoleutbildning skulle kunna klassificeras som utbildning på SeQF-nivå 5.142

MYH arbetar med implementering av den nationella referens- ramen för nivåplacering av kvalifikationer som resultat av lärande enligt SeQF. Referensramen kan bland annat underlätta validering av enskilda personers kompetens gentemot kontakttolkutbild- ningar. Myndigheten ska främja användningen och utvecklingen av validering och stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.143 Det är ännu oklart hur valideringsarbetet mer konkret kan ta sig uttryck då det gäller försöksverksamheten med yrkeshögskolans kontakttolk- utbildning. Kammarkollegiet tar kontinuerligt emot ansökningar om registrering som utbildad tolk från sökande som fått sin reella kompetens validerad mot grundutbildningens lärandemål av folk- bildningens anordnare, under tillsyn av MYH.

Inom folkbildningen redovisas på motsvarande sätt tveksamhet till om det går att ange SeQF-nivå för dess sammanhållna grund- utbildning. Dessa utbildningar är inte formellt inplacrade i referens- ramen och innehåller stora mått av praktisk färdighetsträning. Därtill ingår betydande teoretiska inslag som sträcker sig över flera olika ämneskategorier och med stora krav på språkkunskaper, såväl vad gäller allmän vardagskonversation som specialiserat fackspråk. När utbildningarna fungerar som bäst förenar de kvalificerad yrkes- träning med inslag av akademisk skolning.144 Utredningens arbets- grupp fann att TOFS I och folkbildningens tolkutbildning liknar varandra. Den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk skulle därför också kunna anses svara mot SeQF-nivå 5.

Arbetsgruppens genomgång visade att innehållet i högskolans fortsättningskurs TOFS II skiljer sig från övriga mer grundläggande

142 Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål. Arbetsgrupp inom Tolkutredningen.

143 Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, s. 155, samt 6 § förordningen (2011:162) med instruk- tion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

144 Katrinebergs folkhögskola, underlag till utredningen, 2018-06-18.

294

SOU 2018:83

Utbildning

tolkutbildningar och motsvarar kunskaper, färdigheter och kom- petenser.

Likheten mellan olika utbildningar öppnar för möjligheter att pröva meritöverföring mellan olika utbildningsformer för att på så sätt möjliggöra progression i lärandet. Så har hittills inte skett men skulle i en framtid t.ex. kunna prövas för studenter som önskar åberopa yrkeshögskolans meritvärde som grund för högskolans vidareutbildning TOFS II.

6.7.1 Utbildningssystemets målformuleringar

Målformuleringar för tolkutbildningar inom olika utbildnings- former är som framgått ovan svåra att relatera inbördes. Högskolan anger i kursplaner på övergripande nivå vilka färdigheter utbild- ningar ska leda till, t.ex. grundkursen Tolkning i offentlig sektor. Det gäller bland annat grundläggande kunskaper om tolkning som berör sociala, kognitiva och praktiska delar. Vidare ingår tekniker, terminologi och tolketik. Beskrivningen konkretiseras ytterligare i utbildningen, där de förväntade resultaten i övningskurserna ankny- ter till de kunskaper en tolk i offentlig sektor förväntas besitta.145

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, ger en mer detaljerad och definierad målbild för de kvalifikationer som avses uppnås i kommande försöksverksamhet inom yrkeshögskolan 2019. Kun- skaper, färdigheter och kompetenser anges övergripande, för att sedan brytas ned i olika delkvalifikationer för tolkning, teori, språk, samhälle, interkulturell och generell kompetens. Inom folkbild- ningen ges allmänna målformuleringar, även de framtagna i sam- verkan med MYH. Den sammanhållna utbildningen ska ge förut- sättningar för att självständigt kunna arbeta som kontakttolk på ett effektivt och rättssäkert sätt mellan den som inte behärskar svenska språket och företrädare för myndigheter, organisationer m.fl.

6.7.2 Beställarsidans målformuleringar

Beställarsidans målangivelser för tolktjänster är kortfattade då det gäller kvalifikationer och kunskapsnivåer, oftast sker bara hänvisning till de traditionella kategorier av tolkar som används (auktoriserade,

145 TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-24.

295

Utbildning

SOU 2018:83

auktoriserade med specialinriktning som rätts- eller sjukvårdstolkar, utbildade, övriga). Kraven anknyter inte så väl till de reella arbetsupp- gifter och sammanhang som gäller för offentlig sektor.

Offentliga beställare formulerar sina utgångspunkter i förfråg- ningsunderlag inför tilldelning av ramavtal som innehållsligt styr avropet av tolktjänster via tolkförmedlingar. Förfrågningsunder- lagen bygger bland annat på att leverantörers yrkesmässiga kapacitet kan styrkas genom referenser till tidigare uppdrag.146 I övrigt ligger tyngdpunkten till stor del i krav på administrativa och andra för- hållanden, t.ex. fakturerings-, kvalitets- och avvikelsehanterings- system.147 Vid avrop sker kravställning främst genom att beställaren anger vilken kategori tolk som önskas i första hand. Förmedlingen ska vid avrop prioritera tolkar som hör till adekvat kategori och har lämplig utbildning, men formerna för detta val varierar och sköts normalt utan beställarens insyn. Avtalens konstruktion fokuserar på priser för förmedling och tolkarvoden samt administrativa villkor. Det styr upphandlade tolkförmedlingar men lämnar också betydan- de utrymme för dem att utan större insyn påverka innehållet i de tolktjänster som levereras. Avvikelsehanteringen är också eftersatt och inte alltid så systematisk som avtalen förutsätter.

Avgörande är både de krav som ställs och i vilken utsträckning behoven verkligen realiseras vid avrop. Kammarkollegiet fann vid sin uppföljning att nöjdheten i tidigare ramavtal inte var tillräckligt bra. Ramavtalet har i betydande grad använts inom rättskedjan. Hela 21 procent uppgav sig vara missnöjda eller mycket missnöjda med avtalet. Missnöjet grundade sig bland annat på kvalitetsbrister i tolk- ningen, dålig dialog med förmedlingen, långa bekräftelsetider, sena avbokningar från förmedlingen och långa restider för tolkar. Detta resulterade sammantaget i höga ”spillkostnader” för myndigheten.148

146 Normalt förekommande. Se t.ex. Solna stad (2013), Region Gävleborg (2017), Migrations- verket (2018).

147 Se t.ex. Stockholms Läns Landsting (2015), Uppdragsbeskrivning för tjänsten språktolk- service, eller Kammarkollegiets upphandlingsdokument 2017-12-19.

148 Kammarkollegiet (2016). Förstudierapport inom Tolkförmedlingstjänster, 2016-12-13.

296

SOU 2018:83

Utbildning

6.8 Utredningens bedömningar och förslag

Utredningens förslag: Cirka 1 500 nya utbildningsplatser tillförs fram till 2024, vilket sammanfattningsvis innebär att

• högskolans tolkutbildning förlängs, fördjupas och förläggs till ytterligare lärosäten,

• Universitetskanslersämbetet uppdras fastställa en särskild yrkesexamen med inriktning mot tolkning i talade språk att införas i högskoleförordningen, för vilken en student ska visa sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk,

• resurser avsätts för utökad tolkutbildning och validering inom högskola och folkbildning,

• ökad betydelse läggs vid fortbildning, lärarutbildning och mer generell tolkutbildning för mindre frekventa språk,

• yrkeshögskolans beslutade försöksverksamhet följs och utvär- deras, samt att

• arbetsmarknadsutbildningen till tolk bör avvecklas från 2019.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens direktiv och de erfarenheter utredningen samlat under arbetet, visar att strategiskt inriktade åtgärder behövs då det gäller utbildningen till tolk i talade språk. Volymen utbildade och aukto- riserade tolkar i vissa språk är för låg och behöver sammantaget kraftigt utökas. En förutsättning för att dessa tolkar ska komma i arbete är också att myndigheterna samordnat och i enlighet med kra- ven på rättssäkerhet styr mot att i första hand nyttja utbildade och auktoriserade tolkar.

De skilda och sinsemellan okoordinerade utbildningsvägarna till tolk behöver ses över med avseende på sitt innehåll och hur de lång- siktigt kan attrahera sökande och möta efterfrågan på kvalificerade tolkresurser för offentlig sektor. Utredningen förordar en framtida tyngdpunktsförskjutning mot tolkutbildning vid högskolan. Folk- bildningens kapacitet behöver dock tillvaratas, främst av volymskäl,

297

Utbildning

SOU 2018:83

men även med tanke på sin tillgänglighet vid ett flertal olika studie- orter i landet. Detta gäller även yrkeshögskolans beslutade försöks- verksamhet, vars genomförande och resultat bör utvärderas.

Utbildningarna behöver tydligare relateras till auktorisationspro- cessen. Utredningens arbetsgrupp kring förekommande utbildnings- krav och studieplaner visar att uppläggning och utbildningsmål är snarlika eller i vart fall påtagligt överlappande mellan utbildnings- anordnare. Samtidigt kan konstateras att förutsättningarna att nå målen och ytterst kunna leda mot auktorisation är vitt skilda. Det skapar otydlighet kring utbildningarnas betydelse för såväl stude- rande som beställare av tolktjänster.

Dagens utbildningar till tolk i talade språk behöver utvecklas, lik- som möjligheterna att valideras mot dessa utbildningar. Utbildning- arna saknar i betydande grad tydligt inbyggd koppling till det prak- tiska arbetet, som myndighetskrav och teknikutveckling, liksom till Kammarkollegiets auktorisationsprocess. Den teknikförändring som sker, där tolkning på distans efterfrågas i allt större utsträckning, behöver mötas i utbildningen. Framtida tolkutbildning bör under kommande femårsperiod bygga vidare på nuvarande strukturer vid högskola och folkbildning. Dessa utbildningsformer har visat sig vara av värde för dem som ska arbeta som tolk och bör kunna ut- vecklas ytterligare för att tydligare möta offentlig sektors behov. Inom högskolan föreslår utredningen att Universitetskanslers- ämbetet, UKÄ, uppdras fastställa en särskild yrkesexamen med inriktning mot tolkning i talade språk att införas i högskoleför- ordningen. För denna yrkesexamen ska studenten visa sådan kun- skap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk. Med en fastare utbildningsstruktur vid hög- skolan ökar förutsättningarna för långsiktighet. Inrättandet av en definierad yrkesexamen som ansluter till de kunskaps- och färdig- hetskrav som en författningsreglerad auktorisation som tolk inne- bär, svarar också väl mot de överväganden som tidigare gjorts kring motiven för yrkesexamina.149 Möjligheterna till validering bör vidare uppmärksammas även inom denna utbildningsform.

En avgörande fråga är förutsättningarna för att skapa tillräckligt sökandetryck för en utbyggd och förlängd högskoleutbildning till tolk. Utredningen ser detta främst som en följd av de styrsignaler som staten och övriga delen av offentlig sektor kan lämna då det

149 Prop. 2005/06:162, s. 108.

298

SOU 2018:83

Utbildning

gäller framtida kvalitetskrav och efterfrågan på tolkar, liksom de ersättnings- och arbetsförhållanden i övrigt som kan komma att gälla. En professionalisering av tolkyrket förutsätter inte enbart till- gång på kvalificerade utbildningsmöjligheter, det krävs också en arbetsmarknad som svarar mot detta. För sysselsättningen inom tolkyrket utgör offentlig sektor och dess efterfrågan den helt av- görande faktorn. Utredningens fokusgrupper med tolkar ger starka indikationer på hur nära förhållanden kring efterfrågekrav, arbets- förutsättningar och intresse för utbildning hänger samman.

Yrkeshögskolans försöksverksamhet 2019–2022 är redan beslu- tad med nära förestående kursstarter. Den utgör ett behövligt till- skott under den period då antalet utbildade tolkar behöver förstärkas påtagligt. YH-utbildningen bör följas och utvärderas för bedömning av utbildningsformens mer långsiktiga roll.

Arbetsmarknadsutbildningen till kontakttolk bör avvecklas. Ut- bildningen ligger utanför det reguljära utbildningssystemet, uppvisar kvalitetsbrister, betydande sammantagna kostnader och oklara resul- tat. Anvisningen av kursdeltagare har inte kunnat ske på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt utifrån de krav som tolkyrket ställer.

6.8.1 Färre utbildningsvägar men ökad volym

Utredningen föreslår att tolkutbildning med offentlig finansiering i huvudsak ska bygga på nuvarande utbildningsmodeller, men kon- centreras till färre utbildningsvägar. Det gäller sådana utbildnings- vägar och utbildningsanordnare som kan tillvarata tidigare erfaren- heter och samtidigt tillgodose nya krav på praktiska moment i utbildningen, ny teknik samt tillräcklig utbildningstid. Det är nöd- vändigt att framtida tolkutbildningar blir tillräckligt omfattande för att t.ex. omfatta diskussioner och reflektion kring tolkens yrkesroll och praktiska arbete. Viktigt för valet av anordnare och utbildnings- miljöer är även omsorg om urvalsprocesser och kunskapskontroll. Erfarenheter visar att bristande förutsättningar leder till studie- avbrott och oförmåga att fullfölja utbildningen med godkända resultat.

Framtidens tolkutbildning bör bedrivas så att utbildningsanord- nare kan garantera de institutionella och verksamhetsmässiga förut- sättningar som krävs för att säkra utveckling av rutiner, arbetssätt,

299

Utbildning

SOU 2018:83

kvalitet och kontinuitet i antagning, utbildning och examination. Det gäller t.ex. förutsättningarna att kunna knyta kvalificerade lärar- krafter och språkbedömare till utbildningen och att kunna förbereda för och anknyta till auktorisationsprocessen. Kopplingen till de krav som ställs för registrering som auktoriserad respektive utbildad tolk innebär att krav även behöver ställas på utbildningar om kvalitets- säkrade och likvärdiga former för prov och examination.

Högskola

Utredningen konstaterar att dagens utbildning till tolk inom hög- skolan (f.n. endast vid Stockholms universitet) håller hög kvalitet, kontinuitet och har stabila former för antagning, undervisning och examination. Obligatoriska och integrerade praktikmoment saknas ännu i utbildningen, men finns som valbar tilläggskurs. Kontakt har tagits med andra lärosäten från Stockholms universitets sida. Utred- ningen föreslår efter diskussioner med Stockholms universitet att möj- ligheter till en fördjupad grundutbildning skapas i Stockholm och vid ytterligare lärosäte. Utbildningen bör utgå från dagens grundutbild- ning, som förlängs med ytterligare två terminer. Högskolan ses därvid som tyngdpunkten i en framtida kvalitativ tolkutbildning med inriktning mot auktorisation. Ytterligare cirka 1 250 nya utbild- ningsplatser skapas sammantaget under en femårsperiod på grund och påbyggnadsnivån.

Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet har beräknat att man i ett inledande steg årligen kan hantera 220 studieplatser på kurserna på grundnivå fördelat på två lärosäten, vilket på sikt vid behov kan byggas ut. Beräkningarna är inlednings- vis baserade på sex språk. Dessa språk kan variera från omgång till omgång, där det också går att utveckla kurser med generisk inrikt- ning, utan specifikt språk. Förslaget är tentativt, men kan ses som en möjlig inriktning för kvalificerad tolkutbildning inom högskolan mot kunskapskraven för auktorisation. Utbildningen föreslås ligga till grund för en examensbeskrivning för yrkesexamen vid högskolan med inriktning mot tolkning. Utredningen föreslår att Universitets- kanslersämbetet, UKÄ, ges i uppdrag att utveckla en sådan examens- beskrivning att införas i högskoleförordningens bilaga 2.

300

SOU 2018:83

Utbildning

Antalet studieplatser enligt den nya ordningen ska ses som förslag i ett första steg. Förslaget bygger på följande studiegång:

• Tolkning i offentlig sektor I, 30 hp

• Tolkning i offentlig sektor II, 30 hp

• Tolkning i offentlig sektor III, 30 hp

• Tolkning i offentlig sektor IV, 30 hp.

Tolkning i offentlig sektor I bedrivs enligt nuvarande uppläggning (dvs. på helfart) och delvis på distans. Kursen föreslås få 110 studie- platser/år och lärosäte (totalt 220 platser fullt utbyggd). Intagning sker till både vår- och hösttermin, vid två lärosäten.

Tolkning i offentlig sektor II fortsätter också enligt nuvarande uppläggning, men föreslås gå på helfart. Kursen får 110 studieplat- ser/år och lärosäte (totalt 220). Intagning sker till både vår- och hösttermin, vid två lärosäten.

Tolkning i offentlig sektor III och IV är beteckningen på två föreslagna nya kurser med ingående praktikdelar. Förutom praktik kommer utbildningen att omfatta realia samt fördjupade kunskaper i olika tolktekniker, som anteckningsteknik för längre monologtolk- ning (upp till 3 minuter) och simultan viskningstolkning. Kurserna bedöms kunna få 70 studieplatser per år och lärosäte (totalt 140), eftersom man kan anta att inte alla som påbörjar utbildningen på Tolkning i offentlig sektor I och II (TOFS I och II) väljer att gå vidare. Intagning sker både vår- och hösttermin, vid två lärosäten.

Studenter som går steg I–IV förutsätts ha uppnått tillräckligt avancerade kunskaper och färdigheter för att möta kunskapskraven för auktorisation. Studenter som väljer att inte gå hela vägen, kan efter steg II jämställas med deltagare från folkbildningens grund- utbildning (även om utbildningarna i grunden är olika) och har möjlighet att anmäla sig till särskilt auktorisationsprov. Den samlade utbildningen bör kunna ligga till grund för en sammanhållen yrkes- examen för tolkning i talade språk. Utredningens föreslår att UKÄ uppdras fastställa en särskild sådan yrkesexamen med inriktning mot tolkning i talade språk att införas i högskoleförordningen, bilaga 2. För denna yrkesexamen ska studenten visa sådan kunskap och för- måga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som aukto- riserad tolk.

301

Utbildning

SOU 2018:83

Tolkutredningen ser det också som avgörande att vissa påbygg- nadsutbildningar kan anordnas inom högskolans ram. Fortbildning ges i viss utsträckning inom folkbildningen men inte fullt ut och av den karaktär som nu efterfrågas. Diskussioner har förts med TÖI, som i första hand för fram ett antal valmöjligheter efter genom- gången grundutbildning i Tolkning inom offentlig sektor I och II. Studenterna kan då välja att gå ytterligare två kurser för att bredda sig mot översättning samt genomföra ett examensarbete med inrikt- ning mot kandidatexamen. En sådan kandidatkurs om 30 hp finns redan vid universitetet och en kurs i Översättning i offentlig sektor 30 hp planeras, men för närvarande med betydligt färre studenter än vad som kan krävas i en framtid.

Översättning i offentlig sektor är en ny kurs inriktad mot kom- petens för översättning av viktig samhälls- och myndighetsinfor- mation med inriktning på översättning inom de områden där tolkar i offentlig sektor oftast är verksamma. Utredningen erfar att TÖI bedömer det som en god komplettering till tolkutbildningen, för att bredda den enskilda tolkens verksamhetsområde, öka anställnings- barheten och för att tolkar ofta också tar översättningsuppdrag i de aktuella språken. Fördjupning i tillämpade språkkunskaper kan även gagna tolkningen. En utbyggd kapacitet innebär att kursen kan om- fatta 70 studieplatser per år och lärosäte (totalt 140) med antagning både vår och höst.

Universitetets befintliga kandidatkurs i tolkning går f.n. på halv- fart med 40 studieplatser per år. Planeringsmässigt ligger denna kurs endast i Stockholm, eftersom det för närvarande endast är där det finns examensrätt i översättningsvetenskap. I ett längre perspektiv kan fler lärosäten komma att omfattas.

Bland övriga fortbildningsmöjligheter bör nämnas tolklärar- utbildning i form av den befintliga kursen i Pedagogik och didaktik för tolklärare, 30 hp. Den beräknas kvarstå i sin nuvarande form på halvfart och delvis på distans med 20 studieplatser. I ett längre per- spektiv bör även denna typ av kurs kunna ges vid andra lärosäten.

De särskilda behoven vid landets domstolar, som kostnads- mässigt står för närmare hälften av statens tolkkostnader, motiverar en ny fristående kurs inriktad mot simultantolkning i domstol. En sådan kurs i simultantolkning med inriktning på rättstolkning kan omfatta 30 hp. Kursen bedöms gå på helfart med 48 studenter

302

SOU 2018:83

Utbildning

(4 språk och 12 studenter/språk, där språken kan variera mellan ter- minerna). Kursen bör inledningsvis förläggas till Stockholms univer- sitet, där kunskap och teknisk utrustning finns. Studenterna bedöms efter kursen behärska simultantolkning med teknisk utrustning inom rättsområdet och simultan viskningstolkning som lämpar sig i domstol. Kursen riktas mot domstolarnas behov, vilket bör beaktas även vad gäller lämplig finansiering.

Folkbildning

För folkbildningens del konstaterar utredningen att också denna utbildning har stabila former för antagning, undervisning och exami- nation. Utredningen bedömer att grundutbildningen behöver för- längas för att rymma erforderliga praktikmoment och mer distans- tekniker. Kontinuiteten har varit god, trots brist på långsiktighet i de bidragsbeslut som fattas, processer för inbördes samordning mellan kursgivare har också utvecklats. Folkbildningen bör därför också under kommande femårsperiod ses som en viktig resurs för att tillskapa erforderligt antal utbildade tolkar i talade språk. Folkbild- ningen ger genom sin geografiska spridning också möjlighet att nå vik- tiga deltagargrupper. Möjligheterna till validering mot grundutbild- ningens olika delar skapar vidare förutsättningar för att öka volymen tolkar med viss fastställd kompetensnivå under kommande år.

Folkbildningsrådet har i en aktuell kartläggning visat att studie- förbund i högre utsträckning än folkhögskolor är beroende av de statsbidrag som Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, tillhanda- håller för grundläggande tolkutbildning. Folkhögskolor kan genom Folkbildningsrådet förstärka sin finansiering med ytterligare stats- bidrag. Studieförbunden upplever sig därför ha vissa svårigheter då det gäller ersättningsnivåer och att kunna behålla lärare och språk- handledare i verksamheten. Studieförbundens deltagare är inte studie- medelsberättigade via Centrala studiestödsnämnden, CSN, vilket innebär att de förutsätts yrkesarbeta under kurstiden. Bransch- och intresseorganisationen Studieförbunden pekar på att detta får kon- sekvenser i termer av sämre studieresultat, bristande närvaro och studieavbrott.150

150 Folkbildningsrådet (2018), Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen – en kartläggning och Studieförbunden (2018) och Studieförbunden, Skrivelse till Myndigheten för yrkeshögskolan, Ekonomiska villkor för studieförbundens kontakttolkutbildningar, 2018-10-16, dnr 40, 2018, 6/ds.

303

Utbildning

SOU 2018:83

Utredningen föreslår att en utbyggd grundutbildning utvecklas under kommande femårsperiod med dagens modell inom folk- bildningen som grund, så att ytterligare 250 deltagare kan godkännas på utbildningen. Det motsvarar att ett större antal utbildningsplatser tillskapas inom denna utbildningsform under perioden. Utredningen har inte planeringsmässigt haft möjlighet att utröna förutsättningarna mer i detalj för det dussintal anordnare som kan komma att beröras, eller hur utbildningarna kan effektiviseras i termer av antagande och genomströmning. Tyngdpunkten bör enligt utredningens bedömning i första hand läggas på studieförbunden. Där hanteras i dag den större volymen grundläggande tolkutbildning, dessutom med god kostnads- effektivitet. Studieförbunden redovisade 2017 cirka 200 nya utbild- ningsbevis, vartill kom ett betydande antal utbildningsbevis som följd av validering. Utredningen ser förutsättningar att lägga resurser mot- svarande ytterligare cirka 35 utbildningsbevis per år vid studieför- bunden.

För folkhögskolans del, med närmare ett hundratal godkända utbildningsbevis för tolkar under 2017, bör också viss utbyggnad kunna ske. Tolkutredningen föreslår en förstärkning av resurserna motsvarande ytterligare 15 årliga utbildningsbevis.

Möjligheten till validering mot folkbildningens grundutbildning fyller en viktig funktion för att tydliggöra de kompetenser som många yrkesverksamma tolkar förvärvat genom äldre utbildningar och många års praktisk verksamhet. Det ökande intresset för att kunna upptas i Kammarkollegiets register över tolkar med godkänd utbildning beräknas också kvarstå. Drivkrafterna för validering för- väntas öka med utredningens förslag om kompetenskrav på framtida tolkar inom staten. Utredningen föreslår därför att MYH initialt tillförs resurser för ökat metodarbete kring formerna för effektiv validering, främst inom folkbildningen. En årlig resurs föreslås också för att stötta det praktiska valideringsarbete som sker inom folk- bildningens ram. Formerna för användning av denna bidragsresurs bör utvecklas i samråd med företrädare för folkbildningens tolk- utbildare. Resursen innebär en avlastning från ordinarie bidrags- medel till tolkutbildning inom folkbildningen, vilket ger möjligheter till successiv utveckling och förstärkning av denna.

304

SOU 2018:83

Utbildning

Delat ansvar – viss risk för otydlighet

Det kan diskuteras om det är optimalt med den tudelning i ansvar för tolkutbildningar inom folkbildningen som nu gäller mellan Folk- bildningsrådet och MYH. Folkbildningsrådet rapporterar t.ex. att de två vägarna för statsbidrag till utbildningarna innebär en mer gynn- sam situation för folkhögskolor, som kan påräkna avsevärd förstärk- ning genom resurser från folkbildningsanslaget. Tolkutredningen kan dock konstatera att det tudelade ansvaret inte inneburit avsevär- da nackdelar, även om viss otydlighet i roller och uppgifter förelig- ger. Det har över tid utvecklats fungerande rutiner och dialog mellan folkbildningen och MYH, t.ex. i nätverksform med tolkutbildning- arnas huvudmän inom folkbildningen. Dialogen har medverkat till att bibehålla tolkutbildningarnas karaktär av folkbildning, snarare än att närma sig formerna för yrkeshögskolan. Folkbildning brukar karakteriseras som fri och frivillig, där utbildningen utgår från män- niskors egen vilja att söka kunskap och lärande i gemenskap. Sam- tidigt har det funnits en medvetenhet om vikten av tydliga och en- hetliga antagnings- och utbildningskrav för tolkutbildningarna. De vägledande utbildnings- och studieplaner som MYH fastställt för folkbildningens tolkutbildningar, har tagits fram i samråd med berörda folkhögskolor och studieförbund. Tolkutredningen ser mot denna bakgrund inte anledning att föreslå ytterligare reglering. Folk- bildningsrådet och MYH kan i betydande grad själva utveckla de fort- satta formerna för sitt ömsesidiga inflytande över utbildningarna.

Genomströmning

Tolkutredningen har i avsnitt 6.4.5. beskrivit dagens situation när det gäller genomströmning, studieresultat, närvarograd och avbrott för den sammanhållna grundutbildningen. Avbrottsfrekvenser och genomströmning låter sig inte enkelt fångas med dagens statistik, vilket har flera grunder. Folkbildningen erbjuder en flexibel utbild- ningsform, där kurserna samlar såväl studerande som mer samlat följer utbildningarna, som deltagare under validering som genomgår kompletterande kursmoment. Historiskt kan redovisas att många avbryter utbildningen och att av dem som fullföljer behöver en majoritet komplettera i efterhand för att få godkänt utbildnings- bevis. Samtidigt finns en positiv trend, där erbjudanden om

305

Utbildning

SOU 2018:83

utökande antal studieplatser också inneburit att antalet deltagare som fullföljer utbildningen nära nog fördubblats 2017 jämfört med 2016. Genom validering har ytterligare ett antal tolkar bedömts ha motsvarande kompetenser. Antalet validerade har dessutom ökat påtagligt under senare år. Utredningens bedömning är att drivkraf- terna i termer av sysselsättningsmöjligheter, kompetenskrav från beställare och utveckling av löner och taxenivåer för tolkar, har och kommer att få en avgörande betydelse för såväl sökandetryck, full- följandegrad som intresse för validering. Ett sådant orsakssamman- hang tyder inte minst effekterna av den förändrade domstolstaxan på. Taxan ger i sin nuvarande form högre ersättning till tolkar med mer omfattande godkänd utbildning, jämfört med dem som saknar sådan utbildning. Det innebär ett samtidigt ökat intresse för utbild- ning och validering.

Folkbildningen har under en längre tid kunnat uppvisa kontinui- tet, där anordnare samverkar med upparbetade rutiner för antagning och fördelning på språkgrupper Det ger möjligheter att anordna undervisning även i mindre frekventa språk. Lärare av god kvalitet är ytterligare en förutsättning för goda studieresultat, hög närvaro och få avbrott från utbildningen. Lärartillgången har tidvis utgjort ett problem inom folkbildningen. En framtida förbättring kan bland annat ske mot bakgrund av Tolk- och översättarinstitutets åter upptagna utbildning för tolklärare. Tolkutredningens förslag inne- bär även anpassningar av regelverket för tillgängliga statsbidrag, vilket möjliggör tolklärarutbildning inom folkbildningen. En för- stärkning föreslås även då det gäller att utveckla formerna för vali- dering och möjliggöra ökade volymer kvalitetsgranskade tolkar som väljer denna väg. Möjligheter öppnas också för mer generell tolkut- bildning i mindre frekventa språk.

Avgörande för att öka genomströmning och volym tolkar som väljer vägen genom folkbildningen eller har förutsättningar att vali- deras mot denna utbildningsform, är som tidigare nämnts en tydlig styrning mot ökad kvalitet i efterfrågan från beställarledet. Det är först då tydliga krav ställs på professionella tolkar med auktorisation och utbildning inom offentlig sektor, som utbildningsvägarna blir tillräckligt attraktiva för framtida tolkar.

306

SOU 2018:83

Utbildning

Yrkeshögskola

Försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk påbörjas under 2019 inom yrkeshögskolan. Utbildningen visar planeringsmässigt goda ambitioner då det gäller uppläggning, utbildningstid och inslag av praktik.

Utredningen har tidigare pekat på vikten av kontinuitet för att skapa gynnsamma kvalitetsmässiga förutsättningar och likvärdighet i tolkutbildningar, t.ex. med avseende på lärarkompetens, kontakt- ytor för yrkespraktik och andra institutionella förhållanden. Sådan kontinuitet kan med hänsyn till resurssättningen inte garanteras inom yrkeshögskolan.

Tidigare ställningstaganden kring yrkeshögskolan har betonat att kvalitetsutveckling är beroende av viss långsiktighet, samtidigt som den flexibilitet som kännetecknar utbildningsformen behöver bibe- hållas. Möjligheter måste finnas att relativt snabbt fasa ut utbild- ningar för att i stället kunna satsa på nya utbildningar som bättre svarar mot arbetsmarknadens behov.151 En mer långsiktig etablering av tolkutbildningar inom yrkeshögskolan förutsätter att dessa olika behov, kontinuitet hos utbildningarna respektive flexibilitet på systemnivå, vägs mot varandra. Det blir en utmaning, närmast för Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, att utveckla de metoder som då krävs för att utveckla mer långsiktiga prognoser inom området.

Utbildningsformen garanterar således i dag inte kontinuitet, utan bygger på återkommande ansökningar från intresserade anordnare, även om möjligheten att vid ett tillfälle bevilja flera utbildnings- omgångar ökat. Verksamheten har främst samlat två typer av sådana intressenter. Det gäller dels etablerade utförare från folkbildningen, dels i tolksammanhang helt nya aktörer från den kommersiella utbild- ningsmarknaden. MYH:s beslut innebär att verksamheten fram till 2022 helt kommer att vila på den senare kategorin. Uppdraget till MYH omfattar också att verksamheten utvärderas, vilket Tolkutred- ningen ser som nödvändigt. En sådan utvärdering bör också beakta effekten av den konkurrens om kursdeltagare som kan uppstå gent- emot etablerade tolkutbildningar vid högskola och inom folkbildning och i vilken utsträckning godkända deltagare erhåller arbetsuppgifter som tolk efter genomgången utbildning. För att en utbildning ska få

151 DS 2015:41 s. 60.

307

Utbildning

SOU 2018:83

ingå i yrkeshögskolan krävs bland annat att denna svarar mot arbets- kraftsbehov som inte tillgodoses av högskolan.152

Arbetsmarknadsutbildning

Beträffande upphandlad arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk, konstaterar utredningen att denna i dagsläget inte heller tillgodoser en långsiktig institutionell form. Målen för utbildningen är i första hand arbetsmarknadspolitiska med en anvisningsprocess som inte fullt säkrat att deltagarna haft tillräckliga förkunskaper eller möjlig- heter att genomföra utbildningen med godkänt resultat, arbeta som tolk och på sikt kunna bli auktoriserade. Arbetsmarknadsutbild- ningen till kontakttolk uppvisar sammanfattningsvis en låg genom- strömning, dåliga resultat och höga kostnader per deltagare.

Samlade satsningar

Tolkutredningen har inom ramen för en särskild arbetsgrupp jämfört olika utbildningsanordnares tolkutbildningar och då även hur den svenska referensramen för kvalifikationer SeQF skulle kunna utgöra ett verktyg för att åskådliggöra tolkars kvalifikationer. Arbetsgrup- pens slutsats blev att det är svårt att använda SeQF i detta samman- hang. De olika utbildningar som finns eller är under utveckling särskiljs inte tillräckligt tydligt med stöd av referensramen, vad gäller de kvalifikationer som utbildningarna leder till. Det är svårt att enbart med hjälp av en nivåangivelse tydliggöra vilka kunskaper, fär- digheter och kompetenser en tolk har efter utbildning eller vali- dering mot folkbildningens sammanhållna grundutbildning, yrkes- högskolans försöksverksamhet eller Stockholms universitets kurs TOFS I och TOFS II.

Nivåangivelse för de kvalifikationer som uppnås genom folk- bildningens sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk har ännu inte författningsreglerats med avseende på inplacering i SeQF. Myndigheten för yrkeshögskolan har tidigare bedömt att utbildning svarar mot SeQF-nivå 4, vilket närmast motsvarar en utbildning på samma nivå som kommunal vuxenutbildning. Arbetsgruppens genomgång visar dock att den sammanhållna grundutbildningen har

152 1 kap. 3 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

308

SOU 2018:83

Utbildning

stora likheter med övriga tolkutbildningar och troligen svarar mot SeQF-nivå 5.

Myndigheter och offentliga aktörer utgår från att Kammarkol- legiets register över tolkar med godkänd utbildning innehåller tolkar med sådan kompetens att de kan nyttjas i offentlig verksamhet. Utredningen ser inte skäl att med stöd i SeQF förändra den bilden till de grundutbildade tolkarnas nackdel.

Genomgången tolkutbildning med högt ställda krav och hög kvalitet skapar förutsättningar för ändamålsenliga och rättssäkra tolktjänster inom offentlig sektor. Progression mellan folkbildning och högskola kan inte formaliseras, eftersom uppläggning och kursinnehåll ställer olika förkunskapskrav i dessa utbildningsformer, men möjligheter till validering av kunskaper och erfarenheter är lik- som tidigare möjligt inom systemet. Främst gäller det utbildnings- moment inom ramen för folkbildningens kurser, där sådan valider- ing har förekommit i ökande grad. Betydande kontinuitet förutsätts hos utbildningsformen, för att validering rent praktiskt ska kunna arrangeras. Det har visat sig fullt möjligt inom folkbildningen.

Genomgången utbildning, inklusive handledd praktik, utgör till- sammans med möjligheter till validering en avgörande och nöd- vändig grund för att säkra sektorns behov av professionella tolkar. Stabil bas erfordras i språk, terminologi, etik, tolkstrategier och tolkteknik med tillräcklig tid för reflektion och erfarenhetsutbyte. Självstudier och ensamarbete som tolk ger inte med automatik rätt förutsättningar. Folkbildningens grundutbildning är tidsmässigt begränsad men kan ändå utgöra en värdefull grund för att senare söka sig till högskolans utbildning med sikte på auktorisation.

Tolkutredningen ser sammanfattningsvis behov av att påtagligt öka volymen utbildade/validerade tolkar i talade språk men också att renodla utbudet av offentligfinansierad utbildning till färre utbild- ningsvägar än i dag. Utredningen ser ett fortsatt långsiktigt behov av högskoleutbildning för tolkar med en tydligt planerad väg mot auktorisation, men gör också bedömningen att den väl inarbetade sammanhållna grundutbildning inom folkbildningen kan utvecklas och förstärkas för att bidra till den volym som erfordras under kom- mande femårsperiod. Sammantaget bör cirka 1 500 nya utbildnings- platser tillföras över en femårsperiod till dessa två utbildningsvägar, med en betoning på högskolan. Det förutsätter ytterligare resurser

309

Utbildning

SOU 2018:83

men bedöms också som möjligt och rimligt med den infrastruktur som finns och kan utvecklas.153

6.8.2 Praktiskt handledda moment i all tolkutbildning

Tolkbranschens företrädare efterlyser handledd praktik som ett inslag i en framtida kvalificerad tolkutbildning. Det är ett gängse synsätt även inom andra kvalificerade yrkesområden och uttrycks på olika sätt inom gymnasieskola, högskola och yrkeshögskola (t.ex. arbetsplatsförlagt lärande (APL), verksamhetsförlagd utbildning (VFU), respektive lärande i arbete (LIA). Förhållandet gäller inte minst andra skyddade yrkestitlar där auktorisation, certifiering eller legitimation anger uppnådd behörighetsnivå. Tolkutredningen före- slår därför att handledda praktiska moment och kontakt med tolkars arbetsmarknad genomgående ges ökat utrymme i kurs- och studie- planer inom framtida tolkutbildningar. Sådana praktiska moment förbereds också eller är i vissa fall redan tillgängliga, t.ex. inom högskolans utbildningsutbud för tolkar, liksom inom försöksverk- samheten inom yrkeshögskolan och i arbetsmarknadsutbildningar. Studenternas handledda praktik måste inte enbart knytas till yrkesverksamma tolkar, väl så viktigt är att studenterna får möjlighet att vistas och inskolas i relevanta yrkesmiljöer och arbetssätt vid myndigheter och förvaltningar där flerspråkighet utgör ett naturligt inslag.

Offentlig sektor bör aktivt medverka då det gäller att ställa praktikplatser eller praktikmiljöer för tolkar till förfogande. Praktik bör göras vid den typ av arbetsplatser som nyttjar tolkar i verk- samheten. Det gäller särskilt de statliga myndigheter som är stora användare av tolktjänster, och vilkas verksamhet är beroende av att det finns auktoriserade och utbildade tolkar att tillgå. Det kan ses som ett led i arbetet att säkra en långsiktigt bättre kvalitet på utförda tjänster. Åtgärden är långsiktigt kostnadseffektiv för de offentliga verksamheterna och kan inte enkelt mötas med andra typer av åtgärder. För högskolans och andra anordnares del kan kostnads- ersättning till myndigheterna inte självklart påräknas, som för vissa andra typer av utbildningspraktik, t.ex. inom vårdområdet. Inslaget

153 Underlag till utredningen från TÖI, Folkbildningsrådet och folkbildningen, september– oktober 2018.

310

SOU 2018:83

Utbildning

av praktik bör snarast ses som en möjlighet att uppnå ökad kvalitets- säkring av de tolkar som sektorn förutsätter. Samtidigt behöver omsorg läggas på de formella aspekter som gör utformningen av praktik möjlig och ändamålsenlig. Det gäller t.ex. hantering av sekre- tess och tillträde till sådana miljöer som kan kvalificera utbildningen och ge studenterna nödvändiga erfarenheter av hur tolktjänster kan och bör utövas.

De praktikinslag som föreslås kan ytterligare förstärkas till sitt innehåll genom den höjning av beställarkompetensen för offentliga tolktjänster som utredningen föreslår. Förslaget om insatser för höjd beställarkompetens behandlas närmare i kapitel 9.

6.8.3 Generella utbildningsinsatser i mindre frekventa språk

Utredningen föreslår att stat och offentlig sektor i huvudsak ska nyttja tjänster från tolkar som är auktoriserade och har godkänd ut- bildning eller vars kunskaper blivit validerade till motsvarande nivå. Det bör från 2024 inte längre vara möjligt att arbeta som tolk inom offentlig sektor utan vare sig utbildning eller auktorisation, om inte särskilda skäl föreligger. Det ställer också krav på tillgängliga utbild- ningsinsatser av mer generellt slag för dem som inte kan antas till dagens reguljära utbildningar. Sådana utbildningsmöjligheter behö- ver tillskapas för tolkar med språk där utbildning och auktorisation f.n. inte låter sig anordnas. Bakgrunden är främst de svårigheter som kan finnas att anskaffa kvalificerade språkbedömare och examina- torer i vissa för Sverige nya eller mindre frekventa språk. Bristande intresse och svårigheter att attrahera sökande kan vidare innebära svårigheter att skapa tillräckligt stora språkgrupper inför planerad utbildning.

Den typ av ny utbildning som avses kan av naturliga skäl inte främst fördjupa färdigheter i det aktuella tolkspråket, men kan om- fatta professionskunskap, generell terminologisk kunskap, praktik, realiakunskaper, teknik, etik och god tolksed samt tillgodose beho- ven av diskussion och reflektion inför tolkyrket. Utredningens för- slag om ytterligare utbildningsplatser inom högskola och folkbild- ning förutsätter också en sådan utveckling av kurser för deltagare med mindre frekventa tolkspråk.

311

Utbildning

SOU 2018:83

6.8.4 Vidgad nyttjanderätt för bidragsmedel

Tolkutredningens förslag om ett bredare utbud av utbildnings- insatser inom folkbildningen ställer också krav på vidgad nyttjande- rätt för statliga bidragsmedel. Det gäller t.ex. möjligheterna att inom folkbildningen kunna utveckla kurser för tolklärare, vilket betonas i utredningens förslag om ändringar i bidragsförordningen. Myndig- heten för yrkeshögskolan ska vid sin fördelning av bidragsmedel i framtiden bland annat beakta behoven av tolklärarutbildning.154

Utredningen föreslår också att begreppet kontakttolk utmönst- ras ur bidragsförordningen till förmån för det bredare begreppet tolk, vilket öppnar för olika typer av fortbildning och fördjupning vid sidan av den sammanhållna grundutbildningen.

MYH har i slutskedet av utredningsarbetet pekat på behov av en mer övergripande översyn av den aktuella bidragsförordningen. Utredningen ser för sin del att de justeringar som nu föreslås öppnar för ökad handlingsfrihet på ett för tolkutbildningarna positivt sätt.

6.8.5 Koppling mellan utbildning och auktorisation

Kopplingen mellan högskoleutbildning och auktorisation behöver utvecklas och formaliseras. Det innebär i viss mening en återgång till förhållanden som påminner om tidigare auktorisationssystem, då genomgången högskoleutbildning till tolk och ett godkänt muntligt slutprov i enlighet med Kammarkollegiets riktlinjer bedömdes mot- svara kunskapsprovet för auktorisation. Högskolans utbildning behöver byggas ut innehållsligt, förlängas och formaliseras i en yrkesexamen. Det krävs även en geografisk och kapacitetsmässig breddning av högskolans tolkutbildningar. Ytterligare lärosäten bör vid sidan av Stockholms universitet kunna söka tillstånd att utfärda tolkexamen. Det kan ske i samverkan med TÖI, med dess omfat- tande erfarenhet och kompetens inom området. Av särskilt intresse blir då möjligheter att bättre tillvarata förutsättningar för tolk- utbildning i nationella minoritetsspråk. Utbildningsvägar bör därför utvecklas vid lärosäten i såväl södra som norra delen av landet. En sådan utveckling minskar de geografiska barriärerna för studenter intresserade av tolkyrket och ökar förutsättningarna att intressera lämpliga sökanden.

154 Se utredningens förslag i avsnitt 1.8.

312

SOU 2018:83

Utbildning

Också en framtida utbildning till tolk utanför universitets- och högskolesystemet ska i ökad utsträckning inriktas mot de krav som ställs i auktorisationsprocessen. Offentligt finansierad tolkutbild- ning ska som sitt främsta mål ange möjlighet att i en förlängning auktoriseras som tolk.

En förbättrad koppling mellan utbildning och auktorisation inne- bär ökade krav på utbildningsanordnare men ökar också intresset att söka sig till utbildning. Möjligheterna ökar för myndigheter och större användare av tolktjänster att upprätthålla en dialog kring framtida behov. Det förenklar samhällets möjligheter att reglera till- gången på auktoriserade tolkar på lämpligt sätt och innebär en tyd- ligare uppdelning av olika roller i systemet.

313

7 Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

7.1 Grundläggande problem och utmaningar

En rad förhållanden krävs enligt utredningens direktiv för att till- godose samhällets samlade behov av tolktjänster, bland annat effek- tivt organiserad kvalitetssäkring. Skilda utbildningsformer arbetar på olika sätt med kvalitetssäkring, examination och validering. Bran- scher och yrkesområden har också utvecklat metoder för kvalitets- granskning och bedömning. Inom tolktjänstområdet har auktorisa- tionsprocessen vid Kammarkollegiet sedan länge tillmätts ett högt värde som kvalitetsmätare.

Inom högskoleutbildning finns nationellt och internationellt väl utvecklade metoder för att bedöma kvalitet, som används i verksam- heten och av tillsynsorgan. Det omfattar även de tolkutbildningar som ges inom högskolan. Inom yrkeshögskolan utfärdas examens- och utbildningsbevis av en ledningsgrupp hos utbildningsanordna- ren.1 Det kommer även att gälla de tolkutbildningar som ska ges inom den beslutade försöksverksamheten. Folkhögskolor och stu- dieförbund har andra traditioner och har också utvecklat egna krite- rier för godkännande. Det gäller även de tolkutbildningar som ges inom folkbildningen. Där kan i dag kunskap och kompetens valide- ras mot den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk. Pro- cessen bedöms dock av Myndigheten för yrkeshögskolan som tids- krävande och underutnyttjad och det kan därför finnas behov av att utveckla former för en mer effektiv sådan process.2

1 4 kap. 2 och 4 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

2 MYH, underlag till utredningen, 2018-02-26.

315

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

Merparten av dagens verksamma tolkar saknar formell utbildning till tolk och därmed också fastställd kompetensnivå. Information saknas vidare om antalet verksamma tolkar samt relationen mellan deras reella kompetensnivå och de uppdrag de utför. Sådan kunskap behövs bland annat för dimensionering av utbildningar och då upp- handlande aktörer ska utvärdera beställda tolktjänster.3

Utredningen ska enligt direktiven därför

• analysera hur dagens system med auktorisation och kompetens- bedömning av tolkar fungerar och föreslå åtgärder för tydligare bedömning genom exempelvis auktorisation och certifiering,

• analysera befintliga insatser för validering, hur de kan göras mer effektiva och vid behov föreslå åtgärder,

• föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.4

7.1.1 Begreppsdefinitioner

Utredningen ger inledningsvis en kort redovisning i tabellform över de centrala begrepp och termer som används då det gäller granskning och bedömning av kvalitet, kompetens och näraliggande begrepp. Frågorna utvecklas därefter längre fram i kapitlet.

7.2 Utbildningsmål – samhällsmål

Utredningen har i föregående kapitel behandlat utbildningsfrågor, vil- ket bland annat rör de utbildningsmål som samhället genom olika utbildningsformer formulerar. Det framgår där att utredningen bland annat ska analysera behovet av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet och vid behov föreslå sådana.5

3 Dir. 2017:104, s. 2 och 5–6.

4 Ibid., s. 12.

5 Ibid., s. 10.

316

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

6

7

Källa: Terminologicentrums Rikstermbank, med vissa tillägg.

Tolkyrket låter sig definieras utifrån de teoretiska, praktiska, tek- niska och etiska krav som yrket ställer. Krav på olika typer av tolk- tjänster kan anges, nivå- och kompetensmässigt. I det praktiska arbetet blir detta dock ändå problematiskt. Förvaltningslagens krav om att den enskildes rätt ska tillvaratas ställer stora krav på tolkars kompetens liksom på myndighetens eller förvaltningens svensk- språkiga personal. En gradering av hur kompetent tolken behöver vara för viss uppgift, innebär i praktiken också att ange hur rättssäker

6 Definitioner behöver ses i sitt sammanhang, en rad begrepp kan därför definieras litet olika, beroende på vilken källa som väljs. Utredningen har utgått från Terminologicentrums Riks- termbank och där valt eller anpassat definitioner som bedömts passa in i detta sammanhang.

7 Definieras också som att resultat av lärande görs i form av kunskaper, färdigheter och kom- petens, SFS (2015:545).

317

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

kommunikationen behöver vara om den sker genom annat språk än svenska. Kommunikation med enskilda kan inte på förhand bedömas utifrån förväntad komplexitetsgrad, vilket såväl tolkar som tolk- användare vittnat om i kontakter med utredningen. Samtal kan ta oväntade riktningar, felaktig användning av språk och terminologi kan tillsammans med bristfälliga kunskaper hos tolken om förvalt- ningen skapa betydande problem och äventyra den rättssäkerhet som krävs.

Det kan därför ses som naturligt att utbildningsmål för olika typer av tolkutbildningar väl anknyter till grundläggande krav på att rättssäkert kunna hantera kommunikation – språkligt, terminologiskt, tekniskt och enligt god tolksed – inom de olika samhällsområden som kännetecknar offentlig sektor. God överensstämmelse kan för- väntas mellan utbildningsanordnares målangivelser och de samhälls- mål som formuleras för tolktjänster inom den offentliga sektorn, t.ex. i termer av nivåer, volymer och inriktningar, liksom för de kompe- tens- och kvalitetskrav som sätts för auktorisation och eventuell certifiering.

Utbildningssystemet och dess metoder för kvalitetssäkring kan på så sätt kompletteras av bransch och myndigheter för att säkra kompetensinnehåll i offentliga tolktjänster. En förlängning av detta är det stöd som kan ges genom utveckling av lämpliga processer för kontroll och tillsyn, vilket behandlas i följande kapitel.

Samtidigt som god överensstämmelse förväntas mellan utbild- ningssystemens och branschens kvalitetskrav, bör onödig dubblering av kvalitetskontroller och processer undvikas. Det kan därför finnas anledning att närmare redovisa hur dessa system byggts upp och tillämpas, inför en avslutande diskussion kring vilka delar som behö- ver vidareutvecklas.

7.2.1 Examination och kunskapskontroll

Ett viktigt inslag i arbetet mot måluppfyllelse inom utbildningssyste- met är hur arbetet med examination och kunskapskontroll utformas. Begreppens tillämpning är inte författningsreglerade, utan utformas närmare i den utbildningsmiljö det gäller. Det har särskild betydelse för den typ av utbildningar där betydande moment utformas som

318

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

distansutbildning och individers resultat av lärande behöver faststäl- las. Examination kan förstås som olika former för bedömning och kunskapskontroll med en därmed sammanhängande betygssättning.

All examination ska ske i väl fastlagda och rättssäkra former, an- passade för de särskilda förhållanden som gäller för viss typ av ut- bildning. För att undvika godtycklighet är det en fördel om det finns tydliga regler om examination, för att säkerställa att alla som exami- neras kan bedömas på ett likartat sätt och att tillämpningen också sker lojalt och korrekt oberoende av var den sker och vilka som genomför den. Det ska också finnas en förutsebarhet när det gäller vad som kommer att bedömas för studenter och kursdeltagare.

Enhetlig examination och betygssättning på en tolkutbildning ger information till omvärlden om nivån på uppnådda resultat och skapar förutsättningar för jämförbarhet. Upphandlande myndigheter kan lättare kravställa tolktjänster och förlita sig på att angiven kompe- tensnivå möts. Kurs-, examens- respektive utbildningsbevis innebär ett värde för tolken genom att öppna för ökade arbets- och intäkts- möjligheter. Sådana bevis ger idealt sett också underlag för bedömning om antagning och deltagande i fortbildning på lämplig nivå.

7.2.2 Auktorisationen som yrkesprov

Kammarkollegiet ansvarar för auktorisation av tolkar, vilket i någon form skett sedan 1976. Auktorisationen benämndes då godkänd tolk, vilket hanterades genom Kommerskollegium.8 Förutsättningarna har förändrats avsevärt sedan 1970-talet, då cirka hälften av tolkupp- dragen avsåg finska språket.9

Auktorisationsprovet utgör ett yrkesprov. Målsättningen för dagens system med auktorisation är att få fram tolkar som håller god standard vid tolkning. Målgrupp är yrkesverksamma tolkar som skaffat sig tillräcklig kompetens genom utbildning och/eller praktisk yrkesverksamhet som tolk.10

Bakomliggande utbildningssystem förutsätts vara väl anpassat och inriktat mot de yrkeskrav som auktorisationen är ett uttryck för. Kvalifikationsnivån auktoriserad tolk svarar i betydande grad mot

8 Ds H 1982:2.

9 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 16.

10 Kammarkollegiet (2014). Provspecifikation. Auktorisation som tolk. Kunskapskrav för realia- prov, s. 3.

319

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

myndigheters önskemål om nivå för offentliga tolktjänster i sam- band med myndighetsutövning.

För att auktorisationssystemet ska fungera krävs att det finns tolkar som är motiverade att genomgå auktorisationsprocessen och att lämpliga bedömare finns att tillgå. Auktorisationen måste inne- bära ett mervärde för tolken genom att spegla god kvalitet, ge före- träde till tolkuppdrag och innebära tillräcklig ekonomisk ersättning. Det kan även innebära hög status. För att systemet med auktorisation ska kunna upprätthållas och utvecklas behöver auktoriserade tolkar i högre utsträckning än i dag efterfrågas och prioriteras av upphand- lande och avropande myndigheter och organisationer framför övriga tolkar.

Alternativa former – certifiering och standardisering

Certifiering innebär att ett ackrediterat certifieringsorgan bedömer att en person uppfyller krav som ställs i till exempel en nationell standard eller i andra bestämmelser. En certifiering kan fungera som en garanti för att den certifierade personen håller god standard för att utföra viss tjänst.

För att ett certifieringssystem ska fungera krävs det dels att det finns certifieringsorgan som är villiga att ackreditera sig, dels att det finns tolkar som är villiga att certifiera sig. Certifieringen kan liksom auktorisationen innebära ett mervärde för tolken om den speglar hög kvalitet på utförda tolktjänster och ger fördelar i termer av arbets- möjligheter och ersättningsnivåer. Det förutsätter att upphandlande myndigheter och organisationer utifrån sina behov av tolktjänster kan efterfråga och differentiera mellan auktoriserade och certifierade tolkar. Det kan ske om offentliga beställarkompetenser utvecklas så att olika typer av uppdrag kan matchas mot rätt tolkkompetenser.

I ett system med bibehållen auktorisation som kvalitetsmarkör för offentliga tolktjänster vid myndighetsutövning, skulle en even- tuell certifiering behöva utformas så att den svarar mot andra och lägre krav. Viss risk skulle då uppstå för att benämningen certifierad tolk ändå kan komma att uppfattas som en tillräcklig och förtro- endeingivande kvalitetsnivå för offentliga tolkuppdrag. Utredningen

320

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

har bland annat tittat på den svenska referensramen för kvalifika- tioner (SeQF), för att se om den kan bidra till nivåplacering och ökad tydlighet för de kompetensnivåer som avses.

7.2.3 Validering som dokumentation av kunskapsnivå

Validering kan förstås som en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskap och kompetens som en person besitter, oberoende av hur den förvärvats. Validering är inte sällan ett viktigt verktyg för att underlätta livslångt lärande. Det är positivt att de som tillägnat sig kunskaper och erfarenheter utanför de formella utbildningssystemen eller med äldre utbildningar genom validering kan få sin kompetens dokumenterad och erkänd. Validering av tolkkompetens skulle kunna ske inom olika utbildningsformer, men sker i praktiken endast inom folkbildningen.

Validering kan också vara positivt för samhället, genom att en yrkesverksam tolk utan formell utbildning, eller med en äldre tolk- utbildning, lättare kan dokumentera sin kompetensnivå, möta efter- frågad kompetens, få uppdrag och bidra till välfärden. Möjligheterna ökar såväl för att motverka tolkbrist som för att rekrytera och fortbilda tolkar med rätt kompetenser till arbetsmarknaden. Ytterst kan validering därför ses som ett sätt att hushålla med samhällets och individens resurser. Detta gäller dock endast under förutsättning att valideringsprocessen sker med samma kvalitet och omsorg som utbildning och att inte resurser för validering (t.ex. tillgång på lärare och språkbedömare) undandrar motsvarande resurser för mer om- fattande utbildnings- eller auktorisationsinsatser.

7.3 Gällande rätt

De rättsliga aspekterna på examination, auktorisation, certifiering och standardisering samt validering av tolkar utvecklas nedan över- siktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive del- avsnitt i detta kapitel.

321

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

7.3.1 Utbildning

De bestämmelser som i första hand rör måluppfyllelse i utbildning, validering och auktorisation av tolkar finns i högskoleförordningen (1993:100), förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbild- ning som rör tolkning och teckenspråk och förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Den beslutade försöks- verksamheten med yrkeshögskoleutbildning till tolk 2019–2022 aktua- liserar också bestämmelser i förordningen (2009:130) om yrkeshög- skolan.11

Vidare är bestämmelser i förvaltningslagen relevanta i samman- hanget, eftersom tolktjänster ofta avropas i anslutning till hand- läggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter.12

Tolkar ges i dagsläget examina, utbildningsbevis eller intyg om fullgjord utbildning inom högskolan, folkbildningen samt inom ramen för Försvarsmaktens särskilda tolkutbildning. Examination kommer även att ske genom försöksverksamhet inom yrkeshögskolan. Bestämmelser om examination för universitet och de högskolor som är myndigheter samt för yrkeshögskola finns främst i högskoleför- ordningen respektive förordningen om yrkeshögskolan. Inom den statliga högskolan och yrkeshögskolan gäller att former för exa- mination ska framgå av aktuell kursplan. Inom den statliga högsko- lan ska vidare betyg beslutas av utsedd lärare (examinator). Inom folkbildningen förekommer bedömning av fullgjord kurs på yrkesin- riktade kurser, till exempel fritidsledarutbildningar och tolkutbild- ningar, men det finns inga bindande regler om detta.

Kommunal vuxenutbildning (komvux) bedriver för närvarande inte någon tolkutbildning. Utbildningsformen kan på mer principiella grunder ändå bedömas som intressant i sammanhanget. Skollagen anger att betyg inom komvux som huvudregel ska beslutas av legitimerad lärare.13

Bestämmelser om validering inom den statliga högskolan och yrkeshögskolan finns främst i högskoleförordningen och förord- ningen om yrkeshögskolan. Inom högskolan finns flera aspekter på validering. Det kan ske genom tillgodoräknande eller genom bedöm- ning av behörighet eller möjlighet att inte genomgå obligatoriska

11 Regeringsuppdrag till Myndigheten för yrkeshögskolan genom ändring i myndighetens regleringsbrev den 14 september 2017. Uppdraget ska slutredovisas senast den 8 april 2022.

12 1 § förvaltningslagen (2017:900) och prop. 2016/17:180 s. 24.

13 3 kap. 16 § skollagen (2010:800).

322

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

moment i utbildningen. Tolkar kan f.n. valideras inom högskolan och inom folkbildningen. Validering, i betydelsen tillgodoräknande, förutsätter att tolken först antagits till någon av dessa utbildningar. Det går således inte att få sitt lärande dokumenterat om avsikten med bedömningen för den enskilde inte är att delta i utbildning, utan endast är att bli validerad för att visa upp kompetensen för arbets- givare. Validering kan även ske inför bedömning av behörighet, t.ex. särskild behörighet. Tolkars kunskap och kompetens kommer vidare att kunna valideras inom yrkeshögskolan, när försöksverksamhet med tolkutbildning påbörjas där 2019. Studenter kan ansöka om att få tillgodoräkna sig annan utbildning samt kunskaper och färdigheter som förvärvats i yrkesverksamhet. Överklagande är möjligt. Även inom yrkeshögskolan kan icke-formellt och informellt lärande vali- deras. Det finns inga bindande regler för validering inom folkbild- ningen, annat än att utbildningen ska genomföras så att verksamma tolkar ska ges möjlighet att få sina kunskaper prövade eller validerade och att komplettera sin utbildning.14

Inom kommunal vuxenutbildning kan förvärvade kunskaper och kompetens valideras enligt bestämmelser i skollagen och förord- ningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Validering får ske inom ramen för alla kurser i komvux och ska utgå från elevens förut- sättningar och behov. Efter valideringen sker betygssättning genom prövning. Med prövning avses en bedömning av kunskaper i för- hållande till uppställda kunskapskrav i kurs- eller ämnesplaner.15

7.3.2 Auktorisation, certifiering och standardisering

Tolkar auktoriseras av Kammarkollegiet. Bestämmelser om auktori- sation av tolkar finns i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Där anges att auktoriserad tolk ska ha full- gjort sådana kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet. Efter särskild prövning kan Kammarkollegiet också ge auktoriserad tolk bevis om speciell kompetens inom ett visst verksamhetsområde,

14 6 kap. 6–8 §§ högskoleförordningen (1993:100), 6 § förordningen (2011:1162) med instruk- tion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

15 20 kap. 40 § och 42–43 §§ skollagen (2010:800) samt 2 kap. 8 § och 4 kap. 24 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

323

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

f.n. som s.k. rättstolk eller sjukvårdstolk.16 Auktoriserad tolk är ett reglerat yrke i enlighet med yrkeskvalifikationsdirektivet, vilket bland annat innebär att det krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att få använda yrkestiteln.17

Det finns i dagsläget ingen certifieringsprocess för tolkar i Sverige. Allmänt gäller att myndigheten Swedac ackrediterar certi- fieringsorgan. Inom standardiseringsområdet har regeringen utsett tre organisationer som svenska organ.18 Standardiseringsarbete med koppling till tolktjänster bedrivs där inom ramen för SIS standardi- seringsarbete i underkommitté om Translation, interpreting and related technology. Ett tjugotal standarder är hittills utgivna, bland annat en internationell standard om tolkning i offentlig sektor.19 Medverkan i och tillämpning av standarder är frivillig, vilket beskrivs närmare under avsnitt 3.1.

7.4 Examination

Med examination menas, som tidigare framgått, former för bedöm- ning av inhämtade kunskaper.

Vid statliga universitet, högskolor samt för anordnare inom yrkeshögskolan som utgör myndighet, blir bestämmelser i förvalt- ningslagen tillämpliga vid examination, eftersom det innefattar ärendehandläggning.20 Inom den statliga högskolan bestämmer exa- minator betyg med stöd av bestämmelserna i kursplanen. Reglerna för examination ska vara klara och adekvata, publicerade och tilläm- pas korrekt. Universitet och högskolor har stor frihet att utforma

16 1 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet och 4 § och 6 § förord- ningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

17 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkän- nande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU. Bestämmelser i yrkeskvalifikationsdirektivet har i Sverige genomförts genom lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer.

18 1 § förordningen (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. De tre organisationer som är svenska standardiseringsorgan är Svenska Informa- tions- och Telekommunikations-Standardiseringen (ITS), SEK Svensk Elstandard (SEK) och Swedish Standards Institute (SIS).

19 Tolkning – Riktlinjer för tolkning i offentlig sektor (ISO 13611:2014, IDT).

20 1 § förvaltningslagen (2017:900) och prop. 2016/17:180 s. 24. Förvaltningslagen eller hög- skoleförordningens bestämmelser om examination och kursplaner gäller inte för de enskilda utbildningsanordnarna inom högskolesektorn, som dock kan ha egna regler om examination som klargör vad som gäller vid lärosätet.

324

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

sin examination utifrån de skilda förutsättningar som råder för en utbildning.21 Enskilda utbildningsanordnare inom högskolesektorn kan utforma egna regler om examination och klargör då vad som gäl- ler vid respektive lärosäte. Inom yrkeshögskolan utfärdas examens- och utbildningsbevis av en ledningsgrupp hos utbildningsanordnaren.22

Inom folkbildningen har varje utbildningsanordnare egna regler om vad som utgör fullgjord kurs. Utbildningsanordnare avgör om bedömning av fullgjord kurs sker och i så fall på vilket sätt. Bedöm- ning av fullgjord kurs förekommer på yrkesinriktade kurser, t.ex. utbildningar för fritidsledare och tolkar. På folkhögskolans allmänna kurs läser den studerande in grundskole- och gymnasiekompetens för att få grundläggande behörighet till yrkeshögskolan eller hög- skolan. Efter genomförd allmän kurs får de studerande ett intyg i stället för betyg. Folkhögskolorna har ett gemensamt ramverk för behörighetsintygande. Samma behörighetsintyg används både inför studier på högskola och yrkeshögskola. Intyget togs fram 2014 i samverkan mellan Folkbildningsrådet, Universitets- och högskole- rådet samt Myndigheten för yrkeshögskolan.23

7.4.1 Betygssättning

I förvaltningslagen finns krav på att myndighet innan den fattar beslut i ett ärende ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och lämna viss tid för yttrande.24 Ett undantag från dessa regler infördes 2018 då det gäller beslut om betyg för de universitet, högskolor och utbildningsanordnare inom yrkeshög- skolan som ska tillämpa förvaltningslagen. Undantaget överens- stämmer med de förhållanden som gällde under tidigare regelverk.25

Beslut som kan antas påverka enskilds situation på ett inte obetyd- ligt sätt ska som huvudregel innehålla en motivering, i vissa fall i efterhand.26 I äldre lagstiftning gällde undantag från detta beträf-

21 UKÄ (2017). Rättssäker examination. Tredje upplagan.

22 4 kap. 2 och 4 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan

23 Folkbildningsrådet, Anvisningar för folkhögskolornas behörighetsintygande, gäller från 2017-07-01, dnr 223, 2017, 03.

24 25 § förvaltningslagen (2017:900).

25 1 kap. 4 a § högskoleförordningen (1993:100) och 1 kap. 9 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. Se även DS 2017:42 s. 285.

26 32 § förvaltningslagen (2017:900).

325

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

fande betyg. Sedan 2018 gäller åter undantaget från betygsmotiver- ing för berörda delar av högskolan och yrkeshögskolan.27 Det främsta skälet för ett fortsatt undantag är mängden beslut i betygs- ärenden.

Enligt förvaltningslagen får beslut ändras om ansvarig myndighet bedömer att beslutet var felaktigt. Det är bara i undantagsfall ett beslut som är gynnande för någon enskild kan ändras till dennes nackdel.28 Ändring av betygsbeslut inom högskolesektorn regleras genom högskoleförordningen.29 Yrkeshögskolan saknar motsvaran- de reglering. Inom folkbildningen utfärdas i vissa fall intyg eller utbildningsbevis. Det saknas regler om ändring av sådana intyg eller utbildningsbevis.

7.4.2 Former för bedömning

Vid universitet och de högskolor som är myndigheter gäller att for- mer för bedömning av studenternas prestationer ska anges i kurs- planen. Motsvarande gäller inom yrkeshögskolan, där principer för betygssättning och former för kunskapskontroll ska framgå av kurs- planen.30

Inom folkbildningen finns inga bindande bestämmelser om detta. Den vägledande utbildningsplanen för sammanhållen grundutbild- ning till kontakttolk inom folkbildningen anger att uppföljning av kvalitet och mål sker genom vägledande samtal samt teoretiska och färdighetsinriktade prov.31 Folkhögskolans grundläggande och sam- manhållna utbildning till tolk skiljer sig från flertalet andra folkhög- skoleutbildningar genom att deltagarna genomgår en rad skriftliga och muntliga prov.32

Inom den statliga högskolan ska utsedd betygssättande lärare be- nämnas examinator. Endast anställd lärare kan utses till examinator. Examination får inte överlämnas till företag eller enskilda närings- idkare. Universitetskanslersämbetet, UKÄ, utövar tillsyn över hög- skolorna i detta avseende. Myndigheten tolkar högskoleförordningen

27 Jfr 20 § första stycket p. 2 förvaltningslagen (1986:223) och prop. 2016/17:180 s. 1991 kap.

4 a § högskoleförordningen och 1 kap. 9 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

28 37 § förvaltningslagen (2017:900).

29 6 kap. 24 § högskoleförordningen och 3 kap. 20 § skollagen.

30 6 kap. 15 § högskoleförordningen och 2 kap. 9 § p. 6 förordningen om yrkeshögskolan.

31 MYH 2014/310.

32 Information till utredningen från folkhögskolor som anordnar tolkutbildning, 2018-02-06.

326

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

som att beslut om betyg inte får fattas av flera examinatorer gemen- samt. Enligt UKÄ bör lärosätet se till att det är tydligt för studenterna vem som är utsedd som formell examinator, till exempel om flera lärare hjälper till att rätta provuppgift. Lärosätet ska dokumentera beslutet om vem som är examinator, bland annat för att man i efter- hand ska kunna klarlägga ansvarsförhållanden kring examinationen.33

Inom andra utbildningsformer kan reglerna se annorlunda ut. Inom kommunal vuxenutbildning ska betyg beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt då betyg ska sättas. Inom kommunal vuxenutbildning gäller vidare som huvud- regel att endast den som har legitimation som lärare (lärarlegiti- mation) och är behörig får bedriva undervisning. För undervisande ej legitimerade lärare ska beslut om betyg fattas tillsammans med lärare som är legitimerad. Den legitimerade läraren är vid oenighet ytterst ansvarig för betygssättningen, om behörighet finns i det aktuella ämnet. I annat fall ska betyget beslutas av rektor.34 Krav på lärarlegitimation saknas inom högskola, yrkeshögskola och folk- bildning. Inom högskolan ska professorer och lektorer vara lärare och för dem gäller särskilda behörighetskrav. Utöver professorer och lektorer får det också finnas andra lärare och för dem bestämmer varje högskola de behörighetskrav som ska gälla. Anordnare av yrkeshögskoleutbildningar ska för undervisningen anlita personer som har kompetens för den utbildning de ska bedriva. Inom folkhögskolan beslutar skolorna själva vilka lärare man anställer.35

Inom folkbildning sätts inte betyg, men på allmän kurs använder folkhögskolan en egen form för bedömning som benämns studie- omdöme och avser den studerandes förmåga att tillgodogöra sig fortsatt utbildning. Studieomdömets utformning är ett uttryck för folkhögskolans kunskapssyn och pedagogiska särart. Det bygger på en helhetsbedömning av olika faktorer som tillsammans speglar studieförmågan. Omdöme ges inte i enskilda ämnen, bedömning görs gemensamt av den pedagogiska personalen. Studieomdömet har sin främsta betydelse vid urval till högskola och yrkeshögskola.

33 6 kap. 18 § högskoleförordningen och Universitetskanslersämbetet (2017), Rättssäker examina- tion, tredje upplagan, s. 23 och 30–33. Att högskolans beslut att utse en examinator ska doku- menteras i en handling följer av 21 § myndighetförordningen.

34 2 kap. 13 § och 3 kap. 16 § skollagen.

35 3 kap. 2 och 6 §§ högskolelagen (1992:1434) och 13 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan samt Folkbildningsrådet (2017), Statsbidrag till folkhögskolor 2018, s. 8.

327

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

Endast längre heltidskurser eller flera sammantagna kurser kan berät- tiga till studieomdöme. På folkhögskolans särskilda kurser ingår inte de allmänna ämnen som ger behörigheter till högskolan. Det innebär att studierna inte berättigar till studieomdöme.36

7.5 Validering

Utredningen ska inom ramen för sitt arbete analysera befintliga insatser för validering, hur de kan göras mer effektiva och vid behov föreslå åtgärder. Validering inom olika delar av utbildningssystemet anknyter i regel också till frågor som gäller nivåplacering av kvali- fikationer enligt SeQF, som beskrivs närmare i kapitel 6. Validering och nivåplacering diskuteras nedan utifrån de skilda förutsättningar som råder inom olika utbildningsformer.

Validering definieras i utbildningssammanhang ofta som struktu- rerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats. Sådan validering kan vara ett verktyg för personer

• i omställning,

• med kompetens från utlandet,

• som vill vidare i utbildning, eller

• som är yrkesverksamma.37

Validering kan användas för att bedöma individers kompetenser för behörighet till och för tillgodoräknande av tidigare lärande i utbild- ningar eller vid rekrytering av arbetskraft. I de fall validering används för behörighetsprövning till utbildning, bedöms individens tidigare lärande mot fastställda behörighetskrav. Med tidigare lärande avses både utbildning och lärande på annat sätt, exempelvis i arbetslivet. I de fall validering används för tillgodoräknande av kurser eller mo- ment i utbildningar, bedöms individens tidigare lärande mot fast- ställda lärandemål, kursmål etc.

36 Folkbildningsrådet (2017). Anvisningar för folkhögskolans studieomdöme, dnr. 223, 2017, 03.

37 SOU 2017:18.

328

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Validering i samband med rekrytering eller vid ”beställning” av utbildning/kompetensutveckling kan enligt Myndigheten för yrkes- högskolan, MYH, ske genom att individens tidigare lärande bedöms mot specifika kompetenskriterier/krav fastställda av ett bransch- organ, så kallad branschvalidering.38 Ett sådant förfaringssätt ankny- ter dock närmast till begreppet certifiering, då branschen saknar rådighet att validera mot dagens reglerade tolkutbildningar. Frågor om auktorisation och certifiering behandlas i ett senare avsnitt.

Vid validering ska individens tidigare lärande bedömas mot i för- väg fastställda eller överenskomna krav. Dessa krav ska normalt ut- tryckas som resultat av lärande, oavsett hur det lärandet tidigare har genomförts. SeQF utgör ett system för att beskriva och fastställa nivån på kvalifikationer. Det ökar transparens och jämförbarhet mel- lan kvalifikationer och stödjer validering av läranderesultat. Läran- deresultat kan definieras som vad en individ vet, förstår och kan göra efter en avslutad lärprocess och är inte kopplade till varken var, hur eller när kompetensen har utvecklats.

7.5.1 Högskola

Vid statliga universitet och högskolor har begreppet validering flera innebörder. Förutom tillgodoräknande, kan validering avse bedöm- ning av sökandes förmåga att tillgodogöra sig viss utbildning eller om studenten behöver delta i vissa obligatoriska moment. Student som genomgått viss högskoleutbildning med godkänt resultat har rätt att tillgodoräkna sig detta för högskoleutbildning vid annan högskola. Det gäller dock inte om det finns väsentliga skillnader mellan utbild- ningarna. Detsamma gäller studenter som har gått igenom viss utbild- ning med godkänt resultat vid universitet eller annan läroanstalt för högre utbildning i annat nordiskt land. Tillgodoräknande kan även ske av annan utbildning om de kunskaper och färdigheter som åberopas är sådana att de i huvudsak svarar mot den utbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. Också kunskaper och färdigheter som har förvärvats i yrkesverksamhet kan åberopas för tillgodoräknande. Högskolan ska pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan

38 MYH, underlag till utredningen, 2018-06-28.

329

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

godtas. Beslut om tillgodoräknade av utbildning eller yrkesverk- samhet får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan.39

Det förekommer i praktiken inte någon validering gentemot tolkutbildningen vid Stockholms universitet. Ansökningar om sådan validering saknas, vilket kan tyda på att studenter inte är medvetna om de möjligheter som finns. Förutsättningar kan eventuellt finnas för att tolkar som genomgått praktiska utbildningsmoment från folkbildningens kurser kan valideras om de kan anses motsvara hög- skolans krav. Det kan även gälla kunskaper förvärvade genom yrkes- högskolans framtida tolkutbildningar. Kompetensbevis från utländ- ska tolkutbildningar kan möjliggöra validering om kraven på fullgoda svenska språkkunskaper kan mötas.40

Kammarkollegiet uppger sig ha fått in ett fåtal ansökningar från tolkar som utbildats utomlands och önskat bli upptagna i myndig- hetens register efter utlåtande från UHR om att deras utbildning motsvarar TÖI:s kandidatprogram eller konferenstolkutbildning. Ansökningarna har i vissa fall avsett tolkutbildning mellan två eller flera främmande språk, men inte svenska.41

Valideringsdelegationen (2015–2019) har inom ramen för sitt arbete bland annat lämnat förslag kring ett förstärkt validerings- arbete i högskolan, dock utan att närmare gå in på om detta ska gälla generellt eller avse vissa typer av högskoleutbildning. Delegationen föreslår att validering mot högskolans utbildningar ska kunna till- gängliggöras även för personer som inte bedriver högskolestudier. Delegationen konstaterar att det valideringsarbete som skett i ökande grad avser att annan högskoleutbildning, t.ex. från utländska lärosäten, validerats mot svenska utbildningar. Tillgodoräknanden som baseras på annan verksamhet, dvs. annan utbildning än högskola eller yrkesverksamhet, minskade kraftigt under perioden 2009–2015. År 2015 fanns i det svenska högskolesystemet enbart noteringar för drygt 100 studenter på grundnivå och avancerad nivå om tillgodo- räknande som grundades på annat än tidigare högskoleutbildning.42

Universitets- och högskolerådet, UHR, arbetade under perioden 2016–2018 i pilotverksamhet med särskilt uppdrag att etablera en varaktig struktur för stöd till högskolans arbete med bedömning av

39 6 kap. 6–8 §§ och 12 kap. 2 § p. 4 högskoleförordningen (1993:100).

40 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-24.

41 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

42 Dir. 2015:120 och SOU 2018:29, s. 176.

330

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

reell kompetens och samverkan mellan lärosäten. UHR har även i uppdrag att samordna sådan validering av yrkeskunskaper som är nöd- vändig för att bedöma om sökande till yrkeslärarutbildning uppfyller kraven på särskild behörighet för utbildningen.43

7.5.2 Yrkeshögskola

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, ska främja användning och utveckling av validering inom de utbildningar som myndigheten an- svarar för. Myndigheten ansvarar där för att öka utbildningsanord- nares kapacitet att använda validering som ett verktyg för att bedöma antagnas tidigare lärande som kan tillgodoräknas i utbildningen. MYH ska också stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.44 MYH konstaterar i sitt tidigare nationella uppdrag kring den nationella strukturen för validering att detta i yrkeshögskolan ska ha ett uttalat syfte för individen och genomföras på ett opartiskt sätt, så att resul- tatet av valideringen inte kan ifrågasättas.45

Inom Europeiska unionen, EU, finns ett centrum för utveckling av yrkesutbildning, CEDEFOP. Principer har där tagits fram för identifiering och validering av icke-formellt och informellt lärande med europeiska riktlinjer för validering.46 Riktlinjerna bygger på rekommendationer från Europeiska unionens råd från 2012.47 MYH har med beaktande av dessa europeiska principer och riktlinjer fast- ställt kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Av dessa följer bland annat att valideringsinsatser har ett uttalat syfte för individen och ska dokumenteras. Genomförandet ska ske opar- tiskt och inte påverkas av utbildnings- eller arbetsgivarintressen på sådant sätt att resultatet av en validering kan ifrågasättas. En vali- dering kan leda till utbildnings- eller examensbevis, alternativt ett

43 Regleringsbrev för budgetåret 2016, 2017 och 2018 avseende Universitets- och högskole- rådet.

44 6 § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

45 MYH (2012). Kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Dnr YH 2012/428.

46 CEDEFOP (2004), Common European principles on identification and validation of non- formal and informal learning, samt CEDEFOP (2009), European Guidelines on validation of non-formal and informal learning.

47 Rådets rekommendation av den 20 december 2012 om validering av icke-formellt och infor- mellt lärande (2012/C 398/01).

331

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

kompetensbevis i de fall alla delar i kvalifikationen inte uppfylls.48 För att uppnå full legitimitet för valideringens resultat ska beviset vara detsamma som erhålls genom att delta i utbildningen och det ska inte framgå av kompetensbeviset att det erhållits genom valider- ing. Eventuella kompetensluckor som framkommer i förhållande till syftet med valideringen, kan dokumenteras i ett kompletterings- utlåtande eller som en rekommendation till fortsatt lärande.49

MYH har i uppdrag att låta genomföra försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk inom yrkeshögskolan. MYH har inför 2019 beviljat statsbidrag för fyra utbildningar med totalt 158 utbild- ningsplatser. Tolkar från yrkeshögskolan kan liksom tolkar som ut- bildat sig inom folkbildningen komma att pröva tillgodoräknande av moment mot högskolans tolkutbildning. Sådan prövning förutsätter att den studerande först antagits till tolkutbildning vid högskolan.50

Även om en sökande till en utbildning inom yrkeshögskolan inte uppfyller kraven för grundläggande behörighet eller behörighet i övrigt, t.ex. särskilda förkunskapskrav, kan den som bedöms kunna tillgodogöra sig utbildningen och därefter utöva det yrke som utbild- ningen förbereder för, antas till utbildningen. Viss andel av årsplat- serna i en utbildning får avsättas för sådana sökande.

För att tillgodoräkna sig kurser eller moment måste individen vara antagen till utbildningen och bedriva studier.

Rent allmänt kan konstateras att validering kan göras på grundval av dokumenterade färdigheter eller genom olika typer av prov. Med den förra metoden finns vissa risker. Den senare är mer tillförlitlig men också mer kostsam.

7.5.3 Folkbildning

Dåvarande Valideringsdelegationen framhöll 2007 att det är svårt eller omöjligt att genomföra validering som baseras på folkbild- ningens syften att stärka och utveckla demokratin samt skapa enga- gemang för att delta i samhällsutveckling och kulturliv. Inom sådana utbildningar inom folkbildningen som leder till yrkeskompetens, som kontakttolkutbildning, är det däremot både möjligt och före- kommande med validering. Folkbildningen utfärdar oftast någon

48 MYH, underlag till utredningen, 2018-02-26.

49 MYH (2012). Kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Dnr YH 2012/428.

50 1 kap. 4 § och 6 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100).

332

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

form av intyg till den som får sina kunskaper validerade. Intygen kan föregås av en kort beskrivning över validering och lärande inom folkbildningen.51

Anordnare av sammanhållen grundutbildning till kontakttolk ska enligt gällande förordning genomföra utbildningen på sådant sätt att verksamma tolkar som saknar fullständig grundutbildning ges möj- lighet att få sina kunskaper prövade eller validerade och att komplet- tera sin utbildning.52 Folkbildningsrådet följer årligen upp verksam- het som folkhögskolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget.

I och med att det finns ett betydande antal verksamma tolkar som inte har formell utbildning, finns sannolikt vissa behov av att kunna verifiera och synliggöra kompetens för att i framtiden kunna kon- kurrera på tolkarbetsmarknaden. Ett alternativ kan vara att genomgå hel utbildning med de fördelar detta innebär, som att bland andra studerande få tid för lärande, diskussion och reflektion.

Saknas fullständig sammanhållen grundutbildning, äldre utbild- ning eller reell kompetens kan, efter ansökan och i mån av resurser, validering av sökandes kunskaper ske för att erhålla utbildningsbevis från den sammanhållna grundutbildningen. Visst statsbidrag kan utgå för detta via MYH. Även den som genomgått arbetsmarknadsutbild- ning till kontakttolk kan ansöka om validering. Vid validering bedöms tolkens kunskaper i relation till målen för den sammanhållna grund- utbildningen. Tolkens kompetens och kunskaper i svenska språket och i yrkesutövandet som tolk kartläggs. Det är tolkens individuella förutsättningar som avgör vilka prov som genomförs. Bedöms indi- viden ha kompetens som motsvarar den sammanhållna grundutbild- ningen, får individen ett utbildningsbevis och kan därmed ingå i Kammarkollegiets tolkregister.53 Bedöms individen endast ha kompe- tens motsvarande delar av utbildningen, kan fullständigt utbildnings- bevis inte utfärdas och tolken blir inte behörig att ingå i registret. Om den sökande får kompetensbevis på delar av kvalifikationen, kan

51 Valideringsdelegationen, 2007, Koncept för validering av generella kompetenser i folkbild- ning och informellt lärande, dnr 2007/56.

52 Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och tecken- språk.

53 MYH (2014). Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakt- tolk inom folkbildningen, Dnr MYH 2014/310, 2014-06-05, www.arbetsformedlingen.se/For- arbetssokande/Yrke-och-framtid/ Arbetsmarknadsutbildningar, 2018-10-23, www.blitolk.nu/Kontakttolk/Validering/, 2018-10-23.

333

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

kompletterande utbildning genomgås i form av de delkurser som behövs inom den sammanhållna grundutbildningen. Ett problem i sammanhanget är dock att väntetiden på sådan lämplig delkurs, anpas- sad för aktuell språkgrupp, kan vara lång. Ofta går det därför snabbare att fullfölja ordinarie sammanhållen grundutbildning.54 Studieförbund och folkhögskolor kan endast ta emot ett begränsat antal validander årligen, bland annat på grund av svårigheter att anskaffa lämpliga lärare och språkbedömare. ABF i Stockholm tog t.ex. under 2017 endast emot 20 validander och har i slutet av 2018 stängt denna möjlighet.55

Ett ökande intresse har noterats för validering mot folkbildning- ens sammanhållna grundutbildning, sedan Domstolsverket införde särskild högre ersättningstaxa för kategorin utbildad tolk jämfört med kategorin övrig tolk.56 Det visar att styrsignaler från avropande myndigheter snabbt kan ge drivkrafter som uppfattas av yrkesverk- samma tolkar och påverkar deras intresse för att möta efterfrågad kompetens.

7.5.4 Andra utbildningsformer

Inom kommunal vuxenutbildning bedrivs inte tolkutbildning men valideringsförfarandet kan ändå ha visst intresse. Elever i kommunal vuxenutbildning kan få sina kunskaper och sin kompetens validerad. Validering får ske inom ramen för alla kurser, även svenska för invandrare. En orienteringskurs kan även syfta till att ge tillfälle till validering.57 Valideringen ska utgå från elevens förutsättningar och behov, resultatet ska kunna dokumenteras skriftligt.

Inom arbetsmarknadsutbildning får validering ske avseende arbets- sökandes kunskaper och kompetens. Det kan t.ex. gälla upphandlad arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk i folkbildningens regi. Med validering avses även i detta sammanhang en process som inne- bär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.58

54 Utbildningsanordnare inom folkbildningen, underlag till utredningen, 2018-02-15.

55www.abfstockholm.se/tolk/validering, 2018-10-23.

56 MYH, underlag till utredningen, 2018-01-24.

57 2 kap. 6 och 8 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. En orienteringskurs ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs och kan bland annat syfta till att ge tillfälle till validering eller till att ge stöd i form av yrkessvenska.

58 13 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

334

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

7.6 Kvalitetssäkring av utbildning

Olika traditioner och regelverk kring kvalitetssäkring och gransk- ning har utvecklats inom skilda utbildningsformer. Arbetet bärs av lärosäten, skolor och utbildningsanordnare, liksom av de myndig- heter och andra aktörer som i sin verksamhet fullgör offentliga för- valtningsuppgifter. En kort redovisning ges nedan av det kvalitets- säkrande arbete som numera bedrivs. Frågorna utvecklas ytterligare i anslutning till mer formella tillsynsfrågor, statistik och annat upp- följningsarbete, som behandlas i nästa kapitel.

7.6.1 Högskola

Universitetskanslersämbetet, UKÄ, ansvarar för kvalitetssäkring av utbildningar vid högskolor och universitet, inkl. tolkutbildningarna vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet. UKÄ:s kvalitetssäkring sker genom granskning av förekommande kvalitetssäkringsarbete, utvärdering av utbildningar, genom tema- tiska utvärderingar och prövning av frågor om examenstillstånd.59 Granskningarna garanterar att den högre utbildningen håller erfor- derlig kvalitet och utgör också ett stöd för berörda lärosäten att utveckla sina verksamheter. Stockholms universitet bygger t.ex. upp ett system för återkommande kvalitetsutvärderingar var tredje år.60

Granskningsarbetet ger ökad säkerhet också för den enskilda studenten, som väljer mellan olika utbildningar och investerar bety- dande resurser och tid för framtida yrkesverksamhet. Det har också haft betydelse i rättsliga sammanhang. Det finns således exempel på att domstol med stöd av UKÄ:s utvärderingar fastställt återbetal- ning till utländsk student, som klagat på viss utbildnings kvalitet.61

7.6.2 Yrkeshögskola

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, granskar kvaliteten i de utbildningar som myndigheten har tillsyn över, liksom utbildnings- anordnares kvalitetsarbete. Tillsynen och kvalitetsgranskningarna genomförs med utgångspunkt i en behovsanalys och avser enskilda

59 2 § förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet.

60 Information från TÖI till utredningenj, 2018-10-24.

61 Högsta domstolens dom, Stockholm, 2018-04-17, mål nr T 2196-17.

335

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

utbildningar. Utbildningsanordnare är skyldiga att medverka i och lämna de uppgifter som MYH begär för sin tillsyn, kvalitetsgransk- ning, uppföljning och utvärdering av utbildningar. MYH ska inom ramen för sin tillsyn även lämna råd och vägledning till utbildnings- anordnare. Resultaten av tillsynen och kvalitetsgranskningen ska sammanfattas och publiceras och redovisningen ska lämnas till de granskade verksamheterna.62

När MYH beslutar om vilka utbildningar som ska ingå i yrkes- högskolan ska myndigheten beakta resultat från genomförd tillsyn, kvalitetsgranskning och uppföljning. Beslut om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan kan återkallas om den inte längre uppfyller kraven eller utbildningsanordnaren eller någon annan som medver- kar i anordnandet inte iakttar sina skyldigheter. Innan beslut fattas ska utbildningsanordnare ha fått tillfälle att avhjälpa bristerna.63

7.6.3 Folkbildning

Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhögsko- lor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget, även kontakttolkutbildningar. Uppföljningarna syftar till att upp- täcka och förebygga felaktig bidragsanvändning samt att kontrollera att statsbidragsvillkoren följs.64

I nästa kapitel beskrivs förhållandet att MYH utövar tillsyns- ansvar för de kontakttolkutbildningar inom folkbildningen som erhåller statsbidrag genom MYH.65

7.6.4 Andra utbildningsformer

Det sker ingen särskild kvalitetssäkring av arbetsmarknadsutbild- ningen till kontakttolk. Arbetsförmedlingens styrning sker främst genom de avtal med anordnare av utbildning som upprättas.

Det sker inte heller någon särskild kvalitetssäkring av de utbild- ningar som tolkförmedlingar själva kan tillhandahålla, t.ex. i form av halv- eller heldagskurser.

624–5 §§ förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan, med ändringar 2016.

63 1 kap. 7 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

64 Folkbildningsrådet, underlag till utredningen, 2018-06-04.

654–5 §§ förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

336

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Det bedrivs som tidigare framgått ingen tolkutbildning inom kommunal vuxenutbildning, Komvux. De förhållanden som råder kan ändå ha visst intresse som jämförelse. Skolinspektionen granskar kvaliteten i utbildningen och har rätt att begära in de underlag som krävs. Inspektionen kan om det behövs förelägga den som är upp- giftsskyldig att fullgöra denna skyldighet. Skolverket ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet, bl.a. Komvux. Den som är föremål för nationell uppföljning ska lämna de uppgifter om verk- samheten som Skolverket behöver. Skolverket kan om det behövs före- lägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet.66

7.7 Auktorisation

7.7.1 Förutsättningar

Formerna för dagens system med auktorisation av tolkar och den utveckling som skett har utförligt redovisats i aktuella rapporter från Kammarkollegiet.67 Myndigheten föreskriver om de kunskapsprov som måste fullgöras för att bli auktoriserad tolk. Inledande skriftligt prov gavs under 2018 på en rad olika orter, i Stockholm, Göteborg, Lund, Linköping och Sundsvall. Provet består av tre delar. Det gäller

(1) realiaprov, (2) prov i allmän språkfärdighet i svenska och (3) ord- och terminologiprov från svenska till tolkspråket. Skrivtiden är när- mare fyra timmar och ska fullgöras utan hjälpmedel. Övningsmate- rial, gamla prov och information om hur man förbereder sig inför provet finns på Kammarkollegiets webbsida. Realiaprovet omfattar kunskaper inom flera områden, där rätt svar ska väljas bland fasta svarsalternativ. Det gäller frågor om social- och samhällsfrågor, vård och omsorg, arbetsmarknad och utbildning, juridik och migration samt tolketik och tolkningsteknik. Provet i allmän språkfärdighet utgörs av så kallade ”lucktest” där ord eller uttryck saknas och ska fyllas i. Även i denna del av provet finns fasta alternativ att välja bland. Granskning sker maskinellt genom optisk avläsning under bibehållen anonymitet för de sökande. Godkänt resultat behövs i varje delprov för att gå vidare och kallas till muntligt prov. I det munt- liga provet ingår rollspel och förhör i tolkningsteknik och yrkesetik.

66 26 kap. 19 § och 22–26 §§ skollagen (2010:800).

67 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, respektive Tolkanvändningen i staten.

337

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

Rollspelen utförs så autentiskt som möjligt inför en av Kammar- kollegiet sammansatt bedömarkommitté. Hjälpmedel som ord- böcker, dator, papper och penna får användas. Rollspelen sker inom olika ämnesområden som anknyter till det tidigare realia- och ter- minologiprovet.68

En särskilt reglerad ansökningsavgift om 2 300 kronor tas ut vid an- sökan om att få genomgå kunskapsprov. Förutom att klara kun- skapsproven måste en auktoriserad tolk ha fyllt 18 år och inte ha för- valtare, vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk.69

Den som uppfyller kraven och genomgår prov med godkänt resul- tat, erhåller auktorisation. Auktoriserad tolk kan efter särskild pröv- ning få bevis om speciell kompetens inom visst verksamhetsområde som rättstolk eller sjukvårdstolk. Även för dessa prov finns äldre exempel och anvisningar att tillgå på Kammarkollegiets webbsida. För rättstolkning har regelverket skärpts, vilket innebär att även prima vista-tolkning sedan 2014 ingår i Kammarkollegiets särskilda prövning (viss muntlig översättning av handlingar).70

Auktorisation och bevis om speciell kompetens är tidsbegränsat till fem år och kan därefter förnyas. Kammarkollegiet prövar om det behövs ytterligare kunskapsprov vid förnyelse, vilket t.ex. kan behö- vas om tolken bara varit verksam i ringa omfattning.71 Verksamhet i mer än ringa omfattning anses av Kammarkollegiet innebära minst 40 tolkuppdrag per år. Hänsyn tas till att vissa tolkspråk har svårare förutsättningar genom att de inte är lika efterfrågade. Färre uppdrag kan i vissa fall också godtas om sökanden anför att det beror på t.ex. allvarlig sjukdom, längre utlandsvistelse, föräldraledighet eller byte av arbete och kan styrka detta med relevant underlag. Vid tvek- samma fall görs en sammantagen bedömning för att avgöra om det finns särskilda skäl för att den sökande ska kallas till ett muntligt

68 www.kammarkollegiet.se, 2018-08-08.

69 1 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet, 1 §, 3–4 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare och 10 § avgiftsförordningen (1992:191).

70 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden, har genom ändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2013 genomförts i svensk rätt genom rättegångsbalken (1942:740) och lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare.

716–7 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

338

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

prov.72 Utredningen redovisar i kapitel 5 en fördjupad genomgång av ansökningar om förnyelse 2018.

Auktoriserad tolk är ett reglerat yrke. Att ett yrke är reglerat innebär att det i svensk lag finns definierat vad som krävs för att få arbeta inom yrket, som viss examen, auktorisation, legitimation eller annat formellt erkännande. Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad tolk kan dömas till böter. Sådan påföljd har dock ännu inte utdömts, osäkerhet råder också kring hur detta skulle tillämpas.73

EU-reglerna om erkännande av yrkeskvalifikationer syftar till att den som utövar ett reglerat yrke, till exempel en auktoriserad tolk, ska kunna arbeta inom det yrket i ett annat land inom EU än sitt hemland på samma villkor som om yrkesutövaren hade förvärvat sina yrkeskvalifikationer i det andra landet.74 Auktorisationen måste avse svenska och ett annat språk. Kammarkollegiet prövar i samband med ansökan om yrkeskvalifikationerna motsvarar provet för aukto- risation i Sverige. Om så inte är fallet kan viss kompensationsåtgärd beslutas, t.ex. kunskapsprov. Ansökningsunderlag ska inges på svenska, identitet ska styrkas och vissa registerutdrag bifogas.75

Svårigheter att auktorisera tolkar i vissa språk

Kammarkollegiet anordnar auktorisationsprov för tolkar i cirka 45 språk. Det är inte möjligt att genomgå auktorisationsprov i språk där kvalificerade språkbedömare inte finns att tillgå i Sverige. Mot- svarande problematik gäller möjligheter för utbildningsanordnare att anordna utbildning i dessa språk. Det har därför inte varit möjligt att bedriva efterfrågad utbildning eller auktorisera i vissa språk. Lik- nande svårigheter rapporteras från andra länder, t.ex. Norge.

Exempel på svårigheter att anordna prov gäller önskemål om specialiserad auktorisation i somaliska. Vid sex tillfällen under perio- den 2004–2017 har ansökningar om att få fullgöra prov för speciell

72 Kammarkollegiet (2013). Riktlinjer för granskning av förnyelseansökningar.

73 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

74 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkän- nande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU, 5 § och 8 § lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer, 10 kap. 1 § och punkt 5 a i bilagan till förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer och 16 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

753–7 §§ KAMFS 2016:4, samt www.kammarkollegiet.se, 2018-10-23.

339

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

kompetens som rättstolk inkommit från en och samma tolk. Kammar- kollegiet har vid samtliga tillfällen beslutat att inte pröva ansök- ningarna. Beslutet motiveras med att det saknas förutsättningar att ordna rättstolkningsprov i somaliska, då det inte funnits språk- bedömare att tillgå. Besluten överklagades till länsrätt/förvaltnings- rätt. Rätten fann att Kammarkollegiet hade fog för sina beslut, i samtliga fall avslogs överklagandet.76

Föreningen Rättstolkarna framförde kritik i anslutning till det senaste överklagandet. Föreningen såg det som olyckligt att myndig- heten inte lyckats ordna rättstolksprov i somaliska under alla de år som tolken ansökt om att få göra provet. Det kunde enligt för- eningen påverka trovärdigheten för hela systemet, visade uppenbart att ansträngningar att lösa problemet inte varit tillräckliga och måste prioriteras högre än vad som skett.77 Kammarkollegiet vidhöll att det krävdes tillgång till språkbedömare med likvärdig kompetens som i övriga språk. Det skulle urholka auktorisationens betydelse och för- troendet för rättstolkar som yrkeskår om förenklad prövning skulle erbjudas i språk där tillgången på bedömare var begränsad. Mycket höga krav ställs på språkbedömare, i första hand anlitas därför experter med akademiska meriter. Auktorisationsprov i somaliska har enligt Kammarkollegiet erbjudits sedan 2001. Det har dock varit svårt att knyta kvalificerade språkexperter till verksamheten efter 2006, trots öppna förfrågningar och kontakter med bland annat Somaliska Riks- förbundet. En bedömargrupp tillsattes 2015. Somaliskan är högt prioriterad och myndighetens ambition är att på sikt möjliggöra prov i språket för sjukvårdstolkar och rättstolkar.78

7.7.2 God tolksed

Tolken utgör en förmedlande länk i kommunikationen mellan myn- dighetsföreträdare och klienter/patienter/motsvarande, där delta- gare i samtalet inte delar samma språk. Tolkens behov av kompeten- ser kommer tydligast till uttryck för de auktoriserade tolkarna, men

76 Länsrättens i Stockholms län, domarna 2005-05-25, mål nr 1138–05, 2006-11-08, mål nr 25067- 05, mål nr 12752-06, 2008-01-02, mål nr 127755-07, samt Förvaltningsrättens i Stockholm domar 2012-05-11, mål nr 7304-12 och 2018-03-19, mål nr 28708-17.

77 Föreningen Rättstolkarna, skrivelse till Kammarkollegiet, 2017-12-05, dnr 14.1-10568-2017.

78 Kammarkollegiet, svarsskrivelse till Föreningen Rättstolkarna, 2017-12-05, dnr 14.1-10568- 2017.

340

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

är i övrigt ofta oklart definierade. Till kompetenserna hör språk, realiakunskap, terminologi, tolkteknik och ett etiskt förhållnings- sätt, tolketik.79 Ett sådant förhållningssätt berörs i viss övergripande lagstiftning, i föreskrifter och i olika typer av ordningsregler och riktlinjer som utvecklats av myndigheter och tolkförmedlingar. Sådana regelverk och riktlinjer får betydelse för tolktjänsternas kvalitet och spelar därför avgörande roll också i frågor som rör utbildning, utformning av ramavtal, avrop, avvikelserapportering, tillsyn m.m. Färdigheter och riktlinjer är särskilt tydliga för gruppen aukto- riserade tolkar, men utformning och behov av god tolksed bör ses i ett vidare sammanhang. Den utformning som god sed fått i Sverige är i ett jämförande perspektiv med andra länder relativt kortfattad.80

Av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer bland annat förbud för alla tolkar som arbetar på uppdrag av polis, åklagare eller domstol att röja eller utnyttja en uppgift som tolken fått känne- dom om i samband med tolkning inom verksamheten. Det gäller oavsett om tolken är auktoriserad eller inte.81 Vidare regleras tyst- nadsplikt för tolkar som anlitas av myndigheter, kommuner och landsting genom lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare. Det har i sammanhanget uppmärksammats att tol- kar som saknar auktorisation i vissa uppgifter som anknyter till offentlig verksamhet kan undgå att träffas av kraven på sekretess.82 Det kan t.ex. gälla tolkning hos privata vård- och omsorgsgivare.

I förordningen om auktorisation av tolkar och översättare anges bland annat vilka krav som ställs på auktoriserad tolk. Myndighetens särskilda föreskrifter förnyades 2017 och berör även de etiska regler som tolkar bör följa i sin yrkesverksamhet.83

Auktoriserad tolk ska enligt gällande föreskrifter samvetsgrant utföra anförtrodda uppdrag och i allt iaktta god tolksed. Det innebär att den auktoriserade tolken ska avsäga sig uppdrag som hon eller han inte bedömer sig vara kompetent att utföra på ett tillfredsstäl-

79 Norström, E. m.fl. (2012). Tolken – en kulturell mellanhand, Bakom stängda dörrar. I rapporten hänvisas till forskningen, bl.a. Pöchhacker, F. (2010), Introducing interpreting studies. London, Routledge.

80 Se t.ex. den norska utformningen, www.tolkeportalen.no/Global/tolking/retningslinjer%20for%20god%20tolkeskikk.pdf, 2018-10-23.

81 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

82 Ku. Bet. 2017/18:KU38.

83 KAMFS 2016:4.

341

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

lande sätt eller om tolken av annan anledning är olämplig för upp- draget. Den auktoriserade tolken ska uppträda yrkesmässigt och affärsmässigt korrekt i alla sina yrkeskontakter. Under tolkningen ska all information återges så exakt som möjligt och den auktoriserade tolken får inte ge uttryck för åsikter och värderingar eller på annat sätt låta dem påverka tolkningen. Hon eller han får inte företräda den ena parten inför den andra och får inte utföra någon annan uppgift än att tolka, inte heller marknadsföra sina tjänster eller använda sin yrkes- titel på ett vilseledande sätt. Föreskrifterna anger också att den auktoriserade tolken inte får utnyttja information från ett tolkupp- drag till fördel för sig själv eller någon annan, om informationen inte är allmänt tillgänglig, och får inte heller använda informationen för att skada någon annan. Kammarkollegiet har tillsynsansvar över att de auktoriserade tolkarna iakttar god tolksed i enlighet med före- skrifterna. Myndigheten kan utfärda varningar eller vid allvarligare förseelser också upphäva auktorisationen.84

Kammarkollegiet ger i särskild skrift en litet fylligare redovisning av begreppet god tolksed och de rättsakter som gäller auktoriserade tolkar.85 Myndighetens föreskrifter och rekommendationer är enligt JO vägledande även för tolkar som inte är auktoriserade.86

Anknytande regelverk hos förmedlingsorgan och organisationer

Tolkförmedlingsorganen och deras organisationer utformar i vissa fall egna regelverk som mer eller mindre kan anknyta till Kammar- kollegiets föreskrifter om god tolksed. Sådana ”uppförandekoder” berör ibland även förmedlingsorganet och dess arbetssätt och kan påverka utformningen av de tolktjänster som förmedlas. Yrkesregler finns även fastställda av det internationella konferenstolkförbundet.

84 10 § och 14 § förordningen om auktorisation av tolkar och översättare samt 17–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter, KAMFS 2016:4.

85 Kammarkollegiet (2018). God tolksed. Kammarkollegiets råd till auktoriserade tolkar.

86 JO:s beslut 2010-06-09, dnr 186-2009.

342

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Yrkesregler enligt det internationella konferenstolkförbundet (AIIC)

Det internationella konferenstolkförbundet (AIIC) har fastställt en yrkesetisk kod med yrkesetiska regler. Den yrkesetiska koden anger normer för redbarhet, professionalism och tystnadsplikt som för- bundets medlemmar förväntas följa i sin yrkesutövning som konfe- renstolkar. Av koden följer bland annat att medlemmarna inte får bereda sig personlig vinning genom konfidentiell information som de i sin verksamhet som konferenstolkar får tillgång till. Medlemmar ska inte heller acceptera uppdrag som de inte är kvalificerade för. Att åta sig ett uppdrag innebär även ett moraliskt åtagande att uppträda med den professionalism som krävs. Uppdrag och villkor som kan undergräva yrkets värdighet ska inte accepteras, konferenstolken ska också avhålla sig från att uppträda på sätt som skadar yrkets anse- ende. Det är medlemmens plikt att stödja och bistå sina kollegor. I syfte att tillhandahålla tolkning av bästa kvalitet ska förbundets medlemmar alltid sträva efter tillfredsställande villkor beträffande ljud, sikt och bekvämlighet. De ska undvika att arbeta ensamma vid simultantolkning i kabin eller utan möjlighet att vid behov bli avlöst av en kollega. En strävan ska vara att tolklag sätts samman så att syste- matisk användning av relätolkning kan avböjas. De ska även avböja uppdrag som innebär att simultantolka utan kabin, dvs. visknings- tolka, om det försämrar tolkningens kvalitet. Tolken ska begära att kunna se talaren direkt och inte acceptera att följa mötet via monitor. Arbetsdokument och texter, som ska läsas upp högt under konfe- rensen, ska sändas i förväg och en introduktion i ämnet ska också ges när så behövs. Vidare ska konferenstolken inte utföra någon annan uppgift än just konferenstolkning. Arbetsvillkor som strider mot den yrkesetiska koden eller yrkesreglerna ska inte accepteras.87

Av förbundets yrkesregler följer bland annat att medlemmarna inte ska acceptera ett kontrakt om de inte känner till de exakta vill- koren. Det måste framgå av kontraktet att tolkningen endast är avsedd att lyssnas till direkt, inga inspelningar får göras utan att konferens- tolken i förväg gett sitt medgivande. Förbundets medlemmar ska inte lämna återbud med mindre än att de kan varsko i god tid, anföra vägande skäl och föreslå ersättare. Kontrakt bör innehålla bestäm- melser för inställda uppdrag. Arvodet bestäms i det enskilda fallet om inte förbundet redan ingått sådant avtal, den etiska koden och

87 Int. Association of Conference Interpreters (AIIC), Yrkesetisk kod – version 1994.

343

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

yrkesreglerna gäller även om ersättning inte utgår. Regler finns också om bemanning vid olika tidsomfång och typer av konsekutiv-, visk- nings- och relätolkning, så att kvalitet och arbetsmiljö kan upprätt- hållas. Kontrakt bör i förekommande fall innehålla bestämmelser om arbetsfria dagar, resor, vilodagar samt kost och logi.88

God tolkservicesed enligt Tolkservicerådet

Organisationen Tolkservicerådet är en samarbetsorganisation bestå- ende av ett tjugotal tolkförmedlingar. Det gäller främst förmedlingar med offentlig huvudman, men även vissa privata aktörer är anslutna. I Tolkservicerådets riktlinjer om god tolkservicesed anges även för- hållningssätt för de anslutna förmedlingarna, bland annat att de vid avrop ska sträva efter att tillsätta uppdrag med bästa möjliga tolk. Förmedlingen ska prioritera auktoriserade tolkar med speciell kom- petens till uppdrag inom rättsväsende och sjukvård. I andra hand ska uppdragen lämnas till övriga allmänauktoriserade tolkar. De åter- stående uppdragen ska lämnas till kategorin utbildade tolkar, dvs. främst tolkar som gått hela den sammanhållna grundläggande tolk- utbildningen inom folkbildningen. I sista hand kan testade tolkar utan fullständig grundutbildning komma i fråga. Om flera tolkar bedöms ha samma kompetens värderas även resultat i Tolkservice- rådets kunskapstest, erfarenhet i tolkyrket, tillgänglighet, personlig lämplighet för uppdraget, behov av kvinnlig/manlig tolk och even- tuell kompletterande utbildning. Kundens önskemål om visst kön eller en namngiven tolk ska enligt riktlinjerna respekteras.89

God tolksed enligt Transvoice Sweden AB

Transvoice Sweden AB är en av de dominerande privata tolkförmed- lingarna. Bolaget utgör ett helägt dotterbolag till Transcom World- wide, med verksamhet i 23 länder. Inom koncernen Transvoice Sweden AB finns dotterbolagen Stockholms Tolkförmedling AB och Tolk- och Språktjänst i Östergötland AB. Av riktlinjer från Transvoice Sweden AB följer bland annat att tolken ska vara opartisk och inte

88 Int. Association of Conference Interpreters (AIIC), Yrkesregler – version 2000.

89 Tolkservicerådet (2014). Tolkservicerådets riktlinjer och god tolkservicesed. Fastställda vid årsmöte, Karlstad 2014-03-11.

