sou 2018 74

Lite mer lika

Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting

Betänkande av Kostnadsutjämningsutredningen

Stockholm 2018

SOU 2018:74

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24864-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 3 november 2016 att tillkalla en särskild utredare (dir 2016:91) med uppgift att göra en översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting. Utredningen har antagit namnet Kostnadsutjämningsutredningen (Fi 2016:12). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. 7 november 2016 lands- hövdingen Håkan Sörman.

Den 17 maj 2018 beslutade regeringen att uppdraget i sin helhet skulle slutredovisas senast den 1 oktober 2018 (dir. 2018:43).

En referensgrupp med representanter från riksdagens partier har knutits till utredningen. Till denna referensgrupp förordnades fr.o.m. 1 april 2017 riksdagsledamoten David Lång (SD) och fr.o.m. 1 maj 2017 riksdagsledamoten Olle Felten (SD, t.o.m. 31 mars 2018), kom- munalrådet Bengt Germundsson (KD), kommunalrådet Carl- Fredrik Graf (M), riksdagsledamoten Peter Helander (C), politisk sekreterare Lena Karlsson (V), riksdagsledamoten Niklas Karlsson (S, t.o.m. 30 april 2017), riksdagsledamoten Ingemar Nilsson (S), f.d. ledamoten av Europaparlamentet Olle Schmidt (L), kommunal- rådet Karin Thomasson (MP).

Som experter förordnades fr.o.m. 1 februari 2017 ämnesrådet Michael Blom (t.o.m. 31 mars 2017), departementssekreteraren Anders Edin, ämnesrådet Kjell Ellström (t.o.m. 31 mars 2018), kansli- rådet Maria Eriksson, ekonomen Anders Folkesson, statistikern Nina Grönborg, rättssakkunnig Victor Hensjö (t.o.m. 30 april 2017), utredaren Carl Holmberg, ämnesrådet Sverker Lindblad (t.o.m. 6 mars 2017), kanslirådet Hugo Lindgren, ämnesrådet Tom Nilstierna, statistikern Mats Rönnbacka, departementssekreteraren Lisa Ståhlberg och chefsekonomen Annika Wallenskog.

Som experter har senare förordnats kanslirådet Andreas Giaever (fr.o.m. 7 mars 2017), departementssekreteraren Karl Kjäll (fr.o.m.

1 oktober 2017) och rättssakkunnig Sofie Strandberg (fr.o.m. 1 juni 2017 t.o.m. 30 juni 2018).

Till huvudsekreterare i utredningen förordnades seniore rådgivaren Tore Melin (fr.o.m. 16 januari 2016 t.o.m. 31 december 2017). Som sekreterare förordnades fr.o.m. 1 februari 2017 kanslichefen Anders Norrlid (t.o.m. 31 december 2017). Som sekreterare förordnades fr.o.m. 20 mars 2017 enhetschefen Jyry Hokkanen (t.o.m. 31 maj 2017).

Till huvudsekreterare förordnades fr.o.m. 1 januari 2018 kansli- chefen Anders Norrlid.

Utredaren Carl Holmberg har fr.o.m. 1 september 2017 t.o.m. 7 september 2018 biträtt sekretariatet.

Vid olika tidpunkter under utredningens gång har konsulterna Emelie Värja och Henrik Berggren bistått sekretariatet.

Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74). Utredarens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i oktober 2018

Håkan Sörman

/Anders Norrlid

Jyry Hokkanen

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
1	Författningsförslag.....................................................	19

1.1Förslag till lag och ändring i lagen om

kommunalekonomisk utjämning ...........................................

1.2Förslag till förordning om ändring i förordning

(2004:881) om kommunalekonomisk utjämning .................

1.3Förslag till ny lydelse av bilaga till förordning

(2004:881) om kommunalekonomisk utjämning .................

1.4Nuvarande bilaga till förordning (2004:881)

3.2.2Följsamhet till grundläggande principer

	för utjämning ...........................................................	99
3.2.3	Statistisk analys......................................................	101

InnehållSOU 2018:74

4.4Historik: från totalkostnadsmetod

till standardkostnadsmetod..................................................		120
4.4.1	Utjämningen i kommunerna 1993–1995 .............	121
4.4.2	Standardkostnadsmetoden införs 1996................	122
4.4.3	Förändringar i kostnadsutjämningen 2000..........	123

4.4.4Förändringar i statsbidrag

		och kostnadsutjämning 2005 ................................	126
	4.4.5	Förändringar i kostnadsutjämningen 2008..........	128
	4.4.6	Förändringar i kostnadsutjämningen 2014..........	129
	4.4.7	Förändring i kostnadsutjämningen 2017 .............	130
5	Övergripande utvärdering och förslag
	till ny modellstruktur................................................		131
5.1	Inledning ...............................................................................		131
5.2	Övergripande utvärdering....................................................		131
	5.2.1	Inhämtade synpunkter..........................................	131
	5.2.2	Avstämning mot principer för utjämning ...........	132
	5.2.3	Statistisk analys .....................................................	136
	5.2.4	Sammanfattande slutsatser ...................................	136
5.3	En verksamhetsorienterad modellstruktur .........................		137
	5.3.1	Förslag ...................................................................	137
	5.3.2	Motivering .............................................................	139
	5.3.3	Ekonomiska effekter.............................................	139

SOU 2018:74Innehåll

6	Socioekonomi, gles bebyggelse och löner ...................		141
6.1	Inledning ...............................................................................		141
6.2	Socioekonomiska förhållanden ............................................		143
	6.2.1	Barn och unga med utländsk bakgrund................	145

6.3Beräkningar av merkostnader för verksamhet

	i områden med gles bebyggelse ............................................		148
	6.3.1	Förslag....................................................................	148
	6.3.2	Nuvarande modell .................................................	148
	6.3.3	Utvärdering............................................................	151
6.4 Beräkning av merkostnader för skillnader i lönenivå .........			152
	6.4.1	Förslag....................................................................	152
	6.4.2	Nuvarande modell .................................................	155
	6.4.3	Utvärdering............................................................	157
	6.4.4	Motivering och beskrivning av förslaget..............	160
	6.4.5	Ekonomiska effekter av förslaget .........................	164
7	Kostnadsutjämning för kommuner .............................		169
7.1	Inledning ...............................................................................		169
7.2 Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg .....................			169
	7.2.1	Förslag....................................................................	169
	7.2.2	Nuvarande delmodell ............................................	171
	7.2.3	Utvärdering............................................................	172
	7.2.4	Beskrivning av förslaget ........................................	173
	7.2.5	Ekonomiska effekter .............................................	185
7.3	Förskoleklass och grundskola ..............................................		186
	7.3.1	Förslag....................................................................	186
	7.3.2	Nuvarande delmodell ............................................	187
	7.3.3	Utvärdering............................................................	188
	7.3.4	Beskrivning av förslaget ........................................	189
	7.3.5	Socioekonomiska faktorer och nettokostnader ..	192
	7.3.6	Ekonomiska effekter .............................................	195
7.4	Gymnasieskola ......................................................................		196
	7.4.1	Förslag....................................................................	196
	7.4.2	Nuvarande delmodell ............................................	197
	7.4.3	Utvärdering............................................................	199

InnehållSOU 2018:74

	7.4.4	Beskrivning av förslaget........................................	201
	7.4.5	Ekonomiska effekter.............................................	207
7.5	Kommunal vuxenutbildning ................................................		209
	7.5.1	Förslag ...................................................................	209
	7.5.2	Beskrivning av förslaget........................................	209
	7.5.3	Ekonomiska effekter.............................................	212
7.6	Individ- och familjeomsorg..................................................		213
	7.6.1	Förslag ...................................................................	213
	7.6.2	Nuvarande delmodell ............................................	214
	7.6.3	Utvärdering ...........................................................	215
	7.6.4	Beskrivning av förslaget........................................	218
	7.6.5	Ekonomiska effekter.............................................	222
7.7	Äldreomsorg .........................................................................		224
	7.7.1	Förslag ...................................................................	224
	7.7.2	Nuvarande delmodell ............................................	225
	7.7.3	Utvärdering ...........................................................	226
	7.7.4	Beskrivning av förslaget........................................	227
	7.7.5	Ekonomiska effekter.............................................	229
7.8	Infrastruktur och skydd .......................................................		231
	7.8.1	Förslag ...................................................................	231
	7.8.2	Gator och vägar .....................................................	231
	7.8.3	Räddningstjänst.....................................................	235
	7.8.4	Ekonomiska effekter.............................................	238
7.9	Verksamhetsövergripande kostnader ..................................		239
	7.9.1	Förslag ...................................................................	239
	7.9.2	Administration ......................................................	240
	7.9.3	Uppvärmningskostnader ......................................	244
	7.9.4	Byggkostnader.......................................................	248
	7.9.5	Minskning av total befolkning under 10 år .........	252
	7.9.6	Eftersläpningseffekter...........................................	253
	7.9.7	Ekonomiska effekter.............................................	254

SOU 2018:74Innehåll

8	Kostnadsutjämning för landsting ...............................		257
8.1	Inledning ...............................................................................		257
8.2	Hälso- och sjukvård ..............................................................		257
	8.2.1	Förslag....................................................................	257
	8.2.2	Nuvarande delmodell ............................................	258
	8.2.3	Utvärdering............................................................	258
	8.2.4	Beskrivning av förslaget ........................................	262
	8.2.5	Ekonomiska effekter .............................................	267
8.3	Befolkningsförändringar landsting ......................................		269
	8.3.1	Eftersläpningseffekter ...........................................	270

8.3.2Merkostnader vid kraftig

9.3.2Tveksam fördelning mellan kommuner

	i län med delat huvudmannaskap ..........................	278
9.3.3	Svårt att utvärdera modellen statistiskt................	278
9.3.4	Sammanfattande slutsatser....................................	279
9.4 Beskrivning av förslaget........................................................		279
9.4.1	Ny modell för länsvis standardkostnad ...............	279

9.4.2Fördelning mellan kommuner bör bygga

InnehållSOU 2018:74

	10.2.3		Antal nettobetalare ...............................................	303
10.3	Övriga ekonomiska effekter ................................................			303
	10.3.1		Kostnadsutjämningen
			och indelningsförändringar ..................................	303
10.4	Sammanfattning av de ekonomiska effekterna
	av förslaget ............................................................................			304
11	Införandebidrag .......................................................			307
11.1	Nuvarande utformning ........................................................			307
11.2	Överväganden och förslag ...................................................			307
11.3	Preliminär beräkning av införandebidrag............................			309
Referenser.......................................................................				313
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2016:91...........................................		315
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2018:43...........................................		323
Bilaga 3		Kommungrupper..........................................................		325
Bilaga 4 Ekonomiska effekter per kommun .............................				331
Bilaga 5 Standardkostnader per kommun .................................				363
Bilaga 6 Ekonomiska effekter per landsting .............................				379
Bilaga 7 Standardkostnader per landsting .................................				381

Sammanfattning

Uppdraget

Den kommunalekonomiska utjämningen består av inkomstutjäm- ning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och reg- leringsbidrag/-avgift. Jag har haft regeringens uppdrag att utreda och uppdatera kostnadsutjämningen. I direktiven anges att översynen ska överväga om det nuvarande systemet i tillräcklig grad fångar upp större samhällsförändringar och med anledning av detta eventuellt föreslå förändringar i de delmodeller som finns, nya delmodeller eller om delmodeller ska utgå. I uppdraget ingår också att analysera möjligheterna att förenkla utjämningen.

Förändringarna föreslås genomföras år 2020, vilket ställer krav på en snabb beredning i regeringskansliet.

Utgångspunkter

Kostnadsutjämningen syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att tillhandahålla invånarna service oberoende av opåverkbara, strukturella förhållan- den.1 Systemet ska alltså inte utjämna för skillnader i ambitionsnivå eller effektivitet. Kostnadsutjämningen är solidariskt finansierad inom kommunsektorn och staten har ingen del i finansieringen, till skill- nad mot inkomstutjämningen.

I huvudsak grundar sig utjämningen på skillnader i befolkningens sammansättning och bebyggelsestruktur. Strukturellt betingade kost- nadsskillnader förutsätts kunna härledas med utgångspunkt i netto- kostnader för olika verksamheter som redovisas i räkenskapssam- mandragen för kommuner och landsting. Att strikt kunna avskilja

1I betänkandet används ”landsting” för såväl de som benämns landsting som de som benämns region.

Sammanfattning

SOU 2018:74

kostnader för ambitionsnivå respektive effektivitet från strukturella kostnadsskillnader låter sig inte göras i brist på sådan uppdelning i statistiken. Jag har därför valt att i vissa fall föreslå utjämning trots att kostnadsskillnader inte kan påvisas i räkenskaperna.

En vanlig missuppfattning är att utjämningssystemet ger kom- muner och landsting kompensation för de kostnader man faktiskt valt att ha, till exempel om man har många mindre skolenheter, en omfattande politisk organisation eller hög andel inhyrd personal. Så är inte fallet. Utjämning sker för de kostnader man förväntas ha givet befolkningens sammansättning, gleshet och produktionsförutsätt- ningar. Kostnadsutjämningen är i allt väsentligt opåverkbar.

Jag har utgått från att kostnadsutjämning precis som i dag ska ske för obligatoriska verksamheter med tyngdpunkt på vård, skola och omsorg i kommunerna, hälso- och sjukvård i landstingen och kollek- tivtrafik för både kommuner och landsting.

Utredningen har genomfört en enkät till samtliga kommun- styrelseordförande och landstingsstyrelseordförande. Resultatet kan sägas innebära att det finns en betydande legitimitet för systemet i sin helhet. Den kritik som riktas mot systemet avser främst enskilda delmodeller som löner, individ- och familjeomsorg och kollektiv- trafik.

Förenkling

Mitt uppdrag har också i likhet med föregående utredningars gällt möjligheten att förenkla systemet. Jag har endast i mindre grad kunnat föreslå detta. Den tydligaste förenklingen är förslaget att det antal befolkningsgrupper som finns i den så kallade kostnads- matrisen för hälso- och sjukvård minskas från 852 stycken till 22.

Det finns en ganska spridd uppfattning att systemet är synner- ligen svårt att förstå. Jag tycker det är överdrivet. Det är många variabler som ingår i systemet, en bit över hundra. Vissa beräkningar är avancerade. Men det innebär inte i sig att systemet är så pass komplext att det är obegripligt. I varje fall har utredningen vinnlagt sig om att beskriva systemet och bakgrunden till de förändringar som föreslås så väl som möjligt. Därmed bidrar betänkandet för- hoppningsvis till en viss förenkling och framför allt ökad förståelse.

SOU 2018:74

Sammanfattning

Aktualitet

En viktig synpunkt som förts fram från både kommuner och landsting gäller systemets aktualitet. Samhällsförändringar sker ofta snabbt, till exempel den plötsliga uppgången i flyktingmottagande hösten 2015. Strukturella förändringar får genomslag i utjämningen först efter två år, vilket innebär att om mina förslag genomförs 2020 kommer de att vila på 2018 års data. Vidare har en rad kostnadsposter inte uppdate- rats alls sedan den förra utredningen. Exempel finns på merkostnads- beräkningar som daterar sig till nittiotalet.

Att kostnadsutjämningen präglas av en viss eftersläpning är ofrån- komligt. Alternativet till utfallssiffror, som med nödvändighet blir tillgängliga med viss eftersläpning, är prognoser. Jag föreslår dock en rad uppdateringar av merkostnadsberäkningar inom olika delmo- deller. Dessa medför i sig betydande skillnader mot dagens utjäm- ning. Uppdateringar är en av de viktigaste förklaringarna till de sam- manlagda effekterna av förslagen. Jag föreslår vidare en högre grad av indexering än i nuvarande system i syfte att bibehålla systemets aktualitet under en längre tid.

Socioekonomi inklusive flyktingmottagande

Utgångspunkten för kostnadsutjämning är alltså att man kan iden- tifiera de kostnadsskillnader mellan kommunerna respektive lands- tingen som speglar olika strukturella förhållanden. Eftersom analysen görs på aggregerad nivå (mellan kommuner eller mellan landsting) syns inte alltid omfördelningar som sker inom kommuner och landsting vilket medför att kostnadsskillnader inte alltid kan utläsas ur statistiken. Faktum är att kommuner med en svag socioekonomi ofta har lägre kostnader för skolan än andra. Detta har inneburit att någon socioekonomisk kompensation i dag inte förekommer på områden som förskola, fritidshem samt grundskola.

Här vill jag peka på att det redan i dag förekommer utjämning utan att kostnadsskillnader kan spåras i räkenskapssammandraget. Detta gäller exempelvis äldreomsorgsmodellens språkkompensation.

Jag menar att utjämningen inom skolväsendet precis som i äldre- omsorgen bör ta hänsyn till skillnader i behov utöver det som går att avläsa i form av strikta skillnader i kostnader. Det bör rimligen finnas

Sammanfattning

SOU 2018:74

fördyrande omständigheter när det gäller att bedriva förskole- och grundskoleverksamhet i kommuner med svagare socioekonomi.

Jag föreslår därför att utjämning på socioekonomisk grund ska in- föras inom förskolan. Kompensationen baseras på barnens hemför- hållanden.

Beträffande grundskolan har riksdagen – efter förslag utgående från Skolkommissionens (U 2015:35) betänkande – fattat beslut om ett riktat statsbidrag baserat på ett socioekonomiskt index. För att undvika dubbelkompensation föreslår jag ingen ytterligare socio- ekonomisk utjämning för grundskolan. Däremot redovisas hur det riktade statsbidraget kan ersättas av en kombination av generellt statsbidrag och en socioekonomisk kompensation i kostnadsutjäm- ningen.

Vidare föreslår jag en justering av programvalsfaktorn för gym- nasieskolan vilket ger en något tydligare socioekonomisk profil i modellen.

En helt ny delmodell införs avseende kommunal vuxenutbildning inklusive Svenska för invandrare (SFI). Den speglar skillnader i socio- ekonomi och inte minst flyktingmottagande mellan kommunerna.

Delmodellen för individ- och familjeomsorg är en av de mest kriti- serade. Den anses ge kommunerna negativa incitament i ansträng- ningarna med att stötta människor med försörjningsstöd att komma över i egen försörjning. Därför föreslår jag en förändring i variab- lerna som ligger till grund för utjämning inom detta område. För- ändringen innebär att utjämningen präglas mer av levnadsvillkor än av den kommunala verksamhetens utformning.

I kostnadsmatrisen för hälso- och sjukvård tas nuvarande variabel för andel av befolkningen som bor i småhus bort, eftersom den speg- lar bebyggelsestruktur snarare än vårdbehov. Dessutom införs kom- pensation för skillnader i utbildningsnivå som anses vara en viktig socioekonomisk bestämningsfaktor för befolkningens hälsa.

Gles bebyggelse

Jag föreslår en rad uppdateringar av beräkningar av merkostnader vid gles bebyggelse liksom merkostnader för administration, uppvärm- ning, räddningstjänst, byggkostnader samt gator och vägar i mindre

SOU 2018:74

Sammanfattning

glesbygdskommuner. Nuvarande merkostnader är i allmänhet beräk- nade i 2010 års prisnivå och är därmed kraftigt urholkade. Vidare föreslår jag att en helt ny glesbygdsfaktor förs in i utjämningen för förskolan samt en ökning av kompensationen för hemtjänst i gles- bygd.

Ilandstingens delmodell för hälso- och sjukvård har modeller- ingen av glesbygdsförhållanden uppdaterats med befolkningen 2016, kostnadsersättningen räknats upp och kompensationen för ambulans- transporter i glesbygd ökats.

I utjämningen för merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse görs sedan nittiotalet simulerade utplaceringar av fiktiva enheter inom till exempel skola, hemtjänst och primärvård. Detta sker med hjälp av modellen Struktur som förvaltas av Till- växtverket. Jag anser att principerna bakom Struktur är ett bra sätt att beräkna merkostnader för verksamhet i glesbygd, men har noterat att modellen behöver utvecklas och aktualiseras. Tillväxtver- ket saknar i dag en fast finansiering för att hålla systemet igång mellan utredningarna. Kommunutredningen (Fi 2017:02) föreslås få

iuppdrag att överväga vilken myndighet som bör ha det fortsatta förvaltningsuppdraget för Struktur samt hur verksamheten ska kun- na upprätthållas och finansieras på en tillfredsställande nivå.

Växande och minskande befolkning

Jag föreslår att merkostnadsersättningen för minskande befolkning i kommunerna fördubblas och vidare att en ny ersättning för mins- kande antal barn 1–5 år i förskolan införs. I dag kompenseras enbart för växande antal barn. En uppräkning av kompensationsnivån för förändring i antal barn och unga föreslås också vilket stärker resur- serna både i kommuner med ökande och kommuner med minskande antal barn.

Jag föreslår vidare att en merkostnadsersättning för växande eller minskande befolkning i länet införs för landstingen.

Sammanfattning

SOU 2018:74

Löner

Jag föreslår att lön även fortsättningsvis ska ingå som utjämnings- grund. Delmodellen för löner är en av de mest kritiserade men efter- som lönekostnaderna otvetydigt påverkar produktionskostnaderna och är starkt kopplade till strukturella skillnader anser jag att det är motiverat. Vissa justeringar föreslås dock, som att lönekompen- sationen redovisas i respektive verksamhetsmodell istället för i sepa- rata lönemodeller. För landstingens del föreslås vidare att lönekost- nadsberäkningarna ska inkludera merkostnader för bemanning i glesbygd. Utredningen har kunnat konstatera att kostnaderna för hyrpersonal samvarierar i hög grad med en glesbygdsfaktor. Kom- pensationen baseras på grad av glesbygd, och påverkas därför inte av det enskilda landstingets användning av hyrpersonal.

Avslutande kommentarer

Det samlade utfallet av förslagen innebär en relativt stor förändring. Utjämningens omfattning ökar med en miljard kronor både för kom- munerna och landstingen.

Den profil som det hittillsvarande systemet har innebär att kost- nadsutjämningen omfördelar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommu- ner med svag socioekonomi, gles bebyggelse och liten befolkning. Profilen i landstingsutjämningen är likartad, även om skillnaderna är mindre och mönstret mindre tydligt framför allt beträffande gles bebyggelse. Förslagen i denna utredning förstärker nuvarande profil, till och med ganska kraftigt.

Därtill kan konstateras att de kommuner som tagit emot relativt sett flest flyktingar och nyanlända får ett högre utfall med utred- ningens förslag.

Förslaget medför också för kommunerna i storstadslänen lite olika resultat. Sammantaget blir kommunerna i såväl Stockholms som Skåne län även med förslaget nettobidragstagare, om än i minskad omfattning. Kommunerna i Västra Götaland är sammantaget i dag nettobetalare i systemet och förblir så i något ökad utsträckning.

För landstingens del kan man förenklat säga att ”skogslänen” och Gotland får ett förbättrat utfall. Några av dem är dock fortfarande nettobetalare i systemet. Stora positiva effekter av förslaget gäller

SOU 2018:74

Sammanfattning

exempelvis Region Norrbotten, Region Gävleborg, Landstinget Dalarna och Region Värmland. Allra mest stärks Region Jämtland Härjedalen och Region Gotland. Stockholms läns landsting får störst negativ förändring och går från att vara nettobidragstagare till att bli nettobetalare.

Min bedömning är att förslaget följer de principer som gäller för kostnadsutjämningen. De förändringar av avgifter och bidrag som här föreslås förklaras till betydande del av uppdateringar av siffer- materialet. Övriga förändringar är en följd av ökad tonvikt i ut- jämningen för socioekonomiska förhållanden och gles bebyggelse.

Kostnadsutjämningen är, som framhållits ovan, helt finansierad inom kommunsektorn och staten har ingen del av finansieringen (till skillnad mot inkomstutjämningen som till största delen finansieras av staten). Det solidariska ansvaret för kostnadsutjämningen kan ses som ett sätt att markera den kommunala självstyrelsen. I debatten hävdas ofta att ”allt färre får betala för allt fler”. I dagsläget är 122 kommuner nettobetalare i kostnadsutjämningen. Med förslaget blir det färre – 102 stycken. Med landstingen är det tvärtom så att antalet nettobetalare ökar från åtta idag till tio i förslaget. Sammantaget bedömer jag att förslaget inte innebär någon drastisk förändring i detta avseende.

Den förstärkning av utjämningens fördelningsprofil som här redovisas kan leda till synpunkter på systemets legitimitet. I det sam- manhanget inställer sig också frågan om vilka uppgifter som kost- nadsutjämningen ska klara av. Det har dock inte ingått i mitt upp- drag att överväga detta.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag och ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning

Härigenom föreskrivs

dels att 13 § ska upphöra att gälla,

dels att 3 och 8 §§ lagen (2004:773) om kommunalekonomisk ut- jämning ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf 13 a §, av följande lydelse

3 §1

I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här.

Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas.

Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om kommunal inkomstskatt året före utjäm- ningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret.

Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen res- pektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret uppräk- nad med den procentsats som anges i 4 §.

Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade

1Senaste lydelse 2010:1043.

Författningsförslag

SOU 2018:74

beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undan- tas från denna beräkning.

Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnads- slag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella för- hållanden.

Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kom- mun eller ett landsting.

Nuvarande lydelse

Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2013 enligt den då gällande lydel- sen av denna lag är större än nettot av kommunens eller lands- tingets bidrag och avgifter för samma år beräknade enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra och tredje styckena, 12 § andra och tredje styckena samt 15 och 16 §§.

Avgiftsökning: En avgiftsök- ning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett lands- tings bidrag och avgifter år 2015 enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller landstingets bidrag och avgifter för samma år beräknade enligt 5, 6, 9–12 §§, 13 § första och tredje styckena samt 15 och 16 §§.

Föreslagen lydelse

Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2019 enligt den då gällande lydel- sen av denna lag är större än nettot av kommunens eller lands- tingets bidrag och avgifter för samma år beräknade enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra och tredje styckena, 12 § andra och tredje styckena samt 15 och 16 §§.

Avgiftsökning: En avgiftsök- ning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett lands- tings bidrag och avgifter år 2019 enligt den då gällande lydelsen av denna lag är större än nettot av kommunens eller landstingets bidrag och avgifter för samma år beräknade enligt 5, 6, 9–12 §§ samt 15 och 16 §§.

SOU 2018:74Författningsförslag

					8 §2
Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
För varje kommun beräknas						För varje kommun beräknas
standardkostnaden för						standardkostnaden för
1.	förskola,		fritidshem		och	1. förskola,		fritidshem och
sådan	pedagogisk			verksamhet		sådan	pedagogisk		verksamhet
som	avses	i 25 kap. skollagen				som	avses i	25 kap. skollagen
(2010:800),						(2010:800),
2. förskoleklass				och grund-		2. förskoleklass			och grund-
skola,						skola,
3. gymnasieskola,						3. gymnasieskola,
4. individ- och familjeomsorg,						4. individ- och familjeomsorg,
5. barn		och	ungdomar		med	5. kommunal vuxenutbildning,
utländsk bakgrund,						6. äldreomsorg,
6. äldreomsorg,						7. infrastruktur och skydd, och
7. befolkningsförändringar						8. verksamhetsövergripande
8. bebyggelsestruktur,						kostnader.
9. och löner.
För varje landsting beräknas						För varje landsting beräknas
standardkostnaden för						standardkostnaden för
1. hälso- och sjukvård,						1. hälso- och sjukvård, och
2. befolknings-förändringar,						2. befolkningsförändringar.
och
3. löner.

En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostna- den fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser

som regeringen meddelar.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	13 a §
	En kommun eller ett landsting
	som får en bidragsminskning har
	rätt till ett årligt införandebidrag
	för den del av bidragsminskningen

2Senaste lydelse 2010:1043.

Författningsförslag

SOU 2018:74

som överstiger 300 kronor per in- vånare.

En kommun eller ett landsting som får en avgiftsökning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av avgiftsökningen som överstiger 300 kronor per invånare.

Införandebidragen ska därefter årligen minska med 300 kronor per invånare och bidrag till dess respektive bidrag upphör.

SOU 2018:74

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2004:881) om kom- munalekonomisk utjämning

dels att 13, 15–20, 20 a, 25 a och 25 b §§ ska upphöra att gälla, dels att 5–9, 14, 21 och 23–26 §§ samt bilagan till förordningen

ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas trettiosex nya paragrafer 6 a–6 h, 7 a–7 f, 8 a–8 f, 9 a–9 f, 14 a, 14 b, 20 b–20 f och 25 c–25 e §§, av följande lydelse.

	5 §
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

Standardkostnaden skall be- räknas utifrån befolkningsupp- gifter per den 31 december två år före utjämningsåret, anges i kro- nor per invånare och avrundas till närmaste hela krontal. Stan- dardkostnaden skall, utom i fråga om 13 och 15–19 §, beräknas i utjämningsårets prisnivå utifrån den prognosticerade utveckling- en av nettoprisindex.

Standardkostnaden ska be- räknas utifrån befolkningsupp- gifter per den 31 december två år före utjämningsåret, anges i kro- nor per invånare och avrundas till närmaste hela krontal. Stan- dardkostnaden ska, utom i fråga om 20 d §, 20 e §, 25 d § och 25 e § beräknas i utjämningsårets prisnivå utifrån den prognosti- cerade utvecklingen av nettopris- index.

			6 §3
En	kommuns standardkost-			En	kommuns standardkost-
nad för förskola, fritidshem och				nad för förskola, fritidshem och
sådan	pedagogisk		verksamhet	sådan	pedagogisk verksamhet
som avses		i 25 kap. skollagen		som avses i 25 kap. skollagen
(2010:800)		beräknas	genom att	(2010:800) beräknas genom att
två åldersersättningar för barn i				summera följande sju delkompo-
åldersgrupperna 1–5 år respektive				nenter

3Senaste lydelse 2013:976.

FörfattningsförslagSOU 2018:74

6–12 år summeras. Summan mul-	1. åldersersättning			för barn i
tipliceras med en korrigerings-	åldersgrupperna		1–5 år respektive
faktor.	6–12 år,
	2. tillägg eller avdrag för skill-
	nader i behov av förskola och
	fritidshem	för	åldersgrupperna
	1–5 år respektive 6–12 år,
	3. tillägg eller avdrag för socio-
	ekonomiska skillnader i ålders-
	gruppen 1–5 år,
	4. tillägg eller avdrag för gles be-
	byggelse,
	5. tillägg eller avdrag för löne-
	kostnadsskillnader,
	6. tillägg	eller		avdrag för

minskat antal barn i åldern 1–5 år samt

7. tillägg eller avdrag för ökat antal barn i åldern 1–5 år.

Åldersersättningarna beräknas enligt följande. Andelen barn i kommunen i respektive ålders- grupp multipliceras med den be- räknade genomsnittskostnaden per barn i respektive åldersgrupp i landet. Genomsnittskostnaden per barn i respektive åldersgrupp be- räknas utifrån den genomsnittliga standardkostnaden för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, som anges i bilagan till denna förordning.

För åldersgruppen 1–5 år kor- rigeras skillnader i vistelsetid ge- nom ett tillägg till eller avdrag från åldersersättningen. Tillägg och av- drag för skillnader i vistelsetid ba- seras på den genomsnittliga vistel-

SOU 2018:74

Författningsförslag

setiden år 2005 för den kommun- grupp som kommunen tillhörde enligt 2005 års kommungrupps- indelning, och reduceras med 50 procent. För åldersgruppen 6– 12 år korrigeras skillnader i inskrivningsgrad genom ett tillägg till eller avdrag från åldersersätt- ningen. Tillägg och avdrag för skillnader i inskrivningsgrad base- ras på den genomsnittliga andelen inskrivna 6–12-åringar i fritids- hem för den kommungrupp som kommunen tillhörde enligt 2011 års kommungruppsindelning. Samt- liga kommuner får därefter ett

invånarbaserat avdrag från tilläggen till eller avdragen från respektive åldersersättning, som beräknas så att summan av av- dragen från respektive ålderser- sättning motsvarar summan av tilläggen till denna.

Korrigeringsfaktorns värde be- stäms så att den genomsnittliga standardkostnaden, som vägts med befolkningen den 31 december två år före utjämningsåret, överens- stämmer med den genomsnittliga standardkostnaden för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, som anges i bilagan till denna förordning.

6 a §

Åldersersättningarna enligt

6§ 1 beräknas enligt följande. An- delen barn i kommunen i res- pektive åldersgrupp multipliceras

Författningsförslag

SOU 2018:74

med den beräknade genomsnitts- kostnaden per barn i respektive åldersgrupp i landet. Genomsnitts- kostnaden per barn i respektive åldersgrupp beräknas utifrån den genomsnittliga standardkostnaden för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, som anges i bilagan till denna förordning.

6 b §

Tillägget eller avdraget för skil- da behov av förskola enligt 6 § 2 ska beräknas för åldersgruppen 1– 5 år. Tillägget beräknas genom att multiplicera åldersersättningen för barn 1–5 år med ett index för behov av förskola. Index för behov av förskola framgår av bilagan till denna förordning. Samtliga kom- muner får ett invånarbaserat av- drag, som beräknas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

6 c §

Tillägget eller avdraget för skilda behov av fritidshem enligt 6 § 2 ska beräknas för åldersgrup- pen 6–12 år. Tillägget beräknas genom att multiplicera ålder- ersättningen för barn 6–12 år med ett index för behov av fritidshem. Index för behov av fritidshem framgår av bilagan till denna för- ordning. Samtliga kommuner får ett invånarbaserat avdrag, som

SOU 2018:74

Författningsförslag

beräknas så att summan av av- dragen motsvarar summan av till- läggen.

6 d §

Tillägget enligt 6 § 3 ska be- räknas genom att ett socioeko- nomiskt index multipliceras med fem procent av åldersersättningen för barn 1–5 år i riket och andelen barn 1–5 år i kommunen. Beräk- ningen av det socioekonomiska indexet framgår av bilagan till denna förordning.

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

6 e §

Tillägget eller avdraget för gles bebyggelse enligt 6 § 4 beräknas med ett gleshetsindex för förskola, som multipliceras med ålderser- sättningen i åldersgruppen 1–5 år. Gleshetsindex framgår av bilagan till denna förordning. Samtliga kommuner får ett invånarbaserat avdrag, som beräknas så att sum- man av avdragen motsvarar sum- man av tilläggen.

6 f §

Tillägget eller avdraget för lönekostnader enligt 6 § 5 beräk- nas i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet för kommuner med ett löneindex som överstiger 100. Löneindex anges i

Författningsförslag

SOU 2018:74

bilagan till denna förordning. Tillägget beräknas i två steg.

I det första steget beräknas den justerade lönekostnaden för för- skola, fritidshem och annan peda- gogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Den justerade lönekostnaden beräknas som sum- man av kommunens åldersersätt- ning för barn i åldersgrupperna 1–5 år respektive 6–12 år, tillägg och avdrag för skillnader i behov av förskola och fritidshem, tillägg och avdrag för socioekonomiska skillnader samt tillägg och avdrag för gles bebyggelse, multiplicerad med lönekostnadsandelen för för- skola, fritidshem och sådan peda- gogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800). Lönekostnadsandelen anges i bila- gan till denna förordning.

I det andra steget beräknas tillägget som produkten av den del av löneindexet som överstiger 100 och den justerade lönekostnaden dividerad med 100. Samtliga kommuner får därefter ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

6 g §

Tillägget eller avdraget för be- folkningsminskning under en fem- årsperiod i åldersgruppen 1–5 år beräknas enligt 6 § 6. Befolknings- minskning under en femårsperiod är skillnaden i procent mellan

SOU 2018:74

Författningsförslag

befolkningen i åldersgruppen 1–5 år den 31 december sju år före utjämningsåret och befolkningen i åldersgruppen 1–5 år den 31 dec- ember två år före utjämningsåret. Skillnadens andel av befolkningen den 31 december sju år före utjämningsåret utgör den pro- centuella befolkningsminskningen.

Den del av befolkningsminsk- ningen under en femårsperiod i åldersgruppen 1–5 år som över- stiger befolkningsminskningen i landet under samma period i åldersgruppen 1–5 år med två pro- centenheter multipliceras med ett ersättningsbelopp som uppgår till 13 000 kronor per person i 2016 års prisnivå. Ersättningsbeloppet räknas varje år om med den årliga utvecklingen av nettoprisindex. Har antalet personer i landet i åldersgruppen 1–5 år ökat under femårsperioden, ska den del av befolkningsminskningen i kom- munen som överstiger två pro- centenheter multipliceras med ersättningsbeloppet.

