sou 2018 76

Till statsrådet och chefen

för Miljö- och energidepartementet

Regeringen beslutade den 29 juni 2017 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att identifiera de eventuella hinder som kunder i form av hushåll, mindre företag och andra mindre aktörer möter vid energieffektivisering och introduktion av småskalig förnybar el- produktion, inklusive energilager, och lämna förslag till hur dessa hinder kan undanröjas (Dir. 2017:77).

Regeringen förordnade riksdagsledamoten Lise Nordin att vara sär- skild utredare från och med den 29 juni 2017. Nationalekonom Martin Flack och teknologie doktor Anders Ådahl anställdes som sekreterare från och med den 28 augusti 2017 och utredaren Eva Jernbäcker anställdes som huvudsekreterare från och med den 1 oktober 2017. Den 28 februari 2018 entledigades nationalekonomen Martin Flack som sekreterare och från och med den 1 mars 2018 anställdes civilekonomen Tea Alopaeus. Från och med den 1 juni 2018 anställdes juristen Ingrid Birgersson som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring.

Som experter förordnades från och med den 6 november 2017 agronomen Niklas Bergman LRF, energi- och klimatexperten Linda Flink Svenskt Näringsliv, verkställande direktören Olle Johansson Powercircle, nationalekonomen Per Klevnäs Material Economics, sakkunniga Johanna Lakso Naturskyddsföreningen, talespersonen Johan Lindahl Svensk Solenergi, doktor Alvar Palm Energikontoren Sverige, senior rådgivare Anette Persson Energimyndigheten, an- svarige för styrmedel, skatter, energianvändning och resurseffektivitet Erik Thornström Energiföretagen, ämnessakkunniga Paula Hallonsten Näringsdepartementet, departementssekreterare Therése Karlsson Finansdepartementet och departementssekreterare Emma Thornberg

Sammanfattning

Detta slutbetänkande från Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring berör flera viktiga områden i den energi- omställning vi befinner oss: energieffektivisering, småskalig elpro- duktion, energilagring och elektrifiering av transportsektorn.

Det är områden där de mindre aktörernas aktiviteter är särskilt betydelsefulla, där det i delar redan sker en snabb utveckling, men där aktörerna också stöter på hinder. I betänkandet presenteras för- slag och bedömningar inom utredningens fyra huvudområden. För- slagen syftar till att undanröja några väsentliga hinder till gagn för både den mindre aktören och energisystemets utveckling i stort.

Uppdraget

I utredningens slutbetänkande ska utredaren, om behov finns, lämna förslag till förändringar och förenklingar av nuvarande regel- verk samt, om man finner det samhällsekonomiskt motiverat, lämna förslag till nya styrmedel. Uppdraget ska redovisas i sin helhet senast den 15 oktober 2018.

Denna redovisning utgör utredningens slutbetänkande. Utred- ningens första fas redovisades den 28 februari 2018 i delbetänkandet Mindre aktörer i energilandskapet – genomgång av nuläget.

Sammanfattning

SOU 2018:76

Motiv och målbild

Utredningens uppdrag omfattar mindre aktörer1 i form av hushåll, bostadsrättsföreningar, små- och medelstora företag. Hos dessa aktö- rer finns potentialer till kostnadseffektiva åtgärder som kan bidra till den omställning som de energi- och klimatpolitiska målen i Sverige ställer krav på.

Utredningens målbild är att presentera styrmedelsförslag som stödjer en utveckling där mindre aktörer på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt bidrar till omställningen till 100 procent förnybar el- produktion år 2040 samtidigt som åtgärderna även bidrar till energi- intensitetsmålet 2030, till klimatmålen 2030, 2040 och 2045 samt energipolitikens tre grundpelare.

Genom småskalig solelproduktion, varaktiga eleffektiviseringar och genom att erbjuda flexibilitet genom energilager och styrbara utrustningar kan de mindre aktörerna bidra till att målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion nås.

Dessa åtgärder förbättrar även förutsättningarna för en ökad elektrifiering av såväl transportsektorn som industrin. En utveckling som är central för att de nationella klimatmålen ska nås. En ökad ef- fektivisering av elanvändningen, tillsammans med en ökad elektrifie- ring av transportsektorn, förbättrar dessutom möjligheterna att nå energiintensitetsmålet 2030.

Men det finns samtidigt en risk för att kostnadseffektiva åtgärder bland de mindre aktörerna inte genomförs på grund av de hinder som dessa aktörer stöter på. Hindren har i många fall sitt ursprung i det som brukar benämnas marknadsmisslyckanden, inklusive sådana som orsakas av hur människor faktiskt fattar sina beslut. Dessa förhål- landen motiverar att ytterligare styrmedel införs.

Utredningens förslag och bedömningar

Minskad effektbelastning genom eleffektivisering

Insatserna för minskad effektbelastning och eleffektivisering behö- ver öka i samhället. Åtgärder behöver genomföras hos såväl mindre som större aktörer. Ytterligare styrmedel behöver införas för ökad

1Med mindre aktörer avser utredningen generellt aktörer som de som, i normalfallet, saknar kunskap och professionell kapacitet att agera inom energiområdet.

SOU 2018:76

Sammanfattning

eleffektivisering och styrningen behöver, så långt möjligt är, ges en långsiktig utformning.

Utredningen lämnar följande huvudförslag på området:

•Inför ett system med kvotplikt (vita certifikat) för minskad effektbelastning genom investeringar i eleffektiviserande åtgärder. Elleverantörer föreslås bli skyldiga att uppfylla en kvot genom åtgärder hos elanvändare (utom i elintensiv industri). Detta är utredningens förstahandsförslag.

•Inför, som ett alternativ till kvotplikt, ett system med auktioner för projekt som syftar till ökad eleffektivisering och minskad effekt- belastning. Auktionerna föreslås ges samma omfattning som kvot- pliktsystemet.

•Inför ett särskilt energirotavdrag kopplat till det nuvarande syste- met med rotavdrag, så att hantverkskostnader för utvalda energi- effektiviseringsåtgärder ges ett avdrag på 50 procent. Behåll köpa- rens maximala sammanlagda skattereduktion på samma nivå som i dag. Energirotavdraget införs som komplement till system med kvotplikt eller parallellt med ett auktionssystem.

•Ändra förordningen om energideklaration för att styrmedlet ska ge ökad information om kostnadseffektiva åtgärder.

•Ge Energimyndigheten i uppdrag att ta fram en plan för hur beteendeinsikter i ökad omfattning kan tas tillvara och kan integ- reras i kommunikationsinsatser för energieffektivisering, inklu- sive kommunal energi- och klimatrådgivning, nätverk för små- företag och beställargrupper för småhus.

Utredningen gör även följande bedömningar:

•Marknadsförutsättningarna för efterfrågeflexibilitet behöver för- bättras. Roller och ansvar för nätägare på olika nivåer och för aggregatorer behöver definieras samtidigt som nätavgifterna be- höver bli mer kostnadsriktiga.

•Om ett kvotpliktsystem införs i enlighet med utredningens förs- tahandsval så innebär det att en långsiktighet och säkerhet ges i styrningen mot uppsatta mål. Om ett auktionssystem skulle

Sammanfattning

SOU 2018:76

införas i stället, eller under en inledande period, innebär det där- emot lägre administrativa kostnader för samhället som helhet sam- tidigt som systemet saknar den långsiktighet och den stimulans av energitjänstemarknaden som följer av ett kvotpliktsystem.

•I valet mellan de två styrmedlen förordar utredningen i första hand ett kvotpliktsystem, men ser även att det finns skäl som talar för att styrningen åtminstone inledningsvis kan ges formen av ett auktionssystem.

•Prioriterat för utredningen är att något av styrmedlen kommer på plats eftersom det viktigaste är att ytterligare eleffektiviserings- åtgärder genomförs i samhället.

Globala och regionala scenarier som visar hur energisystemen världen över behöver ställas om så att klimat- och hållbarhetsmål nås, pekar alla mot att det krävs en omfattande energi- och resurseffektivisering i alla sektorer, i hela världen.

I det framtida nordeuropeiska elsystemet väntas vindkraft spela en stor roll och också prägla de variationer som uppstår på tillförsel- sidan, framför allt under vinterhalvåret. Vindkraftens produktions- variationer kan sträcka sig över flera dygn. I takt med att mer variabel elproduktion tillkommer i det svenska elsystemet och elefterfrågan väntas öka från framför allt industri- och transportsektorn så ökar effektutmaningarna. Utmaningarna är flera och av olika karaktär.

För att klara att integrera en stor mängd variabel elproduktion krävs många olika lösningar för att forma ett elsystem som är både robust och flexibelt. Efterfrågesidan kan bidra genom flexibilitet och varaktiga eleffektiviseringar.

Hushållens efterfrågeflexibilitet kan tillsammans med batteri- lager anpassa efterfrågan över kortare tidsperioder och skapa nät- nytta i lokala nät. I närtid är behovet av ökad flexibilitet störst på lokal eller regional nivå i nät med särskilt hög belastning.

På sikt kan varaktiga eleffektiviseringsåtgärder potentiellt ge större systemnytta än efterfrågeflexibilitet, eftersom både mindre och större aktörers effektefterfrågan inte enkelt kan hanteras under längre tidsperioder.

Tidigare analyser indikerar att det finns potentialer för ytterligare effektiviseringsåtgärder i alla samhällssektorer, även sådana som kan vara privat- eller företagsekonomiskt lönsamma. Det finns dock ett

SOU 2018:76

Sammanfattning

antal hinder som gör att aktörerna inte alltid nås av prissignaler på ett sådant sätt som får dem att agera.

System med kvotplikt

Utredningen föreslår i första hand att en kvotplikt införs.

Systemet bedöms leda till att energitjänstemarknaden ökar i om- fattning. Styrmedlet kan sänka transaktionskostnader2 samt öka ge- nomförandet av åtgärder som i dag inte vidtas p.g.a. de hinder som i ekonomisk forskning kallas ”närsynthet”3, status quo-bias och icke- beslut.

De kvotpliktiga kan underlätta genomförandet av åtgärder genom rådgivning och delfinansiering av investeringar, och på så sätt nå fram till elanvändaren, trots de hinder som finns.

Centrala delar i utformningen av den föreslagna kvotplikten be- skrivs i rutan nedan.

2Främst i form av sökkostnader. Exempelvis behöver en köpare som letar efter en viss tjänst eller produkt lägga ner en viss tid och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär.

3Närsynthet innebär att investeringskostnader som behövs i närtid värderas oproportionerligt högre än nuvärdet av de framtida intäkterna av energiåtgärden.

Sammanfattning

SOU 2018:76

Förslag till utformning av en kvotplikt för minskad effekt- belastning genom eleffektiviseringar:

Ansvaret för att uppfylla kvotplikten föreslås läggas på el- leverantörer. Investeringar får genomföras och tillgodoräknas hos såväl mindre som större aktörer i alla sektorer utom elintensiv industri.

Som indikativt långsiktigt mål för kvotpliktsystemet föreslås 3 GW minskad effektbelastning under en topplasttimme år 2040. Målnivån föreslås ses över i samband med att den första treårs- perioden av systemet genomförs.

För den första treårsperioden föreslås de kvotpliktiga uppfylla en kvot, räknad som ackumulerad elbesparing i kilowattimmar, motsvarande följande procentuella andel av den kvotpliktiges elförsäljning:

2021	2022	2023
2,5 procent	3,5 procent	5,5 procent

Efter den första perioden föreslås kvoterna höjas och i stället uttryckas som minskad effektbelastning per topplasttimme sum- merat över en för åtgärderna genomsnittlig livslängd.

Den kvotpliktige elleverantören får endast använda sig av så kallade tillåtna åtgärder för att uppfylla sin kvot. Som tillåtna åtgärder räknas i första hand typåtgärder som ska gå att finna i en förteckning hos den ansvariga myndigheten. Vid sidan av typ- åtgärderna föreslås även andra åtgärder tillåtas men då ställs högre krav på verifiering av resultaten.

Vid beräkning av hur kvotplikten uppfylls föreslås eleffek- tiviseringsåtgärdernas resultat summeras över åtgärdernas livs- längd så att den ackumulerade elbesparingen (kWhack) fås. På så sätt ges åtgärder med längre livslängd ett högre värde i systemet.

System med auktioner

Utredningen föreslår att ett system med auktioner införs som ett alternativ till ett obligatoriskt kvotpliktsystem. Systemet föreslås införas med samma omfattning och ambitionsnivå som för systemet med kvotplikt.

SOU 2018:76

Sammanfattning

I systemet är det en ansvarig myndighet som genomför auktioner om eleffektiviseringsåtgärder där företag och offentliga verksam- heter kan ge bud. Åtgärderna kan genomföras hos företaget eller hos företagets kunder. I stället för en obligatorisk kvotplikt föreslås indikativa effektmål sättas för systemet. Om inte den avsedda effek- ten nås bör i stället ett kvotpliktsystem övervägas.

För att öka de statsfinansiella intäkterna vid ett införande av ett auktionssystem föreslår utredningen att energiskatten på el höjs med 0,5 öre per kWh.

Särskilt energirotavdrag

Ett högre rotavdrag ska kunna ges för vissa utvalda energieffektivi- seringsåtgärder.

Denna styrmedelsförändring bedöms, givet vissa villkor, kunna införas i kombination eller parallellt med en kvotplikt eller auktio- nering. Förslaget att även införa ett energirotavdrag motiveras av att hindren för energiåtgärder bedöms som större i hushållssektorn jämfört med hos större aktörer.

För att öka de statsfinansiella intäkterna vid införande av ett energirotavdrag föreslår utredningen att energiskatten på el höjs med 0,5 öre per kWh.

Förordningen om energideklarationer

Förordningen om energideklarationer ändras så att en större tydlig- het kan nås om vad som avses med kostnadseffektiva åtgärder. Förändringen väntas leda till fler åtgärdsförslag i energideklaratio- nerna, dvs. till ökad information som fastighetsägarna kan använda sig av för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder.

Uppdrag om beteendeinsikter

Energimyndigheten ges i uppdrag att ta fram en plan för hur bete- endeinsikter i ökad omfattning ska kunna tas tillvara och integreras i kommunikationsinsatser för energieffektivisering, inklusive kom-

Sammanfattning

SOU 2018:76

munal energi- och klimatrådgivning, nätverk för småföretag och be- ställargrupper för småhus. Förslaget syftar till att öka verkningsfull- heten och kostnadseffektiviteten hos befintliga informativa styrmedel givet de marknadsmisslyckanden och andra hinder som utredningen pekar på, och på så vis stimulera varaktiga åtgärder för eleffektivisering.

Småskalig el för mindre aktörer på ett systemeffektivt sätt

Den småskaliga elproduktionsteknologi som är mest aktuell för den mindre aktören är solceller. Solceller kan dessutom komma att spela en viktig roll i hur målet om 100 procent förnybar elproduktion till 2040 kan nås. Men då gäller det att marknadstillväxten är långsiktigt stabil. Mindre aktörer behöver ett överskådligt regelverk och rimliga villkor och samtidigt behöver branschen utvecklas från omogen till mogen och växa stabilt. Den tekniska/ekonomiska utvecklingen för solcellssystem och den politiskt styrda energiomställningen formar gemensamt marknaden för solceller.

Många hinder för en positiv solcellsutveckling har undanröjts de senaste åren eller är föremål för utredning i andra processer i stats- förvaltningen. Förslagen och bedömningarna i denna utredning av- ser att komplettera och mot den bakgrunden lämnar utredningen följande förslag:

•Tillsätt ett brett sammansatt råd för att till regeringen årligen föreslå nivå för investeringsstödet till solceller för en successiv utfasning av stödet. Investeringsstödet bör maximalt vara på en sådan nivå att den genomsnittliga återbetalningstiden för en investering i solceller inte understiger 10 år med hjälp av stödet. Låt rådet sortera under Energimyndigheten.

•Harmonisera definitionen av mikroproducent i ellagen och inkomstskattelagen så att övre gränsen för de båda är en säkring om 100 ampere.

Vidare gör utredningen följande bedömning:

•Stärk förtroende och säkerhet för installationsarbeten genom bättre samverkan mellan myndigheter, mindre aktörer, och branschen.

SOU 2018:76

Sammanfattning

Investeringsstöd för solceller

Det höga söktrycket kopplat till dagens investeringsstöd indikerar att det är attraktivt för den mindre aktören att investera i solceller under rådande ekonomiska förutsättningar. I syfte att skapa lång- siktiga och förutsägbara investeringskalkyler för den mindre aktören föreslår utredningen att Energimyndigheten ges i uppdrag att inrätta ett solcellsråd som årligen rapporterar till regeringen. Solcellsrådet bör vara sammansatt av experter från myndigheter, akademi och sol- cellsbranschen.

Rådet ska lämna förslag på nivå för investeringsstödet för en successiv utfasning av stödet. Förslaget kopplat till investeringsstö- dets storlek ska baseras på att nivån på stödet maximalt ska ge en genomsnittlig rak återbetalningstid för investering i solceller som inte understiger 10 år med hjälp av stödet.

Harmoniserad definition

De större mindre aktörerna (typiskt lantbruk eller bostadsrätts- föreningar) har svårigheter att göra väl avvägda investeringsbeslut då det i dag inte finns någon enhetlig definition för när man är mikro- producent och därmed lyder under enklare och mer fördelaktiga regelverk. Enligt ellagen gäller att en elanvändare som har ett säk- ringsabonnemang om högst 63 ampere inte ska betala någon avgift för inmatning. I inkomstskattelagen definieras en mikroproducent som den som har en säkring om högst 100 ampere i anslutnings- punkten.

För att förenkla föreslår utredningen att dessa gränser i de två lagarna bör sammanfalla. Förslaget är att harmonisera definitionen av mikroproducent i ellagen och inkomstskattelagen så att övre gränsen för de båda är en säkring om 100 ampere.

Energilager – Mindre aktörer och systemnytta

I ett energisystem med mycket variabel elproduktion och ett alltmer effektorienterat användningsmönster av el kan överskott och under- skott av el balanseras med energilager. Energilager kan på så vis utgöra en balans- och reglerresurs som tidigare varken har behövts

Sammanfattning

SOU 2018:76

eller varit kommersiellt tillgänglig. För att både skapa nytta för den mindre aktören och det överliggande elsystemet i ett energilandskap i förändring föreslår utredningen att:

•Förordning (2016:899) om bidrag till lagring av egenproducerad elenergi justeras så att dels fler än privatpersoner kan vara stöd- berättigade, dels att ändamålet för energilagret inte behöver vara kopplat till egenproducerad elenergi. Dessutom förlängs stödet och maximalt möjligt belopp att söka höjs.

Vidare gör utredningen bedömningarna att:

•Energilager för lager av elektrisk energi (ellager) bör definieras och införlivas i ellagen.

•Fler tester i pilot- och demonstrationsskala av lagerteknik och marknadslösningar behövs.

Utvidgning av befintligt investeringsstöd

Utredningen föreslår en utvidgning av befintligt investeringsstöd för batterilager till att dels omfatta fler mindre aktörer än dagens privat- personer (även företag) och inte endast i kombination med egen elproduktion, som i dag. Den totala stödomfattningen föreslås vara oförändrad, medan maxbeloppet för ett enskilt stöd föreslås höjas. Dessutom föreslås att stödet förlängs. Sedan bidraget för batterilager infördes har diskussionen om energilagers roll ökat och vidgats. Energilager pekas alltmer ut som en tänkbar nyckelkomponent i det framväxande energilandskapet. Den nytta som batterilager kan spela i energisystemet täcks inte in av dagens stöd, därför föreslås en utvidgning av såväl syfte som stödberättigande.

Smart laddinfrastruktur ger bidrag till minskad effektbelastning och till att klimatmålen nås

Det sker nu en ökad elektrifiering av transportsektorn, inte minst på personbilssidan. Laddinfrastrukturen och laddningen av laddbara bilar är centrala för utvecklingen och kan med rätt förutsättningar utvecklas

SOU 2018:76

Sammanfattning

så att den blir stödjande för målet om 100 procent förnybar elpro- duktion. De laddbara bilarnas batterier kan i en sådan systemlösning potentiellt också bidra till effektbalansen i nätet. Det förutsätter dock att laddningen kan ske nära hem och arbetsplatser och styras så att laddningen sker under tider då nätet är som minst belastat. Utbyggnaden av laddinfrastrukturen ökar dock inte tillräckligt snabbt, det gäller särskilt i förhållande till klimatmålen.

Utredningen föreslår följande:

•Genomför de nya EU-reglerna om laddinfrastruktur i nationell lagstiftning på ett sätt som stödjer behovet av en snabb utveckling av laddpunkter i anslutning till bostadshus och arbetsplatser i hela bebyggelsen.

•Utforma reglerna så att även parkeringsplatser i anslutning till bostadshus omfattas av krav på ett minsta antal laddpunkter, på samma sätt som ska gälla för lokaler.

•Alla parkeringsplatser med mer än 10 platser i nära anslutning till bostadshus bör omfattas av samma lagkrav om laddinfrastruktur oberoende av bostädernas ägandeform och om de är småhus eller flerbostadshus.

Vidare gör utredningen bedömningarna att:

•Laddinfrastruktur på parkeringar och i garage är på väg att utvecklas till väsentliga inslag i vårt samhälles infrastruktur. Laddinfrastruk- tur bör därför betraktas som ”en verksamhet av väsentlig art”

även för samfälligheter och därmed kunna ingå i en samfällighets anläggningsbeslut.

•Laddutrustning har digital avläsningsteknik vilket gör det möjligt att fördela kostnaderna för investeringar och användning av ut- rustningen mellan de boende på önskat sätt, exempelvis i en sam- fällighetsförening. Utredningen gör därför bedömningen att det så kallade ”båtnadsvillkoret” enligt anläggningslagen enklare kan uppfyllas.

Sammanfattning

SOU 2018:76

Höj ambitionerna i genomförandet av de nya EU-reglerna om laddinfrastruktur

Organisatoriska hinder och delade incitament i hyreshus, bostads- rättsföreningar och samfälligheter riskerar att bromsa utvecklingen. Samfälligheter stöter dessutom på särskilda hinder när de vill utöka sina gemensamma anläggningar med laddinfrastruktur.

Det är värdefullt att det nu beslutats om gemensamma regler inom EU när det gäller laddpunkter. Men dessa regler kommer bara i begränsad omfattning ha en effekt i den befintliga bebyggelsen.

Takten för förberedelse för utbyggnad av laddinfrastruktur i sam- band med nybyggnation och renovering enligt det ändrade direktivet är enligt utredningens bedömning inte tillräckligt hög.

I relation till direktivet finner utredningen det därför motiverat att föreslå att även parkeringsplatser i anslutning till bostadshus (och inte bara lokaler) omfattas av krav på ett minsta antal laddpunkter vid nybyggnation och vid större renovering, som komplement till kraven på utbyggnad av ledningsinfrastruktur.

Utredningen föreslår dessutom att alla parkeringar med mer än tio platser i anslutning till bostäder bör omfattas av samma lagkrav oberoende av ägandeform. Det betyder att kraven ska gälla även om bostäderna i anslutning till parkeringsplatsen utgörs av småhus och parkeringsplatsen ägs gemensamt av en samfällighet eller bostads- rättsförening.

Konsekvenser

Problemet på området energieffektivisering, som utredningens förslag ska bidra till att lösa, är att mindre aktörer stöter på hinder som gör att de inte genomför energiåtgärder i tillräcklig omfattning i förhål- lande till vad som vore kostnadseffektivt mot uppsatta energi- och klimatpolitiska mål. Problemet gäller även större aktörer med låg andel energikostnader i förhållande till sina totala utgifter.

Utredningens förslag om kvotplikt eller auktionering tillsammans med ett särskilt energirotavdrag har främst analyserats utifrån deras direkta ekonomiska effekter.

Förslagen bedöms inledningsvis leda till något högre elpriser för alla elanvändare, utom elintensiv industri. På längre sikt väntas el- priserna i stället bli lägre för alla elanvändare.

SOU 2018:76

Sammanfattning

Bedömningen har sin grund i en beräkning som utgår från att kvotplikten, med den nivå som föreslås, har en viss höjande effekt på elpriserna i inledningen på ett liknande sätt som i andra europeiska länder som infört styrmedlet.

Beräkningen indikerar att elpriserna inledningsvis skulle kunna stiga med omkring 0,3 öre/kWh. Några år senare kan kvotplikten ha en prishöjande effekt på 0,5–1,5 öre/kWh.

Kvotplikt och auktionering väntas samtidigt leda till lägre kost- nader för elanvändningen (varaktigt över året) hos de företag och hus- håll där åtgärder genomförs för att den föreslagna målnivån ska nås.

De makroekonomiska effekterna bedöms lämna såväl BNP-nivån som hushållens totala inkomst relativt opåverkade eftersom den beräknade elprisökningen i inledningen är relativt låg.

På längre sikt väntas ett införande av de föreslagna styrmedlen främst leda till lägre elkostnader för de aktörer som vidtar åtgärder, men i princip även för de aktörer som inte vidtar åtgärder eftersom effektiviseringsåtgärderna har en dämpande effekt på elpriserna.

Utredningens förslag till styrmedel för ökad eleffektivisering med- för samtidigt även andra nyttor kopplade till elsystemets utveckling, främst i form av minskad effektbelastning, framför allt vintertid och under perioder med topplast.

I förlängningen leder åtgärderna även till nyttor i andra delar av energisystemet eftersom åtgärderna också möjliggör en ökad elektri- fiering av industri- och transportsektorn samtidigt som energi- användningen effektiviseras.

Det är dessa effekter sammantaget som är av störst betydelse i för- hållande till målet om 100 procent förnybar elproduktion och som också ger viktiga bidrag till att energiintensitetsmålet och klimatmålen kan nås. Effekter som förstärker kostnadseffektiviteten och de sam- hällsekonomiska motiven för att genomföra förslagen.

Utredningens förslag inom områdena förnybar småskalig elpro- duktion, energilager och laddinfrastruktur syftar, förutom att undan- röja hinder för de mindre aktörerna, även till att åstadkomma en mer kostnadseffektiv styrning mot målet om 100 procent förnybar el- produktion och i det senare fallet även klimatmålen. Kostnader och fördelningseffekter bedöms bli små till följd av förslagen och de statsfinansiella effekterna neutrala eller positiva.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om kvotplikt för minskad effektbelastning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om en skyldighet för el- leverantörer att medverka till en minskad effektbelastning genom eleffektiviseringsåtgärder hos elanvändare.

2 § I denna lag betyder

1.elleverantör: den som yrkesmässigt levererar el i en elanvän- dares uttagspunkt,

2.elanvändare: fysisk eller juridisk person som tar ut el i en uttagspunkt,

3.slutlig elanvändning: all el som levereras till industrin, trans- porter, hushåll, tjänster och jordbruk, dock inte el som använts för omvandling eller produktion av el,

4.elintensiv industri: företag eller del av ett företag som utgör en egen verksamhet eller verksamhetsgren, där det

a) bedrivs och under de senaste tre åren har bedrivits industriell tillverkning i en process där det använts i genomsnitt minst 190 mega- wattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet,

b) bedrivs ny verksamhet med industriell tillverkning i en process där det används eller beräknas användas i genomsnitt minst 190 mega- wattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet, eller

c) bedrivs verksamhet för vilken avdrag eller återbetalning får göras för skatt på elektrisk kraft enligt 11 kap. 9 § första stycket 2, 3 eller

Författningsförslag

SOU 2018:76

5 eller 13 a § första stycket 2, 3 eller 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi.

5.beräkningsår: det kalenderår som föregår det år som deklara- tion ska lämnas enligt 10 §.

6.kWhack: kilowattimme ackumulerat, är ett mått på eleffektivi- sering där årlig elbesparing summerats över den eleffektiviserande åtgärdens livslängd.

3 § Den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndig- heten) prövar frågor enligt denna lag och utövar tillsyn över att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs.

Kvotpliktig

4 § Kvotpliktig är elleverantör.

5 § Kvotplikten inträder när en elleverantör börjar leverera el till el- användare och upphör när en elleverantör inte längre levererar el till elanvändare.

6 § Den som har kvotplikt enligt 4 § ska skriftligen anmäla detta till tillsynsmyndigheten senast fyra veckor efter det att kvotplikten bör- jade. Tillsynsmyndigheten ska registrera den kvotpliktige.

Om tillsynsmyndigheten har en välgrundad anledning att anta att någon är kvotpliktig enligt 4 § utan att ha gjort en anmälan om det, ska myndigheten registrera denne. Innan en sådan registrering görs, ska den som berörs av åtgärden få tillfälle att yttra sig.

Ett beslut om registrering gäller omedelbart.

7 § Den som inte längre har kvotplikt ska skriftligen göra en an- mälan om detta till tillsynsmyndigheten. Anmälan ska göras senast fyra veckor efter det att kvotplikten upphörde. Tillsynsmyndigheten ska avregistrera den som anmälan avser.

Om tillsynsmyndigheten har anledning att anta att någons kvotplikt har upphört utan att den registrerade har gjort en anmälan som avses i första stycket, ska myndigheten avregistrera denne. Innan avregist- rering görs, ska den som berörs av åtgärden få tillfälle att yttra sig.

Ett beslut om avregistrering gäller omedelbart.

SOU 2018:76

Författningsförslag

Kvotpliktens innebörd

8 § Kvotplikten gäller slutlig elanvändning.

Den som har kvotplikt ska medverka till att av tillsynsmyndig- heten godkända eleffektiviseringsåtgärder utförs hos elanvändare för att uppfylla en kvot för ackumulerad elbesparing (kWhack). Vid be- räkning av hur kvotplikten har uppfyllts ska eleffektiviseringsåtgär- dens resultat i årlig elbesparing adderas över åtgärdens livslängd.

Eleffektiviseringsåtgärder får tillgodoräknas inom alla sektorer som använder el utom elintensiv industri som avses i 2 § 4.

9 § Eleffektiviseringsåtgärder som har fått offentligt bidrag får inte tillgodoräknas vid beräkning av hur kvotplikten har uppfyllts.

Skyldighet att deklarera uppgifter om el

10 § Den som har varit kvotpliktig under beräkningsåret ska senast den 1 mars året därefter, med början år 2020, skriftligen i en dekla- ration till tillsynsmyndigheten lämna uppgifter om den el som ska ligga till grund för beräkning av kvotplikten enligt 11–12 §§ och den el som inte ska beaktas enligt 13 §.

Beräkning av kvotplikt

11 § Kvotplikten ska beräknas genom att den mängd el som sålts under beräkningsåret multipliceras med den kvot som anges inom parentes för varje kalenderår enligt följande:

–2021 (2,5 procent)

–2022 (3,5 procent)

–2023 (5,5 procent).

12 § Vid beräkning av kvotplikten ska såld el anses motsvara den mängd el som elleverantören har fakturerat elanvändare under be- räkningsåret.

13 § Vid beräkning av kvotplikten beaktas inte el som

1.matats in på det elektriska nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion (förlustel),

Författningsförslag

SOU 2018:76

2.en elleverantör har levererat till en elanvändare utan ersättning

ienlighet med ett avtal om intrångsersättning, om leveransen sker vid en lägre effekt än 50 kilowatt (frikraft),

3.har använts i den industriella tillverkningsprocessen i en regi- strerad sådan elintensiv industri som avses i 2 § 4 a eller b,

4.får dras av eller återbetalas enligt 11 kap. 9 § första stycket 2, 3 eller 5 eller 13 a § första stycket 2, 3 eller 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi, om elen har använts i en registrerad sådan elintensiv industri som avses i 2 § 4 c, eller

5.har använts i produktionen av el (hjälpkraft).

Med registrerad elintensiv industri avses registrering enligt 4 kap. 7 § lagen (2011:1200) om elcertifikat.

14 § Tillsynsmyndigheten beslutar om en kvot för elleverantör enligt 8 § andra stycket och 11 §§. Kvoten ska beslutas senast året innan den ska träda i kraft.

Överlåtelse av kvot

15 § Den som har kvotplikt får träffa överenskommelse med aktör att den aktören ska uppfylla den årliga kvot som den kvotpliktige är skyldig att uppfylla.

Båda parter ska meddela tillsynsmyndigheten om överenskom- melsen.

Redovisning av kvotplikt

16 § Den som har kvotplikt ska senast den 1 april varje år, med början år 2022, redovisa till tillsynsmyndigheten i vilken utsträck- ning och hur kvotplikten har uppfyllts under det föregående kalenderåret. Överlåtelse och förvärv av en kvotplikt ska framgå av redovisningen.

SOU 2018:76

Författningsförslag

Förseningsavgift

17 § Tillsynsmyndigheten ska ta ut en förseningsavgift av den som har kvotplikt och inte redovisar enligt 16 § i rätt tid. Avgiften får vara högst 5 000 kronor.

Tillsynsmyndigheten får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut avgiften, om det finns synnerliga skäl.

Kvotpliktsavgift

18 § Tillsynsmyndigheten ska ta ut en kvotpliktsavgift av den som har kvotplikt och inte har uppfyllt plikten för ett kalenderår. För kalenderåren 2021 och 2022 får avgiften per icke-uppfylld kWhack vara högst hälften av årsmedelvärdet av spotpriset på el multiplicerat med 14. För kalenderåret 2023 får avgiften per icke-uppfylld kWhack vara högst årsmedelvärdet av spotpriset på el multiplicerat med 14.

Tillsynsmyndigheten får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut avgiften, om det finns synnerliga skäl.

Indrivning

19 § Om en förseningsavgift eller en kvotpliktsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning ska avgiften lämnas för indriv- ning. Indrivningen får verkställas enligt utsökningsbalken.

Skyldighet att spara uppgifter

20 § Den som har eller har haft kvotplikt ska spara uppgifter som har betydelse för kvotplikten i tio år från utgången av det kalenderår som uppgifterna avser.

Tillsyn

21 § Den som har eller har haft kvotplikt ska på tillsynsmyndig- hetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som myn- digheten behöver för tillsynen.

Författningsförslag

SOU 2018:76

22 § Tillsynsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att se till att den som har kvotplikt fullgör sina skyldigheter enligt denna lag och enligt föreskrifter som har med- delats i anslutning till lagen.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Bemyndiganden

23 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.godkända eleffektiviseringsåtgärder enligt 8 § andra stycket,

2.redovisning av kvotplikt enligt 16 §,

3.metoder för beräkning hur kvotplikten har uppfyllts och

4.uppföljning.

24 § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om försenings- avgiften och kvotpliktsavgiften.

Uppföljning och utvärdering

25 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska löpande följa upp och utvärdera kvotpliktsystemet efter tre år räknat från den dag lagen träder i kraft.

Överklagande

26 § Beslut av tillsynsmyndigheten i följande frågor får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol:

1.registrering enligt 6 § andra stycket,

2.avregistrering enligt 7 § andra stycket,

3.kvot för elleverantör enligt 14 §,

4.förseningsavgift enligt 17 §,

5.kvotpliktsavgift enligt 18 § och

6.föreläggande enligt 22 §.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2018:76

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om kvotplikt för minskad effektbelastning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till lagen (20xx:x) om kvotplikt för minskad effektbelastning.

Förordningen är meddelad med stöd av

–23 § lagen om kvotplikt för minskad effektbelastning i fråga om 4 och 5 §§,

–24 § lagen om kvotplikt för minskad effektbelastning i fråga om

6 §,

–8 kap. 11 § regeringsformen i fråga om 7 §, och

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

Ord och uttryck

2 § Ord och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i lagen (20xx:x) om kvotplikt för minskad effektbelastning.

Tillsynsmyndighet

3 § Statens energimyndighet är tillsynsmyndighet enligt 3 § lagen (20xx:x) om kvotplikt för minskad effektbelastning.

Godkända eleffektiviseringsåtgärder

4 § Statens energimyndighet ska ta fram en förteckning över el- effektiviseringsåtgärder som har förutsättningar att effektivisera mäng- den använd el vid topplast. Förteckningen ska uppdateras varje år.

Statens energimyndighet får efter verifiering godkänna andra åt- gärder än som framgår av den förteckning som avses i första stycket.

SOU 2018:76

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om auktioner för stöd till eleffektiviseringsåtgärder

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Statligt stöd enligt denna förordning får, i mån av tillgång till medel, lämnas för eleffektiviseringsåtgärder som utförs hos företag, företags kunder och inom offentlig verksamhet i syfte att uppnå en minskad effektbelastning. Stöd lämnas vid särskilda auktionstillfällen.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

2 § I denna förordning betyder

1.elintensiv industri: företag eller del av ett företag som utgör en egen verksamhet eller verksamhetsgren, där det

c) bedrivs verksamhet för vilken avdrag eller återbetalning får göras för skatt på elektrisk kraft enligt 11 kap. 9 § första stycket 2, 3 eller 5 eller 13 a § första stycket 2, 3 eller 4 lagen (1994:1776) om skatt på energi.

2.kWhack: kilowattimme ackumulerat, är ett mått på eleffektivi- sering där årlig elbesparing summerats över den eleffektiviserande åtgärdens livslängd.

Förutsättningar för stöd

3 § Stöd till företag får endast ges i enlighet med de villkor och till sådana åtgärder som anges i kapitel 1 och i artikel 38 i kommis- sionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

Författningsförslag

SOU 2018:76

4 § Stöd till andra än företag får ges med högst 40 procent av stöd- berättigande kostnader.

5 § Stöd får ges till en av Statens energimyndighet godkänd el- effektiviseringsåtgärd som utförs hos företag, företags kunder och inom offentlig verksamhet under perioden 2021–2023 och bidrar till att uppnå en ackumulerad elbesparing (kWhack). Eleffektiviserings- åtgärdens resultat i årlig elbesparing ska adderas över åtgärdens livs- längd.

6 § Stöd ska i första hand ges till den eller de åtgärder som vid varje auktionstillfälle bedöms ge den största ackumulerade elbesparingen till lägsta kostnad.

Åtgärderna får delas in i olika kategorier.

7 § Statens energimyndighet ska ta fram en förteckning över el- effektiviseringsåtgärder som har förutsättningar att minska effekt- belastningen vintertid. Förteckningen ska uppdateras varje år.

Statens energimyndighet får efter verifiering godkänna andra åt- gärder än som framgår av den förteckning som avses i första stycket.

8 § Stöd får inte ges till privatpersoner.

Stöd får inte heller ges till någon som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i lik- vidation eller försatt i konkurs.

9 § Stöd får inte ges till åtgärder som

1.måste genomföras för att uppfylla skyldighet enligt lag eller annan författning eller villkor i ett tillstånd,

2.har fått skattereduktion för arbetskostnad eller annat offentligt stöd för eleffektiviseringsåtgärder,

3.har påbörjats innan beslut i frågan om stöd har fattats,

4.utförs inom elintensiv industri som avses i 2 § 1, eller

5.har liten betydelse för att uppfylla syftet med stödet.

SOU 2018:76

Författningsförslag

Anbud om stöd

10 § Ett anbud om stöd ska vara skriftligt och ges in till Statens energimyndighet.

11 § Ett anbud ska innehålla

1.uppgifter om sökanden, åtgärdens plats och åtgärdens start- och slutdatum,

2.en beskrivning av åtgärden, dess genomförande och tidsplan,

3.en förteckning över kostnaderna för att genomföra åtgärden och hur stor andel av kostnaderna som det söks stöd för,

4.en beskrivning av hur åtgärden kan bidra till att uppnå ackumu- lerad elbesparing och åtgärdens beräknade resultat.

Beslut om stöd

12 § Statens energimyndighet prövar anbuden och beslutar om stöd. Statens energimyndighet beslutar om antalet auktionstillfällen per år och publicerar uppgifter om auktionstillfällen på sin webbplats.

13 § Statens energimyndighets beslut om stöd ska förenas med vill- kor om när åtgärden senast ska vara slutförd och med de övriga villkor som behövs för att tillgodose syftet med stödet.

Utbetalning av stöd

14 § Ett beslutat stödbelopp får betalas ut i omgångar. Dock får högst 50 procent av beloppet betalas ut innan en åtgärd har slutförts.

En slutlig begäran om utbetalning av stöd ska ha kommit in till Statens energimyndighet inom tre månader från det att en åtgärd, enligt stödbeslutet, senast ska vara slutförd. Till begäran om utbetal- ning ska stödmottagaren bifoga specificerade skriftliga underlag för att styrka den kostnad som stödet avser.

15 § Statens energimyndighet får besluta att ett stöd inte ska betalas ut om

1.sökanden genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt orsakat att stödet getts felaktigt eller med för högt belopp,

Författningsförslag

SOU 2018:76

2.stödet av annan orsak getts felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren skäligen borde ha insett detta,

3.det visar sig att det inte funnits förutsättningar för stödet och den som gett in anbud om stödet borde ha insett detta, eller

4.villkoren för stödet inte har följts.

16 § Ett stöd enligt denna förordning får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oför- enligt med den inre marknaden.

Uppföljning och utvärdering

17 § Statens energimyndighet ska löpande följa upp och utvärdera auktionssystemet samt utöva tillsyn över att villkoren för stödet följs.

Auktionssystemet ska utvärderas efter tre år räknat från den dag förordningen träder i kraft.

18 § Den som ansökt om eller tagit emot stöd ska på begäran lämna de uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering av stödet.

19 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och register- föring finns i 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och i förordningen (2016:605) om tillämp- ning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Återbetalningsskyldighet

20 § Om ett stöd har betalats ut trots att det enligt 15 § funnits förutsättningar för att inte betala ut det, är mottagaren återbetal- ningsskyldig.

21 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 20 §, ska Statens energimyndighet besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet tillsammans med ränta enligt räntelagen (1975:635). Om det finns särskilda skäl, får Statens energimyndighet efterge kravet på återbetalning och ränta helt eller delvis.

Författningsförslag

SOU 2018:76

1.4Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 10 § ellagen (1997:857) ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

4 kap.

10 §1

En innehavare av en produktionsanläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilowatt ska för överföring av el betala endast den del av avgiften enligt nättariffen som motsvarar den årliga kost- naden för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessions- havarens nät. Innehavaren ska dessutom betala engångsavgift för anslutning.

Om flera sådana anläggningar som är belägna i närheten av varandra gemensamt matar in el på ledningsnätet, ska anläggningarna betraktas som separata anläggningar vid tillämpningen av denna

paragraf.
En elanvändare som har ett	En elanvändare som har ett
säkringsabonnemang om högst	säkringsabonnemang om högst
63 ampere och som producerar el	100 ampere och som producerar
vars inmatning kan ske med en	el vars inmatning kan ske med en
effekt om högst 43,5 kilowatt	effekt om högst 68 kilowatt ska
ska inte betala någon avgift för	inte betala någon avgift för in-
inmatningen. Detta gäller dock	matningen. Detta gäller dock
bara om elanvändaren under ett	bara om elanvändaren under ett
kalenderår har tagit ut mer el	kalenderår har tagit ut mer el
från elsystemet än han har matat	från elsystemet än han har matat
in på systemet.	in på systemet.