344

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

ge uttryck för sina åsikter och värderingar. Tolken får inte åta sig uppdrag där opartiskheten kan ifrågasättas. Vid uppdragets start ska tolken ge följande upplysning till involverade parter: ”Jag följer reglerna om tystnadsplikt. Jag är neutral och tar inte parti för någon i tolkningssituationen. Jag kommer att återge vad som sagts i första person (jag-form)”. Av riktlinjerna följer också att hela tolkningen ska präglas av professionalitet, från bemötande till utförande. Tolken ska göra sitt yttersta för att tillfredsställa varje kund och ärende. Transvoice tolklegitimation90 ska hållas väl synlig under hela vistel- sen hos kunden. Enligt riktlinjerna är denna identifikation ett yrkesbevis, som är kundens säkerhet att en utbildad och godkänd tolk utför deras tjänster. Vidare anges att varje uppdragstagare ska ha diskret klädsel och att det diskreta intrycket även inkluderar att inte lukta rök/snus, alkohol eller bära tunga parfymer. Det anges att tolkningen ska ske i enlighet med god tolksed; upprätthålla tystnads- plikt, vara neutral och inte ge uttryck för egna åsikter och värder- ingar, vara opartisk, översätta allt som sägs i rummet utan att lägga till, dra ifrån eller förändra, återge vad som sägs i jag-form samt undvika jävssituationer.91

Transvoice anger som princip att alltid tillsätta uppdrag med högsta tillgängliga kompetens. Med tillgänglighet avses anmäld till- gänglighet på tolkwebben. Tolkarna prioriteras i övrigt enligt kom- petensnivå. Det innebär att auktoriserade tolkar med speciell kom- petens (nivå 5) prioriteras först, därefter auktoriserade tolkar (nivå 4), följt av grundutbildade tolkar MYH (nivå 3) samt grundutbildade tolkar (nivå 2). Noteras bör att Transvoice anser att det finns två nivåer av grundutbildade tolkar. I sista hand väljs det som Transvoice benämner som registrerade tolkar (nivå 1), vilket enligt bolaget innebär tolkar som genomgått minst introduktionsutbildning eller grundkurs och sedan är testade och godkända i Transvoice interna rekryteringstest. Prioritering till tolkuppdrag sker även enligt när- hetsprincip samt efter erfarenhet och lojalitet.92 Det är oklart hur förmedlingen hanterar/prioriterar högskoleutbildade tolkar utan auktorisation.

90 Denna typ av tolklegitimation saknar koppling till regler för offentligt reglerade legitima- tionsyrken, t.ex. inom hälso- och sjukvården.

91 Transvoice (2017). Allmänna villkor och riktlinjer för tolkuppdrag med bilaga 1 Arbets- instruktion, 2017-09-05 (www.transvoice.se, 2018-01-23).

92 Ibid.

345

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

Liknande regler för god sed inom andra yrkesområden

En rad liknande regelverk kan iakttas för andra yrkesgrupper, även om karaktären och det sätt på vilket regelverken fastställs varierar. I vissa fall fastställs god sed genom bestämmelser i lag.

God advokatsed

Det framgår av rättegångsbalken att det ska finnas ett Advokat- samfund vars stadgar fastställs av regeringen samt att advokat är den som är ledamot av samfundet. En advokat är enligt rättegångsbalken skyldig att iaktta god advokatsed.93 Vad god advokatsed innebär bestäms av Advokatsamfundets styrelse i vägledande regler för god advokatsed. Reglerna omfattar bland annat bestämmelser om hur advokatbyrå ska drivas och skötas, advokats arvode, förhållande till motpart och domstol samt jäv, det vill säga situationer när advokat kan få svårt att vara oberoende i förhållande till motpart. En grund- sten i de vägledande reglerna är att advokat är skyldig att vara lojal med sin klient och att enbart verka för hans eller hennes bästa.94

Advokatsamfundets disciplinnämnd kan tilldela advokat som bryter mot god sed en disciplinpåföljd. Sådan påföljd kan avse erin- ran, varning/straffavgift eller i allvarliga fall uteslutning.

Etiska regler för läkare

Läkares yrkesregler grundläggs i patientsäkerhetslagen (kap. 6), genom den tillsyn som utövas genom Inspektionen för vård och omsorg, IVO, samt läkarförbundets etiska regler. Om IVO anser att det finns skäl, kan läkare anmälas till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan besluta om återkallelse av legitimation, prövotid, indragning eller begränsning av förskrivningsrätt. Ansvarsnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.95

Medlemmar i Sveriges läkarförbund ska följa Läkarförbundets etiska regler och inte medverka i vård där så inte är möjligt. Av reglerna följer bland annat att läkare i sin gärning alltid ska ha patien- tens hälsa som främsta mål och om möjligt bota, ofta lindra och alltid

93 8 kap. 1 § och 4 § rättegångsbalken (1942:740).

94 Sveriges advokatsamfund (2016). Vägledande regler om god advokatsed med kommentarer.

95 Patientsäkerhetslagen (2010:659).

346

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

trösta. Läkare ska inte utan undersökning eller annan tillräcklig kunskap om patienten ge råd eller behandling samt vid behov anlita annan sakkunskap. Läkare ska vidare iaktta tystlåtenhet då det gäller information om patienter, om det inte äventyrar patientens väl, får inte låta sig påverkas av otillbörligt förvärvsbegär och ska bara utföra undersökningar och behandlingar som är medicinskt motiverade. Läkare ska avhålla sig från påträngande marknadsföring.96

Yrkesetiska principer för psykologer

Sveriges Psykologförbund står bakom yrkesetiska principer för psykologer. Principerna har utvecklats gemensamt av de nordiska psykologförbunden sedan mitten av 1980-talet och är bindande för alla medlemmar i de nordiska psykologförbunden i utövningen av psykologisk yrkesverksamhet. Principerna är i sin nuvarande form också utarbetade i enlighet med den europeiska psykologfedera- tionens ”Meta Code of Ethics”. De nordiska psykologförbunden har en organisation för att undersöka och ta ställning till klagomål mot medlemmar samt möjligheter till vissa sanktionsåtgärder.

Av de yrkesetiska principerna följer bland annat att psykologen respekterar individens rätt till förtrolighet genom att iaktta konfi- dentialitet kring klienters och andras förhållanden. Undantag görs om uppenbar fara för klienten eller andra föreligger. Psykolog ska endast åta sig arbetsuppgifter som kan hanteras utifrån egen kompe- tens och ansvarar för kvaliteten och konsekvenserna av sitt yrkes- arbete. Psykolog ska enligt de yrkesetiska principerna också upp- träda ärligt, opartiskt och respektfullt gentemot andra och undvika utomprofessionella relationer med klienter.97

God fastighetsmäklarsed

Enligt fastighetsmäklarlagen ska fastighetsmäklare utföra sitt upp- drag omsorgsfullt och i allt iaktta god fastighetsmäklarsed. Mäklaren ska ta till vara både säljarens och köparens intresse. Inom ramen för de krav som god fastighetsmäklarsed ställer ska mäklaren särskilt

96 Sveriges läkarförbund (2017). Etiska regler, antagna av förbundets fullmäktige.

97 Sveriges psykologförbund (1998). Yrkesetiska principer för psykologer i Norden, antagna av Sveriges psykologförbunds kongress.

347

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

beakta uppdragsgivarens ekonomiska intressen. Lagen omfattar bland annat regler för avtal, handpenning och mottagna tillgångar. Vidare ingår regler om att en fastighetsmäklare inte får förmedla fastigheter till närstående, bedriva handel med fastigheter eller ägna sig åt för- troenderubbande verksamhet. Tillsyn utövas av Fastighetsmäklar- inspektionen.98

God fastighetsmäklarsed utvecklas främst genom Fastighetsmäk- larinspektionens avgöranden i tillsynsärenden. Disciplinära påföljder kan vara erinran, varning och återkallelse av registrering.99

7.7.3 Volym och framtid

Den utveckling som skett inom auktorisationsområdet för tolkar har belysts av Kammarkollegiet i ett par aktuella rapporter. Det gäller antalet sökande till auktorisationsprov i olika språk samt antalet nya auktorisationer över tid. Där framgår även utvecklingen beträffande bevis om speciell kompetens inom visst verksamhetsområde till sjuk- vårds- och rättstolk, samt de drivkrafter som kan påverka det framtida intresset för Kammarkollegiets auktorisationer.100

Auktorisationer inom de vanligaste dryga dussintalet språk svarar för cirka två tredjedelar av samtliga auktoriserade tolkar i landet. De i storleksordning mest frekventa auktorisationsspråken är arabiska, persiska, ryska, spanska och bosniska/kroatiska/serbiska samt polska. I slutet av 2018 fanns närmare 800 aktiva auktorisationer utfärdade i 40 talade språk. Prov anordnades under 2018 i 46 språk, inklusive teckenspråk, det totala antalet ansökningar avsåg 38 språk. Även om antalet sökande till auktorisationsproven har ökat under senare år är det fortfarande en majoritet som underkänns.101

Kammarkollegiet har under senare år förbättrat förutsättningarna att bli auktoriserad, bland annat genom att tillhandahålla fler prov- tillfällen, utöka antalet språk samt förlägga proven till ytterligare platser i landet. Sökande med särskilda förutsättningar, som synska- dade eller dyslektiker, ges genom tekniskt stöd och anpassad tid

988–16 §§ fastighetsmäklarlagen (2011:666).

99 www.fmi.se/default.aspx?id=1928, 2018-10-23.

100 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt Tolkanvändningen i staten, Så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar.

101 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt kompletterande underlag till utredningen, 2018-10-24.

348

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

förutsättningar att delta i proven. Statens inköpscentral vid Kammar- kollegiet säkrar genom särskilda villkor i det kommande statliga ramavtalet att upphandlade tolkförmedlingar aktivt informerar och ger stöd till de tolkar som kan ha förutsättningar att klara aukto- risationsproven.

Figur 7.1 Provdeltagande för auktorisation som tolk, 2010–2018, kv. 3

Källa: Kammarkollegiet (2018). Uppgifterna avser alla typer av auktoriserade tolkar, AT, RT, ST, inklusive teckenspråkstolkar (de senare med ett 30-tal nya auktorisationer fr.o.m. 2015).

Vilka avstår från att förnya sin auktorisation?

Auktoriserade tolkar uppvisar en förhållandevis hög medelålder. Det framgår inte minst av att medianåldern vid förnyelseansökningar om auktorisation under första halvåret 2018 låg på 61 år. Utredningens granskning av ansökningar om förnyad auktorisation gav även en bild av de tolkar som valde att inte förnya sin auktorisation. En mindre grupp tolkar meddelade själva Kammarkollegiet att de inte avsåg att ansöka om förnyelse, ytterligare ett antal hörde inte av sig, trots påminnelser. De sex tolkar som våren 2018 själva aktivt med- delade Kammarkollegiet att de inte hade för avsikt att förnya auktorisationen hade alla passerat pensionsåldern och var i åldrar upp till 77 år. Flertalet av dem var kvinnor. Hälften hade specialiser- ing i rättstolkning (RT) med långvarig verksamhet som auktoriserad

349

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

(cirka 10 uppdrag/timmar per år) i språken finska, franska, polska, tyska och turkiska.102

Under 2017 och 2018103 registrerades ett 90-tal nya auktoriserade tolkar i talade språk, samtidigt som 54 avregistrerades. Avregistrer- ing kan t.ex. grunda sig på att tolkar väljer annan yrkesbana, uppnått hög ålder eller avlidit. Nettotillskottet blev således cirka 40 aukto- riserade tolkar, vilket kan relateras till den volym tolkuppdrag som offentlig sektor avropar på årsbasis. Under 2017 beräknas mer än två miljoner uppdrag ha genomförts inom sektorn. Merparten av dessa bedöms dock ha utförts med stöd av tolkar som saknat såväl aukto- risation som godkänd grundutbildning.104

Statistiken sätter ökat fokus på förutsättningar att öka rekryter- ingen av kvalificerade tolkar in i yrket. En fråga av betydelse för nyrekryteringen är de förvärvsmöjligheter som möter auktoriserade jämfört med gruppen utbildade eller övriga tolkar. Utredningens kontakter med verksamma auktoriserade tolkar tyder på att aukto- risationen inte alltid upplevs positivt i detta avseende. Frågan sam- manhänger med beställarkrav, avtalsutformning, arvodesnivåer och tolkförmedlingarnas egna prioriteringar och arbetssätt. Det finns auktoriserade tolkar som hävdar att auktorisationen med dagens upp- dragsstyrning riskerar att bli oviktig eller i värsta fall negativ.

Ytterligare uppgifter om volymen auktoriserade tolkar och deras språkinriktning framgår av avsnitt 3.4.

7.7.4 Certifiering och standardisering

En alternativ eller kompletterande modell till auktorisation för kvalitetssäkring av yrkeskompetens är certifiering, vilket i regel sker med stöd i standarder. För enskilda yrkeskategorier har även legiti- mationsförfaranden använts, främst inom hälso- och sjukvårdens område. Dessa frågor behandlas i följande avsnitt. En avslutande och jämförande beskrivning ges av de synsätt som kan ligga bakom valet av auktorisation, certifiering eller legitimationssystem för att åskåd- liggöra olika kompetensnivåer.

102 Tolkutredningen (2018). Sammanställning och analys av genomförd aktgranskning på Kammarkollegiet avseende förnyelser av auktorisationer, pm 2018-07-05.

103 T.o.m. kv 3 2018.

104 Underlaget bygger på uppgifter från Kammarkollegiet samt huvudmän inom stat, kom- muner och landsting.

350

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Tidigare förslag om certifiering av tolkar

Certifiering innebär att ett ackrediterat certifieringsorgan har bedömt att en person uppfyller riktlinjer för kvalitet. De krav som ska uppfyllas för certifiering finns i regel angivna i en (svensk) standard, men kan också regleras på annat sätt.105 Giltigheten av ett certifikat är ofta tidsbegränsat till 3–5 år. Det förekommer för när- varande inte certifiering av tolkar i Sverige, med undantag för den certifiering som sker inom EU-systemet av konferenstolkar, som kan vara verksamma i Sverige och nyttja svenska som ett av sina tolk- språk (se nedan). Inom vissa yrkesområden, till exempel svetsning, är det obligatoriskt att vara certifierad under ackreditering, medan det inom andra områden kan utgöra en frivillig möjlighet.106 Det senare gäller bland annat vissa installatörer.107

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, föreslog som följd av ett särskilt regeringsuppdrag 2015 att det skulle införas certifiering av tolkar i talade språk. Enligt myndigheten kunde det synliggöra och skapa legitimitet för tolkars kompetens samt vara ett sätt att kvalitetssäkra vissa utbildningar, t.ex. arbetsmarknadsutbildningar och tolkförmedlingars internutbildningar. Genom certifiering skulle de verksamma tolkarnas kompetens inventeras och de som blivit certifierade skulle bättre kunna efterfråga kompetensutveckling på rätt nivå. För beställare av tolktjänster skulle certifiering underlätta beställning av anpassad kompetens för uppdragen. MYH föreslog utveckling av ett certifieringsprov öppet för alla tolkar, oberoende av tidigare utbildning eller andra erfarenheter. Provet skulle stå

105 Certifiering utförs av ackrediterade certifieringsorgan, där myndigheten Swedac ackredi- terar organen enligt 1 § förordningen (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackre- ditering och teknisk kontroll, i enlighet med EU:s förordning 765/2008. En svensk standard är en standard som antagits av något av Sveriges tre nationella standardiseringsorgan; Svenska Informations- och Telekommunikations – Standardiseringen (ITS), SEK Svensk Elstandard (SEK) och Swedish Standards Institute (SIS).

106 Flera branscher har gått över till obligatorisk svetsarprövning. Myndigheter som före- skriver om detta är bl.a. Arbetsmiljöverket, Boverket, Strålsäkerhetsmyndigheten och Trafik- verket. Prövningen ska utföras efter en definierad procedurspecifikation. Om övervakning av prövningen utförs av ackrediterat certifieringsorgan och provningen genomförs av ackre- diterat laboratorium, kan certifieringsorganet, efter utvärdering av underlaget, certifiera svetsaren enligt EN 287/ISO 9606 samt registrera denne i enlighet med ackrediteringskraven (Kiwa Inspecta, www.inspecta.com).

107www.swedac.se/swedac_magasin/ackreditering-eller-certifiering, 2018-10-23. Bakgrunden till den frivilliga certifieringen för vissa installatörer är att artikel 14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG ålägger medlemsstaterna att säkerställa certifieringssystem eller motsvarande. Se även lagen (2012:838) om certifiering av vissa tjänster på energiområdet och förordningen (2012:970) om certifiering av vissa tjänster på energiområdet.

351

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

under statlig tillsyn, certifiering skulle ge möjlighet att ingå i Kammar- kollegiets tolkregister. Certifiering skulle inte ske mot utpekad stan- dard, utan följa den nivåindelning av kunskaper, färdigheter och kompetenser som anges av förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (SeQF), och närmast ta sin utgångspunkt i kursmålen för den sammanhållna grundutbildningen inom folkbildningen. SeQF beskrivs närmare i avsnitt 6.3.1. Certi- fierad tolk skulle enligt förslaget ha kunskaper, färdigheter och kom- petenser enligt SeQF-nivå 4, vilket bedömdes motsvara nivån för grundutbildning till kontakttolk.108

EU-ackreditering

Konferenstolk verksam inom EU-systemet förutsätts vara EU- ackrediterad (detta benämns ibland ”EU-certifierad”). För att bli ackrediterad behöver konferenstolken genomföra prov i simultan- tolkning. För att ansöka om att genomföra provet krävs normalt masterutbildning i konferenstolkning. Sådan utbildning ges i Sverige vid TÖI, Stockholms universitet, med bidrag från EU.

Konferenstolkar över hela världen som passerat EU:s eller andra internationella organisationers prov med godkänt resultat kan ansöka om inträde i det internationella konferenstolkförbundet, Interna- tional Association of Conference Interpreters, AIIC. Förbundet grundades 1953 och samlar i dag cirka 3 000 konferenstolkar i över 90 länder. Särskild yrkeskod och ”professional standards” ska följas i arbetet. AIIC har en nordisk och baltisk gren med svensk under- avdelning och svensk styrelse. Drygt 20-talet i Sverige boende kon- ferenstolkar är medlemmar i organisationen och arbetar i Sverige och Europa.

Konferenstolkar som utbildats vid universitet i andra EU-länder än Sverige, däribland en del svenskar, kan inte registreras hos Kammar- kollegiet som utbildade tolkar, såvida inte deras utländska hög- skoleutbildning först erkänns av Universitets- och högskolerådet. Detta upplever konferenstolkar som en brist.109

108 MYH (2015). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk, s. 15–17.

109 Underlag till utredningen från AIIC-organiserade tolkar, 2018-02-05. Information om er- kännande av utländsk utbildning finns på Universitets- och högskolerådets hemsida www.uhr.se/bedomning-av-utlandsk-utbildning, 2018-10-23.

352

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Konferenstolkar, oavsett var i världen de blivit utbildade, har möj- lighet att ingå i registret över auktoriserade tolkar om de uppfyller villkoren för auktorisation efter genomfört kunskapsprov. Konferens- tolkar arbetar traditionellt inte mot den tolkmarknad som prövningen i auktorisationsprovet avser, men kan arbeta som konferenstolk eller tolk i offentlig sektor även utan auktorisation. Kammarkollegiet anger sig inte ha noterat något större antal ansökningar om auktorisation mellan svenska och andra språk från utlandsbaserade konferenstolkar. Majoriteten av AIIC-tolkar med bas i Sverige har valt att gå upp i det svenska auktorisationsprovet och finns därför med i Kammarkollegiets register.

Registret över utbildade tolkar ska enligt gällande regler omfatta tolkar som inte är auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Att registrera utländska utbildningar omfattas därför inte av kollegiets uppdrag. Kammarkollegiet framhåller att de register som förs inte är att betrakta som rekryteringsverktyg som förtecknar tolkar till- gängliga för uppdrag i Sverige. Registret avser tolkar med viss for- mell kompetens genom auktorisation eller utbildning, där kvalifika- tioner synliggörs, inte tillgänglighet.110

7.7.5 Legitimationssystem – alternativ form av kvalitetssäkring

Legitimationssystem, som främst förekommer inom hälso- och sjukvården, är ett alternativt sätt att garantera att yrkesroller skyddas och håller tillräcklig nivå för viss tjänsteutövning. Vissa grund- läggande skillnader finns gentemot auktorisation och certifiering.

• Legitimation utfärdas av en myndighet, är inte tidsbegränsad, men kan under vissa omständigheter återkallas. Legitimationen följer i regel på en längre målinriktad utbildning. Legitimationen utgör också en förutsättning för att kunna utöva yrket.

• Auktorisation eller certifiering meddelas sökande efter särskild prövning av kunskaper och färdigheter hos myndighet eller ackrediterat organ. Auktorisation/certifiering är inte alltid nöd- vändig för att utöva yrket, men pekar ut särskilt kvalificerade eller

110 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

353

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

lämpliga utövare. Det kan därmed få betydelse för möjligheterna att arbeta hos vissa huvudmän och för de ersättningsnivåer som utgår. Auktorisation och certifiering meddelas för viss tidsperiod, reell prövning sker i regel vid förnyelse.111

Legitimationssystem finns sedan ett flertal år för reglerade yrken inom hälso- och sjukvården, till exempel läkare, tandläkare, psyko- loger och sjuksköterskor, samt inom skolans och förskolans område med lärare och förskollärare. Utbildade personer från andra länder behöver ansöka om/ekvivalera, alternativt komplettera sin utbild- ning för att få svensk legitimation. Legitimationerna utfärdas av Socialstyrelsen. Legitimationer kringgärdas även av utarbetade kon- trollsystem. Inspektionen för vård och omsorg, IVO, kan i vissa fall, bland annat om den som har legitimation att utöva yrke inom hälso- och sjukvården varit oskicklig vid yrkesutövningen, besluta om en prövotid på tre år. Inspektionen ska, som huvudregel och om möjligt i samråd med den legitimerade, fastställa en prövotidsplan som den legitimerade ska följa för att komma till rätta med de missförhål- landen som lagts till grund för beslutet. En legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvården ska återkallas om den legitimerade t.ex. varit grovt oskicklig vid utövandet av sitt yrke. En vårdgivare ska snarast anmäla till IVO om det finns skälig anledning att befara att en person som har legitimation för ett yrke inom hälso- och sjukvården och som är verksam eller har varit verksam hos vård- givaren kan utgöra en fara för patientsäkerheten.112

Det framgår av förarbeten att det åligger vårdgivare att vidta de åtgärder som behövs för att trygga patientsäkerheten. Det innebär att se till att medarbetare har rätt kompetens för sina uppgifter och fullgör sina åligganden på ett korrekt sätt. Det finns ett allmänt intresse av hur legitimerade yrkesutövare fullgör sina skyldigheter. Ansvarig myndighet bör därför få reda på om så inte är fallet.113

Från 2018 anger patientsäkerhetslagen att vårdgivaren ska ta emot klagomål och synpunkter från patienter och deras närstående på den egna verksamheten och snarast besvara sådana klagomål. Vårdgivaren ska förklara vad som skett och om så behövs beskriva de åtgärder som vårdgivaren avser att vidta för att liknande händelser

111 Se bl.a. Ds H 1982:2, s. 38.

112 3 kap. 7 § och 8 kap. 1–3 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659).

113 Regeringens skrivelse 2016/17:12.

354

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

inte ska inträffa igen. Av förarbetsuttalanden framgår att regeringen anser att det är viktigt att vårdgivarna har en välfungerande klago- målshantering. Det kan snabbare ge patienten svar på frågor om händelser i vården, vilket innebär en mer resurseffektiv hantering. Uppgifter från vårdgivare med välfungerande klagomålshantering visar att det tar upp till tio gånger längre tid att hantera klagomål som inkommer till vårdgivaren från IVO, jämfört med om de själva hanterar klagomål i verksamheten.114

Ett aktuellt exempel inom hälso- och sjukvårdsområdet är försla- get att kurator ska bli legitimations- och reglerat yrke från halvårs- skiftet 2019. Avsikten är främst att öka patientsäkerheten genom krav på lämplighet och kompetens för yrket. Legitimation innebär ett patientskydd genom att den kan återkallas om innehavaren är grovt oskicklig eller uppenbart olämplig att utöva yrket.115

Lärare och förskollärare utgör sedan 2011 legitimationsyrken. Legitimationer utfärdas av Skolverket. Även lärare med examen ut- färdad i annat land behöver godkännas för svensk legitimation.

Inom skolväsendet får som huvudregel endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare anställas utan tidsbegräns- ning. Varje huvudman ska dessutom sträva efter att anställa lärare och förskollärare som har forskarutbildning samt sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Huvudman som anställt förskollärare eller lärare med behörighetsgivande examen ska i omedelbar anslutning till att anställningen påbörjas genomföra en introduktionsperiod inom undervisning som i huvudsak svarar mot aktuell behörighet, om det inte skett tidigare.116

Saknas legitimation kan förskollärare eller lärare anställas för högst ett år i sänder. Det gäller dock endast om det inte finns någon legitimerad att tillgå eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. En sådan icke-legitimerad lärare ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha lämplig utbildning. Undantag från legitimationskrav gäller för lärare i modersmål, yrkesämnen eller individuella kurser och orienterings- kurser i kommunal vuxenutbildning. Undantag kan också göras om det saknas behöriga legitimerade sökande. Viss försöksverksamhet med längre tidsbegränsade anställningar pågår där det råder brist på

114 3 kap. 8 a § patientsäkerhetslagen och prop. 2016/17:12, s. 30, 67.

115 Ds 2017:39, prop. 2017/18:138.

116 2 kap. 22–22 a §§ skollagen (2010:800).

355

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

legitimerade och behöriga lärare. Krav ställs dock på viss utbildning och pedagogisk komplettering. Som huvudregel gäller att endast legitimerade lärare självständigt får sätta betyg. Lärarnas ansvars- nämnd prövar ärenden om varningar och återkallande av förskol- lärar- och lärarlegitimationer.117

Av förarbeten framgår att legitimationssystem för lärare kan öka rättssäkerheten för barn och elever, t.ex. för att komma i åtnjutande av rätten till utbildning. Vidare betonas, med stöd i tidigare remiss- omgång, att systemet kan förbättra kvalitetssäkringen av lärare och förskollärare, höja kvaliteten på lärarkåren och tydliggöra det indivi- duella yrkesansvaret. Legitimationen innebär att lärare och förskol- lärare prövas och befinns lämpliga för yrket. Ett legitimationssystem bedömdes kunna bidra till höjd status för dessa yrken, vilket kunde stärka rekryteringsbasen.118

Stockholms universitet inkom 2018 med en anhållan till reger- ingen om att inrätta en yrkesexamen som teckenspråks- och döv- blindtolk med anknytande legitimationsförfarande.119

7.8 Utredningens bedömningar och förslag

7.8.1 Validering

Utredningen ser positivt på möjligheterna att öka förutsättningarna för validering av yrkesverksamma tolkars kompetenser. Intresset för validering kan komma att öka då staten och övriga delar av offentlig sektor i ökad utsträckning efterfrågar tolkar med auktorisation och utbildning/validering. Förslagsmässigt behandlas frågan i kapitel 6, i anslutning till de förstärkningar av tolkutbildningar inom högskolan och folkbildningen som föreslås.

Högskolan har omfattande instrument för intern kvalitetssäkring

– kurs- och studieplaner, litteratur, tillsvidareanställda lärare med definierad lärarkompetens, betygskriterier, examination, utvärder- ingar. Volymen utbildade tolkar med inriktning mot behoven i offentlig sektor har tidigare varit begränsad, men ökar nu, särskilt med tanke på utredningens förslag. Det tar naturligt viss tid att

117 2 kap. 18–23 §, 3 kap. 16 § och 27 kap. 4 § skollagen samt 2 kap. förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare.

118 Prop. 2010/11:20 s. 25–26.

119 Anhållan om yrkesexamen som teckenspråks- och dövblindtolk. Dnr. SU FV-3,25-3655-17, 2018-01-29.

356

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

genomgå en tolkutbildning, det gäller såväl högskolans utbildning som grundläggande tolkutbildning inom folkbildningen och yrkes- högskolans försöksverksamhet. Det innebär svårigheter att snabbt få fram utbildade tolkar då nya språk aktualiseras. Möjligheterna att validera erfarenheter och yrkeskompetens mot högskolans tolk- utbildning skulle kunna öka volymen tolkar med kompetens mot- svarande en akademisk tolkutbildning. Sådan validering tycks dock inte efterfrågas och har i vart fall inte skett under senare år. Det kan därför vara motiverat att de studenter som söker till högskolans tolkutbildning informeras om de möjligheter till validering som kan finnas.

Det har i sammanhanget anförts att validering skulle kunna bli mer aktuell i relation till en framtida längre yrkeshögskoleutbild- ning. Yrkeshögskolan utvecklar från 2019 försöksverksamhet med tre alternativt fyra terminers yrkeshögskoleutbildning till tolk. Utbildningen säkras kvalitetsmässigt enligt de former och instru- ment som gäller för yrkeshögskolan – utbildnings- och kursplaner, betygskriterier, examination, utvärderingar.

Inom folkbildningen, med dess speciella förutsättningar och mål, har alternativa former för kvalitetssäkring utvecklats. Deltagande och diskussion har där traditionellt tillmätts större värden än mer formella instrument som betygssättning, examination och utvärder- ing. För tolkutbildningarna har dock en anpassning mot mer for- mella och enhetliga kvalitetskrav uppställts för antagning, prov- verksamhet och godkännande. Viss variation förekommer mellan utbildningsanordnare. Inom folkhögskolan har en relativt omfat- tande process för kvalitetsgranskning av tolkutbildningen vuxit fram, som påminner om de examinationsformer som förekommer vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet och auktorisationsprov. Omfattande muntliga och skriftliga prov genomförs för att säkra grundutbildades kvalitet.

Ett system för validering av yrkeserfarenhet som tolk gentemot folkbildningens sammanhållna grundutbildning har utvecklats. Sådan validering finansieras med statsbidrag genom Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, och sker årligen i ökande utsträckning. Systemet bedömdes tidigare av MYH som omständligt och kostsamt och därför i behov av att utvecklas. Det kan t.ex. vara svårt att finna godkända språkbedömare med kort varsel, särskilt för mindre frekventa språk. Väntetiden för att genomgå efterfrågad validering

357

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

kan därför vara lång och inte alltid innebära en snabbare väg än att genomgå en mer fullständig utbildning. Motsvarande problematik kan komma att gälla validering gentemot tolkutbildning i försöks- verksamheten inom yrkeshögskolan.

Tolkutredningen konstaterar att folkbildningen i dag främst attraherar yrkesverksamma, litet äldre deltagare till sina tolkutbild- ningar på halvtid. Det finns således redan i dag förutsättningar att genomgå tolkutbildning som förenas med annan verksamhet. En sådan utveckling bör stimuleras även fortsättningsvis, där kursernas tidsmässiga och geografiska förläggning anpassas på lämpligt sätt, bland annat genom olika former av distansutbildning. Tolkyrkets speciella karaktär ställer också krav på att tolken fått möjlighet att i en handledd situation kunnat reflektera över yrkesrollen och diskutera etiska och andra aspekter i yrket. Möjligheter till validering mot delar av utbildningen kan visa sig vara ett alternativ till att genomgå en fullständig grundutbildning. Volymen validering gente- mot folkbildningens utbildningar kan sammantaget förväntas öka över tid, vilket utredningen också föreslår ytterligare resurser för.

De framtida förutsättningarna för tolkutbildning inom folkbild- ningen kan enligt MYH komma att påverkas eller helt fasas ut då yrkeshögskolan etablerar tolkutbildning.120 Yrkeshögskolans tradi- tionella målgrupper utgörs i större utsträckning av yngre och hel- tidsstuderande.

Utredningen bedömer sammantaget att validering är ett relevant verktyg för att öka utbudet av tolkar och föreslår ökade resurser för validering inom folkbildningen, vilket redovisas i kapitel 6. Möjlig- heter till validering inom högskolans tolkutbildning bedöms som underutnyttjad, varför ökad information kan behövas om dessa möjligheter.

7.8.2 Kompetenskrav för auktorisation

Utredningens förslag: Regelverk och ansvarsförhållanden anpas- sas för att möta dagens och framtidens behov. Dagens registre- ring av utbildade och auktoriserade tolkar bibehålls, men utveck- las. Utredningen föreslår att

120 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

358

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

• auktorisation av tolkar bibehålls för att svara mot offentlig sektors behov,

• yrkesexamen inom högskolan till tolk i talade språk ska mot- svara sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk,

• högskolan bör i överenskommelse med Kammarkollegiet även utveckla de auktorisationsprov som krävs för tolkar med annan utbildning än högskolans yrkesexamen,

• auktorisation från 2024 ska förutsätta godkänd utbildning till tolk, samt att

• begreppet allmän tolk utmönstras ur författning och att för- ordningen (1984:140) om allmän tolk upphävs.

Skälen för utredningens förslag

Det är avgörande att ett adekvat system för att ange kompetens och kvalitet kan upprätthållas för yrkesverksamma tolkar, det fyller en viktig funktion för beställare inom offentlig sektor och i andra delar av samhället. Utredningen har under sitt arbete kunnat bekräfta att auktorisationen av yrkesverksamma tolkar fyller en sådan viktig funktion. Kvalifikationen anses ändamålsenlig och motsvarar de behov som offentlig sektor har. Det gäller bland annat att kunna garantera den enskildes rätt då kommunikationen med myndigheter sker via tolk. Frågan har även diskuterats inom ramen för utred- ningens fokusgrupper med tolkar. Auktorisationen visar sig ha legiti- mitet inom tolkkåren, även om de närmare formerna för bedömning och prov diskuterats. Utredningen anser därför att auktorisationen bör bibehållas och utvecklas som bevis på kompetens och kvalitet. Det gäller även möjligheterna till specialisering som auktoriserad tolk inom rättsväsendet och hälso- och sjukvården.

Kopplingen mellan auktorisation och utbildning behöver stärkas, vilket kräver anpassning av regelverk och ansvarsförhållanden. Beho- vet av tolktjänster inom offentlig sektor visar att antalet auktori- serade tolkar behöver öka i efterfrågade språk. Åldersstrukturen hos de auktoriserade tolkarna innebär också betydande avgångar från yrket under kommande år. En stor andel äldre, liksom vissa yngre,

359

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

lämnar yrket. Vägen till auktorisation har varit otydlig ur yrkesverk- samma tolkars perspektiv. En mindre andel av dem som deltar i auktorisationsprov godkänns, utbildade tolkar har visat sig ha bäst förutsättningar. Det har sammantaget väckt frågor om förbättrad utformning av tolkutbildningarna och en närmare koppling mellan utbildning och auktorisation. Högskolans tolkutbildning och kun- skapskrav bör kopplas mer direkt mot auktorisationen i form av en yrkesexamen, men även annan samhällsfinansierad tolkutbildning ska utvecklas med auktorisation som mål.

Möjligheter till validering av yrkesverksamma tolkars kunskaper har framförts som angelägen. Utredningen ser positivt på sådana möjligheter. Samtidigt som värdet av genomgången utbildning bör betonas behöver utbildningarna också utvecklas, bland annat med handledd praktik och ytterligare teknikberedskap, vilket behandlats i föregående kapitel.

Det har tidigare och i samband med utredningsarbetet lyfts för- slag om införandet av kompletterande kvalitetssystem, som certifier- ing, för att förbättra möjligheterna att gradera tolkar och därmed nyttja tolktjänster effektivt och ändamålsenligt. Det finns enligt utredningens bedömning inte behov av ytterligare sådana kvalitets- markörer. Det möter inte samhällets krav eller branschens förutsätt- ningar och riskerar att skapa tilltagande oklarhet kring erforderliga kompetenser och kvalifikationer i yrket.

Efter en anpassad femårig övergångsperiod fram till 2024 bör auktorisation förutsätta yrkesexamen vid högskolan eller annan godkänd tolkutbildning under statlig tillsyn. Staten bör från denna tidpunkt ställa krav på att tolkar som används i den egna verksam- heten är auktoriserade eller har godkänd utbildning, då sådana tolkar finns att tillgå.121

Ytterligare frågeställningar, bland annat kring myndigheternas behov och efterfrågestyrning, tillsyn och kontroll hänger nära sam- man med kvalitetsfrågor. Tolkförmedlingarna spelar också en viktig roll i det samlade kvalitetssystem som behöver utvecklas. Det gäller även myndigheternas interna beställar- och användarkompetens kring tolkar. Dessa frågor behandlas i senare kapitel.

121 Utredningen föreslår ikraftträdande för ny tolkförordning den 1 januari 2020. Förord- ningen anger krav på utbildning (eller validering) för tolkauktorisation, till skillnad från nu gällande 4 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. För att under en övergångsperiod möjliggöra för tolkar utan utbildning/validering att auktoriseras, föreslås att bestämmelsen i 4 § ska fortsätta att gälla i sin nuvarande lydelse fram till den 1 januari 2024.

360

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Auktorisation kvarstår som kvalitets- och kompetensnivå

Dagens auktorisationssystem fungerar väl då det gäller att säkra kvalitet för sådana kvalificerade tolktjänster som samhället efter- frågar vid olika typer av myndighetsutövning, t.ex. inom rättskedjan, och hälso- och sjukvården. Kvalitets- och kompetenskrav för tolkar inom offentlig verksamhet bör därför även i framtiden tillgodoses genom auktorisationsförfarande. Tolkutredningen avvisar tanken på ytterligare kvalitetsmarkörer av typen certifiering eller legitimation. Fler nya beteckningar skapar otydlighet för beställare och användare av tolktjänster. Auktorisationen utgör även fortsatt en lämplig grund för merparten av de kvalificerade tolktjänster offentlig sektor efterfrågar.

Samtidigt anges dagens system som otillräckligt för att möta sam- hällsbehoven till följd av begränsad andel godkända nya auktori- sationer, åldersstrukturen hos auktoriserade, begränsning av antalet språk där auktorisation är möjlig och de drivkrafter som dagens ramavtal, avrop och förmedlingssystem representerar. Det finns därför skäl att utveckla systemet och de ansvarsförhållanden som är kopplade till processen.

Specialistkompetens

Samhället behöver även auktoriserade tolkar med specialistkom- petens inom vissa efterfrågade områden. Det gäller f.n. de speciali- seringar som ges med inriktning mot rättsväsendet och hälso- och sjukvården. Kammarkollegiet har för sin del gjort bedömningen att förordningen bör ange ”specialistkompetens för tolkning eller över- sättning inom ett visst verksamhetsområde” i stället för nuvarande angivelse ”bevis om speciell kompetens”. Tolkutredningen delar denna uppfattning. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5, jämfört med nu- varande 6 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

361

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

Högskolan svarar för kunskapskraven för auktorisation

Yrkesexamen vid högskolan svarar mot kraven

Auktorisation som tolk svarar i dag inte mot kraven i någon viss utbildning. En sådan ordning gällde dock tidigare i relation till tolk- utbildningen vid Stockholms universitet, TÖI. Akademiskt utbil- dade tolkar tycks över tid också lyckas bättre på proven för aukto- risation än övriga utbildade tolkar, som i sin tur lyckas bättre än tolkar som helt saknar tolkutbildning. Tolkutredningen bedömer att utbildning till tolk vid högskolan kan förlängas och utformas som en yrkesexamen så att det motsvarar fordringarna för sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk. Principerna för yrkesexamen vid högskolan har tidigare diskuterats. Det har bland annat framförts att om ett yrkes- område är reglerat genom att en examen är direkt angiven i en för- fattning, för tillträde till eller rätt att verka i yrket eller använda en viss yrkestitel, ska det finnas en särskild yrkesexamen.122 Utred- ningen konstaterar att inrättandet av en yrkesexamen med inriktning mot tolkning väl kan motiveras. Examen utformas för att svara mot sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självstän- digt arbete och som kan ligga till grund för att auktoriseras som tolk. Förslag om detta lämnas i kapitel 6 och anges i utredningens förslag till ny tolkförordning, avsnitt 1.5.

Alternativa utbildningsvägar möjliga med kompletterande prövning

Tolkutredningen föreslår att den som inte avlagt yrkesexamen som tolk vid högskolan, utan i stället genomgått godkänd kortare hög- skoleutbildning eller annan tolkutbildning under statlig tillsyn inom folkbildning, yrkeshögskola eller vid Försvarets tolkskola, ska genomföra särskilt kunskapsprov för att erhålla auktorisation.

Utredningen har också tidigare framfört behov av komplette- rande och mer generella tolkutbildningar riktade till tolkar med mindre frekventa tolkspråk eller där svårigheter av andra skäl finns att anlita kompetenta språkbedömare. Utbildning och auktorisation har tidigare inte varit möjligt i flera sådana språk, vilket utredningen nu söker lösa med förslag om alternativa utbildningsinsatser. Det

122 Prop. 2004/05:162 s. 108.

362

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

kan säkra att även dessa tolkar kan utbildas och efter godkänd utbild- ning registreras hos Kammarkollegiet. Auktorisation ska inte med- ges tolk som saknar tolkutbildning under statlig tillsyn, alternativt validerats mot sådan utbildning. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5. Krav på relevant utbildning för att auktoriseras överensstämmer med Kammarkollegiets inställning.

Tidigare utbildning har visat sig öka förutsättningarna att klara auktorisationsproven. Antalet ansökningar om auktorisation har ökat, men endast cirka 15 procent har klarat proven under senare år. Det är i ett internationellt perspektiv inte ovanligt lågt, men betyder att systemet kan effektiviseras. Det kan ske genom att krav ställs på provdeltagare om en tydligare kompetens som grund för att få avlägga prov.

Auktorisationsprov för tolkar som saknar högskoleutbildning

Utredningens förslag innebär ansvar för Kammarkollegiet att an- skaffa lämpliga auktorisationsprov, och inte som tidigare föreskriva utformningen av dem. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5 jämfört med nuvarande 4 § 1 st. p. 2 förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Utredningen föreslår att sådan provutveckling överenskoms med Stockholms universitet. Universitetet och dess Tolk- och översättar- institut får genom utveckling av en moderniserad tolkutbildning med vidgat kunskapsinnehåll, övningar, prov och en ny yrkesexamen, goda förutsättningar att också utveckla samlade kunskapsprov för en alter- nativ väg till auktorisation. Det skapar förutsättningar för att uppnå likvärdighet vid bedömningen av kunskapsinnehåll för dem som genomgått högskolans utbildning eller alternativa utbildningsvägar.

Kammarkollegiet har under en följd av år ansvarat för prövningen för auktorisation på ett framgångsrikt sätt. Det är dock svårt att hantera utveckling av prov, språkligt, kunskaps- och teknikmässigt inom ett mycket brett spektrum talade språk vid en mindre för- valtningsmyndighet. Därtill äventyras likvärdigheten i förhållande till de högskoleutbildade tolkar som auktoriseras. TÖI:s placering vid en större högskolefakultet med språklig kärnkompetens kan därför långsiktigt visa sig svara bättre mot den kritiska massa som är

363

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

viktig för en långsiktig utveckling av kunskaps- och kompetens- prövningen för auktorisation. Den humanistiska fakulteten och dess språkvetenskapliga del förfogar över nätverk med forskare och andra kontakter som kan underlätta en fortgående utveckling. Den aka- demiska miljön har starka professionella traditioner kring prov- verksamhet och examination. Auktorisationsprovens utformning och kvalifikationsnivå behöver också fortlöpande anpassas, vilket inte minst gäller språken, de språkliga uttryck och den terminologi som tolkarna och förvaltningen arbetar med. Utredningen lägger även förslag om ett förstärkt samarbete kring termer och flerspråkigt terminologiskt utvecklingsarbete, vilket behandlas i kapitel 11.

Utredningens förslag innebär ett tydliggörande av Kammarkol- legiets roll att på mer formella grunder pröva ansökningar från tolkar som önskar registrering som auktoriserad tolk. Detta avser dels sökande som godkänts på viss nivå inom högskolans tolkutbildning eller prövats med stöd av kunskapsprov utformade vid högskolan, dels att lämplighet i övrigt kan vitsordas utifrån begärda register- utdrag och andra förhållanden. Kammarkollegiet kvarstår med ett formellt ansvar för hela auktorisationsprocessen och fullgör den till- synsroll som är kopplad till de två kategorierna tolkar.

Kunskapsprov för auktorisation av tolkar som saknar högskole- utbildning kan jämföras med utveckling av vissa andra långsiktigt återkommande och väl utvecklade prov inom högskolan, t.ex. det s.k. högskoleprovet. Auktorisationsprovet avser att pröva kompe- tens på viss nivå, medan högskoleprovet främst har funktion som urvalsgrund för högre utbildning.

Kammarkollegiet föreslås fortsättningsvis ansvara för att auktori- sationsprov tas fram för behöriga sökande vid sidan av högskolan, på liknande sätt som Universitets- och högskolerådet, UHR, i dag ansvarar för att högskoleprovet tas fram. Kammarkollegiet kan genom överenskommelse med Stockholms universitet säkra sådana kunskapsprov för auktorisation av tolkar, i likhet med UHR:s överens- kommelse med Umeå universitet kring högskoleprovet.

Dagens kunskapsprov för auktorisation återanvänds, högskole- provet nykonstrueras för varje nytt provtillfälle. Det tar upp till två år att framställa ett högskoleprov, vars uppgifter granskas av ämnes- och språkexperter.123 Umeå universitet utvecklar högskoleprovet enligt UHR:s riktlinjer. Ersättningen till universitetet består dels av

123www.edusci.umu.se/hprov, 2018-10-23.

364

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

ett grundbelopp, dels en rörlig del som justeras årligen. Universitetet ställer personal till förfogande, som bland annat följer den veten- skapliga utvecklingen av lämpliga pedagogiska mätinstrument. Univer- sitetet normerar, rättar och analyserar genomförda prov som ett led i den fortlöpande utvecklingen. Två årliga provtillfällen anordnas.

Auktorisationsprov anordnas f.n. av Kammarkollegiet på en rad olika platser i landet och i vissa språk ett flertal gånger per år. Ökade möjligheter att delta i auktorisationsprov har inneburit att vissa deltagare anmält sig till ett stort antal provtillfällen. Andelen god- kända deltagare är låg. Tolkutredningen föreslår en begränsning av möjligheterna att genomgå prov. Kravet på utbildning och mer enhetliga förkunskaper innebär att antalet provtillfällen i visst språk kan begränsas, liksom antalet provtillfällen per deltagare.

Tolkutredningens uppdrag omfattar endast tolkning i talade språk. Det bör dock prövas om utvecklingen av provverksamhet ansvarsmässigt bör regleras på enhetligt sätt också för tolkar i det svenska teckenspråket samt översättare. Det kan således visa sig lämpligt att Kammarkollegiet också inom dessa områden ansvarar för att prov tas fram, snarare än att föreskriva utformningen av dem. En sådan utformning av förordningen behöver enligt utredningens bedömning inte ändra nuvarande arbetssätt inom dessa områden. Det skapar dock betydande flexibilitet för framtiden.

Alternativa förslag som utredningen avvisar

Förslag har tidare lagts från Myndigheten för yrkeshögskolan om komplement till dagens tolkutbildningar och auktorisationsprocess i form av en kortare, modulbaserad utbildningsväg och möjlighet till certifiering. Motiven och formerna för detta har inte utvecklats närmare och väcker frågor kring hur väl olika typer av utbildning (och därtill kopplad validering) ska relatera till auktorisation och en från MYH föreslagen eventuell certifiering. En certifiering föreslås svara mot kvalifikationer motsvarande SeQF-nivå 4, men också kunna användas för att identifiera s.k. samhällstolkar på nivå 3. Dessa kompetensnivåer bedöms av Tolkutredningen som för låga för att möta behoven inom offentlig sektor. Det är också oklart hur en komplex struktur med olika utbildningsbevis, examina, auktori- sationer och andra kvalitetsbevis kan överblickas och relateras

365

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

inbördes av blivande tolkar och framtida tolkanvändare. Mycket talar för att enkla och överblickbara system är att föredra, där det finns tydliga kopplingar mellan utbildning och krav för auktori- sation. Det finns enligt utredningens bedömning därför inte behov av ytterligare kvalitetsmarkörer, som certifiering. Det möter inte samhällets krav och riskerar att skapa oklarhet om gällande kom- petenser och kvalifikationer i yrket.

Alternativa synsätt har också framförts, som pekar på att utbytet av genomgången utbildning riskerar att överbetonas, i och med att det som efterfrågas är reell kompetens, vilket auktorisations- eller certifieringsprov kan fastställa. Utredningen delar i stället den upp- fattning som betonar värdet av en längre utbildning som grund för ett professionaliserat tolkyrke, med ett tydligt uttalat slutmål i form av auktorisation. Det hindrar inte att det för enskilda som tillägnat sig tillräcklig kompetens på annat sätt bör finnas vägar att genom validering snabbare ta sig mot auktorisation och arbete som tolk i offentlig sektor.

Godkänd utbildning krävs för auktorisation från 2024

Auktorisation ska, efter angiven övergångsperiod, alltid bygga på godkänd tolkutbildning. En sådan ordning ska efter en femårig över- gångsperiod införas från 2024. En sådan period är tillräckligt lång för att möta de förändringsbehov som behövs inom tolkkåren och för att nya grupper tolkar ska hinna utbildas. Tolkutredningen bedömer det som ändamålsenligt att återgå till en ordning där högskolan, genom Stockholms universitet, utformar tolkutbildning med kun- skapsprov som nivåmässigt innebär prövning av de kompetens- mässiga grunderna för auktorisation. Den grund som avses beskrivs av utredningen i kapitel 6 och avser förslag om en utvidgad hög- skoleutbildning med yrkesexamen till tolk där nya moment tillförts, främst handledd yrkespraktik och ökat inslag av terminologi och tolktekniker. Godkänt resultat på sådan samlad tolkutbildning ska anses motsvara de kompetensmässiga fordringarna för auktori- sation. Utredningen bedömer det vidare som lämpligt att samlade prov motsvarande denna kompetensnivå utformas av universitetet i överenskommelse med Kammarkollegiet som grund för auktori- sation av tolkar med annan utbildning än högskolans. Se vidare

366

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

avsnitt 1.1 och 1.5, jämfört med nuvarande 4 § 1 st. 2 p. förord- ningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen om krav på godkänd utbildning som grund för auktorisation tillämpas inte för de tolkar enligt gammal ordning som söker förnyelse av sin auktorisation. Auktoriserad tolk kan således förnya auktorisationen även utan godkänd utbildning.

Auktoriserade och utbildade tolkar prioriteras inom staten 2024

Staten ska i sin verksamhet prioritera tolkar som är auktoriserade och har godkänd utbildning. Det ska efter en övergångsperiod nor- malt sett inte längre vara möjligt att arbeta som tolk i staten utan utbildning. En sådan ordning bör inrättas från och med 2024, vilket framgår av kapitel 8. Regleringen medger undantag vid särskilda skäl, dvs. om auktoriserad eller utbildad tolk inte kan anskaffas. Utred- ningens övriga förslag skapar bättre förutsättningar än tidigare för att auktoriserade och utbildade tolkar verkligen förmedlas till de tolkuppgifter där de bäst behövs. Det innebär också att kvalificerade tolkar i efterfrågade språk kan räkna med ökad sysselsättningsgrad och inte riskerar att sidoställas av tolkar med sämre kompetens.

Begreppet allmän tolk utmönstras ur författning

Förordningen (1984:140) om allmän tolk anger att allmän tolk ska finnas vid Haparanda och Gällivare tingsrätter för tolkning i finska språket. Tolkutredningen föreslår att förordningen upphävs och att begreppet allmän tolk utmönstras. Allmän tolk är inte ett vedertaget begrepp, men kan förstås som anställd tolk. Det saknas hinder för att domstol anställer tolk för att säkra kompetens i visst språk, även utan denna reglering.

I samband med en inspektion vid Haparanda tingsrätt 2014 uttalade JO att företrädare för tingsrätten vid inspektionen upplyste att det inte funnits någon allmän tolk vid tingsrätten sedan 2008 och att det heller inte fanns behov av allmän tolk. JO uttalade att det inte bör finnas regler som varken tillämpas eller behövs. JO avsåg att

367

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

underrätta Justitiedepartementet om saken genom att sända över ett exemplar av protokollet från inspektionen.124

Rätten att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyn- digheter och domstolar följer av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

7.8.3 Tolklag reglerar auktorisation och registerfrågor

Utredningens förslag: Ny lagstiftning samt anknytande förord- ning som bland annat omfattar auktorisation och registrering av tolkar i talade språk ska ersätta delar av befintlig reglering. Jämfört med dagens förordning innebär förändringarna kring auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning att

• Kammarkollegiet kvarstår som auktorisationsansvarig myn- dighet,

• register förs vid Kammarkollegiet över de tolkar som är auk- toriserade respektive har godkänd utbildning,

• lägre avgifter tas ut vid förnyelse av auktorisation och registrering som utbildad tolk, samt att

• begäran om förvaltarfrihetsintyg inte längre ska regleras i förordning.

Skälen för utredningens förslag

Auktorisations- och registerfrågor utgör en viktig kompetensbas för tolkverksamheten inom offentlig sektor. Dagens reglering behöver ses över och relateras till andra grundläggande frågor som rör tolk- ning inom staten och offentlig sektor i övrigt. Tolkutredningen föreslår därför att detta sker genom att en tolklag införs. En rad av de frågor som behandlats kring utbildning och auktorisation i tidi- gare avsnitt regleras, som utbildningskrav, utformning av kunskaps- prov och ikraftträdande.

124 JO:s uttalande i samband med en inspektion vid Haparanda tingsrätt, 20–22 maj 2014, protokoll 2014-06-23, dnr 2538-2014.

368

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

Skälen för en tolklag är flera. En grundläggande utgångspunkt är att all tolkning i offentlig sektor ska bidra till rättssäkerhet och lika- behandling. Genom lagförslaget tydliggörs det offentligas ansvar för tolkanvändning. Det är viktigt att det är tydligt för offentlig verk- samhet vilka regler man har att förhålla sig till när det gäller tolk- tjänster, som främjar likabehandling och integration. Genom lagen skapas även en bättre bild hur denna skattefinansierade verksamhet bedrivs och fungerar. Lagen säkerställer även en reglering kring de grundläggande kompetenskrav som samhället ställer på tolkar och som offentlig sektor i första hand ska bevaka i sin egen verksamhet.

Rätten till tolk framgår fortsatt av gällande förvaltningslag (2017:900). Reglering avseende auktorisation och tillsyn över auk- toriserade tolkar finns f.n. i förordningen (1985:613) om aukto- risation och översättare. Kammarkollegiet har under perioden 2010– 2018 inkommit med ett antal skrivelser till regeringen med önskemål om översyn av dagens förordning.125 Det gäller bland annat reglering avseende tillsyn av utbildade tolkar utan auktorisation. Tolkutred- ningen föreslår att flera av de bestämmelser som i dag regleras via förordning snarare bör regleras i lag. En övergripande ramlag för tol- kar och tolkverksamhet ger tydligare struktur för området och kan rymma en rad grundläggande frågor kring kompetens, auktorisation, registrering, samt tillsyn över tolkar och förmedlingsorgan. En till- hörande förordning föreslås utveckla mer detaljerad reglering i vissa frågor. Därtill krävs i vissa fall ytterligare myndighetsföreskrifter.

Motsvarande utveckling pågår i Norge, där införandet av en över- gripande tolklagstiftning nu bereds.126

Tolkutredningen delar i betydande utsträckning de sakmässiga bedömningar som tidigare framförts av Kammarkollegiet kring för- ändringar av regelverket. Utredningen gör dock i vissa delar ytter- ligare eller andra bedömningar. Det gäller dels behovet av ett mer övergripande regelverk, dels vissa enskildheter i detta. Vissa av dessa frågor rör systembetonade kvalitetsfrågor som rör tillsyn, förmed- ling och samverkan, vilket behandlas i ett senare kapitel.

Tolkutredningens uppdrag avser enligt direktiven inte tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolkar. Utredningen ska dock ta hänsyn till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner för dessa grupper samt

125 Kammakollegiet, dnr TOT 519-03044-2010.

126 NOU 2014:8.

369

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

redovisa hur författningsförslagen påverkar nämnda system och funktioner.127 Befintligt regelverk kommer med utredningens för- slag fortsatt att gälla dessa grupper samt översättare. Utredningen finner efter diskussioner med berörda utbildningsanordnare inom dessa områden att enhetlighet kan uppnås utan mer omfattande anpassningar av det föreslagna regelverket.128 Utredningen har inte utrett förutsättningarna närmare, men ser en logik i att ett enhetligt regelverk för de olika grupperna tolkar och tolkverksamheter kan upprätthållas.

Registerfrågor

Kammarkollegiet för i dag register över utbildade tolkar vid sidan av registret över auktoriserade tolkar. En författningsreglering bör ske av de båda benämningarna auktoriserad tolk respektive tolk med godkänd utbildning. Dessa kategorier tolkar ska enligt utredningens förslag på sikt svara för merparten av de statligt avropade tolktjäns- terna. Registreringen bör i likhet med vad som i dag gäller för aukto- riserade tolkar tidsbestämmas, varefter ny ansökan och prövning ska ske. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5 jämfört med nuvarande 16 a § för- ordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Kammarkollegiet kan som i dag fastställa innebörden i begreppet godkänd utbildning. Tolkutredningen anknyter således i sin bedöm- ning till de krav som f.n. ställs för att kunna ingå i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar som genomgått angivna utbildningar under statlig tillsyn eller validerats mot dessa lärandemål. Utred- ningen ser Rådet för tolk- och översättarfrågor vid myndigheten som ett lämpligt forum för fortsatta diskussioner av mer principiella aspekter kring de krav som ska ställas på godkända utbildningar. I rådet ingår företrädare för utbildningsanordnare, myndigheter, tolkar och tolkförmedlingar m.fl.

Det är enligt nuvarande förordning straffbart att utge sig för att vara auktoriserad tolk utan att vara det. Tolkutredningen noterar att begreppet auktoriserad tolk utgör ett reglerat yrke, dvs. en s.k. skyddad titel. För reglerade yrken anges i författning vad som krävs

127 Dir. 2017:104.

128 Uppgifter från utbildningsanordnare inom högskola och folkhögskola till utredningen, 2018-10-12.

370

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

för att kunna arbeta inom yrket.129 Reglerade yrken skyddas på olika sätt i skilda rättsakter, t.ex. beträffande poliser, advokater och läkare.130 Tolkutredningen anser att straffebestämmelsen bör tas in i den föreslagna tolklagen.

Tolkutredningens förslag om införande av begreppet tolk med godkänd utbildning i författning kan på motsvarande sätt komma att innebära att yrkeskvalifikationsdirektivet131 kan vara tillämpligt även för denna typ av tolkar. Frågan kan, om den aktualiseras, prövas av Kammarkollegiet. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5 jämfört med nuva- rande 16 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare samt kapitel 14.

Kammarkollegiet har anfört vissa synpunkter då det gäller hur register över utbildade och auktoriserade tolkar ska föras, bland annat att registren ska sammanföras. Auktoriserad tolk ska inte anges som utbildad tolk för samma språk, utan bör avföras i den delen av registret. Tolkutredningen delar Kammarkollegiets bedömning.

Kammarkollegiet har vidare aktualiserat frågor om personupp- giftshantering vid registrering av tolkar. Regler om personuppgifts- behandling finns i dataskyddsförordningen132 och i de lagar och för- ordningar som meddelas i anslutning till den. Tolkutredningen föreslår att Kammarkollegiet i ny förordning anges som personupp- giftsansvarig. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5. Förslaget överensstäm- mer med de förhållanden som gäller för revisorer, där Revisors- inspektionen anges som personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i myndighetens register över revisorer.133

Kammarkollegiet har framfört att de uppgifter som ska ingå i register över tolkar bör regleras i förordning. Det överensstämmer också med vad som gäller för t.ex. revisorer.134 Tolkutredningen gör dock bedömningen att Kammarkollegiet med stöd av sitt bemyn- digande att utfärda föreskrifter som behövs för verkställigheten av

129 Information om reglerade yrken finns på Universitets- och högskolerådets hemsida www.uhr.se/bedomning-av-utlandsk-utbildning/information-innan-ansokan/Arbeta-i- Sverige/Reglerade-yrken, 2018-10-23.

130 Polis (föregivande av allmän ställning) 17 kap. 15 § brottsbalken, advokat 8 kap. 1 § rättegångsbalken och läkare 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659).

131 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer.

132 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

133 12 § förordningen (1995:665) om revisorer, i sin lydelse genom ändringsförordning 2018:292.

134 15 § förordningen (1995:665) om revisorer.

371

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

förordningen kan reglera dessa detaljer i myndighetsföreskrifter. Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5 , jämfört med nuvarande 19 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Auktoriserade och hos Kammarkollegiet registrerade tolkar med godkänd utbildning ska inför auktorisation och registrering grans- kas genom utdrag ur belastningsregister för intyg om god vandel. Detta har tidigare enbart gällt auktoriserade tolkar. Vid förnyad registrering ska krav ställas på viss yrkesaktivitet liksom register- utdrag som visar fortsatt god vandel. Tolkutredningen föreslår att förnyad granskning av vandel ska ske för de två kategorierna tolkar vart femte år. Tolkförmedlingarna har genom Språkföretagen inom Almega rekommenderat att registerutdrag bör begäras in vart tredje år för de tolkar som inte är auktoriserade men anlitas av förmed- lingarna. Tillämpningen kan dock variera och tycks inte bedrivas med större systematik.135

Såväl auktoriserad tolk som tolk med godkänd utbildning i Kam- markollegiets register ska följa god tolksed, se vidare avsnitt 7.7.2. De ska även avböja att utföra uppdrag om det finns särskilda omstän- digheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.

Ansökningsavgift för auktorisation och registrering

Dagens avgift för ansökan om auktorisation tas ut enligt avgifts- förordningens avgiftsklass 4, vilket f.n. motsvarar 2 300 kronor.136 Tolkutredningen bedömer avgiftsnivån som fortsatt lämplig. Avgif- ten för förnyelse av auktorisation bör enligt Tolkutredningen dock sättas lägre än för ansökan om ny auktorisation, vilket inte är fallet i dag. Sådana önskemål har också framförts från tolkar och språk- företag.137 Ansökningar om förnyelse är i regel förenklade och prö- vas på handlingarna. Det har inte bedömts som rättvisande eller proportionerligt att också kostnaden för förnyelse satts till 2 300 kro- nor. Kostnaden har också bedömts som väl hög för auktoriserade tolkar med begränsad förvärvsintensitet som tolk. Det finns ett

135 Företagsgruppen Semantix anger t.ex. i avtal med anlitade tolkar att prövning ska ske var femte år för de tolkar som inte är auktoriserade.

136 10 § avgiftsförordningen (1992:191).

137 Språkservice (2013). Förslag till revidering av avgift vid förnyelse av tolkauktorisation., 2013-06-04.

372

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

värde i att registren över kvalificerade tolkar även omfattar tolkar med mer begränsad yrkesverksamhet. Ett sådant förhållande kan t.ex. vara naturligt för tolkar i vissa mindre frekventa språk, som inte anlitas regelbundet men ändå önskar vara tillgängliga för uppdrag. Utredningen föreslår att förnyelseavgiften sätts enligt avgiftsförord- ningens avgiftsklass 2, f.n. 700 kronor.

Skatteverket anger att deklarationsavdrag för auktorisation inte medges första gången (utgift för ny utbildning/kompetens), där- emot vid förnyelse (utgift för fortbildning för att behålla tjänsten/ kompetensen).138

De avgiftsnivåer som gäller för auktoriserade tolkar bör även gälla för tolkar med godkänd utbildning som ansöker om att upptas i Kammarkollegiets register. Det innebär avgiftsklass 4 för registrer- ing, respektive avgiftsklass 2 för förnyad registrering.

Se vidare avsnitt 1.5, förslaget till ny tolkförordning, jämfört med nuvarande 3 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Giltighetstid

Utredningen ser av flera skäl ett värde i att återkommande prövning sker av utfärdade auktorisationer. Det gäller främst prövning av att tolkar fortsatt står till tolktjänstmarknadens förfogande, dels pröv- ning av tolkars vandel.

Dagens auktorisationer ska enligt förordningen förnyas efter fem år. Kammarkollegiet förordar att det i stället bör anges att auktori- sationen gäller under den tid som Kammarkollegiet bestämmer, dock längst sex år. Tolkutredningen biträder behovet av ökad flexibilitet, eftersom Kammarkollegiet av effektivitetsskäl förnyar auktorisatio- ner varje halvår. Det innebär att femårsgränsen i praktiken är svår att upprätthålla. Det händer också att myndigheten förlänger auktori- sationer för kortare tid än fem år. Det kan t.ex. ske när myndigheten till följd av hård belastning inte hinner göra prövningen i tid eller har ett pågående tillsynsärende samtidigt med förnyelsen. Motsvarande giltighetstid bör även gälla tolkar med godkänd utbildning.

Se vidare avsnitt 1.1 och 1.5, jämfört med nuvarande 8 § förord- ningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

138 Skatteverket (2018). Rättslig vägledning, tolkar och översättares kostnader.

373

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

Överklagande

Utredningen föreslår att 40 § förvaltningslagen (2017:900) ska till- lämpas i fråga om överklaganden av beslut enligt tolklagen.

Godkänns inte en särskild prövning och Kammarkollegiet därför beslutar att avslå en ansökan om auktorisation eller om specialist- kompetens, ska ett sådant beslut inte vara möjligt att överklaga.

Ett beslut om att avföra en tolk från tolkregistret ska som huvudregel gälla omedelbart, om inte annat beslutas.

Förvaltarfrihet

Kammarkollegiet har anfört att förvaltarfrihet inte särskilt bör anges som krav i förordning, utan ingå som del av lämplighetsprövning. Tolkutredningen delar Kammarkollegiets bedömning.

Kammarkollegiet har hittills inte avslagit någon ansökan om auk- torisation eller förnyelse av auktorisation på grund av att sökande haft förvaltare eller inte kunnat uppvisa förvaltarfrihetsintyg. Kam- markollegiet anser sig också ha svårt att bedöma äkthet hos förvalt- arfrihetsintyg eller motsvarande intyg från andra länder. Det är också förenat med svårigheter för Kammarkollegiet att efterforska förhållanden om förvaltarskap om tolk avstår från att anmäla inträf- fade förändringar. Det har ännu inte förekommit att en auktoriserad tolk lämnat in sådan anmälan.139

Utredningen ser behov av att inte onödigtvis utvidga den admi- nistrativa bördan för tolkar, förmedlingsorgan och myndigheter. S.k. förvaltarfrihetsintyg bör därför inte längre regelmässigt begäras vid omprövning av auktorisationer, vilket överensstämmer med Kam- markollegiets bedömning.140

139 4 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

140 Kammarkollegiet, skrivelse till regeringen våren 2018.

374

SOU 2018:83

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

7.8.4 Råd för tolk- och översättarfrågor

Utredningens förslag:

• Ett råd för tolk- och översättarfrågor föreslås ersätta Kammar- kollegiets nuvarande nämnd för dessa frågor, och

• rådet regleras i myndighetens instruktion.

Skälen för utredningens förslag

En rådgivande nämnd i tolk- och översättarfrågor har knutits till Kammarkollegiet sedan myndigheten fick ansvaret för auktorisa- tionsfrågan. Uppdraget nämns i nuvarande tolkauktorisationsför- ordning141 och formuleras sedan några år i regleringsbreven och anger att myndigheten vid behov ska samla berörda aktörer på tolk- området för informations- och erfarenhetsutbyte.142 Nämndens uppdrag behöver ses över och omformuleras för att kunna erbjuda det stöd för verksamheten som avses, vilket även framförts av Kammarkollegiet.

Tolkutredningens bedömning är att verksamheten kan fylla en viktig funktion, under förutsättning att dess uppdrag tydliggörs. Nämnden bör ersättas av ett råd och kan utvecklas till ett viktigt forum för diskussion och stöd inom tolktjänstområdet i vid mening, vilket även omfattar teckenspråk och översättarverksamhet. Rådet kan bidra till att Kammarkollegiets och övriga myndigheters arbete med planering, former och dimensionering av utbildning, auktorisa- tion, register, kravnivåer och tillsyn utvecklas och håller hög kvalitet. Rådets uppgifter bör avse att bistå i strategiska och övergripande frågor inom tolk- och översättarområdet, inte enskilda ärenden kring auktorisation eller tillsyn. Rådet ska samla centrala myndig- heter, offentlig sektor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisation, förmedling, planering, tillsyn och utvär- dering inom branschen. Det är angeläget att Kammarkollegiet som central expertmyndighet för tolkfrågor, med ansvar för auktorisa- tion och tillsyn över tolkar, kontinuerligt har informations- och

141 SFS (1985:613).

142 Kammarkollegiets regleringsbrev för 2017 respektive 2018.

375

Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

SOU 2018:83

erfarenhetsutbyten med representanter för olika delar av tolksek- torn. I rådet kan Kammarkollegiet och andra myndigheter och aktörer med ansvarsroller inom området delge varandra information och föra diskussioner.

Formerna för uppdraget kring rådet behöver ses över. Utred- ningen bedömer det som mindre lämpligt att återkommande hantera frågan i enskilda regleringsbrev. Utredningen föreslår att reglering sker i förordning med avseende på rådets ledning och omfattning. Bredd, kompetens och verksamhetsformer i övrigt kan beslutas av Kammarkollegiet. Det är avgörande att frågor av övergripande karaktär kan diskuteras och att rådets slutsatser kan tas emot och hanteras av Kammarkollegiet och andra berörda myndigheter och aktörer. Arbetet bör värderas också i termer av det genomslag rådet kan få för den fortsatta utvecklingen inom verksamhetsområdet. Vid behov kan då en tydligare formalisering av rådets roll och uppgifter på sikt övervägas.

Tolkutredningen har diskuterat lämplig form för rådets reglering. Alternativen har närmast varit myndighetens instruktion alternativt den nya tolkförordning som föreslås. Utredningen förordar det första alternativet, vilket också uttrycks i förslaget till reglering i avsnitt 1.6 och överensstämmer med hur liknande frågor har han- terats inom andra områden.143

143 Se t.ex. 6 § och 8 § förordningen (2007:1181) med instruktion för Institutet för språk och folkminnen, som reglerar den rådgivande nämnden för klarspråksfrågor, inklusive dess sam- mansättning.

376

8 Tillsyn och samverkansfrågor

8.1 Grundläggande problem och utmaningar

Behovet av tolktjänster hos myndigheter och offentliga aktörer har ökat under senare år. Det sammanhänger främst med ökad invand- ring men speglar även tydligare regelverk och ambitioner att skapa rättssäkerhet och goda förutsättningar för enskilda vid talad kom- munikation inom offentlig sektor och dess olika verksamheter.

Offentliga tolktjänster representerar omfattande verksamheter och resurser i termer av utbildning, förmedling och arbetade tolk- timmar. Samtidigt kan konstateras att inslaget av kontrollerande och tillsynande uppgifter varit begränsade. Inom utbildningsområdet ut- övas mer övergripande tillsynsuppgifter inom högskola och yrkes- högskola samt inom folkbildning och arbetsmarknadsutbildning vad avser utbildningens utformning, tilldelning av statliga medel och resursanvändning. Tillsynsärenden kan också initieras på initiativ av enskildas klagomål. Granskning och tillsyn har dock inte i första hand skett då det gäller tolkutbildningarnas innehåll och kvalitet. Kammarkollegiet utövar tillsyn över tolkars verksamhet för de tol- kar som auktoriserats. Myndigheten ska även pröva frågor om upp- hävande av auktorisation samt varning. De auktoriserade tolkarna utgör endast en mindre del av samtliga verksamma tolkar inom offent- lig sektor och Kammarkollegiet har främst arbetat med att bedöma förutsättningar för auktorisation och ansökningar om förlängning vart femte år. Tillsynen i övrigt har varit mycket begränsad och främst reaktiv.

Det saknas en sammanhållande statlig aktör för rapportering av kvalitetsbrister då det gäller tolkar, vilket gör det svårt att garantera att tolktjänster håller ändamålsenlig kvalitet. Komplicerande är även att de kvalitetssystem som enskilda myndigheter och andra offent- liga aktörer utformat, ofta med hjälp av anlitade förmedlingsorgan,

377

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

visat sig användas i begränsad omfattning, vilket försvårat ett syste- matiskt kvalitetsarbete. Statliga myndigheter, kommuner och lands- ting ansvarar formellt för uppföljning inom sina respektive avtals- områden. Ingen myndighet eller annan offentlig aktör har ett samlat nationellt ansvar för att följa kvalitetsarbetet på tolktjänstmark- naden. Inte heller inom det statliga området finns ett sådant utpekat ansvar att samordna myndigheternas uppföljning inom de olika ramavtal som används.1

Trots att det presenterats en rad tidigare förslag om tillsyn över förmedlingsverksamheten, saknas ännu sådan tillsyn. Tolktjänstför- medlingen har expanderat kraftigt under senare år och fullgörs av förmedlingsorgan i kommunal och privat regi. Dessa organ upprätt- håller en rad viktiga roller, där de utgör ramavtalsslutande parter, i vissa fall utvecklar tolkverksamhet och teknikfrågor samt prioriterar och hanterar samhällsaktörernas avropsförfrågningar. De utgör nu- mera också i inte oväsentlig grad arbetsgivare för framväxten av nya former av tolktjänster, t.ex. genom s.k. callcenters. Verksamheten är i allt väsentligt skattefinansierad.

Det har mot denna bakgrund bedömts att ytterligare åtgärder behöver övervägas för att säkra rättssäkerheten och garantera kva- litet i verksamheten, så att stat, landsting och kommuner i ökad ut- sträckning kan garantera att personer får korrekt information i sam- band med tolkning. Den offentliga finansieringen av verksamheten innebär särskilda krav på att resurser används kostnadseffektivt.

Den brist på tolkar som beställare upplever kan enligt utredningens direktiv till viss del avhjälpas genom effektivare användning och för- stärkningar avseende myndighetsövergripande samverkan. De exem- pel som nämns gäller gemensamma digitala lösningar och ändamåls- enliga upphandlingsförfaranden.

Det förekommer vidare att barn och anhöriga tolkar, vilket enligt direktiven kan kräva särskilda överväganden. Även i denna fråga har den bristande överensstämmelsen mellan tillgång och efterfrågan på tolkar betydelse, liksom behovet av gemensamma åtgärder.

Utredningen ska mot denna bakgrund därför

• analysera behovet av tillsyn av tolktjänster och vid behov föreslå hur sådan tillsyn kan utformas,

1 Dir. 2017:104, s. 12–13.

378

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

• analysera behovet av funktioner, som samlad uppföljning, utvär- dering och statistikförsörjning och vid behov föreslå hur ett sådant ansvar kan organiseras,

• kartlägga områden och former för effektiviserad myndighetssam- verkan,

• lämna förslag på åtgärder i fråga om barn som tolkar åt anhöriga, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.2

8.1.1 Begreppsmässiga utgångspunkter

Offentlig kontroll eller tillsyn har begreppsmässigt kommit att få olika innebörd med skillnader i utformning och tillämpning mellan olika samhällsområden. Inom vissa områden finns fastslagna defini- tioner, medan begreppets innebörd inom andra områden grundar sig på traditioner och praxis. Regeringen har tidigare uttalat att begrep- pet tillsyn främst bör användas för verksamheter som avser själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse.3 Visst kontroll- och tillsynsarbete är av mycket ingripande karaktär. Det gäller t.ex. viss polisiär verksamhet, rättskipning, tull- och skattekontroll. Dessa verksamheter syftar bland annat till att stärka efterlevnaden av bindande föreskrifter, men har normalt sett ansetts falla utanför vad som benämns som tillsyn.4

Begreppet tillsyn delas traditionellt upp i operativ tillsyn och till- synsvägledning. Operativ tillsyn riktas och utövas direkt gentemot verksamheter och verksamhetsutövare, tillsynsvägledning avser ut- värdering, uppföljning och samordning av det operativa arbetet samt vägledningen och stöd till de myndigheter som genomför tillsyn. Ansvaret för operativ tillsyn och tillsynsvägledning fördelas inom de flesta samhällsområden mellan flera olika myndigheter. Det kan i sig förutsätta utvecklade former för avstämning och samordning av ansvarsfrågor och hur praktiskt arbete ska genomföras.

2 Ibid.

3 Fi.dep. Skr 2009/10:79, s. 1, 14 och 16.

4 Ibid. s. 5.

379

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Inför utveckling och översyn av regelverk för tillsyn, är det enligt regeringen väsentligt att också överväga andra styrinstrument för att uppnå samhällsmålen. Det är inte alltid som tillsyn är den mest lämpliga eller effektiva formen av styrning. Om regelsystem inte upprätthålls effektivt, kan det orsaka kostnader för enskilda och för samhället. Tillsynsarbetet är också i sig kostnadskrävande och kan orsaka störningar och påfrestningar för berörda verksamheter. Eko- nomiska incitament, information eller utvärdering är exempel på andra styrformer som enligt regeringen kan leda till att reglering får genomslag och därför bör övervägas i stället för tillsyn.5

Tillsyn bör utföras av organ som är självständiga från den verk- samhet som tillsynen riktas mot, eftersom detta garanterar trovär- digheten i tillsynen.6 Beroende på tillsynsområde, kan olika former av åtaganden eller bindande regelverk finnas, t.ex. som följd av inter- nationella konventioner eller genom EU-rättsakter. Inom andra tillsynsområden kan regelverket begränsas till nationella lagar, för- ordningar och myndighetsföreskrifter. Det förekommer också att branschnormer ges författningsstatus, som de normer som preci- serar olika former av god sed inom branscher och yrkesgrupper. Be- greppet god revisionssed används t.ex. i revisorslagen och god redo- visningssed regleras i bokföringslagen. Inom tolkområdet gäller för auktoriserade tolkar god tolksed, som regleras genom Kammarkol- legiets tolkföreskrifter.7 Innebörden i begreppet god tolksed utveck- las närmare i avsnitt 7.7.2. Denna branschnorm har blivit vägledande för tolkars arbete i allmänhet8, vilket väckt frågor om behovet av vidgad tillsyn.

Tillsynsmyndigheter bör i allmänhet avstå från att uppträda som konsulter eller ge råd om hur tillsynsobjekt ska agera i specifika ären- den. Det kan t.ex. uppstå svårigheter om tillsynsmyndighet tidigare lämnat detaljerade råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. Tillsynsmyndigheter måste dock kunna informera om gällande rätt och ge mer allmänna upplysningar. Det kan inom vissa tillsynsom- råden finnas skäl som talar för att utveckla rekommendationer och vägledning som en del av tillsynen.9

5 Ibid. s 14.

6 Ibid.

717–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter, KAMFS 2016:4.

8 JO:s beslut 2010-06-10, dnr 186-2009.

9 Rskr 2009/10:79.

380

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Inom flera tillsynsområden förekommer vad som brukar benäm- nas som egenkontroll. I de fall bestämmelser om detta utformas, innebär det att verksamhetsutövare själva ska planera, kontrollera och följa upp sina verksamheter. De krav som ställs från samhällets sida ska anpassas till verksamheterna så att samhällssyften uppnås och konsekvenserna också blir rimliga för verksamhetsutövare. Mer reglerad utformning av egenkontroll innebär att den ska ses som ett instrument i tillsynsarbetet. Den ska därmed inrangeras i hur den samlade tillsynsprocessen planeras, prioriteras och genomförs.

8.2 Gällande rätt

De rättsliga aspekterna på tillsyn över utbildning till tolk, myndig- heters tolkanvändning, tolkars yrkesverksamhet samt tillsyn över hur personuppgifter om tolkar hanteras av tolkförmedlingar och myn- digheter, utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive delavsnitt.

8.2.1 Tillsyn över tolkutbildningar

Utbildningar till tolk i talade språk ges såväl som högskoleutbildning som inom folkbildningen. Från 2019 pågår även försöksverksamhet med sådan utbildning inom yrkeshögskolan. Det finns även utbild- ningar för tolkar i talade språk i form av arbetsmarknadsutbildning (uppdragsutbildning) och hos vissa tolkförmedlingar. Ansvaret för granskning och tillsyn är utformat på olika sätt för olika utbildnings- former, vilket redogörs för nedan.

I sammanhanget bör också nämnas att utbildning till tolk i det svenska teckenspråket i likhet med utbildning till tolk i talade språk både ges som högskole- och folkhögskoleutbildning. Inom högsko- lan sker detta vid Tolk- och översättarinstitutet, Stockholms univer- sitet, men inom folkhögskolan hos andra anordnare än då det gäller tolkar i talade språk. Samma regler gäller för tillsyn av högskole- utbildning och folkhögskoleutbildning till tolk i talade språk som till tolk i det svenska teckenspråket.

381

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Högskola

Universitetskanslersämbetet, UKÄ, ansvarar för tillsyn av utbild- ningar vid högskolor och universitet. Det omfattar även tolkutbild- ningar vid Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) vid Stockholms universitet. UKÄ ska också granska hur effektivt verksamheten bedrivs. Vidare har UKÄ ansvar för uppföljning, omvärldsbevakning och analys av frågor inom myndighetens ansvarsområde. I ansvaret ingår att redovisa sammanfattande analyser över utvecklingen av verk- samheten, följa och redovisa arbetsmarknadens framtida kompetens- behov i relation till utbildningsutbudet och följa och redovisa de examinerades etablering på arbetsmarknaden. Universitet och hög- skolor ska lämna de uppgifter om sin verksamhet som UKÄ begär.10

Tolkutbildningar har endast i enstaka fall varit aktuella i UKÄ:s tillsynsärenden. Ett ärende från 2007 (till dåvarande tillsynsmyndig- heten Högskoleverket) gällde en anmälan avseende kontakttolk- utbildning. Anmälaren hade under flera år arbetat som kontakttolk och framförde vissa synpunkter på kvaliteten på utbildning inom folkbildningen, över vilka TÖI enligt sin dåvarande instruktion hade tillsynsansvar. Högskoleverket hänvisade i denna del till att en statlig utredning nyligen hade föreslagit reformer för att höja kvaliteten på utbildningen (SOU 2005:37). Anmälaren uppgav också att hon under sin tolkutbildning vid Stockholms universitet inte hade fått någon anteckningshjälp. Hon var dyslektiker och hade på grund av det inte kunnat tillgodogöra sig all utbildning. Enligt universitetet hade anmälaren inte ansökt om sådan hjälp. Högskoleverket konsta- terade att uppgifterna gick isär, men att det av universitetets svar framgick att man var väl medveten om sitt ansvar för att adekvat hjälp lämnas till studerande med funktionshinder.11

Överklagandenämnden för högskolan, ÖKN, har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom universitetens och hög- skolornas område, bland annat beslut om enskildas behörighetskrav och tillgodoräknanden. Beslut av ÖKN får inte överklagas. I ett ärende från 2003 önskade en auktoriserad tolk tillgodoräkna sig yrkes- erfarenhet som tolk inom socionomprogrammet, vilket avslogs.12

103–4 §§ och 6 § förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet och 1 kap. 12 § högskoleförordningen (1993:100).

11 Högskoleverkets beslut den 14 juni 2006, reg.nr. 31-4513-06.

12 Överklagandenämnden för högskolans beslut den 14 november 2003, reg.nr. 41-873-03.

382

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Utbildningsanordnare får inte diskriminera den som deltar i eller söker till verksamheten. Beslut om tillträde och tillgodoräknande inom högskolan som anses strida mot detta diskrimineringsförbud kan överklagas till ÖKN.13 Finner ÖKN att överklagat beslut strider mot diskrimineringsförbudet och att detta kan antas ha inverkat på utgången, ska beslutet undanröjas och ärendet, om det behövs, visas åter till universitetet för ny prövning.

Folkbildning och yrkeshögskola

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, har tillsynsansvar över tolkutbildningar som myndigheten beviljat statsbidrag till inom folk- bildningen samt utbildningar inom yrkeshögskolan. Det kommer även att omfatta den försöksverksamhet med kontakttolkutbildning som påbörjas inom yrkeshögskolan från 2019. MYH utövar redan i dag tillsyn över ”de utbildningar som statsbidrag lämnas för enligt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk”, dvs. de kontakttolkutbildningar som ges inom folkbildningen vid folkhögskolor och studieförbund.14

MYH:s tillsyn avser självständig granskning med syfte att kon- trollera om den aktuella verksamheten uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta sådana beslut om åtgärder som kan behövas för att utbildningsanordnare ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. MYH ska inom ramen för sin tillsyn också lämna råd och vägledning till utbildningsanordnare.15 Tillsyn ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys och avse enskilda utbildningar. Utbildningsanordnare är skyldiga att medverka i och lämna de uppgifter som MYH begär för sin tillsyn av utbildningar. Resultat av tillsyn ska sammanfattas och publiceras. Redovisningen ska lämnas till de granskade verksamheterna. MYH:s beslut om utbildningar som ska ingå i yrkeshögskolan ska beakta resultat från genomförd tillsyn, kvalitetsgranskning och uppfölj- ning. Beslut om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan kan återkallas om utbildningen inte längre uppfyller kraven eller utbild- ningsanordnaren eller någon annan som medverkar i anordnandet

13 4 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567).

14 4 § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

15 4 kap. 8 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

383

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

inte iakttar sina skyldigheter. Innan beslut fattas ska utbildnings- anordnare ha fått tillfälle att avhjälpa bristerna.16

Överklagandenämnden för högskolan har även till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom yrkeshögskolans område, bland annat beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet och beslut om tillgodoräknande. Beslut av ÖKN får inte överklagas.17 I sammanhanget kan nämnas att en utbildningsanord- nare inte får diskriminera någon som deltar i eller söker till verk- samheten. Förbudet hindrar dock inte att en folkhögskola eller ett studieförbund vidtar åtgärder som är ett led i strävanden att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning.18

Kommunal vuxenutbildning

Det bedrivs som tidigare framgått inte tolkutbildning inom kom- munal vuxenutbildning, komvux. De förhållanden som råder kan ändå ha visst intresse som jämförelse.

Skolinspektionen är tillsynsansvarig myndighet. Tillsyn innebär enligt skollagen att självständigt granska verksamheter med syfte att kontrollera om de uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynsansvaret ingår att vid behov besluta om åtgärder, så att huvudman rättar sådana fel som upptäcks vid granskning. Återkommande brister, som påtagligt påverkar förutsättningarna för elever att nå målen för utbildningen, medför att även lärarresurserna vid skolenheter analyseras.

Inspektionen ska även lämna råd och vägledning inom ramen för tillsynen. Vid ringa överträdelser behövs inte alltid något ingripande, vid mindre allvarliga överträdelser kan anmärkning lämnas. Skol- inspektionen har också möjlighet att besluta om föreläggande för skolhuvudman att fullgöra sina skyldigheter och ange de åtgärder som anses nödvändiga. Åtgärderna kan även omfatta förändringar då det gäller lärarresurser. Skolinspektionen kan besluta om s.k. statliga

164–5 §§ förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan och

7 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

17 8 kap. 2 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan samt 1 § förordningen (2007:991) med instruktion för Överklagandenämnden för högskolan.

18 2 kap. 5–6 §§ diskrimineringslagen (2008:567).

384

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

åtgärder för rättelse, om det gäller en kommunal huvudman som inte har följt ett föreläggande och grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter. Statliga åtgärder innebär att staten på kommunens bekostnad vidtar de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.19

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk samt preparandutbildning för sådana insatser fullgörs i form av uppdragsutbildning, där Arbets- förmedlingen upphandlar utbildningen från lämpliga anordnare. De anordnare som främst kommit i fråga gäller studieförbund och pri- vata tolkförmedlingsföretag. Utbildningen liknar innehållsligt folk- bildningens sammanhållna grundutbildning till kontakttolk och beskrivs närmare i kapitel 6.

Inga särskilda tillsynsuppgifter är knutna till denna utbildnings- form. Arbetsförmedlingen har i egenskap av uppdragsgivare det fulla ansvaret för att resurserna används kostnadseffektivt. Styrning sker främst genom de avtal med anordnare av utbildning som upprättas.

Arbetsmarknadsutbildningens deltagare är inrangerade i det över- gripande uppföljningssystem som görs av kursdeltagare 90 dagar efter utbildning, där uppgifter om sysselsättning, som arbete eller studier, noteras. Det framgår dock inte av den statistik som redo- visas hur länge kursdeltagare gått på utbildningen, om de fullföljt den genom att bli godkända eller lämnat kursen av andra skäl. Under perioden februari 2015 – februari 2018 uppges 1 085 kursdeltagare ha påbörjat förberedande tolkutbildning och utbildning till kontakt- tolk till en sammanlagd kostnad av drygt 100 miljoner kronor, dvs. drygt 93 000 kronor per kursdeltagare. Cirka 80 procent uppges ha fullföljt utbildningen i någon form, cirka 25 procent av dessa anges arbeta 90 dagar efter kursen.

Samlade erfarenheter av tillsyn av tolkutbildning

Erfarenheterna från granskning eller tillsyn av tolkutbildningar är begränsade. De huvudsakliga flöden av tolkutbildning som före- kommer granskas och följs visserligen inom ramen för de system som byggts upp inom respektive utbildningsform. Mer systematisk,

19 26 kap. skollagen (2010:800).

385

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

oberoende och riktad granskning av kvaliteten i utbildningarna till tolk tycks dock inte förekomma i någon större utsträckning. En rad mer avgränsade utredningsinsatser och studier kan dock sägas ha bedrivits i form av myndighetsrapporter eller studentuppsatser inom akademin. Denna typ av insatser har oftast varit problemfokuserade och har därför i första hand uppmärksammat missförhållanden och utvecklingsbehov.

Utbildningsmålen kompletteras uttalat inom arbetsmarknads- utbildningen med sysselsättningsmål för kursdeltagarna efter genom- förd utbildning. Arbetsförmedlingens uppföljning av sysselsättningen efter avslutad arbetsmarknadsutbildning indikerar dock svaga resultat för just denna typ av utbildning, mätt i andel sysselsatta som tolk.

Granskning och tillsyn sker även av anslagsfördelning och mer ekonomiadministrativa förhållanden som kringgärdar olika former av tolkutbildning. Övergripande strukturer finns normalt upprättade hos centrala förvaltningsmyndigheter för att bevaka hur regelverket följs, vilket även gäller utbildningsområdet.

8.2.2 Tillsyn över myndigheters användning av tolk

Myndigheters arbete med stöd av tolk är inte föremål för regel- bunden tillsyn. Missförhållanden och enskilda händelser kan dock initiera anmälningar, som i vissa avseenden kan granskas eller följas upp av berörd tillsynsmyndighet. Justitieombudsmannen, JO, eller Riksdagens ombudsmän som är det officiella namnet, granskar att myndigheterna arbetar enligt de lagar och regler som styr deras arbete – särskilt sådana lagar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till det allmänna. JO har i några ärenden uttalat sig om myndigheters anlitande av tolk. Enligt förvaltnings- lagen ska (vår kursivering) en myndighet använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndig- heten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.20 Formu- leringen skärptes 1 juli 2018, då den nya förvaltningslagen trädde i kraft. Tidigare förvaltningslag angav att myndighet bör använda tolk vid behov.21 Även den tidigare bestämmelsen innebar dock,

20 13 § förvaltningslagen (2017:900).

21 8 § förvaltningslagen (1986:223).

386

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

enligt förarbeten och uttalanden från JO, ett åliggande för myndig- heterna att agera. Om det behövdes för att den enskilde skulle kunna ta till vara sin rätt, hade myndigheterna redan tidigare skyldighet att använda tolk. Den ändrade formuleringen skedde för att det som redan gällde skulle komma till uttryck på ett tydligare sätt i den nya förvaltningslagen.22 Den tidigare formuleringen utgjorde i sin tur en skärpning 1979 av den dessförinnan gällande och ursprungliga lydel- sen om att tolk får användas.23 Utredningen har inventerat en rad aktuella granskningar från JO som rör användning av tolk samt tolkars arbete.

Justitiekanslern, JK, utövar under regeringen tillsyn över myndig- heter och deras tjänstemän. Tillsynen sker sedan 1998 mer övergri- pande och har till syfte att kontrollera att lagar och andra författ- ningar efterlevs inom den offentliga verksamheten. JK har även vissa andra uppgifter, som att reglera skadeståndskrav mot staten. JK har under senare år i några fall granskat hur tingsrätter förordnat tolkar. Detta ska, enligt regelverket, ske så att rätten om det är möjligt förordnar tolk som är auktoriserad.24

Exemplen på granskningar som rör tolkområdet från JO och JK är begränsade och inte heltäckande, men kan ändå ha intresse genom att belysa förhållanden som kan kräva mer systematiska tillsyns- insatser. Tolkutredningen diskuterar avslutningsvis de samlade erfarenheterna.

Behovet av tolk

Justitieombudsmannen uttalade sig 2016 om hur en myndighet använt sig av tolk. Sammanfattningsvis konstaterades, då det gällde en kommunal verksamhet, att behovet av tolk ska avgöras i varje enskilt fall, oavsett om ärendet avser myndighetsutövning eller inte.

JO:s beslut avsåg ett utredningsmöte hos en kommun om per- sonlig assistans. Kommunens handläggare uppfattade det som att den personliga assistenten förstod arabiska bättre än svenska och övergick därefter till att ställa frågor och samtala med assistenten på arabiska, trots att övriga närvarande inte förstod språket. Enligt anmälan var det av avgörande betydelse för utredningen att samtliga

22 Prop. 2016/17:180 s. 84.

23 Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice, s. 49.

24 5 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken.

387

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

parter förstod vad som sades om den aktuella personens livssituation och hjälpbehov. Anmälaren menade att vid myndighetsutövning bör handläggare inte använda annat språk än svenska, om det finns språkmässiga brister bör tolk alltid anlitas. I sitt beslut konstaterade JO att förvaltningslagens bestämmelse om rätt till tolk, gäller alla ärenden och alltså inte inskränks till ärenden som avser myndig- hetsutövning mot enskild. Däremot förutsätts myndigheten pröva om det finns något verkligt behov av att anlita tolk i det enskilda fallet. Bestämmelsen ger således inte stöd för att tolk slentrianmäs- sigt ska anlitas. Behovet av tolk ska bedömas objektivt från fall till fall. Enligt JO kan vid bedömningen, förutom den enskildes språk- kunskaper, även beaktas ärendets art, betydelse för den enskilde och de språkkunskaper som myndighetens egen personal, den enskildes ombud eller biträde har. Huruvida det var rätt eller fel av myndig- heten att inte anlita tolk till det aktuella tillfället var en bedömnings- fråga som JO inte uttalade sig om. Däremot framhöll JO att det inte var tillfredsställande om delaktighet i utredningsmötet försvårades av att handläggaren ställde frågor till och samtalade med assistenten på ett språk som övriga närvarande inte behärskade. Omständig- heterna var dock inte sådana att handläggarens agerande i denna del gav anledning till kritik från JO:s sida.25

Rätt att använda nationellt minoritetsspråk

Ett JO-beslut från 2018 gällde att två personer ansökt hos Försäk- ringskassan om assistansersättning och vårdbidrag för sin son. Det uppgavs i ansökningarna att finsktalande tolk behövdes. Trots detta fördes nästan all kommunikation i dessa ärenden på svenska. JO konstaterade att Försäkringskassan borde ha informerat om rätten att skriva till myndigheten på finska, enligt 10 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724). Försäkringskassan hade brustit i serviceskyldighet genom att inte informera berörda om detta, vilket föranledde JO:s kritik. Telefontolk hade anlitats vid något enstaka tillfälle. Dessa ärenden var komplicerade och av stor betydelse för de berörda, det framgick klart av kommunikationen mellan dem och Försäkringskassan att de inte behärskade svenska. Enligt JO var det uppenbart att Försäkringskassan borde ha anlitat

25 JO:s beslut 2016-05-12, dnr 6855-2014.

388

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

tolk i mycket större utsträckning än vad som skedde. Försäkrings- kassan fick kritik av JO för sin underlåtenhet att upplysa om rätten att skriva till myndigheten på finska och för att inte i tillräcklig utsträckning ha anlitat tolk.26

Räckvidd för god tolksed

Innebörden i begreppet god tolksed utvecklas närmare i avsnitt 7.7.2 och regleras genom Kammarkollegiets tolkföreskrifter. Kammar- kollegiet har tillsynsansvar över att de auktoriserade tolkarna iakttar god tolksed i enlighet med föreskrifterna. Myndigheten kan utfärda varningar eller vid allvarligare förseelser också upphäva auktorisa- tionen.27

Ett beslut av JO från 2010 gäller en s.k. barnavårdsutredning, där en stadsdelsnämnd utan föräldrars vetskap hade fört enskilda samtal med tolken, vars uppgifter och egna bedömningar av familjen hade tillförts utredningen. Tolkens uppdrag hade inte begränsats till tradi- tionella tolkuppgifter vid samtal, tolken hade dessutom fått i uppgift att redogöra för gjorda iakttagelser under samtalet. Stadsdels- nämnden ansåg sig inte kunna bortse från information i ärendet en- bart utifrån det förhållandet att uppgiftslämnaren var tolk. JO fram- höll inledningsvis att JO inte har tillsyn över tolken och således var förhindrad att uttala sig vad gällde dennes agerande. Därefter konstaterade JO att det följer av föreskrifter och rekommendationer från Kammarkollegiet att auktoriserad tolk inte får företräda den ena parten inför den andra och inte heller under tolkning utföra någon annan uppgift än att tolka. Visserligen var den aktuella tolken inte auktoriserad, men enligt JO bör Kammarkollegiets föreskrifter och rekommendationer vara vägledande även för tolk som inte är aukto- riserad. JO ifrågasatte starkt lämpligheten av att ge tolken ett upp- drag som innebar att senare redogöra för sina iakttagelser. Ett sådant förfaringssätt kan, menade JO, komma i allvarlig konflikt med de regler som gäller tolkars verksamhet, inte minst vad gäller kravet på opartiskhet. Socialtjänsten borde därför avhålla sig från att använda tolkar för annat än rena tolktjänster, eftersom det annars fanns en uppenbar risk att tilltron till tolkars verksamhet undergrävs. JO

26 JO:s beslut 2018-03-16, dnr 7993-2016.

27 10 § och 14 § förordningen om auktorisation av tolkar och översättare samt 17–23 §§ Kammar- kollegiets tolkföreskrifter, KAMFS 2016:4.

389

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

tillade att förvaltningen under alla förhållanden haft att se till att alla berörda samtyckte till att tolken skulle komma att lämna uppgifter i efterhand. Förvaltningen skulle också tydligt ha dokumenterat tol- kens ”sidouppdrag” samt tolkens och de berördas samtycke.28

Barntolkning vid muntlig förhandling ej förenlig med lag

JO granskade 2009 förhållanden i anslutning till en muntlig förhand- ling i länsrätten (nuvarande förvaltningsrätten) om att en flicka skulle beredas vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Flickans mamma var i behov av tolk, men den bokade tolken inställde sig inte vid förhandlingen. I stället påbörja- des förhandlingen med flickan som tolk för sin mamma, trots att socialnämnden hade invändningar mot det. Sedan parterna framfört sina yrkanden avbröt rättens ordförande förhandlingen, eftersom han inte ansåg att flickan klarade av att tolka förekommande juridis- ka begrepp. Därefter ordnades telefontolk och förhandlingen bör- jade om. Det anges i 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att rätten vid behov ska anlita tolk, bl.a. om part som ska höras inte behärskar svenska språket. Vidare anges att som tolk inte får anlitas den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jämförlig omständighet. Enligt JO:s uppfattning var det uppenbart inte förenligt med förvaltningsprocesslagen att låta en flicka som var föremål för ansökan om vård enligt LVU biträda rätten som tolk åt sin mamma och riktade kritik mot ordföranden för förhandlingen. JO riktade även kritik mot att det i protokollet från förhandlingen inte hade gjorts anteckning om att flickan inledningsvis tillåtits att tolka. Där fanns inte heller anteckning om att socialnämnden hade invändningar mot att flickan tolkade.29

Tingsrätters förordnande av tolk

I ett JK-ärende från 2015 begärde en auktoriserad tolk skadestånd från staten med ett ospecificerat belopp motsvarande den ersättning han skulle ha fått om han hade förordnats som tolk i förhandlingar

28 JO:s beslut 2010-06-09, dnr 186-2009.

29 JO:s beslut 2009-11-11, dnr 4409-2008.

390

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

vid en tingsrätt. Tingsrätten medgav att vissa brister hade funnits i tingsrättens rutiner vid beställning av tolkar, så att auktoriserade tolkar ibland inte förordnades trots att sådana fanns tillgängliga. JK kritiserade detta. Däremot konstaterade JK att det saknades förut- sättningar att bifalla den auktoriserade tolkens ersättningsanspråk. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Tingsrättens förordnande av tolkar i samband med de aktuella för- handlingarna utgjorde inte myndighetsutövning i förhållande till den auktoriserade tolken, då det inte var han som hade förordnats.30

Föreningen Rättstolkarna framförde 2017 klagomål mot en tings- rätt för att domstolen bland annat uppgavs boka tolkar i närområdet, i stället för de tolkar som hade högst kompetens. Enligt JK:s bedöm- ning uppfyllde tingsrättens rutiner de krav som uppställs i 5 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken. Rättens handläggare kontaktade tolk- förmedlingar som omfattas av det statliga ramavtalet för förmed- lingstjänster. Vid kontakten begärdes i första hand rättstolk, i andra hand auktoriserad tolk. Om det inte var möjligt att anlita en aukto- riserad tolk anlitades annan tolk. Endast i undantagsfall togs direkt kontakt med känd tolk som fanns inom domkretsen.31

Organisationen Sveriges Auktoriserade Tolkar framförde samma år klagomål mot en tingsrätt som hade bytt ut en inbokad auktori- serad tolk mot en icke auktoriserad tolk. Bytet skedde eftersom den tilltalade hade önskemål om att samma tolk skulle förordnas vid huvudförhandling som vid tidigare polisförhör. JK pekade bl.a. på förarbetsuttalanden om att det åligger rätten att göra ansträngningar för att få tillgång till auktoriserad tolk, där domstolen kan vara tvungen att senarelägga förhandling för att kunna anlita en aukto- riserad tolk.32 JK hänvisade också till ovan refererade beslut från 2015 och konstaterade att det enda tillfället när domstolen får för- ordna en tolk som inte är auktoriserad är när det inte finns någon auktoriserad tolk tillgänglig i närområdet. JK framhöll att innan tingsrätten begärde byte av tolk, borde man ha kontrollerat att den önskade tolken var auktoriserad. Det hade varit en enkel och inte

30 JK:s beslut den 11 maj 2015, dnr 3421-14-40.

31 JK:s beslut den 5 oktober 2017, dnr 7678-16-21.

32 Prop. 2012/13:132, s. 50.

391

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

tidskrävande uppgift att antingen söka i registret hos Kammarkol- legiet eller fråga tolkförmedlingen. JK kritiserade tingsrätten för att den icke auktoriserade tolken förordnades, trots att det fanns aukto- riserade tolkar tillgängliga.33

Samlade erfarenheter av granskningarna

Det begränsade antal granskningar från JO och JK som redovisats, ger stöd för att myndigheters praktiska användning av tolk uppvisar betydande variation och till stor del präglas av de särskilda förhållan- den som gäller. Besvärliga avvägningar beträffande behovet av tolk uppstår i mötet med enskilda som inte alltid tillräckligt väl kan kom- municera på svenska. Uppenbart förekommer också viss okunskap om regelverket och brist på interna riktlinjer inom offentlig sektor om när tolk krävs, vilken kompetensnivå som är ändamålsenlig, hur tolkens uppgifter bör avgränsas, vad tillämpning av god tolksed innebär och i synen på barns medverkan i tolkliknande situationer. Frågorna har betydelse för enskildas rätt, likhet i rättstillämpningen, barns rättigheter etc. Innebörden i begreppet god tolksed utvecklas närmare i avsnitt 7.7.2.

Det är svårt att veta hur uttalade problemen kring användning av tolk är inom offentlig sektor. Delvis sammanhänger det med att det saknas destinerad tillsynsmyndighet för tolkfrågor, som kan samla och återkoppla erfarenheter kring regelefterlevnad och tillämpning.

8.2.3 Tillsyn över auktoriserade tolkars yrkesverksamhet

Kammarkollegiet utövar tillsyn över auktoriserade tolkar och deras yrkesverksamhet. Enligt gällande förordning ska auktoriserade tolkar samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolksed, se avsnitt 7.7.2. Tolkar ska avböja att utföra uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet. Följer en auktoriserad tolk inte god tolksed kan kollegiet utdela en varning, eller i allvarligare fall upphäva tolkens auktorisation. I ärenden om auktorisation får Kam- markollegiet begära in yttranden från myndigheter och organisa- tioner. Ett beslut om upphävande av auktorisation gäller omedelbart,

33 JK:s beslut den 11 januari 2018, dnr 10091-17-2.1.

392

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

om inte något annat beslutas. Den tolk som beslutet angår kan över- klaga beslutet vid allmän förvaltningsdomstol. Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad tolk kan dömas till böter. Samma regler för tolkar som är auktoriserade i teckenspråk.34

God tolksed regleras genom Kammarkollegiets tolkföreskrifter.35 JO har uttalat att Kammarkollegiets föreskrifter och rekommenda- tioner om god tolksed bör vara vägledande även för tolkar som inte är auktoriserade.36 Eftersom det saknas tillsynsansvar över ej aukto- riserade tolkar, granskas de dock inte med avseende på om de följer god tolksed eller ej i sin yrkesverksamhet.

Att obehörigen utge sig för att vara auktoriserad tolk kan för- anleda böter. Av det följer dock inte att det faller under Kammar- kollegiets tillsynsansvar att spåra upp tolkar som felaktigt använder beteckningen auktoriserad tolk. Anmälan och prövning av sådana förseelser ligger närmast på de avropande och rättsvårdande myn- digheter som uppmärksammar sådana förhållanden.

8.3 Granskning och tillsyn inom tolkområdet i praktiken

Det är främst fyra delområden som lyfts fram då behoven av granskning och tillsyn av tolktjänster diskuterats. Det gäller (1) tolkförmedlingarnas verksamhet som vid upprepade tillfällen varit i fokus som tilltänkta tillsynsobjekt i tidigare utredningar. Även (2) tillsynen över yrkesverksamma tolkar utgör ett naturligt område för tillsyn. Där utövar f.n. Kammarkollegiet tillsyn över auktoriserade tolkar, men merparten av de tolkar som arbetar inom offentlig sek- tor saknar auktorisation och granskas därför inte av myndigheterna. Vidare har (3) hanteringen av personuppgifter uppmärksammats i anslutning till ökade integritetskrav för enskilda och det nya regel- verk som utvecklats inom EU. Tolkarnas personuppgifter kan i kombination med uppgifter om språk utgöra känsliga uppgifter. Slutligen har (4) förekomsten av barn som tolkar åt sina föräldrar eller andra anhöriga varit ett fortsatt aktuellt område, där reglering och tillsyn behöver prövas.

349–11 §§ och 14–17 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

3517–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4).

36 JO:s beslut 2010-06-10, dnr 186-2009.

393

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

8.3.1 Tillsyn över förmedlingsverksamhet

Till skillnad mot flera andra branschområden där reglering och registrering sker av företag och utövare, saknas detta helt inom tolk- förmedlingsområdet. Avreglering av verksamheten inleddes i mer betydande grad i början på 1990-talet, av en då i huvudsak offentligt bedriven och finansierad verksamhet. Sedan dess har ett flertal privata aktörer utvecklat eller övertagit tolkförmedlingar, i vissa fall med betydande omsättning i egna eller mer koncernliknande struk- turer. Verksamheten är i huvudsak skattefinansierad. Trots det före- kommer inte registrering, reglering eller tillsyn av företagen, bort- sett från de mer allmänna regelverk som avser t.ex. aktiebolag och annan näringsverksamhet. Verksamhetens utformning påverkas där- för främst genom avkastningskrav och de avtalsförhållanden som upprättas med myndigheter och verksamheter i stat, landsting och kommuner.

Förmedlingsföretag som lämnat anbud inför det statliga ram- avtalet 2018 kontrolleras med avseende på om de fullgjort sina skyldigheter beträffande skatter och avgifter.37 Liknande kontroller förutsätts ske även inför anbud lämnade till andra aktörer som upp- handlar förmedlingstjänster inom offentlig sektor.

De egentliga verksamhetsutövarna, tolkarna, har av tradition varit svagt organiserade och i huvudsak verksamma som egenföretagare. De betraktas dock inte i formell mening som underleverantörer till förmedlingarna, utan benämns frilansande tolkar.38 Under senare år har en tilltagande verksamhet med anställda tolkar, t.ex. i callcenters, utvecklats vid de större förmedlingarna. Det finns också tecken på en organisatorisk revitalisering bland tolkar inom det fackliga området (Rikstolk). Förekomsten av ett ökat antal anställda tolkar aktuali- serar ytterligare tillsynsområden, t.ex. från Arbetsmiljöverkets sida.

Tidigare erfarenheter och utredningsförslag

Utredningsförslag har tidigare lagts vid flera tillfällen om tillsyn av tolkförmedlingsverksamheter. Dåvarande Integrationsverket angav 1999 att såväl kommunala som privata förmedlingar själva vid det

37 Kammarkollegiet kontrollerar detta via SKV4820, förutsatt att anbudsgivaren är ett bolag med skattskyldighet i Sverige. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet, Frågor och svar inför upp- handling av tolkförmedlingstjänster, ref.nr. 23.3.9066-2016.