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

6 h §

Tillägget eller avdraget för be- folkningsökning under en femårs- period i åldersgruppen 1–5 år be- räknas enligt 6 § 7. Befolknings- ökningen under en femårsperiod

En kommuns standardkost- nad för förskoleklass och grund- skola beräknas genom att sum- mera följande sex delkomponenter

1. åldersersättning,

2. tillägg eller avdrag för modersmålsundervisning och un- dervisning i svenska som andra- språk,

3. tillägg eller avdrag för mer- kostnader för små skolor och skol- skjutsar,

Författningsförslag

SOU 2018:74

är skillnaden i procent mellan be- folkningen i åldersgruppen 1–5 år den 31 december sju år före utjäm- ningsåret och befolkningen i åldersgruppen 1–5 år den 31 dec- ember två år före utjämningsåret.

Den del av befolknings- ökningen under en femårsperiod i åldersgruppen 1–5 år som över- stiger befolkningsökningen i lan- det i samma åldersgrupp med två procentenheter multipliceras med ersättningsbeloppet i 6 g §, andra stycket. Har antalet personer i landet i åldersgruppen 1–5 år min- skat under femårsperioden, ska den del av befolkningsökningen i kommunen som överstiger två procentenheter multipliceras med ersättningsbeloppet i 6 g §, andra stycket.

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

7 §

En kommuns standardkost- nad för förskoleklass och grund- skola beräknas genom att andelen barn i kommunen i åldersgrup- perna 6 och 7–15 år multipliceras med den beräknade genomsnitts- kostnaden per barn i respektive åldersgrupp i landet. Genomsnitts- kostnaden per barn i respektive åldersgrupp beräknas utifrån den genomsnittliga standardkostnaden

SOU 2018:74

Författningsförslag

för förskoleklass respektive grund- skola, som anges i bilagan till denna förordning.

För kostnader som avser moders- målsundervisning och undervis- ning i svenska som andraspråk beräknas ett tillägg till den enligt första stycket beräknade kostna- den. Tillägget beräknas utifrån andelen barn med utländsk bak- grund i åldersgruppen 7–15 år i kommunen multiplicerad med en genomsnittlig kostnad per barn i åldersgruppen 7–15 år i landet för modersmålsundervisning och un- dervisning i svenska som andra- språk.

Kommuner som har merkost- nader för små skolor och skolskjut- sar får ett tillägg till den enligt första stycket beräknade kostna- den. Tillägget beräknas utifrån en teoretisk organisation av skolor i olika storlekar och kostnadsklasser, med elevernas geografiska sprid- ning i kommunen år 2009 som grund. Samtliga kommuner får därefter ett invånarbaserat av- drag, som beräknas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen. Förordning (2013:976).

4.tillägg eller avdrag för löne- kostnader,

5.tillägg eller avdrag för be- folkningsminskning i åldersgrup- pen 6–15 år samt

6.tillägg eller avdrag för be- folkningsökning i åldersgruppen 6–15 år.

Författningsförslag

SOU 2018:74

7 a §

Åldersersättningen för förskole- klass och grundskola enligt 7 § 1 beräknas genom att andelen barn i kommunen i åldersgrupperna 6 och 7–15 år multipliceras med den beräknade genomsnittskostnaden per barn i respektive åldersgrupp i landet.

7 b §

Ett tillägg ska beräknas enligt 7 § 2 för kostnader som avser modersmålsundervisning och un- dervisning i svenska som andra- språk. Tillägget beräknas utifrån andelen barn med utländsk bak- grund i åldersgruppen 7–15 år i kommunen multiplicerad med en genomsnittlig kostnad per barn i åldersgruppen 7–15 år i landet för modersmålsundervisning och un- dervisning i svenska som andra- språk. Den genomsnittliga kost- naden per barn ska årligen räknas om enligt anvisning i bilagan till denna förordning. Samtliga kom- muner får ett invånarbaserat av- drag, som beräknas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

7 c §

Tillägget eller avdraget för små skolor och skolskjutsar beräknas enligt 7 § 3. Tillägget eller avdra- get beräknas med ett gleshetsindex för förskoleklass och grundskola

SOU 2018:74

Författningsförslag

som multipliceras med ålderser- sättningarna enligt 7 a §. Samtliga kommuner får ett invånarbaserat avdrag, som beräknas så att sum- man av avdragen motsvarar sum- man av tilläggen.

7 d §

Tillägget för lönekostnader enligt 7 § 4 beräknas i förskole- klass och grundskola i kommuner med ett löneindex som överstiger

100.Tillägget beräknas i två steg. I det första steget beräknas den

justerade lönekostnaden för för- skoleklass och grundskola. Den justerade lönekostnaden beräknas på följande sätt. Kommunens åldersersättning för förskoleklass och grundskola, med tillägg eller avdrag för modermålsersättning och med tillägg eller avdrag för små skolor och skolskjutsar multi- pliceras med lönekostnadsandelen för förskoleklass och grundskola. Lönekostnadsandelen anges i bila- gan till denna förordning.

I det andra steget beräknas tillägget som produkten av den del av indexet som överstiger 100 och den justerade lönekostnaden divi- derad med 100. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen mot- svarar summan av tilläggen.

Författningsförslag

SOU 2018:74

7 e §

Tillägget eller avdraget för befolkningsminskning under en femårsperiod i åldersgruppen 6–15 år beräknas enligt 7 § 5. Be- folkningsminskning under en femårsperiod är skillnaden i pro- cent mellan befolkningen i ålders- gruppen 6–15 år den 31 december sju år före utjämningsåret och befolkningen i åldersgruppen 6–15 år den 31 december två år före utjämningsåret. Skillnadens andel av befolkningen den 31 dec- ember sju år före utjämningsåret utgör den procentuella befolk- ningsminskningen.

Den del av befolkningsminsk- ningen under en femårsperiod i åldersgruppen 6–15 år som över- stiger befolkningsminskningen i landet under samma period i åldersgruppen 6–15 år med två procentenheter multipliceras med ett ersättningsbelopp som uppgår till 15 600 kronor per person i 2016 års prisnivå. Ersättnings- beloppet räknas varje år om med den årliga utvecklingen av netto- prisindex. Har antalet personer i landet i åldersgruppen 6–15 år ökat under femårsperioden, skall den del av befolkningsminsk- ningen i kommunen som över- stiger två procentenheter multipli- ceras med ersättningsbeloppet.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

7 f §

Tillägget eller avdraget för be- folkningsökning under en femårs- period i åldersgruppen 6–15 år beräknas enligt 7 § 6. Befolknings- ökningen under en femårsperiod är skillnaden i procent mellan befolkningen i åldersgruppen 6–15 år den 31 december sju år före utjämningsåret och befolk- ningen i åldersgruppen 6–15 år den 31 december två år före ut- jämningsåret.

Den del av befolkningsök- ningen under en femårsperiod i åldersgruppen 6–15 år som över- stiger befolkningsökningen i lan- det i samma åldersgrupp med två procentenheter multipliceras med ersättningsbeloppet i 7 e §, andra stycket. Har antalet personer i landet i åldersgruppen 6–15 år minskat under femårsperioden, ska den del av befolkningsökningen i kommunen som överstiger två procentenheter multipliceras med ersättningsbeloppet i 7 e §, andra stycket.

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

En kommuns standardkost- nad för gymnasieskola beräknas genom att summera följande sex delkomponenter

1. åldersersättning,

2. merkostnader för resor, in- ackordering och små gymnasie- skolor,

3. tillägg eller avdrag för pro- gramval,

4. tillägg eller avdrag för löne- kostnader,

5. tillägg eller avdrag för be- folkningsminskning och

6. tillägg eller avdrag för be- folkningsökning.

Författningsförslag

SOU 2018:74

8 §4

En kommuns standardkost- nad för gymnasieskola beräknas genom att andelen ungdomar i

kommunen i åldersgruppen 16–18 år multipliceras med den beräknade genomsnittskostnaden per invånare i den åldersgruppen i landet. Genomsnittskostnaden be- räknas utifrån den genomsnittliga standardkostnaden för gymna- sieskola, som anges i bilagan till denna förordning.

Kommuner som har merkost- nader för resor och inackordering av gymnasieelever samt för små gymnasieskolor får ett tillägg till den enligt första stycket beräknade kostnaden. Tillägget beräknas uti- från en teoretiskt bestämd place- ring av skolor med hänsyn till befolkningens bosättningsmönster år 2009 samt utifrån en beräknad kostnad för resor, inackordering och små gymnasieskolor. Samtliga kommuner får därefter ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

Kommuner får ett tillägg till eller avdrag från den enligt första stycket beräknade kostnaden på grund av elevernas programval. Tillägget eller avdraget beräknas

4Senaste lydelse 2013:976.

SOU 2018:74

Författningsförslag

utifrån den genomsnittliga kost- naden två år före och tre år före utjämningsåret för de program som kommunens elever har valt. Förordning (2013:976).

8 a §

Åldersersättningen för gymna- sieskola enligt 8 § 1 beräknas ge- nom att andelen ungdomar i kom- munen i åldersgruppen 16–18 år multipliceras med den beräknade genomsnittskostnaden per invån- are i den åldersgruppen i landet. Genomsnittskostnaden framgår av bilagan till denna förordning.

8 b §

Tillägget eller avdraget för merkostnader för resor, inackor- dering och små gymnasieskolor enligt 8 § 2 beräknas med ett gles- hetsindex som multipliceras med åldersersättningen i åldersgruppen enligt 8 a §. Gleshetsindex fram- går av bilagan till denna för- ordning. Samtliga kommuner får ett invånarbaserat avdrag, som beräknas så att summan av av- dragen motsvarar summan av till- läggen.

8 c §

Tillägget eller avdraget för elevernas programval beräknas enligt 8 § 3. Tillägget eller avdra- get beräknas utifrån den genom- snittliga kostnaden två år före och tre år före utjämningsåret för de

Författningsförslag

SOU 2018:74

program som kommunens elever har valt. För ungdomar i åldern 16–18 som inte är inskrivna på ett gymnasieprogram ska genom- snittskostnaden för samtliga elever i riket användas.

8 d §

Tillägget eller avdraget för lönekostnader enligt 8 § 4 beräk- nas i gymnasieskolan i kommuner med ett löneindex som överstiger 100. Tillägget beräknas i två steg.

I det första steget beräknas den justerade lönekostnaden för gym- nasieskolan. Den justerade löne- kostnaden beräknas på följande sätt. Summan av åldersersättning, merkostnader för resor, inackor- dering och små gymnasieskolor samt tillägg eller avdrag för programval multipliceras med löne- kostnadsandelen för gymnasie- skola. Lönekostnadsandelen anges i bilagan till denna förordning.

I det andra steget beräknas tillägget som produkten av den del av indexet som överstiger 100 och den justerade lönekostnaden divi- derad med 100. Samtliga kommu- ner får därefter ett invånarbaserat avdrag, som beräknas så att sum- man av avdragen motsvarar sum- man av tilläggen.

8 e §

Tillägget eller avdraget för be- folkningsminskning under en fem- årsperiod i åldersgruppen 16–18 år

SOU 2018:74

Författningsförslag

beräknas enligt 8 § 5. Befolknings- minskningen under en femårs- period är skillnaden i procent mel- lan befolkningen i åldersgruppen 16–18 år den 31 december sju år före utjämningsåret och befolk- ningen i åldersgruppen 16–18 år den 31 december två år före ut- jämningsåret.

Den del av befolkningsminsk- ningen i åldersgruppen 16–18 år under en femårsperiod som över- stiger befolkningsminskningen i landet under samma period i åldersgruppen 16–18 år med två procentenheter multipliceras med ett ersättningsbelopp. Ersättnings- beloppet uppgår till 15 600 kronor per person i 2016 års prisnivå. Ersättningsbeloppet räknas varje år om med den årliga utvecklingen av nettoprisindex. Har antalet personer i landet i åldersgruppen 16–18 år ökat under femårs- perioden, skall den del av befolk- ningsminskningen i kommunen som överstiger två procentenheter multipliceras med ersättnings- beloppet.

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

8 f §

Tillägget eller avdraget för be- folkningsökning under en femårs- period i åldersgruppen 16–18 år

Författningsförslag

SOU 2018:74

beräknas enligt 8 § 6. Befolk- ningsökningen under en femårs- period är skillnaden mellan befolk- ningen i åldersgruppen 16–18 år den 31 december sju år före ut- jämningsåret och befolkningen i åldersgruppen 16–18 år den 31 dec- ember två år före utjämningsåret.

Den del av befolkningsök- ningen under en femårsperiod i åldersgruppen 16–18 år som över- stiger befolkningsökningen i lan- det i samma åldersgrupp med två procentenheter multipliceras med ersättningsbeloppet i 8 e §, andra stycket. Har antalet personer i landet i åldersgruppen 16–18 år minskat under femårsperioden, ska den del av befolknings- ökningen i kommunen som över- stiger två procentenheter multi- pliceras med ersättningsbeloppet i 8 e §, andra stycket.

Samtliga kommuner får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

9 §5

En kommuns standardkost-	En kommuns standardkost-
nad för individ- och familjeom-	nad för individ- och familjeom-
sorg beräknas utifrån andelen	sorg beräknas utifrån
arbetslösa utan ersättning, ande-	1. ett modellberäknat värde,
len lågutbildade personer födda i	2. en korrigeringsfaktor och
Sverige i åldern 20–40 år, roten ur	3. tillägg eller avdrag för löne-
tätortsbefolkningen i kommunen,	kostnader.
andelen av befolkningen boende i
flerfamiljshus byggda 1965–1975

5Senaste lydelse 2013:976.

SOU 2018:74Författningsförslag

och andelen av befolkningen som
fått ekonomiskt bistånd under en
längre tid än sex månader.
Värdena för respektive varia-				Standardkostnaden		beräknas
bel multipliceras med de para-				som produkten av det modellbe-
metervärden som anges i bilagan				räknade värdet och korrigerings-
till denna förordning.				faktorn med tillägg eller avdrag för
				lönekostnader.
				Det	modellberäknade värdet
				beräknas utifrån andelen barn och
				ungdomar i åldern 0–19 år som
				lever i ekonomiskt utsatta hushåll,
				andelen	lågutbildade	personer
				födda i Sverige i åldern 20–40 år,
				roten ur tätortsbefolkningen i kom-
				munen, andelen av befolkningen
				boende	i flerfamiljshus	byggda
				1965–1975, ohälsotal, andelen
				invånare äldre än 65 år och en
				variabel för justering av inkomst-
				effekt som beror på gränspendling
				till Norge och Danmark.
Standardkostnaden	för	modellen		Värdena för respektive vari-
multipliceras med en korrigerings-				abel multipliceras med de para-
faktor, varefter produkten			utgör	metervärden som anges i bilagan
standardkostnaden	för	individ-		till denna förordning.
och familjeomsorg. Korrigerings-
faktorns värde bestäms så att den
genomsnittliga standardkostnaden,
som vägts med befolkningen den
31 december två år före utjäm-
ningsåret, överensstämmer			med

den genomsnittliga standardkost- naden för individ- och familjeom- sorg, som anges i bilagan till denna förordning. Förordning (2013:976).

Korrigeringsfaktorns värde be- stäms så att det genomsnittliga modellberäknade värdet, som vägts

Författningsförslag

SOU 2018:74

med befolkningen den 31 decem- ber två år före utjämningsåret, överensstämmer med den genom- snittliga standardkostnaden för individ- och familjeomsorg, som anges i bilagan till denna för- ordning.

9 a §

Tillägget eller avdraget för lönekostnader enligt 9 § 3 beräk- nas i individ- och familjeom- sorgen i kommuner med ett löne- index som överstiger 100. Till- lägget beräknas i två steg.

I det första steget beräknas den justerade lönekostnaden i individ- och familjeomsorgen. Den juste- rade lönekostnaden beräknas som produkten av det modellberäk- nade värdet, korrigeringsfaktorn och lönekostnadssandelen. Löne- kostnadsandelen anges i bilagan till denna förordning.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Kommunal vuxenutbildning 9 b §

En kommuns standardkostnad för kommunal vuxenutbildning beräknas som summan av följande komponenter

1.vuxenutbildning på grund- läggande nivå,

2.gymnasial nivå och

3.svenska för invandrare (SFI). Var och en av de tre kom-

ponenterna i första stycket beräk- nas som produkten av kommu- nens utbildningsbehov, enhetskost- naden för respektive verksamhet och en korrigeringsfaktor för sysselsättningen i kommunen.

Enhetskostnaden för respektive verksamhet beräknas som summan av nettokostnader i riket dividerat med antal helårselever i riket för verksamheten.

9 c §

En kommuns utbildningsbehov för vuxenutbildning på grundläg- gande nivå beräknas genom att kvoten mellan antal helårselever på grundläggande vuxenutbild- ning och antal personer 20–56 år utan grundskoleutbildning i riket multipliceras med antalet invå- nare 20–56 år utan grundskole- utbildning i kommunen två år in- nan utjämningsåret.

Författningsförslag

SOU 2018:74

9 d §

En kommuns utbildningsbe- hov på gymnasial nivå beräknas genom att kvoten mellan antal helårselever på gymnasial vuxen- utbildning och antal personer 20– 56 år med fullgjord grundskole- utbildning som högsta utbildnings- nivå i riket multipliceras med an- talet invånare 20–56 år med full- gjord grundskoleutbildning som högsta utbildningsnivå i kommu- nen två år innan utjämningsåret.

9 e §

Kommunens utbildningsbehov för SFI beräknas genom att kvoten mellan antal helårselever på SFI och antal personer 20–64 år som fått uppehållstillstånd för högst fyra år sen i riket multipliceras med antal personer i åldern 20–64 år som fått uppehållstillstånd för högst fyra år sen i kommunen, två år före utjämningsåret.

9 f §

Korrigeringsfaktorn för syssel- sättningen i kommunen bestäms som kvoten mellan andel sysselsatta i riket i åldersgruppen 20–64 år och andel sysselsatta i kommunen i samma åldersgrupp. Med syssel- sättning avses förvärvsarbete och eftergymnasiala studier.

En kommuns standardkost- nad för äldreomsorg beräknas utifrån summan av följande kom- ponenter

1. en korrigerad åldersersätt- ning baserad på sammanboende eller ensamboende,

2. korrigering för skillnader i dödlighet,

3. tillägg för personer födda utanför Norden,

4. tillägg för institutionsboende i glesbygd,

5. tillägg för hemtjänst i gles- bygd och

6. tillägg för löner.

Den korrigerade åldersersätt- ningen beräknas enligt följande. Andelen sammanboende respek- tive ensamboende personer i kommunen i åldersgrupperna 65–79, 80–89 samt 90 år och äldre multipliceras med en genom- snittlig kostnad per person för respektive grupp. Därefter sum- meras produkterna till en okor- rigerad åldersersättning. Summan multipliceras med en korrigerings- faktor. Korrigerings-faktorn bestäms som den genomsnittliga standard- kostnaden dividerad med den okorrigerade åldersersättningen.

Författningsförslag

SOU 2018:74

14 §6

En kommuns standardkos- tnad för äldreomsorg beräknas utifrån summan av följande kom- ponenter:

–en korrigerad åldersersätt- ning baserad på civilstånd,

–korrigering för skillnader i dödlighet,

–tillägg för personer födda utan- för Norden,

–tillägg för institutionsboende

iglesbygd, och

–tillägg för hemtjänst i gles- bygd.

Den korrigerade åldersersätt- ningen beräknas enligt följande. Andelen gifta respektive ej gifta personer i kommunen i ålders- grupperna 65–79, 80–89 samt 90 år och äldre multipliceras med en genomsnittlig kostnad per person för respektive grupp. Därefter summeras produkterna. Summan multipliceras med en korrigeringsfaktor, vars värde be- stäms så att den genomsnittliga standardkostnaden som vägts med befolkningen den 31 dec- ember två år före utjämningsåret, överensstämmer med den genom- snittliga standardkostnaden för äldreomsorg, som anges i bilagan till denna förordning.

6Senaste lydelse 2013:976.

Författningsförslag

För kommuner som har fler avlidna personer än förväntat un- der en femårsperiod beräknas ett tillägg, som baseras på ålders- ersättningen per person i ålders- gruppen 65 år och äldre. Med för- väntat antal avlidna avses hur många personer som förväntas av- lida per kommun om dödligheten skulle vara lika stor per ålder som riksgenomsnittet. För övriga kom- muner beräknas på motsvarande sätt i stället ett avdrag, med den skillnaden att avdraget reduceras med 50 procent. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag från tillägget eller avdraget för skillnader i dödlighet, som beräknas så att summan av avdragen för skillnader i dödlighet motsvarar summan av tilläggen för skillnader i dödlighet.

För andelen personer i ålders- gruppen 65 år och äldre som är födda utanför Norden beräknas för varje kommun ett tillägg, som uppgår till fem procent av genom- snittskostnaden per person i ålders- gruppen 65 år och äldre. Samtliga kommuner får därefter ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

För de kommuner som har en glesbygdsfaktor som är lägre än 0,8 beräknas ett tillägg för institutions- boende i glesbygd. Glesbygdsfak- torn baseras på tätortsgrad och

SOU 2018:74

Författningsförslag

antalet invånare per kvadrat- kilometer. Närmare anvisningar om beräkningarna ges i bilagan till denna förordning. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen mot- svarar summan av tilläggen.

För de kommuner som har en glesbygdsfaktor som är lägre än 0,8 beräknas ett tillägg för institutions- boende i glesbygd. Glesbygdsfak- torn baseras på tätortsgrad och an- talet invånare per kvadratkilo- meter. Närmare anvisningar om beräkningarna ges i bilagan till denna förordning. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen mot- svarar summan av tilläggen.

Ett tillägg ges för hemtjänst i glesbygd som beräknas utifrån de äldres geografiska spridning i kom- munen år 2009. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen mot- svarar summan av tilläggen.

14 a §

För kommuner som har fler avlidna personer än förväntat un- der en femårsperiod beräknas ett tillägg, som baseras på ålderser- sättningen per person i åldersgrup- pen 65 år och äldre. Med förväntat antal avlidna avses hur många personer som förväntas avlida per

Författningsförslag

SOU 2018:74

kommun om dödligheten skulle vara lika stor per ålder som riks- genomsnittet. För övriga kommu- ner beräknas på motsvarande sätt i stället ett avdrag, med den skillnaden att avdraget reduceras med 50 procent. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag från tillägget eller avdraget för skillnader i dödlighet, som beräknas så att summan av avdragen för skillnader i dödlighet motsvarar summan av tilläggen för skillnader i dödlighet.

För de kommuner som har en glesbygdsfaktor som är lägre än 0,8 beräknas ett tillägg för institu- tionsboende i glesbygd. Glesbygds- faktorn baseras på tätortsgrad och antalet invånare per kvadratkilo- meter. Närmare anvisningar om beräkningarna ges i bilagan till denna förordning. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen mot- svarar summan av tilläggen.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Ett tillägg ges för hemtjänst i glesbygd som beräknas utifrån den geografiska spridningen i kommu- nen år 2016 bland personer i åldersgruppen 65 år eller äldre. Samtliga kommuner får därefter ett invånarbaserat avdrag, som beräknas så att summan av av- dragen motsvarar summan av till- läggen.

14 b §

Ett tillägg beräknas enligt 14 § 6 för lönekostnader i äldreomsorgen i kommuner med ett löneindex som överstiger 100. Tillägget be- räknas i två steg.

I det första steget beräknas den justerade lönekostnaden för äldre- omsorgen. Den justerade lönekost- naden beräknas som summan av åldersersättning, korrigering för skillnader i dödlighet, tillägg för personer födda utanför Norden, tillägg för institutionsboende i gles- bygd och tillägg för hemtjänst i glesbygd.

I det andra steget beräknas till- lägget som produkten av den del av indexet som överstiger 100 och den justerade lönekostnaden divi- derad med 100. Samtliga kommu- ner får därefter ett invånarbaserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Infrastruktur och skydd 20 b §

En kommuns standardkostnad för infrastruktur och skydd beräk- nas utifrån summan av följande komponenter

1.Gator och vägar samt

2.Räddningstjänst Komponenten gator och vägar

beräknas med ett klimattillägg och ett ortstillägg som anges i bilagan till denna förordning.

Tillägget för komponenten räddningstjänst anges i bilagan till denna förordning.

Verksamhetsövergripande kostnader

20 c §

En kommuns standardkostnad för verksamhetsövergripande kost- nader beräknas utifrån summan av följande komponenter.

1.befolkningsminskning,

2.eftersläpningseffekter,

3.uppvärmningskostnader,

4.byggkostnader, samt

5.administration. Komponenterna summeras till

ett bruttotillägg. Samtliga kom- muner får därefter ett invånar- baserat avdrag, som beräknas så att summan av avdragen mot- svarar summan av tilläggen.

SOU 2018:74

Författningsförslag

20 d §

En kommuns merkostnader till följd av befolkningsminskning be- räknas för kommuner vars befolk- ning minskat under en tioårs- period med mer än två procent.

Befolkningsminskning under en tioårsperiod är skillnaden mellan befolkningen den 31 december tolv år före utjämningsåret och befolk- ningen den 31 december två år före utjämningsåret. Skillnadens andel av befolkningen den 31 dec- ember tolv år före utjämningsåret utgör den procentuella befolknings- minskningen.

Den procentuella befolknings- minskningen under en tioårspe- riod reduceras med två procenten- heter och multipliceras med 200 kro- nor per invånare.

20 e §

En kommuns kostnader för eftersläpningseffekter beräknas för kommuner som under en fyraårs- period haft en ökning av antalet invånare med i genomsnitt 1,2 pro- cent per år och där folkmängden från och med den 1 november två år före utjämningsåret till och med den 1 november året före utjäm- ningsåret ökat med minst 1,2 pro- cent.

Befolkningsökning under en fyraårsperiod är skillnaden mellan befolkningen den 1 november sex

Författningsförslag

SOU 2018:74

år före utjämningsåret och befolk- ningen den 1 november två år före utjämningsåret.

Den del av befolkningsökningen räknat i antalet personer från och med den 1 november två år före utjämningsåret till och med den 1 november året före utjämnings- året som överstiger 1,2 procent samt kommunens folkmängd den 1 november två år före utjäm- ningsåret multipliceras med kom- munens intäkter året före utjäm- ningsåret dividerat med antalet invånare i kommunen. Kommu- nens intäkter året före utjämnings- året beräknas enligt anvisningar i bilagan till denna förordning.

20 f §

Komponenten uppvärmning beräknas genom att en för riket beräknad genomsnittlig uppvärm- ningskostnad för obligatoriska verk- samheter på 356 kronor per in- vånare i 2016 års nivå multipli- ceras med respektive kommuns klimatindex enligt Boverkets bygg- regler.

Komponenten byggkostnader är summan av en merkostnad för byggnadsarbetarlöner och ett kli- mattillägg.

Komponenten administration baseras på variablerna invånar- distans och folkmängd och utgår med belopp som anges i bilagan till denna förordning.

SOU 2018:74Författningsförslag

		21 §7
Ett landstings standardkost-			Ett landstings standardkost-
nad för hälso- och sjukvård be-			nad för hälso- och sjukvård beräk-
räknas utifrån	kostnaderna	för	nas utifrån kostnaderna för be-
befolkningens	vårdbehov	och	folkningens	vårdbehov, hälso-
hälso- och sjukvård i glesbygd.			och sjukvård i glesbygd och
			tillägg för löner.
		23 §8
Kostnaden för befolkningens			Kostnaden för befolkningens
vårdbehov beräknas utifrån sum-			vårdbehov	beräknas	utifrån en
man av en modell för hela be-			modell för hela befolkningen.
folkningen och en separat beräk-
ning för kostnader för hiv-smit-
tade personer.
I modellen delas befolk-			I modellen delas befolk-
ningen in i olika grupper utifrån			ningen in i tre olika kostnads-
kön, åldersgrupperna 0, 1–4, 5–9,			matriser enligt bilagan till denna
10–14, 15–19, 20–24, 25–29, 30–			förordning. I varje landsting mul-
39, 40–49, 50–59, 60–69, 70–74			tipliceras antalet personer i res-
och 75 år och äldre, civilstånd,			pektive grupp den 31 december
sysselsättningsstatus, inkomst		och	tre år före utjämningsåret med
boendetyp. I varje landsting mul-			den genomsnittliga		kostnaden
tipliceras antalet personer i res-			för gruppen.
pektive grupp den 31 december
tre år före utjämningsåret med
den genomsnittliga kostnaden för
gruppen.
Kostnaderna för hiv-smittade
personer beräknas genom att det
antagna antalet hiv-smittade per
10 000 invånare för varje lands-
ting multipliceras med en upp-
skattad kostnad per hiv-smittad
person som anges i bilagan		till

7Senaste lydelse 2013:976.

8Senaste lydelse 2013:976.

FörfattningsförslagSOU 2018:74

denna	förordning.			Förordning
(2013:976).
				24 §9
Summan		av	den beräknade		Den beräknade kostnaden för
kostnaden för de olika grupperna					de olika grupperna i modellen
i modellen för hela befolkningen					summeras och divideras med an-
och kostnaden för hiv-smittade					talet invånare i landstinget den
personer divideras med antalet in-					31 december tre			år	före	ut-
vånare i landstinget den 31 dec-					jämningsåret.
ember tre år före utjämningsåret.
Ett landstings kostnader en-					Ett landstings kostnader en-
ligt första stycket				multipliceras	ligt	första	stycket	multipliceras
med en korrigeringsfaktor, var-					med en korrigeringsfaktor, var-
efter produkten utgör kostnaden					efter produkten utgör kostnaden
för befolkningens				vårdbehov.	för	befolkningens			vårdbehov.
Korrigeringsfaktorns värde be-					Korrigeringsfaktorns				värde	be-
stäms så att den genomsnittliga					stäms så att den genomsnittliga
standardkostnaden,				som vägts	kostnaden för befolkningens vård-
med befolkningen den 31 decem-					behov, som vägts med befolk-
ber två år före utjämningsåret,					ningen den 31 december två år
överensstämmer med den genom-					före utjämningsåret, överensstäm-
snittliga standardkostnaden för					mer	med	den genomsnittliga
hälso- och sjukvård, som anges i					standardkostnaden			för hälso-
bilagan	till	denna		förordning.	och sjukvård, som anges i bilagan
Förordning (2013:976).					till denna förordning.
				25 §
Ett	landstings		kostnader för		Ett tillägg beräknas för mer-
hälso- och sjukvård i glesbygd be-					kostnader i hälso- och sjukvård i
räknas utifrån en teoretiskt be-					glesbygd. Tillägget beräknas genom
stämd placering av sjukhus, ambu-					att ett index för gleshet multipli-
lanscentraler		och	vårdcentraler.		ceras med kostnaden för befolk-
Utifrån denna placering av en-					ningens vårdbehov. Index för gles-
heterna beräknas även kostnader					het anges i bilagan till denna
för övernattningsplatser vid vård-					förordning. Samtliga landsting får
centraler och behovet av sjukresor.					därefter ett invånarbaserat avdrag,
Samtliga landsting				får därefter	som beräknas så att summan av

9Senaste lydelse 2013:976.

SOU 2018:74Författningsförslag

ett invånarbaserat avdrag, som	avdragen motsvarar summan av
beräknas så att summan av av-	de beräknade	kostnaderna	per
dragen motsvarar summan av de	invånare i landet för hälso- och
beräknade kostnaderna per in-	sjukvård i glesbygd.
vånare i landet för hälso- och
sjukvård i glesbygd.
	25 c §
	Ett tillägg beräknas för löne-
	kostnader i hälso- och sjukvård för
	landsting med ett löneindex som
	överstiger 100. Tillägget beräknas
	i två steg.
	I det första steget beräknas den
	justerade lönekostnaden för hälso-
	och sjukvård. Ett landstings just-
	erade lönekostnad beräknas ge-
	nom att landstingets kostnad för
	hälso- och sjukvård med tillägg för
	merkostnader för hälso- och sjuk-
	vård i glesbygd multipliceras med
	lönekostnadsandelen för verksam-
	heten. Lönekostnads-andelen för
	hälso- och sjukvård anges i bilagan
	till denna förordning.
	I det andra steget beräknas
	tillägget för lönekostnader som pro-
	dukten av den del av indexet som
	överstiger 100 och den justerade
	lönekostnaden dividerad med 100.
	Samtliga landsting får därefter ett
	invånarbaserat avdrag, som be-
	räknas så att summan av avdragen
	motsvarar summan av tilläggen.
	25 d §
	Standardkostnaden för befolk-
	ningsförändringar beräknas		som
	summan av	merkostnader	för

Författningsförslag

SOU 2018:74

eftersläpningseffekter och merkost- nader för kraftiga befolkningsför- ändringar.

Ett landstings merkostnader till följd av eftersläpningseffekter beräknas för landsting som under en fyraårsperiod haft en ökning av antalet invånare med i genomsnitt minst 1,2 procent per år och där folkmängden från och med den 1 november två år före utjäm- ningsåret till och med den 1 nov- ember året före utjämningsåret ökat med minst 1,2 procent.

Befolkningsökning under en fyraårsperiod är skillnaden mellan befolkningen den 1 november sex år före utjämningsåret och befolk- ningen den 1 november två år före utjämningsåret.

Den del av befolkningsök- ningen räknat i antalet personer från och med den 1 november två år före utjämningsåret till och med den 1 november året före utjäm- ningsåret som överstiger 1,2 pro- cent samt landstingets folkmängd den 1 november två år före utjäm- ningsåret multipliceras med lands- tingets intäkter året före utjäm- ningsåret dividerat med antalet invånare i landstinget. Lands- tingets intäkter året före utjämnings- året beräknas enligt anvisningar i bilagan till denna förordning.

SOU 2018:74

Författningsförslag

25 e §

Ett merkostnadstillägg beräk- nas för de landsting som har haft kraftiga befolkningsförändringar under en tioårsperiod.

Befolkningsförändringen under en tioårsperiod är den procentu- ella skillnaden mellan befolk- ningen den 31 december tolv år före utjämningsåret och befolk- ningen två år före utjämningsåret. Den procentuella befolkningsför- ändringen jämförs med ett gräns- värde som baseras på befolknings- förändringen i riket under samma tioårsperiod.

Då befolkningen i riket växer är gränsvärdet för tillägget lika med förändringstakten i riket med ett tillägg om 2 procentenheter, annars är gränsvärdet 2 procent- enheter. Då befolkningen i riket minskar är gränsvärdet för minsk- ande befolkning lika med för- ändringstakten i riket med avdrag om 2 procentenheter, annars är den minus 2 procentenheter.

För varje procentenhet som befolkningen växer eller krymper utöver gränsvärdet utgår en kom- pensation om 100 kronor per in- vånare.

Samtliga landsting får ett in- vånarbaserat avdrag, som beräk- nas så att summan av avdragen motsvarar summan av tilläggen.

FörfattningsförslagSOU 2018:74

				26 §10
Standardkostnaden för kollek-					Standardkostnaden för kollek-
tivtrafik beräknas utifrån variab-					tivtrafik beräknas i en gemensam
lerna	gleshet,	arbetspendling och			modell för kommuner och lands-
tätortsstruktur. Värdena för respek-					ting. Först beräknas standardkost-
tive variabel multipliceras med de					naden för respektive län, varefter
parametervärden, som anges i bi-					hälften av standardkostnaden till-
lagan till denna förordning.					förs kommunerna i länet och
					hälften landstinget, med undantag
					för Stockholms län där kommu-
					nernas andel motsvarar 40 pro-
					cent och landstingets andel mot-
					svarar 60 procent av			standard-
					kostnaden.
Standardkostnaden				beräknas	Standardkostnaden			beräknas
för respektive län, varefter hälften					för respektive län genom att
av standardkostnaden tillförs kom-					multiplicera	ett	modellberäknat
munerna i länet och hälften lands-					värde med en korrigeringsfaktor.
tinget, med undantag för Stock-					Det modellberäknat värdet för
holms	län där		kommunernas		kollektivtrafik beräknas utifrån
andel	motsvarar		40 procent och		variablerna	gleshet, arbetspend-
landstingens		andel		motsvarar	ling och tätortsstruktur. Värdena
60 procent av standardkostnaden.					för respektive variabel multipli-
					ceras med	de	parametervärden
					som anges i bilagan till denna för-
					ordning.
Standardkostnaden för Gotlands					Korrigeringsfaktorn bestäms som
kommun motsvarar				redovisade	standardkostnaden för			kollektiv-
nettokostnader		år	2009. Hälften		trafik, som anges i bilagan till
av standardkostnaden				fördelas i	denna förordning, dividerad med
kommunernas		utjämningssystem			genomsnittet för det modellberäk-
och hälften i landstingens utjäm-					nade värdet.
ningssystem.
Fördelningen av kommuner-					Fördelningen av kommuner-
nas andel av standardkostnaden					nas andel av standardkostnaden
mellan kommunerna i länet görs					mellan kommunerna i länet görs
på följande sätt:					på följande sätt:

10Senaste lydelse 2017:1100.