Tvister i frågor som avses i första och tredje styckena prövas av nätmyndigheten. En tvist prövas dock inte om det visas att ansökan om prövning kommit in till nätmyndigheten senare än två år efter det att nätkoncessionshavaren sänt ett skriftligt ställningstagande till berörd part om dennes senaste kända adress.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

1Senaste lydelse 2010:164.

SOU 2018:76

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader

Härigenom föreskrivs att 7 a § förordningen (2006:1592) om energi- deklaration för byggnader ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 a §2

De rekommendationer som enligt 9 § första stycket 4 lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader lämnas i en energi- deklaration ska vara av betydelse för den aktuella byggnaden, tek- niskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller om- byggnad. Energideklarationen ska innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommenderade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dem samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.

Vid beräkningen av kostnads- effektivitet enligt första stycket ska en energieffektiv investering jäm- föras med en alternativ nyinve- stering, om sådan jämförelse är möjlig. Den extra investerings- kostnaden för att göra investe- ringen energieffektiv jämförs då mot lägre löpande energikostnader under åtgärdens livslängd. Vid beräkningen ska olika antaganden baserat på aktuella energipriser och bedömningar av framtida energiprisutveckling beaktas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

2Senaste lydelse 2013:1163.

Författningsförslag

SOU 2018:76

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:899) om bidrag till lagring av egenproducerad elenergi

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (2016:899) om bidrag till lagring av egenproducerad elenergi samt 1, 2, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse.

Förordning om bidrag till lagring av elenergi

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
Om det finns medel får bi-	Om det finns medel får bi-
drag enligt denna förordning ges	drag enligt denna förordning ges
till privatpersoner för instal-	till privatpersoner, kommuner
lation av system för lagring av	och företag för installation av
egenproducerad elenergi.	system för lagring av elektrisk
	energi.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen.

Stöd till företag får endast lämnas som ett stöd av mindre betydelse i enlighet med de villkor som anges i kommissionens för- ordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unio- nens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. De uppgifter som en medlemsstat har enligt ar- tikel 6.1 och 6.4 i kommissionens förordning ska utföras av Statens energimyndighet.

2 §

SOU 2018:76Författningsförslag

Bidrag får endast ges till åt-					Bidrag får endast ges till åt-
gärder som påbörjats tidigast den					gärder som påbörjats tidigast den
1 januari	2016		och	slutförts	1 januari	2019		och slutförts
senast den 31 december 2019 och					senast den 31 december 2022 och
om systemet					om systemet för lagring av el
1. är kopplat till en anläggning					1. är ansluten till elnätet, och
för egenproduktion av förnybar el
som är ansluten till elnätet, och
2. bidrar till att
a) lagra elenergi för använd-					a) lagra elenergi för använd-
ning vid ett annat tillfälle än pro-					ning vid ett annat tillfälle än pro-
duktionstillfället, och					duktionstillfället.
b) öka	den	årliga		andelen
egenproducerad elenergi som an-
vänds inom fastigheten för att till-
godose det egna elbehovet.
				5 §
Bidrag	får	ges med högst			Bidrag	får	ges med högst
60 procent	av	de	bidragsberät-		60 procent	av	de	bidragsberät-
tigande kostnaderna, dock högst					tigande kostnaderna, dock högst
med 50 000 kronor.					med 150 000 kronor.
				7 §
Ansökan om bidrag ska göras					Ansökan om bidrag ska göras
skriftligen till länsstyrelsen i det					skriftligen till länsstyrelsen i det
län där anläggningen för egen-					län där ellagret ska installeras.
produktion av förnybar el finns
installerad.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

2 Uppdraget

2.1Uppdraget

Den 29 juni 2017 tog regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppgift att identifiera de eventuella hinder som kunder i form av hushåll, mindre företag och andra mindre aktörer möter vid energieffektivisering och introduktion av småskalig förnybar elpro- duktion, inklusive energilager (dir. M2017:77), se bilaga 1. Utredaren ska också belysa de hinder som kan föreligga för en utökad elektri- fiering av transportsektorn. Utredningens fokus ska ligga på mindre aktörer. I uppdraget ingår att identifiera åtgärder som på marknads- mässig grund kan stimulera teknikutvecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom småskalig elproduktion och energieffektivisering, exempelvis vita certifikat.

I utredningens första fas ska även en samlad bedömning av hittills- varande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel som riktar sig till mindre aktörer göras och slutsatser dras om vilka som är mest effektiva i energi- och effekthänseende samt en belysning göras av styrmedlens kostnadseffektivitet. Utredningens första fas redovisa- des den 28 februari 2018 i delbetänkandet ”Mindre aktörer i energi- landskapet – genomgång av nuläget”.1

I en andra fas ska utredaren, om behov finns, lämna förslag till för- ändringar och förenklingar av nuvarande regelverk samt, om man finner det samhällsekonomiskt motiverat, lämna förslag till nya styrmedel. Uppdraget ska redovisas i sin helhet senast den 15 oktober 2018.

Utredningen har tagit namnet Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring.

Denna redovisning utgör utredningens slutbetänkande.

1SOU 2018:15 www.regeringen.se/493036/contentassets/e28a6df38620442d91a39015c27fc276/mindre- aktorer-i-energilandskapet--genomgang-av-nulaget-sou-201815

Uppdraget

SOU 2018:76

2.2Några viktiga underlag

Energikommissionens betänkande

Energikommissionens betänkande lades fram i januari 2017.2 I be- tänkandet konstaterades bland annat att:

Teknik och teknikutveckling spelar en viktig roll på el- och energimark- naderna. Befintliga regelverk bör anpassas till nya produkter och tjänster inom energieffektivisering, energilagring och försäljning av el. Det ska bli enklare att vara en småskalig producent av el. Möjligheterna till energi- lagring ska tas tillvara och utvecklas. Det ska utredas hur förenklingar och anpassningar kan ske av befintliga regelverk och skattelagstiftning för att underlätta för nya produkter och tjänster inom energieffekti- visering, energilagring och småskalig försäljning av el till olika ändamål samt elektrifieringen av transportsektorn.

Beträffande energianvändning och energieffektivisering konstaterade kommissionen vidare att:

Det är gynnsamt för såväl hushåll och företag som för det svenska elsyste- met med en effektiv användning av el och annan energi. Att över tid minska elanvändningen är klokt för det enskilda hushållet och det bidrar till företags konkurrenskraft. En effektivisering, framför allt vad gäller effekt, är särskilt viktigt för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet. I arbetet med energieffektivisering ska faktorer som befolkningsökning, utökad industriproduktion och en växande ekonomi beaktas.

•De åtgärder som krävs för att få till en fungerande efterfrågeflexibili- tet, det vill säga att kunderna fullt ut ska kunna delta på elmarknaden, ska genomföras.

•Ett särskilt energieffektiviseringsprogram för den elintensiva svenska industrin, motsvarande PFE, bör införas givet att man kan hitta ansvars- full finansiering.

•En utredning bör tillsättas för att brett utreda vilka eventuella hinder som kan finnas för att möjliggöra en tjänsteutveckling vad gäller aktiva kunder och effektivisering. Utredningen bör undersöka vilka ekono- miska och andra styrmedel, exempelvis vita certifikat, som är effektivast för att öka effektiviseringen både ur energi- och effekthänseende.

Denna utredning är en följd av Energiöverenskommelsen och Energi- kommissionens betänkande.

2SOU 2017:02.

SOU 2018:76

Uppdraget

EU:s 2030 ramverk (ren energi-paketet)

Den sista november 2016 presenterade den Europeiska kommis- sionen, i det så kallade ”ren energi-paketet”, förslag på förändringar av energieffektiviseringsdirektivet, direktivet om byggnaders energi- prestanda, förnybartdirektivet, regelverket om förändrad elmarknads- design samt en ny s.k. styrningsförordning.3 Förhandlingarna om paketet har successivt slutförts under 2018.

Pågående och avslutade utredningar

Ett antal parallellt pågående eller avslutade utredningar utgör också betydelsefulla underlag i arbetet och för de avgränsningar som utred- ningen valt att göra. Några centrala exempel på sådana underlag är:

•Energimyndighetens utredningar om vita certifikat 2010, 2012 och 2015 (ER 2010:34, ER 2012:07 och ER 2015:02).

•Energimyndigheten, Hinder för energieffektivisering i offentlig sektor (ER 2014:06).

•Energimyndigheten, Förslag till strategi för ökad användning av solel oktober 2016 (ER 2016:16).

•Energimyndigheten, Förenklad administration av solcellsstödet 2018 (ER 2018:19).

•Energimyndigheten, Sektorsstrategier för energieffektivisering, slutredovisning 2018, med plan för det fortsatta arbetet.

•Energimarknadsinspektionens utredning om åtgärder för ökad efterfrågeflexibilitet i det svenska elsystemet (Ei R2016:15).

•Forum för smarta elnät, Strategi för en ökad flexibilitet i elsystemet genom smarta elnät, rekommendationer (2017).

•Utredningen om ett statligt finansierat energisparlån, Effektivare energianvändning. (SOU 2017:99).

•Den interdepartementala utredningen om skattereduktion för att förenkla förfarandet för mikroproduktion av förnybar el samt hur

3KOM 2016(759,761,765,767,860,861,863 och 864).

Uppdraget

SOU 2018:76

andelsägare av förnybar elproduktion bör få komma i åtnjutande av skattereduktionen för mikroproduktion av förnybar el.

•Kvantitativ utvärdering av marknadsmisslyckanden och hinder (Sweco 2014).

•Market based instruments for energy efficiency-IEA insight se- ries 2017.

2.3Avgränsningar

Uppdraget har redan i direktivet avgränsats till mindre aktörer i form av hushåll, bostadsrättsföreningar samt små- och medelstora företag. Utredningen har därutöver valt att göra tolkningen att mindre aktörer är sådana som i normalfallet inte har professionell kapacitet att agera inom energiområdet. Utredningen har valt att inte definiera be- greppet mindre aktör tydligare än så i den övergripande analysen.

Utredningen genomför inte några egna bedömningar av hur stora potentialerna kan vara för ytterligare åtgärder bland mindre aktörer inom utredningens fyra fokusområden utan utgår från aktuella studier på området.

Utredningen behandlar inte sådana skattefrågor inom området småskalig produktion av el som nyligen behandlats av riksdag och regering.

Utredningens analys på området småskalig elproduktion är in- riktad mot småskalig produktion av solel, se kapitel 7 för ytterligare beskrivning av gjorda avgränsningar.

Energimyndighetens arbete med sektorsstrategier för energieffek- tivisering har en bredare ansats på området jämfört med utredningen. Det finns också en tidsmässig koordinering mellan de två uppdragen som gör att de kompletterar varandra.

Forum för smarta elnät, Energimarknadsinspektionen, Svenska kraftnät, Energimyndigheten och näringslivets arbete med att möjlig- göra en ökad integration av förnybar variabel elproduktion genom insatser för olika typer av efterfrågeflexibilitet följs av utredningen. Förslag som tagits fram i den ovannämnda processen har även lyfts fram inom ramen för denna utredning om de bedöms vara av särskild betydelse i förhållande till situationen för mindre aktörer på energi- marknaderna och utredningens uppdrag i övrigt.

SOU 2018:76

Uppdraget

2.4Genomförande

Till utredningen har en expertgrupp knutits i vilken sammanlagt åtta möten hållits. Utredningen genomförde en workshop den 29 novem- ber 2017 på temat hinder för mindre aktörer och en hearing i maj 2018 kring preliminära förslag på styrmedelsförändringar. Både workshopen och hearingen hade ett brett deltagande av aktörer och gav utredningsfrågorna en belysning utifrån flera perspektiv.

Utredningen har dessutom träffat en rad olika aktörer och deltagit i ett flertal seminarier. Under arbetet har ett femtiotal möten genom- förts mellan utredningen och olika aktörer.

Internationella erfarenheter från tillämpning av vita certifikat (kvotpliktsystem) och andra marknadsbaserade instrument, främst i form av olika typer av auktionssystem för energieffektivisering, har under arbetet med utredningen förmedlats genom möten och andra kontakter med RAP, Regulatory Assistance Project. RAP är en inter- nationellt verksam, oberoende och opartisk, icke-statlig organisa- tion som ger råd och förmedlar erfarenheter till länder, och delstater i frågor som rör styrmedelsutveckling kopplad till energisystemets utveckling.4 Organisationen har sitt ursprung i USA men finns även i Europa och i Kina. Representanter från RAP har också besökt Sverige och genomfört ett seminarium med utredningen och aktörer på området.

2.5Utredningens tolkning av uppdraget

– hur ser egentligen problemet ut?

Uppdraget har ett tydligt fokus på de mindre aktörernas förhållan- den. Samtidigt efterfrågas mer övergripande analyser som tar hänsyn till pågående EU-utveckling, övergripande samhällsekonomisk nytta och energisystemnytta i ljuset av en ökad aktivitet hos de mindre aktörerna. I de analyser som utredningen gör av marknadsbaserade styrmedel för ökad energieffektivisering, framför allt kvotplikt kan ansatsen enligt uppdraget vara bredare än enbart mindre aktörer.

Utredningsuppgiften ställer därför krav på att hinder och styr- medel för mindre aktörers ytterligare aktivitet på energimarkna- derna behöver analyseras utifrån flera olika perspektiv.

4www.raponline.org/about/

Uppdraget

SOU 2018:76

De principiella motiven för att undanröja hinder för mindre aktörers ytterligare aktivitet inom områdena energieffektivisering (inklusive effekt), småskalig elproduktion, lagring och elektrifiering av transporter kan enligt utredningen uttryckas på följande vis:

Det finns anledning att undanröja vissa hinder som den mindre aktören stöter på för att:

1.nå energipolitiska och miljöpolitiska mål i Sverige och EU på ett (samhällsekonomiskt) kostnadseffektivt sätt som

2.understödjer och bidrar till ett välfungerande energisystem i för- ändring och för att

3.underlätta och förenkla för den mindre aktören att genomföra privat-, företags- och samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder.

I kapitel 3 redogörs för den mer specifika målbild som utredningen valt att fokusera på i denna del av utredningsarbetet. En målbild som innebär att målet om 100 procent förnybar elproduktion sätts i centrum för analysen och förslagen.

2.6Slutbetänkandets disposition

Betänkandet består av följande delar:

•Författningsförslag (kapitel 1).

•Uppdragsbeskrivning (kapitel 2).

•Utredningens ”landskap” och målbild, bakgrund till förslagen till styrmedelsförändringar som analyseras i de följande kapitlen (kapitel 3).

•Skärpningar av befintliga styrmedel för ökad eleffektivisering och minskad effektbelastning. I kapitlet analyseras möjliga skärp- ningar av marknadsförutsättningar och några centrala styrmedel i den befintliga styrmedelsmixen (kapitel 4).

•Nya marknadsbaserade styrmedel för ökad eleffektivisering och minskad effektbelastning. I kapitlet analyseras kvotplikt och auktioner som möjliga nya styrmedel som komplement till den

SOU 2018:76

Uppdraget

befintliga styrmedelsmixen och de skärpningar som föreslås i kapitel 4 (kapitel 5).

•Överväganden och förslag till skärpta styrmedel för ökad eleffek- tivisering och minskad effektbelastning. Detta kapitel summerar utredningens förslag och bedömningar på området (kapitel 6).

•Småskalig el för mindre aktörer på ett systemeffektivt sätt. Kapitlet innehåller utredningens förslag till ytterligare regelutveckling och förenklingar på området småskalig solelproduktion (kapitel 7).

•Mindre aktörer bidrar med energilager till egen nytta och till nytta för det överliggande elsystemet. Kapitlet omfattar olika typer av energilager i både stationära och mobila tillämpningar (kapitel 8).

•Smart laddinfrastruktur ger bidrag till klimatmålen och till effekt- balans i elnätet. Kapitlet fokuserar på styrmedelsutveckling för att understödja utbyggnad av laddinfrastruktur, nära bostäder i hela bebyggelsen (kapitel 9).

•Konsekvensanalys. Kapitlet är uppdelat i olika avsnitt som följer förslagen från de tidigare kapitlen (kapitel 10).

•Författningskommentar (kapitel 11).

3Utredningens målbild och problemanalys

Hur kan mindre aktörer bidra till en utveckling där energilandskapet förändras och målen för energisystemet nås?

Utredningens bedömningar:

•Utredningens målbild är att presentera styrmedelsförslag som stödjer en utveckling där mindre aktörer på ett samhällseko- nomiskt effektivt sätt bidrar till omställningen till 100 procent förnybar elproduktion samtidigt som åtgärderna även bidrar till energiintensitetsmålet 2030, till klimatmålen 2030, 2040 och 2045 samt energipolitikens tre grundpelare.

•De mindre aktörerna kan genom småskalig solelproduktion, varaktiga elenergieffektiviseringar och genom att erbjuda flexi- bilitet genom batterilager och styrbara utrustningar (till exempel värmepumpar och elbilsladdning) bidra till att målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion nås 2040.

•Det finns en risk för att kostnadseffektiva åtgärder bland de mindre aktörerna inte genomförs på grund av olika typer av hinder som dessa aktörer stöter på. Hindren har i många fall sitt ursprung i det som brukar benämnas marknadsmisslyckanden.

•Styrmedel behöver finnas på plats som riktar in sig mot olika typer av marknadsmisslyckanden, inklusive sådana som orsa- kas av hur människor faktiskt agerar i beslutsfattandet.

•Förslagen behöver även väga in andra aspekter vid sidan av kostnadseffektivitet, såsom legitimitet och acceptans för den förda politiken, kopplad till de mindre aktörernas bidrag.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Målet om 100 procent förnybar elproduktion 2040 leder efterhand till allt större effektutmaningar i elsystemet varför:

•Förstärkt styrning behövs för att åstadkomma varaktiga el- effektiviseringar, där extra fokus ges åt styrning som särskilt minskar elanvändningens effekttoppar.

•Förbättrade marknadsförutsättningar behövs för att de inves- teringar som görs redan i dag i utrustning som skulle kunna bidra med flexibilitet ska kunna leverera nytta i ett allt mer effektansträngt elsystem.

•I närtid behöver ökad flexibilitet främst aktiveras på lokal nivå i nät med särskilt hög belastning.

•På nationell nivå behöver däremot investeringar successivt göras så flexibilitet kan aktiveras när den väl behövs.

Skäl för utredningens bedömningar:

Utredningens uppdrag omfattar mindre aktörer i form av hushåll, bostadsrättsföreningar, små- och medelstora företag. Bland dessa aktörer finns potentialer till kostnadseffektiva åtgärder som kan bidra till den omställning som de energi- och klimatpolitiska målen i Sverige ställer krav på. Dessa åtgärder riskerar delvis att inte genom- föras på grund av olika typer av hinder som dessa aktörer stöter på.

De energi- och klimatpolitiska målen innebär alla var och en för sig stora utmaningar och behöver alla sättas i centrum för särskilda ”gap”- och styrmedelsanalyser.

Att utredningen väljer att sätta målet om 100 procent förnybar elproduktion 2040 i centrum för den fortsatta styrmedelsanalysen följer av (i) de åtgärdsområden för mindre aktörers aktivitet (små- skalig el, lager, infrastruktur för elbilar och energieffektiviser- ing/efterfrågeflexibilitet) som pekas ut i utredningens uppdrag,

(ii)den bild utredningen har av de utmaningar som finns för att detta mål ska kunna nås samt (iii) att scenarioanalyser visar att system- kostnaderna kan bli lägre när mindre aktörers ytterligare åtgärder genomförs jämfört med ett alternativt scenario där målen nås men där de mindre aktörernas åtgärder på efterfrågesidan inte realiseras.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

Utredningens referensalternativ är därmed en alternativ utveck- ling där styrningen skärps, till exempel i förhållande till Energimyn- dighetens senaste energiscenarier1, så att målet om 100 procent för- nybar elproduktion nås, men på ett sätt som inte tar tillvara möjliga åtgärder på efterfrågesidan hos framför allt mindre aktörer.

Även klimatmålen nås i utredningens tänkta framtidsutvecklingar, med eller utan ytterligare åtgärder på efterfrågesidan, vilket bland annat antas leda till att ytterligare el- och effektefterfrågan uppstår till följd av en ökad elanvändning i transportsektorn och inom industrin och att denna möts med ny variabel elproduktion.

Men de föreslagna styrmedelsförändringarna ska även bidra posi- tivt till utvecklingen mot energiintensitetsmålet, övriga energipoli- tiska mål, samt klimatmålen.

Om målet om en 100 procent förnybar elproduktion nås till en lägre systemkostnad och med en högre grad av flexibilitet i elsystemet så bereder utvecklingen i elsystemet vägen för en ökad elektrifiering av såväl transportsektorn som industrin. Till bilden hör också att sättet som transportsektorn elektrifieras på antingen kan vara stödjande för elsystemets omställning eller leda till ytterligare utmaningar.

Om nya bedömningar visar att avståndet till energiintensitetsmålet 2030 skulle vara större än de senaste scenariernas resultat, vilket exempelvis kan bli fallet om BNP-utvecklingen skulle hamna på en något lägre nivå än vad som tidigare antagits, blir styrmedelsför- stärkningar för ökad eleffektivitet, som dessutom bereder väg för en ökad elektrifiering och effektivisering av transportsektorn, mer be- tydelsefulla.

Ytterligare styrmedelsförstärkningar på området eleffektivisering kan dessutom komma att kunna ge värdefulla bidrag till hur Sverige ska klara kommande EU-krav enligt det reviderade Energieffektivi- seringsdirektivet2 och det reviderade direktivet om byggnaders energi- prestanda3.

Att förslagen till styrmedelsförändringar ska vara utformade så att de ska ge incitament till att de mindre aktörerna ska kunna bidra till

1Energimyndigheten (2017a).

2Finns en preliminär version baserad på KOM (2016 (761) om ändring av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet (EED).

3Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv 2012/27/EU om energi- effektivitet.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

en samhällsekonomiskt effektiv omställning följer av utredningens uppdragsformulering.

Att förslagen även behöver väga in andra aspekter kopplade till de mindre aktörernas bidrag till omställningen, vid sidan av kost- nadseffektivitet, är en viktig del i en heltäckande konsekvensanalys.

En sådan analys behöver även behöver inkludera olika aspekter på genomförbarhet av styrmedel: förenlighet med EU-rätt, fördelnings- effekter, konkurrenseffekter, legitimitet och acceptans för den förda politiken. Styrmedel som införs kan också motiveras utifrån behovet att understödja teknisk utveckling.

3.1Inledning

I detta kapitel görs en övergripande beskrivning av de energipolitiska målen, hur mindre aktörers åtgärder skulle kunna bidra till att målen nås samt vilka utmaningar och möjligheter som är förknippade med genomförandet, i ett energilandskap i förändring. Framställningen i kapitlet bygger vidare på den delredovisning som utredningen pre- senterade i februari 20184. Kapitlet utmynnar i utredningens förslag till målbild för utredningsarbetet och vilket referensalternativ mål- bilden jämförs med. Kapitlet ger även en överblick över vilka utgångs- punkter utredningen har vid val av ytterligare styrmedel för analys.

3.2De långsiktiga målen för det svenska energisystemet

3.2.1Nya nationella energimål till 2030 och 2040

Riksdagen antog i juni 2018 två nya långsiktiga energipolitiska mål för det svenska energisystemet. Ett energiintensitetsmål på 50 pro- cents minskad energiintensitet till 2030 som omfattar hela energi- systemet och ett mål om 100 procent förnybar elproduktion till 2040.5 Målen överensstämmer med den ramöverenskommelse som fem av riksdagspartierna i Energikommissionen (S, M, MP, C och KD) ställde sig bakom i juni 2016, den så kallade energiöverenskommelsen.6

4SOU 2018:15.

5Prop. 2017/2018:228 Energipolitikens inriktning.

6SOU 2017:02 Energikommissionen-partiöverenskommelsen.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

Energiintensitetsmålet innebär att Sverige 2030 har en 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005.

Målet är uttryckt i termer av tillförd energi7 i relation till brutto- nationalprodukten (BNP). Energiintensitetsmålet syftar, enligt Energi- kommissionens överväganden, till att ge ett ambitiöst och långsiktigt energieffektiviseringsmål, bland annat eftersom det, enligt kommis- sionen, finns en fortsatt stor potential för en samhällsekonomiskt lönsam energieffektivisering i landet.

Regeringen gör i propositionen Energipolitikens inriktning, i enlig- het med Energikommissionen, bedömningen att en effektiv använd- ning av el och annan energi är gynnsam för såväl hushåll som företag som för det svenska elsystemet. En effektivisering, framför allt vad gäller effekt är särskilt viktig för att möta de framtida utmaningarna för det svenska elsystemet.

Målet om 100 procent förnybar elproduktion till 2040 är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och målet innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut.

Som ett steg på vägen mot målet har elcertifikatsystemet utökats med 18 TWh nya elcertifikat till 2030 och förlängts till 2045.

Regeringen gör liksom Energikommissionen bedömningen att Sverige har unika förutsättningar för förnybar elproduktion och att det är rimligt att Sverige är nettoexportör av el även på sikt.

3.2.2Nytt övergripande mål för energipolitiken

Riksdagen har även beslutat att energipolitikens tre grundpelare för- sörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet fastställs som övergripande mål för energipolitiken. Det övergripande målet innebär att den svenska energipolitiken ska bygga på samma grund- pelare som energisamarbetet i EU. Målet innebär att energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekolo- giskt hållbart samhälle.

En utgångspunkt för energipolitikens inriktning är även att om- ställningen av energisystemet ska bidra till att Sveriges nya klimatmål om nettonollutsläpp till 2045 nås.

7Utom bränslen för utrikes transporter och för icke-energiändamål.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Ytterligare ett element i genomförandet av energiöverenskom- melsen är att det inrättas kontrollstationer vart fjärde år, med plane- rad start hösten 2018. De berörda myndigheterna bör kontinuerligt följa utvecklingen på elmarknaden genom att bl.a. analysera effekt- situationen, inklusive behovet av effektreserven, behovet av ytter- ligare systemtjänster, nätstabilitet och andra avgörande faktorer så att Sverige har ett robust elsystem med hög leveranssäkerhet, en god överföringskapacitet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrens- kraftiga priser.

Tillsammans skapar de nya energipolitiska målen, kontrollsta- tionerna och inriktningen i övrigt en nationell färdplan för omställ- ningen av elsystemet.

3.3Nya energimål i EU:s klimat- och energiramverk till 2030

Det fattas även beslut om nya energipolitiska mål inom EU under 2018. EU-länderna har även, som en del av Parisavtalet, ställt sig bak- om en process där utvecklingen mot parternas respektive bidrag till klimatavtalet återkommande följs upp, med inriktningen att ambi- tionsnivån sammantaget ska kunna höjas i enlighet med Parisavtalets temperaturmål.

Processen innebär att målen i EU:s klimat-och energiramverk kommer behöva ses över vart femte år för att om möjligt skärpas för att på så sätt bidra till att den globala ambitionsnivån höjs.

Som ett av underlagen till denna process kommer kommissionen i början av 2019 redovisa en analys av hur EU ska kunna nå netto- noll utsläpp 2050.

I förhandlingarna om energi- och klimatramverket inom ramen för det så kallade ren energi-paketet har Europaparlamentet och rådet kommit överens om att EU:s energieffektiviseringsmål ska skärpas till 32,5 procent i stället föreslagna 30 procent8 jämfört med ett referensscenario och förnybartmålet skärpas till 32 procent i stället

8Det kan vara värt att notera att en av utgångspunkterna när det föreslagna svenska energiinten- sitetsmålet formulerades, se ovan, var att ambitionsnivån skulle motsvara ett rimligt svenskt bidrag till ett EU-gemensamt energieffektiviseringsmål på 30 procent.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

för 27 procent av den slutliga energianvändningen 2030 samt det till- hörande styrningsregelverket.9

Skärpningarna av målen skulle kunna bidra till att EU når längre än det nu gällande klimatmålet på 40 procent lägre utsläpp av växt- husgaser till 2030 jämfört med 1990.

3.3.1Några centrala EU-direktiv sätter ramar för genomförandet i medlemsländerna

Energieffektiviseringsdirektivet

EU:s kommande mål för energieffektivisering föreslås till stor del genomföras genom en revidering av energieffektiviseringsdirektivet.10 Enligt förslaget ska medlemsländerna formulera egna indikativa energi- effektiviseringsmål för att uppfylla landets del av målet.

Kraven på årliga besparingar av slutlig energianvändning föreslås förlängas till 2030. Kravnivån uttrycks som att en faktiskt (de facto) minskning med 0,8 procent ska åstadkommas per år till 2030.

Kravet ska ses över 2027 och vart tionde år därefter med sikte på EU:s energi- och klimatmål 2050.

Kraven kan som tidigare uppnås genom ett kvotpliktsystem, med alternativa åtgärder eller genom en kombination av kvotpliktsystem och alternativa åtgärder.

Det reviderade direktivet väntas bli officiellt i början av 2019. Medlemsländerna har därefter 18 månader på sig att genomföra änd- ringarna i nationell lagstiftning.

Direktivet om byggnaders energiprestanda

Det reviderade direktivet om byggnaders energiprestanda har anta- gits av parlamentet och rådet och publicerades i juni 2018. I direk- tivet ingår bl.a. krav på att medlemsländerna tar fram en långsiktig renoveringsstrategi för bebyggelsen.

9Överenskommelsen träffades i juni 2018. På https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy- strategy-and-energy-union/clean-energy-all-europeans finns en lägesredovisning för hela för- handlingspaketet.

10Kommissionens ursprungliga förslag till revidering återfinns i KOM 2016(761), nu finns en preliminär version (september 2018) av det förhandlade reviderade direktivet.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Dessa bestämmelser är flyttade från energieffektiviseringsdirek- tivet och har även delvis skärpts. Det övergripande kravet på reno- veringsstrategierna är att varje medlemsstat ska fastställa en lång- siktig strategi till stöd för renovering av det nationella beståndet av bostadshus och lokaler, till ett byggnadsbestånd med en hög grad av energieffektivitet där fossila bränslen fasas ut senast 2050, och för att underlätta en kostnadseffektiv omvandling av befintliga bygg- nader till nära-nollenergibyggnader.

Renoveringsstrategin ska innehålla en färdplan och nationellt fastställda indikatorer och milstolpar (2030, 2040 och 2050).

I artikel 8 i det reviderade direktivet införs också nya krav på byggnaders installationssystem, infrastruktur för elbilar och ett fri- villigt system för att sätta betyg på hur väl förberedda för digital styrning byggnader är (”smartness indicator”). Se vidare kapitel 4 och kapitel 9.

Förnybarhetsdirektivet

Genomförandet av EU:s förnybarhetsmål till 2030 regleras till stor del genom en revidering av förnybarhetsdirektivet.11 I det reviderade direktivet ska det övergripande förnybarhetsmålet föras in tillsam- mans med en översynsklausul som syftar till att möjligheterna att skärpa målet ska ses över.12

Det reviderade direktivet omfattar även åtgärder som syftar till att främja en utveckling i enlighet med målsättningen till 2030. Stort fokus läggs på transport- och värmesektorn men i direktivet åter- finns även regler avseende stödsystem för förnybar elproduktion, inklusive regler för egenproduktion av el.

Enligt det reviderade direktivet ska medlemsländerna inte tillåtas att ta ut skatter och avgifter av mikroproducenter upp till viss stor- lek, se kapitel 7.

11Kommissionens ursprungliga förslag till revidering återfinns i KOM2016(767).

12Det finns för närvarande (september 2018) en preliminär version av det förhandlade revi- derade direktivet.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

Regler om förändrad elmarknadsdesign

I ren energi-paketet från december 2016 ingår även förslag till ändrad lagstiftning om elmarknadsdesign.13 Dessa har ännu inte nått slut- förhandling mellan parlamentet och rådet (september 2018). Nuva- rande elmarknadsdesign baseras på bestämmelserna i det så kallade tredje inremarknadspaketet från 2009. Stora förändringar har skett sedan dess på elmarknaden varför en anpassning av nuvarande regel- verk anses som nödvändig.

Kommissionen menar bland annat att slutkundsmarknaderna inte fungerar tillfredsställande och att det krävs en stärkt roll för konsu- menterna samt lyfter fram sammankoppling av den europeiska el- marknaden som en viktig förutsättning för en väl fungerande inre marknad där de effektivaste resurserna används och reserver delas.

I lagstiftningspaketet ingår även förslag som är kopplade till lokala energisamhällen, nätföretags möjligheter att äga och driva energilager, aggregatorer och efterfrågeflexibilitet, lokalnätstariffer och lokalnätsföretags roller och ansvar samt kring kapacitets- mekanismer. Dessa frågor berörs i kapitel 4 och 8.

3.4Utmaningar för måluppfyllelse, energisystem och elsystem – resultat från framtidsstudier och scenarier

Efter att ledamöterna från fem riksdagspartier i Energikommissio- nen ställt sig bakom den blocköverskridande överenskommelsen om långsiktiga energipolitiska mål har mer detaljerade analyser börjat tas fram om hur omställningen mot målen skulle kunna gå till och vilka utmaningar vi kan se i dag.

3.4.1Målet om 100 procent förnybar elproduktion skapar en mångfasetterad effektutmaning

Målet om 100 procent förnybar elproduktion 2040 bedöms kräva en kraftig utbyggnad och stora reinvesteringar i förnybar elproduktion. Ett ensidigt fokus på att ersätta icke-förnybar elproduktion med för- nybar elproduktion riskerar dock att medföra att målet nås till höga

13KOM 2016(864), (861), (862) och (863) slutlig.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

kostnader. Det är nödvändigt att se på energisystemet i sin helhet för att förstå dels vilka konsekvenser (eller utmaningar) målet kan ge upphov till, dels hur målet kan nås på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En viktig aspekt är möjligheten att genomföra effekti- viseringar. Det gäller både energi- och resurseffektiviseringar och effektiviseringar av olika effektsituationer när effektbalansen på olika sätt är ansträngd, se nedan.

Sveriges utmaning är en del av en global utmaning

I en artikel i Nature Climate Change14 från våren 2018 konstateras att globala klimatscenarier som med viss sannolikhet kan begränsa den globala temperaturökningen i linje med Parisavtalets tempera- turmål och som samtidigt inte är beroende av att världen på sikt behöver åstadkomma omfattande negativa utsläpp av växthusgaser: (i)förutsätter en snabb introduktion av förnybar energi i alla sekto- rer, inklusive (ii) åtgärder som möjliggör en omfattande integration av variabel förnybar el i elsystemet, samtidigt som (iii) användningen av energi effektiviseras. När det gäller effektiviseringsåtgärderna handlar det om att det krävs en snabb introduktion av de bästa tillgängliga, mest resurs- och energieffektiva teknikerna i alla rele- vanta sektorer, i alla regioner i hela världen. I den nyligen publicerade 1,5 graders rapporten från IPCC, bekräftas denna bild.15

Ett exempel på ett sådant omställningsscenario är det så kallade hållbarhetsscenario (SDS-scenario) som det internationella energi- organet, IEA, modellerat.

I scenariot utvecklas energisystemet globalt på ett sätt som bidrar till att FN:s hållbarhetsmål kan nås till 2030 samtidigt som även Parisavtalets mål kan uppfyllas. Scenariot vilar tungt på att åtgärder genomförs som kraftfullt effektiviserar energianvändningen i alla delar av världen samtidigt som användningen av förnybar elproduk- tion expanderar i en takt som överstiger dagens tillväxt. Elanvänd- ningens del av den totala energianvändningen ökar också betydligt i scenariot.16

14van Vurren. D P. et. al. (2018).

15IPCC (2018).

16IEA WEO (2017a). Se även www.iea.org/newsroom/news/2017/november/a-new-approach- to-energy-and-sustainable-development-the-sustainable-development.html

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

Även klimatscenarier från det internationella organet för förny- bar energi, IRENA, bygger övervägande på att det genomförs en omfattande energieffektivisering i alla sektorer världen över och en betydligt snabbare introduktion av förnybar el jämfört med den vi ser i dag (sex gånger så hög takt) samtidigt som även delar av industri- och transportsektorn elektrifieras. Elanvändningens andel av den totala energianvändningen i världen dubbleras (från cirka 20 pro- cent till 40 procent) till 2050 i IRENA:s klimatscenario.17

Alla scenarierna ovan förutsätter att det går att integrera variabel förnybar elproduktion till höga nivåer i elsystemet genom åtgärder som ökar flexibiliteten i systemen, genom ökad nätutbyggnad och överföringskapacitet mellan olika nät, genom olika typer av energi- lager och ökad efterfrågeflexibilitet. I IRENA:s färdplan pekas sex fokusområden ut för den fortsatta utvecklingen. Tre av dem har sär- skild relevans för denna utredning:

1.dra nytta av synergierna mellan ökad energieffektivisering och för- nybar energi,

2.planera för en elsystemutveckling med en hög andel variabel för- nybar el så att integreringen kan ske på ett kostnadseffektivt sätt samt

3.planera för att möjliggöra en ökad elanvändning i transport- sektorn, i byggnader och industrin.

Under 2017 presenterades en omfattande genomgång av kunskaps- läget om kostnader för att integrera variabel elproduktion i Storbri- tannien och rekommendationer gavs om vilka investeringar som bör göras för att förnyelsen av elsystemet ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.18 Huvudbudskapet från syntes- studien var att kostnaderna kan minimeras om systemets flexibilitet ökar, bland annat genom olika typer av åtgärder hos mindre aktörer.

Åtgärderna för ökad elsystemflexibilitet, tillsammans med ytter- ligare åtgärder för att öka effektiviseringen av energianvändningen i framför allt bostadssektorn, lyfts också fram i en utvärderingsrapport från den i Storbritanniens särskilt tillsatta infrastrukturkommissionen

17IRENA (2018).

18UKERC (2017). Se även www.carbonbrief.org/in-depth-whole-system-costs-renewables

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

med uppgift att lämna rekommendationer om den fortsatta inrikt- ningen på landets investeringar i infrastruktur till 2050.19

Det framtida elsystemet i Sverige

I det framtida elsystemet i Sverige, där kärnkraft av ålders- och kost- nadsskäl fasas ut, där målet om 100 procent förnybar elproduktion driver in variabel elproduktion och där elefterfrågan från industrin och transportsektorn dels spås öka, dels kan komma att förändra kon- sumtionsmönstret av el, i ett sådant framtida elsystem är det inte främst en energiutmaning vi har att möta, utan flera effektutmaningar.

Ytterst handlar det om att elsystemet över året dels ska kunna leve- rera den elenergimängd som efterfrågas (systemet ska vara i energi- balans) och dels att kunna leverera den elenergi som efterfrågas varje sekund (effektbalans) var man än är i elnätet.

I det framtida nordeuropeiska elsystemet väntas vindkraft prägla de variationer som uppstår, framför allt under vinterhalvåret. Med den kraftiga utbyggnad som planeras och pågår kan detta komma att ske ganska snart, inom fem–tio år.

För att klara de olika effektutmaningarna finns ingen enskild lösning, utan många olika lösningar krävs. Ingen lösning fungerar för alla utmaningar, men många åtgärder tillsammans kan bidra till att forma ett robust och flexibelt elsystem mot 2040.

Men begreppet effektutmaning är svårfångat och behöver ses uti- från några olika perspektiv. Det finns både geografiska, systemmäs- siga och tidsmässiga aspekter på vårt elsystem som gör att det är fråga om flera olika typer av effektutmaningar.

Att det blir mer och mer aktuellt att beakta olika perspektiv har också att göra med att det framväxande nya elsystemet växer nerifrån och upp utan samma möjlighet till central planering som tidigare20. Nätutbyggnad tar till exempel mycket längre tid än solcellsinstalla- tioner hos en mindre aktör.

Geografiska effektutmaningar kan ha att göra med att det är svårare att hålla effektbalansen i ett kvarter jämfört med ett annat kvarter på grund av till exempel en hastig ökning av elbilsladdning

19National Infrastructure Assessment (2018). Se även National Infrastructure commission, www.nic.org.uk/assessment/national-infrastructure-assessment/

20Se Delbetänkandet (SOU 2018:15) för ett utförligt resonerande om elsystemets utveckling.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

vissa klockslag, eller på grund av att det finns särskilt många sol- cellsinstallationer i närheten av varandra.

Systemmässiga effektutmaningar kan ha att göra med att det är svårt att hålla effektbalansen på olika spänningsnivåer i elsystemen, till exempel genom kraftig utbyggnad av vindkraft regionalt, eller bortfall av t.ex. elproduktionskapacitet i form av kraftvärme lokalt. Det är här viktigt att skilja på landets effektbalans och effektbalansen i lokala eller regionala nät. Ledningsförstärkningar är ofta en god lösning, men tar tid att genomföra.

Tidsmässiga effektutmaningar uppträder vid olika tidpunkter. En nyligen framtagen studie inom forskningsprogrammet NEPP21, se nedan, har detta perspektiv som fokus. Tidsmässiga effektutma- ningar kan dels röra sig om säsongvarierande efterfrågan på el där den kallaste perioden, eller dagen på vintern är särskilt krävande. Det kan också röra sig om den dygns- och veckovisa efterfrågeprofilen med störst elefterfrågan på vardagarnas eftermiddagar.

Även de variabla elproduktionsteknikernas produktionstillfällen bidrar till den tidsmässiga effektutmaningen, där man först någon dag i förväg kan prognostisera hur stor vindkraftens elproduktion kan tänkas bli. Vindvariationerna i ett nordeuropeiskt elsystem sker ofta långsamt över flera dygn.

Resultat från klimatforskningen under senare år pekar dessutom mot att de pågående klimatförändringarna, förutom att de leder till att sannolikheten för att det kan uppstå extrema väderhändelser ökar, också kan bidra till att vädermönster förändras, till exempel genom att det blir vanligare att stabila högtryck påverkar vädret under längre tid på våra breddgrader.22

Sådana förändringar kan bland annat föra med sig att perioder med lägre vindkraftsproduktion över större områden kan bli vanli- gare, samtidigt som förutsättningarna för andra energiproduktions- slag också ändras.

För solel är elproduktionsprognosen enklare då vi vet att solceller producerar om dagen men inte om natten och att den för svensk del också är säsongsberoende på grund av dagsljusets längd. Solelpro- duktionen är också beroende av om det är molnigt eller inte. Till- gången till solel ökar om perioderna med stabila högtryck skulle öka.

21NEPP (2018) rapport till Forum för smarta elnät.

22Se exempelvis www.politico.eu/article/climate-change-gobal-warming-freak-weather-explained/ amp/ för en populärvetenskaplig beskrivning.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Men även om solelproduktionen är lättare att prognosticera så är även den av starkt tidsmässig karaktär och bidrar som sådan till effektutmaningen.

