Studiemedel för effektiva studier

SlutbetÀnkande av Utredningen om tryggare och effektivare studier

Stockholm 2018

SOU 2018:73

SOU och Ds kan köpas frĂ„n Norstedts Juridiks kundservice. BestĂ€llningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara pĂ„ remiss – hur och varför

StatsrÄdsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara pÄ remiss.

HÀftet Àr gratis och kan laddas ner som pdf frÄn eller bestÀllas pÄ regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24863-8

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet Anna Ekström

Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 6 juli 2017 att tillsÀtta en sÀrskild utredare med uppdrag att ta fram ÄtgÀrder för att öka tryggheten för stude- rande vid sjukdom och frÀmja effektivare studier (dir. 2017:80).

Till sÀrskild utredare förordnades den 1 augusti 2017 utredaren vid Centrala studiestödsnÀmnden Carl-Johan Stolt. Som utredningssek- reterare anstÀlldes frÄn och med den 1 september 2017 statistikern vid Universitets- och högskolerÄdet Torbjörn Lindquist och universitets- juristen vid Linköpings universitet Jenny WÀsström.

Som experter att bitrÀda utredningen förordnades den 7 september 2017 departementssekreteraren, numera kanslirÄdet, vid Utbildnings- departementet Sofia Almqvist, departementssekreteraren vid Utbild- ningsdepartementet Andreas Bokerud, departementssekreteraren vid Finansdepartementet Love Hansson, departementssekreteraren vid Utbildningsdepartementet Fanny Ericson HÄllén och ÀmnesrÄdet vid Socialdepartementet Leif Westerlind. Leif Westerlind entledigades frÄn sitt uppdrag frÄn och med den 27 mars 2018.

Utredningen antog namnet Utredningen om tryggare och effek- tivare studier (2017:06) och överlĂ€mnade sitt delbetĂ€nkande Ökad trygghet för studerande som blir sjuka (SOU 2018:9) den 28 februari 2018.

Regeringen har beslutat ett tillÀggsdirektiv till utredningen dÀr det beslutades om förlÀngning av utredningstiden för uppdraget till och med den 30 september 2018 (dir. 2018:42).

HÀrmed överlÀmnas utredningens slutbetÀnkande Studiemedel för effektiva studier (SOU 2018:73). Utredningens uppdrag Àr hÀr- med slutfört.

SlutbetÀnkandet Àr liksom delbetÀnkandet formulerat i vi-form. Utredaren Àr dock ensamt ansvarig för de förslag och bedömningar som redovisas.

Stockholm i september 2018

Carl-Johan Stolt

/Torbjörn Lindquist

Jenny WÀsström

InnehÄll

Sammanfattning ................................................................

11

1

Författningsförslag.....................................................

17

1.1Förslag till lag om Àndring i studiestödslagen

(1999:1395)..............................................................................

17

1.2 Förslag till förordning om Àndring

 

i studiestödsförordningen (2000:655) ...................................

22

1.3Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

 

beskattningsverksamhet .........................................................

23

2

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter ..................

25

2.1

Utredningen om tryggare och effektivare studier ................

25

2.2

Uppdraget att frÀmja effektivare studier ...............................

26

 

2.2.1

Genomströmningen i högskolan ............................

26

 

2.2.2

Fribeloppet inom studiemedelssystemet ...............

28

2.3

Studiemedelssystemet i korthet .............................................

29

 

2.3.1

Generella studiemedelsregler ..................................

29

 

2.3.2

BegrÀnsat antal studiemedelsveckor .......................

30

 

2.3.3

Till högst 56 Ärs Älder ..............................................

30

 

2.3.4

Krav pÄ studieresultat..............................................

30

 

2.3.5

Studiemedlens storlek .............................................

31

 

2.3.6

TillÀggslÄn och merkostnadslÄn..............................

32

 

2.3.7

TillÀggsbidrag för barn ............................................

32

 

2.3.8

Inkomstprövning och fribelopp .............................

32

 

2.3.9

Återkrav av studiemedel..........................................