SOU 2018:74Författningsförslag

1. För kommunerna i Blekinge					1. För	kommunerna			i	Väst-
län, Värmlands län, Västman-					manlands	län, Västernorrlands
lands län,	Västernorrlands			län,	län, Västerbottens län och Norr-
Västerbottens län och Norr-					bottens	län	beräknas		andelen
bottens län görs fördelningen efter					utifrån variablerna			invånardis-
deras andel av de totala kos-					tans, pendlingsavstånd och tät-
tnaderna i länet för kollektiv-					ortsbefolkning. Värdena för res-
trafiken år 2009.					pektive variabel multipliceras med
					de parametervärden som anges i
					bilagan till denna förordning.
2. För kommunerna i Stock-					2. För kommunerna i Stock-
holms län, Uppsala län, Öster-					holms län, Uppsala län, Öster-
götlands	län,	Jönköpings		län,	götlands	län,	Jönköpings			län,
Kronobergs		län,	Kalmar	län,	Kronobergs		län,	Kalmar		län,
Skåne län, Hallands län, Västra					Blekinge län, Skåne län, Hallands
Götalands	län,		Örebro	län,	län, Västra Götalands län, Värm-
Dalarnas län, Gävleborgs län och					lands län, Örebro län, Dalarnas
Jämtlands län görs fördelningen					län, Gävleborgs län, Jämtlands
med lika stora belopp per in-					län och i Gotlands kommun görs
vånare.					fördelningen med lika stora be-
					lopp per invånare.

3.För kommunerna i Södermanlands län fattar regeringen särskilda beslut om varje kommuns andel av de totala kostnaderna i länet. Förordning (2017:1100).

Författningsförslag

SOU 2018:74

1.3Förslag till ny lydelse av bilaga till förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning11

Beräkningsmetoder och närmare detaljer för kostnadsutjämningen

Befolkningsuppgifter

Befolkningsuppgifter hämtas från Statistiska centralbyråns befolk- ningsstatistik.

Genomsnittlig standardkostnad

Kommuner

Den för landet genomsnittliga standardkostnaden i kronor per invånare före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för var och en av följande verksamheter framgår av nedanstående tabell.

Beloppen avser år 2016.

Landsting

Den för landet genomsnittliga standardkostnaden före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för hälso- och sjukvård är 22 335 kronor per invånare. Beloppet avser år 2016.

11Senaste lydelse 2017:1100.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Delat huvudmannaskap

Den för landet genomsnittliga standardkostnaden före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för kollektivtrafik är 2 444 kronor per invånare. Beloppet avser år 2016.

Nettoprisindex

Uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå sker med hjälp av ut- vecklingen av nettoprisindex. Som genomsnittlig procentuell för- ändring i nettoprisindex för respektive år används följande: 2004 (0,1), 2005 (0,1), 2006 (1,1), 2007 (2,7), 2008 (2,7), 2009 (-0,8), 2010 (1,8), 2011 (2,0), 2012 (1,2), 2013 (-0,3), 2014 (-0,1), 2015 (-0,9), 2016 (0,4), 2017 (1,3) och 2018 (1,9).

Följande verksamheters och kostnadsslags standardkostnad räknas upp till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex året före utjämningsåret samt utjämningsåret; förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass och grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, kommunal vuxenut- bildning, äldreomsorg, hälso- och sjukvård och kollektivtrafik.

I delmodellen Verksamhetsövergripande kostnader exkluderas 20 d § och 20 e § ur uppräkningen till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

I delmodellen Befolkningsförändringar exkluderas 25 d § och 25 e § ur uppräkningen till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av netto- prisindex.

Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet

Det socioekonomiska indexet beräknas som genomsnittet av kvot- erna mellan andel barn 1–5 som inte har någon förälder med eftergymnasial utbildning, andel barn 1–5 år som bor i hushåll med låg disponibel inkomst och andel barn 1–5 år med minst en förälder som har haft uppehållstillstånd i högst 4 år, och motsvarande riks- medelvärde.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Förskoleklass och grundskola

Genomsnittlig ersättning (normbeloppet) för modersmålsunder- visning och undervisning i svenska som andraspråk är 13 454 kronor per elev som är född utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. Normbeloppet om 13 454 kronor per elev avser 2016 års priser. Statistiska centralbyrån räknar om normbeloppet inför varje utjämnings år med statistik från Skolverket rörande antal elever och antal lärare. Statistik över löner för grundskolelärare hämtas från SCB:s statistik. Lönekostnads- pålägget (LKP) i beräkningen av normbeloppet är 38,33 procent.

Gymnasieskola

Tillägg för elevernas programval beräknas utifrån antal folkbokförda elever per hemkommun och gymnasieprogram.

Programvalsfaktorn för respektive kommun beräknas enligt följande för åren två respektive tre år före utjämningsåret: ((summering av (antal elever per program × landets genomsnittskostnad per pro- gram) + (antal 16–18 åringar ej inskrivna × vägd genomsnittskost- nad per elev enligt riksprislistan) - relationstal (antal 16–18-åringar

×gymnasiets genomsnittskostnad i landet per 16–18-åring)) / befolk- ningen den 31 december två respektive tre år före utjämningsåret.

Uppgifter om antalet folkbokförda elever hämtas från Statistiska centralbyråns skolstatistik.

Uppgifter om kostnader för olika program hämtas från Skolverkets statistik.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Individ- och familjeomsorg

Standardkostnad för individ- och familjeomsorg = 1 052,16 + 16 130,44 × Andel barn och ungdomar i åldersgruppen 0–19 år som lever i ekonomiskt utsatta hushåll + 18 749,54 × andelen låg- utbildade personer födda i Sverige i åldern 20–40 år + 1,94536 × roten ur tätortsbefolkningen i kommunen + 2 332,14 × andelen av be- folkningen boende i flerfamiljshus byggda 1965–1975 + 20,99 × ohälsotal (genomsnittligt antal dagar i befolkningen i åldersgruppen 16–64 år) – 2 936,64 × Andel invånare äldre än 65 år – 602,93 × variabel för justering av en inkomsteffekt av gränspendling + tillägg/avdrag för lönekostnadsskillnader.

Variabeln roten ur tätortsbefolkningen i kommunen uppdateras vart femte år.

Variabeln för justering av en inkomsteffekt av gränspendling defini- eras som produkten av andel av befolkningen i åldersgruppen 16–74 som gränspendlar till Norge eller Danmark multiplicerad med andelen barn och ungdomar i åldersgruppen 0–19 år som lever i ekonomiskt utsatta hushåll.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Kommunal vuxenutbildning

I nedanstående tabell visas underlaget för beräkning av utbild- ningsbehovet i de tre olika verksamheterna i delmodellen för kom- munal vuxenutbildning. Samtliga uppgifter hämtas från SCB.

Äldreomsorg

Tillägget för institutionsboende i glesbygd = den korrigerade ålders- ersättningen × (0,08 – kommunens glesbygdsfaktor/10).

Variabeln tätortsgrad i glesbygdsfaktorn uppdateras vart femte år.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Infrastruktur och skydd

Gator och vägar

Tillägget för gator och vägar utgörs av summan av ett ortstillägg och ett klimattillägg. Beloppen anges i 2016 års priser och räknas upp med nettoprisindex till aktuellt utjämningsår.

Ortstillägg

Om inget annat anges får samtliga kommuner i Värmlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Västernorrlands län, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbottens län ett ortstillägg på 65 kronor per invånare och övriga kommuner 0 kronor per invånare.

Undantag:

–Följande kommuner får ett ortstillägg på 65 kronor per invånare: Södertälje, Uppsala, Eskilstuna, Linköping, Norrköping, Jönköping, Växjö, Kalmar, Karlskrona, Helsingborg, Kristianstad, Lund, Halm- stad, Borås, Örebro och Västerås.

–Följande kommuner får ett ortstillägg på 80 kronor per invånare: Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Nynäshamn, Salem, Sigtuna, Sollentuna, Solna, Sundbyberg, Tyresö, Täby, Upplands Väsby, Upplands-Bro, Vallentuna, Vax- holm, Värmdö, Österåker, Håbo, Burlöv, Kävlinge, Lomma, Skurup, Staffanstorp, Svedala, Trelleborg, Vellinge, Kungsbacka, Ale, Alingsås, Bollebygd, Härryda, Kungälv, Lerum, Lilla Edet, Mölndal, Partille, Stenungssund samt Öckerö.

–Följande kommuner får ett ortstillägg på 128 kronor per invånare: Malmö, Karlstad, Falun, Gävle, Sundsvall, Örnsköldsvik, Härje- dalen, Östersund, Skellefteå, Umeå, Åsele och Luleå

–Göteborgs kommun får ett ortstillägg på 193 kronor per invånare.

–Stockholms kommun får ett ortstillägg på 580 kronor per invånare.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Klimattillägg

Om inget annat anges får samtliga kommuner ett klimattillägg på 44 kronor per invånare.

Undantag:

–Följande kommuner får ett klimattillägg på 66 kronor per invånare: kommunerna i Värmlands län, Örebro län, Västmanlands län, Dalarna län, Gävleborgs län, Tierps kommun, Älvkarleby kommun och Östhammars kommun.

–Följande kommuner får ett klimattillägg på 103 kronor per invå- nare: kommunerna i Västernorrlands län, Jämtlands län, Väster- bottens län och Norrbottens län.

Räddningstjänst

Tillägget för räddningstjänst baseras på variablerna invånardistans och lokalt befolkningsunderlag. Tillägget anges i nedanstående tabell. Beloppen anges i 2016 års priser och räknas upp med netto- prisindex till aktuellt utjämningsår. För övrigt uppdateras inte modellen årligen.

Lokalt befolkningsunderlag definieras som antalet personer som bor inom en radie på 37,5 kilometer från kommunens centralort.

Invånardistansen är det genomsnittliga avståndet i meter mellan kommunen invånare om de placerades ut jämt över kommunens yta.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Verksamhetsövergripande kostnader – kommuner

Uppvärmning

Tillägget eller avdraget för uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex som speglar skillnader i uppvärmningskostnader i kom- munägda fastigheter. Kommuner som har ett energiindex som över- stiger 1,0 får ett tillägg som beräknas enligt följande. (Index -1) × (108 × 3,3). Kommuner som har ett energiindex som understiger 1,0 får ett avdrag som beräknas på motsvarande sätt. Ersättningarna räknas upp med nettoprisindex till aktuellt utjämningsår.

Administration

Ersättningarna för lönekostnader och politisk verksamhet avser 2016 års prisnivå. Samtliga ersättningar räknas upp med nettopris- index till aktuellt utjämningsår. Förutom prisuppräkning uppdateras inte modellen årligen.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Byggkostnader

Tillägget eller avdraget för byggkostnader framgår av nedanstående tabell. Beloppen anges efter kommunens länstillhörighet och är an- givna i 2016 års prisnivå. Beloppen ska räknas upp med nettopris- index till utjämningsårets prisnivå.

I Västra Götalands län får kommunerna Härryda, Partille, Öckerö, Stenungsund, Tjörn, Ale, Lerum, Lilla Edet, Göteborg, Mölndal, Kungälv och Alingsås ett tillägg om 18 kronor per invånare. Övriga kommuner i länet får ett avdrag om 79 kronor per invånare.

Merkostnad för byggnadsarbetarlöner beräknas som ett lönenivå- index gemensamt för kommunerna i respektive riksområde multi- plicerat med en genomsnittlig lönekostnad för investeringar om

SOU 2018:74

Författningsförslag

1 072 kronor per invånare. Klimattillägget beräknas som ett klimat- index multiplicerat med en övrig investeringskostnad om 1 990 kro- nor per invånare.

Löneindex och lönekostnadsandel för kommuner

Löneindex

Löneindex baseras på andelen av befolkningen över 15 år som inte arbetar i kommun eller landsting, det genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet och det genomsnittliga taxeringsvärdet för små- hus i kommunen. Taxeringsvärdet för småhus har begränsats nedåt till 400 000 kronor och uppåt till 3 000 000 kronor.

Löneindex = 100 × (22 687,28 + 5 490,95 × antal förvärvsarbet- ande, ej i kommuner och landsting + 0,612565 × taxeringsvärde för småhus i kommunen + 0,0236568 × genomsnittligt pris för en bostadsrätt i länet)/standardiserad genomsnittlig kommunlön.

Data avser år 2016 och ligger fast tills vidare.

Lönekostnadsandel

Hälso- och sjukvård

Uppgifter om genomsnittliga kostnader för befolkningen hämtas från Skåne län, Västra Götalands län och Norrbottens län och avser år 2016. Kostnaderna uppdateras inte årligen.

Författningsförslag		SOU 2018:74

Ett tillägg beräknas för merkostnader i hälso- och sjukvård i gles- bygd. Ett landstings kostnader för hälso- och sjukvård i glesbygd beräknas utifrån en teoretiskt bestämd placering av sjukhus, ambu- lanscentraler och vårdcentraler. Utifrån denna placering av enheterna beräknas även kostnader för övernattningsplatser vid vårdcentraler och behovet av sjukresor. Merkostnaderna beräknas med ett index för gleshet som multipliceras med kostnaderna för befolkningens vårdbehov.

Löneindex och lönekostnadsandel för landsting

Löneindex = 100 × (27 857,1480 + antal förvärvsarbetande, ej kommuner och landsting × 35,23653 + 21,67646 × tätortsgrad + 0,0553758 × priskorrigerad lön i privat sektor – 48,46756 × arbets- löshet i länet + 21,6781 × (pendling över kommun + gränspend- ling)/ standardiserad genomsnittlig kommunlön).

SOU 2018:74

Författningsförslag

Lönekostnadsandelen i hälso- och sjukvård är 70,6 procent.

För landstingen beräknas även merkostnader för bemanning i gles- bygd. Merkostnaden i 2016 års prisnivå, i kronor per invånare, har beräknats som följer.

Merkostnad för bemanning i glesbygd = 1 103,991 -1,955928 × tät- ortsgrad × ln (invånare per kvadratkilometer).

Den årsvisa kompensationen för merkostnader för bemanning i glesbygd ska beräknas med ett index för bemanning i glesbygd.

Index för bemanning i glesbygd = Merkostnad för bemanning i gles- bygd / (kostnad för befolkningens vårdbehov + merkostnad för hälso- och sjukvård i glesbygd).

Data avser år 2016 och uppdateras inte årligen.

Kollektivtrafik

Standardkostnaden per län = 23,10668 + 0,0006133 × antal boende i tätort + 28,33119 × andelen personer som arbetspendlar över kommungräns + 16,09601 × roten ut invånardistansen.

Fördelningen av kommunernas andel av standardkostnad i kom- muner och landsting som inte skatteväxlat beräknas med variablerna tätortsbefolkning, invånardistans och avstånd till arbetet.

Andelen per kommun = (4 524,906 – 1 114,609 × ln(tätortsbefolk- ningen) + 65,1762 × (ln(tätortsbefolkningen)2) + 22,12085 × roten ur invånardistans + 0,016393 × pendlingsavstånd) × folk- mängd/skattad totalkostnad inom länet.

Med invånardistans avses det genomsnittliga avståndet mellan in- vånare i länet.

Variabeln roten ur invånardistansen och uppdateras vart femte år.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Data avser år 2016 och variablerna uppdateras vart femte år för både kommuner och landsting.

Befolkningsförändringar i kommuner och landsting

Antalet personer som utgör den befolkningsökning som överskrider 1,2 procent mellan den 1 november två år före utjämningsåret och den 1 november året före utjämningsåret samt kommunens eller landstingets folkmängd den 1 november två år före utjämningsåret multipliceras med summan av, kronor per invånare året före utjäm- ningsåret, bidrag eller avgift i kostnadsutjämningen, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag eller regleringsavgift samt det enligt andra stycket framräknade beloppet.

Kommunens eller landstingets inkomstutjämningsbidrag eller inkomstutjämningsavgift omräknas med kommunens respektive lands- tingets befolkning den 1 november två år före utjämningsåret samt den del av befolkningsökningen som överskrider 1,2 procent mellan den 1 november två år före utjämningsåret och den 1 november året före utjämningsåret utifrån landets och kommunens eller lands- tingets skatteunderlag som används vid beräkningen av inkomst- utjämningen året före utjämningsåret.

Kommunen eller landstinget kompenseras för differensen mellan bidrag eller avgift i utjämningssystemet året före utjämningsåret och bidrag eller avgift i utjämningssystemet beräknat enligt första och andra styckena.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Löneindex, glesbygdsindex, behovsindex förskola samt socioekonomiskt index förskola för kommuner

Författningsförslag				SOU 2018:74

SOU 2018:74				Författningsförslag

Författningsförslag				SOU 2018:74

SOU 2018:74				Författningsförslag

Författningsförslag				SOU 2018:74

SOU 2018:74				Författningsförslag

Författningsförslag				SOU 2018:74

SOU 2018:74				Författningsförslag

Författningsförslag

SOU 2018:74

Löneindex och glesbygdsindex för landsting

SOU 2018:74

Författningsförslag

1.4Nuvarande bilaga till förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning

Beräkningsmetoder och närmare detaljer för kostnadsutjämningen

Generella bestämmelser för kostnadsutjämningen Befolkningsuppgifter

Befolkningsuppgifter hämtas från Statistiska centralbyråns befolk- ningsstatistik.

Genomsnittlig standardkostnad

Kommuner

Den för landet genomsnittliga standardkostnaden i kronor per invånare före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för var och en av följande verksamheter är:

Författningsförslag

SOU 2018:74

Förskola, fritidshem och annan

pedagogisk verksamhet

Förskoleklass och grundskola

Beloppen avser år 2016.

Landsting

Den för landet genomsnittliga standardkostnaden före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för hälso- och sjukvård är 22 335 kro- nor per invånare. Beloppet avser år 2016.

Delat huvudmannaskap

Den för landet genomsnittliga standardkostnaden före uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå för kollektivtrafik är 2 444 kronor per invånare. Beloppet avser år 2016.

Nettoprisindex

Uppräkning till utjämningsårets kostnadsnivå sker med hjälp av ut- vecklingen av nettoprisindex. Som genomsnittlig procentuell för- ändring i nettoprisindex för respektive år används följande: 2003 (1,5), 2004 (0,1), 2005 (0,1), 2006 (1,1), 2007 (2,7), 2008 (2,7), 2009 (-0,8), 2010 (1,8), 2011 (2,0), 2012 (1,2), 2013 (-0,3), 2014 (-0,1), 2015 (-0,9), 2016 (0,4), 2017 (1,3) och 2018 (1,9).

SOU 2018:74

Författningsförslag

Följande verksamheters och kostnadsslags standardkostnad räknas upp till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex året före utjämningsåret samt utjämningsåret: förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass och grundskola, gym- nasieskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, löner, hälso- och sjukvård samt kollektivtrafik.

Följande kostnadsslag standardkostnad räknas upp till utjämnings- årets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex år 2003 t.o.m. ut- jämningsåret: bebyggelsestruktur.

Följande kostnadsslags standardkostnad räknas inte upp till utjäm- ningsårets kostnadsnivå: barn och ungdomar med utländsk bak- grund samt befolkningsförändringar.

Förskoleklass och grundskola

Genomsnittlig ersättning för modersmålsundervisning och under- visning i svenska som andraspråk är 8 040 kronor per elev som är född utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder.

Gymnasieskola

Tillägg för elevernas programval beräknas utifrån antal elever per hem- kommun och gymnasieprogram.

Programvalsfaktorn för respektive kommun beräknas enligt följande för åren två respektive tre år före utjämningsåret: ((summering av (antal elever per program × landets genomsnittskostnad per pro- gram)) - relationstal (antal 16–18-åringar × gymnasiets genomsnitts- kostnad i landet per 16–18-åring)) / befolkningen den 31 december två respektive tre år före utjämningsåret.

Uppgifter om antalet elever hämtas från Statistiska centralbyråns skolstatistik.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Uppgifter om kostnader för olika program hämtas från Skolverkets statistik.

Individ- och familjeomsorg

Standardkostnad för individ- och familjeomsorg = 806,375 + 28 386,169 × andelen arbetslösa utan ersättning + 19 391,413 × andelen lågutbildade personer födda i Sverige i åldern 20–40 år + 1,628 × roten ur tätortsbefolkningen i kommunen + 2 284,891 × andelen av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda 1965–1975

+87 497,080 × andelen av befolkningen som fått ekonomiskt bistånd under en längre tid än sex månader × korrigeringsfaktorn.

Variabeln roten ur tätortsbefolkningen i kommunen avser år 2010 och ska uppdateras vart femte år.

Äldreomsorg

Genomsnittlig kostnad per person:

Tillägget för institutionsboende i glesbygd = den korrigerade ålders- ersättningen × (0,08 - kommunens glesbygdsfaktor / 10).

Variabeln tätortsgrad i glesbygdsfaktorn avser år 2010 och ska uppdateras vart femte år.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Befolkningsförändringar

Eftersläpningseffekter

Kommunens eller landstingets inkomstutjämningsbidrag eller in- komstutjämningsavgift omräknas med kommunens respektive lands- tingets befolkning den 1 november två år före utjämningsåret samt den del av befolkningsökningen som överskrider 1,2 procent mellan den 1 november två år före utjämningsåret och den 1 november året före utjämningsåret utifrån landets och kommunens eller lands- tingets skatteunderlag som används vid beräkningen av inkomstut- jämningen året före utjämningsåret.

Bebyggelsestruktur

Gator och vägar

Tillägget för gator och vägar utgörs av summan av ett ortstillägg och ett klimattillägg.

Om inget annat anges får samtliga kommuner i Värmlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Västernorrlands län, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbottens län ett ortstillägg på 56 kronor per invånare och övriga kommuner 0 kronor per invånare.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Undantag:

–Följande kommuner får ett ortstillägg på 56 kronor per invånare: Södertälje, Uppsala, Eskilstuna, Linköping, Norrköping, Jönköping, Växjö, Kalmar, Karlskrona, Helsingborg, Kristianstad, Lund, Halm- stad, Borås, Örebro och Västerås.

–Följande kommuner får ett ortstillägg på 111 kronor per invånare: Nacka, Sundbyberg, Solna, Lidingö, Malmö, Härryda, Partille, Öckerö, Mölndal, Karlstad, Falun, Gävle, Sundsvall, Örnsköldsvik, Härjedalen, Östersund, Skellefteå, Umeå, Åsele och Luleå.

–Göteborgs kommun får ett ortstillägg på 167 kronor per invånare.

–Stockholms kommun får ett ortstillägg på 501 kronor per invånare.

Om inget annat anges får samtliga kommuner ett klimattillägg på 45 kronor per invånare.

Undantag:

–Följande kommuner får ett klimattillägg på 67 kronor per invånare: kommunerna i Dalarnas län och Gävleborgs län samt Eksjö, Gisla- ved, Gnosjö, Nässjö, Sävsjö, Tranås, Vaggeryd, Vetlanda, Värnamo, Lessebo, Ljungby, Tingsryd, Uppvidinge, Emmaboda, Hultsfred, Högsby, Nybro, Vimmerby, Bengtsfors, Bollebygd, Borås, Sven- ljunga, Tranemo, Ulricehamn, Arvika, Eda, Filipstad, Hagfors, Munkfors, Storfors, Sunne, Torsby, Årjäng, Degerfors, Hällefors, Karlskoga, Lindesberg, Ljusnarsberg, Nora, Fagersta, Norberg och Skinnskatteberg.

–Följande kommuner får ett klimattillägg på 22 kronor per invånare: kommunerna i Blekinge län, Skåne län och Hallands län samt Göteborg, Härryda, Kungälv, Lysekil, Munkedal, Mölndal, Orust, Partille, Sotenäs, Stenungsund, Strömstad, Tanum, Tjörn, Uddevalla och Öckerö.

–Följande kommuner får ett klimattillägg på 89 kronor per invånare: kommunerna i Västernorrlands län, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbottens län.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Uppvärmningskostnader

Tillägget eller avdraget för uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex som speglar skillnader i uppvärmningskostnader i kom- munägda fastigheter.

Kommuner som har ett energiindex som överstiger 1,0 får ett tillägg som beräknas enligt följande. (Index - 1) × (67 × 6,1). Kommuner som har ett energiindex som understiger 1,0 får ett avdrag som beräknas på motsvarande sätt.

Byggkostnader

Tillägget eller avdraget för byggkostnader anges efter kommunens länstillhörighet med undantag för kommuner som ingår i regionerna Stor-Malmö och Stor-Göteborg. Länstillhörigheten avser år 2006.

Författningsförslag		SOU 2018:74

Till Stor-Malmö räknas Burlövs, Eslövs, Höörs, Kävlinge, Lomma, Lunds, Malmö, Skurups, Staffanstorps, Svedala, Trelleborgs och Vellinge kommuner.

Till Stor-Göteborg räknas Ale, Alingsås, Göteborgs, Härryda, Kungsbacka, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Mölndals, Partille, Stenungsunds, Tjörns och Öckerö kommuner.

SOU 2018:74

Författningsförslag

Administration

Tillägget för administration beräknas efter följande förutsättningar och uppdateras inte:

Räddningstjänst

Tillägget för räddningstjänst beräknas efter följande förutsättningar och uppdateras inte:

Löner.

Kommuner

Löneindex = 100 × (21 256,664 + 2 645,990 × andelen av befolk- ningen över 15 år som inte arbetar i kommun eller landsting + 0,294

×det genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet + 0,388 × det genomsnittliga taxeringsvärdet för småhus i kommunen) / standardi- serad genomsnittlig kommunlön. Beräkningen för löneindex har ba- serats på underlag från 2009.

Författningsförslag

SOU 2018:74

Lönekostnadsandelen för var och en av följande verksamheter är:

Landsting

Löneindex (löner efter sammanvägning för ålder och yrkesgrupper) = 100 × ((0,89 × (16 593 + 0,19709 × medellön i privat sektor) + 0,11 × standardiserad läkarlön i landstinget) / genomsnittlig medel- lön i riket). Beräkningen för löneindex har baserats på underlag från år 2004.

Lönekostnadsandelen för hälso- och sjukvård är 0,72.

Hälso- och sjukvård

Uppgifter om genomsnittliga kostnader för befolkningen hämtas från Skåne läns landsting och avser 2008.

Kostnaden per hiv-smittad person är 47 200.

Kollektivtrafik

Standardkostnad per län = -1 203,797 + 35,012 × roten ur invånar- distansen + 1 291,634 × andelen boende i tätort med mer än 11 000 invånare + 7 401,420 × andelen personer som arbetspendlar över kommungräns.

Med invånardistansen avses det genomsnittliga avståndet mellan in- vånarna i länet.

Variabeln roten ur invånardistansen avser år 2010 och ska uppdateras vart femte år. Förordning (2017:1100).

2 Översyn av kostnadsutjämningen

2.1Systemet för kommunalekonomisk utjämning

Kommuner och landsting ansvarar för en stor del av det offentliga åtagandet. Det handlar om vård, skola och omsorg men också om bostadsplanering, kollektivtrafik och infrastruktur. Dessa verksam- heter ska bedrivas likvärdigt över hela landet. Med ansvaret att till- handahålla offentliga tjänster följer ett mandat att finansiera dem genom inkomstbeskattning och avgifter.

Sverige är ett heterogent land demografiskt, geografiskt och eko- nomiskt. I kommunerna varierade invånarantalet från 2 454 (Bjurholm) till 935 619 (Stockholm), andel av befolkningen i åldern 7–15 år från 7 (Solna, Sotenäs och Överkalix) till 15 procent (Danderyd, Ekerö och Knivsta) och andel av befolkningen som var 80 år eller äldre från 3 (Knivsta) till 11 procent (Bjurholm) 2017. I Sveriges län varierade befolkningstätheten samma år från knappt 3 invånare per kvadratkilo- meter (Jämtland Härjedalen och Norrbotten) till 354 (Stockholm). Befolkningens skattekraft – kommunernas och landstingens främsta potentiella inkomstkälla – varierade på kommunnivå från 147 000 (Årjäng) till 358 000 kronor per invånare (Danderyd) och på läns- nivå från 177 000 (Gotland) till 238 000 kronor per invånare (Stockholm).

Att utan andra möjligheter än egen beskattning finansiera en likvärdig verksamhet i alla kommuner och landsting skulle uppen- barligen – mot bakgrund av de stora demografiska, geografiska och ekonomiska skillnaderna – leda till mycket stora skillnader i inkomst- skatt mellan olika delar av landet. Därför finns det ett kommunalt utjämningssystem. Trots utjämningssystemet varierar den totala ut- debiteringen (summa skatt till kommun och landsting) från 29,19 pro- cent (Vellinge) till 35,15 procent (Dorotea). För varje intjänad

Översyn av kostnadsutjämningen

SOU 2018:74

hundralapp fick alltså Vellingebon behålla nästan 6 kronor mer än Doroteabon 2017.

Utjämningssystemet för kommuner och landsting består av fem delar.

•Inkomstutjämningen, som avser utjämna för skillnader i skatte- kraft och därmed möjligheten att finansiera verksamhet.

•Kostnadsutjämningen, som avser utjämna för sådana skillnader i kostnadstryck mellan kommuner och landsting som beror på skill- nader i demografi, gles bebyggelse och andra strukturella för- hållanden.

•Strukturbidraget, som består av tidigare stats- och utjämnings- bidrag av regionalpolitisk betydelse.

•Införandebidrag, som avser mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom att åstadkomma en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer.

•Regleringsbidrag/-avgift, som är lika med skillnaden mellan av riks- dagen anvisade medel och ovanstående fyra delposter.

Utjämningssystemets syfte är att

…skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. (SOU 2011:39 s. 11).

I praktiken innebär det att alla kommuner och landsting ska kunna erbjuda en verksamhet på en genomsnittlig kostnadsnivå – givet strukturella förhållanden i respektive kommun/landsting – utan att skillnaden i skattesats blir alltför stor.

2.2Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningens uppgift är att för varje kommun och landsting ange vad som utgör genomsnittlig kostnadsnivå givet de strukturella förhållandena och kompensera för de skillnader som identifierats. Den genomsnittliga kostnadsnivån givet de strukturella förhållandena benämns kommunens eller landstingets strukturkostnad, och ska kunna

SOU 2018:74

Översyn av kostnadsutjämningen

finansieras av utjämningsbidrag och en skattesats som inte avviker alltför mycket från rikets genomsnittliga skatt.

Två grundläggande principer för kostnadsutjämning är att den ska avse obligatoriska verksamheter och att det endast är strukturella orsaker till kostnadsskillnader som ska kompenseras. Skillnader i netto- kostnader som förklaras av skillnader i avgifter, ambitionsnivå eller effektivitet ska inte utjämnas. Därtill kommer principen att det bara är strukturella kostnadsskillnader av ekonomisk betydelse som ska utjämnas.

3Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

3.1Uppdraget i korthet

I enlighet med kommittédirektiven (se bilaga 1) är mitt uppdrag att analysera i vilken utsträckning kostnadsutjämningssystemet fångar upp strukturella kostnadsskillnader och utifrån analysen föreslå angelägna förändringar. Områden som särskilt pekas ut är att upp- datera merkostnadsberäkningarna för gles bebyggelsestruktur, att analysera om kostnadsutjämningen i tillräcklig utsträckning tar hän- syn till effekterna av flyktingmottagandet samt att om möjligt för- enkla systemet. Jag ska också överväga behovet av införanderegler och föreslå nödvändiga författningsändringar.

3.2En metod för systematisk utvärdering

För att kunna kostnadsutjämna mellan kommuner och landsting är det nödvändigt att för varje kommun och landsting beräkna vad som utgör genomsnittlig kostnadsnivå givet de strukturella förhållandena. Det är en stor utmaning att ekonomiskt värdera skillnader i struk- turella förhållanden mellan kommuner respektive mellan landsting. Det finns ingen standardmetod för att genomföra en utvärdering av kostnadsutjämningen. Den ansats jag har valt för att utvärdera syste- met innefattar flera olika metoder. Dessa är insamling av synpunkter och förslag, bedömning av följsamhet till grundläggande principer för utjämning och statistisk analys.

Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

SOU 2018:74

3.2.1Insamling av synpunkter och förslag

Intressenter av olika slag har getts möjlighet att avge synpunkter på kostnadsutjämningens utformning och funktionssätt. Den mest uppenbara gruppen av intressenter är kommunerna och landstingen själva och därför skickades en enkät ut till styrelseordförandena i samtliga kommuner och landsting våren 2017. Enkäten administre- rades av Statskontoret och besvarades av 144 av 290 kommuner och 15 av 21 landsting (egentligen 20 landsting samt Region Gotland som både fick besvara kommunenkäten och enkäten riktad till landstingen).

Jag har haft ett mycket gott stöd av en parlamentarisk referens- grupp med representanter för de åtta partier som är representerade i Riksdagen. Referensgruppen har haft sju möten under utred- ningstiden. Jag har också regelbundet inhämtat synpunkter och fått värdefull input från en expertgrupp med representanter för Finans-, Utbildnings-, Närings-, Arbetsmarknads- och Socialdepartementen, Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Expertgruppen har sammanträtt vid sex tillfällen och deltagit i fyra seminarier.

Jag har också träffat eller presenterat mitt uppdrag för repre- sentanter för nedanstående organisationer, nätverk, kommuner och landsting.

•Småkoms årsmöte. Småkom är en organisation för mindre kom- muner med ett sjuttiotal medlemmar (www.smakom.se).

•Tolv kommuner med kraftig befolkningstillväxt.1

•Tretton glesbygdskommuner.2

•Region Gotland.

•Region Jämtland Härjedalen.

•Stockholms läns landsting.

•Styrelsens arbetsutskott, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

•Kommundirektörsnätverket, SKL.

1Botkyrka, Hultsfred, Hylte, Lomma, Malmö, Nacka, Norrköping, Olofström, Solna, Stockholm, Södertälje och Umeå.

2Arjeplog, Arvidsjaur, Dorotea, Härjedalen, Krokom, Malå, Norsjö, Sollefteå, Sorsele, Storuman, Strömsund, Åsele och Östersund.

SOU 2018:74

Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

•Landstingsledningarna, SKL.

•Ekonomichefsnätverket för kommuner, SKL.

•Ekonomidirektörerna i landstingen, SKL.

•Kommundirektörsföreningens årsmöte (www.kommundirektorsforeningen.se).

•KOMMEK, kommunalekonomisk mässa i Malmö (www.kommek.se).

Sedan Statskontoret 2008 fick i uppdrag att löpande se över utjäm- ningssystemet har myndigheten skrivit ett antal rapporter med utvärderingar och konkreta förslag till förbättringar av systemet. Dessa har utgjort ett värdefullt inslag i min utvärdering. Därtill har jag tagit del av de remissvar som kom in efter senaste utredningen (SOU 2011:39).

3.2.2Följsamhet till grundläggande principer för utjämning

En andra form av utvärdering har varit att undersöka i vilken ut- sträckning nuvarande kostnadsutjämning lever upp till de principer som varit vägledande för systemets utveckling. I kapitel 2 nämndes tre principer som beskriver vad utjämningen ska omfatta, nämligen strukturella kostnadsskillnader av ekonomisk betydelse inom obliga- toriska verksamheter. Därutöver har ytterligare fyra principer som avser hur kostnadsutjämningen ska utformas tillämpats. Samtliga sju principer beskrivs närmare här.

Principer för utjämning

Kostnadsutjämningen ska

1.avse obligatorisk verksamhet inom vilken det finns

2.strukturellt betingade kostnadsskillnader av

3.ekonomisk betydelse,

4.kunna beskrivas på ett sätt som är begripligt,

5.inte vara möjlig att påverka och inte påverka lokala beslut,

Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

SOU 2018:74

6.präglas av beständighet över tid samt

7.baseras på aktuella och tillförlitliga data.

Obligatorisk verksamhet

Kostnadsutjämningen tillämpas endast på obligatorisk verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som kommuner och landsting är skyl- diga att erbjuda sina invånare. Det handlar främst om vård, skola och omsorg och står för den absoluta merparten av kommunernas och landstingens nettokostnader. De flesta kommuner bedriver också fri- villiga verksamheter, till exempel inom fritids- och kulturområdena. Just frivilligheten innebär att omfattningen handlar om ambitions- nivå varför utjämning inte tillämpas.

Strukturellt betingade kostnadsskillnader

Den andra principen för kostnadsutjämningen är att den ska baseras på strukturellt betingade skillnader i kostnader.

Strukturellt betingade kostnader är kostnader som kan ses som opåverkbara som till exempel åldersstruktur, kön, civilstånd eller tät- ortsgrad. Skillnader i avgifter, ambitionsnivå och effektivitet ska inte kompenseras i kostnadsutjämningen.

Strukturellt betingade kostnadsskillnader kan grovt delas in i sådana som relaterar till behov och sådana som relaterar till pro- duktionsförutsättningar. Ålder, kön, socioekonomi och härkomst är exempel på faktorer som kan kopplas till behov, medan kostnads- läge, geografiska förhållanden, stordriftsfördelar och merkostnader till följd av befolkningsförändringar är exempel på produktions- förutsättningar.