38 Ibid.

394

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

tillfället gav uttryck för vissa tillsynsbehov. Det gällde kontroll av kompetens, utbildning och lämplighet hos tolkar som saknade auktorisation, men också tillsyn av själva förmedlingsverksamheten. Omfattande diskussioner hade uppstått i anslutning till den av- reglering av tolkförmedlingar som påbörjats och en rad brister upp- märksammades kring tolktjänstverksamheten. Bidragande till det ökade intresset att granska förmedlingarna var också de uppmärk- sammade övertaganden som skett av kommunala förmedlingar, där nya aktörer i vissa fall kunde utveckla god lönsamhet. Överlåtelser mot symboliska summor som i Stockholm, blev kritiserat men kunde initialt inte förhindras.

Förslag lämnades av Integrationsverket 1999 om att upprätta ett sammanhållet regelverk för tolkservice, där ändring även föreslogs av 8 § i dåvarande förvaltningslagen, så att det tydligare framgick att tolk skulle användas vid all myndighetsutövning samt vid sådan information som hade betydelse för en individs möjligheter att ta tillvara sina rättigheter eller fullgöra sina skyldigheter. Regelverket skulle enligt verket även beskriva kompetenskrav, en översyn borde även ske av utbildning och arbetsvillkor för tolkar. Obligatorisk registrering och tillsyn förordades genom Kammarkollegiet av lan- dets tolkförmedlingar. Specifika krav skulle ställas på tolkförmedla- res kompetens, redbarhet, relation till tolkarna, utbildningsprogram, anställd personal m.m.39

Några år senare kom frågan om tolktjänstförmedling åter att ut- redas, denna gång genom 2001 års Tolkförmedlingsutredning. Utred- ningen utvecklade i sitt betänkande 2004 liknande förslag. De skäl som angavs för tillsyn riktad mot tolkförmedlingarna var behov av att

• vidta kvalitetshöjande åtgärder och kompetensutveckling,

• utveckla god tolkförmedlingssed,

• slå vakt om rättssäkerheten,

• främja likabehandling av alla som bor eller vistas i landet, och

• främja en god konkurrensneutralitet mellan förmedlingar.40

39 Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice. Rapport till regeringen september 1999.

40 SOU 2004:15, s. 39 ff.

395

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Utredningens förslag avsåg en ny lag för registrering och tillsyn av tolkförmedlingar med Kammarkollegiet som tillsynsmyndighet. Vidare föreslogs utveckling av en s.k. god tolkförmedlingssed.41

Den lagreglering som Tolkförmedlingsutredningen föreslog kom dock inte att införas. Förslaget omfattade även att godkänd tolk- förmedling skulle föra förteckning över de tolkar som utförde upp- drag åt förmedlingen. Förslaget ifrågasattes av integritetsskäl från Datainspektionens sida och genomfördes inte. Det konstaterades att namnuppgifter tillsammans med angivelser om tolkspråk innebar att tolkars etniska ursprung kunde avslöjas, vilket utgjorde känsliga personuppgifter. Sådana uppgifter skulle kunna behandlas om tolken gav sitt samtycke, men det bedömdes som praktiskt omöjligt för för- medlingarna att inhämta samtycken från alla berörda tolkar. Data- inspektionen utgick vidare från att det behövdes författningsstöd som bland annat reglerade ändamål, innehåll och tillhandahållande av uppgifter för de föreslagna förteckningarna.42

Kammarkollegiet utvecklade 2011 ett nationellt register över grundutbildade tolkar, vid sidan av sitt befintliga register över aukto- riserade tolkar. Tolkregistret utvidgades 2016 till att även omfatta teckenspråk och skrivtolkning samt tolkutbildningar inom univer- sitet och högskolor.43 Merparten av samhällets tolktjänster full- gjordes dock – då som nu – av kategorin ”övrig tolk”, som saknar såväl erforderlig utbildning som auktorisation. Det gällde tolkar som inte kvalitetssäkrats och därmed inte heller förtecknades i något offentligt register. Staten har avtalsmässigt i någon mån sökt säkra kompetensnivån även för gruppen övriga tolkar. Migrationsverket har t.ex. i sitt ramavtal ställt krav på tester och kortare utbildning i förmedlingsorganens regi.

Tolkförmedlingsutredning bedömde 2004 för sin del att en reg- lering av tolkförmedlingarna skulle bidra till att skapa bättre natio- nell överblick över den samlade förmedlingsverksamheten och hur dessa skattefinansierade verksamheter bedrevs. Det huvudsakliga syftet med registreringsskyldigheten angavs vara att tolkförmed- lingar skulle bli föremål för tillsyn. Tolkanvändares möjligheter att framföra klagomål och påtala fel och brister förutsågs därmed öka. Det allmänna skulle få bättre garantier för att skattemedel användes

41 SOU 2004:15.

42 Datainspektionen (2004). Yttrande över betänkandet Tolkförmedling – kvalitet registrering tillsyn, SOU 2004:15, dnr. 324-2004.

43 12 § och 16 a § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

396

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

så effektivt som möjligt och att tolkförmedlingar tar ansvar för kvaliteten i levererade tjänster. En frivillig registrering kunde enligt utredningens uppfattning inte på ett godtagbart sätt tillförsäkra en tillräckligt hög grad av kvalitetskontroll. Ett frivilligt system skulle göra det möjligt för oseriösa aktörer att verka på marknaden utan statlig tillsyn, även om man kunde anta att sådana förmedlingar på sikt skulle slås ut av kvalitetsmedvetna upphandlare.44

Tolkförmedlingsutredningens huvudförslag var ofullständigt genomarbetade och mötte också betydande kritik, bl.a. från bran- schen. De kom därför aldrig att genomföras. Branschens motstånd mot de förslag som utformades kanaliserades genom allt tätare sam- arbetsformer mellan de större och mest tongivande privata förmed- lingarna. De organiserade sig i vad som numera utgör Språkföretagen inom arbetsgivarförbundet Almega.

8.3.2 Tillsyn över auktoriserade tolkar

Kammarkollegiet bedriver, som tidigare framgått, tillsyn av auktori- serade tolkar. Det saknas för närvarande tillsynsansvar och tillsyns- uppgifter då det gäller de yrkesverksamma tolkar som saknar aukto- risation. Kammarkollegiet har dock ett registeransvar för utbildade tolkar. Myndigheten för separata register över auktoriserade tolkar respektive tolkar som med godkänt resultat genomgått viss utbild- ning eller validerats gentemot denna utbildning och önskar ingå i registret. Utbildningarna är i vissa avseenden föremål för statlig till- syn. Registret är sökbart och via Kammarkollegiets webbplats också offentligt tillgängligt.45 Publicering på webbplatsen kräver samtycke av de registrerade, vilket innebär att alla auktoriserade tolkar inte är sökbara på webbplatsen. En fullständig förteckning förs dock av myndigheten och kan lämnas ut på begäran.46

44 SOU 2004:15 s. 38 ff.

45 16 a § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

46 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-06-05.

397

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Hantering av personuppgifter

En förutsättning för att bedriva tillsyn över de auktoriserade tolkarna är att dessa kan identifieras på lämpligt sätt av myndigheten och de uppdragsgivare tolken möter. Hantering av personuppgifter för tol- kar, särskilt i kombination med uppgifter om tolkspråk, kan dock innebära att dessa blir känsliga. Även om uppgift om tolkspråk inte utgör en känslig personuppgift i sig, skulle den tillsammans med andra uppgifter kunna indikera etniskt ursprung, en känslig person- uppgift.47 Kammarkollegiet tilldelar därför sedan 2017 varje regist- rerad auktoriserad eller utbildad tolk ett unikt tolknummer, som i sin tur relaterar till individens personnummer. Till tolknumret kopp- las uppgifter om tolkens kompetensnivå (rättstolk, sjukvårdstolk, auktoriserad tolk eller registrerad utbildad tolk), tolkspråk, kontakt- uppgifter samt giltighetstid för auktorisation eller registrering som utbildad tolk. Tolknumret anges i Kammarkollegiets ärendehanter- ingssystem, på auktorisationsdiplom, i kollegiets beslut om registrer- ing som utbildad tolk och i det nationella tolkregistret på Kammar- kollegiets webbplats. Det anges även på tolkarnas behörighetskort.

Tolkars personnummer registreras hos berörd tolkförmedling. Förmedlingarna behöver såväl dessa personuppgifter som tolknummer i kommunikationen med de myndigheter som avropar tolktjänster.48 Myndigheterna har i sin tur ansvar för säkra rutiner för en korrekt och lagenlig hantering av uppgifterna.

Former för tillsyn

Kammarkollegiets tillsyn av auktoriserade tolkar grundas på inkomna anmälningar. Sådana anmälningar kan t.ex. inkomma från tolkför- medling, myndighet, kommun eller enskild. Det förekommer också att anonyma anmälningar leder till ett tillsynsärende. Kammarkol- legiet uppmärksammar ibland förhållanden på annat sätt, t.ex. i samband med ansökan om förnyelse av auktorisation, vilket kan ge anledning att initiera ett tillsynsärende. Ett exempel på när ett till- synsärende har initierats i samband med ansökan om förnyelse av auktorisation är 2013, då Kammarrätten i Stockholm prövade frågan

47 Prop. 2017/18:218 s. 127.

48 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

398

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

om Kammarkollegiet haft fog för att kräva ett muntligt kunskaps- prov i samband med en ansökan om förnyelse av auktoriserad tolk med bevis om speciell kompetens som rättstolk. Den aktuella tolken hade deltagit som tolk i ett debattprogram i tv, som en handläggare på Kammarkollegiet såg. Handläggaren reagerade på tolkens ageran- de och upprättade därför ett tillsynsärende. När andra handläggare på Kammarkollegiet tittade på inslaget reagerade de på tolkens brist- fälliga språkfärdigheter, bl.a. på att han inte levererade idiomatiskt korrekta konstruktioner på svenska. Under Kammarkollegiets hand- läggning av tillsynsärendet ansökte tolken om förnyad auktorisation. Kammarkollegiet bedömde att hans tolkning i tv-programmet utgjort särskilda skäl för att han skulle kallas till ett muntligt prov. Kam- marrätten konstaterade att de brister som Kammarkollegiet hade beskrivit utgjorde sådana särskilda skäl som ger kollegiet rätt att kräva ett muntligt kunskapsprov.49

Mer systematisk och löpande tillsyn i egentlig mening förekom- mer inte då det gäller auktoriserade tolkars yrkesutövning. Vid ansö- kan om förnyelse vart femte år, sker en prövning. Den är av mer administrativ karaktär och avser främst att kontrollera om tolken upprätthåller tillräckligt omfattande yrkesverksamhet och fortsatt uppfyller villkoret för redbarhet och lämplighet för att behålla auk- torisationen.

Några av de svagheter som Kammarkollegiet identifierat i sin nuvarande tillsynsverksamhet gäller:

• Det saknas resurser, organisation, men även andra förutsättningar för att kunna utföra tillsyn genom t.ex. inspektioner. Eftersom tolkning i offentlig sektor oftast sker i form av tvåpartssamtal och bakom stängda dörrar är det svårt att tillsyna tolkar under yrkes- utövningen. Dessutom spelas de tolkade samtalen sällan in annat än i domstolssammanhang, och även om det skulle finnas inspel- ningar är det tveksamt ur parternas integritetsperspektiv om kollegiet har rätt att få tillgång till ljud- eller bildbevis i syfte att samla in underlag för en tillsynsutredning.

• (Upplevd) kompetensbrist hos tolken utgör enligt Kammarkol- legiets tolkning inte grund för ingripande/sanktion enligt tolkför- ordningens nuvarande bestämmelser.

49 Kammarrättens i Stockholm dom den 18 juni 2013, mål nr 469-13.

399

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

• Myndighetens nuvarande tillsynsordning närmast förutsätter att båda tolkanvändande parter är införstådda med kollegiets tillsyns- ansvar och vet vilken instans de ska vända sig till när de vill lämna en anmälan mot en auktoriserad tolk (till Kammarkollegiets auk- torisationsverksamhet) och när det gäller reklamation eller avvikel- ser i samband med avrop av tolktjänster (aktuell ramavtalsför- valtare). Det krävs även att anmälaren har viss kunskap om god tolksed. Innebörden i begreppet god tolksed utvecklas närmare i avsnitt 7.7.2.

• Eftersom tolkförmedlingars tillgång till auktoriserade tolkar utgör en fördel vid upphandlingar ligger det enligt Kammarkollegiet inte per automatik i förmedlingarnas intresse att tillsynsanmäla en auktoriserad tolk. Ett eventuellt upphävande kan medföra att tolkförmedlingen ”blir av med” en av sina auktoriserade tolkar.

• Det finns ingen systematisk informationsdelning mellan auktori- sationsverksamheten och aktuell ramavtalsförvaltare när det kom- mer till reklamationer eller avvikelserapporter avseende auktori- serade tolkar till ramavtalsförvaltningen.

• Sanktionsmöjligheterna (varning och upphävande) upplevs väl begränsade och bör enligt myndigheten kompletteras.50

Tillsynsresultat

Ett hundratal tillsynsärenden har aktualiserats mellan 1996 och 2018.51 Av dessa har endast ett fåtal lett till att auktoriserad tolk tilldelats varning eller fått sin auktorisation upphävd. Initiativen till ärenden kommer i regel från tolkförmedling eller myndighet.

Utredningens genomgång visar att Kammarkollegiet under perio- den 2002–2016 upphävt auktorisationer i fem fall och meddelat varning till 15 auktoriserade tolkar. I ett fall har även tidigare beslut om återkallande av auktorisation ändrats till varning genom dom i Kammarrätt. Under de två senaste åren (t.o.m. september 2018) har en auktorisation upphävts och fyra ytterligare varningar utdelats.52

50 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-06-05.

51 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-05-15.

52 Avser enbart auktoriserade tolkar i talade språk, dvs. inte teckenspråkstolkar. Kammar- rättens i Stockholm dom 2011-08-30, mål nr 167-11.

400

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Auktoriserade tolkar som varnats eller fått sin auktorisation upp- hävd av Kammarkollegiet har bland annat brutit mot bestämmelser om att tolkar samvetsgrant ska utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolksed, att en auktoriserad tolk ska uppträda yrkesmässigt och affärsmässigt korrekt i alla sina yrkeskontakter, eller har förfarit oredligt på så vis att de inte längre har ansetts upp- fylla kravet på att en tolk ska vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk. Bakomliggande förhållanden kan gälla att tolkar uteblir från uppdrag, byter uppdrag med varandra, jäv, dåligt uppträdande, brott mot tystnadsplikten, felaktiga uppgifter om egna meriter eller vid rekvisition av arvoden och ersättningar, samt språkliga brister. Allvarligare brott och oredlighet har också kunnat utgöra grund för återkallande av auktorisation. Vissa språk- områden är överrepresenterade, men underlaget är som framgått ovan begränsat.53

Enstaka ärenden har även gällt tolkar som oriktigt utgett sig för att vara auktoriserade. JO har uttalat att innebörden i begreppet god tolksed bör vara vägledande även för tolkar utan auktorisation.54 Av det följer dock inte automatiskt att Kammarkollegiet har tillsyns- ansvar för tillämpning av god sed beträffande tolkar i allmänhet.

8.3.3 Tillsyn över personuppgiftshantering

Datainspektionen utövar tillsyn över personuppgiftshantering. Enligt EU:s dataskyddsförordning krävs rättslig grund för få att behandla personuppgifter. Då det gäller känsliga personuppgifter, t.ex. uppgifter om etniskt ursprung, är utgångspunkten att sådana inte får hanteras eller redovisas, utom i de undantagsfall som följer av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (den s.k. dataskyddslagen).55 Även om upp- gift om tolkspråk i sig inte utgör en känslig personuppgift, kan den

53 4 § 3 p. och 9 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, samt

18 § KAMFS 2016:4. Redovisningen bygger på underlag till utredningen från Kammar- kollegiet, 2018-05-15.

5417–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4) samt JO:s beslut 2010-06-10, dnr 186-2009.

55 Artikel 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän dataskyddsförordning), samt 3 kap. 1–7 §§ lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen).

401

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

tillsammans med andra uppgifter indikera etniskt ursprung och därmed utgöra känslig personuppgift.56

Kammarkollegiet hanterar personuppgifter i sina register över auktoriserade och utbildade tolkar, inklusive uppgifter om tolkspråk. Tolkförmedlingar hanterar på liknande sätt personuppgifter då de för egna register över tolkar och tolkspråk. Även myndigheter hanterar personuppgifter om tolkar, bland annat när de får uppgifter från för- medlingar. Personuppgifter måste sammantaget hanteras på korrekt sätt i berörda system för att stå i överensstämmelse med lagstiftningen och på bästa möjliga sätt tillvarata tolkarnas rättigheter.

Datainspektionen har i olika sammanhang uttalat sig om i vilken utsträckning tolkars personuppgifter får behandlas, bl.a. för avtals- uppföljning och kvalitetsomdömen. I följande avsnitt redovisas några av de bedömningar som gjorts.

Personuppgifter för tolkar för kontroll av förmedlingsorgan

Myndigheter kan behöva hantera personuppgifter för de tolkar de anlitar för att kontrollera om tolkförmedlingar följer ingångna avtal om t.ex. kvalitet och fakturering. Det kan visa sig särskilt viktigt då kvalitetmarkörer saknas i stor utsträckning, t.ex. om andelen utbil- dade eller auktoriserade tolkar är mycket låg i verksamheten.

Migrationsverket har gjort denna typ av bedömningar och begär- de därför 2013 samråd med Datainspektionen i frågan. Av Migra- tionsverkets avtal med tolkförmedlingar följde att förmedlingarna skulle kontrollera enskilda tolkars lämplighet och kompetens. Det kunde, enligt verket, i enskilda fall finnas behov av att meddela tolkförmedlingar om kvalitetsbrister i levererade tjänster. Det fanns också behov av att i undantagsfall begära in uppgifter om tolkars formella kompetens för att kontrollera fakturors riktighet, eftersom ersättningsnivåer är kopplade till kompetens. Migrationsverket avsåg att hantera uppgifterna ostrukturerat och gallra dem direkt efter genomförd kontroll, om det inte fanns anledning att utreda frågan ytterligare. Datainspektionens bedömde att det var förenligt med då gällande regelverk57 att Migrationsverket behandlade tolkars

56 Prop. 2017/18:218 s. 127.

57 Personuppgiftlag (1998:204).

402

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

personuppgifter på det sätt som beskrivits. Den då gällande person- uppgiftslagen innebar enklare regler för personuppgifter i ostruktu- rerat material. Om de ostrukturerade uppgifterna ändå skulle kopplas till en strukturerad samling av personuppgifter, gjorde Datainspek- tionen bedömningen att Migrationsverket kunde göra behandlingen efter en s.k. intresseavvägning.58

I de regler som numera gäller för personuppgiftsbehandling, finns inte längre några enklare regler för uppgifter som behandlas ostruk- turerat. Enhetliga regler gäller för all hantering av personuppgifter. Myndigheter kan inte heller stödja sin behandling på en intresse- avvägning om de behandlar personuppgifter som ett led i fullgörande av sina uppgifter. Sådan behandling får i stället ske med stöd av lag eller annan författning.59

Personuppgifter i kvalitetsomdömen

Migrationsverket ansåg sig tidigare ha behov av att registrera kvalitets- omdömen för de tolkar myndigheten anlitade, eftersom kvalitets- brister kan innebära allvarliga rättssäkerhetsproblem för enskilda sökanden. Migrationsverkets erfarenheter av att enbart ge återkopp- ling till tolken i direkt anslutning till enskilda uppdrag, var att detta inte visat sig tillräckligt. Migrationsverket fick i många fall känne- dom om en uppdragstagares brister först efter att ett uppdrag hade avslutats, när möjligheten att besluta om byte av tolk inte längre fanns kvar. Dessutom hade berörda tjänstemän inte tillgång till upp- gifter om vilka uppdragstagare som hade bytts ut på grund av avvikelser och kunde därför inte beakta det när de skulle förordna en uppdragstagare.60

Exempel på allvarliga avvikelser var felaktig eller bristande kom- petens (antingen i svenska eller i det språk som tolkning avsåg), att tolken inte var den person som hon eller han utgett sig för, samt förekomst av jävsförhållanden.61

58 Datainspektionen, 2013, Samråd om behandling av uppgifter om tolk, dnr. 566–2013.

59 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. (Dataskyddsförordningen).

60 SOU 2015:73, s. 352 f.

61 Ibid., s. 335 f. och 345–348.

403

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Migrationsverkets behov av att kunna registrera kvalitetsomdömen för anlitade tolkar biträddes av den offentliga utredningen om per- sonuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet som såg positivt på möjligheten att registrera omdömen. Utred- ningen angav att det då behövde säkerställas att en avvikelse- registrering inte i praktiken skulle innebära en formlös obehörig- hetsförklaring för viss tolk att ta uppdrag hos verket. Intresset av att främja rättssäkerheten i migrationsprocessen ansågs väga tyngre än de integritetsrisker och andra aspekter som kunde tala emot att få registrera kvalitetsomdömen om tolkar.62

Datainspektionen framförde i sitt yttrade sig över utredningens betänkande, att utredningens analys var bristfällig vad avser integ- ritetsriskerna för enskilda tolkar som skulle kunna komma att föras upp på Migrationsverkets lista för avvikelseregistreringar. Data- inspektionen var av uppfattningen att det fanns en klar risk att listan skulle kunna spridas långt utanför Migrationsverket och till exempel publiceras på internet. Inspektionen framhöll att det krävs starka skäl, som väger över intrånget i den personliga integriteten för de registrerade, för att inrätta så kallade ”svarta listor” med negativa verkningar för enskilda. I allmänhet får en sådan lista negativa följder för enskilda genom att avstänga dem från en viss tjänst eller skada deras anseende. Datainspektionen ansåg att det fanns en uppenbar risk att de som skulle bli registrerade av Migrationsverket på en avvikelselista i praktiken skulle komma att diskvalificeras för upp- drag under den tiden som hon eller han fanns med på listan.63

Migrationsverket anser inte att denna typ av omdömen längre har aktualitet i verksamheten, men frågan är ändå av principiellt intresse och avser ett centralt problem då det gäller kvalitetssäkring av de viktiga tolktjänsterna inom offentlig sektor. Majoriteten av de tolkar som anlitas utgörs av s.k. ”övriga tolkar”, som ytterst saknar annan form av kvalitetsgranskning än den som myndigheter själva kan göra i sin värdering av hur uppdrag utförs. Det väcker naturligt önskemål om myndighetsregister över anlitade uppdragstagare, för att säkra kvalitetsinformation, så länge denna kategori tolkar annat än i undan- tagsfall medges fortsatta uppdrag. Dessa övriga tolkar saknar kvali- tetssäkrad utbildning eller godkänd auktorisation. Bristen på mer

62 Ibid., s. 354–357.

63 Datainspektionen (2015). Remissvar avseende betänkandet 2014 års utlänningsdatalag (SOU 2015:73), dnr 1391-2015.

404

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

systematisk tillsyn av yrkesutövare eller förmedlingsföretag är ovanlig i jämförelse med andra branscher, vilket behandlas i avsnitt 8.4.

8.3.4 Barn och anhöriga som tolkar

I Sverige råder inte uttryckligt förbud mot att barn tolkar åt föräldrar och andra anhöriga. Enligt etablerade uppfattningar är det dock ofta inte förenligt med barnets bästa. Svenska myndigheter har också i huvudsak uppmärksammat detta som ett problem, där interna rikt- linjer eller praxis söker begränsa förekomsten av barntolkning.64 Inom hälso- och sjukvården, men även vid statliga myndigheter förekommer det dock fortfarande att barn och anhöriga utför tolk- ning, vilket föranlett särskilda forsknings- och utredningsinsatser.65 I Norge föreligger sedan 2016 förbud mot barntolkning, vilket regleras genom den norska förvaltningslagen. Bestämmelsen om detta innehåller två undantagssituationer, risk för dödsfall eller all- varlig hälsoskada samt information av enklare karaktär. Undantagen ska tillämpas restriktivt, men det kan vara svårt att i en tillsyn avgöra om så varit fallet.66 Danmark har sedan 2015 infört ett förbud mot barntolkning inom hälso- och sjukvården. Barn får dock användas som tolkar vid akuta och livshotande tillfällen. Dessutom får barn över 15 år användas som tolkar när ansvarig läkare bedömer att det rör sig om ett enkelt och oproblematiskt vårdsamtal.67

I Sverige råder inte heller förbud mot att vänner eller anhöriga tolkar. Även anhörigtolkning kan visa sig mindre lämpligt. Det kan vara svårt att garantera tolkningens oberoende, säkra kvalitet i sam- talet och att korrekt information överförs.

En eventuell reglering för att möjliggöra tillsyn kring förekomst av tolkning med hjälp av barn, anhöriga eller vänner kan möta vissa svårigheter. I kapitel 9 utvecklas frågan om barn och anhöriga som ersätter tolk närmare.

64 Se t.ex. Socialstyrelsen, www.kunskapsguiden.se/Ekonomiskt-bistand/Teman/interkulturellt- perspektiv/Sidor/Samtala-genom-tolk.aspx, 2018-10-06.

65 Socialstyrelsen (2018). Barn och andra anhöriga som översätter och medlar inom socialtjänst och hälso- och sjukvård.

66 11 e § lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

67 Förvaltningsloven., 2 kap. 4 §.

405

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

8.4 Jämförelser med andra branscher och yrken

Nedan ges en jämförande översikt avseende statlig tillsyn över andra auktoriserade yrkesgrupper och registrerade företag i olika branscher. Inledningsvis ges en jämförelse med sådana tolktjänster för vardags- tolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskada- de som landstingen erbjuder.

Därefter följer jämförelser med statens tillsyn över auktoriserade elinstallatörer och elinstallationsföretag, auktoriserade bevaknings- företag och godkännande av personal vid sådana företag, auktori- serade revisorer och registrerade revisionsbyråer samt tillsyn över advokater och advokatbyråer. Avslutningsvis kommenteras de till- synsförhållanden som gäller för sådana offentliga biträden i asyl- ärenden som inte arbetar vid advokatbyråer.

8.4.1 Vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade

Kammarkollegiets tillsynsansvar omfattar också tolkar som är auktoriserade i det svenska teckenspråket.68

Det allmänna har enligt språklagen ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Landstingen ska enligt hälso- och sjukvårdslagen, HSL, erbjuda tolktjänst för så kallad vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörsel- skadade. Begreppet vardagstolkning innefattar enligt förarbeten en mängd situationer i vardagslivet när döva och hörselskadade kan ha behov av tolk, men som det inte är möjligt eller önskvärt att noga precisera. Det kan t.ex. handla om läkar- och tandläkarbesök, vid myndighetskontakter eller vid information på arbetsplatser. Ett landstings besked att teckenspråkstolk inte kommer att erbjudas vid ett visst tillfälle kan inte överklagas.69

Inspektionen för vård och omsorg, IVO, svarar för tillsyn inom hälso- och sjukvård, inklusive klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal enligt bestämmelserna i patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL. Enligt PSL avses med hälso- och sjukvårdspersonal också den ”som i annat fall vid hälso- och sjukvård av patienter

68 1 § och 10 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

69 9 § språklagen (2009:600) och 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Ds 2016:7 s. 31 ff. och prop. 1992/93:159.

406

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

biträder en legitimerad yrkesutövare”. Enligt IVO hjälper en tolk inte till vid vården av en patient på det sätt som avses i PSL och myn- dighetens tillsynsansvar omfattar därför inte tolkar, varken tolk- verksamheten eller enskilda tolkars yrkesutövning.70 Det är emellertid tydligt att själva tolktjänsten för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade står under tillsyn av IVO, dvs. hur vårdgivaren efterlever kravet i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, att erbjuda sådan tolktjänst. I PSL anges nämligen att med hälso- och sjukvård enligt den lagen avses verksamhet som omfattas av HSL.71 IVO har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn och har således rätt att inspektera landstingens tolktjänster. Får IVO kännedom om att någon har brutit mot en bestämmelse som gäller verksamhet som står under inspektionens tillsyn, ska myndigheten vidta åtgärder så att bestämmelsen följs. IVO ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kun- skap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen, och informera och ge råd till allmänheten. IVO:s tillsyn ska dock främst inriktas på granskning av att vårdgivare, vilket tolktjänsten inte utgör, fullgör sina skyldigheter när det gäller systematiskt patientsäkerhetsarbete. IVO kan förelägga att fullgöra sina skyldigheter, ett föreläggande kan också förenas med vite. Följer vårdgivaren inte ett föreläggande kan IVO förbjuda vårdgivarens verksamhet. Även utan föregående föreläggande får IVO besluta att förbjuda en verksamhet, om det är påtaglig fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt. Om ett beslut inte kan avvaktas och det finns sannolika skäl för att verksamheten kommer att förbjudas får IVO besluta att i högst sex månader förbjuda en verksamhet. Om det finns synnerliga skäl får beslutets giltighetstid förlängas en gång med ytterligare sex månader.72

Utbildning till teckenspråks- och dövblindtolk sker vid folk- högskolor, i likhet med en stor del av kontakttolkutbildningen. Till skillnad från kontakttolkutbildning krävs det inga förkunskaper i språket för att kunna antas. Vid antagning till teckenspråks- och dövblindtolkutbildning genomförs intervjuer och antagningsprov för

70 Underlag till utredningen från Inspektionen för vård och omsorg 2018-03-18, 1 kap. 4 § 3 p. patientsäkerhetslagen (2010:659), 8 kap. 7 § 3 p. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), 1 § för- ordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.

71 Ds 2016:7 s. 33, 1 kap. 2 § och 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659).

72 7 kap. 3–4 §§ och 21–28 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659).

407

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

att bedöma den sökandes lämplighet. Deltagarna saknar ofta förkun- skaper i teckenspråk, varför teckenspråks- och dövblindtolkutbild- ningen behöver vara längre än kontakttolkutbildningen. Utbildningen är därför fyra år, med möjlighet till förkortad studiegång vid eventuellt tillgodoräknande.

Teckenspråkstolksutbildning finansieras genom statsbidrag från Folkbildningsrådet och ett kompletterande statsbidrag från MYH.73 Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhögskolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget. MYH har tillsynsansvar över ”de utbildningar som statsbidrag lämnas för enligt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk”.74

Utbildning till teckenspråkstolk ges sedan 2013 även vid Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, inom ramen för ett kandidatprogram. Utbildningslängden är reglerad till 3 år, vilket innebär att utbildning till dövblindtolk inte ryms inom programmet. Universitetet anhöll därför 2018 om att regeringen skulle låta utreda förutsättningarna att inrätta en yrkesexamen för teckenspråks- och dövblindtolkar. I ansökan betonas behovet av att professionalisera yrket, vilket även bedöms motivera införandet av legitimationskrav.75

8.4.2 Auktoriserade elinstallatörer och elinstallationsföretag

I likhet med tolkar kan elinstallatörer vara auktoriserade och står då under tillsyn av statlig myndighet. Det finns som för tolkar olika typer av auktorisationer. Elinstallatörers auktorisation gäller tillsvidare, vil- ket utgör en skillnad jämfört med den tidsbegränsade auktorisationen för tolkar. Även elinstallationsföretag står under tillsyn, vilket inte gäller tolkförmedlingar. Elsäkerhetsverket beslutar om auktorisation för elinstallatörer och utgör tillsynsmyndighet för auktoriserade elinstallatörer och elinstallationsföretag.

73 Förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen, samt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.

74 4 § p. 1 förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

75 Stockholms universitet (2018). Anhållan om yrkesexamen som teckenspråks- och döv- blindtolk. SU FV-3.2.5-3655-17.

408

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Krav på installatörers utbildning, erfarenhet och lämplighet

För att bli auktoriserad elinstallatör krävs tillfredsställande utbild- ning, praktisk erfarenhet och lämplighet. Antingen ges en fullständig auktorisation, auktorisation för lågspänning eller begränsad auktori- sation. För fullständig auktorisation respektive för auktorisation lågspänning krävs att den sökande uppfyller föreskrivna kunskaps- och färdighetskrav och har minst fyra års praktisk erfarenhet av elinstallationsarbete.76 De som uppfyller kraven på praktisk erfaren- het för fullständig auktorisation anses också uppfylla kraven för låg- spänning. För begränsad auktorisation ställs något mindre omfat- tande krav.77 Den som ansöker till Elsäkerhetsverket om aukto- risation som elinstallatör ska styrka sina utbildningsmeriter och praktiska erfarenhet. Intyg ska utfärdas av elinstallationsföretag med egenkontrollprogram den sökande deltagit i. En ansökningsavgift ska betalas till Elsäkerhetsverket.78

Krav på elinstallationsföretag

Elinstallationsföretag måste till sig knyta minst en auktoriserad elinstallatör, som ska verka för att verksamheten bedrivs i enlighet med bestämmelserna om elsäkerhet. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ha auktoriserad elinstallatör kan dömas till böter.

Elinstallationsföretag ska utöva egenkontroll över arbetet enligt ett egenkontrollprogram som säkerställer att installationsarbetet ut- förs enligt de krav som ställs. Arbetet får endast utföras av elinstal- latör som är auktoriserad för respektive typ av arbete eller installatör som omfattas av företagets egenkontrollprogram. Elsäkerhetsver- kets föreskrifter innehåller närmare bestämmelser om hur arbetet ska utföras, behörighetsnivåer och om egenkontrollprogrammet.79

76 Bilaga 1 respektive 2 till Elsäkerhetsverket föreskrifter ELSÄK-FS 2017:4.

77 Ibid., bilaga 3.

78 5 § och 20–21 §§ elsäkerhetslagen (2016:732), 23–24 §§ elsäkerhetsförordningen (2017:218),

2 § förordningen (2007:1121) med instruktion för Elsäkerhetsverket samt 2 kap. 1 §, 3 kap. 2–

4 §§, 5 kap. 1 § och bilaga 1–3 Elsäkerhetsverkets föreskrifter (ELSÄK-FS 2017:4) om aukto- risation som elinstallatör. Ansökningsavgift jämlikt avgiftsförordningen (1992:191), avgifts- klass 3, motsvarande 1 350 kronor.

79ELSÄK-FS 2017:3.

409

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Elinstallationsföretag som uppdras utföra arbete på andras anlägg- ningar ska anmäla det till Elsäkerhetsverket innan arbetet påbörjas.80

Registerfrågor

Elsäkerhetsverket för register över auktoriserade elinstallatörer med uppgifter om varje auktoriserad installatörs namn, personnummer/ motsvarande och bostadsadress. Myndigheten för också register över de elinstallationsföretag som har anmält till myndigheten att de ska utföra elinstallationsarbeten.

Registren ska ordnas så att de underlättar för den som vill anlita ett elinstallationsföretag. Det ska ge information om företag som utför olika slags arbeten under kontrollerade former, dvs. i enlighet med elsäkerhetslagens bestämmelser om egenkontrollprogram och auktorisation. Registren ska på lämpligt sätt hållas tillgängliga på myndighetens webbplats. Uppgifter om personnummer, födelse- datum och bostadsadresser hålls dock inte tillgängliga på webb- platsen. Elsäkerhetsverket är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i registren.81

Tillsynsansvar

Elsäkerhetsverket har rätt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som myndigheten begär för sin tillsyn samt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder. Elsäkerhetsverket får också meddela de förelägganden som behövs för att de föreskrifter som omfattas av tillsynen ska följas. Föreläg- ganden gäller omedelbart och får förenas med vite. Följs inte dessa får Elsäkerhetsverket besluta att rättelse ska göras på bekostnad av den som föreläggandet riktats mot.

Elsäkerhetsverket får helt eller delvis förbjuda företag som inte följer regelverket att tillhandahålla elinstallationstjänster. Det gäller omedelbart och kan förenas med viten.

8023–25 §§, 27 § och 49 § elsäkerhetslagen (2016:732) och Elsäkerhetsverkets föreskrifter (ELSÄK-FS 2017:3) om elinstallationsföretag och om utförande av elinstallationsarbete.

8126–27 §§ och 29–30 §§ elsäkerhetsförordningen (2017:218).

410

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Elsäkerhetsverket kan i mindre allvarliga fall utdela varningar. Visar en elinstallatör oskicklighet eller försummelse vid elinstalla- tionsarbete, eller på annat sätt visar sig uppenbart olämplig för auk- torisationen, får myndigheten återkalla eller inskränka en aukto- risation, vilket kan ske för viss tid. Beslut om förbud mot fortsatt verksamhet, varning och inskränkning i eller återkallelse av auktori- sation ska antecknas i Elsäkerhetsverkets register.82

8.4.3 Auktoriserade bevakningsföretag

För bevakningsföretag gäller, till skillnad från tolkförmedlingar, att tillsyn riktas mot företag och inte mot där verksamma yrkesutövare (väktare). Ytterligare en skillnad mellan branscherna är de reglerade krav på lämplighet och utbildning som ställs för yrkesverksamma vid auktoriserade bevakningsföretag. Det gäller inte generellt för tolkar som arbetar vid tolkförmedlingar.

Länsstyrelsen beslutar om auktorisation av bevakningsföretag, utövar tillsyn och godkänner personal vid företagen. Ärenden om bevakningsföretag koncentreras till vissa länsstyrelser. Geografisk uppdelning av ansvaret för auktorisation, godkännande och tillsyn av företag sker med avseende på var företagens ledning har sitt säte.83

Auktorisation av bevakningsföretag

Det är inte tillåtet för ett företag att yrkesmässigt bedriva bevakning utan auktorisation. Bevakning är yrkesmässig om den sker mot ersättning och om den inte är av obetydlig omfattning eller varaktig- het. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet yrkesmässigt bedriver bevakningsverksamhet utan auktorisation kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som lämnar en osann uppgift till länsstyrelsen vid tillsyn.

Länsstyrelsen beviljar bevakningsföretag auktorisation om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt och i övrigt i överensstämmelse med god sed inom branschen. Kravet på att bevakningen ska antas komma att

8237–38 §§ och 41–45 §§ elsäkerhetslagen (2016:732) samt 28 § elsäkerhetsförordningen (2017:218).

83 1 a–b §§ förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.

411

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

bedrivas i överensstämmelse med god sed innebär att det inte får finnas misstankar om att företaget kommer att använda olämpliga arbetsmetoder och att företagets verksamhet måste kunna antas hålla en viss minimistandard.

Ansökan om auktorisation ska bland annat innehålla utbildnings- bevis över föreskriven utbildning och intyg som styrker erfarenhet från bevakningsverksamhet. Det är Polismyndigheten som före- skriver om kraven på utbildning. Krav för auktorisation är bland annat att företaget har utsett en föreståndare för verksamheten, som har ansvar för att alla på företaget har genomgått för uppgifterna föreskriven utbildning, t.ex. väktargrundutbildning.

Då länsstyrelse prövar en ansökan från bevakningsföretag om auktorisation, beaktas särskilt om företaget har lämplig organisation och planläggning av sin verksamhet. Länsstyrelsen ska också in- hämta Polismyndighetens yttrande innan auktorisation beviljas och meddela sitt beslut till Polismyndigheten och övriga berörda läns- styrelser. Bevakningsföretag ska anmäla till auktorisationsmyndig- heten om man utser en ny föreståndare för verksamheten, om före- taget utvidgar sin verksamhet till annat län eller om företaget upphör med sin verksamhet.84

Godkännande av personal hos auktoriserade bevakningsföretag

För att få arbeta hos ett auktoriserat bevakningsföretag krävs en god- känd prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt. Detsamma gäller föreståndaren för verk- samheten samt företagets styrelse.

Den länsstyrelse som ska godkänna en person ska vid prövningen inhämta uppgifter om personen i belastningsregistret och misstanke- registret samt uppgifter som behandlas hos Säkerhetspolisen.85

Beslut om avslag på en ansökan med anledning av bristande lag- lydnad ska grunda sig på en lagakraftvunnen dom, ett godkänt straff- föreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett

842–5 § och 14 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag, 6–8 §§ förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. samt 1 kap. 2–3 §§, 2 kap. 7 §, 7 kap. 2 § och bilagorna 1–3 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:18) till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag.

85 Säkerhetsklass 3 enligt 21 § 2 säkerhetsskyddslagen (1996:627).

412

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

beslut om åtalsunderlåtelse. Beslut om avslag på en ansökan med anledning av bristande lämplighet ska grunda sig på skälig misstanke om brott, omhändertagande enligt lag eller annan omständighet som indikerar att sökanden inte kommer att utföra bevakningen på ett godtagbart sätt.86

Tillsynsansvar

Länsstyrelsen ska i tillsynen särskilt kontrollera att det auktoriserade bevakningsföretaget fortfarande uppfyller villkoren för att beviljas auktorisation. Så snart det finns anledning till det ska länsstyrelsen utföra inspektion, dock minst en gång vartannat år. Andra myndig- heter ska på begäran lämna den hjälp som länsstyrelsen behöver för tillsynen. Vid inspektioner av bevakningsföretag kontrollerar läns- styrelsen bl.a. aktuellt bolagsregisterutdrag, att företagets förestån- dare och personal är godkända och har genomgått föreskriven utbildning samt att väktarna har föreskriven legitimation.

Ett auktoriserat bevakningsföretag ska lämna de upplysningar om verksamheten som länsstyrelsen begär för sin tillsyn och om detta skulle underlåtas får länsstyrelsen förelägga företaget vite. Läns- styrelsen får utfärda förelägganden om rättelse och kan återkalla företagets auktorisation, vilket kan gälla omedelbart. Besluten får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, men prövningstillstånd krävs vid överklaganden till kammarrätten. Länsstyrelsen ska på begäran utfärda intyg om att ett bevakningsföretags auktorisation inte har återkallats.

Länsstyrelsen kan återkalla godkännandet för personal hos ett auktoriserat bevakningsföretag om förutsättningarna förändrats. Det gäller även då en person har lämnat sin anställning eller sitt upp- drag hos ett auktoriserat bevakningsföretag, om personen inte inom tre månader därefter har fått en ny anställning hos ett sådant företag. Länsstyrelsen ska på begäran utfärda intyg om att en persons godkännande inte har återkallats.87

86 13 a § lagen (1974:191) om bevakningsföretag, 9–10 §§ förordningen (1989:149) om bevak- ningsföretag m.m. och 4 kap. 2–3 §§ Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:18) till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag.

878–13 §§ och 15 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag, 17–18 §§ förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. och bilaga 13 till Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:18) till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag.

413

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

8.4.4 Auktoriserade revisorer och registrerade revisionsbolag

Revisorsinspektionen, RI, är en statlig myndighet som godkänner och registrerar revisionsbolag samt auktoriserar revisorer. Registrering av ett revisionsbolag innebär att bolaget, till skillnad från ett revisions- företag som inte är registrerat, kan väljas som revisor. En auktori- serad revisor måste i princip vara anställd vid ett revisionsbolag samt uppfylla särskilt uppställda krav avseende bland annat grundläggande utbildning och löpande fortbildning, erfarenhet och redbarhet. Titeln auktoriserad revisor är i likhet med titeln auktoriserad tolk en skyddad yrkestitel och för att bli auktoriserad revisor krävs godkänt resultat på revisorsprov anordnat av Revisorsinspektionen. RI prövar ansökningar om auktorisation som revisor. Sådan auktorisation gäller i fem år och måste därefter förnyas. Revisor som inte är aukto- riserad (eller godkänd enligt äldre regelverk) omfattas inte av den tillsyn RI bedriver och finns därför inte heller med i myndighetens register.88 Det finns, som inom tolkområdet, ett betydande antal sådana yrkesutövare som saknar auktorisation. Titeln revisor eller revisionskonsult är inte skyddad.

Registrerade revisionsbolag och auktoriserade revisorer är under- kastade RI:s tillsyn och är också skyldiga att betala årsavgift till myndigheten. Inspektionen prövar också frågor om disciplinära och andra åtgärder mot bolag och ansvarar för att god revisorssed och god revisionssed utvecklas på ett ändamålsenligt sätt.89

Tillsyn utförs dels i form av en återkommande kvalitetskontroll av bolag och revisorer, dels som följd av att enskilda disciplinärenden väcks. De senare uppgår till cirka 40–50 ärenden per år och kan rendera i sanktioner i form av erinran, varning eller upphävande/indragning av auktorisation. Sanktionsavgifter och tidsbegränsade suspensioner kan också förekomma. Vanligaste påföljden är varning, som kan ges då brott skett mot god revisionssed (internationella standarder i grunden) eller god revisorssed (nationell, etiskt inriktad). Som sär- skilt allvarligt betraktas ekonomisk brottslighet. Myndigheten har till sitt förfogande en tillsynsnämnd med juridisk kompetens samt

88 3 §, 4 §, 18 § och 40 § revisorslagen (2001:883).

893–3 a §§ revisorslagen (2001:883), samt 9 § förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsinspektionen.

414

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

ett examensråd. De prov som används upphandlas av externa leve- rantörer.90 Revisorsinspektionen ska enligt sin instruktion ha effek- tiva och tillförlitliga rutiner för att uppmuntra och ta emot rappor- tering om överträdelser.91

Tillsynsnämnd

Inom Revisorsinspektionen finns det särskilda beslutsorganet Till- synsnämnden för revisorer, som bl.a. har till uppgift att besluta om disciplinära åtgärder. Besluten om disciplinära åtgärder offentliggörs i avidentifierad form på Revisorsinspektionens webbplats. Om ett offentliggjort beslut har överklagats så anges det på webbplatsen i anslutning till beslutet. Ett beslut ska finnas tillgängligt på webb- platsen under minst fem år.92

Tillsynsnämnden får ge en erinran om det är tillräckligt, eller tilldela en varning till en revisor som åsidosatt sina skyldigheter som revisor. Varning eller erinran får inte ges om det som läggs revisorn till last har inträffat mer än fem år innan revisorn fick underrättelse i ärendet. Vid valet av disciplinär åtgärd ska Revisorsinspektionen ta särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den har pågått och graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. Om Revisorsinspektionen ger en revisor en varning och det finns särskilda skäl för det, får inspektionen även besluta om en sanktions- avgift eller om ett tidsbegränsat förbud att utöva revisionsverksam- het, underteckna revisionsberättelser, eller vissa uppdrag i ett revi- sionsföretag. En sanktionsavgift för en fysisk person ska fastställas till högst en miljon kronor. En sanktionsavgift för en juridisk person ska fastställas till högst två procent av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. Tillsynsnämnden kan i allvarligare fall också upphäva auktorisationen.93

90 Underlag till utredningen från Revisorsinsepektionen, 2018-02-22.

91 1 § förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsinspektionen.

92 1a § och 3 §§ förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsinspektionen samt

22 b §§ förordningen (1995:665) om revisorer.

9332–32 d §§ revisorslagen (2001:883).

415

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Kommittén för europeiska tillsynsorgan för revisorer

Revisorsinspektionen är representerad i Kommittén för europeiska tillsynsorgan för revisorer (CEAOB) och ska årligen till CEAOB lämna en sammanställning över beslut om disciplinära åtgärder.94

8.4.5 Advokater

Advokatsamfundet

I Sverige är advokater inte auktoriserade, vilket de är i flera andra länder. I Sverige gäller i stället att man blir advokat genom att antas som ledamot av advokatsamfundet. Det svenska systemet får dock anses likt ett auktorisationssystem, eftersom rättegångsbalken anger vissa krav för att kunna antas som ledamot av advokatsamfundet. Juristen i fråga behöver ha gjort sig känd för redbarhet och ska bedömas vara lämplig att utöva advokatverksamhet samt ha genom- gått en särskild utbildning för advokatverksamhet.95 Sådan utbild- ning behandlar bl.a. advokatetik och olika yrkesfrågor som en advo- kat möter.

Disciplinnämnd

Advokatsamfundets disciplinnämnd kan i mindre allvarliga ärenden ge en advokat en erinran, om det bedöms tillräckligt. Nämnden kan också göra ett uttalande om att en advokats åtgärd är felaktig eller olämplig. Den kan också tilldela en advokat en varning som, om det finns särskilda skäl, även kan omfatta en straffavgift till samfundet om 1–50 000 kronor. I allvarligare fall kan nämnden också utesluta en advokat ur advokatsamfundet, vilket den advokat som beslutet gäller kan överklaga till Högsta domstolen. Den som oriktigt utger sig för att vara advokat kan dömas till böter.96

Av advokatsamfundets stadgar, som fastställs av regeringen, framgår att disciplinnämnden inte behöver ta upp anmälan mot ledamot till prövning, om anmälan avser omständigheter som ligger mer än tre år tillbaka i tiden. De som får del av disciplinnämndens

94 22 a § förordningen (1995:665) om revisorer.

95 8 kap. 1–2 a §§ rättegångsbalken.

96 8 kap. 6–8 §§ och 10 § rättegångsbalken.

416

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

beslut är den advokat som ärendet gäller, Justitiekanslern, advokat- samfundets styrelse och anmälaren. Om disciplinnämnden avskriver en anmälan eller beslutar att inte ta upp den till prövning kan Justitiekanslern, inom fyra veckor efter det att han fått del av beslutet, hos nämnden påkalla åtgärd mot ledamoten. Beslut som gäller uteslutningar meddelas samfundets ledamöter och de allmänna domstolarna.97

Auktoriserade advokater från andra länder

Den som är auktoriserad som advokat i Danmark, Finland, Island eller Norge och som därefter under minst tre år på ett tillfreds- ställande sätt tjänstgjort som biträdande jurist på advokatbyrå i Sverige, anses uppfylla kraven för att bli advokat i Sverige. Även den som är auktoriserad som advokat i en annan stat inom Europeiska unionen och utövar stadigvarande advokatverksamhet i Sverige under sitt hemlands titel, ska vara registrerad hos advokatsamfundet.

Advokatsamfundets disciplinära verksamhet omfattar i vissa fall också den som auktoriserats som advokat i en annan stat. I ett disciplinärt förfarande mot en sådan advokat ska advokatsamfundet, så snart förfarandet inleds, samarbeta och utbyta information med den behöriga myndigheten eller organisationen i den andra staten. Har disciplinnämnden konstaterat att en advokat som är auktori- serad i en annan stat har åsidosatt sina plikter som advokat, ska advo- katsamfundets styrelse underrätta behörig myndighet eller orga- nisation i den aktuella staten.98

8.4.6 Offentliga biträden som inte är advokater

Advokatsamfundet utövar tillsyn över advokater och biträdande jurister på advokatbyråer, men inte över andra jurister. Bland de jurister som verkar hos Migrationsverket som offentliga biträden, är många inte advokater eller biträdande jurister på advokatbyråer.

Migrationsverket gör lämplighetsbedömningar av dem som vill arbeta som offentliga biträden och för också register över anlitade

97 14 § och 40–44 §§ stadgar för Sveriges advokatsamfund.

98 8 kap. 2 § och 9 § rättegångsbalken samt 14 § och 44 a §§ stadgar för Sveriges advokatsamfund.

417

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

offentliga biträden, med deras biträdesnummer. Verket har också en sammanställning med uppgifter om brister hos offentliga biträden.

Lämplighetsbedömningar och den s.k. biträdeslistan

Statskontoret konstaterade 2012 att Migrationsverkets rutin för hur jurister styrker sin lämplighet att vara offentliga biträden, inte fungerade. Rutinen innebar att jurister som inte var advokater eller biträdande jurister vid advokatbyråer, skulle styrka sin lämplighet inför sitt första förordnande som offentligt biträde. Lämpligheten kunde t.ex. styrkas genom en meritförteckning. Enligt Statskontoret skulle ett system där en annan myndighet än Migrationsverket gjorde lämplighetsbedömningarna, innebära mer enhetliga lämplighets- bedömningar och därmed minska risken för att olämpliga biträden förordnades. Statskontoret föreslog därför att Rättshjälpsmyndig- heten skulle överta uppgiften att begära in meritförteckningar och utföra lämplighetsbedömningar. Detta har dock inte realiserats, det är fortsatt Migrationsverket som gör dessa bedömningar.

Statskontorets förslag innebar också att Rättshjälpsmyndigheten regelmässigt skulle informera Migrationsverket om vilka offentliga biträden som fått kritik för att ha misskött sitt uppdrag. Ett sätt att minska betydelsen av dessa bedömningar, kunde vara att införa auktorisation med vissa kompetenskrav för offentliga biträden. Det skulle kunna bidra till en kompetenshöjning bland biträden och ge lämplighetsbedömningen en mer underordnad betydelse. En nack- del med auktorisationen ansågs vara att den inte uteslöt personer som klarat kompetenskraven, men som av andra skäl kunde anses vara olämpliga.

Migrationsverket för en s.k. biträdeslista, ett register över offent- liga biträden med namn, adresser och biträdesnummer. Enligt Stats- kontoret var biträdeslistan inte något väl fungerande verktyg för val av biträde, eftersom handläggare ofta valde bland de biträden de hade goda erfarenheter av sedan tidigare, i stället för att använda listan. Ett biträde kunde också förekomma med flera biträdesnummer, vilket innebar att det inte gick att följa upp antalet uppdrag för enskilt biträde. Det var också svårt att utläsa om en person var advokat eller ej. Statskontoret konstaterade att det kunde dröja lång tid innan

418

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

personer som inte längre var intresserade av uppdrag som offentligt biträde togs bort från listan.99

Förteckning över allvarliga brister

En särskild del av Migrationsverkets klagomålshantering och kvali- tetssäkring utgörs av en sammanställning med uppgifter om allvar- liga eller upprepade brister hos offentliga biträden, oavsett om de är advokater eller inte. Den innehåller även information om brister som kommit till verkets kännedom på annat sätt, t.ex. genom advokat- samfundets beslut i disciplinärenden. Migrationsverket erhöll 2011 allvarlig kritik från Justitieombudsmannen i anslutning till listan. Det JO var kritisk till var inte Migrationsverkets system för att tillvarata erfarenheter av hur ett biträde skött tidigare uppdrag. Det bedömdes som genomtänkt ur förvaltningsrättslig synpunkt, fram till beslut. Kritiken gällde att Migrationsverket hade förklarat att en advokat, som fanns på listan, tills vidare inte skulle komma att för- ordnas som offentligt biträde. Enligt JO var detta att likställa med en formlös obehörighetsförklaring. Migrationsverket borde i stället ha fattat ett formligt beslut som kunde bli föremål för överprövning. Enligt Statskontoret har Migrationsverket efter JO:s kritik tonat ner listans rättsliga verkan. Den fungerade därefter som ett beslutsunderlag för myndighetens medarbetare, så att de ska vara observanta på att biträdet vid tidigare förordnanden brustit i sitt uppdrag.100

8.4.7 Välfärdssektorn och skolan

En rad välfärdstjänster inom den sociala sektorn samt hälso- och sjukvården fullgörs helt eller delvis av privata utförare. Det gäller även skolans område. Utgångspunkter är att detta ska ske utifrån satta samhällsmål och grundläggande skattefinansiering. Det har i dessa sammanhang diskuterats hur valfrihet, mångfald och kvalitet kan säkerställas. Riksdagen har i särskilda tillkännagivanden kom- menterat behoven av utredning i dessa frågor och då även hur en generell tillståndsplikt kan införas för att få bedriva verksamhet

99 Statskontorets rapport 2012:30, En ny modell för Migrationsverkets förordnanden av offent- liga biträden, s.8, s. 34, s. 42, s.53–56 och s, 66–73.

100 JO 2010/11 s. 308.

419

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

enligt hälso- och sjukvårdslagen, socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt skollagen. Regeringen återkom våren 2018 med förslag kring hur sådan ägar- och lednings- prövning kan utformas.101 Det kan finnas anledning att övergripande jämföra verksamhetsförhållanden inom dessa sektorer med den nu aktuella tolkförmedlingsverksamheten. Tolkning inom offentlig sek- tor kännetecknas på liknande sätt av övergripande samhällsmål, om- sorg om kvalitet samt individen och dennes rättssäkerhet, grund- läggande reglering och finansiering.

Åtskilliga yrken inom välfärdssektor och skola utgör s.k. legitima- tionsyrken. Det innebär omfattande krav på utbildning och praktisk erfarenhet samt anknytande tillsynsmöjligheter. En diskussion förs också om hur kvaliteten ska kunna säkras så att även ansvariga huvudmän i ökad utsträckning ska kunna godkännas och registreras.

Sociala välfärdstjänster

Sociala välfärdstjänster har en lång historia i Sverige. Avreglering och ökad konkurrens mellan verksamheter i offentlig och enskild regi har inneburit ökat valfrihet, i vissa fall kvalitetsvinster, men även öppnat för behov av viss återreglering. Dessutom har omfattande diskussioner på temat vinster i välfärden förts. Som följd av en rad utredningsinsatser föreslogs 2018 vissa regeländringar för att garan- tera kvalitet och utformning av vissa samhällstjänster inom det sociala området.102 Förändringarna avsågs säkerställa att privata utförare hade tillräckliga förutsättningar att bedriva verksamhet med god kvalitet och stärka allmänhetens tilltro till sektorn. Det gällde bland annat att privata utförare, för att beviljas tillstånd att bedriva verksamhet, skulle ha insikt, lämplighet och ekonomiska förutsätt- ningar. Tillståndsplikt föreslogs för verksamhet inom hemtjänst- området, motsvarande den tillståndsplikt som redan finns för yrkes- mässig verksamhet med personlig assistans. Det allmänna bedömdes ha ett särskilt ansvar att garantera brukarna kvalitet i verksamheten och aktörernas förutsättningar borde därför prövas redan innan denna påbörjas. Införandet av tillståndsplikt med krav på lämplighet för viss verksamhet har tidigare ofta motiverats med att det rör sig

101 Prop. 2017/18:158, s. 36, 42 ff.

102 Ibid.

420

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

om socialt ansvarsfulla uppgifter och att samhället har ett väsentligt intresse av att dessa sköts väl. Det har också bedömts att införandet av krav på insikt och lämplighet kan motverka etablering av oseriösa företag inom välfärdssektorn. Eftersom dessa tjänster i stor utsträck- ning riktas till grupper som befinner sig i utsatta positioner och beroendesituation i förhållande till den som levererar tjänsten. Att minska oseriösa aktörers möjlighet att bedriva skattefinansierad väl- färdsverksamhet är dessutom viktigt för allmänhetens tilltro till sektorn som helhet. En ägar- och ledningsprövning kan medföra ökad tydlighet då det gäller vilka som företräder aktörerna. Det inne- bär också en granskning av företrädarnas lämplighet och insikt.103

Regeringen gjorde vid det tillfället även bedömningen att det fanns sådana principiella skillnader mellan kommunal och enskild verksamhet att det inte fanns skäl att införa motsvarande prövning för kommunal verksamhet.104

Hälso- och sjukvård

Behovet av tillståndsprövning för verksamhetsutövare inom hälso- och sjukvårdsområdet har i likhet med inom det sociala området varit föremål för diskussion och utredningsinsatser. En sådan aktuell utredning inriktas f.n. mot de behov och förutsättningar som kan föreligga inom området. Utredningen ska bland annat analysera för- och nackdelar med att införa viss tillståndsprövning inom hälso- och sjukvårdsområdet. Uppdraget ska enligt sina direktiv slutredovisas under 2018.105

Grund- och gymnasieskola

Inom skolans område har en omfattande etablering av privata aktörer skett. Skolverkets statistik visar att cirka 15 procent av eleverna i grundskolan och cirka 27 procent i gymnasieskolan gick i fristående skolor som drivs av enskilda huvudmän läsåret 2017/18. Skol- inspektionens godkännande är en förutsättning för att sådana fri- stående skolor ska få starta sin verksamhet, de står då även under

103 Prop. 2017/18:158, ss. 39 och 44 f.

104 Ibid., s. 51.

105 Dir. 2017:128.

421

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

inspektionens tillsyn. Skolinspektionens godkännande förutsätter att huvudmannen för skolan har förutsättningar att följa de före- skrifter som gäller och att utbildningen inte innebär påtagligt nega- tiva följder på lång sikt för eleverna eller för den allmänt anordnade skolan i kommunen. Samråd ska ske med kommunen innan den enskilde huvudmannen påbörjar utbildning, samrådet ska också dokumenteras av den enskilde huvudmannen.

Skolinspektionen ska efter godkännandet av enskild huvudman genomföra en inledande etableringskontroll före verksamhetsstart. Kontrollen avser den verksamhet som den enskilde huvudmannen avser att bedriva, t.ex. att det finns ändamålsenliga lokaler och utrustning, anställda lärare som har legitimation och relevant utbild- ning och att huvudmannen har genomfört samråd med berörd kom- mun. Uppfylls inte villkoren, kan Skolinspektionens ge en anmärk- ning eller i allvarligare fall förelägga huvudmannen att åtgärda bristerna. Skolinspektionen får återkalla ett godkännande om ett föreläggande inte följs och missförhållandet är allvarligt eller om rimliga åtgärder för samråd inte har vidtagits. Återkallande kan också ske om grundläggande förutsättningar inte längre uppfylls.106

8.4.8 Sammanfattande erfarenheter

Granskning och tillsyn förekommer inom en rad bransch- och yrkesområden med skyddade titlar och formaliserade yrkeskrav. Det gäller yrken och branscher som fullgör uppgifter där det är av- görande för samhället att fastlagda kvalitetsnivåer kan upprätthållas till skydd för rättssäkerhet, hälsa, liv och egendom. Auktorisations- yrken kopplas ofta till godkännande och register över yrkesverk- samma och företag, med systematiska och återkommande gransk- nings- och tillsynsinsatser.

Sanktionssystemen är för många auktorisationsyrken väl utbyggda, till skillnad mot vad som gäller för tolkar. Noteras kan t.ex. att både Advokatsamfundet och Revisorsinspektionen har möjlighet att kom- binera varningar och viten, något som inte förekommer då det gäller auktoriserade tolkar. Återkallande av auktorisationer förekommer i

106 2 kap. 5–7 §§ och 26 kap. 3 §, 9 a–15 §§ och 18 § skollagen (2010:800) samt www.skolinspektionen.se/sv/Tillsyn--granskning/Etableringskontroll, 2018-04-10.

422

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

stort sett inte beträffande tolkar, men är legio inom andra branscher vid allvarliga förseelser och brott mot god sed.

De skillnader som framträder kan delvis förklaras av den mog- nadsgrad som uppnåtts inom flera andra och mer etablerade bransch- områden. Även andra förhållanden kan spela in, som gäller roller och organisation samt resurser som avsatts för tillsyn inom respektive område.

Samhällets behov av kvalificerade tolktjänster gäller betydande och ökande samhällsvärden som under åtskilliga decennier lämnats för förhållandevis fri utveckling. Frågor kring tolkning har tidigare setts som myndighetsinterna frågor, snarare än mer övergripande angelägenheter för samhället. Utvecklingen under senare år innebär att betydelsen av kommunikation, integration, rättssäkerhet och utveckling nu allt mer betonas.

8.5 Myndighetssamverkan i tolkfrågor

Enskilda myndigheter, landsting och kommuner ansvarar själva för korrekt tillämpning av träffade avtal för tolkförmedling och tolk- tjänster. Ett stort antal sådana skilda avtal förekommer, eftersom såväl landsting som kommuner ofta utvecklar egna ramavtal. Inom staten finns t.ex. tre avtalsslutande myndigheter, Arbetsförmed- lingen, Kammarkollegiet och Migrationsverket, utan inbördes sam- ordning. Ytterligare en rad statliga myndigheter tecknar egna avtal under perioder då ramavtal löpt ut, vilket gäller Kammarkollegiets statliga ramavtal sedan hösten 2017.

Avvikelser och felaktigheter som uppstår kring tolktjänster han- teras myndighetsvis, där det saknas ansvarighet på nationell nivå för sammanställning och uppföljning av strukturella problem eller för att överblicka svårigheter kopplade till enskilda förmedlingsföretag eller tolkar. Området präglas av motsägelsefulla svårigheter, där tolk- brist i vissa språk kan upplevas ur ett beställarperspektiv, samtidigt som tolkar ofrivilligt får arbeta deltid eller helt saknar uppdrag. Åtgärder kan således krävas. Det kan gälla bättre offentlig samverkan i tillsyns- frågor och för att säkra kvalitativa tolktjänster, för att tillvarata rättssäkerheten och öka effektiviteten.

I utredningens direktiv betonas att det behövs ytterligare kart- läggningsarbete som stöd för samverkan. Utredningen ska kartlägga

423

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

områden där myndigheter bör samverka och föreslå effektiva former för detta.107

8.5.1 Utgångspunkter för samverkan

Krav på ökad samverkan förekommer inom de flesta samhälls- områden, eftersom flertalet samhällsfrågor är komplexa till sin natur och berör olika myndigheter och offentliga aktörer. Tolkområdet utgör inte något undantag i det avseendet. I kedjan från utbildning till förmedling, nyttjande och tillsyn av tolktjänster är flera departe- ment inom regeringskansliet och en rad myndigheter på olika för- valtningsnivåer verksamma.

Inför diskussion av olika samverkansområden kring tolktjänster, kan frågan till en början analyseras mer övergripande. Grundläg- gande modeller för samverkan och styrning finns utvecklade sedan lång tid tillbaka i statsförvaltning och kommunal sektor. Behovet av att myndigheter ska räcka varandra handen tydliggjordes redan i vår första regeringsform, skyldigheter att samverka och samarbeta finns i dag inom det statliga området och uttrycks bland annat i förvalt- ningslag och myndighetsförordning.108

Begreppen samverkan och styrning är inte oberoende av var- andra. Samverkan förutsätter ofta styrning, eftersom samverkan trots övergripande reglering i regel inte uppstår av sig självt. Väl fungerande styrning har på motsvarande sätt ofta inslag av sam- ordning, samverkan och dialog mellan berörda myndigheter eller parter. Nedanstående tabell klargör vissa skillnader som kan finnas i hur samverkan och andra näraliggande begrepp används, skillnader som kan ha avgörande betydelse för hur arbetet läggs upp.

Samverkan tar sig ofta andra uttryck än lösare former av sam- arbete och samordning. Det kan avse vissa typer av frågor, t.ex. administrativa processer, eller gälla delfrågor inom kärnverksam- heten. Omfattande offentliga åtaganden inom välfärdssektorn, rätts- kedjan och andra centrala statliga områden förutsätter i regel sam- verkan eller samordning mellan flera centrala förvaltningsmyndig- heter, regionala och lokala myndigheter. Det blir t.ex. uppenbart då flera myndigheter gemensamt möter nyanlända och enskilda som

107 Dir. 2017:104, s. 13.

108 8 § förvaltningslagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515).

424

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

inte behärskar svenska och då behöver samverka kring de tolk- tjänster som erfordras. Former för det offentliga åtagandet och hur samverkansfrågor löses har betydelse inte bara för resultat och kost- nadseffektivitet. Det utgör också en grund för legitimitet och för- troende från enskilda, företag och organisationer, som är beroende av fungerande samhällsorgan och samhällskommunikation. Ökande krav ställs nu generellt på myndigheterna i deras inbördes arbete och de former för styrning och återrapportering som utvecklas. Tekni- ken utvecklas och skapar förutsättningar för samverkan. Myndig- hetstraditioner och brist på styrning kan ge motsatta effekter.

Anm. Definitioner från Dricksvattenutredningen, SOU 2016:32, vilket bygger på sammanställning av Socialstyrelsen (2011) samt källmaterial från Terminologicentrum (TNC).

Särskild omsorg kan krävas då flera myndigheter i samverkan ska hantera sekretess och personuppgifter. Det har sin direkta tillämp- ning inom tolktjänstområdet, eftersom utbyte av kvalitetsuppgifter mellan myndigheter kan komma att kopplas också till enskilda tol- kar. Utbyte av sådan information över myndighetsgräns är därför reglerat i särskild ordning.109

109 Enligt den s.k. generalklausulen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen möjliggör informationsutbyte mellan myndigheter av uppgifter som omfattas av sekretess i fall då det saknas uttryckliga sekretessbrytande regler. Utlämnandet ska då prövas enligt den intresseavvägning och med beaktande av det uppenbarhetsrekvisit som framgår av bestämmel- sen. Av paragrafens andra stycke framgår att uppgifter som omfattas av viss sekretess, som hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekretessen, inte kan lämnas ut med stöd av generalklausulen. Av paragrafens tredje stycke framgår att ett utlämnande inte heller kan ske om utlämnandet strider mot lag eller förordning. Prop. 2017/18:105 s.136 f. och 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

425

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Utveckling av välfungerande ansvarsfunktioner anses kräva tyd- liga mandat. Det kräver ofta också tydligt personansvar. Samverkan mellan flera olika myndigheter bedöms på motsvarande sätt som verkningsfullt först då utpekad myndighet ges en sammanhållande, ansvarig eller normativ roll. Otydligt formulerade mål och ansvars- förhållanden i ett samverkansuppdrag förflyttar lätt initiativet från politiken till myndighetsnivån, med oklara resultat som följd.

Särskilda förutsättningar gäller samverkan mellan stat och lands- ting eller stat och kommun. Statens styrning utövas normalt genom lagstiftning, ekonomiska och andra incitament. Samverkan, t.ex. genom överenskommelser, förekommer inte sällan som extra för- stärkning, även då landsting och kommuner ska genomföra och tillämpa statlig lagstiftning.110

Forskningen ger inte entydigt stöd för att det skulle finnas någon på förhand given ”formel” för hur samverkan eller samordnings- arbete ska utformas för att på bästa sätt utveckla och effektivisera viss offentlig verksamhet. Verksamhetsområde och andra förutsätt- ningar innebär att de modeller som väljs kan ha olika för- och nack- delar.111

8.5.2 Samverkansområden

Problembilden kring samhällets tolkförsörjning tar främst sin utgångs- punkt i bristen på genomtänkt struktur för utbildning av tolkar, svårigheter för myndigheterna att få tillgång till tolk med rätt kom- petens vid rätt tillfälle, samt de varierande förutsättningar som finns då det gäller beställarkompetens och hantering av frågan ur ett offentligt upphandlingsperspektiv. Tre större områden för samver- kan framstår därmed som naturliga för att öka effektivitet och kva- litet i levererade tjänster. Det gäller att:

• långsiktigt säkra en grundförsörjning av tolkar för samhällets behov genom utbildning, auktorisation, validering och kompetens- utveckling,

• förmedla och tekniskt tillgängliggöra tolktjänster, samt att

110 Statskontoret (2015). Om offentlig sektor. Förändringar i svensk statsförvaltning och fram- tida utmaningar. Nya styrmetoder, sektorisering och samverkan, s. 83–84.

111 Ibid.

426

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

• utveckla kravställning, upphandling och tillsyn av tolktjänster ur ett samlat samhällsperspektiv.

Ytterligare dimensioner i ett samverkansarbete utgörs av de organi- satoriska förutsättningar som råder. Samhällsbehoven finns på olika nivåer i samhället – hos stat, landsting och kommuner. Behoven ser där olika ut mellan olika myndigheter och samhällsorgan, dessutom varierar behoven inom myndigheterna beroende på om det i det enskilda fallet gäller information, vägledning eller myndighetsutöv- ning. I vissa fall kan det krävas fackkompetens vid tolkning, som inom rättskedjan och hälso- och sjukvården. De rent geografiska och avståndsmässiga förutsättningarna har tidigare varit viktiga, även om tekniska hjälpmedel och en utveckling mot ökad distanstolkning nu sker i allt snabbare takt. Gemensamt för många av dessa frågor är det behov av samarbete och samverkan som behövs, trots alla inbyggda skillnader.

Grundförsörjning av tolkar genom utbildning

Staten ger riktat stöd till utveckling och genomförande av tolk- utbildning inom flera olika utbildningsformer – på akademisk nivå, inom folkbildning och yrkeshögskola. Betydande resurser har också kanaliserats för utbildning som ett arbetsmarknadspolitiskt instru- ment. Resurser avsätts vidare för studiestöd, valideringsarbete och kvalitetssäkring i form av auktorisation av tolkar. Bakomliggande samhällsbehov av tolkar inom olika språkområden och den krav- ställning som behöver förtydligas i kompetenshänseende, utgör ett naturligt samverkansområde för staten liksom övrig offentlig sektor.

Samverkan kan naturligt ta sig uttryck i dimensioneringen av utbildningar inom olika utbildningsformer, hur de kan relatera till varandra och valideras inbördes. Samverkan behövs också för att identifiera målgrupper för de insatser som görs. Gemensamma dis- kussioner och handlingslinjer behövs också för att lägga fast de områden där staten inte behöver satsa på ytterligare mångfald av utbildningsanordnare. Statistik och registerdata som grund för lång- siktig planering, fokusering av resurser, kvalitetsmarkörer, prov, kompetensprövning och kopplingen utbildning–auktorisation utgör ytterligare delområden för gemensamt arbete.

427

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Tolkförmedling

Framväxten av privata tolkförmedlingsbolag vilar på gamla traditioner, där kommunerna och staten själva hanterade förmedlingsverksam- het för tolkar. I vissa fall hade också själva tolkresursen en offentlig koppling, genom anställning hos kommunerna och i vissa statliga myndigheter, som dåvarande Invandrarverket. Avregleringen på 1990-talet kom aldrig att genomföras fullt ut, förmedlingsverksam- het finns ännu kvar hos vissa landsting och kommuner. Formerna för offentlig tolkförmedling har dock utvecklats. Samarbete och samverkan har blivit allt mer naturlig och ofta visat sig nödvändigt då det gäller kvalitetsarbete och anskaffning av tolkar. Tydligast ses detta i Tolkservicerådets och dess medlemmars arbete.

För staten, liksom landsting och kommuner, öppnar tekniken och utvecklingen av digitala verktyg och portaler, förutsättningar för mer effektiva samverkansformer. Inom det statliga området har modeller för utveckling av gemensamma stödfunktioner åter vuxit sig starkare, t.ex. genom etablering av Statens servicecenter inom området redovisning och ekonomihantering. Myndigheten för- bereder också för drift av de statliga servicekontoren i ett hundratal av landets kommuner. Förmedling av tolkresurser, eventuellt även tillhandahållande av tolkar i mer frekventa språk, utgör naturliga diskussionsområden då det gäller utbyggd samverkan.

Kravställning, upphandling och tillsyn

Statens stöd till olika typer av utbildning och kompetensutveckling av tolkar bottnar idealt sett i en gemensam och bakomliggande samhällssyn på behov, kvalitets- och tillgänglighetskrav inom branschen. Det förutsätter samverkan inte bara mellan statliga myn- digheter, utan också mer övergripande inom offentlig sektor. Sam- verkan ur ett sådant behovsperspektiv, som naturligt utvecklar utbild- ningsbehov, former för förmedling och fördelning av tolktjänster, ställer även krav på uppföljande tillsyns- och utvärderingsinsatser.

Upphandling utgör ett uppenbart offentligt samordnings- eller samverkansområde, vilket sedan lång tid utvecklats inom den statliga och kommunala sektorn för olika varu- och tjänsteområden. Det har i betydande grad också skett beträffande tolkförmedlingstjänster, i

428

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

vart fall inom staten. Fortsatta och utvecklade samverkansmöjlig- heter återstår dock. Kammarkollegiet ska enligt sin instruktion ansvara för att upphandla samordnade ramavtal som är avsedda för andra statliga myndigheter. I vissa fall, som inom området informa- tionsteknik, gäller ansvaret uttalat hela den offentliga förvaltningen. Myndigheten ska också tillhandahålla stödverksamhet för inköp vid avrop från de samordnade ramavtalen.

Det har ur ett statligt och ur ett leverantörsperspektiv inte setts som fullt rimligt att det vid sidan av Kammarkollegiets ramavtal för tolkförmedlingstjänster utvecklats parallella ramavtal även genom Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Ökad samverkan kan skapa bättre strukturer för prioritering av tolkresurser inom staten och stötta en sund och effektiv marknadsutveckling. Konkurrens mellan myndigheter om ändliga resurser kan leda till suboptimering för staten och innebära administrativa och andra olägenheter för leverantörer och underleverantörer.

Inom landsting och kommuner finns på liknande sätt betydande samordningsvinster att uppnå genom ökad samverkan eller sam- ordning. Det gäller såväl kompetensutbyte och förbättrad beställar- kompetens som hushållning med tillgängliga tolkresurser och ökad enhetlighet i krav, taxor och villkor. Det förändrade regelverket kring avtalssamverkan ger här ytterligare förutsättningar. Dagens situation kan innebära att ett stort antal olika taxor och specialvillkor tillämpas inom ett avgränsat geografiskt område, med de nackdelar detta innebär inte minst för kärnverksamheten och de tolkar som utför uppdragen. Inom Gävleborgs läns landsting förekommer t.ex., trots relativt begränsad årlig volym tolktjänster om cirka 40 miljoner kronor, ett halvdussin leverantörer med olika nivåer på förmedlings- avgifter och ersättningstariffer avseende arvoden, rese- och spilltids- ersättningar för tolkarna.

Tillsynsfrågorna utgör, liksom uppföljningar och utvärderingar, ytterligare naturliga samverkansområden. Den tekniska utveck- lingen med ökad digitalisering och framväxt av gemensamma portal- funktioner skapar nya förutsättningar för överblick och datafångst. Det ger nya möjligheter att systematisera och följa upp kvalitets- brister och andra avvikelser, liksom hantering av de individ- och företagsdata som erfordras.

429

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

8.5.3 Förutsättningar för ökad samverkan

Behovet av samverkan, formulerat i utredningens direktiv, svarar mot högt ställda ambitioner. Det är också det begrepp som kan visa sig mest lämpligt då det gäller att utveckla och tillhandahålla tolk- resurser så effektivt som möjligt för samhällets behov. Med sam- verkan menas ett övergripande gemensamt handlande på ett organi- satoriskt plan, för att nå ett visst syfte. Det innebär i detta fall långt- gående krav, för att effektivisera och kvalitetsutveckla samhällets arbete med tolkar i talade språk. Förutsättningarna för ett gemen- samt arbete är också i hög grad organisatoriskt betingat inom det statliga området. Samverkan inom staten kan därför i betydande grad ställa krav på olika former av myndighetsstyrning.

Mellan landsting och kommuner finns andra förutsättningar för samverkan, med ett flertal goda exempel. Bristande samverkan eller samordning ger också upphov till direkt negativa effekter, vilket utredningen erfarit i samtal med olika huvudmän. Konkurrens om kvalificerade tolkar, där avtal och taxor ej synkroniserats mellan näraliggande landsting och kommuner är ett sådant exempel. Mer övergripande samordning, t.ex. etablering av gemensamma ramavtal för sektorn, måste främst bygga på huvudmännens egna bedöm- ningar om att detta är kostnadseffektivt. Samordnad upphandling av tolkförmedlingstjänster i större skala förekommer inte i dagsläget, även om behovet diskuterats.112

Inom en rad kommuner finns egna strukturer för förmedling och tillhandahållande av tolktjänster, vilket i sig kan innebära lokala fördelar. Samverkan i olika former förekommer också. Cirka hälften av landets kommunala tolkförmedlingar samarbetar inom ramen för Tolkservicerådet. Västra Götalandsregionens behov, med drygt 200 000 uppdrag och kostnader på inemot 80 miljoner kronor per år, tillgodoses genom Tolkförmedling Väst, medlem i Tolkservicerådet. Samarbetet tar sig bland annat uttryck i gemensamma synsätt och instrument för rekrytering av tolkar, kompetensprövning, introduk- tions- och fortbildning, statistik och rapporteringsrutiner. Flertalet landsting och kommuner arbetar dock mot den privata förmedlings- marknaden för att avropa de tolkar som behövs i verksamheten.

112 Kommentus har ännu inte etablerat något övergripande ramavtal för tolkförmedlingstjäns- ter för den kommunala sektorn. En förstudie övervägs men är inte planerad, enligt uppgifter till utredningen, 2018-02-14.

430

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Avgörande för att utveckla samverkanstankar inom stat, kommuner och landsting är medvetenhet och kunskap om de förhållanden som råder, t.ex. hur omfattande verksamheten med tolktjänster är, kvali- tetsaspekter och kostnader. Utredningen har i sitt kartläggnings- arbete konstaterat att variationen är stor i dessa avseenden.

Samverkan inom det statliga området

Inom det statliga området kan konstateras att det finns goda möjlig- heter till samverkan med stöd av sedvanliga verktyg för styrning, grundläggande regelverk och utpekade ansvarsroller för t.ex. utbild- ning och upphandlingsfrågor. Kammarkollegiet har ett övergripande ansvar för att samla centrala aktörer i den s.k. rådgivande nämnden. Utbildning av tolkar hos olika utbildningsanordnare och avrop av tjänster inom staten kan överblickas, staten äger kvalitetsinstrumentet auktorisation, den samlade infrastrukturen är i allt väsentligt statligt finansierad. Ändå kan konstateras att bristande samordning har skapat problem både för myndigheterna och utförande tolkar. Det finns således flera viktiga samarbetsområden, där utveckling behöver ske.

• Statens finansiering av tolkutbildning samordnas i budgetproces- sen men sker utan inbördes samverkan avseende volymer, inrikt- ning eller uppföljning hos berörda utbildningsanordnare.

• Förmedling och tillgängliggörandet av tolktjänster hanteras av externa leverantörer utan inbördes samverkan inom sektorn eller mellan berörda tolkförmedlingar.

• Kravställning och upphandling av tolkar sker genom tre olika myndigheter, som utvecklat skilda ramavtal, där endast Kammar- kollegiets roll varit att tillgodose ett samlat behov inom staten.

Prissättning

Domstolsverkets tolktaxor har alltmer kommit att etableras som en norm inom statlig sektor, vilket även påverkat prissättningen på tolk- tjänster hos landsting och kommuner. Taxor för frilansande tolkar har därmed i ökad utsträckning kommit att samordnas. Ännu återstår dock att också garantera att dessa tillämpas fullt ut mot de enskilda tolkarna. Ramavtal för tolkförmedling har i ökande grad kommit att

431

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

innebära krav på att arvoden fullt ut ska tillfalla tolkarna. Detta gäller dock inte de tolkar som är anställda vid tolkförmedlingar.

Rådgivande nämnd

Till Kammarkollegiet finns sedan ett antal år en rådgivande nämnd knuten i tolk- och översättarfrågor. Nämnden kan utvecklas till ett viktigt forum för diskussion och stöd inom området tolk- och över- sättartjänster, eftersom dessa frågor har omfattande beröringspunk- ter. Nämnden samlar centrala myndigheter, offentlig sektor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisation, för- medling, planering, tillsyn och utvärdering inom branschen. Nämn- den, dess uppgifter och sammansättning kan behöva tydliggöras då det gäller sammansättning och arbetsformer för att utvecklas till ett reellt stöd i myndigheternas arbete. Nämnden behandlades närmare då det gäller kvalitetsaspekter på tolkning i talade språk i kapitel 7, men kan även ses som ett viktigt forum för samordning och sam- verkan i vidare mening.

Regional och kommunal samverkan

Inom kommuner och landsting finns en rad etablerade former för samverkan, som också kan nyttjas för frågor som rör tolkförmedling och nyttjande av tolktjänster. Samverkansmöjligheterna sträcker sig från enkelt informations- och personutbyte till mer formaliserade former för gemensam utförandeorganisation. Offentligrättsliga och privaträttsliga former kan användas, som gemensam nämnd eller kommunalförbund för anställning av tolkar, egen tolkförmedling eller upphandling av tolkförmedlingstjänster. Privaträttsliga former är t.ex. bolag och ekonomiska föreningar, vilket också kommit till uttryck i den offentliga verksamhet som förekommer inom området.

På mer övergripande skalnivå kan diskuteras om kommuner och landsting har anledning att söka gemensamma lösningar då det gäller upphandling alternativt egenverksamhet. Den upplevda bristen på tolkar med hög kompetens inom t.ex. hälso- och sjukvård eller social omvårdnad kan motivera sådana initiativ. En avgörande faktor är den kostnadsnivå som kan accepteras, det är svårt att konkurrera med

432

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

staten om auktoriserade och väl utbildade tolkar om ersättnings- nivåerna läggs på alltför låg nivå. Den tekniska utvecklingen gör det allt lättare att avropa kompetenta distanstolkar i glesbygd och från storstadsområden avlägset belägna verksamheter.

Staten uppfattas ofta ha det huvudsakliga ansvaret då det gäller att utbilda tolkar i tillräckligt antal och på tillräcklig kompetensnivå för att möta de samlade samhällsbehoven. Det innebär att t.o.m. kraftfulla storstadskommuner kan agera avvaktande i sitt eget arbete med tolktjänster, med hänvisning till att statliga åtaganden betraktas som eftersatta.113 Samtidigt finns betydande insatser som huvudmän inom t.ex. offentliga välfärdsområden, som hälso- och sjukvården, kan vidta för att stimulera utvecklingen av fler auktoriserade tolkar och tolkar specialiserade som sjukvårdstolkar. Det gäller samverkan med folkbildning och annan utbildning, ställa praktikplatser till för- fogande, anpassa taxenivåer, utveckla beställarkompetenser, sam- ordna bokning av tolkar så att tolkar kan försörja sig i yrket, ställa insiktsfulla krav i upphandlingen av förmedlingstjänster etc. Det finns även tydliga värden i de samordnade förmedlingsinsatser som fortfarande bedrivs i en rad samverkande kommunalförbund och andra mer omfattande gemensamma offentliga förmedlingsorgan, t.ex. i Västra Götaland, Västerås, Örebro och Dalarna.

Det finns också skäl att utveckla ökad samordning mellan olika förvaltningsnivåer som även inbegriper staten. Kammarkollegiets rådgivande nämnd för tolk och översättarfrågor utgör ett exempel på centraliserad struktur för sådant erfarenhetsutbyte.

8.6 Statistik och uppföljning

Samhället har, liksom inom andra områden, ett betydande intresse av att genom statistiska data och registeruppgifter kunna följa ut- vecklingen inom branschen som grund för planering, resursfördel- ning, upphandling, granskning, tillsyn och egna utvecklingsinsatser. Det gäller tillgången på tolkar inom olika språk, kön och åldrar, för- delning på utbildnings- och kompetensnivåer, kvalitets- och av- vikelsedata kring tolkar och förmedlingar, regional fördelning, för- värvsintensitet hos tolkarna etc.

113 Se t.ex. Stockholms kommun (2017). Ett samlat grepp om stadens arbete med tolkning. Motion 2016:73 samt kommunstyrelsens beslut, 2017:154 RI, dnr 106-986/2016.

433

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Det är i dag, liksom tidigare, oklart hur många tolkar som är verksamma inom landet. Kammarkollegiets olika register förtecknar auktoriserade respektive grundutbildade tolkar, men registreringen är i betydande grad frivillig114 och merparten av de tolkar som används av myndigheterna saknar såväl utbildning som auktorisation som tolk. Tolkförmedlingarna förmodas ha relativt detaljerade regis- ter över de tolkar de arbetar med (och ibland även andra) men registren är överlappande och dessutom inte öppet tillgängliga.

Statistikbehoven inom sektorn har återkommande diskuterats, bland annat i tidigare utredningar. De kompletterande utrednings- insatser som följde på Tolkförmedlingsutredningens betänkande 2004, tog sig särskilt an dessa frågor. Förbättrade språktest, statistik och registerfrågor behandlades då med utgångspunkt i att en officiell och löpande statistikproduktion borde utvecklas. Den skulle utfor- mas så att den upplevdes som legitim och värdefull av alla inblandade aktörer, inklusive tolkarna själva.115

Behovet av statistik som grund för uppföljning och utvärdering behandlades vid denna tid ur ett mer traditionellt perspektiv. Den officiella statistiken, dess datafångst och metoder var utgångspunk- ten. Den tekniska utveckling som nu pågår med digitaliserade tolk- portaler kopplade till ramavtal inom stat, landsting och kommuner, kommer att ändra förutsättningarna och skapa helt nya möjligheter. Portalerna kommer då de används att generera statistik kring verk- samhet, tolkar, förmedlingar, kostnader och avvikelser. På vilket sätt det ska kunna gagna de nationella statistikbehoven är dock ännu oklart. Den diversitet som tolkförmedlingarnas skilda statistik- och redo- visningssystem representerar, inger farhågor. Samlade portallösningar för offentliga sektor skulle innebära stora fördelar ur flera aspekter. Samverkansfrågorna spelar således även här en betydande roll.

Personuppgifter för tolkar kan, genom att de naturligt omfattar språkangivelser, innehålla indirekta markörer för etnicitet. Det kan därmed utgöra känsliga uppgifter med de restriktioner i hantering det innebär. Samtidigt utgör denna typ av grunduppgifter en naturlig variabel för den statistik som genereras och också behöver tas fram. Det kommer sannolikt att ske inom ramen för de portaler och system

114 Auktoriserade tolkar registreras, men behöver inte vara synliga på Kammarkollegiets offent- liga webbplats. Utbildade tolkar kan själva avgöra om de önskar finnas med i förteckningen eller inte.

115 Ds 2006:24.

434

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

som förmedlingar och myndigheter utvecklar. Frågan om säker per- sonuppgiftshantering är därför central i diskussionen om statistik inom området.

8.6.1 Personuppgifter

Personuppgifter avser all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till levande, fysisk person. Förutom traditionella register- uppgifter kan foton och ljudupptagningar utgöra personuppgifter, även om inga namn nämns. Krypterade uppgifter och olika slags elektroniska identiteter, t.ex. IP-nummer, räknas som personupp- gifter om de kan kopplas till fysiska personer.116

Personuppgiftshantering är i grunden reglerat på EU-nivå. Av EU:s stadga för grundläggande rättigheter följer att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av individens samtycke eller utifrån annan lagenligt grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör den egna personen och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs, vilket i Sverige är Datainspektionen.117

Tidigare reglering skedde genom EU:s dataskyddsdirektiv.118 I Sverige gavs direktivet nationell effekt genom personuppgifts- lagen, PUL. Från 2018 gäller i stället EU:s dataskyddsförordning.119 EU:s förordningar är direkt tillämpliga i alla medlemsländer.120 Bestämmelser som kompletterar EU-förordningar kan finnas i natio- nell rätt, vilket i Sverige föranlett lagen (2018:218) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (den s.k. data- skyddslagen).121 Dataskyddslagen är subsidiär till andra författ- ningar, på motsvarande sätt som PUL tidigare var. Det innebär att bestämmelserna inte ska tillämpas om det finns avvikande

116www.datainspektionen.se/fragor-och-svar/personuppgiftslagen/vad-ar-en-personuppgift, 2018-02-27.

117 Artikel 8 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02).

118 direktiv 95/46/EG. (Dataskyddsdirektivet).

119 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. (Dataskyddsförordningen).

120 EU:s lagstiftning är indelad i primärrätt och sekundärrätt. Fördragen (primärrätten) utgör grunden för all EU:s verksamhet. Sekundärrätten omfattar förordningar, direktiv och beslut och bygger på fördragens mål och principer.

121 SOU 2017:39 och prop. 2017/18:105.

435

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

bestämmelser i annan lag eller förordning, som då i stället ska tilläm- pas. Dataskyddslagen kommer att kompletteras med s.k. register- författningar, som reglerar behandling av personuppgifter inom avgränsade områden.

Dataskyddsförordningen föreskriver att personuppgifter ska behandlas lagligt, korrekt och öppet i förhållande till den regist- rerade. De ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berät- tigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oför- enligt med detta. De ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ursprungliga ändamål, vidare korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Krav ställs även avseende förvaring och säker behandling. Den personuppgiftsansvarige ansvarar för och ska kunna visa att detta efterlevs.122

Det är lagligt att behandla personuppgifter om behandlingen är nödvändig för avtal, rättslig förpliktelse, grundläggande intresse, arbetsuppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning. Då det gäller behandling av personuppgifter som följd av rättslig förplik- telse, arbetsuppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning, krävs stöd i nationell lagstiftning.123 Datainspektionen har tillsyns- ansvar över personuppgiftshanteringen i Sverige. Vissa förändringar är under utveckling, vilket kan förstärka och förtydliga myndighe- tens rådgivande roll.

8.6.2 Statistik, uppföljning och utvärdering

Dagens officiella yrkes- och näringsstatistik innebär svårigheter att identifiera tolkar, tolkföretag och språk med hjälp av de etablerade system med NYK-, SSYK- eller SNI-koder som används. Tolkar liksom företag sammanförs i den officiella statistiken med andra typer av verksamheter, som översättningsverksamhet, teckenspråks- tolkning m.m. Språkbenämningar är inte fullt harmoniserade med avseende på hur olika språk och dialekter benämns på svenska (t.ex. nyarameiska, assyriska, syrianska).

122 Artikel 5. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. (Dataskyddsförordningen).

123 Artikel 6 dataskyddsförordningen. Personuppgifter kan i vissa fall också behandlas vid samtycke och intresseavvägningar, men myndigheter kan i princip inte använda samtycke eller intresseavvägning.

436

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Svårigheterna med bristande statistik är väl kända sedan länge och har därför som tidigare nämnts också diskuterats i tidigare utred- ningar. Det interna beredningsarbetet inom Regeringskansliet resul- terade 2006 i förtydligade förslag på förbättrad tolkservice, bland annat i frågor som rörde register- och statistikfrågor. Kammarkol- legiet föreslogs ansvara för ett nationellt tolkregister för alla prak- tiserande tolkar som uppfyllde vissa kvalifikationskrav. Vidare före- slogs att Statistiska centralbyrån, SCB, skulle ges i uppdrag att genomföra en förstudie för framtida nationell statistik inom tolk- serviceområdet.124

Betydande utveckling har därefter skett. Kammarkollegiets regis- ter över auktoriserade tolkar kompletteras numera med en förteck- ning över tolkar som genomgått utbildning under statlig tillsyn, dvs. högskola och folkbildning. För att kunna upptas i förteckningen ska tolken ha en utbildning som minst motsvarar den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen eller genom- gången kurs i tolkning i offentlig sektor (TOFS I) vid Stockholms universitet. Anmälan om att ingå i förteckningen och exponeras på Kammarkollegiets webbplats är frivillig.

SCB var av olika skäl kritiska till förslaget om utveckling av en nationell offentlig statistik över tolkar och tolkservice. I stället resonerades om alternativa vägar att mer löpande ta fram statistik.125 Det ansågs oklart om SCB kunde anses ansvarigt att utveckla offi- ciell statistik inom detta begränsade område. Myndigheten borde snarare erhålla ett uppdrag att utveckla den typen av statistik utanför den officiella statistiken. Svårigheter fanns också då det gällde att på lämpligt sätt ta hänsyn till de känsliga uppgifter som skulle omfat- tades av statistiken. Utvecklingen av statistik måste beakta integri- tetsfrågor, och då även risker för s.k. bakvägsidentifikation. Det innebär att statistik över tolkar inom mindre språkområden riskerar att röja individuella förhållanden. Man konstaterade också att betydande kvalitetsproblem måste hanteras, där statistikens kvalitet är helt beroende av karaktären på de uppgifter som kan samlas in från uppgiftslämnare. Det fanns även osäkerheter beträffande lämpliga urvalsramar, mätfel och svarsbortfall.126

124 Ds 2006:24.

125 SCB (2006).

126 SCB (2006). Uppdrag att utreda dels former för och drift av ett nationellt register över tolkar, dels årlig statistik över tolkserviceområdet. Bilaga 2 till Ds 2006:24.

437

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Inom de delar av utbildningsområdet som berör tolkar i talade språk har olika typer av statistik och uppföljningssystem utvecklats. Högskolans uppföljning och begreppsapparat har lång tradition och är inte utformad på samma sätt som hos andra anordnare, vilket kan göra jämförelser besvärliga. SCB har visst statistikansvar för yrkes- högskolan och MYH har också i uppgift att framställa statistik inom sitt ansvarsområde. SCB är statistikansvarig myndighet för folk- högskolor sedan 2017, vilket kan komma att utvidgas till studieför- bunden. Inom Arbetsmarknadsutbildningen sker redovisning med ytterligare andra utgångspunkter, främst med fokus vad som händer efter utbildningen.

Behovet av statistik för planering och andra ändamål samman- hänger också med mer specifika behov av uppföljning och utvärdering av hur tolkning bedrivs inom offentliga verksamheter, vilket berörs nedan. Frågorna sammanhänger med de definitioner och avgräns- ningar som utvecklas kring begreppet tolk, och med den tekniska förutsättningar som utvecklats under senare år. Dagens situation innebär svårigheter att fastställa vad en tolk är, att en majoritet av tolktjänsterna inom offentlig sektor utförs av personer som saknar såväl utbildning som auktorisation. Rörligheten är dessutom omfat- tande, till och från yrket. Tidigare metodarsenal för att fånga verklig- heten, med enkäter, telefonuppföljning och andra analoga metoder, har också tappat i värde. Tekniken ger nu helt andra möjligheter att följa utvecklingen på lämpligt sätt, t.ex. genom de portaler som berörs nedan.

Uppföljning och utvärdering

Uppföljning kan beskrivas som mer systematiskt eller återkom- mande system för att följa volymer, kostnader och kvalitetsindikatorer. Utvärdering har mer karaktär av analyserande studier och bedöm- ningar av utfall mot satta mål, dvs. värdering av måluppfyllelse. Frågorna sammanhänger nära med de system för avvikelsehantering och kvalitetsgranskning som utvecklats inom olika verksamheter och som berör tolkar, t.ex. inom hälso- och sjukvården eller hos större leverantörer av tolkförmedlingstjänster.

Utvecklingen av s.k. tolkportaler sker i dag hos såväl större beställare av tolktjänster som hos tolkförmedlingar. Inom staten

438

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

pågår t.ex. arbete hos de tre ramavtalsaktörerna Arbetsförmed- lingen, Kammarkollegiet och Migrationsverket, där digitala portaler för hantering av relevanta data utvecklas. Stockholms läns landsting har sedan några år en sådan portal och liknande stödsystem planeras på flera andra håll. Portalerna samlar data kring avropen av tolk- tjänster, genomföranden och avvikelser samt den ekonomiadminist- rativa uppföljning som behövs på uppdragsnivå. Tolkutredningen ser potentialen i denna form av verktyg för avrop, förmedling, kon- troll, tillsyn, uppföljning och utvärdering. Det kan även fungera som grund för kort- och långsiktig planering. Förslag om att utveckla en samlad tolkportal för de statliga myndigheterna lämnas av utred- ningen i kapitel 1.

Utredningen redogör i andra avsnitt för de framtida krav som behöver ställas på kompetensen i offentliga tolktjänster. Offentlig sektor behöver specificera vilka tolktjänster som erfordras på ett tydligare sätt, vilket hittills visat sig vara svårt trots kravställning i ramavtal och genom taxesättning. Kraven kan utformas med tanke på de register över tolkar med utbildning och auktorisation som förs vid Kammarkollegiet, där staten på sikt föreslås ha dessa som enda eller i vart fall huvudsaklig urvalsgrund. Uppdragen kommer i ökad utsträckning att möjliggöra datafångst via nationella eller regionala portaler över beställda och genomförda uppdrag med registrerade tolkar. Det finns mot denna bakgrund inte något omedelbart behov av att utveckla ytterligare rutiner för offentlig statistik över tolkar inom olika språk som arbetar mot offentlig sektor. En förutsättning är dock att inte enbart staten, utan även kommuner och landsting ställer krav, samverkar och utvecklar tekniska lösningar för uppfölj- ning, utvärdering och planering.

8.7 Utredningens bedömningar och förslag avseende tillsyn

Utredningens förslag: Ett flertal åtgärder krävs för att åstad- komma fastare strukturer för tillsyn och samverkan kring offent- liga tolktjänster. Inom tillsynsområdet föreslår utredningen

• registrering och tillsyn genom länsstyrelserna av tolkförmed- lingar som arbetar mot offentlig sektor,

439

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

• utvidgad tillsyn från Kammarkollegiet av auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning,

• tillsynen ska bygga på system för egenkontroll, kompletterat med systematisk tillsyn, samt att

• tillsynsfrågor regleras från 2020 i ny tolklag och tolkförordning.

Skälen för utredningens förslag

Samhällets tolktjänster utgör ett betydelsefullt, nödvändigt men även kostnadsdrivande inslag i en rad offentliga verksamheter. Det har betydelse för såväl enskilda som myndigheter och samhällsorgan. Ännu saknas mer etablerade strukturer för att utveckla samverkan och grunder för gemensam kravställning, tolkverksamhet och upp- följning. Tillsynen av auktoriserade tolkar är eftersatt, vilket för- svagar det statliga inflytandet. En reglering behöver utvecklas, som inte bara omfattar auktoriserade tolkar, utan från 2020 även avser tolkar med godkänd utbildning, under statlig tillsyn, lämpad som förberedelse för tolktjänster inom offentlig sektor.

Utredningens samlade förslag avser i betydande grad att stärka kvalitetsutveckling, förmedling och utförande av tolktjänster för offentliga verksamheter genom granskning och tillsyn, samverkan och utvecklade statistik- och uppföljningssystem. Inom tillsyns- området föreslås registrering och tillsyn av tolkförmedlingar ske från 2020 genom länsstyrelsen för att säkra det offentliga åtagandet vad avser kvalitet, rättssäkerhet och kostnadseffektivitet i förmedlingstjänster mot offentlig sektor. Länsstyrelsens uppdrag föreslås även omfatta uppföljning av det kunskaps- och erfarenhetsutbyte om tolkfrågor inom länen som sker inom ramen för länsstyrelsens befintliga integrationsuppdrag. Registret över tolkförmedlingar ska vara tillgängligt och sökbart för tolkanvändare, tolkar och allmänhet i de delar som länsstyrelsen beslutar.

Utvidgad tillsyn av tolkar och förmedlingar föreslås bygga på ett system för egenkontroll, kompletterat med systematisk tillsyn. Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i tillsynen av tolkar, länssty- relserna ansvarar för registrering av tolkförmedlingar och utformar den operativa tillsynen över dessa. Frågorna regleras i ny tolklag och

440

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

tolkförordning. Motiven för nya regelverk inom tolkområdet och de frågor som behandlas i övrigt redovisas i tidigare kapitel.

Avgörande faktorer i sammanhanget gäller samordnad kravställ- ning kring samhällets tolkbehov och förmedling av tolkar. Utred- ningen ser därför ökad reglering och tillsyn av förmedlingsledet som en viktig grund för fortsatt arbete. En rad andra samhälls- och väl- färdstjänster fullgörs på liknande sätt helt eller delvis av utförare inom den privata sektorn. Det gäller t.ex. inom det sociala området, hälso- och sjukvården samt skolan. Tolkförmedling och tolktjänster utgör ett exempel bland flera på offentliga åtaganden. Utgångs- punkter för konstruktiv samverkan mellan enskilda verksamhets- utövare, myndigheter och andra offentliga samhällsaktörer, är att det sker utifrån

• formulerade samhällsmål med ett offentligt åtagande,

• reglerade krav och förutsättningar, samt

• grundläggande och adekvat resurstilldelning.

Samhället kan genom att formulera tydliga mål och stärka en grund- läggande reglering och tillsyn styra verksamheten med tolktjänster i positiv riktning. Mål, reglering, uppföljning och tillsyn utgör grund- komponenter i allt kvalitetsarbete och brukar ses som förutsätt- ningar för att ställa gemensamma medel till verksamheters förfogan- de. Inom tolkområdet skulle samhället mer systematiskt kunna ge positiva förutsättningar för kommunikation med nyanlända och utlandsfödda som inte talar svenska, främja integration, omsorg och kvalitet, individers behov patient- och rättssäkerhet. System för oberoende granskning och tillsyn kan ge underlag för uppföljning och förbättring. Det skapar i sin tur förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet.

8.7.1 Utveckla strukturer för granskning och tillsyn

Då det gäller tolkning i talade språk inom offentlig sektor, kan konstateras att strukturerna för granskning och tillsyn hittills varit svaga. Det råder sedan 1990-talet betydande frihet för marknads- krafter och enskilda initiativ att påverka verksamheten, trots att denna i stort sett helt betingas av offentliga åtaganden och resurser.

441

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Det har inneburit positiva drivkrafter, men inte alltid i enlighet med samhällets eller den offentliga sektorns egna behov och villkor. Den påverkan som sker med stöd av offentlig upphandling ger visserligen prispress, men inte i första hand med fokus på kvalitet, kostnads- effektivitet och långsiktighet. Betydande brister föreligger också i samordningen inom statlig sektor och i än större utsträckning inom kommuner och landsting, respektive mellan stat, landsting och kommuner. Samtidigt utgör tolkarna i stor utsträckning en natio- nellt gemensam resurs. Avstånd och geografisk tillhörighet får allt mindre betydelse till följd av den teknikutveckling som sker, vilket bland annat möjliggör att distanstolkningen ökar. Sammanfatt- ningsvis kan därför sägas att offentlig sektor konkurrerar inbördes om en gemensam och i vissa avseenden begränsad resurs. Det sker utan inbördes samverkan och uppföljning, med bristande kostnads- effektivitet som följd.

Kammarkollegiets råd för tolk- och översättarfrågor kan utvecklas till ett viktigt nationellt forum för diskussion och stöd inom tolk- tjänstområdet, vilket även omfattar teckenspråk och översättar- verksamhet. Rådet samlar centrala myndigheter, offentlig sektor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisation, för- medling, planering, tillsyn och utvärdering inom branschen. Rådet, dess uppgifter och sammansättning behandlades i föregående kapitel. Det bör i betydande grad också ses som en resurs i frågor som rör granskning, tillsyn och samverkan i tolkrelaterade frågor.

Utbildning och auktorisation

Samhället lägger avsevärda resurser på utbildning av tolkar, vilket framgår av kapitel 6 och 13. Utbildningen av tolkar kvalitetssäkras inom respektive utbildningsform enligt gällande traditioner, ambi- tioner och metoder. Det saknas egentlig tillsyn och samordning i formell mening av utbildningarnas innehåll, trots att betydande offentliga resurser läggs in i verksamheten. Inom folkbildningen, där flera aktörer är aktiva som anordnare, sker dock betydande frivillig samordning mellan folkhögskolor och studieförbund.

Kvalitetsgranskning av tolkar sker vid sidan av utbildningarna i form av en fristående auktorisationsprocess. Tillsynsansvaret över

442

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

auktoriserade tolkar är reglerat men utövas endast i begränsad om- fattning på annat sätt än genom formaliaprövning av dokument vid eventuell förnyelse, vilket sker var femte år på den enskilde tolkens initiativ. Tillsynsplaner och granskning av tolkars praktiska arbete, t.ex. i tillämpningen av god tolksed, saknas. Utredningen föreslår utveckling av mer omfattande och aktiv tillsyn av såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning, där de senare hittills helt undantagits från tillsyn. Tillsynen ska bland annat omfatta tillämp- ningen av god tolksed, en nödvändig grund för alla tolkar i offentlig verksamhet.

Krav på viss utbildning eller yrkeserfarenhet ställs inte för aukto- risation, vilket försvårar för tolkanvändare att bedöma kvalitet i jäm- förelsen mellan tillgängliga tolktjänster. Viss uppföljning har skett som tyder på att förekomst av utbildning är (svagt) positivt korre- lerat med godkänt resultat på auktorisationsprov. Starkare koppling finns i flera andra yrken mellan krav på utbildning och erfarenhet med godkänd auktorisation/motsvarande. Utredningen lägger där- för, vilket framgår av tidigare kapitel, förslag om en tydligare kopp- ling mellan utbildning och auktorisation. Det ska från 2024 inte längre vara möjligt att auktorisera sig utan föregående utbildning.

Avvikelser

Tolkanvändares avvikelserapportering och anmärkningar på genom- förda tjänster hanteras genom en rad skilda system. De beskrivs av tolkanvändare ofta som krångliga och tidsödande, och används där- för bara i begränsad utsträckning. Betydande underrapportering av avvikelser föreligger, där sporadiska rapporter delvis följs upp av berörda leverantörer, mer sällan av myndigheter och offentliga an- vändare. Tolkar som trots detta stängs av genom viss leverantör, kan återkomma genom annan förmedling. Det finns inte några uppfölj- nings- eller kvalitetssystem i drift med reell nationell räckvidd. Ofta inte heller på enskild myndighetsnivå. Svårigheterna är i betydande grad organisatoriskt betingade, men sammanhänger också med lag- stiftningen kring hantering av personuppgifter.

443

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Tolkförmedlingar

Tolkförmedlingar förmedlar yrkesmässigt tolktjänster i talade språk. Deras etablering och verksamhet är inte föremål för prövning, registrering eller återkommande granskning på annat sätt än för företag i allmänhet, vilket enligt utredningens bedömning är otill- räckligt. Huvudmännens vandel och följsamhet mot regelverk gran- skas inte av samhället, trots att tolkar och förmedlingar arbetar i ett offentligt sammanhang och ofta hanterar känslig information knu- ten till enskilda och inte sällan utsatta personer. Tolkförmedlingar utgör i dagsläget nyckelorganisationer för offentlig sektors samar- bete med tolkarna, det gäller inom rättsväsende, hälso- och sjukvård och socialtjänst, där integration och rätten att göra sig förstådd, per- sonlig integritet, rättssäkerhet och trygghet står i fokus. Omfattande avvikelser renderar ibland viten, men ändrar inte i grunden rang- ordningen mellan upphandlade leverantörer i de avrop som görs. Viten debiteras av förmedlingarna också regelmässigt vidare på tol- karna. De blir därför i praktiken mindre verkningsfulla som verktyg för strukturella förbättringar.

Tolkar

Tolkarna utgör de egentliga verksamhetsutövarna, som anställda eller uppdragstagare, då de yrkesmässigt utför tolktjänster. De har hittills haft svaga traditioner då det gäller att organisera sig och komma till tals då villkoren för arbetet och deras tjänstgöring fast- ställs. Arbetsmarknaden präglas ur deras perspektiv ofta av kortsik- tighet, där starka förmedlingsorgan anger villkor och möjligheter. Incitamenten för utbildning är svaga, ofta motsägelsefulla, eftersom utbildning och auktorisation i regel inte behövs för att få uppdrag. De offentliga förmedlingarna, hos kommuner och landsting, ger ofta andra och mer positiva förutsättningar för tolkarna och deras utveckling, vilket utredningen fått en samstämmig bild av. Flertalet tolkar är dock verksamma genom de privata förmedlingar som domi- nerar marknaden. Omsättningen inom tolkyrket är stor. Yrkes- identiteten kan vara svag, titeln tolk är inte skyddad utom i de fall tolken godkänts som auktoriserad tolk.