De mindre aktörerna bidrar med småskalig solel, varaktiga eleffektiviseringar, energilager och styrbara utrustningar

Utredningen bedömer att de mindre aktörerna kan bidra ytterligare till att målet om 100 procent förnybar elproduktion nås genom i huvudsak tre typer av åtgärder: småskalig solelproduktion, varaktiga elenergieffektiviseringar, samt genom att erbjuda flexibilitet genom batterilager eller styrbara utrustningar (till exempel värmepumpar eller elbilsladdning). Systemnyttan med dessa åtgärder beror av el- systemets sammansättning.

Efterfrågeflexibilitet på hushållssidan kan tillsammans med bat- terier anpassa efterfrågan över kortare tidsperioder, typiskt upp till max ett dygn. Efterfrågeflexibilitet kan också fungera som ett stöd till andra åtgärder med större uthållighet och på så sätt minska behovet av förbränningsbaserad kraft och vattenkraft.23 Efterfråge- flexibilitet och batterilager kan dessutom vara till nätnytta i lokala nät med kapacitetsproblem.

På sikt, om man litar till de flesta scenariostudier, så kommer det byggas en stor mängd vindkraft i Sverige och övriga Nordeuropa. Modellresultat visar att vindkraftens produktionsvariationer i ett nordeuropeiskt energisystem ofta sker över flera dygn. Därför kan varaktiga elenergieffektiviseringsåtgärder potentiellt komma att bidra med större systemnytta än efterfrågeflexibilitet eftersom hushållens effektefterfrågan inte enkelt kan hanteras under perioder som över- stiger ett dygn. Under en sådan längre period kommer sannolikt elproduktionen i ett 100 procent förnybart elsystem behöva ske genom korttidsreglering av vattenkraft och med biobaserade bräns- len på marginalen.24 Båda dessa energislag är resursbegränsade och det är fördelaktigt om vatten i vattenkraftens magasin och biomassa kan sparas i så hög grad som möjligt till ansträngda tider. Varaktiga elenergieffektiviseringar sparar dessa resurser.

23Göransson och Johnsson (2018).

24Ibid.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

Åtgärdsmöjligheter i form av olika typer av flexibilitet (varia- tionshantering) och elenergieffektivisering finns också hos större aktörer till exempel i den elintensiva industrin.

Under rubriken energieffektivisering i kapitel 5 väljer utredningen därför att även beröra möjligheterna att föreslå styrmedelsföränd- ringar som inte enbart är avgränsade till mindre aktörer.

Flera olika lösningar behövs för att hantera effektutmaningarna

För att klara de olika effektutmaningarna finns alltså ingen enskild lösning, utan olika lösningar krävs. Ett sätt att kvalitativt illustrera hur olika lösningar kan bidra till olika tidsmässiga effektutmaningar har gjorts inom forskningsprogrammets NEPP:s rapportering till Forum smarta nät angående behovet av flexibilitet framgent.25

Till bilden från NEPP-studien har utredningen lagt till sin egen kvalitativa bedömning hur varaktiga elenergieffektiviseringar kan bidra.

	Balansreglering	Balansreglering Överskott	Topplast	Topplast Årsreglering
	timme	vecka	1h	dygn
Efterfrågan	Varaktig
Efterfrågan	energieffektivisering
	energieffektivisering

Efterfrågan	Energilager
Efterfrågan	(batteri)
	(batteri)

Efterfrågan	Efterfrågeflexibilitet

Nät	Utbyggnad
Nät	av stamnät
	av stamnät

Produktion	Utbyggd
Produktion	kraftvärme
	kraftvärme

Produktion	Gasturbin

Produktion	Ökad flexibilitet
Produktion	i vattenkraften
	i vattenkraften

Schematisk, och delvis subjektiv, bedömning av olika åtgärders förmåga att möta olika flexibilitetsutmaningar.

Figuren är delvis baserad på NEPP (2018).

Budskapet är alltså att ingen lösning fungerar för alla effektut- maningar, men att många åtgärder tillsammans kan bidra till att forma ett robust och flexibelt elsystem mot 2040. Redan i dag finns

25NEPP (2018) rapport till Forum för smarta elnät.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

det flaskhalsproblem i lokala och regionala nät med hög efterfrågan, till exempel i Stockholmsregionen. De olika åtgärdsalternativen i figuren ovan är därför redan aktuella för att klara dessa problem.

Scenarier för utvecklingen av förnybar elproduktion i Sverige ger en bild av effektutmaningen och hur energibalansen kan nås

På senare tid har ett antal olika (och ibland mer detaljerade) scenariostudier genomförts där 100 procent förnybar elproduktion ingår i analysen (nationellt, inom EU, globalt för olika regioner). Scenariostudierna tar i en del fall även mer i detalj hänsyn till hur nätutbyggnad, effektbalans med mera kan behöva utvecklas vid sidan av hur systemens energibalans kan nås. En viktig aspekt är också systemlösningarnas totala resurseffektivitet.

Sammantaget indikerar resultaten från dessa scenariostudier att det finns skäl att fästa extra uppmärksamhet på de effektutmaningar som utvecklingen framöver ger upphov till, se ovan.

I konsekvensanalysen till den energipolitiska inriktningsproposi- tionen från våren 201826 summeras resultat från Energimyndig- hetens senaste energiscenarier. Scenarierna togs fram under 2016 och utgår från att de då beslutade styrmedlen inte ändras i framtiden. Studien omfattar ett antal alternativ och visar hur ett svenskt energi- system med balans mellan tillförsel och efterfrågan under året kan komma att utvecklas över tid. Scenarierna är inte så detaljerade att de optimerar effektbalansen med hög tidsupplösning under året.

I propositionen konstateras att scenarierna innebär att elproduk- tionen inte är helt förnybar 2040. Andelen förnybar elproduktion uppgår till mellan 76 och 83 procent i de olika alternativen. En del av förklaringen ligger i att inte alla kärnkraftsanläggningar antas ha fasats ut till 2040 vilket, som också konstateras i propositionen27, inte är i linje med målet om 100 procent förnybar elproduktion år 2040.

En betydande del av gapet till 100 procent förnybar elproduktion i scenarierna förklaras av att det fortfarande antas användas kol och koks för järn- och stålproduktion i Sverige 2040 och masugnsgas från produktionen fortsatt används för kraftvärmeproduktion samt

26Prop. 20017/18:228.

27Prop. 20017/18:228 s. 62.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

att förbränningen av avfallsbränslen (delvis fossila) ökar i omfatt- ning jämfört med dagens nivåer och även de bidrar till värme- och elproduktion 2040.

För att ersätta denna del av elproduktionen med förnybar el- produktion behöver även andra typer av insatser genomföras vid sidan av skärpningar av EU:s system för handel med utsläppsrätter eller till exempel via elcertifikatsystemet.28

Insatser som även behövs för att klimatmålet till 2045 ska nås behöver alltså bli framgångsrika för att klara denna del.

Övriga delar av gapet enligt 2016 års scenarioanalyser skulle däremot kunna täckas med en ytterligare ökad introduktion av för- nybar elproduktion i kombination med åtgärder som effektiviserar elanvändningen och därmed sänker den sammanlagda efterfrågan på el. Kostnadseffektiva åtgärder som effektiviserar elanvändningen kan alltså bidra till att gapet till 100 procent förnybar elproduktion sluts.

Men utvecklingen av elsystemet mot 100 procent förnybar elpro- duktion påverkas också av andra faktorer.

Bland annat behöver olika typer av åtgärder för ökad variations- hantering ingå i analysen då dessa behövs för att åstadkomma en hög integration av variabel elproduktion i systemet, se även ovan.

Modelleringar som genomförts vid Chalmers29 visar även de att flexibilitet, eller åtgärder för variationshantering som man benämner det, är en viktig komponent för att kunna integrera en hög andel variabel förnybar elproduktion. Modelleringarna visar även att system- nyttan med efterfrågeflexibilitet, liksom andra variationshanterings- åtgärder, beror på sammansättningen av elsystemet och möjligheten att handla med andra elsystem. Variationshanteringsåtgärdernas egen- skaper präglar vilka nyttor de kan göra för elsystemet.

Åtgärderna som hanterar vind- och solelproduktionens variabilitet föreslås delas in i tre huvudkategorier, (i) de som innebär att efter- frågan skiftas i tid (till exempel batterier och efterfrågeflexibilitet),

(ii)de som innebär att produktionsöverskott absorberas (till exempel genom vätgasproduktion) och (iii) de som kompletterar genom ytter- ligare elproduktion (till exempel vattenkraft, biobaserad gaskraft och kraftvärmeproduktion).

28Jämför Hybrit-projektet.

29Göransson och Johnsson (2018) och Johansson och Göransson (2018).

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Efterfrågeflexibilitet på hushållssidan ingår bland åtgärderna som skiftar efterfrågan i tid och kompletterar andra variationshanterings- åtgärder, medan eleffektivisering kan ses som en åtgärd som bland annat minskar behovet av kompletterande åtgärder när en hög andel variabel förnybar elproduktion ska integreras i elsystemet.

Variationshanteringen blir enligt modelleringarna mest kostnads- effektiv för elsystemet när flera åtgärder av de tre olika typerna av variabilitetshantering kombineras samtidigt.30

Hur kostnadsbilden för några olika åtgärder i elsystemet kan komma att utvecklas återkommer utredningen till i kapitel 10.

3.4.2Åtgärder inom elsystemet kan även bidra till att det föreslagna energiintensitetsmålet till 2030 nås

Aktuella energiscenarier från Energimyndigheten 2017 visar att avståndet till energiintensitetsmålet 2030 kan vara relativt litet vid en fortsatt hög genomsnittlig BNP-utveckling.31 Målets konstruktion gör att målet i princip skulle kunna nås utan ytterligare åtgärder för energieffektivisering utöver det som antas ske redan i referens- scenariot, med dagens beslutade styrmedel vid en relativt hög genom- snittlig BNP-utveckling till 2030.32 Men om BNP-utvecklingen skulle bli något lägre än vad som antagits i Energimyndighetens scenarier (till exempel mer i linje med Finansdepartementets senaste lång- tidsutredning från slutet av 2015 eller de energiscenarier som Energi- kommissionen hade att utgå från när överenskommelsen om målet träffades) så skulle gapet till målet kunna bli betydligt större.33

Utredningens förslag till styrmedel på området, se kapitel 4, 5 och 6 skulle potentiellt kunna bidra till att sannolikheten för att målet nås ökar tillsammans med det arbete som pågår med sektors- strategier, nya styrmedel som Energisteget m.m. för att bidra till att ytterligare åtgärder för energieffektivisering genomförs i samhället.

30Ibid.

31Energimyndigheten (2017a). I scenarierna från 2016 antas den genomsnittliga BNP-utveck- lingen uppgå till 2,28 procent per år under perioden 2013–2035 medan BNP-utvecklingen an- togs till 2,0 procent per år i motsvarande scenarier från 2014.

32Scenarioresultatet påverkas också av att fyra kärnkraftsreaktorer antas tas ur drift till 2020 vilket sänker mängden tillförd energi inklusive förluster i kärnkraften på ett betydande sätt.

33Gapet kan då potentiellt komma att öka från 11 till över 30 TWh.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

Energiintensitetsmålet är det huvudsakliga målfokuset i Energi- myndighetens uppdrag om sektorsstrategier för energieffektivi- sering. I en första rapportering från Energimyndigheten34 utgår man från visionen att ”Sverige ska bli världsbäst på energieffektivisering”. Vidare konstaterar man att sektorsstrategier för energieffektivise- ring bör omfatta hela samhället.35

Åtgärder som varaktigt effektiviserar elanvändningen, som denna utredning valt att fokusera särskilt på, skulle kunna utformas så att de samtidigt bidrar till att målet om 100 procent förnybart och målet om 50 procent lägre energiintensitet nås på ett kostnadseffektivt sätt. En effektivare elanvändning bereder också plats för ytterligare elanvändning i sektorer som behöver fasa ut användningen av fossil energi, se nedan.

3.4.3En effektiv omställning till ett 100 procent förnybart elsystem kan också bidra till att klimatmålen nås

Elsystemets utveckling är av stor betydelse för hur de svenska klimatmålen ska kunna nås. Både inom industrin och transport- sektorn är en ökad elektrifiering en central förutsättning för att användningen av fossil energi ska kunna fasas ut. Om omställningen av elsystemet inkluderar ett större fokus på effektivisering av el- användningen och en ökad flexibilitet på efterfrågesidan kan elsystemet integrera ytterligare sektorer till lägre kostnader. Hur elektrifieringen av transport- och industrisektorn genomförs påver- kar också hur effektiv den samlade systemlösningen blir. Särskilt omställningen av transportsektorn förutsätter ett omfattande del- tagande av mindre aktörer. En ökad elektrifiering av transportsek- torn bidrar också till en ökad energieffektivitet i transportsektorn och till att energiintensitetsmålet kan nås.

34Energimyndigheten (2018a).

35För en av fem utpekade sektorer (ett flexibelt och robust energisystem) konstaterar myn- digheten likt vad denna utredning presenterat i sitt delbetänkande att ”Det svenska elsystemet står i dag inför förändringar. Dels börjar flera produktionsanläggningar att åldras och dels ändras elsystemet genom ett ökat antal småskaliga elproducenter samt utbyte av fossila bränslen mot el, såväl i fordon som i industriella processer.” Man gör analysen att elektrifiering och effektfrågan är två särskilt viktiga områden att beakta.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

3.5Hur stor är de mindre aktörernas del av elsystemet och hur stora kan åtgärdspotentialerna vara?

Som konstaterades i utredningens delbetänkande står mindre aktörer, i form av hushåll, bostadsrättsföreningar och små och medelstora företag, sammantaget för en betydande del av den sammanlagda energianvändningen i landet. En liknande bild framträder när de mindre aktörernas elanvändning studeras.

Den totala elanvändningen i Sverige uppgick 2016 till 140 TWh varav 49 TWh användes inom industrin (massa-pappersindustrin stod för cirka 40 procent av denna användning) och 2,6 TWh använ- des för transporter.

De knappa 73 TWh som användes i bostäder och lokaler ut- gjordes till cirka 28 procent av elvärme, 30 procent av hushållsel och cirka 40 procent av driftel.

Figur 3.2 nedan visar hur elanvändningen fördelade sig mer i detalj

iolika samhällssektorer under perioden 2008–2016. Figuren visar bland annat att användningen av el för uppvärmning tillsammans med användningen av hushållsel i småhus stod för en betydande del av den totala elanvändningen i landet (användningen av el för upp- värmning och varmvatten utgjorde knappt 60 procent, dvs. 15 TWh, av den totala användningen av el i småhus) samt att massa-pappers- industrin är den bransch som har högst elanvändning inom industrin. Elanvändningen inom massa-pappersindustrin minskar främst p.g.a. strukturförändringar inom branschen. Under perioden producerades cirka 25 procent av branschens elbehov internt vid massa-pappers- bruken. Ökande elanvändning kan noteras inom informations- och kommunikationsverksamhet och driftel i bostadsfastigheter.

I figur 3.3 jämförs hushållens elanvändning mellan olika länder i Europa. Förbrukningen i Sverige ligger på en relativt hög nivå jäm- fört med andra EU-länder. Det beror av flera faktorer, en del av förklaringen ligger i ett högre uppvärmningsbehov och en högre el- användning för uppvärmning jämfört med de flesta andra EU-länder.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

3.5.1Det finns potentialer för kostnadseffektiva effektiviseringsåtgärder som dämpar elefterfrågan och minskar effektbelastningen

I delbetänkandet drogs slutsatsen att en effektiv energianvändning för med sig ett flertal nyttor för samhället i stort i form av ökad leveranssäkerhet och ökad produktivitet och konkurrenskraft i näringslivet. Därutöver tillkommer nyttor som förbättrad inom- husmiljö, minskade energikostnader och höjda fastighetsvärden.

Energieffektivisering av el kan dessutom, under vissa förutsätt- ningar, bidra till att minska effekttoppar under kortare och längre perioder och därmed verka dämpande på behovet av kostsamma investeringar för produktions- och överföringskapacitet i nätet, se avsnitt 3.4.

Trots dessa fördelar finns det en outnyttjad potential för ökad energieffektivisering till lägre kostnader. Hur stor denna potential är går inte att uppskatta exakt och den varierar dessutom över tid bland annat beroende på hur energipriserna utvecklas. Enligt tidigare expertbedömningar, som analyserat hur stor potentialen för privat- eller företagsekonomiskt lönsamma åtgärder skulle kunna vara, har denna bedömts kunna utgöra omkring 20 procent av den totala energianvändningen.1 Potentialer för privat- och företagsekono- miskt lönsamma åtgärder bedöms finnas både i sektorer med mindre aktörer som inom olika industribranscher, se vidare kapitel 5.

Utredningen om energisparlån2 redovisar nya beräkningar av företagsekonomiskt och privatekonomiskt lönsamma energieffektivi- seringspotentialer i flerfamiljshus, lokaler och småhus3 som visar sig vara i samma storleksordning som den tidigare studien.

När energikartläggningar nu genomförs hos små- och medelstora företag hittas också ofta åtgärdsalternativ med relativt kort åter- betalningstid. Dessa potentialer bedöms kunna bidra till en sänkt energianvändning med minst 10 procent hos företagen.4

1Sweco (2014).

2SOU 2017:99.

3Baserade på underlag från Energimyndighetens beställargrupper Belok, Bebo och Besmå och särskilda beräkningar med modellverktyget Heftig (WSP, Profu, ITC (2016)).

4WSP (2017).

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Det råder dock delade meningar om hur stor del av denna poten- tial som är samhällsekonomiskt lönsam men också stor samstämmig- het om att vi använder för mycket energi i ett samhällsekonomiskt perspektiv.5

I och med att riksdagen antagit nya långsiktiga energimål om 100 procent förnybar elproduktion till 2040 och 50 procent lägre energiintensitet till 2030 handlar analysen nu snarare om och hur dessa energieffektiviseringsåtgärder kan bidra till att de uppsatta energipolitiska målen nås på ett kostnadseffektivt sätt än om energi- effektiviseringsåtgärderna i fråga är att betrakta som samhällseko- nomiskt lönsamma i en kostnads-nyttokalkyl.

Men de tidigare potentialbedömningarna ger ändå vid handen att det kan finnas energieffektiviseringsåtgärder till relativt låga kost- nader som kan bidra till att uppsatta mål nås. Det finns alltså inte något direkt motsatsförhållande mellan tidigare analyser och den analys som nu behöver göras.

Utredningen kommer i denna del av uppdraget studera och ut- veckla underlaget kring potentialbedömningar och åtgärdskostnads- uppskattningar av olika typer av energieffektiviseringsåtgärder något. Se vidare kapitel 5 och kapitel 10. Kostnaderna för att realisera dessa effektiviseringsåtgärder beror inte bara på de tekniska kostnaderna för åtgärdernas genomförande utan också på de kostnader som följer av de styrmedel som används, se nedan om kostnadseffektiva styrmedel.

Hur ser trenden ut?

De mindre aktörerna investerar i allt mer energieffektiva elapparater, vitvaror och belysning men effekten äts samtidigt helt eller delvis upp av att användningen av eldrivna apparater ökar.

Pågående investeringar i värmesystem med värmepump effekti- viserar elomvandlingen successivt och minskar behovet av levererad elenergi.

Investeringarna i så kallade klimatskalsåtgärder i framför allt små- hus bedöms däremot ligga på en relativt låg nivå.

Forskningsprojektet Värmemarknad Sverige har analyserat energi- statistik över perioden 1995–20166 och konstaterar att det finns en

5Konjunkturinstitutet (2014).

6Värmemarknad Sverige (2018).

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

stadig trend av energieffektivisering av flerbostadshus (-0,4 procent per år) och lokaler (-0,8 procent per år) räknat som energianvänd- ning per kvadratmeteryta.7 Energieffektiviseringen i småhus upp- visar däremot en betydligt lägre energieffektiviseringstakt (0,2 pro- cent per år).8

3.5.2Hushållen kan bidra med efterfrågeflexibilitet

Användningen av hushållsel och driftel i bostäder och lokaler vari- erar över dygnet och också under året. Efterfrågan på el för upp- värmning är däremot säsongsbunden och som störst under kalla vinterdagar. Elbehovet för olika typer av industriprocesser ligger däremot på ungefär samma nivå under hela året, med en viss nedgång under semestertider. Hushållens elanvändning är därför en starkt bidragande orsak till de effektvariationer och effekttoppar vi ser dygnsvis, veckovis och säsongsvis i det svenska elsystemet.

På en framtida elmarknad med en högre andel variabel elpro- duktion kommer det förmodligen att av kostnadsskäl bli viktigt att ta tillvara även hushållens möjligheter till en flexiblare efterfrågan.

Det kan till exempel handla om att hushåll och andra mindre verksamheter minskar sin elanvändning när elnätet eller elproduk- tionen är hårt belastad, eller att de ökar sin elanvändning när elpriset är lågt, exempelvis till följd av god tillgång till förnybar elproduktion.

Samtidigt kan även åtgärder i elsystemet behövas för att hantera de förmodat högsta effektbelastningarna, vilka sker vintertid.

Energimarknadsinspektionen (Ei) bedömer att potentialerna för efterfrågeflexibilitet i Sverige är störst bland hushållskunder och industriföretag.9 Bland hushållen är det framför allt de som bor i småhus med eluppvärmning som kan bidra, till exempel via flexibel användning av värmepumpar, direktverkande elvärme och eluppvärm- ning av varmvatten. Den tekniska potentialen för effektreduktion i småhus vintertid, tillgänglig under en tidsperiod av cirka 1–3 timmar uppskattades i Ei:s rapport till 5 500 MW.10

7Möjligen pekar statistiken på en viss inbromsning under senare år.

8Vissa energieffektiviseringsåtgärder antas dock även ske i småhusen men effekten av dessa kan, enligt rapporten, ha motverkats av komforthöjning, bättre luftväxling och utbyggnader, som inte redovisas som uppvärmda ytor i statistiken.

9Energimarknadsinspektionen (2016a).

10Hämtad från Nyholm (2016).

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Eftersom efterfrågeflexibiliteten i byggnader endast kan åstad- kommas under en kortare tidsperiod kan den inte erbjuda tillräcklig flexibilitet i förhållande till alla slags effektutmaningar framöver, till exempel vindkraftens variationer, se ovan.

Hur ser trenden ut i dagsläget?

Hushållen påverkas i dag i liten utsträckning av prisökningar på el även om effektbalansen skulle vara ansträngd. Det sker inte heller någon anpassning av efterfrågan bland dessa aktörer till följd av pris- variationer i elsystemet.11

Det finns ett utbud av digitalt styrbara elapparater, till exempel värmepumpar, men efterfrågan och uppkopplingen av apparater med den här typen av utrustning är än så länge liten.

3.5.3Ökad småskalig solelproduktion och lager

Solcellsanläggningarna ökade kraftigt i Sverige under 2017. Den sammanlagda installerade kapaciteten steg med 65 procent jämfört med 2016.12 Ökningen väntas bli ännu större under 2018 då bidragen för solcellsinstallationer höjts.

Solelen står än så länge för en försumbar del av Sveriges elpro- duktion men marknaden växer alltså snabbt och förväntas göra så under de närmaste åren. Energimyndigheten bedömer att solel kan stå för mellan 7–14 TWh av elproduktionen 2040 och därmed bidra till målet om 100 procent förnybar elproduktion.

Användningen av stationära energilager tillsammans med sol- celler är än så länge liten i Sverige. Hushåll som installerar batteri- lager kopplade till sina solcellsanläggningar kan jämna ut de höga effektvariationerna i nätet som på sikt annars kan komma att uppstå vid en hög solelproduktion sommartid.

11Det är möjligt för elkunder att välja timavtal och reagera mer aktivt på elprisförändringar. Möjligheten utnyttjas dock inte av hushållskunder i särskilt stor utsträckning.

12Energimyndigheten (2018b).

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

3.5.4Elbilar

Försäljningen av laddbara bilar ökar också relativt snabbt i Sverige. Introduktionen under 2018 (september) ligger på i genomsnitt knappt 7 procent av nybilsförsäljningen. Laddhybrider dominerar medan elbilar utgör knappt 1 procent. Försäljningen är därmed drygt 60 procent högre jämfört med motsvarande period 2017. Vid halv- årsskiftet 2018 introducerades ett nytt styrmedel, Bonus-Malus, som bedöms kunna förstärka ökningstakten ytterligare. För att de natio- nella klimatmålen till 2030 ska kunna nås behöver ökningen av anta- let elbilar fortsätta så att fordonsflottan vid denna tid består av mer än 1 miljon laddbara bilar, att jämföra med dagens (september 2018) dryga 60 000 bilar.

Med ett så stort antal elbilar i elsystemet kan den dygnsvisa variationen av effektbehovet komma att förstärkas, se avsnitt 3.5.2 ovan. Men elbilarnas batterier kan också fungera som energilager och bidra med systemnytta om de till exempel främst laddas när eltillgången är god, se kapitel 8 och 9.

En forskningsstudie vid Chalmers från 201713 kom till resultatet att om elbilar introduceras i Skandinavien på ett sätt som innebär att laddningen av bilarna optimeras i förhållande till efterfrågan i nätet, så reduceras behovet av investeringar i kapacitet jämfört med en ut- veckling utan elbilsintroduktion. Om elektrifieringen i stället skulle genomföras utan optimering av laddningen ökar i stället belast- ningen på nätet och kostnaderna för investeringar i ytterligare kapa- citet stiger i förhållande till referensfallet. Denna studies resultat visar hur väsentligt det är att möta effektutmaningarna för att mins- ka kostnaderna i omställningen av energilandskapet.

3.6Utmaningar när förslag till kostnadseffektiva styrmedel ska utformas

De mindre aktörernas potentiellt kostnadseffektiva bidrag till ut- vecklingen mot de energipolitiska målen riskerar delvis att inte genom- föras på grund av olika typer av hinder som dessa aktörer stöter på.

13Taljegard, M. (2017).

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

Utredningens delbetänkande behandlar många av de hinder som de mindre aktörerna möter inom utredningens fokusområden. Hind- ren delades in i kategorierna (i) ekonomiska och finansiella hinder,

(ii)legala och administrativa hinder och (iii) beteendebaserade hinder. Genomgången visade att det finns hinder som är generella men

också de som är lite mer specifika, kopplade till att olika teknik- lösningar befinner sig i olika skeden av sin utveckling.

Hinder kan ofta uppstå i sekvens och staplas på varandra. Pro- fessionella aktörer som energibolag, energitjänsteföretag, fastighets- och bostadsbolag, installationsföretag och aggregatorer kan hjälpa den mindre aktören överkomma hinder, men även sådana aktörer kan stöta på problem.

Långt ifrån alla hinder som de mindre aktörerna möter motiverar särskilda styrmedel eller styrmedelsförändringar. Men flera av hindren har sitt ursprung i det som benämns som marknadsmisslyckanden enligt ekonomisk teori, vilket är ett motiv till samhälleliga styrmedel.

Återkommande bland hindren är brist på kunskap, ojämnt för- delad kunskap och snedfördelade incitament för att genomföra åt- gärder samt beteendemässiga ”snedvridningar” som gör att aktörens förmåga att fatta väl avvägda, ekonomiskt rationella beslut är be- gränsade.

Klassiska marknadsmisslyckanden är alltså en del av förklaringen, men utvecklingen förklaras bättre om även insikter från beteende- vetenskaplig forskning, till exempel från beteendeekonomi, läggs till bilden.

I utredningens delbetänkande konstaterades att styrmedel i grun- den syftar till att förbättra ekonomins och samhällets funktionssätt. Rätt utformade möjliggör därför styrmedel en ökad samhällsekono- misk effektivitet och samhällsnytta. För att vara samhällsekonomiskt motiverade ska styrmedel antingen bidra till att nå politiskt uppsatta mål eller korrigera för de snedvridningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckanden bedöms leda till. Dessa båda motiv kan sammanfalla, men gör det inte per definition.

Enligt ekonomisk teori uppstår ett marknadsmisslyckande (i) när de externa effekter som uppstår inte har prissatts, eller inte har pris- satts på rätt nivå, (ii) när det uppstår informationsbrist eller sned- fördelad information, (iii) när det finns kollektiva nyttigheter i form av ”överspillningseffekter” som den som utvecklar ny teknik inte kan

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

tillgodogöra sig fördelarna av eller (iv) om åtgärder kräver investe- ringar i infrastruktur eller liknande till nytta för fler än en enskild aktör.

En förlängning av marknadsmisslyckanden relaterade till infor- mation och dess fördelning mellan aktörer på marknaden är alltså olika former av systematiska beteendemässiga snedvridningar i indi- viders beslutsfattande, dvs. hur vi människor i praktiken faktiskt fattar våra beslut.

Människors faktiska beslutsfattande innebär avvikelser från perfekt rationalitet.14

Beteendeekonomisk forskning visar att det finns brister i vår indi- viduella förmåga att fatta goda beslut, vilket bland annat visar sig i att

vifattar beslut som inte alltid gagnar den egna hälsan, livssituationen eller privatekonomin. Vi kanske sparar för lite till pensionen, inves- terar i fonder med låg avkastning eller behåller en dyrare elleverantör fast vi tänker att vi borde byta till en billigare.15

Ytterligare exempel med relevans på energiområdet är att vi människor, både i privat- och i yrkeslivet, har en benägenhet att välja ett känt standardalternativ framför andra alternativ, även om andra lösningar kan vara mer effektiva och lönsamma.

Ett annat exempel är att en investering i en energieffektiviserande åtgärd ofta är en utgift i dag men i regel ger en liten årlig avkastning över lång tid. Även om nettot kan bli positivt uppfattar vi det som ett betydande hinder och kostnad i närtid och avstår från inve- steringen. Exemplet visar att våra beslut kan vara tidsinkonsistenta.

Oförmågan att fatta goda beslut kan få negativa konsekvenser såväl för den enskilda individen som för samhället i stort.

Beteendeekonomisk forskning visar att tillräcklig hänsyn inte tas till hur människor faktiskt fattar beslut, eftersom många system och regelverk utgår från att medborgarna är fullt logiska, informerade eller ekonomiskt rationella.16

Marknadsmisslyckanden som beror av hur människor i praktiken fattar sina beslut kan, åtminstone delvis, överbryggas på likartat sätt som generella informationsmisslyckanden.

14Se exempelvis Allcott, H. och Greenstone, M. (2012) samt Gillingham, K. och Palmer, K. (2014) för en ingående diskussion av betydelsen av beteendebaserade marknadsmisslyckanden på energi- området.

15ESO 2016:7, Ramsberg Francisca, En rapport till expertgruppen för studier i offentlig eko- nomi (ESO).

16Ibid.

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

För en utveckling på energimarknaderna som befrämjar kostnads- effektivitet behöver därmed en mix av styrmedel finnas på plats som adresserar olika typer av marknadsmisslyckanden, inklusive sådana som orsakas av beteendemässiga aspekter på beslutsfattandet.

Faktarutan nedan sammanfattar insikter om människors faktiska ageranden i olika beslutssituationer. Beteenden som påverkar styr- medels effekter inom energi- och miljöpolitikens område. Insikterna är hämtade från beteendevetenskap, sociologi, psykologi och be- teendeekonomi.17

I analysen av styrmedelsförändringar i framför allt kapitel 4 och 5 har utredningen ambition varit att ha med den här typen av insikter när förslag till ny eller förändrad styrmedelsdesign analyseras på olika områden.

Beteendevetenskapliga insikter om människors faktiska bete- enden i olika beslutssituationer (från OECD 2017)

Begränsad rationalitet

Människors problemlösande förmåga är begränsad. Det förklarar bland annat följande fenomen:

•Inramningseffekter. Människor kan göra olika val utgående från samma mängd information, beroende på hur informa- tionen är presenterad och hur framträdande olika delar av informationen är.

•Förlustaversion. Kostnaden av att ge upp något framstår som större än den potentiella vinsten av att skaffa samma sak. Kan även förklara så kallad Endownment effect och Status-quo bias. Människor är mer benägna att undvika en förlust än att sträva efter en vinst.

Begränsad viljestyrka

•Kortsiktiga beslut går före det som individen långsiktigt skulle tjäna på.

17OECD (2017).

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

•Kognitiv dissonans. Det finns ett gap mellan tanke och hand- ling och en skillnad mellan attityd och beteende. En del män- niskor kan hantera denna brist på överensstämmelse genom att stegvis ändra sina värderingar.

•Närsynthet i beslut som sträcker sig över lång tid. Människor fäster större vikt vid kostnader och intäkter i närtid jämfört med de kostnader och intäkter som kan uppstå på längre sikt. Detta benämns även tidsinkonsistens.

Begränsat egenintresse

•Människor kan ofta tänka sig att avstå sina egna intressen för att hjälpa andra.

•Människor drivs inte bara av egenintresse utan altruism, rätt- visa och sociala normer påverkar också beslutsfattandet. Män- niskor anpassar sig till beteenden som betraktas som sociala normer och jämför sitt eget beteende med beteenden hos människor vi vill identifiera oss med.

3.6.1Översikt över de befintliga styrmedlen för energieffektivitet, efterfrågeflexibilitet, småskalig elproduktion, energilager och ökad elektrifiering i transportsektorn

Alla eventuella förslag till styrmedelsförändringar behöver utgå från den befintliga styrmedelskontexten, kunskap från uppföljningar och utvärderingar av de styrmedel som redan finns på plats samt kunskap om styrmedelsförändringar som kan vara att vänta till exempel på grund av den pågående utvecklingen inom EU.

I utredningens delbetänkande konstaterades att det inte går att ge ett enkelt svar på frågan om vilka av de befintliga styrmedlen och marknadsfrämjande åtgärderna riktade till de mindre aktörerna som (utifrån hittillsvarande erfarenheter) är de mest effektiva i energi- och effekthänseende.

Styrmedlen verkar i olika sammanhang och de är också kopplade till olika typer av marknadsmisslyckanden och barriärer. Det räcker

Utredningens målbild och problemanalys

SOU 2018:76

därmed inte med ett styrmedel för att uppsatta mål på energiområdet ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt.18

Styrmedlen behöver i stället kombineras på ändamålsenliga sätt, kombinationerna kan se olika ut i olika situationer och vid olika tid- punkter. En löpande uppföljning och utvärdering av styrmedel och deras effekter behöver därför också vara en central del av policy- processen.

Från genomgången i delbetänkandet kan också konstateras att: Styrmedlen som ger incitament för ökad energieffektivisering

genom ökad information och kunskapsspridning och genom att bidra till teknikutveckling och spridning av ny energieffektiviser- ingsteknik är relativt många på området.

Att styrmedlen har olika utformning beroende på målgrupp kan vara fördelaktigt eftersom de mindre aktörerna är en heterogen grupp med olika förutsättningar. En nackdel är samtidigt att risken för överlapp mellan styrmedel blir större ju fler de är, se kapitel 4 och 5.

Hushållens utgifter för energi har minskat under senare år och utgör i genomsnitt en relativt liten del av den samlade budgeten, styreffekten av energiskatter bedöms därför också ha sjunkit. Nivån på energiskatten på el bedöms främst ha en effekt på användningen av el för uppvärmningsändamål, se kapitel 4 och 5.

Det finns ett stort antal förslag till hur styrmedlen för ökad efter- frågeflexibilitet skulle kunna öka i omfattning. I nuläget är dock styr- ningen på området begränsad. Under våren 2018 har riksdagen be- slutat om vissa förändringar av ellagen som på sikt skulle kunna förstärka prisincitamenten för efterfrågeflexibilitet även för mindre elkunder, se kapitel 4. Det finns samtidigt anledning att skilja mellan flexibilitet hos apparater (t.ex. värmepumpar, ventilation, kylskåp) som går att programmera och reglera digitalt och flexibilitet som förutsätter ett förändrat ”vardagsbeteende” hos elkunden. Forsk- ning visar att potentialerna för det sistnämnda kan vara begränsade.

Styrmedlen som ger incitament för småskalig elproduktion – främst inom solelsområdet består främst av bidrag och skattenedsätt- ningar. Styrmedlen har successivt ändrats i syfte att minska hindren och öka incitamenten för småskalig solel. Antalet investeringar har också ökat mycket kraftigt under senare tid, se ovan. Det finns också

18Ekonomisk teori säger att varje marknadsmisslyckande behöver minst ett styrmedel för en kostnadseffektiv styrning mot uppsatta mål.

SOU 2018:76

Utredningens målbild och problemanalys

ett investeringsstöd till energilager men detta utnyttjas än så länge i mycket liten omfattning.

Den mindre aktörens hinder för att investera i solel- eller energi- lagerteknik har många gånger, vid sidan av ekonomiska faktorer, sin orsak i informationsunderskott. Energimyndigheten har sedan års- skiftet 2018 i uppdrag att förbättra denna situation genom att ta fram en informationsplattform, se kapitel 7.

Det saknas närmare reglering av energilager i till exempel ellagen, då det är en relativt ny företeelse. Det finns förslag om att ändra be- skattningen på lager så de ekonomiska incitamenten förbättras. Ytterligare förändringar kan behövas så att den nätnytta som energi- lager kan leverera prissätts på ett korrekt sätt, se kapitel 8.

Styrmedlen för ytterligare infrastrukturåtgärder (laddplatser) för elektrifiering av bilar är huvudsakligen utformade som bidrag med tillhörande informationsinsatser. EU-regler har dessutom nyligen beslutats och kommer behöva implementeras inom en relativt snar framtid, se kapitel 9.

De informativa styrmedlen riktade till mindre aktörer är generellt sett utformade så att det krävs en viss uppsökande aktivitet från den mindre aktören för att ta del av dem. Det är därför inte självklart att informationen finns där när den som bäst behövs, sett ur den mindre aktörens perspektiv, se kapitel 4 och 5.

Utöver styrmedel så är också tydliga marknadsförutsättningar en central förutsättning för utvecklingen inom elmarknaden och hur incitamenten för de åtgärder som utredningen studerar kan utveck- las. I kapitel 4 berörs dessa förhållanden.

4Styrmedel och marknadsåtgärder för ökad effektivisering och efterfrågeflexibilitet

Utredningen har i uppdrag att identifiera åtgärder som på marknads- mässig grund kan stimulera teknikutvecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom energieffektivisering, exempelvis vita certifikat, dvs. det styrmedel som utredningen benämner kvotplikt för energi- effektivisering.

Utredningen ska också, om behov finns, lämna förslag till föränd- ringar och förenklingar av nuvarande regelverk samt, om man finner det samhällsekonomiskt motiverat, lämna förslag till nya styrmedel.

De förslag som utredningen lämnar ska även jämföras med alter- nativa åtgärder. För de åtgärdsalternativ som inte analyseras vidare ska skälen till detta anges.

I detta kapitel går utredningen igenom och drar slutsatser kring några centrala styrmedel och marknadsåtgärder för ökad eleffektivi- sering och ökad efterfrågeflexibilitet i enlighet med utredningens mål- bild, se kapitel 3. Styrmedel som utredningen identifierat skulle kunna fungera som komplement eller alternativ till ett kvotpliktsystem eller system för auktionering, vilka beskrivs i kapitel 5. I kapitel 6 redovisas utredningens samlade förslag, bedömningar och överväganden på området.

Det finns en rad andra styrmedel som även de påverkar utveck- lingen inom områdena eleffektivisering (varaktig effektreduktion) och ökad efterfrågeflexibilitet utöver de som utredningen valt att ta upp i kapitlet, se utredningens delbetänkande, kapitel 3 och kapitel 5 i detta betänkande.

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Urvalet av styrmedel grundar sig på att informativa styrmedel och prissättning av el framhålls som de mest centrala styrmedlen i den nuvarande styrningen på området i Sverige. Övriga styrmedel och marknadsåtgärder i kapitlet har på olika sätt lyfts fram under utred- ningens arbete eftersom de bedömts vara av särskild betydelse i en analys kopplad till ett eventuellt införande av ett kvotpliktsystem eller ett system med auktionering med särskild fokus på mindre aktörer.

Stationära och mobila energilager kan också bidra med effekt- flexibilitet, behov av styrmedelsförändringar kopplade till dessa åt- gärdsområden behandlas i kapitel 8 och 9.

Kapitel 4 har följande struktur:

			Styrmedel som
			påverkar både el och
			effektefterfrågan
			Prissättning av el (4.1)


	Marknadsåtgärder
	energieffektivisering			Marknadsåtgärder,
	Lokaliseringsprincipen-			elmarknad- flexibilitet
	Lokaliseringsprincipen-
	ökad eleffektivisering			(4.2)
		(4.3)
		(4.3)


Förbättrade informativa		Energi-ROT (4.5) för		Eko-design och energi-
Förbättrade informativa		ökad effektivisering		Eko-design och energi-
styrmedel för ökad		ökad effektivisering		märkningsdirektivet för
styrmedel för ökad		Energideklarationer för		märkningsdirektivet för
energieffektivisering		Energideklarationer för		åtgärder inom
(4.4)		effektivisering och		flexibilitet (4.7)
(4.4)		flexibilitet (4.6)		flexibilitet (4.7)
		flexibilitet (4.6)

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

4.1Energiskatter och elnätspriser som styrmedel för ökad eleffektivisering

och efterfrågeflexibilitet hos mindre aktörer

Utredningens bedömningar:

•Höjningar av energiskatten på el, för de verksamheter som inte omfattas av särskilda nedsättningar, påverkar främst kostna- derna för de som använder el för uppvärmning.

•Att enbart genomföra en generell höjning av energiskatten på el för att åstadkomma en effektivare elanvändning är inte till- räckligt eftersom det förekommer flera marknadsmisslyckan- den på marknaden som behöver korrigeras.

•Bättre förutsättningar för timprisavläsning, timprisavtal och differentierad elnätprissättning förbättrar incitamenten för ökad efterfrågeflexibilitet men är i sig inte tillräckliga för att efterfrågeflexibiliteten ska öka hos mindre aktörer.

•Därutöver behöver nätavgifterna avspegla nätkostnaderna på ett bättre sätt än de gör i dag. Prissättningen behöver utvecklas så den blir mer dynamisk, dvs. variera mer över tid beroende på effektbelastningen.

•Tekniska lösningar som underlättar för den mindre aktören att åstadkomma en mer flexibel elanvändning, utan omfattande eget aktivt agerande, är också en viktig grundförutsättning.

Skäl för utredningens bedömningar:

De elkunder som även använder el för uppvärmning har en högre genomsnittlig elförbrukning jämfört med andra verksamheter utan- för industrin. Dessa elkunder har också störst utgifter för el i för- hållande till sin totala ekonomi. Det är sådana kunder som får det största påslaget på sin elräkning om energiskatten på el skulle höjas.

Att genomföra en generell skattehöjning för de elkunder som inte är föremål för särskilda skattenedsättningar, med det enda syftet att realisera potentialer för effektivare elanvändning, är en mindre

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

träffsäker styrmedelskonstruktion, som kan skapa onödiga kostna- der för samhället som helhet om inte skatteförändringen genomförs inom ramen för en skatteväxling eller om den även har ett fiskalt syfte.

Energiskatter är generellt sett kostnadseffektiva styrmedel, men kostnadseffektiviteten försämras av om det finns flera samtidiga marknadsmisslyckanden. Så är också fallet när det gäller elmarkna- den för slutkunder, dvs. den marknad där de mindre aktörerna i form av hushåll, små- och medelstora företag finns.