Ekonomiskt betydelsefullt

Bara strukturellt betingade faktorer av ekonomisk betydelse bör beaktas i utjämningen. För mindre kostnadsskillnader kan värdet av utjämning vara litet i förhållande till merkostnaden i form av ett mer komplext system.

100

SOU 2018:74

Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

Begripligt

Det måste finnas en möjlighet att förstå varför utjämning är moti- verat och hur beräkningen av merkostnader går till.

Opåverkbart och utan påverkan på lokala beslut

Det ska inte vara möjligt för den enskilde kommunen eller lands- tinget att påverka utfallet i utjämningen genom att till exempel välja ett visst lagrum som grund för ett beslut, eller medvetet rapportera fel i den nationella statistiken. Utjämningen ska heller inte skapa driv- krafter att utforma eller organisera verksamheten på ett visst sätt.

Beständigt över tid

Beräkningen av de strukturella kostnadsskillnaderna bör var stabil i bemärkelsen att utjämningsbidraget eller utjämningsavgiften är rele- vant för varje utjämningsår. Ovanliga händelser som inträffar enstaka år måste hanteras på något annat sätt än genom kostnadsutjämning.

Aktuella och tillförlitliga data

Kostnadsutjämningen bör baseras på nationell statistik som går att uppdatera årligen, eller gå att beräkna så att den kostnadsutveckling som gäller i verksamheten över tid också avspeglas i kostnadsutjäm- ningens tillägg och avdrag.

3.2.3Statistisk analys

En tredje utvärderingsmetod är att med statistiska metoder försöka utvärdera utjämningssystemets funktionssätt, vilket i huvudsak görs på två olika sätt.

101

Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

SOU 2018:74

Jämförelse av nettokostnad och standardkostnad

En tidigare ofta använd metod för utvärdering av kostnadsutjäm- ningen har varit att jämföra faktiska nettokostnader i kommuner och landsting med de beräknade standardkostnaderna. En hög grad av samvariation har då tolkats som att standardkostnaden tar hänsyn till struktur på ett bra sätt. I ett första steg i denna statistiska analys jämförs kommunernas och landstingens faktiska nettokostnader för respektive verksamhet med de beräknade standardkostnaderna. I ett andra steg undersöks sambandet mellan nettokostnaderna och de strukturella faktorer som ligger till grund för beräkningen av stan- dardkostnaden. En hög grad av samvariation kan tolkas som en i grunden välfungerande modell för hur kostnader uppstår i verksam- heten. En förklaringsgrad på 100 procent är dock inte önskvärd eftersom det skulle innebära att modellen också kompenserar för skillnader i ambition och effektivitet.

Analys av nettokostnadsavvikelser

För att besvara den grundläggande frågan i vilken utsträckning strukturella förhållanden fångas i kostnadsutjämningen har utred- ningen genomfört en analys av gapet mellan kommunernas och lands- tingens nettokostnad och den beräknade standardkostnaden för respektive verksamhet. Gapet mellan nettokostnad och standardkost- nad är ett etablerat nyckeltal inom kommunsektorns benchmarking och kallas i det sammanhanget nettokostnadsavvikelse. Om netto- kostnaden är högre än standardkostnaden har kommunen eller lands- tinget – om standardkostnaden tar hänsyn till struktur på rätt sätt – ett högt kostnadsläge givet sina förutsättningar, och vice versa. Analy- sen syftar till att undersöka om nettokostnadsavvikelsen förhåller sig på ett systematiskt sätt till strukturella förhållanden. Om stan- dardkostnaden på ett perfekt sätt fångar in strukturella kostnads- skillnader bör skillnaden mellan nettokostnad och standardkostnad bestämmas helt av skillnader i ambitionsnivå och/eller effektivitet. Den bör därför inte gå att koppla till rena strukturella förhållanden.

Vi har genomfört analysen i två steg. Det första steget är en så kallad faktoranalys. Här används data som speglar ett stort antal strukturella förhållanden i kommunerna och landstingen. Faktoranalysen syftar till att gruppera variablerna i ett fåtal faktorer i form av indextal. Valet av

102

SOU 2018:74

Utredningens uppdrag och metod för utvärdering

variabler är naturligtvis avgörande och har gjorts med en hypotes- prövande ansats. För kommunerna har drygt 100 variabler för demo- grafi, socioekonomi och geografiska förhållanden använts, och för landstingen ett 40-tal.

I det andra steget används faktoranalysens index i en regressions- analys där nettokostnadsavvikelsen utgör den beroende variabeln. Antagandet är att om faktorindexvariablerna inte korrelerar med nettokostnadsavvikelsen så är de strukturella förhållandena fångade på ett bra sätt i nuvarande beräkning av standardkostnaden.

Om variationen i nettokostnadsavvikelse däremot i hög grad samvarierar med indexvariablerna så kan det antas att beräkningen av standardkostnaden inte fångar strukturella kostnadsskillnader tillräckligt väl. I så fall genomförs ett tredje steg som siktar till att identifiera vilka variabler som skulle kunna inkluderas i beräkningen av standardkostnaden. Variabler som visar sig vara statistiskt korrele- rade med nettokostnadsavvikelsen kan sedan inkluderas i en för- bättrad standardkostnadsmodell.

103

4 Dagens kostnadsutjämning

4.1Inledning

Den mest fundamentala orsaken till att strukturellt betingade kostnads- skillnader uppstår är att de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för i hög utsträckning berör yngre och äldre personer. Ålders- fördelningen kommer därmed att vara en viktig bestämningsfaktor för verksamhetskostnaderna.

Grafen nedan visar hur de totala kostnaderna för kommunernas och landstingens verksamheter fördelas per årskull 2015.


0	3	6	9	12	15	18	21		24	27	30	33	36	39	42	45	48	51	54	57	60	63	66	69	72	75	78	81	84	87	90	93	96	99
								Kostnader i hälso- och sjukvård															Kommunala kostnader

Källa: SKL.

105

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

För årskullarna 1 till 18 år är kostnaderna som allra högst. Det beror dels på att en mycket stor del av alla i de åldrarna deltar i kommunala verksamheter, dels på att det är stora kullar – nästan alla lever ännu. Kostnaderna per årskull är sedan låga och stabila från 19 till drygt

60års ålder. Ungefär i 65-årsåldern ökar kostnaderna upp till ungefär

90års ålder. Därefter avtar de totala kostnaderna snabbt. Utveck- lingen förklaras av att ”yngre äldre” är många och kräver ökande insat- ser i form av vård och omsorg, medan de allra äldsta är så få att kost- naderna totalt sett inte blir så höga. Observera alltså att diagrammet avser totala kostnader, inte genomsnittliga kostnader per person i respektive ålderskull.

I detta kapitel beskrivs först nuvarande kostnadsutjämnings om- fattning i termer av vilka verksamheter som är föremål för utjäm- ning, dess ekonomiska betydelse och dess omfördelningsprofil. Där- efter redogörs för några grundläggande metoder för beräkning av de standardkostnader som ligger till grund för utjämningen, och som kan vara bra att känna till vid beskrivningarna av respektive del- modell i kapitel 6 till 9. Slutligen redogörs för kostnadsutjämningens utformning sedan början av nittiotalet, då grunden lades för det system vi har i dag.

106

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

4.2Kostnadsutjämningens omfattning och profil

4.2.1Delmodeller

Totalt omfattar kostnadsutjämningen i dag tio delmodeller för kom- munerna och fyra för landstingen.

Modellerna för kollektivtrafik är egentligen en för kommunerna och landstingen gemensam modell som genererar underlag för utjämning i både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning.

107

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

4.2.2Ekonomisk omfattning

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag för kommuner.

Av tabellen framgår att kommunernas nettokostnad för obligatorisk verksamhet 2016 uppgick till 483 miljarder kronor, vilket utgjorde 96 procent av de totala nettokostnaderna för den egentliga verksam- heten.3 Huvuddelen av de obligatoriska verksamheterna, eller 460 mil- jarder kronor, avser verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen. Obligatoriska verksamheter för vilka ingen utjämning beräknas är insatser till personer med funktionsnedsättning enligt Socialtjänst- lagen (SoL), folkbibliotek och vuxenutbildning. Nettokostnaden för dessa verksamheter uppgick 2016 till 22,4 miljarder kronor. Netto- kostnaden för övrig verksamhet uppgick samma år till 21,5 miljarder kronor.

Även för landstingen ingår huvuddelen av verksamheten i kostnads- utjämningen.

1En mindre del av den politiska verksamheten, infrastruktur och skydd, förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, förskoleklass och grundskola, gymnasieskola, särskola, vuxenutbild- ning, individ- och familjeomsorg, vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning och vård och omsorg om äldre.

2Huvuddelen av politisk verksamhet, allmän fritidsverksamhet, idrotts- och fritidsanlägg- ningar, näringslivsfrämjande åtgärder, turistverksamhet, allmän kulturverksamhet, musik- och kulturskola och stöd till studieorganisationer.

3Driftredovisningen i räkenskapssammandraget är indelad i två delar, Egentlig verksamhet och Affärsverksamhet. Egentlig verksamhet är den skattefinansierade verksamheten och Affärs- verksamheten är den verksamhet som i huvudsak finansieras med avgifter.

108

SOU 2018:74	Dagens kostnadsutjämning

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag för landsting.

Det handlar om hälso- och sjukvård exklusive tandvård samt kollektiv- trafik. Kostnaderna för läkemedel inom läkemedelsförmånen finansie- ras främst (cirka 90 procent av nettokostnaderna) med ett riktat statsbidrag och kan därmed sägas vara utjämnade mellan landstingen. Politisk verksamhet, tandvård, allmän regional utveckling, kulturverk- samhet och utbildningsverksamhet ingår inte i kostnadsutjämningen även om vissa av dem innehåller obligatoriska inslag. Nettokostna- derna är låga och kostnadsskillnaderna små i dessa verksamheter.

Ovan anges omfattningen av de verksamheter som ingår i kost- nadsutjämningen. Ett annat sätt att beskriva omfattningen av kost- nadsutjämningen är att redovisa hur mycket pengar utjämningen omfördelar mellan kommunerna och landstingen. Omfördelningen kan redovisas brutto eller netto. För varje delmodell kan en omför- delning beräknas som summan av samtliga bidrag – eller samtliga avgifter – från eller till utjämningssystemet. En summering av omför- delningen för samtliga delmodeller anger omfattningen av omfördel- ningen brutto. Denna övning ger för utjämningsåret 2018 resultatet att bruttoomfördelningen mellan kommuner uppgår till 33 miljarder kro- nor och mellan landsting (inklusive Region Gotland) till drygt 7 mil- jarder kronor. Dock är det så att flera delmodeller kompenserar i olika riktningar. Ett exempel är modellerna för förskola och äldreomsorg. Kommuner med en hög andel barn i förskoleåldern – som generar bidrag från kostnadsutjämningens förskolemodell – har ofta en låg andel äldre i befolkningen vilket leder till att avgifter måste betalas i utjämningen för äldreomsorgen. Utfallet i dessa två delmodeller tar i viss utsträckning ut varandra. Det sammanlagda nettobidrag som kommuner betalade uppgår utjämningsåret 2018 till 7 miljarder kro- nor. Nästan 80 procent av bruttoutjämningen nettas alltså bort. För

109

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

landstingen uppgår nettoutjämningen till drygt 2 miljarder kronor vilket motsvarar ungefär en tredjedel av utjämningen brutto.

4.2.3Omfördelningsprofil

I föregående avsnitt beskrivs kostnadsutjämningens omfattning i termer av vilka verksamheter som är föremål för utjämning och hur mycket pengar som flyttas mellan kommuner och landsting totalt. I detta avsnitt avser vi beskriva omfördelningens profil genom att redovisa nettoutfall i genomsnitt för kommuner och landsting med olika socioekonomi, tätortsgrad respektive folkmängd. Vi har valt att låta skattekraften, som är ett mått på den genomsnittliga beskatt- ningsbara förvärvsinkomsten, representera socioekonomiska för- hållanden.4 De intäktsmässiga konsekvenserna av skillnader i skatte- kraft jämnas i hög utsträckning ut i inkomstutjämningen, här används måttet alltså som en bred socioekonomisk indikator och inget annat.

I figur 4.2 till 4.7 nedan beskrivs hur kostnadsutjämningen slår i genomsnitt för kommuner och landsting med olika förhållanden. Det är viktigt att poängtera att det handlar om utfallet för den genom- snittliga kommunen eller det genomsnittliga landstinget i en viss grupp. Det är inte detsamma som att beskriva sammantagna flöden av pengar mellan de olika grupperna. I kapitel 10 kommer bilden nedan att kompletteras med en beskrivning av dessa flöden, både i dagens kostnadsutjämning och i förslaget.

Kommuner

Socioekonomi

Först ut är ett diagram som visar genomsnittligt utfall per tredjedel kommuner grupperade efter skattekraft. Genomsnitten är ovägda, det vill säga tar inte hänsyn till skillnader i storlek. De beskriver därför bara hur det ser ut för den typiska kommunen med en viss nivå på skattekraften, och inte i vilken utsträckning gruppen som helhet är bidragstagare eller betalar avgifter till kostnadsutjämningen.

4Socioekonomi är naturligtvis bredare än inkomst, men inkomst samvarierar i hög grad med andra socioekonomiska faktorer som till exempel utbildningsnivå, förvärvsfrekvens, arbets- löshet.

110

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

1/3 med låg	1/3 med medelhög	1/3 med hög
skattekraft	skattekraft	skattekraft

2500

2000

1500

1000

500

0 -500

Den tredjedel kommuner som har lägst skattekraft får i genomsnitt ett bidrag från kostnadsutjämningen på drygt 2 000 kronor per invå- nare. Vid genomsnittlig skattekraft motsvarar det ungefär en skatte- krona. Den mittersta tredjedelen kommuner, med avseende på skatte- kraft, får ett bidrag på i genomsnitt 400 kronor per invånare. Den tredjedel av kommunerna som har den högsta skattekraften betalar i genomsnitt en avgift på 50 kronor per invånare.

Folkmängd och tätortsgrad

Nästkommande diagram belyser omfördelningens effekter i termer av utfall för kommuner med olika stor befolkning.

111

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

1/3 små kommuner 1/3 medelstora kommuner1/3 stora kommuner

2500

2000

1500

1000

500

Den tredjedel kommuner som har minst befolkning får 2018 i genomsnitt ett bidrag om 2 200 kronor per invånare. Den mellersta gruppen av kommuner får ett bidrag på drygt 300 kronor per invå- nare. Den tredjedel av kommunerna som har störst befolkning får ett bidrag på i genomsnitt 30 kronor per invånare.5

För att beskriva effekterna i termer av glesbygd – stad visar följande diagram på genomsnittligt utfall i kostnadsutjämningen för kommuner med olika tätortsgrad (andel av befolkningen som bor i tätort enligt SCB:s definition).

5Det kan tyckas märkligt att alla kommungrupper i genomsnitt är bidragsmottagare i systemet. Förklaringen är att genomsnitten är ovägda och att större kommuner inom respektive grupp ofta tenderar att betala avgifter till systemet.

112

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

1/3 med gles bebyggelse 1/3 medelglesa 1/3 med tät bebyggelse

2500

2000

1500

1000

500

Den tredjedel kommuner som har lägst tätortsgrad får ett netto- bidrag från kostnadsutjämningen på knappt 2 000 kronor per invå- nare. Den mittersta tredjedelen kommuner med avseende på tätorts- grad får ett bidrag på i genomsnitt 400 kronor per invånare. Den tredjedel av kommunerna som har den högsta tätortsgraden får i genomsnitt ett bidrag på 200 kronor per invånare.

Landsting

Socioekonomi

Precis som för kommunerna använder vi här skattekraften som en socioekonomisk indikator. Landstingen sorteras efter skattekraft och i figuren nedan redovisas ovägda medelvärden för tre grupper av landsting med olika hög skattekraft.

113

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

	1/3 med medelhög
1/3 med låg skattekraft	skattekraft	1/3 med hög skattekraft

350

300

250

200

150

100

0 -50 -100 -150

Även för landstingen är det genomsnittliga utfallet högst för de som har lägst skattekraft och lägre för de med högre skattekraft. Skillnaden är dock betydligt mindre än för kommunerna med medelvärden från 300 kronor per invånare till -90 kronor per invånare. En intressant notering är också att det är gruppen med medelhög skattekraft som i genomsnitt betalar avgifter till systemet, medan både de med låg och de med hög skattekraft i genomsnitt är bidragstagare.

Folkmängd och tätortsgrad

Nästkommande diagram belyser omfördelningens effekter i termer av utfall för landsting med olika stor befolkning.

114

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

	1/3 medelstora
1/3 små landsting	landsting	1/3 stora landsting

500

400

300

200

100

0 -100 -200 -300 -400 -500

De landsting som har störst befolkning har det lägsta utfallet i kost- nadsutjämningen med en genomsnittlig avgift på cirka 400 kronor per invånare. Små och medelstora landsting får i genomsnitt bidrag på 300 respektive 400 kronor per invånare.

	1/3 med medelhög	1/3 med hög
1/3 med låg tätortsgrad	tätortsgrad	tätortsgrad

250

200

150

100

-50

-100

115

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

Till skillnad från i kommunernas kostnadsutjämning är inte mönst- ret så tydligt då man jämför landsting med olika tätortsgrad. Utfallet är visserligen lägst för de landsting som har högst tätortsgrad som i genomsnitt betalar en avgift på 60 kronor per invånare, men allra högst utfall (230 kronor per invånare i bidrag) får de landsting som har medelhög tätortsgrad.

Sammanfattande beskrivningen av omfördelningsprofilen

Kostnadsutjämningen för kommuner gynnar typiskt kommuner med låga inkomster (skattekraft), liten befolkning och gles bebyg- gelse. Profilen i landstingsutjämningen är likartad även om skill- naderna är mindre och mönstret mindre tydligt framför allt avse- ende gles bebyggelse.

4.3Kostnadsutjämningens verktygslåda

Bidrag och avgifter till kostnadsutjämningen bygger på skillnader i strukturella kostnader för obligatoriska verksamheter. Grundstenen i systemet är de så kallade standardkostnader som beräknas för de olika verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen. Kommuner och landsting bedriver mycket heterogena verksamheter, från väg- underhåll till barn- och ungdomsvård på kommunsidan och från busstrafik till neonatalvård på landstingssidan. De stora skillnaderna i verksamheternas karaktär – men också skillnader i tillgång till data av god kvalitet – gör att olika metoder används för beräkning av standardkostnader inom olika områden.

I detta avsnitt beskrivs de olika metoder som används för beräk- ning av standardkostnader, och hur standardkostnaderna sedan om- vandlas till ett bidrag eller en avgift per kommun eller landsting.

4.3.1Metoder för beräkning av standardkostnader

Det finns fem olika metoder som används för beräkning av stan- dardkostnader inom olika områden. I de flesta delmodeller använder man en kombination av de olika metoderna.

116

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

•Åldersersättning

•Matriskostnad

•Statistiskt förväntad kostnad

•Schablonberäkning

•Merkostnadsberäkningar

Metoderna beskrivs kortfattat nedan.

Beräkning av åldersersättning

Åldersersättning beräknas i de pedagogiska verksamheterna för barn och unga i modellerna Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, Förskoleklass och grundskola samt Gymnasieskola. Det handlar om de verksamheter som har den allra tydligaste kopplingen mellan ålder och verksamhet. Åldersersättningen utgör standardkostnadens stomme i dessa tre modeller.

Åldersersättning beräknas som antal barn i relevant ålder i kom- munen, multiplicerat med genomsnittskostnaden per barn i riket för den aktuella verksamheten. Summan av åldersersättningarna är defini- tionsmässigt densamma som nettokostnaden i riket. I åldersersätt- ningen tas inte hänsyn till att olika barn kan ha olika behov eller att produktionsförutsättningarna kan skilja sig åt mellan kommunerna.

Beräkning av matriskostnad

I äldreomsorgen och hälso- och sjukvården finns inte samma tydliga koppling mellan ålder och verksamhet som i de pedagogiska verk- samheterna för barn. Man måste visserligen vara över 65 år för att kunna komma ifråga för äldreomsorg, men det är bara en mindre del av de över 65 år som beviljas äldreomsorg och skillnaderna är stora i landet. Hälso- och sjukvården har patienter i alla åldrar, även om vårdkostnaderna självfallet varierar mellan olika åldersgrupper. I dessa två verksamheter blir en enkel åldersersättning inte tillräckligt träff- säker och man använder i stället så kallade matrismodeller för att fånga de strukturellt betingade kostnaderna.

117

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

I en matrismodell delas befolkningen in i olika grupper som skiljer sig åt på olika sätt, till exempel avseende ålder, kön eller civil- stånd. I delmodellen för äldreomsorg består matrisen av sex olika grupper, nämligen sammanboende respektive ej sammanboende upp- delat i tre olika åldersgrupper.6 För var och en av dessa grupper har en genomsnittlig kostnad per person i gruppen beräknats. Därefter beräk- nas en förväntad kostnad per grupp, genom att genomsnittskostnaden för gruppen multipliceras med antal personer i gruppen i respektive kommun eller landsting. Kostnaderna för varje grupp summeras till en matriskostnad per kommun eller landsting.

I både äldreomsorgen och hälso- och sjukvården är genomsnitts- kostnaderna per person i respektive grupp resultatet av ett relativt omfattande utredningsarbete. Därför uppdateras inte genomsnitts- kostnaderna mellan åren. För att matriskostnaden ändå ska summera till nettokostnaden i riket görs en schablonmässig uppräkning med den faktiska kostnadsutvecklingen. Därmed kommer matriskostna- den totalt att bli densamma som nettokostnaden i riket.

Beräkning av statistiskt förväntad kostnad

I IFO-modellen, lönemodellerna och kollektivtrafikmodellerna beräk- nas en statistiskt förväntad kostnad med hjälp av så kallad regres- sionsanalys. Regressionsanalys är en statistisk metod som används för att beräkna samband mellan olika variabler. I den enklaste typen av regressionsanalys beräknas ett samband mellan två olika variabler. Det finns också mer komplexa modeller som kan användas för att beräkna samband mellan en variabel vars beteende vi vill förklara, och flera förklarande variabler. Med regressionsanalys kan man både avgöra om ett samband är statistiskt säkerställt, och få en siffra som visar hur mycket den beroende variabeln påverkas av värdet på var och en av de förklarande variablerna.

I förra utredningen om utjämningssystemet (SOU 2011:39) kom man genom regressionsanalys fram till att skillnaderna i nettokost- nad för IFO mellan olika kommuner samvarierar med långvarigt ekonomiskt bistånd, antal arbetslösa utan ersättning, tätortsbefolk-

6I det nu gällande systemet görs distinktionen gifta/ogifta, vilket jag föreslår ska ändras till sammanboende/ej sammanboende.

118

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

ningens storlek, antal lågutbildade och antal personer som bor i fler- familjshus byggda 1965–1975. Med hjälp av regressionsmodellen beräk- nas ett statistiskt förväntat värde för varje kommun vilket utgör stan- dardkostnaden i IFO-modellen.

Schablonberäkning

I vissa fall saknas ett konkret dataunderlag för beräkning av stan- dardkostnader, trots att det handlar om företeelser som uppen- barligen genererar merkostnader. Ett exempel är inom vissa delmodeller i befolkningsförändringsmodellen. Både ökande och minskande befolkning anses – på goda grunder – kostnadsdrivande, jämfört med en situation med en stabil befolkning. Samtidigt är det svårt att med hög precision beräkna de faktiska merkostnadernas storlek. I sådana fall förekommer det att man tillämpar en schablonberäkning, som vid en samlad bedömning har ansetts ge ett rättvisande resultat.

Merkostnadsberäkningar

Åldersersättning, matriskostnad, statistiskt förväntad kostnad och schablonberäkningar utgör stommen i alla delmodeller. I allmänhet beräknas också olika typer av merkostnader, som tar hänsyn till att det finns faktorer som gör att man kan förvänta sig högre kostnad per person (elev, patient, brukare) i vissa kommuner eller landsting än i andra. I modellen för förskoleklass och grundskola beräknas exempelvis merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk.

4.3.2Beräkning av bidrag och avgifter

I kostnadsutjämningen beräknas bidrag och avgifter som skillnaden mellan varje kommuns eller varje landstings strukturellt förväntade nettokostnad och nettokostnaden i riket. De som har en högre strukturellt förväntad nettokostnad än genomsnittet i riket får ett bidrag, och de som har en lägre nettokostnad får betala en avgift. Summan av alla avgifter är alltid lika med summan av alla bidrag, och kostnadsutjämningen är därför helt finansierad av kommunerna

119

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

respektive landstingen. Kostnadsutjämningen innehåller alltså, till skillnad från inkomstutjämningen, inget nettotillskott från staten.

Ett exempel kan illustrera hur standardkostnaden omvandlas till bidrag och avgifter. Man kan tänka sig ett land med bara två landsting som har standardkostnaden 90 kronor/invånare (landsting A) respek- tive 110 kronor/invånare (landsting B), och lika stor befolkning. I det fallet får landsting B ett bidrag på 10 kronor/invånare från lands- ting A. Effekten blir att båda landstingen har ett lika stort finansier- ingsbehov när man inkluderar kostnadsutjämningen. Landsting A måste finansiera egna kostnader på 90 kronor per invånare och betala en utjämningsavgift på 10 kronor per invånare, totalt 100 kronor per invånare. Landsting B har egna kostnader på 110 kronor per invånare men får ett utjämningsbidrag på 10 kronor/invånare. Därmed behö- ver även landsting B totalt klara en finansiering på 100 kronor/in- vånare.

I praktiken beräknas inte bidrag och avgift per delmodell för kommuner respektive landsting. I stället summeras standardkost- naderna från samtliga modeller till en så kallad strukturkostnad per kommun och landsting. Strukturkostnaden för riket beräknas, och för varje kommun och varje landsting blir skillnaden mellan den egna strukturkostnaden och rikets ett bidrag eller en avgift som betalas till utjämningssystemet.

4.4Historik: från totalkostnadsmetod till standardkostnadsmetod

Sedan början av 1900-talet har det funnits olika typer av system för att utjämna de ekonomiska förutsättningarna i den kommunala sektorn. Utöver dessa system för utjämning har staten också under lång tid lämnat regionalpolitiska stöd av olika slag. De statliga utred- ningarna av utjämningssystemen har under årens lopp avlöst var- andra och utjämningssystemet har över tid anpassats till förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommunal sektor och förändrade förutsättningar.

I detta avsnitt beskrivs de huvudsakliga problem som de statliga utredningarna tagit sig an och de förändringar som genomförts i det kommunalekonomiska utjämningssystemet sedan 1993, då det moderna kommunalekonomiska utjämningssystemet kan sägas ta

120

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

sin början. Beskrivningen omfattar i första hand kostnadsutjämningen i kommuner och landsting, men större förändringar i inkomstutjäm- ningen tas också upp eftersom det finns kopplingar mellan dessa två delar i utjämningen.

I samband med omläggningarna i den kommunala utjämningen har statliga införandebidrag använts i syfte att ge tid för omställning till de genomförda förändringarna.7

4.4.1Utjämningen i kommunerna 1993–1995

År 1990 tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kom- mitté, den kommunalekonomiska kommittén (KEK). Kommittén fick uppdraget att dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting, dels se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor.

Reformerad kommunal utjämning – generella statsbidrag införs

KEK föreslog genomgripande förändringar i den statliga bidrags- givningen till kommuner och landsting och inom den kommunala utjämningen.8 Den största förändringen var att flertalet av de spe- cialdestinerade statsbidragen togs bort och ersattes med ett generellt statsbidrag, ett för kommunerna och ett för landstingen. Systemet blev mer flexibelt och byggde på faktorer som bedömdes vara opåverkbara. Den kommunala finansieringsprincipen var ett annat viktigt inslag i det nya bidragssystemet. Principen innebar att staten kunde anpassa statsbidragens storlek efter statliga beslut som direkt påverkade verksamheten för kommuner och landsting.

Kommittén förordade att ett nytt utjämningssystem skulle bygga på generella kriterier och objektiva faktorer för att mäta behov och strukturella förhållanden och inte riktas till specifika, avgränsade verksamheter. Den kostnadsutjämning som infördes 1993 baserades på KEK:s förslag om utjämning av strukturella kostnader mellan

7Införandebidrag och strukturbidrag beskrivs inte i detta avsnitt då denna beskrivning är fokuserad på kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting.

8SOU 1991:98, Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat hand- lingsutrymme och nya samarbetsformer.

121

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

kommunerna och innefattade endast fyra faktorer för att mäta struk- turella förhållanden.9 Faktorerna byggde på regressionsanalyser och innefattade klimat (ett uppvärmningsindex), åldersstruktur, gles- bygdsgrad (befolkningstäthet) och social struktur. Social struktur speglades med variablerna Andel förtidspensionärer och Andel barn med ensamstående föräldrar i kommunerna. Metoden för kostnads- utjämning kallades Totalkostnadsmetoden.

KEK och regeringen bedömde att det var nödvändigt med ett fortsatt utvecklingsarbete rörande kostnadsutjämningen. Det gällde bland annat valet av faktorer, problemet med att hantera skillnader i servicenivå och effektivitet samt frågan om hur kostnadsredovis- ningen kunde förbättras. Den kostnadsutjämning som infördes 1993 blev därför en tillfällig lösning i avvaktan på fortsatt utrednings- arbete. Det nya utjämningssystemet som infördes 1993 för kom- munerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för befolkningsminskning.

För landstingen genomfördes endast förändringar i statsbidragen 1993.

4.4.2Standardkostnadsmetoden införs 1996

Under åren 1993–1994 genomfördes tre utredningar som utgjorde underlagen för regeringens förslag och riksdagens beslut om för- ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting 1996. Utredningarna var Strukturkostnadsutredningen, Landstingsekono- miska utredningen och Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn.10 Strukturkostnadsutredningen fick uppdraget att se över de styrande faktorerna i kostnadsutjämningen för kommu- nerna som hade kritiserats. Kritiken handlade främst om att orsaks- sambanden mellan styrande faktorer och strukturella utgifter i olika verksamheter inte tydligt kunde förklaras och att skillnader i vald servicenivå och effektivitet inte kunde rensas bort.

Strukturkostnadsutredningen utvecklade en ny metod för att beräkna strukturella kostnadsskillnaderna i kommunerna, den så kallade standardkostnadsmetoden. Metoden innebar att varje verk-

9Prop. 1991/92:150, del II, FiU29, rskr. 345.

10SOU 1993:53, Kostnadsutjämning mellan kommunerna, SOU 1994:70, Inomkommunal utjämning och SOU 1994:144, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting.

122

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

samhet behandlas var för sig med förklarande variabler som var verk- samhetsanknutna. På detta sätt blev utfallet av utjämningen lättare att förstå och systemets legitimitet ökade. Standardkostnadsmeto- den innebar också att huvudmannaskapsförändringar mellan kom- muner och landsting underlättades.

Landstingsekonomiska utredningen föreslog att standardkost- nadsmetoden även skulle införas för landstingen. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn vidareutvecklade stan- dardkostnadsmetoden både för kommuner och landsting och meto- den infördes 1996 i bägge sektorerna.11 Kostnadsutjämningen utfor- mades som ett nollsummespel där strukturellt gynnade kommuner betalar avgifter och mindre gynnade kommuner får bidrag.12

Vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen fanns det gene- rella statsbidraget som till största del betalades ut med ett enhetligt belopp per invånare till kommuner respektive landsting.

4.4.3Förändringar i kostnadsutjämningen 2000

Till följd av fortsatt debatt om utjämningssystemet och kostnads- utjämningen tillsatte regeringen en ny parlamentarisk kommitté 1995 med uppdrag att följa upp 1996 års utjämningssystem. Kommittén tog namnet Kommunala utjämningsutredningen.13

Kommunerna

När det gäller kommunerna var utredningens fokus främst individ- och familjeomsorg (IFO) men även andra förändringar föreslogs och infördes.14 Nedan beskrivs kortfattat de huvudsakliga föränd- ringar som genomfördes 2000.

11Prop. 1995/96:64.

12Initialt föreslog regeringen ett kostnadsutjämningssystem (prop. 1994/95:150, bil. 7) med avdrag och tillägg från kommunernas respektive landstingens skatteinkomster. Denna modell avvisades av lagrådet av lagtekniska skäl. Efter tillkännagivande av riksdagen återkom reger- ingen därför med ett nytt förslag som innebar att kostnadsutjämningen reglerades med statliga avgifter och statliga bidrag (prop. 1995/96:64).

13SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting.

14Prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25.

123

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

Förändringar i IFO-modellen

Individ- och familjeomsorgsmodellen har i alla utredningar om kost- nadsutjämningen varit svår att utforma. Det beror på att det har varit svårt att finna opåverkbara förklaringsfaktorer som har ett tydligt orsakssamband med de sociala kostnaderna i kommunerna. Kost- nadsutjämningen för IFO har därför kommit att baseras på samvaria- tion med olika faktorer som bedömts vara strukturellt styrande för kostnaderna. Utjämningen hade tekniskt lösts med regressions- modeller som domineras av socioekonomiska variabler som förklar- ingsfaktorer.

Utredningen konstaterade att skillnaderna mellan de faktiska kostnaderna för IFO och modellens beräknade standardkostnader hade ökat påtagligt över tid. Utredaren föreslog därför att modellen skulle förändras. De förklarande variabler som kom att ingå i den nya IFO-modellen var:

•Ensamstående kvinnor med barn upptill 15 år

•Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU

•Arbetslösa utan ersättning

•Andel män med låg inkomst

•Tätortsbefolkningens storlek (roten ur tätortsbefolkningen).

Förändringar i äldreomsorgsmodellen

I syfte att öka träffsäkerheten i utjämningen ersattes variablerna för ensam- och samboende med civilstånd och en etnisk faktor lades till. Ett viktigt skäl för förändringen var att uppgifterna om fördelning av samboendeförhållanden inte gick att uppdatera tillräckligt ofta.15 Den etniska faktorn lades till därför att behovet av äldreomsorg bedömdes vara större bland invandrargrupper.16

15Dessa uppgifter kom från folk- och bostadsräkningen (FoB) där de senaste data var från år 1990.

16Underlaget för denna bedömning var studier av sjukskrivningar och förtidspensioneringar som visade att vissa invandrargrupper hade en betydligt sämre hälsa än den övriga befolkningen.

124

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

En ny delmodell för barn och ungdomar med utländsk bakgrund

En särskild delmodell för kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk bakgrund infördes. Regeringen införde modellen mot bakgrund av att flera remissinstanser ansåg att en hög andel invånare med utländsk bakgrund kunde bidra till högre kostnader i de kom- munala verksamheterna. Med utländsk bakgrund avsågs barn och ungdomar som kom från länder utanför EU och Norden.

Landstingen

Den Kommunala utjämningsutredningens viktigaste förslag var att delmodellen för hälso- och sjukvård skulle bytas ut och att en ny delmodell för kollektivtrafik skulle införas.17 De förslag som kom att genomföras beskrivs nedan.

Hälso- och sjukvård – en ny matrismodell införs

En ny matrismodell ersatte den dåvarande regressionsbaserade del- modellen. Modellen bestod av två matriser, en för så kallade ”vård- tunga grupper” och en för den övriga befolkningen. Kostnadsdata baserades på vårdkostnader per individ i Malmöhus läns landsting år 1995. Malmöhus läns landsting var det enda som vid den tiden kunde redovisa denna typ av kostnadsdata. Den vårdtunga gruppen baserades på uppgifter från de enskilda landstingen. En mer utvecklad modell för att beräkna merkostnader i glesbygd infördes också.

Det fanns flera fördelar med matrismodellen. Betydligt mer infor- mation kunde användas om befolkningens sociodemografiska struk- tur och modellen var också mer robust vid uppdatering med nya dataunderlag.

17SOU 1998:151, Kostnadsutjämning för kommuner och landsting och prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25.

125

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

Förändringar i kollektivtrafikmodellen

Den nya delmodellen innebar att standardkostnaden beräknades länsvis utifrån variablerna gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. Det fanns flera skäl att genomföra förändringar. Ett skäl var att jäm- förelser mellan faktiska kostnader och nya modellberäkningar visade att modellens förklaringsgrad sjunkit. Ett annat skäl var att de dåvar- ande variablerna inte uppfyllde de statistiska kraven. Ett tredje skäl var att en ny länsindelning hade införts.

4.4.4Förändringar i statsbidrag och kostnadsutjämning 2005

I september 2001 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté (Utjämningskommittén) med uppgift att återigen se över utjämnings- systemet. Kommittén föreslog förändringar inom både inkomst- och kostnadsutjämningen.18 Betänkandet låg till grund för förändringarna som infördes från och med 2005.19

Det generella statsbidraget inordnas i inkomstutjämningen

En av utmaningarna som Utjämningskommittén hade att lösa var att flera kommuner och landsting fick betala en utjämningsavgift till staten samtidigt som de fick ett generellt statsbidrag. Systemets transparens och legitimitet hade därför blivit ifrågasatt.