33

 

2.3.10

Återbetalning av studielĂ„n ......................................

33

 

 

 

5

InnehÄll

SOU 2018:73

2.4

StudiemedelsanvÀndningen i högskolan................................

35

3

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan .............

39

3.1

Hur fungerar övergÄngen i dag? ............................................

39

 

3.1.1

Mer Àn varannan svensk högskolenybörjare Àr

 

 

 

yngre Àn 22 Är ..........................................................

40

3.1.2Stora skillnader i övergÄngen till högskolestudier mellan olika

 

 

gymnasieprogram ....................................................

46

3.2

Internationell utblick .............................................................

47

 

3.2.1

JÀmförelse med andra OECD-lÀnder ....................

47

 

3.2.2

Erfarenheter frÄn de nordiska lÀnderna .................

50

3.3

Vad pÄverkar övergÄngen? .....................................................

51

3.3.1Olika studerande har olika syften och mÄl

 

med sina studier.......................................................

51

3.3.2

Information och studievÀgledning .........................

51

3.3.3

Motivation – studieförmĂ„ga ...................................

52

3.3.4

Social bakgrund .......................................................

52

3.3.5

”Börja senare om osĂ€ker”-normen.........................

53

3.3.6

Konjunkturen – arbetsmarknadslĂ€get....................

53

3.3.7

Bostadssituationen ..................................................

54

3.3.8

De studerandes ekonomi efter studietiden............

54

3.3.9

Den ekonomiska situationen under studierna ......

55

3.3.10Olika utbildningar attraherar olika

studerandegrupper ..................................................

55

3.3.11Antagningsreglerna och

 

 

konkurrenssituationen............................................

56

 

3.3.12

Dimensionering – matchningsproblem .................

56

4

Genomströmning i högskolan ......................................

59

4.1

Vad Àr genomströmning?.......................................................

59

4.2

Olika genomströmningsmÄtt.................................................

60

 

4.2.1

Prestationsgrad........................................................

60

 

4.2.2

Studietid...................................................................

61

 

4.2.3

Studieavbrott, studieuppehÄll och kvarvaro ..........

63

 

4.2.4

Examensfrekvens och examensÄlder ......................

64

6

SOU 2018:73

 

InnehÄll

4.2.5

Etablering pÄ arbetsmarknaden ..............................

66

4.3 Hur fungerar genomströmningen i dag? ...............................

67

4.3.1

Prestationsgrad ........................................................

67

4.3.2

Studietid ...................................................................

73

4.3.3

Studieavbrott, studieuppehÄll och kvarvaro...........

77

4.3.4Antal examina, examensfrekvens

 

och examensÄlder.....................................................

79

4.3.5

Etablering pÄ arbetsmarknaden ..............................

84

4.4 Internationell utblick ..............................................................

86

4.4.1

JÀmförelse med andra OECD-lÀnder.....................

86

4.4.2

ÅtgĂ€rder i Danmark, Finland och Norge...............

89

4.5 Tidigare utredningar och förslag............................................

95

4.5.1

Studiesociala kommittén .........................................

95

4.5.2

LĂ„ngtidsutredningen 2011 ......................................

96

4.6 Vilka faktorer pÄverkar genomströmningen? .......................

99

4.6.1

De studerandes ekonomi under studietiden ..........

99

4.6.2

Studieavgifter .........................................................

106

4.6.3

LÀrosÀtenas ekonomi.............................................

107

4.6.4

De studerandes ekonomi efter studietiden ..........

107

4.6.5

Intresse ...................................................................

107

4.6.6

MĂ„l..........................................................................

108

4.6.7

FramgÄng ...............................................................

109

4.6.8

Trivsel och stöd .....................................................

110

4.6.9

Utbildningens kvalitet...........................................

111

4.6.10

Campus- respektive distansstudier.......................

111

4.6.11

Arbete vid sidan av studierna................................

111

4.6.12

Konjunktur- och arbetsmarknadslÀget.................

112

4.6.13

Antagning, förkunskaper och dimensionering ....

112

4.6.14

StudieuppehÄll och utlandsstudier........................