Potentialerna för ytterligare eleffektiviserande åtgärder hindras här även av andra marknadsmisslyckanden, till exempel snedfördelad information och olika beteenderelaterade misslyckanden, förutom att de externa effekterna av användning av el behöver vara prissatta. Även dessa marknadsmisslyckanden behöver adresseras med riktade styrmedel.

Potentialerna är dessutom ojämnt fördelade mellan elkunderna. En höjning av energiskatten på el bedöms sammantaget sannolikt ha en liten betydelse för elanvändningen för merparten av de mindre aktörerna.

Timprissättning och en mer differentierad tariffsättning skapar en nödvändig grundförutsättning för ökad efterfrågeflexibilitet men är i sig inte tillräckliga som åtgärder. Timprissättningen behöver av- spegla nätkostnaderna av den varierande effektbelastningen på ett bättre sätt än den gör i dag.

Hushållskundernas drivkrafter att genom beteendeförändringar aktivt förändra sin elförbrukning under dygnet på grund av varie- rande elpriser bedöms vara relativt små och behöver kompletteras av ytterligare åtgärder.

4.1.1Hur kan energiskatter på el och nätavgifter påverka mindre aktörers elanvändning?

Detta avsnitt behandlar några olika aspekter på energibeskattning och övrig prissättning av el (nätavgifter) som styrmedel för ökad eleffek- tivisering och efterfrågeflexibilitet hos framför allt mindre aktörer.

Dagens energiskatter och nätavgifter på el för hushåll och mindre företag ger vissa incitament för effektivisering av ”den dagliga” el- användningen (så kallad hushållsel eller driftel), samt påverkar eko- nomin vid nyinvesteringar, reinvesteringar och användning av olika energikrävande apparater och system, till exempel värmesystem och

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

ventilationssystem i bostäder och lokaler. Hur stora effekterna blir i praktiken av prissättningen på elanvändningen kopplad till de olika aktiviteterna ovan, beror av en rad olika faktorer.

I utredningens delbetänkande konstaterades att styreffekten av energiskatter, generellt sätt, är ganska låg och har minskat under senare år som en följd av att energiutgifterna utgör en allt lägre andel av hushållens totala utgifter.

Men styreffekten av energiskatterna kan också skilja sig åt bero- ende på hur hög elförbrukningen är och vilka typer av energieffekt- iviseringsåtgärder det handlar om hos olika hushåll och företag.

De incitament som variationer i elpriset ger för minskad eller an- passad effektefterfrågan, så kallad efterfrågeflexibilitet, är också mycket låga, särskilt som de flesta mindre elkonsumenter inte har tim-mät- ning och timdebitering av sin elanvändning.

Energiskatterna och nätavgifternas totala nivå beror alltså främst av hur stor volym elenergi (antal kWh) som konsumeras i genom- snitt och i mindre utsträckning av hur stor konsumentens effekt- efterfrågan är och när i tiden den infaller.

De två sistnämnda faktorerna är dock de som främst påverkar nätföretagens kostnader. Dagens prissättning av el i förhållande till kostnader på nätet kan därför inte sägas vara kostnadsriktig.1

Förslagen inom effektområdet går också i riktning mot att kostnaderna för belastning av nätet och för elproduktion ska kunna slå igenom bättre gentemot slutkund, bland annat genom att kun- dernas elanvändning mäts på timbasis och genom en mer differen- tierad tariffsättning, se nedan.

4.1.2Nuvarande utformning av skatter och avgifter på el och förslag till förändringar

Skatter och avgifter på el

Priset på el (inklusive skatter och avgifter) som en elkund betalar består av två delar. Den första delen bestäms av priset på den nät- tjänst som behövs för överföring av el. Elnätpriset är vanligen upp- delat i två delar, en fast och en rörlig avgift. Den rörliga avgiften beror av hur mycket el som kunden köper.

1Energimarknadsinspektionen (2016a).

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Kunden köper nättjänsten av det nätbolag som har nätkoncessio- nen för el vid kundens anläggning. Nätpriserna liksom andelen fast respektive rörligt nätpris varierar mellan olika nätområden och beror också på hur stor kundens abonnerade effekt är (nivån på huvudsäk- ringen). På nätpriset läggs energiskatt som uppgår till 33,1 öre/kWh.

Den andra delen av priset består av priset på den el som används. Kunden får välja elleverantör och form av avtal. Mervärdesskatt utgår både på nätpriset och elhandelspriset.

Sedan den 1 januari 2017 gäller en grundskattesats på el.2 Lägre energiskatt fås genom avdrag eller återbetalning av skatten.

Avdrag för delar av energiskatten på el ges för hushåll och företag i tjänstesektorn i vissa kommuner i norra Sverige.

Industriföretag, verksamheter inom jord-, skog, och vattenbruk, datorhallar samt användare av landström i hamnar får återbetalning av energiskatten på el ned till 0,5 öre per kWh.

Avdrag ges också för mikroproduktion av el ned till 0,5 öre per kWh per anläggning (se kapitel 7).

Det fasta nätpriset påverkar elpriset mest om kundens elkonsumtion är låg

Elpriserna har i de flesta fall inte ökat under perioden 2007 till 2017 för olika elkunder bland hushåll och mindre företag, se figur 4.1 och

4.2nedan.3 Figuren visar genomsnittspriser inklusive skatter. Hos elkunder med låg årlig förbrukning slår utvecklingen av de fasta nät- priserna igenom mest i priset. Eftersom dessa priser stigit under perioden så har även de totala elpriserna stigit hos denna kundgrupp.

Att kostnaden per kWh är lägst för den som konsumerar mest el förklaras av att de fasta nätpriserna i genomsnitt blir betydligt lägre när de slås ut per kWh för den som konsumerar mer el jämfört med priserna för övriga hushåll.

Kostnaden för den nätbelastning som en hög toppnivå på effekt- efterfrågan som kunden med hög elförbrukning potentiellt kan ge upphov till slår alltså inte igenom särskilt mycket i det genomsnitt- liga elpriset.

2www.skatteverket.se/foretagochorganisationer/skatter/punktskatter/energiskatter/energis

kattpael.4.15532c7b1442f256bae5e4c.html

3Under 2018 har elpriserna stigit. Brist på vattenkraft i Norden, en varm och torr vår och sommar samt högre priser på utsläppsrätter i EU:s system för handel med utsläppsrätter för- klarar prisökningen.

Styrmedel och marknadsåtgärder ...

SOU 2018:76

elcertifikat), skatt och moms.
Elprisutvecklingen de senaste 10 åren, hushållskunder Genomsnittspriser per halvår, priserna inkluderar elnätspris, elhandelspris (inkl.	Fem kundkategorier samt ett genomsnitt av alla avtalsformer, öre per kWh
4.2
Figur

	EN24SM1704.
	Källa:

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder ...

öre per kWh	Högst 20 MWh	20‐500 MWh	500‐2000 MWh	2000‐20000 MWh	20000‐70000 MWh	70000‐150000 MWh	Linjär (Högst 20 MWh)	Linjär (20‐500 MWh)	Linjär (500‐2000 MWh)	Linjär (2000‐20000 MWh)
Elprisutvecklingen de senaste 10 åren, industrikunder Genomsnittspriser per halvår. Inkluderar elhandelspris, nätpris, elcertifikat och elskatt, ej moms,
4.3	180	160	140	120	100		80	60	40	20
Figur					öre/kWh
					öre/kWh

Linjär (70000‐150000

MWh)

Linjär (20000‐70000

MWh)

Linjär (2000‐20000

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

juni‐jan

dec‐jul

janjuni‐

dec‐jul

juni‐jan

MWh)

2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015 2016 2016 2017	EN24SM1704.
	Källa:

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Energiskatten på el har över tid motiverats utifrån några olika syften. Fiskala syften tillsammans med ambitionen att internalisera elproduktionens externa effekter2 var ett motiv som anfördes första gången i samband med den gröna skatteväxling som påbörjades 2001, då sänkt skatt på arbete växlades mot höjda skatter på energi och andra naturresurser.3 Under senare tid har energiskatten på el, vid sidan av de fiskala skälen, motiverats utifrån att den bidrar till ökad energieffektivisering.4

Energiskatt på el

35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1994-01-01	1995-06-01	1996-11-01 1998-04-01 1999-09-01 2001-02-01 2002-07-01 2003-12-01	2005-05-01	2006-10-01 2008-03-01 2009-08-01 2011-01-01 2012-06-01 2013-11-01 2015-04-01	2016-09-01
Industriell verksamhet, växthus				Vissa nordliga kommuner
Övrigt

Källa: Skatteverket.

Priserna på fjärrvärme respektive el, har sedan 00-talet utvecklats i en riktning som innebär att kostnaderna för uppvärmningssystem med värmepump blivit mer konkurrenskraftiga jämfört med kost- naderna för uppvärmning med fjärrvärme. Förhållandet gäller både småhus och flerbostadshus. Till denna utveckling har även andra fak- torer bidragit som till exempel teknikutveckling.

2Trots att skatten inte träffar elproduktionsanläggningarna direkt.

3Se till exempel Naturvårdsverket (2004).

4Se bland annat konsekvensanalysen i prop. 2016/17:142.

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

4.1.3Möjliga förändringar av energiskatten på el och på nätavgifternas utformning

Förändringar av energiskatten på el

En höjning av energiskatten på el påverkar användningen av el för uppvärmning

En högre energiskatt på el skulle sammantaget kunna leda till att den aggregerade elanvändningen i hushåll och mindre företag sänks något.5

Effekter på elanvändningen av höjningar av energiskatten kan främst förväntas uppstå hos elkunder med en, relativt sett, högre el- förbrukning, dvs. i praktiken främst hushåll och andra fastigheter som även använder el för uppvärmningsändamål. Dessa användare har också (en påtvingad) anledning att ta beslut som kan komma att påverka byggnadens elbehov, främst i samband med de reinvester- ingar som med tiden kommer behöva göras i byggnadernas värme- system.6

Under en period på knappt 15 år med start runt millennieskiftet skedde också en omfattande förändring av småhusens uppvärm- ningssystem, se kapitel 2 i utredningens delbetänkande.7 Att för- ändringen gick snabbt förklaras med att energiskatterna successivt höjdes under perioden samtidigt som energipriserna steg. En del av förklaringen kan också bestå i att det här är åtgärder som syns i grannskapet och påverkar den sociala normbildningen, har en granne investerat i ett nytt uppvärmningssystem vill fler ta efter (se kapitel 3 om beteendeinsikter). Under några år på 00-talet gavs även skatte- nedsättning för investeringar i olika typer av värmepumpar och kon- verteringsbidrag från direktverkande elvärme respektive oljeupp- värmning.

För elkunders användning av så kallad hushållsel8 kan effekten av en energiskattehöjning däremot förväntas bli betydligt lägre. Hus- håll och företag med låg elförbrukning möter i dag låga elpriser

5Jämför Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2014) (Kontrollstation), Brännlund (2013) Elasticitetsberäkningar 1970–2015.

6För andra investeringar (t.ex. i byggnadens klimatskal) som skulle kunna förbättra byggna- dens energiprestanda ytterligare är hindren större bland annat eftersom det inte finns några tydliga tillfällen som ställer krav på aktivitet hos hushållen kopplade till dem.

7SOU 2018:15.

8För olika typer av hushållsutrustning, belysning m.m.

100

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

(relativt andra utgifter) och tycks inte heller tillgodogöra sig infor- mation om hur höga eller låga priserna faktiskt är.9

I utredningens delbetänkande konstaterades att hushållens sam- manlagda kostnader för användning av energi, inklusive el, i genom- snitt är relativt låga, cirka 4 procent av hushållens samlade utgifter. Kostnadsandelen har dessutom sjunkit under 00-talet. I genom- gången av hinder för energieffektivisering i utredningens delbetän- kande, framhölls också låga energipriser som ett av huvudskälen till varför intresset för och kunskapen om energieffektiviseringsåtgärder är lågt bland mindre aktörer.

Studier pekar också på att skatter har en låg kostnadseffektivitet när det gäller att rätta till flera av de marknadsmisslyckanden som råder på energimarknaderna, som till exempel asymmetrisk informa- tion och olika typer av beteendebaserade marknadsmisslyckanden.

Energiskatten på el är i princip ett kostnadseffektivt styrmedel för minskad energianvändning. Men energiskatten bedöms sam- tidigt ha en låg kostnadseffektivitet när det gäller att hantera mark- nadsmisslyckanden som exempelvis beror av snedfördelad informa- tion, eller olika typer av beteenderelaterade misslyckanden.10

Höjda skatter påverkar energianvändningen generellt och fler hushåll och aktörer än nödvändigt11, vilket snedvrider marknadens incitament och riskerar att skapa onödiga kostnader för samhället som helhet.12

Slutsatsen kan dock bli annorlunda om energiskattehöjningen på el skulle genomföras i ett sammanhang där andra skatter som be- döms vara (ännu mer) snedvridande för ekonomin samtidigt sänks, t.ex. som ett led i en skatteväxling liknande den som genomfördes runt millennieskiftet i Sverige, se ovan, vilket skulle kunna öka den samhällsekonomiska nyttan.

En höjning av energiskatten på el har alltså sammantaget sanno- likt en liten betydelse för elanvändningen för merparten av de mindre aktörerna, samt låg kostnadseffektivitet i de fall slutanvän- darens beslut påverkas av asymmetrisk information eller beteende- barriärer som begränsar den ekonomiska rationaliteten.

9Broberg, T. et. al. 2014.

10Konjunkturinstitutet (2014).

11Hushåll med eluppvärmda hus är de som skulle kunna genomföra åtgärder.

12Se exempelvis Konjunkturinstitutet (2014).

101

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Om energiskatten på el skulle sänkas blir de relativa skillnaderna i elpris mot kund större

Energimarknadsinspektionen (Ei) har studerat energiskatternas på- verkan på slutkonsumenternas incitament till efterfrågeflexibilitet. Ei:s slutsats är att dagens utformning av energiskatten försämrar incitamenten för flexibilitet då energiskatten dämpar den relativa prisskillnaden mellan perioder med högre respektive lägre elpriser, den dämpande effekten blir större ju högre skatten är. Effekten gäl- ler alltså bara i relativa termer och inte i absoluta tal.

Mot en sänkning av energiskatten på el talar dock att incita- menten för effektivisering av framför allt användningen av elvärme då skulle sjunka. Det skulle i förlängningen till exempel kunna leda till att uppvärmning med el i kombination med värmepump skulle bli ett ännu mer konkurrenskraftigt alternativ jämfört med andra uppvärmningsalternativ, exempelvis fjärrvärme, förutsatt att nät- effekter på grund av hög och variabel effektefterfrågan inte slår igenom i elpriset.

Större relativa prisskillnader om även energiskatten på el skulle utformas som en mervärdesskatt

Ett alternativt sätt att ta ut energiskatten på el skulle (teoretiskt?) kunna vara att utforma den som en procentandel av elpriset, på samma sätt som mervärdesskatten. Då skulle energiskatten på el bli högre i absoluta tal vid en bristsituation på tillförselsidan och den elprisökning som då uppstår skulle förstärkas ytterligare.

Under perioder med god tillgång till el blir skattenivån i absoluta tal i stället lägre.

Den här typen av skatt skulle kunna ge förstärkta incitament både till eleffektivisering och till flexibilitet jämfört med dagens skatter.

En procentuell skatt skulle påverka den som förbrukar större mängder el, framför allt elvärme, mer än elkunden som har en låg förbrukning. Intäkterna av en energiskatt med ovan tänkta utform- ning blir dock mer osäkra jämfört med nuvarande utformning.

En procentuell energiskatt på el behöver utredas ytterligare, det behöver bland annat beaktas hur en sådana skatt kan utformas på ett sätt som gör att den uppfyller minimiskattenivåerna i EU:s energi- skattedirektiv (dir. 2003/96/EG).

102

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Det skulle möjligen också kunna ses som att en energiskatt som utgår från nivån på elpriset skulle internalisera miljöeffekterna av olika eltillförseltekniker på ett något mer rättvisande sätt jämfört med dagens skattekonstruktion, då den eltillförsel som ligger på mar- ginalen under bristsituationer ofta medför en större påverkan på miljön jämfört med den som ligger på marginalen i perioder med god tillgång på el. En viss sådan prissättning sker redan i dag (när det gäller utsläpp av koldioxid) genom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det finns även andra konstruktioner som skulle kun- na öka den rörliga prissättningen på el. Energiskatten på el skulle exempelvis kunna ges differentierade nivåer på ett sätt som bättre avspeglar att kostnaderna för elsystemet (inklusive nätet) varierar under året, till exempel genom att energiskatten sätts på två olika nivåer under sommar- respektive vinterhalvåret, eller under dag- respektive nattetid. Även ett sådant förslag skulle behöva prövas mot EU:s energiskattedirektiv.

Högre priser på utsläppsrätter kan bidra till större prisskillnader på el

Elhandelspriset sätts utifrån priset på det elproduktionsslag som ligger på marginalen på elmarknaden. Eftersom den nordiska elmark- naden är sammanbunden med marknader i andra länder med ett större inslag av fossila bränslen i sin elproduktion kommer elpriserna, i situa- tioner när tillgången till el är begränsad och efterfrågan är hög, även bli högre på grund av nivån på priserna på utsläppsrätter i handels- systemet. Koldioxidpriserna i utsläppshandelssystemet kommer alltså i sig kunna bidra till att prisskillnaderna blir större på elmarknaden, om priserna stiger i systemet. Under 2017 togs beslut om ett antal skärpningar vilka sammantaget bedöms kunna att leda till högre priser, utsläppsrättspriserna har också börjat stiga under 2018.13

13Från 10 euro per ton till drygt 20 euro per ton mellan mars och september 2018.

103

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Förändringar av nätprisernas utformning

Om den fasta delen av nätpriserna begränsas så ökar incitamenten för energieffektiviseringar och efterfrågeflexibilitet

Det har under arbetet med denna utredning i olika sammanhang lyfts fram förslag om att den fasta andelen av nätpriserna borde sänkas för att ge ytterligare incitament till energieffektiviserande åtgärder, då andelen rörliga kostnader som är påverkbara för kunden då skulle öka. En sådan förändring skulle även öka intäkterna för investeringar i solelanläggningar, se kapitel 7.

Energimarknadsinspektionen (Ei) behandlade ett sådant förslag i utredningen om ökad efterfrågeflexibilitet från 2016.14

Ei konstaterade även de att den fasta delen av nätavgiften betalas oberoende av förbrukad energi eller effektuttag och därmed bidrar till att dämpa en eventuell ekonomisk styrsignal till kunden. En minskning av den fasta andelen av nätavgiften får dock enligt Ei inte ske på bekostnad av den s.k. kostnadsriktigheten av nätavgiften.

En nackdel från nätföretagets sida är dock en minskad förutsäg- barhet i intäkter, då en större andel av intäkten skulle variera med kunders förbrukning över året.

Ett annat sätt att åstadkomma en minskad fast andel vore enligt Ei att kräva tidsdifferentiering och bättre uppföljning av om tariffer- nas utformning är förenliga med effektivt nätutnyttjande.

Dynamiska tariffer efter nätets behov stimulerar till ökad efterfrågeflexibilitet

För att kraftfullare styra mot att nätavgifterna och därmed även el- priserna ska kunna stimulera till ökad flexibilitet i elnätet skulle krav kunna ställas att nättariffernas nivå ska vara dynamiska efter nätets behov och exempelvis kunna variera på timbasis.

En fördel med dynamiska tariffer är, enligt Ei, att de på ett mer kostnadsriktigt sätt kan föra över ett nätföretags kostnader till kund baserat på tidpunkt för användning.

En nackdel med dynamiska tariffer är, också enligt Ei, att de ställer stora krav på nätföretagen att prognostisera belastning på nätet och sätta tariffer i enlighet med prognoserna. För kunderna riskerar

14Energimarknadsinspektionen (2016a).

104

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

dynamiska tariffer medföra brist på förutsägbarhet då de inte vet tarifferna i förväg som man gör med statiska tidsbaserade tariffer.

Möjligheterna att införa den här typen av prissättning och styr- ning ökar dock med en ökad digitalisering och automatisering av nätet och nätets styrning, inklusive på efterfrågesidan.

Kravet på att tariffer ska vara dynamiska stämmer med grund- principerna för elnätsområdet och bedöms kunna stimulera efter- frågeflexibilitet bland flera kunder.

Ei såg inte i den tidigare utredningen om efterfrågeflexibilitet att det fanns något som hindrar dynamiska tariffer och nätföretag kom- mer därför ha möjlighet att erbjuda dynamiska tariffer till alla eller vissa av sina kunder om de bedömer att det är effektivt.

Föreskrifter kan möjliggöra införande av mer kostnadsriktiga nättariffer, nätföretagen ansvarar för utformningen

Ei gick inte vidare med förslagen om att begränsa den fasta delen av nätavgiften eller att ställa krav på dynamiska tariffer i ovannämnda utredning, utan föreslog i stället att myndigheten skulle bemyndigas att utforma föreskrifter för nättariffernas utformning.

Förändringen innebär att det även i fortsättningen är nätföre- tagen som ansvarar för tariffutformningen mer i detalj, i riktning mot en mer kostnadsriktig utformning med inriktning mot effekt- eller tidsbaserade tariffer.

Förslaget har nu remissbehandlats och regeringen har nyligen lagt fram en proposition om en förändring med denna inriktning som riksdagen beslutade om i juni 2018.15 För att underlätta för ökad efterfrågeflexibilitet ska lagändringar införas som gör att det ska bli lättare att utveckla nätavgifterna genom pilotprojekt och stegvis införande av nya nättariffer.

Elanvändarna ska även få bättre tillgång till information om avgif- ter och övriga villkor för överföring av el.

Avgifterna för överföring av el kan vara fasta eller rörliga och baseras på uttagen energi (kWh) eller på uttagen effekt (kW) eller på kombinationer av dessa.

De aktuella bestämmelserna tar enligt propositionen sikte på nät- tariffernas utformning, inte på den samlade nivån på avgiftsuttaget.

15Prop. 2017/18:237.

105

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Lagändringen betyder alltså inte att det skapas utrymme för generella avgiftshöjningar.

Kommer hushållens effektefterfrågan bli mer flexibel när de möter en mer varierande prisbild?

Att variationerna i priserna på el inklusive elnätskostnader slår igenom bättre mot slutkund behöver dock i praktiken inte i sig leda till så stora förändringar av kundernas elanvändning.

Hushållens elanvändning följer i dag ett regelbundet mönster under dygnet, under veckan och året. Variationerna beror av faktorer som hushållens levnadsvanor samt solinstrålning- och klimatför- hållandena i övrigt i Sverige.

Enligt en undersökning16 är dagens hushåll beredda att betala relativt mycket för att behålla dessa regelbundna vanor, betydligt mer än de incitament som dagens energiskatter, nätavgifter och prisvaria- tionerna på el under dygnet ger.

Hushållen kan dock, enligt undersökningen, tänka sig att vara mer flexibla när det gäller att variera elanvändningen för uppvärm- ning jämfört med användningen av övrig el för belysning, matlag- ning, digitala medier, TV osv. Flexibiliteten är störst för den el som används för uppvärmning vid tidpunkter då ingen är hemma.

Resultaten indikerar att effekterna av att ge hushållen tillgång till högupplösta förbrukningsdata och elräkningar baserade på timpris- sättning i praktiken kan komma att bli ganska små, om inte ytter- ligare åtgärder kompletterar.

Om prissättningsreformen dessutom förutsätter ett frivilligt del- tagande kan hushållen även i fortsättningen komma att välja att avstå från timprisavtal och i stället välja andra typer av fasta prisavtal som bygger på medelpriser över längre tidsperioder. Ett sådant val skulle vara i linje med det som beteendekonomisk forskning benämner status quo bias och förlustaversion, se kapitel 3.

De potentiellt största effekterna med att införa timprismätning och nätavgifter som bättre prissätter skillnader i nätbelastning över dygnet och i olika nät kan alltså enligt undersökningen främst finnas på uppvärmningssidan, se även kapitel 3 och 8 men även på detta område indikerar resultaten från studien att effekterna i praktiken

16Broberg et. al. (2014).

106

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

kan komma att bli små, särskilt om det skulle krävas aktiva bete- endeförändringar hos kunden.

Andra studier pekar dock mot att hushållskunderna kan ha eller få ett större intresse och en drivkraft för att bidra med efterfråge- flexibilitet. Kundernas motiv för att vara flexibla i sin förbrukning kan vara både ekonomiska och bestå av andra drivkrafter, som en känsla av att göra samhällsnytta, ta sitt miljöansvar och andra sociala normer.17

Med dagens prismodell och prisnivåer är dock möjligheten för hus- hållskunder att tjäna pengar på sin efterfrågeflexibilitet begränsad även med timprissättning. Det är nätägaren som har mer att tjäna på åt- gärden än hushållen. För ett vidare resonemang se avsnitt 4.2.

Utvecklingen på området går också främst mot att tekniska lös- ningar utvecklas som underlättar för hushållen att åstadkomma en mer flexibel elanvändning utan eget aktivt agerande. ”Smarta” hus- hållsapparater med en digital uppkoppling som känner av elprisets variationer (värmepumpar, varmvattenberedare, ventilationssystem, kylskåp osv.) är det som i praktiken ska kunna åstadkomma flexi- biliteten relativt prisvariationerna.

Det har under några år till exempel funnits större värmepumpar på den svenska marknaden som kan kopplas upp mot den nordiska elbörsen och styras utifrån elprisvariationerna där. Alla nya större värmepumpar kan i princip kopplas upp på det sättet om kunden så skulle önska, men intresset har än så länge varit relativt lågt.

I Tyskland och Storbritannien exempelvis, erbjuds användare av laddbara bilar nu särskilda elavtal som innebär att de får betala ett lägre pris för sin el och en lägre effekttariff om de laddar sin bil nattetid under timmar då elen är som billigast.18

Vinsterna med att köpa den här typen av apparater ökar om tim- prisvariationerna blir högre, vilket de skulle bli med mer dynamiska tariffer eller energiskatter, se ovan.

Hushållens egen aktivitet kopplade till dessa åtgärder reduceras till inköpstillfället och till valet av elavtal.

Ytterligare ett steg i denna utveckling är att de uppkopplade appa- raterna även kan fjärrstyras och styrbarheten kan överlåtas av hus- hållet till en annan part, t.ex. en s.k. aggregator. Se avsnitt 4.2 nedan. Då kan apparaternas styrda flexibla elanvändning samlas ihop och

17Energimarknadsinspektionen (2016a).

18Se till exempel www.octopus.com

107

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

synkroniseras för större elsystemnytta. Utrustning med en sådan funktion kan även eftermonteras på befintliga apparater i hus, t.ex. på värmepumpar och varmvattenberedare. I Sverige testas den här typen av tekniker i ett antal mindre projekt runt om i landet, bland annat i Göteborg (FED), Uppsala (Klokel, Växel), Örebro (Örebro- bostäder), Simris m.fl. platser.19 Större pilotprojekt genomförs även på Gotland, i norra Djurgårdsstaden och i Hyllie utanför Malmö.

Andra aktörer som kan vara med och påverka utvecklingen mot högre efterfrågeflexibilitet är aggregatorer, energitjänsteföretag, sy- stemoperatör och elnätsföretag. Timprissättning och en mer diffe- rentierad tariffsättning skapar en nödvändig grundförutsättning för ökad efterfrågeflexibilitet men är i sig inte tillräcklig som åtgärd.

4.2Förändringar på elmarknaden för att ge ökade incitament till efterfrågeflexibilitet

Utredningens bedömningar: Förutsättningarna för olika typer av efterfrågeflexibilitet skulle kunna förbättras och investering- arna öka om främst följande förändringar kom till stånd på el- marknaden:

•Nätägarrollen på olika nivåer förtydligas i relation till övriga roller.

•Aggregatorers roller och skyldigheter definieras i förhållande till övriga aktörer på elmarknaden, bland annat de balans- ansvariga elhandlarna.

•Kundens förändrade roll som systemnyttoleverantör klargörs (energilager, efterfrågeflexibilitet, etc.).

•Nätavgifterna blir mer kostnadsriktiga, se avsnitt 4.1.

•Standarder för styrbarhet hos smarta apparater utvecklas, se avsnitt 4.7.

•Om ovanstående förändringar kommer på plats minskar be- hovet av nationella riktade incitament för investeringar i ut- rustning för efterfrågeflexibilitet.

19Powercircle (2018).

108

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Skäl för utredningens bedömningar:

Flera utredningar har under årens lopp pekat på vilka marknadsför- utsättningar som behöver komma på plats för att incitamenten för efterfrågeflexibilitet och annan flexibilitet ska kunna växa i el- systemet och elnätet bli ”smartare”. Arbete pågår för bland ansvariga myndigheter, näringslivet och i EU för att föra processen framåt. Det handlar bland annat om att olika marknadsaktörers roller (skyl- digheter och rättigheter) behöver regleras men också om att efter- frågan på och därmed även de ekonomiska incitamenten för efter- frågeflexibilitet och annan flexibilitet i elnätet behöver bli större. Utredningen finner det särskilt angeläget att aggregatorns skyldig- heter och rättigheter definieras i detalj, i harmoni med både de mindre aktörernas situation och de överliggande systemens behov.

De mindre aktörernas möjligheter att bidra med efterfrågeflexi- bilitet utgör en stor potential. Tydliga rättigheter och skyldigheter för aggregatorer är mycket väsentligt för att kunna realisera denna potential till en samhällsekonomiskt låg kostnad och på ett transpa- rent och rättssäkert sätt för de mindre aktörerna.

4.2.1Den svenska elmarknaden är sammankopplad

Den svenska elmarknaden är tätt sammankopplad med övriga nor- diska länder och har en så kallad ”energy only” design. Det är energi- mängder som handlas på marknaden, inte kapacitet.

Marknaden kombinerar en dagen-före marknad och en intradags- marknad med en reglerkraftsmarknad och betydande överförings- kapacitet mellan närliggande länder. Den nordiska elmarknaden liknar i sin uppbyggnad den europeiska elmarknadsmodell som EU-lag- stiftningen syftar till.

Utformning av elmarknaden i Sverige och Norden har lett till att

vii dag har ett mycket pålitligt elsystem. Däremot saknas än så länge väl fungerande mekanismer för att utnyttja efterfrågesidans (till exempel mindre aktörers) flexibilitet.

Energikommissionen konstaterar i sitt slutbetänkande20 att el- marknadens modell enligt de flesta bedömare i stort fungerat väl

20SOU 2017:02.

109

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

under de 20 år som gått sedan 1990-talets elmarknadsreform. Kom- binationen av en avreglerad marknad och en nordisk integration av elsystemet har åstadkommit en välfungerande elmarknad som har lett till minskade systemkostnader totalt sett. Ellagstiftningen och elmarknadens regelverk har successivt kompletterats och reviderats för att möta nya behov och en ökad integration av den europeiska elmarknaden har varit en viktig drivkraft för den utveckling av el- marknadens design som har skett sedan avregleringen genomfördes.

I ett förändrat energilandskap med mer variabel elproduktion och förändrade förbrukningsmönster där fokus flyttas från energi till effekt behöver dock den rådande marknadsutformningen diskuteras. Leder förändrade förutsättningar till ett behov av att ändra marknads- designen eller räcker det fortsatt med stegvisa förändringar inom den befintliga modellen?

I den energipolitiska inriktningspropositionen från våren 201821 gör regeringen samma bedömning som energikommissionen gjorde i frågan nämligen att:

Det finns inget skäl att i det korta perspektivet ändra den befintliga elmarknadsmodell som Sverige och Norden använder där producenter får betalt för den el de säljer. Däremot är det rimligt att över tid föra en bred diskussion om den framtida marknadsutformningen.

I propositionen konstateras även att den europeiska elmarknaden kommer att fortsätta utvecklas inom de kommande åren. Frihets- graden för ändringar begränsas därmed av att elmarknadsmodellen i stor utsträckning regleras av EU-lagstiftning.

Däremot är det motiverat att över tid föra en bred diskussion om framtida marknadsdesign, både inom Sverige och inom EU för att utveckla marknaden och möta framtida utmaningar. Redan i dag pågår utveckling av den befintliga marknadsmodellen.

4.2.2Hur utvecklas marknaden?

Det finns alltså en bred uppslutning kring slutsatsen att dagens elmarknadsmodell, åtminstone på kortare sikt, kan fungera väl i ett energilandskap i förändring, men att förutsättningarna för väl fun- gerande flexibilitet inom den befintliga marknadsmodellen behöver förbättras.

21Prop. 2017/18:228.

110

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Tidsaspekten på handeln behöver beaktas när slutsatser dras om energy-only-marknaden som rätt design. I den ökade digitaliseringens spår är det rimligt att anta att handel på sikt kan ske i korta eller mycket korta tidsintervall. Det är därmed en utveckling som krymper skillnaden mellan de fysiska storheterna energi och effekt och de bägge kan närma sig asymptotiskt och handel kan ske nära realtid.

Utvecklingen inom ny teknik som artificiell intelligens (AI), machine learning, ny teknik för energilagring, och sammanbundna kommunicerande smarta elnät utvecklas i snabb takt, och kan också bidra till att marknadens aktörer får bättre automatiserade verktyg att hantera effektflaskhalsar i systemet. En traditionell kapacitets- marknad eller återreglering av elmarknaden vore i det ljuset att vrida klockan bakåt och inte ta hänsyn till den snabba tekniska utveck- lingen som i många stycken växer underifrån.

En problematik som kvarstår i en energy-only-design är långsik- tiga investeringssignaler. Men den problematiken torde inte lösas med annan marknadsdesign utan hellre med annan styrning och en tydlighet i energipolitiken. Copenhagen Economics22 konstaterar till exempel att politiskt engagemang är avgörande. De hävdar att minskad politisk osäkerhet i själva verket kan vara den enskilt vik- tigaste faktorn för att få till stånd de investeringar som i framtiden krävs för ett mer tillförlitligt kraftsystem.

Idag har Sverige alltså en energy-only-marknad kombinerad med några olika typer av reserver som handlas upp av Svenska kraftnät.23 De automatiska reserverna startar på några sekunder och de manuella vanligen inom 15 minuter.

Den manuella effektreserven består av (i) en reglerkraftmarknad med frivilliga bud, (ii) en störningsreserv med ett antal gasturbiner och (iii) en så kallad effektreserv som innebär att Svenska kraftnät har upphandlat en reserv som ska kunna användas i händelse av effektbrist, mest troligt verkligt kalla vinterdagar. Effektreserven innebär att det finns avtal med stora industrier om att de ska minska sin elförbrukning om det finns risk för effektbrist samt att vissa fossileldade kraftverk kan starta vid behov.

Den dagliga regleringen sker dock främst genom vattenkraften. I framtiden kan efterfrågeflexibilitet avlasta vattenkraften. Efter- frågeflexibilitet är dessutom en ”snabb” reserv, vilket är gynnsamt

22Copenhagen Economics (2016).

23För en översikt se Svenska kraftnät, www.svk.se

111

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

eftersom behovet av snabb respons tros öka i framtiden för att hålla balans i elsystemet. Reserven kan bestå av såväl flexibel produktions- kapacitet som efterfrågeflexibilitet hos olika elanvändare.

Arbete pågår även hos Svenska kraftnät med inriktningen att be- reda plats även för aggregerad efterfrågeflexibilitet som en del av reserven.

För att elmarknaden ska kunna nyttja efterfrågeflexibiliteten och för att de mindre aktörerna därmed kan få en ny och viktig position så behövs förmodligen en ny typ av aktör på elmarknaden, nämligen aggregatorer. Dessa kan agera i gränslandet mellan små aktörer och överliggande system. Men då krävs också att roller och ansvar på elmarknaden i sin helhet tydliggörs.

4.2.3Tydliga roller och ansvar på elmarknaden behövs för att även åtgärder i nät och hos elkunder

ska kunna bidra till elsystemet

Förstärkta prisincitament för efterfrågeflexibilitet och andra flexibi- litetstjänster lyfts fram som åtgärder som kan förbättra effektsitua- tionen i ansträngda delar av det svenska elnätet och till nytta för nätet som helhet när andelen variabel förnybar elproduktion succes- sivt ökar. Men för att incitamenten ska ge effekt behöver också ansvar och roller för elmarknadens olika aktörer utvecklas, definieras och göras tydliga.

Förutsättningarna för ökad efterfrågeflexibilitet skulle kunna förbättras om bland annat följande förändringar kom till stånd på elmarknaden24:

•Nätägarrollen på olika nivåer förtydligas.

•Aggregatorers roller och skyldigheter definieras i förhållande till övriga aktörer på elmarknaden, bland annat de balansansvariga el- handlarna.

•Kundens förändrade roll som systemnyttoleverantör klargörs (energilager, efterfrågeflexibilitet, etc.).

24Det är också denna bild som utredningen stöter på i kontakter med många olika aktörer.

112

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

•Intäktsramen ses över. I nuläget ger reglerna främst incitament till kapitalinvesteringar, inte till åtgärder som främst kan påverka driftskostnaderna, t.ex. i form av investeringar i efterfrågeflexi- bilitet.25

I den energipolitiska inriktningspropositionen från våren 201826 gör också regeringen bedömningen att

Nätägarrollen kan behöva ges ett vidgat innehåll för att fullt ut ta tillvara de nyttor som smarta nät, energilagring och efterfrågeflexibilitet ger för elsystemet. Vidare bör nätföretagens roll som delsystemoperatörer inom ramen för Affärsverket svenska kraftverks systemansvar klar- göras.

Behovet av att roller och ansvar på elmarknaden ses över och förtyd- ligas lyfts även upp av Svenska kraftnät i den senaste systemutveck- lingsplanen.27

Behoven av tydlighet runt nya roller och ansvar står också högt på agendan i EU. Genomförandet av förslagen i ren energi-paketet kommer troligtvis leda till förändringar av nätägarnas roller och ansvar, varför det troligen kan komma att behövas ny reglering på området i Sverige. Regeringen kommer återkomma i frågan när för- slagen kopplade till elmarknadsdirektivet väl är beslutande. Även regler för hur aggregatorers roller och ansvar definieras ingår i EU- förhandlingarna.

Det pågår nu förhandlingar om förslaget till ny lagstiftning om modernisering av elmarknaden, där bland annat aggregator- och nät- ägarrollen behandlas, förhoppningen är att dessa förhandlingar ska kunna slutföras under 2018.

4.2.4Aggregatorns roll behöver förtydligas

En elleverantör måste leverera lika mycket el som dess elkunder förbrukar. Det kallas balansansvar och regleras i ellagen. Elleveran- tören kan ta detta ansvar själv eller överlåta det på ett företag som redan är en sådan aktör och som tar ansvaret i elleverantörens ställe.

25Se Copenhagen economics (2017).

26Prop. 2017/18:228.

27Svenska kraftnät (2017a).

113

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Om balansen inte skulle stämma utgår en avgift till Svenska kraftnät som har det övergripande ansvaret för elsystemets balans i Sverige. Avgiften motsvarar den kostnad Svenska kraftnät har haft för att rätta till den obalans som uppstått.28

I en nyligen publicerad rapport från de nordiska TSO:erna29 redo- visas perspektiv på vad en aggregator är och olika tankar om deras funktion diskuteras30. Det är noterbart att TSO:erna är överens om att vid sidan om produktionssidans möjligheter att bidra med effekt vid ansträngda situationer eller för balanshållningsskäl så öppnas nu hela efterfrågesidan upp som möjlig systemnyttoleverantör. De konstaterar att det är viktigt att de samhällsekonomiskt mest fördel- aktiga lösningarna tas i bruk och att en välfungerande balansmarknad är central för ett leveranssäkert elsystem.

En aggregator agerar alltså i gränslandet mellan mindre aktörer och de överliggande systemen. De aggregerar de mindre aktörernas elanvändning (och produktion) och möter marknaden utanför med dessa mindre aktörer i sin portfölj. En aggregator kan genom ett avtal med flera elkunder bland annat samla ihop kundernas möjliga efterfrågeflexibilitet till en större, aggregerad volym och sälja den på olika marknadsplatser för elhandel eller till en nätägare eller system- operatör, se ovan.

Aggregatorer kan övervinna en del av de barriärer som finns på nuvarande reservmarknader, exempelvis krav på minsta budstorlek, krav på kommunikation, samt avgifter.

På den nuvarande nordiska elmarknaden finns det i dag två tillåtna modeller för aggregatorer.31 Det första alternativet är att kundens egen elhandlare ta på sig aggregatorrollen med bibehållet balans- ansvar för kunden eller genom att avtal med en aggregator med bibehållet balansansvar för den aktuella kunden. Det andra alterna- tivet är att aggregatorn tar över hela balansansvaret för den aktuella elkunden.32

Det är alltså inte tillåtet att agera som oberoende aggregator i dagsläget utan särskilda avtal med balansvariga elhandlare och elkun-

28Svenska Kraftnät konstaterar på www.svk.se ”det är sällan en balansansvarig aktör lyckas planera sig till perfekt balans och då måste Svenska kraftnät gripa in”.

29TSO står för Transmission Systems Operator och avser de som råder över stamnätet, i Sverige är det Svenska kraftnät.

30Svenska kraftnät (2017b).

31www.svk.se

32Ibid.

114

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

der. Aggregatorrollen definieras i EU:s elmarknadslagstiftning. I för- slaget till förändrat elmarknadsdirektiv föreslås en mer oberoende roll för aggregatorer på elmarknaden jämfört med nuvarande lag- stiftning.

I de nordiska TSO:ernas rapport redovisas ett antal framtida tänk- bara modeller för aggregatorer. Dock får man ha i minnet att utgångs- punkten är balansmarknaderna (det överliggande systemet), och inte de mindre aktörerna (de som ska aggregeras). Hinder som mindre aktörer möter och hinder som aggregatorer möter gentemot de mindre aktörerna är mindre belysta i de modeller som resoneras runt. I rapporten redovisas tre huvudsakliga slutsatser utifrån ett TSO- perspektiv:

De nordiska länderna bör ha harmoniserade regler för aggregation på balansmarknaderna.

Utvecklingen runt aggregation är i olika skeden, strävan måste vara att harmonisera så mycket som möjligt, till exempel mätning och verifi- ering.

Balansansvar är en viktig princip som måste upprätthållas så att aggre- gatorns (eller annan marknadsaktörs) portfölj av aktiviteter är i balans.

I en rapport till Forum för smarta elnät går konsultföretaget Sweco33 igenom några olika affärsmodeller för aggregatorer och konstaterar bland annat att affärsmodellen kopplat till hushållskunder innebär särskilt stora utmaningar. I rapporten konstateras avslutningsvis att nya balanskoder ska implementeras i Sverige inom kort av Svenska kraftnät. De nya balanskoderna kommer bland annat innebära att aggregatorrollen (balanstjänsteleverantörens) förtydligas gentemot den balansansvarige.