Lösningen blev att det generella statsbidraget till kommuner och landsting avskaffades. Statsbidraget ersattes av ett bidrag från staten som inordnades i inkomstutjämningen genom höjning av garanti- nivåerna i inkomstutjämningen. För kommunerna höjdes nivån från 100 till 115 procent av medelskattekraften i landet och för lands- tingen från 100 till 110 procent av medelskattekraften i landet. På detta sätt kom staten att finansiera merparten av inkomstutjäm- ningen. Genom höjningen av garantinivån minskade antalet kom- muner och landsting som bidrog till inkomstutjämningen kraftigt, vilket också var en målsättning med förändringen.

Eftersom det generella statsbidraget till kommuner och landsting avskaffades behövdes ett nytt instrument för att kunna bestämma

18SOU 2003:88, Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn.

19Prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7.

126

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

den statliga bidragsramen till den kommunala sektorn. Det behövdes också ett instrument för att genomföra ekonomiska regleringar mellan staten och den kommunala sektorn. Därför infördes en så kallad regleringspost. Regleringsposten ingår alltjämt i den kommunala utjämningen och består av regleringsavgifter och regleringsbidrag.

Förändringar i kostnadsutjämningen

I stora drag fick kostnadsutjämningssystemet som det såg ut 2004 vara kvar, men några viktiga förändringar infördes ändå 2005. En gemensam förändring för kommuner och landsting var införandet av kompensation för eftersläpning i skatteinkomster vid kraftig folk- ökning de senaste fem åren.

Kommunerna

Förutom uppdatering av ett flertal dataunderlag genomfördes ett antal förändringar i de olika delmodellerna. De mer betydelsefulla förändringarna beskrivs nedan.

I delmodellen Förskoleklass och grundskola ändrades underlaget för att beräkna merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk från finska och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund.

Delmodellen Individ och familjeomsorg delades upp i två delar. I den ena delen ingick ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg. I den andra delen ingick barn- och ungdomsvård.

I delmodellen Äldreomsorg ändrades åldersintervallen från 10- till 5-årsintervall och etnicitetsfaktorn ändrades till att gälla för personer födda inom respektive utom Norden.

I delmodellen Befolkningsförändringar sänktes ersättningsbeloppet vid minskning av antalet skolelever. En kompensation infördes för kommuner där antalet skolelever ökat kraftigt de senaste fem åren.

Delmodellerna för Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgär- der och Svagt befolkningsunderlag slopades. Vidare slopades kost- nadsutjämningen för Vatten och avlopp samt Kallortstillägg.

127

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för Gator och vägar, Byggkostnader, Uppvärm- ningskostnader, Administration, Resor och Räddningstjänst slogs sam- man till en ny delmodell kallad Bebyggelsestruktur.

Landstingen

I syfte att skapa en konsekvent kostnadsutjämning avskaffades reduk- tionen om 25 procent av standardkostnaderna i kollektivtrafik- modellen. Reduktion hade tidigare införts på grund av svårighet att bedöma hur stor del av kostnaderna som hade med ambitionsnivå respektive struktur att göra. Landstingen fick 50 procent av den för länet beräknade standardkostnaden utom i Stockholms län där lands- tinget fick 60 procent. Vidare slopades tillägget för små landsting. Till- lägget lades in i det nya strukturbidraget som infördes 2005.

4.4.5Förändringar i kostnadsutjämningen 2008

I mars 2005 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att följa upp den kommunalekonomiska utjämningen som införts 2005. Utred- ningen tog namnet 2005 års uppföljning av utjämningssystemet.20

Utjämning av lönekostnader i kommuner och landsting införs

I linje med utredarens förslag infördes 2008 två nya delmodeller för utjämning för strukturella lönekostnadsskillnader, en för kommuner och en för landsting.21 På grund av svårigheter med att avgöra hur stor del av skillnaderna i lönekostnaderna som var strukturella utjäm- nades lönekostnaderna endast delvis. Regeringen genomförde också en rad andra uppdateringar och förändringar i flera delmodeller, bland annat förändringar i byggkostnadsutjämningen.

Uppdateringar genomfördes också i modellerna för förskola, grund- och gymnasieskola, äldreomsorg, administration och räddningstjänst samt i modellen för hälso- och sjukvård.

20SOU 2006:84, Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation och byggkostnadsutjämning.

21Prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20.

128

SOU 2018:74

Dagens kostnadsutjämning

4.4.6Förändringar i kostnadsutjämningen 2014

I september 2008 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunal-eko- nomisk utjämning. Kommittén tog namnet Utjämningskommit- tén.08.22 Utredning låg till grund för regeringens och riksdagens beslut om den kommunala utjämningen från och med 2014.23 Nedan beskrivs förändringarna i kommuner och i landsting.

Kommunerna

Delmodellen Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet förenklas. Barnomsorgsbehovet ersattes med en förenklad meka- nism som baserad på två index, ett index för skillnader i vistelsetid i förskolan och ett index för skillnader i behov av fritidshem.

Delmodellen Förskoleklass och grundskola uppdateras med en ny beräkning av den fasta ersättningen för merkostnader för moders- målsundervisning och svenska som andra språk. Beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader uppdaterades.

I delmodellen Gymnasieskola tillfördes en ny komponent för merkostnader i små gymnasieskolor.

Delmodellen Individ- och familjeomsorg reviderades återigen.

I delmodellen Barn och ungdomar med utländsk bakgrund ändra- des beräkningen så att kommundelarna beräknades separat. På detta sätt ökades kompensationen till kommuner med kommundelar med en hög koncentration av barn och ungdomar med utländsk bak- grund.

I delmodellen Äldreomsorg minskades antalet åldersklasser för att förhindra överkompensation till kommuner med hög medellivs- längd.

I delmodellen Befolkningsförändringar infördes en ny komponent för merkostnader för nya förskolelokaler. Syftet var att kompensera kommuner med kraftig befolkningstillväxt. Vidare sänktes gräns- värdet från 5 till 2 procent för att få kompensation vid befolkning- sökning inom den del som kompenserar för merkostnader i skolan.

22SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen.

23Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 25.

129

Dagens kostnadsutjämning

SOU 2018:74

I delmodellen Bebyggelsestruktur delades komponenten admini- stration, resor och räddningstjänst upp i två komponenter. Samtidigt avskaffades merkostnader för resor.

I delmodellerna för Löner höjdes kompensationen för löneskill- nader från 50 till 100 procent. Vidare uppdaterades den regressions- modell som låg till grund för det löneindex som användes i beräk- ningen av standardkostnaden.

Landstingen

Utredningen konstaterade att enskilda landsting kunde påverka utfallet i hälso- och sjukvårdsmodellen genom att rutinerna för registrering av diagnoser varierade mellan olika landsting. Den vård- tunga gruppen togs därför bort ur Hälso- och sjukvårdsmodellen. Vidare uppdaterades kostnadsuppgifterna från 2004 med data för 2008 från Region Skåne. Modellberäkningen för merkostnader för gles bebyggelsestruktur ändrades också genom att kompensation för merkostnader för små enheter och långa avstånd infördes.

Delmodellen för Kollektivtrafik uppdaterades med nya länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken för 2009.

4.4.7Förändring i kostnadsutjämningen 2017

I delmodellen Barn och ungdomar med utländsk bakgrund ändrades dataunderlaget till den distriktsindelning som infördes 1 januari 2016 i folkbokföringen. Tidigare användes geografisk indelning enligt för- samling. Förändringen medförde också att delmodellen årligen kunde uppdateras med nya befolkningsuppgifter.

På grund av den stora flyktinginströmningen genomförde SCB även två åtgärder för att motverka felaktigheter i kostnadsutjäm- ningen. Asylsökande elever i gymnasieskolan exkluderades i statistik- underlaget och personer med etableringsersättning exkluderades ur variabeln andel arbetslösa utan ersättning i individ- och familje- omsorgsmodellen.

130

5Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

5.1Inledning

I detta kapitels avsnitt 5.2 redogörs för min övergripande utvärder- ing av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Utvärder- ingen handlar om systemet som helhet, även om exempel plockas från de modellvisa utvärderingar som presenteras i kapitel 6 till 9.

Mot bakgrund av utvärderingen presenteras i 5.3 ett förslag till en mer verksamhetsorienterad modellstruktur för kostnadsutjämningen. En helt ny modell föreslås för Kommunal vuxenutbildning, och nuvarande delmodell för Barn och unga med utländsk bakgrund före- slås utgå. Därutöver föreslås att flera av dagens delmodeller ska inför- livas i andra delmodeller.

5.2Övergripande utvärdering

5.2.1Inhämtade synpunkter

Min bedömning är att kostnadsutjämningen generellt har en hög legitimitet. Det finns ett starkt stöd för den standardkostnadsmetod som etablerades i mitten av nittiotalet och det råder en bred sam- stämmighet kring att ett system av nuvarande slag fyller en viktig funktion. Samtidigt finns det kritik mot delar av systemet, exempel- vis är lönemodellerna ifrågasatta av många. Kritiken gäller i allmän- het hur kostnadsutjämningen beräknas. Mer allvarliga invändningar finns nog mot inkomstutjämningen, som av vissa anses ha negativa effekter på tillväxten. Sammantaget måste betyget från såväl kommu- nerna och landstingen själva som experter inom området ändå sägas vara gott.

131

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

SOU 2018:74

5.2.2Avstämning mot principer för utjämning

Avser obligatorisk verksamhet

I både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning ingår merparten av de obligatoriska verksamheterna. Undantag är vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning enligt Socialtjänst- lagen, vuxenutbildning och folkbibliotek i kommunernas kostnads- utjämning. Inte heller landstingens kostnader för läkemedel inom läkemedelsförmånen ingår.

Nettokostnaderna för insatser till personer med funktionsned- sättning enligt Socialtjänstlagen varierade 2016 mellan 0 och knappt 3 000 kronor per invånare. LSS-utredningen (S 2016:03) ska se över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken (SFB) och delar av la- gen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). I utredarens uppdrag ingår bland annat att se över vad det dubbla huvudmannaskapet för personlig assistans har för konsekvenser för andra insatser inom funktionshindersområdet som kommunerna svarar för och vid behov föreslå förändringar i utjämningssystemet för LSS-insatser eller i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Jag lägger därför inget eget förslag om utjämning för dessa kostnader.

Vuxenutbildningen har genomgått stora förändringar de senaste åren, inte minst införandet av rätten till behörighetsgivande utbild- ning inom kommunal vuxenutbildning. Mot bakgrund av detta och det rekordhöga flyktingmottagandet på senare år kan nettokost- naderna väntas öka i takt med att statsbidragen som betalas ut av Migrationsverket minskar och kommunerna tar över ansvaret för finansieringen fullt ut. Skillnaderna i kostnader kan förväntas bli stora då flyktingmottagandet är ojämnt fördelat mellan landets kommuner. Jag föreslår därför att en ny delmodell för vuxenutbildning införs i kostnadsutjämningen för kommuner (se kapitel 7.5).

Nettokostnaderna för biblioteksverksamhet varierar mellan drygt 200 och upp till maximalt 1 500 kronor per invånare. Skillnaderna i nettokostnader är svåra att koppla till struktur och är med några få undantag små. Jag föreslår därför ingen kostnadsutjämning för biblioteksverksamhet.

Nettokostnaderna för läkemedel inom förmånen finansieras i huvudsak genom statsbidrag, varför jag inte föreslår någon kost- nadsutjämning. Finansieringen av läkemedlen utreds för övrigt just nu av Läkemedelsutredningen (S 2016:95).

132

SOU 2018:74

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

Strukturellt betingade kostnadsskillnader

I huvudsak bedömer jag att systemet i sin helhet tar hänsyn till strukturellt betingade kostnadsskillnader på ett bra sätt. Det finns dock indikationer på att socioekonomi och merkostnader i glesbygd inte är beaktade fullt ut, vilket jag återkommer till i kapitel 7 och 8.

Jag har också noterat att begreppet ”strukturellt betingade kost- nadsskillnader” inte i alla lägen betyder samma sak. Ibland bygger utjämningen på påvisbara kostnadsskillnader som går att koppla till strukturella förhållanden. Ett exempel är grundskolemodellens kom- pensation för merkostnader för modersmål och svenska som andra språk. Det finns statistik både över lärarresurs och antal elever och därmed kan en strukturellt betingad kostnadsskillnad påvisas. I dagens system finns också exempel på att utjämning beräknas även när det inte går att identifiera några kostnadsskillnader. Det handlar om när det finns observerade skillnader i behov i befolkningen som kan motivera kostnadsskillnader – trots att dessa inte går att mäta. Detta gäller exempelvis äldreomsorgsmodellens kompensation för skillna- der i andel äldre med utländsk bakgrund. Kommunerna ska sörja för att äldre med annat modersmål än svenska ska kunna få vård och omsorg på sitt eget språk, och kompensation ges i utjämningen för faktorn språk. Något egentligt underlag för kostnadsberäkningen finns dock inte. Därmed åstadkoms utjämning för en kostnads- skillnad som inte är direkt påvisad, men som svarar mot ett behov som rimligtvis finns och kan motivera kostnadsskillnader. I andra fall förekommer ingen utjämning, trots att det finns observerade skillnader i behov i befolkningen som kan leda till kostnadsskill- nader. Det gäller närmast de pedagogiska verksamheterna för barn, och jag återkommer med förslag på hur en mer behovsbaserad utjämning skulle kunna utformas för dessa i kapitel 7.

Slutligen förekommer också komponenter som bygger på nor- mering av vad som kan anses vara en rimlig servicenivå. Detta gäller bland annat tillägget för gles bebyggelsestruktur inom skolverk- samheter och hälso- och sjukvård. Tillägget för grundskolan beräk- nas exempelvis utifrån implicita normer om hur lång resväg till skolan barn i en viss ålder högst bör ha och hur små skolor det är rimligt att bygga (barn i förskoleklass till och med årskurs 5 bör ha högst 30 km till skolan och en skola för samma åldrar måste ha minst sju elever).

133

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

SOU 2018:74

Ekonomiskt betydelsefullt

Kostnadsutjämningen innehåller att stort antal delkomponenter som var och en för sig kan te sig obetydliga. Jag har undersökt möj- ligheten att förenkla kostnadsutjämningen genom att ta bort ett tio- tal mindre delkomponenter. Min slutsats är att den sammantagna effekten av att helt stryka dessa delkomponenter skulle leda till stora konsekvenser för vissa kommuner. En prövning måste därför göras av varje delkomponent för sig.

Begripligt

Det hävdas ofta – i en skämtsam ton – att kostnadsutjämningen är så svårbegriplig att den handfull personer som förstår den aldrig får sitta i samma flygplan. Jag vill hävda att detta är en överdrift: syste- met är visserligen komplicerat, men knappast komplext. I ett kom- plicerat system går det, till skillnad från i ett komplext, att med säkerhet fastställa vilket resultat en viss förändring leder till. Syste- met kräver kunskap, men är långt ifrån obegripligt. Både bevekelse- grunder och beräkningsmetoder är dock ofta knapphändigt beskrivna. Min avsikt är därför att lägga stor vikt vid en pedagogisk presenta- tion av de olika delmodellerna.

Det finns relativt många delmodeller i den nuvarande kostnads- utjämningen. Avsaknaden av en enhetlig indelningsprincip för model- lerna gör det svårare att få grepp om helheten. Flera delmodeller av verksamhetsövergripande karaktär kan delas upp och infogas i övriga delmodeller. Det gäller bland annat lönemodellerna och delar av kommunernas modell för befolkningsförändringar.

Min bedömning är också att nuvarande modell för beräkning av standardkostnaden för hälso- och sjukvård med den så kallade matris- modellen kan förenklas betydligt utan förlust i träffsäkerhet.

Opåverkbart och utan påverkan på verksamheten

Både kommuner och landsting lyfter fram betydelsen av att utfallet av kostnadsutjämningen inte får vara påverkbart och inte heller ska påverka utformningen av verksamheten. Min bedömning är att dessa typer av problem är små i nuvarande system och att den oro som

134

SOU 2018:74

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

kommer fram ofta beror på missförstånd om hur kostnadsutjäm- ningen fungerar. Till skillnad från vad många tror baseras kostnads- utjämningen på struktur, inte på organisation eller arbetssätt. Jag föreslår dock en korrigering i modellen för individ- och familje- omsorg mot bakgrund av problem med påverkbarhet i nuvarande modell, vilket beskrivs i avsnitt 7.6.

Beständigt över tid

Samtliga de beräkningar som ingår i dagens kostnadsutjämning avser faktorer som är relevanta över tid.

Aktuella och tillförlitliga data

I kostnadsutjämningen förekommer ett relativt stort antal beräk- ningar som inte uppdateras löpande. Det gäller i huvudsak beräk- ningar av olika tillägg och avdrag för specifika merkostnader. Exempel är kompensationen för merkostnader i grundskolan för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk och kompen- sation för merkostnader i glesbygd som är nominellt oförändrade år efter år. I syfte att undvika att det reala värdet av kompensationen urholkas över tid föreslår jag att flertalet av dessa nominellt fasta belopp i stället ska kopplas till kostnadsutvecklingen i riket.

En andra typ av fasta värden är merkostnader som beräknas med regressionsmodeller (individ- och familjeomsorg och lönemodellerna), äldreomsorgens normkostnader och hälso- och sjukvårdens matris- kostnader. Den analys jag har låtit genomföra indikerar att fasta värden i dessa fall inte utgör något problem, eftersom de samband kostnadsberäkningarna fångar är stabila över tid. Det finns också i dessa fall fungerande metoder för att räkna upp utfallet till aktuell kostnadsnivå.

Ett problem som aktualiserats av det omfattande flyktingmot- tagandet under senare år är att de befolkningsdata som ligger till grund för beräkningarna avser befolkningen två år före utjämnings- året och att utjämningen därför inte fullt ut svarar mot den faktiska situationen under utjämningsåret. Det är min bedömning att detta är ett principiellt problem som inte går att undvika, men som annat än i undantagsfall inte är av någon större betydelse.

135

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

SOU 2018:74

5.2.3Statistisk analys

Vi har genomfört en statistisk analys av nettokostnadsavvikelser i enlighet med den metod som beskrivs i avsnitt 3.2.3. Den statistiska analysen på övergripande nivå har gjorts utan kollektivtrafiken. I de flesta län har ansvaret för kollektivtrafiken lagts på landstinget och en skatteväxling gjorts för att kompensera landstinget för de högre kostnaderna. Därmed saknar de i räkenskapssammandraget redo- visade driftkostnaderna för kollektivtrafik på kommunnivå relevans. Av samma skäl utesluts kollektivtrafiken också för landstingen från den övergripande statistiska utvärderingen, som därmed kommer att innefatta hälso- och sjukvården inklusive lönemodellens utfall.

Analysen visar att strukturella förhållanden i kommunerna för- klarar ungefär hälften av den sammanlagda nettokostnadsavvikelsen i de stora verksamheterna (förskola, grundskola, gymnasieskola, IFO och äldreomsorg). Det finns därför skäl att i de olika verk- samheterna titta närmare på hur beräkningarna går till för att ytter- ligare fånga strukturella skillnader. När de generella strukturfakto- rerna används per verksamhet visar det sig att befolkningens sam- mansättning beaktas i hög utsträckning i dagens beräkningar samtidigt som främst gleshet förefaller vara mindre väl omhändertagen.

Analys av data för 2012–2015 för alla landstingen inklusive Gotland visar att förklaringsgraden då man ställer nettokostnader mot standardkostnader för hälso- och sjukvården uppgår till cirka 50 procent. Nettokostnadsavvikelsen samvarierar i viss utsträckning med struktur, med det kanske oväntade resultatet att kostnadsläget tycks vara lägre i landsting med en större social utsatthet.

5.2.4Sammanfattande slutsatser

De brister som mot bakgrund av denna övergripande analys behöver åtgärdas, är följande.

•En ny delmodell för kommunal vuxenutbildning behöver utveck- las, bland annat mot bakgrund av det stora flyktingmottagandet 2015 och de utmaningar det kommer att leda till framöver.

•Frånvaron av socioekonomisk profil i utjämningen för de peda- gogiska verksamheterna behöver åtgärdas.

136

SOU 2018:74

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

•En ny modellstruktur med renodlade verksamhetsmodeller skulle skapa ett mer enhetligt system för kostnadsutjämning.

•En förenkling av hälso- och sjukvårdsmatrisen är angelägen.

•Ett antal merkostnadsberäkningar utgörs av nominellt fasta belopp som inte följer med kostnadsutvecklingen, vilket bör åtgärdas.

5.3En verksamhetsorienterad modellstruktur

5.3.1Förslag

Jag föreslår att kostnadsutjämningens modellstruktur förändras så att den i högre grad blir verksamhetsorienterad. Denna förändring leder i sig inte till förändringar i ekonomiskt utfall, utan handlar bara om i vilket sammanhang olika delposter redovisas. I kostnadsutjäm- ningen för kommuner föreslås därutöver att en ny delmodell införs och att en delmodell utgår.

Förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner föreslås följande förändringar av modelluppsättningen.

Modellen Barn och unga med utländsk bakgrund utgår. Lönemodellen tas bort som egen modell, men merkostnads-

beräkningarna för löner läggs in i respektive verksamhetsmodell. Befolkningsförändringsmodellen tas bort som egen modell och dess delkomponenter fördelas till andra delmodeller. Kompensa- tionen för kraftig ökning av barn 1–5 år inkluderas i modellen Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. Kompensationen för kraftig förändring av barn 7–18 ersätts av en komponent för kom- pensation av kraftig förändring av antal barn 6–15 år som inklu- deras i modellen Förskoleklass och grundskola, och en komponent för kompensation av kraftig förändring av antal unga 16–18 år som inkluderas i modellen Gymnasieskola. Kompensationen för Eftersläppningseffekter och för Minskning av total befolkning inklu-

deras i den nya delmodellen Verksamhetsövergripande kostnader. Modellen för Bebyggelsestruktur fördelas till två modeller. Kom-

pensationen för Gator och vägar och Räddningstjänst inkluderas i den nya modellen Infrastruktur och skydd. Kompensationen för

137

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

SOU 2018:74

Administration, Uppvärmningskostnader och Byggkostnader inklu- deras i den nya modellen Verksamhetsövergripande kostnader.

En helt ny delmodell införs för Kommunal vuxenutbildning.

Som en följd av förslagen kommer kostnadsutjämningen för kom- muner att bestå av följande delmodeller.

De nio modellerna för kommunernas kostnadsutjämning beskrivs i kapitel 7 och 9.

Förslag: I kostnadsutjämningen för landsting föreslår jag att lönemodellen tas bort som egen delmodell och att merkostnader för löneläge i stället inkluderas i modellen för Hälso- och sjukvård.

Därmed blir modelluppsättningen för landstingens kostnadsutjäm- ning följande.

138

SOU 2018:74

Övergripande utvärdering och förslag till ny modellstruktur

De tre modellerna för landstingens kostnadsutjämning beskrivs i kapitel 8 och 9.

5.3.2Motivering

Både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning innehåller i dag delmodeller som är verksamhetsorienterade och delmodeller som är av en verksamhetsövergripande karaktär. En negativ konse- kvens av den nuvarande strukturen är att man inte får alla delkompo- nenter som är relevanta för en viss verksamhet på ett och samma ställe. Jag har funnit att en helt verksamhetsorienterad modellstruk- tur inte är möjlig, eftersom det finns inslag i kostnadsutjämningen som till sin karaktär är verksamhetsövergripande. Därför föreslår jag att en verksamhetsövergripande delmodell ska finnas kvar i både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning. I övrigt ska alla delar fördelas per verksamhet. Jag föreslår också en helt ny modell för den kommunala vuxenutbildningen, som ett svar på de utma- ningar kommunerna kommer att ställas inför med anledning av de stora skillnaderna i antal nyanlända flyktingar och den nyligen in- förda rätten till vuxenutbildning.

5.3.3Ekonomiska effekter

När modellstrukturen verksamhetsorienteras i högre utsträckning leder det, som nämnts, inte till några ekonomiska konsekvenser i sig. Andra förändringar av modelluppsättningen kommer dock att påverka ekonomin i enskilda kommuner. När modellen för Barn och unga med utländsk bakgrund tas bort leder det till ekonomiska kon- sekvenser för samtliga kommuner som beskrivs i avsnitt 6.2. För- ändringarna kompenseras i hög utsträckning av de föreslagna beräk- ningarna av socioekonomisk kompensation i förskola och av det riktade statsbidrag som införts med socioekonomiskt fördelat stöd till grundskolan. Införandet av den nya modellen för vuxenutbild- ning leder också till ekonomiska konsekvenser för samtliga kom- muner. Dessa redovisas i avsnitt 7.5.

139

6Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

6.1Inledning

I föregående kapitel beskrivs ett förslag till en mer verksamhets- orienterad modellstruktur. Likväl finns det faktorer som kan på- verka kostnadsbilden i flera eller alla verksamheter och därför för- tjänar ett helhetsgrepp.

En grundläggande faktor som kan spela roll i olika verksamheter är socioekonomiska förhållanden. Vid vår genomgång av systemet har

vinoterat att delmodellerna för både förskola och grundskola helt saknar socioekonomiska hänsynstaganden och att de i gymnasie- modellen inte är tydliga. Däremot finns det en separat delmodell för Barn och unga med utländsk bakgrund. Delmodellen kompenserar för skillnader i härkomst bland barn och unga med motiveringen att barn med utländsk bakgrund kan ha behov av olika typer av stöd- insatser. Dessa antas uppstå i framför allt i skolväsendet och i kom- muner med en hög andel av befolkningen som har utländsk bak- grund. Ersättningen är densamma som fastställdes år 2000 och någon beskrivning av varför just den nivån valdes går inte att hitta.

I min strävan att redovisa beräkningar av merkostnader i respek- tive verksamhet har jag inte funnit någon lämplig metod för att för- dela ut delmodellen Barn och unga med utländsk bakgrund på övriga delmodeller. Jag anser att det är bättre att utjämna för socioeko- nomiska skillnader än att utjämna för kostnader som kan uppstå till följd av skillnader i befolkningens härkomst. Socioekonomi är en fråga som är bredare än härkomst och i många fall mer relevant när det gäller att fånga strukturella kostnadsskillnader. I Skolverkets så kallad SALSA-modell som beräknar ett statistisk förväntat skol- resultat för grundskolor används exempelvis både föräldrarnas ut- bildningsnivå och andel elever som har varit i Sverige i högst fyra år.

141

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

I avsnitt 6.2 beskriver jag effekterna av att ta bort delmodellen Barn och unga med utländsk bakgrund och initierar den diskussion om socioekonomi och verksamhetskostnader som sedan fullföljs i kon- kreta förslag i kapitel 7 och 8.

Glesbygdsförhållanden är en annan faktor som gör sig påmind i olika verksamheter. Av hävd har merkostnader för att bedriva verk- samhet i glesbygd kompenserats inom ramen för de verksamhets- modeller där de anses vara av betydelse. Den modell (Struktur, se avsnitt 6.3 nedan) som används för beräkning av merkostnader i glesbygd är med något undantag gemensam för alla verksamheter. Information om geografisk lokalisering av samtliga svenskars folk- bokföringsort används i Struktur för beräkningar av glesbygdsrelate- rade merkostnader inom verksamheterna grundskola, gymnasieskola, hemtjänst för äldre och hälso- och sjukvård. I avsnitt 6.3 beskrivs hur Struktur fungerar i generella termer samt mitt förslag till vidare ut- redning av utveckling och förvaltning av systemet, medan de kon- kreta tillämpningarna beskrivs i respektive delmodell.

Löneskillnader är en tredje faktor. Kompensationen hanteras i dag i en egen modell men mitt förslag i kapitel 5 innebär att även effekterna av löneskillnader ska redovisas inom de verksamhets- modeller där de är av betydelse. Skillnaden är ”kosmetisk” i bemär- kelsen att beräkningen och effekterna av lönekostnadsutjämningen inte förändras genom det förslaget. De lönekostnadsindex som lig- ger till grund för utjämningen bygger på data från 2008–2009, och lönekostnadsandelarna för kommunerna likaså. Hälso- och sjuk- vårdens lönekostnadsandel är från 2005, det vill säga ännu något äldre. Av dessa skäl räcker inte den föreslagna kosmetiska förändringen. Det finns också ett behov av att utvärdera och uppdatera beräkningarna av merkostnader till följd av skillnader i lönenivå. I kapitel 6.4 presen- teras en utvärdering av dagens lönekostnadsutjämning och förslag till förändringar i merkostnadsberäkningarna.

142

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

6.2Socioekonomiska förhållanden

Bedömning: I kostnadsutjämningens delmodeller för skolväsen- det bör hänsyn tas till socioekonomiska skillnader.

En inledande reflektion är att vad begreppet socioekonomiska för- hållanden omfattar är starkt sammanhangsberoende. Det kan handla om klass, grad eller typ av sysselsättning, utbildningsnivå, inkomst, civilstånd, ohälsa eller utländsk bakgrund för att ta några vanligt förekommande exempel. Vi menar här sådana skillnader i männi- skors levnadsförhållanden som kan påverka verksamhetskostnaderna. I tabell 6.1 redovisas en översikt över i vilken utsträckning respek- tive delmodell i kostnadsutjämningen innehåller socioekonomisk kompensation.

Med tanke på den konsensus som finns om socioekonomins bety- delse i skolväsendet kan avsaknaden av kompensation i dessa del- modeller tyckas förvånande. Som jag återkommer till i kapitel 7 är förklaringen troligen att skolverksamheten rent empiriskt inte kostar mer i kommuner med stora socioekonomiska utmaningar än i andra. I avsnitt 7.2 beskriver jag hur jag anser att socioekonomisk kompensation bör beräknas i förskolemodellen baserat på andel barn

143

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

1–5 år som växer upp i hushåll med låg disponibel inkomst, har föräldrar med låg utbildningsnivå och har minst en förälder som har varit kort tid i Sverige. I avsnitt 7.3 konstaterar jag att riksdagen redan fattat beslut om ett riktat statsbidrag till grundskolor baserat på elevunderlagets socioekonomiska sammansättning vilket i nuläget gör en sådan komponent överflödig i kostnadsutjämningen. Jag beskriver dock hur en socioekonomisk kompensation skulle kunna införas i kostnadsutjämningen för grundskolan, för den händelse det riktade statsbidraget upphör eller omvandlas till ett generellt statsbidrag. I avsnitt 7.4 beskriver jag den socioekonomiska kompensation som indirekt utgår i gymnasiemodellens programvalsfaktor och mitt för- slag till att ytterligare förstärka dess socioekonomiska profil. I 7.5 beskrivs mitt förslag till ny modell för kommunal vuxenutbildning. Att vara ny i Sverige innebär utmaningar av många olika slag, inte minst att lära sig språket och för de som inte har det redan få en utbildning som är tillräcklig för att kunna få en egen försörjning. Men det är inte bara nyanlända som kan behöva läsa in kompetens på grundläggande och gymnasial nivå. Även ungdomar födda i Sverige saknar ibland betyg från dessa grundläggande skolformer, liksom vuxna som växt upp i bygder dominerade av den gamla tidens tillverkningsindustri. I avsnitt 7.6 beskriver jag hur delmodellen för individ- och familjeomsorg kan ges en tydligare socioekonomisk pro- fil baserad på invånarnas levnadsförhållanden snarare än den kom- munala verksamhetens utformning. Alla dessa åtgärder stärker på olika sätt det socioekonomiska hänsynstagandet i kostnadsutjäm- ningen på ett sätt som är relevant och transparent för respektive verksamhet. I kapitel 10 beskrivs de sammantagna effekterna på kost- nadsutjämningens socioekonomiska profil av dessa förslag och att nuvarande modell Barn och unga med utländsk bakgrund tas bort. I avsnitt 8.2 redovisas min genomgång av hälso- och sjukvårdens socioekonomiska profil och hur den kan förstärkas samtidigt som modellen blir mer överskådlig.

144

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

6.2.1Barn och unga med utländsk bakgrund

Nuvarande modell

Modellen för barn och unga med utländsk bakgrund är tänkt att kompensera för merkostnader för särskilt stöd inom för-, grund- och gymnasieskola. Med barn och unga med utländsk bakgrund menas invånare 0–19 år som är födda utanför Norden eller EU15, eller är födda inom Norden eller EU15 och har minst en förälder som inte är det.

Ett så kallat kompensationsunderlag beräknas för varje kommun. För riket och för varje distrikt beräknas andel barn och unga med utländsk bakgrund i befolkningen i procent.1 Kommuner där inget distrikt har en högre andel barn och unga med utländsk bakgrund än riket får kompensationsunderlaget noll. Om andelen är högre än i riket i ett distrikt är kommunens kompensationsunderlag lika med skillnaden i procent mellan det distriktets andel och rikets. Om andelen är högre än i riket i mer än ett distrikt beräknas andelen barn och unga med utländsk bakgrund sammanlagt i de distrikten. Kom- munens kompensationsunderlag blir skillnaden i procentenheter mellan de distriktens andel och rikets.

I ett andra steg beräknas andel av kommunens hela befolkning som bor i de distrikt som har en högre andel barn och unga med utländsk bakgrund än i riket. Den andelen beräknas som en kvot.

Ett bruttoutjämningsbidrag beräknas som kompensationsunder- laget för kommunen multiplicerat med den beräknade kvoten gånger 75 kronor per invånare. Bruttobidraget finansieras genom ett avdrag som är lika med det vägda genomsnittet för samtliga kommuner.

Utvärdering

Ett första problem med modellen är att den avser verksamhetsöver- gripande kostnader som i en renodlad modellstruktur bör kompen- seras i respektive verksamhet. Ett andra är att beloppet på 75 kronor per invånare per procentenhet som andelen barn och unga med

1Distrikt är en regional indelning under kommunnivå som infördes 1 januari 2016. Distrikten bygger i huvudsak på den indelning av landet i församlingar som tidigare användes i folkbokföringen. Distriktsindelningen är inte tänkt att förändras över tid. I dag finns det 2 523 distrikt, en lista över dessa och annan information finns på Lantmäteriets hemsida www.lantmateriet.se. Lantmäteriet ansvarar för distriktsindelningen.

145

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

utländsk befolkning i de distrikt som har en högre andel än i riket överstiger rikets andel, multiplicerat med andelen av kommunens befolkning som bor i distrikt med en högre andel än i riket, inte är intuitivt begripligt. Vidare, om 75 kronor per invånare var adekvat år 2000 så är det rejält urholkat 2018. Eftersom det saknas en härled- ning av beloppet går det senare dock varken att bekräfta eller avfärda.

En statistisk utvärdering är av dessa skäl omöjlig att genomföra. Pengar omfördelas tveklöst från kommuner med en låg andel barn och unga med utländsk bakgrund till de som har en hög andel men träffsäkerheten går inte att bedöma. ”Utländsk bakgrund” täcker allt från att ha kommit från Syriens inbördeskrig 2015 till att vara född på nittiotalet i Norrtälje av föräldrar från forna Jugoslavien.

Motivering

Delmodellen bör tas bort dels eftersom den avser merkostnader som borde redovisas i de olika verksamhetsmodellerna, dels för att dess utformning är påfallande trubbig i förhållande till de faktiska mer- kostnader den avser täcka. Vi bedömer att socioekonomiska förut- sättningar för respektive verksamhet går att fastställa mer precist och återkommer i kapitel 7 med förslag på hur det kan göras.

Ekonomiska effekter

I tabell 6.2 redovisas de ekonomiska konsekvenserna av att delmodel- len utgår, per kommungrupp.

146

SOU 2018:74	Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

I dag omfördelar modellen 631 miljoner kronor. Om man ser till genomsnittligt utfall per kommungrupp sker omfördelningen i dag från övriga kommuntyper till storstäder och större städer. Skillna- derna är dock ofta stora inom respektive kommungrupp. På kommun- nivå leder förslaget till förändringar från -615 kronor per invånare (Botkyrka) till +137 kronor per invånare (152 kommuner som i dag betalar samma avgift).

147

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

6.3Beräkningar av merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse

6.3.1Förslag

Förslag: Kommunutredningen (Fi 2017:02) bör få i uppdrag att överväga vilken myndighet som bör ha det fortsatta förvaltnings- uppdraget för Struktur samt hur verksamheten ska kunna upp- rätthållas och finansieras på en tillfredsställande nivå.

Bedömning: Struktur bör även fortsättningsvis användas i kost- nadsutjämningen för beräkning av merkostnader för att bedriva verksamhet i områden med gles bebyggelse.

Ett vanligt missförstånd rörande kompensationen för merkostnader i områden med gles bebyggelse är att kommuner och landsting skulle få stöd för de små och emellanåt ekonomiskt ineffektiva verksam- heter de faktiskt bedriver. Så är det inte, utan kompensationen byg- ger i stället på behovet av att, till följd av gles bebyggelse, bedriva verksamhet på enheter som är alltför små för att vara kostnadseffek- tiva. I detta avsnitt beskriver vi hur denna kompensation beräknas.