113

4.6.15

Studerandes bakgrund och egenskaper ................

113

4.7Hur pÄverkas genomströmning av en tidig övergÄng

frÄn gymnasieskolan till högskolan? ....................................

114

4.8 Hur Àr genomströmningen i högskolan?.............................

116

7

InnehÄll

SOU 2018:73

5

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka

 

 

genomströmningen i högskolan .................................

119

5.1

UtgÄngspunkter för vÄra bedömningar och förslag ...........

119

5.2Tidigare övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan

med hjÀlp av studiemedelssystemet.....................................

121

5.2.1Alternativa ÄtgÀrder för tidig övergÄng

frÄn gymnasieskolan till högskolan ......................

121

5.2.2ÖvervĂ€ganden om Ă„tgĂ€rder för att underlĂ€tta

en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till

 

högskolan...............................................................

129

5.3Ökad genomströmning i högskolan med hjĂ€lp

av studiemedelssystemet ......................................................

132

5.3.1

Alternativa ÄtgÀrder för ökad

 

 

genomströmning i högskolan...............................

132

5.3.2ÖvervĂ€ganden och förslag om Ă„tgĂ€rder för

 

 

ökad genomströmning i högskolan......................

138

5.4

FrÄgan om ÄldersgrÀnser ......................................................

142

5.5

MÄtt pÄ genomströmning.....................................................

143

6

Inkomstprövning och fribelopp ..................................

147

6.1

Inkomstprövning och fribelopp – en historik ....................

147

6.2

Nuvarande regelverk ............................................................

150

6.3

Inkomstprövning i praktiken...............................................

152

6.4

Inkomster och inkomstprövning i siffror...........................

153

 

6.4.1

Studiemedelstagarnas inkomster..........................

153

 

6.4.2

Reducerade studiemedel och Ă„terkrav .................

161

6.5

Positiva och negativa effekter av arbete ..............................

165

 

6.5.1

Studieresultat och genomströmning....................

166

 

6.5.2

Arbetslivserfarenhet, etablering och

 

 

 

arbetsmarknad .......................................................

169

6.6

PÄverkar fribeloppsnivÄn studerandes arbete?....................

171

6.6.1Fribeloppet kan bara pÄverka en del av de

studerande..............................................................

171

8

SOU 2018:73

InnehÄll

6.6.2Mer arbete och högre inkomster

 

efter fribeloppshöjningen 2001.............................

172

6.6.3

Effekter av höjningarna 2011 och 2014................

174

6.6.4

Studerandes försörjning kan pÄverkas..................

175

6.7Är det möjligt att undanta inkomster

under sommarferier?.............................................................

176

6.7.1

Bakgrund ................................................................

176

6.7.2

Nya regler om inkomstuppgifter pÄ

 

 

individnivÄ i arbetsgivardeklarationen ..................

177

6.7.3ÖvervĂ€ganden om att undanta inkomster

 

under sommarferier ...............................................

178

6.8 ÖvervĂ€ganden och förslag ....................................................

186

6.8.1

Inkomstprövning eller inte? .................................

186

6.8.2

Inkomstprövning av bÄde bidrag och lÄn? ...........

187

6.8.3

Undanta inkomster under sommarferier? ...........

188

6.8.4Högre fribelopp under det andra

 

 

kalenderhalvÄret Àn under det första

 

 

 

kalenderhalvÄret.....................................................

192

 

6.8.5

FribeloppsnivÄ kopplad till Älder ..........................

193

 

6.8.6

LÀmplig fribeloppsnivÄ..........................................

196

 

6.8.7

Utökad uppgiftsskyldighet för Skatteverket .......

198

7

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser ...............

201

7.1Förslag till lag om Àndring i studiestödslagen

(1999:1395)............................................................................

201

7.2 Förslag till förordning om Àndring i

 

studiestödsförordningen (2000:655) ...................................

202

7.3Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

 

beskattningsverksamhet .......................................................

203

8

Uppföljning av reformen...........................................

205

9

Konsekvenser..........................................................