444

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Flertalet av landets inemot 5–6 000 yrkesverksamma tolkar arbe- tar som enskilda näringsidkare gentemot ett eller normalt flera för- medlingsföretag. De närmare 900 auktoriserade tolkarna med skyd- dad titel kan i formell mening bli föremål för tillsyn i sin tillämpning av god tolksed. Sådan tillsyn sker i praktiken inte annat än som följd av inkomna anmälningar, vilket är ovanligt.

Utredningen föreslår att tillsynen av de individuella tolkarna utvecklas till en mer omfattande verksamhet, där tydliga krav och förutsättningar för egenkontroll mot regelverk och riktlinjer (t.ex. god tolksed) utvecklas. Detta ska utgöra grunden för en aktiv tillsyn av såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning.

Övriga tolkar saknar ofta grundläggande kompetenser för att utöva yrket, är inte föremål för systematisk granskning eller tillsyn och är inte heller kända eller registrerade på nationell nivå. Tolk- användande myndigheter har i betydande grad ändå styrt sina avrop mot sådana övriga tolkar och också blivit bekymrade över att det inte alltid fungerat så väl.

Utredningen lägger samlade förslag som ska förändra detta mönster. Den styrning som hittills skett kan ha varit medveten eller ekonomiskt betingad, genom interna riktlinjer och utformning av ramavtal, men kan också ha varit mer passiv. Det har t.ex. hävdats att förstahandsval vid avrop ofta är auktoriserad tolk, men att sådan inte alltid finns att tillgå.

Andra branscher

Granskning och tillsyn förekommer inom en rad branschområden där liknande kvalitetsmarkörer i form av auktorisation, certifiering eller legitimation används. Det gäller t.ex. de auktorisationsyrken, som ofta kopplas till godkännande och register över verksamma företag, med systematiska och återkommande kontroller, liksom disciplinärenden och indragna tillstånd (jämför t.ex. med revisorer, mäklare, elinstallatörer, väktare samt diskussioner och förhållanden inom skola, vård och omsorg). Offentliga tjänster inom dessa om- råden avropas inte till lägsta pris, annat än om grundläggande kvali- tetskrav och behörigheter är uppfyllda.

445

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

8.7.2 Registrering av tolkförmedlingar

Utveckling av nödvändiga kvalitetskrav och uppföljning av dessa förutsätter i viss utsträckning ökad regelstyrning av den offentliga tolktjänstmarknaden. Reglering och tillsyn kan även utgöra ett stöd för verksamheten, bidra till en ökad kostnadseffektivitet och mot- verka läckage av offentliga skattemedel.

Samhällets registrering, reglering och tillsyn av branschens tolk- förmedlingar säkrar det offentliga åtagandet vad avser kvalitet, rätts- säkerhet och kostnadseffektivitet i externa förmedlingstjänster mot offentlig sektor. Frågan har tidigare aktualiserats, senast i 2001–2004 års Tolkförmedlingsutredning. Förslagen gavs då inte en fullt till- fredsställande utformning och konkretisering och mötte även starkt motstånd från privata aktörer inom branschen. Tolkutredningens bedömning är nu, liksom då, att registrering och viss reglering erfordras av branschens aktörer i dess arbete mot offentlig sektor. De förhållanden som kan vara av intresse gäller t.ex. huvudmännens redbarhet vad avser vandel och ekonomi, företagens finansiella och ekonomiska verksamhet, hur förmedlingsföretagen säkrar kvalitativt goda tjänster åt beställare inom stat, kommun och landsting, med- verkar i upprätthållandet av god tolksed, fortbildningsinsatser och stöd till verksamma tolkar etc.

Närmare om förslagets regleringsmässiga tillämpning

Ansökan om registrering av tolkförmedling ska göras skriftligen till länsstyrelsen. Tolkutredningen har i förslaget om ny tolklag angett vissa förutsättningar som bör gälla vid länsstyrelsernas prövning av om förmedling ska kunna ingå i registret över godkända förmed- lingar.

Det handlar bl.a. om insikt i god tolksed, enligt Kammarkollegiets tolkföreskrifter.127 En registrerad tolkförmedling bör verka för att god tolksed iakttas av alla tolkar som förmedlas genom tolkförmed- lingen och kan t.ex. arbeta med avvikelsesystem, internutbildningar, skriftlig information och tolkavtal samt uppföljande kontakter med tolkar och uppdragsgivare. Förmedlingarna bör aktivt medverka till att anlitade tolkar som saknar grundutbildning skaffar sig sådan. Kravet på insikt innefattar även kunskap om arbetsrättsliga och

127 KAMFS 2016:4.

446

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

arbetsmiljörättsliga regler som reglerar verksamheten. Vidare krävs att den enskilde kan påvisa kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associationsformen, t.ex. reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554) och aktiebolagslagen (2005:551). Kunskapen kan t.ex. visas genom att redogöra för erfarenhet av liknande verksamhet eller utbildning på området.

I bedömningen av om en sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten ska även ekonomisk sköt- samhet vägas in. Sökande ska utan anmärkning ha fullgjort kraven på redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. samt även i övrigt fullföljt krav på tillfredsställande ekonomiska förhål- landen, t.ex. avseende konkurs eller näringsförbud.

Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra om- ständigheter som har betydelse beaktas. Den sökande ska med hän- syn till sin handel och vandel visa sig kvalificerad att bedriva verk- samheten. Om en tolkförmedling tidigare avförts från länsstyrelsens register, eller om det vid tillsyn framkommit allvarliga brister i en pågående verksamhet, kan det påverka lämplighetsbedömningen.

Då lämpligheten prövas ska den enskildes, eller i fråga om en juridisk person var och en av företrädarnas, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Ekonomisk skötsamhet ska vägas in för de uppräknade personerna på sådant sätt som anges ovan. Vid bedömningen ska hänsyn också tas till brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär. Även t.ex. begångna vålds- och sexual- brott bör kunna vägas in vid en prövning. Enbart den omständigheten att en person har dömts för ett brott ska dock inte per automatik innebära att lämplighetskravet inte anses uppfyllt. Prövningen ska göras utifrån den verksamhet som ska bedrivas och omständighe- terna i det enskilda fallet. Länsstyrelsen ska göra en samlad bedöm- ning av alla omständigheter, som när brottet begicks, brottets karaktär och hur sökanden därefter har uppträtt.

Beträffande en juridisk person ska bedömningen ske samlat för hela den berörda kretsen.

I ett aktiebolag ska kravet t.ex. vara uppfyllt av styrelsen, den verkställande direktören och ägarna sammantaget. I ett handelsbolag ska kraven uppfyllas av bolagsmännen och eventuella kommandit- delägare gemensamt. I en ekonomisk eller ideell förening ska kraven

447

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

vanligtvis uppfyllas av styrelsen. Det krävs inte att samtliga personer i den berörda kretsen har kunskapen, utan endast att den sökande kan visa att kunskapen finns representerad inom kretsen. Om före- trädarna tidigare drivit en verksamhet som avförts från länsstyrel- sens register, om verksamhet bedrivits olagligen eller om det vid tillsyn funnits allvarliga brister i verksamheten, kan det också påver- ka bedömningen av företrädarnas lämplighet.

Alla personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten omfattas av prövningen. Det innebär att även minoritetsägare kan omfattas av prövningen. Regleringen är dock inte avsedd att träffa samtliga ägare, det krävs att ägandet ger ett väsentligt inflytande över verksamheten. Om verksamheten bedrivs av en fysisk person ska endast denna person prövas. Föreningar och stiftelser har inga ägare varför prövningen där som utgångspunkt kommer att omfatta styrelsen.

Utredningen föreslår i sitt förslag till reglering att ändringar i den aktuella kretsen ska anmälas till länsstyrelsen för att underlätta till- synen. Anmälan ska ske senast en månad efter förändringen, dvs. när en person valts, utsetts eller avgått från sitt uppdrag. Anmälan kan också göras i förväg.

Länsstyrelsens register bör i de delar som länsstyrelsen beslutar vara sökbart och tillgängligt för tolkanvändare, tolkar och allmänhet.

Utredningen föreslår att en avgift enligt avgiftsklass 5, reglerat enligt bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191), tas ut för ansökan om registrering av tolkförmedling. Det överensstämmer med motsvarande avgift till länsstyrelsen för bevakningsbolags ansö- kan om tillstånd.

8.7.3 Tillsyn och egenkontroll av tolkar och förmedlingar

Utredningen föreslår en utvidgad tillsyn av tolkar och förmedlingar, vilket i grunden bör bygga på ett väl utformat system för egen- kontroll, kompletterat med systematiska tillsynsaktiviteter från samhället. Liknande förhållningssätt har tidigare utvecklats inom mer etablerade branscher och yrkesområden, t.ex. inom det juridiska och ekonomiska området. Som exempel kan nämnas väktare och revisorer.

448

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i detta tillsynsarbete, så att även registrerade tolkar med godkänd utbildning omfattas. Läns- styrelsen ges ansvar för registrering av tolkförmedlingar som god- känns för att förmedla uppdrag åt offentlig sektor. Länsstyrelserna, med erfarenhet av näringstillsyn och marknadsreglering, får också i uppdrag att utöva den operativa tillsynen över dessa förmedlings- organ. Organisatoriskt kan det visa sig lämpligt att arbetet koncent- reras till några få länsstyrelser. Samråd kommer också att krävas med Kammarkollegiet, central kunskapsmyndighet och ramavtalsupp- handlande myndighet vad avser tolkförmedlingstjänster, som bör kunna bistå länsstyrelserna med mer allmän information inom branschområdet. Regleringsmässigt behandlas dessa frågor i utred- ningens förslag om tolklag och tolkförordning i kapitel 1.

Konsekvenserna av tillkommande reglering bedöms i allt väsent- ligt som positiva för etablerade och seriösa förmedlingsföretag, lik- som för det mindre antal offentligägda verksamheter som bedrivs i form av kommunalförbund, gemensam nämnd eller ekonomisk för- ening. Reglering och tillsyn gagnar de företag och organisationer som arbetar inom samhällets ramar och följer gällande regelverk, eftersom det innebär ett skydd mot otillbörlig konkurrens från oseriösa företag. Egenkontroll och tillsyn blir moment i ett ständigt förbättringsarbete, som gynnar kvalitetsutveckling, konkurrenskraft och sunda affärer. Tolkutredningen föreslår att länsstyrelserna inom ramen för sin tillsynsverksamhet vid behov även ska kunna besluta om tillfälligt verksamhetsförbud.128

Uppdraget till utredningen omfattar enligt direktiven inte tecken- språks-, dövblind- och skrivtolkar, men utredningen ska redovisa hur författningsförslagen påverkar dessa tolkgrupper. Tolkutred- ningen bedömer inte att det finns hinder för att förmedlingar som arbetar inom detta område skulle kunna ingå i registret och omfattas av samma tillsynsregler som övriga registrerade tolkförmedlingar. Antalet sådana förmedlingar är dock betydligt färre till antalet, efter- som verksamheten främst omfattar tolkar verksamma i landstingens tolkcentraler. Kammarkollegiet och länsstyrelserna föreslås kunna begära in yttranden från myndigheter, företag och organisationer i tillsynsärenden avseende tolkar respektive tolkförmedlingar. Det

128 Detta kan jämföras med att Skolinspektionen enligt skollagen (2010:800) kan besluta om tillfälligt verksamhetsförbud för skolhuvudmän och att Inspektionen för vård och omsorg enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) kan förbjuda vårdgivare att bedriva verksamhet.

449

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

överensstämmer med dagens reglering i tillsynen av auktoriserade tolkar.

Kammarkollegiet föreslås även ha möjlighet att besluta att tolk ska genomgå särskild prövning, om tolken visat oskicklighet vid yrkesutövning. Tolk som förfar oredligt kan avföras ur registret om det skett med uppsåt eller av grov oaktsamhet, eller om tolken på annat sätt visat sig vara klart olämplig som tolk. Om omständig- heterna är förmildrande kan åtgärden i stället utgöra varning. En sedan tidigare gällande bestämmelse anger att den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad tolk, kan dömas till böter. Utred- ningen föreslår att bestämmelsen kvarstår i det nya regelverket.

Tolkutredningen föreslår att staten utvecklar egen samordnad förmedling av tolktjänster genom Statens servicecenter. Det kan innebära att länsstyrelsen får tillsynsuppgifter gentemot annan stat- lig myndighet. Sådan tillsyn inom staten förekommer även i andra sammanhang. Det berör även förhållandet att en myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut. Detta regleras inte främst genom förvaltningslag eller speciallagstiftning, utan följer närmast av rättspraxis. Statliga och kommunala organ anses kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift, utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en myndighet t.ex. uppträder i egenskap av fastighetsägare eller arbetsgivare och bör då även kunna gälla om en myndighet upprätthåller funktion som tolkförmedling.129

Tolkutredningen har övervägt om länsstyrelsernas tillsyn över registrerade tolkförmedlingar ska finansieras genom tillsynsavgifter. Om den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande, dvs. i huvudsak är avgiftsfri för medborgarna, kan införandet av tillsynsavgifter närmast innebära en omfördelning av offentliga medel, snarare än en reell finansiering av tillsynen. Det gäller, enligt dåvarande Tillsynsutredningen, oavsett om verksam- heten i sig bedrivs i offentlig eller privat regi. Tillsynsavgifter bör inte vara konkurrenspåverkande mellan olika tillsynsobjekt. Tillsyns- avgifter kan också ses som hämmande i förhållande till mindre före- tag som önskar etablera sig inom en marknad. Dessutom genererar

129 Se prop. 2016/17:180 s. 261.

450

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

tillsynsavgifter administrativa kostnader för såväl företag som sam- hälle. Tolkutredningen gör sammantaget bedömningen att tillsynen över tolkförmedlingar inte bör finansieras genom tillsynsavgifter.130 Länsstyrelsen föreslås kunna förelägga tolkförmedling att av- hjälpa eventuella brister och vid behov även förena detta med vite. Förelägganden ska innehålla uppgifter om de åtgärder som anses nödvändiga för att bristerna ska kunna avhjälpas. Av rättssäkerhets- skäl är det angeläget att tolkförmedlingen vet vad tillsynsmyndig- heten anser måste göras för att föreläggandet ska anses uppfyllt. Länsstyrelsen ska avföra tolkförmedling från registret över god- kända förmedlingar om ett föreläggande inte följs och missförhål-

landet är allvarligt.

8.8 Utredningens bedömningar och förslag avseende styrning och samverkan

Utredningens förslag: Tillsammans med övriga åtgärder för att öka volymen kvalificerade tolkar och utveckla en mer aktiv till- syn, krävs andra former av styrning och samverkan inom tolk- tjänstområdet. Utredningen föreslår att

• en enhetlig statlig tolkportal för samordning och beställning av statens tolktjänster utvecklas,

• Statens servicecenter uppdras under 2020–2021 att i form av ett pilotprojekt utveckla de tekniska och tjänsteanknutna förutsättningar som bör gälla för statens tolkportal,

• staten i anslutning till denna även prövar inrättandet av egen tolkresurs med anställda eller avtalade tolkar för att möta behovet av tolktjänster inom de mest efterfrågade tolkspråken, samt att

• staten från 2024 huvudsakligen ska använda tolkar som är auktoriserade eller har godkänd utbildning.

130 SOU 2004:100 s. 83 ff.

451

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Skälen för utredningens förslag

Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nyttjande av tolktjänster utgör en betydande del av den problematik som redovisats. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk, ineffektiv användning av tillgängliga tolkar och sviktande kvalitet i en be- tydande del av de tolktjänster som avropas via externa tolkförmed- lingar. Kvalificerade tolkar upplever i sin tur brister beträffande adekvata uppdrag och sysselsättning. En sådan inställning har kommit till uttryck genom utredningens fokusgrupper med tolkar och i kontakter med tolkarnas intresseorganisationer.

Samtidigt lägger offentlig sektor betydande resurser på utbildning och auktorisation av tolkar. Förmedlingen av tolkar genom externa förmedlingsorgan saknar transparens ur såväl beställande myndig- hets som de individuella tolkarnas perspektiv. Cirka en femtedel av statens tolktjänster avropas därför genom direktupphandling av fri- lansande tolkar, inte sällan genom myndighetsspecifika kontaktlis- tor över sedan tidigare kända tolkar. Kostnaderna för utförda tolk- tjänster är avsevärda och har ökat under senare år även om den ökande distanstolkningen tenderar att hålla tillbaka kostnads- ökningen. Ökad samordning och tydligare styrning från myndig- heter och offentliga verksamheter utgör naturliga utvecklingssteg inom tolktjänstområdet. Kammarkollegiets råd för tolk- och över- sättarfrågor kan utvecklas till ett viktigt forum för diskussion och stöd inom området.

Tolkutredningen förordar utveckling av en enhetlig statlig tolk- portal för samordning och beställning av statens tolktjänster och från 2024 även skärpta kompetenskrav för de tolkar som ska anlitas. Portalen ska underlätta en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som framtida tolkar och förmedlings- organ. Portalen bör systemmässigt förvaltas inom staten för god hantering av persondata och sekretesskänsliga uppgifter. Ett lång- siktigt utvecklingssteg kan vara att även kommuner och landsting tekniskt ska kunna ansluta till portalen. Kommunala alternativ kan också komma att utvecklas separat. Genom en samlad portal kan tillgång till tolkar i olika språk och med olika kompetenser matchas mot myndigheters behov, kompetensmässigt, geografiskt och tids- mässigt. För tolkarna själva kan målet om ökad sysselsättning ges en reell innebörd.

452

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

Ramavtalstecknande statliga myndigheter och vissa landsting ut- vecklar i dag egna portaler för att digitalt kunna hantera avrop av tolktjänster. Portalerna ger möjlighet för beställare att i ett digitalt gränssnitt ange önskemål om karaktär på de tolktjänster som efter- frågas. Portaler hanterar också maskinellt seriella förfrågningar i de fall avtalade leverantörer inte kan möta angivna beställarkrav. Dagens huvudaktörer, tolkförmedlingarna, kan genom anpassningar av sina egna portaler eller genom enklare webbapplikationer ansluta till myn- digheternas tekniska lösningar och ta del av beställningarna.

Dagens svårigheter ligger i att olika särlösningar utvecklas paral- lellt hos olika myndigheter och offentliga huvudmän, liksom hos de tolkförmedlingar som anlitas. Det befäster utvecklingen av skilda ramavtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt inne- bär ytterst svårigheter då det gäller flexibilitet och anpassning till en föränderlig tolkmarknad. En samlad lösning skapar förutsättningar för ett ökat offentligt ansvarstagande kring förmedlingsverksam- heten, sannolikt med betydande kostnadsbesparingar som följd.

För staten innebär hanteringen av ett utvecklat tolkregister och en samlad teknisk portallösning att erforderliga säkerhetskrav också kan läggas inom staten på hantering av personuppgifter.

Statens servicecenter fullgör redan i dag andra serviceuppgifter gentemot statliga myndigheter, utvecklar driftansvar för ett stort antal lokala s.k. servicekontor, och kan därmed också utgöra lämplig sådan myndighet för tolktjänster. Anskaffning och förmedling av tolktjänster behöver ske enhetligt och samordnat, vilket försvåras med dagens splittrade avropssystem. En samordning innebär bättre hushållning med de kvalitetsgranskade tolkresurser som finns att tillgå och förtecknas i Kammarkollegiets register.

Statens servicecenter uppdras under 2020–2021 att i form av ett pilotprojekt utveckla de tekniska och tjänsteanknutna förutsätt- ningar som bör gälla för statens tolkportal. Ytterligare en rad myn- digheter uppdras bistå i arbetet, främst Arbetsförmedlingen, Kam- markollegiet och Migrationsverket, som besitter egna erfarenheter och i vissa fall tekniska lösningar för tolkförmedling. Ytterligare betydande användare som bör medverka är domstolarna och polis- myndigheten. Pilotprojektet omfattar relevanta tekniska, juridiska och ekonomiska förutsättningar. Vidare utvecklas de tjänstemässiga krav som kan gälla för att etablera ett hållbart och efterfrågat stöd för statens tolktjänster.

453

Tillsyn och samverkansfrågor

SOU 2018:83

Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verktyg för planer- ing, avrop, fakturahantering, statistik, uppföljning/utvärdering, av- vikelsehantering och tillsyn av offentliga tolktjänster.

Staten bör även utveckla sin offentliga upphandling av kom- pletterande tolk- och förmedlingstjänster så att de anknyter till de särskilda behov och förhållanden som föreligger inom branschen. Det innebär bland annat en anpassning till att tolktjänster fullgörs av ett stort antal enskilda verksamhetsutövare, att vissa externa för- medlingstjänster även fortsatt kan erfordras samt att avropspro- cesser normalt är kortvariga och kan behöva utföras med begränsad framförhållning. Möjligheter att utveckla kompletterande statliga ramavtal genom s.k. dynamisk upphandling (DIS) av tolk- och förmedlingstjänster kan prövas som ett alternativt sätt att arbeta. Den upphandling av förmedlingstjänster som fortsatt kan behövas bör utformas så att fungerande konkurrens mellan förmedlingar kan upprätthållas även under avtalsperioder. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare utreda förutsättningarna för det upphand- lingsansvar som bör utformas vid en framtida samordning. Kom- petens i dessa avseenden finns hos Kammarkollegiet och övriga ram- avtalstecknande myndigheter inom området. Statens servicecenters ansvar för förmedling av tolktjänster inom staten har stor betydelse för utformning av lämplig ansvarsroll.

Tolkutredningen föreslår vidare att staten prövar inrättandet av egen central tolkresurs med anställda eller avtalade tolkar för att möta behovet av tolktjänster inom de över tid mest efterfrågade tolk- språken. En sådan verksamhet knyts lämpligen till Statens service- center och kan utvecklas vid sidan av myndighetens förmedlings- verksamhet. Fortbildning och andra kvalitetsfrämjande åtgärder kan hanteras av staten utifrån aktuella behov och resultatuppföljning. En statlig tolkresurs ger förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet och möjligheter att säkra kompetenser och grundbemanning för de samhällsbehov som från tid till annan prioriteras. Tolkyrket ges inom offentlig sektor på detta sätt ökad status och stabilitet, rimliga arbetsvillkor och lönesättning och mer långsiktiga planerings- förutsättningar för såväl den enskilde tolken som för tolkanvändare.

De argument som ibland anförs om att tolkar ska vara helt fri- stående från offentlig sektor för att garantera neutralitet och

454

SOU 2018:83

Tillsyn och samverkansfrågor

oberoende under tolkningen, delas inte av Tolkutredningen. Så- dana argument anförs heller aldrig då det gäller förvaltningens övriga personal- och tjänsteresurser.

Samverkan med kommunal sektor och landstingen kan komma att utvecklas även kring en statlig tolkresurs. Utredningen har inte närmare utvecklat detta, utan ser frågan som aktuell först i ett senare skede, där samverkansfrågor mellan kommuner och landsting får ökad betydelse.

Offentlig sektor behöver skärpa sina kompetenskrav på tolk- tjänster som stöd för kommunikation i verksamheten med enskilda som inte talar eller förstår svenska. Flerspråkiga medarbetare kan kvalitetssäkras och bör där så visar sig lämpligt i ökad utsträckning kunna nyttjas vid viss myndighetsutövning och informationsgiv- ning, liksom tidigare med dokumentationskrav på svenska språket. Det är dock alltid den samlade förmågan och det enskilda ärendet som avgör former och val av språk- eller tolkstöd. Krävs tolk för att den enskilde ska kunna tillvarata sin rätt, ska från 2024 i första hand tolkar som är auktoriserade eller har godkänd utbildning anlitas.

I domstol ställs högre krav på tolkar genom att domstolen i första hand ska anlita auktoriserad tolk med specialistkompetens för tolk- ning inom rättsväsendet, s.k. rättstolk. Syftet är att säkerställa att de tolkar som anlitas har erforderlig kompetens för uppgiften. Regler- ing föreslås ske i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen. Möjligheterna att tillämpa undantag för att barn ska kunna användas som tolkar har där också begränsats ytterligare.

455

9 Barn och anhöriga som tolkar

9.1 Grundläggande problem och utmaningar

Nyfikenhet och god språklig inlärningskapacitet innebär tillsam- mans med stöd från skola och utbildningsanordnare att nyanlända barn och ungdomar ofta snabbt lär sig kommunicera på svenska. Ges barnen rätt förutsättningar, tar de i regel till sig det nya språket betydligt snabbare än sina föräldrar och vuxna anhöriga. Det är sär- skilt uttalat då det gäller ensamkommande barn och ungdomar, där anhöriga om så blir möjligt återförenas först vid senare tidpunkt. Barn och ungdomar kan på detta sätt lätt hamna i situationer där de efter en tid i Sverige förväntas hjälpa sina föräldrar och äldre anhöriga att kommunicera med svenska myndigheter och samhälls- institutioner. Det kan inledningsvis avse mer begränsad hjälp att boka tid för förälders besök hos myndighet eller hälso- och sjukvård, men kan på sikt övergå i mer omfattande förväntningar att mer systematiskt bistå med tolkning och översättning vid samhällskon- takter. Förhållandet är väl känt och bedöms i huvudsak som negativt, men ibland ofrånkomligt, av tillfrågade myndigheter och samhälls- aktörer. Det förekommer således alltjämt att barn i viss mån ersätter professionella tolkar i kontakter med det offentliga Sverige. Utred- ningens direktiv uppmärksammar detta och har som särskild utred- ningsuppgift lyft fram behovet av ökad kunskap och att belysa förekomsten av barntolkning och hur det ska hanteras. Utredningen ska sammanfattningsvis

• lämna förslag på åtgärder i fråga om barn som tolkar åt anhöriga, och därvid

• lämna nödvändiga författningsförslag.1

1 Dir. 2017:104, s. 6, 8–9.

457

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

Tolkutredningen ser att det i sammanhanget även finns ett värde i att belysa frågor som rör tolkning med hjälp av vuxna anhöriga och andra närstående. Sådan tolkning kommer inte i konflikt med ett barnperspektiv, men kan rymma andra aspekter som rör tolkningens professionalitet, kvalitet och oberoende.

9.1.1 Definitioner och avgränsningar

Med barntolkning avses då barn under 18 år tolkar samtal mellan vuxna med olika talade språk. I regel gäller det då tolkning för vård- nadshavare eller andra anhörigas räkning i deras samhällskontakter. Särskilda förhållanden kan gälla avseende teckenspråkstolkning, vil- ket utredningen belyser under särskilt jämförande avsnitt.

Myndigheter och samhällsorgan upplever ofta att små barn och ungdomar i tidiga tonår är klart olämpliga som tolkar. Det gäller bland annat inom hälso- och sjukvård. Bedömningarna kan vara mer sam- mansatta då det gäller äldre tonåringar, som upplevs som ”nästan vuxna”. Utredningen använder dock samlingsbenämningen barn, även om det gäller äldre tonåringar som inte är myndiga. Avgörande är den rättsliga ställning som skiljer barn från vuxna.

Då barn används som tolkar finns risk att barnet får information om sin vårdnadshavare eller annan anhörig som inte är anpassad till barnets ålder och mognad, eller får information om vuxnas situation. Informationen kan gälla sådant som barn inte bör involveras i eller riskera att uppleva ansvar för. Det kan exempelvis handla om att tolka sjukdomsbesked åt vårdnadshavare eller ställningstaganden i ekonomiska frågor. Tolkning genom barn kan innebära risker för fel och brister i tolkningen, vilket kan få negativa effekter för den vuxne, dennes hälsa eller andra förhållanden. Socialstyrelsen har därför angivit att det är olämpligt att barn tolkar inom hälso- och sjukvården.2 Då barn används som tolkar i samhällskontakter, sker det inte sällan på tider som sammanfaller med barnets skolgång. Även om det för en enskild myndighet kan upplevas som att barnets tolkning sker vid ett enstaka tillfälle, kan det ur barnets perspektiv innebära ett betydligt mer omfattande åtagande. Används barn som tolkar, sker det ofta i betydande utsträckning och vid återkommande

2www.kunskapsguiden.se/missbruk/teman/interkulturellt-perspektiv/Sidor/Samtala-genom- tolk.aspx

458

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

tillfällen i kontakterna med olika samhällsorgan. Det kan innebära att barnets skolplikt och rätt till skolgång påverkas negativt. Barn- tolkning kan därför inte enbart betraktas som en teknisk fråga om kvalitet i tolkningen eller om barnets upplevelser i anslutning till tolkningen.

Norge har sedan 2016 reglerat frågan om barntolkning genom ett principiellt förbud, som införts i den norska förvaltningslagen.3 Utredningen redovisar därför även erfarenheter från Norge och några norska samhällsinstitutioner i frågan.

Barnperspektiv i samband med tolkning berör även kraven på offentliga tolktjänster i kontakter med barn. Det kan gälla barn som traumatiserats, besöker hälso- och sjukvården eller börjar i svensk skola. Myndigheter och andra verksamheter behöver inte sällan kommunicera med barn och vårdnadshavare som inte talar svenska. Detta ska ske ur ett barnperspektiv.

Tolkutredningens perspektiv har vidgats till att omfatta samtliga de aspekter som påverkas av att barn används som tolkar vid kon- takter med offentliga samhällsorgan. Perspektivet omfattar också att lyfta fram de positiva aspekter som kan finnas av barntolkning och resonera kring om de kan tillgodoses i annan form.

Utredningen behandlar även frågan om myndiga vuxna anhöriga och vänner som utför tolkning, t.ex. för maka, make eller släkting. Även i denna fråga finns anledning att betrakta såväl positiva förhål- landen som risker för negativa effekter om inte professionell tolk anlitas. Då det gäller akuta och livshotande situationer kan möjlig- heter att kommunicera genom barn eller andra anhöriga visa sig ofrånkomliga. Utredningen berör också dessa aspekter.

9.2 Gällande rätt

De rättsliga aspekterna på barn och anhöriga som tolkar, utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respek- tive delavsnitt. I Sverige saknas uttryckligt förbud mot att barn ersätter professionell tolk och tolkar vid kontakter med myndigheter och samhällsorgan. Det finns inte heller några formella hinder mot att vuxna tolkar åt anhöriga och andra närstående. Frågorna har dock diskuterats, främst utifrån ett barnperspektiv. Ledningarna för två

3 11 e § lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

459

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

berörda myndigheter, Kammarkollegiet och Barnombudsmannen, har i debatten framfört att det behövs en lagändring i Sverige med ett förbud enligt norsk modell mot att i offentlig förvaltning använ- da barn som tolkar.4

9.2.1 Barnkonventionen

FN:s konvention om barnets rättigheter, den s.k. barnkonventio- nen, anlägger ett grundläggande barnperspektiv.5 Sverige ratificerade konventionen 1990 och åtog sig därmed att följa den. Enligt konven- tionen definieras ett barn som varje människa under 18 år.6

Sverige har hittills valt att anpassa sina nationella regler så att de ska överensstämma med barnkonventionen genom s.k. transfor- mering. Riksdagen biföll dock 2018 önskemål om inkorporering av konventionen.7 Det innebär att barnkonventionen ges ställning som svensk lag. Lagen träder i kraft den 1 januari 2020 och innebär ett förtydligande av att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen. Vid sidan av denna inkorporering krävs dock en fortsatt transformering av kon- ventionens bestämmelser i nationell rätt för att ge avsett genomslag. Det krävs även en kombination av kompletterande åtgärder, som väg- ledning, utbildning och samordning mellan olika samhällsaktörer. En särskild utredning ska också belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen, som stöd för det fortsatta arbetet med transformering inom olika rättsområden. Ut- redningsuppdraget ska redovisas i slutet av 2019.8

Utredningen arbetar i en tid, då debatten om att ytterligare stärka barnens rätt förs fram från flera olika aktörer, särskilt inom civil- samhället och dess organisationer. Det s.k. Rättsrådet för barn och unga i migration uppmärksammar en rad sådana behov, som bland annat gäller barnperspektivet i utlänningslagen, asylprocessen och den tidsbegränsade migrationslagstiftningen.9

4 Larsson, G. och Malmberg, F. (2017). Förbjud att barn används som tolkar. Aftonbladet, 2017-04-24.

5 FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 (Barnkonventionen).

6 Artikel 1 Barnkonventionen.

7 Prop. 2017/18:186, s. 1.

8 Dir. 2018:20.

9 Barnkonventionen måste omfatta alla barn, DN-debatt, 2018-07-19.

460

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Redan 2010 godkände riksdagen en strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. I strategin anges bl.a. att barnkonventionens grundläggande principer bör iakttas i utformandet av all relevant lag- stiftning, föreskrifter och allmänna råd, oavsett sakområde. I strate- gin anges också att myndigheter, kommuner och landsting ska tolka och tillämpa lagar och förordningar så att åtagandena enligt barn- konventionen och andra internationella överenskommelser som rör barnets rättigheter respekteras i praktiken, i beslut och åtgärder.10

Då det gäller barntolkning, har den gängse uppfattningen varit att detta ofta står i strid med principen om barnets bästa.

Principen om barnets bästa

Barnets bästa utgör en grundprincip i barnkonventionen. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Staten ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Vidare ska konventions- staterna skydda barnet mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende.11

Principen om barnets bästa har införts i svensk rätt i bland annat skollagen, socialtjänstlagen, utlänningslagen och i lagstiftning om hälso- och sjukvård.12 I all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn, ska barnets bästa vara utgångspunkt. Vid åtgärder enligt socialtjänstlagen som rör barn ska på motsvarande sätt barnets bästa särskilt beaktas.13 Enligt utlänningslagen ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd enligt utlänningslagen ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska barnet höras, om det inte är olämpligt. Hänsyn ska tas till vad barnet sagt i förhållande till dess ålder och mognad.14

10 Prop. 2009/10:232, 5 och 19 §§ Riksdagens protokoll 2010/11:25, Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, S2010.026, s. 4.

11 Artiklarna 3, 4 och 36 FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s general- församling den 20 november 1989 (Barnkonventionen).

12 Skollagen (2010:800) och socialtjänstlagen (2001:453).

13 1 kap. 10 § skollagen (2010:800) och 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453).

14 1 kap. 10–11 §§ utlänningslagen (2005:716).

461

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

Ytterligare ett antal regelverk inom hälso- och sjukvårdsområdet har infört principen.15 Det anges där att när hälso- och sjukvård ges till barn, ska barnets bästa särskilt beaktas.16

Tolkutredningen noterar att dessa rättsakter sammantaget täcker betydande områden där barntolkning i dag kan förekomma. Regel- verken skulle redan i dag kunna användas för att utveckla praxis kring tolkning i enlighet med principen om barnets bästa. Det gäller t.ex. möjligheter att medge ledighet från skolan för elever för att de ska kunna tolka åt föräldrar och andra anhöriga, nyttjande av barn- tolkning inom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården.

Barnets rätt att höras och uttrycka sin mening

I olika sammanhang finns det behov av att kommunicera med barn via tolk. Det kan t.ex. handla om asylprocesser, i skolan, barn som riskerar att fara illa eller om barn i anslutning till brottsutredningar. Barnkonventionen anger att varje barn har rätt att uttrycka sin mening och höras i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikt ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad.17 För att säker- ställa barns rätt att uttrycka sin mening kan tolk erfordras.

Barns rätt att uttrycka sin mening har införts i svensk rätt i bland annat skollag och patientlag.18 Skollagen anger att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.19 Rätten att uttrycka sin mening finns också i patientlagen, som anger att när patienten är ett barn ska barnets inställning till den aktuella vården eller behandlingen så långt som möjligt klarläggas. Inställningen ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.20

I sammanhanget bör även nämnas att det av barnkonventionen följer att om ett barn misstänks för eller har begått ett brott, ska

15 Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och patientlagen (2014:821).

16 6 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och 1 kap. 8 § patientlagen (2014:821).

17 Artikel 12 Barnkonventionen.

18 Skollagen (2010:800) och patientlagen (2014:821).

19 1 kap. 10 § skollagen (2010:800).

20 4 kap. 3 § patientlagen (2014:821).

462

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

barnet utan kostnad få hjälp med tolk, om barnet inte kan förstå eller tala det språk som används.21

Barnets rätt till utbildning

Barnkonventionen erkänner barnets rätt till utbildning och länderna som undertecknat konventionen åtar sig att vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan.22

I nationell rätt motsvaras skolplikten av en rätt till utbildning. Regeringsformen garanterar alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Skollagen anger att en skolpliktig elev ska delta i den verksam- het som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Om en elev utan giltigt skäl uteblir från obligatorisk verksamhet, ska rektor se till att elevens vårdnadshavare informeras. Skolpliktig elev får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter, vid synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Om en elev har upprepad eller längre frånvaro ska rektor, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, se till att frånvaron skynd- samt utreds. Utredningen ska genomföras i samråd med eleven och elevens vårdnadshavare samt med elevhälsan. När en utredning om en elevs frånvaro har inletts ska rektorn se till att frånvaron snarast anmäls till huvudmannen.23

Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Om eleven inte gör det, och det beror på vårdnadshavares försumlighet, får hemkommunen förelägga vård- nadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Föreläggandet kan förenas med vite.24

Elev i gymnasieskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge avsedd utbildning, om det inte finns giltigt skäl att utebli. Om elev uteblir utan giltigt skäl ska rektor se till att elevens vård- nadshavare informeras.25

21 Barnkonventionens artikel 40, 2 (vi).

22 Artikel 28 och 28 (e) Barnkonventionen.

23 2 kap. 18 § första stycket Regeringsformen, samt 7 kap. 3 § och 17–20 §§ skollagen (2010:800).

24 7 kap. 23 § skollagen (2010:800).

25 5 kap. 16 § skollagen (2010:800). Motsvarande gäller även för elever i gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 16 § skollagen (2010:800).

463

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

9.2.2 Anhörigas medverkan vid tolkning

Det finns inte något direkt rättsligt hinder för att vuxna tolkar åt sina anhöriga. Inom hälso- och sjukvårdsområdet anförs ibland att frågan om tolkning indirekt framgår av patientlag och patientsäker- hetslag. Av patientlagen följer att den som är patient bland annat ska få information om sitt hälsotillstånd och de metoder som finns för vård och behandling. Om informationen inte kan lämnas till patien- ten, ska den om möjligt i stället lämnas till närstående. Informa- tionen får dock inte lämnas till vare sig patient eller närstående om bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt hindrar det. Lagen anger vidare att informationen ska anpassas till mottagarens ålder, mognad, erfarenhet, språkliga bakgrund och andra individuella för- utsättningar.26 I patientsäkerhetslagen görs hänvisningar till dessa delar i patientlagen.

I sammanhanget bör även nämnas några av de förhållanden som regleras för auktoriserade tolkar och för professionell tolkning. Det gäller närmast Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4) och lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare.

Kammarkollegiets tolkföreskrifter

Yrkesverksamma auktoriserade tolkar kan normalt inte tolka åt an- höriga, eftersom det äventyrar tolkens neutralitet och oberoende. Då aktualiseras bestämmelsen i Kammarkollegiets tolkföreskrifter om att en auktoriserad tolk innan denne åtar sig ett uppdrag nog- grant ska överväga sin lämplighet att utföra uppdraget.27

Tystnadsplikt för tolkar

Lagen om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare är bara tillämplig i fråga om yrkesmässigt anlitade tolkar. Det innebär att anhörig som hjälper till med tolkning vid ett möte inte omfattas av tystnadsplikten. En så omfattande tystnadsplikt, under straffansvar, bedömdes inte som motiverad.28 Därmed finns inga formella hinder

26 3 kap. patientlagen (2014:821).

27 17 § KAMFS (2016:4).

28 Prop. 2012/13:132 sid 40–41.

464

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

för att en person som tolkar åt en anhörig vid t.ex. ett vårdbesök sprider informationen vidare till andra.

9.3 Omfattning

Tolkutredningens direktiv uppmärksammar behovet av ökad kun- skap då det gäller förekomsten av att barn tolkar åt t.ex. sina för- äldrar eller andra anhöriga vid kontakter med myndigheter och sjuk- vård. Omfattningen är inte fullt känd, varken vad gäller antalet barn, tillfällen eller vilka situationer det gäller. Direktiven pekar på ett antal risker som föreligger vid sådan tolkning. Utredningen ska i sitt arbete därför uppskatta omfattningen av att barn tolkar åt anhöriga och i vilka situationer det förekommer.

Utredningen tar i ett särskilt avsnitt upp frågan om förekomsten av att vuxna anhöriga bistår med tolkning.

9.3.1 Barn som tolkar

Det är inte fullt känt i vilken omfattning det förekommer s.k. barn- tolkning, statistik saknas inom området. Metodmässigt är det också förenat med betydande svårigheter att uppskatta förekomsten av att barn medverkar som tolkar. Det beror dels på den betydande varia- tion som kan förekomma mellan olika myndigheter och offentliga aktörer, dels viss oförmåga inom förvaltningen att hantera och fullt ut erkänna problemet. I vissa fall gäller nolltolerans, underbyggt av interna riktlinjer och diskussioner. I andra fall, vilket är vanligare, kan tolkning genom barn bli en mer individuell bedömningsfråga för enskilda tjänstemän och handläggare. Definitionen av vad som menas med tolkning kan också vara oklar. Behöver förvaltningen hjälp med att boka en tid med vårdnadshavare kan barnets bistånd upplevas som praktiskt, nödvändigt, oförargligt och inte som egent- lig tolkning. Nyttjas barn i kommunikationen, kan det dock visa sig att förlopp och innehåll i samtalet blir utdraget och ändrar karaktär. Det kan då vara svårt att säkra samtalets kvalitet och också att avbryta.

Utredningen har i sitt arbete noterat en viss motvilja hos offent- liga företrädare att öppet tillstå att barntolkning faktiskt kan före-

465

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

komma i den egna verksamheten. Hos de organisationer där barn- tolkning öppet anges förekomma, är förklaringen i regel att detta endast gäller i undantagsfall. Det kan gälla spontana besök, i nödfall eller endast beröra äldre barn. Det tycks finnas en åldersgräns någon- stans i femtonårsåldern, då barntolkning inte längre bedöms som lika negativ, som då det gäller mindre barn.

Förekomsten av barntolkning inom offentlig sektor ser olika ut beroende på verksamhetens karaktär. Inom vissa typer av verk- samheter tycks det helt uteslutet att nyttja barn som tolkar, t.ex. vid domstolar eller hos andra myndigheter inom rättskedjan. Inom hälso- och sjukvård och kommunal förvaltning förekommer tolk- ning med stöd av barn i inte obetydlig utsträckning.

Tolkutredningen har ställt frågor om förekomst och åtgärder avseende barntolkning vid kontakter inom stat, kommuner och landsting men inte genomfört egna mer systematiska studier för att söka kvantifiera omfattningen. Ett antal aktuella underlag av mer kvalitativ karaktär finns dock att tillgå. Det gäller främst en aktuell forskarstudie genomförd vid Linnéuniversitetet 2017–2018, på upp- drag av Socialstyrelsen.29 Utredningen har också kunnat gå igenom primärmaterial från en enkätundersökning riktad till 13–14-åriga elever, genomförd av Sveriges Radio 2016.30 Utredningen har vidare tagit del av vissa erfarenheter som gäller barntolkning med hörande barn till döva föräldrar samt kunskaper kring barntolkning inom barnrättsorganisationer.

Barntolkning inom hälso- och sjukvård och socialtjänst

En forskargrupp från Linnéuniversitet har på uppdrag av Social- styrelsen genomfört webbenkäter och fokusgruppsintervjuer med personal inom kommuner och landsting. Det gäller närmast verk- samheterna primärvård, ekonomiskt bistånd och inom tillämpnings- området för lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). Resultaten, som publicerades våren 2018, visar att barn tolkar inom samtliga undersökta verksamheter. Det är främst vid oplanerade besök som barn tolkar men inom primärvården är det inte ovanligt att låta barn tolka även vid planerade besök. En vanlig

29 Gustafsson, K., Norström, E., Fioretos, I. och Höglund, P. (2018). Barn och andra anhöriga som översätter och medlar inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen.

30sverigesradio.se/sida/avsnitt/809971?programid=3381, 2018-08-21.

466

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

anledning är önskemål från patienten/brukaren. Det är vanligare att vuxna anhöriga tolkar än att barn gör det. När känsliga eller kom- plicerade möten förutses, ser personalen oftast till att professionell tolk anlitas.

I forskningsstudien konstateras att ingen riktigt vet hur många barn som tolkar och i vilken omfattning det sker inom olika grupper av befolkningen. Det bedöms dock som vanligt förekommande. En urskiljbar grupp är ensamkommande barn som fått familjeåterför- ening beviljad. Dessa barn kan hamna i en besvärlig situation efter- som de ofta tar på sig en rad praktiska uppgifter och snabbt hamnar i rollen som ”förälder” åt sina föräldrar. Vårdnadshavare upplever sig inte ha någon annan att vända sig till och myndigheterna vet inte heller hur de ska lösa akuta kommunikationsproblem. De låter då ofta barnen tolka.31

Nedanstående tabell redovisar översiktligt barntolkningens om- fattning, som den beskrivs i den aktuella studien.

Källa: Gustafsson, K., Norström, E., Fioretos, I. och Höglund, P. (2018), Socialstyrelsen.

Primärvård

Respondenterna i den refererade studien arbetade som vårdpersonal inom landsting eller hos privata vårdgivare. Flertalet angav att de endast vid en fjärdedel av besöken möter patienter som talar så lite svenska att de har svårt att förstå varandra. Alla uppgav sig dock möta patienter med begränsade kunskaper i svenska. Inom landsting och hos privata vårdgivare angav närmare hälften att de lät barn tolka

31 Gustafsson, K., Norström, E., Fioretos, I. och Höglund, P. (2018). Barn och andra anhöriga som översätter och medlar inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, s. 7 och 47. Social- styrelsen.

467

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

vid oplanerade besök och åtskilliga medgav det också vid planerade besök.32

Ekonomiskt bistånd

Studien visade att alla socialsekreterare inom området ekonomiskt bistånd möter brukare med begränsade kunskaper i svenska. Det förekommer dock en stor variation då det gäller hur omfattande språksvårigheter som kan uppstå. En betydande andel socialsekre- terarna, 42 procent, låter barn tolka vid oplanerade besök. Det är betydligt ovanligare att så sker vid planerade besök.33

Stöd till vissa funktionshindrade

Studien omfattade även handläggare inom LSS. Även här redovisade alla handläggare att de möter brukare med begränsade kunskaper i svenska. Den helt övervägande majoriteten angav dock att de i mindre än en fjärdedel av sina möten möter brukare som talar så lite svenska att de har svårt att förstå varandra. Drygt hälften angav att de inte hade några oplanerade besök. Bland dem som har sådana oplanerade besök medgav en mindre andel, 8 procent, att de också låter barn tolka.34

Olika synsätt på barntolkning

Socialstyrelsens forskarstudie påvisar en rad nackdelar, men även vissa fördelar med att låta barn agera som tolkar. Flera nackdelar är sedan tidigare väl kända. Studien visar t.ex. att personalen pekar på att barn som tolkar ges för stort ansvar och riskerar att få veta sådant som barn har svårt att hantera. Det gäller alla samtal, men främst vid komplicerade eller känsliga möten. Det kunde enligt studien t.ex. avse en utredningssituation, då brev från myndigheter ska översättas eller när ärenden berörde förälders personliga integritet. Förutom att barn inte ska åläggas sådant ansvar handlar barnets bästa också om att barn ska vara i skolan och sköta sina saker, inte ta ansvar för

32 Ibid., s. 32 f. och 36 f.

33 Ibid., s. 25 f.

34 Ibid., s. 28 f.

468

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

föräldrars angelägenheter. Det fanns enligt studien också en oro bland personalen för att föräldraauktoriteten kan undergrävas då barn tolkar.

Studien pekar på att det som personalen kan uppfatta som en enskild och tillfällig tolkning, för det enskilda barnet riskerar att bli en del av ett vardagligt och ständigt pågående arbete. Resultaten tyder på att personalen genomgående uppfattade det som en nödlösning när barn tolkar. Det framkom också att personal anser att det gör skillnad om det är fråga om äldre barn, cirka 15 år eller äldre. Yngre barn bedömdes endast få tolka eller översätta vid enstaka tillfällen och då främst när det gällde kortare information och tidsbokning. Fors- karna kunde konstatera att användning av barn som tolkar kan leda till att patienter/brukare riskerar att inte få adekvat vård och behand- ling, vilket är betydelsefullt ur ett samhällsperspektiv.

Barns tolkning kan i vissa fall även innebära fördelar. Personalen i studien framhöll att det i vissa enklare situationer kan vara en smidig lösning att låta ett barn tolka. Det kan t.ex. handla om enkla förklaringar och frågor, som att boka ny tid, gå till provtagning, lämna in papper eller att läsa kallelser och brev från myndigheter.35

Erfarenheterna från Socialstyrelsens studie överensstämmer väl med utredningens egna intryck från intervjuer som genomförts med företrädare för statliga myndigheter, landsting och kommunala förvaltningar. De negativa aspekterna med barntolkning överväger, företeelsen kan på principiella grunder inte understödjas med barnens bästa för ögonen. Svårigheter att anskaffa tolk kan förvisso göra det omöjligt att snabbt lösa ett akut kommunikationsbehov. Det kan då falla sig naturligt att låta medföljande barn bistå med tolkning. Samtidigt kan det innebära att barnets roll som tolk för föräldrarna vidmakthålls och förstärks. I ett längre perspektiv skapas en situation där barnets bästa inte sätts i främsta rummet. Det blir i stället de vuxna och förvaltningens egen situation som blir avgöran- de för de förhållningssätt som väljs.

35 Ibid, s. 8 och 39 ff.

469

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

Vuxnas erfarenheter av att ha tolkat som barn

Socialstyrelsens rapport redovisar även erfarenheter från forskar- intervjuer med grupper av vuxna som tolkat när de var barn. Inter- vjuerna omfattar ett mindre antal personer som kommit till Sverige under olika perioder, från 1970-talet till 2010-talet. Barntolkningen bedrevs i en rad olika situationer. Det kunde gälla inköp, kontakter med grannar, vid telefonsamtal eller genom att läsa skyltar och kar- tor. Tolkningen kunde även avse skriftligt material från myndig- heter, som brev, informationsbroschyrer och blanketter.

En rad nackdelar med att låta barn tolka framhölls vid inter- vjuerna. Det var negativt för barnen att behöva ta ansvar i allvarliga situationer, det kan vara ett tungt ansvar att bära andras förtroenden. De intervjuade uppgav sig som barn ha upplevt oro och skuldkänslor för att ha tolkat fel, t.ex. om hur en livsviktig medicin skulle tas, i en asylutredning eller på psykakuten. Det var negativt att som barn ”tvingas in i vuxenvärlden” i stället för att vara med jämnåriga och hitta på roliga saker. Egna minnen kunde gälla att ha tolkat i svåra situationer, som förlossningar, vid hot om självmord, vid psykiska sjukdomar eller vid avslag på viktiga ansökningar. Som barn ville intervjupersonerna hjälpa till och var emotionellt engagerade. Av hänsyn till närstående hände det att de inte tolkade allt som sagts i ett samtal. Det upplevdes också som negativt att tolkningen kunde leda till omkastade hierarkier i familjen. Tolkningen kunde bli ett livslångt åtagande, vilket också kunde vara negativt för övriga famil- jens integration i samhället. På frågan om de skulle låta sina egna barn tolka/medla svarade samtliga intervjuade nej.

Som fördelar med att låta barn tolka framhöll de f.d. barntolkarna att barntolkning kan ha en positiv påverkan på den egna språk- utvecklingen. Barntolkningen hade också haft en positiv inverkan på deras förmåga att kommunicera med myndigheter och gett dem ökade kunskaper om samhället. Tolkningen hade också gett dem en känsla av makt och av att kunna påverka. Det var positivt att känna sig behövd, få beröm och bli respekterad i vuxenvärlden. De inter- vjuade var stolta över ansvaret de tilldelats och tagit genom sin barntolkning.36

36 Ibid., s. 46 ff.

470

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Elevers egna upplevelser av att tolka

Sveriges Radio genomförde i anslutning till radioprogrammet Ten- dens i P1 en enkätundersökning 2016, som omfattande cirka 400 ele- ver i åldrarna 13–14 år. Enkäten ställdes till elever i skolor som hade hög andel familjer med utländsk bakgrund. Resultaten från studien kan inte sägas vara representativa för situationen i landet i stort, men ger ändå en bild av erfarenheter och synpunkter som kan finnas i åldersgruppen. Materialet kom till användning som faktabakgrund i en serie program kring barntolkning.

Ungefär tre fjärdedelar av de barn som deltog i enkätundersök- ningen angav att de någon gång tolkat åt en förälder eller släkting. Bland de barn som fungerat som tolkar svarade närmare hälften att de tolkat 1–5 gånger, medan övriga tolkat oftare. En mindre grupp om 38 barn angav att de tolkat nästan varje vecka. Barnens tolkning skedde främst på sjukhus eller vårdcentral (122 barn), utvecklings- samtal i skolan (108), via telefon till andra myndigheter (81), För- säkringskassan (35), Arbetsförmedlingen (33) och socialtjänsten (18). Barnen kunde i enkäten ange mer än ett svarsalternativ.37

Tolkutredningen kunde genom Sveriges Radios försorg få möj- lighet att ta del av primärmaterial med barnens enkätsvar, bland annat vissa öppna svarsalternativ. Utredningen noterar bland annat viss variation då det gäller hur långt barnen kommit i sin språk- utveckling i svenska. Det framgick också att det fanns barn som såg det som positivt att hjälpa sina föräldrar när de har svårt med det nya språket, eftersom missförstånd annars kan uppstå. Det fanns också barn som angav att tolkningen var bra för den egna språkutveck- lingen. Av svaren framgick att det kunde kännas både roligt och jobbigt att hjälpa föräldrar med tolkning.

Barnen kunde se positivt på att tolkningen innebar att de kunde utöka sitt ordförråd på både svenska och modersmålet. Det fanns också negativa aspekter, som att under tolkningen inte kunna över- sätta vissa ord på modersmålet, t.ex. medicinska begrepp. Om barnet inte kunde förklara alla ord, så kunde föräldrarna kanske inte heller förstå hela samtalet. Det fanns också barn som framhöll att tolk- ningen kunde vara negativ genom att den tog tid från andra saker, som att läsa läxor eller vara med vänner.

37 sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=112&artikel=6565220, 2017-12-08. Tolkutredningen har genom Sveriges Radios försorg även fått möjlighet att ta del av primär- materialet från denna enkätstudie bland 400 elever i åldrarna 13–14 år 2016.

471

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

Vissa tolksituationer kom barnen särskilt ihåg. De situationer som nämndes var bland annat besök inom hälso- och sjukvården. Många av orden upplevdes där som svåra, föräldrarna kunde också bli stressade av att inte förstå. Vissa minnen upplevdes också som positiva. Ett av barnet mindes t.ex. att det under förskoleperioden tolkat för sin mormor då hon mötte personal på förskolan. Tolkning i samband med utvecklingssamtal i skolan kunde upplevas negativt, t.ex. om det gällde dåligt uppförande eller föräldrarna missförstod informationen. Det fanns också exempel på att barn använts som tolkar i allvarliga situationer och fått förmedla negativ information till föräldrarna.38

Barns tolkning för hörselskadade eller döva föräldrar

Utredningens frågeställning gäller enligt direktiven barntolkning i talade språk. Viktiga erfarenheter kan dock finnas även inom tecken- språkstolkningens område. Hörande barn med döva föräldrar39 kan ha erfarenheter av att tolka för sina föräldrar, vilket kan jämföras med de erfarenheter som barn med utländsk bakgrund kan ha av att tolka för föräldrar som inte talar eller förstår svenska. Enligt Stockholms Dövas Ungdomsråd, SDUR, gällde denna problematik främst vissa barn som växte upp fram till 1950-talet. Hörande barn med döva föräldrar kunde då få tolka från talad svenska till svenskt teckenspråk. Barnen fick ofta agera tolk åt sina föräldrar och kunde då möta mycket okunskap om dövhet. Information och ökad kun- skap om döva och teckenspråk har därefter förbättrat situationen. Dagens döva föräldrar med hörande barn har också en högre med- vetenhet om problematiken än tidigare föräldragenerationer. Trots detta kan det fortfarande finnas situationer då hörande barn tolkar åt sina döva eller hörselskadade föräldrar. Offentliga miljöer är inte alltid lämpligt utformade, vilket bidrar till problematiken.40

38 Ibid.

39 S.k. ”CODA-barn”, Children of Deaf Adults.

40 Stockholms Dövas Ungdomsråd (2016). Slutrapport – Redovisning av projektstöd från Arvs- fonden.

472

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Erfarenheter från barnrättsorganisationer

Organisationen Barnens rätt i samhället, Bris, uppger till utred- ningen att deras erfarenhet är att det förekommer att barn tolkar åt sina föräldrar. Det sker i regel i kontakter med skola, hälso- och sjukvård eller socialtjänst. I barns kontakter med Bris nämns detta antingen som biinformation eller som ett problem som barnet söker hjälp för. Konsekvenserna av att tolka åt föräldrar är att barnet till- delas eller tar på sig ett vuxenansvar, får information som inte är anpassad utifrån barnets ålder eller bästa samt att det även innebär förlorad skoltid. Barntolkningens omfattning är svår att bedöma. Bris kuratorer har på sina tidigare arbetsplatser inom skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst ofta upplevt barntolkning. Till erfaren- heterna hör att föräldrar ofta önskar att det egna barnet ska vara med och översätta, även om det finns en tolk på plats vid mötet. Det händer också att föräldrar avböjer erbjudande om tolk och i stället tar med sig sitt barn inför ett möte. Möjligheter att som yrkes- verksam påverka föräldrars val beskrivs som små. Det innebär heller inte alltid en förändring att ha en professionell tolk på plats vid möten. Medföljande barn upplevs ändå ofta få uppdraget att över- sätta alternativt svara på frågor för föräldrarnas räkning.41

Organisationen Rädda Barnen uppger att man inte erhåller direkta samtal kring barntolkning, men möter detta i organisatio- nens verksamheter för nyanlända. Det förekommer där att barn tol- kar åt sina anhöriga. Barnen får enligt Rädda Barnen ett alltför stort ansvar då de tolkar. Många gånger får de även information som inte är lämplig för barnet. Organisationen kan dock inte uttala sig om barntolkningens omfattning.42

9.3.2 Anhöriga som tolkar

Med anhörigtolkning avser utredningen vuxna som tolkar för sina anhöriga, t.ex. en maka eller make. Det är inte känt i vilken omfatt- ning det förekommer sådan anhörigtolkning eller att vänner och bekanta anlitas som tolkar. Begränsade svenska studier finns att till- gå, men avser mer historiska förhållanden.

41 Bris, underlag till utredningen, 2018-04-05.

42 Rädda Barnen, underlag till utredningen, 2018-03-27.

473

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

En rad positiva, men även negativa, aspekter kan aktualiseras i samband med anhörigtolkning. Det kan ofta betraktas som positivt att anhöriga kan bistå med att vara närvarande och ge stöd och trygghet i kontakter med myndigheter, hälso- och sjukvård etc. Att det förenas med tolkning kan skänka trygghet, men innebär också en rad välkända risker. Tolkningen blir lidande av att professionell tolkning inte sker, oberoendet i överföringen kan också gå förlorad. Det kan vara till nackdel för den som inte förstår svenska och även innebära att kommunikation förvanskas. En anhörig som tolkar kan ta en friare roll än en yrkesverksam tolk, t.ex. ge tilläggsinformation, vilket kan upplevas som positivt. Regelverk kring sekretess och god tolksed kan dock inte upprätthållas.

Erfarenheter från Socialstyrelsen

Kartläggningsstudie inom hälso- och sjukvård och tandvård

Vissa synpunkter på anhörigtolkning kommer till uttryck i en kart- läggning från Socialstyrelsen inom hälso- och sjukvården och tand- vården 2016. Myndigheten konstaterar att det i görligaste mån bör undvikas att anhöriga medverkar som tolkar inom hälso- och sjuk- vården, socialtjänsten och andra myndigheter.43 Vid anhörigtolkning föreligger enligt myndigheten risk för brister och fel i översätt- ningen, då kunskaper i språk, begrepp och terminologi inte prövats och utbildning i tolkmetodik, förhållningssätt och etik normalt inte skett. Dessutom föreligger jäv. Väsentlig information riskerar därmed att inte förmedlas på korrekt sätt mellan parterna i samtalet. Förutom bristande kunskaper kan det förekomma att information undandras eller förvanskas (ömsesidigt) för att skona eller skydda. Det kan i sin tur leda till att myndighetens eller patientens/klientens bedömnings- underlag brister. Den enskilde riskerar därmed att inte få rätt vård, insats eller möjlighet att få sina rättigheter tillgodosedda.44

43 Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. Kartläggning våren 2016.

44 Ibid., s. 40–41.

474

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Forskarstudie inom hälso- och sjukvård och socialtjänst

En forskargrupp från Linnéuniversitet har, som tidigare nämnts, på uppdrag av Socialstyrelsen genomfört webbenkäter och fokusgrupps- intervjuer med personal inom primärvård, ekonomiskt bistånd och inom tillämpningsområdet för lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Resultaten publicerades 2018 och visar att det inom samtliga undersökta verksamheter förekommer att såväl barn som vuxna anhöriga tolkar. Det är främst vid oplanerade besök som vuxna anhöriga tolkar, men inom primärvården är det inte ovanligt att vuxna anhöriga tolkar även vid planerade besök. En vanlig anledning till att denna typ av tolkning accepteras är att per- sonalen respekterar önskemål från patienter/brukare. Det är vanli- gare att vuxna anhöriga tolkar än att barn gör det. Vid känsliga eller komplicerade möten skaffar personalen i regel professionell tolk.45

Primärvård

Vårdpersonal inom landsting och hos privata vårdgivare angav genomgående i studien att de ofta möter patienter med begränsade kunskaper i svenska i sitt arbete. Personalen låter i betydande ut- sträckning, 80 procent, vuxna anhöriga och bekanta tolka vid opla- nerade besök. Andelen som medger detta vid planerade besök var 44 procent.46

Ekonomiskt bistånd

Inom området ekonomiskt bistånd påvisar studien betydande varia- tion då det gäller andelen brukare som har svårt att förstå svenska. Samtliga socialsekreterarna möter dock brukare med begränsade språkkunskaper. Tre fjärdedelar medger att vuxna anhöriga och bekanta tolkar vid oplanerade besök, cirka var femte tillåter detta vid planerade besök.47

45 Socialstyrelsen, 2018, Barn och andra anhöriga som översätter och medlar inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, s. 7.

46 Ibid, s. 32 f. och 36 f.

47 Ibid, s. 25 f.

475

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

LSS

Studien visar att även handläggare inom LSS generellt sett möter brukare med begränsade kunskaper i svenska och att språkkunska- perna ibland försvårar möjligheterna att förstå varandra. Drygt hälf- ten av handläggarna angav att de inte har oplanerade besök. Bland de handläggare som har oplanerade besök medger närmare en tredjedel att vuxna anhöriga och bekanta tolkar. Motsvarande förhållanden gällde vid planerade besök.48 Verksamheten har speciella förutsätt- ningar, för att upprätthålla kommunikation kan i vissa fall närvaro behövas av anhörig eller personlig assistent. Detta minskar dock inte behovet av att professionell tolk medverkar.

Olika synsätt på anhörigtolkning

Socialstyrelsens studie redovisar en rad olika synsätt hos personalen då det gäller anhörigtolkning. Nackdelar med att låta vuxna anhöriga eller bekanta tolka angavs främst vara risk att information filtreras, eftersom anhöriga inte är neutrala och opartiska. Samtalen kan enligt personalen hämmas eller censureras om anhöriga är med som tolkar. Det är inte säkert att allt i ett samtal verkligen översätts om patien- ten/brukaren befinner sig i beroendeställning till den anhörige. Det kan t.ex. gälla om en make tolkar för sin hustru i en situation med misstänkt våld i familjen. En anhörig kan också vilja skydda patien- ten/brukaren från obehaglig information. Liksom vid barntolkning saknar anhöriga kvalitetssäkrade språkkunskaper, vilket särskilt kan gälla medicinsk och juridisk terminologi eller vedertagna begrepp inom socialtjänsten. Frånvaro av professionell tolk innebär risk för att patienter/brukare inte får adekvat vård och behandling.

Personalen anger i studien även vissa fördelar med att låta vuxna anhöriga eller bekanta tolka. Det kan vara en smidig lösning i vissa enklare situationer, t.ex. om det handlar om att tolka enkla förklar- ingar och frågor, som tidsbokning, vid provtagning, för att kunna lämna in papper eller att kunna läsa kallelser och brev från myndig- heter. Det bedöms ofta som positivt att anhöriga deltar i möten och hör vad som diskuteras. Anhöriga har normalt en viktig roll då det gäller omvårdnaden om patienten/brukaren och då det gäller att

48 Ibid, s. 28 f.

476

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

skjutsa, hämta ut medicin och ta kontakter med andra offentliga verksamheter.49

Äldre studier om anhörigtolkning

Finsktalande invandrare utgjorde i slutet av 1960-talet en av de större språkgrupper som kom till Sverige. Bristen på arbetskraft innebar att dessa snabbt kom i arbete. På många arbetsplatser fanns finsktalande personer som kunde hjälpa till med introduktion i arbetet och förståelse för viktiga begrepp. En tidigare studie med inriktning på den finsktalande gruppen invandrare visar att dessa ofta fick bety- dande hjälp med tolkning av släktingar, vänner och bekanta som redan hunnit lära sig en del svenska. På så sätt uppstod en typisk situation, där de som fick tolkhjälp, även efter lång tid i Sverige, förstod mycket av det som sades men aldrig fått lära sig att använda svenska språket korrekt. Det kunde leda till fortsatta svårigheter att lita till egen språkförmåga i mer krävande situationer.50

Användningen av finsktalande tolkar var utbredd på 1970- och 1980-talet, det var då även lätt att anskaffa tolk. Under början på 2000-talet började myndigheterna, enligt en studie utgiven av Språk- rådet, återgå till den praxis som tillämpats under 1960-talet. Det innebar att myndighetsinterna egna språkresurser anlitades, alterna- tivt att be finsktalande personer att ta med sig en svenskkunnig släkting eller bekant, snarare än att anlita professionell tolk.51

9.4 Tolktjänster med barnperspektiv

Utredningens direktiv har beträffande barn särskilt lyft fram deras medverkan som tolkar inom olika delar av offentlig sektor. Ytter- ligare en viktig utgångspunkt som rör barn och tolkning är hur barn- perspektivet ska kunna utvecklas i kommunikationen med barn som inte förstår eller kan tala svenska då de kommer i kontakt med sam- hället. Tolktjänster kan därför bli aktuella i en rad sammanhang. Det kan gälla asylprocesser, i skolan, inom hälso- och sjukvården, om

49 Ibid, s. 7 och 39 ff.

50 Lundgren, U. (2001). Helepotti ettei kuole vielä, Nej du får nog leva ett tag till – Finsk-svensk tolkning i sjukhusmiljö, på försäkringskassan och i domstol, s. 12–13. Stockholms universitet, Finska institutionen.

51 Ehrnebo, P. (2008). Sverigefinska språknämnden 1975–2006 historik, s. 95. Språkrådet.

477

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

barn riskerar att fara illa eller i anslutning till brottsutredningar. Barnkonventionen slår fast att alla människor under 18 år är barn och att varje barn har rätt att uttrycka sin mening och höras i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikt ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad.52 För att säkerställa att ett barn får ut- trycka sin mening kan barnet behöva tolkstöd. Inom en rad olika yrkesområden, där kontakter sker med barn, förutsätts specialkom- petens för detta. Det gäller inom såväl hälso- och sjukvården, skolan som inom en rad andra områden. Den som tolkar åt barn kan på motsvarande sätt behöva särskild kompetens.

Barnperspektivet kräver inte bara uppmärksamhet och kompe- tens, det kan initialt även ställa krav på viss allokering av samhälls- resurser. Inför införandet av barnkonventionen i svensk rätt fanns därför synpunkter kring resursfrågan. Kammarrätten i Stockholm avstyrkte t.ex. i sitt remissvar att barnkonventionen skulle inkor- poreras i svensk rätt. Det framhölls att när barnkonventionen blir svensk lag kommer det att erfordras särskilda barnhandläggare och information anpassad för barn på en mängd olika språk, därtill eventuellt särskilda barntolkar.53

Tolkutredningen redovisar nedan en rad förhållanden som berör behovet av särskild kompetens då det gäller tolkning med beaktande av barnperspektiv.

9.4.1 Asylprocessen

Det är väl känt att det finns betydande skillnader då det gäller att tolka för barn, jämfört med vuxna. Det finns ofta skillnader i barns och vuxnas språkbruk, där barn kan ha svårare än vuxna att lita på främmande personer, särskilt om det gäller att berätta om upplevda och traumatiska händelser. Tonläge, gester och minspel kan få större betydelse för ett barn än för en vuxen, icke-verbal kommunikation kan spela större roll. Det är därför avgörande att professionell tolk används, som kan beakta barnets utvecklingsnivå vid tolkningen.54

52 Artikel 1 och 12 barnkonventionen.

53 Kammarrätten i Stockholm (2016). Remissyttrande över betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), dnr. KST 2016/189, s. 5.

54 Finska Migrationsverket, ERF och Flyktingrådgivningen (2010). Tolkning under asylför- farande. Guide till tolkar, s. 3.

478

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Aktuell information till ensamkommande barn ges från en rad myndigheter och civilsamhällets organisationer. Information Sverige, en webbplats från Länsstyrelserna, Migrationsverket och Arbetsför- medlingen, ger t.ex. hänvisning till information från olika aktörer som kan läsas också på andra språk än svenska. Broschyrer kan laddas ner på engelska, arabiska och dari. Hänvisning finns till bland annat Läns- styrelserna, som informerar om boende, rättigheter, skola, att vara ung i Sverige och hälso- och sjukvård. Information finns där på svenska, engelska, spanska, ryska, arabiska, dari, somaliska, franska, persiska och tigrinja. Migrationsverket lämnar via sin webbplats information för barn som förklarar asylprocessen och barns rättigheter. Sidorna är översatta till flera språk, det finns även broschyrer att ladda ner på arabiska, dari, engelska, somaliska, svenska och tigrinja. Materialet uppdateras kontinuerligt och vid behov på andra språk. Vårdguiden ger via 1177 information på flera språk om hälso- och sjukvård samt möjligheter att ladda ner pilot-applikationen Språk i vården till sin telefon, vilket beskrivs som en digital språktolk. Hjälpmedlet uppges stärka patientsäkerheten, skydda integriteten, öka vårdeffektiviteten och minska vårdkostnaderna. Hjälpmedlet används redan av 4 pro- cent av vårdpersonalen, cirka 2 000 översättningar sker dagligen.55 Till Rädda Barnens hjälptelefon kan barn och ungdomar ringa ano- nymt och kostnadsfritt för stöd och svar på frågor på engelska, pashto, dari och arabiska.56 Den inledande och övergripande infor- mationen är i dessa sammanhang omfattande, men rättigheter till tolktjänster och hur dessa kan nyttjas saknas dessvärre helt eller är knapphändig.

Sedan 2011 arbetar Migrationsverket efter en intern barnpolicy, som syftar till att stärka barnets rättigheter i alla beslut och åtgärder som verket har ansvar för. Det betonas i denna policy att barns rät- tigheter under asylprocessen skiljer sig från vuxnas. Utgångspunk- ten ska vara barnets bästa, där ensamkommande barn kan behöva särskilt stöd. Riktlinjerna uppdateras löpande, men går inte närmare in på frågan om barns eventuella roll som tolkar för familj och anhöriga.57 Uppföljningar visar dessvärre på återkommande brister i

55 www.sprakivarden.se

56 www.informationsverige.se. Se även Migrationsverket m.fl. myndigheter (2017), Ett gemen- samt ansvar för ensamkommande barn och ungdomar, informationsskrift som bl.a. redovisar aktörsansvar och ger hänvisning till gällande lagar och förordningar.

57 Migrationsverket (2018). Barn i asylprocessen. 2018-05-16.

479

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

att tillgodose barns rättigheter i asylprocessen. Vid utgången av 2017 omfattade inskrivna och öppna ärenden hos Migrationsverket in- emot 58 000 barn.58

FN:s barnrättskommitté har kritiserat Sveriges förhållningssätt i asylprocesser, då man menat att barns särskilda position inte beak- tats tillräckligt. Var femte år granskas alla länder som förbundit sig till FN:s barnkonvention av FN:s barnrättskommitté. Sverige grans- kades 2015 och rekommenderades då bland annat att säkerställa att principen om barnets bästa ligger till grund för och är vägledande i alla beslutsprocesser, särskilt i asylärenden som inbegriper barn. Regel- bunden utbildning i dessa frågor borde ske av personal vid Migrations- verket och hos de sociala myndigheterna.

Barnrättskommittén rekommenderade också Sverige att ändra utlänningslagen, så att barnspecifika former av förföljelse uttryck- ligen kan anges som grund för asyl. Det kan t.ex. gälla risken att utsättas för tvångsarbete, barnäktenskap, människohandel, kvinnlig könsstympning eller att rekryteras som barnsoldat.

När det gäller ensamkommande barn noterade kommittén med oro att gode män inte alltid använder tolk då de träffar barnet. Sverige rekommenderades därför att föreskriva i lag att varje ensam- kommande barn omgående förordnas en god man och att en tolk förordnas om språkproblem uppstår, så att kommunikationen dem emellan ska fungera effektivt.59

Kritiken från FN:s barnrättskommitté utgör också bakgrunden till att vissa av civilsamhällets organisationer inom området varit kri- tiska och påtalat att barnperspektivet behöver stärkas i den svenska lagstiftningen, för att Sverige ska kunna leva upp till barnkonven- tionens krav.60

BO har enligt särskilt uppdrag påbörjat arbete för att under perioden 2017–2019 stödja att tillämpningen av barnets rättigheter säkerställs i en rad myndigheters arbete. Det gäller förutom Migra-

58 Migrationsverkets årsredovisning 2017, s. 36–37.

59 FN:s kommitté för barnets rättigheter den 6 mars 2015, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, punkterna 18 b, 49 e, 50 b och

50 d.

60 Rättsrådet för barn och unga i migration (2018). Barnkonventionen måste omfatta alla barn. DN debatt, 2018-07-19.

480

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

tionsverkets verksamhet även arbetet inom Socialstyrelsen, Myn- digheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldra- skapsstöd, Statens skolverk och Statens institutionsstyrelse.61

9.4.2 Skola

Grundskolans läroplan slår fast att skolan i samarbete med hemmen ska främja elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Skolan ska vara ett stöd för familjer i deras ansvar för barns fostran och utveckling. Arbetet måste därför ske i samarbete med hemmen. Även i gymnasieskolans läroplan anges att skolan ska samverka med hemmen när det gäller elevernas lärande och utveckling.62

Om elever eller deras vårdnadshavare inte behärskar svenska språket, kan det finnas behov av tolk för att samarbetet mellan sko- lan och hemmet ska fungera. Det förekommer att elever själva får tolka åt sina vårdnadshavare i skolsammanhang, vilket enligt gängse uppfattning inte är förenligt med barnets bästa. Det förekommer också att elever beviljas ledighet för att följa med anhöriga och tolka vid t.ex. myndighetskontakter och besök i sjukvården. Det senare är inte heller förenligt med barns rätt till utbildning.

Tolkutredningen har under sitt arbete tagit del av hur ett antal kommuner och myndigheter ser på tolkning inom skolans område. Vissa erfarenheter redovisas även från Norge, som reglerat frågan om barntolkning.

Erfarenheter från större kommuner

De varierande synsätt som kan förekomma inom och mellan landets kommuner förekommer även i de större städerna. Enhetliga rikt- linjer saknas i stor utsträckning, men kan på sikt vinna insteg. Kom- muner med tradition kring egen förmedling av tolkar och ett mer

61 Socialdepartementet (2016). Uppdrag att stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i statliga myndigheters verksamhet, S2016/07875/FST.

62 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet, samt förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. Motsva- rande utgångspunkter anges i läroplaner för sameskolan, specialskolan och grundsärskolan respektive gymnasiesärskolan.

481

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

aktivt omhändertagande av tolkresursen kan här ha ett försteg. Göteborgs stad och dess stadsledningskontor ger t.ex. uttryck för att barnperspektivet måste upprätthållas. Det kommer bland annat till uttryck i stadens medverkan i kommunalförbundet Tolkförmed- ling Väst och dess utgångspunkt att barn inte ska användas som tol- kar då förbundets verksamhet prövas.63

Stockholm

Det saknas centrala riktlinjer för skolorna i Stockholms stad om användningen av tolkar. Skolenheter som har behov av tolk, avropar detta enligt gällande ramavtal. Det saknas också mer samlade upp- gifter om skolornas erfarenheter av nyttjade tolktjänster. Det gäller även sådana erfarenheter som kan finnas av att elever tolkar för sina föräldrar i skolan. Elever beviljas i regel inte ledighet för att hjälpa föräldrar med tolkning, eftersom det enligt förvaltningen inte utgör ett giltigt skäl för frånvaro från skolan.64

Malmö

Även i Malmö stad saknas utarbetade riktlinjer för tolkanvändning i skolan. Man uppger sig dock följa vissa vedertagna utgångspunkter för verksamheten. Barn ska således endast i undantagsfall användas som tolkar för vårdnadshavare, t.ex. vid utvecklingssamtal, men man eftersträvar att inte hamna i en situation där personal och vårdnads- havare är beroende av elevens tolkning. Elever beviljas inte ledighet för tolkningsuppdrag.

Modersmålslärare eller studiehandledare på modersmål kan i undan- tagsfall användas som tolkar. Det varierar hur väl tolktjänster i skolan fungerar, dels beroende på enskilda tolkars förhållningssätt, dels beroende på övriga medverkandes vana vid att använda tolk. Tolkar ska bara tolka det som sägs, men det kan ibland bli fel både från sko- lans och tolkens sida. Kvaliteten på tolkningen beror ytterst på tol- kens språkkompetens, såväl i svenska som i aktuellt tolkspråk.65

63 Göteborgs kommun (2015). Tjänsteutlåtande avs. årsredovisning 2014, dnr 1088/15, 2015-08-10.

64 Utbildningsförvaltningen i Stockholm, underlag till utredningen, 2018-05-04.

65 Grundskoleförvaltningen i Malmö, underlag till utredningen, 2018-05-15.

482

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Erfarenheter från statliga skolmyndigheter

En rad centrala förvaltningsmyndigheter upprättar eller diskuterar att upprätta telefonservice också på andra språk än svenska. I regel omfattar servicen allmän information inom myndighetens ansvars- område på några av de vanligaste språken. Skolverket utgör central förvaltningsmyndighet inom skolans område. Ansvaret omfattar styrning och stöd till den svenska förskolan, skolan och vuxen- utbildningen. Myndigheten arbetar för att alla barn och elever ska få en utbildning som är likvärdig, av god kvalitet och i en trygg miljö. Skolverkets inställning är f.n. att man klarar sig bra med att kunna lämna allmän information på svenska och engelska. Det har inte diskuterats att erbjuda möjlighet att ringa in till myndighetens tele- fonlinje för allmän information på andra språk. Det finns dock en del stödmaterial och filmer på olika språk publicerade på myndig- hetens webbplats. Det förekommer att Skolverket får föra inkom- mande telefonsamtal helt eller delvis med barn i stället för med vård- nadshavare, för att säkerställa att information går fram på rätt sätt. Någon enstaka gång uppger sig Skolverket också ha tagit emot besök där barn tolkat åt sin vårdnadshavare.

Myndigheten har svårt att uppskatta hur vanligt det är att barn tolkar åt föräldrar eller anhöriga i skolan, men gör bedömningen att det är relativt vanligt och att det är vanligare på vissa håll i Sverige och med vissa språk. Skolverket har fått information om vårdnadshavare som behövt tolkhjälp av sina barn för att få rätt information bl.a. om skolplacering, utvecklingssamtal, stödåtgärder och skolskjuts.66

Skolinspektionen är tillsynsmyndighet för skolväsendet och bedömer ansökningar om att driva fristående skola. Myndigheten kan i vissa fall ha behov av tolktjänster, t.ex. inom ramen för tillsyns- arbetet.67

Norska erfarenheter

Den norska myndigheten Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, IMDi, lät 2011 genomföra en undersökning om tolkanvändning i grundskolan i Oslo. Studien genomfördes för att öka kunskapen om

66 Skolverket, underlag till utredningen, 2018-03-15.

67 Skolinspektionen, underlag till utredningen, 2018-03-22.

483

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

hur skolan säkerställer samarbetet med hemmet om elevernas för- äldrar inte pratar norska. Totalt medverkade 173 anställda i grund- skolan i Oslo i undersökningen, varav 14 också deltog i fördjupade fokusgrupper. Hälften av de svarande angav att deras skola beställde tolk i den omfattning som erfordrades. Samtidigt svarade bara en av sju att tolk används i alla samtal där föräldrarna har svårt att förstå och göra sig förstådda på norska, t.ex. vid elevers utvecklingssamtal. Det ansågs viktigare att beställa tolk till möten där man skulle fatta beslut avseende elev, än vid utvecklingssamtal för att prata om ele- vens kunskapsutveckling. Det ansågs vidare utmanande att ha tolk på föräldramöten, som därför vanligen hölls på norska även om inte alla föräldrar förstod informationen. Vissa skolor avstod från tolk som följd av föräldrars önskemål. Flera deltagare hade upplevt att tolk bidragit med tilläggsinformation om en familjs hemland och om kulturella skillnader.

Behovet av tolk i skolor hanterades vanligen med hjälp av moders- målslärare eller andra anställda, det varierade dock hur skolor såg på detta. Vissa skolor rekryterade medvetet flerspråkig personal, andra hade slutat använda skolpersonal för tolkning eftersom man såg det som negativt med sådan rollsammanblandning. Undersökningen visade också att skolor inte sällan lät släktingar eller bekanta till elevers familjer tolka i samtal mellan skolan och hemmet. Även eleverna själva användes som tolkar, trots att det på flera skolor föreföll vara en oskriven regel att elever inte skulle användas som tolkar. Var tredje skola angav att elever tolkar vid vissa tillfällen. Tolkrollen kunde dock utgöra en belastning för eleven och skolan kunde på så sätt medverka till att föräldraroller undergrävs. Uppfatt- ningen var att det främst var vid tillfällen när behovet av tolk inte varit känt i förväg, som elever fick tolka.

Barnkonventionen, som utgör lag i Norge, erkänner barnets rätt till utbildning och länder som undertecknat konventionen åtar sig att särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan. Trots detta framkom det i studien att elever kunde vara borta från undervisningen för att tolka.68

Den norska studien medverkade tillsammans med andra erfaren- heter kring barntolkning till en reglering 2016. Barntolkning tillåts

68 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2011). ”Mora mi forstår ikke når laererne snakker”

– Bruk av tolk i grunnskolen i Oslo. Rapport 2.

484

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

därefter endast i undantagsfall, t.ex. vid allvarlig eller akut hälsofara eller vid viss enklare informationsgivning.

9.4.3 Hälso- och sjukvård

Barnkonventionen anger att varje barn har rätt till bra hälsa och rätt till sjukvård.69 Barnkonventionens princip om barnets bästa har införts i svensk rätt i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och patientlagen (2014:821), som anger att när hälso- och sjukvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas.70

För att leva upp till kraven i de olika bestämmelser som finns om barn i sjukvård kan vården behöva anlita tolk, antingen till barnet själv eller till barnets vårdnadshavare. Det handlar bland annat om att hälso- och sjukvårdsverksamhet ska bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls, vilket innebär att vården särskilt ska främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen. När patienten är ett barn ska även barnets vårdnadshavare få information. Barnets inställning till den aktuella vården eller behandlingen ska så långt möjligt klarläggas och tillmätas betydelse i förhållande till bar- nets ålder och mognad.71 Gäller det ett med annat modersmål än svenska kan tolk behövas.

Barnkonventionens bestämmelse om att barn har rätt till utbild- ning, gäller även sjuka barn. Det följer av skollagen att yngre barn som vårdas på sjukhus ska få tillfälle att delta i utbildning som så långt det är möjligt motsvarar förskola, förskoleklass eller fritids- hem. För skolbarn som inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på sjukhus, ska särskild undervisning anordnas på sjukhuset, om det behövs för elevens inhämtande av kunskaper.72 Skolverkets allmänna råd med kommentarer pekar även på att det för barn med annat modersmål än svenska som får utbildning på sjukhus, är en fördel om språkstöd eller tolk kan tillhandahållas.73

69 Artikel 24 Barnkonventionen.

70 6 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och 1 kap. 8 § patientlagen (2014:821).

71 5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), samt 3 kap. 3 § och 4 kap. 3 § patientlagen (2014:821).

72 24 kap. 16–17 §§ skollagen (2010:800).

73 Skolverket (2016). Allmänna råd (SKOLFS 2016:64) om utbildning på sjukhus med kommen- tarer, s. 21 och 27 f.

485

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

Information anpassad till barn och ungdomar som rör hälso- och sjukvård finns bland annat på webbsidor hos myndigheter och vissa organisationer inom civilsamhället. Inspektionen för vård och om- sorg, IVO, ger genom sin barn- och ungdomslinje information om rättigheter och tar emot frågor och klagomål. Filmer och informa- tion finns på webbplatsen på ett tiotal språk. Rädda Barnens stöd- linje på olika språk utgör ytterligare en kontaktyta.74

9.4.4 Barn som far illa

Vid åtgärder som rör barn ska, enligt socialtjänstlagen, barnets bästa särskilt beaktas. Socialnämnden, som har ansvar för att ingripa om barn far illa eller riskerar att fara illa, ska bland annat bedriva upp- sökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn far illa. Socialnämnden ska i dessa frågor samverka med sam- hällsorgan, organisationer och andra som berörs. Nämnden ska aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.75

Socialnämndens utredningar rörande eventuella ingripanden till barns stöd eller skydd, s.k. barnavårdsutredningar, ska ske skynd- samt. Utredningar ska slutföras senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.76 Den angivna tidsgränsen tar inte hänsyn till att det tar längre tid att arbeta genom tolk. Barnavårdsutredningar som rör barn och familjer med bristande kunskaper i svenska språket kan enligt Socialstyrelsen bli tidskrävande för socialtjänsten. Det kan också ta tid för tolkar som inte har erfarenhet från tolkning inom socialtjänsten att komma in i verksamheten. En särskild kvalitetsrisk gäller därför om tolken klarar att upprätthålla ett professionellt förhållningssätt eller ej. Enligt Socialstyrelsen har det t.ex. förekom- mit att tolkar fallit i gråt vid känslomässigt svåra samtal, ingripit i utredningssituationer med små barn och inte haft vana vid att för- medla vad små barn uttrycker.77

74 Migrationsverket m.fl. myndigheter (2017). Ett gemensamt ansvar för ensamkommande barn och ungdomar. Informationsskrift.

75 1 kap. 2 § och 5 kap. 1–1 a §§ socialtjänstlagen (2001:453).

76 11 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453).

77 Socialstyrelsen (2010). Interkulturellt socialt arbete.

486

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

Enligt hälso- och sjukvårdslagen ska barns behov av information, råd och stöd särskilt beaktas om förälder eller annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med har psykisk störning, funk- tionsnedsättning, allvarlig fysisk sjukdom/skada eller har beroende- problematik. Detsamma gäller om förälder eller sådan annan vuxen oväntat avlider.78 Problematiken kan också påverkas av om familjen migrerat till Sverige. Familjens kunskap om rättigheter och hur hälso- och sjukvården och socialtjänsten fungerar kan också vara bristfällig, vilket ställer krav på anpassad och återkommande infor- mation, råd och stöd.79

Norska erfarenheter

I Norge upprätthåller barnevernet ett ansvar motsvarande de svenska socialnämnderna för att ingripa om barn far illa eller riskerar att fara illa.80

Behovet av tolk i barnevernets arbete har belysts i en studie genomförd av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, IMDi. Cirka 15 procent av personalen angav i studien att behov av tolk fanns vid minst hälften av genomförda samtal. En femtedel av de svarande uppgav att de avstått från att beställa tolk trots att det funnits behov av det. Orsaker till detta uppgavs främst vara att familjens kunskaper i norska överskattats, att familjen själv inte önskat tolk eller att det varit svårt att anskaffa tolk i en akut situation.

Det ansågs kunna ge negativa konsekvenser att inte använda tolk, bland annat kunde samarbetet med berörda familjer försämras. Stu- dien visade att barnevernets personal såg det som avgörande att både barn och föräldrar förstår vad som sägs i ett samtal. Många tolkar ger tilläggsinformation om familjers hemland och kulturella skillnader. Personalen såg i regel inte detta som ett egentligt problem, så länge tolken inte gav uttryck för personliga uppfattningar i sak.81

78 5 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

79 Nationellt kompetenscentrum anhöriga (2016). Interkulturellt perspektiv på stöd till barn som anhöriga, 2016:3, s. 10.

80 Lov om barneverntjenester (barnevernloven).

81 Integrerings- och mangfoldsdirektoratet (2008). Bruk av tolk i barnevernet. Rapport 5.

487

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

9.4.5 Barn och brottslighet

Av barnkonventionen följer att om barn misstänks för eller har begått ett brott, ska barnet utan kostnad få hjälp av tolk, om barnet inte kan förstå eller tala det språk som används.82

Det konstateras av Åklagarmyndigheten att polis och åklagare måste ta hänsyn till såväl barns som vårdnadshavares behov av tolk i samband med anmälningstillfälle och under förhör. Förhörsledare ska använda språk som barnet förstår och måste inför förhör försäk- ra sig om att en eventuell tolk och barnet förstår varandra ordentligt. Ett sätt att göra det, är att låta barnet och tolken prata en stund med varandra inför förhöret och dokumentera detta i förhörsprotokoll.83

Åklagarmyndigheten framhåller att polis och åklagare måste tänka på att vårdnadshavare kan behöva tolk, även om barnet inte gör det. Vårdnadshavare måste få rimliga möjligheter att förstå vad som händer så att de kan stötta barnet, svara på frågor etc. Redan vid anmälningsskedet kan tolk behövas, så att vårdnadshavarna får veta vad som kommer att hända och vilka åtgärder som kan bli aktuella.84

Övervakning av att barnkonventionen efterlevs sker genom FN- kommittén för barnets rättigheter i Genève (barnrättskommittén). Beträffande unga lagöverträdare, hänvisar barnrättskommittén till de s.k. Pekingreglerna, dvs. FN:s minimistandardregler för rättsskip- ning rörande ungdomsbrottslighet.85 Pekingreglerna anger bland annat att förhandlingar ska genomföras i en förstående anda som tillåter den unge att delta och uttrycka sig fritt. Barnrättskommittén har också angett att för att säkerställa att unga lagöverträdare får sina åsikter tillräckligt beaktade, så är minimikravet kostnadsfri tillgång till tolk, om barnet inte kan tala eller förstå det språk som används.

82 Artikel 40, 2 (vi) barnkonventionen.

83 Åklagarmyndigheten (2013, 2016). Unga lagöverträdare och barnkonventionen. RättsPM 2013:7 (uppdaterat 2016), ss. 10, 14–15, 19 och 25–26.

84 Ibid.

85 United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (”The Beijing Rules”), adopted by General Assembly resolution 40/33 of 29 November 1985.

488

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

9.5 Utredningens bedömningar och förslag avseende barn- och anhörigtolkning

Utredningens förslag:

• Förbud mot att använda barn som tolkar förtydligas i svensk rätt genom förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvalt- ningsprocesslagen, med utgångspunkt i barnkonventionen, samt att

• undantag medges för viss enkel informationsgivning som inte kan anstå, vid fara för dödsfall, allvarlig sjukdom eller skada, samt om det annars föreligger synnerliga skäl.

Skälen för utredningens förslag

Tolkutredningen har med utgångspunkt i Barnkonventionen och med stöd i aktuell forskning och erfarenheter från olika myndigheter och andra aktörer pekat på de negativa effekterna av att använda barn som tolkar. Vissa positiva effekter kan också anges, för barnet och för de anhöriga. De negativa effekterna har dock visat sig klart överväga och belägg kan ges för att barntolkning fortfarande är utbrett inom offentlig verksamhet i Sverige. Det tycks särskilt van- ligt i verksamheter inom kommuner och landsting och då det gäller barn som hunnit komma upp i tonåren.

Den gällande uppfattningen är att tolkning med stöd av barn eller anhöriga normalt inte ska ske. Barnets rätt och ett barnrättsper- spektiv måste tillgodoses i samhällets möten med enskilda som har svårigheter att kommunicera på svenska språket. Motsvarande gäller även vid tolkning i teckenspråk.

Trots omfattande erfarenheter och medvetenhet om negativa effekter, fortgår användningen av barn för tolkning. Allmänna före- ställningar om att försöka undvika detta kan inte upprätthållas. Oplanerade möten, ekonomiska och andra förhållanden väger tyng- re än barnets rätt och barnperspektivet. Utredningen konstaterar att interna riktlinjer endast undantagsvis utarbetats inom offentlig verk- samhet. Ansvaret att tillvarata barnperspektivet vilar därför på en- skilda tjänstemän och handläggare. Utredningens slutsats är att det finns behov av en mer övergripande reglering.

489

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

Det finns även positiva aspekter i att barn bistår sina vård- nadshavare och andra anhöriga. Frågeställningarna rymmer således flera perspektiv och frågan om barntolkning ställer därför krav på omsorgsfullt utformad reglering där barnets bästa alltid ska vara utgångspunkten. Det gäller även förhållningssättet till vuxna anhö- riga som önskar bistå med tolkning. Individers behov av stöd och hjälp från vänner och nära anhöriga i kontakt med myndigheter och offentliga verksamheter är en viktig faktor att väga in också i de sammanhang då professionell tolkning krävs. Samtidigt måste för- valtningen uppmärksamma de problem med opartiskhet, språk och terminologi som kan finnas med att anhöriga används som tolkar, bland annat ur ett jämställdhetsperspektiv. Professionell tolkning kan vara avgörande för att kunna ta tillvara den enskildes rätt och garantera kvalitet i myndighetsutövningen. Anhörigstöd får därför inte ersätta anlitandet av professionell tolk.

Utredningens tar i sitt förslag till reglering intryck av såväl norsk som dansk reglering av förbud mot barntolkning. Det gäller även de undantag som dessa regelverk omfattar.

Förbud mot barntolkning i Norge

Norska utredningar har påvisat att det tidigare förekommit barn- tolkning inom flera delar av norsk offentlig sektor, men sedan 2016 anger den norska förvaltningslagen ett förbud mot barntolkning, med vissa undantag.

Forvaltningsorganer skal ikke bruke barn til tolking eller annen formid- ling av informasjon mellom forvaltningen og personer som ikke har tilstrekkelige språkferdigheter til å kommunisere direkte med forvalt- ningen. Unntak kan gjøres når det er nødvendig for å unngå tap av liv eller alvorlig helseskade, eller det er nødvendig i andre nødsituasjoner. Unntak kan også gjøres i tilfeller der det ut fra hensynet til barnet og omstendighetene for øvrig må anses som forsvarlig.

Av förarbeten till bestämmelsen framgår att förbudet gäller även om en person har med sig barn till en myndighet för att tolka och barnet samtycker till detta. Det är således inte möjligt att frångå förbudet mot barntolkning genom den enskildes samtycke. Bestämmelsen innehåller två undantagssituationer. Det gäller dels tolkning vid risk för anhörigs liv eller allvarliga hälsoskada, dels information av

490

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

enklare karaktär. Vid bedömningen av om det är försvarligt ska sär- skild vikt läggas vid hänsyn till barnet, dess ålder och mognad samt till rättssäkerheten för den som erhåller tolkning. Undantagen ska tillämpas restriktivt. Det är myndighetens ansvar att värdera kom- plexiteten i situationen eller i den information som avses och avgöra om det är försvarligt att barnet tolkar.

Förbud mot barntolkning inom hälso- och sjukvården i Danmark

Danmark har sedan 2015 ett förbud mot barntolkning inom hälso- och sjukvården, dock med vissa undantag. Barn får användas som tolkar vid akuta och livshotande tillfällen. Dessutom får barn över 15 år användas som tolkar när behandlingsansvarig läkare bedömer att det är fråga om ett enkelt och oproblematiskt tillfälle.

Børn under 18 år må ikke anvendes som tolke, medmindre det er nød- vendigt i et akut og livstruende tilfælde.

Børn over 15 år må, udover tilfælde omfattet af stk. 1, anvendes som tolke, når det af den behandlingsansvarlige læge, jf. § 3, vurderes at være et let og uproblematisk tilfælde.86

Förbud mot barntolkning i Sverige

Ett förbud mot barntolkning ska enligt Tolkutredningen även tyd- liggöras i svensk rätt. Barn ska inte användas som tolkar, såvida det inte finns synnerliga skäl.

Utredningen ser ingen anledning att som i Danmark göra skillnad mellan barn i olika åldrar. Ett sådant synsätt har inte stöd i Barn- konventionens enhetliga åldersdefinition för barn. Enligt barnkon- ventionen är alla människor under 18 år barn.

Regleringen bör ses som ett stöd för offentlig förvaltning och dess tjänstemän att värna barn från att användas för tolkliknande uppgifter. Det kan också skapa ökad medvetenhet hos familjer och övriga berörda aktörer. Det kan inte uteslutas att en bieffekt av regleringen även blir ökade incitament för vuxna i nyanlända familjer med barn att snabbare tillägna sig svenska språket och undvika

86 2 kap. 4 § Bekendtgørelse om tolkebistand efter sundhedsloven.

491

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

språkligt utanförskap. Avgörande är att en reglering avseende barn- tolkning också kan mötas med ökade insatser för tillgängliga och kvalitativt goda tolkresurser inom offentlig sektor. Med offentlig sektor avses också privata utförare verksamma inom det offentliga åtagandet i förskola och skola, hälso- och sjukvård samt inom social- tjänstens område.

Ökad tillgång på professionella tolkresurser kan bidra till att vuxna anhöriga och vänner inte förväntas bistå i rollen som tolk vid kontakter med myndigheter, hälso- och sjukvård eller offentlig förvaltning. Barn, anhöriga och vänner kan även fortsättningsvis fylla viktiga funktioner som stöd vid olika typer av samhällskon- takter, men ska inte fullgöra tolktjänster. Sverige har åtagit sig att rättsligt följa Barnkonventionens utgångspunkter, utredningens förslag är ett sätt att möta och kodifiera detta i svensk rätt.

Förbudet mot att använda barn som tolkar bör regleras i anslut- ning till bestämmelsen i förvaltningslagen (2017:900) om att en myndighet ska använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Motsvarande förbud mot att använda barn som tolkar i domstol bör regleras i anslutning till bestämmel- serna om anlitande av tolk i domstol i rättegångsbalken och förvalt- ningsprocesslagen.87 Möjligheterna att tillämpa undantag för att barn ska kunna användas som tolkar föreslås där begränsas ytterligare och endast avse enkel informationsgivning.

En alternativ möjlighet är att regleringen införs i den föreslagna tolklagen. Tolklagen avser emellertid endast talade språk, vilket utgör en för snäv avgränsning. Barnperspektivet ska upprätthållas även vid teckenspråk, vilket talar för reglering i förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Barnkonventionens artikel 4 förpliktar staten att vidta alla lämp- liga lagstiftningsåtgärder som behövs för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. Det innebär bland annat att lagstiftaren ska se till att den inhemska rätten stämmer överens med barnkonventionen. Den av utredningen föreslagna regleringen stäm- mer bland annat överens med vad som anges i barnkonventionens artikel 3 om att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Bestämmelsen stämmer också överens med vad

87 13 § förvaltningslagen (2017:900), 5 kap. 6 § rättegångsbalken (1942:740) och 50 § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291).

492

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

som anges i barnkonventionens artikel 32 om att konventionsstaterna ska vidta lagstiftningsadministrativa åtgärder för att säkerställa barnets rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt eller hindra barnets utbildning.

Utredningen lägger inte förslag om resursförstärkning till myndig- heter och offentliga aktörer som följd av förslaget. Offentlig sektor förutsätts redan i dag ha i uppgift att agera i enlighet med barnkonven- tionens krav. Utredningens förslag om tillkommande reglering ger ytterligare stöd för denna hållning.

9.5.1 Beställarkompetens och tolkning för barn

Utredningens förslag:

• Kammarkollegiet föreslås få i uppdrag att ta fram utbildnings- och informationsmaterial riktade till tolkanvändare inom offentlig sektor,

• insatserna ska särskilt beakta vikten av barnperspektivet vid tolkning för barn och de behov av utbildning och andra åtgär- der som kan finnas.

Skälen för utredningens förslag

Bemötande av barn som inte talar svenska kan innebära behov av tolkstöd. Utredningen ser behov av insatser som rör barn och barnperspektiv i utbildning, fortbildning och information för tolkar, nuvarande och blivande tolkanvändare. Kammarkollegiet föreslås få i uppdrag att ta fram utbildnings- och informationsmaterial riktade till tolkanvändare inom offentlig sektor. Insatserna ska särskilt beakta vikten av barnperspektivet vid tolkning för barn och de behov av utbildning och andra åtgärder som kan finnas.

Tydligare krav och bättre kompetens behöver utvecklas vid myn- digheter och andra samhällsaktörer i samband med tolkning då det gäller barns rätt att uttrycka sin mening. Det inbegriper även tolkar som arbetar mot privata aktörer, som utför uppgifter inom det offentliga åtagandet. Det anknyter till synsätt och förhållanden inom

493

Barn och anhöriga som tolkar

SOU 2018:83

andra verksamheter inom offentlig sektor. Inom en rad yrkesom- råden där kontakter sker med barn, förutsätts specialkompetens. Exempel på detta är de särskilt utbildade poliser utreder brott mot barn och håller förhör med barn. När det finns misstankar om att barn utsatts för brott ska särskilt polis, åklagare och socialtjänst samverka, men också hälso- och sjukvård. Det handlar bland annat om att barnet inte ska behöva berätta vad det varit med om för flera personer och vid flera tillfällen. Om det finns ett så kallat barnahus på orten, håller polisen om möjligt förhören där. I annat fall hålls förhören i för barn särskilt anpassade förhörsrum hos polisen.88 Det är viktigt att även de tolkar som arbetar vid förhör med barn har en medvetenhet om att ha ett barnperspektiv i sitt yrkesutövande.

Vissa fortbildningsinsatser som berör barnperspektivet vid tolk- ning bedrivs redan i dag inom folkbildningen. En sådan fortbildning anordnas t.ex. av Folkuniversitetet i Jämtland och gäller en kost- nadsfri kurs för yrkesverksamma tolkar inom området tolkning för ensamkommande barn och unga. Kursen har fokus på barn- och mödravård och behandlar bland annat begrepp och tolketik. Kurs- deltagarna ges också möjligheter till erfarenhetsutbyte och kollegialt lärande.89

Beställarkompetens och barnperspektiv

Behovet av utbildning och information gäller i betydande grad också beställare av tolktjänster inom de offentliga verksamheterna. Kam- markollegiet har i sin rapportering lyft fram behovet av obligatoriska kurser i tolkanvändning för sådana offentliganställda som i tjänsten behöver använda tolk. Det kan t.ex. gälla vårdpersonal, poliser, socionomer och pedagoger. Tolkutredningen har på liknande sätt noterat behovet av förbättrad beställarkompetens inom såväl statliga verksamheter som inom kommuner och landsting. Det gäller inte främst kunskap om gällande tolkavtal eller beställningsrutiner, utan kompetens och kravställning kring tolkningen som verktyg för att uppnå ändamålsenlig och rättssäker kommunikation. Det är också viktigt att öka kunskapen om de förutsättningar som tolkar arbetar

88polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/brott-mot-barn, 2018-10-04.

89www.folkuniversitetet.se/Kurser--Utbildningar/Sprakkurser/tolk/Ostersund/tolkning- inom-sjukvard----barn--och-modravard, 2018-10-04.

494

SOU 2018:83

Barn och anhöriga som tolkar

under och bidra till att deras arbetssituation kan utformas på ett konstruktivt sätt.

Tolkförmedlingarna lämnar i regel erbjudanden om allmän bestäl- lar- och användarutbildning som en i ramavtalen ingående komponent. Sådan utbildning avropas dock i mycket begränsad utsträckning. Ut- redningen föreslår därför vissa insatser inom området. Uppdrag bör läggas på Kammarkollegiet att i samverkan med ytterligare aktörer ut- veckla ett mer generellt informations- och utbildningsmaterial riktat mot offentlig sektor som grund för sektorsvis fördjupning. Materialet bör också särskilt beakta frågan om barntolkning.

Kammarkollegiet bör i sitt arbete samverka med utbildnings- anordnare som tidigare arbetat med frågorna. Inom högskolan finns erfarenheter hos Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms uni- versitet som i samråd med andra delar av högskolan kan nå stra- tegiska målgrupper under utbildning. Universitet och högskolor utbildar en rad yrkesgrupper som i sin framtida yrkesutövning kom- mer att använda tolkar. Det vore av betydande värde om moment kring tolkanvändning kan föras in i relevanta kurs- och studieplaner. Insatserna bör då också uppmärksamma vikten av att kunna anlägga ett barnperspektiv vid tolkning.

495

10 Nordisk utblick

10.1 Tolkning i de nordiska länderna

Språkfrågor i Norden har en lång gemensam historia, där sam- arbetet mellan länderna även inneburit utveckling av en rad under- lättande regelverk. Medborgare i de nordiska länderna ges sär- skilda möjligheter att kommunicera på sitt modersmål vid bland annat myndighetskontakter i annat nordiskt land. Sedan 1987 gäller en konvention mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land. Av denna konvention följer bland annat att de nordiska staterna ska verka för att medborgare vid behov ska kunna använda sitt eget språk vid kontakt med myndigheter i andra nordiska länder. I mål och ärenden vid domstolar och andra offent- liga organ ska nordiska medborgare om möjligt också få behövlig kostnadsfri tolkhjälp, särskilt i brottmål och vid allmänt åtal, där tolkhjälp alltid ska ges. Det finns dock möjlighet för länderna att reglera eventuell återbetalning för tolkkostnader om part förlorar ett mål och då ska stå för rättegångskostnader.

Konventionen anger också att de nordiska staterna ska främja inrättandet av offentliga språkserviceorgan eller tillhandahållandet av tolk- och översättningsservice i annan form på orter där nordiska medborgare som inte förstår värdlandets språk vistas i större antal. Det finns då även skäl att bekosta översättning av anvisningar, bro- schyrer, blanketter eller dylikt som kan underlätta kontakten mellan den enskilde och det allmänna.1 Rätt att i vissa ärenden inom det sociala området och inom hälso- och sjukvård använda danska, finska, isländska, norska eller svenska följer av lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster.

1 Artikel 2, 3 och 5, Nordiska ministerrådet, Konvention mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land, 17 juni 1981, gäller från 3 mars 1987.

497

Nordisk utblick

SOU 2018:83

Nordiska rådets genomgång av språkliga förutsättningar ger ock- så en bakgrundsteckning till frågan om samhällets behov av och för- hållningssätt till tolktjänster.2

Utredningen ger i detta kapitel en kortfattad lägesbild av de för- hållanden som f.n. gäller tolkning i offentliga verksamheter i Norge, Danmark och Finland. Rent allmänt kan konstateras att rättigheterna till tolkning är betydande i Norden för enskilda i kontakt med myn- digheter och samhällsorgan, i vart fall i Sverige, Norge och Finland. Vissa begränsningar diskuteras dock och har kommit till uttryck främst i Danmark, där kostnadsfri rätt till tolk inom hälso- och sjukvård nyligen begränsats till tre år. I Finland kan på motsvarande sätt kostnader prövas då invandrad person erhållit medborgarskap.

Tolkutbildning finns på olika nivåer, där Norge utmärker sig med en i allt väsentligt akademisk nivå på de kvalificerade auktoriserade tolkarna. Auktorisation saknas i Finland och Danmark, men olika typer av register över kvalificerade tolkar finns i samtliga länder. Ökan- de summor utgår för tolktjänster och förmedling av tolkar, där sam- hällets tolkbehov i betydande grad förmedlas av privata aktörer. I Finland finns dock väl utbyggda offentliga tolkcentraler och i Sverige ännu ett antal kommunala förmedlingar. Norge har på motsvarande sätt visat att offentlig organisation och förmedling av tolkar inom hälso- och sjukvården kan vara kvalitetshöjande och innebära kost- nadsbesparingar för det allmänna.

Två av de nordiska länderna, Norge och Danmark, har reglerat frågan om barntolkning. Det är i dessa länder inte tillåtet att använda barn som tolkar för föräldrar eller andra närstående, annat än i undantagsfall, t.ex. vid akuta och livshotande tillstånd inom hälso- och sjukvården.

10.2 Norge

Officiellt språk i Norge är norska. Språket omfattar varianterna bok- mål och nynorsk, där majoriteten av befolkningen skriver på bokmål. Norge har också sex minoritetsspråk – sydsamiska, lulesamiska, nord- samiska, kvänska, romanes och romani.3

2 Nordiska ministerrådet (1997). Språkliga tjänster för invandrare i Sverige, Norge, Danmark och Finland. TemaNord, 1997:596.