6.3.2Nuvarande modell

Stora avstånd leder till merkostnader relaterade dels till att verksamhet måste bedrivas i alltför liten skala för att kunna bedrivas effektivt, dels till transportkostnader. Den relativa betydelsen av dessa två merkost- nadstyper varierar mellan verksamheter, och därför måste merkost- nadsberäkningarna anpassas till respektive verksamhets karaktär.

I dagens kostnadsutjämning finns exempel på när aggregerade kommun- eller landstingsvisa indikatorer som invånare per kvadrat- kilometer eller tätortsgrad används för en schablonartad beräkning av merkostnader i glesbygd. Jag tänker på institutionsboende för äldre i glesbygd och kollektivtrafikmodellen. Det är enkelt att be- räkna bidrag och avgifter med dessa schablonartade modeller, men de tar inte alltid på ett tillräckligt bra sätt hänsyn till de faktiska för- hållandena.

148

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

Sedan över tjugo år används därför information om geografisk lokalisering av samtliga svenskars folkbokföringsort för beräkning av gleshetsrelaterade merkostnader. I dag görs det inom verksam- heterna grundskola, gymnasieskola, hemtjänst för äldre och hälso- och sjukvård. Beräkningarna görs med en modell som kallas Struktur och utvecklades av dåvarande Glesbygdsverket. I dag förvaltas Struk- tur av Tillväxtverket. Med Struktur kan konsekvenserna av olika typer av glesbygdsförhållanden för verksamhetskostnaderna modelleras på ett sätt som i allmänhet stämmer mycket väl överens med verklighe- ten. Struktur har använts för beräkning av merkostnader i glesbygd i mitt förslag, och jag anser att systemet bör användas och vidare- utvecklas för att även fortsättningsvis tillhandahålla beräkningar av merkostnader i glesbygd för kostnadsutjämningssystemet.

Utplacering av fiktiva enheter

I Struktur är det första steget vid beräkning av merkostnader för verksamhet i glesbygd utplacering av fiktiva enheter. Utplaceringen bygger på var befolkningen bor, det vägnät som möjliggör kommu- nikation mellan platser i kommunen, samt antaganden om vad som utgör minsta tillåtna enhet och högsta lämpliga avstånd från invå- narna till respektive enhet.

Hela landet delas in i rutor om 250×250 meter. För varje verk- samhet anges ett högsta lämpligt avstånd från bostad till en enhet där verksamheten bedrivs. För elever i grundskolans låg- och mellan- stadium (år F–5) har exempelvis 30 kilometer angetts som högsta lämpliga avstånd, medan elever i högstadiet (år 6–9) anses kunna resa upp till 50 kilometer till skolan. I hälso- och sjukvården placeras sjuk- hus ut efter ett lämpligt avstånd om maximalt 100 kilometer. För varje ruta beräknas sedan hur många personer som bor i rutan eller inom ett avstånd från rutan som inte överstiger verksamhetens maximala lämpliga avstånd. Dessutom beräknas det genomsnittliga avståndet mellan en enhet i rutan och det sålunda ihopsamlade befolknings- underlaget.

Den första fiktiva enheten placeras i den ruta i kommunen eller länet som har den högsta kvoten mellan antal personer och genom- snittligt avstånd, det vill säga flest personer inom kortast avstånd.

149

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

Befolkningen i de rutor som har kopplats till den utplacerade en- heten lyfts sedan ut, och Struktur räknar på nytt ut antal personer inom maximalt lämpliga avstånd för alla återstående rutor. Successivt placeras nya fiktiva enheter ut tills det inte återstår någon möjlighet att placera ut fler enheter som uppfyller kravet på minsta möjliga enhet. Om det finns personer som ännu inte knutits till någon fiktiv enhet så hänförs de därefter till den utplacerade enhet som ligger närmast, även om avståndet är längre än verksamhetens lämpliga maxavstånd.

De merkostnader som beräknas i Struktur och som ligger till grund för kompensation för glesbygd bygger på dessa fiktiva enheter. Det spelar alltså ingen roll vilka små enheter en kommun eller ett landsting faktiskt har, eftersom det inte är det man utgår ifrån. Gleshetskom- pensationen bygger bara på geografiska avstånd mellan befolkningen och fiktivt utplacerade enheter inom de verksamheter som bedrivs.

Beräkning av merkostnader för små enheter

De fiktiva enheter som Struktur har placerat ut har alla ett antal per- soner som har knutits till dem. Vissa enheter kommer att vara mindre än de enheter vid vilka det enligt modellens antaganden är möjligt att bedriva verksamhet till en genomsnittlig kostnad. För dessa enheter beräknas en merkostnad i kronor genom att antalet personer multipliceras med merkostnaden per person vid respektive enhet.

En central storhet vid denna beräkning av den ekonomiska kost- naden för alltför små enheter är den kostnadsfunktion som beskrivs i Struktur. Den varierar mellan verksamheter och är ofta framtagen för många år sedan och med vad som synes ha varit ett mycket om- fattande utredningsarbete.

Beräkning av merkostnader för transporter

För verksamheter som grundskolor och sjukhus utgör transport- kostnader en viktig kostnadspost. Barn i grundskolan har rätt till skolskjuts om avståndet till skolan är långt, och vissa patienter be- höver transporteras till och från sjukhus i ambulans. Varje persons avstånd till den närmaste fiktiva enheten är känd. Med hjälp av ett

150

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

gränsvärde för när det kan bli aktuellt med offentligt finansierad transport, en uppskattad kilometerkostnad och andra uppgifter som antal resor per år kan en förväntad transportkostnad beräknas. Den- na transportkostnad summeras med merkostnaden för små enheter till ett bruttobidrag för gles bebyggelse.

6.3.3Utvärdering

I enkäten till kommunerna framförs i fritextsvaren ett fåtal synpunk- ter rörande kostnadsutjämningens kompensation för merkostnader i områden med gles bebyggelse. I något fall anses glesbygden över- kompenserad i förhållande till storstadsområdena, men flertalet framför synpunkter på att ersättningen för merkostnader är otill- räcklig. Även i landstingsenkäten förekommer kommentarer i dessa båda riktningar.

Med avseende på de principer som styr kostnadsutjämningen be- dömer jag att det finns vissa problemområden. Dels gäller det begriplighet där Struktur är något av en ”svart låda”, dels gäller det frågan om aktualitet.

Strukturs utplacering av fiktiva enheter har utredningen verifierat genom att för stickprov jämföra de fiktiva enheternas placering med verkligheten. Överensstämmelsen är för de kommuner och lands- ting vi har undersökt påfallande hög både vad gäller enheternas pla- cering och deras storlek (i de fall uppgifter om storlek för verklig- hetens enheter varit tillgängliga).

En besvärligare fråga är de kostnadsfunktioner som används för att beräkna merkostnaderna. Hur mycket dyrare är en skola med 200 elever jämfört med en skola med 400 elever? Allra svårast är det kanske i hälso- och sjukvården, exempelvis merkostnader för små sjukhus. Vad är ens ett sjukhus i dag? Hur mycket dyrare är ett sjukhus med ett befolkningsunderlag på 60 000 jämfört med ett med 200 000? Är det över huvud taget relevant att tala om ett sjukhus befolkningsunderlag i dessa tider av ökande specialisering? I hälso- och sjukvården talar man om ”nivåstrukturering” vilket innebär att fler och fler insatser koncentreras till ett fåtal sjukhus med en hel region eller rent av hela landet som befolkningsunderlag. Jag har gjort bedömningen att grundliga utredningar av merkostnader för

151

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

verksamhet i glesbygd av det slag som gjorts för 15–20 år sen är allt- för omfattande för att kunna slutföras inom utredningstiden.

Trots problemen med kostnadsfunktionerna anser jag att de resultat som Struktur genererar är de bästa som går att hitta. En schablon baserad på exempelvis invånardistans är kanske enklare att förklara, men inte att motivera. Invånardistans låter som det genom- snittliga avståndet mellan invånarna i ett område, men måttet tar ingen hänsyn till hur folk verkligen bor. Matematiskt är definitionen av invånardistans lika med roten ur kvoten mellan landytan per in- vånare gånger två och roten ur tre. Resultatet blir detsamma om hela befolkningen bor samlat i en tätort som om den bor utspridd över hela landytan. Struktur har en bättre kapacitet att fånga de för- hållanden som faktiskt spelar roll för kostnaderna.

Det andra problemet när det gäller de beräknade merkostnaderna för verksamhet i glesbygd är att de i dag är nominellt fasta belopp som alltså inte följer kostnadsutvecklingen. De merkostnader för verk- samhet i glesbygd som trädde i kraft 2014 baserades på kostnadsnivån 2010, och de gäller ännu. Både bidrag och avgifter är alltså urholkade redan det år de träder i kraft och blir med tiden alltmer inaktuella.

6.4Beräkning av merkostnader för skillnader i lönenivå

6.4.1Förslag

Förslag: Merkostnader för skillnader i lönenivå ska beräknas i kommunernas delmodeller Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, Förskoleklass och grundskola, Gymnasieskola, Individ- och familjeomsorg och Äldreomsorg samt landstingens delmodell Hälso- och sjukvård.

Lönekostnadsindex för kommuner har uppdaterats med under- lag för 2016 och beräkningen av standardiserad lönenivå korri- gerats.

För landstingen har en ny regressionsmodell skattats med underlag för 2016 och med en korrigerad beräkning av standar- diserad lönenivå. Vidare ingår samtliga personalkategorier i skatt- ningen av lönekostnadsindex. I regressionsmodellen används An- del förvärvsarbetande sysselsatta i andra sektorer än kommuner och

152

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

landsting, Tätortsgrad, Lönenivå i privat sektor, Arbetslöshet i länet och Andel av de förvärvsarbetande i länet som pendlar över kom- mungräns som förklarande variabler.

En separat delkomponent i landstingens lönekostnadsberäk- ning som avser merkostnader för bemanning i områden med gles bebyggelse föreslås också.

Lönekostnadsandelar för verksamheterna har uppdaterats med nya data från kommunernas och landstingens räkenskapssamman- drag 2016.

Förslaget innebär att den underliggande regressionsmodellen för kommunernas lönekostnadsindex består av följande variabler.

Den nya regressionsmodellen för landstingens lönekostnadsindex beskrivs i tabell 6.4.

153

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner			SOU 2018:74

Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader i både kommuner och landsting ska precis som i dag beräknas genom att standardkost- naden i berörda verksamhetsmodeller multipliceras med för verk- samheten fastställd lönekostnadsandel och kommunens eller lands- tingets lönekostnadsindex. Jag föreslår att följande lönekostnads- andelar ska tillämpas vid beräkningen.

154

SOU 2018:74	Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

Lönekostnadsindex och lönekostnadsandelar föreslås inte uppdate- ras utan är desamma till nästa översyn av modellen.

6.4.2Nuvarande modell

Kompensation för högt löneläge infördes i kostnadsutjämningen 2008 och utjämnar för strukturella lönekostnadsskillnader mellan kommu- ner och mellan landsting. En revidering gjordes från och med utjäm- ningsåret 2014 på förslag i den senaste utredningen (SOU 2011:39).

Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader beräknas genom att standardkostnaden i berörda modeller multipliceras med för verksam- heten fastställd lönekostnadsandel och kommunens lönekostnads- index.

Lönemodell för kommuner

För varje kommun har nuvarande lönekostnadsindex beräknats med hjälp av en regressionsmodell där den ålders- och yrkesstandardise- rade lönenivån i respektive kommun ställts mot Andel av befolk- ningen (16 år eller äldre) som inte arbetar i kommun eller landsting, Priset för bostadsrätter i länet och Taxeringsvärdet för småhus i kommunen.2 Underlaget för dagens index är data från 2008 och 2009. Lönekostnadsindex för kommunen är den statistiskt förväntade

2Taxeringsvärdet begränsades nedåt till 400 000 kronor och uppåt till 3 000 000 kronor.

155

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

standardiserade lönenivån i kommunen och inte den faktiska löne- nivån. Metoden gör att lönekostnadsindex inte är påverkbart för den enskilda kommunen.3

Sedan lönekostnadsmodellen föreslogs i SOU 2006:84 har samma lönekostnadsandelar använts för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg (81 procent), förskoleklass och grundskola (75 procent), gym- nasieskola (68 procent), IFO (55 procent) och äldreomsorg (81 pro- cent). En justerad lönekostnad beräknas genom att lönekost- nadsandelen för varje verksamhet multipliceras med kommunens standardkostnad för utjämningsåret.

Kommuner med ett lönekostnadsindex över 100 får ett brutto- tillägg som beräknas genom att skillnaden mellan kommunens index och 100 multipliceras med kommunens justerade lönekostnad. Bruttotillägget finansieras genom ett generellt avdrag för alla kom- muner motsvarande ett med befolkningen per den 31 december två år före utjämningsåret vägt medelvärde.

Lönemodell för landsting

För landstingen är nuvarande lönekostnadsindex summan av två olika delar. För landstingsanställda utom läkare beräknas en statis- tiskt förväntad lönenivå utifrån lönenivån i privat sektor i länet, med samma typ av regressionsmodell som i kommunernas lönemodell. Den förväntade lönenivån för andra än läkare ges vikten 0,89 i landstingens lönekostnadsindex. Dessutom inkluderas läkarnas faktiska lönenivå med vikten 0,11. Lönekostnadsindex baseras på data från 2005.

Ett bruttotillägg beräknas för landsting med ett lönekostnads- index över 100 genom att skillnaden mellan landstingets lönekost- nadsindex och 100 multipliceras med den justerade lönekostnaden. Den justerade lönekostnaden beräknas genom att standardkostnaden för hälso- och sjukvård multipliceras med lönekostnadsandelen för verksamhetsområdet (72 procent). Bruttotillägget finansieras genom

3Då utjämning av lönekostnadsskillnader föreslogs i SOU 2006:84 angavs att ingen skulle få ett lönekostnadsindex som var högre än sitt lönenivåindex. Avsteget motiverades av att ingen skulle få ersättning för en högre lönenivå än man faktiskt har. Regeringen förordade dock att det i regressionsmodellen skattade lönekostnadsindexet skulle användas för samtliga, eftersom lönekostnadsutjämningen annars till viss del skulle bli påverkbar (Prop. 2006/07:100 s. 228).

156

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

ett generellt avdrag för alla landsting motsvarande ett med befolk- ningen per den 31 december två år före utjämningsåret vägt medel- värde.

6.4.3Utvärdering

Av de enkätsvar som utredningen fått in från kommunerna framgår att respondenterna är mer skeptiska mot lönemodellen än vad som gäller för övriga modeller. Kommentarer i fritext handlar bland annat om att lönerna är påverkbara och att kommuner med en god ekonomi kan konkurrera med övriga kommuner om arbetskraften och samtidigt bli kompenserade för detta. Även i landstingens enkät- svar är det tydligt att modellen inte väcker allas förtjusning. Bara var fjärde respondent anser att modellen är ganska rättvisande. I fri- textsvaren föreslås att den bör tas bort då arbetsmarknaden är natio- nell inom hälso- och sjukvården. Det framförs också att vissa landsting får kompensation för höga lönenivåer medan andra får lösa det via inhyrd personal vilket orsakar merkostnader som inte kom- penseras. Över huvud taget är lönemodellen den modell vars själva existens ifrågasätts av flest, vilket inte bara framgått av enkäten utan också i andra kontakter med kommuner och landsting.

Det är en vanlig föreställning att utfallet i lönemodellerna i hög utsträckning är påverkbart, men tack vare den tillämpade statistiska metoden stämmer det bara till en del. Utfallet bestäms av den – givet strukturen – statistiskt förväntade lönenivån, inte den faktiska löne- nivån. Förfarandet är problematiskt bara om kommuner med hög andel förvärvsarbetande med andra än kommunala och landstings- kommunala arbetsgivare och höga boendekostnader samt landsting i län med höga privata löner systematiskt väljer att sätta högre löner av andra skäl än att det är nödvändigt för att säkra personalför- sörjningen. Det faktum att en mindre del av landstingens lönemodell bygger på verkliga läkarlöner är dock uppenbart problematiskt i detta hänseende.

Vi har genomfört en uppdaterad analys av löneläget med lönedata från SKL för samtliga anställda i kommuner och landsting 2010– 2016. Lönenivåjämförelserna har gjorts med ett lönenivåindex som beräknats efter standardisering av lönerna med avseende på ålder och

157

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

yrke.4 Syftet med standardiseringen är att skillnader i åldersfördel- ning och yrkeskategori inte ska förväxlas med lönenivåskillnader. Skillnader i ålder och yrke kan exempelvis bero på skillnader i köp av verksamhet (entreprenader och friskolor), vilket inte ska påverka resultatet. Även andra faktorer som den lokala demografiska struk- turen kan spela roll genom att personalkategorimixen påverkas.

Statistisk utvärdering av kommunernas lönemodell

Av utvärderingen framgår att det kvarstår betydande löneskillnader mellan kommunerna. Det är, liksom tidigare, i huvudsak kommuner i storstadsområdena och i synnerhet i Stockholmsområdet som har de högsta lönenivåerna. Det är totalt 64 kommuner som 2016 har ett lönenivåindex som överstiger det vägda genomsnittet i riket. Tjugo kommuner har ett index som överstiger rikets genomsnitt med mer än fem procent, och av dessa ligger arton i Stockholms län. Löne- nivåindex varierar bland samtliga kommuner mellan 93 och 110, där 100 är genomsnittet i riket.

Då dagens statistiska modell för löner i kommunerna skattas om med aktuella data för 2013–2016 är förklaringsgraden 77 procent. De förklarande variablernas koefficienter är statistiskt signifikanta och har förväntad effekt. Lönenivåerna är nämligen högre i kommuner med en stor andel förvärvsarbetande med annan än kommunal eller landstingskommunal arbetsgivare, i kommuner i län med höga bo- stadsrättspriser och i kommuner med höga taxeringsvärden på småhus.

Att de kommunala lönerna har strukturella bestämningsfaktorer betyder inte att de inte också är påverkbara. För att belysa frågan huruvida de kommuner som har höga lönenivåindex skiljer sig från de med lägre har två test genomförts. Ett test var att införa en ”höglönevariabel” för att särskilja kommuner med ett lönenivåindex över 100 från övriga kommuner. Höglönevariabeln blev statistiskt signifikant och höjde modellens förklaringsgrad markant. Detta visar att det finns något som särskiljer de kommuner som har ett högt löneindex från övriga, även om testet inte kan avgöra exakt vad

4Till skillnad från tidigare har standardiseringen gjorts med en korrigering för andel köp av verksamhet av respektive kommuns eller landstings vikt, vid beräkning av riksgenomsnittet. Anledningen är att det finns mycket stora skillnader i köp av verksamhet mellan kommuner och mellan landsting. De med en hög andel köp av verksamhet kommer annars att få alltför låg vikt vid beräkningen av den genomsnittliga nivån i riket.

158

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

det är. Ett andra test har varit att göra regressioner separat för de kommuner som har index över 100 och övriga. I båda kommun- grupperna är variablernas koefficienter signifikanta men förklarings- graden är mycket högre för de kommuner som har ett index över

100.Vår slutsats av dessa resultat är att modellen är relevant, men att det är motiverat att precis som i dag låta alla kommuner som har ett index under 100 betala samma avgift. Det gängse förfarandet i övriga delmodeller är annars att utjämningen är symmetrisk, vilket innebär att både bidrag och avgifter motsvarar hela skillnaden mellan stan- dardkostnaden och genomsnittet i riket. Det svaga statistiska sam- bandet för kommuner med låga lönenivåindex leder till en stor risk för godtyckliga avgiftsnivåer om även lönekostnadsutjämningen skulle göras symmetrisk.

För att belysa frågan huruvida höga löner kan förklaras av att vissa kommuner med god ekonomi konkurrerar ut kommuner med sva- gare ställning har vi vidare genomfört analyser där kommunens in- täkter från skatter, bidrag, finansiella poster samt extraordinära in- täkter inkluderats i löneregressionerna. Analysen visar att även då hänsyn tas till intäktsskillnader så finns det strukturella skillnader i löneläget som har varit bestående över den studerade tidsperioden. Vi fann alltså inte stöd för tesen att det är skillnader i ekonomiska möjligheter som förklarar de löneskillnader som finns.

Statistisk utvärdering av landstingens lönemodell

Bland landstingen är spridningen i standardiserad lönenivå lägre än bland kommunerna. Lönenivåindex varierar från 96 till 103. I vårt underlag ingår också läkarlönerna, vars nivå varierar i motsatt rikt- ning jämfört med övriga personalkategoriers. De standardiserade läkarlönerna är nämligen lägst i Stockholms läns landsting, Västra Götalandsregionen och Region Skåne. Fyra landsting har ett löne- nivåindex över 100.

Den nuvarande regressionsmodellen för beräkning av lönekost- nadsindex för landstingsanställda baseras endast på en förklarande variabel, lönenivån i den privata sektorn i länet. När modellen ut- vecklades var kopplingen mellan den privata marknadens löner och läkarlönerna låg och därför valde man att inte låta läkarlönerna ingå i regressionsmodellen. I stället viktades de verkliga läkarlönerna in i

159

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

lönekostnadsindex. Utan läkarlönerna blev förklaringsgraden i regres- sionsmodellen 67 procent med data som sträckte sig till 2005. En uppdatering av modellen med ett nytt datamaterial för 2012–2016 visar att förklaringsgraden nu sjunkit till drygt 60 procent. Inkluderas läkarlönerna i beräkningen av lönenivåindex blir förklaringsgraden bara 42 procent. Det är enligt min bedömning inte tillfredsställande att vikta in verkliga läkarlöner i modellen eftersom utjämningen då inte lever upp till principen om opåverkbarhet. Förklaringsgraden inklusive läkarlöner på 42 procent är för låg för att ligga till grund för utjämning. En bättre statistisk modell bör av dessa skäl efter- strävas.

En faktor som har lyfts fram både i enkäten och i direkta kon- takter med landstingen är att ingen hänsyn tas till svårigheter med bemanning av sjukvård i glesbygd. Det är på många håll svårt att tillsätta fasta tjänster och en lösning som erbjuds är då att i stället hyra in personal från bemanningsföretag. Inhyrd personal kan leda till både ekonomiska och kvalitetsmässiga problem i vården och landstingen har i decennier jobbat för att minska beroendet. Trots detta utgör kostnaden för hyrpersonal fortfarande en betydande post för ett antal landsting. Utredningen har analyserat vad som kan tänkas ligga bakom de skillnader i kostnader för hyrpersonal som förekommer, baserat på ett underlag från landstingen för 2015–2016 som SKL sammanställt. Analysen visar att kostnaderna för inhyrd personal är starkt relaterad till gles bebyggelsestruktur och alltså till en del är strukturellt betingade. En reviderad lönekostnadsmodell för landsting bör enligt min mening ta hänsyn till detta faktum.

6.4.4Motivering och beskrivning av förslaget

Det är motiverat att utjämna för strukturella löneskillnader

Det finns goda grunder för en utjämning baserad på lokala skillnader i lönenivå. Ekonomisk teori om lönebildning i offentlig verksamhet lyfter fram en rad orsaker till att sådana skillnader kan uppstå. Bland dessa finns både orsaker som kan ligga till grund för utjämning och sådana som inte bör göra det. Orsaker till löneskillnader som moti- verar utjämning är sådana som är strukturella. En central strukturell faktor är den lokala efterfrågan på arbetskraft. I områden med en hög efterfrågan på arbetskraft kan konkurrens mellan arbetsgivare

160

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

leda till att de offentliga lönerna pressas uppåt. Goda pendlingsmöj- ligheter kan bidra till en skarpare konkurrens om arbetskraften och därmed pressa fram högre löner. En andra faktor är det lokala lev- nadsomkostnadsläget. På en ort där levnadsomkostnaderna är höga kan det krävas en högre lön för att attrahera arbetskraft, än på en ort där de är låga.

Höga löner kan också användas som ett medel för att rekrytera den mest produktiva personalen och således sänka den totala löne- kostnaden. Denna orsak till löneskillnader är inte grund för utjäm- ning, eftersom den beror på ett strategiskt val och därmed är på- verkbar.

Uppdaterat lönekostnadsindex för kommuner och förbättrad modell för beräkning av lönekostnadsindex för landsting

Lönekostnadsindex för kommuner

Utredningen har prövat ett stort antal alternativa modeller för beräkning av lönekostnadsindex för kommuner, men funnit att en ren uppdatering av dagens modell är det bästa alternativet.5

I 6.4.3 beskrevs de test som genomförts för att identifiera skill- nader mellan kommuner med höga lönenivåindex och de med låga, varav ett var att införa en höglönevariabel för kommuner med ett lönenivåindex över 100. Då en sådan variabel kombineras med andel av de sysselsatta som arbetar i andra sektorer än kommuner och landsting, utpendling över kommungränsen för att fånga konkur- rens om arbetskraften och genomsnittligt pris på småhus för att fånga levnadsomkostnaderna i kommunen erhålls en förklaringsgrad på 82 procent. Statistiskt är modellen attraktiv, men utpendlings- variabeln leder till att de tre storstäderna missgynnas i förhållande till omgivande pendlingskommuner. Det är svårt att se att det strukturella lönetrycket för exempelvis Stockholms stad skulle vara lägre än för omgivande kommuner. Vidare avser det genomsnittliga försäljningspriset på småhus bara en mindre del av fastighets- beståndet, medan dagens variabel taxeringsvärde avser hela. Av dessa

5Lönekostnadsindex är det index som ska multipliceras med justerad lönekostnad vid beräkning av tillägg för merkostnader för skillnader i löneläge. Lönekostnadsindex är lika med respektive kommuns och landstings predikterade värde för lönenivåindex från regressionsmodellerna.

161

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

SOU 2018:74

skäl har jag valt att behålla dagens modell för skattning av lönekost- nadsindex för kommuner. Modellens förklaringsgrad på 77 procent är god, och ingående variabler är intuitivt begripliga.

Skattningen av regressionsmodellen har gjorts med lönenivå- index beräknade enligt den korrigerade metod som beskrivs i not 4 ovan och värden för de förklarande variablerna för 2013–2016. De beräknade lönekostnadsindexen ska användas tillsvidare och ska alltså inte uppdateras. Lönekostnadsindex per kommun redovisas i avsnitt 1.3.

Lönekostnadsindex för landsting

Jag har eftersträvat en modell för beräkning av lönekostnadsindex som inte är påverkbar men som trots detta har en tillfredsställande förklaringsgrad. Mitt förslag är en modell där lönenivåindex för samtliga personalkategorier inklusive läkare förklaras av de struk- turella faktorerna Andel förvärvsarbetande sysselsatta i andra sektorer än kommuner och landsting, Tätortsgrad, Lönenivå i privat sektor, Arbetslöshet i länet och Andel av de förvärvsarbetande i länet som pendlar över kommungräns inklusive gränspendling till Danmark och Norge.6 Samtliga dessa faktorer speglar på olika sätt konkurrens- förhållandena på arbetsmarknaden i länet. Med data för 2012–2016 uppnås en förklaringsgrad på 69 procent och med statistiskt signi- fikanta koefficienter med förväntad effekt för de förklarande variablerna.7

Vidare har en statistisk modell för sambandet mellan kostnad för all hyrpersonal 2015–2016 och gleshet8 använts för att estimera mer- kostnader för bemanning i glesbygd. Förklaringsgraden i den statis- tiska modellen är 55 procent. Den förväntade merkostnaden i lands- ting med gles bebyggelse inkluderas som en ny komponent i lands- tingens lönekostnadsberäkning. Merkostnadsberäkningen är inte

6Uppgifter om gränspendling till Danmark och Norge finns fram till 2014 och det är osäkert om nyare data kommer att bli tillgängliga framöver. Gränspendling bör dock vara en relativt stabil variabel över tid och eftersom den statistiska modellen förbättras föreslår vi att den inkluderas i modellen. Det finns inga data över gränspendling till Finland.

7Högre lönenivå förknippas med hög andel förvärvsarbetande i andra sektorer än kommuner och landsting, hög tätortsgrad, hög lönenivå i privat sektor, låg arbetslöshet och en hög grad av utpendling.

8Definierat som tätortsgrad multiplicerat med antal invånare per kvadratkilometer.

162

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

beroende av respektive landstings faktiska kostnader för hyrper- sonal, utan styrs helt av landstingets gleshet och det konstaterade sambandet mellan gleshet och kostnader för hyrpersonal i riket.

Lönekostnadsindex för landstingens egen personal och index för bemanning i glesbygd ska användas tillsvidare och ska alltså inte uppdateras. Indextal redovisas i avsnitt 1.3.

Uppdaterade lönekostnadsandelar för både kommuner och landsting

Nuvarande lönekostnadsandelar bygger på data som är femton år gamla. Utredningen har inte hittat någon dokumentation av hur de ursprungligen har tagits fram. För att kunna uppdatera siffrorna har följande metod använts.

För de kommunala verksamheterna bygger beräkningen på anta- ganden om lönekostnadsandel i respektive kostnadsslag i räken- skapssammandragets driftsredovisning. Löner och Kalkylerade per- sonalomkostnader ingår naturligtvis i sin helhet i beräkningen av lönekostnaden. Externa varor har antagits ha en lönekostnadsandel på 25 procent. Posterna Övrigt under Externa varor och tjänster, Interna och externa hyror, Kalkylerade kapitalkostnader och Bidrag och transfereringar har antagits ha en lönekostnadsandel på 0 pro- cent. Fördelade kostnader och Köp av huvudverksamhet har antagits ha en lönekostnadsandel på 75 procent. Med dessa antaganden har en total lönekostnad för kommunerna i riket baserad på räkenskaps- sammandraget 2016 beräknats. Lönekostnadsandelen erhålls genom division av den totala lönekostnaden med bruttokostnaden, för respektive verksamhet.

För hälso- och sjukvården har lönekostnadsandelen beräknats som kostnader för Lön och Övriga kostnader personal dividerat med Bruttokostnad minus Läkemedelskostnad inom förmånen och Köp av verksamhet enligt räkenskapssammandraget för 2016. Lönekost- nadsandelen har antagits vara densamma i köpt verksamhet som i verk- samhet bedriven i egen regi.

I tabell 6.6 nedan jämförs förslagets lönekostnadsandelar med nuvarande.

163

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner		SOU 2018:74

För de kommunala verksamheterna innebär uppdateringen en mins- kad spridning i lönekostnadsandel jämfört med tidigare. Särskilt noteras markant lägre lönekostnadsandel i förskola och grundskola men det går inte att säga om det beror på en faktisk förändring eller att metoden för beräkning ändrats.

6.4.5Ekonomiska effekter av förslaget

I tabellen nedan redovisas effekterna av mitt förslag för kommuner- na för utjämningsåret 2018 per kommungrupp enligt SKL:s indel- ning (se bilaga 3). Observera att förslaget inte innehåller en separat lönemodell. Utfallet i förslagskolumnen är en summering av de lönekomponenter som ingår i verksamhetsmodellerna.

164

SOU 2018:74	Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

Som framgår av tabellen leder uppdateringen av lönemodellen för kommuner endast till mindre förändringar utom för storstäderna som i genomsnitt får en minskning med 172 kronor per invånare. På kommunnivå är den största negativa förändringen -429 kronor per invånare (Malmö) och den största positiva +441 kronor per invånare (Danderyd). Eftersom den statistiska modellen är oförändrad beror förändringarna i första hand på uppdateringen till aktuella data. Förändrade standardkostnader i de verksamheter för vilka lönekost- nadsersättning beräknas kan leda till mindre förändringar.

För landstingen redovisas effekterna av förslaget i tabell 6.8 nedan baserat på data för utjämningsåret 2018. De beräknade löne- merkostnaderna kommer att redovisas i standardkostnaden för hälso- och sjukvården, men har här lyfts ut för att möjliggöra en jäm- förelse med nuvarande utjämning.

165

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner		SOU 2018:74

Medan nuvarande lönekostnadsberäkning ger bidrag för Stockholm, Uppsala och Västmanland och avgifter för alla andra så innebär mitt förslag att även utpräglade glesbygdslän blir bidragstagare i löne- kostnadsberäkningen. Jämtland Härjedalen går från att i dag betala samma avgift som flertalet landsting till att få det största bidraget. Det är fyra förändringar som samverkar till detta resultat. En ren uppdatering av nuvarande modell med aktuella data ger små för- ändringar utom för Stockholm som får ett högre utfall och Västmanland som förlorar rejält på uppdateringen. Ny justerad löne- kostnad ger mycket små effekter för alla landsting. Den nya regres- sionsmodellen med läkarlöner inkluderade och fler förklarande

166

SOU 2018:74

Socioekonomi, gles bebyggelse och löner

variabler ger små effekter. Detta gäller alla utom Stockholm som förlorar det de vann och Västmanland som får igen en del av det de förlorade på uppdateringen.

Det är alltså införandet av kompensation för merkostnader för beman- ning i glesbygd som står för nästan hela nettoförändringen för alla lands- ting utom Västmanland.

167

7Kostnadsutjämning för kommuner

7.1Inledning

I kapitel 5 presenterades ett förslag till ny modellstruktur. Fem av delmodellerna föreslås utgå men den beräknade kompensationen för fyra av dem omfördelas till andra delmodeller (Befolkningsföränd- ringsmodellen och Bebyggelsestruktur för kommuner och lönemodel- lerna för kommuner och landsting). Två nya delmodeller föreslås också i kapitel fem, nämligen Infrastruktur och skydd och Verksam- hetsövergripande kostnader. Den delmodell som helt tas bort är Barn och unga med utländsk bakgrund vilket beskrevs i kapitel 6.

I detta kapitel beskrivs den uppsättning av åtta delmodeller som är de kommunspecifika modellerna i mitt förslag. I kapitel åtta av- handlas de två delmodellerna som gäller för landstingen, och i kapitel nio den för kommuner och landsting gemensamma modellen för kollektivtrafik.

7.2Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg

7.2.1Förslag

Förslag: Tillägg och avdrag för skillnader i behov av förskola och fritidshem beräknas enligt ny metod och förskoledelen uppdate- ras med mer aktuella data. Komponenten ersätter tidigare kom- pensation för skillnader i vistelsetid och inskrivningsgrad.

Tillägg och avdrag för gles bebyggelse läggs till som en ny kom- ponent i modellen. Tillägget beräknas med ett index som gör att kompensationen kommer att följa kostnadsutvecklingen i riket.

169

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Tillägg och avdrag för socioekonomiska skillnader läggs till som ny komponent i modellen.

Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader inom förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg inkluderas i modellen.

Tillägg och avdrag för ökning av antal barn i åldern 1–5 år inkluderas i förskolemodellen. Beloppen ska räknas upp årligen med prisindex så att de följer kostnadsutvecklingen.

En ny kompensation för minskning av antal barn i åldern 1–5 år införs. Beloppen ska räknas upp årligen med prisindex så att de följer kostnadsutvecklingen.

Justeringsfaktorn utgår ur modellen.

Skolverket ges i uppdrag att genomföra en undersökning om genomsnittlig vistelsetid per kommun senast år 2020.

I tabellen nedan beskrivs förslaget till ny delmodell för förskola, fri- tidshem och pedagogisk omsorg, och skillnaden mot nuvarande delmo- dell.

170

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

Modellen utjämnar för mellankommunala skillnader i behov (ålders- struktur, vistelsetid förskola, inskrivningsgrad fritidshem och socio- ekonomi) och produktionsförutsättningar (glesbygd, löner och befolk- ningsförändringar).

Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med förväntad prisutveckling.

7.2.2Nuvarande delmodell

Idag beräknas standardkostnaden för förskola, fritidshem och peda- gogisk omsorg som summan av

•åldersersättning för barn 1–5 år respektive 6–12 år,

•tillägg och avdrag för skillnader i vistelsetid i förskola och inskriv- ningsgrad i fritidshem samt en

•justeringsfaktor.

Vid beräkningen av tillägg och avdrag för skillnader i vistelsetid i för- skola och inskrivningsgrad i fritidshem har varje kommun tilldelats sin kommungrupps genomsnittliga vistelsetid respektive inskrivnings- grad. För förskolan har kommungruppsindelningen som SKL lanse- rade 2005 använts och för fritidshem kommungruppsindelningen som användes 2011–2016.

Tillägg och avdrag för löneskillnader och effekter av befolknings- ökning i åldern 1–5 år beräknas också i dag, men ingår i lönemodel- len respektive befolkningsförändringsmodellen.

Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med hjälp av nettoprisindex.