4.3Energitjänster och den kommunala lokaliseringsprincipen

Utredningens bedömning: Utredningen ser inget behov av att justera i rådande bestämmelser. Utredningen finner att det gene- rellt sett råder ett sunt och konkurrensneutralt klimat på energi- tjänstemarknaden.

33Sweco (2018).

115

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Skäl för utredningens bedömning:

Enligt 3 kapitlet 27 § konkurrenslagen får stat, kommun eller lands- ting inte bedriva säljverksamhet som snedvrider konkurrensen eller hämmar utvecklingen av konkurrens34. Det är dock oklart om kom- munallagens anknytningskompetens tillåter t.ex. kommunala energi- bolag att förutom energi även sälja vissa energitjänster.

Dock, i ellagen regleras att kommunala bolag får bedriva viss verksamhet utanför kommunen.35 I 7 kapitlet 1 och 2 §§ ellagen med- delas att ”En sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–6 §§ kom- munallagen (2017:725) får, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommu- nallagen om anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar, utanför kommunens område bedriva

1.produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet.”

En möjlig tolkning av ovanstående lagtext i ellagen är att åtminstone energieffektiviseringsverksamhet så länge den begränsar sig till el- effektivisering är tillåten utanför kommunens gräns för ett kommu- nalt bolag, eftersom elenergitjänst torde vara en sammanhängande verksamhet till elhandel.

Frågan om det kan vara så att den kommunala lokaliseringsprin- cipen har en återhållande verkan på energitjänstemarknaden har varit uppe tidigare, men aktualiseras nu åter. Utredningen konstaterar att det finns en stor potential till energieffektivisering och effektdäm- pande åtgärder bland de mindre aktörerna. Professionella aktörer, som energitjänsteföretag, kan erbjuda produkter och tjänster som frigör denna potential. Om staten inför ytterligare styrning på området ökar möjligheten för marknadens aktörer att göra affärer till gagn för sig själva, de mindre aktörerna och för samhällets upp- satta mål. Att då hämma konkurrensen (om så är fallet) genom att exkludera de kommunala energitjänsteföretagen från marknader utan- för kommungränsen skulle leda till högre samhällsekonomiska kost- nader att nå målen.

34Konkurrensverket (2010).

35Ellag (1997:857).

116

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Energimyndigheten genomförde 2012 på uppdrag av regeringen en fördjupad analys av konkurrensförhållanden inom olika segment av energitjänstemarknaden36.

Utredningen har inte funnit att frågan om energitjänster och den kommunala lokaliseringsprincipen är belyst sedan dess. Saken är heller inte prövad i domstol varför rättslig tolkning saknas av hur kommunala aktörer bör förhålla sig till konkurrenslagen och kom- munallagen avseende möjligheter att bedriva energitjänsteverk- samhet utanför kommungränsen.

I Energimyndighetens analys konstaterar man att bakgrunden till reglerna om offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen är problem i samband med att offentliga aktörer bedriver konkurrensutsatt sälj- verksamhet. Näringslivet upplever dels att denna verksamhet är för omfattande och tränger undan privat näringsverksamhet, dels att kon- kurrensen inte sker på lika villkor i de fall det kan anses rimligt att offentliga aktörer uppträder på öppna marknader. Energimyndig- heten sammanfattar sin analys på området på följande sätt:

Flera kommunalägda energibolag är kritiska till bestämmelserna i kom- munallagen och konkurrenslagen som reglerar dessa bolags möjlighet att konkurrera fritt, t.ex. utanför den egna kommunen eller inom sektorer som inte uttryckligen handlar om att sälja energi. Icke-kom- munalägda företag kan däremot uppfatta att de kommunalägda bolagen har fördelar p.g.a. sina huvudmän. Följden blir dock att ovissheten kring lagarnas tillämpning har en återhållande inverkan på marknaden, inte minst om det handlar om verksamheter som de kommunala bolagen skulle göra om de var säkra på att det var tillåtet, men som privata aktörer av en eller annan anledning inte vill göra.

Utredningen har varit i kontakt med nätverket Regional Energi som omfattar 19 kommunala energibolag, samt SKL (Sveriges kommu- ner och landsting). Dessa kontakter bedömer generellt att rådande situation inte hämmar de kommunala energibolagen att utföra energi- tjänster utanför kommunens gränser. Sedan Energimyndighetens rapport har utvecklingen varit positiv och flera kommunägda bolag har utökat sina aktiviteter på energitjänsteområdet. Det finns ingen rättslig prövning av saken och någon sådan har heller inte varit påkallad.

Mot bakgrund av detta ser inte utredningen att det finns anled- ning att föreslå någon ändring av rådande bestämmelser. Balansen

36Energimyndigheten (2012a).

117

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

mellan privat och kommunal elenergitjänsteverksamhet synes rimligt god med ett sunt konkurrensförhållande, sett ur båda typer av aktö- rers perspektiv.

4.4Styrmedel får större effekt med kunskap från beteendeekonomi

Utredningens förslag: Ett uppdrag ges till Energimyndigheten att ta fram en plan för hur beteendeinsikter i ökad omfattning kan tas tillvara och kan integreras i styrmedelsutformningar och kom- munikationsinsatser för energieffektivisering, inklusive kommu- nal energi- och klimatrådgivning, nätverk för småföretag och beställargrupper för småhus.

Utredningens bedömning: Energimarknadsinspektionen bör på liknande sätt kunna utnyttja beteendeinsikter vid utformning av information om efterfrågeflexibilitet.

Skäl för utredningens bedömningar:

Utländska erfarenheter visar att informativa styrmedel kan göras mer verkningsfulla och kostnadseffektiva genom att insikter från beteende- och beteendeekonomisk forskning tas tillvara. I Sverige finns flera informativa styrmedel vars syfte är att öka kunskaper, över- brygga asymmetrisk information eller benägenhet att välja stan- dardalternativet, sänka transaktionskostnader och förbättra organisa- tionen på marknaden. Det finns bl.a. stöd till kommunal energi- och klimatrådgivning, nätverk för ny teknik och metoder, energimärk- ning och energikartläggning samt energideklarationer.

Utredningen menar att det borde vara möjligt att utveckla de befintliga informativa styrmedlen för ökad energieffektivisering med kunskap från beteendeekonomi. Det skulle i så fall öka verknings- fullheten och kostnadseffektiviteten hos de befintliga styrmedlen givet de marknadsmisslyckanden och andra hinder som utredningen

118

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

funnit och på så vis stimulera varaktiga åtgärder för eleffektiviser- ing.37 Energimyndigheten borde av den anledningen ges i uppdrag att ta fram en plan för hur beteendeinsikter i ökad omfattning kan tas tillvara och integreras i kommunikationsinsatser för energieffek- tivisering, inklusive kommunal energi- och klimatrådgivning, nät- verk för småföretag och beställargrupper för småhus. Även Energi- marknadsinspektionen borde involveras i arbetet.

4.4.1Bakgrund

I litteraturen lyfts tre typer av beslut hos energikunder fram som på olika sätt är snedvridna:

1.energianvändningsbeslut som tas automatiskt och rutinmässigt

2.investeringsbeslut som är energieffektiviseringsåtgärder eller pro- dukt/systembeslut med energikonsekvenser som involverar andra typer av snedvridningar och

3.byte av energileverantör som är en krävande valsituation med in- byggda trögheter.

Ett internationellt ofta diskuterat policyverktyg som används för att förbättra individers beslutsfattande (ESO, 2016 s. 7–8) är s.k. ”nudging” eller beteendeinsatser. Med beteendeinsatser menas små förändringar av beslutssituationer i syfte att förenkla för individer att fatta beslut som främjar dennes och ibland även kollektivets välfärd utan att för den skull begränsa den egna handlingsfriheten. Ett skäl till att beteendeinsatser har väckt intresse på policynivå är att åtgärderna vid sidan om traditionella styrmedel såsom regleringar och/eller styrande skatter kan ha potential att bidra till politikens måluppfyllelse. Beteendeinsatser kan leda till en effektivare använd- ning av de allmänna medlen eller till ökad träffsäkerhet.

Åtgärderna bör riktas till områden där det finns samhällsproblem. Beteendeinsatser kan vara lämpliga när individer möter en valsitua- tion som upplevs som komplicerad exempelvis när det finns många eller oklara handlingsalternativ. Det måste också finnas fungerande

37Med varaktiga eleffektiviseringar avser utredningen sådana effektiviseringar som ger en perma- nent minskning av elefterfrågan, till skillnad mot flexibilitetsåtgärder som flyttar elefterfrågan i tid, men inte minskar den permanent.

119

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

och uppföljningsbara åtgärder att tillämpa. Energiområdet är ett om- råde som stämmer väl in på dessa kriterier.

4.4.2Så här kan befintliga styrmedel förbättras

Regering och riksdag kan anslagsfinansiera och uppdra åt myndig- heter att bedriva informationsverksamhet och ange villkoren i reg- leringsbrev. Finansiering kan således ändras, inriktningen i viss mån definieras på annat sätt än tidigare, samt att organisationen av arbetet i viss mån kan styras. Det mer precisa genomförandet av informa- tions- och kommunikationsverksamhet är upp till den enskilda myn- digheten att besluta.

Så kallade ”behavioural insights team”, verksamma i andra länder, arbetar med experiment och förbättrar informationen på olika om- råden utifrån den nya kunskapen de fått. Svenska styrmedel kan högst sannolikt också förbättras ytterligare utifrån såväl svenska som utländska erfarenheter och utfall från faktiska experiment.

Energimyndigheten har i viss mån vidareutvecklat utformningen av de informativa styrmedel myndigheten ansvarar för, i denna rikt- ning men ytterligare steg kan tas.

Nedan anges ett exempel på hur inriktningen hos informativa styrmedel kan förändras i syfte att tillvarata beteendeinsikter.

Nya tumregler ersätter gamla tumregler

Styrmedel utformas ofta utifrån tanken att om bara aktörerna får information och det finns ekonomiska incitament så vidtas de åtgär- der som är lönsamma. Detta tankesätt utgår ifrån att människan är ekonomiskt rationell och förmögen att göra välavvägda beslut base- rade på ekonomiska kalkyler. Forskning visar dock att även kom- plexa beslut fattas genom att aktören gör förenklingar. En typ av förenkling är att ersätta den ekonomiska kalkylen med en tumregel.

Behavioural insights team i Storbritannien beskriver hur det går till.38

Konsumenter har en lång rad beslut att fatta i det dagliga livet. Ofta tar vi till tumregler. När den som ska förmedla information väl

38The Behavioural insights team for the Citizens Advice, Costa et. al., 2016.

120

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

lärt hur konsumenter skapar tumregler så kan insatser utformas som skyddar konsumenterna på ett effektivt men inte alltför ingripande sätt, t.ex. genom att utforma nya tumregler som är till gagn för kon- sumenten i stället för de gamla tumreglerna.

Tidigare har fokus legat på konsumentutbildning men det är inte bevisat att en sådan utbildning leder till bättre utfall för konsumenter. Nya tumregler är mer ändamålsenliga och effektiva i de fall besluts- fattandet annars skulle bli för komplext. Exempel på information där tumregler använts kommer från Storbritannien där tumregeln för pensionssparande var pay half your age into your pension, dvs. betala hälften av din ålder till pensionen.

Informationsinsatser i energifrågor och kommunal energi- och klimatrådgivning skulle också kunna utformas i form av välformu- lerade tumregler som hjälper energikunder att fatta beslut i situa- tioner av icke-beslut, obenägenhet till förändringar (status quo bias) eller där nuvarande tumregler uppenbart leder till högre energikost- nader dvs. som inte är gynnsamma för energikunden.

Exempel på en tumregel från energiområdet, som behöver göras mer känd för mindre aktörer såsom fastighetsägare och småföretag, är uppmaningen att undersöka om man kan minska värmebehovet genom energieffektivisering innan man köper ett nytt värmesystem, (då kanske man klarar sig med en mindre och billigare panna, värme- pump eller liknande).

4.4.3Att inrätta en organisation för beteendeinsatser

Ett antal länder har kopplat till sina departement s.k. behavioural insight teams, dvs. enheter med beteendeekonomisk och psykologisk kompetens. Det finns sådana enheter i drygt 50 länder, bl.a. i Storbritannien, Australien, USA och Tyskland. Även Världsbanken och EU-kommissionen har startat verksamheter med denna in- riktning.

Syftet är att göra offentligt beslutsfattande mer kostnadseffektivt och tjänsterna mer användbara för allmänheten. Beteendeinsatser kan vara lämpliga när individer möter en valsituation som upplevs som komplicerad exempelvis när det finns många eller oklara hand-

121

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

lingsalternativ. Det måste också finnas fungerande och uppföljnings- bara åtgärder att tillämpa. Energiområdet kan mycket väl vara ett sådant område.

Även om intresset för beteendeinsatser växer är många verksam- heter nystartade och bedrivs i liten skala. Erfarenheter, inte minst från Storbritannien, visar dock på flertalet exempel där relativt små och billiga insatser har kunnat effektivisera politiken. Energieffektivise- ring är ett av flera ämnesområden som täcks in i det brittiska arbetet.

Det kan finnas anledning att överväga om det även i Sverige finns anledning att införa den här typen av organisation som arbetar foku- serat med beteendeinsatser.

Det återstår dock att först utveckla och utvärdera nuvarande infor- mativa styrmedel med avseende på i hur hög grad de baseras på bete- endeinsikter innan behovet av en särskild organisation kan värderas.

4.5Så kan ett särskilt energi-rotavdrag kopplas till systemet med rotavdrag

Utredningens förslag:

•Ett särskilt energi-rotavdrag på maximalt 50 procent av arbets- kostnaderna införs och kopplas till det befintliga systemet med rotavdrag.

•Taknivån på den totala skattereduktionen behålls på dagens nivå.

Utredningens bedömningar:

•Fakturamodellen bör kunna behållas även vid ett särskilt energi- rotavdrag, under förutsättning att det går att tydligt precisera de energiåtgärder som ska vara berättigade till avdrag.

•Preciseringen över särskilda energirotåtgärder bedöms behöva införas i inkomstskattelagen.

•Tillsynen kan förenklas om det i arbetet med att precisera energirotåtgärderna också tas fram kontrollpunkter till stöd för den digitala granskningen av avdragen.

•Ett särskilt energi-rotavdrag bör i första hand omfatta energi- åtgärder med lång livslängd.

122

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Skäl för utredningens förslag och bedömningar:

Det befintliga rotavdraget innebär att det redan finns ett admini- strativt relativt enkelt system infört som innebär att hushåll i framför allt småhus har möjlighet att få skatteavdrag för arbetskostnader i samband med renovering, ombyggnad och tillbyggnad.

Avdragssystemet skulle kunna ge något högre incitament till energieffektiviseringsåtgärder genom ett särskilt, energi-rotavdrag motsvarande maximalt 50 procent av arbetskostnaderna medan övri- ga rotåtgärder har kvar dagens avdragsnivå på 30 procent.

Det finns ett relativt stort antal äldre småhus i dag i Sverige som kan komma behöva renoveras inom de kommande decennierna.39 I samband med dessa renoveringstillfällen är det särskilt viktigt att husets energiprestanda avsevärt förbättras.

Ett särskilt energi-rotavdrag skulle förbättra förutsättningarna för att så blir fallet. Eftersom användningen av elvärme är störst i småhus i Sverige så skulle ett energi-rotavdrag kunna bidra till att minska denna användning och därmed också till det ökade effekt- behovet i det svenska elsystemet vintertid, se kapitel 3 och 5.

4.5.1Bakgrund

När rotavdraget40 infördes 2008 skapades ett administrativt relativt enkelt system för att genom en skattereduktion underlätta repara- tioner, underhåll samt om- och tillbyggnad av småhus, ägarlägen- heter och bostadsrätter. Den skattereduktion som tidigare fanns för utgifter för hushållsarbete utvidgades 2008 till att också omfatta rot- arbeten. Det huvudsakliga syftet angavs vara att minska svartarbete och öka arbetsutbudet.41

En del av de åtgärder som omfattas av rotavdraget bidrar även till en effektivare energianvändning. En effekt av avdraget är att det skapar incitament till fastighetsägaren att genomföra renoveringar av sin fastighet.

Skattereduktionen riktas till den som har det egentliga under- hållsansvaret för sin bostad dvs. det är den som äger eller innehar

3975 procent av småhusen i Sverige är byggda före 1980, det år då byggregler med energi- prestandakrav infördes i Sverige.

40ROT står för Renovering, Ombyggnad och Tillbyggnad.

41Prop. 2008/09:178.

123

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

bostaden som ska ansöka om eller begära skattereduktion. Det inne- bär bland annat att avdraget kan användas för energieffektiviserande åtgärder i småhus.

Samma villkor gäller för rotavdraget som för skattereduktion för hushållsarbete, dvs. att den totala skattereduktionen för hushålls- arbete och rotarbete kan bli 50 000 kronor per beskattningsår och person.

Med rotavdraget 2008 infördes även den så kallade fakturamodel- len. Med den förenklade fakturamodellen för rut-42 och rotarbete får köparen informellt en preliminär skattereduktion direkt vid köpet, och betalar därför bara en del av arbetskostnaden till utföraren. När arbetet är klart och betalt ansöker utföraren av tjänsten om ut- betalning från Skatteverket, för den del av arbetskostnaden som kunden inte betalat. Efter utbetalningen får köparen formellt en preliminär skattereduktion. För att minska risken för fusk i systemet finns det dessutom förslag på att arbetet ska betalas med e-faktura.43 Kravet på elektronisk betalning föreslås införas den 1 januari 2019.

Från och med den 1 januari 2016 sänktes rotavdraget från maxi- malt 50 procent till maximalt 30 procent av arbetskostnaden.44 Det har haft en påverkan både på storleken på det sammanlagda skatte- avdraget och på antalet rotarbeten. År 2015 summerade rotavdragen sammanlagt till närmare 20 miljarder kronor. De sammanlagda rot- avdragen sjönk därefter till omkring 11 respektive 9 miljarder kro- nor år 2016 och 2017.

Antalet rotåtgärder minskade inte i samma omfattning. Det totala antalet inköp av rotarbeten sjönk från cirka 1,2 miljoner 2015 till cirka 900 000 2017, dvs. en minskning med cirka 18 procent. Det saknas detaljerad statistik på vilka arbeten som blivit föremål för rot- avdrag, till exempel sådana som har betydelse för hushållens energi- användning.

Reglerna om rot- och rutavdrag återfinns i inkomstskattelagens

67 kapitel. I paragraf 13 regleras vilken typ av arbeten som ska om- fattas av rot- och rutavdrag. Rotarbeten är mycket översiktligt be-

42RUT står för Rengöring, Underhåll, och Tvätt.

43Skatteverket och Ekonomistyrningsverket har utvärderat hur fakturamodellen och de admi- nistrativa effekterna av rotavdraget utvecklats över tid. Förslag om införande av elektronisk betalning har lagts fram i en lagrådsremiss under våren 2018.

44Prop. 2015/16 :01.

124

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

skrivna i lagtexten, medan preciseringen av rutarbeten är mer detal- jerad. Skatteverket har för att ge ytterligare vägledning tagit fram en lista med olika typer av åtgärder som omfattas respektive inte om- fattas av rot- respektive rutavdrag.45

4.5.2Tidigare utredningar

Energisparlåneutredningen46 prövade möjligheterna att utöka rotav- draget för ägare av småhus för att dessa på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna tillgodogöra sig ett incitament för ökad energi- effektivisering.

För att tydligare stimulera åtgärder med stöd av rotavdraget kan det, enligt utredningen, diskuteras om vissa typer av tekniska lös- ningar borde berättiga till en högre subvention än nuvarande 30 pro- cent av arbetskostnaden. Det kan också diskuteras om enbart arbets- kostnaden ska berättiga till ett avdrag eller om även vissa mate- rialkostnader skulle kunna ingå i underlaget för en subvention.

Utredningen fann dock flera skäl som talade emot sådana för- ändringar. De menade dels att det skulle vara svårt att förena sådana lösningar med fakturamodellen. Att ytterligare detaljstyra i ett funge- rande regelverk för vissa tekniklösningar tenderar att öka den admi- nistrativa bördan och snedvrida marknadens funktion.

Kostnaderna för vissa material eller tekniska lösningar tenderar också att öka som en följd av sådana subventionsinslag.

Utredningen konstaterade vidare att det dessutom är möjligt att inom nuvarande ekonomiska gränser genomföra merparten av de energieffektiviseringsåtgärder som kan vara aktuella. Slutligen ansåg man att småhusen är den byggnadskategori som redan har den mest positiva utvecklingen när det gäller förbättringen av energiprestanda, varför ytterligare åtgärder var mindre motiverade.

I Energimyndigheten och Boverkets rapport Förslag på uppdate- rad strategi för energieffektivare renovering från 201647 diskuteras också möjligheterna att införa ett särskilt energi-rotavdrag. Energi- myndigheten och Boverket gör i motsats till Energisparlåneutred- ningen ovan bedömningen att det kan finnas en större potential för ytterligare lönsam energieffektivisering i småhus än motsvarande

45www.skatteverket.se

46SOU 2017:99.

47Energimyndigheten och Boverket (2016).

125

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

potential i flerfamiljshus men att transaktionskostnader för att reali- sera denna potential kan fördyra genomförandet. Myndigheterna konstaterar vidare att rotavdraget nyligen har sänkts och att det där- för är för tidigt att uttala sig om det bör läggas förslag om att avdraget ska höjas igen. För detta behöver en ny utvärdering av ef- fekterna av den nya lägre avdragnivån göras.

4.5.3Rotavdraget kan utvecklas på ett sätt som ger högre incitament för energieffektiviseringsåtgärder

Energisparlåneutredningens överväganden om ett utvecklat rotavdrag med energiinriktning går inte djupare in på varför fakturamodellen behöver överges om exempelvis arbetskostnaderna för vissa energi- effektiviseringsåtgärder i framför allt småhus skulle bli föremål för en något högre avdragsnivå.

Skälet för att fakturamodellen skulle behöva överges skulle poten- tiellt kunna vara att just energiåtgärder behöver specificeras särskilt noggrant samt att det högre avdraget skulle behöva prövas på ett noggrannare sätt jämfört med avdragen på den lägre nivån.

Kompetensen att tillse om de åtgärder som genomförts verkligen är att betrakta som särskilt energieffektiva saknas hos Skatteverket, varför andra myndigheter skulle behöva bistå i tillsynen av just dessa avdrag. Detta sammantaget skulle öka administrationen kopplat till rotavdraget.

Utredningen menar å sin sida att resonemanget som Energispar- låneutredningen för inte självklart behöver leda till slutsatsen att fakturamodellen behöver överges.

Utredningen menar vidare att omfattningen av den tillkommande administration som ett differentierat rotavdrag skulle medföra kan begränsas om förändringen genomförs på det sätt som utredningen föreslår.

Utredningen utgår från att ett särskilt energirotavdrag skulle kunna ge incitament till mer omfattande energieffektiviseringsåtgär- der med särskilt lång livslängd (när åtgärderna genomförs i samband med att de aktuella delarna av huset ändå renoveras), samt ge incita- ment till en ökad digitalisering och styrbarhet i hemmet för att åstadkomma lägre energiförbrukning.

Dessa åtgärder går att beskriva på ett relativt enkelt sätt och skil- jas från andra åtgärder inom ramen för nuvarande fakturamodell.

126

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Varaktiga energieffektiviseringsåtgärder kan handla om att huset ges en mer omfattande isolering av fasad och vind när fasaden och taket ändå läggs om. Det kan även handla om planerade fönsterbyten och större investeringar i ventilations- och värmesystem, till exempel investeringar i vattenburna värmesystem i hus som är uppvärmda med direktverkande el. Åtgärder av ovannämnda slag kan i framför allt eluppvärmda hus bidra till varaktiga effektreduktioner.

Energieffektiviseringsåtgärder som kopplar an till digitaliserad styr- och reglerutrustning skulle också kunna bidra till både varak- tiga elenergibesparingar och till att fastighetens effektlast kan flyttas över längre eller kortare tidsperioder, se vidare kapitel 8. Livslängden för den sistnämnda typen av åtgärder är relativt kort då teknik- utvecklingen är snabb på området, men åtgärderna kan ändå vara motiverade för särskilda incitament för att initiala marknader för ny teknik ska kunna växa i ett inledningsskede.

En digital lista med enkla kriterier kan tas fram för vilka åtgärder som berättigar till ett särskilt energi-rotavdrag

I kapitel 5 beskrivs hur olika typer av kvotpliktsystem och auktio- neringssystem kan utformas. En betydelsefull komponent i sådana system är att en särskild förteckning över åtgärder, som kan vara mer eller mindre detaljerad i sin utformning, upprättas till stöd för syste- mets genomförande.

En förteckning över godkända åtgärder skulle i princip också kunna upprättas till stöd för fakturahanteringen i ett system med två olika avdragsnivåer för rotarbeten. Listan behöver vara enkel i sin utformning.

Ansvaret för utformningen skulle förslagsvis kunna ligga på sek- torsansvariga myndigheter, dvs. Energimyndigheten och Boverket i samråd med Skatteverket. Preciseringarna av åtgärderna på listan kan dock behöva beslutas av riksdagen eftersom de har betydelse för vilka skattenedsättningar som ska gälla för olika typer av rotåtgärder.

Om ett särskilt energi-rotavdrag skulle införas kan därmed reg- lerna i inkomstskattelagen behöva utformas på ett liknande sätt som gäller för de åtgärder som berättigar till rutavdrag, det vill säga utgöras av generellt beskrivna åtgärder som omfattas, samt inte om- fattas, av energi-rot.

127

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Energiåtgärderna på listan skulle förslagsvis kunna kopplas till dels sådana investeringar som småhusägaren genomför relativt sällan, dvs. främst åtgärder i byggnadernas klimatskal, dels till åtgärder som innebär ökad digitalisering i syfte att uppnå energieffektiviseringar.

Valet av klimatskalsåtgärder innebär att avdraget går till åtgärder med särskilt lång livslängd. Exemplen på åtgärder kan vara tilläggs- isolering, fönsterbyte, eller vindsisolering. I det andra fallet – digi- taliseringsåtgärder – så bereds vägen för mer aktiva mindre aktörer både som egna aktörer och som kunder till en aggregator. Åtgärder- na som ska kunna bli föremål för ett särskilt energirotavdrag behöver dock utredas vidare av berörda myndigheter, exemplen ovan tjänar endast som illustration.

Samtidigt som förslagen till åtgärder tas fram för beslut i riks- dagen bör de ansvariga myndigheterna också kunna förbereda för hur en digital granskning av fakturor kopplade till åtgärderna enkelt skulle kunna gå till, se nedan.

Energirotavdraget bör inte knytas till åtgärdsförslag i husets energideklaration

Utredningen har övervägt om energirotavdraget skulle kopplas till de förslag till energieffektiviseringsåtgärder som den aktuella fastig- heten tilldelats i husets energideklaration. I avsnitt 4.6 nedan redo- görs för hur detta styrmedel fungerar i dagsläget och hur deklara- tionerna skulle kunna förses med fler åtgärdsförslag.

Utredningen finner dock att eftersom inriktningen på energi- deklarationerna främst handlar om att ge anvisningar om privateko- nomiskt lönsamma åtgärder på kortare sikt, och inte är kopplade särskilt till de åtgärder som är möjliga att genomföra i samband med större renoveringar av husen, finns det dock en uppenbar risk att förslagen i energideklarationerna även i fortsättningen inte kommer ta upp åtgärder i byggnadernas klimatskal i någon särskild utsträckning.

Deklarationerna behöver dessutom bara tas fram i samband med att huset ska byta ägare.

Åtgärdsförslagen kommer då inte tjäna väl som underlag för ett energi-rotavdrag om önskemålet är att avdraget har inriktningen att fånga större investeringstillfällen i samband med renoveringar.

128

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Krav bör inte ställas på en särskild energikartläggning som villkor för energi-rotavdrag

Ett ytterligare alternativ, som utredningen övervägt, vore att ställa krav på att fastighetsägaren låter genomföra en särskild energikart- läggning för att utröna vilka åtgärder som bör genomföras i fastig- heten och som då skulle kunna vara berättigade till energi-rotavdrag. Ett sådant tilläggskrav för att erhålla ett särskilt energi-rotavdrag läg- ger dock ytterligare kostnader och administration på den enskilde husägaren och skulle motverka syftet med att behålla den enkelhet som finns i dagens rotavdragssystem.

Inga särskilda krav på ackreditering föreslås ställas på företaget som säljer energiåtgärden

Med en digital åtgärdslista som enkelt anger vilka åtgärder som ska vara berättigade till energi-rot och vilka som inte ska vara det, gör utredningen bedömningen att det inte behöver ställas särskilda kvali- fikationskrav på de hantverkare som genomför energi-rotåtgärder.

En variant skulle annars kunna vara att företagen som genomför åtgärder som berättigar till energi-rotavdrag har en särskild bransch- ackreditering. Det kan dock potentiellt innebära merkostnader för den som vill utnyttja energirotavdraget.

Tillsyn över energi-rotavdrag

I grunden gör utredningen bedömningen att fakturamodellen bör kunna fortsätta tillämpas som i dag förutsatt att det går att utveckla en tillräckligt tydlig klassning, i form av en åtgärdslista, av vilka åt- gärder som ska vara berättigade till särskilda energi-rotavdrag. Till- synen av fakturorna bör dessutom kunna förenklas med hjälp av digitala granskningsprogram.

Skatteverket bör kunna ta hjälp av ansvariga sektorsmyndigheter med kompetens på området för att arbeta in ”kontrollpunkter” eller schabloner som är särskilt viktiga vid en digital granskning av energi- rotfakturor. En sådan granskningsinstruktion kan till exempel vara

129

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

en typisk fördelning av arbetskostnader respektive materialkost- nader för de åtgärder som ska vara berättigade till energi-rotavdrag enligt gällande ”åtgärdslista”.

Den digitala granskningen leder till nedslag om det dyker upp fakturor där andelen arbetskostnader är högre än det angivna nor- malvärdet för åtgärden i fråga. En sådan rutin kan underlätta för de fall där byggarbeten genomförs i en sammanhållen form, exempelvis totalentreprenader, i vilka energirotåtgärderna enbart är en del- mängd.

För den fördjupade tillsyn som kan komma att behövas för det fall den digitala granskningen leder till misstanke om fusk med energi-rotavdragen kan ansvariga sektorsmyndigheter behöva kon- sulteras särskilt.

4.6Förslag till förbättrade energideklarationer

Utredningens förslag: Regelverket kring energideklarationer kompletteras så att en större tydlighet uppnås om vad som avses med kostnadseffektiva åtgärder.

Utredningens bedömning: I och med det reviderade direktivet om byggnaders energiprestanda så möjliggörs en frivillig ”smart- hetsindikator” i energideklarationerna. Detta kan i viss mån bidra till mer fullständig information om byggnaders energiegenskaper och därmed ökade möjligheter för fastighetsköpare och hyres- gäster att välja byggnader där efterfrågeflexibilitet underlättas.

Skäl för utredningens förslag och bedömningar:

Utvärderingar visar att antalet åtgärdsförslag eller rekommenda- tioner i energideklarationerna har varit lågt, vilket gett en låg nytta med energideklarationerna för den enskilde. Nya uppdaterade siff- ror visar en liknande bild med få åtgärdsförslag för elvärmda en- och tvåfamiljshus. Ett antal felkällor har identifierats som gör att antalet kostnadseffektiva rekommendationer kan vara lägre än vad som vore ändamålsenligt. Utredningen bedömer att det behövs ändringar i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader för att

130

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

säkerställa att beräkningarna av kostnadseffektiva rekommendationer uppnår vissa kvalitetskrav, nämligen att energiexperten räknar på energibesparing under åtgärdens livslängd (inte enbart ett år), att inte enbart dagens energipriser utan bedömningar om framtida elpriser ingår samt att investeringskostnaden är ändamålsenligt beräknad.

Kostnaden för att genomföra energiåtgärder är ofta lägre om de genomförs då ett utbyte eller en renovering sker. Då är det mer- investeringen som är förknippad med ökad energieffektivitet som ställs mot minskade energikostnader – inte den totala investeringen.

Utredningen bedömer att nyttan med energideklarationerna kan bli större med en sådan förordningsändring. Det kan komma att behövas ytterligare justeringar av regelverket för att fler åtgärds- förslag och därmed större nytta för fastighetsägaren ska uppstå, men utredningen bedömer att detta är ett första viktigt steg emot ett förtydligande av kostnadseffektivitetsbegreppet. Utredningen be- dömer att energiexperterna kommer att kunna hitta källor för åt- gärders livslängd och prisutveckling samt att merkostnaden är låg för att energiexperten ska ange en alternativ typåtgärd.

4.6.1Dagens system

År 2006 infördes Lagen om energideklaration för byggnader i Sverige.48 Lagen infördes som en följd av direktivet om byggnaders energi- prestanda.

Lagens syfte är att främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader. Den som uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att det finns en energideklaration för byggna- den. Även den som äger en byggnad ska se till att det alltid finns en energideklaration upprättad, om den ofta besöks av allmänheten eller om byggnaden upplåts med nyttjanderätt. Den som äger en byggnad ska också se till att det finns en energideklaration upprättad innan byggnaden säljs. En energideklaration får användas i tio år efter det att den har upprättats.

En energideklaration ska bland annat ange en uppgift om bygg- nadens energiprestanda. Deklarationen ska dessutom ange om bygg- nadens energiprestanda kan förbättras och i så fall ge rekommenda- tioner om kostnadseffektiva åtgärder. Deklarationen ska också ange

48Lag (2006:985) om energideklaration för byggnader.

131

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

referensvärden så att konsumenter kan bedöma och jämföra bygg- nadens energiprestanda.

EU-direktivet omarbetades 2010 och har ändrats på nytt år 2018.49 Enligt förordningen om energideklarationer50 ska de rekommen- dationer som lämnas i en energideklaration ha betydelse för den aktu- ella byggnaden, vara tekniskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller ombyggnad. Energideklarationen ska innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommen- derade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dessa samt

om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.

De tre föreskrifter51 som hänger samman med systemet för energi- deklaration av byggnader anger inget närmare om rekommendationer om kostnadseffektiva åtgärder.

4.6.2Tidigare utredningar om åtgärdsförslag

Boverket genomförde en omfattande utvärdering av systemet med energideklarationer år 2009.52 Riksrevisionen granskade också syste- met samma år.53 Sammantaget visar dessa utvärderingar att få åtgär- der sannolikt genomförs som ett resultat av energideklarationerna samt att styrmedlet har haft begränsade effekter när det gäller att öka kunskapen om möjliga åtgärder hos den som köper en byggnad.

I en rapport till regeringen har Boverket senare54 analyserat be- greppet kostnadseffektiva åtgärder. Kostnadseffektivitet har tolkats som lönsamhet. Denna tolkning i kombination med en relativt avan- cerad kalkyl i det verktyg som energiexperterna använde, skickade en signal om att det var fråga om exakta beräkningar. Men samtliga parametrar som ingick i beräkningarna var mer eller mindre osäkra uppskattningar. Enligt Boverket finns det mycket som tyder på att kravet på lönsamhet verkar hämmande på energiexperternas vilja att

49Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv 2012/27/EU om energi- effektivitet.

50Förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader.

51Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2007:4) om energideklaration för byggnader och i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2007:5) för certifiering av energiexpert samt i Bover- kets föreskrifter och allmänna råd (2016:12) om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår.

52Boverket (2009).

53Riksrevisionen (2009).

54Boverket (2010).

132

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

föreslå åtgärder. Eftersom experten vet att det är fråga om grova uppskattningar avstår denne hellre från att lämna de förslag som ligger på gränsen – eller lämnar dem i en sidorapport – än att riskera att stå till svars för förslag som vid en närmare beräkning visar sig vara olönsamma. Boverket föreslog därför att uttrycket kostnads- effektiv åtgärd skulle tolkas som en åtgärd som är ekonomiskt rimlig att genomföra.

Boverkets analys har dock inte resulterat i några ändringar vare sig från regeringens eller Boverkets sida.55

4.6.3Pågående arbete

Energideklarationerna är på många håll i EU föremål för vidare för- bättringsarbete, se t.ex. BPIE 2014.56 Inom regeringskansliet och i Boverket pågår ett arbete med förenklingar. Boverket utövar också tillsyn på området.

En parallell process, som handlar om byggnadens energiprestanda i förhållande till ett referensvärde, är att utredningen om gröna obli- gationer57 pekade på att energideklarationer är ett energiklassnings- system som kan användas för att identifiera hållbara byggnader och därför skulle kunna koppla till gröna obligationer. Utredningen före- slog därför att möjligheterna ska breddas för direktåtkomst till energi- deklarationsregistret i samband med emission av obligationer. En utökad direktåtkomst möjliggör ett automatiserat och enkelt sätt att identifiera hållbara byggnader.

Utredningen har fått kännedom att Boverket planerar att under hösten 2018 öppna upp för åtkomst till uppgifter i registret över energideklarationerna.

4.6.4Problembild och överväganden

Innehållet i energideklarationerna i dag har analyserats av konsult- företaget ATON 2017.58 Studien finner att hur begreppet ”kostnads- effektiva rekommendationer” tolkas av energiexperter är avgörande för vilka åtgärdsförslag som kommer med i energideklarationen.

55SOU 2017:99.

56Buildings performance institute (2014).

57SOU 2017:115.

58ATON (2017). Underlagsrapport till SOU 2017:99.

133

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Boverket har, som nämns ovan, ännu inte definierat begreppet eller gjort någon tolkning.

Flera problem har identifierats i den ovannämnda studien. Beräkningen av ”Kostnad per sparad kWh” görs på olika sätt,

beroende på vem som är energiexpert. I många fall görs en förenklad beräkning där uppskattad investeringskostnad divideras med första årets besparing. Detta ger helt missvisande resultat om åtgärden har längre livslängd än ett år, vilket i princip alla åtgärder har. Med rätt livslängd för respektive åtgärd skulle begreppet ”Kostnad per sparad kWh” kunna vara ett relevant mått och beskriva lönsamhet för respektive åtgärd. Otydligheten kring begreppet ”kostnadseffektiv” leder till att många energideklarationer i dag innehåller väldigt få förslag på åtgärder och att extremt få innehåller åtgärder med lön- samhet på lång sikt.

En annan anledning, enligt studien, till att mer långsiktiga åtgär- der inte finns med bland rekommenderade åtgärder är att de oftast är lönsamma endast då fastighetsägaren ändå utför en åtgärd och då passar på att energieffektivisera (till exempel att välja bättre fönster när utbyte ändå ska göras eller att tilläggsisolera fasad när renovering av fasad ändå görs). Dessa åtgärder bör bedömas utifrån merkost- naden. I dag finns inga riktlinjer/rekommendationer för hur sådana beräkningar ska utföras.

I energideklarationen redovisas åtgärder var för sig utan att den sammanlagda besparingen beräknas.

Deklarationen visar inte heller hur energiexperten har utfört beräkningen och vilka indata som ligger till grund för resultatet. I rapporten från ATON konstateras sammanfattningsvis att erfaren- heterna från fastighetsägare och energiexperter är att beräkningarna blir väldigt olika beroende på vilken energiexpert som utfört dem.

Utredningen har fått tillgång till nya uppgifter från Boverket över hur många åtgärdsförslag som finns i energideklarationer av en- och tvåfamiljshus. Detta utdrag ur Gripen-registret ger vid handen att problemet med få åtgärdsförslag, som redan identifierats i utvärder- ingarna gjorda år 2009, fortfarande kvarstår. Se nedanstående tabell.

134

SOU 2018:76	Styrmedel och marknadsåtgärder …

Källa: Boverket, registerutdrag 2018-06-26.

Tabellen visar energideklarationer gjorda för elvärmda småhus och hur många åtgärdsförslag som lämnats i deklarationerna. Energiklass A–F infördes först 1 januari 2014, varför byggnader som deklare- rades före detta datum inte har någon sådan energiklass, utan är märkta med ”X” i tabellen. Värt att notera är att det inte ens i de mindre energieffektiva småhusen lämnats särskilt många åtgärds- förslag, utan cirka hälften av E- och F-klassade hus har noll eller endast ett åtgärdsförslag.

Utredningen finner att det går att på några punkter ge vägledning om hur energiexperterna bör göra när de beräknar åtgärders kost- nadseffektivitet så att de största problemen med beräkningarna av kostnaderna och intäkterna för energibesparingarna kan undanröjas. Detta kan göras genom att i förordningen ange vissa riktlinjer, nämligen:

•att en energieffektiv investering jämförs med en alternativ ny- investering och att det är den extra investeringskostnaden (mer- kostnaden) som ska vägas mot energibesparingarna

•att besparingarna under åtgärdens livslängd ska ingå i beräk- ningen

•att inte enbart dagens energipriser utan även bedömningar av framtida energiprisutveckling ska beaktas.

135

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Kostnadskalkyler är givetvis behäftade med osäkerheter och antag- anden om framtida energipriser är svåra att göra. Samtidigt är det inte mer sannolikt att dagens priser kvarstår än att priserna ökar eller minskar. Att använda dagens priser är sålunda också ett ställnings- tagande som kan visa sig vara ”rätt” eller ”fel”. En för kunden tro- värdig framställning av kalkylerna vore att redovisa några olika utfall med olika och transparent visade antaganden. En del leverantörer, t.ex. av solceller, gör på detta sätt varför det inte torde vara orimligt att också energiexperter kan göra så.

4.6.5Smarthetsindikator i direktivet om byggnaders energiprestanda

I det ändradedirektivet om byggnaders energiprestanda59 ingår ett frivilligt införande av en så kallad smarthetsindikator för att bedöma byggnadens tekniska beredskap för samverkan med de boende och elnätet och effektiv självreglering. Smarthetsindikatorn betygsätter byggnadens beredskap till driftanpassning utifrån både de boendes och elnätets behov och till förbättring av sina prestanda. Smart- hetsindikatorn bör användas för att mäta byggnaders kapacitet att utnyttja IKT (Intelligent Kommunikations Teknik) och elektro- niska system för att optimera driften och samverka med elnätet.

Indikatorn är avsedd att öka fastighetsägarnas och de boendes medvetenhet om värdet i fastighetsautomation och elektronisk över- vakning av installationssystem, och inge förtroende hos de boende när det gäller de faktiska besparingarna med dessa nya förbättrade funktioner. Kommissionen har befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 23 för att komplettera detta direktiv med en definition av ”smarthetsindikator” och villkor för att smarthetsindi- katorn ska få tillhandahållas som kompletterande information till eventuella nya hyresgäster eller köpare.

Smarthetsindikatorn ska omfatta flexibilitetsfunktioner, förbätt- rade funktioner och resurser till följd av mer sammanlänkade och inbyggda intelligenta anordningar som integreras i byggnadens kon- ventionella installationssystem. Funktionerna ska förbättra möjlig-

59Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv 2012/27/EU om energi- effektivitet.