3 Föreningen Norden, norden.se/om-norden/den-nordiska-sprakforstaelsen 2018-10-23.

498

SOU 2018:83

Nordisk utblick

Utredningens redovisning av gällande förhållanden i Norge byg- ger i väsentlig utsträckning på underlag och personliga möten vid platsbesök i Oslo under maj 2018.

10.2.1 Gällande rätt

Myndighetskontakter

Den norska förvaltningslagen anger en allmän vägledningsplikt samt en allmän utrednings- och informationsplikt gentemot den enskilde i myndighetsärenden.4

I en ”Tolkningsuttalelse fra lovavdelingen” har Norges Justitie- departement angett att utgångspunkten är att norska är det språk som ska användas och att det inte finns någon generell plikt att anlita tolk. Huruvida tolk behöver anlitas får avgöras i det enskilda fallet med hänsyn till situationen. För att kunna göra en tillräckligt bra bedömning av ett ärende kan det behövas tolk om man inte på annat sätt kan kommunicera med parten på ett försvarligt sätt. Om det hos myndighet finns personal som behärskar det aktuella främmande språket, kan det vara onödigt att tillkalla tolk. Handlar det bara om vägledning och bägge parter behärskar ett tredje språk, till exempel engelska, anses det inte heller nödvändigt att anlita tolk. Behovet av att tillvarata den enskildes rättssäkerhet medför emellertid att kraven på språkkunskaper anpassas efter hur viktig informationen är.5

Barntolkning

Norska utredningar påvisade att det tidigare förekom barntolkning inom flera delar av offentlig sektor. Det kom att ligga till grund för en reglering 2016, genom ändringar i förvaltningslagen. Det förbud som därefter gäller mot att barn används som tolkar, innehåller vissa undantag. Minderåriga får fortfarande användas för tolkning om det framstår som nödvändigt för att undvika att någon avlider eller lider allvarlig hälsoskada. Nödvändighetskriteriet innebär att undantaget

4 3 kap. 11e § lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

5 11 och 17 §§ lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Se även Veilednings- og informasjonsplikt i kommunikasjon med personer som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper, www.regjeringen.no/no/dokumenter/-11-og-17---

veilednings--og-informasjons/id456200, 2018-10-23.

499

Nordisk utblick

SOU 2018:83

ska tillämpas restriktivt. Undantag från förbudet gäller också för- medling av information av enklare karaktär.

Domstolar

I Norge gäller att domstol ska använda tolk när någon som ska delta i förhandlingen inte talar norska. Tolken ska utses eller godkännas av rätten. Det anses dock onödigt att anlita tolk om rätten och alla inblandade parter kan det främmande språket.6

Hälso- och sjukvård

I den norska lagen om patient- och brukarrättigheter nämns inte tolk uttryckligen. Däremot anges det att den information som ges ska anpassas efter mottagarens individuella förutsättningar. Det gäller bland annat kulturell och språklig bakgrund, samt att personalen så långt som möjligt ska försäkra sig om att mottagaren har kunnat för- stå informationen.7

Migrationsrätt

Asylsökande i Norge ska ges möjlighet att föra fram sina synpunkter på ett språk som sökande kan kommunicera försvarligt på. Tolk ska anlitas vid asylintervju om inte den sökande och den som ska genom- föra intervjun kan kommunicera på ett gemensamt språk. Den sökande ska informeras om tolkens roll och om att tolken har tyst- nadsplikt.8

6 7 kap. 135 § lov om domstolene (domstolloven). Se även 22 kap. 304 § lov om rettergangs- måten i straffesaker (straffeprosessloven).

7 3 kap. 3–5 §§ lov om pasient- og brukerrettigheter.

8 11 kap. 81 § lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), samt 17 kap. 2 § forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendings- forskriften).

500

SOU 2018:83

Nordisk utblick

God tolksed

I Norge anges tolkens yrkesetik i ”Retningslinjer for god tolke- skikk”. Här finns bl.a. bestämmelser om tystnadsplikt, jäv och opartiskhet. Vid brott mot de yrkesetiska riktlinjerna kan tolken från- tas sin auktorisation eller avregistreras från det norska tolkregistret (se nedan). Besökare på Integrerings- og mangfaldsdirektoratets hemsida uppmanas också att anmäla eventuella överträdelser direkt till registret vid myndigheten.9

Innehållet i riktlinjerna överensstämmer med motsvarande regler i andra länder, bland annat i Sverige och Finland, samt med den internationella tolkorganisationen AIICs Code of ethics. Alla tolkar förtecknade i det nationella tolkregistret ska följa riktlinjerna när de åtar sig tolkuppdrag, oavsett om uppdragsgivaren är en offentlig myndighet, företag eller privatperson.10 Det betonas i gällande före- skrift att ”virksomheten som statsautorisert tolk må utføres upartisk og omhyggelig, og i samsvar med god tolkeskikk”.11

Lagförslag om tolkning i offentlig sektor

I Norge bereds f.n. förslag om ny lagstiftning om tolkning i offentlig sektor. Bakgrunden är den brist på kvalificerade tolkar som sektorn upplever, behovet av tydligare etiska regelverk och även i övrigt behov av en mer samlad rättsakt kring tolktjänster. Enligt den dis- kussion som förs bör det bli obligatoriskt att använda tolk inom delar av offentlig sektor då det behövs med hänsyn till rättssäkerhet, liv och hälsa och barnets bästa. Det bör tydliggöras att offentlig sektor även i övrigt bör nyttja tolk vid kontakter med personer som inte kan norska språket. Regleringen är tänkt som en precisering och utfyllnad av gällande rätt.

Det förslag som bereds innebär vidare tydligare krav på offentlig sektor att anlita tolkar som uppfyller kraven i det nationella tolk- registret (se nedan). Vidare berörs distanstolkning, krav på utdrag ur belastningsregister, tillsyn m.m.12

9 www.imdi.no/tolk, 2018-10-23.

10 NOU 2014:8 s. 21.

11 5 § forskrift om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven.

12 Underlag och diskussion med personal vid Kunnskapsdepartementet, 2018-05-22.

501

Nordisk utblick

SOU 2018:83

10.2.2 Ansvarig myndighet

Norges nationella fackmyndighet för tolkning i offentlig sektor är Tolksektionen inom Integrerings- og mangfaldsdirektoratet, IMDi. Sektionen samarbetar med olika sektorsansvariga myndigheter för att sprida kunskap om tolkanvändning. Ansvaret omfattar förvaltning av det webbaserade nationella tolkregistret och beslut om auktorisa- tioner. Vissa frågor kring auktorisationen, som underliggande prov- verksamhet, hanteras av OsloMet – Storbyuniversitetet.

Myndigheten IMDi är sedan januari 2018 en myndighet under Kunnskapsdepartementet. Myndigheten låg tidigare under Justitie- departementet, dessförinnan under Arbeidsdepartementet.13

10.2.3 Utbildning

I Norge sker all tolkutbildning på universitetsnivå vid OlsoMet, f.d. Oslo och Akershus högskola. Under de senaste tio åren har drygt 830 tolkar i 56 språk utbildats. Utbildningen omfattar ett år, motsva- rande 30 högskolepoäng. Andelen som fullföljer utbildningen är hög, cirka 80 procent och ökande. Möjlighet att studera för magister- examen i tolkning infördes 2017. Flertalet studenter har norska som andraspråk och är redan yrkesverksamma som tolkar. Medelåldern är förhållandevis hög, cirka 36 år, och två tredjedelar av studenterna har redan en högre utbildning. Utbildningen bedrivs i form av distans- studier, där studenterna interagerar med varandra via internet och en särskild lärplattform. Studenterna delas utifrån sina tolkspråk in i mindre grupper, s.k. språkrum, där minst fem studenter i varje språkgrupp eftersträvas. I utbildningen ingår även fem helgsamlingar med obligatorisk närvaro, då man bl.a. genomför rollspel. Vid dessa samlingar blandas studenter med olika tolkspråk. Universitetet har goda erfarenheter av att blanda studenter med olika tolkspråk för gemensamma diskussioner, t.ex. kring etiska regler och vad som kännetecknar god kompetens.14

13 Underlag och diskussion med personal vid IMDi, 2018-05-22.

14 Underlag och diskussion med tolkutbildare vid OsloMet, 2018-05-23.

502

SOU 2018:83

Nordisk utblick

10.2.4 Auktorisation

Auktorisationsprovet utformas, administreras och genomförs vid universitetet OsloMet. Det yttersta ansvaret ligger på IMDi, men bedrivs på delegation vid universitetet. Enligt universitetets bedöm- ning ligger det norska auktorisationsprovet på samma kvalifikations- och svårighetsnivå som sin svenska motsvarighet, den allmänna auktorisationen. Det ställs inte krav på viss utbildning för att kunna auktoriseras. Erfarenheten är dock att de som har adekvat utbildning har bättre möjligheter att godkännas på provet.

Ungefär en tredjedel av dem som genomför provet godkänns. Erfarenheter från andra länder visar att auktorisationsprov i regel klaras av endast en mindre grupp sökande, som i Sverige och Norge. Sveriges prov bedöms dock som mindre formellt, med färre personer närvarande i rummet under själva provtillfället. I Norge deltar sju per- soner, men för ”smala” språk testas nu den svenska modellen. Höga krav ställs, inte minst därför att den verkliga tolksituationen ofta är svårare än proven. Det är således viktigt att verkligen testa förståelsen. Många sökande kommer inte till provtillfället.

Alla muntliga provtillfällen i Norge spelas in, eftersom de som inte klarar sig har s.k. klagorätt. Nya examinatorer kan då göra en förnyad bedömning av de språkliga prestationerna. Anmälningsavgiften till auktorisationsprovet är f.n. 3 000 norska kronor. Det förekommer att Arbetsförmedlingen, NAV, betalar avgiften. De norska förmedlings- företagen uppges i vissa fall också stå för avgiften, i vart fall för egna anställda tolkar.15

I Norge behöver auktoriserade tolkar inte ansöka om förnyelse av sin auktorisation efter viss tid, tolken förblir auktoriserad oavsett verksamhetsnivå i yrket. Främsta skälet till att auktorisationer inte tidsbegränsas, är bristande kapacitet att hantera sådana prövnings- processer. Det går flera år mellan auktorisationsproven i visst språk. Om en förnyelseprocess skulle införas, skulle det riskera att menligt inverka på förutsättningarna att genomföra ordinarie prov.16

En tolk kan uteslutas ur tolkregistret vid brott mot de yrkesetiska riktlinjerna, men vad som i praktiken krävs för uteslutning är oklart.17

15 Underlag och diskussion med personal som arbetar vid OsloMet, 2018-05-23.

16 Ibid.

17 Kammarkollegiet, 2017, Tolkanvändningen i staten, s. 78.

503

Nordisk utblick

SOU 2018:83

10.2.5 Tvåspråkighetstest

Vid universitetet OsloMet genomförs det s.k. tvåspråkighetstest som utgör lägsta kravnivå för att få ingå i det nationella tolkregistret. Tester hanterades tidigare av IMDi, ansvaret har sedan 2017 över- förts till OsloMet. En av erfarenheterna är att antalet anmälningar till proven minskade, troligen som följd av den avgift som knöts till ansökan.

10.2.6 Registerfrågor

IMDi ansvarar även för Nasjonalt tolkeregister, det officiella norska tolkregistret, som startade 2005. Registret är uppbyggt kring fem angivna tolknivåer,

1. tolkar som är auktoriserade och utbildade,

2. auktoriserade tolkar,

3. utbildade tolkar,

4. översättare som gått en kurs om tolkens ansvarsområde, och

5. tolkar som klarat tvåspråkighetstestet och gått en kurs om tol- kens ansvarsområde.18

Sammanlagt ett 100-tal språk förekommer i Norge, varav 67 repre- senteras av tolkar i registret. Till skillnad från i Sverige finns det inte möjlighet för tolkar att specialisera sin auktorisation, t.ex. som rätts- eller sjukvårdstolk, alla tolkar förväntas vara generalister. Vid Oslo- Met erbjuds dock olika fortbildnings- och fördjupningskurser för auktoriserade tolkar.

Tolkregistret har aktualiserat behovet av en mer uttalad till- synsfunktion av tolkar, i dagsläget sker dock endast ”mildare” form av tillsyn och kontroll av behörighet för registrering.

18www.tolkeportalen.no, 2018-10-23. Tolkeportalen kommer att fasas ut under 2020, då ett nytt nationellt tolkregistrer ska publiceras på imdi.no.

504

SOU 2018:83

Nordisk utblick

10.2.7 Intresseförening för tolkar

Norsk tolkeforening är en intresseförening för auktoriserade och utbildade tolkar hänförliga till kategorierna 1–3 i det nationella tolk- registret. Föreningen gör undantag för outbildade tolkar i ”smala” språk, där det saknas möjlighet att utbilda sig till tolk. Föreningen startade 2004 och samlade cirka 270 registrerade medlemmar 2018 av de auktoriserade tolkarna i landet. Det totala antalet tolkar i Norge bedöms omfatta 5 000–6 500, om även tolkar som inte ingår i registret räknas in. Föreningen betonar att ökad tillit behöver utvecklas hos användarna, vilket ställer krav på ytterligare profes- sionalisering av tolkyrket. Låga ersättningsnivåer och osäker framtid medverkar till ett visst ointresse för utbildning och att långsiktigt satsa på yrket.19

Kontext och dialekter bedömer föreningen som svåra att hantera. I en framtid kan tekniska översättningsprogram komma att reducera antalet anlitade tolkar, vilket ställer ökade krav på specialisering. Distanstolkningen ökar, eftersom många nyanlända placeras i lands- orten samtidigt som flertalet tolkar finns i storstaden. Tolkarna själva föredrar skärmtolkning framför telefontolkning.

Tolkförmedlingarnas mervärde bedömer intresseföreningen inte som påtagligt, en gemensam datoriserad förmedling förordas. Redan i dag beställer många domstolar sina tolkar direkt via Tolkeportalen. Kvalitetskontroll och ett tydligt tillsynsorgan efterfrågas.20

10.2.8 Utveckling

De norska erfarenheterna påminner i många avseenden om de svens- ka. Det finns betydande svårigheter då det gäller att möta en offent- liga efterfrågan på kvalificerade tolkar i alla språk, särskilt i samband med inflödet av nya grupper asylsökande till landet. Privata aktörers intresse för förmedlingsverksamhet har också ökat, offentlig upp- handling av sådana tjänster är vanligt förekommande. Distanstolk- ningen ökar, liksom i Sverige och många andra länder.

Norge har goda erfarenheter av att stärka de offentliga ansvars- rollerna kring planering och tolkförsörjning inom hälso- och sjuk-

19 Diskussion med Tolkeforeningen, 2018-05-22.

20 Ibid.

505

Nordisk utblick

SOU 2018:83

vården. Ullevål sjukhus och omgivande sjukvårdsregion med annex- sjukhus hanterar sedan 2013 sin tolkförsörjning genom egen Tolke- sentral med kvalificerade sjukvårdstolkar. Avtal har tecknats med cirka 260 kvalitetssäkrade tolkar i 85 språk. Överenskommelserna avser en form av anställningsliknande förhållanden för tolkar med halvtidslön, skatteavsättning och inbetalda arbetsgivaravgifter. Van- ligaste språken är arabiska, polska, urdu och somaliska, som under 2017 täckte hälften av de cirka 36 000 uppdragen. Verksamheten omfattar en befolkning på cirka 1 miljon. Tolkarna har möjlighet att arbeta som frilanstolkar inom övrig offentlig sektor på resterande tid, vilket återför värdefulla erfarenheter till också hälso- och sjuk- vården. Vårdinsatserna kan nu lättare planeras utifrån känd tillgång till tolkar i olika språk. Introduktionsutbildning och regelbundna seminarier gagnar utvecklingen. En kvalitetssäkrad tolkning har ock- så visat sig ge effekter i form av kortare vårdtider och färre kompli- kationer efter utskrivning. Sjukhusets avvikelsesystem används även för att säkra kvaliteten för tolktjänster, men en mer systematiserad tillsyn anses också behövas. Från sjukhuset förordas att detta sker inom ramen för ordinarie tillsyn inom hälso- och sjukvården. Kom- munal samverkan med anställda tolkar förekommer även i övrigt i Norge, men inte i den skala som sker vid Ullevål.21

Utlendingsdirektoratet, UDI, tog tidigt in språktester och utveck- lade sektorsbaserade tolkbaser gentemot UDI, polis och rättsväsende i sin strävan att säkra kvalitet och säkerhet. Utveckling i andra länder, som Storbritannien och Sverige, visar enligt UDI att prispress leder till dålig kvalitet. En flexibel tillgång på tolkar kräver en stabil och kvalitetssäkrad grund, arbetet mot tolkförmedlingarna har inte gett önskat utbyte. Försök görs nu med utveckling av ny databas, match- ningar sker i regel med maskinstöd.22

21 Diskussion med företrädare för Tolkesentralen, Ullevåls sjukhus, 2018-05-23.

22 Diskussion med företrädare för UDI, 2018-05-22.

506

SOU 2018:83

Nordisk utblick

10.3 Danmark23

Danska är lagstadgat som rättsspråk i Danmark. På Färöarna och Grönland, som är självstyrande områden, gäller de inhemska språken som officiella jämsides med danskan. Vissa tysktalande skolor och institutioner finns på södra Jylland, där en tysk minoritetsbefolk- ning är bosatt.24

Det finns i Danmark, liksom i Sverige, betydande osäkerheter då det gäller att uppskatta antalet aktiva tolkar i talade språk. Antalet tolkar i Danmark uppskattades för några år sedan uppgå till 6 500– 7 500, därtill några hundratal tolkar som arbetade vid sidan av för- medlingarna. Inemot 85–90 procent av tolkarna bedömdes sakna tolkutbildning.25

10.3.1 Gällande rätt

Det finns inte något uttalat krav i den danska lagstiftningen om att förvaltningsmyndigheter måste använda tolk i kommunikationen med personer som inte talar danska. Den danska förvaltningslagen anger dock en allmän vägledningsplikt samt en allmän utrednings- och informationsplikt gentemot enskilda i myndighetsärenden.26 Det framgår av vägledningen till förvaltningslagen att myndigheterna ska försäkra sig om att de är i stånd till att förstå och kunna göra sig förstådda av utlänningar som hänvänder sig i ärenden till myndig- heterna. Det anges då att efter omstændighederne må myndighederne således om fornødent stille tolke- og oversættelsesbistand til rådighed for den pågældende.27

Domstolarnas rättsprocesser sker på danska. I förhandlingar med personer som inte behärskar danska ska dessa, när så är möjligt, höras med hjälp av en utbildad translator eller liknande. I civilrätts- liga mål kan man dock underlåta att tillkalla tolk om ingen av par- terna kräver det och rätten bedömer sig ha tillräckliga kunskaper i

23 Utredningens framställning bygger till viss del på uppgifter som publicerats av Kammar- kollegiet (2017), Tolkanvändning i staten.

24 Föreningen Norden, norden.se/om-norden/den-nordiska-sprakforstaelsen, 2018-10-23.

25 Translatørforeningens tolkeudvalg (2015). Tolkning i den offentlige sektor, s. 9–11.

26 3 kap. 7 § forvaltningsloven.

27 Retsinformation.dk, Vejledning om forvaltningsloven , punkt 32tolkebistand og oversættelse, www.retsinformation.dk/forms/R0710.aspx?id=60828, 2018-10-23.

507

Nordisk utblick

SOU 2018:83

det främmande språket. Även i straffrättsliga mål kan man underlåta att tillkalla tolk, om rätten och övriga inblandade har tillräcklig kunskap i det främmande språket.28 Angivelsen om att utbildad translator eller liknande om möjligt ska nyttjas, tillkom 2016 mot bakgrund av att dåvarande translatorauktorisation upphävdes.

Inom hälso- och sjukvården finns rätt till tolktjänst, när ansvarig läkare anser att tolkning är nödvändig som ett led i behandlingen. Sedan halvårsskiftet 2018 gäller att tolktjänst inom hälso- och sjuk- vården endast är kostnadsfria för den som varit bosatt i landet i mindre än tre år. För person som varit bosatt i Danmark längre tid, tas tolkavgift ut enligt taxa som anges i författning. En patient anses bosatt i landet från det att hon eller han folkbokförts.

Avgift tas inte ut av patienter som till följd av fysisk eller psykisk funktionsnedsättning inte lärt sig danska. Inte heller tas någon avgift ut av barn som kommer till behandling utan medföljande förälder. Tolkning till tyska, för den tyska minoriteten i Danmark, är avgifts- befriad liksom tolkning till grönländska eller färöiska.29

Behandlingsansvarig läkare inom hälso- och sjukvården ska för- säkra sig om att tolken har nödvändiga språkliga kvalifikationer, inklusive att tolken behärskar det danska språket.30

Barntolkning

Danmark har sedan 2015 infört ett reglerat förbud mot barntolkning inom hälso- och sjukvården. Barn får dock användas som tolkar vid akuta och livshotande tillfällen. Dessutom får barn över 15 år använ- das som tolkar när ansvarig läkare bedömer att det rör sig om ett enkelt och oproblematiskt vårdsamtal.31

28 16 kap. 149 § retsplejeloven- lov om rettens pleje.

29 10 kap. 50 § sundhedsloven och 1 kap. 1–2 §§ bekendtgørelse om tolkebistand efter sund- hedsloven.

30 2 kap. 3 § bekendtgørelse om tolkebistand efter sundhedsloven.

31 Ibid., 2 kap. 4 §.

508

SOU 2018:83

Nordisk utblick

Teckenspråkstolkning

Särskilda regler finns för teckenspråkstolkning, vilket kan vara intres- sant då jämförelser görs inom och mellan länder. I Danmark har döva, dövblinda och svårt hörselskadade personer rätt till teckenspråks- tolkning i aktiviteter som är nödvändiga för att delta i samhällslivet och vid sociala aktiviteter. Den statliga Tolkemyndigheden organi- serar under Social- og integrationsministeriet denna tolkning och fastställer även de kvalitetskrav som ska ställas på tolkleverantörer, inklusive krav på tolkarnas utbildning.32

10.3.2 Ansvariga myndigheter

Frågor som rör tolkning hanteras i Danmark av olika ministerier och myndigheter. Justitsministeriet har ansvar för frågor som rör tolk- ning inom rättskedjan. Asylmottagningen sorterar under Udlæn- dingestyrelsen. Rigspolitiet har registeransvar för tolkar som är godkända och kan användas inom ministeriets område (se nedan).

Sundhetsministeriet har det övergripande ansvaret för all tolk- ning inom hälso- och sjukvården. Sjukvårdstolkning administreras av de danska regionerna, som tar fram förfrågningsunderlag för upp- handling och tecknar avtal med tolkförmedlingar. Regionerna ställer i enlighet med dessa avtal sedan krav på att sjukvårdens aktörer ska använda avtalen. Kommunerna ansvarar självständigt för tolkfrågor inom ramen för sin verksamhet.33

Socialministeriet ansvarar för frågor som rör tolkning inom kom- muner, skolor och arbetsförmedlingar. Det operativa ansvaret dele- geras till kommunerna, som anskaffar tolkar i enlighet med sina behov. En del kommuner har egna tolkförmedlingar, annars används som i Sverige externt upphandlade privata förmedlingar.34

32 Tolkeloven – lov om tolkning til personer med hørehandicap.

33 NOU 2014:8, s. 91, samt Translatørforeningens tolkeudvalg (2015). Tolkning i den offent- lige sektor, s. 15.

34 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten.

509

Nordisk utblick

SOU 2018:83

10.3.3 Auktorisation saknas

Danmark saknar auktorisationsförfarande av tolkar. Tidigare fanns benämningen ”statsautoriseret translatør og tolk”, vilket förutsatte genomgången utbildning35 eller prövning/examen36 som translator och tolk på kandidatnivå i affärsekonomi kombinerat med språk från Aarhus Universitet eller Copenhagen Business School.37

Folketinget avskaffade 2016 möjligheten till auktorisation, genom att lagen om translatorer och tolkar upphävdes.38

Bristen på offentlig kvalitetssäkring genom auktorisation eller cer- tifiering innebar att ett antal ledande tolkförmedlingar 2017 etablerade en ny branschförening inom Dansk Erhverv. Syftet var bland annat att utveckla tydligare riktlinjer för kompetens, testning och ersätt- ningsnivåer för tolkar. Utlösande faktor var bland annat återkom- mande rapporter om bristande kvalitet hos tolkar och starkt fokus på pris snarare än kvalitet i de offentliga upphandlingar som sker.39

En certifieringsordning, primärt inom hälso- och sjukvårds- området, diskuterades i anslutning till 2018 års finanslov. Ett avtal om detta upprättades mellan regeringen och Dansk Folkeparti.

10.3.4 Registerfrågor

I Danmark förs register över de tolkar som avses kunna nyttjas av myndigheter under Justitiedepartementet. Rigspolitiet är register- ansvarig myndighet och anger i föreskriftsform de förutsättningar som råder i anslutning till sin tolkeoversigt.40 Det gäller bland annat villkor för att upptas i registret och de bakgrundsuppgifter som ska anges, t.ex. tolkutbildning, etniskt ursprung och modersmål. Dess- utom anges regler för tolkens funktion och neutralitet, tystnadsplikt och jäv, dvs. en rad frågor som brukar tas upp då god tolksed ska

35 Cand.ling.merc. (candidatus/candidata linguæ mercantilis) examen i ett språk.

36 Inte en utbildning, utan en examensprövning där godkänt resultat gav translatøreksamen.

37 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten.

38 Translatørforeningens tolkeudvalg (2015). Tolkning i den offentlige sektor, s. 5.

39www.danskerhverv.dk/presse-og-nyheder, 2018-08-29.

40 Bekendtgørelse om Rigspolitiets tolkeoversigt (2007).

510

SOU 2018:83

Nordisk utblick

definieras. Registret omfattar närmare 1 900 tolkar i kategorierna translatører, statsprøvade tolkar41 och övriga tolkar.42

Tolkar som inte kan visa att de genomgått högre språkutbildning kallas efter godkänd redbarhetsprövning till personligt samtal hos aktuellt polisdistrikt. Redbarhetsprövningen sker mot polisens brotts- register och polisens underrättelsetjänst. Underlag för samtalet samt prov i danska och tolkspråket tillhandahålls av centralmyndigheten Rigspolitiet, som ytterst beslutar om viss tolk ska upptas i registret. En alternativ väg att upptas i registret är att genomgå en kortare intro- duktionsutbildning under en dag, där bland annat tolketik och arbets- uppgifter för tolkar behandlas. Ingen enhetlig eller systematisk kun- skapsprövning eller dokumentation av kompetenser sker dock för dessa övriga tolkar.43

Bristen på ett bredare offentligt nationellt tolkregister har i Danmark inneburit att privata aktörer agerar för att fylla tomrum- met. Det Nationale Tolkregister uppges omfatta drygt 830 tolkar för- delade på tre kompetensnivåer. Det gäller statsauktoriserade trans- latörer eller motsvarande, korttidsutbildade tolkar samt tolkar med mindre erfarenhet utan formella meriter. Registret uppges vara opar- tiskt och drivs av Servisio Danmark, ett företag med kopplingar till bemannings- och tolkförmedlingsbranschen.44

10.3.5 Krav på tolkar i offentlig tjänst

Rättsliga krav saknas, som tidigare framgått, för att endast utbildade eller auktoriserade tolkar ska användas inom offentlig verksamhet. Det gäller även i det regionala arbetet inom hälso- och sjukvården. Behandlingsansvarig läkare ska försäkra sig om att tolk har nöd- vändiga språkliga kvalifikationer, inklusive danska språket. Liksom i Sverige ställs också vissa krav i samband med de förfrågningsunder- lag som används vid upphandling av tolkförmedlingstjänster. Till- synsförfarande saknas då det gäller förmedlade tolkar inom hälso-

41 De statsprövade tolkarna utgör en mindre grupp tolkar som genomgått en tidigare tvåårig deltidsutbildning som gavs på Copenhagen Business School under perioden 1996–2002. Prov för statsprövade tolkar har enligt Kammarkollegiet (2017) inte avlagts sedan 2008. Enstaka tolkar utbildade inom försvaret har också förts till denna kategori.

42 Bekendtgørelse om Rigspolitiets tolkeoversigt (2007). Antalet övriga tolkar är enligt Kammarkollegiet (2017) drygt 1 300.

43 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 72.

44dntdanmark.dk/hvem, 2018-10-23.

511

Nordisk utblick

SOU 2018:83

och sjukvård och andra områden, t.ex. socialtolkning inom skolan och andra kommunala verksamheter. Den absoluta merparten, eller 95 procent av de tolkar som kommunerna nyttjar, uppges sakna språk- eller tolkutbildning.45

Danmark har under senare år skärpt kraven på nyanlända, vilket även gäller rätten till tolkning. En diskussion har förts om hur om- fattande de offentliga kostnaderna för tolkning bör vara, särskilt då det gäller invandrare som bott i landet under lång tid och haft möj- lighet att lära sig danska språket. Det utgör också bakgrunden till den lagändring som från 2018 begränsar rätten till kostnadsfri tolk till tre år inom hälso- och sjukvården, därefter utgår avgift.46

Danska statsrevisorerna lämnade i en aktuell granskning av kva- liteten på offentligt nyttjade tolktjänster omfattande kritik. Man fann det otillfredsställande att varken Justitieministeriet, Udlæn- dinge- og Integrationsministeriet, Sundheds- og Ældreministeriet eller regionerna säkrat ett tillfredsställande bruk av tolkar. Det anfördes att bristfällig tolkning innebar problem då det gäller rätts- och patientsäkerhet och även leder till ökade samhällsekonomiska kostnader i myndighetsutövning och patientbehandling. Statsrevi- sorerna pekade på att det finns en outnyttjad potential i ökat sam- arbete mellan aktörer inom rätts-, asyl- och hälso- och sjukvårds- området, t.ex. avseende certifiering av tolkar, kvalitets- och kvali- fikationskrav. Bristande beställarkompetens och kvalitetsbrister är vanliga, de tillsynsinsatser som utförs baseras endast på uppföljning av klagomål.47

Ett certifieringsförfarande diskuteras inom branschen för att höja kvaliteten på tolkar, vilket fått stöd också inom politiken.48 Frågan har fått visst gensvar och en sådan ordning har förutskickats inom hälso- och sjukvårdsområdet genom avtal mellan regeringen och Dansk Folkeparti i anslutning till 2018 års finanslov.49

45 Translatørforeningens tolkeudvalg (2015). Tolkning i den offentlige sektor, s. 17.

46 Regionerna ansvarar för att patienter i förekommande fall debiteras avgift för tolkning. Barn och funktionsnedsatta undantas, liksom tolkning på minoritetsspråk.

47 Statsrevisorerne (2018). Beretning nr. 12/2017 om myndighedernes brug af tolkeydelser.

48www.danskerhverv.dk/presse-og-nyheder/nyheder/tolkebureauer-gar-sammen-om- testning-af-tolke, 2018-07-13.

49 Aftale om finansloven for 2018 – Strammere krav til fremmedsprogstolkning i sund- hedsvæsnet. vsi.di.dk/SiteCollectionDocuments/Finanslovsaftale%202018.pdf, 2018-10-23.

512

SOU 2018:83

Nordisk utblick

Regionerna har under ett antal år arbetat med videotolkning för att öka tillgången på kvalitativ tolkning inom hälso- och sjukvården och planerar för utbyggda sådana möjligheter.50

10.3.6 Intresseförening för tolkar

Translatørforeningen utgör sedan 1910 branschförening för utbil- dade översättare och tolkar i Danmark. För medlemskap krävs trans- latorsexamen eller kandidatexamen i översättning och tolkning, vilket anknyter till kraven för det tidigare auktorisationsförfarandet. Föreningen anordnar vidareutbildning för sina medlemmar kring samhälls- och regelutveckling inom olika områden. Sedan ett antal år drivs frågan om att det behövs en certifieringsordning för danska tolkar som ska arbeta inom offentlig sektor.51

Den danska Tolkeforeningen samlar de tolkar som ingår i Rigs- politiets tolkregister. Det gäller de tolkar som godkänts för att arbeta inom domstolar, polis- och åklagarväsende, kriminalvård, utlandsmyndigheter m.m. Den utbildningsmässiga bakgrunden kan variera, men majoriteten saknar formell utbildning.

De två intresseföreningarna deltar i diskussioner med berörda myndigheter och besvarar remisser inom området. De har historiskt inte alltid intagit gemensamma ståndpunkter.

10.3.7 Utveckling

Translatorföreningen lämnade 2015 en rapport kring tolkning inom offentlig sektor i Danmark och den situation som då rådde. Underlaget utgjordes bland annat av enkäter till egna medlemmar och tolkanvändare. I rapporten angavs en rad brister som behövde åtgärdas. Ett offentligt tolkregister och kravställning avseende kom- petenser för tolkar efterlystes. Året därpå publicerades en rapport om tolkning inom det danska rättsväsendet. Även där pekades på kvalitetsbrister i nyttjade tolktjänster. Den s.k. tolkhandboken, utgiven 2015 av ett antal ministerier och myndigheter, angav t.ex.

50 Se t.ex. www.medcom.dk/projekter/video-erfagruppe, 2018-10-23.

51 Translatørforeningen (2016). Tolkning i Danmark kraever certifiering. tolkelisten.dk/ onewebmedia/Faktaark%20januar%202016.pdf, 2018-10-23.

513

Nordisk utblick

SOU 2018:83

inte krav på formell utbildning eller kompetens för tolkar. Detta låg i linje med en några år tidigare utgiven handbok för den kommunala sektorn kring tolkning.52

Bristen på offentligt ställda kvalitetskrav, en avvecklad auktorisa- tionsfunktion och tidsmässigt reducerad rätt till tolkstöd, ger sam- mantaget ramar för den utveckling som f.n. gäller för offentliga tolk- tjänster i Danmark. Ett kvalitetshöjande inslag utgörs dock av det förbud mot barntolkning som införts.

10.4 Finland

Finska och svenska är Finlands två officiella nationalspråk.53 Dess- utom definieras samiska54 och romani som minoritetsspråk. Kom- munala myndigheter måste erbjuda service på de två officiella språ- ken om kommunen är tvåspråkig.

10.4.1 Gällande rätt

Språkliga rättigheter för den enskilde finns definierade beroende på sammanhang och geografi. Tolk ska enligt det nationella regelverket i allmänhet erbjudas om så krävs. Var och en har rätt att hos domstol och andra myndigheter använda nationalspråken finska eller svens- ka. Samerna har rätt att använda samiska hos myndigheterna. De som använder teckenspråk, samt de som på grund av handikapp har behov av tolkstöd, är berättigade till det.55 Den finska språklagen anger avgiftsfri rätt till tolkning eller översättning, dock utan uttalat krav på att extern tolk ska användas.56 Distanstolkning via telefon eller video förordas, tolkar förmedlas av tolkcentralerna. Rätt till tolkning anges dock inte uttryckligen i grundlagen då det gäller talade språk.

Myndigheter ska sörja för tolkning eller översättning vid kontakt med invandrare som inte behärskar finska eller svenska, eller på

52 Graversen, C., m.fl. (2015), Tolkning i den offentlige sektor, Translatorföreningen, Institut for Menneskerettigheder (2015), Tolkning i retsvaesendet, Tolkehandbogen (2015), samt Håndbog om tolkning i den kommunale indsats (2009).

53 17 § Finlands grundlag 11.6.1999/731 samt 26 § förvaltningslagen.

54 Samisk språklag (1086/2003).

55 17 § Finlands grundlag 11.6.1999/731.

56 18 § språklagen (423/2003).

514

SOU 2018:83

Nordisk utblick

grund av handikapp eller sjukdom inte kan bli förstådd i ett ärende som inleds på myndighetens initiativ. Om det är möjligt ska tolkning och översättning ordnas även i andra ärenden som gäller invandrares skyldigheter. Av informationen från Arbets- och näringsministeriet framgår att staten fullt ut ersätter kostnader för tolkning i samband med mottagande av personer som fått internationellt skydd när tolktjänsterna används i integrationssyfte under invandringens inle- dande skede. Det kan t.ex. avse inledande information, utarbetande av integrationsplan, samarbete mellan hem, skola och förskola eller i samband med social- och hälsovårdstjänster.57

Domstolar och förvaltningsmyndigheter

Den finska förvaltningslagen anger att en myndighet ska ordna tolk- ning i ett ärende om en part inte behärskar finska eller svenska, eller om en part på grund av handikapp eller sjukdom inte kan göra sig förstådd. Tolkningen kan göras till ett språk som parten kan kon- stateras förstå tillräckligt väl med hänsyn till ärendets art. Varje myndighet ska också se till att medborgare i de övriga nordiska län- derna får behövlig tolkning i ärenden som behandlas vid myndig- heten. Den finska förvaltningslagen anger också att en tolk har tyst- nadsplikt, hon eller han får inte olovligen röja uppgifter som anför- trotts i ett ärende. Vidare anges att tolkar inte ska anlitas om de står i sådant förhållande till en part eller ett ärende att tillförlitligheten kan äventyras.58

Vid domstolar används något av de två nationella förvaltnings- språken, finska eller svenska. Vid tvåspråkiga myndigheter används partens språk. Har parterna olika språk ska myndigheten bestämma vilket språk som ska användas, alternativt används majoritetsspråket i myndighetens ämbetsdistrikt. I förvaltningstvistemål vid ensprå- kiga domstolar används språket i distriktet som handläggningsspråk, om inte domstolen bestämmer att det andra språket skall användas. I brottmål används i tvåspråkiga domstolar svarandens språk som handläggningsspråk. Om svarande har olika språk eller om svaran-

57 Arbets- och näringsministeriet, kotouttaminen.fi/sv/tolkning, 2018-10-23.

58 3 kap. 13 § 5 kap. 26 § 11 kap. 65 § förvaltningslagen 6.6.2003/434.

515

Nordisk utblick

SOU 2018:83

dens språk varken är finska eller svenska, bestämmer domstolen vil- ket språk som ska användas. Liknande bestämmelser finns då det gäller andra typer av mål.

Har någon enligt lag rätt att använda sitt eget språk och är myn- dighetens språk eller handläggningsspråket ett annat, ska myndig- heten ordna avgiftsfri extern tolk, om den inte sköter tolkningen med egen personal. Tvistemål och ansökningsärenden kan, om dom- stolen så beslutar, innebära att part som begär tolkning själv måste anskaffa och bekosta tolk.59

Den finska rättegångsbalken anger att parter som inte är finsk-, svensk- eller samiskspråkiga och önskar tolkning, själva ska skaffa och bekosta den om inte domstolen gör annan bedömning. Dom- stolen ska dock se till att nordiska medborgare får behövlig tolkhjälp i ärenden som gäller dem. I den finska rättegångsbalken anges också att en tolk har tystnadsplikt då det gäller information i anslutning till rättsprocessen kring enskildas och företags förhållanden.60

Den finska förvaltningsprocesslagen anger att tolk ska anlitas då en person som inte behärskar svenska eller finska ska höras muntligt. Tolken ska vara oberoende av part och ärende. Rätten ska också se till att medborgare i de övriga nordiska länderna får behövlig tolkhjälp.61

Utlänningsärenden

Finska Migrationsverket ska enligt utlänningslagen ordna tolkning i ärenden om asyl och avvisning/utvisning, om den enskilde inte behärskar finska eller svenska eller på grund av handikapp eller sjuk- dom inte kan göra sig förstådd. Myndigheten kan ordna tolkning även i andra typer av ärenden, t.ex. för att utreda eller trygga en parts rättig- heter. De tolkar som anlitas får inte stå i ett sådant förhållande till part eller ärende att tillförlitlighet eller rättssäkerhet äventyras. I ärenden där Migrationsverket inte ska ordna tolk, t.ex. vid enskilds ansökan om ändring, får tolk anlitas på egen bekostnad. Den finska utlän- ningslagen anger även att part har rätt att få information om innehållet i beslut på sitt modersmål eller på ett språk som han eller hon förstår. Informationen ska ges genom tolkning eller översättning.62

59 3 kap. 18 § språklagen 6.6.2003/423.

60 4 kap. 2 § och 15 kap. 17 § rättegångsbalken 1.1.1734/4.

61 14 kap. 77 § förvaltningsprocesslagen 26.7.1996/586.

62 1 kap. 10 § och 14 kap. 203 § utlänningslagen 30.4.2004/301.

516

SOU 2018:83

Nordisk utblick

Hälso- och sjukvård

Bestämmelser om kommuners och samkommuners skyldighet att tillhandahålla hälso- och sjukvårdstjänster på finska och svenska finns i hälso- och sjukvårdslagen. Kommunen och samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt ska i den mån det är möjligt också se till att nordiska medborgare får behövlig tolkhjälp.63

Staten täcker de kostnader som uppstår vid tolkning i samband med vård av patienter inom hälso- och sjukvården. Bedömning av behovet ska göras av yrkesutbildad personal inom vården. Ersätt- ningen betalas ut av Folkpensionsanstalten (se nedan).64

Socialförsäkring och arbetspensioner

Personer som har ärenden hos Folkpensionsanstalten, Fpa, är berät- tigade till avgiftsfri tolkning om de inte kan använda sitt modersmål eller annat gemensamt språk. Tolken kan antingen vara anställd av Fpa eller vara utomstående professionell tolk. Tolken har i enlighet med förvaltningslagen tystnadsplikt. Då det gäller ärenden av mer allmän karaktär, som inte har betydelse för rättssäkerheten, kan anhörig eller annan närstående som fyllt 18 år användas. Beställning av tolk kan göras på Fpa:s servicetelefon.65

Arbetspensionssökande har rätt att använda modersmål eller annat officiellt EU-språk. Myndigheterna låter vid behov översätta handlingar till finska utan kostnad för den enskilde. Vid muntlig behandling av ärenden som pensionsanstalten tagit initiativ till ord- nas tolk av myndigheten. Vidare finns kommunala skyldigheter att ordna tolktjänster för gravt handikappade personer om detta krävs för att klara normal livsföring.66

63 6 § i hälso- och sjukvårdslagen 30.12.2010/1326.

64www.vardenhetsval.fi/for-vardpersonal/fakturering-av-kostnaderna/statlig-ersattning-for- vardkostnader, 2018-10-23.

65 Folkpensionsanstaltens webbsida, www.kela.fi/web/sv, 2018-10-23.

66 Lag om service och stöd på grund av handikapp (380/1987). Se vidare Pensionsskydds- centralens webbsida, www.tyoelakelakipalvelu.fi, 2018-10-23.

517

Nordisk utblick

SOU 2018:83

Varaktighet i rätten till tolk

Vid migrationsärenden ersätter staten kostnader för tolkning i sam- band med mottagandeprocessen. Tolkning sker inte nödvändigtvis till modersmål, om den enskilde kan något annat språk tillräckligt bra. Vid förläggningar och liknande tolkas inte alltid vid vardagliga situationer, man försöker då kommunicera utan tolk.67

Kompetenscentret för integration av invandrare vid arbets- och näringsministeriet informerar på sin webbplats om att det inte finns någon lagstadgad tidsfrist för ersättning av kostnader för tolkning. Behovet anges som stort under de inledande åren av en nyanländs integration. Behovet minskar sedan i takt med att språkfärdigheterna ökar. Kostnader för tolk ersätts dock inte från den tidpunkt en per- son erhåller finskt medborgarskap.68

10.4.2 Ansvariga myndigheter

Tolkar förmedlas av de åtta kommunala tolkcentralerna (tulkki- keskus), som finns i olika delar av Finland. De flesta av tolkcentra- lerna är numera bolagiserade och erbjuder tjänster även utanför de kommunala gränserna, men fungerar fortfarande i kommunal regi. Tolkcentralernas tjänster är främst avsedda för myndigheter som arbetar med invandrare.69 För registerfrågor ansvarar Utbildnings- styrelsen och Nämnden för registret över rättstolkar under Under- visnings- och kulturministeriet.

10.4.3 Utbildning

Utbildningsstyrelsen är under Utbildnings- och kulturministeriet ytterst ansvarig för yrkesexamen för kontakttolkar och specialyrkes- examen för rättstolkar.70 Utbildningsstyrelsen är ett ämbetsverk

67migri.fi/sv/tolkning, 2018-10-23.

68kotouttaminen.fi/sv/tolkning-och-oversattning, 2018-10-23.

69 Arbets- och näringsministeriet, kompetenscentret för integration av invandrare, kotouttaminen.fi/sv/tolkning samt www.infopankki.fi/sv/livet-i-finland/som-invandrare-i- finland/behover-du-en-tolk, 2018-10-23.

70 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 71 ff., samt www.oph.fi/ utbildning_och_examina/registret_over_rattstolkar, 2018-10-23. Aktuell reglering ges i lag

518

SOU 2018:83

Nordisk utblick

som fastställer läroplansgrunder för grundläggande utbildning, gym- nasiet, yrkesexamina och fristående examina. Grunderna för olika yrkesexamina fastställs i särskilda föreskrifter. Utbildningsstyrelsen arbetar även projektvis med att utveckla olika utbildningar samt är utbildningsanordnare vid sex statliga läroanstalter.71

Utbildning till tolk ges vid Diak-yrkeshögskola (Diaconia Uni- versity of Applied Sciences) på bachelornivå. Diak förbereder stu- denter för nationellt och internationellt arbete i socialt och ekumeniskt arbete. Inom undervisningsprogrammet för tolkning och översättning arbetar studenterna i par och grupper över språk och kulturgränser. Arbetsspråken är finska, arabiska, kinesiska (mandarin), kurdiska (sorani), persiska, somaliska, urdu och tigrinska.72

På högskolenivå finns möjlighet att bedriva studier inom magis- terprogram i tolkning, vilket ges vid Helsingfors universitet. Pro- grammets utbildningsmål omfattar en bred kompetensbas för över- sättar- och tolkyrket, interkulturell kommunikation och översätt- ningsteknologi. Undervisningsspråket är i första hand finska, men specifika kurser i språkpar med andra språk ges också. Språkutbudet i språkparen utgörs av svenska eller andra europeiska språk, samt vissa ytterligare språk som kinesiska, japanska och koreanska. Ut- bildningsprogrammet har olika inriktningar för översättare samt en inriktning mot rättstolkning. Magisterprogrammet omfattar två år efter avlagd kandidatexamen. Specialisering i rättstolkning kan ge möjlighet att antas till register över rättstolkar (se nedan). Översätt- ning och tolkning utgör ett fokusområde inom universitetets dok- torandprogram för språkforskning.73

om registret över rättstolkar 1590/2015 och statsrådets förordning om registret över rätts- tolkar 177/2016. Krav i samband med straffrättsliga förfaranden regleras genom Europa- parlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU .

71 Utbildningsstyrelsens webbplats, www.oph.fi, 2018-10-23.

72www.diak.fi/en/admissions/degree-programmes/ba-programmes/ba-of-interpreting- community-interpreting, 2018-10-23.

73 Helsingfors universitets webbplats, www.helsinki.fi/sv, 2018-10-23.

519

Nordisk utblick

SOU 2018:83

10.4.4 Auktorisation saknas

Finland har auktorisationsförfarande för översättare men saknar Utbilkdnndetta för tolkar. Skydd saknas även för beteckningen tolk. Liksom i Sverige arbetar flertalet tolkar i talade språk som frilan- sande och rekryteras genom privata tolkföretag eller kommunala tolkcentraler.

10.4.5 Registerfrågor

Ett offentligt nationellt register för rättstolkar inrättades 2016. För övriga tolkar som arbetar mot offentlig sektor saknas denna typ av register. Utbildningsstyrelsen och Nämnden för registret över rätts- tolkar är som tidigare framgått ansvariga för registret. Registret upp- rättades för att möta de krav som ställts inom EU beträffande rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden, dvs. för att säkra tillgången till tolkar med tillräckliga kvalifikationer i rätts- liga frågor. I nämnden finns yrkesverksamma tolkar, tolkanvändare och sakkunniga inom tolk- och översättarutbildningen.

Registernämnden övervakar den verksamhet som utövas av de rättstolkar som antecknats i registret och beslutar om registrering och avregistrering av tolkar. Systemet omfattar även en förnyelse- process var femte år. Tolken ska då visa att förmågan att utföra rätts- tolkning har upprätthållits under perioden. Det finns numera inemot ett 40-tal rättstolkar i registret.74 Avgiften för registrering är 400 euro, förutom kontaktuppgifter kan geografiskt verksamhets- område och andra uppgifter anges i registret. Förutsättning för att kunna registreras är att tolken är myndig och inte har begränsad handlingsbehörighet. Det behöver inte avläggas några särskilda prov för att registreras som rättstolk, däremot krävs godkänd utbildning. Sådan utbildning avser antingen specialyrkesexamen för rättstolk eller högskoleexamen lämpad för tolkuppdrag med fullföljda studier i rättstolkning av viss omfattning. Studiekraven omfattar det fin- ländska rättssystemet, lagstiftningen och olika myndighetsförfaran- den, yrkesetiska moment samt studier i tolkningsmetoder i rätts- tolkningssituationer och det aktuella tolkspråket. Avregistrering från registret kan ske om tolk har begått brott i verksamheten som

74oikeustulkkirekisteri.oph.fi/, 2018-10-23.

520

SOU 2018:83

Nordisk utblick

tolk, eller visat sig vara uppenbart olämplig som rättstolk. Domsto- larna har här anmälningsplikt.75

10.4.6 God tolksed

Yrkesetiska regler för kontakttolkar sammanställdes 2013 av Finlands översättar- och tolkförbund, FÖTF/SKTL, i samverkan med olika aktörer inom branschen. Rättstolkarnas etiska regler eller yrkeskod grundar sig på de etiska principer som den europeiska organisationen för rättstolkar och översättare av rättsliga texter har utarbetat samt på internationella och nationella yrkesetiska principer för tolkar.76

10.4.7 Intresseförening för tolkar

Den ideella föreningen FÖTF/SKTL grundades 1955. Det är den äldsta sammanslutningen för översättare och tolkar i landet och arbe- tar för att stärka yrkesrollen och yrkeskunskaperna. Föreningen har som framgått ovan även lagt arbete på utvecklingen av etiska principer inom området. Verksamheten lägger stor vikt vid att främja den finska litteraturen och kulturen, deltar aktivt i lagstiftningsfrågor och verkar för sådan utbildning som behövs inom området.77

10.4.8 Utveckling

Behovet av offentliga tolktjänster har ökat påtagligt som följd av migration och regelverk. Volymen erforderliga tolktjänster är dock betydligt lägre än i andra nordiska länder som upplevt omfattande invandring under senare år.

Den finska polisen uppges under 2015 ha ökat sina kostnader till 3,6 miljoner euro för tolkning i samband med asyl- och avvisnings- ärenden. Motsvarande kostnader låg tio år tidigare på 0,2 miljoner

75 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 71 ff., samt www.oph.fi/ utbildning_och_examina/registret_over_rattstolkar, 2018-10-23. Aktuell reglering ges i lag om registret över rättstolkar 1590/2015 och förordning om registret över rättstolkar 177/2016. Krav i samband med straffrättsliga förfaranden regleras genom Europarlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU.

76 Finlands översättar- och tolkförbund, www.sktl.fi/pa-svenska, 2018-10-23.

77 Ibid.

521

Nordisk utblick

SOU 2018:83

euro. De vanligaste tolkspråken angavs 2016 vara arabiska, rumäns- ka, ryska och estniska. Polisstyrelsen har som följd av det ökade behovet av språkkunskaper i kåren sökt en anpassning av vissa övriga språkkrav vid antagning, för att öka andelen poliser med kunskaper i invandrarspråk. Det är särskilt de generella kraven på tjänstemanna- svenska som uppges innebära problem.78

Även alternativa former av språkstöd utvecklas för nya invand- rargrupper. Behövs hjälp med finskan i vardagliga situationer, till exempel på bussen eller i affären, kan enskilda ladda ned en särskild applikation, Túlka, i sin telefon. Tjänsten är kostnadsfri för privat- personer, där frivilliga ger språkhjälp på arabiska, persiska och soma- liska.79

78 Polisens behov av tolktjänster ökar – fler poliser med invandrarbakgrund behövs, YLE Nyheter, 2016-10-16.

79www.infopankki.fi/sv/livet-i-finland/som-invandrare-i-finland/behover-du-en-tolk, 2018-10-23.

522

11 Teknikutveckling

11.1 Portaler och tolkförmedling

Förmedling och bokning av tolkar har traditionellt sett varit ett arbete som kräver goda administrativa system och personresurser, hos beställare såväl som hos förmedlingsorgan. Ett betydande antal myndigheter och andra offentliga beställare söker lämpliga tolkar, som ska svara mot angivna behov med avseende på kompetens, språk, i vissa fall dialekt och andra sökkriterier som t.ex. kön, vana vid att tolka för barn eller traumatiserade patienter. Uppdragen ska också verifieras, bedömas med avseende på eventuella avvikelser samt följas upp i samband med fakturering och utanordning av kor- rekta arvoden, eventuella spilltids- och reseersättningar. Volymen uppdrag är hos vissa beställare mycket stor, vilket skapat interna administrativa svårigheter, eftersatt avvikelsehantering med brister i statistik, uppföljning och överblick. Situationen håller nu successivt på att förändras i takt med att arbetsprocesser automatiseras och efektiviseras.

De större förmedlingsorganen har i allmänhet flerårig erfarenhet av automatisering med datorstöd vid bokning av tolkar. Processen förutsätter inte längre erfarna förmedlare och personlig assistans. Tolkarna kan hos vissa förmedlingar inte heller ringa tillbaka, bara svara digitalt. Förfrågningar om uppdrag hanteras automatiskt med stöd av särskilda programvaror och applikationer för tolkarnas tele- foner. Uppdragsförfrågningar görs via sms, där tolkarna förutsätts bekräfta inom ett par timmar. Bakomliggande algoritmer selekterar förfrågningarna inte enbart utifrån beställares sökkriterier, utan även med avseende på förmedlingens interna prioriteringar. Det kan inne- bära att tolkar som ofta svarar nej, svarar sent eller genererat anmärk- ningar, t.ex. som följd av dålig tidspassning eller kvalitetsbrister, får index som successivt minskar deras möjligheter till nya uppdrag.

523

Teknikutveckling

SOU 2018:83

Beställande myndigheter ges snabbare återkoppling, men saknar insyn i hur urvalet av tolkar går till.

Semantix, ett av de ledande tolkförmedlingsföretagen i Sverige och Norden, har god teknisk kompetens inom området. En ny platt- form för tolkbokning i realtid utan krav på inloggning lanserades våren 2018. Plattformen uppges vara helt automatiserad. Beställning av tolk sker via nätet, uppdrag kan bokas direkt under alla tider på dygnet. Förmedlingen av tolk blir därmed helt automatiserad.1

Möjligheter att digitalisera förmedlingsarbetet har i sig skapat nya affärsmöjligheter för företag inom it-området. Startpaket till fast pris för att öppna egen tolkförmedling finns därför redan på mark- naden. Kompletta förmedlingssystem tillgängliga på svenska servrar dygnet runt erbjuds. Besvärliga frågor, som personuppgiftshanter- ing, kryptering, marknadsföring till tolkarna och konsultation vid upphandlingar, erbjuds i färdig lösning med support. Försäljnings- argumenten bygger på fortsatt hög efterfrågan från samhället på tolktjänster och att de etablerade förmedlingarna ”inte klarar av att uppfylla kraven på leverans av effektiva och ändamålsenliga tolk- tjänster”.2 Utvecklingen väcker intressanta frågor i anslutning till de offentliga ramavtalens fokusering på just priset för förmedling. Kan detta i framtiden skötas datoriserat utan fördyrande personalkost- nader, kanske processen i sin helhet bör tas över av beställaren.

Hos myndigheter med stor efterfrågan på tolktjänster sker på motsvarande sätt en digital utveckling av processerna för beställning, felhantering, fakturahantering, uppföljning, statistik m.m. De stat- liga ramavtalsmyndigheterna, Arbetsförmedlingen, Kammarkolle- giet/Statens inköpscentral och Migrationsverket har redan utvecklat eller står i färd med att lansera s.k. tolkportaler. Andra större bestäl- lare, som Stockholms läns landsting, har sedan en tid påbörjat samma utveckling. Liksom inom andra delar av offentlig förvaltning, skapar det på sikt förändrade arbetsprocesser med ökade möjligheter till uppföljning, effektivisering och kostnadsnytta.

1 Semantix (2018). Semantix lanserar ny digital plattform för snabbare tolkbokning. Press- meddelande, 2018-04-11.

2 Steleco Tolk (2018).

524

SOU 2018:83

Teknikutveckling

11.2 Tolkning på distans

En snabb tyngdpunktsförskjutning ses i dag från tolkning på plats till olika former av distanstolkning. Utvecklingen drivs av ett ökande behov av geografiskt och tidsmässigt lättillgängliga tolktjänster, inte minst utanför storstäderna, där flertalet utbildade och auktoriserade tolkar finns, men det ekonomiska incitamentet är också starkt drivande. Förändringar sker också som följd av förändrade tekniska förutsättningar. Främst gäller ökningen telefontolkning, men även skärmtolkning tilltar. Fördelen med skärmtolkning är att inte bara röst, utan även kroppsspråk speglas på ett för tolkningen positivt sätt. Distanstolkningen accelererade under 2016–2017 då efterfrågan på tolktjänster ökade kraftigt i olika delar av landet. Distanstolkning via telefon är nu så pass omfattande att den i grunden påverkar till- gång och nyttjande av tolkresurser i olika delar av landet, liksom de kostnader tjänsterna representerar.

Utvecklingen har fått betydelse också för kvaliteten i de tolk- tjänster som tillhandahålls. Distanstolkning möjliggör att kvalifice- rade tolkar tillgängliggöras över hela landet, vilket ses som positivt av offentliga tolkanvändare, i synnerhet utanför storstäderna. I vissa regioner, som Gotland, använder t.ex. hälso- och sjukvården och kommunala verksamheter enbart telefontolkar. Statliga verksam- heter använder också distanstolkar i ökad utsträckning. Inom det statliga ramavtalet, som tecknas genom Kammarkollegiet och används av domstolar, polis, kriminalvård, tull med flera myndig- heter, har andelen distanstolkar ökat från cirka 59 procent av upp- dragen 2014 till drygt 77 procent 2017.3 Utvecklingen har emellertid inte varit entydig, eftersom distanstolkningen i vissa sammanhang också förknippas med sviktande och ojämn kvalitet. Det gäller då inte främst de tekniska begränsningarna, utan kvalitetsbrister kopp- lade till tolkarnas kompetens. Erfarna utbildade och auktoriserade tolkar föredrar tolkning på plats eller med bildskärm, snarare än via telefon. Stora aktörer inom tolkförmedling och call-centerverksam- het erbjuder telefontolkar i ett stort antal språk till förhållandevis låga kostnader. Tolkarna är inte sällan anställda, vilket utgör ett trendbrott i en bransch som under lång tid präglats av frilansande tolkar som i regel arbetat mot flera olika tolkförmedlingar. Call- centerverksamheten har dock i betydande grad kommit att präglas

3 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-10-04.

525

Teknikutveckling

SOU 2018:83

av tolkar med bristfällig kompetens, utan professionell tolkutbild- ning. Kostnadsmässigt ger det fördelar för förmedlingarna, som med låga lönekostnader kan nyttiggöra sig en betydande del av de timer- sättningar som offentlig sektor betalar för tolktjänster. Tillgänglig- heten för tolktjänster ökar i tid och rum och beställarnas kostnads- utveckling bromsas med telefontolkning. Baksidan är att kvaliteten varierar stort och att mellanledet, tolkförmedlingarna, nyttiggör sig en större andel av de skatteresurser som avsätts för tolkning.

4

5

Anm. Distanstolkning omfattar tolkning via telefon, video och call -center.

Offentliga tolktjänster avropas ofta på operativ handläggarnivå hos myndigheter och huvudmän. Det ger tillsammans med relativt all- mänt hållna avropsavtal och brist på interna riktlinjer betydande fri- hetsgrader att utveckla olika strategier inom förvaltningen. Tabell 11.1 ger exempel på hur andelen distanstolkning förändrats över tid. Trenden är i allmänhet ökande, även om tolkning på plats fortfarande dominerar i vissa myndigheter och verksamheter.

4 Huvudmännen kan inte alltid leverera fullständiga sifferserier eller uppgifter som täcker alla kvartal och/eller leverantörer. Tomma celler indikerar brist på uppföljningsdata.

5 Underlaget till utredningen från Arbetsförmedlingen omfattar i huvudsak delar av respektive år (2–3 kvartal).

526

SOU 2018:83

Teknikutveckling

11.3 Digitalt språk- och tolkstöd

Maskinell översättning som stödfunktion för professionella över- sättare har utvecklats ända sedan 1950-talet men fått reell betydelse först under de senaste tio åren. De inledande försöken med s.k. regelbaserad maskininlärning följdes av statistisk maskinöversätt- ning under 1990-talet. Under senare år har neural maskinöversätt- ning eller maskininlärning, vunnit mark som ett nytt sätt att arbeta. Syntax och grammatik hos såväl grundspråk som målspråk beaktas, snarare än att översättning sker ord för ord. Denna typ av maskinell översättning kräver mindre efterhandskorrigering och är också betydligt snabbare än tidigare metoder.6

De framtida möjligheterna bedöms som omfattande, program och bakomliggande databaser ökar snabbt kapacitet och funktio- nalitet. Professionella översättare är ofta övertygade om sin egen unika förmåga och tar därför inte alltid till sig de framtida möjlig- heter som maskinella system kan utveckla. Empiriska data visar dock att människor inte alltid gör det snabbare, inte heller bättre ur kva- litetssynpunkt. Digitala översättningsminnen, terminologiverktyg

m.m.är dock sedasn länge mer regel än undantag i professionella översättares arbete. Skiljelinjen mellan översättning och tolkning blir också alltmer otydlig, särskilt inom vissa områden som juridik och medicin. En aktuell framtidsfråga är därför om stödjande över- sättningstjänster på sikt i betydande grad kommer att fullgöras av maskiner inom vissa områden. Frågan kan också ställas om det i mer betydande utsträckning kan gälla vissa typer av tolkning.7

Den svenska tolk- och översättningsbranschen och forskningen har diskuterat frågeställningarna en längre tid och ger nu uttryck för att en rad teknikgenombrott kan vara på väg. Man ser framför sig en föränderlig bransch i en starkt konkurrensutsatt global marknad, där

”teknik och flerspråkiga data kommer att dominera agendan”.8

6 Haenisch, S. m.fl. (2018). Can Artificial Intelligence solve the translation challenge in Learn- ing?, 2018-01-29, blogs.sap.com/2018/01/29/can-artificial-intelligence-solve-the-translation- challenge-in-learning

7 O’Brien, S., Maynard, A. och Ross, H. (2017). Machine translation. Future out podcast. Dublin city university, language technology, 2017-11-04.

8 Semantix (2018). Semantix förvärvar Amestos affärsområde för översättning. Pressmed- delande, 2018-03-06.

527

Teknikutveckling

SOU 2018:83

11.3.1 Artificiell intelligens och maskininlärning

Artificiell intelligens, maskininlärning och robotisering utgör några av de framväxande företeelser som bedöms kunna få stor framtida betydelse också inom offentlig sektor och dess sätt att arbeta. Arti- ficiell intelligens, AI, definieras som intelligens som uppvisas av maskiner, vars program efterliknar mänskliga eller animala beteen- den och tänkande. Machine Learning är ett forskningsområden inom AI. Det går ut på att utveckla maskiners förmåga att mer eller mindre självständigt förstå och hantera stora mängder data. Begreppet AI myntades redan under 1950-talet som vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner. Inom svensk offentlig sektor har frågan först på senare år fått ökad uppmärksamhet, med ett antal riktade regeringsuppdrag som följd. Utvecklingen går nu allt snabbare. Ett stort antal potentiella användningsområden identifieras, från anpas- sad information och uppföljning till mer avancerade funktioner. Det kan t.ex. gälla medicinsk diagnostik, äldreomsorg, virtuell undervis- ning, trafikövervakning och flygledning, självkörande fordon, bevak- ning och förebyggandet av bedrägerier. Det kan konstateras att svensk offentlig sektor ännu inte kommit så långt i utvecklingen, då det fort- farande saknas mer övergripande mål, strategier och program.9

Utvecklingen inom AI drivs i dag främst av ett antal stora och världsledande nationer samt välkända större företag, vars tillämp- ningar redan avsatt praktiska produkter och tjänster inom en rad olika områden. Det gäller företag som Google, Apple, Microsoft, IBM, Amazon, Facebook, Tesla, Über, Intel, Twitter, eBay, Yahoo och Netflix. Google uppges driva ett tusental olika AI-projekt inom vitt skilda tillämpningsområden, som självkörande bilar, översätt- ningsprogram och personliga assistenter. Microsoft har omfattande AI-kompetens med tusentals anställda i sin AI-division och utveck- lar bland annat automatiska översättningsfunktioner mellan olika språk i Skype.10

Tillämpning med applikationer som rör talade språk är ännu i sin linda, eftersom komplexiteten där är så stor. Artificiell intelligens lämpar sig ännu bäst för att lösa uppgifter där det finns tydliga ramar,

9 Andersson, C., Lindsjö, G. och Hagberg, R. (2018). Artificiell intelligens i offentlig sektor. Hur realiserar vi potentialen? Underlagsrapport till Vinnova från konsultföretaget Governo, 2018-03-28.

10 Lindsjö, G. (2017). En AI-redo statsförvaltning. Rapport på uppdrag av Finansdepartementet, Enheten för Digital Förvaltning.

528

SOU 2018:83

Teknikutveckling

där korrekta och felaktiga alternativ kan anges. Sådana angivelser är svåra i språkliga sammanhang. Två översättare är t.ex. inte alltid överens då det gäller att värdera en given översättning, om den är korrekt eller missvisande. Talat språk sker dessvärre inte heller alltid i fullständiga meningar. Enskilda meningar behöver dessutom ses i sitt större sammanhang, för att kunna förstås på rätt sätt. Det gör t.ex. att sarkasm och ironi blir svåröversatt utan djupare förståelse för de sammanhang där de förekommer. Här finns även språkliga barriärer utifrån kön, ålder och kulturell bakgrund, vilket kompli- cerar tillvaron också för mänskliga tolkar. ”Language is kind of the wild west, in terms of data”.11

Google och andra aktörer införde för några år sedan en ny teknik i sin utveckling av översättningsprogram. Den maskininlärning som nu tillämpas innebär att maskiner ska lära sig känna igen mönster genom exempel, snarare än att de programmeras för översättning av enskilda ord. Man har gått från statistisk översättning till en modell baserad på djupinlärning. Systemet kan då bättre förstå samman- hang, vilket gör att översättningarna blir bättre. Stora mängder data analyseras där datorerna söker efter mönster och successivt lär sig känna igen dem. Det har möjliggjort översättningar som skiljer sig avsevärt i kvalitet från de översättningstjänster som presenterades för ett tiotal år sedan. En avgörande fråga är hur bra de maskinella systemen kan bli. Det finns forskare som hävdar att det knappast finns gränser för detta. Ett belysande exempel är utvecklingen av program för ansiktsigenkänning. Där är datorn redan överlägsen människan.12

Inom kommunikationsområdet finns en rad framtida tillämp- ningsfält, där språkbehandling, automatöversättning och tolkning utgör naturliga inslag. Tekniken är nu så bra att den bland annat an- vänds av Google för automatisk textning av video för hörselskadade. Frågan om automatiserade översättningstjänster och tolkstöd för offentlig sektor har dock till stor del utvecklats under radarn i de svenska översikter och rapporter kring AI som tagits fram. Detta

11 SingularityHub, Pring-Mill, D. (2018). Why Hasn’t AI Mastered Language Translation?

2018-03-04.

12 Självlärande datorer ger bättre översättning, SvD Näringsliv, 2017-05-23, Googlechef: Kontroversiell intelligens hjälper språket, Fokus, 2017-06-08, samt www.chalmers.se/sv/- styrkeomraden/ikt/nyheter/Sidor/Hur-mycket-kan-en-dator-forsta.aspx, 2018-10-23.

529

Teknikutveckling

SOU 2018:83

trots den stora potential som tjänsterna innebär i ett allt mer mång- kulturellt Sverige för att hantera kommunikation och integration, med kontroll över kostnadsutveckling och rättssäkerhet. Före- teelsen AI och maskinöversättning nämns i sådana översikter mest i förbigående. Konkreta exempel saknas, enskilda satsningar hos bland annat Migrationsverket noteras kortfattat.13

Staten har ett betydande ansvar då det gäller att gå i fronten för ett svenskt perspektiv inom denna typ av utveckling. Betydande potential ligger också i att med stöd av AI kunna utveckla kom- munikations- och språkfrågor inom kommunernas och landstingens ansvarsområden. Tolkutredningens arbete visar att det inom dessa delar av offentlig sektor finns omfattande behov av språk- och tolk- tjänster på olika nivåer.

Stockholms kommun har nyligen tagit fram bakgrundsmaterial och strategidokument för framtida digitalisering och ny teknik som även omfattar AI, där kommunikationsfrågor ges en framträdande roll. Utvecklingen ska bland annat möjliggöra en demokratiskt och socialt hållbar stad, där ökat deltagande och minskat utanförskap ska uppnås. Ambitionerna rör sig naturligt på en övergripande nivå. Det innebär att konkreta och näraliggande tillämpningsexempel kring språk och kommunikation saknas även här. Tilltron är stor till att det främst är staten som ska driva utvecklingen och ansvara för nya lösningar. Exempel finns på nytänkande, men då främst med känd teknik.14

Myndighetsbaserat arbete

En mindre grupp förvaltningsmyndigheter arbetar framsynt men i begränsad skala med praktiskt inriktade tekniska applikationer kopplade till flerspråkig kommunikation. Arbetet sker vid s.k. inno- vationscenter vid Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen samt motsvarande kontaktnod vid Migrationsverket. Samverkansytor finns mot ytterligare myndigheter, forskningsinstitutioner och före-

13 Andersson, C., Lindsjö, G. och Hagberg, R. (2018), Artificiell intelligens i offentlig sektor, Hur realiserar vi potentialen? Underlagsrapport till Vinnova från konsultföretaget Governo, 2018-03-28, samt Vinnova (2018), Artificiell intelligens i svenskt näringsliv och samhälle – Analys av utveckling och potential, s. 61–62. Vinnova Rapport VR 2018:08, maj 2018.

14 Stockholms stad (2018). Artificiell intelligens, robotisering och VR/AR, samt bilaga 1, Strategi för Stockholm som smart och uppkopplad stad. Stadsledningskontoret, februari 2018.

530

SOU 2018:83

Teknikutveckling

tag. De projekt som rör tolkning och språkstöd spänner över kon- taktcenter och kundmötesplattformar, sökfunktioner som utvecklas mot expertstöd, AI och talbaserade tjänster som bygger på lösningar som Google och andra ledande företag utvecklar. Samverkan mellan de olika myndigheternas innovationscenter sker i nätverksform, där tydligare central styrning från uppdragsgivaren inte i första hand efterfrågas som angelägen eller verkningsfull.15

Tolk- och översättningsbranschen

AI som potentiellt betydelsefullt för tolkars och översättares fram- tida arbete och arbetssätt erkänns också inom språk- och översätt- ningsbranschen, men tiden anses ännu inte fullt mogen. Det ses inte heller som möjligt att helt ersätta tolken med programvara, i vart fall inte inom överskådlig framtid och för kvalificerade tolkuppgifter. Sådan är också inställningen hos tolkutbildare och erfarna tolkar. Bedömningarna är mer sammansatta bland branschens förmed- lingsföretag. Välkomnandet av sådana hjälpmedel sker motvilligt och reservationerna är omfattande. Samtidigt pågår förberedelser hos större aktörer att skaffa sig teknisk potential, genom egen utveckling eller förvärv av kompetens och företag. Uttalanden i dessa frågor, ofta tidsmässigt nära varandra, kan därför ibland te sig motsägelsefulla. Framtida tekniska utvecklingssteg lyfts fram, sam- tidigt som dagens metoder och arbetssätt utgör bas för intäkter och vinster. Mönstret är i detta avseende välkänt. Gamla tekniska lös- ningar och etablerade intäktskällor värnas traditionellt inom olika branscher så länge de ger goda intäkter. Paradigmskiften som följd av tekniska genombrott kan därför bli dramatiska och ibland gå mycket fort.

Automatisk översättning av alla texter på all världens språk och auto- matisk tolkning av talat språk är här! Språkbarriären kommer att falla inom 10 år! ” Nyligen har artiklar som säger just detta stått att läsa i så framstående tidskrifter som Wall Street Journal, International Business Times och Forbes. Det låter som science fiction direkt hämtat från Star Wars, Liftarens guide till galaxen eller Star Trek.

15 Diskussion med personkontakter på berörda innovationscenter, 2018-04-04.

531

Teknikutveckling

SOU 2018:83

Säkerligen kommer stora mängder information att översättas och tolkas med maskiner i framtiden men samtidigt kommer vi alltid att behöva mänskliga tolkar och översättare.16

Semantix, ett av de största språkföretagen, har som tidigare framgått god teknisk kompetens. Förmedlingsverksamheten och bokningen av tolkar blir alltmer automatiserad och övriga förmedlingsorgan lig- ger inte långt efter.17 En sådan automatiserad bokning av traditio- nella språktolkar skulle kunna ses som kvalificerad utveckling av en gammal och väl beprövad teknik. En finslipning av dagens tjänster kan i förlängningen förbättra matchningen mellan offentlig efterfrå- gan och det utbud av tolkar som från tid till annan är tillgängligt. Det kommer dock inte att förhindra utvecklingen av i grunden nya tek- niska lösningar. Facits sista analoga och elektrifierade versioner av de mekaniska räknesnurrorna i slutet av 1960-talet var t.ex. högt upp- skattade, men förmådde inte upprätthålla konkurrensen mot de digi- tala räknedosor som introducerades och tog över under 1970-talet.

Framtida alternativ inom tolk- och översättningsbranschen är på motsvarande sätt redan i dag högintressanta för berörda företag. Ledande sådana aktörer ser framför sig en tid av förändring med tilltagande global konkurrens, där utgångspunkter finns i teknik och flerspråkiga data. Förändringarna kan ställa krav på ”konsolidering och stora investeringar”. Utmaningen i branschen uppges ligga i utveckling av automatisering och AI kopplat till en generell effek- tivisering av verksamheten.18

Insikten sprider sig om att maskinella verktyg för språkstöd, i betydande utsträckning och inom en inte alltför avlägsen framtid, kan ersätta många mänskliga tolkar och översättare. Ökade effekti- vitetskrav ställs på tjänsteleverantörer. Det innebär redan i dag, i ett internationellt perspektiv, att det kan ställas krav på att översätt- ningar ska ske maskinellt med AI. Det förekommer också att fors- kargrupper, liksom Microsoft, publicerar maskinöversatta artiklar utan bearbetning av professionella översättare. Samtidigt är det

16 Lindström, N-E. (2016). Dagens sanning om maskinöversättning. Semantix, 2016-10-03. Se även Maskinöversättning – en kort framtidsförutsägelse, Semantix, 2017-02-07.

17 Semantix (2018). Semantix lanserar ny digital plattform för snabbare tolkbokning. Press- meddelande 2018-04-11.

18 Semantix (2018), Semantix förvärvar Amestos affärsområde för översättning, press- meddelande, 2018-03-06, samt Semantix tar plats nummer 14 i global ranking av de största språkföretagen, pressmeddelande, 2018-07-04.

532

SOU 2018:83

Teknikutveckling

fortsatt viktigt att förhålla sig till texters bakomliggande mening och sammanhang. Offentlig sektor rymmer verksamheter och ärenden med mycket höga krav på exakthet och rättssäkerhet, t.ex. i samband med rättsliga prövningar. Det gör att maskinöversättningar passar bäst för vissa typer av texter, något som i än högre grad kommer att gälla framtida tillämpningar inom tolkning av talade språk.19

11.3.2 Talbaserade tjänster

Flera statliga utredningar har genom åren berört infrastruktur och marknadsaspekter för s.k. talbaserade tjänster. Området, som språk- ligt inte känns fullt lika hotfullt för branschen som artificiell intel- ligens, är under stark utveckling och knyter på olika sätt an till tolk- ning för såväl döva och hörselskadade som tolkning i talade språk. Gränsen mot AI är strängt taget obefintlig, men perspektiven är konkreta och mer näraliggande. Talbaserade tjänster berör i dag så skiftande företeelser som taligenkänning, direkttextning samt lag- ring av tal-, text- och språkresurser.

Post- och telestyrelsen, PTS, konstaterade i en utredning 2017 att taligenkänning i dag anses vara en standardteknik men att utveck- lingen av tjänsteapplikationer huvudsakligen sker på andra språk än svenska, främst engelska och spanska.20 PTS argumenterar som följd av sin utredning för förstärkta svenska insatser. Det gäller främst ut- vecklingsstöd till en öppen nationell talresursbank samt tekniker för taligenkänning och direkttextning, t.ex. inom public service. En rad framtida applikationer kan möjliggöras, även om PTS inte specifikt lyfter fram tolkning i talade språk. Utvecklingsarbetet sker bland annat vid några av landets tekniska högskolor, ofta med EU-finan- siering. Myndigheten för tillgängliga medier, MTM, utvecklar enligt uppgift också egen talsyntes. PTS har under 2018 tilldelat KTH och Stockholms universitet medel för en projektsatsning om ökad tillgänglighet för studenter med funktionsnedsättning genom tal- igenkänning. PTS pekar vidare på Sveriges Radio och Sveriges Tele-

19 O’Brien, S., Maynard, A. och Ross, H. (2017). Machine translation. Future out podcast. Dublin city university, language technology, 2017-11-04.

20 PTS (2017). Regeringsuppdrag att främja utvecklingen av en nationell språkinfrastruktur för talbaserade tjänster. Rapport 1, 2017-03-31.

533

Teknikutveckling

SOU 2018:83

vision samt de arkiv, bibliotek och museer som förfogar över tal- material, som viktiga aktörer. Materialen är dock framtagna med olika utgångspunkter och användningen kan även begränsas till följd av att särskilda hänsyn kan behöva tas då det gäller integritet och upphovsrätt.21

Inom förmedlingstjänsten Bildtelefoni upphandlar PTS tjänster inom elektronisk kommunikation och post för personer med funk- tionsnedsättning. Grundfunktionaliteten i dagens tjänster skulle dock, rent tekniskt, kunna anpassas också för andra målgrupper. Dagens bildtelefonitjänst gäller förmedling av samtal mellan perso- ner som är teckenspråkiga och använder bildtelefon och personer som hör och talar med vanlig telefon/mobiltelefon. Tjänsten kan även användas där en person som är teckenspråkig och en person som hör och talar är på samma plats. Teckenspråkstolken är då med på distans via bildtelefon. Det är kostnadsfritt för berörda personer att använda tjänsten, som är tillgänglig alla dagar dygnet runt. För- medlade samtal och kortare distanstolkning erbjuds utan förbokning och behovsprövning. Uppringning kan även ske via tjänstens egen webbapplikation, egna mobilappar och med Skype.22

Nya applikationer och anknytande tjänster tillkommer löpande inom området. Automatisk tolkning från text till tal och vice versa kan t.ex. kopplas till hälso- och sjukvårdstjänster för målgrupper med särskilda behov.23 Steget mot automatiska översättningspro- gram och automatisk tolkning ligger tankemässigt inte långt från dagens tjänster, men bygger ännu på program och språkdatabaser som kräver betydande fortsatt utveckling. Förändringarna går snabbt och funktionaliteten ökar allt snabbare över tid. Tele 2 översätter arabiska på telefon i realtid. Tjänsten har utvecklats i samarbete med Microsoft för att möjliggöra telefonsamtal mellan personer som talar olika språk.24 Skype Live Translation feature i fyra olika talade språk etablerades 2015. Google Pixel Buds lanserades 2017 för tolkning i realtid på 40 olika språk. Microsofts ”Presentation Translator” be- skrivs som en add-in, med rösttolkning i realtid till spanska eller

21 Ibid., samt webbsidan www.tolk.su.se

22www.pts.se/sv/privat/telefoni/telefonitjanster-for-personer-med-funktionsnedsattning/ formedlingstjansten-bildtelefoni.net, 2018-10-23.

23 Skånskt bolag släpper digital tolk och doktor för personer med särskilda behov. HD- Sydsvenska Dagbladet, 2017-11-29.

24 Digital 2016-04-03.

534

SOU 2018:83

Teknikutveckling

kinesiska. Programmet är inte inriktat på att utforma flerspråkiga ppt, utan översätter i stället i realtid en talares röst med anpassning till en iOS-, android- eller windowsapplikation. Det fungerar även som en länk som åhörare kan använda för att se översättningar på sitt eget språk. Programvaran befinner sig enligt uppgift ännu i en utvecklingsversion.25

Utvecklingen drivs som tidigare framgått av stora nationer och en rad världsledande företag. Som i andra sammanhang kan det visa sig nödvändigt att också ur ett svenskt offentligt perspektiv anknyta till den marknadsutveckling som sker. Det ger möjlighet att dra nytta av teknologisk spetsforskning och nya produkter till rimliga kostnader. Avgörande är dock att vissa steg i en svensk utveckling sker ur just en svensk och offentligrättslig utgångspunkt. Det gäller t.ex. utveckling och underhåll av nationella termdatabaser men även moment som säkrar konfidentialitet och integritet i lagring och hantering av data. Medvetenheten om behovet av maskinöver- sättning och som grund för detta bland annat öppna språkdata, t.ex. i form av texter, termlistor och översättningsminnen, sprider sig nu även i ett svenskt sammanhang.26

Språkrådet vid Institutet för språk och folkminnen har sedan tidi- gare uppdraget att följa och främja språkteknologi och terminolo- gisk utveckling i Sverige. Sedan 2018 har detta utvecklats mot ett ökat nationellt terminologiuppdrag, vilket naturligt bör ske i sam- verkan med en rad olika myndigheter. Arbetet omfattar utveckling av flerspråkig terminologi och termresurser i form av öppna data. Förvaltningen av den s.k. Rikstermbanken avvecklas av Termino- logicentrum, TNC, under 2018 och Institutet för språk och folk- minnen tar över. Rikstermbanken innehåller termer och begrepp inom ett stort antal områden och på flera språk, däribland flera av de nationella minoritetsspråken.27 Ett sådant arbete är av stort värde också för tolkutbildningar och praktiskt verksamma tolkar. Det kräver också resurser och aktiv medverkan från myndigheterna för att svara mot den stora efterfrågan på utveckling som finns. Önske- mål om gemensamma listor med myndighetsord skulle vara till stor

25Devindra H. (2017). Personal computing, 2017-05-10.

26 Språkrådet (2018). EU-seminarium om behovet av maskinöversättning och öppna språk- data, 2018-05-23.

27www.rikstermbanken.se/kontakt.html, 2018-10-23.

535

Teknikutveckling

SOU 2018:83

nytta även inom myndigheterna.28 Utvecklingen av en nationell språkinfrastruktur innebär vidare att säkra en egen bas av texter och tal, för offentlig sektors egna behov. Det kan ligga till grund för maskininlärning och tillämpningar inom området översättning och tolkning.

Etiska frågor

Etikfrågor får inte alltid den plats de förtjänar i samband med teknik- skiften. Maskinella översättningar och framtida tolkning behöver säkras också med avseende på den värdegrund som kan lagras in i systemen, medvetet eller omedvetet. Artificiella system blir sällan bättre än de förutsättningar de grundar sig på. Bakomliggande data från språkpar eller enskilda språk i språk- och termdatabanker kan rymma värderingar, som behöver tydliggöras och hanteras. Annars är risken stor att förment neutrala stödsystem för tolkning hamnar vid sidan av det som i dag benämns god tolksed. ”If you build AI systems that reflect the biases of their creators and of the world more largely, you get some, occasionally, spectacular failures.”29 Det inne- bär att det kan vara nyttigt att ställa sig frågor om hur bakomliggande algoritmer designats, och inte minst av vem.30 Å andra sidan finns också goda förutsättningar att maskinella AI-system kan undanröja viss ”subjektiv problematik” och skapa större trygghet hos enskilda asylsökande, patienter eller brukare, jämfört med den traditionelle tolkens närvaro och förhållningssätt.

11.4 Utredningens bedömningar och förslag

Utredningens förslag:

• Institutet för språk- och folkminnen med dess Språkråd upp- dras utveckla en modell för samverkan och utveckling av fler- språkig terminologi som grund för tolkning och översättning,

28 Se t.ex. Skatteverket (2018), Rapportering av uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, dnr 204 430633-17/113, 2018-03-19.

29 SingularityHub, Pring-Mill, D. (2018). Why Hasn’t AI Mastered Language Translation? 2018-03-04.

30 Gear, R. (2018). Does artificial intelligence have a language problem? ComputerWeekly.com, februari 2018.

536

SOU 2018:83

Teknikutveckling

• berörda myndigheter uppdras bistå i arbetet, med syftet att på sikt utveckla en gemensam basterminologi som stöd för tjäns- ter och tekniska applikationer.

Skälen för utredningens förslag

Utvecklingen av ny teknik kommer att få avgörande betydelse för tolkyrkets framtida utveckling. Teknik har betydelse i en rad avseen- den, som berörs i olika delar av utredningen. Det gäller tolkens arbetsredskap, stöd för terminologi och språkhantering och i för- längningen digitala översättningsfunktioner. Digitalt förvaltade och systematiskt uppbyggda terminologidatabaser i olika språk utgör en grundläggande och värdefull resurs för såväl myndigheter som tolkar och översättare. Olika språk och terminologier utvecklas över tiden, vilket ställer krav på aktualitet och tillgänglighet. Staten föreslås där- för ta ett tydligare ansvar för utveckling och förvaltning av term- databanker på de mest frekventa språken.

Institutet för språk- och folkminnen har sedan tidigare visst an- svar inom området och ges i uppdrag att i närtid utveckla en modell för hur Språkrådet kan samverka med myndigheter för att gemen- samt ta fram flerspråkig terminologi som grund för tolkning och översättning i kommunikationen mellan myndigheter och enskilda. Arbetet kan även ta sin utgångspunkt i tidigare satsningar och mo- dellarbeten som gjorts.31 Sametinget ska enligt sametingslagen32 fast- ställa mål för och leda det samiska språkarbetet, vilket bör beaktas i det mer övergripande terminologiarbetet.33

Uppdraget utförs av institutet som ett pilotprojekt i samverkan med ett antal berörda centrala myndigheter, som t.ex. Arbetsför- medlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Skatteverket, Social- styrelsen och myndighet inom det rättsliga området. Tolk- och över- sättarinstitutet vid Stockholms universitet bör medverka i arbetet. Arbetet bör inriktas på en samordning av det flerspråkiga termino- logiarbete som bedrivs. Det ska i en förlängning resultera i en första

31 Se t.ex. Vinnovafinansierade projektet Flerterm – delaktighet och inkludering i ett flerspråkigt samhälle. www.vinnova.se/p/flerterm---delaktighet-och-inkludering-i-ett-mangsprakigt-samhalle, 2018-10-29.

32 2 kap. 1 § samtetingslagen (1992:1433).

33 Beaktas bör även det samiska språksamarbete för normering av skriftspråk och terminologi som sker inom Giellagáldu, som verkar under de nordiska sametingens samarbetsorganisation Samiskt Parlamentariskt Råd.

537

Teknikutveckling

SOU 2018:83

gemensam basterminologi som kan användas och byggas på av andra myndigheter och även tillgängliggöras som en del av en nationell språkinfrastruktur. En sådan infrastruktur behövs för att stimulera utvecklingen av språkteknologiska tjänster, som flerspråkig sökning och maskinöversättning.

538

12 Avslutande överväganden och kommentarer

12.1 Mångfacetterad problembild

Tolkning i talade språk är en viktig, inte sällan underskattad sam- hällstjänst. Väl utförd är den ett omistligt verktyg i dialogen mellan människor med olika språk och förutsättningar, på alla nivåer i sam- hället. Tolkning av god kvalitet är lika viktig för den enskilde, som för beställaren. Det är en fråga om rätts- och patientsäkerhet och en betydelsefull grund för god integration och demokratisk utveckling.

Tolkutredningen har under sitt arbete återkommande diskuterat den samlade problembild som kännetecknar samhällets tolktjänster. Problembilden, och därmed motiven för att åter utreda tolkfrågorna, speglas i utredningens direktiv. Det gäller sammanfattningsvis hur samhället ska öka tillgängligheten till tolktjänster av hög kvalitet. Det finns både en upplevd brist på tolkar i ett flertal språk och kvali- tetsbrister hos åtskilliga av de tolkar som trots allt är tillgängliga.

Direktiven ger i övrigt uttryck för en mångfacetterad problem- bild, med skiftande fokus beroende på vilka delfrågor som disku- teras. Det gäller således dagens okunskap om antalet yrkesverksam- ma tolkar och hur mycket tolktjänster på olika kompetensnivåer myndigheter och förvaltningar använder, vilken karaktär de olika uppdragen har, upplevd brist på kvalificerade tolkar, okoordinerad utveckling och finansiering av olika utbildningsvägar till tolk, brist på fortbildningsmöjligheter, svaga förkunskaper och låg genom- strömning i befintliga utbildningar och i auktorisationsprov samt hur myndigheter och andra beställare av tolkar kan definiera rätt kompetensnivå, som t.ex. auktorisation. Ytterligare problemfokus gäller om det behövs (mer) tillsyn inom området och hur den då bör utformas, hur en bättre myndighetssamverkan kan åstadkommas, svårigheter att schemalägga tolkar så att de får full sysselsättning etc.

539

Avslutande överväganden och kommentarer

SOU 2018:83

Det lyfts även en rad delfrågor som upplevs som problematiska och där utredningen ombeds överväga förslag, t.ex. förekomsten av barn- och anhörigtolkning, att enhetliga benämningar på olika typer av tolkar saknas, hur mycket felanmälningar som förekommer, vilka tolkuppdrag som är kopplade till dessa, behovet av effektivare upp- handling och validering av tolkar, låg beställarkompetens, möjliga digitala hjälpmedel, liksom effekter av eventuella regelförändringar för andra typer av tolkar, t.ex. teckenspråkstolkar.

12.1.1 Orsaksförhållanden och sammanhang

Tolkutredningen konstaterar, liksom ett flertal tidigare utredningar, att det är svårt att ange en enkel och entydig problembild – dvs. vilka huvudproblemen är och vad som i första hand behöver åtgärdas. Det beror på perspektivet och vad olika aktörer i samhället främst önskar lösa. Det hänger även samman med samhällets intresse och förut- sättningar för mer kraftfulla förändringar av ett sedan lång tid ifråga- satt men även i vissa avseenden fungerande system för offentlig tolkförsörjning. Det finns också tidsaspekter, hur samhället på kort sikt kan söka förbättra och på längre sikt åstadkomma mer varaktiga förändringar avseende tolktjänster. Samtidigt inställer sig också frågor – ska vi riskera funktioner i en haltande tolktjänstmarknad, kanske t.o.m. skapa vissa störningar, för att på sikt åstadkomma helt nya förutsättningar? Förändring kan leda till betydande fördelar, men också vara svåra att överblicka.

Tillbakablick

Samhällsåtaganden inom tolk- och översättarområdet har funnits sedan lång tid. Redan för ett 50-tal år sedan bedrevs folkbildning och högskoleutbildning för att möta samhällets behov av tolkar inom talade språk och teckenspråk. Förmedling av tolkar och etablering av egna tolkresurser inom offentlig sektor förekom inom såväl sta- ten som den kommunala sektorn. Tidigt väcktes frågan om aukto- risation och fastare strukturer för verksamheten inom myndigheter och regeringskansli. Området har upplevts som outvecklat, med oklara samhällsbehov och planeringsförutsättningar. Det har i sin tur inneburit viss vilsenhet kring hur frågor på bästa sätt ska lösas.

540

SOU 2018:83

Avslutande överväganden och kommentarer

En rad utredningar har återkommande behandlat behovet av att utveckla, justera och organisera verksamheten, ofta med inriktning på riktade problemställningar. Från tid till annan kunde konstateras att yrkesgruppen tolkar skilde sig från de flesta andra grupper på arbetsmarknaden. Det framtida behovet, som ytterst grundar sig på demografi och invandring, har aldrig riktigt kunnat överblickas. Under 1980-talet fanns t.o.m. föreställningen att man inom över- blickbar tid inte skulle uppleva någon betydande utomnordisk arbets- kraftsinvandring och att flyktinginvandringen inte kunde bedömas. Stora förhoppningar sattes också till undervisning i svenska för invand- rare, som ett sätt att minska behovet av tolktjänster.1

Den problembild som lyfts under senare årtionden har varit sam- mansatt. Integrationsverket pekade 1999 på bristen av ett samman- hållet regelverk för tolkservice, behovet av kompetenskrav på tolkar, tolkarnas utbildnings- och arbetsvillkor och behovet av obligatorisk registrering och tillsyn av tolkförmedlingar. På flera sätt innebär det en samsyn med Tolkutredningens aktuella förslag i dag. Det gäller även senare studier. Statskontoret konstaterade t.ex. i sin mot dom- stolarna riktade studie 2015, att det inte fanns enstaka åtgärder som kunde lösa problematiken med brist på kvalificerade tolkar, bris- tande beställarkompetens, avsaknad av effektiva beställningsrutiner, krångliga ramavtal, fel och brister vid tolkning m.m. Det krävdes enligt Statskontoret en rad små och mer omfattande samordnade åt- gärder som gällde styrning, teknik, kunskaper, stödsystem, avtal, uppföljning och samordning.2

Orsak och verkan

Tolkutredningen kan som tidigare utredningar identifiera en rad för- hållanden och inbördes sannolika orsakssamband. En del av dessa samband är uppenbara. Det kan t.ex. gälla att ökad efterfrågan från samhället på tolkar med viss angiven kompetens leder till ökat intres- se för tolkar att utbilda och kvalificera sig mot sådan kompetens. Eller att styrning mot lägre kostnadsersättningar, genom att anlita outbildade tolkar, inte betala spilltid och reseersättning, eller ökad tolkning via telefon, minskar drivkrafter och intresse för kvalificerade

1 Ds U 1982:10.

2 Statskontoret (2015). Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol.

541

Avslutande överväganden och kommentarer

SOU 2018:83

personer att söka sig till eller stanna i tolkyrket. Andra orsaksförhål- landen som utredningen uppmärksammat gäller de effekter dagens ramavtal kan ge på tillgången av kvalificerade tolkar. Pressade för- medlingspriser, ibland även s.k. nollanbud, leder till nya affärsmodeller hos förmedlingarna. Egenanställda tolkar kan komma att prioriteras före frilansande auktoriserade tolkar. Nedanstående tabell ger en över- sikt över några av de orsaksförhållanden som utredningen noterat under sitt arbete och vilka åtgärder som utredningen lyfter fram.

Flera av de förhållanden som varit föremål för utredning hänger samman, vilket innebär att också förslagen bör ses i ett inbördes sammanhang. Myndigheternas styrning, som den uttrycks i ramavtal och aktuell efterfrågan på tolkar, kan t.ex. inte frikopplas från satta tolktaxor, bristande samordning i förmedlingsarbetet eller före- komsten av barn- och anhörigtolkning. De arbetsmöjligheter och drivkrafter tolkarna upplever påverkar deras förhållningssätt till ut- bildning, auktorisation och att långsiktigt stanna i yrket. Ska perso- ner med rätt förutsättningar överväga en längre utbildning och yrkesverksamhet som tolk, krävs att de långsiktiga förutsättningarna kan bedömas som rimliga. Det är således verkningslöst att försöka lösa en upplevd tolkbrist genom att enbart satsa resurser på utbild- ning, effektiv validering och lättillgängliga provtillfällen för auktori- sation. Intresset kommer att vara vikande och avbrotten fortsatt höga på utbildningar om inte framtida förmedlings-, arbets- och lönevillkor bedöms som rimliga. Därtill behöver tolkarna se en sam- verkande samhällsplanering och information då det gäller förutsätt- ningar att kunna arbeta som tolk inom olika språkområden, i olika delar av landet, med olika typer av teknik.

Går det att få tolkuppdrag inom offentlig sektor utan utbildning och auktorisation, kanske t.o.m. lättare, så väljer många individer den vägen. Utredningens samtal med tolkar, bland annat i form av fokusgrupper, ger en samstämmig upplevelse av problembilden. Det handlar i stor utsträckning om upplevelsen av att formell kompetens inte lönar sig tillräckligt, att förvärvsmöjligheterna för auktoriserade och utbildade tolkar inte ökar utan minskar, att de privata förmed- lingarna i betydande grad drar fördel av tolkarnas utsatta position och vid beställningar kan prioritera egna anställda tolkar, ofta utan auktorisation och tolkutbildning.

542

SOU 2018:83

Avslutande överväganden och kommentarer

543

Avslutande överväganden och kommentarer

SOU 2018:83

12.2 Utredningens överväganden kring offentliga tolktjänster

Tillhandahållandet av tolktjänster representerar betydande samhälls- vinster i termer av rättssäkerhet och patientsäkerhet, integration och stärkandet av en demokratisk samhällsutveckling. De samhällsresur- ser som nyttjas ska användas kostnadseffektivt och leda till varaktig förbättring av samhällets tolkstöd. Betydande språkresurser finns också att tillgå på annat sätt inom offentlig sektor. Många anställda i förvaltningen med språkresurser kommer på sikt att ge ökade möj- ligheter till kommunikation med enskilda som inte förstår eller talar svenska. Bedöms det att tolk behöver anlitas för att garantera den enskildes rätt och förvaltningens behov, så ska det ske. Sådana tolkar ska i så fall vara professionella, dvs. uppfylla de kvalitetskrav som samhället anger. Utredningens förslag anger former och nivåer för detta, liksom vägar att uppnå efterfrågade kompetenser.

Utredningen erfar att myndigheter och offentliga aktörer ibland tycker sig kunna arbeta med tolkar som saknar utbildning eller har lägre kompetens. Det sker genom att efterfråga tolkar i lägre pris- intervall. Utredningen ser en problematik i detta. Avsaknad av till- syn och sanktionsmöjligheter gör att undermåliga tolkar kan fort- sätta att arbeta mot offentlig sektor. Blir de avstängda hos en tolk- förmedling, kan de återkomma genom en annan. Att det går att arbeta som tolk utan erfarenhet och utbildning påverkar intresset för utbildning och auktorisation. Det kan också få personer lämpade för tolkyrket att söka sig till andra yrkesområden. Ytterst drabbas en- skilda och förvaltningens möjligheter att fullfölja sina åtaganden. Rätts- och patientsäkerheten blir svår att upprätthålla och kan inte anges som delmängd, att det ändå blir ”ganska rättssäkert” om tol- ken inte riktigt hanterar språk eller fackuttryck korrekt eller upp- träder utanför ramarna för god tolksed. Kraven ska ställas lika högt som i ett svenskspråkigt sammanhang, där även enkel information från myndigheterna alltid ska betraktas som korrekt och rättsligt relevant.

Utredningen ser behov av ett samlat förslagspaket, där i första hand staten har möjligheter att agera samordnat. Kvalitativt goda tolktjänster behövs i ökad utsträckning genom kvalificerade utbild- ningsinsatser och validering, auktorisation och registrering av tolkar. Sådana tolkar svarar bättre mot samhällets behov av kvalitet och

544

SOU 2018:83

Avslutande överväganden och kommentarer

kompetens. Barnets bästa och barnkonventionens krav måste ges fullt genomslag, barn ska inte användas som tolkar. Det ökar trycket på den offentliga finansieringen av professionella tolkar och följer med nödvändighet av den lagstiftning som utvecklas.

Tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar ska utvecklas, liksom den offentliga beställarsamordning som föreslås inom staten. Samord- ning innebär att myndigheters behov måste anpassas till varandra. Konkurrens om tolkar mellan myndigheter leder inte långsiktigt till någonting positivt för det allmänna. Är styrningen dessutom myn- dighetsspecifik kan det ge egendomliga effekter på marknaden. En samordning inom staten med egna systemlösningar minskar behovet av externt förmedlingsstöd och ger en effektivare och bättre anpas- sad resursanvändning samt möjligheter till uppföljning och utvär- dering. Det bör i det sammanhanget även prövas om en statlig tolk- resurs, anställd eller avtalad, kan underlätta planeringsarbetet. Det ger i vart fall ökade möjligheter till stöd och fortbildning av de tolkar som staten nyttjar och en av många tolkar efterfrågad stabilitet i arbetet.

Samordning bör även eftersträvas inom och gentemot kommuner och landsting, som svarar för merparten av de offentliga kostnaderna för tolktjänster. Samordnat agerande behövs då det gäller sektorns planering av utbildning, efterfrågan på kompetens och omsorgen om de yrkesverksamma tolkarna.

12.2.1 Strategiska mål för arbetet

En rad strategiska mål kan formuleras med siktet inställt på halvlång sikt, cirka 5 år.

• Staten finansierar färre vägar för tolkutbildning men ökar den samlade kapaciteten. Volymer och inriktningar samordnas inbör- des och i förhållande till statens auktorisationsprocess, med grundkrav på utbildning och praktik.

• Staten auktoriserar kvalificerade tolkar, för register över auktori- serade och utbildade tolkar, vilket utgör framtida bas för avrop och utförda tolktjänster inom staten och övrig offentlig sektor. Regelverk, kvalitetssäkring och tillsyn utvecklas gentemot tolkar och berörda förmedlingsorgan.

545

Avslutande överväganden och kommentarer

SOU 2018:83

∙Offentlig sektor avropar fortsatt tolktjänster för betydande belopp, men planerar långsiktigt, samverkar, koordinerar och använder befintliga tolkresurser mer flexibelt och effektivt. En ökande andel av avsatta resurser används för att finansiera kärn- verksamheten i tolkningen, dvs. tolktjänster.

∙Kvalitetssäkrade och registrerade tolkar erbjuds uppdrag i staten genom statens beställarsamordning. Myndighetskrav möts av kvalitet i levererade tjänster.

∙Staten och offentlig sektor bygger vid behov upp egna tolkresur- ser eller avtalar om garanterade tjänster. Den offentliga kostnads- ökningen hålls tillbaka men kvalitet och samhällsnytta ökar.

∙Tolkyrket värderas och professionaliseras, vilket på sikt även leder till mer traditionella partsförhållanden, förbättrad arbets- miljö, högre sysselsättningsgrad och stabilare situation på arbets- marknaden för tolkar.

Figur 12.1 Aktörsrelationer i en reglerad och omstrukturerad tolktjänstmarknad för offentlig sektor

546

SOU 2018:83

Avslutande överväganden och kommentarer

12.2.2 Förändringsmöjligheter på kort sikt

I ett kortare perspektiv, under de närmaste åren, finns ett antal åtgärder och förhållningssätt som kan vidtas inom stat, kommuner och landsting. Utredningen ser att förbättringar av situationen kring tolktjänster inom offentlig sektor kan åstadkommas av de enskilda offentliga aktörerna genom

• myndighetsstyrning med kravställning på auktoriserade och utbildade tolkar för nyttjande inom offentlig verksamhet,

• myndighetssamverkan, vilket kan ta sig uttryck i avtalsmässig samordning, gemensamma diskussioner kring kort- och lång- siktig planering och efterfrågan på tolkar och tolktjänster, t.ex. i anslutning till Kammarkollegiets råd för tolk- och översättar- frågor,

• information och utbildning för höjning av beställarkompetensen,

• avtalsuppföljning på myndighetsnivå och från ramavtalsansvariga myndigheter,

• konsekvent genomförd avvikelserapportering med uppföljning samt ökat intresse för statistikuppföljning (i regel redan avtalad men förbisedd),

• ökat fokus på kostnadseffektivitet i myndigheternas interna arbe- te med egna språkresurser och externa tolktjänster.

Då det gäller kostnadsaspekter noterar utredningen att ramavtal för tolkförmedlingstjänster i stor utsträckning riskerar att få ett starkt prisfokus. Samtidigt saknar många offentliga aktörer på olika för- valtningsnivåer en samlad bild av vad deras tolktjänster representerar kostnads- och kvalitetsmässigt. Då blir det svårt att överväga alter- nativa handlingsvägar. Åtgärder på kortare sikt utesluter eller motver- kar inte behovet av mer långsiktiga åtgärder, vilket präglar utredningens redovisade förslag.

547

Avslutande överväganden och kommentarer

SOU 2018:83

12.2.3 Framtid och tolkning

Behovet av tolktjänster och hur de på bästa sätt ska utformas och organiseras har diskuterats under lång tid. Frågeställningarna har ofta varit återkommande. Utredningens förslag är utformade utifrån dagens situation med tankar om den näraliggande framtiden. Sam- tidigt förändras inte bara samhället utan också teknik och andra för- utsättningar i allt snabbare takt. Det kan ibland vara bra att ta ett steg tillbaka för att se om frågorna också kan betraktas på nytt sätt.

Varaktighet i behovet av tolktjänster

Förvaltningslagen ställer krav på att tolk ska användas om det behövs för att den enskilde ska kunna tillvarata sin rätt när myndigheter har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Diskussion har förts i såväl Sverige som våra grannländer om det i sammanhanget finns någon bortre gräns i tid eller omfattning för den enskildes rätt till offentligt finansierad tolk, eller om denna ska vara obegränsad. Utredningen har inte haft i uppgift att närmare utreda en eventuell avgränsning av sådan rätt och lägger därför inte heller förslag kring detta. Frågeställningen har dock betydelse för bedömning av det långsiktiga behovet av offentliga tolktjänster samt för de samhälls- kostnader som uppstår.

Utredningen konstaterar att Nordiska språkkonventionen regle- rar nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land vid muntliga och skriftliga kontakter med myndig- heter och förvaltningar. I mål och ärenden vid domstolar och andra offentliga organ ska dessa om möjligt sörja för den tolkhjälp som behövs. De kostnader som uppstår bör ersättas med allmänna medel. Det anges också i konventionen att de nordiska staterna ska främja inrättandet av offentliga språkserviceorgan eller tillhandahålla tolk- service i annan form på orter där medborgare från en annan för- dragsslutande stat vistas i större antal, om de inte förstår värdlandets språk. De nationella minoritetsspråken har en särställning, med utvidgad rätt att användas vid kontakter med förvaltningsmyndig- heter och domstolar.3

3 SÖ 1982:93, artikel 1–3, 5, samt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

548

SOU 2018:83

Avslutande överväganden och kommentarer

Motsvarande förhållanden gäller i våra grannländer. I Danmark och Finland finns i övrigt vissa begränsningar i det allmännas finan- siering av tolktjänster vid myndighetskontakter med enskilda som inte behärskar de nationella språken. Danmark införde 2018 vissa begränsningar i rätten till fri tolk inom hälso- och sjukvårdsområdet efter de första tre åren i landet. I Finland behöver inte samhället ersätta kostnader för tolk från den tidpunkt en person erhåller finskt medborgarskap.4

Utredningen konstaterar att värdet av en språkgemenskap med majoritetssamhället är positivt och skapar förutsättningar för integ- ration och minskat utanförskap. Målet måste därför vara ett del- tagande i samhällsgemenskapen genom utbildning och arbete samt en strävan efter att också tillägna sig det svenska språket, för alla som har sådana förutsättningar. Funktionsnedsättning, sjukdom, ålder och andra aspekter kan innebära hinder och motverka en sådan utveckling. Samhället behöver därför tillhandahålla tolktjänster för att bevara rätts- och patientsäkerhet i samband med myndighets- utövning och andra kontakter med enskilda som ännu inte behärskar det svenska språket. Förvaltningen kan också, utifrån sina egna utgångspunkter att handlägga ärenden rättssäkert, se fördelar i att vid behov kunna anlita kvalitativt goda tolktjänster. Varaktigheten och omfattningen av ett sådant åtagande kan komma att diskuteras, som det gjorts i våra grannländer. Åtagandet kan visa sig särskilt motiverat då initiativet till kontakten med den enskilde kommer från samhället och dess institutioner. På motsvarande sätt kan samhälls- åtaganden kring tolkning utan begränsningar visa sig svårare att motivera långsiktigt då det gäller enskilds egna önskemål och initia- tiv i förhållande till myndigheter och offentliga institutioner.

Teknikfrågor

De tekniska förutsättningarna bedöms enligt flera experter på litet längre sikt helt komma att omstrukturera tolk- och översättnings- branschen. Utredningen har speglat en del av denna utveckling i kapitel 11. Texten berör den ökande trenden mot distanstolkning men även utvecklingen av AI och maskininlärning samt de kon- sekvenser detta kan få för framtida tolktjänster.

4 Se kapitel 13, Nordisk utblick.

549

Avslutande överväganden och kommentarer

SOU 2018:83

Mycket talar för att behovet av kvalificerade tolktjänster kommer att kvarstå, i vart fall under överblickbar tid. För informations- givning och enklare kommunikation kan teknikstöd, liksom språk- kunnig personal inom förvaltningen, i ökande omfattning komma att ersätta viss traditionell tolkning. Ekonomiskt fördelaktiga teknik- lösningar med hög tillgänglighet bedöms redan spela en allt större roll. Inom såväl rättsväsende som sjukvård möter introduktion av tele- fontolktjänster med omedelbar uppkoppling och access uppskatt- ning, även i de fall det förutsätter engelska som mellanspråk. Auto- matiska översättningstjänster från tal till skrift på olika språk kan inom kort komma att utgöra ett reellt hjälpmedel.

Utredningens förslag om ökat kompetensinnehåll i framtida tolk- tjänster, genom satsningar på utbildning och auktorisation, blir mot denna bakgrund än mer motiverat. Kvalificerade och kvalitetssäkrade tolkar kommer att behövas under lång tid inom offentlig sektor. Be- hovet av okvalificerade tolkar bedöms minska, vilket utredningen också aktivt arbetat för.