171

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

7.2.3Utvärdering

Nöjda kommuner lyfter behov av mer aktuella data och kompensation för merkostnader i glesbygd och socioekonomi

Av enkätsvaren framgår att fler respondenter är nöjda än missnöjda med förskolemodellen. I fritext framkommer önskemål från en- skilda kommuner om att ta större hänsyn till socioekonomiska för- hållanden och invandring, samt gleshet. Högre aktualitet efterfrågas när det gäller data om vistelsetid i förskolan.

Statskontoret föreslår att kommunvis vistelsetid används i stället för kommungruppsvis och att data insamlade av Skolverket 2012 an- vänds som underlag för kompensationen.1 SKL har lyft ram avsak- naden av kompensation för merkostnader i glesbygd och att data- underlaget för vistelsetiden är inaktuellt.

Små avvikelser från principer för utjämning

Min bedömning är att nuvarande beräkning av standardkostnaden för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg i huvudsak lever upp till de principer för utjämning som beskrivs i kapitel 3. Vissa av- vikelser kan noteras avseende principen om utjämning för struktu- rellt betingade kostnadsskillnader och att utjämningen ska bygga på aktuella och tillförlitliga data, vilket jag återkommer till i nästa av- snitt. Renodlingen till rena verksamhetsmodeller motiverar att mer- kostnader för löneskillnader och befolkningsförändringar som avser förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg inkluderas i modellen, i stället för nuvarande separata beräkningar i lönemodellen och be- folkningsförändringsmodellen.

God förklaringsgrad

Den statistiska analysen visar på en hög grad av samvariation mellan nettokostnader och standardkostnader för åren 2012–2015, med en förklaringsgrad på knappt 70 procent. Analysen av nettokostnads- avvikelsen i förskolan (se kapitel 3 för en förklaring av begreppet nettokostnadsavvikelse) indikerar dock att socioekonomi, migration,

1Statskontoret (2015:5), Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet

– förslag till uppdateringar.

172

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

gleshet och befolkningsförändringar skulle kunna tas om hand på ett bättre sätt i standardkostnadsberäkningen. Resultaten i den statis- tiska analysen sammanfaller väl med de synpunkter som kommit in i svaren på enkäten till kommunstyrelsens ordförande och förslagen från Statskontoret och SKL.

En välfungerande modell med potential

Sammanfattningsvis pekar utvärderingen på följande utvecklings- behov:

•Beräkning av tillägg och avdrag för vistelsetid i förskola och inskri- vningsgrad i fritidshem bör ses över.

•Ny kompensation för gleshet bör beräknas.

•Ny kompensation för socioekonomiska skillnader bör beräknas.

•Merkostnader för löner i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg bör föras över från dagens lönemodell.

•Merkostnader vid kraftig ökning av antal barn 1–5 år bör inklu- deras i modellen.

•En ny kompensation vid kraftig minskning av antal barn 1–5 år bör inkluderas i modellen.

7.2.4Beskrivning av förslaget

Beräkning av åldersersättning så att justeringsfaktorn inte behövs

I dag beräknas genomsnittskostnaden i riket för pedagogisk omsorg per barn 0–12 år, men beräkningen av åldersersättningen per kom- mun bygger på antal barn 1–5 respektive 6–12 år. Detta medför att åldersersättningen på riksnivå blir lägre än nettokostnaden, vilket är orsaken till att en justeringsfaktor måste beräknas.

Jag föreslår att genomsnittskostnaden i stället beräknas på samma åldersgrupper som används för beräkning av åldersersättning per kommun, det vill säga barn 1–12 år. Därmed kommer åldersersätt-

173

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

ningen att stämma med nettokostnaden i riket, och justeringsfak- torn kan utgå. Förslaget får inga ekonomiska konsekvenser men förenklar beräkningen och beskrivningen av modellen.

Kompensation för merkostnader i glesbygd införs

Både SKL och enstaka respondenter till kommunenkäten efterlyser kompensation för merkostnader för förskoleverksamhet i glesbygd. Den statistiska analysen av nettokostnader bekräftar att gles be- byggelse tycks vara förknippat med högre nettokostnader. Det finns slutligen också symmetriskäl att beräkna merkostnader i glesbygd i förskola: sådana merkostnader beräknas redan i modellerna för grund- skola, gymnasieskola, äldreomsorg, räddningstjänst, hälso- och sjuk- vård och bebyggelsestruktur.

Utredningen har fått tillgång till Skolverkets uppgifter om års- arbetskrafter (pedagogisk personal) och antal inskrivna barn för var och en av landets cirka 10 000 förskolor för åren 2014–2016. Data visar att personaltätheten (årsarbetskrafter per inskrivet barn) i genomsnitt är högre på mycket små förskolor än på större förskolor. Personaltätheten då man går från de allra minsta förskolorna minskar upp till förskolor med cirka 20 barn. Därefter sjunker den ytterligare något, men jag har valt att sätta 20 barn som övre gräns över vilken ingen merkostnad bör beräknas. Min bedömning är vidare att det inte är rimligt att driva förskoleverksamhet med färre än fem inskrivna barn. För förskolor med 5–9 barn är personaltät- heten cirka 45 procent högre än för förskolor med över 20 barn. För förskolor med 10–14 barn är personaltätheten 15 procent högre, och för förskolor med 15–19 barn är personaltätheten 3 procent högre än för förskolor med 20 barn eller fler. Beräkningen av merkostnader i glesbygd bygger på antagandet att merkostnaden för andra resurser än pedagogisk personal är proportionell till merkostnaden för peda- gogisk personal. Merkostnaden per barn på förskolor med 7 barn uppskattas därför till 45 procent, på förskolor med 12 barn upp- skattas den till 15 procent och på förskolor med 17 barn uppskattas den till 3 procent av genomsnittskostnaden i riket för barn 1–5 år. Dessa uppskattningar ligger till grund för förskolans merkostnads- funktion.

174

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

Modellen Struktur (se kapitel 6.3) har använts för att placera ut fiktiva förskolor med minst fem barn baserat på befolkning och boendemönster 2016. Önskvärt avstånd till förskolan har satts till maximalt fem kilometer. Detta innebär att Struktur har sökt efter platser där minst fem barn 1–5 år bor inom en radie (egentligen ett kortaste vägavstånd) på fem kilometer. Har det inte gått att samla fem barn inom fem kilometer har en ny plats sökts upp, tills minst fem barn har kunnat ”hänvisas” till en fiktiv enhet. Samtliga barn hänvisas till en enhet, även om avståndet skulle överstiga det högsta lämpliga avståndet på fem kilometer.

För varje fiktiv enhet beräknas en merkostnad genom att antal barn på enheten multipliceras med merkostnaden i procent på enhe- ter av den storleken. För en enhet med sju barn beräknas till exempel en merkostnad på sju gånger 45 procent av genomsnittskostnaden i riket för barn 1–5 år. Merkostnaden för små enheter har sedan summerats per kommun, och ett bidrag beräknats för de som ligger över riksmedelvärdet och en avgift för de som får en lägre merkost- nad än riksmedelvärdet. Det är här viktigt att påpeka att mer- kostnader för små förskolor inte beräknas utifrån om man faktiskt har små förskolor eller inte. Merkostnaderna beräknas utifrån de små förskolor som geografiska förhållanden och bosättningsmöns- ter kan motivera. Metoden ger kompensation efter behov, och inte efter faktiska prioriteringar.

Utfallet 2018 vid en beräkning baserad på befolkningen 2016 varierar i landets kommuner från en avgift på 12 kronor per invånare till ett högsta bidrag på 113 kronor per invånare. Totalt omfördelar delmodellen, i 2018 års prisnivå, cirka 40 miljoner kronor från mindre glesa till glesa kommuner. Beloppet är litet, vilket beror på hur små- barnsfamiljer är bosatta och på att de merkostnader som uppstår drabbar verksamhet som rör mycket få barn. Det är egentligen tvek- samt att införa kompensation av en kostnadsskillnad som är så pass liten. Det är dock min bedömning att symmetri- och legitimitetsskäl överväger nackdelen av ytterligare en delkomponent i förskole- modellen.

De beräknade merkostnaderna har räknats om till ett index mot- svarande tillägget som procent av för riket genomsnittlig enhets- kostnad per barn 1–5 år 2016. Det procentuella påslaget per kommun föreslås ligga fast över tid tills nästa översyn av kostnads-

175

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

utjämningen genomförs. Eftersom gleshetskompensationen beräk- nas som ett procentuellt påslag för respektive utjämningsår kommer den att följa kostnadsutvecklingen i riket. Index för merkostnader för förskola i glesbygd för samtliga kommuner listas i avsnitt 1.3.

Kompensation för socioekonomiska skillnader införs

Ovan nämndes att den statistiska analysen ledde till slutsatsen att socioekonomi kan kopplas till nettokostnadsavvikelsen. Analysen visar att det är svårt att påvisa att kommuner som har sämre socioekonomiska förutsättningar har högre kostnader. En förklaring som lyfts fram av Skolkommissionen i analysen av grundskolan, där samma fenomen kan iakttagas, är att möjligheten till finansiering av verksamheten är mindre i socioekonomiskt utsatta kommuner. En annan anledning kan vara att socioekonomiskt svaga föräldrar är mindre framgångsrika i att göra sin röst hörd och ställa krav på verksamheten. Det är helt enkelt lättare att sänka ambitionsnivån i socioekonomiskt utsatta kommuner än i mer gynnade.

I Skollagens 2 kapitel 8 a § fastslås att ”Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.” SKL planerar att publicera resultat från en enkätbaserad undersökning om hur kommunerna arbetar med resursfördelning inom förskola och skola under hösten 2018. Preliminära resultat som utredningen tagit del av visar att många kommuner fördelar resurser mellan sina förskolor eller stadsdelar bland annat utifrån socioekonomiska förutsättningar. Min bedöm- ning är att om denna princip tillämpas för resursfördelningen mellan enheter inom kommunen så bör den också vara giltig för resursför- delningen mellan olika kommuner i utjämningssystemet. Därför anser jag att det är motiverat att införa en kompensation för skillna- der i socioekonomi i förskolemodellen – trots att kostnadsskillnader inte går att påvisa med hjälp av data på kommunnivå. Behoven finns, och det låga kostnadsläget i socioekonomiskt utsatta kommuner kan mycket väl vara en följd av en bindande budgetrestriktion och/eller en låg ambitionsnivå.

Kompensationen beräknas i fyra steg. Först beräknas hur stor del av de totala nettokostnaderna i förskolan i riket som bör fördelas efter socioekonomisk profil. Det har inte varit möjligt att använda

176

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

sig av en styckkostnadsmodell för att fastställa en kompensation per barn med olika bakgrund. I stället föreslår jag en schablon på redan förekommande nivåer. Det riktade statsbidrag inom grundskolan som infördes i år kommer när det är genomfört fullt ut 2020 att omfatta sex miljarder, vilket motsvarar ungefär sex procent av netto- kostnaden för grundskola i riket. I SKL:s enkät anger de kommuner som tillämpar en socioekonomisk fördelningsnyckel att de avsätter i genomsnitt fem procent av den totala budgeten. Jag föreslår för att ligga nära rådande praxis att motsvarande fem procent av netto- kostnaden för förskola i riket tas i anspråk för socioekonomisk kompensation. Procenttalet ligger fast över tid men eftersom det belopp som omfördelas baseras på respektive års nettokostnad kommer det att följa kostnadsutvecklingen i verksamheten i riket. Den totala summan för socioekonomiskt tillägg anges i kronor per barn i åldern 1–5 år i riket.

I ett andra steg beräknas ett årligen uppdaterat socioekonomiskt index per kommun. För varje kommun används den senast tillgäng- liga uppgiften om Andel folkbokförda barn 1–5 år som inte har någon förälder med eftergymnasial utbildning, Andel barn 1–5 år som bor i ett hushåll med låg disponibel inkomst, samt Andel barn 1–5 år med minst en förälder som har haft uppehållstillstånd i Sverige i högst fyra år. Kommuner med höga socioekonomiska index har jämförelsevis stora socioekonomiska utmaningar, och vice versa. Då varje kom- muns socioekonomiska index för förskolan jämförs med kommunens socioekonomiska index för grundskolan enligt Skolkommissionens modell framgår att samvariationen är mycket hög (förklaringsgrad cirka 83 procent).

I ett tredje steg beräknas ett bruttotillägg för varje kommun genom att det genomsnittliga socioekonomiska tillägget per barn 1–5 år i riket multipliceras med varje kommuns socioekonomiska index och med andel barn 1–5 år i kommunen. Resultatet blir ett bruttotillägg per kommun uttryckt i kronor per invånare.

Bruttotillägget för socioekonomiska skillnader finansieras med en avgift lika för alla. Resultatet är att ungefär hälften av kommu- nerna får betala en avgift på upp till 200 kronor per invånare, och den andra hälften får bidrag på upp till 400 kronor per invånare. Totalt omfördelar komponenten cirka 400 miljoner kronor från kommuner med god socioekonomi till kommuner med en svag socioekonomi.

177

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Behovsindex förskola och fritidshem

I delmodellen förekommer den i systemet i övrigt udda lösningen att kompensation för skillnader i verksamhetsvolym – givet demo- grafin – utgår. Tillägg och avdrag baseras på skillnader i vistelsetid i förskolan, samt inskrivningsgrad i fritidshem och pedagogisk om- sorg för barn 6–12 år. I äldreomsorgen utgår exempelvis inte kom- pensation efter hur omfattande insatser kommunen beviljar för sina äldre, utan efter hur många äldre man har. Behoven ska styra, inte ambitionsnivån.

Som framgår av tabell 7.2 varierar inskrivningsgraden för barn 1–5 år mellan 66 och 91 procent, inskrivningsgraden för barn 6–12 år mel- lan 34 och 82 procent, och genomsnittlig vistelsetid (2012 då senaste mätningen genomfördes) i förskola mellan 23 och 36 timmar per vecka. Skillnaderna är stora, och kostnadseffekterna betydande. Den avgörande frågan är om de stora skillnaderna i verksamhetsvolym motiveras av skillnader i behov eller skillnader i ambitionsnivå.

Källa: Skolverket

Nedan beskrivs utredningens ansats att uppskatta underliggande skill- nader i behov av förskola respektive fritidshem genom statistisk ana- lys av samband mellan vistelsetid i förskola respektive inskrivnings- grad i fritidshem och olika strukturella variabler.

178

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

Beräkning av tillägg/avdrag för skillnader i behov av förskola

Det handlar om verksamheter som å ena sidan har ett pedagogiskt uppdrag att främja barns livslånga lärande, och å andra sidan ska erbjuda barnomsorg så att föräldrarna kan arbeta och studera. I relation till det pedagogiska uppdraget menar jag att alla barn har likartade behov som inte motiverar differentiering efter vistelsetid eller inskrivningsgrad. Däremot står det klart att föräldrars behov av barnomsorg kan variera med exempelvis förvärvsfrekvens, arbets- pendling och andel ensamstående föräldrar. Det senare är skälet till att kompensation för skillnader i vistelsetid och inskrivningsgrad kan vara motiverad.

Vistelsetid förskola – mätt på rätt sätt

De ganska stora skillnader i inskrivningsgrad som kan observeras leder till svårigheter vid jämförelse av genomsnittlig vistelsetid. Pro- blemet är i grunden att vistelsetid bara mäts för de barn som faktiskt går i förskola, och förklaras bäst med ett exempel. I en kommun där alla barn går i förskola, hälften med en vistelsetid på 36 timmar och hälften med en vistelsetid på 18 timmar, kommer den genomsnittliga vistelsetiden att bli 27 timmar per vecka. I en annan kommun går bara hälften av barnen i förskola men de har en genomsnittlig vistelse- tid på 36 timmar. I bägge kommunerna går alltså hälften av barnen i förskola i 36 timmar. Om man bygger vistelsetidsersättning på den genomsnittliga uppmätta vistelsetiden för de barn som är inskrivna i förskola kommer den första kommunen, där alla barn faktisk går i förskola, att få betala vistelsetidskompensation till den andra kom- munen, vilket inte är rimligt. En andra utmaning har att göra med att alla barn oavsett föräldrarnas sysselsättning har lagstadgad rätt till förskola i 15 timmar per vecka från hösten det år de fyller tre år. Vissa kommuner följer den lagstadgade miniminivån, medan andra har en generösare regel och tillåter längre vistelsetider för alla barn. Därmed kommer den uppmätta vistelsetiden att till en del spegla skillnader i ambitionsnivå, vilket inte bör ligga till grund för utjäm- ning. För att åtgärda det första problemet har vi beräknat den genom- snittliga vistelsetid kommunen hade haft, om inskrivningsgraden hade varit 100 procent och de som inte var inskrivna hade utnyttjat rätten till 15 timmar i veckan. Skolverkets föräldraenkät från 2012 medger

179

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

vidare en beräkning av vistelsetid där tiden korrigerats till 15 timmar för de barn som inte har lagstadgad rätt till längre tid än så, vilket löser även det andra problemet.

För denna korrigerade vistelsetid har vi undersökt sambandet med strukturella faktorer genom regressionsanalys. Förklaringsgraden blev 54 procent i en regression med tre variabler som kan kopplas till skillnader i behov av barnomsorg samt två kontrollvariabler. De behovsrelaterade variablerna Andel barn 1–5 år med föräldrar som pendlar över kommungräns, Andel barn med ensamstående föräldrar och Andel barn med högutbildade föräldrar är alla signifikanta och samvarierar med vistelsetiden på väntat sätt.2 Med utgångspunkt i regressionsresultaten beräknas sedan varje kommuns förväntade vistelsetid, baserat på utpendling, andel bosatta med ensamstående förälder och andel med högutbildade föräldrar. Det betyder att det bara är de variabler som speglar behov av barnomsorg som används för beräkning av förväntad vistelsetid. Denna regressionsbaserade metod bedöms vara bättre lämpad för att uppskatta det strukturellt motiverade behovet än nuvarande kommungruppsvisa beräkning.

Ett återstående problem är att data även fortsättningsvis kommer att vara ålderstigna. En jämförelse av genomsnittlig vistelsetid på kommungruppsnivå 2005 och 2012 visar dock att skillnaderna mel- lan grupperna är stabila över tid, varför problemet inte bedöms vara allvarligt.

Inskrivningsgrad i förskola bör inte kompenseras

För förskolan genomfördes också en statistisk analys av i vilken utsträckning skillnader i inskrivningsgrad i förskola kan påverkas av samma faktorer som vistelsetiden. I analysen ingick uppgifter för 2014–2016 om inskrivningsgrad i förskola och pedagogisk omsorg samt föräldrarna till barn 1–5 år. Det centrala resultatet är att trots att flera kontrollvariabler inkluderas är förklaringsgraden låg på cirka 23 procent. Inskrivningsgrad för barn 1–5 år kan därmed, till skill- nad från vistelsetid, inte sägas vara betingad av strukturella skillnader i någon större utsträckning. Mot bakgrund av denna analys föreslår jag att kompensation för skillnader i inskrivningsgrad i förskola inte

2Effekten av att ha högutbildade föräldrar kan vid ett första påseende tyckas förvånande, men kan förklaras av att högutbildade i genomsnitt har en längre arbetstid än lågutbildade, enligt SCB:s statistik. Därmed uppstår ett större behov av barnomsorg.

180

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

ska införas, trots att skillnaderna är starkt kostnadsdrivande. Vi har inte lyckats visa att de kan förklaras av skillnader i strukturella för- hållanden.

Utfallsberäkning

Själva tillägget för skillnader i vistelsetid beräknas i dag genom att vistelsetidsindex multipliceras med genomsnittlig kostnad per invå- nare i riket, för förskola och pedagogisk omsorg för barn 1–5 år. Metoden innebär att kommuner med en hög andel barn i befolk- ningen får ett lågt tillägg eller en låg avgift, medan kommuner med en låg andel barn får ett högt tillägg eller en hög avgift, räknat per barn. Jag anser att detta inte är rimligt utan att behovsindex i stället ska multipliceras med kommunens åldersersättning, det vill säga antal barn 1–5 år i kommunen gånger genomsnittskostnaden i riket för barn 1–5 år. Därmed kommer tillägget eller avdraget att vara det- samma, per barn 1–5 år, i alla kommuner med samma vistelsetids- index.

Ny metod leder till förändringar

Förändringarna i beräkningen av ersättning för skillnader i behov av förskola blir relativt betydande för vissa kommuner, beroende på tre samtidiga förändringar. För det första ersätter data från 2012 siff- rorna från 2005. För det andra ändras metoden för strukturkorri- gering från användande av kommungruppsvisa medelvärden till individuellt skattade index, och med korrigering för effekterna av skillnader i inskrivningsgrad. För det tredje beräknas bidrag och avgifter på ett mer korrekt sätt. I de fall dessa tre förändringar drar åt samma håll kan den sammanlagda effekten bli betydande. Index för behov av förskola för samtliga kommuner redovisas i avsnitt 1.3.

181

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Ny metod för beräkning av tillägg och avdrag för skillnader i behov av fritidshem

Till skillnad från vistelsetid i förskola mäts inskrivningsgrad i fritids- hem för barn 6–12 år årligen. Källa är sedan 2014 registerdata från Skolverket. I dag används kommungruppsvisa inskrivningsgrader i fritidshem för att beräkna ett inskrivningsgradsindex som är lika för alla kommuner i en kommungrupp, enligt 2011 års kommungrupps- indelning.

På samma sätt som vistelsetiden har inskrivningsgraden i fritidshem analyserats statistiskt med regressionsanalys. Förklaringsgraden i en modell med två strukturvariabler och två kontrollvariabler blev 47 pro- cent. Strukturellt förväntad inskrivningsgrad har sedan beräknats med utgångspunkt i samvariationen mellan inskrivningsgrad i fri- tidshem, pendling och andel barn med högutbildade föräldrar.

Precis som i förskolan beräknas i dag tillägg och avdrag per kom- mun genom att inskrivningsgradsindex multipliceras med genom- snittlig kostnad per invånare i riket för fritidshem och pedagogisk omsorg för barn 6–12 år. Metoden innebär att kommuner med en hög andel barn i befolkningen får ett lågt tillägg eller en låg avgift, medan kommuner med en låg andel barn får ett högt tillägg eller en hög avgift, räknat per barn. Jag föreslår att varje kommuns behovs- index i stället ska multipliceras med kommunens åldersersättning. Därmed kommer tillägget eller avdraget att vara detsamma, per barn 6–12 år, i alla kommuner med samma behovsindex. Index för behov av fritidshem för samtliga kommuner redovisas i avsnitt 1.3.

Lönekostnadsutjämning

Det tillägg och avdrag för lönekostnader som i dag beräknas för förskolan i kommunernas lönemodell ska enligt mitt förslag i kapi- tel 6.4 inkluderas i delmodellen för förskola, fritidshem och pedago- gisk omsorg. Varje kommuns lönekostnadsindex multipliceras med den justerade lönekostnaden för förskolan. Den justerade lönekost- naden beräknas genom att summan av åldersersättning, merkost- nader för verksamhet i glesbygd, behovstillägg och socioekonomisk kompensation multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel,

182

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

som fastställts till 73,8 procent för förskola, fritidshem och pedago- gisk omsorg. I nuvarande utjämning används lönekostnadsandelen 81 procent.3

Kompensation för ökning och minskning av antal barn 1–5 år

I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar finns en kompensation för ökat antal barn i åldersgruppen 1–5 år. Kompen- sation utgår då antalet barn ökat med mer än ett gränsvärde om 2 procent utöver motsvarande folkökning i riket under de senaste 5 åren. Om antalet barn i åldersgruppen 1–5 år har minskat i riket under de senaste 5 åren ges ersättning i stället för den del av folk- ökningen i kommunen som överstiger 2 procentenheter. Ersätt- ningen uppgår till 12 000 kronor per barn utöver gränsvärdet om 2 procentenheter.

I syfte att renodla verksamhetsmodellerna föreslår jag att ovan nämnda kompensation överförs till delmodellen för Förskola, fritids- hem och pedagogisk omsorg. Jag föreslår också att ersättningen höjs till 13 000 kronor per barn räknat i 2016 års priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen årligen räknas upp med nettoprisindex (NPI) till utjämningsårets prisnivå.

Kompensation för minskat antal barn i åldern 1–5 år

I den nuvarande kostnadsutjämningen får kommuner som har haft en kraftig minskning av antalet barn i förskoleåldern ingen kompen- sation för kvardröjande fasta kostnader för lokaler. Jag anser att en sådan kompensation är motiverad eftersom sådana kostnader kan ses som strukturella under en övergångsperiod. Den statistiska analysen av delmodellen för förskola visar också att minskande antal barn 1–5 år samvarierar med högre nettokostnader, och att sambandet är statis- tiskt signifikant.

I den nuvarande befolkningsförändringsmodellen finns redan kompensation för minskat antal barn och ungdomar i åldersgruppen

3SOU 2006:84, Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning s. 78.

183

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

7–18 år. Jag föreslår att kompensationen utgår med samma gräns- värden som gäller för åldersgruppen 7–18 år även för barn 1–5 år. Det innebär att gränsvärdet är två procent om antalet 1–5 åringar i riket har ökat. Om antalet 1–5-åringar i riket i stället har minskat är gränsvärdet två procentenheter större minskning än i riket.

De kommuner där minskningen av antalet 1–5-åringar de senaste fem åren (sju till två år före utjämningsåret) överstiger gränsvärdet ges en ersättning på 13 000 kronor per 1–5-åring räknat i 2016 års priser. Ersättning utgår för den del av befolkningsminskningen som överstiger det aktuella gränsvärdet. Jag föreslår också att ersätt- ningen årligen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex.

Skolverket ges i uppgift att ta fram statistik om genomsnittlig vistelsetid i förskola

Mitt förslag till korrigering för skillnader i vistelsetid bygger på en enkät som Skolverket genomförde 2012. Jämförelsen med resultaten från 2005 ger vid handen att skillnaderna i vistelsetid varit stabila mellan de två åren, åtminstone på kommungruppsnivå. Avsaknaden av aktuella data leder dock till en risk att missa en förändring när och om den inträffar. Det är i det perspektivet inte tillfredsställande att använda siffror från 2012 alltför länge.

Jag föreslår därför att Skolverket ska ges i uppdrag att senast 2020 genomföra en ny undersökning av vistelsetid i förskolan. Resultaten ska vara möjliga att redovisa med tillfredsställande säkerhet på kom- munnivå och avse barn folkbokförda i kommunen oavsett huvud- man för verksamheten. Det är angeläget att det är möjligt att särskilja de barn som har en laglig rätt till 15 timmars verksamhet per vecka. Undersökningen ska kunna användas för verifiering eller, vid behov, uppdatering av de behovsindex som har beräknats i denna utredning.

Undersökningarna 2005 och 2012 baserades båda på föräldraen- käter. Svarsfrekvenserna har på senare år minskat betydligt i denna typ av undersökningar och Skolverket måste noga utvärdera om en ny enkät är rätt metod eller om det finns alternativa lösningar.

184

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

7.2.5Ekonomiska effekter

I tabell 7.3 redovisas utfall 2018 i dagens utjämning och i enlighet med mitt förslag per kommungrupp enligt SKL:s indelning (se bi- laga 3). Dessutom särredovisas den del av förändringen i utfall som inte beror på att komponenter från nuvarande lönekostnads- respek- tive befolkningsförändringsmodeller inkluderats i förskolemodellen.

185

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

I genomsnitt är det i dag storstäder och pendlingskommuner nära stor- stad som är bidragstagare medan övriga kommungrupper i genom- snitt betalar avgifter i modellen. Profilen kvarstår även i förslaget. Om man räknar bort att lönekompensation och kompensation för kraftig förändring av antal barn i åldersgruppen 1–5 år inkluderats i modellen är effekten av förslaget att storstäder och storstadsnära pendlingskommuner samt i mindre utsträckning större städer får ett något sämre utfall. För enskilda kommuner varierar den totala för- ändringen från -627 kronor (Skurup) till +806 (Danderyd) kronor per invånare.

Den totala omfördelningen minskar något i modellen från 4 170 till 4 050 miljoner kronor.

7.3Förskoleklass och grundskola

7.3.1Förslag

Förslag: Normbeloppet för modersmålsundervisning och svenska som andra språk höjs från 8 040 kronor per elev till 13 454 kronor per elev räknat i 2016 års prisnivå. Normbeloppet föreslås upp- dateras årligen av SCB.

Ersättningarna för små skolenheter och skolskjutsar uppdateras med en aktuell beräkning baserad på uppgifter från 2016. Jag före- slår att merkostnader för små enheter ska baseras på grundskolor med år F-6 respektive år 7–9. Slutligen föreslår jag att tillägg och avdrag för merkostnader i glesbygd ska beräknas med hjälp av ett index för förskoleklass och grundskola i glesbygd.

Tillägg och avdrag för lönekostnadsskillnader inom förskole- klass och grundskola inkluderas i delmodellen.

En kompensation för merkostnader till följd av stora föränd- ringar i befolkningen i åldern 6–15 läggs in i delmodellen.

Mitt förslag innebär att delmodellen Förskoleklass och grundskola ska innehålla följande komponenter.

186

SOU 2018:74	Kostnadsutjämning för kommuner

Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med hjälp av förväntad prisutveckling.

7.3.2Nuvarande delmodell

Modellen för förskoleklass och grundskola utjämnar för skillnader i antal barn i skolåldern mellan kommunerna. Därtill finns också två så kallade merkostnadskomponenter. Den första utjämnar kostna- der för modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andra språk som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla.4 Den andra komponenten är merkostnader för små enheter och skolskjut- sar som utjämnar för skillnader i kostnader som beror på gles bebyg- gelse.

Beräkningen av åldersersättningen uppdateras årligen utifrån befolkningsstatistik och räkenskapssammandraget för kommunerna. Merkostnaden per elev med behov av undervisning i modersmål och svenska som andraspråk uppdateras inte, däremot antal elever med rätt till modersmål eller svenska som andraspråk. Merkostnad för små skolenheter och skolskjutsar uppdateras inte.

4Även de som talar minoritetsspråk har rätt till modersmålsundervisning, men då ingen stati- stik förs om antal personer per kommun är det inte möjligt att beräkna kompensation även för dem.

187

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

7.3.3Utvärdering

Inga särskilda invändningar mot modellen

Av de enkätsvar som inkommit till kommittén framgår att över hälften av de svarande kommunerna anser att den nuvarande del- modellen är rättvisande. De svarande kommunerna pekar inte på några särskilda problem med denna delmodell.

Urholkade merkostnader och avsaknad av socioekonomisk kompensation

Delmodellen följer i huvudsak de principer som gäller för kostnads- utjämningen och som beskrivs i kapitel 3.2, med två undantag. Mer- kostnadsberäkningarna för modersmål och svenska som andra språk samt merkostnader i glesbygd är nominellt oförändrade sedan den senaste utredningen. Värdet av merkostnadsberäkningarna har där- med urholkats, vilket utgör ett problem i relation till principen om att utjämningen ska bygga på aktuella data. Det kan också noteras att socioekonomisk kompensation inte förekommer i delmodellen, trots stora skillnader i elevunderlag mellan kommunerna.

Inget samband mellan socioekonomi och nettokostnader

Utredningen har analyserat sambandet mellan nettokostnader och de i delmodellen ingående variablerna med statistiska metoder. Re- gressioner mellan nettokostnaderna och de variabler som modellen kompenserar för visar att det finns ett väntat positivt samband med andel barn i åldern 7–15 år, samt med olika mått på gles bebyggelse. Däremot finns det inte något statistiskt säkerställt samband mellan andel barn födda utomlands eller Skolkommissionens socioekono- miska index och nettokostnaderna för skolan.5 Resultaten är stabila med flera olika modellspecifikationer.

Utredningen har också undersökt det statistiska sambandet mellan nettokostnaderna för grundskolan och den i delmodellen beräknade standardkostnaden. Med en linjär regression och data för 2012–2015 kan 56 procent av variationen i de reala nettokostnaderna

5Avser index som utarbetats av SCB på uppdrag av Skolkommissionen. Se betänkandet Sam- ling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:35.

188

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

förklaras av standardkostnaden. En förhållandevis stor del av varia- tionen kan därmed antas bero på skillnader i ambitionsnivå eller effek- tivitet i kommunerna.

Slutsatser

Enligt min bedömning är delmodellen för Förskoleklass och grund- skola i grunden väl fungerande men kan förbättras på ett antal punk- ter. Jag föreslår därför ett antal mindre förändringar i denna del- modell som redovisas i avsnitt 7.3.4.

7.3.4Beskrivning av förslaget

Baserat på utredningens statistiska analyser och synpunkter som framförts föreslår jag att delmodellen Förskoleklass och grundskola uppdateras och förändras på fem punkter jämfört med den nuvar- ande delmodellen.

1.Normbeloppet för modersmålsundervisning och svenska som andra språk höjs från 8 040 kronor till 13 454 kronor räknat i 2016 års prisnivå per elev. Beloppet föreslås därefter uppdateras årligen av SCB.

2.Ersättningarna för små skolenheter och skolskjutsar uppdateras. I uppdateringen ingår också förändrad stadieindelning i grund- skolan där gleshetsberäkningarna förändras så att de baseras dels på skolor med årskurserna F–6, dels på skolor med årskurserna 7–9.

3.Ersättningarna för små skolenheter och skolskjutsar ska beräknas med ett index för merkostnader i glesbygd, vilket gör att de följer kostnadsutvecklingen i riket.

4.Den del i nuvarande lönemodell som syftar till att utjämna kost- nader som härrör till förskoleklass och grundskola överförs till delmodellen.

5.Kompensationen för stora förändringar av antal barn i ålders- gruppen 7–15 år i den nuvarande delmodellen för befolkningsför- ändringar överförs till delmodellen Förskoleklass och grundskola, och utökas till att omfatta barn i åldersgruppen 6–15 år.

189

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Uppdatering av normbeloppet för modersmålsersättning och svenska som andra språk

Normbeloppet för modersmål och svenska som andra språk är en beräknad merkostnad i grundskolemodellen. Det nuvarande norm- beloppet uppgår till 8 040 kronor per invånare i åldersgruppen 7–15 år med utländsk bakgrund.6 Beloppet har legat fast sedan 2014 och beräknades av Utjämningskommittén.08 med data för antal elever och antal lärare under läsåret 2009/10.7 Underlaget för lärarlöne- kostnaderna hämtades från SCB och avsåg genomsnittlig årslön för grundskolelärare. Normbeloppet är framräknat som uppskattad löne- kostnad för den grupp av lärare som undervisar i modersmål och svenska som andra språk dividerat med antal elever som får under- visning.

Utredningen har uppdaterat normbeloppet, som för 2016 beräk- nas till 13 454 kronor.8 Det är olyckligt att normbeloppet för denna undervisningsform har legat fast under en så lång tidsperiod. Jag föreslår därför att normbeloppet årligen uppdateras för en löpande anpassning till kostnadsutvecklingen. Uppgiften att årligen uppda- tera normbeloppet bör utföras av SCB.

Beräkningen av merkostnader för små skolenheter och skolskjutsar

Beräkningen av merkostnader för små enheter och skolskjutsar har i likhet med modersmålsundervisningskostnaderna inte heller uppda- terats sedan 2014. Underlaget för beräkningen gjordes av Utjäm- ningskommittén.08 med hjälp av Tillväxtverkets modell Struktur. Struktur utgår från detaljerade uppgifter om befolkningstätheten för barn i skolålder i respektive kommun (se avsnitt 6.3 för en beskriv- ning av Struktur).

6Avser individer i åldersgruppen 7–15 år som födda utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder.

7Avser antal elever som får undervisning i modersmål eller svenska som andra språk. Antalet lärare beräknas som summan av antalet heltidstjänster för undervisning i modersmål och svenska som andra språk. Denna statistik publiceras av Skolverket.

8Beräkningens baseras på data för antal elever och lärare under läsåret 2016/17 och genom- snittlig lärarlön i grundskolan under 2016 enligt SCB. I beräkningen ingår ett lönekostnads- pålägg om 38,33 procent för år 2016. Uppgiften om lönekostnadspålägg har inhämtats från SKL.

190

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

I nuvarande beräkningar av ersättning för små enheter är utgångs- punkten två olika typer av grundskolor: dels grundskolor med år F–5, dels skolor med år 6–9. Enligt Skolverkets statistik för 2016 är det numera betydligt vanligare att högstadieskolor omfattar år 7–9 än år 6–9. Mitt förlag bygger därför på skolor med år F–6 respektive år 7–9.9

Merkostnaderna för små skolor och skolskjutsar har räknats upp med kostnadsutvecklingen till 2016 års prisnivå. För att tillägg och avdrag ska följa kostnadsutvecklingen i riket ska de fortsättningsvis beräknas med hjälp av ett index för merkostnader i glesbygd. Index för merkostnader i glesbygd inom grundskolan återfinns i avsnitt 1.3.