136

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

heterna för de boende och för själva byggnaden att reagera på kom- fort- eller driftskrav, delta i efterfrågeflexibilitet och bidra till en optimal, jämn och säker drift av de olika energisystem och områdes- täckande infrastrukturer (för t.ex. fjärrvärme) till vilka fastigheten är ansluten.

Arbetet med att ta fram smarthetsindikatorn pågår fortfarande inom EU-kommissionen och hur Sverige väljer att gå vidare återstår att analysera ytterligare.

4.6.6Digitalisering och finansiering av smarta byggnader i EU:s Ren energi-paket

Det går redan i dag att söka finansiering för energieffektivisering från EU:s strukturfonder. EU-kommissionen och Europeiska investerings- banken stärkte ytterligare, i och med initiativet för smarta byggnader, möjligheterna för stora och medelstora företag att söka medel fram till år 2020 för smarta och energieffektiva byggnader.

4.7Eko-designkrav och energimärkning för energieffektivisering och smarta apparater

Utredningens bedömningar:

•Sverige behöver fortsätta vara pådrivande i EU-arbetet med att utveckla ekodesign-, och energimärkningskrav samt standarder för smarta elapparater.

•För att driva på teknikutvecklingen och tillskapa initiala mark- nader för smarta apparater behöver pilot- och demonstrations- projekt på området öka i omfattning.

Skäl för utredningens bedömningar:

Det är av central betydelse att Sverige fortsätter påverka utveck- lingen inom EU även på detta område eftersom det är inom EU som produktnormer och -regler (i form av gränsvärden och standarder) huvudsakligen utformas.

137

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

För att möjliggöra den flexibilitetspotential som finns behöver de apparater och utrustningar som den mindre aktören har eller över- väger att skaffa vara styrbara och uppkopplingsbara.

Smarta elapparater underlättar för hushållen att åstadkomma en mer flexibel elanvändning utan omfattande eget aktivt agerande.

Om de uppkopplade apparaterna även kan fjärrstyras så kan styr- barheten även överlåtas av hushållet till en annan part, t.ex. en s.k. aggregator. Då kan apparaternas styrda flexibla elanvändning samlas ihop och synkroniseras för större nätnytta.

Investeringar i smarta elapparater kan ske till en mycket låg kost- nad jämfört med den nätnytta de kan åstadkomma.

Om nya roller och ansvar på elmarknaderna förtydligas, inklusive aggregatorrollen, se avsnitt 4.2 ovan, skapas bättre förutsättningar för investeringar i smarta elapparater. Dagens tariffstrukturer och de relativt låga prisvariationerna på el utgör dock fortfarande hinder för introduktionen av smarta apparater, se avsnitt 4.1.

I nuläget pågår några pilotprojekt och samverkansprogram i regio- nala nät där smarta apparater testas. Omfattningen bedöms behöva öka något samt innehålla mer av både tekniktest och marknadstest i samverkan, se kapitel 8.

4.7.1Arbetet med energimärknings- och ekodesignkrav inom EU

Ekodesign- och energimärkningskrav är viktiga styrmedel i det gemensamma EU-arbetet för att nå uppsatta energieffektiviserings- mål och klimatmål till 2020 och 2030 på ett kostnadseffektivt sätt.

En vidareutveckling av kraven är också en del i insatserna för en ökad resurseffektivitet i unionen (i strävan att uppnå en mer cirkulär ekonomi) genom en förbättrad produktdesign.

Enligt den nu gällande arbetsplanen 2016–201960 ska redan in- förda produktdirektiv revideras enligt gällande tidtabell i respektive direktiv samtidigt som några nya produktområden kan komma att bli föremål för nya krav.

Utveckling av produktkrav eller energimärkningskrav kopplade till styrbarhet av apparaters effektefterfrågan har så här långt ingen framträdande plats i kommissionens arbetsplan.

60COM (2016) 773 final Ecodesign Working Plan 2016–2019.

138

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

Energimärkningskraven kan på sikt ge bidrag till utvecklingen av smarta elapparater.

IEU-arbetet med energimärkning- och ekodesignkrav har intres- set för att ge incitament till ”smarta”, digitalt uppkopplade och styr- bara elapparater ökat under de senaste åren.

Med en ”smart” apparat avses, enligt en definition som används i

EU-arbetet; en apparat som har möjlighet att reagera på en extern sig- nal; t.ex. prisinformation, direkta styrningssignaler och/eller lokala mätvärden (främst i form av spännings- och frekvensnivåer). Svaret som apparaten ger på den externa signalen är en förändring i konsum- tionsmönstret av el. Den möjliga förändringen benämns apparatens flexibilitet.

I början av 2017 presenterades en omfattande studie med under- lag på området som bland annat visade att det finns stora potentialer

iEuropa om framför allt värmepumpar med varmvattenberedare, ventilationsutrustning, energilager (batterier) och elbilar skulle för- ses med digitalt styrbar uppkoppling.61

Men studien identifierade också en potential i att även andra apparater blir styrbara.

De barriärer för utvecklingen på området som främst pekades ut

istudien är problem med ”interoperabilitet” och tariffstrukturer.

Studien visade också att flexibiliteten hos energismarta apparater kan stödja energisystemet på flera sätt:

•Bidra till dagen-före marknaden

•Bidra till effektbalansen i realtid

•Motverka att variabel förnybar elproduktion behöver spillas.

En ökad tillämpning av smarta apparater skapar vinster för alla konsumenter, inte bara de som äger apparaterna.

De digitala system som behövs för att apparater ska bli ”smarta” är relativt begränsade och kostnaderna är begränsade. Det kan vara svårt att särskilja dessa kostnader från kostnader för hushållets övriga uppkoppling eftersom kostnaderna delas med andra apparater och annan styrning.

61Ecodesign Preparatory study on smart appliances (2017).

139

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Kostnaderna för systemen är betydligt lägre än de systemvinster de kan ge.62 Den extra energiefterfrågan som systemen orsakar är negligerbar.

Kommissionen arbetar nu med att ta fram förslag som innebär att det införs en komplettering av energimärkningskraven för olika typer av apparater så att ”smarta” apparater med styrutrustning (som uppfyller vissa krav) kan märkas på ett enhetligt sätt gentemot kund.

Ett problem är bristen på standarder om hur enhetliga s.k. kom- munikationsprotokoll63 (öppna gränssnitt) för styrning ska utfor- mas. Arbete pågår och företag som tillverkar den här typen av upp- kopplade produkter driver på för en utveckling. Arbetet har kommit längst med värmepumpar.

Förslag till införande kan komma under de närmaste åren. Den nu sittande kommissionen har dock inte valt att driva på arbetet med Eko-designkraven i någon omfattning, vilket lett till att arbetet gene- rellt sett saktat in.

4.8Energisparstöd för ägare av flerbostadshus och skollokaler, förslag enligt utredningen om energisparlån

Utredningen om energisparlån redovisade sitt slutbetänkande i december 2017.64 Utredningens betänkande har remissbehandlats till den 25 juni 2018.

Eftersom utredningen om energisparlån behandlade en del över- lappande frågor som delvis också ingår i den här utredningens upp- drag finns det anledning att kort redogöra för energisparlåneutred- ningens förslag och analysera hur dessa kan samspela med de styr- medelsförändringar som denna utredning analyserar.

62I förstudien fann man det svårt att ange några generella kostnadsuppskattningar för de investeringar som skulle behöva göras men studien gav ändå till resultat att det kunde handla om investeringskostnader i spannet 5–20 euro, i några fall mellan 2–4 euro eller ner mot noll räknat per smart apparat.

63Kommunikationsprotokoll är en uppsättning regler för kommunikation mellan olika enhe- ter i ett datorbaserat kommunikationssystem.

64SOU 2017:99.

140

SOU 2018:76

Styrmedel och marknadsåtgärder …

4.8.1Uppdraget

Utredningen om energisparlån hade i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna, inklusive det samhällsekonomiska motivet, för att införa statliga energisparlån i Sverige. Syftet var att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredningen valde att studera en bredare uppsättning av ekonomiska styrmedel med syfte att öka incitamenten för energieffektivisering i bostäder och lokaler i all- mänhet, i stället för att enbart analysera ett statligt finansierat lån.

4.8.2Energisparlåneutredningens förslag

Utredningen föreslog att ett statligt stöd för att minska energi- användningen ska kunna utgå till ägare av flerbostadshus. Stödet ska kunna utgå oavsett ägarkategori och upplåtelseform. Stöd ska även kunna utgå till ägare av skolbyggnader som upplåts för förskola, grundskola och gymnasieskola. Skolbyggnader är den största kate- gorin bland olika typer av lokalbyggnader och när det gäller de energi- tekniska förutsättningarna tämligen lika flerbostadshusen.

Stödet föreslås vara progressivt utformat. I förslaget till bidrags- förordning anges vilka stödberättigade kostnader per kvadratmeter stödet ska beräknas på, i kronor per kvadratmeter.

De stödberättigande kostnaderna ökar stegvis beroende på gra- den av energibesparing. Stödbeloppet i procent föreslås variera bero- ende på om den som söker stödet (i) inte är ett företag (50 procent i stödbelopp), (ii) ett mindre företag (50 procent), (iii) ett medel- stort företag (40 procent) eller (iv) ett stort företag (30 procent). Stödet föreslås alltså bli mer omfattande ju högre den tekniska åtgärdskostnaden är och ju högre aktörens transaktionskostnader är.

Boverket föreslås betala ut stöden och länsstyrelserna föreslås besluta om stöden och bedriva tillsyn.

Stödet bedöms främst leda till åtgärder för effektivare energi- användning i fjärrvärmesektorn. De stödberättigade åtgärderna antas däremot inte leda till några eleffektiviseringar utan kan i stället delvis komma att leda till ett visst ökat elbehov, särskilt i flerfamiljshus.

Enligt den föreslagna bidragsförordningen får åtgärderna där- emot inte leda till att byggnadernas installerade eleffekt för upp- värmning och varmvatten ökar.

141

Styrmedel och marknadsåtgärder …

SOU 2018:76

Utredningen om energisparlån anser att ett energisparstöd i kom- bination med ett informativt styrmedel som ”Informationscentrum för hållbart byggande” skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipolitiska målsättningar.

Utredningen menar vidare att Informationscentrum för hållbart byggande bör ta till sig insikter från beteendeekonomi och ”nud- ging”, för att öka energieffektiviserande renoveringar.

Det stöd utredningen föreslår skulle enligt utredningen tillsam- mans med en utförlig informations- och kunskapsförmedling kunna ses som den ”nudge” som krävs för ökad energieffektivisering och att det råder ett ömsesidigt beroende mellan dessa delar för att bidra till resultaten.

Ett statligt stöd skulle enligt utredningens bedömning i många fall kunna överbrygga transaktionskostnader och andra marknadshinder och leda till skalfördelar när det gäller att öka takten på de renover- ingar som krävs för att genomföra långsiktigt hållbara energieffektivi- seringsåtgärder.

4.8.3En jämförelse med förslagen som analyseras i denna utredning

Utredningen om energisparlån valde att fokusera på att lägga fram förslag till styrmedel för ökad energibesparing i flerbostadshus och delar av lokalbeståndet och adresserade, till skillnad från denna utredning, inte elanvändningen specifikt.

Utredningen om energisparlån tog del av internationella erfaren- heter från styrmedelstillämpning i arbetet men lyfte inte in mark- nadsbaserade instrument av typen kvotpliktsystem och auktionering i analysen.

I stället landade man i ett förslag till bidragssystem med fasta stödnivåer per kvadratmeter utifrån historiskt uppskattade kost- nadsnivåer, med stödandelar som beror på hur EU:s statsstödsregler är utformade. Med denna styrmedelskonstruktion finns en poten- tiell risk för översubvention av åtgärder och att det inte sätts någon prispress över tid.

Ett system med auktioner hade däremot kunnat leda till en större prispress på de åtgärder som föreslås vara stödberättigade, men det alternativet ingick alltså inte i utredningens analys.

142

5Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Utredningen har i uppdrag att identifiera åtgärder som på marknads- mässig grund kan stimulera teknikutvecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom energieffektivisering, exempelvis vita certifikat eller kvotplikt för energieffektivisering (i det närmaste en synonym till vita certifikat, i det följande används genomgående termen kvotplikt).

Detta kapitel går in djupare på de vägval som behöver göras vid ett införande av ett kvotpliktsystem, analyserar för- och nackdelar med olika systemutformningar samt lägger fram ett förslag på hur ett kvotpliktsystem som syftar till minskad effektbelastning genom varaktig eleffektivisering kan utformas i Sverige.

I arbetet med att analysera kvotpliktsystem har utredningen funnit att det under senare tid också införts offentligt finansierade auktioner eller upphandlingar med liknande syften som kvotpliktsystem i några länder i EU och i delstater i USA.

Ett auktionssystem är även det ett marknadsbaserat styrmedel. Utredningen har valt att studera även den här typen av styrmedel lite mer i detalj och redovisar, som ett alternativ till en kvotplikt, även ett förslag till hur ett system med auktioner skulle kunna utformas och införas i Sverige.

Fokus i kapitlet är inriktat mot att ge förslag på en ändamålsenlig utformning av de två styrmedelsalternativen för att nå goda effekter och på ett kostnadseffektivt sätt nå ökad eleffektivisering och mins- kad effektbelastning i enlighet med utredningens målbild (kapitel 3).

Analysen baseras på internationella erfarenheter1, satta i ett svenskt sammanhang. I referat av internationell litteratur används termen ”energibesparing”, i ett svenskt sammanhang handlar det om främst eleffektivisering och minskad effektbelastning.

1IEA (2017b).

145

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Utredningen finner det motiverat att utforma och lämna förslag på ett marknadsbaserat styrmedel av typen kvotplikt eller auktionssystem eftersom dagens styrmedel inte bedöms ge tillräckliga incitament för varaktiga eleffektiviseringar2. De lyckas inte i tillräcklig utsträckning undanröja de hinder som utredningen redovisar i sitt delbetänkande och i kapitel 3, och realisera potentialer, som identifierats i tidigare studier. Vad problemet med för låga incitament är framgår av kapitel 3 och avsnitt 5.2.2. Styrmedlen och deras verkningsfullhet och kost- nadseffektivitet analyseras i kapitel 4, avsnitt 5.15–5.16 och i kapitel 6.

Hur fungerar ett typiskt kvotpliktsystem i praktiken?

I ett typiskt kvotpliktsystem är det ett energibolag (företag) som tilldelats ett kvantifierat åtagande, i form av en kvot (uttrycks oftast i energitermer). Kvotplikten innebär att energibolaget, under ett år, behöver genomföra energieffektiviseringsåtgärder hos slutanvändare av energi, dvs. hos hushåll, offentliga verksam- heter eller andra företag. Summan av energieffektiviseringsåt- gärderna ska sammanlagt leda till en minskad energianvändning, som överensstämmer med kvotplikten för energibolaget i fråga.

För att förenkla genomförandet har merparten av åtgärder som förväntas genomföras av energibolaget, redan i förväg för- setts med en beräknad besparingseffekt utifrån typvärden. Dessa finns förtecknade på en särskild lista över ”tillåtna åtgärder”. Listan tas fram av den myndighet som är utsedd som ansvarig för att bedriva tillsyn och administrera kvotpliktsystemet för det offentligas räkning.

För att kunna beräkna energibolagens respektive åtaganden behöver en total årlig kvot för systemet fastställas i en särskild kvotpliktslag. Där bestäms också hur de olika energibolagens an- delar av kvoten ska beräknas.

Slutanvändaren, dvs. kunden, och energibolaget kommer över- ens om vilka åtgärder som genomförs, dvs. som kunden vill inves- tera i, överenskommelsen liknar en energitjänst. När åtgärderna väl är genomförda rapporteras de till ansvarig myndighet och det görs en avräkning mot den fastlagda kvoten för energibolaget ifråga.

2Med varaktiga eleffektiviseringar avser utredningen sådana effektiviseringar som ger en per- manent minskning av elefterfrågan, till skillnad mot flexibilitetsåtgärder som flyttar elefter- frågan i tid, men inte minskar den permanent.

146

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Energibolaget kan även välja att anlita ett annat företag, till exempel ett energitjänsteföretag för att genomföra åtgärderna hos kund.

I vissa länder tillåts de kvotpliktiga företagen (ofta energi- bolag) även att handla med certifikat, som är bevis på kvotupp- fyllnad, så att företag som har ett överskott av certifikat, dvs. har genomfört fler energiåtgärder hos kund än företagets kvot, kan sälja certifikat till företag som har ett underskott.

5.1.1Slutsatser om kvotpliktsystem i utredningens delbetänkande

I delbetänkandet lyfte utredningen fram vilka de mest kritiska designparametrarna är för den här typen av styrmedel och vilka väg- val som behöver göras om styrmedlet skulle införas i Sverige.

Vägvalen handlar främst om:

1.systemets syften och mål

2.vilka aktörer som ska vara kvotpliktiga, hur dessas kvoter ska bestämmas samt om de kvotpliktiga aktörerna ska få handla med varandra

3.formerna för mätning och (schablon)beräkning av åtgärder som ska vara godkända i systemet, samt

4.hur stor del av den totala energianvändningen i samhället som ska omfattas av systemet.

I delbetänkandet konstaterades också att internationella erfaren- heter visar att det finns vinster att hämta i att införa ett kvotplikt- system. Styrmedlet adresserar existerande marknadsmisslyckanden, främst relaterade till informationsbrist och organisation på mark- naderna för energieffektivisering, och andra hinder som står i vägen för lönsamma energieffektiviseringsåtgärder.

Ett kvotpliktsystem kan, rätt utformat både skapa incitament hos flera aktörer på energimarknaderna att ta fram och sprida informa- tion till de aktörer som behöver aktiveras, och fördela ut kostna- derna för de åtgärder som genomförs på hela kundkollektivet, vilket

147

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

skapar generella incitament till energibesparing på samma sätt som en skattehöjning.

5.1.2Om kvotplikt- och auktionssystem internationellt och i Sverige

År 2015 fanns det 46 stycken marknadsbaserade styrmedel för energi- effektivisering (kvotplikt och auktionssystem tillsammans), varav 24 stycken i USA, 12 i Europa (där ytterligare två system har till- kommit sedan dess), fyra i Australien och dessutom i bl.a. Kanada, Kina och Sydafrika.3

Marknadsbaserade system har fördelen att de ger marknaden möj- ligheten att finna de mest effektiva åtgärderna. Detta i motsats till när styrmedel utformas för en teknikspecifik lösning.

Ett kvotpliktsystem är en kombination av en reglering och ett marknadsbaserat styrmedel för att uppnå ett uppsatt mål. Systemet säkerställer att det uppsatta målet kan nås men till vilken exakt kostnad vet man inte i förväg. Det handlar alltså om den motsatta konstruktionen jämfört med exempelvis en skatt där kostnadsnivån är känd i förväg men inte hur stora effekterna kommer att bli.

Olika typer av auktioner (inklusive system med upphandlingar och kapacitetsmarknader) bygger på att företag och andra aktörer, t.ex. offentliga verksamheter kan lägga anbud till en myndighet, an- tingen i form av upphandlingar/auktioner under konkurrens, där det lägsta anbudet vinner, eller i upphandlingar där anbuden handlar om att aktörerna åtar sig att genomföra åtgärder till ett i förväg bestämt pris per sparad energi- eller effektenhet.

Skillnaden mellan kvotplikt och auktionering ligger främst i att det finns ett kvantitativt mål för kvotpliktsystemet medan det finns en förutbestämd budget för auktionen.

3IEA (2017b).

148

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

	Budget
	Förutbestämd	Inte förutbestämd
	Kvotplikt på	Kvotplikt i
Förutbestämd	reglerade	konkurrensutsatt
Förutbestämd	monopol	marknad
	monopol	marknad
Energi-
besparing
	Auktionering	Kapacitetsmarkn
	energieffektivise	Kapacitetsmarkn
	energieffektivise	ads-auktion
Inte förutbestämd	ring	ads-auktion
Inte förutbestämd	ring

Källa: IEA 2017.

Kvotplikt och auktionering har även vissa gemensamma drag, så kallade designparametrar, vid sidan av de egenskaper som är mer specifika för respektive styrmedel. Av figuren nedan framgår vilka designparametrar som är gemensamma och vilka som är specifika för system med kvotplikt respektive auktioner.

Utformningen av designparametrarna skiljer sig också åt mellan olika länder. Skillnaderna kan ofta förklaras med hur styrmedlet pas- sar in i ett större sammanhang av styrning och styrmedel inom energipolitiken i respektive land eller delstat.

I Sverige tillämpas en form av kvotplikt för förnybar elproduk- tion (elcertifikatsystemet) och för reduktion av växthusgasutsläpp genom krav på stegvis ökad inblandning av biodrivmedel (bränsle- bytet) i bensin och diesel.

149

150

Figur 5.2 Generella designparametrar och specifika designparametrar för kvotplikt respektive auktionering

Marknadsbaserade

Kontextberoende faktorer

Strukturella

faktorer

Befintliga styrmedel

Historiska, politiska och kulturella faktorer

	Generella designparametrar

Energislag	Livslängd	Tillåtna åtgärder	Utvärdering


Sektorer	Beräkning av	Uppföljning
	resultat	och verifiering

Designparametrar i kvotplikt		Designparametrar i auktionering
Kvotpliktiga	Kunder	Prissättning och	Projekt-
aktörer		kategorier	storlek
Mål eller	Finansiering	Konkurrens med
Mål eller	Finansiering	åtgärder på
kvot		åtgärder på
kvot		tillförselsidan
		tillförselsidan
Sparande	Handel
och lån

effektbelastning minskad för styrmedel

Sanktioner

Källa: IEA 2017.

2018:76 SOU

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

5.1.3Centrala designparametrar i kvotplikt och auktionering samt kapitlets disposition

I figur 5.2 ovan ges en överblick över de parametrar som bygger upp både kvotplikts- och auktionssystem mer i detalj. Parametrarna är delvis gemensamma men skiljer sig också åt.

När utredningen nu tar fram förslag för hur den här typen av styrmedel bör utformas för genomförande i Sverige behöver utreda- ren åtminstone övergripande ta ställning till utformningen av alla dessa parametrar.

I en del fall behöver förslagen dessutom vara mer detaljerade. Ytterligare detaljer kommer dock behöva utredas vidare på väg mot genomförande, framför allt av den myndighet som föreslås bli ansva- rig för systemets genomförande och i samråd med berörda aktörer.

I inledningen av kapitlet behandlar utredningen och lägger förslag kring följande designparametrar som är gemensamma både för ett kvotpliktsystem och ett system med auktioner:

•Indikativt mål och syfte (avsnitt 5.3)

•Ingående energislag (avsnitt 5.2)

•I vilka sektorer som åtgärder ska kunna genomföras (5.4)

•Tillåtna åtgärder (avsnitt 5.5)

•Hur åtgärders livslängd ska beräknas (avsnitt 5.5)

•Beräkning av energibesparing (avsnitt 5.5)

•Uppföljning och verifiering på åtgärdsnivå (avsnitt 5.5)

•Utvärdering av systemet (avsnitt 5.12).

När det gäller kvotpliktsystem behöver utredningen dessutom ta ställning till följande aspekter:

•Kvantitativt mål eller kvot det vill säga den reduktion i absoluta eller relativa tal som den kvotpliktige (eller systemet som helhet) ska uppnå (avsnitt 5.3)

•Kvotpliktig aktör (avsnitt 5.7)

•Sparande och lån över tid

•Kostnadstäckning eller finansiering (avsnitt 5.6)

151

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

•Sanktionsavgift om den kvotpliktiga inte uppfyller kvoten (av- snitt 5.11)

•Handel mellan aktörer (avsnitt 5.8).

När det gäller auktionssystem har utredningen främst att ta ställning till följande mer specifika frågor. Förslaget till utformning av ett auktionssystem redovisas i sin helhet i avsnitt 5.14.

•Indikativt mål och syfte (avsnitt 5.2, 5.3 och 5.14)

•Deltagande aktörer (avsnitt 5.14)

•Ansvarig myndighet (avsnitt 5.14)

•Pris, (max) prisnivå samt budgivningskategorier (avsnitt 5.14)

•Projektstorlek (avsnitt 5.14)

•Finansiering och omfattning av systemet (avsnitt 5.14).

5.2Mål och syfte

Om ett marknadsbaserat styrmedel av typen kvotplikt eller auktions- system ska kunna bli framgångsrikt är det centralt att styrmedlets mål och syfte är tydligt och baseras på en välgrundad problemanalys.

I analysen ingår även att utröna vilket eller vilka styrmedel som kan vara mest ändamålsenliga för att lösa problemet utifrån några olika aspekter, se kapitel 6.

För att kunna besvara dessa frågor är det också viktigt att analy- sera effekterna av de befintliga styrmedel som styrmedlet ska kom- plettera, för att säkerställa att kvotpliktsystemet eller ett system med auktioner bidrar med additionella åtgärder i förhållande till det uppsatta målet (se vidare avsnitt 5.15, kapitel 3 och kapitel 6).

152

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

5.2.1Internationella erfarenheter

Kvotpliktsystem och system för auktionering världen över har många gemensamma drag vad avser mål och syften, även om olikheter förekommer. Skillnaderna beror på att de är designade efter det en- skilda landets specifika förutsättningar.

Kvotplikts- och auktioneringssystem som stimulerar energieffek- tiviseringsåtgärder har naturligt nog i de flesta fall just ökad energi- effektivisering som mål. Det finns samtidigt ett antal system som har ett bredare fokus och de har då ofta som syfte att minska utsläp- pen av växthusgaser. Några av systemen har i stället som primärt mål att minska energifattigdom. Bland kvotpliktsystemen i EU är ett genomgående drag att de tar en utgångspunkt i reglerna i energi- effektiviseringsdirektivet. I kvotpliktsystem i EU-länder sätts kvo- ter för årlig energieffektivisering i procent jämfört med samman- lagda energianvändningen (året innan).

Kvoterna är satta över tre till maximalt åtta år dvs. som längst fram till 2020, som är slutåret för bestämmelserna i det nuvarande energieffektiviseringsdirektivet.

Det saknas genomgående långsiktiga mål, efter 2020, i alla system världen över. Mål om minskad effektbelastning (minskad topplast) förekommer endast som sekundära mål i system utanför EU (i Kina och i några delstater i USA) och saknas än så länge i EU-ländernas system.

Oavsett vilket målet är så är det avgörande för ändamålsenlig- heten att systemets mål och syfte är tydligt formulerade och att de dessutom är ambitiöst satta.

5.2.2Vad är problemet som styrmedlet ska lösa i Sverige?

Utredningens bedömning:

Insatserna för att nå en minskad effektbelastning och en effek- tivare elanvändning behöver förstärkas.

Skälen för utredningens bedömning: För att nå målet 100 procent förnybar elproduktion till år 2040 till en samhällsekonomiskt låg kostnad kan det vara motiverat med tidig styrning på efterfrågesidan för att möta delar av den effektutmaning som byggs upp med tiden.

153

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

I huvudsak handlar det om att ge incitament till investeringar i varaktiga elenergieffektiviseringar och då mäta och värdera dem uti- från deras förmåga att dämpa eller lösa några av de effektutmaningar som finns i ett energilandskap i förändring. Varaktiga elenergieffek- tiviseringar gör dessutom att man delvis undviker investeringar i ny elproduktion, samt ger plats för ökad elektrifiering av industri- och transportsektorn.

För att detta ska ske behöver styrmedlen på området förstärkas. Dagens styrmedel förmår inte realisera de potentialer som finns för ytterligare kostnadseffektiva eleffektiviseringsåtgärder (se kapitel 3, 4 och 6).

Målet om 100 procent förnybar elproduktion skapar en effektutmaning

Avsnitt 3.4.1, ”Målet om 100 procent förnybar elproduktion skapar en effektutmaning”, tar avstamp i scenarier för hur elsystemen globalt, regionalt och nationellt ska kunna utvecklas och integrera en hög andel variabel elproduktion. Där diskuteras också hur ut- maningarna framåt ser ut.

För Sverige handlar det om hur energisystemet kan utvecklas när två (eller tre) större skeenden sammanfaller, nämligen att kärn- kraften av ekonomiska orsaker fasas ut och hur målet om 100 pro- cent förnybar elproduktion till 2040 driver in variabel elproduktion. Ett tredje skeende är ökad elefterfrågan genom ökad elektrifiering av transportsektorn och industrisektorn. I utredningens delbetänk- ande redovisas dessutom bilden av ett energilandskap i förändring med mycket snabb teknisk och ekonomisk utveckling inom delar av energisystemet.

Det problem som i huvudsak uppstår i detta energilandskap i förändring är en ökad effektutmaning. Det är sålunda inte en fråga om att elsystemet kommer att ha svårt att över året leverera den energimängd som efterfrågas, förmodad vindkraftsutbyggnad och stärkta handelsmöjligheter klarar det till exempel. I stället är utma- ningen att leverera elenergi vid varje tidpunkt som el efterfrågas, dvs. effekt, som kan vara utmanande att möta till en samhällsekonomiskt låg kostnad. Dessutom, vilket redogörs för mer i detalj i avsnitt 3.4, är det inte fråga om en effektutmaning utan om flera.

154

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Varje effektutmaning måste dessutom mötas på sitt särskilda vis. Det finns ingen enskild åtgärd som löser effektutmaningarna, utan det är en uppsjö av åtgärder och responser som behövs. För vissa effektutmaningar är det bäst med back-up produktionskapacitet med hjälp av till exempel gasturbiner, för andra utmaningar kan efterfrågesidans möjligheter i stället utnyttjas – och de mindre aktö- rernas aktiviteter kan bli en tydligare del av morgondagens väl- fungerande elsystem. Se mer i kapitel 3, 4, men även i kapitel 8.

Vad kan elefterfrågesidan bidra med för att lösa problemet?

Två olika typer av åtgärder är aktuella på efterfrågesidan. Dels var- aktiga elenergieffektiviseringar, dels flexibilitet i utnyttjande av el- energi. För att bidra till att nå målet 100 procent förnybar elpro- duktion till år 2040 till en samhällsekonomiskt låg kostnad kan det vara motiverat med tidig styrning på energiefterfrågesidan för att i tid få till stånd investeringar och därmed med rätt timing möta delar av den effektutmaning som annars skulle byggas upp. Varaktiga el- energieffektiviseringar gör dessutom att man delvis undviker in- vesteringar i ny elproduktion, samt ger plats för ökad elektrifiering av delar av industrisektorn- och stora delar av transportsektorn.

De varaktiga elenergieffektiviseringarna kan utgöras av till exem- pel inköp av effektivare kylskåp, byte från direktuppvärmning till värmepump i de högsta energieffektivitetsklasserna, isolering av vind i eluppvärmt hus eller byta från traditionella lysrörsarmaturer till LED-lampor, effektivare styrning av ventilationssystem osv. Dessa typer av åtgärder sänker förbrukningen av elenergi, men de sänker också behovet av effekt över året. Vissa åtgärder sänker behovet av effekt mer under vintertid (t.ex. byte till värmepump från elvärme) när behovet av lägre elefterfrågan är som störst. De flesta åtgärderna bidrar till att sänka effektuttaget generellt, vilket även har en positiv effekt på de effekttoppar som uppstår timme till timme, eller från ett dygn till ett annat. Generellt är elenergieffektivisering gynnsamt för ett flertal av de effektutmaningar som byggs upp.

Dessutom visar ett flertal scenarier att den förmodade elektrifier- ingen av transportsektorn, och den alltmer elektrifierade industri- sektorn kommer öka elenergiefterfrågan markant för svenskt vid- kommande. En ökad elenergieffektivisering kan därmed ”ge plats”

155

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

för den förmodade utvecklingen i andra sektorer så att denna ut- veckling sker utan alltför dramatiska effektutmaningar och också sänka behovet av ny förnybar elproduktion. Med tanke på målet om 100 procent förnybar elproduktion till 2040 är det främst undvikta investeringar i vind och sol, samt sparande av de begränsade resur- serna vatten i vattenkraftens magasin och biomassa för termisk el- produktion som därmed kan bli resultatet av ökade elenergieffektivi- seringar.

Problemet att lösa handlar sålunda om att hantera accelererande effektutmaningar.

Varaktiga elenergieffektiviseringar har alltså två positiva effekter. För det första minskar de det totala behovet av elproduktion över året. Detta är en energieffektivisering som kan uttryckas i till ex- empel TWh. En effekt av denna besparing kan vara undvikta investe- ringar i svensk vindkraft, eller – om vi ansätter en vidare systemgräns och tänker in export/import – undvikt elproduktion i termisk kraft i det europeiska elsystemet. Den kvantitativa effekten är inte trivial utan behöver modelleras fram.

För det andra så sänker dessa åtgärder behovet av effekt i syste- met, inte minst vintertid för de mer säsongsorienterade varaktiga elenergieffektiviseringsåtgärderna. Det innebär generellt sett att flera av de effektutmaningar som diskuteras i avsnitt 3.4 blir mildare. Effektutmaningarna undviks inte helt med elenergieffektiviserings- åtgärder, men de blir mindre stora.

I ett skede där de investeringar som görs i dag kan bli väsentliga för morgondagens funktion av det svenska elsystemet. I dag är det svenska systemet med vattenkraft och kärnkraft för prisstabilt för att ge incitament till den typen av tjänster och aktiviteter1. Dock gör regionala och lokala flaskhalsar i elnät att det redan i dag finns effek- tutmaningar i elsystemet. Med mer variabel kraft i systemet kan det snart finnas möjlighet för efterfrågesidan att bidra med flexibilitet för balans- och effektmarknadens kostnadseffektiva utbud av åtgär- der. I kapitel 4, 8 och 9 förs ett resonemang om hur marknads- designen, styrbarheten hos apparater och utrustning, och roller och ansvar blir väsentliga för att tillgängliggöra efterfrågesidans flexibili- tetspotential. Bedömningen från utredningen är att flexibilitets- åtgärder passar mindre väl i kvotpliktsystem då det i dag är mycket osäkert hur (och i så fall när) dessa skulle kunna bidra. Utredningen

1Dock finns det regionala och lokala nät som redan i dag har effektproblem.

156

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

gör bedömningen att det är mycket mer angeläget att marknadens funktion utvecklas för att skörda flexibilitetsåtgärdernas potentialer, se avsnitt 4.2.

Det behövs ytterligare styrmedel för ökad eleffektivisering

Utredningen drar slutsatsen att dagens styrmedel inte förmår röja hindren för ytterligare eleffektivisering i tillräcklig omfattning i sam- hället. Det finns ett antal marknadsmisslyckanden som leder till att hushåll, företag och organisationer fattar beslut som ger mindre energieffektivisering än vad som skulle vara samhällsekonomiskt moti- verat och som kan bidra till att uppsatta mål nås på ett kostnads- effektivt sätt. Se kapitel 3 och 6.

Utredningen väljer att inte infoga incitament för investeringar i styrbar utrustning inför efterfrågeflexibilitet (se kapitel 4) i kvot- plikts- eller auktioneringssystem, utan fokuserar enbart på ytterli- gare incitament för varaktiga eleffektiviseringar som har en nytta genom att de sänker effektbelastningen vid topplast.

5.2.3Vilka energislag ska omfattas

Förslag: Kvotplikt- eller auktionssystemet föreslås omfatta an- vändning av el.

Skälet till förslaget: Valet av el som enda energislag utgår ifrån det syfte som utredningen bedömer att ett tillkommande marknads- baserat styrmedel bör ha i Sverige. Det är möjligt att senare utvidga styrmedlen till andra energislag om det behövs för att nå energi- politiska mål och det bedöms vara ett kostnadseffektivt sätt att nå målen, dvs. att det inte finns andra alternativa styrmedel som ger samma effekt men till en lägre kostnad.

El är det enda energislag som ingår i samtliga kvotplikts- och auk- tioneringssystem i världen2. Endast ett fåtal system inbegriper for- donsbränslen. Sju stycken kvotpliktsystem inkluderar både el och gas.

Det valda syftet och den övergripande målbilden för svenskt vidkommande gör att åtgärder ska bidra till varaktig eleffektivisering

2IEA (2017b).

157

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

och minskad effektbelastning vintertid. Åtgärderna kan samtidigt ha effekter på andra energislag, t.ex. kan en minskad efterfrågan på el öka efterfrågan på fjärrvärme.

5.3Mål och kvoter för ett kvotpliktsystem för ökad eleffektivisering

Förslag:

•Utforma ett kvotpliktsystem så att det innebär en skyldighet att medverka till minskad effektbelastning genom invester- ingar i varaktig elenergieffektivisering hos elanvändare.

•Det indikativa långsiktiga målet för kvotpliktsystemet år 2040 bör vara 3 GW minskad effektbelastning under en topplast- timme vintertid.

Utredningen föreslår följande kvoter under ett inledande skede av kvotpliktsystemet:

Den som är kvotpliktig ska medverka till genomförande av eleffektiviseringsåtgärder och därigenom, uppfylla en kvot för ackumulerad elbesparing (kWhack), motsvarande:

•för år 2021: 2,5 procent av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret

•för år 2022: 3,5 procent av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret

•för år 2023: 5,5 procent av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret.

Vid beräkning av hur kvotplikten har uppfyllts ska eleffek- tiviseringsåtgärdens resultat räknat i årlig elbesparing adderas över åtgärdens livslängd så att den ackumulerade elbesparingen (kWhack) fås och kan jämföras med kvoten som också är uttryckt i termer av ackumulerad elbesparing.

158

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Bedömningar:

•I samband med genomförandet av kvotpliktsystemets första treårsperiod tas ytterligare underlag fram så den långsiktiga målnivån kan läggas fast.

•Från den därpå följande treårsperioden 2024–2026 bör kvoten i stället uttryckas i minskad effektbelastning per topplast- timme summerat över en för åtgärderna genomsnittlig livs- längd (kWack).

Skälen för utredningens förslag och bedömningar: I syfte att skapa ökad förutsägbarhet för aktörerna på marknaden föreslås ett indikativt mål. Det långsiktiga kvantitativa målet med kvotplikten är att sänka topplastefterfrågan i det svenska elsystemet med 3 GW år 2040. Därigenom bidrar styrmedlet till att målet om 100 procent förnybart elsystem nås.

Det långsiktiga målet ställer krav på en successiv skärpning av kvotpliktens nivåer över tid. Kvotnivåerna kommer behöva fast- ställas i lag. Utredningen föreslår kvoter för åren 2021 till 2023.

Det är ännu för tidigt att fastställa kvotnivåer för åren därefter. Erfarenheter behöver tas tillvara från och inför genomförandet av den första perioden (2021–2023) och ytterligare scenario- och po- tentialanalyser behöver genomföras. Hur underlag till det indikativa målet och kvoter tagits fram beskrivs i avsnitt 5.3.1. nedan.

En relativt låg kvot föreslås gälla för de tre första åren för att därefter trappas upp till en nivå som kopplar till potentialer för åtgärder och behov av att dämpa efterfrågan på effekt, särskilt vinter- tid, i Sverige år 2040.

Motiven för att i systemets inledning ha en relativt låg kvot är att kunskap och erfarenheter av det praktiska genomförandet behöver utvecklas, såväl hos den myndighet som ansvarar för systemets genomförande som hos marknadens aktörer, under de första åren. Kvoten får dock inte heller vara på en för låg nivå eftersom den är ägnad att stimulera energitjänstemarknaden.

Motivet för att inledningsvis uttrycka kvoterna i energitermer, kWh, är för att utredningen bedömer att tillräckliga data inte är tillgängliga för att redan inledningsvis uttrycka kvoterna i effekt- termer (kW per topplasttimme). Kunskap och datainsamlingsmeto- der behöver utvecklas hos ansvarig myndighet och hos aktörerna då

159

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

det inte varit brukligt att uttrycka eleffektiviseringsåtgärder i effekt- termer tidigare.

Att kvoten utrycks i ackumulerad elbesparing (kWhack) hänger samman med utformningen i avsnitt 5.5 där åtgärder med lång livs- längd föreslås få ett högre värde genom att den årliga elbesparingen adderas eller ackumuleras över åtgärdens livslängd vid beräkning av kvotuppfyllnad.

Kvoterna ska även från 2024 och framåt ge incitament till var- aktiga elenergibesparingar, även om de då föreslås uttryckas i effekt- termer, i likhet med det indikativa målet till 2040.

Motivet för denna konstruktion är att särskilt värdera de åtgärder som dämpar effektuttaget vintertid när det inte blåser eller solen inte lyser. Då är det särskilt värdefullt om efterfrågan på el hålls nere. Effekten av åtgärderna för en minskad effektbelastning på elsyste- met kommer naturligtvis också att bli en generell elenergibesparing. Man skulle kunna säga att det därmed uppstår en dubbel nytta med att uttrycka det långsiktiga målet och kvoterna i effekttermer

5.3.1Det indikativa målets storlek till 2040

Det behövs ett indikativt mål till 2040 för att ange styrmedlets långsiktiga inriktning, trots att kvoter i inledningen föreslås läggas fast och revideras för kortare tidsperioder, med start 2021.

Eftersom det är drygt 20 år kvar till det föreslagna målåret, osäkerheterna är stora och förändringar kan ske snabbt i ett energi- landskap i förändring, så är ett indikativt mål för det föreslagna kvotpliktsystemet att föredra i ett inledningsskede.

En tillbakablick mot utvecklingen av elcertifikatsystemet visar att när det systemet antogs 2003 beslutade riksdagen inte om något långsiktigt mål utan om kvoter 8 år framåt i tiden.3

Elcertifikatsystemet har därefter förlängts. Kvoter har reviderats och ett långsiktigt mål har numer inkluderats i lagen.

Utredningens förslag till indikativt långsiktigt mål är satt utifrån en bedömning av hur stora eleffektiviseringar som kan vara möjliga att realisera till 2040 och vilken minskad effektbelastning dessa skulle kunna leda till.

3Prop. 2002/03:40.

160

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Det indikativa mål som nu föreslås är satt på en sådan nivå så att minskningen i effektbelastning genom kvotplikten skulle kunna kom- pensera för den ökning av effektbelastning som annars kan komma uppstå enligt aktuella referensscenarier.

Utredningens förslag till indikativt mål för ett kvotpliktsystem till 2040 utgår från följande resonemang och underlag

Forskningsprogrammet NEPP4 har nyligen genomfört ett arbete med att ta fram ett referensscenario för hur utvecklingen av effekt- efterfrågan i elsystemet i Sverige skulle kunna se ut till 2040 och där- efter. Enligt scenariot kan det sammanlagda högsta effektbehovet, (topplasttimme) år 2040 komma att stiga till något över 26 GW jämfört med motsvarande effekttopp vid topplast på cirka 23 till 24 GW i dagens svenska elsystem. En skillnad på mellan 2 till 3 GW.