Värdeskapande tolkning

Tolkning är i grunden en kvalificerad uppgift som bidrar till positiva värden i samhället. Möjligheten för alla i ett samhälle att kunna kom- municera och ta del av gemensamma regler, möjligheter och skyldig- heter är grundläggande. Det är tydligt i vår egen samtid och har även gällt historiskt. I det medeltida Europa stod tolken ofta högt i kurs, höll inte sällan officiella ämbeten eller förlänades land i utbyte mot tjänster för rättsväsende och andra samhällsfunktioner.5

I vår del av världen har tolkfrågan utretts och hanterats sedan 1970-talet. Gamla problemställningar har återkommit, liksom lös- ningsförslag. Vi befinner oss nu i ett skede av internationalisering och mobilitet av sällan skådat slag. Samhället satsar genom offentlig sektor i dag cirka två miljarder kronor årligen på tolktjänster och tolkningens infrastruktur. Tolkutredningens samlade förslag repre- senterar investeringar på någon procent av detta belopp, med be- dömningar om god avkastning. Utredningens förslag innebär i flera avseenden ett omtag, där offentlig sektor tydligare återtar kontrollen

5 Bartlett, R. (1993). The making of Europe. Conquest, colonization and cultural change 950–1350.

550

SOU 2018:83

Avslutande överväganden och kommentarer

över rodret. Det skapar förutsättningar för samhället och den en- skilde, men också för tolkarna själva. Det ger möjlighet till en upp- gradering och ett stöd med de förutsättningar som tolkyrket för- tjänar.

551

13 Kostnader och finansiering

13.1 Finansiella åtaganden för offentliga tolktjänster

Utbildning av tolkar och nyttjande av tolktjänster som ett stöd i kom- munikation och kontakter med myndigheter och samhällsorgan finansieras i allt väsentligt med offentliga skattemedel inom stat, kom- muner och landsting. Utredningens förslag berör därför i huvudsak den offentliga styrning och finansiering som krävs för att tillgodose sam- hällets behov av effektiva och ändamålsenliga tolktjänster.

Inledningsvis ges en överblick då det gäller dagens kostnader och finansiering av utbildning, validering, auktorisation, tillsyn och nytt- jande av tolktjänster. Utredningen återkommer till de kostnadsmäs- siga konsekvenser som följer av utredningens förslag. Olika kompo- nenter som kan urskiljas i det offentliga åtagandet kring tolkar och tolktjänster i talade språk redovisas översiktligt i nedanstående tabell.

13.2 Statens kostnader

Staten finansierar de tolktjänster som behövs för den egna verksam- heten samt ger finansiella förutsättningar och infrastruktur för sam- hällets tolktjänster i övrigt genom utbildning, validering, aukto- risation, förmedling och viss tillsyn av tolkar. De grundläggande förutsättningar som på detta sätt tillskapas kan också användas av övriga offentliga eller offentligt finansierade organ på kommunal och regional nivå liksom av privata aktörer. Kommuner och lands- ting skapar i sin tur betydande strukturella förutsättningar för den förmedlingsverksamhet som sker i vissa delar av landet, vilket fram- går av senare avsnitt.

553

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

,

1

2

3

1 Myndigheter och andra aktörer inom stat, kommuner och landsting samt offentligt finan- sierade privata aktörer inom skola, vård, omsorg.

2 Kan avse förmedling av frilansande eller anställda tolkar. Vissa utbildningsinsatser kan också förekomma, även dessa finansieras med offentliga medel.

3 Främst uppdrag genom privata och offentliga förmedlingsorgan, i begränsad utsträckning före- kommer även direktupphandling av tolkar samt anställning hos förmedlingsorgan eller offent- liga/offentligt finansierade aktörer. Finansieringskällan för alla offentliga tolktjänster utgörs i grunden av skattemedel.

554

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

13.2.1 Tolktjänster

De statliga myndigheternas användning av tolkar sker i huvudsak genom avrop från statens olika ramavtal om tolkförmedling. Avtalen tecknas i nuläget av Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet och Mig- rationsverket, där Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ansva- rar för avtal som kan användas av hela statsförvaltningen. Vid sidan av ramavtalen sker viss statlig direktupphandling av tolktjänster, sär- skilt från domstolarnas sida. Utvecklingen av olika ramavtal, varie- rande prioritering avseende kompetensinnehåll i tjänsterna, liksom skilda avropsrutiner inom staten, har inneburit vissa marknads- effekter. Svårigheterna att samordna statens tolkanvändning har, till- sammans med att Kammarkollegiets ramavtal löpte ut hösten 2017, inneburit ökade brister i den avtalsmässiga samordningen för stora delar av statsförvaltningen. Ökat genomslag har dock funnits då det gäller tillämpningen av Domstolsverkets tolktaxor i olika ramavtal inom såväl staten som hos landsting och kommuner. Dagens avtals- situation innebär enligt utredningens bedömning därför minskande priskonkurrens då det gäller tolktaxor mellan olika offentliga aktö- rer, även om skillnader i ersättning, t.ex. för spilltid och resekost- nader fortsatt förekommer. Frånvaron av samordning har inneburit utveckling av avtal där myndigheter med stora behov av tolktjänster anpassat upphandlingen efter sina specifika myndighetskrav. Fort- satt fokus har dock funnits på kostnadsaspekter i förmedlings- arbetet, snarare än erforderlig kompetens i tjänsterna.

Staten har aktivt medverkat till att hålla nere sina kostnader, för att möta de över tiden ökade behoven av tolktjänster. Det har inte primärt gällt prissättningen för tolktjänster, utan främst genom anpassade avrop av tolkar. Genom att endast avropa kvalificerade tolkar med högre timkostnad till sådana uppgifter som bedöms kräva den typen av kompetens, kan de totala kostnaderna för tolktjänster hållas tillbaka. Betydande volymer tolktjänster med s.k. övrig tolk till lägre timkostnader men utan utbildning eller auktorisation har därför förekommit, trots att det för vissa av dessa uppdrag hade behövts högre kompetens för att kunna tillhandahålla ett mer kvali- tativt tolkstöd. De sammantagna kostnaderna för tolkning i talade språk har trots detta ökat påtagligt under senare år inom flera myn- dighetsområden, särskilt märkbart som följd av ökningen av antalet asylsökande och nyanlända under 2015–2016.

555

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

Kostnadsökningen för tolktjänster inom staten dämpades 2017 som följd av den reducerade invandringen, men även till följd av kost- nadseffektiviseringar och andra åtgärder inom myndigheterna. Så angav t.ex. Arbetsförmedlingen att kostnadsminskningen främst kan knytas till ökad användning av distanstolk och en ny ersättningsmodell för tolktjänster. Ungefär tre fjärdedelar av myndighetens kostnader för tolkar relaterade 2017 till bokningar avsedda för arbetssökande som tillhörde etableringsprogrammet för nyanlända. Arbetsförmedlingen har liksom Migrationsverket av olika skäl valt att stå utanför det stat- liga ramavtalet för tolkförmedling, upphandlat av Kammarkollegiet.4 Inte heller det statliga ramavtalet är heltäckande för övriga myndig- heter. Drygt 40 procent av de samlade avropen av tolktjänster från de myndigheter som avses nyttja det statliga ramavtalet sker, enligt utredningens bedömning, genom upphandling vid sidan av avtalet. Det handlar främst om direktupphandling av tolktjänster från myn- digheter som ställer krav på hög kvalitet, kompetens och säkerhet hos tolkarna. Det är t.ex. vanligt förekommande vid domstolarna men även hos andra myndigheter inom rättsväsendet.

Domstolsverkets tolktaxa vägledande

Domstolar och andra myndigheter som använder Kammarkollegiets ramavtal för förmedlingstjänster ska betala förordningsreglerad ersättning till språktolkar enligt av Domstolsverket fastställd taxa, den så kallade tolktaxan. Domstolsverket fastställer tolktaxan efter det att Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Krono- fogdemyndigheten har getts tillfälle att yttra sig. Kammarkollegiet har inför det nya statliga ramavtalet angivit att taxan ska tillämpas av samtliga statliga myndigheter som avropar med stöd av avtalet. En rad ytterligare aktörer inom kommuner och landsting anknyter också i sina avtal till Domstolsverkets taxa. Utredningen erfar att detta i många fall ses som nödvändigt för de kommuner och landsting som vill säkra tolkresurser på kvalificerad nivå i konkurrens med andra offentliga aktörer, t.ex. statliga myndigheter och domstolar.

Domstolsverkets tolktaxa utgår från tolkens kompetensnivå, där ersättning sker på olika arvodesnivåer. Den högsta nivån, numera IV,

4 Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster. Återrapport av reger- ingsuppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, Af-2017/0054 6268.

556

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

motsvaras av tolkar som auktoriserats och även fått bevis om speciell kompetens som rättstolk. Arvodesnivå III gäller för auktoriserade tolkar. Från och med 2018 har en ny arvodesnivå införts, arvodes- nivå II. Den nya nivån har placerats mellan tidigare nivå I (övrig tolk) och nivå II (auktoriserad tolk) och gäller utbildade tolkar enligt Kammarkollegiets definition, dvs. tolkar som saknar auktori- sation men uppfyller kraven att registreras av myndigheten som utbildad tolk, som genomgått utbildning under statlig tillsyn.5 An- litas tolk som inte är auktoriserad sker ersättning normalt enligt arvodesnivå I om tolken inte är registrerad som utbildad tolk. Det finns inte längre möjlighet för en icke auktoriserad tolk att per auto- matik få ersättning enligt högre arvodesnivå, om Kammarkollegiet inte anordnat särskilt prov i det aktuella språket.6

Källa: DVFS 2017:17.

Ersättningsnivåerna ligger lägre vid tolkning hos polis-, åklagar- och kronofogdemyndighet. I regel gäller att arvoden då, beroende på kompetensnivå och tolkad tid, motsvarar cirka 83–93 procent av de nivåer som utgår vid domstolar. Arvode ska alltid utgå för minst en timmes arvodesgrundande tid, dessutom kan tillägg för arbete på obekväm tid samt högst en halvtimmes ersättning för tidsspillan utgå. Ytterligare ersättningar kan avse kostnader för resa, kost och logi enligt de regler som gäller för Domstolsverkets verksamhets- område.

5 16 a § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6.

6 Sveriges Domstolar (2018). Rättshjälp och taxor 2018, s. 50 ff.

557

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

7

8

9

10

11

12

Arvodessättningen vid andra myndigheter och många kommuner och landsting anknyter i ökande grad till Domstolsverkets taxor, för att kunna konkurrera om de kvalificerade tolkarna. Kammarkolle- giets nya ramavtal inom staten anger att de taxor som tillämpas för

7 Underlag från Kammarkollegiet (2017), Tolkanvändning i staten, s. 18, ppm-presentation från Statens inköpscentral 2018-02-27, samt kompletterande underlag till utredningen från myndigheterna 2018 avseende omsättning inom de tre statliga ramavtalen för tolkförmedling med därutöver tillkommande direktupphandling. Myndigheternas direktupphandling utanför statens ramavtal domineras volymmässigt inom rättskedjan. Interna kostnader som följd av tolkning, som utökad handläggartid och administrativa kostnader, ingår inte i underlagen.

8 Nedanstående myndigheter svarar för merparten av avropen inom Kammarkollegiets ramav- tal för tolkförmedling. Totalsumman är högre än vad som rapporteras inom avtalet, eftersom flera myndigheter även genomför kompletterande direktupphandling av tolktjänster.

9 Merparten av kostnaderna står för telefonservice på olika språk, enligt underlag till utred- ningen från Pensionsmyndigheten, 2018-04-19.

10 Uppskattning av kostnader utifrån gemensamt konto för tolkning och översättningar, under- lag till utredningen från Åklagarmyndigheten, 2018-05-30.

11 Avser enbart levarantören Semantix, övriga leverantörer svarade för cirka 300 tkr under perio- den, underlag till utredningen från Rättsmedicinalverket, 2018-06-04.

12 Utredningens bedömning av statens samlade kostnader för tolktjänster i talade språk. Viss kompletterande direktupphandling sker vid sidan av de statliga ramavtalen.

558

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

polis-, åklagar- och kronofogdemyndighet även ska gälla samtliga avropsberättigade statliga myndigheter. Förmedlade tolktjänster till så kallade frilansande tolkar ska då, enligt taxan, ersättas fullt ut till respektive tolk. Arvoden för vid förmedlingar anställda tolkar sätts på samma nivå, men den andel som tolken får regleras av respektive förmedling och kan vara väsentligt lägre.13

Samlade kostnader för tolk- och förmedlingstjänster

Ovanstående tabell redovisar myndighetsvis statens kostnader för tolktjänster i talade språk, inklusive förmedlingsavgifter. Utöver de i tabellen angivna myndigheterna finns ytterligare statliga verksam- heter som kan redovisa kostnader av viss betydelse. Det gäller t.ex. Regeringskansliet, där kostnaderna för tolkar i talade språk uppskat- tas till drygt 1,7 miljoner kronor under 2017.14Andra myndigheter kan, trots betydande gränsytor mot andra länder, av olika skäl ha betydligt lägre kostnader, eller ha svårt att identifiera dem. SIDA redovisar t.ex. endast marginella kostnader för viss konferenstolk- ning, mindre än 100 000 kronor årligen.15 Till detta kan komma kost- nader för tolkar inom andra utlandsmyndigheter. Även där kan för- valtningslagen i tillämpliga fall anses gälla i mötet med enskilda som inte kan göra sig förstådda utan tolk. Länsstyrelserna redovisar årli- gen mindre belopp, främst översättningskostnader, med samman- taget cirka 100 000 kronor under 2017. Utredningen har inte sett behov av att mer i detalj eftersöka samlade kostnader för tolkar inom de delar av statsförvaltningen i övrigt som har mer begränsade behov av tolktjänster. I tabellen lämnas även en bedömning av statens sam- lade kostnader.

Mer begränsade kostnader för tolkanvändning belastar ytterligare myndigheter inom en rad olika förvaltningsanslag, liksom mer rik- tade anslag. Vissa medel hanteras t.ex. genom Kammarkollegiet för ersättning till parter, vittnen och tolkar vid Trafikverket, Sjöfarts- verket, Luftfartsverket, Arbetsdomstolen, Diskrimineringsombuds- mannen, Nämnden mot diskriminering samt Konsumentverket.16

13 Ibid., samt Kammarkollegiets upphandlingsdokument för tolkförmedlingstjänster, 23.3.9066- 2016, 2017-12-19.

14 Regeringskansliet, Förvaltningsavdelningen, underlag till utredningen, 2018-08-30.

15 Sida, underlag till utredningen, 2018-10-04.

16 De samlade beloppen inom detta anslag (anslag 1:1 ap.1) är dock blygsamma. Se bl.a. regler- ingsbrev för budgetåret 2018 avseende Trafikverket, 2018-03-08.

559

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

Domstolsverket disponerar medel för tolkar inom ramen för två olika anslag. Det gäller dels det mer omfattande anslaget för rättsliga biträ- den, anslag 1:12, ap. 1, dels ett anslag som kan användas för tolkar i samband med migrationsdomstolarnas prövningar, anslag 1:5, ap. 1. I ersättningen för tolkar får även kostnader för tolkförmedlingarnas administrativa avgifter ingå.17 Ytterligare men mer begränsade kost- nader för tolkar kan förekomma genom att offentliga biträden och advokater anlitar och begär ersättning för tolk. Omfattningen kan inte enkelt redovisas, eftersom det inte sker någon särskild uppfölj- ning av sådana kostnader.18

13.2.2 Språkstöd

Vissa myndigheter kan, som komplement till tolktjänster, även erbjuda språkstöd i andra former för att underlätta den direkta kom- munikationen med enskilda som inte talar svenska och för att lämna viss information. Sådant språkstöd har utvecklats inom flera statliga verksamheter. Det gäller särskilt myndigheter som har omfattande telefoni-, kundtjänst och andra kontaktytor mot allmänheten och hanterar olika typer av stöd och bidrag till enskilda. Förutom språk- stöd genom egen personal kan information erbjudas i form av infor- mationsmaterial, flerspråkiga hemsidor eller video.

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pen- sionsmyndigheten och Skatteverket fick hösten 2017 i uppdrag att redovisa hur användningen av tolkar kunde effektiviseras, bland annat genom att undersöka möjligheterna att i ökad utsträckning använda medarbetare med språklig kompetens för kompletterande flerspråkig service. Med utbyggd flerspråkig service, t.ex. för infor- mation och vägledning, skulle mer kvalificerade tolktjänster kunna friställas och användas för renodlad myndighetsutövning.19

Myndigheterna redovisade våren 2018 sina erfarenheter som följd av uppdraget.20 Återrapporteringen från myndigheterna gav bland annat uttryck för svårigheter att avgöra när tolk krävs, vilket främst sammanhänger med oklara gränser mellan service och vägledning,

17 Regleringsbrev avseende 2018 för Sveriges Domstolar, 2017-12-21.

18 Domstolsverket, underlag till utredningen, 2018-04-27.

19 Arbetsmarknadsdepartementet. Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2017-10-19, A2017/01961/I.

20 Se t.ex. Migrationsverket 2018-03-19, dnr 1.1.2-2017-113133, samt Arbetsförmedlingen, 2018-03-31, Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service.

560

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

respektive myndighetsutövning. Rapporteringen saknar uppfölj- ningsresultat uttryckta i ekonomiska termer, som t.ex. kostnads- utveckling i relation till angiven effektivisering. Vidare saknas under- lag då det gäller kostnader för tolktjänster i relation till andra former av språkstöd. Behovet av kostnadsjämförelser angavs inte heller ut- tryckligen i uppdraget till myndigheterna.

Tolkutredningen bygger sin kostnadsredovisning för myndig- heternas tolktjänster (se tabell 13.3) på aktuella underlag, som be- gärts in. Det kan, beroende på hur redovisningssystemen hos respek- tive myndigheter är uppbyggda, i enstaka fall innebära att kostnader för översättningar eller flerspråkig service slagits samman med kostnader för tolktjänster. I regel utgör kostnader för språkstöd i andra former då endast en liten del av de samlade kostnaderna för språkstöd och tolktjänster. För någon myndighet med mer begrän- sat behov av tolkar, som Pensionsmyndigheten, är dock förhållandet det motsatta. Där representerar angivna tolkkostnader främst språkstöd i andra former än tolkning.

Utredningen har i vissa fall efterfrågat om det går att särredovisa uppgifter om de kostnader som olika former av språklig service och kommunikation på andra språk än svenska genererar, vid sidan av professionella tolktjänster. Inom staten redovisar t.ex. Arbetsför- medlingen då kostnader om cirka 2,6 miljoner kronor under 2017, främst kopplat till den s.k. Yrkesguiden.21 Pensionsmyndigheten gör för sin del bedömningen att merparten av de cirka 1 miljon kronor som redovisas för tolktjänster, snarare utgörs av sådant språkstöd.22

13.2.3 Utbildning

Utbildningen av tolkar sker idag främst genom statligt finansierad verksamhet vid högskola, folkhögskola och studieförbund. Försöks- verksamhet med statligt finansierad tolkutbildning planeras även inom ramen för yrkeshögskolan med start 2019. Utbildning sker vidare i form av upphandlad arbetsmarknadsutbildning samt inom ramen för offentlig och privat förmedlingsverksamhet. Även i dessa fall utgörs finansieringskällan i grunden av offentliga skattemedel.

21 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-05-18.

22 Pensionsmyndigheten, underlag till utredningen, 2018-01-12.

561

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet tillförs under perioden 2018–2020 förstärkta resurser för högskoleutbild- ning av tolkar och tolklärare, som följd av tidigare beslut. Samman- taget innebär det successivt ökade resurser under kommande år till cirka 21,5 miljoner kronor 2020. Från och med 2021 aviseras en varaktig ökning av anslaget med 9,6 miljoner kronor. Ett överskott om 8,4 miljoner kronor redovisades 2016, vilket möjliggör ökad lärar- och doktorandresurs under en fyraårsperiod.23

Kontakttolkutbildning inom folkbildningen bedrivs under tillsyn och kvalitetsgranskning av Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH). Statsbidrag fördelas av MYH och har från 2016 mer än fördubblats på årsbasis jämfört med 2015, då cirka 16,8 miljoner kronor anslogs. Riksdagens beslut innebar att 21 miljoner kronor tillfördes perma- nent med anledning av de ökade behov som uppstått. Under 2018 beräknas bidrag för kontakttolkutbildning kunna utgå med minst 38 miljoner kronor.

Validering av yrkesverksamma tolkar genomförs av de utbild- ningsanordnare som har fått statsbidrag för grundutbildning. Vali- deringen syftar till att synliggöra tolkars kompetens i relation till grundutbildningen. Det kan innebära att validanden får ett utbild- ningsbevis eller genomgår delar av grundutbildningen. Under 2015 finansierades valideringen med cirka 60 000 kronor, under 2016 med 867 000 kronor samt under 2017 med 686 000 kronor. För 2018 har cirka 1,6 miljoner kronor avsatts för validering, där det kan utgå 7 000 kronor i statsbidrag för varje validerad person. Även tidigare år avsattes belopp i liknande storleksordning, dock utan att kunna upparbetas. MYH:s uppdrag avser att främja användningen och utvecklingen av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för samt att stödja branscherna i deras arbete med att utveckla, kvalitetssäkra och informera om modeller för validering.24

Staten finansierar folkbildningens tolkutbildningar genom riktad bidragsfördelning via MYH till folkhögskolor och studieförbund. Statsbidraget för kontakttolksutbildning förstärks med statlig finan- siering genom Folkbildningsrådets mer generella statsbidrag för folk- bildning. Folkbildningsrådet har i en aktuell kartläggning visat att finansieringen via MYH har avgörande betydelse då det gäller de

23 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208, samt verksamhetsberättelse från Tolk- och över- sättarinstitutet 2016, s. 10.

24 6 § förordningen (2017:1113). MYH:s årsredovisningar för 2016 och 2017, s. 46 respektive s. 43.

562

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

samlade resurserna för kontakttolkutbildning. Förutsättningarna skiljer sig dock mellan studieförbund och folkhögskolor, där de senare har avsevärt större möjligheter att komplettera finansieringen med medel från folkbildningsanslaget. Folkhögskolor får enligt gäl- lande regler, till skillnad mot studieförbunden, inte ta ut avgifter av sina deltagare annat än för studiematerial och inackordering. Folk- bildningsrådet beräknar att finansieringen genom MYH står för 80– 100 av studieförbundens resurser för tolkutbildningar. För folkhög- skolorna utgör MYH:s andel av finansieringen 68–75 procent. MYH anger i särskilda anvisningar att kontakttolkutbildningar inom folk- bildningen i möjligaste mån ska erbjudas som avgiftsfri utbildning.25 Folkbildningsrådet visar genom en uppföljning 2018 att studieför- bunden, som formellt har rätt att avgiftsbelägga sina kurser, inte tar ut sådana avgifter inom den sammanhållna grundutbildningen till tolk.26

De utbetalda statsbidragen från MYH för kontakttolkutbildning inom folkbildningen har ökat under senare år från cirka 15,5 mil- joner kronor 2015 till 27,7 miljoner kronor 2016.27 Mot bakgrund av den förstärkning med statliga medel som sker genom folkbildnings- anslaget, kan den faktiska statliga finansieringen till folkbildningens aktörer dock bedömas ligga något högre.

Arbetsförmedlingens upphandlade förberedande utbildning samt utbildning till kontakttolk har successivt inneburit ökande kost- nader över tid. Kostnaderna under 2015–2017 uppgick sammantaget till 101 miljoner kronor, med en ökning från 17 miljoner kronor 2015 till 43 miljoner kronor 2017.

Studiemedel

För utbildning på folkhögskola och högskola tillkommer kostnader för staten för deltagarnas studiemedel, som under 2019 i normalfallet kan uppgå till sammanlagt 10 676 kronor per student och månad, lån och bidrag sammantaget. Av denna summa utgör bidragsdelen 3 236

25 Folkbildningsrådet (2018). Kontakttolk – utbildningar inom folkbildningen. En kartläggning.

26 Ibid.

27 Ibid.

563

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

kronor per månad.28 Faktiska uppgifter om uttagna studiemedel sak- nas då det gäller studerande på tolkutbildningar. Rent allmänt kan dock konstateras att studerande som är 35 år eller äldre oftare har annat ekonomiskt stöd, från partner eller eget yrkesarbete. Sedan 2012 har lånebenägenheten ökat något, 2016 tog 70,1 procent av samtliga berättigade studeranden i landet ut studielån, av högskole- studerande hade 71 procent studiemedel detta år.29 Studerande vid tolkutbildningar bedöms ta ut studiemedel i mer begränsad omfatt- ning, eftersom utbildningarna ofta bedrivs på distans eller halvfart för att möjliggöra arbete som tolk vid sidan av studierna. Fullt studiemedel inom utbildningssystemet schablonberäknas som en kostnad för staten motsvarande 46 900 kronor för studier på heltid under 40 veckor (helår).30

13.2.4 Auktorisation

Kammarkollegiet ansvarar för auktorisation av tolkar och översät- tare. Verksamheten är till viss del avgiftsfinansierad och utgifterna anslås på Kammarkollegiets förvaltningsanslag, inkomsterna redo- visas mot inkomsttitel. Avgiftsintäkterna är för närvarande cirka 3 miljoner kronor per år, samtidigt som kostnaderna för verksam- heten (prov, personal, lokaler, språkbedömare m.m.) är cirka 15 mil- joner kronor per år.

Avgiften för att delta i auktorisationsprov utgör för den enskilde 2 300 kronor. Auktorisationen behöver förnyas vart femte år, kost- naden för den enskilde för en förnyelse av auktorisationen är den- samma som vid ursprunglig prövning, även om förnyelse i normal- fallet avgörs endast på insända handlingar. I enstaka fall kan även nytt kunskapsprov behövas om det bedöms att tolkens verksamhetsgrad är för låg. Det är vanligt att den tolkförmedling som tolken främst är knuten till betalar hela eller delar av den enskildes auktorisationsav- gift. Vid omauktorisation utgår i regel inte ersättning från förmed- lingen, eftersom tolken då medges avdrag i sin inkomstdeklaration.

28www.csn.se/fragor-och-svar/hur-mycket-pengar-kan-jag-fa-eller- lana.html#expand:svid10_62fc105b15ddecaf46f1a51c, 2018-10-29.

29 Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 15, s. 35.

30 Utbildningsdepartementet, information till utredningen, 2018-11-08.

564

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

31

33

32

34

35

36

31 Regleringsbrev för Stockholms universitet 2016–2018 samt förslag enligt prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208. Anslaget avser i sina delar även utbildning av översättare och konfe- renstolkar. Andelen som avsätts för tolkning avses dock öka. Fördelningen 2018 innebär enligt TÖI att tolkar och konferenstolkar disponerar cirka 8,3 mnkr, översättarutbildningen cirka

8 mnkr. För 2020 beräknas summan för tolkutbildning motsvara cirka 13,5 mnkr.

32 Regleringsbrev för Kammarkollegiet och MYH 2016–2018 samt prop. 2017/18:1, utgifts- område 17. Bidraget avser del av finansiering av kontakttolkutbildning. Särskilda ändamål, som preparandkurser inför auktorisationsprov, angavs i RB 2016. Viss andel av medlen disponeras för myndighetens egen administration, utveckling m.m. Detta belopp utgjorde 2017 högst 2,5 mnkr. MYH kan även använda del av sitt förvaltningsanslag för tillsyn och kvalitetsgransk- ning som rör kontakttolkutbildning. Omfattningen har inte beräknats.

33 Ungefärligt oförändrat bidragsbelopp, vilket kan komma att öka om utbildningen av tolkar för döva och hörselskadade ej nyttjar angivet högstbelopp inom anslagsposten. Framgår av regleringsbrevet 2018 för Myndigheten för yrkeshögskolan.

34 Arbetsförmedlingen, AF, underlag till utredningen avseende utbetalda belopp för arbets- marknadsutbildning till kontakttolk, AUB, och förberedande kontakttolkutbildning, FUB, 2018-03-20. AF anger i rapportering till regeringen 2018-03-31, Effektiviserad användning av tolktjänster, att myndigheten kommer att avvakta med upphandling av fortsatta utbildningar p.g.a. låg sysselsättningsgrad efter genomgången utbildning samt pågående offentlig tolkutred- ning. Nuvarande avtal löper ut i januari 2019.

565

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

En av de större tolkförmedlingarna, Språkservice, har liksom Kam- markollegiet hemställt hos regeringen om en nedsättning av kostna- den för förnyelse av tolkauktorisation. De argument som anförts gäller främst de begränsade handläggningskostnader som förnyelse innebär för Kammarkollegiet och att avgiften därför kan ses som oskälig och oproportionerlig. Enligt Språkservice finns även risk för att tolkar väljer att avstå från fortsatt auktorisation på grund av den höga avgiften.37 Tolkutredningen lägger som tidigare framgått också förslag om sådan nedsättning.

13.2.5 Bidrag till insatser inom kommuner och landsting

Migrationsverket hanterar en rad statliga ersättningar till kommuner och landsting, som bland annat avser kostnader för tolkar. Kom- muner som har tagit emot nyanlända för bosättning har rätt till en schablonersättning som bl.a. avser kostnader för tolkning.38 För att täcka kostnader för den hälso- och sjukvård som landsting är skyl- diga att erbjuda asylsökande och nyanlända, betalar Migrationsver- ket i efterhand ut en schabloniserad ersättning per person, där kost- nader för tolk inkluderas. För kostnadskrävande vårdbehov där schablonen inte är tillräcklig, finns möjlighet att söka särskild ersätt- ning. Landstingen får vidare en schablonersättning för genomförd hälsoundersökning per asylsökande med de tolkkostnader som då uppkommer. För asylsökande får ersättning även ges efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat ut- nyttja en anvisad plats i en kommun.

För asylsökande som inte vistas på förläggning när de beviljas uppehållstillstånd, finns rätten till ersättning kvar under en månad

35 Arbetsförmedlingen finansierade under perioden jan 2016 – febr 2018 anställningsstöd till

192 personer inom tolkbranschen, vid två tolkförmedlingsbolag 24–28 personer under perioden. Beloppen kan inte uppskattas. Underlag från Arbetsförmedlingen 2018-03-19 och 2018-09-24.

36 Kammarkollegiet (2018). Årsredovisning 2017. Myndigheten erhöll cirka 2,6 mnkr 2016 respektive 3,2 mnkr 2017 i avgifter för auktorisationsprov. Avgifterna disponeras inte av myn- digheten. Under 2017 tillfördes drygt 1,8 mnkr för utveckling av en tolkförmedlingsportal. Det ackumulerade underskottet (avgifter i förhållande till anslag) motsvarar drygt 92 mnkr genom åren.

37 Språkservice (2013). Förslag till revidering av avgift vid förnyelse av tolkauktorisation, Skri- velse till Finansdepartementet, 2013-06-04.

38 3 §, 8 § och 10 § förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlän- ningar och 1 § förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asyl- sökande.

566

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

från det att tillstånd har beviljats.39 Landstingen har ingen lagreglerad skyldighet att erbjuda hälsoundersökning för en nyanländ person som är kommunmottagen och som fått uppehållstillstånd. Ett landsting kan dock få ersättning för en genomförd hälsoundersökning av en nyanländ person som har fått uppehållstillstånd, enligt samma schablonbelopp som kan beviljas för asylsökande, vilket som fram- gått ovan kan inkludera tolkkostnader.

Sådan ersättning till landsting gäller under förutsättning att hälso- undersökningen genomförs inom ett år från det datum personen första gången togs emot i en kommun och en undersökning inte redan genomförts under asyltiden. Föreligger varaktigt vårdbehov kan lands- tingen under vissa förutsättningar få ytterligare ersättning, där även kostnader för tolk kan omfattas.40

Hur mycket av schablonersättningarna som respektive kommun eller landsting faktiskt använder för tolkkostnader kan Migrations- verket efter förfrågan från utredningen inte bedöma.

Ersättningarna förutsätter i flera fall uppgiftsskyldighet för kom- muner och landsting att lämna de uppgifter som krävs för att Migra- tionsverket ska kunna besluta om rätt till ersättning. I det ingår även att kunna härleda tolkkostnader till specifika patienter, vilket aktua- liserar frågan om hantering av personuppgifter.

Även så kallade papperslösa personer inom landstinget, dvs. vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd, har rätt till viss vård. Ersättningen till landstingen för vård av dessa personer ingår i det generella statsbidraget till kommuner och landsting.41 Huruvida rätten till vård också innefattar rätt till tolk är en bedöm- ningsfråga.

392–4 §§ och 6–6 a §§ förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande, 4 § och 33–35 §§ förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar samt 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Bestäm- melser om tidsbegränsat uppehållstillstånd med tillfälligt skydd finns i 21 kap. utlänningslagen (2005:716).

4033–34 §§ förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

41 Lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nöd- vändiga tillstånd och förordningen (2013:412) om vårdavgifter m.m. för utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd. Landstingen får ersättning via utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning.

567

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

13.3 Kostnader i kommuner och landsting

Kommuner och landsting står för cirka två tredjedelar av de offent- liga kostnaderna för tolktjänster. Det överensstämmer med bedöm- ningar av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, som genomförde en begränsad urvalsstudie som rörde stat, landsting och kommuner under 2015.42 Tolkutredningen kan genom primärdata från större statliga tolkanvändare, samtliga landsting och ett urval kommuner konstatera att motsvarande förhållande gällde under 2017. Karak- tären på kostnaderna varierar dock mellan olika huvudmän. Ett antal kommuner och landsting samverkar fortsatt i kommunalförbund eller gemensam nämnd kring egna tolkförmedlingar och tolktjäns- ter, främst i Västsverige, Landstinget i Örebro och i Dalarna. Det innebär en kostnadsredovisning som är direkt verksamhetsknuten och inte omfattar vinstuttag eller utdelningar. Vissa tecken finns också på att förmedling i egen regi kan ske genom ökad samverkan. Språktolknämnden i Dalarna redovisar t.ex. ett breddat underlag under 2018, då sammanlagt 12 kommuner samt landstinget Dalarna samverkade med Borlänge som värdkommun. Omslutningen låg 2017 på cirka 38 miljoner kronor med drygt två tredjedelar av verksamhe- ten i form av telefontolkar. Andelen tillsatta tolkuppdrag var mycket hög, mindre än 1 promille av uppdragen kunde ej tillsättas. Sam- verkan ger här ekonomiska förutsättningar för riktade projekt, som utveckling av språkkompetens, beställarutbildning, anställning av tolkar och s.k. kulturkommunikatörer.43

13.3.1 Tolktjänster

Kommunernas och landstingens kostnader för tolkförmedling och tolktjänster låter sig inte omedelbart överblickas. Det är snarare så att uppgifter om verksamhetens omfattning, liksom dess kostnader, har visat sig svårtillgängliga eller i många fall omöjliga att sammanställa över en följd av år. Det har också framgått av tidigare utredningar inom området. Oklara ansvarsförhållanden med administrativa system och rutiner som inte förberetts för denna typ av uppföljning, innebär att många huvudmän helt förlitar sig på leverantörernas uppgifter. Det

42 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

43 Verksamhetsberättelse från språktolknämnden i Dalarna, 2018-02-15.

568

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

gäller såväl data om omslutning, antal uppdrag, avropade språk, kom- petens på levererade tolkar, andel distanstolkning, som inträffade avvikelser.

Tolkutredningen har genom direktkontakt med samtliga landsting och ett urval kommuner sökt bygga upp en sammanhållen nationell bild av kommun- och landstingssektorns förhållanden då det gäller användning och finansiering av olika typer av tolktjänster under den senaste fyraårsperioden. Det har endast delvis lyckats, men ger ändå underlag för kvalificerade bedömningar om årlig verksamhetsvolym och kostnader i en storleksordning om cirka 1,1 miljarder kronor, vil- ket framgår av tabell 13.5. Kostnaderna kan vara än mer omfattande, eftersom direktupphandlade tolkar inte finns med i den leverantörs- statistik som rapporterade uppgifter i regel grundar sig på.

Utredningen noterar att verksamheten trots betydande om- fattning och kostnader, ändå kan vara dåligt känd för beslutsorgan i många kommuner och landsting till följd av kontroll- och uppfölj- ningssystemens utformning. Det kan tyckas förvånande med tanke på den ekonomiskt utmanande situation många huvudmän redo- visar. Statistik och kostnadsredovisningar bygger i regel ytterst på leverantörernas egna uppgifter. Det är problematiskt, då den sta- tistik leverantörer enligt avtal är skyldiga att leverera, inte alltid finns på plats. Samordning sker inte heller mellan olika leverantörer då det gäller terminologi, definitioner, periodicitet och uppställningar. Byte av huvudleverantör får inte sällan till följd att statistikserier bryts och att kostnader och verksamhet inte kan redovisas konti- nuerligt. Det är inte ovanligt med bortfall av uppgifter för delar av eller hela verksamhetsår.

Det har vidare ifrågasatts om statistik och kostnadsredovisningar kring offentlig verksamhet är ändamålsenligt utformad i de fall den helt vilar på enskilda privata aktörer. Särskilt som dessa aktörer inte är oberoende i förhållande till den verksamhet och utveckling som redovisas. Avsaknad av egna kontrollsystem och rutiner kan inne- bära att kommuner och landsting får svårare att upptäcka överdebi- teringar, tilläggsavgifter utöver ramavtal m.m. Ökad uppföljning och verifiering av underlag kan därför vara motiverat. Inte minst för att möta de indikationer på feldebitering som diskuterats med utred- ningen inom vissa verksamheter. Det kan t.ex. handla om överfaktu- rering av tolktimmar, för högre kompetenskategori än den faktiska, överdrivna spilltids- och reskostnader m.m.

569

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

Kommuner och landsting kan mot denna bakgrund ha behov av att utveckla långsiktiga och strategiska bedömningar utifrån egna, oberoende offentligt kvalitetsgranskade primärdata och faktiska kostnader. Det kan underlätta egen budgetering och styrning, t.ex. avseende andelen auktoriserade och utbildade tolkar i verksamheten, distanstolkning relativt tolkning på plats eller förutsättningar för utveckling av eget språkstöd.

Det kostnadsunderlag utredningen kunnat ta del av innehåller betydande luckor. Vissa bedömningar har ändå kunnat göras. Det framgår således klart att kostnadsutvecklingen sammantaget, liksom för enskilda kommuner och landsting, ökat påtagligt under åren 2015–2016, för att därefter stabiliseras eller sjunka något. Det ökade behovet av tolktjänster bedöms dock komma att kvarstå under lång tid, vilket även rapporterats i tidigare kartläggningar.44

Volymerna kan under kommande år förbli relativt oförändrade, men en förskjutning väntas mot ökad andel distanstolkning. Det kan innebära genomsnittligt sjunkande timpriser för tolktjänster och därmed ökad kostnadseffektivitet. Avgörande är hur distanstolkning kan utvecklas och motiveras kvalitetsmässigt, så att tillfredsställande funktionalitet och rättssäkerhet kan upprätthållas. Upphandlingar tenderar att fokusera på kostnadsbesparande faktorer och inte ställa krav på att distanstolkning behöver utföras av erfarna och kvalifice- rade tolkar för att uppnå erforderlig kvalitet. Utredningen diskuterar i andra kapitel de kvalitetsaspekter som ett förändrat avropsmönster kan innebära. Stora variationer i flyktingmottagandet regionalt och lokalt samspelar med befintlig demografi avseende behoven av tolk- ning i olika språk. Variation ses också över tid, samt då det gäller kompetenskrav för olika typer av ärenden. Landets kommuner ska alla följa förvaltningslagens krav men har skilda förutsättningar, dels beträffande demografiska variabler, dels då det gäller att kunna ordna tolkning på tillfredsställande sätt. Storstadsområden har bättre tillgång till tolkar och kan lättare ordna tolkning på plats, i de fall detta erfordras. Mindre kommuner kan sakna förutsättningar att säkra utbildade och auktoriserade tolkar och kan inte ensamma nyttja de större kommunernas skalfördelar. Samtidigt kan behovet av tolktjänster visa sig betydande just i storstäder, vilket får bety- delse i den kommunala budgeten, men inte alltid på ett så påtagligt sätt som i mindre kommuner. Stockholm redovisade t.ex. ett mycket

44 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

570

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

stort antal tolkuppdrag för 2017, med en årskostnad på 26,4 miljoner kronor eller cirka 28 kronor per invånare.

45

46

47

Kiruna, med en total befolkning på cirka 23 100, redovisade under hela fyraårsperioden 2014–2017 endast drygt 1,3 miljoner kronor för tolktjänster, vilket i genomsnitt innebar halva kostnaden per invå- nare, jämfört med Stockholm. Ljusnarsberg, en av landets mindre kommuner hade trots blygsamma kostnader om cirka 0,5 miljoner kronor under 2017 ändå betydande genomsnittliga kostnader för tolktjänster räknat per invånare.

Den ökande andelen distanstolkning påverkar kostnadsbilden, men även kvaliteten på tolkningen. Gotland hade t.ex. 2017 förhål- landevis låga tolkkostnader per invånare, men nyttjade endast

45 Av utredningen uppskattade samlade volymer utifrån underlag till utredningen våren 2018 från kommuner och landsting. Angivna exempel bygger på respektive huvudmans eller huvud- leverantörs underlag och inkluderar ingående resekostnader m.m.. Den statistik som lämnats av kommunal eller privat förmedlande huvudleverantör (t.ex. i Örebro och Norrbottens läns landsting), kan innebära underskattning av huvudmannens samlade kostnader, eftersom viss kompletterande direktupphandling av tolkar kan förekomma.

46 Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen och vallagen.

47 Underlag från Tolkservicerådet 2018-02-19. Avser fakturerade belopp inkl. sociala avgifter vid bokningar genom till Tolkservicerådet anslutna förmedlingar, dvs. kommunala förmedlingar i Borlänge, Eskilstuna, Eslöv, Falkenberg, Gislaved, Gävle, Halmstad, Helsingborg, Härnösand, Hässleholm, Jönköping, Karlstad, Lund, Sundsvall, Värnamo, Västmanland, Växjö Kronotolk, Örebro samt Tolkförmedling Väst, dvs. kommunalförbundet för Västra Götalands läns landsting med kommunerna Alingsås, Borås, Essunga, Falköping, Grästorp, Gullspång, Göteborg, Götene, Hjo, Karlsborg, Lerum, Lidköping, Lilla Edet, Mariestad, Munkedal, Mölndal, Orust, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Trollhättan, Töreboda, Uddevalla, Ulricehamn, Vara, Öckerö, samt Västra Götalands läns landsting. Dessutom ingår det enskilda företaget Linguacom i Nacka kommun i underlaget.

571

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

distanstolkar, därav mycket få utbildade eller auktoriserade (cirka 2 respektive 7 procent av samtliga tolkar).

Källa: SCB, Folkmängd i riket, län och kommuner 31 december 2017.

Regionala skillnader i kostnader för tolkning, räknat per invånare, uppvisar väl så stora variationer som då det gäller kommunerna. Flera landsting uppvisade t.ex. mer än tio gånger högre kostnader per invånare än Gotland, som enbart använde telefontolkar.

Den samlade kostnaden per invånare är betydligt högre i lands- tingens verksamheter jämfört med kommunernas, vilket kan sam- manhänga med hälso- och sjukvårdens påtagliga behov av tolk- tjänster som ett led i adekvat vård och omhändertagande. En viktig förklaringsgrund är de demografiska skillnader som finns mellan olika delar av landet. Andelen utrikes födda i olika regioner, som i viss utsträckning kan antas spegla behov av tolktjänster, samvarierar i betydande grad med den genomsnittliga kostnaden per invånare för tolkning i olika landsting.

Några landsting, Örebro och Gävleborg, sticker dock ut med högre kostnader än förväntat, givet andelen utlandsfödda. Här finns sannolikt ytterligare viktiga faktorer, som kan förklara den höga kostnaden per invånare. Stockholms läns landsting utmärker sig i sammanhanget med förhållandevis låga kostnader per invånare med

572

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

hänsyn tagen till den höga andelen utlandsfödda (cirka 25 procent i slutet av 2017).48

49

51

52

53

Anm. Tomma celler innebär att efterfrågade uppgifter inte kan lämnas.

48 Utredningens beräkningar bygger på underlag avseende tolkkostnader från olika huvudmän samt befolkningsdata från SCB (2018), Folkmängd i riket, län och kommuner 31 december 2017.

49 Kostnadsunderlag till utredningen från respektive kommuner våren och sommaren 2018. Kostnaderna inkluderar i regel ingående resekostnader m.m. Viss statistik har lämnats direkt av kommunal eller privat förmedlande huvudleverantör (t.ex. Västra Götaland, Örebro), men även övriga underlag bygger i stor utsträckning på information från leverantörer. Det kan innebära underskattning av huvudmannens samlade kostnader om direktupphandlade tolkar inte ingår. Utredningens samlade bedömning bygger på antagandet att viss miniminivå på tolktjänster kan antas gälla i förhållande till kända demografiska förhållanden.

50 Bedömning av utredningen, bygger på underlag från Tolkförmedling Väst, 2018-04-18.

51 Fullständigt underlag för åren saknas, halvårsstatistik från 2017 indikerar att detta år innebar en utplaning på ungefär samma eller något högre nivå än 2016.

52 Avser perioden sept. 2017 – aug. 2018, underlag från Luleå kommun 2018-10-01.

53 Intern språkresurs i arabiska avlastar behovet av tolkar under 2017, underlag från Bromölla kommuns förvaltningar för utbildning och socialtjänst till utredningen, 2018-08-08.

573

Kostnader och finansiering	SOU 2018:83
	54

55

56

Anm. Tomma celler indikerar att efterfrågade uppgifter inte kan lämnas.

54 Kostnadsunderlag till utredningen från landstingen våren och sommaren 2018. Kostnaderna inkluderar i regel ingående tillägg, som resekostnader m.m. Viss statistik har lämnats direkt av offentlig eller privat förmedlande huvudleverantör (t.ex. Västra Götaland, Örebro och Norr- bottens läns landsting), men även övriga underlag bygger i stor utsträckning på information från leverantörer. Det kan innebära underskattning av huvudmannens samlade kostnader eftersom direktupphandlade tolkar då inte omfattas.

55 Stockholms läns landsting kan främst överblicka cirkauppgifter för Hälso- och sjukvårds- förvaltningens tolkverksamhet de senaste åren och förmår inte lämna uppskattningar för tidi- gare år. Uppskattningarna bygger på cirka-underlag till utredningen, 2018-05-03.

56 Region Skåne, underlag (cirkauppgifter) till utredningen 2018-04-05. Statistiken för 2016 omfattar endast perioden juli–december, fullständig statistik för året saknas.

574

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Ett flertal faktorer kan dock bidra till de mönster utredningen upp- märksammat. Hit hör tillgång på och villkor för kvalificerade tolkar, kvalitet i förmedlingsarbetet, genomströmning och kvalitet i språk- utbildning för invandrade, arbetsmarknadspolitiska förutsättningar och behov av olika tolkspråk i regionen.

Den genomsnittliga kostnaden per invånare kan mot bakgrund av ovanstående variera kraftigt, beroende på bostadsort. Sammantaget innebar det 2017 normalt kostnader i storleksordningen 120–300 kro- nor per invånare, vilket omfattade alla de strukturella och tjänste- inriktade kostnader för tolkning som tas ut av skattemedel genom stat, kommuner och landsting. Kostnaden kan vara intressant att jäm- föra med kostnader av näraliggande slag, t.ex. för samhällets åtagande att tillhandahålla offentliga biträden i utlänningsärenden. Under 2018 bedömdes resursbehovet för sådana offentliga biträden till cirka 600 miljoner kronor, motsvarande cirka 60 kronor per invånare. Mot- svarande belopp 2017 var cirka 80 kronor.57

13.4 Sammanfattande iakttagelser

Utredningens kontakter med myndigheter och offentliga aktörer på olika förvaltningsnivåer samt den genomgång som gjorts av hur offentliga tolktjänster finansieras och kvalitetssäkras ger upphov till vissa iakttagelser. Ökande språklig mångfald och krav på att sam- hället ska hantera kommunikationen med enskilda, utgör ett påtag- ligt inslag i vardagen. Utveckling av avtal och interna rutiner för avrop och nyttjande av tolktjänster blir därmed ett naturligt inslag i många förvaltningars arbete. Med undantag för några av de större statliga aktörerna, återstår dock i många fall att etablera långsiktiga och sammanhållna processer för planering, styrning och uppföljning av verksamheter kring tolktjänster. Alltför många samhällsaktörer förlitar sig helt på sina leverantörer då det gäller statistik, kostnads- uppföljning och avvikelsehantering. Uppgifter kring volymen tolk- tjänster och vad de kostar tycks inte tillgängligt i det övergripande planerings- och budgetarbetet. Upphandlingsenheter kan bistå, men behöver hjälp av leverantörer och ekonomiavdelningar för att skapa underlag. Utredningen erfar att dess förfrågningar skapat insikter som tidigare inte funnits i många organisationer.

57 Migrationsverket (2018). Verksamhets- och utgiftsprognos, juli 2018.

575

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

Det långsiktiga offentliga behovet av tolktjänster i olika språk sammanhänger inte enbart med volymen invandring och det regel- stöd som utvecklats. Ökade incitament och verktyg för att nyan- lända som varaktigt stannar i landet ska lära sig svenska språket kan få avgörande betydelse för integrationen och dess kostnader. Utveckling av egen språklig förståelse och förmåga att kommunicera utan tolk minskar enskildas utanförskap, underlättar arbete och del- aktighet i samhället. Danmark och Finland har i sina regelverk in- byggda incitament att lära sig de nationella språken. Rätten till kostnadsfria tolktjänster är där begränsade. I Danmark tas avgifter vid behov ut av den enskilde för tolktjänster inom hälso- och sjuk- vården efter tre år i landet. I Finland upphör rätten till fri tolkning i samband med medborgarskap. I Danmark och Norge har också möj- ligheterna att använda barn och ungdomar som tolkar starkt begrän- sats, vilket kan öka vuxna familjemedlemmars motivation att utveck- la egen språkkompetens.

Tolkförmedlingarna har för sin del utvecklat nyckeltal som stöd för sitt planeringsarbete. Enskilda utlandsfödda som kommer till Sverige beräknas vardera representera cirka 150 tolktimmar under en tioårsperiod.58 Utredningen har inte tagit del av kalkylen, men ser att mer långsiktiga antaganden kan visa sig värdefulla även ur ett offent- ligt perspektiv. Sådana beräkningar har bland annat gjorts i Norge i anslutning till beredningen av förslag om ny lagstiftning kring ökade och kvalitetssäkrade tolktjänster. Samtliga nyanlända invandrare an- togs ha otillräckliga språkkunskaper ännu efter två år i landet, dessa svårigheter antogs kvarstå för minst 50 procent av dem som varit i landet i upp till 14 år. Antalet personer med otillräckliga språkliga förutsättningar bedömdes sammantaget också öka, sett i ett tioårigt framtidsperspektiv.59

58 Språkföretagen, ppt-presentation, 2016.

59 Agenda Kaupang och Oslo Economics (2017). Okonomiska konsekvenser av lov om tolking i offentlig sektor, s. 40. Rapport utarbetad på uppdrag av Justitie- och beredskapsdepartementet. Beräkningarna omfattade inte gruppen nordiska eller engelsktalande invandrare.

576

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

13.4.1 Offentlig sektors samlade kostnader

De samlade offentliga kostnaderna för utbildning av tolkar, viss kva- litetssäkring och tillsyn samt utförda tolktjänster inom stat, kom- muner och landsting bedöms årligen omfatta minst 2 miljarder kro- nor. Då har inte samhällets kostnader för förvaltningens interna administration, viss anställning av tolkar, anställningsstöd till tolkar samt offentlig studiefinansiering för deltagare i olika tolkutbild- ningar inkluderats. Samhällsfinansierade tolktjänster representerar även betydande samhällsvinster genom rätts- och patientsäkerhet, förutsättningar för integration och stöd för en demokratisk sam- hällsutveckling. Utredningen lämnade i tidigare kapitel en rad för- slag avsedda att skapa ökad effektivitet och kvalitet i systemet.

13.4.2 Branschens utveckling och förhållningssätt

Tolktjänstmarknaden har expanderat kraftigt under senare år. Det kan ses som en naturlig följd av det ökande antalet asylsökande, nyanlända och utlandsfödda i befolkningen. Det är också ett uttryck för samhällets ökade fokus på integration, rättssäkerhet och att kunna upprätthålla fungerande kommunikation med enskilda som ännu inte lärt sig svenska språket.

Den offentliga sektorns åtagande och behov har varit helt avgö- rande för branschens utveckling. Det har under senare år inneburit en kraftig expansion, där tolk- och översättningstjänster nu årligen omsätter miljardbelopp. Redan 2014–2015 omsatte branschen i stor- leksordningen 2,5–3 miljarder kronor per år. Språkföretagens värde på marknaden uppskattades 2017 till drygt 3 miljarder kronor, där tolkning uppgavs stå för cirka 65 procent. Med ledning av de offent- liga kostnader som redovisats, framstår främst expansionen vad gäller tolkning som i huvudsak skattefinansierad. Cirka 4 500 bolag hade en SNI-klassificering inom området översättning och tolkning, mer än 500 av dessa bolag hade en omsättning om minst 500 000 kronor. De tre största aktörerna Semantix, Språkservice och Transvoice bedömdes 2015 svara för hälften av den totala marknaden inom språktjänster i Sverige.60 Utvecklingen har därefter varit fortsatt positiv för svenska aktörer. Språkföretaget Semantix ligger som största

60 Enligt branschorganisationen Språkföretagen, refererade i Dagens Industri, Tolkföretag utmanar Stenbeck, 2014-04-23, samt ppt Colliander Lind, A-M, Språkföretagen.

577

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

branschföretag i Norden också högt i ett internationellt perspektiv. Företaget, majoritetsägt av private equity-fonden Segulah, har bland annat expanderat genom uppköp av andra språföretag och omsätter enligt egen uppgift cirka 1 miljard kronor, främst inom Norden.61 Utredningen ger i avsnitt 4.5 en bild av verksamheten med tolkför- medling, bland annat i ekonomiskt hänseende.

Den tekniska utvecklingen har i flera avseenden påverkat bran- schen och möjligheterna att utveckla tjänsteutbudet. Det har också fått större aktörer att på allvar ägna uppmärksamhet åt den framtid som i grunden kan komma att omstrukturera utbudet av tolktjänster och integrationen mot översättningstjänster. Semantix ger t.ex. i egna pressmeddelanden uttryck för en framtida ”starkt konkurrens- utsatt global marknad, där teknik och flerspråkiga data kommer att dominera agendan.”62

Prognoser

Det långsiktiga behovet av tolktjänster för olika språkgrupper i landet är svårt att prognosticera. Förutom de försök som gjorts av språk- företag och myndigheter finns mer allmänna erfarenheter kring hur individer inom ett land använder och återvänder till sina språk- resurser, t.ex. i ett livstidsperspektiv. Norska erfarenheter och för- sök till konsekvensbedömningar tyder på att tolkbehov kvarstår för cirka hälften av populationen nyinvandrade även efter så lång tid som

14 år.63

Prognoser över antalet asylsökande och nyanlända påverkar de

framtida tolkbehoven, men bedömningarna är naturligt behäftade med stora svårigheter. Vissa förhållanden ligger utanför samhällets direkta kontroll, som effekter av internationella konflikter och kli- matförändringar, vilket t.ex. kort- och långsiktigt påverkar antalet asylsökande. Andra aspekter rör mer politiska överväganden kring asylpolitik och omhändertagande, där bedömningarna i regel är poli- tiskt betingade och svåra att göra för förvaltningsmyndigheter och förvaltningar.

61 Semantix (2018). Semantix tar plats nummer 14 i global rankning av de största språkföre- tagen. Pressmeddelande, 2018-07-04.

62 Semantix (2018). Förvärv av Amestos affärsområde för översättning. Pressmeddelande, 2018-03-06.

63 OsloEconomics (2017). Økonomiska konsekvenser av lov om tolking i offentlig sektor.

578

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Migrationsverkets prognoser över asylsökande sträcker sig halvt- annat år fram i tiden och omgärdas av reservationer, t.ex. avseende vilken lagstiftning som kan komma att gälla och vilken utveckling som sker inom EU. För 2019 görs en prognos om ett ökat antal asyl- sökande på totalt 29 000 (se även avsnitt 5.3.3). Migrationsverkets bedömning av kostnader för tolk kan inte särskiljas, eftersom be- dömda kostnader aggregeras med andra kostnadsslag som relaterar till asylsökande, t.ex. översättningar och resor. Kostnaderna bedöms dock sammantaget som sjunkande under kommande treårsperiod.64

Även om efterfrågan på tolktjänster har minskat sedan 2015– 2016, bedöms behovet ligga kvar på en fortsatt hög nivå under kom- mande år. När fler personer lämnar mottagningssystemet och tas emot i kommunerna, ökar behovet av tolkstöd inom bland annat socialtjänst, hälso- och sjukvård och hos Arbetsförmedlingen. I ett längre perspektiv aktualiseras behovet av tolkar för dessa språkgrup- per inom andra delar av offentlig sektor, t.ex. rättskedjan, Försäk- ringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten. Det innebär också att efterfrågade tolkspråk kan variera mellan myndigheter. Pensionsmyndigheten erfar t.ex. att språkresurser i stor utsträckning nu behövs i finska. Det speglar demografiska förhållanden och för- ändringar inom olika språk- och åldersgrupper i landet.

Inom utbildningsområdet kan prognoser göras då det gäller antalet utbildade tolkar över tid. Antalet sökande liksom frekvensen studieavbrott är dock i betydande utsträckning relaterat till de för- hållanden som präglar tolkarnas sysselsättningsmöjligheter och arbetsförhållanden. Det gör det svårt att med någon större säkerhet utveckla långsiktiga prognoser kring framtida volymer tillgängliga tolkar. Utredningen ger i anslutning till sina förslag och därtill kopp- lade antaganden en sådan mer allmän prognos i senare avsnitt.

Uppgifterna för det till Kammarkollegiet knutna rådet för tolk- och översättarfrågor knyter an till prognosfrågorna. Rådet utgör ett lämpligt forum för att diskutera de över tiden efterfrågade prognoser och bedömningar som behövs för att dimensionera utbildning av tolkar i olika språk.

64 Migrationsverket (2018). Verksamhets- och utgiftsprognos, juli 2018.

579

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

13.5 Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den framtida finansieringen av samhällets verksamhet med tolkar i talade språk bygger liksom hittills på skattefinansiering med stöd i lag och förordning. Tre huvudsak- liga förändringar föreslås, vilket beskrivits i tidigare kapitel. Det innebär tillkommande kostnader inom en inledande men succes- sivt minskande årlig ram om 39,8 miljoner kronor:

• Förstärkning av utvecklings-, utbildnings- och validerings- resurser vid högskola och folkbildning för ökad och breddad volym utbildning inom tolkområdet.

• Inledande utvecklingsprojekt inför etablering av tolkportal med beställarsamordning för statens förmedling av tolktjäns- ter vid lämplig central förvaltningsmyndighet, i första hand Statens servicecenter.

• Uppdrag till Kammarkollegiet och länsstyrelserna att utveckla befintliga och nya register- och tillsynsfunktioner avseende tolkar och tolkförmedlingar.

Tolkutredningen lämnar vidare en rad förslag om ytterligare reglering, uppgifter och uppdrag med därtill kopplade finansiella förutsättningar. Resurser för de samlade förslagen föreslås om- disponeras från anslag inom utgiftsområde 14, anslag 1:3, som f.n. används bland annat för finansiering av arbetsmarknadsutbild- ning till tolk, vilken bör avvecklas.

Den allmänna utgångspunkten för Tolkutredningens förslag kring kostnader och finansiering är att nödvändiga förändringar kan lösas genom omdisposition inom dagens ramar. Betingelserna för detta varierar dock mellan stat, kommuner och landsting. Aktiva samord- ningsåtgärder och ökat eget ansvarstagande för förmedling av kva- litativt goda tolktjänster föreslås för de statliga verksamheterna. Ökad lokal och regional samordning kan på motsvarande sätt gagna verksamheter inom kommuner och landsting. Sådan samordning bygger dock främst på politiska beslut, grundade på mer aktiv eko- nomisk och verksamhetsmässig genomlysning av den egna verksam- heten med tolkar.

580

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Det offentliga åtagandet att tillhandahålla nödvändiga tolktjän- ster fullföljs av stat, kommuner och landsting i enlighet med förvalt- ningslag och annan reglering. Kostnaderna skattefinansieras genom anvisade anslag och avsatta budgetmedel. Tolkutredningens förslag gäller i huvudsak tre förändringsområden. Det gäller för det första förstärkning av de utbildningsresurser vid högskola och folkbildning som krävs för ökad och breddad volym utbildning inom tolkom- rådet. Utredningen anger som ett ytterligare huvudförslag utveck- ling av en tolkportal med beställarsamordning för statens tolk- tjänster vid Statens servicecenter, alternativt annan lämplig central förvaltningsmyndighet. Ett tredje huvudförslag avser uppdrag till Kammarkollegiet och länsstyrelserna att utveckla befintliga och nya register- och tillsynsfunktioner för tolkar och tolkförmedlingsbolag.

Resurser för utredningens samlade förslag om 39,8 miljoner kronor föreslås omdisponeras från anslag inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmark- nadspolitiska program och insatser, som bland annat används för finansiering av arbetsmarknadsutbildning till tolk.65 Utredningen föreslår att denna utbildning ska avvecklas från 2019, eftersom den inte ger avsedda effekter, vare sig sysselsättningsmässigt eller ur ett tolktjänstperspektiv. 39,8 miljoner kronor inom ramen för detta anslag bör i stället överföras till att finansiera de insatser som utred- ningen föreslår, främst alternativa och kvalitetssäkrade utbildnings- vägar till tolk. Antagningskraven för dessa utbildningar är striktare, vilket ställer vissa krav om alternativa arbetsmarknadspolitiska insat- ser för en del av den målgrupp som tidigare anvisats arbetsmark- nadsutbildning.

Utredningen lämnar i övrigt en rad ytterligare förslag om upp- gifter och uppdrag med därtill kopplade finansiella förutsättningar. Den sammanlagda resursram som föreslås sjunker efter ett par inle- dande år till cirka 33 miljoner kronor per år under den femårsperiod som utredningen diskuterar. Varaktigheten i vissa kostnadsposter behöver därefter och på längre sikt prövas mot framtida förutsätt- ningar. Det gäller främst volymen utbildning och det framtida pro- gnosarbete kring behovet av tolkar i olika språk som utvecklas.

65 Ap. 5, Ersättning för insatser för vissa nyanlända invandrare. Andelen förbrukade medel för anslagsposten i september 2018 uppgick till 47,6 procent av anslagna medel för 2018. Arbets- förmedlingen, Ekonomiskt utfall inom Arbetsförmedlingen under budgetåret 2018, s. 6, 2018- 10-30.

581

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

Tolkutredningens samlade förslag kan till betydande delar genomföras inom befintliga anslags- och budgetramar. Vissa av förslagen förutsätter dock aktiv omfördelning av resurser. Den all- männa utgångspunkten är att förändringarna också i ett mer lång- siktigt perspektiv kan lösas genom omdisposition inom dagens kostnadsramar. Ett samlat genomförande av utredningens förslag bedöms kunna leda till minskande kostnader för staten, även om behovet av tolktjänster kvarstår på relativt oförändrad nivå. Mycket talar dock för att behovet av tolktjänster kan komma att reduceras något inom offentlig sektor om tolkarnas kvalitet höjs och effektiva former utvecklas för utbildning, förmedling och nyttjande av tolkar. Komplettering kan även ske med andra former av språkstöd, där det visar sig lämpligt.

582

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Motverkande kostnadsdrivande faktorer är ökande ersättningsan- språk för tolktjänster, reducering av förekommande barntolkning och ytterligare inflöde av nyanlända från andra länder, kanske med helt nya ursprungsspråk. För kommuner och landsting är kostnadsutveck- lingen därför svårbedömd. Ökade ambitioner vad avser kvalitet och nyttjande av kvalificerade tolkar kan leda till ökade kostnader, men kan samtidigt innebära kvalitetsvinster i berörda verksamheter. En diskus- sion kring dessa frågor förs i utredningens konsekvensbedömningar, kapitel 14.

13.5.1 Ändamålsenlig utbildningsstruktur

Högskola

Utredningen har i avsnitt 6.8.1 lämnat närmare förslag om de för- stärkningar av högskolans tolkutbildning som avses, fördelat på olika typer av kurser och kvalifikationsnivåer. En sammantagen för- stärkning av högskolans utbildning till tolk i offentlig sektor steg I och II, motsvarande kraven för registrerad utbildad tolk, innebär 220 årsstudieplatser fördelat på två lärosäten. Hälften av dessa platser, 110 årsstudieplatser vid två lärosäten från 2020, ligger redan i den planering som fastställdes genom beslut om 2017/18 års budgetpro- position. Den påbyggnad som avses ske under steg III och IV mot- svarar kvalifikationsnivån som auktoriserad tolk och omfattar 140 årsstudieplatser fördelat på två lärosäten. Det innebär samman- taget en förstärkning med 1 250 utbildningsplatser under en fem- årsperiod. Fördelning av kurser och erforderliga anslagsmedel redo- visas i nedanstående tabell.

Kurserna beräknas sammantaget kunna ligga till grund för de fordringar som krävs för en ny yrkesexamen inom högskolan till tolk i talade språk. En oklarhet gäller eventuella resursbehov för praktik- inslag i kurserna Tolkning i offentlig sektor III och IV. Utredningen utgår dock från att myndigheter och offentlig sektor i övrigt har betydande egenintressen i att praktikmomenten kommer till stånd och bistår utbildningsanordnare i denna del. Sådan medverkan för- utsätts också inom motsvarande utbildning vid yrkeshögskolan.

Utredningen för i kapitel 6 ett resonemang om ytterligare typer av högskolekurser som skulle öka utväxlingen vid Tolk- och översät- tarinstitutets tolkutbildningar. Utredningen lägger inte förslag om

583

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

ytterligare kostnader för sådan finansiering, men kan ändå redovisa det kostnadsutrymme det skulle innebära. Kursen översättning i offentlig sektor skulle med 140 studieplatser och två intag per år, fördelat på två lärosäten, representera en sammanlagd årlig kostnad om 4,4 miljoner kronor, motsvarande 31 400 kronor per studieplats. Kandidatkurs i tolkning på halvfart med 40 studieplatser vid ett ytterligare lärosäte (kursen går redan i Stockholm) representerar årliga kostnader om 800 000 kronor. Kursen Pedagogik och didaktik för tolklärare om 30 hp kan utvecklas också vid ytterligare lärosäte (går redan i Stockholm), vilket innebär tillkommande årliga kostna- der om 600 000 kronor.

66

En kurs i simultantolkning med inriktning mot rättstolkning, 30 hp, med 48 studenter är angelägen och beräknas om den kommer till stånd inledningsvis gå vid Stockholms universitet. Årlig kostnad för kursen uppskattas till 1,8 miljoner kronor. Utredningen lägger inte förslag avseende denna kurs, eftersom den närmast berör Domstols- verkets verksamhetsområde och då bör prövas verksamhetsmässigt och för finansiering i särskild ordning och inom ramen för dom- stolarnas kostnadsramar.

66 Resurser som redan omfattas av befintlig finansiering eller där planerad förstärkning sker i enlighet med den prövning som skett genom prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208, samt anjknytande myndighetsdialog. Underlag från TÖI, 2018-10-24.

584

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

Studiemedel

Utredningens förslag bedöms innebära tillkommande kostnader för studiemedel i storleksordningen 5,86 miljoner kronor per år. Det motsvarar cirka 50 procent av den teoretiskt tillgängliga volymen studiemedel för det aktuella antalet årsstudieplatser. Utredningen gör här antagandet att benägenheten att nyttja studiemedel för den aktuella studerandegruppen är något lägre än den genomsnittliga andelen bland högskolestuderande, 71 procent (2016). Studerande vid tolkutbildningar bedöms i betydande utsträckning arbeta vid sidan av studierna, ofta som tolk. Studiernas karaktär, med en stor andel distansutbildning och utrymme för egna studier och planering, underlättar för sådant arbete vid sidan av studierna. Angivna gränser för fribelopp för studiemedel relativt olika typer av intäkter och ersättningar, medger i viss mån kombination av studiemedel och förvärvsinkomster, dock inte i mer omfattande utsträckning.67

Folkbildning

Utredningens förslag om förstärkning av folkbildningens resurser för grundläggande tolkutbildning omfattar ytterligare utbildnings- platser som leder till 250 fullföljda och godkända kurser med utbild- ningsbevis under femårsperioden, förutom de 158 årliga utbild- ningsplatser som redan beslutats inom ramen för försöksverksamhet med Yrkeshögskolan (dvs. utanför folkbildningen). Det öppnar sammantaget möjligheter för en betydande volym grundutbildade tolkar under perioden tillsammans med de resurser som tidigare av- satts. Beräknade tillkommande kostnader som följd av utredningens förslag framgår av nedanstående tabell.

Statsbidragssystemets utformning gör det svårt att ange ett exakt antal kursstarter och antagna, eftersom detta varierar med avseende på utbildningsanordnare, språkgrupper m.m. Utredningens kost- nadsberäkning grundar sig på de kostnader per godkänd kursdel- tagare som redovisas i förhållande till MYH:s statsbidragshantering. För främst folkhögskolornas kurser tillkommer i regel viss finansier-

67 Prop. 2017/18, utgiftsområde 15, s. 35, samt information från Utbildningsdepartementet och Skatteverket. Schablon för statens årskostnad för fullt studiemedel (40 veckors heltids- studier) utgör 46,9 tkr per studieplats. Exempel på fribelopp 2018 för årsintäkter vid sidan av studiemedel var cirka 61,7 tkr vid heltidsstudier under 26 veckor.

585

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

ing inom ramen för folkbildningsanslaget, vilket hanteras av Folk- bildningsrådet. Utredningen har inte sett anledning att närmare utreda detta utrymme. Visar det sig svårt att fullfölja intentionerna med tolkutbildning inom yrkeshögskolan, bör motsvarande resurser för tolkutbildning i stället övervägas inom folkbildningen med dess beprövade verksamhetsformer. Därigenom säkras avsedd utbild- ningsvolym under perioden.

68

Myndigheten för yrkeshögskolan tillförs vidare initialt 3 miljoner kronor, därefter en årlig resurs om 1 miljoner kronor för utveckling och bidrag till valideringsarbetet inom folkbildningen. Formerna för användning av denna bidragsresurs bör utvecklas i samråd med företrädare för folkbildningens tolkutbildningar.

Prognos över kvalitetssäkrade tolkresurser

Utredningen gör i anslutning till sina förslag och under vissa anta- ganden en översiktlig bedömning av den volym kvalitetssäkrade tolkar som kan tillgängliggöras under kommande femårsperiod.

Prognosen utgår från förhållandet att statens efterfrågan på kvali- tetssäkrade tolkar enligt utredningens förslag ger effekter i termer av ökande söktryck på utbildningar till tolk, minskade studieavbrott, ökat intresse för validering samt även en minskad avgång från yrket av arbetsmarknads- och sysselsättningsskäl.

68 Andel studiemedel som normalt tas ut vid studier inom folkhögskolan är inte känd, den begränsade volymen får i utredningens kalkyl endast marginell betydelse och läggs på mot- svarande nivå som för högskolan. Se tidigare kommentarer under detta avsnitt. Studiemedel kan inte tas ut vid studier inom studieförbunden.

586

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

69

70

71

Arbetsförmedlingen har för sin del tidigare under året gjort bedöm- ningen att sysselsättningsmöjligheterna för tolkar är mycket goda under kommande femårsperiod, med liten konkurrens om tillgäng- liga uppdrag.72 Utredningen gör inte samma bedömning, vilket dagens auktoriserade och utbildade tolkar också vittnar om. Behovet av tolktjänster kommer även fortsatt att vara omfattande, men åtskilliga tolkar går också undersysselsatta. Det beror inte enbart på att de arbetar inom mindre efterfrågade tolkspråk, utan samman- hänger med branschens struktur och prissättningen av tolktjänster. Volymen avropade tolktjänster över tid antyder att fortsatta behov kommer att kvarstå i betydande grad, men med viss reduktion, främst av tolkning på plats. Reservation måste göras utifrån möjliga omvärldshändelser och förhållningssätt till följd av politiska ställ- ningstaganden i Sverige och inom EU, vilket kan påverka behovs- bilden.

69 Utredningen anger som ingångsvärde ett schabloniserat antal, vilket kan komma att öka fram till 2020. Antalet auktoriserade respektive utbildade tolkar i Kammarkollegiets register var cirka 2 100 i november 2018. Viss dubbelregistrering förekommer.

70 Volymen utbildade och validerade tolkar 2017 omfattade översiktligt till cirka 350 respek- tive 80. För folkbildningen varierar söktryck och utbildningsplatser över tid, för högskolan ses en svagt ökande trend. Yrkeshögskolan tillför drygt 150 platser under försöksperioden från 2019. Arbetsmarknadsutbildningen ingår inte i beräkningen, eftersom denna är på väg att fasas ut. Utredningens förslag innebär ytterligare cirka 300 platser på årsbasis. Med antagande om viss fortsatt avbrottsfrekvens i utbildningarna, bör antalet utbildade/validerade tolkar på sikt ändå uppgå till minst 600–700 årligen.

71 Volymen tolkar ska jämföras med de uppskattningar som gjorts av landets samlade tolk- resurser, inklusive s.k. övriga tolkar med varierande sysselsättningsgrad inom yrket. Samman- taget bedömdes drygt 5 000 tolkar vara verksamma i landet 2018.

72 Arbetsförmedlingen (2018). Var finns jobben? Bedömning för 2018 och på fem års sikt, s. 22–23, 2018-02-18.

587

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

13.5.2 Reglering och tillsyn

Förslagen om utvecklad tillsyn gäller såväl det befintliga tillsyns- ansvaret gällande auktoriserade tolkar, som en utvidgning till utbil- dade tolkar samt tolkförmedlingar. Kammarkollegiet ansvarar för registrering och tillsyn av tolkar, medan registrering och operativt tillsynsansvar över förmedlingar läggs på länsstyrelserna. Arbetet kan i vissa delar komma att koncentreras till en eller flera länssty- relser. Kammarkollegiets årliga kostnader för det utvidgade uppdra- get beräknas till 4 miljoner kronor.73

Uppdraget vid länsstyrelsen förutsätter tre årsarbetskrafter för länsstyrelsernas register och tillsynsverksamhet samt ytterligare en årsarbetskraft för den del av uppdraget som handlar om uppföljning samt kunskaps- och erfarenhetsutbyte om tolkfrågor i länen inom ramen för befintliga integrationsuppdrag. Det handlar då om att lägga till tolkfrågor i den lägesbild som samtliga länsstyrelser tar fram två gånger per år samt en årlig uppföljningsrapport till reger- ingen. Totalt gäller det fyra årsarbetskrafter motsvarande 3,2 mil- joner kronor.74

Upprättandet av ett register för de cirka 60 tolkförmedlingar det gäller bedöms kunna hanteras av länsstyrelsen inom ramen för befint- liga resurser. Länsstyrelsen ska vidare hantera de ansökningsavgifter som förmedlingarna erlägger. Utredningen föreslår att avgift tas ut enligt avgiftsklass 5, avgiftsförordningen (1992:191). Det bedöms initialt under ett inledande år ge intäkter till staten i storleksordningen 0,2 miljoner kronor.

Etablering av ny lagstiftning, där bland annat regleringen av barntolkning tydliggörs, beräknas inte resultera i ökade kostnader. Ansvaret att anlägga ett barnperspektiv i enlighet med barnkonven- tionen måste betraktas som redan gällande, eftersom konventionen infördes i svensk rätt 2018. Informationsåtgärder i anslutning till Barnkonventionen och den nya lagstiftningen får anses ingå i myn- digheternas reguljära åtaganden. Utredningen föreslår dock vissa medel till Kammarkollegiet under en inledande tvåårsperiod för att i samråd med andra berörda myndigheter utveckla informationsmaterial

73 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-10-05.

74 Länsstyrelserna, underlag till utredningen, 2018-09-19.

588

SOU 2018:83

Kostnader och finansiering

och andra insatser för att förbättra offentlig sektors beställarkom- petens inom tolktjänstområdet. Insatserna ska bland annat bevaka ett barnperspektiv i arbetet, vilket utvecklas närmare i kapitel 9.

13.5.3 Auktorisation, validering, kompetens och kvalitet

Utbildning ska enligt utredningens förslag på sikt krävas som grund för auktorisation, högskolans fördjupade utbildning kan då anses uppfylla kompetenskraven. Det formella ansvaret för auktorisations- process och registerhållning kvarstår vid Kammarkollegiet. Det har också bedömts som lämpligt att den provverksamhet som fortsatt krävs för tolkar som inte utbildar sig vid högskolan, kan utvecklas vid högskolan för att svara mot de krav på likvärdiga och rättssäkra former som krävs. Utredningen utgår från att Kammarkollegiet i överenskom- melse med Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet finner former för ett sådant samarbete. Utredningen avstår från att i dagsläget söka kostnadsuppskatta provverksamheten och den över- gång av verksamheter det kan innebära mellan myndigheterna. Det bör ske i närmare dialog mellan Kammarkollegiet och Stockholms universitet i ett skede då en utbyggd tolkutbildning och anknytande kunskapsprov tagit form vid universitetet.

13.5.4 Styrning och samverkan

En enhetlig portal för samordning och hantering av statens samlade tolktjänster bör utvecklas vid Statens servicecenter, SSC, som utred- ningen ser som lämpligt val av ansvarig central myndighet. Arbetet bör naturligt bygga på de erfarenheter som redan finns inom Kam- markollegiet, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket, som alla har eller avser utveckla liknande men snävare och mer begränsade tekniklösningar och tjänster kopplade till egna ramavtal. Förmed- lingstjänsten vid SSC kan också komma att omfatta utveckling av en egen statlig tolkresurs i de vanligaste och mest efterfrågade språken inom staten.

Utredningens förslag avser ett inledande tvåårigt pilotprojekt kring tekniska och tjänsteanknutna frågor samt beredning av de upp- handlingsrättsliga frågor samt rättsliga frågor i anslutning till hante- ringen av personuppgifter som kan behövas. Baserat på erfarenheterna

589

Kostnader och finansiering

SOU 2018:83

av SSC:s projekt kring utveckling av e-arkiv uppskattas kostnaden till 6 miljoner kronor fördelat på två år. Timkostnader beräknade utifrån myndighetsinterna schablonkostnader och visst konsultstöd.75

En rad ytterligare förslag bedöms kunna genomföras utan ytterligare finansiell omfördelning. Det gäller genomförandet av ny lagstiftning och förändrade regelverk, utveckling av stöd, rutiner och arbetssätt. En rad statliga myndigheter förväntas medverka i arbetet genom att bistå i de utvecklingssatsningar som görs. Utredningen utvecklar i ett avslutande konsekvenskapitel grunderna för dessa bedömningar. Ovanstående tabell redovisar översiktligt de förslag som kan genom- föras utan att ytterligare resurser tillförs.

75 Statens servicecenter, underlag till utredningen, 2018-10-02.

590

14 Konsekvenser av utredningens förslag

14.1 Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska konsekvenser

Tolkutredningen ska enligt sina direktiv och bestämmelserna i kom- mittéförordningen redogöra för konsekvenser av sina förslag. Om förslag till ny eller ändrad reglering läggs, ska förslagens kostnadsmäs- siga och andra konsekvenser anges i enlighet med konsekvensutred- ning vid regelgivning.1 Utredningens förslag syftar till ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att långsiktigt säkra behoven av kvalitativa tolktjänster inom offentlig sektor.

Direktiven anger även andra aspekter att beakta. Utredningen ska genomgående ta hänsyn till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner på området för teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar och redo- visa hur utredningens författningsförslag påverkar dessa system och funktioner. Utredningen ska även beakta Sveriges internationella åtaganden och relevanta EU-regler, särskilt yrkeskvalifikations- direktivet och regelverket för behandlingen av personuppgifter. Vidare ska utredningen beakta Sveriges referensram för kvalifika- tioner, SeQF.

Utredningen har i en rad kapitel redovisat sina överväganden och förslag och i kapitel 13 den finansiering och de kostnader som för- utsätts. Alternativa synsätt som övervägts har i någon utsträckning också berörts i tidigare kapitel och utvecklas närmare här. De åtgärdsförslag som utredningen presenterar har i huvudsak en sam- lad och systempåverkande karaktär med inriktning på att förbättra utbildningsmöjligheterna för tolkar och öka tillgänglighet och kostnadseffektivitet för de tolktjänster samhället behöver. En allmän

1 Kommittéförordningen (1998:1474) samt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

591

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

utgångspunkt har varit att skapa förutsättningar för en kvalitets- främjande utveckling, där tolkyrket präglas av professionalitet och långsiktighet. En balans måste också upprätthållas i förslagen mellan vad som är kortsiktigt möjligt och nödvändigt på litet längre sikt. Perspektivet i utredningen har varit på medellång sikt, cirka fem år. I ett perspektiv på 15–20 år bedöms tekniskt förändrade förutsätt- ningar och språkkapacitet inom myndigheterna avsevärt kunna för- ändra behovet av tolktjänster inom offentlig sektor.

14.1.1 Förutsättningar som behöver uppfyllas

Tolkutredningen har under sitt arbete sökt klarlägga de förutsätt- ningar som behöver vara på plats för att förslagen om åtgärder ska bli verkningsfulla. Perspektivet har som framgått ovan i första hand varit på medellång sikt, cirka fem år.

Utredningen har i kontakter med myndigheter, offentliga aktö- rer, förmedlingar, tolkar, civilsamhälle, enskilda och andra berörda diskuterat vad som krävs för att potentiella nyttor av möjliga förslag ska bli verklighet.

Utredningen ser ökad nationell samverkan och samordning inom området som en grundläggande långsiktig förutsättning för att säkra tillgången på kvalitativa tolktjänster inom offentlig sektor, samtidigt som kostnadsutvecklingen hålls på hanterlig nivå. Inom det statliga området föreslås strukturer för samverkan, styrning och förbättrade förutsättningar till utbildning och auktorisation. För kommuner och landsting står sådana fördelar i första hand att vinna genom ett regio- nalt tänkande kring förmedling och kompetenssamverkan. Vid fort- satt upphandling av externa förmedlingstjänster och distanstolkning kan även samverkan i större skala visa sig lämplig. Det kan t.ex. gälla utveckling av taxor och nationellt stöd eller ramavtal för tolkför- medling för stora delar av sektorn genom SKL, SKL Kommentus2 eller i annan lämplig form.

Det är avgörande att alla tolkanvändare möter förvaltningslagens krav om tolktjänster samt åtaganden enligt barnkonventionen där så erfordras. Nyttjandet av okvalificerade tolkar utgör inte en hållbar lösning, inte heller att medge att barn tolkar åt föräldrar och

2 SKL Kommentus ägs av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och tar bl.a. fram och förvaltar ramavtal avseende inköp av varor och tjänster för kommuner och landsting/regioner.

592

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

anhöriga. Lokal och regional samverkan kan förbättra förutsätt- ningarna att hantera behovet av tolktjänster. Oförmåga att resurs- och kompetenssamverka över lokala gränser kan inte mötas med statliga insatser och stöd. Goda förutsättningar finns för samverkan i kommuner och landsting, vilket bör utnyttjas. Sådana exempel illustrerar hur arbetet kan bedrivas, t.ex. genom egen förmedling i kommunalförbund eller gemensam nämnd för tolkfrågor.

Ytterligare förutsättningar gäller att rimliga arbetsförhållanden och adekvat lönesättning kan etableras för kvalificerade tolkar i alla delar av landet och på olika förvaltningsnivåer. Staten har genom domstolstaxan blivit löneledande, vilket kan ge konkurrenseffekter gentemot kommuner och landsting, vilket dessa behöver förhålla sig till. Avgörande är också de privata förmedlingsorganens hantering av uppdrag och uppdragsmedel. Deras arbetssätt och lönsamhets- krav har i kombination med svag beställarstyrning visat sig kunna motverka att auktoriserade och välutbildade tolkar stannar kvar i yrket. Ett sätt att motverka låg ersättning är att säkra arvodesnivåer för så kallade frilansande tolkar i de ramavtal som tecknas inom offentlig sektor. Så har också skett i ökande utsträckning.

14.1.2 Beräkning av schablonkostnader

Utredningen redovisar i senare avsnitt de mer specifika antaganden som kan ligga till grund för samhällsekonomiska uppskattningar av olika åtgärder. Sådana antaganden kan gälla i vilken utsträckning för- bättringar kan ske och kostnadsuppskattas, t.ex. avseende förkor- tade och effektiviserade handläggnings-, mötes- eller processtider med ökad rättssäkerhet inom staten som följd av höjd kvalitet och kompetens i levererade tolktjänster. Flera förslag gäller åtgärder som kan få indirekt betydelse, t.ex. genom att förbättra beställarkompe- tensen, inte acceptera barn, anhöriga eller outbildade personer som ersättning för professionella tolkar. Värdet av sådana förbättringar är svåra att beräkna, och kan ytterst värderas utifrån den betalnings- vilja som samhället uppvisar för professionella tjänster. Utredningen gör, i avsaknad av sådana data, mer schablonmässiga uppskattningar.

Kostnader för avvikelser är svåra att uppskatta, särskilt som avvikelserapporteringen visat sig vara kraftigt eftersatt och de kost- nader som uppstår inte beräknas. En försenad eller utebliven tolk

593

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

kan ge betydande effekter i verksamheter hos domstolar, sjukhus, skolor och vid andra samhällstjänster. Rättegångar, vårdkontakter och möten kan behöva skjutas upp eller göras om, där t.ex. en enskild rättegång kan representera flera hundratusentals kronor.3 Svårig- heter att anskaffa tolk med tillräcklig kompetens kan på motsva- rande sätt innebära förseningar eller bristande rättssäkerhet i de fall tolkning ändå genomförs. Ramavtal tecknade inom offentlig sektor anger i regel vitesnivåer för olika typer av avvikelser, vilket redovisas i avsnitt 3.4. Där framgår också exempel på hur omfattande vites- summor som kan utdömas för en verksamhetsperiod. Beloppen utgör i regel endast en mycket liten andel av de kostnader tolkför- medling och tolktjänster representerar. Nivåerna är inte satta med utgångspunkt i full kostnadstäckning för den olägenhet som upp- står, men innebär en markering. Kostnaden bärs i regel av den en- skilde tolken, och kan i vissa fall uppgå till 1 500 kronor eller mer per avvikelse. Det kan gälla för sen ankomst med mer än fem minuter till bokat möte, avbokning vid sjukdom utan läkarintyg etc.

Bristande samordning och nyttjande av tolkars kapacitet innebär förluster för den enskilde och för samhället, t.ex. då auktoriserade tolkar är undersysselsatta, trots att de kan och vill ta fler uppdrag.

Insatser som följd av utredningens förslag bygger på uppgifter från berörda myndigheter. Utbildningskostnader för tolkar inom högskola och folkbildning har beräknats av berörd myndighet och huvudman (baserat på tillgänglig statistik och kostnader) och redo- visas i kapitel 13. Det gör även beräknad schablonersättning för studiemedel inom högskola och folkbildning som följd av utred- ningens förslag om ytterligare studieplatser (se kapitel 6 och 13).

Schabloner har använts för att uppskatta kostnader för årsarbets- krafter inom förvaltningsmyndigheter. De nivåer som angivits är för Kammarkollegiet 1 miljon kronor, länsstyrelserna 800 000 kronor samt för Institutet för språk och folkminnen (Språkrådet) 750 000 kronor. Statens servicecenter har redovisat schablon för tim- kostnader om 300–700 kronor.4

Schablon har även angetts för den kostnadsökning i form av studiemedel som utredningens förslag om utökade studieplatser innebär, med de antaganden som därtill görs, se kap 6 och 13.

3 Stockholms och Södertörns tingsrätter, diskussioner med utredningen, 2018-09-03.

4 Underlag från Kammarkollegiet 2018-10-05, länsstyrelserna 2018-09-19, Institutet för språk och folkminnen 2018-09-25, och Statens servicecenter 2018-10-02.

594

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

De underlagsuppgifter som olika kostnadsberäkningar bygger på utgår i huvudsak från uppgifter sammanställda till utredningen under 2018. Bedömningen är därför att dessa är uttryckta i kostnads- nivån 2018, om inte annat anges.

Utredningens förslag medför eller påverkar även vissa intäkter till staten. Det gäller omfattningen av de intäkter som uppstår i samband med ansökningar om auktorisation eller registrering som tolk med godkänd utbildning (kapitel 7). Utredningens förslag innebär en sänkning av den avgift auktoriserade tolkar betalar vid förnyelsean- sökan, och motsvarande avses gälla för utbildade. Det ökade antalet auktorisationer förväntas på sikt innebära en positivt samlad kost- nadsmässig nettoeffekt för staten. Avgifterna för registrering av tolkar med godkänd utbildning innebär ett inkomsttillskott till sta- ten. Utredningens förslag innebär utbildningsplatser som möjliggör för ytterligare cirka 1 500 tolkar att auktoriseras eller registreras med godkänd utbildning under en femårsperiod. Det innebär en statlig intäktsökning på drygt 1 miljon kronor under en femårsperiod, om hänsyn tas till den nedsatta avgiften för omauktorisation och den volym tolkar som förväntas ansöka om förnyelse.

14.1.3 Uppskattning av samlade kostnader

Utredningens samlade förslag medför vissa kostnader för staten, om än i begränsad omfattning jämfört med uppskattningen av de sam- hällsvinster som kan nås. Åtgärderna bedöms kunna få avgörande betydelse för att kunna utbilda och kvalitetssäkra fler tolkar som kan möta samhällets krav. De statliga kostnaderna föreslås i huvudsak täckas genom anvisning av ytterligare medel, vilket i ett kortare perspektiv föreslås belasta det anslag som för närvarande används för arbetsmarknadsutbildning till tolk. Utredningen anser att denna typ av utbildning bör avvecklas. Arbetsmarknadsutbildning sker i form av upphandlad utbildning av Arbetsförmedlingen, främst vid studie- förbund. Utredningens förslag innebär i betydande grad förstärk- ning av högskolans och i viss mån av folkbildningens utbildning till tolk inom folkbildningen. För studieförbunden kan bortfallet av uppdragsutbildning från Arbetsförmedlingen i begränsad utsträck-

595

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

ning kompenseras genom bidrag från Myndigheten för yrkeshög- skolan genom utredningens förslag om ytterligare utbildningsplatser till folkbildningen.

5

6

I ett längre perspektiv kan omfördelning av kostnader också ske inom respektive utgiftsområde. Vissa förslag bedöms också i ett kortare perspektiv kunna lösas inom befintliga ramar. Utredningen uppskattar de mer kortsiktiga kostnaderna för staten till 7 miljoner kronor per år under 2020–2021 för vissa angivna uppgifter. Under en femårsperiod fram till 2024 föreslås åtgärder i storleksordningen ytterligare 33 miljoner kronor för utbildningsinsatser och tillsyns- arbete. I ett längre perspektiv bedöms besparingar i statliga kost- nader för tolkförmedling och kvalitetsvinster täcka kostnaderna för de utvecklingsinsatser som krävs beträffande utbildning, auktorisa- tion, utveckling av tolkportal, tillsyn och uppföljning. Genom att i ökad utsträckning använda auktoriserade och utbildade tolkar be- döms kvaliteten på utförda tolktjänster öka väsentligt. Det innebär bland annat ett minskat behov av att komplettera enskildas myndig- hetsbesök, samtal, vårdkontakter m.m. på grund av rättsosäker tolk- ning och andra merkostnader som i dag kan tillkomma då offentlig sektor använder okvalificerade tolkar.

5 Effekten av de avgifter och avgiftsnivåer som utredningen föreslår för registrering av tolkar och förmedlingsorgan framgår inte av tabellen, men bedöms resultera i intäkter av mindre omfattning, högst 1–2 mnkr per år.

6 Utredningen använder Utbildningsdepartementets årsschablon om 46,9 tkr för statens kost- nader för studiemedel (helårsplats, 40 v), men diskuterar även de reduktioner som kan göras med avseende på de aktuella utbildningarna. Se kostnadsredovisning i kapitel 6 och 13.

596

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Utredningen har tidigare visat att staten årligen bedöms avsätta cirka 875 miljoner kronor för tolktjänster och bakomliggande infra- struktur som rör tolkar i talade språk.

Utredningens förslag innebär inte direkta ökade kostnader för kommuner och landsting. Ökade indirekta kostnader på kommunal nivå och inom landstingen kan i ett längre perspektiv främst avse möj- ligheter till ökat nyttjande av kvalitetssäkrade tolktjänster, genom att antalet utbildade och auktoriserade tolkar ökar, samt att barn inte medges tolka i offentliga verksamheter. Dessa kostnader samman- hänger i allt väsentligt med kravställning genom gällande rättsakter, som förvaltningslagen och barnkonventionen. Utredningens förslag om restriktiv reglering av barntolkning ska främst ses som ett för- tydligande av barnkonventionens perspektiv. Kommuner och lands- ting ska därför inte tillföras ytterligare statliga medel som följd av utredningens förslag.

Indirekta kostnadseffekter inom de statliga verksamheterna be- handlas under senare avsnitt.

14.1.4 Uppskattning av samhällsekonomisk nytta

Samhällsekonomisk nytta av insatta åtgärder definieras som förbätt- ring av samhällets och människors välbefinnande tack vare åtgärderna. Sådan nytta kan uttryckas i termer av exempelvis ökad rättssäkerhet och förbättrad integration i samhället, men även mer konkret genom ökad effektivitet i myndigheters och samhällsaktörers möten med en- skilda inom rättsväsendet, hälso- och sjukvård, socialtjänst etc. Mins- kade risker och förbättrad funktionalitet leder direkt eller indirekt till kostnadsbesparingar för offentlig verksamhet, civilsamhälle, företag och individer. Utredningen ger i följande avsnitt en översiktlig be- dömning av den samhällsnytta som kan förväntas av förslagen. Där redovisas såväl uppskattningar av de kostnader som kan uppstå, som de vinster utredningen kan bedöma.

597

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

14.1.5 Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet

Tolkutredningen konstaterar i sina avslutande överväganden och kom- mentarer i kapitel 12 att en rad samlade åtgärder behöver genomföras för att långsiktigt säkra behoven av kvalitativa tolktjänster inom offentlig sektor. Utredningens förslag beskrivs mer i detalj i tidigare förslagskapitel och syftar till ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att tillgodose dessa behov. Nedanstående tabell ger en aggregerad bild av de samlade förslagen, deras bedömda kostnads- nivå, kostnadseffektivitet och nytta.

7

Förslagen behandlas inledningsvis mer samlat och därefter i senare huvudavsnitt i systematisk ordning. I respektive avsnitt ges en kort beskrivning av problemen, konsekvenser för olika aktörer samt en bedömning av de samhällsekonomiska effekterna. För respektive förslag anges de olika delförslagen samt ett så kallat 0-alternativ, där

7 Med kostnader avses samhällets samlade kostnader (stat, kommun, landsting) för att genom- föra önskade förändringar av tolktjänstmarknaden, med nytta avses de samlade kostnadsbespar- ingar och den samhällsnytta detta kan resultera i. Med kostnadseffektivitet brukar avses hur mycket resurser som behövs för att nå visst mål, ofta i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Finns inga alternativa åtgärder för att nå målet, är åtgärden per definition kostnadseffek- tiv. Det senare kan också uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. De i förslagen ingående delarna kan inte betraktas som oberoende. Bedömd kost- nadseffektivitet rangordnas genom beteckningarna ja, med stor säkerhet – ja troligen – nej, troligen inte – nej, med säkerhet inte – ej bedömbar. Bedömd samhällsnytta för olika förslag rangordnas av utredningen genom att använda begreppen mycket stor – stor – måttlig – liten – ingen.

598

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

så är möjligt. Det gäller en bedömning av fortsatta utvecklingslinjer om åtgärder inte vidtas.

Vissa frågor ligger utanför utredningens uppdrag och omfattas därmed inte direkt då det gäller föreslagna åtgärder. Det gäller tolk- ning i ej talade språk, dvs. teckenspråkstolkning m.m. Utredningen gör dock en bedömning av de effekter som kan komma att uppstå också för sådana tjänster genom de förändringar i regelverk som föreslås. Likaså ingår förmedling och utförande av översättnings- tjänster inte i uppdraget. De har i någon grad ändå behandlats i diskussionen under vissa avsnitt, då utvecklingen innebär ett när- mande mellan tolk- och översättningstjänster, t.ex. när det gäller behovet av kvalitetssäkrade termdatabaser.

Inledningsvis görs en bedömning av de samlade förslagens sam- hällsekonomiska effekter under några rubriker som speglar möjlig- heter till ökad effektivitet och kompetens.

Samhällsekonomiska effekter vid ökad effektivitet och kompetens

Utredningen bedömer att det finns en möjlig effektiviseringspoten- tial med besparingar i offentlig sektors användning av tolktjänster. Tydligast framgår det för statlig verksamhet, där såväl effektiviserad förmedling som kravställning på tolkars kompetens behöver regle- ras. Behovet av samlade och digitaliserade uppföljningsrutiner lyfts fram som en viktig faktor för fakturauppföljning och kontroll, men frågor kring s.k. tolkportaler sammanhänger i betydande grad också med effektivisering i övrigt. Utökade tillsynsåtgärder och insatser kring beställarkompetenser utgör ytterligare stöd för effektivisering.

Effektivisering inom staten

Följande räkneexempel kan användas. Om Migrationsverket, som Sveriges största tolkanvändare, skulle kunna minska antalet inställda planerade möten som beror på utebliven tolk, möten med bristande kvalitet i den utförda tjänsten eller annat skäl som relaterar till

599

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

tolkning med 10 procent, så skulle det representera en årlig bespa- ring i tolktjänstkostnader i storleksordningen 25 miljoner kronor.8 Migrationsverket pekar för sin del på att endast 7,4 procent av asyl- utredningarna för enskilda individer 2017 ställdes in, av dessa stod tolkarna för en tredjedel, eller 2,5 procent (av myndighet, tolk, om- bud eller sökande inställda möten kan ändå resultera i tolkkostnad, om återbudet kommer sent eller felaktig fakturering sker). I övrigt hänvisar myndigheten till andelen reklamationer på grund av brister hos tolk, dvs. där tolken inte bedömts motsvara uppställda kvalitets- eller kompetenskrav. Den andelen anges som mycket låg, eller 0,1 procent av huvudleverantörens uppdrag, och resulterar normalt i att samtalet avbryts.9 Utredningen gör dock en annan bedömning efter kontakter med advokater, offentliga biträden, tolkar, enskilda och organisationer i civilsamhället. Sviktande och rättsosäker kvali- tet i tolkade utredningar som genomförs kan vara betydligt mer omfattande. En inställd asylutredning representerar vidare ofta mer än ett tolkat samtal, det ger också kedjeeffekter med kostnader som är svåra att uppskatta.

I samband med utredningens platsbesök på Migrationsverket våren 2018 framgick att det inte är så ovanligt att man inte är nöjd med tolken och att tolkförmedlingarna inte alltid följer upp rappor- terade incidenter med tolkar. Vid reklamation från någon myndighet kan tolk blockeras, men endast vid den förmedlingen och i för- hållande till den myndighet som reklamerat. Det framgick också att myndigheten hade svårt att argumentera med tolkförmedlingar kring reklamationer och viten, inte minst av tidsskäl, att det var van- ligt att tolken var frånvarande men att fakturering ändå skedde, att det var oklart om tolkarna i förväg visste om att de skulle tolka på en asylutredning, eftersom det inte framgick av beställningen, att det förekom att personer i efterhand klagar på tolken i asylutredningar, att det ska vara två uppföljningssamtal enligt normen men att detta inte kunnat upprätthållas och att avvikelsehanteringen måste utvecklas tekniskt eftersom den i dagsläget inte bedömdes som möjlig.10

8 Räkneexemplet bygger på uppgifter om Migrationsverkets årliga kostnader för tolkning motsva- rande 251,1 mnkr 2017. Det svarar mot drygt 259 000 uppdrag, dvs. i genomsnitt cirka 700 upp- drag per dag till en styckkostnad av inemot 1 000 kronor. Utredningen erfar i kontakter med myn- digheten att andelen inställda, avbrutna eller på annat sätt bristfälliga möten som relaterar till tolk eller tolkning kan vara mer omfattande än 10 procent av de bokade samtalen, som anges i exemplet.

9 Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-11-09.

10 Ibid., diskussioner på Migrationsverket, 2018-03-06.

600

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Sammantaget gör utredningen bedömningen att betydande effek- tivisering skulle kunna uppnås om kostnader för inställda samtal liksom för samtal med kvalitetsbrister kunde minska. Kostnader för sådana samtal svarar mot stora belopp, i det valda exemplet med 10 procent av samtalen cirka 25 miljoner kronor per år. Migrations- verket framhåller samtidigt att även auktoriserade och utbildade tolkar uppvisar brister, vilket leder till reklamationer. Det ger, enligt utredningen, ytterligare stöd för den typ av åtgärder som diskuteras i utredningen. Det gäller bland annat ökad tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar, tillsyn av förmedlingar och samordning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete med stöd av en gemensam tolkportal, där uppdrag och tolkar kan förmedlas och följas upp på uppdragsnivå.

Om även Arbetsförmedlingen, domstolarna och andra stora tolk- användare har motsvarande kvalitetsproblem och skulle göra mot- svarande effektivisering, skulle det innebära en omfattande möjlig besparing inom staten. Tio procent av myndigheternas tolkkostna- der svarar mot cirka 70 miljoner kronor per år. Kostnaderna för tolk- tjänster med bristande kvalitet och rättssäkerhet kan dessutom visa sig vara endast en mindre del av de samhällskostnader som uppstår. Det kan t.ex. gälla kostnader för handläggande personal, inställda domstolsförhandlingar och förtroendeskador med minskad tillit till staten. Utredningen gör därför antagandet att förslagen om en effek- tiviserad egen förmedling inom staten med en samlad tolkportal och krav på ökad kompetensnivå hos tolkarna ger en sammantagen besparing för de statliga myndigheterna om minst 5–10 procent av fakturerade tolkkostnader, dvs. 35–70 miljoner kronor årligen.

Utredningens förslag om en samlad statlig tolkportal bedöms förutom att effektivisera förmedling och kvalitetskontroll kunna ge andra positiva effekter. Bland annat ges möjligheter att ta ut sta- tistikunderlag för planerings- och uppföljningsändamål, utforma effektiv avvikelsehantering och följa uppdrag på fakturanivå.

Reducerad felfakturering

Felfakturering utgör en faktor som skapar betydande kostnader för staten. Utredningen gör mot bakgrund av tidigare rapportering från Kammarkollegiet och information från olika myndigheter under

601

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

utredningsarbetet bedömningen att överfakturering hittills varit relativt vanligt förekommande. Omfattningen är svår att uppskatta men utredningen gör antagandet att överfakturering kan förekomma med 10 procent av dagens kostnader. Det är en försiktig bedömning jämfört med t.ex. Kammarkollegiets rapporterade uppgifter från olika myndigheter om minst 10 procents överfakturering.11 Det skulle med en proportionell uppräkning på årsbasis motsvara drygt 70 miljoner kronor per år inom staten och inom hela offentlig sektor så mycket som närmare 200 miljoner kronor. Utredningen har inte någon systematisk och heltäckande bild av de överkostnader som tas ut, främst därför att tillfrågade myndigheter och förvaltningar själva inte till fullo har kunnat uppskatta beloppen. En del av problema- tiken sammanhänger med svårigheter att manuellt följa upp enskilda fakturor och stämma av dem mot beställningar, lämnade förmed- lingsuppgifter och faktiskt genomförda uppdrag, inte sällan i olika system. Antalet fakturahändelser är mycket stort och svårt att han- tera med manuella rutiner (inom offentlig sektor avropas årligen ett par miljoner uppdrag). Det rör sig dessutom ofta om en rad olika ersättningsanspråk och poster utöver tolkarvoden och förmedlings- avgifter, t.ex. bedömning av restider, rese- och spilltidsersättningar. Berörda handläggare och chefer anger sig på flera myndigheter inte ha tid och möjlighet att fördjupa sig i denna typ av kontroller, lika litet som de hinner hantera avvikelserapporteringen i övrigt. Utred- ningen har samlat anekdotiska underlag från berörda myndighets- anställda, som t.ex. kan vittna om att ”30 procent av fakturorna är felaktiga”, ”det är mycket överfakturering, svårt och krävande att kontrollera på fakturanivå, stort mörkertal”, att ”man kan inte kom- ma åt de små avtalsbrotten som fortgår hela tiden” eller att ”vanli- gaste misstämningarna gäller restid, ressträcka, utlägg, fakturerad tolktid”.12

Verkligt utfall behöver dokumenteras och stämmas av mot övriga uppgifter, vilket förutsätter att betydande delar av rutinen digitaliseras. Utvecklingen av offentliga portaler vid olika myndig- heter och andra offentliga användare (som utvecklingsarbete vid

11En stor andel fakturor är felaktiga, enligt underlag till utredningen från bland annat Arbets- förmedlingen, Migrationsverket och Polismyndigheten. Se även Kammarkollegiet (2017), Förstudie, Utveckling av tjänst för avrop från ramavtal för tolkförmedling, s. 10, där överfak- tureringen från några kontaktade myndigheter bedömdes ligga på minst 10 procent av de fakturerade beloppen.

12 Ibid.

602

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Stockholms läns landsting) ökar förutsättningarna att följa upp och kontrollera fakturerade kostnader på uppdragsnivå. En samlad statlig tolkportal för egen förmedling och uppföljning inom staten bedöms avsevärt minska riskerna för faktureringsfel, vilket bland annat ligger till grund för utredningens förslag om att bygga upp en sådan resurs.

Direkta och indirekta kostnader och nyttor i staten

Statens höjda kompetenskrav på tolkar från 2024 innebär att aukto- riserad eller utbildad tolk alltid ska användas, om sådan finns att tillgå. Det leder till vissa kostnadshöjningar, vilket redovisas närmare under avsnitt 14.6. En samlad uppräkning av tillämpade tolkarvoden till nivån för auktoriserad eller utbildad tolk, bedöms motsvara 10–20 procents kostnadsökning, dvs. cirka 100 miljoner kronor. Utredningen har satt denna post relativt högt, för att inte kostnadsökningen ska underskat- tas. Samtidigt finns bedömningar från tolkbeställande myndigheter som ligger lägre, t.ex. från Migrationsverket, landets största tolk- användare, som anger 8,6 procent.13 Uppdrag bemannade med profes- sionell kompetens fullgörs vidare med högre tidseffektivitet, efter- som kompetenta tolkar behärskar de aktuella språken och deras terminologi, vilket innebär att det tolkade samtalet kan genomföras på kortare tid. Utredningen gör därför en allmän bedömning om en reduktion av nödvändiga tolkkostnader om minst 10–20 procent. Med dessa antaganden uppstår inga reella fördyringar enbart till följd av det skärpta kompetenskravet från 2024, givet de uppdragsvolymer och arbetssätt som tillämpades 2017. Däremot kan andra effekter uppstå, som följd av kravet på högre kompetens. Ett resonemang kring sådana effekter förs i avsnitt 14.5.

Utredningen noterar en successiv utveckling mot ökad andel distanstolkning inom de statliga verksamheterna. Det gäller särskilt verksamheter som bedrivs långt från storstadsområden. Taxe- nivåerna för tolkersättning enligt domstolstaxan skiljer sig i de nya statliga ramavtalen inte mellan på plats-tolkning och distanstolk- ning. Även om avtalen ännu inte kommit på plats (Kammarkolle- giets ramavtal är t.ex. överklagat till Kammarrätten), finns en rad

13 Migrationsverket pekar dock på vissa följdkostnader av höjda kompetenskrav, t.ex. en bedömning om förlängd handläggningstid. Utredningen berör detta närmare under av- snitt 14.6. Underlag 2018-11-08-09.

603

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

andra kostnadsposter som reduceras vid distanstolkning, som res- tids- och spilltidsersättningar. Den årliga kostnadsminskningen till följd av ökad användning av distanstolkar uppskattar utredningen till 1,5 procent av de samlade tolktjänstkostnaderna i staten, dvs 11 mil- joner kronor. Denna senare utveckling understöds inte av utred- ningens förslag, men utgör ett naturligt utvecklingssteg givet teknik- utveckling, geografi och demografi.

14

15

Utredningen konstaterar på en mer övergripande nivå att de samlade indirekta effekterna av lagda förslag, tillsammans med pågående tek- nisk och annan utveckling, leder till fördyringar men även till besparingar för staten. De antaganden som görs är utredningens egna. Alternativa synsätt kan finnas, vilket tas upp i avsnitt 14.5.

Nettoeffekten för staten är enligt utredningens bedömning posi- tiv. Därtill kommer effekterna av ökad rättssäkerhet och förbättrade möjligheter att upprätthålla god tillit, integration och stöd för en fort- satt demokratisk samhällsutveckling. Dessa effekter kan inte kost- nadsberäknas, men kan i en förlängning ändå visa sig svåra att ersätta.