Lönekostnadsutjämning

Det tillägg och avdrag för lönekostnader som i dag beräknas för för- skoleklass och grundskola i kommunernas lönemodell ska enligt mitt förslag inkluderas i delmodellen för förskoleklass och grund- skola. Varje kommuns lönekostnadsindex (se kapitel 6.4) multiplice- ras med den justerade lönekostnaden för förskoleklass och grund- skola. Den justerade lönekostnaden beräknas genom att summan av åldersersättning, merkostnader för modersmålsundervisning och sven- ska som andraspråk samt merkostnader för små skolor och skolskjutsar multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel. Lönekost- nadsandelen har fastställts till 68,8 procent för förskoleklass och grundskola (se avsnitt 6.4). I nuvarande utjämning används löne- kostnadsandelen 75 procent.10

Befolkningsförändringar i åldersgruppen 6–15 år

I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar finns en kompensation för stora förändringar av antal barn i åldersgruppen 7–18 år under fem år. Det finns två typer av kompensation, en för ökat antal och en för minskat antal. I syfte att renodla verksam- hetsmodellerna föreslår jag att dessa två kompensationer överförs

9I samband med denna förändring justeras även andra parametrar i modellen som har att göra med minsta tillåtna storlek på skola. Den minsta tillåtna storleken för en F–6-skola är tio elever, att jämföras med 7 elever för F–5-skola i nuvarande beräkningar. Förändringen moti- veras med att en ytterligare årskurs samtidigt innebär att en något större skola kan bildas. För skolor med årkurs 7–9 är den minsta tillåtna storleken 20 elever vilket är samma som i dag för 6–9-skolorna.

10SOU 2006:84 s. 78.

191

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

till delmodellen Förskoleklass och grundskola vad gäller åldersgrup- pen 7–15 år och utvidgas till att omfatta även 6-åringar. Jag föreslår att samma gränsvärden som nu gäller för ökat respektive minskat antal individer i åldersgruppen 7–18 år ska gälla för åldersgruppen 6–15 år. Befolkningsförändringarna mäts under de senaste fem åren (sju till två år före utjämningsåret).

Jag beskriver förslagen till ersättningar nedan.

Ersättning för minskat antal barn i åldersgruppen 6–15 år

Om antalet 6–15-åringar i riket har ökat under de senaste fem åren är gränsvärdet en minskning med två procent. Om antalet 6–15- åringar i riket i stället har minskat under de senaste fem åren är gränsvärdet 2 procentenheter större minskning än i riket. Ersättning utgår för den del av befolkningsminskningen som överstiger det aktuella gränsvärdet. Jag föreslår en ersättning om 15 600 kronor per barn räknat i 2016 års priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen årligen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex.

Ersättning för ökat antal barn i åldersgruppen 6–15 år

Om antalet 6–15-åringar i riket har minskat under de senaste fem åren är gränsvärdet en ökning med två procent. Om antalet 6–15-år- ingar i riket i stället har ökat under de senaste fem åren är gräns- värdet två procentenheter utöver den procentuella ökningen i riket. Jag föreslår en ersättning om 15 600 kronor per barn räknat i 2016 års priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen årligen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex.

7.3.5Socioekonomiska faktorer och nettokostnader

Bedömning: Det är motiverat med en kompensation för socio- ekonomiska skillnader i förskoleklass och grundskola.

Under perioden 2018–2020 finns ett riktat statsbidrag till skolhuvudmännen som har en socioekonomisk profil. Avsikten

192

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

är att tillskottet ska vara permanent. Jag ser därför inte att det nu finns anledning att införa en mekanism i kostnadsutjämningen som omfördelar utifrån en socioekonomisk profil i förskoleklass och grundskola.

För den händelse statsbidraget upphör bör det ersättas av en mekanism för socioekonomisk kompensation i kostnadsutjäm- ningen för grundskola.

Riksdagen har på förslag från regeringen beslutat om att införa ett riktat statsbidrag till förskoleklass och grundskola under 2018–2020 baserat på socioekonomiska förutsättningar.11 Bidraget uppgår till 1,0 miljarder kronor 2018 och trappas upp till 6,0 miljarder kronor 2020, motsvarande cirka sex procent av grundskolans totala kost- nader. Regeringens förslag baseras på Skolkommissionens förslag.12

Kommissionen pekar på betydelsen av socioekonomiska faktorer för uppnådda resultat skolan. Elever med föräldrar som har en högre utbildningsnivå tenderar exempelvis att nå bättre skolresultat, medan elever som är nyanlända har det svårare. Kommissionen pekar också på att lärartäthet och kompetens är avgörande faktorer för för- bättrade resultat i skolan.

En socioekonomisk omfördelning av resurser till skolan i kostnadsutjämningen

Enligt regeringens direktiv till kostnadsutjämningsutredningen ska socioekonomiska förhållanden belysas. Jag har därför undersökt om det finns anledning att omfördela medel mellan kommunerna genom kostnadsutjämningen på grund av olika socioekonomiska förhållan- den mellan kommunerna.

Det riktade statsbidraget Statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling syftar till att öka resurstilldelningen i förskole- klass och grundskola, i synnerhet till skolor med svagare socioeko- nomiska förhållanden bland eleverna. Alla huvudmän kan ta del av

11Prop. 2017/18:1, Utgiftsområde 16. Anslaget 1:21 Statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kun- skapsutveckling.

12SOU 2017:35, Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

193

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

dessa medel, det vill säga även de som har relativt goda socioeko- nomiska förhållanden bland eleverna i skolan. Bidraget ökar dock med de socioekonomiska utmaningarna. Den socioekonomiska pro- filen gör att statsbidraget får en effekt som rent ekonomiskt är jäm- förbar med en kombination av socioekonomiskt baserad kostnads- utjämning och generellt statsbidrag. Utredningen anser därför att ett införande av en socioekonomisk kompensation även i kostnadsut- jämningen för grundskolan skulle leda till en dubbelkompensation.

Det riktade statsbidraget avses ligga kvar på oförändrad nivå även efter 2020. Det skulle vara möjligt att ersätta det riktade statsbidra- get till huvudmännen med en kombination av generellt statsbidrag och en utjämningsmekanism i kostnadsutjämningen för grundskolan. Om det riktade statsbidraget till huvudmännen upphör eller omvandlas till ett generellt statsbidrag, anser utredningen att en sådan socio- ekonomisk mekanism bör införas. Mekanismen skulle innebära att medel omfördelas från kommuner med bättre socioekonomiska för- hållanden till kommuner med sämre socioekonomiska förhållanden.

Om det riktade statsbidraget skulle ersättas av en kombination av generellt statsbidrag och kostnadsutjämning skulle den styrande effekten förändras. Det beror på att det nuvarande statsbidraget går till huvudmännen för förskole- och grundskoleenheter och förenas med en återrapporteringsskyldighet, medan kostnadsutjämningen går till kommunerna som förfogar fritt över resurserna.

Ett sätt att åstadkomma en socioekonomiskt baserad kostnads- utjämning för grundskolan är att använda sig av ett socioekonomiskt index beräknat per hemkommun (den kommun i vilken eleverna är folkbokförda). Indexet skulle kunna beräknas med exakt samma metod som i dag används för beräkning av index per skola och huvudman, utom att det skulle bygga på folkbokförda elever i kom- munen i stället för i respektive skola inskrivna elever. Det socio- ekonomiska indexet per hemkommun kan användas för beräkning av socioekonomiska tillägg eller avdrag inom grundskolan med samma metod som föreslås för socioekonomisk kompensation inom förskola i avsnitt 7.2.

194

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

7.3.6Ekonomiska effekter

I tabell 7.5 redovisas utfall 2018 i dagens utjämning och i enlighet med mitt förslag, för de tre huvudgrupper som förekommer i SKL:s kommungruppsindelning (se bilaga 3). Dessutom särredovisas den del av förändringen i utfall som inte beror på att komponenter från nuvarande lönekostnads- respektive befolkningsförändringsmodeller inkluderats i delmodellen.

195

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

På kommungruppsnivå är förändringarna små då man bortser från att kompensation för löner och befolkningsförändring flyttats till modellen. För enskilda kommuner varierar den totala förändringen från -716 kronor (Strömsund) till +659 kronor per invånare (Danderyd). För Danderyd beror förändringen i sin helhet på inkluderingen av lönekompensation och förändring av antal barn 6–15 år i delmodellen.

Den totala omfördelningen ökar något från 5,2 till 5,3 miljarder kronor (2018) vilket till övervägande del är en effekt av att löne- kompensation och förändring av antal barn 6–15 år införlivas i del- modellen.

7.4Gymnasieskola

7.4.1Förslag

Förslag: Jag föreslår följande förändringar i delmodellen för gym- nasieskola.

Programvalsfaktorn beräknas med ett tillägg för invånare 16–18 år som inte är inskrivna i gymnasiet.

Genomsnittskostnaden per elev på individuella program (IV) uppdateras.

Beräkningen av merkostnader för gymnasieskola i glesbygd upp- dateras och en mindre justering i beräkningsmodellen genomförs.

Merkostnaderna för gymnasieskola i glesbygd ska beräknas med ett kommunspecifikt index som gör att tillägg och avdrag följer kostnadsutvecklingen i riket.

Merkostnader för löneskillnader beräknade för gymnasieskolan redovisas i delmodellen i stället för i den separata lönemodell där den ingår i dag.

En komponent för merkostnader i kommuner med ökande eller minskande antal invånare 16–18 år inkluderas i modellen. I dag ingår en komponent för förändring i antal barn och unga 7–18 år i den separata befolkningsförändringsmodell som föreslås utgå.

Skolverket ges i uppdrag att årligen samla in budgeterad kostnad och kalkylerat antal helårselever på IV. Uppgiften ska användas för en årlig uppdatering av genomsnittskostnaden för IV i programvalsfaktorn.

196

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

Därmed kommer delmodellen för gymnasieskolan att bestå av föl- jande komponenter.

Nedan beskrivs nuvarande delmodell, därefter redogörs för min ut- värdering av modellen, motiven för förslaget och slutligen de eko- nomiska effekterna av förslaget.

7.4.2Nuvarande delmodell

Den nuvarande delmodellen för gymnasieskolan infördes 1996. Sedan dess har två uppdateringar genomförts. År 2005 förändrades beräk- ningen av programval till ett genomsnitt under två år och tilläg- get/avdraget för bebyggelsestruktur uppdaterades. År 2014 infördes en ny komponent för små gymnasieskolor och tillägget/avdraget för bebyggelsestruktur uppdaterades återigen.

Delmodellen består av tre delar.

•En åldersersättning för antal ungdomar i åldern 16–18 år.

•Ett tillägg/avdrag för skillnader i elevernas programval och antal inskrivna elever.

•Ett tillägg/avdrag för merkostnader för gymnasieskola i områden med gles bebyggelse.

Standardkostnaden räknas upp till utjämningsårets prisnivå med netto- prisindex.

197

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Åldersersättning

Åldersersättningen baseras på andel av kommunens befolkning som är i åldern 16–18 år. Nettokostnaden för gymnasieskolan hämtas från kommunernas räkenskapssammandrag två år innan utjämnings- året. Åldersersättningen beräknas som genomsnittlig nettokostnad per individ i riket i åldersgruppen 16–18 år multiplicerad med andel av befolkningen som är i åldersgruppen 16–18 år i kommunen.

Programvalsfaktor

Kostnaderna varierar mellan olika gymnasieprogram samtidigt som gymnasieelevernas programval skiljer sig åt mellan kommunerna. De teoretiskt orienterade programmen kostar i regel mindre än de mer praktiskt orienterade programmen. Kommunernas strukturella kost- nader varierar därför med elevernas programval. Tillägget eller av- draget beräknas med en så kallad programvalsfaktor som beräknas för varje kommun. Det baseras på den genomsnittliga kostnaden i riket för olika gymnasieprogram och antalet gymnasieelever per pro- gram i respektive kommun. För att öka modellens stabilitet används medelvärdet av de två senaste årens programvalsfaktor i beräkningen av avgifter och bidrag. Om medelvärdet för programvalsfaktorn är positivt utgår ett tillägg motsvarande det genomsnittliga värdet. Om medelvärdet av en kommuns programvalsfaktor är negativt utgår i stället ett avdrag.

Tillägg/avdrag för merkostnader i områden med gles bebyggelse

Precis som i flertalet beräkningar av merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse utgår ersättning både för små enheter och för reskostnader även i gymnasiemodellen. Dessutom beräknas ett tillägg för inackorderingskostnader i de fall dagliga resor skulle bli orimligt långa. Merkostnaderna beräknas med hjälp av Tillväxt- verkets modell Struktur (se avsnitt 6.3 för en kortfattad beskrivning av modellen).

198

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

7.4.3Utvärdering

De flesta nöjda med gymnasiemodellen

Av enkätsvaren som inkommit till kommittén framgår att flertalet respondenter anser att delmodellen för gymnasieskola ger ett rätt- visande resultat för kommunerna. Ett fåtal fritextsvar lämnades, bland annat att bättre hänsyn behöver tas till de socioekonomiska skill- naderna.

SKL har framfört att hänsyn till socioekonomi bör tas utöver skillnader i elevernas programval. Organisationen påpekar också att nuvarande programvalsfaktor ger ersättning för alla elever som går fler än tre år i gymnasieskola, oavsett om det är för att eleverna har särskilda behov eller om det är för att gymnasieverksamheten är bristfällig. Vidare framför man att genomsnittskostnaden för IV- programmet inte är korrekt, samt att kompensationen för merkost- nader i glesbygd behöver uppdateras och indexeras.

Principer för utjämning

Även om min bedömning är att modellen i stora drag följer prin- ciperna för utjämning vill jag peka på flera mindre avvikelser.

Programvalsfaktorn bryter i någon utsträckning mot tre av sju principer för utjämning. Den genomsnittskostnad per elev som an- vänds för elever på individuella programmet (IV), som på senare år varit ett av de största programmen, är en med kostnadsutvecklingen för de nationella programmen uppräknad genomsnittskostnad från det tidigare introduktionsprogrammet (IM) 2008. I nuläget saknas datakälla för uppdatering till verkliga kostnader. Vidare kompense- rar komponenten inte bara för vilka program eleverna väljer att gå på, utan också för skillnader i studietid och inskrivningsgrad. Beräk- ningen är så pass komplicerad att många inte har klart för sig vad komponenten utjämnar för. Programvalsfaktorn utjämnar slutligen också till en del för skillnader i kvalitet i verksamheten, vilket utgör ett problem i relation till principen om att bara utjämna för struk- turella kostnadsskillnader.

Även ersättningen för merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse är inaktuell eftersom den bygger på kostnader beräknade för verksamhetsåret 2009 och sedan dess är nominellt

199

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

oförändrad. Tillägg och avdrag är därför urholkade i förhållande till de totala verksamhetskostnaderna för gymnasieskolan. Det finns också skäl att ifrågasätta att kompensation för merkostnader för små skolor ska utgå för gymnasieskolor som är så stora som 900 elever.

Statistisk utvärdering

Den genomsnittliga nettokostnaden för gymnasieskola var 4 150 kronor per invånare 2016 och varierade mellan 1 822 och 7 690 kro- nor per invånare mellan kommunerna. Utredningen har analyserat nettokostnaden och nettokostnadsavvikelsen för gymnasieskolan enligt beskrivningen i kapitel 3.

En kommuns nettokostnad för gymnasieskolan beror främst på andel ungdomar i åldern 16–18 år i befolkningen. Nettokostnaden påverkas också av vilka linjeprogram eleverna väljer samt av be- byggelsestrukturen i kommunen. Dessa faktorer ingår i beräkningen av standardkostnaden för gymnasieskolan som förklarar 54 procent av variationen i nettokostnaderna. En del av den återstående varia- tionen kan antas bero på olika ambitionsnivå och effektivitet bland kommunerna.

Den statistiska analysen visar att en kommun som har ett stort antal invånare i åldern 16–18 år också har signifikant lägre netto- kostnadsavvikelse. Detta kan ses som en indikation på att det finns stordriftsfördelar i verksamheten. Analysen visar att glesare kom- muner har signifikant högre nettokostnadsavvikelse än tätbefolkade kommuner vilket leder till slutsatsen att modellens kompensation för merkostnader i gles bebyggelse kan behöva ses över.

Utredningen har också gjort analyser av olika socioekonomiska faktorer och nettokostnadsavvikelsen. Analysen visar att korrelatio- nen mellan olika socioekonomiska faktorer och nettokostnadsav- vikelsen för gymnasieskolan inte är entydig. En anledning kan vara att efterfrågan och kraven på kvalitet i skolan är högre i kommuner med goda socioekonomiska förhållanden. Samtidigt är det vanligt att kommuner med svagare socioekonomiska förhållanden behöver lägga mer resurser på gymnasieskolan därför att man har fler elever som behöver ett extra år för att klara sin gymnasieexamen. Vår analys av nettokostnaderna ger inget stöd för att kommunernas resursför- brukning påverkas av andel ungdomar i kommunen som är födda

200

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

utanför Norden eller andel ungdomar som vistats i Sverige under högst fyra år.

Delmodellen behöver uppdateras

Med utgångspunkt i min utvärdering av delmodellen, och förslaget om en verksamhetsorienterad modellstruktur (se kapitel 5) landar jag i följande slutsatser.

•Programvalsfaktorn behöver ses över av två skäl. Volymkompen- sationen som ligger i programvalsfaktorn bör anpassas bättre till skillnader i behov av gymnasieskola. Dessutom behöver genom- snittskostnaden för IV uppdateras.

•Beräkningarna av merkostnader för verksamhet i gles bebyggelse behöver uppdateras.

•Tillägg och avdrag för merkostnader i gles bebyggelse bör index- eras till verksamhetens kostnadsutveckling.

•Merkostnader för löneskillnader och förändring i antal barn och unga i åldern 16–18 år bör inkluderas i modellen.

7.4.4Beskrivning av förslaget

Åldersersättning

Åldersersättningen för barn och unga i åldern 16–18 år fungerar bra i dagens modell och är oförändrat i mitt förslag.

Programvalsfaktorn bör anpassas bättre till skillnader i behov

Programvalsfaktorn kompenserar i dag för två faktorer. För det första tar den hänsyn till att olika gymnasieprogram kostar olika mycket att bedriva. En utjämning sker så att kommuner där många väljer mer kostsamma program får bidrag från kommuner där elev- erna väljer program som kan bedrivas till lägre kostnad. För det andra kompenserar programvalsfaktorn också för skillnader i antal barn och unga inskrivna i gymnasieskolan. Det senare är ett faktum som jag erfarit inte är känt av alla. Mer än en gång har jag fått frågan

201

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

om de kommuner som har många nyanlända elever som kan behöva både fyra och fem år för att avsluta gymnasieskolan får kompen- sation för det. Svaret är ja, men alltså relativt okänt.

Mitt förslag är att kompensation för skillnader igenomsnitts- kostnader till följd av skillnader i programval ska beräknas på samma sätt som i dag. När det gäller kompensationen av antal barn och unga inskrivna i gymnasiet föreslår jag en korrigering för att åstadkomma en bättre anpassning till behov.

Min analys av programvalsfaktorns volymkomponent bygger på en uppdelning i barn och unga i åldern 16–18 år respektive de som är i andra åldrar. De flesta eleverna i gymnasiet är i åldern 16–18 år, vilket är de tre år som de nationella programmen är planerade till. Det förekommer ett fåtal 15-åringar i gymnasieskolan, men framför allt är det 19- och vissa fall 20-åringar som går i gymnasiet och inte är 16–18 år.

Skolverkets statistik över elever används i RKA:s nyckelsdatabas Kolada (www.kolada.se) till att beräkna nyckeltalet gymnasiefrek- vens, som är lika med andel folkbokförda invånare 16–18 år som är inskrivna i gymnasieskola. Nyckeltalet avslöjar stora skillnader mel- lan kommunerna, med en variation hösten 2016 från 83 till 97 pro- cent. När man undersöker vad som kännetecknar kommuner med låg gymnasiefrekvens jämfört med de med hög är det uppenbart att det finns en samvariation mellan socioekonomi och gymnasiefrek- vens. Kommuner som har en låg gymnasiefrekvens har, jämfört med de med hög, fler unga med lågutbildade föräldrar och fler invandrar- ungdomar med kort vistelsetid i Sverige (högst fyra år). Avsaknad av gymnasiekompetens är en av de allra största riskfaktorerna för arbetslöshet och utanförskap. Därför anser jag att nuvarande pro- gramvalsfaktors avdrag på standardkostnaden för kommuner med låg gymnasiefrekvens i åldern 16–18 år utgör ett avsteg mot princi- pen att utjämna för skillnader i behov. I enlighet med hur standard- kostnaden beräknas inom äldreomsorgen och mitt resonemang om socioekonomins betydelse i förskolan föreslår jag att programvals- faktorn ska tilldela en för samtliga elever genomsnittlig kostnad även för 16–18-åringar som inte är inskrivna i gymnasieskolan. Förslaget gynnar typiskt kommuner med socioekonomiska utmaningar, genom att beräkna ett tillägg – jämfört med dagens utjämning – för elever som inte är inskrivna. Att skapa likvärdiga förutsättningar i gym-

202

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

nasieskolan är att ge alla kommuner möjlighet att finansiera gym- nasieutbildning för alla ungdomar i åldern 16–18 år. Eftersom dessa elever de facto inte går i gymnasiet innebär det att resurserna per inskriven elev ökar.

Den andra volymkompensationen som ingår i nuvarande pro- gramvalsfaktor ger tillägg för de kommuner som har många elever i gymnasiet som inte är i åldern 16–18 år. Det handlar dels om ung- domar som byter program, dels om ungdomar som behöver ett fjärde eller femte år för att avsluta gymnasiet. Orsaken till att en elev behöver extra tid för att avsluta gymnasiet är enligt min bedömning i första hand svåra förutsättningar som till exempel att vara nyanländ i Sverige. Det kan förekomma elever som behöver extra tid på grund av att den undervisning de får är undermålig, men jag har inte lyckats fastställa att det är en faktor av betydelse.

Ett alternativ till föreslagen programvalsfaktor som jag har prövat är att ersätta programvalsfaktorn med en programmixfaktor och en socioekonomisk kompensation. Programmixfaktorn beräknas som ett index för programmix multiplicerat med kommunens åldersersättning. Index för programmix beräknas som kvoten mellan den genomsnitt- liga kostnaden enligt riksprislistan för kommunens inskrivna elever och den genomsnittliga kostnaden för samtliga elever i Sverige. Programmixfaktorn är därmed en ren kompensation för skillnader i genomsnittskostnader mellan kommunerna, och innehåller till skill- nad från programvalsfaktorn ingen volymkomponent. För att ta hänsyn till att elever med olika förutsättningar kan behöva både olika mycket stöd under sin studietid och olika lång tid för att avsluta gymnasiet skulle programmixfaktorn kombineras med ett socioeko- nomiskt index av samma slag som jag föreslår för förskolan. Ett socioekonomiskt index skulle åtgärda risken att kommuner med lång genomsnittlig tid för att avsluta gymnasiet till följd av under- målig gymnasieverksamhet kompenseras för det i utjämningen. Jäm- fört med mitt förslag skulle en sådan modell orsaka större föränd- ringar i modellens utfall, och jag bedömer också att modellen innebär en risk för dubbelkompensation.

203

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Genomsnittskostnaden för det individuella programmet (IV) behöver uppdateras

I programvalsfaktorn beräknas skillnader i kostnader relaterade till skillnader i programval och i genomsnittlig kostnad per program. Kostnaden per program hämtas från den så kallade riksprislista som Skolverket samlar in årligen och bygger på kommunernas budget- erade kostnad per nationellt program. Skolverkets insamling om- fattar inte kostnader för IV. I stället används i kostnadsutjämningen den genomsnittskostnad som till och med 2008 togs fram för det dåvarande introduktionsprogrammet (IM). Genomsnittskostnaden för IM har räknats upp årligen med kostnadsutvecklingen för övriga program och SKL har framfört att den resulterande genomsnitts- kostnaden innebär en underkompensation för de kommuner som har många elever på IV.

I samarbete med SKL har utredningen efterfrågat kostnad per elev för IV i alla kommuner. Ungefär hälften av landets 290 kom- muner har svarat, och för de som svarat uppgår den genomsnittliga kostnaden till 112 523 kronor. Om siffran är representativ för hela landet skulle det innebära en uppjustering av kompensationen för IV med 7 400 kronor per elev.

För att få bästa möjliga underlag för genomsnittskostnaden för IV föreslår jag att regeringen ger Skolverket i uppdrag att årligen samla in kostnadsuppgifter från kommunerna om IV-programmet. På detta sätt kan prislappen löpande uppdateras likt övriga program- kostnader för gymnasiet.

Ett alternativt förslag är att kostnaden för IV i delmodellen för gymnasieskolan fastställs till motsvarande 112 523 kronor för ut- jämningsåret 2016, och därefter justeras upp årligen med kostnads- utvecklingen för de nationella programmen. Detta belopp har använts för de beräkningar som redovisas nedan och i bilagor till ut- redningen.

Uppdaterad merkostnadsberäkning gleshet

Utfallet för gleshetskomponenten uppdateras med en ny beräkning med Tillväxtverkets modell Struktur, baserad på befolkningsdata 2016. Utöver den nya befolkningsstatistiken har kostnadsfunktio- nerna också räknats upp med kostnadsutvecklingen 2009 till 2016,

204

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

och antagandena för utplacering av gymnasieskolor justerats något. I nuvarande delmodell antas 1 200 elever vara en optimal storlek för en gymnasieskola, 900 är gränsen för en liten gymnasieskola och 400 är det minsta antal elever som krävs för utplacering av en fiktiv gymnasieskola (se kapitel 6.3 för en beskrivning av vad som menas med ”fiktiva enheter”). Utredningen har tagit del av Skolverkets skolenhetsregister, i vilket cirka 1 200 skolenheter förekommer. Begreppet ”skolenhet” i Skolverkets register skiljer sig från vad en skolenhet är i Struktur. En skolenhet i Skolverkets register kan till exempel vara en språkintroduktionsklass med verksamhet i samma lokaler och med samma lärare som en annan skolenhet med natio- nella program. Avgränsningen av en skolenhet beror bland annat på hur den enskilda huvudmannen har valt att organisera och klassifi- cera sin verksamhet. Vi har slagit samman Skolverkets skolenheter när de ligger i samma kommun och har namn som gör det troligt att det i modellen Strukturs mening handlar om en och samma gym- nasieskola. Därmed reduceras antalet skolor till cirka 400 i hela landet. Av dessa 400 verkliga gymnasieskolor är det bara en mycket liten andel som har fler än 900 elever, vilket i dag är gränsen för när ersättning för merkostnader för små skolenheter beräknas i Struktur. För en bättre anpassning till verkliga förhållanden bygger mitt förslag på antagandena att en optimal gymnasieskola har 900 elever, gränsen för en liten skola går vid 600 elever, och minsta tillåtna gym- nasieskola har 300 elever.

Övriga förutsättningar, utöver själva kostnadsnivåerna, är oför- ändrade. Elevunderlaget söks inom en radie av 20 kilometer. Reskost- nadsersättning utgår för dagliga resor för elever som har 6–50 km till närmaste fiktiva skola och uppgår till 800 kronor per månad 9 måna- der per år. Dagens ersättning är 600 kronor per månad. För elever med 50 kilometer eller mer utgår inackorderingstillägg om 1/30 prisbasbelopp i månaden i 9 månader (cirka 1 500 kronor i månaden 2018). Detta motsvarar det lägsta belopp som kommuner enligt Skollagen är skyldig att betala till elever som bor inackorderade.

205

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

Indexering av tillägg och avdrag för merkostnader i områden med gles bebyggelse

De tillägg och avdrag som ingår i dagens utjämning är beräknade efter förutsättningarna 2009 och har sedan dess inte förändrats. Detta innebär att de inte har följt med kostnadsutvecklingen för verk- samheten sedan dess. För att upprätthålla värdet av de nya tillägg och avdrag som beräknats har beloppen per kommun indexerats i rela- tion till åldersersättningen 2016. Kommande år ska tillägg och avdrag beräknas genom att varje kommuns indextal multipliceras med kommunens åldersersättning. Därmed kommer kompensa- tionen för merkostnader i glesbygd att följa kostnadsutvecklingen i riket. Index för merkostnader i glesbygd för gymnasieskolan för samtliga kommuner återfinns i avsnitt 1.3.

Lönekostnadsutjämning för gymnasiet läggs in i delmodellen

Tillägg och avdrag för lönekostnader som i dag beräknas för gymnasie- skolan i kommunernas lönemodell ska enligt mitt förslag i kapi- tel 6.4 inkluderas i delmodellen för gymnasiet. Varje kommuns löne- kostnadsindex multipliceras med den justerade lönekostnaden för gymnasieskolan. Den justerade lönekostnaden beräknas genom att summan av åldersersättning, programvalsfaktorn och merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse multipliceras med verksamhetens lönekostnadsandel. Lönekostnadsandelen har fast- ställts till 67,8 procent för gymnasiet. I nuvarande utjämning används lönekostnadsandelen 68 procent.13

Befolkningsförändringar i åldern 16–18 år

I den nuvarande delmodellen för befolkningsförändringar finns en kompensation för stora förändringar av antal barn och unga i åldersgruppen 7–18 år under fem år. Det finns två typer av kompen- sation, en för ökat antal och en för minskat antal. I syfte att renodla verksamhetsmodellerna föreslår jag att dessa två kompensationer överförs till delmodellen för gymnasiet vad gäller åldersgruppen 16–18 år. Jag föreslår att samma gränsvärden som nu gäller för ökat

13SOU 2006:84 s. 78.

206

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

respektive minskat antal individer i åldersgruppen 7–18 år ska gälla för åldersgruppen 16–18 år. Befolkningsförändringarna mäts under de senaste fem åren (sju till två år före utjämningsåret).

Förslagen till merkostnadsberäkningar beskrivs nedan.

Ersättning för minskat antal i åldern 16–18 år

Om antalet 16–18-åringar i riket har ökat under de senaste fem åren är gränsvärdet en minskning med två procent. Om antalet 16–18- åringar i riket i stället har minskat under de senaste fem åren är gränsvärdet två procentenheter större minskning än i riket. Ersätt- ning utgår för den del av befolkningsminskningen som överstiger det aktuella gränsvärdet. Jag föreslår en ersättning om 15 600 kronor per individ räknat i 2016 års priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen årligen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex.

Ersättning för ökat antal i åldern 16–18 år

Om antalet 16–18-åringar i riket har minskat under de senaste fem åren är gränsvärdet en ökning med två procent. Om antalet 16–18- åringar i riket i stället har ökat under de senaste fem åren är gräns- värdet två procentenheter utöver den procentuella ökningen i riket. Jag föreslår en ersättning om 15 600 kronor per individ räknat i 2016 års priser. För att förbättra följsamheten i ersättningen i förhållande till kostnadsutvecklingen bör ersättningen årligen räknas upp med utvecklingen av nettoprisindex.

7.4.5Ekonomiska effekter

I tabell 7.7 visas effekterna av förslagen de nio kommungrupperna i SKL:s indelning (se bilaga 3).

207

Kostnadsutjämning för kommuner		SOU 2018:74

Förändringarna på kommungruppsnivå är mycket små, både om man ser till den totala förändringen och förändringen exklusive de över- förda komponenterna från löne- och befolkningsförändringsmodel- lerna. På kommunnivå förekommer större förändringar, från en största negativ förändring på 221 kronor per invånare (Lomma) och en största positiv förändring på 412 kronor per invånare (Filipstad), då man exkluderar effekterna av de överförda komponenterna för löner och befolkningsförändringar. Omfördelningen är i stort sett oförändrad på 2,2 miljarder kronor.

208

SOU 2018:74

Kostnadsutjämning för kommuner

7.5Kommunal vuxenutbildning

7.5.1Förslag

Förslag: En ny delmodell för Kommunal vuxenutbildning införs. Delmodellen innehåller tre komponenter för verksamheterna vuxenutbildning på grundläggande nivå, gymnasial nivå respektive SFI (svenska för invandrare).

För var och en av verksamheterna beräknas ett förväntat ut- bildningsbehov i kommunerna. Utbildningsbehovet baseras på verksamhetens potentiella målgrupp i kommunen, för riket genom- snittlig inskrivningsgrad i verksamheten samt en korrigering för skillnader i förvärvsfrekvens.

Standardkostnaden för de tre verksamheterna summeras och räknas upp med nettoprisindex till utjämningsårets prisnivå.

I nästa avsnitt beskrivs motiven för förslaget, beräkningen av standard- kostnaden och de ekonomiska konsekvenserna av förslaget.

7.5.2Beskrivning av förslaget

Stora och ökande skillnader i behov av vuxenutbildning

Det är kommunernas skyldighet att erbjuda grundskole- och gym- nasieutbildning för vuxna. Kommunerna är också skyldiga att er- bjuda nyanlända möjlighet att lära sig svenska genom SFI. Kom- munernas nettokostnader för de tre verksamheterna uppgick år 2016 till ungefär sex miljarder kronor.

Skillnaderna i utbildningsnivå är stora mellan landets kommuner, och det gäller både när man jämför andel vuxna som saknar 9-årig grundskola och andel som har grundskola men inte gymnasieutbild-

209

Kostnadsutjämning för kommuner

SOU 2018:74

ning. Det är också stora skillnader i antal nyanlända mellan kom- munerna. Detta medför stora skillnader i behov av vuxenutbildning. Därmed finns det grund för utjämning.

Många av de som på senare år kommit till landet och sökt asyl har relativt nyligen fått uppehållstillstånd. En del av dessa nyanlända kommer att ha behov av olika typer av kommunala utbildnings- insatser. Likaså kan införandet av en utbildningsplikt bidra till att fler nyanlända påbörjar en utbildning. Kostnaderna för utbildnings- insatserna kommer huvudsakligen att finansieras av kommunerna. De skillnader i utbildningsbehov som redan i dag finns mellan kom- munerna kan därför förväntas att öka ytterligare de närmaste åren.

Beräkning av standardkostnad i tre steg

Delmodellen innehåller separata standardkostnadsberäkningar för de tre verksamheterna vuxenutbildning på grundläggande nivå, vuxen- utbildning på gymnasial nivå och SFI. Beräkningarna går i princip till på samma sätt för dessa verksamheter, och genomförs i tre steg. I det första steget fastställs ett förväntat utbildningsbehov för varje kommun. I ett andra steg beräknas den i riket genomsnittliga kost- naden per helårselev. Slutligen beräknas standardkostnaden per kom- mun som förväntat utbildningsbehov multiplicerat med den genom- snittliga kostnaden per helårselev. De tre komponenterna summeras, och utgör kommunens standardkostnad för kommunal vuxenutbild- ning.

För vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå har en avgränsning gjorts till personer 20–56 år. Studiemedel kan beviljas till personer under 57 år och Skolverkets statistik visar också att det bara är en mycket liten andel av eleverna som är äldre än så. För SFI har alla vuxna 20–64 räknats in.

Förväntat utbildningsbehov

Den grundläggande vuxenutbildningen vänder sig till vuxna utan fullgjord grundskola, vilka alltså kan ses som verksamhetens poten- tiella målgrupp. Utredningen fått tillgång till antal vuxna 20–56 år utan gr

		befolkningsförändring	........................................... 271
	8.3.3	Ekonomiska effekter .............................................	273
9	Kollektivtrafik .........................................................		275
9.1	Förslag	...................................................................................	275
9.2	Nuvarande delmodell............................................................		276
9.3	Utvärdering ...........................................................................		277
	9.3.1	Ifrågasatt modell ....................................................	277

		på struktur..............................................................	281
9.5	Ekonomiska effekter.............................................................		282
10	Ekonomiska effekter ................................................		285
10.1	Inledning ...............................................................................		285
10.2	Omfattning och omfördelning i kostnadsutjämningen......		287
	10.2.1	Kostnadsutjämningens omfattning ......................	287
	10.2.2	Omfördelningsprofil .............................................	292

	om kommunalekonomisk utjämning.....................................		83
2	Översyn av kostnadsutjämningen.................................		93
2.1	Systemet för kommunalekonomisk utjämning.....................		93
2.2	Kostnadsutjämningen .............................................................		94
3	Utredningens uppdrag och metod för utvärdering ..........		97
3.1	Uppdraget i korthet ................................................................		97
3.2	En metod för systematisk utvärdering ..................................		97
	3.2.1	Insamling av synpunkter och förslag .....................	98

4	Dagens kostnadsutjämning .......................................		105
4.1	Inledning ...............................................................................		105
4.2	Kostnadsutjämningens omfattning och profil....................		107
	4.2.1	Delmodeller ...........................................................	107
	4.2.2	Ekonomisk omfattning.........................................	108
	4.2.3	Omfördelningsprofil.............................................	110
4.3	Kostnadsutjämningens verktygslåda ...................................		116
	4.3.1	Metoder för beräkning av standardkostnader .....	116
	4.3.2	Beräkning av bidrag och avgifter..........................	119