I scenariot ökar samtidigt elanvändningen till dryga 150 TWh samma år. Användningen av el för uppvärmningsändamål minskar till 14 TWh vilket beräknas innebära en effektbelastning från elupp- värmning på 4 GW under den beräknade topplasttimmen. Samtidigt antas elanvändningen från bland annat elbilar, elintensiv industri och hushållens övriga elanvändning (elapparater av olika slag) öka vilket bidrar till att den sammanlagda elanvändningen och det samman- lagda effektbehovet ökar jämfört med dagens nivåer.

Enligt scenarioberäkningarna skulle en generell minskning av elefterfrågan med 10 procent tvärs över alla sektorer kunna reducera effektbehovet under topplasttimme med 2 GW jämfört med referens- scenariots nivå. Minskningen av elanvändningen i detta ”lågscenario” motsvarar 15 TWh.

Lågscenariot tar inte sin utgångspunkt i potentialbedömningar, men det kan exempelvis konstateras att en sänkning av elanvänd- ningen med 10 procent är en lägre procentuell sänkning av elanvänd- ningen jämfört med business-as-usual, jämfört med den potential motsvarande på omkring 20 procent av energianvändningen, för privat- och företagsekonomiskt lönsamma energieffektiviserings- åtgärder som tidigare identifierats finnas i de flesta sektorer, se avsnitt 5.4.5

4North European Power Perspectives (2018).

5Noteras bör dock att potentialbedömningarna gäller energieffektiviseringsåtgärder samlat inklusive åtgärder som effektiviserar elanvändningen.

161

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Utredningen finner därför att en större minskning av effektlasten och en mer omfattande eleffektivisering skulle kunna vara möjlig att uppnå jämfört med minskningen i NEPP-rapportens lågscenario.

Utredningen finner vidare att referensscenariots nivå på använd- ningen av elvärme, på 14 TWh, varav merparten antas komma från eluppvärmda hus med värmepump, fortfarande står för en betydande del av effektbehovet 2040, 4 GW.

Utredningen är däremot inte av uppfattningen att det går att i sin helhet fasa ut just denna elanvändning till låga kostnader till 2040 och sätta det som utgångspunkt för förslaget till indikativt mål.

Utredningens har i stället valt som utgångspunkt att kvotplikt- systemet ska bidra till att sänka effektefterfrågan så mycket så att den inte ökar jämfört med dagens nivåer, trots en viss ökad effekt- belastning från transporter och industrin och finner att en sådan minskning av effektbelastningen är genomförbar i de sektorer som föreslås omfattas av kvotpliktsystemet.

I kvotpliktsystemet kan en sänkt effektefterfrågan av den storlek som föreslås åstadkommas genom åtgärder i alla sektorer som om- fattas av systemet, dvs. all elanvändning utom elanvändningen i framför allt industriprocesser.

När eleffektiviseringsåtgärder genomförs brett i samhället bidrar åtgärderna i något mindre utsträckning till att just effektbehovet vid topplast sänks för varje enskild åtgärd, jämfört med om åtgärderna skulle inriktas mot åtgärder som reducerar användningen av elvärme. Men det är av mindre betydelse då kostnadseffektiviteten av att nå det långsiktiga målet om 3 GW är det som ska avgöra vilka åtgärder och vilka sektorer som kommer hamna i de kvotpliktigas fokus.

Slutresultatet av ett kvotpliktsystem med målet 3 GW till 2040, räknat i sammanlagd eleffektivisering, kan sålunda komma att hamna på en något högre nivå i sammanlagd eleffektivisering jämfört med om alla åtgärder hade genomförts för att minska just användningen av elvärme.

För att åtgärder som genomförs när kvotplikten startar ska kunna ge en långsiktig effekt till 2040 och därefter är det viktigt att kvoterna i systemet utgår från åtgärdernas genomsnittliga besparing under deras tekniska livslängd och att åtgärdernas effekter beräknas på det sättet.

162

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Ytterligare underlag behövs för att det långsiktiga målet ska kunna läggas fast

För att ta fram underlag för att storleken på det långsiktiga målet ska kunna läggas fast i kvotpliktsystemet kan ett antal ansatser behöva användas.

Ett sätt är att beräkna de potentiella elenergibesparingarna och deras betydelse för effektefterfrågan med en bottom-up-analys, ba- serad på åtgärdskartläggningar för varje sektor som ska ingå i det föreslagna kvotpliktsystemet, tillsammans med bedömningar av hur efterfrågeutvecklingen med dagens styrmedel kan komma att se ut i respektive sektor.

Som komplement skulle även resultat från top-down modeller- ingar kunna användas. För att göra det behövs nationella eller ännu hellre till exempel nordeuropeiska kostnadsminimerande modell- studier som förmår ta hänsyn till de icke-triviala samband mellan olika typer av åtgärder i energisystemet som skulle krävas för ett energisystem i energi- och effektbalans som når de politiska målen.

Dessa båda ansatser skulle tillsammans kunna ge ytterligare infor- mation som vägleder hur förslaget till kvantitativt mål bör sättas. Utredningen föreslås att sådant underlag tas fram så att den lång- siktiga kvoten kan bestämmas i samband med genomförandet av systemets första period. Analysarbetet behöver samtidigt även be- akta de många osäkerheter som finns i scenario- och modellanalys.

Det långsiktiga målet behövs för att de treårsvisa kvoterna i systemet ska få en tillräckligt långsiktig inriktning.

5.3.2Hur ska de årliga kvoterna uttryckas?

Kvoten kan uttryckas som den nyinvestering i effektsänkande el- effektiviseringsåtgärder som systemet ska generera under ett år. Elcertifikatsystemet har en annan konstruktion såtillvida att kvoten i det systemet betyder att en viss mängd förnybar el ska genereras under året, själva investeringen kan ha skett några år tidigare. För- enklat uttryckt skulle kvotplikten för eleffektivisering kunna liknas vid ett investeringsincitament medan elcertifikaten skulle efterlikna ett driftincitament.

Kvoten uttryckt i effekt, kW, bör utgå från topplasten i el- systemet. Beräkningen av kvoterna bör på sikt kunna utgå från den

163

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

uppskattning som Svenska Kraftnät gör av effektefterfrågan under en topplasttimme i det svenska elsystemet.

För att systemet ska ge incitament till långsiktiga eleffektivi- seringsåtgärder, som har effekt även fram emot 2040, föreslås att åtgärdernas resultat multipliceras med dess livslängd (se avsnitt 5.5). Det innebär att elbesparingen som en följd av nya fönster adderas över 40 år, elbesparing från eleffektivare diskmaskiner adderas över 10 år medan varmvattenberedare kan komma att adderas över cirka 20 år. Resultatet av åtgärderna räknat som ackumulerade elbesparingar kan inte jämföras med en kvot räknad som årlig elbesparing. Det vore att jämföra äpplen med päron. Kvoterna måste av den anledningen vara ackumulerade utifrån en antagen genomsnittlig livslängd på åtgär- derna. Den tänkta kvotkurvan nedan är beräknad baserat på 14 års livslängd i medeltal. Det är likt det franska kvotpliktsystemet där åtgärderna beräknas ha haft en genomsnittlig livslängd på 13,5 år. Där kallas den funktionella enheten ”TWh cumac” vilket står för TWh ackumulerad.

5.3.3En tänkt kvotkurva

Utredningen analyserar vad som är en ändamålsenlig utformning av kvotplikt och kvotpliktsystemets kostnader och nyttor hänger nära samman med den ambitionsnivå som systemet har. Detta framgår av flera internationella studier. I syfte att illustrera kvotpliktens ambi- tionsnivå i enlighet med förslaget om indikativt mål ovan, anges här en kurva som summerar till 3 GW år 2040. Kostnader och nyttor utifrån denna tänkta kvotkurva analyseras i avsnitt 10.5.

Enheten på y-axeln är angiven i MW som nyinvesteringarna resulterar i det första året av åtgärdens liv, dvs. kurvan illustrerar hur investeringarna i eleffektivisering måste öka över tiden för att kvoterna ska uppfyllas.

164

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Källa: Egna beräkningar.

5.3.4Kvotens storlek under den första treårsperioden

När ett nytt styrmedel, i det här fallet ett kvotpliktsystem, intro- duceras så gäller det alltid att ta hänsyn till att det behöver byggas upp en kunskap hos såväl den ansvariga myndigheten som hos mark- nadens aktörer om hur styrmedlet kan fungera på bästa sätt.

Därför bör kvoterna vara relativt lågt satta under systemets första treårsperiod. De får dock inte vara för låga, eftersom de syftar till att stimulera energitjänstemarknaden ytterligare i förhållande till storleken på marknaden i dag. För låga kvoter skulle kunna leda till att energi- tjänstemarknaden minskar i omfattning i avvaktan på mer omfattande skärpningar av kvoten som kan komma att beslutas längre fram.

En svårighet i sammanhanget är att effektiviseringsåtgärder mer sällan beräknas i termer av reducerad topplast. Inledningsvis kan där- för de eleffektiviserande åtgärderna behöva beräknas och värderas i energitermer, kWh, samtidigt som mätdata genereras så att mer kun- skap erhålls om de eleffektiviserande åtgärdernas värden i effekt- termer, kW.

Av den anledningen föreslås kvoterna sättas i energitermer under den första treårsperioden. Systemet ger incitament till investeringar

166

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

i varaktiga eleffektiviseringar till nytta för det långsiktiga indikativa målet. Därefter – med start från perioden 2024–2026 – kan kvoterna i stället anges i eleffekt, kW.

Förslag till kvoter åren 2021–2023

Utredningen föreslår följande kvoter under det inledande skedet av kvotpliktsystemet. Den som är kvotpliktig ska medverka till genom- förande av eleffektiviseringsåtgärder motsvarande, räknade i acku- mulerad besparing (kWhack):

•För år 2021: 2,5 procent av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret6

•För år 2022: 3,5 procent av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret

•För år 2023: 5,5 procent av den kvotpliktigas elförsäljning under beräkningsåret.

Det första årets kvot, 2,5 procent av elförsäljningen7, kan beräknas motsvara 165 GWh i årlig energibesparing.

I syfte att illustrera kvotens storlek på flera olika sätt så framgår av tabellen nedan kvoten dels i ackumulerade termer, såsom årlig el- besparing. Tredje kolumnen där kvoten illustreras som en andel av el- försäljning i årlig elbesparing har beräknats på det sätt som energi- besparing ska beräknas enligt artikel 7 energieffektiviseringsdirektivet.

Källa: Egna beräkningar

6För definition av beräkningsåret se kapitel 1.

7Baserat på antagandet att den elförsäljning som omfattas av systemet är 92 TWh, som var fallet i elcertifikatsystemet år 2017, som ju har samma definition av elintensiv industri (som föreslås undantas i förslaget till kvotpliktsystem).

167

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Är detta beting stort eller litet? Två beräkningsexempel kan illustrera storleksordningen. Den föreslagna kvoten kan uppnås genom 30 pro- cent eleffektivisering i drygt 80 stycken större livsmedelsbutiker. Be- tinget skulle alternativt kunna uppnås om varje kvotpliktig marknads- för och genomför åtgärder som leder till 4 000 kWh årlig elbesparing i 335 elvärmda småhus vardera. Sammantaget behöver de kvotpliktiga då nå ungefär 2 procent av det totala småhusbeståndet under år 2021. Dessa exempel är starkt förenklade och syftar endast till att illustrera storleksordningen på kvoten. I verkligheten finns möjlighet för de kvotpliktiga att hitta även andra kostnadseffektiva åtgärder i de sektorer som föreslås ingå i systemet. Småhusens elanvändning för uppvärm- ning och varmvatten utgör cirka 17 procent av den totala elanvänd- ning som föreslås ingå i systemet.

5.4I vilka sektorer ska åtgärder kunna vidtas?

Förslag: Åtgärder får genomföras och tillgodoräknas i alla sekto- rer utom elintensiv industri.

Skälen för utredningens förslag: I samtliga sektorer i samhället finns potentiella åtgärder samt hinder och beteenderelaterade miss- lyckanden som kan överbryggas med ett styrmedel som kvotplikt som ger ytterligare incitament och knuffar8 till åtgärder. Genom att styrmedlet ges en bred utformning ökar möjligheterna för att aktö- rerna kan söka upp åtgärder som till lägre kostnader kan bidra till att kvoterna nås.

Undantag föreslås ges för särskilt konkurrensutsatta elintensiva branscher. Undantagen föreslås utformas på samma sätt som gäller i elcertifikatsystemet. Motiven till att undanta just dessa sektorer är att de då inte heller är med och finansierar systemet.

8Med knuffar, eller nudging, avses åtgärder som påverkar människors beteende genom att arrangera en valsituation. Som exempel kan det handla om att erbjuda mindre lunchtallrikar för att minska matsvinn.

168

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Bakgrund

En viktig designparameter hos ett marknadsbaserat styrmedel är i vilka sektorer som åtgärderna får vidtas för att bidra till styrmedlets mål (i fallet kvotplikt) eller som kan få viss finansiering (i fallet auktionering). I princip kan alla användarsektorer – hushåll, service, jordbruk, industri, transport – ingå i systemet, eller bara enstaka sektorer.

Kriterier för val av sektorer

Valet av vilka sektorer som kan ingå i ett marknadsbaserat styrmedel handlar om

•vilken potential som finns för åtgärder som kan bidra till målet,

•vilka marknadsmisslyckanden eller andra hinder som ska över- bryggas, samt

•om det nya styrmedlet kan komplettera de befintliga styrmedlen i sektorn och bidra till additionella effekter (se avsnitt 5.15.3).

När det gäller hinder så är det inte enbart hindrens storlek som är av- görande för om staten bör åtgärda dem eller inte. Även statens rådig- het över hindret, risken att snedvrida konkurrens, Sveriges konkur- renskraft, möjlighet till att åtgärda hindret kostnadseffektivt och möjlig energibesparing är aspekter som behöver beaktas i sammanhanget.9

Om det finns en potentiell överlappning mellan två styrmedel på ett sätt som gör att de inte kompletterar varandra, så kan det hante- ras på flera olika sätt. Ett sätt är att sektorn där styrmedel redan finns undantas från kvotplikt/auktionering. Ett annat är att båda styrmed- len designas så det framgår att dubbelt stöd inte kan ges. Detta kan skrivas in i villkor i förordning eller dylikt. I tredje hand kan det be- fintliga styrmedlet avskaffas om det marknadsbaserade styrmedlet bedöms vara mer effektivt.

9Sweco (2014).

169

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Internationella erfarenheter

I de flesta system som finns internationellt i dag så ingår alla sektorer eller alla sektorer förutom transporter10. De flesta system exkluderar energianvändning i industriprocesser. I några fall ingår endast hus- hållssektorn (Storbritannien och Malta) eller hushåll samt små och medelstora företag (fyra system i Australien). En del länder definie- rar dessutom hur stor andel av besparingarna som ska komma från olika sektorer. I en internationell studie11 anges att energikunder, särskilt små företag och hushållskunder, behöver hjälp i form av kartläggningar, råd, finansiellt stöd osv. för att överbrygga hinder för energieffektivisering. Dessa hinder är:

•Brist på skräddarsydda råd

•Begränsad teknisk kunskap

•Brist på finansiering

•Höga transaktionskostnader12

•Delade incitament

•Problem att hitta hantverkare13 (ibland flera om det gäller upp- värmning och isolering).

Små energikunder upplever högst hinder och fortsätter att kvotplikt är särskilt väl lämpat för energieffektiviseringsåtgärder som kan re- plikeras i stor omfattning. Så är fallet i hushåll men också kommer- siella och offentliga byggnader när det gäller belysning, uppvärmning och ventilation samt i industrins hjälpsystem såsom motor, kom- pressorer m.m14.

När alla sektorer ingår i samma system så blir utfallet ofta att flest åtgärder vidtas inom sektorerna offentlig service och industri. Hus- hållen står för en liten andel av åtgärderna i de flesta kvotpliktsystem,

10IEA (2017b).

11Lees et. al. (2016).

12Transaktionskostnader är kostnader som uppkommer vid ett ekonomiskt utbyte. Exem- pelvis behöver en köpare som letar efter en viss tjänst eller produkt lägga ner en viss tid och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär.

13Antagligen menar författarna av rapporten att det finns assymetrisk information eller

”lemons”, dvs. man vet inte om hantverkarna har bra kvalitet på sitt arbete. Det kan också handla om organisatoriska problem om elanvändaren ska koordinera flera olika hantverkare.

14Lees et.al.(2016).

170

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

där det inte finns en specifik kvot för hushåll såsom i det brittiska systemet.

Potentialer och grad av marknadsmisslyckanden för energieffektiviseringsåtgärder i olika sektorer

Styrmedel bör inriktas på sektorer där det finns potential att vidta åtgärder som leder till måluppfyllelse och där det finns marknads- misslyckanden och andra hinder som leder till att prissignalerna inte når fram till aktörerna. I vilket sektorer är detta fallet?

Sweco genomförde år 2014 ett uppdrag som bl.a. innebar att analysera hinder kvantitativt och kvalitativt15. Resultaten visar att några hinder sticker ut särskilt i respektive sektor som mer betydelsefulla än andra. Den övergripande bilden är ändå att hindren samspelar på ett likartat sätt i princip i alla sektorer. Asymmetrisk information, Kun- skap och osäkerheter om ny teknik, Transaktionskostnader samt Orga- nisatoriska hinder16 faller ut som det mest betydande hindret i åtmin- stone en sektorkategori och förekommer i alla sektorer. Figuren nedan visar den bedömda storleken per hinder för sektorerna.

15Analysen baserades på intervjuer med tillhörande värderingsmatriser, expertpaneler med tillhörande värderingsmatriser, litteraturstudier, en statistikstudie och en kvantifiering av matrisresultat samt bedömning.

16Hindren enligt Swecos klassificering är både sådana som brukar betraktas som klassiska marknadsmisslyckanden och sådana som återfinns i beteendeekonomi.

171

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Swecos analys rör både el, värme och bränslen så resultaten visar inte enbart hinder för eleffektivisering.

Baserat på analysen går det inte att dra slutsatsen att någon sektor är oväsentlig i sammanhanget. Storleken på hindrad effektivisering beräknas vara ungefär lika stor i småhus, flerbostadshus och övrig tillverkande industri. Kontorslokaler använder mindre energi än de tre andra och därmed finns mindre mängd hindrad eller ”inlåst” effektivisering i absoluta tal. Annan offentlig service och privata servicenäringar finns inte med i Swecos studie såsom handel, hotell, restaurang, skolor, sjukhus m.m. Elanvändningen är i dag en liten del av transportsektorn och inte heller med i Swecos studie.

Men det innebär inte att det inte finns potentialer för eleffek- tivisering t.ex. i järnvägens elanvändning. Syftet med det föreslagna marknadsbaserade styrmedlet i Sverige är att uppnå en dämpande efterfrågan på effekt i det svenska elsystemet – här är framväxande nya användningsområden för el en väl så viktig del.

Fördelen med mindre aktörer är att de sannolikt har de allra högsta hindren och det finns stor potential att sänka de höga sök- och transaktionskostnaderna som omger exempelvis hushållens beslut. Hos en del av de mindre aktörerna, i småhusen, används elvärme, se kapitel 3, som bidrar särskilt till hög efterfrågan på el och en hög effektefterfrågan vintertid.

Inkludera alla sektorer utom elintensiv industri

Motiven för att ha med alla elanvändningssektorerna är att hinder finns överallt på användarsidan och att fler åtgärdsmöjligheter öpp- nar sig för marknaden att söka upp ju fler de ingående sektorerna är.

Därmed bör lägsta möjliga kostnad för delfinansiering av åtgärder uppnås eftersom alla sektorer konkurrerar på samma villkor. Det har även fungerat väl i andra länder. Om alla sektorer inkluderas så finns samtidigt risken att åtgärder inte kommer att genomföras i så stor utsträckning hos de mindre aktörerna. De kommer inte i åtnjutande av systemet lika mycket eftersom de får svårare att få sina åtgärder genomförda när det sker i konkurrens med andra mer professionella aktörer.

Paralleller kan dras till elcertifikaten där alla sektorer med vissa undantag för elintensiv industri står för finansieringen av systemet

173

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

genom att certifikatkostnaden läggs på elpriset. För elintensiv industri gäller följande1:

Om Energimyndigheten registrerar en elintensiv industri … innebär det att företagets elleverantör inte debiterar någon kostnad för elcerti- fikaten i elfakturan. Elcertifikatsystemet medför en kostnad i elkundens faktura för utbyggnaden av förnybar el. Men för registrerade elintensiva industrier finns det rätt till avdrag vid beräkning av kvotplikten. Av- draget gäller el som använts i tillverkningsprocessen. Elintensiv industri har rätt till detta avdrag för att deras konkurrenskraft inte ska försämras jämfört med konkurrenter i andra länder.

Det finns två skäl som talar för att undanta elintensiv industri från ett kvotpliktsystem för eleffektivisering och minskad effektbelastning.

Dels är det att den industrin utsätts för internationell konkurrens i hög utsträckning, varför kostnaderna för systemet som finansieras genom något ökade elpriser vore en nackdel i denna konkurrens- utsatta situation.

Dels är det att nyttan av kvotplikten kan väntas vara något lägre i dessa typer av heterogena branscher än i andra branscher. Kvot- pliktiga och energitjänsteföretag tillför inte så mycket ny kunskap om elintensiva processer och har inte skalfördelar på samma sätt som när det gäller mer homogena tekniska åtgärder som är möjliga i be- byggelse och i hjälpsystem i industrin. Acceptansen kan också väntas vara lägre för styrmedlet inom den elintensiva industrin. Därmed inte sagt att styrmedel inte kan stödja en utveckling för eleffek- tivisering i dessa branscher. Det tidigare programmet för effektivi- sering i elintensiv industri, PFE, gav ju exempelvis positiva effekter.

Beskrivning av de sektorer som föreslås ingå i systemet

De sektorer som föreslås ingå är samtliga elanvändare utom de som har elintensiva processer. Därmed ingår bostäder, privata och offent- liga lokaler och service, tillverkningsindustri och elanvändning i trans- portsektorn.

Elintensiv industri undantas. Definitionen av de verksamheter som undantas följer samma gränsdragning som i elcertifikatsyste- met. En elintensiv industri är ett företag i sin helhet eller en del av ett företag som utgör en egen verksamhet eller verksamhetsgren, där

1Källa: www.energimyndigheten.se augusti 2018, www.energimyndigheten.se/fornybart/ elcertifikatsystemet/kvotpliktig/elintensiv-industri/

174

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

det bedrivs och under de senaste tre åren har bedrivits industriell tillverkning i en process i vilken det använts i genomsnitt minst 190 megawattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet av den elintensiva industrins produktion eller där det bedrivs ny verksamhet med industriell tillverkning i en process i vilken det används eller beräknas användas i genomsnitt minst 190 mega- wattimmar el för varje miljon kronor av förädlingsvärdet av den elintensiva industrins produktion eller där det bedrivs verksamhet för vilken avdrag får göras för skatt på elektrisk kraft enligt 11 kap. 9 § 2, 3 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Dessutom undantas så kallad förlustel, hjälpkraft och frikraft på samma sätt som i elcertifikatsystemet.

Eftersom skälet för att undanta el som används i tillverknings- processer är att företagen är utsatta för internationell konkurrens och särskilt känsliga för höga elpriser, så är det viktigt med en bra träffsäkerhet så att det blir en väl avgränsad mängd företag som får undanta sin elanvändning när kvotplikten ska beräknas. Definitio- nens träffsäkerhet beskrivs i prop. 2008/09:9.2

Elanvändningen som därmed omfattas av kvotplikten motsvarade år 2017 cirka 92 TWh3. Den undantagna sektorn som alltså huvud- sakligen består av elanvändningen från elintensiva processer mot- svarade år 2017 38,8 TWh.

5.5Tillåtna åtgärder

Förslag:

•Tillåtna åtgärder är eleffektiviserande åtgärder hos elanvändare som minskar efterfrågan på el vid topplast.

•Som tillåtna åtgärder räknas främst åtgärder som återfinns i en förteckning (en särskild åtgärdslista) hos den ansvariga myn- digheten.

2Prop. 2008/09:9.

3I elcertifikatsystemet ingick denna mängd el år 2017 enligt Energimyndigheten www.energimyndigheten.se/fornybart/ elcertifikatsystemet/kvotpliktig/elintensiv-industri/, men om antalet kvotpliktiga elleverantörer definieras på ett annat sätt än i elcertifikatsystemet så kan mängden el som omfattas bli annorlunda.

175

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

•Även andra mer ”skräddarsydda åtgärder” än de som återfinns i förteckningen kan tillåtas men då ställs högre krav på verifier- ing av resultaten.

•Det ska vara enkelt att beräkna resultaten av de åtgärder som genomförs. Det åstadkoms genom att så kallade ”förmodade resultat” anges för åtgärderna i förteckningen. Resultaten tas fram av den ansvariga myndigheten.

•Så kallade ”kalkylerade beräkningar” kan dessutom behövas för mer komplexa system eller komplexa byggnader.

•Mätning före och efter åtgärd bör användas endast undantags- vis och då med justering för andra förändringar som skett samtidigt med att åtgärden genomförts.

•Det är den ansvariga myndigheten som beslutar om beräk- ningsmetoder. Beräkningarna ska ta hänsyn till en alternativ utveckling, ett s.k. referensfall.

•Åtgärdernas resultat ska adderas för samtliga år för åtgärdens livslängd så att långlivade åtgärder ges ett högre värde.

Skäl för utredningens förslag: I syfte att sänka de administrativa kostnaderna och även öka kostnadseffektiviteten i kvotpliktsyste- met så förordas att ett enkelt system för verifiering och beräkning av genomförda åtgärder införs.

Genom att en särskild, väl utformad och uppdaterad förteckning över tillåtna åtgärder tas fram kan systemet också uppnå en högre additionalitet än vad som annars hade kunnat bli fallet. En förutsätt- ning är att förteckningen tagits fram på ett sätt som också tagit hänsyn till potentiella effekter av andra styrmedel och bedömningar av hur utvecklingen ser ut vid business-as-usual. Kvotpliktsystemet har som ett huvudsyfte att bidra till ökade investeringar, dvs. till spridning av befintlig teknik, vilket gör en särskild förteckning över tillåtna åtgärder särskilt ändamålsenlig.

176

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Sammanfattning

Den ansvariga myndigheten bemyndigas att ta fram en lista/förteck- ning över varaktiga eleffektiviserande åtgärder med potential att minska efterfrågan på el vid topplast.

Motiven för att använda standardiserade åtgärder i en förteckning eller åtgärdslista är att öka enkelheten och förutsägbarheten för de kvotpliktiga samt att minska administrationen inom systemet.

Den effektsänkning och energieffektivisering som de eleffekti- viserande åtgärderna medför räknas utifrån s.k. förmodade4 värden för produkter och enkla system samt utifrån kalkylerade värden för mer komplexa system, dvs. mer skräddarsydda åtgärder.

Fördelen med att en genom en förutbestämd förteckning enklare kunna beräkna resultaten av åtgärderna är att kostnaderna för de kvotpliktiga och därmed för kundkollektivet hålls nere. Nackdelen är att det uppstår en större osäkerhet i exakt vilken effekt systemet ger. Även uppmätta värden är dock osäkra eftersom antaganden behövs om referensfallet, dvs. vad som skulle ha hänt annars liksom uppskattningar av andra parametrar som ändrats under mätperioden såsom ökad produktion, fler apparater eller dylikt.

Åtgärdernas resultat adderas över åtgärdens beräknade livslängd Motivet är att göra långsiktiga åtgärder mer värdefulla än kortsiktiga, vilket korresponderar med det långsiktiga målet för systemet, se avsnitt 5.3 ovan.

Vilka åtgärder kan ingå och hur mäts resultatet?

Med ”tillåten åtgärd” menas en åtgärd som en kvotpliktig får till- godoräkna sig för att uppfylla sin kvot.

I andra länders kvotpliktsystem ingår antingen standardiserade åtgärder eller skräddarsydda åtgärder (dvs. åtgärder som är specifika för en viss elanvändare) eller så tillåts en kombination av de två.

Vägval finns också kring om beteendeåtgärder tillåts ingå eller inte samt om åtgärder med särskilt hög energieffektivitet (på engelska kallat deep renovation) ska premieras på något sätt.

Med graden av standardisering av åtgärder följer också olika sätt att beräkna och följa upp åtgärdernas effekter eller resultat. Tre typer av metoder finns:

4Begreppet ”förmodade” energibesparingar används i Energieffektiviseringsdirektivet.

177

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

•Förmodad eller ex ante resultat, som utgår ifrån resultaten av tidigare oberoende uppföljning av en viss åtgärd.

•Uppmätt eller ex post resultat, som är mätta värden korrigerade med faktorer för additionalitet och förändrad aktivitet samt normalårskorrigerade.

•Kalkylerat resultat, som bygger på ingenjörskalkyler då mätning på den installerade utrustningen/systemet är svår att genomföra eller oproportionerligt dyr.

Vägvalen på detta område avgör hur pass flexibelt systemet blir i prak- tiken samtidigt som de även påverkar kostnader för den ansvariga myndigheten och de kvotpliktiga företagen. Vägvalen påverkar även utfallet i form av effektiviseringsåtgärder och den upplevda risken.

Tillåtna åtgärder i andra länder – grad av standardisering, livslängd och beräkningsmetod

En internationell studie5 beskriver olika lösningar i olika länder.

Standardiserade eller skräddarsydda åtgärder?

Många kvot- och auktionssystem innehåller kataloger över tillåtna åtgärder med tillhörande bedömda energibesparingar. Sådana för- modade eleffektiviseringsåtgärder definieras i en lista över standar- diserade åtgärder som publiceras av kvotpliktsadministratören och som vanligtvis åtföljs av en lista över relevanta tekniska standarder och stickprovsprocedurer för uppföljning och verifiering. Doku- menten uppdateras regelbundet.

Standardiserade åtgärder kan vara utbyte av uppvärmningssystem, isoleråtgärder, belysning, ventilation, apparater och motorer. Anled- ningen att standardisering är möjlig är att åtgärderna har stor repli- kerbarhet och beräkningen av energibesparingen är tämligen enkel.

I USA tillåter systemoperatören förslag ur projektportföljer som kommit in från de kvotpliktiga energiföretagen. Skräddarsydda åt- gärder, å andra sidan, är särskilt relevanta i lokalfastigheter och industri

5IEA (2017b).

178

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

där resultatet av åtgärderna skiljer sig från företag till företag. Bespa- ring i processrelaterad energianvändning är däremot sällsynt.

Beteendeåtgärder, dvs. åtgärder utan investering i en teknisk lös- ning, är inte så vanliga i kvot- eller auktionssystem. Det portugisiska auktionssystemet finansierar dock information, utbildning, energi- kartläggning m.m.

Det finns kvotpliktsystem som har särskilda kvoter för särskilda åtgärder såsom det brittiska systemet riktat till låginkomsttagare där 68 procent av kvoterna från år 2010 skulle uppfyllas med tilläggs- isolering. I stället för att lyfta fram specifika dyrare åtgärder så kan system i stället designas så att riktigt billiga åtgärder inte är tillåtna. Så var också fallet i Storbritannien där man successivt skar ner på möjligheten att ge gratis lågenergilampor till hushåll (från år 2002 inte fler än 4 per hushåll och 2010 enbart om lågenergilamporna distribuerades via detaljhandel). Det tyska auktioneringssystemet tillåter enbart åtgärder med minimum tre års livslängd och belysnings- åtgärder får inte utgöra mer än 30 procent av besparingarna i ett projekt.

Det finns exempel på auktioneringssystem där ett antal andra kriterier än kr/kWh används, t.ex. kvalitet, förmåga att ge sprid- ningseffekter, innovation, erfarenhet hos aktören eller kriterier som anger att ett projekt är tillåtet enbart om det kommer upp i 15 procent energibesparing.

Prioritering av stora elbesparingar?

Historiskt har kvotplikt- och även auktioneringssystem fokuserat på att nå de mest kostnadseffektiva åtgärderna, dvs. syftat till att på ett ändamålsenligt sätt ”plocka de lägst hängande frukterna”.

Vilken förmåga har då sådana system att i stället stimulera åtgär- der med särskilt hög energieffektivitet? I princip går det att infoga incitament för högre energieffektivitet eller begränsa möjligheterna att använda särskilt billiga åtgärder.

I en internationell studie6 diskuteras ”energieffektiviseringshöjd”, dvs. hur långtgående energieffektiviseringen är7. Denna fråga på- verkar dels fördelningseffekter och acceptans, och dessutom uppstår

6IEA (2017b).

7T.ex. om åtgärder leder till hela 40 procent energibesparing eller enbart 15 procent.

179

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

frågor kring risk. När det brittiska kvotpliktsystemet reviderades så att riktigt billiga åtgärder inte längre tilläts så minskade samtidigt acceptansen för systemet som ju betalades av alla energianvändare. Förändringen innebar ju att en mindre mängd människor med lite dyrare åtgärder kom i åtnjutande av systemet i stället för ett större flertal som tidigare var fallet.

Frågorna kring risk handlar om att kvotpliktiga gärna håller sig till standardiserade åtgärder med förmodade besparingar, eftersom risken att inte få sina projekt godkända för att uppfylla kvoten är lägre då. Mer komplicerade beräkningar av skräddarsydda åtgärder upplevs som mer riskabla och kräver större investeringar. Så är till exempel fallet med energibesparing i industriprocesser som energi- tjänsteföretag ogärna ägnar sig åt under ett marknadsbaserat system.

Prioritering av långlivade åtgärder?

Avgörande för om aktörer kommer att fokusera på långlivade eller kortsiktiga energibesparingar är hur eleffektiviseringen värderas. Det finns marknadsbaserade system som räknar första årets energibe- sparing oavsett åtgärdens livslängd medan andra adderar energieffekti- viteten över hela livscykeln med eller utan diskontering. Det finns en stor heterogenitet i hur de olika länderna räknar, se figur nedan.

180

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Anledningen till varför det är mer fördelaktigt att addera energi- besparingen över åtgärdens livslängd är att det bättre speglar det ekonomiska värdet av energieffektivisering. Att addera är därför betraktat som ”best practice” i EU.

Vi tolkar detta som att långlivade åtgärder och deras ekonomiska värde korresponderar med de mål för energieffektivisering som finns inom EU och med EED (energieffektiviseringsdirektivet).

Mätning och verifiering

När en energieffektivisering behöver mätas behövs både en mätning innan åtgärden vidtas och efter. Samtidigt måste även andra sam- tidiga förändringar hos energikunden tas i beaktande. Detta sätt att avgöra energieffektiviseringens storlek är därför inte praktisk i små organisationer eller hushåll. Förmodad och kalkylerad energieffek- tivisering är därför mest tillämpat i kvotpliktsystem. Exempel på när kalkylerade värden används är när en motor byts ut i ett ventila- tionssystem och uppmätta värden finns för en mindre motor. Dessa värden skalas upp för att värdera energieffektivisering när en större motor i systemet byts ut.

För det kvotpliktiga energiföretaget innebär genomförande av redan förutbestämda energiåtgärder (bedömda eller kalkylerade åt- gärder) en lägre risk. Det översätts till lägre kostnader för energi- kunderna. Förutbestämning av energibesparingens värde används bara för åtgärder som tidigare verifierats av oberoende aktörer och som har stor replikerbarhet.

Som exempel finns i det franska kvotpliktsystemet 300 tillåtna åtgärder men den absoluta majoriteten av energieffektiviseringen kommer från de tio vanligaste åtgärderna. I det brittiska systemet publicerar administratören en lista över tillåtna åtgärder där exem- pelvis minskade utsläpp av koldioxid under åtgärdens livslängd anges för olika typer av hus och antal sovrum (som är en proxy för area i huset). Dessutom offentliggör administratören vägledning till kvot- pliktiga energiföretag samt installatörer så att genomförandet sker enligt administratörens krav.

Även om förmodade energibesparingar för tillåtna åtgärder är vanligt förekommande, så passar det inte alla situationer. I det fall ny teknik, som inte uppmäts av oberoende aktörer, ska användas, så

182

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

finns två möjliga tillvägagångssätt. Ett sätt är att den kvotpliktige, ibland tillsammans med en utrustningsleverantör, betalar för att förutbestämma energibesparingen genom verifiering av en obero- ende aktör t.ex. genom fältstudier som kontrollerar att utfallet inte är beroende av endast en energikunds beteende. Ett annat sätt är att den kvotpliktige installerar den nya tekniken som en del av sin kvotverksamhet och får energibesparingen oberoende verifierad.

Kvotåtgärder genom partner-samarbeten med noggrann rapportering

Ganska stora frihetsgrader ges för hur åtgärderna uppnås i samarbete med olika aktörer på marknaden. En kvotpliktig kan i Storbritannien samarbeta med andra företag och ”bevisa” sitt bidrag till genom- förandet av åtgärderna genom s.k. partner deklarationer1. Det är skriftliga överenskommelser där den kvotpliktige överenskommer med t.ex. en bygghandel, eller annan distributör av varor, att part- nerföretaget (bygghandeln i detta exempel) säkerställer att kvot- reglerna följs. Den kvotpliktige kan t.ex. finansiera en rabatt på priset på tillåtna produkter/åtgärder, som partnerföretaget säljer. Partnerföretaget ska då t.ex. säkerställa att endast en tillåten produkt går till varje fastighetsägare genom att dubbelkolla adressen.

De ”bevis” som den kvotpliktige behöver visa för den ansvariga myndigheten ska samlas in via tredje part genom överenskommelse med dem.

I samband med tillsyn kan myndigheten granska förhållandena, t.ex. dubbelkolla elanvändarens adressuppgifter med andra myn- digheter2. Att åtgärder inte tillgodoräknas i två olika system kan därmed också kontrolleras i Storbritannien.

Åtgärder och effekter i enlighet med energieffektiviseringsdirektivet

Om Sverige vill tillgodoräkna sig effekterna i kvotpliktsystemet, så behöver tillåtna åtgärder definieras och mätas på ett sätt som stäm- mer överens med bestämmelserna i energieffektiviseringsdirektivet

1www.ofgem.uk Cert supplier guidance 2008, s. 41.

2www.ofgem.uk, s. 78.

183

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

(EED)3. I metodbeskrivningen anges att åtgärder är additionella endast om de går längre än Ekodesign-direktivets krav och utöver EU:s energiskattedirektiv. Dessutom innebär metodiken att den kvotpliktige måste ha bidragit till genomförandet av åtgärder.

Internationella erfarenheter och utfall i andra länder

En rekommendation, som betonas i internationella studier4, är att systemet bör hållas så enkelt som möjligt för att komplexiteten och kostnaderna ska hållas nere. Rekommendationen är Keep it simple!

Tidigare utredningar

Energimyndigheten såg år 2015 ett motsatsförhållande mellan enkel- het hos schabloniserade beräkningar och å andra sidan mer kompli- cerade bedömningar som kan ge mer innovativa inslag och ”djupare och bredare” åtgärder för energieffektivisering5. Det kan vara nega- tivt om kvotpliktiga väljer schablonåtgärder för deras enkelhet sna- rare än att identifiera och genomföra de mest lönsamma åtgärderna hos energikunderna. Nyare teknik kan då missgynnas.

Hos energikunder som genomfört energikartläggning enligt lagen om energikartläggning i stora företag så kan kvotpliktiga hänvisa till de uppgifter som inrapporterats i kartläggningarna, diskuterar Energi- myndigheten vidare. Detta skulle minimera kostnaderna för admi- nistration och verifiering. Nu finns också kartläggningar i mindre företag att utgå ifrån.

Då åtgärderna skett genom ett trepartssamarbete, liknande det danska systemet, med energitjänsteföretag, kvotpliktig och energi- kund, så skulle man i princip kunna utgå från att åtgärderna är sak- kunnigt genomförda och nöja sig med stickprovskontroller, menar Energimyndigheten.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012.

4se t.ex. Lees et. al. (2016).

5Energimyndigheten (2015).

184

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Åtgärder i ett svenskt sammanhang

Potentialerna för ytterligare effektiviseringsåtgärder i Sverige upp- visar en del skillnader jämfört med situationen i andra länder. An- vändningen av elvärme och energiåtgången för uppvärmning är större än i flertalet andra länder. Andelen elintensiv industri är också högre än i många andra länder.

Åandra sidan är fastigheter, elapparater, produkter och mät- utrustning samt problematiken kring hinder för energieffektiviser- ing troligen relativt likartade i Sverige jämfört med andra länder.

Det finns således inte skäl att tänka att det skulle vara vare sig svårare eller lättare att i Sverige utforma system med standardiserade åtgärder, förmodade eller kalkylerade besparingsberäkningar osv. Möjligen är det lättare i Sverige att mäta och verifiera efter att en åtgärd införts, eftersom det i Sverige, till skillnad från många länder

iEuropa, finns möjlighet till timmätning för samtliga kunder. Eftersom ambitionen är att åstadkomma additionella åtgärder är

det önskvärt att utforma förteckningar eller definiera och mäta åtgärder på ett sådant sätt att åtgärden och dess resultat (den effekt- reduktion och den elbesparing som den varaktiva eleffektiviserande åtgärden för med sig) tillför en effekt utöver (går längre än) ett referensalternativ. Man får också utgå ifrån att det sker en utveckling även i referensfallet.

Principen kan illustreras med exemplet att åtgärden är att byta ut en elpanna mot en värmepump med A++ på energimärkningen. Då definieras energibesparingen (eller effektreduktionen i fallet med en kvot eller en auktionering) av skillnaden mellan den valda värme- pumpen och en ny energieffektivare elpanna, inte den gamla elpannan och dess energiprestanda. Detta är ett ändamålsenligt tillvägagångssätt när det gäller åtgärder som sker i samband med ett naturligt utbyte då utrustningens livslängd har uppnåtts. Man jämför inte med vad som fanns innan, utan något som skulle ha bytts till om inte styrmedlet hade funnits. I referensfallet kan också inkluderas t.ex. att eko- designkrav inträder om några år och då kan enbart energibesparing utöver ekodesignkravet tillgodoräknas som åtgärdens effekt. Eko- designkravet blir då referensfall som åtgärden jämförs mot.

Något annorlunda kan det vara vid åtgärder vars enda syfte är energieffektivisering eftersom det mycket väl kan vara så att ett fler- tal elanvändare aldrig genomförde åtgärderna utan styrmedel trots

185

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

att det finns incitament. Status quo-bias, riskaversion och/eller när- synthet kan hindra åtgärden.

Ett tredje fall är tidigareläggning av ett utbyte – något som van- ligtvis inte premieras kopplat till energipolitiska styrmedel i Sverige då det försämrar kostnadseffektiviteten i styrningen. Tidigareläggning kan undvikas genom att utforma åtgärdslistan och beräkningsmetoden för att värdera resultaten så att de inte jämför före och efter åtgärd, utan jämför ny ineffektiv investering med ny effektiv investering.

En annan aspekt är att om åtgärdslistan eller förteckningen samt mätmetoderna utformas så att de följer EU:s energieffektiviserings- direktiv och dess bilaga V så kan effekterna av ett kvotplikts- eller auktioneringssystem tillgodoräknas Sverige under direktivet, se ovan.