14 Kostnaden sannolikt lägre. Se tabell 14.6 med angivna noter.

15 Kostnader för förmedling genom statens tolkportal och anknutna tjänster kommer att kun- na uppskattas genom det pilotprojekt utredningen föreslår vid Statens servicecenter. Ram- avtalade tolkförmedlingar erbjuder i dag liknande tjänster till en årskostnad av 12,6 mnkr (2017), se avsnitt 14.6, med indikation om sjunkande avgifter i kommande ramavtal. Utred- ningen anger en schablon för besparingen om 10 mnkr, vilket svarar mot att staten i huvudsak övertar sin förmedling av tolkar. Dagens kostnader för förmedling utgör bara en mindre (okänd) andel av tolkförmedlingarnas intäkter från stat och övrig offentlig sektor.

604

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Kostnader och nyttor inom kommuner och landsting

Kommuner och landsting kommer i flera avseenden att exponeras för liknande kostnader och nyttor avseende tolktjänster som de stat- liga verksamheterna. De skillnader som utredningens förslag inne- bär, kan främst anges som att kommuner och landsting själva avgör

• när högre kompetenskrav ska sättas för tolktjänster, och

• om egen förmedling av tolktjänster ska bedrivas.

I övrigt blir förutsättningarna likartade. Kommuner och landsting behöver förhålla sig till förbudet att använda barn som tolkar, de kommer på sikt också att ges ökade möjligheter att avropa kvalitativa tolktjänster, då antalet auktoriserade och utbildade tolkar ökar till följd av utredningens förslag. Krav på professionella tolkar som ersätt- ning för barntolkning kan ge betydande kostnadseffekter. Utred- ningen har inte kostnadsberäknat detta, eftersom det ligger utanför utredningens ansvar, förbudet kodifierar endast barnkonventionens mer allmänna och gällande riktlinjer om att anlägga ett barnper- spektiv. Motsvarande krav gäller för staten men bedöms där inte för- utsätta större förändringar i arbetssättet, eftersom barntolkningen där kan uppskattas som mer begränsad.

Kommuner och landsting kommer vidare att dra nytta av den till- syn som staten anordnar av tolkar och tolkförmedlingar. Det be- döms öka kvaliteten i erhållna tjänster och även underlätta upphand- lingsarbetet av förmedlingstjänster, i den mån denna typ av tjänster inte omhändertas i egen regi eller i samverkan med andra kommuner och landsting.

Viktiga förutsättningar är att kommuner och landsting vid sin prissättning av tolktjänster och de villkor som i övrigt erbjuds, anknyter till de nivåer som staten etablerar. Erbjuds lägre arvodes- nivåer, förväntas de professionella tolkarna i större utsträckning väl- ja att arbeta mot staten.

605

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Kostnader och nyttor för företag

Tolkutredningens samlade förslag inklusive reglering kommer sär- skilt att innebära betydande fördelar för de många mindre tolkföre- tag som fullgör tolktjänster mot offentlig sektor. Det gäller fåmans- bolag som tolkar genom eget aktiebolag, enskild firma eller liknande och direktupphandlas av stat, kommuner och landsting eller tjänst- gör som underleverantörer (”frilanstolkar”) gentemot tolkförmed- lingar. Dessa småföretagare kommer om de kan erbjuda kvalitets- tjänster (dvs. om tjänsterna levereras av utbildad eller auktoriserad tolk) att efterfrågas i större omfattning än tidigare och har goda möjligheter att utvecklas och öka sin omsättning. Det finns också en betydande grupp egenföretagare som ännu saknar den typ av kvali- tetstjänster som kommer att efterfrågas, dvs inte kan leverera tjäns- ter som utbildade eller auktoriserade tolkar. För dem krävs utbild- nings- eller valideringsinsatser under kommande år, vilket utred- ningens förslag ger goda möjligheter till. Egenföretagare som avstår från att kvalificera sina tjänster, bedöms på sikt komma att konkur- reras ut.

Större företag, vilket främst berör ett 40–60-tal språkföretag eller organisationer som arbetar med förmedlingstjänster inom eller mot offentlig sektor, kommer att behöva utveckla sin verksamhet. Mer- värden som till stor del saknas i dag men som efterfrågas av tolkar och beställare, behöver utvecklas. Det gäller främst att bidra till en långsiktig professionalisering inom branschen. Det handlar bland annat om en tydlig prioritering av efterfrågad kompetens i förmed- lingsuppdrag, utveckling av fort- och vidareutbildningsstöd i sam- verkan med utbildningsanordnare, tillhandahållande av praktikplat- ser, stödsystem för uppdragstagande eller anställda tolkar. Det senare kan t.ex. gälla stödsamtal, företagshälsovård och hantering av pensionsfrågor.

Förmedlingarna kommer liksom offentliga beställare av tolktjäns- ter att behöva styra mot kvalitet i högre utsträckning. S.k. övriga tolkar utan utbildning kommer inte att efterfrågas då kvalitetstolkar finns att tillgå. Marknadsmässiga löner för anställda professionella tolkar utgör ett led i en utveckling mot en professionell yrkeskår. Utbildning och auktorisation ska ses som naturliga utvecklingsvägar för tolkar som förmedlas mot offentlig sektor. Offentliga tolkförmedlingar har i betydande grad utvecklat ett sådant arbets- och tänkesätt, vilket

606

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

ställer särskilda krav på övriga delar av förmedlingsbranschen. I ett längre perspektiv kan marknaden i privat regi komma att minska, främst till följd av att statlig och annan offentlig förmedling i egen regi ökar i omfattning. De privata förmedlingarna kommer sannolikt inte att kunna kompensera för det verksamhetsbortfall som statens egen förmedling av tolktjänster innebär. Det gäller den omfattande volym statligt skattefinansierade medel som nu hanteras inom för- medlingarna. De förmedlingsintäkter som på detta sätt reduceras representerar dock blygsamma belopp, som mest cirka 12–13 miljo- ner kronor årligen. Senare tids upphandlingar har också visat att kostnaderna för förmedling är på väg ner, i vissa fall läggs s.k. noll- bud. De tolktjänster som fortsatt kan förmedlas med kvalificerat innehåll kommer dock även i framtiden att ges vissa möjligheter från de privata förmedlingarnas sida, t.ex. i form av callcenter-tolkning med utbildade och auktoriserade tolkar.

Kostnader och nyttor för enskilda

Enskildas möjligheter att tillvarata sin rätt i kontakter med det offentliga, om de inte talar eller förstår svenska, är ytterst beroende av förvaltningens egna språkresurser och professionella tolktjänster. Svenskspråkiga patienter, klienter, eller andra enskilda förväntar sig professionella och rättssäkra besked på svenska språket då de möter hälso- och sjukvård, myndigheter och tjänstemän. Det bör i lika hög grad gälla dem som är beroende av tolk. Utredningens förslag söker sammantaget bidra till en sådan utveckling. Effekterna för den en- skilde förväntas bli positiva som följd av utredningens förslag. För- slagen ska säkra den enskildes rätt, oavsett ursprung eller språklig tillhörighet. Ökad rättssäkerhet ger också andra värden, som trygghet, förutsättningar för integration och ökat deltagande i samhället. Sammantaget handlar det om att avsätta förhållandevis små resurser för att inkludera dem som inte talar eller förstår svenska. Det kan skapa stora värden, inte alltid möjliga att beräkna, men värdefulla för individ och samhälle.

607

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Effekter på tolkutbud och matchning mot beställarkrav

Utredningens förslag syftar i grunden till att öka tillgången på kvali- ficerade tolkar som kan arbeta mot offentlig sektor. Ett ökat sam- ordningsansvar inom staten bedöms också skapa förutsättningar för att matchningen mellan beställare och tolkar förbättras och kan utvecklas som en transparent fördelningsprocess, för såväl beställare som tolkar. Dagens matchning sköts genom att statens myndigheter var för sig vänder sig till ett eller flera förmedlingsorgan. Förmed- lingarnas interna processer och prioriteringar för anskaffning av tol- kar är icke-transparenta. För myndigheterna uppstår därför osäker- het då det gäller vilken kompetensnivå som finns att tillgå inför det enskilda uppdraget. Kunskap saknas i regel också om tilldelad tolk och om alternativa möjligheter kan finnas. Det innebär att många uppdrag (cirka var femte) i stället avropas genom direkt kontakt med kända tolkar genom Kammarkollegiets register eller via kon- taktlistor på annat sätt. Det kringgår förmedlingarna och innebär betydande administrativt merarbete för myndigheterna. Behovet av ökad kunskap om tilldelningen av tolk och tolkens bakgrund kan sammanhänga med de höga krav som ofta behöver ställas av myndig- heterna. Inte enbart avseende kompetensnivå, utan även beträffande andra aspekter, t.ex. säkerhet och förtrogenhet med viss termino- logi. Bristen på insyn gäller även de tolkar som tillfrågas om uppdrag

– de har normalt inte närmare kunskap om uppdraget, hur bakom- liggande algoritm för förfrågan är utformad eller varför de tillfrå- gas/tilldelas ett specifikt uppdrag. Ett återkommande tema i utred- ningens fokusgruppsdiskussioner med tolkar har t.ex. gällt huruvida prioritering sker av förmedlingars egna anställda tolkar framför tol- kar som är auktoriserade eller utbildade uppdragstagare.

Förutom en mer effektiv, transparent och inom staten prioriterad fördelning av tolkar, bedöms kostnadsmässiga fördelar uppstå genom nyttjande av en samlad statlig tolkportal, vilket behandlas under andra avsnitt. Det är utredningens bedömning att matchning mellan uppdragsgivare och tolkar utan mellanliggande insyn har svårt att fullt ut möta statens, tolkarnas och de enskildas behov.

Tillgången till auktoriserade och utbildade tolkar bedöms öka över tid, främst som följd av

608

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

• ökade kvalifikationskrav från 2024 inom staten,

• ökade möjligheter till utbildning och validering, och

• ökade möjligheter till försörjning för professionella tolkar.

De risker som kan framhållas är att högre inträdeskrav till tolkyrket kan minska utbudet av tolkar. Utredningen ser att sådana risker kan finnas, vissa i dag verksamma s.k. övriga tolkar kan göra bedöm- ningen att alternativa förvärvskällor då är att föredra. Risker finns således för att tolkar utan utbildning och auktorisation lämnar yrket i stället för att dokumentera, utveckla eller komplettera sin kompe- tens. Det kan också innebära att enskilda med språkfärdigheter och intresse för tolkyrket väljer att söka sig till andra yrken, snarare än att kunna påbörja tolkning genom anmälan till något förmedlings- bolag. Det skulle under en övergångsperiod kunna innebära att myn- digheter får vänta längre på tolk än i dag, eftersom de enligt förslaget till reglering inte bör bedriva verksamheten med icke-professionella s.k. övriga tolkar, där rättssäkerhet för den enskilde inte kan säkras.

Skulle en alternativ väg väljas, där kompetenskrav inte regleras på det sätt som utredningen föreslår, kan motsvarande problem med vikande intresse för yrket uppstå. I det fallet gäller det dock de kva- lificerade tolkarna, särskilt auktoriserade tolkar, som upplever att de missgynnas av förmedlingarna vid många uppdrag. Det har i utred- ningens fokusgrupper framkommit en samstämmig sådan bild – auktoriserade tolkar kan bedömas som mindre intressanta vid för- delning av uppdrag än övriga tolkar. Tolkarna själva ger uttryck för att det kan sammanhänga med att förmedlingarnas egna icke aukto- riserade tolkar prioriteras, eftersom förmedlingarna då kan nyttig- göra sig del av arvodet (vilket inte går lika lätt med s.k. frilansande tolkar, där många avtal säkrar tolkens arvodesnivå). Förhållandet uppges inte förekomma på samma sätt inom offentligt bedrivna för- medlingsverksamheter. Ett flertal auktoriserade tolkar har i kontakt med utredningen uttryckt att de erhåller allt färre uppdrag, inte längre kan försörja sig som tolk och därför överväger annan syssel- sättning.

Utredningen ser också andra möjliga förklaringar, främst kost- nadsmässiga, till att auktoriserade tolkar inte alltid prioriteras. Myn- digheternas interna riktlinjer för val av kompetensnivå är sällan

609

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

tydliga på denna punkt, men kan ändå ge stöd för att mindre kva- lificerade tolkar kan anlitas. Exempel på detta är Migrationsverkets interna riktlinje att för t.ex. inskrivningssamtal vid förvar, uppfölj- ningssamtal eller underrättelser om uppehållstillstånd för asylsö- kande ”ska som lägst en telefontolk med övrig tolkkompetens användas”.16 Det kan påverka beställande enhet att beställa övrig tolk och söka hålla tillbaka kostnader, särskilt som tolkkostnader, till skillnad mot kostnader för offentliga biträden, inte budgeteras i sär- skild ordning. Arbetsförmedlingens interna handläggarstöd för tolk- ning ger på motsvarande sätt grönt ljus för lägre kompetensnivåer än auktoriserad tolk om inte särskilda krav finns på kompetens, ”t.ex. vid komplicerade samtal”.17 Utredningen gör dock bedömningen att samtal i regel inte kan bedömas i förväg vad gäller komplexitetsgrad och erforderlig fackterminologi, en uppfattning som stärkts av såväl utredningens expertgrupp som tolkar på fältet.

Utredningen gör sammantaget bedömningen att förslag som stär- ker samhällets drivkrafter mot utbildning, auktorisation och syssel- sättningsmöjligheter för kvalificerade tolkar, kommer att skapa bety- dande intresse för professionalisering inom tolkkåren. Många bli- vande eller verksamma tolkar kommer att satsa långsiktigt på yrket. Eventuella övergångsproblem uppstår inte sällan då suboptimala strukturer behöver förändras. Att det kan bli litet sämre innan det blir mycket bättre är något som hör till de flesta förändrings- processer.

Följande avsnitt behandlar i tur och ordning en rad olika fokus- områden, där utredningen presenterar förslag om förändringar.

14.2 Ändamålsenlig utbildningsstruktur

Utredningen föreslår i kapitel 6 ett antal huvudsakliga åtgärder beträffande utbildning av tolkar inom högskolan och folkbild- ningen. Förslagen innebär sammanfattningsvis:

• Utvecklad och utbyggd högskoleutbildning och folkbildning.

• Närmare koppling mellan utbildning och auktorisation.

16 Migrationsverket (2016). Kvalitetschefens instruktion om standard för val av kompetens och form för tolkning vid olika typer av samtal med sökanden. Dnr I-86/2016, 2016-12-19.

17 Arbetsförmedlingen (2017). Tolkstöd, s.6. Dnr Af-2017/0066 9987, 2017-12-27.

610

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

• Ytterligare resurser för validering inom folkbildningen.

• Ökad betydelse för fortbildning, lärarutbildning och generisk utbildning i mindre frekventa språk.

Högskolans utbildning till tolk ska enligt förslagen breddas och för- längas och en yrkesexamen inrättas. Denna utbildningsform utgör utredningens långsiktiga huvudspår för tolkutbildning. Volymen utbildning ökas, främst på högskolenivå och genom att fler lärosäten kan utbilda tolkar. Kunskaper och färdighetsträning ska stärkas och utbildningen ska även omfatta handledd praktik. Behovet av utbild- ning ska också mötas för tolkar i mindre frekventa språk, genom ut- veckling av mer generiska former av tolkutbildning. Utbildnings- kraven för yrkesexamen ska motsvara de kunskaper och förmågor som motsvarar kraven för auktorisation av tolkar. Det innebär att högskoleutbildning och auktorisation kopplas närmare varandra, med ökad förutsägbarhet som följd för tolkar och samhälle.

Utredningen föreslår också att en rad andra förändringsbehov uppmärksammas, t.ex. behovet av ytterligare lärarresurser och ökade möjligheter till validering. Vidare föreslår utredningen att arbets- marknadsutbildningen till tolk på uppdrag av Arbetsförmedlingen bör avvecklas, när de avtal som reglerar verksamheten upphör i januari 2019.

14.2.1 Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs

En rad problem både på kort och lång sikt har beskrivits i betänkan- det. Tolkyrket är i grunden ett kvalificerat yrke som bedöms ställa stora krav teoretiskt, faktamässigt och då det gäller yrkesmässig färdighetsträning. Tillgången på utbildade och auktoriserade tolkar upplevs som otillräcklig i många av de språk som samhället efter- frågar. Brister rapporteras såväl inom statliga myndigheter som i kom- munernas och landstingens verksamheter. Arbetsmarknadsutbild- ningen till tolk har genom åren haft betydande kapacitet i form av uppdragsutbildning, men är kostsam, svår att kvalitetssäkra och följa upp och uppvisar dåliga resultat.

Tolkarna själva anger en rad problem då det gäller tillgången till utbildning och möjligheter till auktorisation. Kopplingen mellan

611

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

utbildning och auktorisation saknas, det saknas helt möjligheter till utbildning och auktorisation i mindre frekventa språk och resultat vid auktorisationsprov kan inte överklagas. Dagens privatiserade förmedlingsmarknad uppges vidare missgynna utbildade och aukto- riserade tolkar till förmån för s.k. övriga tolkar, där privata förmed- lingsbolag ibland uppges prioritera utifrån andra grunder än kvalitet. Beställare efterfrågar kvalitet men visar sig även styra utifrån pris och samlade kostnader. De offentliga tolkförmedlingarna lyfts fram som goda exempel på bra uppdragsgivare som förenar rimliga arbetsvill- kor med möjlighet till bland annat samtalsstöd, kollegial samverkan och fortbildning.

Alternativa lösningar som utredningen diskuterat är ökade sats- ningar på andra utbildningsformer än högskolan och folkbildningen, bättre samordning av de kvalificerade tolkresurser som redan finns, tillsyn och styrning av förmedlingsverksamheten samt ökad kompe- tens hos upphandlare, beställare och användare av tolktjänster. Samt- liga dessa alternativa lösningar ingår dock i utredningens förslagspaket som ska bidra till att möta de problem som beskrivits. Ytterligare alter- nativa utbildningsvägar finns, genom företagsutbildningar och försök inom yrkeshögskolan 2019–2022. Värdet av yrkesutbildning kan fast- ställas i samband med den utvärdering som kopplats till försöksverk- samheten. Däremot bedömer Tolkutredningen att den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen till tolk bör avvecklas mot bakgrund av sina kostnader och brister i genomströmning, kvalitet och resultat.

Utredningen har också försökt uppskatta den framtida utveck- lingen om förslagen kring högskola och auktorisation inte genom- förs. Avstår samhället från att utveckla dagens högskoleutbildning, volymmässigt och med en fördjupning med yrkesexamen för tolkar, bedöms glappet mellan utbildning och samhällskrav öka. Det gäller t.ex. antalet auktoriserade tolkar och förväntad kompetens i olika tolktekniker. Ökas inte volymen tolkar med högskoleutbildning, ställs krav på att alternativa utbildningsvägar förstärks i motsvarande grad. Det kan visa sig svårt att genomföra i utbildningsformer som är mindre kvalificerade och saknar långsiktighet vad avser finansie- ring och infrastruktur, som t.ex. lärarkrafter och språkbedömare.

Avstår samhället från att koppla utbildningen till tolk närmare auktorisationen, bedöms volymen auktoriserade tolkar bli för be- gränsad. Dagens utbildningsmöjligheter behöver också utvecklas mot mer generiska tolkkurser, där flera tolkspråk kan rymmas. Det vore

612

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

gynnsamt särskilt för tolkar i mindre frekventa språk, som annars saknar utbildningsmässiga möjligheter att utvecklas. Avstår sam- hället från att vidta åtgärder kring utvecklad och utökad utbildning och auktorisation, riskeras den framtida tillgången på kvalificerade tolkar, med bristande patient- och rättssäkerhet som följd.

Prisnivån för tolktjänster kan komma att sättas genomsnittligt lägre om inte kvalifikationsnivån i branschen höjs. Det kan kortsik- tigt innebära lägre kostnader för myndigheter och förvaltningar men inte på litet längre sikt. Redan i dag innebär kvalitetsbrister i sam- band med tolkning att möten, rättsprocesser och vårdkontakter för- senas. Kvalitetsbrister bedöms ge genomslag i sämre rätts- och patientsäkerhet och ökade samhällskostnader. Kvarstående brister i professionaliseringen inom yrket bibehåller en situation med stort in- och utflöde ur yrket. Det skapar svårigheter att bygga upp kvali- tativa och långsiktiga tolkresurser. Det senare är nödvändigt, efter- som vi vet att behovet av tolktjänster kan vara mycket långsiktigt, såväl på individnivå som för olika språkgrupper i landet.

Berörda aktörer är förutom tolkarna själva högskolans utbild- ningsanordnare, Kammarkollegiet som ansvarar för auktorisations- processen samt myndigheter och andra offentliga aktörer som efter- frågar utbildade och auktoriserade tolkar. Indirekt påverkas andra utbildningsanordnare, förmedlingsorgan samt tolkar som saknar utbildning och auktorisation. Ytterst påverkas alla de personer som är beroende av tolk för att ta tillvara sin rätt i kontakten med myn- digheter och andra delar av offentlig sektor.

14.2.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

Konsekvenserna av utredningens förslag bedöms gynna tolkar som vill satsa långsiktigt på en profession som tolk i offentlig sektor. De kan på ett planerat och systematiskt sätt skaffa sig en kvalitativ utbildning med påföljande auktorisation. Förutsatt att utredningens övriga förslag också omhändertas, kan utbildade och auktoriserade tolkar i ökad utsträckning räkna med högre sysselsättningsgrad samt rimligare arbetsvillkor och ersättningsnivåer. Även tolkar i mindre frekventa språk kan med utredningens förslag förväntas få utbild- ning och därmed kunna arbeta mot offentlig sektor.

613

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Särskilt högskolan men även folkbildningen förväntas bidra till större volymer utbildade tolkar och tolklärare samt ge ökade möj- ligheter till fortbildning för tolkar. Stockholms universitet med dess tolk- och översättarinstitut, TÖI, ges utökade uppgifter med utveckling av utbildning och provverksamhet. TÖI medverkar också i en breddning av tolkutbildningen genom att etablera samarbeten med andra lärosäten, nu närmast Lunds universitet.18

Myndigheter och andra offentliga verksamheter inom stat, kom- mun och landsting kommer i ökad utsträckning att kunna tillgodose sina behov av utbildade och auktoriserade tolkar, vilket innebär förbättrad kvalitet och rättssäkerhet för den enskilde. Inom hälso- och sjukvården kan god patientsäkerhet tillgodoses, trygghet och rättssäkerhet kan säkras även inom skola, socialtjänst m.fl. områden.

Indirekta effekter kan uppstå som en konsekvens av utredningens förslag. Andra utbildningssamordnare, inom folkbildningen och den framtida yrkeshögskoleutbildningen, kan missgynnas till följd av högskolans utveckling. Högskolan kommer att få en konkurrensför- del genom att en yrkesexamen i tolkning ska motsvara kunskaps- kraven för auktorisation. Målgrupperna för olika utbildningsvägar till tolk är delvis överlappande, vilket innebär konkurrens om behö- riga studerande. Fördelarna för folkbildningen är den relativt sett lägre utbildningströskeln, kortare studieväg, goda möjligheter till validering samt en spridning geografiskt i främst södra delen av landet.

Förmedlingsorganen kommer som en konsekvens av utred- ningens förslag att ställas inför ökade krav att förmedla utbildade och auktoriserade tolkar. Staten kommer efter en övergångsperiod endast i begränsad omfattning att acceptera så kallade övriga tolkar, som saknar utbildning och inte är kvalitetssäkrade. Det innebär att många tolkförmedlingars arbetssätt och affärsmodeller behöver för- ändras. De tolkar som saknar utbildning och auktorisation kommer i framtiden att få allt svårare att sysselsätta sig inom yrket. I första hand gäller det uppdrag gentemot de statliga verksamheterna, där dessa krav regleras. En sådan utveckling bedöms successivt även komma att gälla inom kommuner och landsting. De offentligägda förmedlingarna arbetar i samma riktning. Det innebär också ökade drivkrafter för de tolkar som är verksamma lokalt eller regionalt och vill stanna i yrket att skaffa sig en adekvat utbildning.

18 TÖI, information till utredningen, 2018-10-25.

614

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

För enskilda är tryggheten i att möta en professionell tolk som behärskar språk, dialekt, terminologi och god tolksed en stor till- gång. Det skapar förutsättningar för delaktighet och integration och bidrar till en positiv samhällssyn.

14.2.3 Samhällsekonomiska konsekvenser

Utredningens delförslag om ändamålsenlig utbildningsstruktur inne- bär ökade kostnader med drygt 21 miljoner kronor på årsbasis för utveckling av högskolans och folkbildningens tolkutbildningar och dess koppling till auktorisationsprocessen. Därtill kommer vissa studiemedel för de studerande. Det utgör sammantaget väsentligt lägre kostnader än för den arbetsmarknadsutbildning till tolk, som visat sig sakna belagda effekter då det gäller att kunna tillföra kom- petenta tolkar till marknaden. I ett samlat perspektiv, med en tolk- tjänstmarknad som årligen omsätter cirka 2 miljarder kronor, får kostnaderna dessutom ses som låga (cirka 1 procent av de samlade kostnaderna) med sannolikhet för att det rör sig om en god invester- ing. Insatserna bedöms innebära att viktiga samhällsbehov kan mötas med ökad säkerhet, på ett kostnadseffektivt sätt.

Behoven är stora, den bedömda kostnadsnyttan mycket stor och alternativa vägar att nå målen saknas i betydande grad, med viss reservation för den betydelse en kommande försöksverksamhet med yrkeshögskoleutbildning till tolk kan få. Utredningens förslag om ytterligare cirka 1 500 utbildningsplatser19 för tolkar under en fem- årsperiod förutsätter att såväl högskola som folkbildning ges ökade resurser, där utredningen främst fokuserar på högskolan. Det är

19 Utredningen avser med antal utbildningsplatser inom folkbildningen (250 under fem år) studerande som med godkänt resultat genomgått utbildningen, vilket således innebär ett stör- re antal ursprungliga utbildningsplatser, med tanke på eventuella studieavbrott. Sättet att ange platser sammanhänger med bidragssystemets karaktär och den statistik som redovisas.

615

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

också den utbildningsform som med utredningens förslag tydligast leder till auktorisation som tolk. Folkbildningens resurser redovisas i kapitel 6, där det även framgår att studieförbund som anordnar tolkutbildning genomsnittligt får mindre statsbidrag än folkhög- skolor för motsvarande satsningar. Folkhögskolor kan här påräkna en mer påtaglig förstärkning av statsbidragsmedel genom folkbild- ningsanslaget. Tolkutredningen lägger inte förändringsförslag kring detta, eftersom frågan ägs av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, och Folkbildningsrådet. Det kan dock vara lämpligt att bidra- gen för den sammanhållna grundutbildningen ses över inom folk- bildningen. De ekonomiska förutsättningarna kan annars medföra att studieförbund kan komma att avstå från att anordna tolkutbild- ning, vilket skulle leda till färre utbildade tolkar.

Tillsammans med en befintlig utbildningskapacitet om cirka 500 tolkar per år inom högskola, folkbildning och yrkeshögskola, kan en teoretiskt upparbetad professionell tolkresurs i landet kom- ma att omfatta ytterligare nära 4 000 tolkar om fem år. Vissa studie- avbrott kan påräknas, även om de förväntas minska då myndigheter och samhälle tydligare styr mot ökad kompetens. Viss avgång från yrket kommer också att ske, på grund av ålder och andra skäl. Befint- liga register omfattar cirka 2 000 kvalificerade tolkar. Utredningens bedömning är att ett mål om drygt 5 000 utbildade och auktoriserade tolkar är fullt realistiskt om fem år med utredningens förslag. Det innebär också, förutsatt en förbättrad matchning och högre syssel- sättningsgrad, att det överblickbara behovet av utbildade och aukto- riserade tolkar är i relativt god balans med förväntad efterfrågan. Problem kommer alltid att uppstå för vissa språk och i vissa delar av de offentliga verksamheterna. Det är t.ex. inte sannolikt att auktorisa- tioner kommer att vara vanliga i språk som kirundi, masalit, koyraboro eller oromo. För den övervägande delen av samhällets tolkbehov bör dock kvalitetssäkrade tolkar finnas att tillgå. Skulle utredningens för- slag inte realiseras, bedöms antalet kvalificerade tolkar endast delvis komma att täcka de offentliga behoven. Då kommer även framgent en betydande andel tolkning ske med övriga tolkar (se vidare av- snitt 13.5.1).

Inom folkbildningens område har en fråga kring de studerandes finansiering lyfts fram som ett problem. Vid studieförbunden är de studerande inte berättigade till studiemedel, vilket kan få negativ betydelse för vissa deltagares möjligheter att fullfölja utbildningen.

616

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Utredningen ser dock inte nu anledning att lägga förslag om en förändring av denna ordning, flera alternativa studieformer som berättigar till studiemedel finns också att tillgå. En förändring av dagens system skulle få principiell betydelse och även innebära ökade kostnader för staten. Frågan om utvidgad rätt till studiestöd har tidigare bedömts ha stor ekonomisk betydelse och ska därför bedömas i förhållande till befintliga ekonomiska ramar och prövas i budgetprocessen.20

14.3 Reglering och tillsyn

Utredningen föreslår i kapitel 8 och 9 ett antal huvudsakliga åtgärder om reglering och tillsyn av tolkförmedlingar och tolkar. Ny reglering föreslås också för att tydliggöra barnkonventionens innebörd beträf- fande barntolkning. Förslagen innebär sammanfattningsvis:

• Upprättande av register över tolkförmedlingar som godkänns för att arbeta mot offentlig sektor.

• Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar med stöd i särskild tillsynsplan.

• Reglering och registrering av auktoriserade tolkar samt tolkar med godkänd utbildning.

• Tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar med stöd i särskilt utvecklade tillsynsplaner.

• Ny lagstiftning rörande bland annat barntolkning.

• Informationsåtgärder.

Utredningen föreslår även vissa regelförändringar, som inte bedöms få några större konsekvenser (se kap. 7). Det gäller avveckling av äldre regelverk om så kallad allmän tolk vid domstolar samt administrativa förenklingar vid auktorisationsförfarande. Det innebär vissa bespar- ingar men saknar i övrigt betydelse. Utredningen lägger även vissa förslag om avgifter för registrering av tolkförmedlingar, auktoriserade

20 Prop. 1999/2000:10, s. 100 f. Det är regeringen som beslutar vid vilka utbildningar studerande kan få studiestöd.

617

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

tolkar samt tolkar med godkänd utbildning. Vidare föreslås vissa in- formationsåtgärder i anslutning till ikraftträdandet av det reviderade regelverket, vilket behandlas närmare under avsnitt 14.7.7.

14.3.1 Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs

Förmedling och utförande av tolktjänster har endast i ringa utsträck- ning varit föremål för reglering och tillsyn. Önskemål om detta har vid ett flertal tidigare tillfällen förts upp som konkreta förslag, bland annat i samband med Invandrarverkets rapport 1999 och Tolkför- medlingsutredningens betänkande 2004. Bakgrunden var de brister som konstaterades kring offentliga tolktjänster, främst avseende till- gång och kvalitet. Tillsynen av tolkar har hittills endast omfattat auk- toriserade tolkar och där varit helt händelsestyrd. Samtidigt har en rad kvalitetsbrister uppmärksammats, vilket även rört strukturella förhållanden. Verksamheten med tolkförmedling och tolktjänster har i allt väsentligt varit skattefinansierad, vilket bidragit till inställningen att god ordning och kontroll samt ändamålsenlig styrning bör utövas även inom detta välfärdsområde, t.ex. då det gäller verksamhetens inriktning, finansiella och redovisningsmässiga förhållanden.

Förslagen om utvecklad tillsyn gäller tolkar med auktorisation och godkänd utbildning samt tolkförmedlingar som önskar arbeta mot offentlig sektor. Kammarkollegiet ansvarar för registrering och tillsyn av tolkar, medan registrering och operativt tillsynsansvar över förmedlingar läggs på länsstyrelserna. Det kombineras med uppdrag att lämna lägesbilder om tolkfrågor i anslutning till länsstyrelsens befintliga integrationsuppdrag.

Ett alternativt förslag skulle vara att lägga tillsynsuppgifter för tolkförmedlingarna på Kammarkollegiet, eller inrätta en särskild tillsynsmyndighet för samlade tolk- och tillsynsfrågor. Utredningen ser dock fördelar och besparingar i att nyttja de tidigare erfarenheter som finns hos såväl Kammarkollegiet som länsstyrelserna beträffan- de tillsynen av enskilda tolkar respektive företag/organisationer som sysslar med tolkförmedling. Länsstyrelserna har tidigare erfaren- heter av näringstillsyn, t.ex. beträffande auktoriserade bevaknings- företag.

618

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen kompletteras enligt utredningens förslag med reglering av barntolk- ning. Barntolkning anses i regel principiellt olämpligt, men har ändå visat sig vara relativt vanligt. Ansvaret att anlägga ett barnperspektiv i enlighet med barnkonventionen måste betraktas som redan gällande, inte minst eftersom riksdagen i juni 2018 beslutade att barnkonven- tionen blir svensk lag från den 1 januari 2020. Frågan om barntolk- ning behöver förtydligas för att få genomslag inom offentlig sektor. Särskilda informationsåtgärder kan förstärka effekten.

Alternativa lösningar kan vara att avvakta med en utvidgning av register och tillsyn inom branschen. Tillsyn över utbildade tolkar respektive registrering och tillsyn av förmedlingsorgan innebär vissa kostnader för staten. Branschen har inte omedelbart intresse av att sådana åtgärder vidtas, även om en registrering av tolkförmedlingar starkt efterfrågas av tolkarna och deras organisationer.

Utredningens förslag om reglering, registrering och tillsyn sam- manhänger även med vissa resonemang kring avgifter. De innebär i korthet att avgift tas ut även för registrering av tolkar med godkänd utbildning, vilket i dag endast sker för auktoriserade tolkar. Avgift för förnyelse efter fem–sex år föreslås ske enligt lägre avgiftsklass än vad som nu sker för auktoriserade tolkar. Även tolkförmedlingar som ansöker om registrering föreslås betala avgift. Utredningen föreslår att tillsynsavgifter inte ska tas ut av vare sig tolkar eller tolk- förmedlingar. Argument för avgiftssättning respektive frånvaro av avgifter redovisas i kapitel 7 och 8.

Skulle samhället avstå från reglering, registrering och tillsyn för- väntas detta bidra till att flera av dagens problem i branschen kvarstår eller blir svårare att lösa. Det gäller brister i kvalitet, verksamhet och ekonomi. Tas kravet på förnyad ansökan bort för tolkar, uppstår svårigheter att återkommande säkra vandel och marknadsaktivitet. Avstår samhället från att tydliggöra ett förbud mot barntolkning, kan verksamheten i viss utsträckning komma att fortgå, på grund av okunskap eller för att hålla tillbaka kostnadsökningar. Det kan inne- bära kortsiktiga besparingar inom kommuner, landsting och vissa myndigheter men utgör en negativ belastning för barn och påverkar på sikt individ och samhälle negativt. Förutom de omedelbara effek- terna för barnen, kommer rätts- och patientsäkerheten för berörda familjer och vuxna att fortsatt urholkas.

619

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

14.3.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

De olika delarna i utredningens förslag om reglering och tillsyn ligger i linje med de verksamhetsbehov som finns inom offentlig sek- tor. Stat, kommuner och landsting gynnas av tydliga kvalitetsmar- körer för tolkar och förmedlingsorgan, med ordning och reda, system för egenkontroll, följsamhet mot skatteregler, ekonomi- administrativa regelverk och verksamhetsregler etc.

Förekomst och hantering av barntolkning utgör en mer proble- matisk fråga. Utredningens förslag tydliggör att detta inte ligger i linje med ett barnperspektiv och därför ska förhindras, utom i vissa undantagssituationer. En förtydligande reglering tas överlag emot positivt på ett principiellt plan, enligt de samråd som utredningen genomfört. Samtidigt innebär en strikt tillämpning av ett förbud sannolikt tillkommande kostnader för såväl kommuner och lands- ting som vissa myndigheter. Förslaget möter därför inte obetingat stöd, om inte också nya (statliga) resurser tillförs. Ur Tolkutred- ningens perspektiv får dock ett förbud anses ligga inom ramen för de åtaganden som barnkonventionen reglerar och en i övrigt normal och sund samhällsutveckling, som alla huvudmän måste hantera. Frågan ska prövas utifrån barnkonventionens införande i svensk rätt, och inte som följd av de förtydliganden som utredningen bistår med. Utredningen föreslår därför inte ytterligare resurser till någon del av offentlig sektor som följd av lagförslaget. Informationsinsatser är en naturlig men inte avgörande insats för att regleringen ska få genom- slag. Främst handlar det om hur snabbt medvetenheten ökar om en förtydligad reglering.

Konsekvenserna av tillkommande reglering bedöms som positiva för etablerade förmedlingsföretag, även om de inte själva aktivt drivit frågan. Reglering och tillsyn gagnar de företag som arbetar inom samhällets ramar och följer gällande regelverk. Det innebär dess- utom ett skydd mot konkurrens från oseriösa företag som inte arbe- tar på detta sätt. Egenkontroll och tillsyn blir moment i ett ständigt förbättringsarbete, som gynnar kvalitetsutveckling, konkurrenskraft och sunda affärer. En jämförelse med andra branscher, t.ex. bevak- ningsföretag och revisionsbyråer, visar att förekomsten av registrering och tillsyn stärker verksamhet, kvalitet och varumärken. Ett mot- svarande resonemang kan föras utifrån de enskilda tolkar som ingår i Kammarkollegiets tolkregister. Förekomsten av tillsyn skapar ökad

620

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

trygghet hos beställare av tolktjänster och enskilda som behöver tolk för att tillvarata sin rätt. En utvecklad tillsyn ska ses i relation till att så kallade övriga tolkar inte omfattas och på sikt kommer att fasas ut från offentlig verksamhet.

En tydlig och restriktiv hållning mot barntolkning gynnar såväl förmedlingsorgan som tolkar, eftersom det innebär ökad efterfrågan på förmedlings- och tolktjänster.

Sammantaget kan sägas att delförslagen inom området tillsyn och samverkan får positiva konsekvenser för samtliga berörda verksam- heter och aktörer. De negativa effekter som kan hävdas gäller enbart där ekonomiska förhållanden vägs mot principer och verksamhet, liksom då det gäller effekterna för oseriösa aktörer.

Enskilda, som önskar använda sina barn för att tolka, kan uppleva förbudet mot barntolkning som negativt. Det kan innebära bris- tande förståelse eller konflikter i mötet med det allmänna. Före- komsten av tydlig lagstiftning kan underlätta övergången till en för- bättrad ordning. Förbud mot barntolkning kan också bidra till ökad motivation hos vuxna familjemedlemmar att lära sig svenska och på så sätt minska riskerna för språkligt utanförskap.

Beträffande avgifter kan konstateras att nedsättningen av för- nyelseavgifter vid auktorisation kan minska statens intäkter men gagnar de enskilda tolkarna, som ofta driver verksamheten i form av fåmansbolag. Det bidrar till att tolkar kan välja att kvarstå som auktoriserade även om de på grund av tolkspråk eller alternativa sysslor har låg sysselsättningsgrad som tolk. De blir därmed fortsatt tillgängliga för uppdrag från offentliga beställare, vilket bedöms som positivt. Tolkar som har godkänd utbildning behöver med utred- ningens förslag betala avgifter i samband med registrering och för- nyelse. Det skapar intäkter till staten men får främst betydelse genom att de även i detta avseende jämställer utbildade och aukto- riserade tolkar. Tolkarna ges ökade sysselsättningsmöjligheter gent- emot staten och övriga delar av offentlig sektor. Avgiften motsvarar med dagens taxa 2 300 kronor för ny auktorisation/registrering. Förnyelse innebär ett lägre belopp och är dessutom avdragsgillt mot tolkens förvärvsintäkter. För utbildade tolkar innebär registrerings- avgiften en ny och tillkommande kostnad. Möjligheten att upptas i registret har dock positiva effekter för tolkens möjligheter att kunna arbeta mot staten och övrig offentlig sektor.

621

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Tillsynen av tolkförmedlingar föreslås ske utan att avgifter tas ut. Motiven redovisas i kapitel 8 och följer tidigare bedömningar kring tillsyn av allmänna nyttigheter. Ur tolkförmedlingarnas perspektiv är avgiftsbefrielsen positiv. Det håller också ner de administrativa kostnaderna för företag och förvaltning.

14.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för utredningens delförslag får bedömas som låga. Då det gäller barnkonventionens krav på barnperspektiv i all offentlig verksamhet, kan utredningen notera att ökad följsamhet som följd av utredningens förslag kan leda till måttliga, i vissa fall höga kost- nader. Samhällsnyttan bedöms dock bli mycket stor. Utredningen ser inte några alternativa möjligheter att snabbt komma till rätta med bruket av barn som ersättning för kvalificerade tolkar och annat språkstöd.

Ökade tillsynsinsatser för tolkar och förmedlingar bedöms ge stor nytta, till låga kostnader. Sådana insatser utgör ett naturligt steg i en bransch som ännu inte nått den mognadsgrad som kännetecknar många andra delar av tjänstemarknaden.

14.4 Auktorisation, kompetens och kvalitet

Utredningen föreslår i kapitel 6, 7 och 9 ett antal åtgärder för att utveckla auktorisationsprocessen samt beställarkompetensen för tolk- tjänster inom offentlig sektor. Förslagen innebär bland annat:

622

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

• Högskoleutvecklade kunskapsprov för auktorisation.

• Utveckling av offentlig sektors beställarkompetens.

Högskolan ska medverka i utvecklingen av prov för dem som söker auktorisation med annan utbildningsgrund än högskolans. Efter en övergångsperiod om fem år ska det krävas godkänd tolkutbildning under statlig tillsyn för alla nya auktorisationer, se vidare av- snitt 14.7.7. Kammarkollegiet ska som tidigare ansvara för auktori- sation, registrering och tillsyn av tolkar, vilket behandlades under föregående avsnitt.

14.4.1 Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs

Antalet utbildade och auktoriserade tolkar behöver öka påtagligt för att möta efterfrågan inom offentlig sektor. Kopplingen mellan utbildning och auktorisation behöver också stärkas. Auktorisatio- nen bedöms av myndigheter och offentliga organ som adekvat med rimliga kunskapskrav i förhållande till sektorns kvalitetskrav. Anta- let godkända tolkar på auktorisationsproven behöver öka, något som god utbildning med handledd praktik kan förbereda för.

Det kan inte bedömas som ändamålsenligt att en längre högskole- utbildning till tolk, med de kvalitets- och examinationskrav som ställs, utvecklas helt fristående från den provverksamhet som Kam- markollegiet förvaltar i auktorisationsprocessen. Det blir särskilt tydligt då högskolans krav på sikt ska anses motsvara kunskaps- kraven för auktorisation. Det skapar osäkerhet och otydlighet kring värdet av en tolkutbildning inom folkbildningen, där tillkommande kunskapsprov för auktorisation även fortsättningsvis ska gälla. Hög- skolan ges därför ett tydligare ansvar för utveckling av kunskapsprov för auktorisation också för dem som studerat hos andra utbildnings- anordnare. Det innebär likformiga krav för auktorisation, oavsett utbildningsväg.

Ytterligare förslag gäller den reglering och registrering av tolkar med olika kompetens som tidigare beskrivits. Tolkar med aukto- risation och utbildning utgör på sikt de två kategorier tolkar som kan arbeta mot offentlig sektor. De ges på detta sätt definierade benäm- ningar och ställs under ett gemensamt regelverk med anknytande

623

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

tillsynsinsatser. Kompetensen behöver därtill utvecklas och höjas kring tolkning för dem som beställer tolk inom offentlig sektor och ansvarar för de förhållanden som tolkarna arbetar under.

Alternativa lösningar är främst att låta verksamheterna fortgå som tidigare. Kammarkollegiet har i sitt löpande arbete omfattande kontaktytor med högskolan och folkbildningen, varför viss ömse- sidig medvetenhet finns om de kunskapsprov som används. Svårig- heterna att auktoriseras, bristen på utbildningskrav och oklarhet om hur proven fungerar, skapar osäkerhet bland tolkar och personer som överväger tolkutbildning. Utbildningspremien har hittills varit otydlig, varför ökad enhetlighet i utbildnings- och auktorisations- krav efterfrågas då det gäller de kunskaper som behövs. Utred- ningens förslag om yrkesexamen som tolk vid högskolan och mot- svarande högskolebaserade auktorisationsprov för dem som väljer annan utbildningsväg skapar förutsättningar för likvärdiga bedöm- ningar och förutsägbarhet inför auktorisationen.

Alternativet till att registrera tolkar med definierad kompetens i form av utbildning eller validering är att avstå från detta. Kammar- kollegiet har sedan några år redan påbörjat sådan registrering och har sedan tidigare ett register över auktoriserade tolkar. Registren skapar förutsättningar för tillsyn och avrop. Skulle registreringen upphöra uppstår otydlighet kring benämningen på de tolkar som offentlig sektor avser avropa, vilka de är och i vilka språk de tolkar. Saknas register kan det också bli oklart vilka kategorier tolkar som ska tillämpa god tolksed med den tillsyn som kopplas till detta.

Fortsatt okunskap hos många beställare och användare av tolk- tjänster kan bestå om insatser inte sätts in för att öka upphandlings- och beställarkompetensen i offentlig sektor. Informationsinsatserna ska särskilt beakta barnperspektivet, där kompetensen bedöms som eftersatt.

De som i första hand berörs av utredningens förslag är Stockholms universitet med dess Tolk- och översättarinstitut, Kammarkollegiet samt de som framöver ansöker om auktorisation som tolk. Offentlig sektor i stort berörs av förslaget om beställarkompetens.

624

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

14.4.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

Konsekvenserna för Stockholms universitet och Kammarkollegiet gäller främst arbetssättet, som i ökad utsträckning skulle innebära en mer formaliserad samverkan genom inbördes överenskommelser om provverksamheten. Det innebär en avlastning för Kammarkollegiet, som i ökad utsträckning fokuserar på övriga ansvarsuppgifter kring tolkarna och auktorisationen, som registerhållning, tillsyn och sam- ordningsuppgifter. Förutsägbarheten och legitimiteten i systemet för- väntas öka bland tolkar, då kraven och proven för auktorisation han- teras av högskolan, görs likvärdiga och hanteras enhetligt oavsett utbildningsväg. Högskolan och dess bedömningsarbete har hög legiti- mitet. Det gäller också inom tolkområdet, där TÖI vid Stockholms universitet i dag svarar för tolkutbildningen.

Professionaliseringen inom tolkyrket förväntas öka genom tydligare krav från beställare inom offentlig sektor (främst staten), samt registrering och tillsyn av tolkar med angivna kompetenser som auktoriserade eller utbildade.

Tolkar som inte vill utbilda sig, validera sina kunskaper eller auktorisera sig kommer på sikt inte längre att kunna arbeta som tolk inom offentlig sektor. Det gäller i vart fall gentemot staten, där kra- ven ska gälla från 2024, vilket behandlas i följande avsnitt. På kort sikt innebär det att nuvarande system bibehålls med de kvalitets- brister som har uppmärksammats.

Förbättrad beställarutbildning inom förvaltningen förväntas bidra till det förändringsarbete som krävs. Ökad förståelse och bättre kunskaper behövs om tolkarnas kvalificerade arbete och de krav som kan och bör ställas på dem. Ökade kunskaper behövs också om hur tolkar med god kompetens kan bidra till att säkra den en- skildes rätt och underlätta myndigheters och förvaltningars arbete. En utvecklad och förbättrad kompetens kring barnperspektivet be- döms påverka en stor krets individer och aktörer i positiv riktning. Sammantaget underlättar en förbättrad beställarkompetens när och hur beställning av tolktjänster bör ske. Det underlättar också tolkar- nas arbete och ökar förutsättningarna för att det ska kunna utföras med god effektivitet.

625

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

14.4.3 Samhällsekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för utredningens förlag är relativt låga och kostnads- effektiviteten och nyttan förväntat positiva.

14.5 Kravställning på offentliga tolktjänster

Utredningen föreslår i kapitel 7 åtgärder för att utveckla kravställ- ningen på tolkar i offentlig verksamhet:

• Tolkning i statliga verksamheter ska från 2024 förutsätta aukto- risation eller godkänd tolkutbildning.

Kravet gäller under förutsättning att kvalificerad tolk finns att tillgå.

14.5.1 Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs

Utredningen konstaterar att förvaltningslagens och språklagens krav kan mötas på olika sätt i kommunikationen med enskilda. Olika for- mer av intern språkkompetens eller tekniskt språkstöd kommer i allt högre utsträckning att komma till användning i kommunikationen med enskilda. Kan den enskildes rätt inte tillvaratas på annat sätt än genom tolk, ska sådan anskaffas. Sådan tolk ska möta de kvalitets- och kompetenskrav som utredningen föreslår.

Kvalificerade tolkar ska svara mot särskilda av offentlig sektor uppställda kvalitetskrav. De kvalitetskrav som utredningen föreslår är auktorisation eller genomgången och godkänd utbildning under statlig tillsyn, alternativt validering mot sådan utbildning. Från 2024 ska som tidigare framgått nya auktorisationer förutsätta godkänd utbildning eller motsvarande validering. Tolkar med annan bakgrund

626

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

kan inte kvalitetssäkras på godtagbart sätt. Staten ska från 2024 också huvudsakligen använda tolkar som är auktoriserade eller har godkänd tolkutbildning, alternativt validerats. Kommuner och landsting väljer själva den kravbild som ska utformas.

Alternativa förslag kan vara att avstå från reglering och låta mark- nad och kravställning från tid till annan avgöra vilka kompetenser som avropas. Kravställning vid upphandling av ramavtal för förmed- lingstjänster och tolktjänster blir då avgörande för vad som ska gälla. Beställare, privata och offentliga förmedlare samt utförare av tolk- tjänster berörs. Särskilt stor betydelse får förslagen för blivande eller yrkesverksamma tolkar.

14.5.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

En förtydligad kravställning på tolkars kompetens ger upphov till vissa konsekvenser för beställare och förmedlande organ.

Stat, kommuner och landsting

För beställande myndigheter och andra offentliga organ kommer kostnaderna att öka om huvudsakligen kvalificerade tolkar ska anli- tas. Timpriserna för såväl tolkar som är uppdragstagare som anställda tolkar blir högre än för outbildade tolkar. Väntetider för att kunna avropa lämplig tolk kan uppstå, dvs. försening av möten och andra planerade aktiviteter där tolk behövs. Samtidigt förväntas kvalitet och verksamhetsgenomförande förbättras avsevärt, vilket tidigare beskrivits (se avsnitt 14.1.5). Den enskildes rätt kan också bättre till- varatas. Långsiktigt är det därför utredningens bedömning att utby- tet för organisation och samhälle blir positivt, även om det är svårt att beräkna värdet av ökad rättssäkerhet, tillit eller ett stärkt sam- hällskontrakt gentemot invandrade klienter och patienter.

627

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

21

22

23

De omedelbara kostnadsökningarna kan, om enstaka variabler be- traktas isolerat, bli betydande. Myndigheterna har emellertid möj- lighet att sänka sina kostnadsnivåer genom att förbättrad kompetens leder till effektivare och mer korrekt tolkning. Den allmänna utveck- lingen går vidare mot ökad andel distanstolkning till lägre res- och spilltidskostnader, för vissa myndigheter som Arbetsförmedlingen också med avsevärt lägre timkostnad för själva tolkningen. Många avropande aktörer inom offentlig sektor har en lägre timtaxa för distanstolkning, vilket dock inte gäller statliga myndigheter i de fall de följer domstolstaxan. Utvecklingen mot ökad andel distanstolk- ning sker oavsett utredningens förslag inom ett flertal offentliga verksamhetsområden. Särskilt utpräglad tycks utvecklingen vara inom hälso- och sjukvårdsområdet.

Professionell tolkning innebär också tidsvinster (dvs. minskade kostnader) i det tolkade samtalet, eftersom tolken inte behöver ställa så mycket kontrollfrågor och funktionellt behärskar de två språken och deras korrekta terminologi, vilket för samtalet snabbare framåt.

21 De två myndigheterna svarar för cirka 60 procent av statens tolkkostnader. Beräknad för- dyring för höjd kompetens uppräknat för hela statsförvaltningen skulle schablonmässigt inne- bära cirka 100 mnkr i ytterligare kostnader. Många myndigheter (t.ex. domstolarna) har dock redan i dag högre andelar auktoriserade och utbildade tolkar än de två redovisade myndig- heterna, varför summan sannolikt skulle bli avsevärt lägre.

22 Migrationsverket och Arbetsförmedlingen betraktar arbetsmarknadsutbildning till tolk som godkänd utbildning, vilket inte Kammarkollegiet gör. Andelen sådana tolktjänster är okänd.

23 Arbetsförmedlingen kan inte ange andelen auktoriserade och utbildade/godkända tolkar under 2017, annat än för kvartal 1 och 3. Merkostnad för kompetenshöjning har ändå räknats upp proportionellt med 25 procent på totala tolkkostnader för att motsvara helt kalenderår. Underlag till utredningen, 2018-11-16.

628

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Statens utveckling av en sammanhållen portal för planering, fördel- ning av tolktjänster, uppföljning och utvärdering skapar också ökad effektivitet och sparar kostnader i systemet. Bland annat förväntas överfaktureringen upphöra, vilket kan ske även i de fall då externa tolkförmedlingar anlitas för särskilda uppdrag vid sidan av statens förmedling.

Varje myndighet har sina egna särskilda förutsättningar. Det kan innebära att kravet på ökad kvalitet och kompetens ger upphov till olika typer av s.k. dynamiska effekter. För Migrationsverkets del kan utöver tidigare resonemang anföras ytterligare kostnadsaspekter. Myndighetens asylsamtal sker i betydande grad med hjälp av s.k. övrig tolk som saknar tolkutbildning och auktorisation (f.n. cirka 33 procent av uppdragen). En direkt merkostnad skulle uppstå vid uppgradering av tolkar, därtill uppger myndigheten även andra indi- rekta effekter. Asylsökande bedöms få förlängda väntetider om kvalificerade tolkar alltid ska användas, vilket innebär olägenheter för den enskilde och kostnader för samhället (förlängd vistelsetid med tillkommande dygnskostnader).

Utredningen gör emellertid en alternativ bedömning, som när- mast pekar på att kostnadsbesparingar i stället kan göras med en effektiv schemaläggning av de kvalificerade tolkarna. Sådan schema- läggning kan underlättas genom utredningens förslag om en över- gripande statlig tolkportal. Under det år som asylsökande i genom- snitt väntar på handläggning av sitt ärende, finns goda möjligheter att schemalägga tillgängliga tolkresurser även i mindre frekventa språk där det finns färre utbildade och auktoriserade tolkar. Det är närmast de tillgängliga handläggarresurserna och de sökande själva som i historiens ljus skapar väntetider, inte den upplevda tolkbristen. Den statistik över avbokade möten 2016–2018 där tolk skulle när- varat, pekar t.ex. främst på att de asylsökande själva utgör främsta orsak. Därnäst kommer myndigheten självt, biträdet respektive tol- ken som orsaker till avbokade möten.24 Ur den sökandes perspektiv får också värdet av en korrekt tolkning bedömas som mycket stort, oavsett väntetid. Utredningen har tagit del av åtskilliga vittnesmål från advokater, biträden, tolkar och sökande om att felaktig eller vilseledande tolkning fått avgörande, och även livsavgörande kon- sekvenser.

24 Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-11-05.

629

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Kommuner och landsting kan på liknande sätt som staten effek- tivisera sin verksamhet. Ett kortsiktigt perspektiv med pressade priser och otillräcklig kvalitet blir sällan kostnadsmässigt effektivt. Det är också den rådande inställningen då det gäller hur offentliga medel används för anställning av svenskspråkig personal i myndig- heter och förvaltningar. Anställning sker utifrån förtjänst och skick- lighet, där tillräcklig kompetens för uppgiften utgör den grundför- utsättning som gäller.

En samlad bedömning av de kostnader och besparingar som ett tydligare krav på kompetens i tolkningen innebär, givet även utred- ningens övriga förslag om förmedling m.m., ges i tabell 14.3 i av- snitt 14.1.5.

Företag och organisationer

Tolkförmedlingar kan förmedla såväl kvalificerade som mindre kvali- ficerade tolkar. De offentliga förmedlingarna uttrycker i sin verk- samhet en strävan i riktning mot ökad kompetens hos förmedlade tolkar, för kommersiellt inriktade förmedlingar är detta svårare att bedöma. Upphandlingen av privata förmedlingstjänster indikerar allt lägre förmedlingspriser, i vissa fall lämnas så kallade noll-anbud. Det tyder på förändrade affärsmodeller, där prioritering av egna anställda tolkar och ökande marknadsandelar på förmedlingsmarknaden kan öka förutsättningarna för lönsamhet. Tolkförmedlingarna anställer endast i begränsad utsträckning auktoriserade eller akademiskt utbil- dade tolkar, bland annat eftersom deras löneanspråk är högre än övriga tolkars.

Förslaget om att staten i första hand ska anlita auktoriserade och i andra hand registrerade tolkar med godkänd utbildning bedöms inte snedvrida konkurrensförhållanden till nackdel för småföretag eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar. Tvärtom kommer det att främja konkurrens på lika villkor och gynna småföretag som väljer att satsa på att förmedla kvalificerade tolktjänster. Utredningen bedömer dock att en skälig övergångstid kommer att behövas för alla tolkförmedlingars verksamhet, så att de s.k. övriga tolkar som saknar utbildning och får sina uppdrag via tolkförmedlingarna, ska ha möj- lighet att utbilda sig eller validera sina kunskaper innan de nya kom- petenskraven träder i kraft. Det bedöms inte heller påverka de större

630

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

förmedlingsbolagens inbördes möjligheter att konkurrera på mark- naden. Se avsnitt 14.7.7 om tidpunkt för ikraftträdande.

Fåmansföretag – tolkar

Utredningens förslag innebär starka drivkrafter för blivande eller yrkesverksamma tolkar att utbilda (validera) och auktorisera sig, om de saknar sådan bakgrund. Marknaden har inte tidigare ställt tydliga kompetenskrav, vilket medverkat till att endast en mindre del av de yrkesverksamma tolkarna är utbildade och auktoriserade och att en stor andel av de tolkar som arbetar i offentlig sektor är s.k. övriga tolkar. Ökade incitament har dock uppstått i takt med att domstols- taxan för arvodering fått genomslag i offentlig sektor inom staten samt i vissa kommuner och landsting. En förutsättning för att för- slagen ska samspela väl med yrkeskåren och tolkarbetsmarknaden är att flexibla och lättillgängliga utbildningsinsatser tillgängliggörs. Ut- redningen redovisar också sådana förslag (avsnitt 14.2).

Tolkar som inte vill utbilda sig, validera sina kunskaper eller auk- torisera sig, riskerar på sikt att inte längre kunna arbeta som tolk inom staten. De får i ökande grad söka sig till andra yrken, eller tolka inom andra delar av samhället, t.ex. inom civilsamhället, eftersom även resterande del av offentlig sektor förväntas ställa högre krav. Antalet yrkesverksamma tolkar utan utbildning och auktorisation uppskattas i dag till cirka 3 000. Antalet är svårt att uppskatta, efter- som rörligheten till och från denna grupp är stor. Många av dessa outbildade tolkar arbetar deltid eller med ett fåtal uppdrag. Utred- ningens förslag om utbildningsinsatser omfattar cirka 1 500 tillkom- mande utbildningsplatser under den aktuella övergångsperioden under fem år (se vidare avsnitt 14.2). Det bedöms, tillsammans med befintlig utbildningsvolym, försöksverksamhet med yrkeshög- skoleutbildning samt ökad kapacitet för validering, sammantaget möta de behov som finns inom gruppen yrkesverksamma tolkar under perioden (se avsnitt 14.2.3 samt 13.5.1).

631

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Enskilda

För enskilda som är i behov av tolk vid kontakt med myndigheter och andra statliga organ innebär förslagen om kvalitativt förbättrade tolkar stora fördelar i rättssäkerheten. Det är inte uteslutet att ett starkare fokus på utbildning och auktorisation tillfälligt kan skapa tillgänglighetsproblem avseende tolkar i vissa språk i vissa delar av landet. Det kan bland annat innebära tidsförskjutning vid ärende- handläggning i avvaktan på kvalificerad tolk. Förhållandet bedöms dock utgöra ett övergående problem. Regelverket är inte tvingande för kommuner och landsting och ger möjlighet för staten att kunna anlita tolk som inte svarar mot grundkraven, då utbildade eller auk- toriserade tolkar inte finns att tillgå. Utredningens uppfattning är dock att denna möjlighet bör användas med försiktighet, eftersom det innebär osäkerhet och möjliga rättsförluster.

Språkstöd i andra former kommer i ökad utsträckning att kunna erbjudas med flerspråkiga medarbetare inom förvaltningen. Utveck- lingen av teknikstöd går också allt snabbare, vilket kan komma att påverka situationen avsevärt redan inom 15–20 år.

14.5.3 Samhällsekonomiska konsekvenser

Potentialen är mycket stor för de ökade kvalitetskrav utredningen ställer. Kostnaderna bedöms som måttliga för att på detta sätt möta offentlig sektors behov av tolkar med tillräcklig kompetens. I ett längre perspektiv finns betydande vinster att vänta. Det gäller dels minskad tidsspillan, dels kvalitetsvinster. Förslaget förväntas bidra positivt även till integration och en demokratisk samhällsutveckling.

632

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

14.6 Styrning och samverkan

Utredningen föreslår i kapitel 8 och 11 ett antal huvudsakliga åtgär- der beträffande styrning och samverkan i frågor som rör förutsätt- ningarna för offentliga tolktjänster. I kapitel 11 lämnas en bakgrund till den snabba tekniska utvecklingen avseende språktjänster, som tolkning. Utredningens förslag innebär:

• Utveckling av en enhetlig statlig tolkportal för samordning och beställning av statens tolktjänster.

• Uppdrag till Statens servicecenter att i pilotprojekt utveckla de närmare tekniska, legala och ekonomiska förutsättningarna, med bistånd från utpekade centrala myndigheter.

• Statens servicecenter prövar förutsättningarna att utveckla en statlig tolkresurs.

• Rådet för tolk- och översättarfrågor regleras i Kammarkollegiets instruktion.

• Samlat strategiskt terminologiarbete vid Språkrådet.

Inrättandet av en statlig tolkportal för förmedling av tolktjänster med anknytande statistik- och uppföljningsmöjligheter utgör en betydelsefull del av utredningens förslag. Staten föreslås även pröva inrättandet av egen tolkresurs med anställda tolkar för att möta behovet av tolktjänster inom de mest efterfrågade tolkspråken. Verksamheten kan utvecklas vid sidan av en insourcad förmedlings- verksamhet genom statens tolkportal, så att den möter en betydande del av behoven av långsiktiga och kvalitativt goda tolkresurser hos myndigheter och domstolar. Inrättandet av en tolkportal föregås av ett pilotprojekt vid Statens servicecenter under medverkan av en rad

633

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

berörda förvaltningsmyndigheter med erfarenhet av egna ramavtals- upphandlingar eller betydande användning av tolktjänster. Det gäller främst Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet, Försäkringskassan, Migrationsverket, Polismyndigheten och domstolarna.

En tolkportal kan även hantera en statligt utvecklad egen tolk- resurs, i form av anställda eller avtalade tolkar i de mest efterfrågade språken. En sådan utveckling bör prövas som ett sätt att öka till- gången till tolkar och öka förutsättningarna för planering och sam- ordning mellan myndigheter.

Kammarkollegiets råd för tolk- och översättarfrågor kan vidare utvecklas till ett viktigt nationellt forum för diskussion och stöd inom tolktjänstområdet, vilket även omfattar teckenspråk och över- sättarverksamhet. Rådet samlar centrala myndigheter, offentlig sek- tor och andra företrädare för frågor som rör utbildning, auktorisa- tion, förmedling, planering, tillsyn och utvärdering. Rådet, dess upp- gifter och sammansättning, tydliggörs i myndighetens instruktion. Ett strategiskt och nödvändigt arbete på nationell nivå kring ter- minologiska data utvecklas genom Språkrådet.

Förslagens övergripande syfte är att förbättra planering och sam- ordning inom tolktjänstområdet. För staten gäller det att långsiktigt öka tillgången till auktoriserade tolkar, rättstolkar, sjukvårdstolkar och registrerade utbildade tolkar, samtidigt som kostnadsutvecklingen för tolkförmedling och tolktjänster kan överblickas och hanteras. Portalen underlättar en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som tolkar med eventuella kompletterande förmedlingsorgan. Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verk- tyg för planering, avrop, fakturahantering, statistik, uppföljning, avvikelsehantering och tillsyn av offentliga tolktjänster.

14.6.1 Beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs

Problembilden kännetecknas av bristande kvalitet och i vissa fall till- gänglighet då det gäller tolktjänster som förmedlas av privata aktörer till staten och stora delar av offentlig sektor. Det saknas transparens kring hur avrop hanteras och tolkar prioriteras till statens olika verksamheter. Kostnaderna för statens tolktjänster har ökat under senare år och bedöms för 2017 motsvara cirka 725 miljoner kronor.

634

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Den tekniska utveckling som sker hos myndigheter och förmed- lingsorgan innebär att olika särlösningar och system utvecklas paral- lellt. Det befäster en mer långsiktig utveckling av skilda ramavtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt innebär ytterst svårigheter då det gäller att säkra den enskilda tolkens arbete samt flexibilitet och anpassning till en föränderlig tolkmarknad.

Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nytt- jande av tolktjänster utgör en betydande del av den problematik som redovisats. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk och svik- tande kvalitet i de tolktjänster som kan avropas. Från de kvalifi- cerade tolkarna kan å andra sidan upplevas brister beträffande ade- kvata uppdrag och sysselsättning. Tolkfrågor finns inte entydigt samlade hos viss myndighet, utan berör flera aktörer inom staten, dessutom kommuner och landsting. Nationella insatser behövs där- för för att finna former för gemensamma frågor, som terminologiskt arbete och mötesplatser för diskussion av strategiska och långsiktiga frågor. En statlig tolkportal ger stordriftsfördelar för staten och möjliggör att tolkars arbetstid kan överblickas och användas mer effektivt. Statliga myndigheters önskemål om kostnadseffektiva tolktjänster kan då mötas i större utsträckning. Kvalitativ distans- tolkning kan komma att öka, t.ex. genom inrättande av lokaler med distanstolkningsutrustning på lokala servicekontor eller på annat sätt. Besparingar uppnås i olika led, t.ex. beträffande förmedlings- avgifter och effektiviserat resande, där platstolkningen kan planeras utifrån statens samlade behov.

Förbättrad överblick, samverkan och tydligare styrning från myn- digheter utgör mot denna bakgrund naturliga utvecklingssteg inom tolktjänstområdet. Det kan ge förutsättningar för anpassad kvalitet i tjänsterna samt möjliggöra en fungerande hantering av avvikelser, uppföljning, ekonomikontroll och tillsyn i anslutning till tolkupp- dragen. Staten kan på detta sätt bidra till ökad mångfald inom för- medlingsområdet och en professionalisering av tolkyrket med goda och förutsägbara arbetsförhållanden och villkor för tolkar som möter uppställda kompetenskrav. Dessa kompetenskrav kan variera mellan och inom verksamheter, vilket samlat kan bedömas och mötas i förmedlingen på ett för staten effektivt sätt. Kommuner och landsting kan följa efter i en liknande utveckling, men behöver utveckla sin verksamhet efter lokala och regionala förutsättningar och med beaktande av det självstyre som gäller.

635

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

En alternativ övergripande lösning är att fortsatt låta marknadens krav styra utvecklingen inom förmedling liksom tolktjänstområdet. Staten kan även i framtiden lösa behoven av tolktjänster genom i första hand upphandlade ramavtal för förmedlingstjänster. Dom- stolar och rättskedja kan fortsätta med att i betydande utsträckning direktavropa tolkar (vilket gäller var femte statlig tolktjänst). En strävan efter samordning skulle kunna ske med inriktning på att utveckla en enda statlig ramavtalsprocess och inte som nu flera olika. Det kan dock innebära kvarstående brister i transparens, dvs. otyd- lighet för staten och tolkarna i hur tolkar prioriteras av förmed- lingarna vid avrop. Det kan innebära att ekonomiska incitament på- verkar och att förmedling av tolk inte alltid sker utifrån verksam- hetskrav utan utifrån förmedlingars uttalade eller underliggande affärsmodeller. Det innebär suboptimering för myndigheter, men förlägger ansvaret utanför staten. Brister i verksamheten kring tolk- tjänster blir svårare att uppmärksamma. En mer marknadsdominerad utveckling bedöms också negativt påverka förekomsten av drivkraf- ter mot utbildning och auktorisation av tolkar, där förtjänst- och sysselsättningsmöjligheter ytterst kommer att avgöra utvecklingen.

Det finns också risker förknippade med en gemensam statlig portallösning inom staten. Det kan tänkas resultera i ett system som skapar mindre effektiva lösningar för vissa myndigheter och hindrar innovation och utveckling. Liknande argument har anförts tidigare då det gäller negativa aspekter på en mer samlad statlig upphandling av ramavtal. Ytterst handlar det om de enskilda myndigheternas behov av att tillgodose egna behov, snarare än statens samlade behov i stort. Utredningen bedömer dock att det övergripande statliga syf- tet bör vara det omvända. Det har vidare bedömts som rimligt att en samlad statlig förmedling av tolktjänster har förutsättningar att på ett ändamålsenligt sätt väga samman de olika myndighetsbehov som gäller vid olika tidpunkter. Utredningen bedömer det som en bättre metod än att förorda att prioritering bör ske genom olika förmed- lingsaktörer på marknaden, med icke-transparenta interna prioriter- ingsrutiner för sin tolkförmedling.

En mer passiv utveckling då det gäller att vidta nationella initiativ, som att inte lyfta fram Kammarkollegiets råd för tolk- och översät- tarfrågor eller centralt terminologiskt utvecklingsarbete, beräknas på motsvarande sätt öka förutsättningarna för en alternativ och mark- nadsdriven utveckling med okänd inriktning.

636

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

De aktörer som berörs är förutom staten främst tolkförmedlingar och tolkar. Indirekt påverkas kommuner, landsting och de övriga delar av samhället, t.ex. civilsamhället, som avropar tolktjänster. Ytterst berörs, som beträffande flertalet övriga förslag, de enskilda vars rätt behöver tillvaratas med stöd av professionella tolkar i den offentliga verksamheten.

14.6.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer

Staten

Staten förväntas med utredningens förslag få bättre kontroll över förmedlingen av tolktjänster och därmed kunna uppnå fördelar avseende kvalitet, användning av tillgängliga tolkresurser, säkerhet, personuppgiftshantering, fakturahantering och redovisning, avvikelse- hantering, statistik, uppföljning och tillsyn, enligt vad som tidigare beskrivits. Statens kostnadsutveckling för tolkförmedling och tolk- tjänster kan hållas under kontroll och behöver inte längre omfatta resurser för vinstuttag.

Konkurrens mellan myndigheter om begränsade resurser, t.ex. ett litet antal auktoriserade tolkar i vissa efterfrågade språk, kan hante- ras på systemnivå. Staten bör t.ex. samlat kunna ange och tillse att auktoriserade rättstolkar prioriteras för särskilt prioriterade verk- samheter. Goda möjligheter finns att schemalägga tolkar så att till- gängliga tolkresurser kan nyttjas optimalt. De myndigheter som i dag tecknar egna ramavtal och utvecklar egna lösningar för tolk- tjänster vid sidan av Kammarkollegiet och statens inköpscentral, bör med en gemensam framtida förmedling kunna få sina tolkbehov till- godosedda på ett för staten som helhet optimerat sätt. Kopplingar till Kammarkollegiets tolkregister kan ske så att personuppgiftshan- tering och säkerhetskrav kan balanseras på lämpligt sätt och under kontrollerade former.

Centrala samrådsorgan, som rådet för tolk- och översättarfrågor, ger stöd för statens planering av utbildning, kvalitetsgranskning, tillsyn och långsiktig planering. Ansvaret för språkligt terminologi- arbete ligger hos staten, vilket förutsätter ett mer aktivt arbete för att möta krav inom utbildning och hos yrkesverksamma tolkar.

637

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Kommuner och landsting

Den förmedlingsverksamhet i offentlig regi som finns i en rad kom- muner och landsting har visat vägen för de förslag som gäller en utbyggd statlig förmedling i egen regi. Statens tolkportal kan i sin tur vara vägledande för ett liknande arbetssätt inom ytterligare kom- muner och landsting. De tolkförmedlingar som redan finns i offent- lig regi har inte den omfattning som nu föreslås inom staten och har i regel inte heller de tekniska ambitioner som utredningen nu avser. Finns förutsättningar för ett utvecklat samarbete mellan staten och övriga delar av offentlig sektor, bör detta på sikt prövas.

Utredningen föreslår utbyggd utbildningskapacitet för tolkar inom högskola och folkbildning. Det kan på några års sikt motverka den konkurrens kring utbildade och auktoriserade tolkar som antas förekomma mellan olika delar av offentlig sektor.25 Utredningen ser dock villkors- och ersättningsnivåer för tolkar som mer avgörande då det t.ex. gäller vissa kommuners och landstings svårigheter att konkurrera om goda tolkresurser. Marknadskrafterna innebär för närvarande också att den konkurrenssituation som kan finnas starkt påverkas av mellanliggande förmedlingsled. En statlig samordning innebär att staten ges en starkare ställning och kraft som beställare av tolkar än tidigare. Det kan indirekt påverka övrig offentlig sektor.

Företag och enskilda

De företag som berörs av utredningens förslag är tolkförmedlingar som har eller förväntas få ramavtal med staten samt anknytande fåmansbolag/egna företagare, i första hand tolkar som är egen- företagare, i ramavtal ofta benämnda som frilansande tolkar.

Det finns uppskattningsvis ett 40-tal privata och ett 20-tal offent- ligt ägda tolkförmedlingar i landet. Ett fåtal av dem bedriver mer om- fattande verksamhet, vilket framgår av avsnitt 4.5. De åtta största privata tolkförmedlingarna, vardera med en årlig omsättning över 30 miljoner kronor, svarade 2017 sammantaget för en nettoomsättning om 1,4 miljarder kronor. Antalet anställda i verksamheten bedöms då ha omfattat drygt 500. De fyra största offentligägda verksamheterna

25 Har tydligast kommit till uttryck hos Domstolsverket och Migrationsverket, där auktorise- rade tolkar, särskilt rättstolkar, anges som en bristvara.

638

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

svarade 2017 på motsvarande sätt för en omsättning om 400 miljoner kronor. De senare påverkas endast marginellt av utredningens förslag.

Merparten av de verksamma tolkarna arbetar som uppdrags- tagare, i regel för ett flertal olika förmedlingar, där de är listade. Vidare berörs ett mindre antal anställda vid tolkförmedlingar som har eller kan förväntas få ramavtal med staten. Antalet tolkar med auktorisation eller godkänd utbildning i Kammarkollegiets register uppgår till cirka 2 100. Registret förstärks årligen med ett antal utbildade och auktoriserade tolkar, men takten är enligt utred- ningens bedömning för låg. Antalet auktoriserade tolkar utvecklas mycket långsamt, som en följd av låg tillströmning och samtidiga avgångar från yrket. Utredningen bedömer att ytterligare 1 500 tol- kar, utöver dagens planering, behöver utbildas under en femårs- period, varav en betydande del ska gå vidare till auktorisation. Tyngdpunkten i utredningens utbildningsförslag ligger därför på en förstärkt högskoleutbildning (yrkesexamen) med direkt anknytning till kunskapskraven för auktorisation. Antalet tolkar om fem år berörs närmare i avsnitt 14.2.3 och 13.5.1.

Utredningen bedömer att konsekvenserna av utredningens för- slag inte i nämnvärd utsträckning påverkar de mindre tolkföretagen, ofta tolkar som är egenföretagare, i deras verksamhet. De är inte fast bundna till förmedlingarna på annat sätt än genom de erbjudanden om uppdrag de erhåller. För kvalificerade auktoriserade och utbildade tolkar kan en mer direkt relation med staten upplevas som positiv, förutsägbar och ge förutsättningar att öka sysselsättningsgraden. Det kan även stärka villkoren för småföretagen att konkurrera om uppdrag på lika villkor med de större tolkförmedlingarna.

Utredningens förslag om utveckling av en statlig tolkportal inne- bär successivt minskade affärsmöjligheter för privata tolkförmed- lingar i deras förmedling av tolktjänster till staten. Detta gäller för- medlande aktörer som hittills har eller kan få sådana möjligheter genom de ramavtal som staten upphandlar. Förmedlingarnas möjlig- heter att förmedla tjänster till andra delar av offentlig sektor påver- kas däremot inte av utredningens förslag. Bortfallet av intäkter är svårt att beräkna, eftersom det främst sammanhänger med företa- gens affärsmodeller, som inte är helt kända. Vid en strikt bedömning av själva ersättningen för förmedling av tolkar, dvs. den förmed- lingsavgift som utgör fokus i de statliga ramavtalen vid upphand- lingen, kan den inom staten totalt uppskattas ligga i intervallet upp

639

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

till cirka 12,6 miljoner kronor årligen. Kostnaden uppskattas utifrån de bedömningar som gjorts av Kammarkollegiet och Arbetsförmed- lingen, som anger att deras ramavtal tillsammans genererat cirka 7,4 miljoner kronor i förmedlingsavgifter under 2017. Migrations- verket, den tredje ramavtalsmyndigheten i staten, kan inte uppskatta kostnaden för sin förmedling. Med ledning av Migrationsverkets samlade kostnader för förmedling och tolktjänster (cirka 41,5 pro- cent av alla de statliga ramavtalens omslutning 2017) kan utredning- en ändå uppskatta de samlade förmedlingskostnaderna inom staten till cirka 12,6 miljoner kronor. Det gäller under förutsättning att Migrationsverkets ramavtal tecknats på liknande grunder som övriga statliga ramavtal.

Ett samlat bortfall av intäkter för alla tolkförmedlingar tillsam- mans med ett sådant belopp, cirka 12,6 miljoner kronor, svarar mot en situation där staten helt skulle komma att överta förmedlingen av tolktjänster inom staten. Det bedöms inte som sannolikt i ett näraliggande perspektiv och skulle heller inte ha stor betydelse, i en bransch som uppges omsätta minst 3 miljarder kronor årligen. De ekonomiska konsekvenserna för företagen kan därför komma att bli mer omfattande än så. I praktiken nyttiggör sig förmedlingarna också andra intäkter, t.ex. andelar av de tolkarvoden som utbetalas av staten. Det är ett förhållande som staten försökt begränsa genom att ändra ramavtalens utformning, men inte har någon närmare insyn i.26 Det är inte heller något som förmedlingsföretagen har önskat diskutera i anslutning till de upphandlade relationer som ramavtalen representerar. Det bortfall av intäkter från staten som de större förmedlingsföretagen riskerar kan inte enkelt kompenseras med nya kundgrupper. Det är sannolikt betydande, men ingenting utred- ningen med säkerhet kan bedöma.

Förmedlingsföretagen har även andra intäktskällor som kan på- verkas. Möjligheterna att erhålla anställningsstöd från staten för egna anställda minskar om förmedlingsuppdragen minskar i volym. Att sådana stöd kan uppgå till betydande belopp framgår av av- snitt 5.3.2.

I viss utsträckning skulle även större offentliga förmedlingar kunna tappa uppdrag gentemot staten. Omfattningen har dock

26 Senare års ramavtal brukar innehålla garantier för att av offentlig sektor utbetalade tolkarvo- den till fullo ska utbetalas till uppdragstagande tolkar som förmedlas inom ramen för avtalet. För anställda tolkar, vilka i regel saknar auktorisatiuon, ges dock inte sådana garantier.

640

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

bedömts vara av mindre betydelse. Tolkförmedling Väst, som har störst omsättning av de offentliga förmedlingarna, redovisar i huvud- sak förmedlingsuppdrag till egna medlemmar, som till exempel Västra Götalandsregionen och Göteborgs stad.27

Utredningens förslag om att pröva etablering av en statlig tolk- resurs genom anställning eller avtal, bedöms få positiva effekter för de tolkar som berörs. Utredningens fokusgrupper har speglat en sådan positiv inställning bland många tolkar som önskar arbeta på ett mer långsiktigt och planerat sätt inom staten. Det skapar för- utsättningar för kvalitetssäkring, ökad sysselsättning, fortbildning, personalstöd och utveckling i yrket.

De större tolkförmedlingarnas tillgång till förmedlingsbara och kvalificerade tolkar kommer med utredningens förslag sannolikt att minska.

Berörda företag och enskilda inom förmedlings- och tolktjänst- branschen kan genom sina företrädare medverka i Kammarkollegiets råd för tolk- och översättarfrågor, vilket ger möjlighet att påverka framtida utveckling. Statens terminologiarbete gagnar såväl företag som enskilda. De positiva effekterna gäller inte minst landets över- sättare och företag som sysslar med förmedling av översättare.

Administrativa kostnader

En minskande volym förmedlingsuppdrag gentemot staten innebär minskad omsättning och förmedlingsintäkter, men även minskade administrativa kostnader. Statens styrning mot ökad andel aukto- riserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning skapar en bättre ordning och överblick i branschen, vilket även förmedlingsbolagen kan ta del av. Kammarkollegiet kommer på sikt att genom sitt regis- ter kunna spegla den del av branschen som är relevant för offentlig sektor. Det minskar även svårigheterna för förmedlingsbolag att söka efter tolkar att knyta till sina interna register.

En förbättrad samordning inom staten bedöms även innebära att de kompletterande ramavtal för förmedlingstjänster som kan kom- ma att behövas, kommer att kunna tecknas samordnat. Det minskar

27 Tolkförmedling Väst (2018). Information om Tolkförmedling Väst, statistik 2014–2017, 2018-04-18.

641

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

den administrativa bördan för potentiella anbudslämnare att delta i en rad sinsemellan okoordinerade statliga upphandlingar.

För de mindre bolagen, främst de egenföretagare som själva arbe- tar som tolkar, kan utredningens förslag innebära en påtaglig redu- cering av de administrativa kostnader och problem som föreligger i dag. Planering och framförhållning, inbördes koordinering av olika uppdrag, geografiskt och tidsmässigt, ökar förutsättningarna för en lönsam verksamhet och positiv arbetsmiljö. En samlad statlig för- medlingstjänst ger förutsättningar att bistå de mindre tolkföretagen med en rad administrativa stödinsatser. Norska erfarenheter pekar t.ex. på möjligheterna att förenkla pensions- och skatteåtaganden för sådana fåmansbolag som i ordnade former vill arbeta mot offentlig sektor.

14.6.3 Samhällsekonomiska konsekvenser

De samhällsekonomiska kostnaderna bedöms som måttliga för att utveckla en mer effektiv och kvalitetssäkrad intern hantering av tolktjänster i staten. Kostnadseffektiviteten blir särskilt stor för för- slaget om tolkportal, men även en intern tolkresurs kan komma att ge sådan effektivitet. En mer översiktlig och schabloniserad beräk- ning av kostnaderna för en intern resurs ger indikationer på att den kan ligga i samma storleksordning som kostnaderna för nyttjande av s.k. frilanstolkar.28 Då har inte de verksamhetsmässiga fördelarna med en intern resurs kostnadsberäknats. Det gäller t.ex. fördelarna av att kunna upprätthålla löpande kvalitetssäkring, fortbildning, ge erforderligt personalstöd m.m.

28 Kostnadsmässigt har utgångspunkten varit jämförelse mellan anställning av tolkar respektive avrop av tolk enligt domstolstaxa med tilläggskostnader för spilltid, resor etc. Fyra-fem entimmes- uppdrag alternativt heldagsuppdrag jämförs med heltidsanställning i staten med cirka 200 dagars tolkverksamhet då hänsyn tagits till semester, sjukdom, internt arbete etc.

642

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

14.7 Konsekvenser i övrigt

Utredningens samlade förslag innebär även en rad konsekvenser i andra avseenden än vad som tidigare berörts. Redovisningen nedan anknyter till utpekade effektvariabler i kommittéförordningen samt att konsekvenser även ska anges i enlighet med förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.29

14.7.1 Konsekvenser för det kommunala självstyret

Utredningens förslag innebär inte några konsekvenser för det kom- munala självstyret. Utredningen föreslår att offentlig sektor i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med godkänd utbildning, när tolk behövs för att en enskild som inte behärskar svenska ska kunna ta tillvara sin rätt. Utredningens förslag innebär en reglering för de statliga verksamheterna, där detta fullt ut ska gälla från 2020. Inledningsvis förutses även för staten vissa svårigheter att möta dessa krav, förutsättningarna ökar dock över tid med utredningens förslag om kraftigt utökad utbildning och mer förutsägbar process för auktorisering genom fullföljd högskole- utbildning. Förändringen kan visa vägen för motsvarande utveckling inom kommunala verksamheter och inom landstingen, men regler- ingen föreslås där inte som tvingande. Det kommunala självstyret påverkas därmed inte av utredningens förslag.

29 Kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning.

643

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Utredningen lämnar inte heller i övrigt förslag som får direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kommuner och lands- ting får även framöver ingå avtal med offentligt eller privat ägda tolkförmedlingar i enlighet med reglerna för offentlig upphandling. Den inskränkning som gäller avser de fall där kommun eller lands- ting önskar ingår avtal med förmedling som inte godkänts som registrerad tolkförmedling. Tolkförmedlingar som vill arbeta mot offentliga verksamheter kommer enligt utredningens förslag att bli föremål för registrering, statlig kontroll och tillsyn. Det ökar säker- heten i att verksamheten bedrivs under tillfredsställande former och att skattemedel för tolktjänster och förmedling nyttjas på ändamåls- enligt sätt. Motsvarande registrering av godkända verksamhets- utövare finns inom andra verksamhetsområden, som bevaknings- företag och revisorer. Kommuner och landsting kan dra betydande vinster i kvalitet och säkerhet genom att endast avtala om förmed- lingstjänster med av staten godkända och tillsynade aktörer. Upp- handling av framtida ramavtal för förmedlingstjänster kommer där- med inte att begränsas negativt. Utredningens förslag bedöms sna- rast komma att effektivisera framtida förutsättningar och förenkla upphandlingsarbetet. Upphandlande myndigheter kan förlita sig på att anbudsgivare som finns i länsstyrelsens register har granskats utifrån ett antal relevanta parametrar. Det underlättar den upphand- lande myndighetens eget granskningsarbete.

En effektivare användning av befintliga tolkresurser inom staten kommer även att påverka kommuners och landstings möjligheter att ta del av kvalificerad tolkkompetens. Ökad utbildning och aukto- risation av tolkar väntas öka tillgängligheten till tolkar med god kompetens inom hela den offentliga sektorn. Det står också kom- muner och landsting fritt att anknyta till de taxenivåer och villkor som utarbetats inom staten, eller utveckla egna.

14.7.2 Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet

Tolkutredningens samlade förslag får positiva konsekvenser och verkar brottsförebyggande i flera avseenden. Den brottslighet som kan förebyggas avser (1) att myndigheterna i sin verksamhet använ- der kvalitetssäkrade tolkar med ökad rättssäkerhet i offentliga verksamheter och domstolar som följd och (2) tillsyn och förbättrad

644

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

samordning förebygger risker för ekonomisk och annan brottslighet inom den hittills relativt oreglerade branschen med tolktjänster och förmedling av dessa.

Utredningens förslag innebär på sikt en allmän kvalitetssäkring av i första hand statens tolkanvändning vilket möter förvaltnings- lagens krav om att säkra den enskildes rätt. Förslaget att auktori- serade rättstolkar i första hand ska förmedlas till uppdrag inom rätts- väsendet får positiva effekter för rättssäkerheten.

Utredningen föreslår att Kammarkollegiets tillsynsansvar ska utökas till att inte enbart avse auktoriserade tolkar, utan även om- fatta registrerade tolkar med godkänd utbildning. Den som obehö- rigen utger sig för att vara auktoriserad tolk kan dömas till böter.30 Motsvarande sanktion kan övervägas gälla den som obehörigen utger sig som vid Kammarkollegiet registrerad tolk med godkänd utbild- ning. Utredningen har dock inte föreslagit reglering av detta i den aktuella lagen.

Utvecklingen av en statlig beställarsamordning med samordnad uppföljning av tolkar mot det register som förs vid Kammarkolle- giet, ökar förutsättningarna att verka brottsförebyggande vid obehö- rigt nyttjande av tolkbenämning. Det kan också lättare förebygga fortsatt nyttjande av tolk inom staten i de fall tolk inte upprätthåller god tolksed, blivit av med auktorisation, avförts ur registret eller på annat sätt visat sig olämplig för uppdrag. Bristen på samordning inom stat och offentlig sektor innebär i dag att denna typ av uppfölj- ning eller kontroll inte låter sig göras.

Statens beställarsamordning och det digitala stöd som utvecklas ger även förutsättningar för en samlad och fakturabaserad kontroll av fullföljda uppdrag vad avser korrekta taxor, arvoden och andra uppdragsspecifika kostnader. Det ger i samverkan med de tillsyns- funktioner som utvecklas stöd för att statens kostnader bygger på korrekta underlag och att rätt betalningsmottagare nås.

Länsstyrelsens marknadstillsyn inom förmedlingsområdet inne- bär förebyggande insatser i förhållande till de risker för ekonomisk och annan brottslighet som kan förekomma. Erfarenheter talar för att organiserad ekonomisk brottslighet kan söka sig till skattefinan- sierade delar av välfärdssystemet. En utvecklad kontroll- och till- synsverksamhet kan verka avskräckande på oseriösa aktörer inom tolktjänst- och tolkförmedlingsbranschen.

30 16 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

645

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

14.7.3 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag om att den offentliga sektorn i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med godkänd utbildning, samt att rättsväsendet i första hand ska använda rätts- tolkar, får vissa konsekvenser ur ett regionalt perspektiv och för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

Förslaget förväntas gynna auktoriserade och utbildade tolkar, liksom auktoriserade tolkar med specialistkompetens inom ett visst verksamhetsområde, särskilt rättstolkar. De förväntas kunna öka sin sysselsättningsgrad, vilket samtidigt ger myndigheter och andra offentliga verksamheter ökade möjligheter att erbjuda rättssäkra tolktjänster. Utredningens förslag innebär inte några direkta kon- sekvenser för auktoriserade sjukvårdstolkar eftersom utredningen, med beaktande av de lokala verksamheternas behov och besluts- förutsättningar, inte på motsvarande sätt som för staten föreslår reglering av landstingens val av tolkar med viss kompetensnivå. Ökade krav på sådan tolkkompetens bör utvecklas och finansieras i sitt regionala sammanhang.

I ett initialt skede kan förslaget innebära negativa konsekvenser för sysselsättningen inom gruppen övriga tolkar, dvs. tolkar som varken är utbildade eller auktoriserade och som i dag utgör en majo- ritet av de yrkesverksamma tolkar förmedlingarna tillhandahåller. Starka drivkrafter kommer dock att utvecklas för dem som vill ut- vecklas mot ökad professionalitet genom att delta i utbildning, fort- bildning eller validering. Utredningens förslag om en övergångs- period fram till 2024 ger möjligheter att på ett planerat sätt verka för att stanna kvar i yrket och skaffa den kompetens som på sikt kom- mer att behövas. Se vidare avsnitt 14.7.7.

Tolkning sker i ökande utsträckning på distans, via telefon eller genom skärmtolkning. Det skapar förutsättningar för kvalificerade tolkar att verka från olika delar av landet. Oftast sker detta från stor- stadsnära områden, där flertalet tolkar i dag är baserade, men även det omvända är möjligt. Det innebär att auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning på sikt kan utveckla sin yrkesverk- samhet även om de befinner sig långt från de myndigheter och verksamheter som nyttjar deras tolktjänster. Det ger också förut- sättningar för offentliga verksamheter i glesbygd att få tillgång till

646

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

kvalificerade tolktjänster. Statens servicecenter och de lokala service- kontoren skulle kunna utgöra bas för ett stort antal särskilt inredda tolkrum med anpassad utrustning för distanstolkning.

Behovet av väl utbildade tolkar kan även komma att attrahera utövare av andra yrken, som genom fortbildning på hel- eller deltid skulle kunna verka inom tolkyrket. Det kan t.ex. gälla modersmåls- lärare, samhälls- och hälsokommunikatörer och studiehandledare för modersmål i skolan, särskilt de som i dag endast har möjlighet till deltidsuppdrag och vill öka sin sysselsättning.

Tolkutredningens förslag om en samlad tolkportal för förmedling av tolktjänster inom staten skapar ökad mångfald inom förmed- lingsbranschen och förbättrar förutsättningarna för effektivitet och ökad sysselsättning av kvalificerade tolkar. Det gagnar också de statliga verksamheternas möjligheter att få del av lämpliga tolk- tjänster. För kommuner och landsting kan det statliga exemplet jämte etablerade kommunala exempel innebära positiva förebilder och incitament att söka egen samordning genom gemensam upp- handling, förmedling eller i andra avseenden. Det medverkar tillsam- mans med andra åtgärder, som utbildning, till en professionalisering av tolkyrket med ökad långsiktighet och arbetstillfredsställe för tol- karna som följd.

14.7.4 Konsekvenser för miljön

Utredningens förslag bedöms medverka till positiva konsekvenser för klimat och miljö, främst genom minskat resande för tolkar, som i dag ofta reser långa sträckor, bland annat med bil. Utredningen pekar på värdet av teknisk utveckling och möjligheter att i ökad ut- sträckning kunna använda kvalificerade tolkar på distans genom telefon- och skärmtolkning. Ökad användning av distanstolkning minskar behoven av resor till och från olika tolkuppdrag. Det inne- bär samtidigt att tolkarnas arbetstid effektiviseras med mer tid för själva tolkningen. Införandet av en statlig tolkportal vid Statens servicecenter bedöms effektivisera arbetet ytterligare. Utredningens beröringspunkter med internationella åtaganden inom miljö- och klimatområdet behandlas under avsnitt 14.7.8.

647

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

14.7.5 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Jämställdhetsintegrering är en strategi som innebär att ett jäm- ställdhetsperspektiv ska integreras i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, i syfte att uppnå regeringens jäm- ställdhetspolitiska mål. Utredningen har i enlighet med detta genomfört en jämställdhetsanalys. Jämställdhet är relevant för utredningens förslag, eftersom förslagen direkt och indirekt berör individer, både kvinnor och män. De förslag som utredningen lägger är sådana som bedöms kunna främja jämställdhet och utredningen har inte funnit några bättre alternativa förslag.

Statistiken över yrkesverksamma tolkar är ofullständig, vilket även innebär att det saknas könsuppdelad individstatistik. I Kam- markollegiets tolkregister över auktoriserade och utbildade tolkar framgår endast namn och inte kön. Vid en genomgång av registret hösten 2018 framgår dock att majoriteten av de auktoriserade tol- karna var kvinnor. Andelen män respektive kvinnor varierar dock mellan olika språk. Män är i majoritet inom vissa språk, som arabiska, dari och persiska. Det är oklart hur könsfördelningen ser ut för den samlade populationen tolkar i Sverige.

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Det handlar bland annat om ekonomisk jämställdhet och jämn för- delning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet och ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor.

Utredningens förslag om en tolkportal för förmedling av tolk- tjänster inom staten bedöms ge de strukturella förutsättningar som behövs för en jämlik uppdrags- och villkorshantering. Möjligheter finns också att genom uppbyggnad av en egen tolkresurs inom staten kunna sätta jämlika anställnings- och arbetsvillkor och därmed bli normbildande. Det kan t.ex. handla om att möjliggöra deltidsarbete och att schemalägga uppdrag där småbarnsföräldrar slipper tolka efter kontorstid eller att förlägga möten med platstolkar i kollektiv- trafiknära lägen.

648

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Dagens tolkar är i betydande utsträckning uppdragstagare, inte sällan utan skriftliga avtal med sina uppdragsgivare, tolkförmed- lingarna. Det innebär en otrygg arbetssituation där många tolkar riskerar att stå utanför delar av samhällets trygghetssystem, t.ex. inkomstbaserad föräldrapenning, sjuklön och pensionsgrundande inkomst. Tryggare och mer förutsägbara arbetsvillkor och förhål- landen kan medverka till en arbetsmarknad för tolkar som attraherar såväl kvinnor som män. Utredningens förslag om utvecklade och utbyggda utbildningsresurser kan öka förutsättningarna för de tolkar som önskar förena studier med arbete och familj.

Utredningen har i samband med diskussioner kring förhållandet att anhöriga kan bistå med tolktjänster, övervägt om detta bör reg- leras i likhet med barntolkning. Avsikten skulle i så fall vara att öka förutsättningarna för tolkning med neutral och professionell tolk, för att tillgodose kvalitet och ett jämställdhetsperspektiv. En regler- ing har dock visat sig olämplig, inte minst då anhöriga i många situa- tioner kan bistå med stöd på ett positivt sätt. Även utan reglering kan positiva effekter avseende jämställdhet uppnås genom informa- tionsåtgärder kring anhörigas roll och medverkan. Det är t.ex. i regel olämpligt att anhörig för vuxen patients talan i samband med vård- kontakter.

14.7.6 Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Det av riksdagen beslutade integrationspolitiska målet är lika rättig- heter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kul- turell bakgrund. Målet uppnås främst genom generella åtgärder rik- tade till hela samhället, vilket omfattar insatser inom områden som bl.a. arbetsmarknad, utbildning och hälso- och sjukvård. På nationell nivå har staten, genom Arbetsförmedlingen, sedan 2010 det samord- nande ansvaret för riktade insatser för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. På regional nivå ska länsstyrelserna främja sam- verkan om etableringsinsatser samt verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna för att ta emot nyanlända och ensamkommande barn och unga. Kommunerna ansvarar bl.a. för att ta emot nyanlända för bosättning samt för att tillhandahålla kom-

649

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

munal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) och samhälls- orientering, medan landstingen bland annat ansvarar för att genom- föra hälsoundersökningar för nyanlända.

Utredningens förslag om att offentlig sektor i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med godkänd utbildning kan bidra positivt till det integrationspolitiska målet, eftersom tolkning av god kvalitet är viktigt för individers möjlig- heter att få sin sak prövad på ett rättssäkert och effektivt sätt och underlättar och påskyndar nyanländas etablering på arbetsmark- naden. Det skapar tillit till offentlig verksamhet, vilket är viktigt för integration och demokrati.

En tolkutbildning av god kvalitet och en trygg arbetsmarknad för tolkar kan också bidra positivt till det integrationspolitiska målet, då många personer med utländsk bakgrund söker sig till och arbetar inom tolkyrket. Utredningens genomgång av förnyelseansökningar om auktorisation på Kammarkollegiet 2018 visar t.ex. att 85 procent av dem som fick sin auktorisation förnyad var födda utomlands.

14.7.7 Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av informationsinsatser

Ikraftträdande

Reglerna träder i huvudsak i kraft den 1 januari 2020

Tolkutredningens förslag om ikraftträdande av villkor i lag och för- ordning gäller i huvudsak redan från den 1 januari 2020. Betänkandet överlämnas i december 2018, och författningsförslagen bör därmed kunna beredas och remitteras under 2019.

Utredningens bedömning är att de anpassningar som krävs hos myndigheter, domstolar, yrkesverksamma tolkar, utbildningsanord- nare och andra berörda inte är alltför omfattande för att möta de nya krav som ställs. Sedvanlig myndighetsinformation kan utformas och delges utan större tidsspillan. Det finns därmed inte särskilda skäl att skjuta på ett ikraftträdande till en senare tidpunkt.

Myndigheternas avropsbeteende kan behöva förändras i den utsträckning befintliga ramavtal används. Det kan enkelt åstadkom- mas genom förändrade interna riktlinjer. De nya reglerna syftar till att främja tillgång till tolktjänster av hög kvalitet, så att enskild som

650

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

inte behärskar svenska språket enligt förvaltningslagen ska kunna ta till vara sin rätt. Det är därmed en fördel om bestämmelserna kan träda i kraft så snart som möjligt.

Beträffande regleringen av frågan om barntolkning, kan särskilt nämnas att myndigheter och offentliga organ redan i dag förutsätts agera i enlighet med barnkonventionen.31 Genom den nya lagstift- ningen ges ytterligare stöd och ledning i att hävda denna utgångspunkt. Utredningen ser mot den bakgrunden inte anledning att senarelägga ett ikraftträdande av föreslagna svenska regler. Utredningen lägger av samma skäl inte heller några förslag om resursförstärkning till myndig- heter och andra som följd av förbudet mot barntolkning. Synsättet har också stöd i övrig praxis. JO har t.ex. i ett ärende uttalat att det uppen- bart inte var förenligt med 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att låta en flicka biträda rätten som tolk åt sin mamma.32 Se vidare av- snitt 8.2.3.

Ett utökat tillsynsansvar, som även omfattar tolkar med godkänd utbildning, föreslås träda i kraft 1 januari 2020. Tidpunkten bedöms lämplig, vilket även stämts av med Kammarkollegiet.33 Tillsynen bör omfatta samtliga tolkar, dvs. även redan registrerade tolkar med god- känd utbildning. Nya tolkar som ansöker om att få ingå i tolkregistret och tolkar som ansöker om förnyad registrering efter ikraftträdandet ska redbarhets- och lämplighetsprövas.34 Utredningen föreslår att begäran om förvaltarintyg ska ingå som en del av prövningen.

Femårig övergångsperiod – villkor för registrering och auktorisation

Yrkesexamen för tolkning från högskolan eller utbildningsbevis från annan godkänd utbildning ska enligt Tolkutredningen vara en förut- sättning för att ingå i tolkregistret och kunna auktoriseras som tolk. För att införa en sådan ordning behövs en viss övergångsperiod, så att utbildnings- och valideringsmöjligheter hinner ställas till förfo- gande. Utredningen bedömer att lämplig tidpunkt för ikraftträdande är den 1 januari 2024, vilket innebär en femårig övergångsperiod. De villkor för auktorisation som i dag gäller enligt 4 § förordningen

31 FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 (barnkonventionen).

32 JO:s beslut 2009-11-11, dnr 4409-2008.

33 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-10-05.

34 Ibid.

651

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

(1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare ska därför fortsatt gälla till den 31 december 2023. De tolkar som utan före- gående utbildning tidigare lyckats erhålla auktorisation, ska inte avkrävas intyg om genomgången utbildning vid ansökan om förnyelse efter 2023. Godkänt auktorisationsprov enligt den äldre ordningen ska således betraktas som en typ av validering mot de kunskaps- och färdighetskrav som auktorisationen ställer. För nya auktorisationer ställs dock krav om föregående utbildning.

Rörligheten inom tolkyrket är omfattande och många lämnar verksamheten efter att ha varit i yrket endast några få år. En tydlig professionalisering av yrket innebär efter den angivna övergångs- perioden att förutsättningarna ändras och att utbildning utgör ett krav för att varaktigt utöva yrket. Utbildning till tolk inom högskola eller folkbildning, vilket medger registrering hos Kammarkollegiet, tar i dag 1–2 terminer. Yrkesverksamma tolkar som saknar formell utbildning har därmed goda möjligheter att inom en femårsperiod genomgå en tolkutbildning eller validera sina kunskaper.

Inga regeländringar föreslås avseende teckenspråkstolkar och auktoriserade translatorer

Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare ska från den 1 januari 2020 gälla endast i fråga om tolkar i det svenska teckenspråket och auktoriserade translatorer. Tolkutredningens upp- drag omfattar endast tolkning i talade språk, konsekvenser för övriga yrkesgrupper har inte kunnat utredas i sådan omfattning att en mer övergripande reglering som även omfattar dessa grupper kan föreslås. Det kan innebära fördelar att en reglering för tolkar och översättare utformas på ett mer sammanhållet och enhetligt sätt. Förutsättning- arna för detta bör därför prövas.

Informationsinsatser

Tolkutredningen bedömer att det finns behov av särskilda informa- tionsinsatser i anslutning till de regeländringar som föreslås. Ett informationsuppdrag bör därför ges till Kammarkollegiet, som utgör

652

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

närmast berörd central kunskapsmyndighet inom området. Informa- tionsinsatserna bör avse 2019, före ikraftträdandet, och 2020, efter ikraftträdandet.

Informationsinsatserna kan med fördel utformas och genomföras i samverkan med SKL och kan även anknyta till det särskilda uppdrag som föreslås kring utveckling av offentliga beställarroller för tolk- tjänster. Fortsatta informationsuppdrag aktualiseras inför ikraftträ- dandet 2024 av regler för auktorisation m.m. Även ett sådant upp- drag bör samordnas genom Kammarkollegiet. Medverkan bör ske från högskola, folkbildning och andra berörda.

Utredningen har inte sett anledning att föreslå särskilda medel för informationsinsatserna. Arbetet bör kunna ske inom ramen för myndighetens övriga uppdrag och utvidgade roll då det gäller till- synsfrågor m.m. Informationsinsatserna behöver särskilt riktas till:

• statliga myndigheter, domstolar, kommuner och landsting samt andra tolkanvändare, som privata aktörer inom välfärdssektorn, offentliga biträden i asylutredningar, m.fl.,

• relevanta utbildningsanordnare vid högskolor och universitet, folkhögskolor och studieförbund samt berörda yrkeshögskolor,

• fackliga- och intresseorganisationer för tolkar, samt

• tolkförmedlingar, såväl med enskild som offentlig huvudman.

Information kan med fördel spridas i ett tidigt skede till tolkar i Kam- markollegiets register, vilket myndigheten ställt sig positiv till inför att bestämmelser om tillsyn över registrerade tolkar träder i kraft. Det möjliggör för tolkar som inte önskar bli föremål för tillsyn att av- registrera sig.35

14.7.8 Överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden och relevanta EU-regler

Barnkonventionen

Barnets bästa är en grundprincip i FN:s konvention om barnets rät- tigheter (barnkonventionen). Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner,

35 Information från Kammarkollegiet, 2018-10-05.

653

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet (principen om barnets bästa). Staten ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Vidare ska konventions- staterna skydda barnet mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende.36

Tolkutredningen redovisar i kapitel 9 att barntolkning inte kan anses förenligt med principen om barnets bästa. Utredningen före- slår därför att en reglering ska införas som förtydligar barnkonven- tionen och väsentligen motverkar barntolkning. Liknande reglering finns redan i våra grannländer Norge och Danmark.

Barnkonsekvensanalys

Tolkutredningen har genomfört en så kallad barnkonsekvensanalys av utredningens förslag, däribland även förslaget till reglering av barntolkning. Barnkonsekvensanalys är ett verktyg för att omsätta barnkonventionen i handling och synliggöra barnets bästa. Syftet är att på kort och lång sikt förbättra barns och ungas levnadsvillkor.37

Analysen har främst tagit sikte på förslaget om att barntolkning inte ska vara tillåtet i Sverige annat än i undantagsfall, men även utredningens övriga förslag har omfattats.

Utredningens förslag har i en rad avseenden betydelse för barn och möjligheterna att anlägga ett barnperspektiv. Barn kan t.ex. beröras av utredningens förslag om att offentlig sektor i första hand ska använda auktoriserade tolkar och i andra hand tolkar med god- känd utbildning. Enligt barnkonventionens artikel 12 ska konven- tionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. För detta ändamål ska barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare. Tolkning av god kvalitet är viktig för att barnets åsikter ska föras fram korrekt. Utredningen gör därför bedömningen att förslaget är förenligt med principen om barnets bästa.

36 Artiklarna 3, 4 och 36 FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalför- samling den 20 november 1989 (barnkonventionen).

37www.barnombudsmannen.se/globalassets/dokument-for-nedladdning/publikationer/ faktablad/faktablad2_uppna11.pdf, 2018-06-05.

654

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Utredningens förslag om reglering, där barntolkning endast ska medges i vissa undantagssituationer, får i allt väsentligt positiva kon- sekvenser för barn. De barn som berörs av förslaget är de som i dag tolkar för föräldrar eller andra anhöriga, samt de barn som i fram- tiden kan komma att tolka. Utredningen har bland annat inhämtat kunskap och information genom de erfarenheter som samlats i Norge, där ett förbud mot barntolkning har införts i förvaltnings- lagen. Utredningen har också kunnat ta del av enkätunderlag hos Sveriges Radio, där barn med erfarenhet av att tolka kommit till tals. Socialstyrelsen har vidare redovisat erfarenheter i en forskarrapport där bland annat vuxna med erfarenheter av att ha tolkat som barn medverkat. Sverige har ännu inte reglerat barntolkning genom natio- nell lag, däremot finns i viss utsträckning rekommendationer och interna riktlinjer hos olika myndigheter om att barntolkning bör undvikas. Riktlinjer saknas i betydande utsträckning hos kommuner och landsting.

Enligt utredningens bedömning är det utifrån barnkonventionens grundsatser inte förenligt med barnets bästa att barntolkning före- kommer. Samtidigt kan konstateras att barntolkning fortfarande är utbredd i offentlig sektor, varför frågan behöver förtydligas. Ett problem med förslaget kan vara de svårigheter som kan uppstå då det gäller tillsyn över att förbudet efterlevs. Utredningen föreslår inte heller viss sanktion för brott mot förbudet. Lagstiftningen är trots det motiverad, ger signalfunktion och bedöms få förebyggande effekter i en viktig fråga kring barnets bästa.

Utredningens barnkonsekvensanalys ger stöd för att förslagen liksom de sammantagna effekterna är förenliga med barnets bästa.