Överväganden och principer kring tillåtna åtgärder i ett svenskt kvotpliktsystem

Att öka användningen av el kan inte utgöra en åtgärd i detta sam- manhang. Att konvertera från el till ett annat energislag, såsom fjärr- värme eller pellets skulle dock kunna tänkas utgöra en tillåten åtgärd. Däremot kan inte konvertering till fossila energislag tillåtas. Energi- slag som konverteras till bör också uppfylla vissa miljöprestanda t.ex. inte leda till svårigheter att nå miljökvalitetsnormer eller miljömål kopplade till luftföroreningar.

Förteckningen ska uppdateras varje år i syfte att hålla den upp- daterad med teknik- och marknadsutvecklingen. Nya lösningar och nya tekniker som exempelvis kommit fram genom beställargrupper och nätverk kan efterhand komma upp på listan. Åtgärderna behöver dock inte ha sådan höjd att de i sig stimulerar innovation utan syftar snarare till att sprida teknik och lösningar utanför den ursprungliga beställargruppen. Utöver listan tillåts skräddarsydda åtgärder men då måste dessa verifieras genom uppmätta normaliserade energi- värden före och efter åtgärd.

Kvotpliktsystems utformning balanserar mellan högre grad av detaljering och enkelhet. En hög grad av detaljering ger högre sanno- likhet till god additionalitet, hög grad av säkerhet att man vet exakta resultaten av åtgärderna och att likvärdig hantering görs av kvot- pliktiga och elanvändare. Enkla metoder å andra sidan ger förutsäg- barhet och låga administrationskostnader.

186

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Det vore värdefullt att minimera administrationskostnaderna för mätning och verifiering men att ändå vara ganska noga med hur åtgärdslistor och metoder för att bedöma additionalitet tas fram.

För identifiering, redovisning och verifiering av tillåtna åtgärder i större företag bör man helt utgå från de energikartläggningar som följer av lagen om energikartläggning i stora företag.

Renodlade beteendeåtgärder bör inte ingå i kvot- eller auktioner- ingssystem eftersom de är svåra att mäta och garantera att de blir långsiktiga, utan fokus bör ligga på tekniska åtgärder.

När det gäller avvägningen mellan att fokusera på ”lågt hängande frukter” som inte sker utan styrmedel och åtgärder med särskilt hög energieffektivitet (på engelska kallat deep renovation) så väljer utred- ningen att utgå ifrån kvotpliktsystemens styrka, nämligen att genom en marknadslösning hitta de billigaste åtgärderna. Snabbt lönsamma åtgärder med låg additionalitet bör givetvis inte finnas med på en lista eller förteckning över tillåtna åtgärder. Men det bör inte ges några ”extrapoäng” om man till exempel genom ett paket av åtgärder når 40 procent eleffektivisering i stället för 20 procent effektivisering vid en genomgripande renovering i en byggnad.

Sammanfattningsvis talar mål och syfte för det föreslagna kvot- pliktsystemet tillsammans med internationella erfarenheter och tidi- gare utredningar för att utformningen av åtgärder och mätning blir sådan att ackumulerade ”besparingar” av minskad effektbelastning, (inledningsvis energibesparing) tas fram för en rad åtgärder som förs upp i en förteckning. Skräddarsydda åtgärder kan tillåtas om de följer föreskrivna mät- och verifieringsmetoder. Förteckningen innehåller sålunda åtgärden och dess kWack-värde. De kvotpliktiga rapporterar, exempelvis årligen, vilka åtgärder man bidragit till att få genomförda, hos vem åtgärden genomförts samt på vilket sätt resultatet av åtgärden beräknats (standardresultat enligt förteckningen eller uppmätta eller kalkylerade värden).

Ett möjligt administrativt förfarande

Att utforma detaljerna i hur det administrativa förfarandet bör se ut ligger på en ansvarig myndighet. Det går dock utifrån författnings- förslaget i kapitel 1 och de utländska erfarenheter som utredningen tagit del av att i skissartade ordalag beröra frågan om administration.

187

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Processen startar med att kvotpliktiga är skyldiga att registrera sig hos den ansvariga myndigheten. De ska också rapportera till myndigheten hur stor försäljning i MWh räknat de haft under det s.k. beräkningsåret dels till de i elcertifikatsystemet redan registre- rade elintensiva industriföretagen och dels till alla andra elkunder.

Nästa steg i processen är att myndigheten fattar beslut om vilket ”beting” respektive kvotpliktig får för nästkommande år.

De kvotpliktiga kan i detta skede välja att överenskomma med någon annan aktör om att denna tar på sig den kvotpliktiges kvot- plikt. Då upprättas en skriftlig överenskommelse som skickas till myndigheten.

I annat fall startar den kvotpliktige med en energitjänsteverk- samhet antingen helt själv eller genom överenskommelser med pro- duktleverantörer, installatörer, handel och/eller företag som erbjuder totalentreprenader. Med dessa aktörer skrivs överenskommelser som innebär att den andra parten förpliktigar sig att leverera den do- kumentation som myndigheten kommer att kräva från den kvot- pliktige. Exempelvis kan en kvotpliktig erbjuda en delfinansiering så att en bygghandel kan ge rabatt på energieffektiva produkter såsom isolermaterial eller särskilt energieffektiva fönster. Bygghandeln förpliktigar sig i detta exempel i gengäld att dokumentera kundens/ elanvändarens fastighetsbeteckning och kanske avkräva en signatur på att kunden inte tar emot annat offentligt stöd för investeringen ifråga. Med hjälp av e-fakturor och elektroniskt datastöd kan denna dokumentation ordnas effektivt.

Hittar lämpliga elanvändare att marknadsföra sina energitjänster till gör den kvotpliktige kanske genom sökning i energideklara- tionsregistret eller utifrån data i elmarknadshubben. På så sätt iden- tifieras elanvändare med särskilt hög elanvändning över året eller vid topplast. Större företag behöver ha energikartläggningar och här sker sannolikt en kontakt business to business och skräddarsydda eller halvstandardiserade åtgärder kan överenskommas om. Den kvotplik- tige eller den som kvotpliktig anlitar för kontakterna med kunden/ elanvändaren bidrar inte enbart med finansiering utan sannolikt också med rådgivning så att elanvändaren känner sig trygg med invester- ingen.

När kalenderåret har gått rapporterar den kvotpliktige i en års- rapport till myndigheten vilka åtgärder denne bidragit till, resultatet

188

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

av åtgärden (enligt förteckningen över tillåtna åtgärder eller veri- fierat på ett sätt som myndigheten har föreskrivit). Myndigheten granskar alla rapporter översiktligt och gör stickprovskontroller för att tillse att åtgärderna verkligen vidtagits och för ett fåtal åtgärder kan mätning eller annan uppföljning behöva göras.

Inkommer årsrapporterna för sent utgår förseningsavgift och har den kvotpliktige inte uppfyllt kvotplikten så behöver denne betala sanktionsavgift på den del av kvoten som inte uppfyllts. Eftersom investeringen i en åtgärd sannolikt kan räknas som genomförd när en faktura betalats av elanvändaren så bör den kvotpliktige tämligen snabbt kunna rapportera om åtgärden till myndigheten. Den som har kvotplikt kommer i de flesta fall att kunna rapportera kvotuppfyllnad för en åtgärd under samma år som denne har en utgift för delfinansi- ering av åtgärden.

5.6Finansiering

Finansiering av åtgärderna inom ett kvotpliktsystem kan läggas som en avgift på kunden som genomför åtgärder inom systemet eller utslaget på hela kundkollektivet. Andra styrmedel kan utnyttjas för finansiering så att kostnaden för kvotplikten blir lägre. Vad passar i ett svenskt sammanhang? Kvotpliktsystem fungerar så6 att kostna- den i slutänden bärs av konsumenten i stället för av skattebetalaren, som annars brukar vara fallet för många andra styrmedel. Hur kost- nadstäckningen sker beror på vilka aktörer som blir kvotpliktiga.

De kvotpliktiga elleverantörerna blir skyldiga att bedriva en verk- samhet för att uppfylla kvoten. Elleverantörerna verkar på en kon- kurrensutsatt marknad och därför blir kvotpliktskostnaden en kost- nad för affärsverksamheten. Den kvotpliktiga bidrar till elanvändarens åtgärdskostnader och detta lägger den kvotpliktiga på elpriset till hela kundkollektivet. Transparensen – möjligheten att se hur stora de kvotpliktigas kostnader för systemet är – blir i det fallet inte så hög. Samtidigt ger konkurrensen på marknaden incitament för den kvotpliktiga att uppnå kvoten till så låg kostnad som möjligt, dvs. hitta elanvändare och åtgärder på ett sätt som ger lägst kostnad.

6Lees et. al. (2016).

189

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Marknadsaktören kan dock välja att särredovisa kvotpliktskostna- den på frivillig grund, vilket i dag sker för elcertifikatkostnaden hos vissa elleverantörer.

Läggs kvotplikten i stället på elnätsbolag, som är reglerade monopol, så finns det olika modeller i Europa för regleringarna. Den modell som används ska skapa förutsättningar för en effektivt bedri- ven verksamhet. I Sverige beslutar Energimarknadsinspektionen om intäktsram för elnätsbolagen (www.ei.se). Reglering av elnätsverk- samheten innebär att Energimarknadsinspektionen (Ei) granskar skäligheten i elnätsföretagens avgifter för överföring och anslutning av el. Elnätsföretagens avgifter regleras i förväg. Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva elnätsverksamhet under till- synsperioden och ge elnätsföretaget en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. När intäktsramen bestäms tas hänsyn till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva elnätsverksamheten. Om ett elnätsföretags intäkter avviker från intäktsramen påverkar det intäktsramen för den kommande tillsynsperioden.

I elcertifikatsystemet ligger ansvaret för kvotplikten på elleveran- tören (sedan 2011). Elleverantören har enligt lagen om elcertifikat rätt att ta ut en ersättning av den som använder el för de kostnader systemet medför i näringsverksamheten. En liknande konstruktion kan i princip vara möjlig även vid ett införande av ett kvotplikt- system på efterfrågesidan med elleverantörerna som kvotpliktiga aktörer.

190

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

5.7Kvotpliktiga aktörer

Förslag:

•Kvotplikten läggs på elleverantörer.

•Varje elleverantör blir skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla den kvot som beslutats för elleverantören.

•En undre storleksgräns för hur små elleverantörer, som ska omfattas av denna skyldighet, behöver övervägas och utredas vidare.

•Rapportering av kvotuppfyllnad görs årligen till ansvarig myn- dighet. En kvotpliktig elleverantör kan bidra till att åtgärder vidtas hos sina egna kunder eller andra elleverantörs kunder. En kvotpliktig får endast använda sig av tillåtna åtgärder.

•Kvotpliktig kan avtala med annan att denne uppfyller den årliga kvot som den kvotpliktige är ålagd – dvs. uppfyllda kvoter kan överlåtas på en annan. En sådan överenskommelse ska meddelas till ansvarig myndighet från båda parter.

Bedömning:

Elleverantörer som är små företag kan bland annat på grund av administrativa kostnader behövas undantas från kvotplikten. Denna nedre storleksgräns behöver utredas noggrant.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar:

Det finns både fördelar och nackdelar med elleverantörer och elnäts- företag som kvotpliktiga. Utredningen finner att fördelarna med att välja elleverantörer överväger, p.g.a. att de i högre utsträckning har erfarenhet av energitjänster, har kompetens inom marknadsföring samt att de sannolikt kommer att ha kundkontakten framöver i och med att elhandlarcentrisk modell införs. De agerar på en konkur- rensutsatt marknad vilket borgar för att de vill lösa kvotplikten till så låga kostnader som möjligt.

Motiven till att en storleksgräns kommer behöva införas är att små företag inte kan förväntas bedriva en verksamhet som bidrar till att åtgärder vidtas samt att de administrativa kostnaderna blir högre

191

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

för genomförandet av systemet. Inte heller vore det önskvärt att kvotplikten blir ett hinder för marknadsinträde för nya företag. Samtidigt är det viktigt att en nedre storleksgräns inte snedvrider konkurrensen mellan elleverantörerna, så avgränsningen bör över- vägas noga. Inriktningen bör vara att det stora flertalet elleverantörer bör omfattas.

Bilateral handel tillåts och registreras hos ansvarig myndighet efter begäran från köpare och säljare. Avtal kan slutas med en lång rad av aktörer, såsom andra elleverantörer, energitjänsteföretag, företag som erbjuder energibesparing med prestandagaranti (EPC), installatörer m.fl. Motivet är att ge så stor flexibilitet som möjligt för hur den kvotpliktiga väljer att genomföra sitt åtagande. Interna- tionella erfarenheter tyder på att nyttan med att bygga upp en handelsplats kanske inte överstiger de administrativa kostnaderna. Handel har inte förekommit i någon större omfattning i andra länder med kvotpliktsystem.

Om kvotpliktiga

I ett kvotpliktsystem behöver någon part vara kvotpliktig. Det är den parten som har skyldighet att uppfylla en kvot och erbjuda energieffektivisering till de sektorer och energislag som ingår i syste- met. Vanligtvis är det energileverantörer eller -distributörer men i vissa fall ligger kvotplikten på en annan part, som i den engelska litteraturen kallas för ”public purpose entity” dvs. en part som har ett offentligt uppdrag.

I auktioneringssystem finns inga kvotpliktiga utan det är en offentlig organisation som åläggs att efterfråga åtgärder som leder till måluppfyllelse och som därför tar emot bud från aktörer i sektorerna.

Se även avsnitt om finansiering.

192

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Kriterier för val av kvotpliktig

De faktorer som har betydelse för valet av kvotpliktig aktör kan vara:

•vilken aktör som har bäst förutsättningar att på ett effektivt sätt genomföra en verksamhet för att uppfylla kvoterna,

•vad som gynnar en långsiktigt väl fungerande energitjänstemark- nad,

•om de administrativa kostnaderna skiljer sig åt för att hantera kvotplikten beroende på vilken aktör som är kvotpliktig,

•vem är mest trovärdig i kundens ögon och

•hur konkurrensen på marknaderna påverkas av vilken aktör som görs kvotpliktig.

Internationella erfarenheter

Bland kvotpliktsystemen i andra länder har de flesta lagt kvotplikten på energidistributörer (dvs. elnätsföretag om kvotplikten gäller för eleffektivisering, en gasdistributör om kvotplikten gäller naturgas). Till dessa hör det italienska systemet och flertalet av de amerikanska. Men ett antal kvotpliktsystem har lagt kvotplikten på energileveran- törer. Dit hör flera europeiska såsom Storbritanniens, Polens, Frankrikes och Österrikes system. Av de 15 system som finns eller är planerade i Europa så är har sex stycken kvotplikt på distributörer och nio på energileverantören. Kinas system har lagt kvotplikten på elnätsföretag7.

Administrationen av systemet läggs sedan på en särskild tillsyns- myndighet vilket är fallet i Italien och Storbritannien, eller en myndighet (i Danmark) eller ett departement (i Frankrike). Var kvoten läggs beror ofta på historiska faktorer och om marknaden är avreglerad eller inte. På konkurrensutsatta marknader där energi- företagen inte är vertikalt integrerade läggs kvoterna antingen på distributionsföretag i monopol eller lika på alla (eller på stora) energileverantörer som agerar i konkurrens8.

7IEA (2017).

8Ibid.

193

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

i stället för att själv bedriva energieffektiviserande verksamhet eller att de ”poolar” ihop kvotplikt eller delegerar kvotuppfyllnad till ett energitjänsteföretag genom en dedikerad plattform10 såsom är fallet i Frankrike11.

Var än kvotplikten har lagts så bedömer man att företagen har ekonomisk möjlighet att bära kvotplikten12. De kvotpliktiga ska kunna designa, genomföra och uppfylla en ny typ av kvot vilket innebär transaktionskostnader för att engagera kunder och för att följa upp en rad olika åtgärder på olika platser. I Frankrike har man valt att lägga en undre gräns för hur liten energiförsäljning företag som är kvotpliktiga har och i en del amerikanska delstater undantas kommunala energibolag och elkooperativ i glesbygd.

Endast ett system har en annan aktör som är kvotpliktig än någon typ av energiföretag. Det är i delstaten Vermont i USA där delstaten upphandlar en tjänst av ett företag som innehar uppdraget i franchi- singform för en tolvårsperiod. Vermonts kvotpliktsystem finansi- eras via en avgift på försäljningsvolymen av el- och gasdistributörer vilken bildar en fond för energieffektiviseringsverksamheten13.

IItalien kan icke-kvotpliktiga aktörer, till exempel energitjänste- företag, anmäla sig frivilligt till systemet. Inledningsvis anmälde sig en stor mängd aktörer bl.a. utrustningsleverantörer14.

Tidigare utredningar och utveckling på området

Energimyndigheten ansåg i sin utredning15 2012 att en kvotplikt, om en sådan införs som en följd av energieffektiviseringsdirektivet, bör ligga på distributörsledet, men konstaterade samtidigt att det fanns argument både för och emot att lägga kvotplikten i Sverige på distributörer eller på leverantörer. Det är förhållandena på marknaden för el som var utslagsgivande för Energimyndighetens slutsats. Energi- marknadsinspektionen (Ei) föredrog, att en eventuell kvotplikt läggs på elleverantörerna.16 Det viktigaste argumentet för Energimarknads-

10Se www.emmy.fr

11IEA (2017b).

12Ibid.

13Ibid.

14Mundaca och Neij, (2009), Energy Policy 37, s. 4 562).

15Energimyndigheten (2016b).

16Ibid.

195

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

inspektionens ställningstagande att kvotplikten ska ligga på leveran- törsledet var strävan efter lika villkor mellan elhandelsföretagen där de främsta konkurrensmedlen ska vara pris och avtalsformer samt för- mågan att erbjuda service och tjänster. Inget företag ska kunna utnyttja en nära koppling till ett monopolföretag för att marknadsföra sig på en konkurrensutsatt marknad. Vilka centrala förändringar, som är på gång på elmarknaden, kan påverka valet av kvotpliktiga och förändra för- utsättningarna för marknadsföring och mätning i ett kvotpliktsystem? En del om den framtida utvecklingen framgår av regeringens inrikt- ningsproposition för energipolitiken. I propositionen beskriver reger- ingen hur man arbetar brett med ett antal olika förslag för att utveckla elmarknaden på nationell nivå, inte minst för att underlätta för konsu- menter17. Två av de fem punkterna som tas upp är:

•en Elmarknadshubb för samlad hantering av mätdata som möj- liggör nya tjänster och underlättar för konsumenter att vara aktiva (tidigast färdig fjärde kvartalet 202018)

•en elhandlarcentrisk modell där elhandelsföretaget blir den cen- trala parten på marknaden vilket leder till ökad konkurrens.

Svensk kontext – möjliga aktörer i kvotpliktsystem

De två typer av aktörer som verkar i Sverige och som liknar de aktörer som åläggs en kvotplikt i europeiska kvotpliktsystem är elhandlarna och elnätsföretagen.

I syfte att analysera möjliga kvotpliktiga i ett svenskt kvotsystem så beskrivs här dessa aktörers roller, antal och storlek samt de för- delar och nackdelar som har förts fram i den svenska diskussionen.

Elhandlarna (benämns elleverantörer i ellagen) köper in el, van- ligtvis från den nordiska elbörsen Nord Pool, för att sedan sälja den vidare till sina kunder. Elleverantören säljer el och köper på en fri marknad i konkurrens med andra elleverantörer. På denna marknad råder fri prissättning och det är således upp till kunden att välja den elleverantör som erbjuder det bästa avtalet. Elleverantörerna är skyl- diga att rapportera priser och villkor för de vanligaste avtalen till Ei.

17Prop. 2017/18:228.

18www.svenskakraftnat.se, utdrag 2018-09-07.

196

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Under 2017 fanns 123 elhandlare på Ei:s prisjämförelsesajt elpris- kollen.se19. De tre största elhandlarna hade i slutet av året en samlad marknadsandel på 41 procent räknat på antalet kunder. Storleken på dotterbolagen inom elhandelsbranschen framgår av nedanstående tabell.

Källa: SCB allmänna företagsregister, 2018-04-15.

Elnätsföretag är de företag som äger elnätet och ansvarar för att elenergi transporteras från produktionsanläggningarna till elkun- derna. De var 174 stycken år 2015. Regionnäten transporterar el från stamnätet till lokalnät och ibland till elanvändare med hög använd- ning, exempelvis industrier. Lokalnäten distribuerar elen till elan- vändarna inom ett visst område.

Ellagen anger att nätverksamhet ska redovisas ekonomiskt skilt från annan verksamhet. Det är också Energimarknadsinspektionen som bedömer skäligheten för de sammanlagda intäkter som elnäts- företaget får ta ut av sina kunder.

Det svenska elnätet drivs av ett stort antal företag i reglerade monopol. För att säkerställa att företagen som innehar ensamrätten att driva elnät inom ett visst område, så kallad koncession, inte

19Energimarknadsinspektionen (2018b).

197

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

utnyttjar sin monopolställning reglerar Ei företagens intäkter. Elnätsavgifterna ska enligt ellagen vara skäliga, objektiva och icke- diskriminerande. Skäligheten avser ett nätföretags totala intäkter, medan objektivitet handlar om att företagets samlade avgifter för en kundkategori måste reflektera de kostnader som nätföretaget har för just denna kategori. Företagen får därför ha olika avgifter för olika kundkategorier, till exempel villakunder och lägenhetskunder. Före- tagen får däremot inte gynna en kundkategori på bekostnad av en annan. Elnätsföretagen har enligt ellagen rätt att ta ut ersättning för kostnader som härstammar från drift och underhåll samt en rimlig avkastning på verksamhetens kapital. För att efterlikna konkurrens har Ei satt ett effektiviseringskrav samt ett krav om god leverans- kvalitet.20

Sammanlagt finns det 174 elnätsföretag i Sverige. Av dessa be- driver 157 lokalnätsverksamhet, 20 regionnätsverksamhet och två stamnätsverksamheter eller enbart utlandsförbindelse. Fem företag har både lokalnät och regionnät. Antalet är angivet för koncern- nivån21.

Storleken på dessa företags elnät varierar mycket22. Det minsta företaget har ungefär 3 km ledning, medan det största har mer än 135 000 km.

Företagsstorlek räknat i form av omsättning framgår av nedan- stående tabell (här avses antalet dotterbolag, varför det totala antalet är högre än ovanstående uppgifter på koncernnivå).

20Energimarknadsinspektionen (2017).

21Energimarknadsinspektionen (2018 b).

22www.energiforetagen.se

198

SOU 2018:76	Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Källa: SCB, 2018.

Skulle en kvotplikt läggas på elnätsföretag i Sverige så skulle det sannolikt behövas flera ändringar i ellagen för att möjliggöra för elnätsföretagen att bedriva en sådan verksamhet.

En rad fördelar och nackdelar med att lägga kvotplikt på antingen elleverantörer eller elnätsföretag har kommit upp i tidigare utred- ningar och i samtal och på seminarier.

Bland fördelarna med elleverantörer som kvotpliktiga omnämns att:

•de är mer innovativa

•de är vana vid att marknadsföra

•ett flertal av dem erbjuder energitjänster sedan tidigare

•kvotplikt här skulle uppmuntra energitjänstemarknad

•de är vana vid kontakt med slutanvändaren.

På samma sätt finns fördelar med om elnätsföretag vore kvotpliktiga, nämligen:

199

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

•De kan hitta de platser i nätet/kunder där effektreduktion behövs allra bäst samt prioritera vilka åtgärder som ger mest nätnytta i övrigt.

•Ändamålsenligt att lägga kvotplikt här, anser Energimyndig- heten, eftersom de är naturliga monopol och intäktsstrukturen är reglerad, nätföretagen kan ta ut en avgift.

•Långvarig kontakt mellan kvotpliktig och kund viktig (elleveran- tör kan elkunden byta när som helst).

•Geografiskt nära kunden.

En del nackdelar med elleverantörer som kvotpliktiga har också kommit upp:

•Risk för mer kostsamt system vid elhandlarbyte. Varje ny kund innebär ökad kvotplikt, förlust av kund innebär risk för över- investering i effektivisering.

•Elleverantörerna är sinsemellan olika. Storbolag har lätt att ut- veckla energitjänster, medan vissa företag enbart har ett fåtal anställda och de kan ha svårare att genomföra åtgärderna.

•Kan utöva kontroll över utbudet av energieffektivisering.

På samma sätt finns nackdelar med elnätsföretag som kvotpliktiga:

•Elhandlarcentrisk modell talar emot elnätsföretag som kvotplik- tiga. Denna utveckling syftar till att stimulera ett mer innovativt klimat på elmarknaden med fler oberoende aktörer. Och då måste de upprätta en ”ny” kontakt med kunderna.

•Går inte ihop med att nätföretagen verkar på den konkurrens- utsatta marknaden för energitjänster – men detta kan hanteras (se nedan).

•Negativt bl.a. av acceptansskäl att lägga marknadsbaserat styr- medel på en reglerad monopolverksamhet.

•Kan vara negativt om nätavgiften upplevs höjas i en tid då nät- priset redan utgör en oproportionerligt stor del av elfakturan.

200

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

Om elhandlarna görs kvotpliktiga så finns det några lösningar på de utmaningar som uppstår, att ta i beaktande. Om kvoten läggs på elleverantörer så kan energitjänsteföretag anmäla sig till en balans- ansvarig och därmed räknas som elleverantörer frivilligt eller så kan frivilligheten läggas i en lag om kvotplikt.

Kvotplikten får inte bli hinder för marknadsinträde, i så fall be- höver undantag ges för mindre företag.

Om elnätsföretagen görs kvotpliktiga så finns det också en del förutsättningar som behöver vara uppfyllda. Ellagen behöver ändras för att möjliggöra verksamheten. En lösning är samtidigt att om nätföretagen görs formellt ansvariga för kvotplikt så kan de knyta kontakt med energitjänsteföretag för genomförandet av kvotplik- ten. Elnätsföretagets intäkt ska vara frikopplad från volymen el som distribueras (nödvändigt villkor).

Andra kvotpliktiga än energiföretag?

Frågan har kommit upp om det inte finns andra lämpliga aktörer som kan vara kvotpliktiga och om det inte skulle vara enklare att inte blanda in energiföretag. Vi ser att det internationellt endast finns en annan aktör och det är en offentlig organisation i den amerikanska delstaten Vermont.

Det har även tagits upp förslag om att fastighetsägare skulle kunna vara kvotpliktiga. Med tanke på det stora antalet fastighetsägare – enbart branschorganisationen Fastighetsägarna har 15 000 medlem- mar plus småhusägarna som är cirka 2 miljoner stycken – så vore det administrativt tungt att besluta om kvoter för alla dessa.

Det finns lösningar där en aktörskategori enligt lag ska vara kvotpliktig men att andra aktörer frivilligt kan ansluta sig och bli kvotpliktig. Ett sådant system har funnits i Italien. Det har fördelen med sig att det inte går att med marknadsmakt manövrera ut någon från energitjänstemarknaden.

201

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

Överväganden om kvotpliktiga aktörer

Fördelarna med att välja elhandlarna tycks väga över på grund av deras vana vid kundkontakt, vana vid marknadsföring och energi- tjänster.

En storleksgräns behövs sannolikt eftersom de allra minsta före- tagen inte kan förväntas bedriva en verksamhet som bidrar till att åtgärder vidtas. Inte heller vore det önskvärt att kvotplikten blir ett hinder för marknadsinträde för nya företag. För mindre företag som är kvotpliktiga så blir de administrativa kostnaderna att rapportera en oproportionerligt stor kostnad i förhållande till de besparingar i form av eleffektivisering som uppnås. Dessa kostnader får sedan deras kunder betala. Ju fler kvotpliktiga desto större administrativa kostnader hos den ansvariga myndigheten uppstår dessutom.

Frågan är hur denna storleksgräns ska utformas. Ett sätt är att ha en gräns utifrån omsättning och en annan utifrån mängden försåld el (MWh).

Av EU:s handledning om definitionen av SMF-företag anges att som mikro- och SMF-företag räknas företag som sysselsätter färre än 250 personer, och antingen har en årsomsättning som inte över- stiger 50 miljoner euro eller en årlig balansomslutning som inte över- stiger 43 miljoner euro.

Om man drar gränsen för vilka elleverantörer som bör vara kvot- pliktiga vid de som har en omsättning på minst 500 miljoner kronor så skulle det i dagsläget bli ungefär 79 kvotpliktiga företag. Detta kan vara ett hanterligt antal för den ansvariga myndigheten att arbeta med utan att de administrativa kostnaderna behöver bli så höga. Å andra sidan skulle en sådan gräns skära mitt in i populationen av elhandelsföretag och påverka konkurrensförhållandena dem emel- lan. Finns det en MWh-gräns som mer naturligt faller ut som en möj- lig gränsdragning? Frågan kräver närmare utredning.

202

SOU 2018:76

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

5.8Överlåtelser i stället för handel

Ibland framförs argumentet att det är just handeln med resultaten av kvotplikten (de s.k. certifikaten) som gör det marknadsbaserade styrmedlet kvotplikt kostnadseffektivt23.

I de utländska system som möjliggör handel har dock handeln i praktiken varit marginell24. I Frankrike handlades det endast med 3 procent av certifikaten25.

Däremot har en enklare form av överföring av resultat mellan kvotpliktiga förekommit i Danmark, Storbritannien, Italien, Frankrike och Irland. Denna överföring registreras hos den ansvariga myndig- heten och kvotpliktig part som köper får kvotuppfyllnaden sig till- godoräknad medan samma mängd subtraheras från den säljande parten.

Handel ger i teorin en mer transparent och öppen marknad för kvotpliktens resultat (energibesparingar). Den adderar också kom- plexitet och vissa administrativa kostnader.

En europeisk rapport med en ”verktygslåda” för kvotpliktsystem rekommenderar inte handel26.

Eftersom utredningen föreslår att alla elanvändande sektorer utom elintensiv industri ska omfattas av kvotpliktsystemet och åtgärder sålunda är möjliga att vidta i en stor mängd hushåll, företag och offentliga sektorn, så bedöms flexibiliteten vara tämligen god på grund av systemets bredd. Därför läggs inget förslag om att handel ska möjliggöras, åtminstone inte inledningsvis, utan enbart bilaterala överlåtelser kvotpliktiga emellan.

De överlåtelser som utredningen föreslår bör kunna ske till en rad olika aktörer som har lämplig kompetens, både andra kvotpliktiga och t.ex. energitjänsteföretag.

En kvotpliktig behöver inte vara begränsad till att överlåta hela sin kvot till någon annan, utan bör kunna dela upp det på flera andra eller delvis själv arbeta med kvotuppfyllnad och till viss del överlåta åt någon annan.

23Se t.ex. Söderholm (2015) där Söderholm (s. 7) anger att kostnadseffektiv måluppfyllelse hänger samman med den flexibilitet som uppnås genom handeln (på samma sätt som för elcertifikat och utsläppshandel).

24Energimyndigheten (2015).

25IEA (2017b).

26Lees et. al. (2016).

203

Marknadsbaserade styrmedel för minskad effektbelastning

SOU 2018:76

5.9Organisation för genomförande av kvotplikt

Förslag: Energimyndigheten utses som ansvarig för kvotplikt- systemets genomförande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar ges i uppgift att genomföra ett antal åtgärder som krävs för kvotplikt- systemets genomförande. I uppdraget ingår att fatta beslut om kvoter för respektive elleverantör, att utfärda föreskrifter, utarbeta och regelbundet uppdatera förteckningen över tillåtna åtgärder, beräk- ningsmetoder, fatta beslut om sanktionsavgifter samt ta emot rap- porter från de kvotpliktiga verksamheterna samt utöva tillsyn över kvotpliktsystemet.

Energimyndigheten ska enligt instruktion27 bland annat bidra i arbetet med omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem och verka för en ökad användning av förnybara energikällor och för en effektivare energianvändning, främja forskning och innovation samt främja och bevaka utvecklingen på marknaderna för energi- tjänster och energieffektiva produkter. Energimyndigheten är därmed den myndighet i Sverige som har överblick över samtliga sektorer som använder el och har ansvar för finansiering av forskning och främjande på energiområdet, vilket är väsentligt för att uppdatera åtgärdsförteckn

	eleffektiviseringsåtgärder......................................................		211
	5.14.1	Auktionssystemets finansiering ...........................	216
5.15	Potentiella effekter av kvotpliktsystem och auktioner.......		218
	5.15.1	Internationella erfarenheter ..................................	218
	5.15.2	Tidigare utredningar..............................................	219
	5.15.3 Potentiella effekter i Sverige och additionalitet...		219
5.16	Kostnadseffektivitet..............................................................		227
	5.16.1 Internationella utvärderingar och data .................		227

6	Förslag och bedömningar rörande styrmedel för
	minskad effektbelastning genom eleffektivisering........		233
7	Småskalig el för mindre aktörer
	på ett systemeffektivt sätt.........................................		249
7.1	Avgränsningar vad avser tekniker........................................		251
7.2	Nuläge och framtidsmöjligheter..........................................		253
	7.2.1	Nuvarande marknadsutveckling för solceller
		i Sverige..................................................................	253
	7.2.2	Utveckling av stöd och regler för solceller
		för den mindre aktören .........................................	253
	7.2.3	Nya EU-regler för småskalig elproduktion
		som egenkonsumeras ............................................	258
	7.2.4	Vad styr utvecklingen framåt?..............................	259

eller processer .......................................................................		263
7.3.1	Nätkoncession.......................................................	263
7.3.2	Mikroproduktion och elcertifikat ........................	264
7.3.3	Informationsplattform..........................................	265
7.3.4	Förenkling av solcellsstödet .................................	266
7.4 Förslag och bedömningar ....................................................		266

		elproduktion. .........................................................	266
	7.4.2	Harmoniserad definition av mikroproduktion ...	269
	7.4.3	Stärkt förtroende och säkerhet för
		installationsarbeten ...............................................	272
8	Energilager – Mindre aktörer och systemnytta .............		275
8.1	Energilager i energisystemet ................................................		277

	elsystemets effektutmaningar ..............................................		286
8.5	Utvidgat stöd till energilager................................................		288
8.6	Definition av ellager..............................................................		290
	8.6.1	Bakgrund till bedömningen ..................................	291
8.7	Pilot- och demonstrationsprojekt........................................		295
9	Smart laddinfrastruktur ger bidrag till minskad
	effektbelastning och till att klimatmålen nås ...............		297
9.1	Problembild och åtgärdsmöjligheter ...................................		300

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	29

till eleffektiviseringsåtgärder ..................................................	37
1.4 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)....................	42

	elenergi.....................................................................................	44
2	Uppdraget ................................................................	47
2.1	Uppdraget................................................................................	47
2.2	Några viktiga underlag............................................................	48
2.3	Avgränsningar .........................................................................	50
2.4	Genomförande ........................................................................	51

egentligen problemet ut? ........................................................	51
2.6 Slutbetänkandets disposition .................................................	52
	5

3	Utredningens målbild och problemanalys .....................		55
3.1	Inledning .................................................................................		58
3.2	De långsiktiga målen för det svenska energisystemet ..........		58
	3.2.1	Nya nationella energimål till 2030 och 2040 .........	58
	3.2.2	Nytt övergripande mål för energipolitiken ...........	59

3.4 Utmaningar för måluppfyllelse, energisystem och
elsystem – resultat från framtidsstudier och scenarier .........	63

	skapar en mångfasetterad effektutmaning.............	63
3.4.2	Åtgärder inom elsystemet kan även bidra
	till att det föreslagna energiintensitetsmålet
	till 2030 nås..............................................................	72

förnybart elsystem kan också bidra till att
klimatmålen nås.......................................................	73

	elefterfrågan och minskar effektbelastningen .......	77
3.5.2	Hushållen kan bidra med efterfrågeflexibilitet......	79
3.5.3	Ökad småskalig solelproduktion och lager ...........	80
3.5.4	Elbilar.......................................................................	81

3.6.1	Översikt över de befintliga styrmedlen för
	energieffektivitet, efterfrågeflexibilitet,
	småskalig elproduktion, energilager och ökad
	elektrifiering i transportsektorn .............................	85

SOU 2018:76		Innehåll
4	Styrmedel och marknadsåtgärder för
	ökad effektivisering och efterfrågeflexibilitet .................	89

incitament till efterfrågeflexibilitet ......................................		108
4.2.1	Den svenska elmarknaden är sammankopplad ....	109
4.2.2	Hur utvecklas marknaden? ...................................	110

	elkunder ska kunna bidra till elsystemet ..............	112
4.2.4	Aggregatorns roll behöver förtydligas .................	113

från beteendeekonomi ..........................................................		118
4.4.1	Bakgrund ................................................................	119
4.4.2	Så här kan befintliga styrmedel förbättras ...........	120

med rotavdrag........................................................................		122
4.5.1	Bakgrund ................................................................	123
4.5.2	Tidigare utredningar..............................................	125

Innehåll		SOU 2018:76
4.6 Förslag till förbättrade energideklarationer ........................		130
4.6.1	Dagens system.......................................................	131
4.6.2	Tidigare utredningar om åtgärdsförslag...............	132
4.6.3	Pågående arbete .....................................................	133
4.6.4	Problembild och överväganden ............................	133
4.6.5	Smarthetsindikator i direktivet om byggnaders
	energiprestanda .....................................................	136
4.6.6	Digitalisering och finansiering av smarta
	byggnader i EU:s Ren energi-paket .....................	137

energieffektivisering och smarta apparater .........................		137
4.7.1	Arbetet med energimärknings-
	och ekodesignkrav inom EU ................................	138

och skollokaler, förslag enligt utredningen
om energisparlån...................................................................		140
4.8.1	Uppdraget..............................................................	141
4.8.2	Energisparlåneutredningens förslag .....................	141

		analyseras i denna utredning .................................	142
5	Marknadsbaserade styrmedel för minskad
	effektbelastning.......................................................		145
	5.1.1	Slutsatser om kvotpliktsystem i utredningens
		delbetänkande........................................................	147

	auktionering samt kapitlets disposition...............	151
5.2 Mål och syfte.........................................................................		152
5.2.1	Internationella erfarenheter..................................	153

	i Sverige? ................................................................	153
5.2.3	Vilka energislag ska omfattas ...............................	157

för ökad eleffektivisering .....................................................		158
5.3.1	Det indikativa målets storlek till 2040 .................	160

	5.3.2	Hur ska de årliga kvoterna uttryckas?..................	163
	5.3.3	En tänkt kvotkurva................................................	164
	5.3.4	Kvotens storlek under den första
		treårsperioden ........................................................	166
5.4	I vilka sektorer ska åtgärder kunna vidtas? .........................		168
5.5	Tillåtna åtgärder ....................................................................		175
5.6	Finansiering ...........................................................................		189
5.7	Kvotpliktiga aktörer..............................................................		191
5.8	Överlåtelser i stället för handel ............................................		203
5.9	Organisation för genomförande av kvotplikt .....................		204
5.10	Tillsyn	....................................................................................	204
5.11	Sanktioner..............................................................................		205
5.12	Utvärdering ...........................................................................		206
5.13	Auktionssystem ....................................................................		207
	5.13.1	Hur utformas auktionssystem i andra länder? ....	207
	5.13.2	Internationella erfarenheter av auktionssystem .. 208

	av laddbara bilar .....................................................	303
9.1.2	Investeringsbidrag driver på utvecklingen ...........	304

	Energiprestanda ställer krav på utbyggnad
	av laddinfrastruktur ...............................................	309
9.2.2	Klimatklivet och ladda-hemmastödet ger
	bidrag till laddinfrastruktur nära hem och
	arbetsplats ..............................................................	313

	samt bestämmelserna i IKN-förordningen..........	315
9.2.6	Anläggningslagen reglerar samfälligheters
	gemensamhetsanläggningar ..................................	315

10	Konsekvensanalys ....................................................		323
10.1	Inledning ...............................................................................		323
10.2 Hur ser problemet ut på ett övergripande plan? ................			323
	10.2.1	Är business-as-usual utgångspunkten?................	324
	10.2.2 Nyttor och kostnader kopplade till
		utredningens styrmedelsförslag samt
		hur dessa behandlas i kapitlet ...............................	324
10.3 Resultat från några relevanta konsekvens-
	och scenarioanalyser .............................................................		326
	10.3.1 Ökad energieffektivisering kan bidra till att
		målen nås till lägre kostnader världen över..........	327
	10.3.2 Lägre systemkostnader med ökad
		efterfrågeflexibilitet och olika typer av
		energilager..............................................................	328
	10.3.3 Vad visar modelleringarna i förhållande till
		utredningens förslag – en summering..................	329
	10.3.4	Makroekonomiska effekter ..................................	330
	10.3.5 Exempel på mer åtgärdsspecifika analyser –
		eleffektiviseringsåtgärder på användarsidan ........	332
	10.3.6 Exempel på kostnader för elproduktions-
		tekniker som kan bidra till att lösa
		effektutmaningar...................................................	337
	10.3.7 Vilka intäkter kan eleffektiviseringsåtgärderna
		ge? ..........................................................................	338
10.4 Konsekvenser av utredningens förslag
	till styrmedelsförändringar i kapitel 4 .................................		340
	10.4.1 Förslag om införande av energirotavdrag ............		340
	10.4.2 Förslag till ändring av energideklarationerna ......		350
	10.4.3 Förslag om höjd energiskatt på el
		med bibehållna nedsättningsregler .......................	355
10.5 Konsekvenser av utredningens förslag
	till styrmedelsförändringar i kapitel 5 .................................		359
	10.5.1 Förslag om införande av kvotpliktsystem för
		minskad effektbelastning genom
		eleffektivisering .....................................................	359

SOU 2018:76		Innehåll
	10.5.2 Förslag om införande av auktionssystem
	för minskad effektbelastning genom
	eleffektivisering .....................................................	375
10.6	Förslag i kapitel 7 kopplade till småskalig
	solelproduktion .....................................................................	380
	10.6.1 Förslag om att hålla investeringsstödet
	till solceller på en nivå som medger sund
	marknadstillväxt ....................................................	380
	10.6.2 Harmonisering av definitionen för
	mikroproducent.....................................................	384
10.7	Förslag i kapitel 8 om energilager ........................................	387
	10.7.1 Utvidgat stöd till energilager ................................	387
	10.7.2 Definition av ellager ..............................................	391
10.8	Förslag i kapitel 9 om laddinfrastruktur..............................	391
11	Författningskommentar ............................................	399
11.1	Förslaget till lag om kvotplikt för minskad
	effektbelastning.....................................................................	399
11.2	Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)...............	413
Särskilda yttranden ..........................................................		415
Referenser ......................................................................		429
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:77 ...........................................		439

Figur 3.2	Elanvändningen 2008–2016 i olika samhällssektorer	2018:76 SOU

Källa: egen bearbetning av statistik från Energiläget i siffror 2018 (Energimyndigheten) och energisstatistiken uppdelad efter SNI-kod (SCB).	och målbild Utredningens
	problemanalys