Klimat- och miljöanalys

På miljöområdet finns flera internationella åtaganden genom bland annat FN och EU om en framtida hållbar utveckling. Utredningen har genomfört en klimat- och miljöanalys. Utredningens förslag bedöms inte ge några negativa konsekvenser för klimat och miljö. De kan i stället medverka till en positiv sådan utveckling, främst

655

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

genom minskat resande för tolkar, som ofta har reser långa sträckor, bland annat med bil.38

Utredningen pekar på värdet av teknisk utveckling och möjlig- heter att i ökad utsträckning kunna nyttja kvalificerade tolkar på distans genom telefon- och skärmtolkning. Det kan i ökad utsträck- ning möta behoven av tolkar i glesbygd, då landets tolkar främst är knutna till storstadsområdena. En ökad användning av distanstolk- ning innebär färre resor, vilket är positivt för klimat och miljö och dessutom innebär ett mer effektivt nyttjande av landets tolkresurser. Utredningens förslag om en statlig tolkportal med effektiviserad tolkförmedling kan ytterligare bidra till minskat resande och mer effektiv planering av tolkarnas uppdrag i tid och rum.

Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter

Sveriges internationella åtaganden omfattar även Europarådets ram- konvention om skydd för nationella minoriteter.39 Utredningens förslag innebär inga direkta konsekvenser för de rättigheter som tillförsäkras samerna i egenskap av urfolk eller för övriga berörda nationella minoriteter och deras språkliga förutsättningar. Förslagen om kraftigt förstärkta resurser för tolkutbildning inom högskola och folkbildning ger dock möjligheter inför framtiden.

Det finns för närvarande få tolkar i de nationella minoritets- språken, vilket delvis beror på brist på utbildningsmöjligheter i dessa språk. Såväl folkbildning som högskola skulle med rätt förutsätt- ningar kunna erbjuda kvalificerad utbildning även för tolkar i natio- nella minoritetsspråk. Utredningens förslag öppnar för sådana möj- ligheter, t.ex. genom förslaget om en mer generisk tolkutbildning. Det skulle ge möjligheter att erhålla grundläggande tolkutbildning, även för studerande med mindre frekventa tolkspråk eller mindre antal behöriga sökande i visst språk.

38 Tolkutredningen, 1208-06-04, Miljörelevansbedömning, aktbilaga 34, Komm 2018/00365/ U2017:09.

39 Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, Strasbourg 1 februari 1995.

656

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning40

Målet för politiken är att uppnå jämlika levnadsvillkor och full del- aktighet i samhället även för personer med funktionsnedsättning.41 Grunden för detta arbete slås fast i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredningens förslag med- för inte några direkta positiva eller negativa konsekvenser i detta avseende. Det kan dock finnas skäl att uppmärksamma ett antal för- hållanden som rör funktionsnedsättning och tolkning.

Teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar

Tolkutredningen ska enligt direktiven redovisa effekterna av för- fattningsförslagen med avseende på utbildningsvägar och tillsyns- funktioner för teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar. Utredningens bedömning är att förslagen varken påverkar nämnda system eller funktioner. Utredningen noterar att det finns personer i Sverige vars modersmål är ett utländskt teckenspråk, vilket innebär utmaningar då dessa personer kommer till tals med hjälp av tolk. Tolken kan antingen behöva tolka från det utländska teckenspråket till svenskt teckenspråk eller till talad svenska. Den snabba teknikutvecklingen kan på sikt innebära förändringar även inom detta område.

Barntolkning avseende teckenspråk

Utredningen ska enligt direktiven uppskatta omfattningen av att barn tolkar i talade språk åt föräldrar eller anhöriga och i vilka situa- tioner det förekommer. Utredningen konstaterar att barntolkning fortfarande är vanligt förekommande inom offentlig sektor, främst inom kommuner och landsting, och att frågan bör regleras. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 9.

Förhållandet att barn tolkar tycks även förekomma bland höran- de barn med hörselskadade eller döva föräldrar eller anhöriga. Barn-

40 Förenta Nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,

13 december 2006.

41www.regeringen.se/regeringens-politik/funktionshinder/mal-for-funktionshinderspolitiken, 2018-06-05.

657

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

tolkning är enligt utredningens bedömning inte förenligt med prin- cipen om barnets bästa. Det gäller oavsett om tolkspråket avser teckenspråk eller ett talat språk. Tolkutredningens förslag om för- bud mot att använda barn som tolkar utom i vissa undantagssitua- tioner gäller därför oavsett språk.

Stöd till tolkstudenter med dyslexi

Tolkutredningen har särskilt uppmärksammats på att studenter med dyslexi, som genomgår utbildning till tolk eller senare deltar i auk- torisationsprov, kan ha behov av särskilt stöd. Frågeställningen kan anses ingå i det ansvar som utbildningsanordnare och auktorisa- tionsansvarig myndighet har. Utredningen har inhämtat redogörelse från Kammarkollegiet avseende stöd under auktorisationsprocessen. Frågan är också reglerad inom högskolans utbildningar, där studen- ter kan få förlängd tid för att delta i prov och bedömningar. Utred- ningen har inte lämnat förslag om ytterligare förändringar då det gäller tolkar med dyslexi. Utredningens förslag om en tydligare roll för högskolan i de kunskapsprov som används vid auktorisations- processen, ger dock högskolans regelverk genomslag i dessa frågor. Den tekniska utvecklingen kan också underlätta för personer med dyslexi att utbilda sig, auktoriseras och arbeta som tolk.

Nordisk konvention om medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land42

Tolkutredningens förslag innebär inte några konsekvenser för den nordiska konventionen mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land. En förbättrad situation på tolkmarknaden i Sverige kan dock rent allmänt innebära ökade möjligheter för med- borgare i de nordiska länderna att vid behov åberopa konventionen.

42 Konvention mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land, 17 juni 1981.

658

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

Relevanta EU-regler

Utredningen har i enlighet med utredningsdirektiven43 beaktat rele- vanta EU-regler.

European Qualification Framework (EQF) och Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF)44

Tolkutredningen har i enlighet med direktiven beaktat Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF).45 Referensramen bygger på EQF – European Qualification Framework.46 EQF och SeQF är ett översättningsverktyg som hjälper till att jämföra kvalifikationer utfärdade i olika länder och av olika utbildningssystem. Dess åtta nivåer är beskrivna som resultat av lärande i termer av kunskap, fär- dighet och kompetens. Utredningens förslag får vissa konsekvenser för tillämpningen av referensramen inom tolkutbildningar, eftersom det av förslaget till tolkförordning följer att Kammarkollegiet fast- ställer utbildning och kvalifikation som krävs för att tolk utan yrkes- examen ska kunna upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning.

Utredningen kan dock samtidigt konstatera att referensramen inte innebär det stöd inom området, som regelverket mer allmänt avsett. En arbetsgrupp med representanter från Tolk- och över- sättarinstitutet vid Stockholms universitet, folkbildningen och Kammarkollegiet har inom utredningen sökt klargöra de kompe- tensprofiler som aktuella tolkutbildningar utvecklar. Arbetsgruppen beaktade även de kompetensprofiler som den kommande försöks- verksamheten med yrkeshögskoleutbildning till tolk är tänkt att ut- veckla. Arbetsgruppen har även försökt relatera ett antal myndig- heters behov av tolktjänster till dessa kompetensprofiler.

Utredningen konstaterar med stöd av arbetsgruppen att det finns flera oklarheter kring bedömningar av tolkutbildningar enligt refe-

43 Dir. 2017:104.

44 Europeiska unionen, Centrum för utveckling av yrkesutbildning CEDEFOP, European Qualification Framework (EQF), antagen av Europaparlamentet och Europeiska kommis- sionen den 23 april 2008. Se även lag (2015:478) med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande och förordning (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

45 Dir. 2017:104.

46 EQF antogs av Europaparlamentet och Europeiska kommissionen 23 april 2008.

659

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

rensramen och att det inte är känt hur en tolkanvändare inom offent- lig sektor ska förstå hur en nivåangivelse relaterar till myndigheters behov av tolktjänster. Arbetsgruppens jämförelse har visat att tolkut- bildningarna har stora likheter med varandra, men också vissa skill- nader, och att ingen av utbildningarna fyller alla de behov som offent- lig sektor anger. Detta framgår inte av en nivåangivelse enligt SeQF, vilket gör den mindre användbar för avropande myndigheter.

EU-rådets rekommendation om validering47

Tolkutredningens förslag bedöms få vissa positiva konsekvenser avseende EU:s rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande. Yrkesverksamma tolkar ska även fortsättningsvis kunna validera sina kunskaper och får då samma formella meritvärde som vid genomgången utbildning. Utredningen föreslår även att ökade resurser ska avsättas till MYH för centralt utvecklingsarbete avseende validering inom folkbildningen, samt årliga resurser för valideringsarbete under en femårsperiod.

Inom EU och OECD lyfts validering fram som ett viktigt verk- tyg för det livslånga lärandet, ökad anställningsbarhet och rörlighet på arbetsmarknaden. Validering kan ge enskilda individer behörighet till utbildning, bidra till effektivare utbildningsinsatser och en snab- bare etablering och omställning på arbetsmarknaden. Ur ett tillväxt- perspektiv är validering viktigt i strategier för kompetensförsörjning och kompetensutveckling. Väl fungerande system för validering inom utbildnings- och arbetsmarknadsområdena bedöms kunna bidra till betydande samhällsekonomiska vinster.48

Dataskyddsförordningen49

Tolkutredningens förslag får inte några egentliga konsekvenser för dataskyddsförordningen och anknytande reglering. Utredningen före- slår att det ska framgå av tolkförordningen att Kammarkollegiet är

47 Europeiska rådets rekommendation av den 20 december 2012 om validering av icke-formellt och informellt lärande (2012/C 398/01).

48 Ds 2016:24 s. 35.

49 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). Se även lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

660

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

personuppgiftsansvarigt för registret över tolkar och att länsstyrel- sen är personuppgiftsansvarigt för registret över tolkförmedlingar.

Utredningens förslag om intern hantering av person- och register- uppgifter inom staten (genom statens tolkportal) bedöms underlätta en korrekt och säker behandling. Det gäller delvis uppgifter om språk kopplat till personuppgifter, vilket kan vara känsligt och som annars sker genom privata förmedlingsorgans försorg. Utredningen bedömer att detta sammantaget ger positiva effekter ur integritetssynpunkt.

Tolkförmedlingar, kommuner och landsting påverkas inte av ut- redningens förslag i dessa avseenden, jämfört med dagens situation. Tolkförmedlingar samt kommuner och landsting som köper tolk- tjänster ansvarar för att personuppgiftshanteringen sker i enlighet med gällande rätt.

Asylprocedursdirektivet50

Utredningens förslag bedöms få positiva konsekvenser avseende asylprocedursdirektivet, då det med förslagen kommer att finnas fler väl utbildade och kvalificerade tolkar att tillgå för asylutredningar.

Det omarbetade asylprocedurdirektivet, som behandlar gemen- samma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, har genomförts i svensk rätt genom vissa lagändringar som trädde i kraft 2017. Det omarbetade direktivet innehåller bland annat en bestämmelse om att sökanden, närhelst det är nödvändigt, ska få hjälp av tolk som kan framföra sökandens argument till behöriga myndigheter. Det anses nödvändigt att tillhandahålla tolk, i vart fall när sökanden genomför en personlig intervju och adekvat kommuni- kation inte kan säkerställas på annat sätt.51 Direktivets krav på till- handahållande av tolkning innebär inte krav på att tolk ska användas, utan kan uppfyllas genom att någon annan språkkunnig bistår med den tolkning som behövs. Förvaltningslagens och förvaltningspro- cesslagens regler anger att tolk ska användas vid behov, vilket är förenligt med det omarbetade asylprocedurdirektivet.52

50 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (det omarbetade asylprocedur- direktivet).

51 Artikel 12.1 b i det omarbetade asylprocedurdirektivet.

52 Prop. 2016/17:17, s. 38 och s. 42.

661

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Det följer vidare av direktivet att den som ansöker om inter- nationellt skydd ska ges tillfälle att höras om sin ansökan och att en personlig intervju ska genomföras vid beslutande myndighet, dvs. Migrationsverket. Tolk ska utses som kan säkerställa en fungerande kommunikation med sökanden. Kommunikationen ska äga rum på det språk som sökanden föredrar, eller i vart fall förstår. Om sökan- den begär det och det är möjligt och bedöms som nödvändigt, ska tolk av samma kön som sökanden tillhandahållas.53

UNHCR anser att det bästa sättet att dokumentera dessa person- liga intervjuer i asylutredningar är att spela in dem. I en rapport från 2011 noterar UNHCR att det inte finns någon enhetlig praxis inom Migrationsverket då det gäller protokoll. När den som ska genomföra en asylutredning samtidigt ska protokollföra allt som sägs utan att ha tillgång till bandinspelning finns det, enligt rapporten, risk att inte allt som sägs antecknas eller att det uppstår fel i anteckningarna. Alter- nativt kan det antecknas korrekt, men tolken kan ha översatt felaktigt. Dessa översättningsfel riskerar att inte upptäckas förrän protokollet översätts med annan tolk. Om den sökande anser att det uppstått fel i översättningen, krävs bandinspelning för att kunna verifiera detta.54 Problembilden har bekräftats i Tolkutredningens kontakter med juris- ter med erfarenhet från asylutredningar samt från berörda organisa- tioner och asylsökanden.

Direktivet om tolkning vid straffrättsliga förfaranden55

Tolkutredningens förslag bedöms inte få några konsekvenser avse- ende direktivet om tolkning vid straffrättsliga förfaranden.

Enligt direktivet ska medlemsstaterna säkra att tolkar iakttar kon- fidentialitet i fråga om tolkning som tillhandahålls vid straffrättsliga förfaranden.56

Av offentlighets- och sekretesslagen, OSL, följer bland annat för- bud för tolkar, oavsett om de är auktoriserade eller inte, som arbetar

53 Artikel 14.1. och 15.3 i det omarbetade asylprocedurdirektivet.

54 Feijen, L. och Frennmark, E. (2011). Kvalitet i svensk asylprövning. En studie av Migrations- verkets utredning av och beslut om internationellt skydd. Slutrapport från projektet ”Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning”, s. 102 f.

55 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden.

56 Artikel 5.3 Direktiv om tolkning vid straffrättsliga förfaranden.

662

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

på uppdrag av t.ex. polis, åklagare eller domstol att röja eller utnyttja uppgifter som tolken fått kännedom om genom att för det allmännas räkning delta i myndighetens verksamhet genom anställning eller uppdrag.57

Av lagen om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare (nedan kallad lagen om tystnadsplikt) följer bland annat att den som fullgör uppdrag som tolk inte obehörigen får röja information om enskilds personliga förhållanden eller om yrkeshemlighet, affärsförhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar. Det gäller även den som är eller har varit anställd som tolk. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället OSL enligt ovan.58

OSL gäller inte när annan än myndighet, t.ex. en försvarare, anlitar en tolk. När en tolk utför uppdrag för en försvarares räkning är i stället lagen om tystnadsplikt tillämplig. Tidigare omfattades bara auktoriserade tolkar av lagen om tystnadsplikt, men från 2013 omfattas även yrkesmässigt anlitade tolkar utan auktorisation när de yrkesmässigt anlitas vid överläggning mellan en misstänkt i ett brottmål och hans eller hennes försvarare eller i övrigt vid förbere- dande av en misstänkts försvar.59

Konstitutionsutskottet konstaterade i januari 2018 att en kon- sekvens av gällande regelverk om tystnadsplikt för tolkar bl.a. är att icke-auktoriserade tolkar i vissa situationer inte omfattas av tyst- nadsplikt trots att de utför uppdrag av samma eller likartad karaktär som de auktoriserade tolkarna. När det gäller yrkesverksamma tol- kar kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om en sådan skill- nad i fråga om tystnadsplikt är befogad. Att utvidga en straffsank- tionerad tystnadsplikt för tolkar innefattar dock en rad komplexa ställningstaganden som kräver noggranna överväganden, inte minst när det gäller privatpersoner som tolkar åt exempelvis vänner eller familjemedlemmar. Utskottet ansåg därför att det bör göras en översyn av gällande regelverk för att närmare utreda behovet av och förutsättningarna för en eventuell utvidgning av tystnadsplikten för tolkar, vilket riksdagen som sin mening borde ge regeringen tillkän- na.60 Utredningens direktiv omfattar inte uttryckligen dessa frågor.

57 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

581–2 §§ lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare.

59 Prop. 2012/13:132 sid 40–41.

60 Sveriges riksdag (2018). Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU38, Offentlighet, sekretess och integritet s. 46 ff.

663

Konsekvensbeskrivning

SOU 2018:83

Yrkeskvalifikationsdirektivet61

Utredningens förslag bedöms inte få några konsekvenser avseende yrkeskvalifikationsdirektivet. Auktoriserad tolk är ett reglerat yrke och omfattas därmed av yrkeskvalifikationsdirektivet. Enligt direk- tivet är en mottagande medlemsstat skyldig att bedöma de kvalifi- kationer som en medborgare har förvärvat i en annan medlemsstat och erkänna dessa om de motsvarar de kvalifikationer som gäller i den mottagande medlemsstaten. Medlemsstaten får av den sökande kräva de språkkunskaper som är nödvändiga för att utöva yrket men ska bedöma proportionaliteten i krav som begränsar tillträdet till eller utövandet av yrket. En eventuell bedömning av språkkunskaper måste hållas isär från förfarandet för erkännande av yrkeskvalifika- tioner. En förteckning över behöriga myndigheter för reglerade yrken i Sverige finns i bilagan till förordningen (2016:157) om erkän- nande av yrkeskvalifikationer. Där anges att Kammarkollegiet är behörig myndighet i fråga om auktoriserade tolkar.

Kammarkollegiet lämnar på myndighetens webbplats information om ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer. Där framgår att Kammarkollegiet vid ansökan bedömer om yrkeskvalifikationerna som tolk motsvarar auktorisationsprovet i Sverige.62

EU:s medlemsländer har lämnat en förteckning över befintliga reglerade yrken till EU-kommissionen, där det även anges vilken verksamhet varje yrke omfattar. Alla ändringar av dessa förteckningar ska anmälas till kommissionen utan dröjsmål. Det är möjligt att utred- ningens förslag om reglering avseende tolkar med godkänd utbild- ning kan komma att innebära att Kammarkollegiet även får hantera ansökningar om att upptas i tolkregistret med hänvisning till yrkes- kvalifikationsdirektivet. Skulle detta aktualiseras får frågan prövas av Kammarkollegiet och ytterst av regeringen, som då får avgöra om Sverige ska göra en anmälan till EU-kommissionen om förändring i landets förteckning över reglerade yrken.

Antalet ansökningar till Kammarkollegiet från tolkar med hänvis- ning till yrkeskvalifikationsdirektivet har hittills varit litet. Skulle en

61 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU. Se även lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer.

62www.kammarkollegiet.se/tolkar-och-oversattare/ansok-om-erkannande-av- yrkeskvalifikationer, 18-08-21.

664

SOU 2018:83

Konsekvensbeskrivning

utvidgning ske till tolkar med godkänd utbildning, bedöms det inte innebära påtagligt ökade uppgifter för Kammarkollegiet.

Direktiv om offentlig upphandling63

Utredningens förslag får inga konsekvenser för offentlig upphand- ling, som syftar till att undanröja hinder för den fria rörligheten på EU:s inre marknad och säkerställa konkurrens. Utredningens för- slag överensstämmer med reglerna för offentlig upphandling. De krav som enligt förslagen ska ställas på företag som förmedlar tolk- tjänster och tolkförmedlingstjänster är rimliga och bedöms inte på- verka den fria rörligheten på EU:s inre marknad.

Statens föreslås genom Statens servicecenter (SSC) utveckla statens egen kapacitet avseende tolktjänster och tolkförmedling, dvs. utveckla verksamheten genom så kallad insourcing. Statens interna organisering av sådana tjänster saknar relevans för frågan om offentlig upphandling och påminner närmast om SSC:s arbete med ekonomitjänster och ekonomiadministrativt stöd till statliga myn- digheter. Skulle formerna för myndigheternas ersättning för erhållna tolktjänster likväl ifrågasättas med hänvisning till LOU, finns i stället möjligheter att lösa förmedlingen av tolktjänster från SSC till myndigheterna genom anslagsfinansierad tilldelning.

Kommuner och landsting äger genom det kommunala självstyret valfrihet i dessa frågor och kan antingen köpa förmedlingstjänster av privata aktörer eller själva upphandla tolktjänster eller anställa tol- kar, utan att detta kommer i konflikt med reglerna för offentlig upp- handling. Flera exempel finns på offentlig förmedlingsverksamhet i egen regi, organiserad genom kommunalförbund, gemensam nämnd eller ekonomisk förening. Utredningens förslag innebär en liknande ordning inom staten.

63 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling. Se även lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

665

15 Författningskommentar

15.1 Förslaget till tolklag (2019:000)

15.2 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

15.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

15.4 Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

667

Författningskommentar

SOU 2018:83

15.1 Förslaget till tolklag

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 2 kap. 1 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 §

Paragrafen anger vad lagen innehåller bestämmelser om.

Lagen innehåller bestämmelser om anlitande av tolk i talade språk hos myndigheter under riksdagen och regeringen (statliga myndighe- ter). Lagen innehåller inte bestämmelser om anlitande av tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolkar samt heller inte översättare. Lagen innehåller inte heller bestämmelser om anlitande av tolk i talade språk hos andra än statliga myndigheter, såsom hos kommuner och landsting.

Lagen innehåller bestämmelser om registrering, auktorisation och tillsyn över tolkar, god tolksed och tolks opartiskhet. Dessa bestäm- melser gäller för alla tolkar i talade språk som ingår i Kammarkollegiets tolkregister, oavsett om tolken har auktorisation eller inte.

Vidare innehåller lagen bestämmelser om registering och tillsyn över tolkförmedlingar som förmedlar tolktjänster till offentlig sek- tor. Bestämmelserna gäller såväl tolkförmedlingar med offentlig som privat huvudman. Bestämmelserna gäller vid förmedling av tolk- tjänster till hela den offentliga sektorn, såväl till staten som till kom- muner och landsting.

De bestämmelser som lagen innehåller behandlas i avsnitt 3.2, 4.5, 7.7.2, 7.8.2–3, 8.8, 8.7.1–3 och 9.5.

2 §

Paragrafen reglerar lagens förhållande till avvikande bestämmelser i andra författningar. Av paragrafen framgår att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse om val av tolk som avviker från tolklagen tillämpas den bestämmelsen. I domstol ställs enligt 5 kap. 6 § rättegångsbalken (1942:740) och 50 § förvaltnings- processlagen (1971:291) högre krav. Avvikande bestämmelser som antas genom föreskrifter på myndighetsnivå eller som beslutas av en kommun ges inte företräde framför bestämmelser i tolklagen.

668

SOU 2018:83

Författningskommentar

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.8.

3 §

Paragrafen anger att syftet med lagen är att främja tillgång till tolk- tjänster av hög kvalitet så att den enskilde som inte behärskar sven- ska ska kunna ta till vara sin rätt. Syftet överensstämmer med 13 § förvaltningslagen (2017:900) som anger att en myndighet ska an- vända tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

4 §

Paragrafen innehåller definitioner av för lagen centrala begrepp.

Av första punkten framgår vad som avses med auktoriserad tolk. Bestämmelsen motsvarar delvis 12 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Begreppet i bestämmelsen behandlas i avsnitt 3.2.

Av andra punkten framgår vad som avses med auktoriserad tolk med specialistkompetens. Bestämmelsen motsvarar delvis 6 § och 12 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och över- sättare. Begreppet i bestämmelsen behandlas i avsnitt 3.2.

Av tredje punkten framgår vad som avses med tolk med godkänd utbildning. Bestämmelsen motsvarar delvis 16 a § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Begreppet i bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

Av fjärde punkten framgår vad som avses med registrerad tolk- förmedling. Bestämmelsen är ny. Begreppet i bestämmelsen behand- las i avsnitt 4.5 och 8.7.1.

Av femte punkten framgår vad som avses med tolkförmedling. Bestämmelsen är ny. Begreppet i bestämmelsen behandlas i av- snitt 8.7.1.

Av sjätte punkten framgår vad som avses med tolktjänst. Lagen innehåller endast bestämmelser om tolktjänster avseende talade språk. Den innehåller inte bestämmelser om tolktjänster avseende tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolkning samt inte heller tjänster gällande

669

FörfattningskommentarSOU 2018:83

skriftlig översättning. Begreppet i bestämmelsen behandlas i av- snitt 8.7.1.

2 kap. Val av tolk

1 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger förutsättningarna för val av tolk hos statliga myn- digheter. Syftet är att säkerställa att de tolkar som anlitas har erfor- derlig kompetens för uppgiften.

Första stycket anger att tolktjänster vid statliga myndigheter, om det är möjligt, ska utföras av auktoriserad tolk. Om det inte finns någon auktoriserad tolk att tillgå ska tolktjänsten, om det är möjligt, utföras av tolk med godkänd utbildning. I annat fall ska tolktjänsten utföras av annan lämplig person. Exempel på när det i undantagsfall kan visa sig nödvändigt att förordna en annan lämplig person kan handla om att ingen utbildad tolk finns att tillgå i mindre frekvent språk. Myndigheten behöver göra ansträngningar för att få tillgång till auktoriserad tolk. Om auktoriserad tolk inte kan anlitas, får myn- digheten väga att anlita en mindre kvalificerad tolk mot konsekven- serna av att sammanträdet senareläggs till en tidpunkt då en auktori- serad tolk finns tillgänglig. Myndigheten får inte vid varje fördröjning avstå från att anlita en auktoriserad tolk. Det är angeläget att myn- digheten i sin planering beaktar tillgången på tolkar i det aktuella språket.

Bestämmelsen gäller endast vid statliga myndigheter, men kan vara vägledande även för val av tolk hos kommuner, landsting och andra juridiska personer som bedriver verksamhet som mottar offentlig finansiering, exempelvis inom socialtjänstens och skolans område.

Andra stycket anger att bestämmelser om val av tolk i domstol finns i 5 kap. 6 § rättegångsbalken (1942:740) och 50 § förvaltnings- processlagen (1971:291).

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.8.

670

SOU 2018:83

Författningskommentar

3 kap. Auktorisation, registrering och tillsyn över tolkar

1 §

Första stycket anger att tolkar får auktoriseras och registreras i ett eller flera främmande språk.

Andra stycket anger att Kammarkollegiet prövar frågor om aukto- risation och registrering av tolkar.

Bestämmelsen motsvarar delvis 1 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

2 §

Första stycket anger att Kammarkollegiet ska föra register över auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning.

Andra stycket anger att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om registret.

Bestämmelsen motsvarar delvis 12 § och 16 a § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Se även Kammarkollegiets föreskrifter (KAMFS 2015:5) om register över utbildade tolkar och Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4).

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

3 §

Första stycket anger att auktoriserad tolk med specialistkompetens och auktoriserad tolk kan ansöka om att upptas i tolkregistret. Även den med sådan utbildning som Kammarkollegiet fastställt kan ansö- ka om att upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Ansökan ska göras skriftligen hos Kammarkollegiet.

Andra stycket anger att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om auktorisation och registrering av auktoriserad tolk och tolk med godkänd utbildning. Av förslaget till tolkförordning följer att Kammarkollegiet fastställer utbildning och kvalifikation som krävs för att tolk utan yrkesexamen ska kunna upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Bestämmelser om kvalifikationer finns i förordningen (2015:545) om

671

Författningskommentar

SOU 2018:83

referensram för kvalifikationer för livslångt lärande. De utbildningar som kan bli aktuella är sådana som står under statlig tillsyn.

Tredje stycket anger att för prövning ska en avgift tas ut. Reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela när- mare föreskrifter om sådan avgift.

Bestämmelsen motsvarar delvis 3 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

4 §

Paragrafen anger att Kammarkollegiet utövar tillsyn över de tolkar som ingår i tolkregistret.

Bestämmelsen motsvarar delvis 10 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

5 §

Paragrafen anger att Kammarkollegiet får begära in yttranden från myndigheter eller organisationer i tillsynsärenden. Bestämmelsen innebär även att Kammarkollegiet får begära in yttranden från företag.

Bestämmelsen motsvarar delvis 11 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

6 §

Paragrafen anger att om Kammarkollegiet i sin tillsyn finner att en tolk som ingår i tolkregistret har varit oskicklig i sitt yrkesutövande, får Kammarkollegiet besluta att tolken ska genomgå en särskild pröv- ning för att behålla auktorisationen eller kvarstå i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. För sådan prövning ska det fin- nas kunskapsprov som Kammarkollegiet ansvarar för.

Bestämmelsen motsvarar delvis 7 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

672

SOU 2018:83

Författningskommentar

7 §

Första stycket anger att Kammarkollegiet ska avföra en tolk från registret, om tolken uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör orätt i sin verksamhet, eller på annat sätt förfar oredligt. Bestämmelsen gäl- ler såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning.

Andra stycket anger att Kammarkollegiet i stället får meddela var- ning om omständigheterna är förmildrande.

Bestämmelsen motsvarar delvis 14 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

8 §

Första stycket anger att om en tolk som ingår i tolkregistret på något annat sätt allvarligt åsidosatt sina plikter eller av annat skäl visat sig vara klart olämplig som tolk, får Kammarkollegiet avföra tolken från tolkregistret. Bestämmelsen gäller såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning.

Andra stycket anger att Kammarkollegiet i stället får meddela varning om omständigheterna är förmildrande.

Bestämmelsen motsvarar delvis 14 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

9 §

Paragrafen anger att den som obehörigen utger sig för att vara auk- toriserad enligt denna lag döms till böter. Bestämmelsen avser att en person i samband med att hon eller han utför ett tolkuppdrag fel- aktigt utger sig för att vara en auktoriserad tolk.

Bestämmelsen motsvarar 16 § förordningen (1985:613) om aukto- risation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

673

Författningskommentar

SOU 2018:83

4 kap. God tolksed och opartiskhet

1 §

Första stycket anger att tolkar som ingår i tolkregistret samvetsgrant ska utföra uppdrag som de anförtros och i allt iaktta god tolksed. Be- stämmelsen gäller såväl auktoriserade tolkar som tolkar med godkänd utbildning.

Andra stycket anger att regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om god tolksed.

Bestämmelsen motsvarar delvis 9 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Se även Kammarkollegiets föreskrifter (KAMFS 2015:5) om register över utbildade tolkar och Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4).

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.7.2 och 7.8.3.

2 §

Paragrafen anger att en tolk ska avböja att utföra uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för opar- tiskhet eller självständighet.

Bestämmelsen motsvarar delvis 9 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.7.2 och 7.8.3.

5 kap. Registrering och tillsyn över tolkförmedlingar

1 §

Bestämmelsen är ny.

Första stycket anger att Länsstyrelsen ska föra register över tolk- förmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor. Be- stämmelsen gäller både tolkförmedlingar med privat och offentlig huvudman.

Andra stycket anger att regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om registret.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.2 och 8.7.3.

674

SOU 2018:83

Författningskommentar

2 §

Bestämmelsen är ny.

Första stycket anger att Länsstyrelsen prövar om en tolkför- medling ska föras in i registret enligt 1 §.

Andra stycket anger att ansökan om registrering av tolkförmed- ling ska göras skriftligen hos Länsstyrelsen.

Tredje stycket anger att för prövning av ansökan ska avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om sådan avgift.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.2.

3 §

Bestämmelsen är ny.

Första stycket anger krav för att Länsstyrelsen ska föra in en tolk- förmedling i registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolk- tjänster till offentlig sektor. Det är den som ansöker om att tolkför- medlingen ska föras in i registret som ska visa att kraven är uppfyllda. De angivna kraven ska inte bara vara uppfyllda vid tidpunkten för registreringen utan även fortsättningsvis.

Av första punkten framgår att sökanden ska ha insikt i de före- skrifter som gäller för verksamheten. Det innebär att sökanden ska ha kunskap om och kunna redogöra för de krav som ställs på verk- samheten enligt gällande bestämmelser.

Av andra punkten framgår att sökande ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten.

Av tredje punkten framgår att sökande även i övrigt ska bedömas som lämplig.

Andra stycket anger att vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (vandelsprövning). I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 4 § 1–4 bedöms lämpliga.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.2 och 8.7.3.

675

Författningskommentar

SOU 2018:83

4 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger den krets av personer som vandelsprövningen enligt 3 § ska omfatta i fråga om en juridisk person. Bedömningen ska ske samlat för hela den berörda kretsen.

Av första punkten framgår att vandelsprövningen ska avse den som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestäm- mande inflytande över verksamheten. Det ska vara fråga om en ledande funktion på motsvarande nivå som en verkställande direk- tör, exempelvis en förvaltare, eller någon som inte har en sådan for- mell ställning men i praktiken utövar ett motsvarande inflytande.

Av andra och tredje punkten framgår att även styrelseledamöter och styrelsesuppleanter eller motsvarande samt bolagsmännen i kom- manditbolag eller andra handelsbolag omfattas av vandelsprövningen.

Av fjärde punkten framgår att personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten omfattas av vandelsprövningen. Föreningar och stiftelser har inga ägare varför prövningen där som utgångspunkt kommer att omfatta styrelsen.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.2.

5 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger att förändringar i den krets av personer som av- ses i 4 § ska anmälas till Länsstyrelsen senast en månad efter för- ändringen.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.2.

6 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger att Länsstyrelsen har tillsyn över registrerade tolkförmedlingar. Genom bestämmelsen ges Länsstyrelsen möjlig- het att i sin tillsyn följa upp att registrerade tolkförmedlingar lever upp till kraven på insikt, förutsättningar och lämplighet.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

676

SOU 2018:83

Författningskommentar

7 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger att en registrerad tolkförmedling är skyldig att på Länsstyrelsens begäran lämna upplysningar och tillhandahålla hand- lingar och annat material som behövs för tillsynen. Om Länsstyrelsen bedömer att kraven för att ingå i tolkregistret inte längre är uppfyllda får myndigheten agera inom ramen för de verktyg som tillsynen arbe- tar med.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

8 §

Bestämmelsen är ny.

Första stycket anger att om Länsstyrelsen finner att det förekom- mer brister i en registrerad tolkförmedlings verksamhet får Länssty- relsen förelägga den registrerade tolkförmedlingen att avhjälpa bristen.

Andra stycket anger att ett föreläggande får förenas med vite. Det bör betonas att vitet avser tolkförmedlingen.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

9 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger att ett föreläggande enligt 8 § ska innehålla upp- gifter om de åtgärder som Länsstyrelsen anser är nödvändiga för att den påtalade bristen ska kunna avhjälpas.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

10 §

Bestämmelsen är ny.

Paragrafen anger att Länsstyrelsen ska avföra en registrerad tolk- förmedling från registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor om ett föreläggande enligt 8 § inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Frågan kan exempelvis aktualiseras om den registrerade tolkförmedlingen går i konkurs

677

Författningskommentar

SOU 2018:83

eller om tolkförmedlingen är ett aktiebolag där samtliga aktier över- går till någon som Länsstyrelsen bedömer inte motsvarar uppställda lämplighetskrav. Frågan kan också exempelvis aktualiseras om den registrerade tolkförmedlingen vid upprepade tillfällen och under lång tid på ett medvetet sätt försvårat Länsstyrelsens tillsynsarbete.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.7.3.

6 kap. Överklagande

1 §

Av första stycket följer att 40 § förvaltningslagen (2017:900) ska tillämpas i fråga om överklaganden av beslut enligt denna lag.

Andra stycket anger att Kammarkollegiets beslut att avslå ansö- kan om auktorisation eller om specialistkompetens inte får överkla- gas, om beslutet beror på att en särskild prövning inte har godkänts.

Bestämmelsen motsvarar delvis 17 § förordning (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

2 §

Paragrafen anger att Kammarkollegiets eller en domstols beslut om att avföra tolk från registret enligt 3 kap. 7–8 §§ gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

Bestämmelsen motsvarar delvis 17 § förordning (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.8.3.

678

SOU 2018:83

Författningskommentar

15.2 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.

5 kap. 6 §

Paragrafen anger förutsättningarna för val av tolk i allmän domstol. Syftet är att säkerställa att de tolkar som anlitas har erforderlig kom- petens för uppgiften.

Första stycket anger att om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, får rätten anlita en tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten.

Andra stycket ändras så att det anges att rätten, om det är möjligt, ska förordna en tolk som är auktoriserad med specialistkompetens för tolkning inom rättsväsendet (rättstolk) att vara tolk i målet. Om det inte finns någon sådan tolk att tillgå, ska rätten, om det är möj- ligt, förordna en annan auktoriserad tolk, eller om inte heller det är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning enligt tolklagen (2019:000). I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Exem- pel på när det i undantagsfall kan visa sig nödvändigt att förordna en annan lämplig person kan handla om att ingen utbildad tolk finns att tillgå i mindre frekvent språk. Som framgår av prop. 2012/13:132 s. 50 behöver rätten göra ansträngningar för att få tillgång till aukto- riserad tolk. Om auktoriserad tolk inte kan anlitas, får domstolen väga att anlita en mindre kvalificerad tolk mot konsekvenserna av att sammanträdet senareläggs till en tidpunkt då en auktoriserad tolk finns tillgänglig. Rätten får inte vid varje fördröjning avstå från att anlita en auktoriserad tolk. Det är angeläget att domstolen i sin pla- nering beaktar tillgången på tolkar i det aktuella språket. Bestäm- melsen behandlas i avsnitt 8.8.

Tredje stycket anger att det som föreskrivs i första stycket om den som inte behärskar svenska också gäller den som behöver en tolk till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas.

679

Författningskommentar

SOU 2018:83

Fjärde stycket anger att den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes till- förlitlighet inte får anlitas som tolk.

Femte stycket ändras så att det anges att bestämmelser om anli- tande av tolk för den som har en hörselnedsättning eller talsvårig- heter meddelas av regeringen. Begreppet allmän tolk som återfinns i det nuvarande stycket ska enligt förslaget utmönstras. Utmönstring av begreppet behandlas i avsnitt 7.8.2.

5 kap. 6 a §

Paragrafen är ny.

Första stycket anger att barn inte får användas som tolkar. Enligt artikel 1 i FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 (barnkonventionen), avses med barn varje människa under 18 år.

Andra stycket anger att första stycket inte gäller vid enkel infor- mationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situatio- nen är förenlig med hänsyn till barnets bästa. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.

Bestämmelsen gäller i samband med domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. I fråga om annan verksamhet, exempelvis personalärenden, tillämpas bestämmelsen i 13 a § förvaltningslagen (2017:900) som innehåller ett motsvarande förbud.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.8. och 9.5.

5 kap. 7 §

Paragrafen ändras så att begreppet allmän tolk utmönstras. Övriga ändringar i paragrafen är av språklig karaktär.

Utmönstring av begreppet behandlas i avsnitt 7.8.2.

680

SOU 2018:83

Författningskommentar

15.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.

50 §

Paragrafen anger förutsättningarna för val av tolk i allmän förvalt- ningsdomstol. Syftet är att säkerställa att de tolkar som anlitas har erforderlig kompetens för uppgiften.

Det första, andra och fjärde stycket är utformat i enlighet med kommande lydelse som träder i kraft den 1 mars 2019 och som inne- bär att samma kompetenskrav som i dag gäller för tolkar som anlitas i allmän domstol även ska gälla för tolkar som anlitas i allmän för- valtningsdomstol.

Första stycket ändras så att det anges att om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, ska rätten vid behov anlita en tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita en tolk eller översätta handlingar.

Andra stycket ändras så att det anges att rätten under samma förutsättningar ska anlita en tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt vid kontakter med den som har en funktionsnedsättning som begränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas som stöd eller i stället för att en tolk anlitas.

Tredje stycket, som är nytt, anger att rätten, om det är möjligt, ska förordna en tolk som är auktoriserad med specialistkompetens för tolkning inom rättsväsendet (rättstolk) att vara tolk i målet. Om sådan tolk inte finns att tillgå, ska rätten, om det är möjligt, förordna en annan auktoriserad tolk. Om det inte heller finns en annan auk- toriserad tolk att tillgå ska rätten, om det är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning enligt tolklagen (2019:000). I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Exempel på när det i undantags- fall kan visa sig nödvändigt att förordna en annan lämplig person kan handla om att ingen utbildad tolk finns att tillgå i mindre frekvent språk. Rätten behöver göra ansträngningar för att få tillgång till auk- toriserad tolk. Om auktoriserad tolk inte kan anlitas, får domstolen väga att anlita en mindre kvalificerad tolk mot konsekvenserna av att sammanträdet senareläggs till en tidpunkt då en auktoriserad tolk

681

Författningskommentar

SOU 2018:83

finns tillgänglig. Rätten får inte vid varje fördröjning avstå från att anlita en auktoriserad tolk. Det är angeläget att domstolen i sin pla- nering beaktar tillgången på tolkar i det aktuella språket. Bestäm- melsen behandlas i avsnitt 8.8.

Fjärde stycket ändras så att det anges att den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet inte får anlitas som tolk.

50 a §

Paragrafen är ny.

Första stycket anger att barn inte får användas som tolkar. Enligt artikel 1 i FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 (barnkonventionen), avses med barn varje människa under 18 år.

Andra stycket anger att första stycket inte gäller vid enkel infor- mationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situatio- nen är förenlig med hänsyn till barnets bästa. Bestämmelsen ska till- lämpas restiktivt.

Bestämmelsen gäller i samband med domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. I fråga om annan verksamhet, exem- pelvis personalärenden, tillämpas bestämmelsen i 13 a § förvaltning- slagen (2017:900) som innehåller ett motsvarande förbud.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.8 och 9.5.

15.4 Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.

13 a §

Paragrafen är ny.

Första stycket anger att barn inte får användas som tolkar. Enligt artikel 1 i FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 (barnkonventionen), avses med barn varje människa under 18 år.

682

SOU 2018:83

Författningskommentar

Andra stycket anger att förbudet mot att använda barn som tol- kar inte gäller vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hänsyn till barnets bästa. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. Förbudet gäller inte heller vid fara för dödsfall, allvarlig sjukdom eller skada, eller om det annars finns synnerliga skäl.

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.5.

683

Referenser

Offentligt tryck

Internationella konventioner

Förenta nationernas konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, antagen av FN:s generalförsamling den 10 december 1948.

Konvention mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om nordiska medborgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land, den 17 juni 1981.

Förenta Nationernas Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (”The Beijing Rules”), antagen av FN:s generalförsamling den 29 november 1985.

Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, antagen av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 (barnkonven- tionen).

Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, den 1 februari 1995.

Europarådets konvention om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen (SÖ 2001:46), den 11 april 1997.

Förenta Nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, den 13 december 2006.

685

Referenser

SOU 2018:83

EU-rätt

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

Lagar

Regeringsform.

Rättegångsbalk.

Brottsbalk. Förvaltningsprocesslag (1971:291). Lag (1974:191) om bevakningsföretag.

Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Lag (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde.

Lag (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall. Sametingslag (1992:1433).

Högskolelag (1992:1434).

686

SOU 2018:83

Referenser

Lag (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster.

Säkerhetsskyddslag (1996:627).

Lag (1998:620) om belastningsregister. Inkomstskattelag (1999:1229). Studiestödslag (1999:1395). Socialtjänstlag (2001:453).

Revisorslag (2001:883).

Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen. Diskrimineringslag (2008:567). Utlänningslag (2005:716).

Lag (2006:263) om transport av farligt gods.

Lag (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn.

Konkurrenslag (2008:579).

Lag (2009:128) om yrkeshögskolan. Språklag (2009:600).

Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).

Lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Lag (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder.

Lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Patientsäkerhetslag (2010:659).

Skollag (2010:800). Fastighetsmäklarlag (2011:666).

Lag (2012:838) om certifiering av vissa tjänster på energiområdet

Lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn.

Patientlag (2014:821).

Lag (2015:478) med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande.

Lag (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer.

687

Referenser

SOU 2018:83

Elsäkerhetslag (2016:732).

Lag (2016:1145) om offentlig upphandling. Hälso- och sjukvårdslag (2017:30). Kommunallag (2017:725).

Förvaltningslag (2017:900).

Lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Förvaltningslag (1986:223) – upphävd. Personuppgiftslag (1998:204) – upphävd.

Förordningar

Förordning (1979:291) om tolktaxa. Förordning (1984:140) om allmän tolk.

Förordning (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare Förordning (1989:149) om bevakningsföretag m.m. Avgiftsförordning (1992:191).

Förordning (1992:395) om uppdragsutbildning inom skolväsendet. Högskoleförordning (1993:100).

Förordning (1995:665) om revisorer. Säkerhetsskyddsförordning (1996:633)

Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning.

Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Studiestödsförordning (2000:655).

Förordning (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor.

Förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare, fritidspedagoger och motsvarande.

Förordning (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och viss annan personal.

Myndighetsförordning (2007:515).

688

SOU 2018:83

Referenser

Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

Förordningen (2007:991) med instruktion för Överklagandenämnden för högskolan.

Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Förordning (2007:1077) med instruktion för Revisorsinspektionen. Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. Förordning (2007:1121) med instruktion för Elsäkerhetsverket. förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

Förordning (2007:1181) med instruktion för Institutet för språk och folkminnen.

Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Officersförordning (2007:1268).

Förordning (2009:130) om yrkeshögskolan.

Förordning (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som uppdragsutbildning.

Förordning (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

Förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandraret.

Förordning (2010:1472) med instruktion för Totalförsvarets rekryteringsmyndighett.

Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskolläraret.

Förordning (2011:1108) om vuxenutbildning.

Förordning (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

Förordning (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.

Förordning (2012:810) med instruktion för Universitetskanslers- ämbetet.

Förordning (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet.

689

Referenser

SOU 2018:83

Förordning (2012:970) om certifiering av vissa tjänster på energiområdet.

Förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.

Förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.

Förordning (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.

Förordning (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. Förordning (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer.

Förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

Elsäkerhetsförordning (2017:218).

Förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Kungörelse (1947:644) om anställande av allmän tolk m.m. – upphävd.

Förordning (1986:117) om uppdragsutbildning inom folkbildningen – upphävd.

Förordning (1993:920) om Tolk- och översättarinstitutet – upphävd.

Föreskrifter och allmänna råd

Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel.

Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2017:17) om tolktaxa.

Elsäkerhetsverkets föreskrifter (ELSÄK-FS 2017:3) om elinstallationsföretag och om utförande av elinstallationsarbete.

Elsäkerhetsverket föreskrifter (ELSÄK-FS 2017:4) om auktorisation som elinstallatör.

690

SOU 2018:83

Referenser

Försvarsmaktens föreskrifter (FFS (2012:2) om tillämpning av officersförordningen (2007:1268).

Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2015:2) om säkerhetsskydd.

Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5).

Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2015:9) om säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods.

Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (RPSFS 2012:18) till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag.

Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2014:120) om utformningen av intyg i kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare.

Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2016:64) om utbildning på sjukhus.

Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval.

Förarbeten

Prop. 1971:30 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.

Prop. 1984/85:132 Om tolk- och översättarutbildning m.m. Prop. 1985/86:80 Om ny förvaltningslag.

Prop. 1992/93:159 Om stöd och service till vissa funktionshindrade

Prop. 1993/94:188 Lokal demokrati.

Prop. 1996/97:133 Domstols sammansättning m.m. Prop. 1999/2000:10 Ett reformerat studiestödssystem. Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola.

Prop. 2008/09:153 Språk för alla – förslag till språklag.

Prop. 2009/10:149 En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor.

691

Referenser

SOU 2018:83

Prop. 2009/10:210 Patientsäkerhet och tillsyn.

Prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare. Prop. 2012/13:132 Tolkning och översättning i brottmål. Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.

Prop. 2016/17:1 Budgetpropositionen för 2017.

Prop. 2016/17:12 Verksamheten inom Europarådets minister- kommitté m.m. under helåret 2015 och första halvåret 2016.

Prop. 2016/17:17 Genomförande av det omarbetade asylprocedur- direktivet.

Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag.

Prop. 2017/18:1 Budgetpropositionen för 2018. Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag.

Prop. 2017/18:138 Legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer. Prop. 2017/18:151 En generell rätt till kommunal avtalssamverkan.

Prop. 2017/18:158 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden.

Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.

Prop. 2017/18:199 En stärkt minoritetspolitik.

Prop. 2017/18:218 Behandling av personuppgifter på utbildnings- området.

Prop. 2017/18:279 Stärkt rättssäkerhet i de allmänna förvaltnings- domstolarna.

SOU 1972:83 Invandrarutredningen 2.

SOU 1999:94 Förmåner och ökade levnadskostnader.

SOU 2004:15 Tolkförmedling – kvalitet, registrering, tillsyn.

SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn. SOU 2005:37 Tolkutbildning – nya former för nya krav.

SOU 2011:83 En samlad tolktjänst.

SOU 2012:49 Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaran- den: genomförande av EU:s tolknings- och översättningsdirektiv.

SOU 2013:33 En myndighet för alarmering.

692

SOU 2018:83

Referenser

SOU 2015:73 Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet.

SOU 2017:18 En nationell strategi för validering.

SOU 2017:39 Betänkande av Dataskyddsutredningen. Ny data- skyddslag. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning.

SOU 2017:109 Servicekontor i ny regim.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

SOU 2018:29 Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande.

SOU 2018:43 Statliga servicekontor – mer service på fler platser.

SOU 2018:50 Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar.

Ds H 1982:2 Att godkänna tolkar och auktorisera översättare – en utvärdering.

Ds U 1982:10 Reformerad tolkutbildning.

Ds 2006:24 Förbättrad tolkservice – Språktest, nationellt register, statistik.

Ds 2015:41 En stärkt yrkeshögskola – ett lyft för kunskap. Ds 2016:7 Tolktjänst för vardagstolkning.

Ds 2017:42 Följdändringar till ny förvaltningslag

Valideringsdelegationen (2007), Koncept för validering av generella kompetenser i folkbildning och informellt lärande.

693

Referenser

SOU 2018:83

Praxis

Europeiska unionens domstols dom den 20 december 2017, mål C-434/15.

Högsta förvaltningsrättens dom den 26 april 2013, mål nr 3999–12.

Högsta domstolens dom den 17 april 2018, mål nr T 2196-17.

Justitieombudsmannens beslut 2001/02:JO1 s. 227 (dnr 1286-2000), JO 2003/04 s. 174, 2009-11-11 (dnr 4409-2008), 2010-06-09 (dnr 186-2009), JO 2010/11 s. 308, protokoll 2014-06-23 (dnr 538-2014), 2016-05-12 (dnr 6855-2014) och 2018-03-16 (dnr 7993-2016).

Justitiekanslerns beslut den 11 maj 2015 (dnr 3421-14-40), den

5 oktober 2017 (dnr 7678-16-21) och den 11 januari 2018 (dnr 10091-17-2.1)

Kammarrättens i Stockholm domar den 18 juni 2013, mål nr 469-13 och den 21 juni 2017, mål nr 7355-16.

Arbetsdomstolens domar AD 1990:116, AD 2005:117 mål nr B 39/06, nr 11/07 och nr 51/18 mål nr A 46/1.

Förvaltningsrättens i Stockholm domar i mål nr 7304-12, mål nr 28708-17 och mål nr 12129-18.

Länsrättens i Stockholms län domar i mål nr 1138–05, mål nr 25067-05, mål nr 12752-06 och mål nr 127755-07.

Jönköpings tingsrätts dom den 24 februari 2006, mål nr T 277-03.

Överklagandenämnden för högskolans beslut den 14 november 2003 (reg.nr. 41-873-03).

Högskoleverkets beslut den 14 juni 2006 (reg.nr. 31-4513-06).

Konkurrensverket beslut den 28 juni 2010 (dnr 120/2010) och den 30 april 2015 (dnr 363/2013).

Kommittedirektiv

Dir. 2015:120, En samordnad utveckling av validering. Dir. 2017:104, Effektiva och ändamålsenliga tolktjänster. Dir. 2017:128, Ordning och reda i vården.

Dir. 2018:20, Kartläggning av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen.

694

SOU 2018:83

Referenser

Övrigt offentligt tryck (inklusive EU)

Arbetsförmedlingen (2017). Årsredovisning.

Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolk- tjänster, återrapport av regeringsuppdrag om effektivare tolk- användning och utvecklad flerspråkig service.

Arbetsmarknadsdepartementet (2016). Uppdrag till Arbetsförmed- lingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket om förenklade och mer effektiva processer för nyanlända.

Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag till Arbetsförmed- lingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service.

CEDEFOP – Europeiska unionen, Centrum för utveckling av yrkesutbildning (2004), Common European principles on identi- fication and validation of non-formal and informal learning.

CEDEFOP (2008). European Qualification Framework (EQF).

CEDEFOP (2009). European Guidelines on validation of non- formal and informal learning.

Datainspektionen (2004). Yttrande över betänkandet Tolkförmed- ling – kvalitet registrering tillsyn, SOU 2004:15.

Datainspektionen (2013). Samråd om behandling av uppgifter om tolk.

Datainspektionen (2015). Remissvar avseende betänkandet 2014 års utlänningsdatalag, SOU 2015:73.

Domstolsverket (2017). Riktlinjer för tolkanvändning i domstol. Domstolsverket (2017). Årsredovisning för Sveriges Domstolar. Domstolsverket (2018). Rättshjälp och taxor 2018.

Europeiska rådet (2012). Rekommendation om validering av icke- formellt och informellt lärande (2012/C 398/01).

Finansdepartementet (2009). En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, Skr. 2009/10:79.

Finansdepartementet (2017). Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Kammarkollegiet.

695

Referenser

SOU 2018:83

Förenta Nationernas kommitté för barnets rättigheter (2015). Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport.

Försvarsmakten (2017). Antagningsordning för specialistofficersut- bildning 2017–2018.

Försäkringskassan (2017). Årsredovisning.

Försäkringskassan (2018). Tolkanvändning Försäkringskassan.

Försäkringskassan (2018). Svar på regeringsuppdrag. Rapport – Effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service.

Institutet för språk och folkminnen/Språkrådet (2011). Språklagen i praktiken – riktlinjer för tillämpning av språklagen.

Institutet för språk och folkminnen/Språkrådet (2008). Ehrnebo, P., Sverigefinska språknämnden 1975–2006 historik.

Institutet för språk och folkminnen/Språkrådet (2010). Språkrådets uttolkning av språklagen.

Institutet för språk och folkminnen/Språkrådet (2013). Tolkutbild- ning i Sverige, från ett språk till ett annat, om översättning och tolkning.

Institutet för språk och folkminnen/Språkrådet (2018). EU- seminarium om behovet av maskinöversättning och öppna språkdata, 2018-05-23.

Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2010). Uppdrag till Statskontoret att analysera och belysa vissa tolkfrågor.

Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice.

Integrerings- och mangfoldsdirektoratet (2008). Bruk av tolk i barnevernet.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2011). Bruk av tolk i grunnskolen i Oslo, rapport 2.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2014). Undersøgelse om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2013 – oppdragsmengde og arbeidsvilkår.

Justitiedepartementet (2016). Uppdrag till Domstolsverket att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol.

Kammarkollegiet (2013). Riktlinjer för granskning av förnyelse- ansökningar.

696

SOU 2018:83

Referenser

Kammarkollegiet (2014). Provspecifikation, auktorisation som tolk, kunskapskrav för realiaprov.

Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2016). Förstudierapport inom tolkförmedlingstjänster.

Kammarkollegiet (2017). Utveckling av tjänst för avrop från ramavtal för tolkförmedling, förstudierapport.

Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit.

Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten – så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar.

Kammarkollegiet (2017). Svarsskrivelse till Föreningen Rättstolkarna.

Kammarkollegiet(2017). Årsredovisning.

Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017). Upphandlingsdoku- ment tolkförmedlingstjänster.

Kammarkollegiet (2018). Skrivelse till regeringen om förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Kammarrätten i Stockholm (2016). Remissyttrande över betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag, SOU 2016:19.

Kammarkollegiet (2018). God tolksed – råd till auktoriserade tolkar

Konkurrensverket, Indén T. (2009). Kommunal prissättning i konkurrens – En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip.

Konkurrensverket (2010). Konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet – så fungerar reglerna i konkurrenslagen.

Konkurrensverket (2016). Prioriteringspolicy för tillsynsverksam- heten.

Konstitutionsutskottet (2018). Betänkande 2017/18:KU38 Offentlig- het, sekretess och integritet.

Länsstyrelserna (2018). Återrapportering av uppdrag 46 enligt regler- ingsbrevet för 2017 – Samhällsorientering för nyanlända.

Malmö högskola (2016). Utbildarkompetens inom yrkeshögskolan – en forskningsöversikt och en pilotstudie.

Migrationsverket (2014). Samordning av tolk och översättaran- vändning, slutrapport.

Migrationsverket (2014). Ramavtal Förmedling av telefontolk- tjänster via Call-center.

697

Referenser

SOU 2018:83

Migrationsverket m.fl. (2017). Ett gemensamt ansvar för ensamkom- mande barn och ungdomar.

Migrationsverket (2017). Årsredovisning.

Migrationsverket (2018). Barn i asylprocessen.

Migrationsverket (2018). Yttrande över uppdrag om effektivare tolk- användning och utvecklad flerspråkig service.

Migrationsverket i Finland, ERF och Flyktingrådgivningen (2010). Tolkning under asylförfarande, Guide till tolkar.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2012). Kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2014). Vägledande utbildnings- plan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folk- bildningen.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2015). Riktlinjer för kontakttolk- utbildning.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2015). Vägledande studieplan preparandkurs (AT) 125 timmar.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2015). Vägledande studieplan preparandkurs rättstolkning (RT) 100 timmar.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2015). Vägledande studieplan preparandkurs sjukvårdstolkning (ST) 100 timmar.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2015). Översyn kontakttolk slut- rapport.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Samhällets behov av kontakttolkar, slutrapport.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk, slutrapport.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Årsredovisning.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2017). Ansökan om statsbidrag för grundutbildning till kontakttolk – ansökningsomgång 2017.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2017). Årsredovisning.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2018). Kontakttolk inom folkbildningen – utbildning och validering.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2018). Anvisningar för ansökan om att bedriva yrkeshögskoleutbildning.

698

SOU 2018:83

Referenser

Nordiska ministerrådet (1997). Språkliga tjänster för invandrare i Sverige, Norge, Danmark och Finland.

Post och telestyrelsen (2017). Regeringsuppdrag att främja utveck- lingen av en nationell språkinfrastruktur för talbaserade tjänster, Rapport 1.

Skatteverket (2018). Rapportering av uppdrag om effektivare tolk- användning och utvecklad flerspråkig service.

Skatteverket (2018). Rättslig vägledning, tolkar och översättares kostnader.

Socialdepartementet (2011). Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige S2010.026.

Socialdepartementet (2016). Uppdrag till Barnombudsmannen att stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättig- heter i statliga myndigheters verksamhet.

Socialstyrelsen (2010). Interkulturellt socialt arbete.

Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tand- vården, kartläggning.

Socialstyrelsen (2018). Barn och andra anhöriga som översätter och medlar inom socialtjänst och hälso- och sjukvård.

Statskontoret (2002). Ny organisation för tolk- och översättar- utbildning, Rapport 2002:11.

Statskontoret (2012). En tolkningsfråga, Rapport 2012:2.

Statskontoret (2012). En ny modell för Migrationsverkets förordnan- den av offentliga biträden, Rapport 2012:30.

Statskontoret (2015). Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol, Rapport 2015:1.

Statskontoret (2015). Om offentlig sektor. Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar. Nya styrmetoder, sektorisering och samverkan, Rapport 2015:25.

Statsrevisorerne (2018). Beretning nr. 12/2017 om myndighedernes brug af tolkeydelser.

Statistiska centralbyrån (2006). Uppdrag att utreda dels former för och drift av ett nationellt register över tolkar, dels årlig statistik över tolkserviceområdet.

699

Referenser

SOU 2018:83

Statistiska centralbyrån (2017). Utbildning, Etablering på arbets- marknaden och övergång till högskolestudier efter lång särskild kurs på folkhögskolan, temarapport 2017:11.

Stockholms kommun (2017). Ett samlat grepp om stadens arbete med tolkning.

Stockholms kommun (2018). Artificiell intelligens, robotisering och VR/AR, samt bilaga 1, Strategi för Stockholm som smart och upp- kopplad stad.

Stockholms läns landsting (2015). Uppdragsbeskrivning för tjänsten språktolkservice.

Stockholms läns landsting (2017). Tolkmarknaden 2017, tolktjänster i talade språk.

Stockholms universitet (2015). Synpunkter på redovisningen av MYH:s regeringsuppdrag ang. tolkutbildning.

Stockholms universitet (2015). Högskolans roll i utbildningen av tolkar.

Stockholms universitet (2016). Kursplan för kurs på grundnivå Tolkning i offentlig sektor I.

Stockholms universitet (2018). Anhållan om yrkesexamen som teckenspråks- och dövblindtolk.

Universitetskanslersämbetet (2013). Kvalitetsutvärdering av över- sättning och översättningsvetenskap.

Universitetskanslersämbetet (2017). Rättssäker examination, tredje upplagan.

Universitets- och högskolerådet (2016). Tillstånd att använda andra/alternativa behörighetsvillkor, platsfördelning och urval till kursen Tolkning i offentlig sektor vid Stockholms universitet 2017–2019.

Universitets- och högskolesämbetet, Hjertman, C. och Stendahl, C. (1979). Utvärdering av tolkutbildning på högskolenivå, UHÄ- rapport 1979:14.

Universitets- och högskoleämbetet (1975). UHÄ-rapport 1975:11.

Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket (2017). Mellan- händer i offentlig upphandling, rapport 2017:1.

Upphandlingsmyndigheten (2018). Yttrande över slutbetänkandet Statliga servicekontor – mer service på fler platser SOU 2018:43.

700

SOU 2018:83

Referenser

Uppsala universitet och Försvarsmaktens underrättelse- och säker- hetscentrum/Tolkskolan (2013). Ramavtal angående språkut- bildningar.

Utbildningsdepartementet (2016). Uppdrag till Skolverket om för- beredande åtgärder med anledning av förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

Utbildningsdepartementet (2017). Uppdrag till Myndigheten för yrkeshögskolan om försöksverksamhet med tolkutbildning.

Utbildningsdepartementet (2017) Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Lunds universitet.

Utbildningsdepartementet (2017). Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Stockholms universitet.

Utbildningsdepartementet (2017). Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Södertörns högskola.

Utbildningsdepartementet (2017). Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Umeå universitet.

Utbildningsdepartementet (2017). Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Universitets- och högskolerådet.

Vinnova (2018). Artificiell intelligens i svenskt näringsliv och sam- hälle – Analys av utveckling och potential, rapport 2018:08.

Wittgren-Ahl, S. och Olander R. (2009). Motion till riksdagen 2009/10:Fi300.

Åklagarmyndigheten (2013, 2016), Unga lagöverträdare och barn- konventionen, rättsPM 2013:7.

Författningar m.m. från Danmark, Finland och Norge

Danmark: forvaltningsloven, sundhedsloven, tolkeloven – lov om tolkning til personer med hørehandicap, bekendtgørelse om tolkebistand efter sundhedsloven och Bekendtgørelse om Rigspolitiets tolkeoversigt.

Finland: förvaltningslag, förvaltningsprocesslag, grundlag, hälso- och sjukvårdslag, lag om registret över rättstolkar, lag om ser- vice och stöd på grund av handikapp, rättegångsbalk, samisk språklag, språklag, utlänningslag och förordning om registret över rättstolkar.

701

Referenser

SOU 2018:83

Norge: lov om barneverntjenester (barnevernloven), lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), lov om domstolene (domstolloven), lov om pasient- og bruker- rettigheter, lov om rettergangsmåten i straffesaker (straffepro- sessloven), lov om utlendingers adgang til riket og deres opp- hold her (utlendingsloven), forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften), forskrift om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven och betänkan- det NOU 2014:8, Tolking i offentlig sektor – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd.

Övriga publikationer

Agenda Kaupang och OsloEconomics (2017). Økonomiska konse- kvenser av lov om tolking i offentlig sektor.

Almqvist, I. (2016). Tolkutbildning i Sverige. Ett kritiskt vägval.

Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål – arbetsgrupp inom Tolkutredningen.

Alnashi, M. (2008). Tolkning, översättning och språkanalyser ur rättssäkerhetsperspektivet. Stockholms universitet.

Andersson, C., Lindsjö, G. och Hagberg, R. (2018). Artificiell intelligens i offentlig sektor. Hur realiserar vi potentialen? Governo.

Arfwedson P., Granberg S. och Sollenberg E. (2018). Rättsfalls- analys: Högsta förvaltningsdomstolen och golvpriser – har golv- priser gått ur tiden? Karnov Nyheter, 2018-11-05.

Dagens Industri (2014). Tolkföretag utmanar Stenbeck, 2014-04-23.

Devindra H. (2017). Personal computing.

Dushica, A. (2012). Rättssäkerheten är i gungning. Lunds universitet. European Foundation for Democracy (2018). Refugees in Europe.

Feijen L. och Frennmark E. (2011). Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd, slutrapport från projektet Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning. UNHCR och Migrationsverket.

Folkbildningsrådet (2017). Anvisningar för folkhögskolans behörig- hetsintygande.

702

SOU 2018:83

Referenser

Folkbildningsrådet (2017). Anvisningar för folkhögskolans studieom- döme.

Folkbildningsrådet (2018). Statsbidrag till folkhögskolor 2018 – villkor och fördelningskriterier.

Folkbildningsrådet (2018). Statsbidrag till studieförbund 2018 – villkor och fördelningskriterier.

Folkbildningsrådet (2018). Kontakttolkutbildningar inom folkbild- ningen – en kartläggning.

Föreningen Rättstolkarna (2017). Skrivelse till Kammarkollegiet.

Gear, R (2018). Does artificial intelligence have a language problem? ComputerWeekly.com, febr. 2018.

Google (2017). Kontroversiell intelligens hjälper språket, Fokus, 2017-06-08.

Hadziabdic, E. och Hjelm, K. (2014). Arabic-speaking migrants’ experiences of the use of interpreters in healthcare, International Journal for Equity in Health, 2014-06-16.

Haenisch, S. m. fl. (2018). Can Artificial Intelligence solve the trans- lation challenge in Learning? 2018-01-29.

Hellners, T. och Malmqvist, B. (2010). Förvaltningslagen med kommentarer, Norstedts Juridik, Zeteo, kommentaren till 8 § förvaltningslagen (1986:223).

International Association of Conference Interpreters (1994),

Yrkesetisk kod.

International Association of Conference Interpreters (2000).

Yrkesregler.

ISO (2016). Riktlinjer för tolkning i offentlig sektor. ISO 13611:2014, IDT.

Kahn Pedersen (2018). Upphandlingsrättsliga förutsättningar för myndigheter under regeringen att samverka utan föregående upphandling. Underlag till Statens servicecenter.

Larsson, G. och Malmberg, F. (2017). Förbjud att barn används som tolkar, Aftonbladet, 2017-04-24.

Lemhagen, G. och Almqvist, I. (2013). Tolk- och översättar- institutet: En särskild inrättning 1986–2012. Stockholms universitet.

703

Referenser

SOU 2018:83

Lindsjö, G. (2017). En AI-redo statsförvaltning. Rapport på upp- drag av Finansdepartementet, Enheten för Digital Förvaltning.

Lindström, N-E. (2016). Dagens sanning om maskinöversättning, Semantix 2016-10-03.

Lundgren, U. (2001). Helepotti ettei kuole vielä, Nej du får nog leva ett tag till – Finsk-svensk tolkning i sjukhusmiljö, på försäkrings- kassan och i domstol. Stockholms universitet.

Millbourn (2012). Tolkmissar ett hot mot rättssäkerheten? Lunds universitet.

Nationellt kompetenscentrum anhöriga (2016). Interkulturellt per- spektiv på stöd till barn som anhöriga, 2016:3.

Norström, E. m. fl. (2012). Tolken – en kulturell mellanhand, bakom stängda dörrar.

Norström, E, Gustafsson K. och Fioretos, I. (2014). Tolkade möten: Tolkningens betydelse för rättssäkerhet och integration.

O’Brien, S., Maynard, A. och Ross, H. (2017). Machine translation. Future out podcast. Dublin city university, language technology, 2017-11-04.

Parkvall, M. (2016). Sveriges språk i siffror: vilka språk talas och av hur många?

Rättsrådet för barn och unga i migration (2018). Barnkonventionen måste omfatta alla barn, DN-debatt 2018-07-19.

Semantix (2017). Maskinöversättning – en kort framtidsförutsägelse.

Semantix (2018). Semantix lanserar ny digital plattform för snabbare tolkbokning, pressmeddelande 2018-04-11.

Semantix (2018). Semantix förvärvar Amestos affärsområde för över- sättning, pressmeddelande 2018-03-06.

Semantix (2018). Semantix tar plats nummer 14 i global ranking av de största språkföretagen, pressmeddelande 2018-07-04.

SingularityHub, Pring-Mill, D. (2018), Why Hasn’t AI Mastered Language Translation? 2018-03-04.

Språkservice (2013). Förslag till revidering av avgift vid förnyelse av tolkauktorisation.

Språkservice (2017). Policy för tolkuppdrag.

704

SOU 2018:83

Referenser

Stockholms Dövas Ungdomsråd (2016). Slutrapport – Redovisning av projektstöd från Arvsfonden.

Studieförbunden (2018). Skrivelse till Myndigheten för yrkeshögsko- lan, Ekonomiska villkor för för studieförbundens kontakttolkut- bildningar.

Svenska Dagbladet. Självlärande datorer ger bättre översättning, SvD Näringsliv 2017-05-23.

Sveriges advokatsamfund (1962, rev. 2016). Stadgar.

Sveriges advokatsamfund (2016). Vägledande regler om god advokatsed med kommentarer.

Sveriges kommuner och landsting, Dahlerus, L. och Olsson, O. (2016). Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet.

Sveriges kommuner och landsting/Kommentus (2018). Upphand- lingsplan 2018-2019.

Sveriges läkarförbund (2017). Etiska regler.

Sveriges psykologförbund (1998). Yrkesetiska principer för psyko- loger i Norden.

Sydsvenska Dagbladet (2017). Skånskt bolag släpper digital tolk och doktor för personer med särskilda behov, 2017-11-29.

Tolkservicerådet (2014). Tolkservicerådets riktlinjer och god tolk- servicesed.

Translatørforeningen (2009). Håndbog om tolkning i den kommu- nale indsats.

Translatørforeningens (2015). Tolkning i den offentlige sektor.

Translatørforeningen (2015). Tolkning i retsvaesendet, Tolkehand- bogen.

Translatørforeningen (2016). Tolkning i Danmark kraever certifiering. Transvoice (2017). Allmänna villkor och riktlinjer för tolkuppdrag.

YLE Nyheter (2016). Polisens behov av tolktjänster ökar – fler poli- ser med invandrarbakgrund behövs, 2016-10-16.

705

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:104

Effektiva och ändamålsenliga tolktjänster

Beslut vid regeringssammanträde den 19 oktober 2017

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar samt den offentliga sektorns användning av tolkar. Utredaren ska även lämna förslag på ett flexibelt, rättssäkert och effek- tivt system för att samhällets nuvarande och framtida behov av tolk- tjänster ska tillgodoses.

Utredaren ska bl.a.

• kartlägga landets verksamma tolkar utifrån antal, kvalifikations- nivå samt deras kompetens i relation till uppdrag,

• föreslå en ändamålsenlig struktur med tydliga utbildningsvägar som tillgodoser samhällets behov av tolkar med relevant kompetens- nivå,

• analysera hur dagens system med auktorisation och kompetens- bedömning av tolkar fungerar och föreslå åtgärder för förbättrad kompetensbedömning genom exempelvis auktorisation och certifiering,

• analysera behovet av tillsyn av tolktjänster samt vid behov föreslå hur en sådan tillsyn kan utformas,

• kartlägga områden där myndigheter med fördel bör samverka och föreslå effektiva former för samverkan, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

707

Bilaga 1

SOU 2018:83

Uppdraget ska redovisas senast den 12 december 2018.

Definition av en tolk

Det saknas i dag en enhetlig benämning för de personer som arbetar som tolk. Den som översätter muntligt mellan enskilda individer och representanter för myndigheter och organisationer benämns i regel språktolk. Samtidigt används uttrycket kontakttolk för att benämna en individ som erbjuder ovanstående tjänster och som med godkänt resultat genomgått en utbildning till tolk vid Stockholms universitet eller genomgått en sammanhållen grundutbildning till tolk vid folk- högskola eller studieförbund. Språk- och kontakttolkning sker såväl på plats som via telefon och video. Det finns även konferenstolkar, som tolkar på möten och konferenser. I dessa direktiv används begreppet tolk med innebörden språktolk och kontakttolk och som sammanfattande benämning på utbildade och auktoriserade tolkar används begreppet kvalificerad tolk. Uppdraget avser inte tecken- språks-, dövblind- eller skrivtolk.

Det krävs en sammanhållen översyn av tolkyrket och Sveriges tolktjänster

Individer som behöver hjälp i den språkliga kommunikationen med till exempel myndigheter och domstolar har rätt till tolkning. Detta regleras i bland annat 5 kap. 6 § rättegångsbalken, 50 § förvaltnings- processlagen (1971:291), 8 § förvaltningslagen (1986:223) och 13 § i den nya förvaltningslagen (2017:900), som träder i kraft den 1 juli 2018 och ersätter 1986 års lag. Även andra bestämmelser, såsom 8–10 §§ lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724), kan medföra att myndigheter anlitar tolkar. För att tillgodose samhällets samlade tolkbehov krävs flexibla och tydliga utbildningsvägar för tolkar, god tillsyn av tolkningens kvalitet, effektiv organisering av till exempel upphandling och validering, ändamålsenlig samverkan mellan berörda myndigheter samt god beställarkompetens i fråga om tolktjänster. Så är inte situationen i dag.

Det råder en betydande obalans mellan samhällets efterfrågan på tolktjänster och tillgången på tolkar. Behovet av tolkning har vuxit kraftigt i och med de senaste årens ökning av antalet asylsökande och

708

SOU 2018:83

Bilaga 1

nyanlända. I en rapport från Myndigheten för yrkeshögskolan fram- håller myndigheter, kommuner, landsting, tolkförmedlingar och branschorganisationer att det föreligger en särskild brist på rätts- och sjukvårdstolkar samt på tolkkompetens i vissa språk (MYH 2016/1170). Myndigheter, kommuner och landsting kan p.g.a. underskottet på kvalificerade tolktjänster behöva anlita tolkar utan säkerställd kompetens. Det kan i vissa fall även leda till att barn tolkar åt sina föräldrar eller andra anhöriga vid kontakt med myn- digheter eller sjukvård. Som en konsekvens av detta kan den offent- liga sektorn inte garantera en fullgod och rättssäker tolkning i varje enskilt fall. Därutöver riskerar handläggningstiderna att öka och möjligheten att bedriva effektiv verksamhet att minska.

Underskottet på tolktjänster är inget nytt fenomen. Tolkfrågan har tvärtom varit ämne för ett flertal statliga översyner genom åren. Emellertid saknas en aktuell och sammanhållen utredning som behand- lar områdets samtliga delar. Sedan publiceringen av Invandrarutred- ningen: förslag om allmän tolklinje, auktorisation och tolkskola (SE/RA/4196) från 1972 har de statliga utredningar som genomförts varit avgränsade till enskilda frågor, exempelvis om tolkutbildning eller register över landets auktoriserade och utbildade tolkar. De åt- gärder som följt av utredningarna har därför blivit fragmentariska och saknat ett helhetsgrepp över området. Det är därför av vikt att en översyn av tolkområdets samtliga delar genomförs.

En återkommande bedömning från senare års utredningar är att samhällets behov av tolktjänster visserligen styrs av rådande asyl- invandring men att den övergripande kvaliteten på landets tolk- tjänster oaktat efterfrågan har varit för låg. Det klargjordes bland annat i utredningen Tolkutbildning – nya former för nya krav (SOU 2005:37). Denna problematik består än i dag. Trots att antalet asylsökande och nyanlända har minskat sedan 2015 bedömer myn- digheter, kommuner och landsting att behovet av tolktjänster, och framför allt kvalificerade sådana, kommer att vara stort både på kort och på lång sikt. Mot bakgrund av detta är antalet utbildade eller auktoriserade tolkar alltför begränsat för att tillgodose rådande och framtida behov av tolkning. Statistiken visar att endast en dryg fjärdedel av landets totala antal tolkar är auktoriserade eller registre- rade som utbildade tolkar. En av orsakerna till den låga andelen är att både tolkutbildningarna och auktorisationsproven präglas av en låg genomströmning. Detta beror bland annat på svaga förkunskaper

709

Bilaga 1

SOU 2018:83

hos deltagarna, tillsammans med bristande incitament för både vidare- utbildning och auktorisation till följd av en osäker arbetsmarknad för tolkar. Eftersom cirka 40 procent av landets auktoriserade tolkar är över 60 år, och därmed kan antas gå i pension inom några år, är det av stor vikt att antalet kvalificerade tolkar ökar för att säkerställa kompetensförsörjningen inom sektorn.

Vid en hearing (U2017/00999/UF) anordnad av Utbildningsdepar- tementet under våren 2017 framhöll representanter för bland annat myndigheter och utbildningsväsendet att en betydelsefull åtgärd för att höja kompetensen bland Sveriges tolkar vore att göra utbildnings- vägarna tydligare. Tolkutbildningarna i sin nuvarande form har funnits i cirka 40 år och tillhandahålls av folkhögskolor och studieförbund och av Stockholms universitet (Tolk- och översättarinstitutet). En individ kan antingen genomgå en s.k. sammanhållen grundutbildning till kontakttolk på folkhögskola eller genom studieförbund under ett år på halvfart eller delta i Stockholms universitets kurser i tolkning i offentlig sektor. Därutöver finns det påbyggnadskurser inom folk- bildningen (dock utan examinationsmöjligheter) och högskoleutbild- ning på avancerad nivå vid Stockholms universitet. Därtill upp- handlar Arbetsförmedlingen tolkutbildningar via folkbildningen eller privata företag, vilka ges som arbetsmarknadsutbildningar och riktar sig till arbetssökande.

Det finns i dag betydande svårigheter för en tolk utbildad vid folkhögskola eller studieförbund att stärka sin kompetens. Detta beror både på att utbudet av fördjupningskurser inom folkbild- ningen är begränsat och saknar examinationsmöjligheter, och på att tolkutbildningarna i folkbildningen och tolkutbildningen på univer- sitetet ges inom olika utbildningsformer. Dessutom genomgår ett stort antal individer en arbetsmarknadsutbildning till tolk vilket förstärker denna problematik. Utan progression uppstår hinder för merparten av landets tolkar att vidareutbilda sig, detta då folkbild- ningen och de upphandlade arbetsmarknadsutbildningarna utgör den vanligaste utbildningsvägen för den som vill bli tolk. Då utbild- ning av tolkar är ett av samhällets främsta instrument för att säker- ställa att tolkning utförs av tolkar med ändamålsenlig kompetens bör utbildningsvägarna därför ses över.

Under den nämnda hearingen diskuterades även behov av doku- mentation av tolkars kompetens. Det finns i dag begränsade möjlig- heter för tolkar att dokumentera sina kunskaper och stämma av dem

710

SOU 2018:83

Bilaga 1

mot statligt fastställda kompetenskrav för yrket. Bristande sådan dokumentation medför dessutom svårigheter för beställare att av- göra vilken kompetens en tolk har och i sin tur garantera att tolken har tillräcklig kompetens för det avsedda uppdraget. Beställare har även svårt att följa upp tolkförmedlarens åtaganden, då det i många fall kan vara svårt att bedöma kvaliteten på ett genomfört tolk- uppdrag. Även tillsynen av tolktjänster försvåras.

En tolk kan få sin kompetens dokumenterad genom antingen Kammarkollegiets auktorisationsprov för tolkar eller den validering som görs genom folkbildningen. Den som med godkänt resultat har genomgått Kammarkollegiets kvalificerade yrkesprov, som består av ett skriftligt och ett muntligt delprov, får kalla sig auktoriserad tolk och står därmed under tillsyn av myndigheten enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Det är även möjligt att söka ytterligare auktorisation för specialistkompetens som rätts- eller sjukvårdstolk. För det krävs att man genomgår ytter- ligare prov. I dagsläget är det emellertid få tolkar som genomgår Kammarkollegiets auktorisationsprov med godkänt resultat, vilket framför allt beror på låga förkunskaper. Folkhögskolor och studie- förbund tillhandahåller validering av kunskap och kompetens mot den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk, men proces- sen är tidskrävande och underutnyttjad.

Dessa två system för nivåbestämning av kompetens omfattar inte mer än en fjärdedel av landets verksamma tolkar. Det innebär att kompetensnivån hos merparten av tolkarna inte har fastställts. Vidare saknas tillräcklig information om andra viktiga förhållanden, exem- pelvis antalet verksamma tolkar och relationen mellan deras kompe- tensnivå och vilka uppdrag de utför. Utan denna kunskap uppstår bland annat problem vid dimensionering av utbildningar och pro- blem för upphandlande aktörer att utvärdera den beställda tolk- tjänsten. Det behövs även mer kunskap om de fall där barn tolkar åt till exempel sina föräldrar vid kontakter med myndigheter och sjukvård. Sammantaget är den tillgängliga informationen om tolk- området inte tillräcklig för att vara ett fullgott underlag för planer- ing, strategiska val och beslutsfattande.

De problem som uppstår i och med bristen på kvalificerade tolkar kan leda till ytterligare svårigheter om användningen av befintliga tolkresurser inte är tillräckligt effektiv. Bristfällig samordning bland beställare och bristfällig planering vid beställning av tolktjänster kan

711

Bilaga 1

SOU 2018:83

exempelvis leda till att privata tolkförmedlare, trots en stor efter- frågan på tolktjänster, inte kan erbjuda sina anställda en heltids- tjänstgöring. Privata tolkförmedlare rapporterar att efterfrågan på tolktjänster är hög under några få timmar mitt på dagen, medan morgon och sen eftermiddag präglas av få beställningar. Det har i samtal med arbetsmarknadens parter framkommit att merparten av landets yrkesverksamma tolkar endast arbetar deltid, bland annat som ett resultat av svårigheter med just schemaläggning av uppdrag och på grund av långa restider. Utbildade tolkar kan dessutom i flera fall få samma ekonomiska ersättning som en outbildad eller mindre kvalificerad tolk.

Ytterligare effektivitetsförluster kan uppkomma som en konse- kvens av att användandet av digitala hjälpmedel och samverkan om detta inte utvecklats tillräckligt. Hjälpmedel som exempelvis video- tolkning kan potentiellt motverka de brister i kompetensförsörjning som uppstår på grund av att det inte finns tolkar tillgängliga i alla språk över hela landet. Det skulle därmed kunna behövas åtgärder som leder till att digitala hjälpmedel används i större utsträckning. Genom samverkan, exempelvis om digitala lösningar, skulle både de totala kostnaderna och framväxten av ineffektiva särlösningar kunna minska. Regeringen har med anledning av detta gett ett antal myn- digheter i uppdrag att stärka den myndighetsövergripande samver- kan på området, bland annat i fråga om samordning och erfarenhets- utbyte (A2017/01961/I).

Majoriteten av landets tolktjänster upphandlas i dag av offentliga beställare, varav många, men inte alla, använder sig av det statliga ramavtalet som Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ansvarar för. Migrationsverket och Arbetsförmedlingen använder sig exem- pelvis inte av det statliga ramavtalet utan upphandlar utifrån egna ramavtal till en omsättning som år 2015 motsvarade tre gånger omsätt- ningen på det statliga ramavtalsområdet för tolktjänster. Regeringen har gett Kammarkollegiet i uppdrag att utveckla en tjänst för att underlätta avrop inom ramavtalsområdet för tolkförmedlingstjäns- ter. Syftet är att kunna göra uppföljningar av tolktjänster och att kunna identifiera de språkbehov som finns. Därutöver har myndig- heten även uppdrag att utveckla de statliga ramavtalen utifrån bland annat myndigheternas behov samt att se över auktorisationsverk- samheten och dess grad av genomströmning. Detta berör dock inte samtliga ramavtal på området varför den övergripande samordningen

712

SOU 2018:83

Bilaga 1

behöver stärkas, inte minst för att användandet av tolkresurser ska kunna förbättras.

Det krävs därutöver stärkt kompetens i fråga om beställningar av tolktjänster. I likhet med all upphandling förutsätts att beställaren preciserar vilken tjänst denne avser att köpa och vilken kompetens- nivå tolken behöver ha för det avsedda uppdraget. Med bristande dokumentation av flertalet tolkars kompetens och en omfattande brist på tolkar finns det bland annat risk att den som upphandlar inte ställer tillräckliga krav på kompetens för det avsedda uppdraget.

Hur kan tolktjänster bli mer ändamålsenliga och nyttjas effektivare?

Kunskaperna om tolksektorn behöver förbättras

Kammarkollegiet har genom förordningen om auktorisation av tolkar och översättare ansvar att föra ett nationellt register över utbildade respektive över auktoriserade tolkar. Med utbildad tolk avses den som genomgått en utbildning vid Stockholms universitet, vid folk- högskola eller genom studieförbund. Kammarkollegiets register inne- höll i september 2017 sammanlagt 1 637 tolkar, varav 828 var auktori- serade tolkar och 802 var utbildade eller validerade tolkar. En mindre andel av det totala antalet registrerade tolkar är kategoriserade som både utbildade och auktoriserade. Detta register innehåller dock endast en mindre andel av Sveriges yrkesverksamma tolkar. Gruppen ”övrig tolk”, dvs. tolkar utan dokumenterad tolkutbildning, aukto- risation eller kartlagd kompetens, ingår exempelvis inte. Uppgifter om gruppen ”övriga tolkar” kan inhämtas från myndigheters för- teckningar över anlitade tolkar samt från privata tolkförmedlare. En svårighet i sammanhanget är att samma tolk kan förekomma i flera förteckningar.

Det saknas således inte bara tillförlitlig statistik över gruppen ”övrig tolk”, utan även över det totala antalet verksamma tolkar. Det saknas också tillräcklig information om vilken kompetens landets yrkesverksamma tolkar har. Av Kammarkollegiets register går inte att utläsa kopplingen mellan tolkarnas kompetens och vilken typ av uppdrag de åtar sig. Det framgår således inte om uppdragen rör exem- pelvis vårdärenden, kontakter med socialtjänsten, rättsliga ärenden

713

Bilaga 1

SOU 2018:83

eller kommunikation med Migrationsverket. Utan denna informa- tion är det bland annat svårt att granska relationen mellan de fel- anmälningar som görs – dvs. när beställaren informerar om att tolk- tjänsten av någon anledning inte hållit ändamålsenlig kvalitet – och tolkens kompetens.

Slutligen brister även kunskaperna om fall där barn tolkar åt för- äldrar eller andra anhöriga. I fråga om problemet med att barn tolkar åt anhöriga är omfattningen inte känd, varken vad gäller antalet till- fällen eller vilken sorts kontakter med myndigheter och sjukvård som det vanligtvis är fråga om. Vid sådan tolkning finns ett flertal risker, bland annat att barn tvingas tolka allvarliga sjukdomsbesked åt sina föräldrar eller att informationen från myndigheter eller sjuk- vård blir felaktigt översatt.

Utredaren ska därför

• uppskatta hur stort antalet verksamma tolkar är,

• kartlägga i vilka situationer tolk används av myndigheter, kom- muner och landsting samt vilken kompetensnivå som tolkar har för olika uppdrag,

• kartlägga myndigheternas, kommunerna och landstingens behov av tolkar bland annat vad avser kompetensnivå och språk- kompetens,

• kartlägga antalet felanmälningar och vilka tolkuppdrag som är kopplade till dessa fall,

• uppskatta omfattningen av att barn tolkar åt anhöriga och i vilka situationer det förekommer, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Det behövs tydliga utbildningsvägar som tillgodoser samhällets behov av tolkar

Utbildningen av tolkar präglas i dag av ett flertal svårigheter. Det handlar bland annat om bristande progression mellan utbildnings- formerna, låg kunskapsnivå hos deltagarna, låg genomströmning, otydligheter om vilka språk det bör utbildas tolkar i samt en splittrad ansvarsfördelning för utbildningarna. Myndigheten för yrkeshög-

714

SOU 2018:83

Bilaga 1

skolan påtalade exempelvis i rapporten Översyn kontakttolk slut- rapport (dnr MYH 2015/493) att det uppdelade ansvaret för och till- synen över folkbildningens tolkutbildningar mellan olika huvudmän tenderar att försvåra både tillsyn och styrning. Med olika utbild- ningsanordnare och en avsaknad av nationella kvalifikationsnivåer på tolkområdet har följt olika innehåll i utbildningarna, vilket lett till betydande olikheter i fråga om tolkarnas kompetensnivå.

Att öka antalet studieplatser kan som enda åtgärd därför inte till- godose samhällets behov av kvalificerade tolktjänster. De kvalifika- tionskrav som styr utbildningarna måste exempelvis överensstämma med den kvalitet på tolktjänster som efterfrågas. Utbildningarna måste därutöver vara väl dimensionerade och utformade med en hög grad av flexibilitet för att snabbt kunna möta förändrade behov av tolkning mellan enskilda språk. Det är därför av vikt att det finns beredskap och god förmåga att anpassa antalet utbildningsplatser efter behovet.

Det är genomgående viktigt att genomströmningen i utbild- ningarna ökar och att möjligheterna till vidareutbildning förbättras. Det finns i dag betydande hinder för en tolk utbildad vid folkhög- skola eller genom studieförbund att stärka sin kompetens. Detta beror både på att utbudet av fördjupningskurser inom folkbildningen är begränsat och att det där saknas möjligheter att examineras. Mot- svarande problem finns även för de tolkar som genomgår en arbets- marknadsutbildning.

Utredaren ska därför

• analysera kvalitet, genomströmning och möjlighet till progres- sion i befintliga utbildningar,

• föreslå en ändamålsenlig struktur med tydliga utbildningsvägar som tillgodoser samhällets behov av tolkar med relevant kom- petensnivå,

• analysera behovet av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet och vid behov föreslå sådana, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

715

Bilaga 1

SOU 2018:83

Ett system för bedömning av tolkars kompetens

Det krävs i dag varken auktorisation eller annan verifiering av kom- petensnivå för att arbeta som tolk. Med anledning av det stora beho- vet av tolktjänster, speciellt i efterfrågade tolkspråk, får också många icke auktoriserade eller utbildade tolkar samma typ av uppdrag som de som är auktoriserade eller utbildade. I förteckningar hos privata tolkförmedlare och myndigheter benämns gruppen tolkar utan kart- lagd kompetens, utbildning eller auktorisation som ”övrig tolk”. Gruppens storlek är inte säkerställd, men den sammantagna infor- mation som finns tillgänglig visar att gruppen utgör den största andelen av landets yrkesverksamma tolkar. Som tidigare nämnts sak- nas djupare kännedom om vilka kompetenser som finns bland lan- dets ”övriga tolkar”, bland annat som ett resultat av att möjlig- heterna att dokumentera sin kompetens på olika kvalifikationsnivåer är begränsade. Delar av befintliga system fungerar i dagsläget inte tillräckligt effektivt och tillgodoser inte heller beställarens behov av information vid matchning av önskvärd tolkkompetens med det avsedda uppdraget. Att det i dag saknas ett gemensamt begrepp för språk- och kontakttolkar skapar även svårigheter bland annat vid upphandling, avrop av tolktjänster och anlitande av tolk.

Regeringen har tidigare gett vissa berörda myndigheter i uppdrag att analysera hur möjligheten att styrka sin kompetens kan förbättras. Myndigheten för yrkeshögskolan föreslog exempelvis inom ramen för uppdraget Fler utbildningsvägar till kontakttolk (U2016/00950/UF) ett certifieringssystem med påbyggbara moduler som även kunde fungera som en kompetenskartläggning av tolkbeståndet. Systemet föreslogs bestå av certifieringsprov utifrån definierade certifierings- nivåer i enlighet med Sveriges referensram för kvalifikationer, SeQF. Referensramen är reglerad i förordningen (2015:545) om referens- ram för kvalifikationer för livslångt lärande. Med kvalifikation menas ett dokumenterat resultat av lärande, som till exempel betyg, intyg eller certifikat. I referensramen är det angivet vad som krävs i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser för att en kvalifikation ska anses ligga på en viss nivå. Regeringen har bestämt nivån på kvalifikationer för vissa utbildningar i förordning.

Vidare gav regeringen under 2016 Kammarkollegiet i uppdrag att redovisa hur genomströmningen i myndighetens auktorisationsprov

716

SOU 2018:83

Bilaga 1

kunde förbättras. Myndigheten föreslog bland annat snabbare gransk- ningsförfaranden och fler provtillfällen som centrala åtgärder, men menade att det faktum att varken förkunskapskrav eller formella utbild- nings- och verksamhetskrav ställs på de sökande även fortsatt kommer att påverka genomströmningen (dnr 1.1-02385-2017).

För att skapa effektiva former för auktorisation och validering krävs en samlad översyn av de problem som finns på området i dag. Det är vidare av vikt att ett eventuellt sådant system utarbetas med hänsyn till de kunskapskrav som bör ställas inom Sveriges tolk- utbildningar.

Utredaren ska därför

• analysera hur dagens system med auktorisation och kompetens- bedömning av tolkar fungerar och föreslå åtgärder för tydligare kompetensbedömning genom exempelvis auktorisation och certi- fiering,

• analysera befintliga insatser för validering och hur dessa kan göras mer effektiva och vid behov föreslå åtgärder,

• föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Stärkt tillsyn och mer effektivt utnyttjande av tillgängliga tolkresurser

Kammarkollegiet har i dag regeringens uppdrag att utöva tillsyn över Sveriges auktoriserade tolkar i enlighet med förordningen om aukto- risation av tolkar och översättare. Denna grupp utgör dock, som nämnts tidigare, endast en mindre andel av det totala antalet verk- samma tolkar, varför en stor grupp tolkar inte omfattas av den statliga tillsynen. I kombination med att det inte finns någon statlig aktör med ett sammanhållet ansvar att hantera rapporter om kvalitetsbrister gör detta att det från statligt håll är svårt att garantera att tolktjänsterna håller ändamålsenlig kvalitet. Det är i dag upp till varje enskild myn- dighet, kommun och landsting att ansvara för att deras respektive upphandlade kontrakt följs. Felaktigheter i tolkutövning säkerställs således inte på nationell nivå. Statens inköpscentral vid Kammar- kollegiet har exempelvis inget uppdrag att samordna uppföljningen av tolktjänster bland de myndigheter som avropar från ramavtalet.

717

Bilaga 1

SOU 2018:83

Det krävs med anledning av detta ytterligare åtgärder på området. Det är av vikt, bland annat med hänsyn till rättssäkerheten, att staten kan garantera att personer får korrekt information vid tolkning. Då merparten av kostnaderna för tolkning finansieras av allmänna medel är det dessutom av betydelse att resurserna används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. En stärkt tillsyn av tolktjänster skulle vara ett led i att uppnå detta. Att barn tolkar åt exempelvis sina föräldrar medför speciella utmaningar, vilket kan kräva särskilda överväganden.

Som nämndes i direktivens inledande avsnitt präglas tolkområdet av en rad motsägelsefulla svårigheter. Det råder en omfattande brist på tolkar samtidigt som de flesta tolkar arbetar deltid. En del av problemen kan avhjälpas genom att befintliga tolkresurser används mer effektivt. Det kan bland annat innebära förstärkningar i fråga om myndighetsövergripande samverkan, till exempel vad gäller gemen- samma digitala lösningar och ändamålsenliga upphandlingsförfaran- den. Utöver nämnda uppdrag för effektivisering av användandet av befintliga tolkresurser krävs ytterligare kartläggning av vilka områden som beställare av tolktjänster med fördel bör samverka inom. Det kan exempelvis finnas ett långsiktigt behov av en gemensam förteckning över landets samlade tolkkompetens och gemensamma åtgärder i fråga om barn som tolkar åt anhöriga.

Utredaren ska därför

• analysera behovet av tillsyn av tolktjänster samt vid behov föreslå hur en sådan tillsyn kan utformas,

• analysera behovet av funktioner, såsom samlad uppföljning, utvär- dering och statistikförsörjning och vid behov föreslå hur ett sådant ansvar kan organiseras,

• kartlägga områden där myndigheter bör samverka och föreslå effektiva former för samverkan,

• lämna förslag på åtgärder i fråga om barn som tolkar åt anhöriga, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

718

SOU 2018:83

Bilaga 1

Avgränsning av utredarens uppdrag

Uppdraget avser endast språktolkar och kontakttolkar. Uppdraget avser alltså inte teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för konsekvenser av sina förslag i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Om betänkandet inne- håller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet på sätt som motsvarar vad som anges i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Kammarkollegiet, Myndigheten för yrkes- högskolan, Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, Domstolsverket, Migrationsverket, Socialstyrelsen, Arbetsförmed- lingen, Försäkringskassan, Barnombudsmannen, Konkurrensverket och andra myndigheter som utredaren bedömer som relevanta. Utredaren ska även samråda med Sveriges Kommuner och Lands- ting, företrädare för de nationella minoriteterna och med arbetsmark- nadens parter. Utredaren ska hålla sig informerad om det arbete som Myndigheten för yrkeshögskolan bedriver med anledning av uppdraget att ansvara för att en försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk kan anordnas inom yrkeshögskolan (U2017/03655/GV). Utredaren ska även genomgående ta hänsyn till utbildningsvägar och tillsyns- funktioner på området för teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar samt redovisa hur utredningens författningsförslag påverkar nämnda system och funktioner. Utredaren ska beakta Sveriges internatio- nella åtaganden och relevanta EU-regler, bland annat det reviderade yrkeskvalifikationsdirektivet (2013/55/EU) och det förslag till direk- tiv om proportionalitetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken, som för närvarande förhandlas inom EU.

Utredaren ska också beakta Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om

719

Bilaga 1

SOU 2018:83

det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direk- tiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), de förslag som har läm- nats av Dataskyddsutredningen (Ju 2016:04), Utbildningsdatautred- ningen (U 2016:03) och andra relevanta dataskyddsutredningar samt hålla sig informerad om beredningen av de förslagen inom Regerings- kansliet. Utredaren ska även beakta Sveriges referensram för kvali- fikationer (SeQF).

Uppdraget ska redovisas senast den 12 december 2018.

(Utbildningsdepartementet)

720

Bilaga 2

Kontakter och samrådsaktiviteter

Tolkutredningen har samrått eller haft andra kontakter under utred- ningsarbetet med nedanstående aktörer som berörs av frågor om tolktjänster och utredningens arbetsområde i övrigt. Under rubriken myndigheter redovisas även kontakter med företrädare för andra offentliga utredningar. Kontakter med enskilda tolkar, bland annat i form av fokusgrupper, redovisas i kapitel 2. Utredningens direktiv omfattar samråd med företrädare för de nationella minoriteterna, vil- ket utredningen inbjudit till men inte fullt ut lyckats åstadkomma.

Myndigheter

Arbetsförmedlingen

Barnombudsmannen Datainspektionen Domstolsverket Ekonomistyrningsverket (ESV)

Etablering Södertörn (via Botkyrka kommun) Försvarsmakten, Försvarets tolkskola Försäkringskassan

Inspektionen för vård och omsorg (IVO)

Kammarkollegiet, samt därunder inordnade Statens inköpscentral och Rådgivande nämnden för tolk- och översättarfrågor Kommuner (urval)

Koordination NorrOrt (via Sollentuna kommun) Konkurrensverket

Kriminalvården Landsting (samtliga) Lunds universitet Länsstyrelser

721

Bilaga 2

SOU 2018:83

Migrationsverket

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) Pensionsmyndigheten Polismyndigheten

Post- och telestyrelsen (PTS) Regelrådet vid Tillväxtverket Revisorsinspektionen Sametinget

Skatteverket Socialstyrelsen

Språkrådet vid Institutet för språk och folkminnen Statens servicecenter

Statskontoret Stockholms tingsrätt Säkerhetspolisen Statistiska centralbyrån (SCB) Swedac

Södertörns högskola Södertörns tingsrätt

Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) vid Stockholms universitet Tolk- och översättarservice, Region Örebro län

Tullverket Umeå universitet Upphandlingsmyndigheten

Utredningar

Mottagandeutredningen (A 2015:02)

Servicekontorsutredningen (Fi 2017:07)

Valideringsdelegationen (U 2015:10)

Bransch- och intresseorganisationer

Advokatsamfundet

Afganska föreningen i Sverige

AIIC Sverige (konferenstolkar)

Folkbildningsrådet

Hörselskadades Riksförbund

722

SOU 2018:83

Bilaga 2

RUNG – resande, ung, ny, gammal

Rättstolkarna

Språkföretagen, Almega

Svenska Tornedalingars Riksförbund

Sverigefinska Riksförbundet

Sveriges Auktoriserade Tolkar (SAT)

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)

Studieförbunden

Tolkservicerådet (TSR)

Unionen, TCO

Vision, TCO

Civilsamhälle, företag m.fl.

Barnens rätt i samhället, BRIS

Folkhögskolor med tolkutbildningar i talade språk och teckenspråk Gävleborgs tolkservice AB

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar Rädda Barnen

SOS Alarm AB

Studieförbund med tolkutbildningar i talade språk Språkservice Sverige AB

Tolkavrop.se

Tolkvox AB Västmanlands Tolkservice

Enskilda forskare vid Linnéuniversitetet och KTH i Stockholm Enskilda tolkar, som själva kontaktat utredningen Fokusgrupper med tolkar

Tolkutredningen har även besökt norska departement, myndigheter, högskoleenheter och intresseorganisationer

723

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1. Ett reklamlandskap i förändring

– konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.

2. Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3. En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4. Framtidens biobanker. S.

5. Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.

6. Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.

7. Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.

8. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.

9. Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10. Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11. Vårt gemensamma ansvar

– för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12. Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.

13. Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14. Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.

15. Mindre aktörer i energilandskapet

– genomgång av nuläget. M.

16. Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. N.

17. Med undervisningsskicklighet

icentrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. U.

18. Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Ku.

19. Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. U.

20. Gräsrotsfinansiering. Fi.

21. Flexibel rehabilitering. A.

22. Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. A.

23. Konstnär – oavsett villkor? Ku.

24. Tid för utveckling. A.

25. Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Fi.

26. Några frågor i skyddslagstiftningen. Fö.

27. Ekonomiska sanktioner mot terrorism. UD.

28. En nationell alarmeringstjänst

– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Ju.

29. Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande. U.

30. Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Ju.

31. En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Fö.

32. Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst. S.

33. Aggressionsbrottet och ändringar

iRomstadgan. Ju.

34. Vägar till hållbara vattentjänster. M.

35. Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. N.

36. Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. U.

37. Att bryta ett våldsamt beteende

– återfallsförebyggande insatser

för män som utsätter närstående för våld. S.

38. Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. Fi.

39. God och nära vård.

En primärvårdsreform. S.

40. Vissa fredspliktsfrågor. A.

41. Statliga skolmyndigheter.

– för elever och barn i en bättre skola. U.

42. Tryggad tillgång till kontanter. Fi.

43. Statliga servicekontor

– mer service på fler platser. Fi.

44. Möjligt, tillåtet och tillgängligt

– förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål. Fi.

45. Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för arbetsmiljökunskap. A.

46. En utvecklad översiktsplanering. Del 1: Att underlätta efterföljande planering. Del 2: Kommunal reglering av upplåtelseformen. N.

47. Med tillit växer handlingsutrymmet.

– tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. Fi.

48. En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg. Fi.

49.F-skattesystemet

– några särskilt utpekade frågor. Fi.

50. Ett oberoende public service för alla

– nya möjligheter och ökat ansvar. Ku.

51. Resurseffektiv användning av byggmaterial. N.

52. Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. S.

53. Översyn av maskinell dos, extempore, prövningsläkemedel m.m. S.

54. En effektivare kommunal räddnings- tjänst. Ju.

55. Styrning och vårdkonsumtion ur ett jämlikhetsperspektiv. Kartläggning av socioekonomiska skillnader i vårdutnyttjande och utgångspunkter för bättre styrning. S.

56. Bättre kommunikation för fler investeringar. UD.

57. Barns och ungas läsning

– ett ansvar för hela samhället. Ku.

58. Särskilda persontransporter

– moderniserad lagstiftning för ökad samordning. N.

59. Statens gruvliga risker. M.

60. Tillträde till Rotterdamreglerna. Ju.

61. Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel. Ju.

62. Kamerabevakning i brottsbekämp- ningen – ett enklare förfarande. Ju.

63. Behandlingen av personuppgifter vid Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt. Fö.

64. Utökad tillsyn

över fastighetsmäklarbranschen. Ju.

65. Informationsutbyte vid samverkan mot terrorism. Ju.

66. Ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete. Fi.

67. Ett snabbare bostadsbyggande. N.

68. Nya regler om faderskap och föräldraskap. Ju.

69. Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet. Ju.

70. En arvsfond i takt med tiden. En översyn av regelverket kring Allmänna arvsfonden. S.

71. En andra och en annan chans

– ett komvux i tiden. U.

72. Expertgruppen för digitala investeringar. Slutrapport. Fi.

73. Studiemedel för effektiva studier. U.

74. Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Fi.

75. Vissa polisfrågor – säkerhet vid förhör samt kränkningsersättning. Ju.

76. Mindre aktörer i energilandskapet

– förslag med effekt. M

77. Framtidens specialistsjuksköterska

– ny roll, nya möjligheter. U.

78. Ökad attraktionskraft

för kunskapsnationen Sverige. U.

79. Analyser och utvärderingar för effektiv styrning. Fi.

80. Samspel för hälsa. Finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och sjukförsäkring. S.

81. YA lär dig jobbet på jobbet. U.

82. Kompletteringar till den

nya säkerhetsskyddslagen. Ju.

83. Att förstå och bli förstådd

– ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk. U.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

Många utmaningar återstår. [12] Flexibel rehabilitering. [21]

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande. [22]

Tid för utveckling. [24] Vissa fredspliktsfrågor. [40]

Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för arbetsmiljökunskap. [45]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förändring

– konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]

Gräsrotsfinansiering. [20]

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. [25]

Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. [38]

Tryggad tillgång till kontanter. [42]

Statliga servicekontor

– mer service på fler platser. [43] Möjligt, tillåtet och tillgängligt

– förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål. [44]

Med tillit växer handlingsutrymmet.

– tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. [47]

En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg. [48]

F-skattesystemet

– några särskilt utpekade frågor. [49]

Ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete [66]

Expertgruppen för digitala investeringar. Slutrapport. [72]

Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. [74]

Analyser och utvärderingar för effektiv styrning. [79]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]

Några frågor i skyddslagstiftningen. [26]

En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. [31]

Behandlingen av personuppgifter vid Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt. [63]

Justitiedepartementet

Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]

En nationell alarmeringstjänst

– för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. [28]

Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. [30]

Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan. [33]

En effektivare kommunal räddningstjänst. [54]

Tillträde till Rotterdamreglerna. [60]

Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel. [61]

Kamerabevakning i brottsbekämpningen

– ett enklare förfarande. [62]

Utökad tillsyn över fastighetsmäklarbranschen. [64]

Informationsutbyte vid samverkan mot terrorism. [65]

Nya regler om faderskap och föräldraskap. [68]

Ökat skydd mot hedersrelaterad brotts lighet. [69]

Vissa polisfrågor – säkerhet vid förhör samt kränkningsersättning. [75]

Kompletteringar till den

nya säkerhetsskyddslagen. [82]

Kulturdepartementet

Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. [18]

Konstnär – oavsett villkor? [23] Ett oberoende public service för alla

– nya möjligheter och ökat ansvar. [50]

Barns och ungas läsning

– ett ansvar för hela samhället. [57]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]

Mindre aktörer i energilandskapet

– genomgång av nuläget. [15] Vägar till hållbara vattentjänster. [34] Statens gruvliga risker. [59]

Mindre aktörer i energilandskapet

– förslag med effekt. [76]

Näringsdepartementet

Vägen till självkörande fordon – introduktion. Del 1 + 2. [16]

Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. [35]

En utvecklad översiktsplanering.

Del 1: Att underlätta efterföljande

planering. Del 2: Kommunal reglering av upplåtelseformen. [46]

Resurseffektiv användning av byggmaterial. [51]

Särskilda persontransporter

– moderniserad lagstiftning för ökad samordning. [58]

Ett snabbare bostadsbyggande. [67]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]

Ju förr desto bättre – vägar till

en förebyggande socialtjänst. [32] Att bryta ett våldsamt beteende

– återfallsförebyggande insatser för män som utsätter närstående för våld. [37]

God och nära vård. En primärvårdsreform. [39]

Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. [52]

Översyn av maskinell dos, extempore, prövningsläkemedel m.m. [53]

Styrning och vårdkonsumtion ur ett jämlikhetsperspektiv. Kartläggning av socioekonomiska skillnader i vårdutnyttjande och utgångspunkter för bättre styrning. [55]

En arvsfond i takt med tiden.

En översyn av regelverket kring Allmänna arvsfonden. [70]

Samspel för hälsa. Finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och sjukförsäkring. [80]

Utbildningsdepartementet

En strategisk agenda

för internationalisering. [3]

Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]

Vårt gemensamma ansvar

– för unga som varken arbetar eller studerar. [11]

Med undervisningsskicklighet

i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. [17]

Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring. [19]

Validering i högskolan – för tillgodo- räknande och livslångt lärande. [29]

Rätt att forska. Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. [36]

Statliga skolmyndigheter.

– för elever och barn i en bättre skola. [41]

En andra och en annan chans

– ett komvux i tiden. [71] Studiemedel för effektiva studier. [73] Framtidens specialistsjuksköterska

– ny roll, nya möjligheter. [77]

Ökad attraktionskraft

för kunskapsnationen Sverige. [78] YA lär dig jobbet på jobbet. [81]

Att förstå och bli förstådd

– ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk. [83]

Utrikesdepartementet

Ekonomiska sanktioner mot terrorism. [27]

Bättre kommunikation för fler investeringar. [56]