207

9.1

Ekonomiska konsekvenser ...................................................

207

 

9.1.1

Effekter för studiemedelssystemet.......................

207

9

InnehÄll

SOU 2018:73

 

9.1.2

Administration och systemutveckling.................

210

 

9.1.3

Totalt minskade kostnader ..................................

210

9.2

Konsekvenser för studerande ..............................................

211

9.3

Konsekvenser för genomströmningen ................................

212

9.4Konsekvenser för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och

 

mÀn ........................................................................................

214

9.5

Konsekvenser med hÀnsyn till studerandes bakgrund .......

215

9.6

Konsekvenser för utrikes föddas etablering .......................

215

9.7

Konsekvenser för företag och konkurrensförhÄllanden ....

216

9.8

Konsekvenser ur ett funktionshinderperspektiv ................

216

9.9

Konsekvenser för ÖKS ........................................................

216

9.10

Konsekvenser för Skatteverket............................................

217

9.11

Konsekvenser för UKÄ .......................................................

217

10

Författningskommentar ............................................

219

10.1

Förslaget till lag om Àndring i studiestödslagen

 

 

(1999:1395) ...........................................................................

219

Referenser.......................................................................

223

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:80...........................................

231

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2018:42...........................................

243

Bilaga 3

Fribelopp per vecka ......................................................

245

10

Sammanfattning

Utredningen om tryggare och effektivare studier, U 2017:06, över- lĂ€mnar sitt slutbetĂ€nkande Studiemedel för effektiva studier. Utred- ningen har till uppdrag att föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att öka tryggheten för studerande vid sjukdom och frĂ€mja effektivare studier (dir. 2017:80). I slutbetĂ€nkandet redovisas i enlighet med direktiven de delar som avser uppdraget att frĂ€mja effektivare studier. I delbetĂ€nkandet Ökad trygghet för studerande som blir sjuka (SOU 2018:9) redovisade utredningen de delar av uppdraget som avsĂ„g att öka tryggheten för studerande vid sjukdom.

I uppdraget att frÀmja effektivare studier ingÄr att utreda hur studiemedelssystemet kan anvÀndas för att öka genomströmningen i högskolan. UtgÄngspunkterna för det uppdraget Àr att ÄtgÀrderna som föreslÄs hellre bör innebÀra stimulans och positiva incitament Àn tvÄng och ökad press, samt att studiemedelssystemet ska vara samhÀlls- ekonomiskt effektivt och skapa goda incitament för studerande att inleda, bedriva och avsluta studier. Dessutom har vi i uppdrag att föreslÄ hur fribeloppet inom studiemedelssystemet bör utformas i syfte att skapa ett lÄngsiktigt hÄllbart system med bÄde incitament till effektiva studier och tillrÀcklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna.

Utredningen har, i enlighet med regeringens direktiv, beaktat Europaparlamentets och rÄdets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende pÄ behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sÄdana uppgifter och om upphÀvande av direktiv 95/46/EG (allmÀn dataskyddsförordning) som började tillÀmpas den 25 maj 2018 samt inhÀmtat och beaktat synpunkter frÄn berörda myndigheter, utbildningsanordnare och orga- nisationer med relevans för uppdraget. Utredningen har Àven varit pÄ ett studiebesök vid Uddannelses- og Forskningsministeriet i Danmark

11

Sammanfattning

SOU 2018:73

samt inhÀmtat uppgifter frÄn de studiestödsadministrativa myndig- heterna och utbildningsministerierna i Finland och Norge.

En tidigare övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan

Vi har i uppdrag att kartlÀgga hur övergÄngen frÄn gymnasieskolan till högskolan fungerar, vilka faktorer som pÄverkar övergÄngen och hur en tidig övergÄng till högskolan pÄverkar genomströmningen. Mot denna bakgrund ska vi ocksÄ bedöma om det finns skÀl att vidta ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet för att underlÀtta en tidig över- gÄng och i sÄ fall föreslÄ lÀmpliga ÄtgÀrder.

ÖvergĂ„ngen fungerar relativt bra. Fler skulle dock kunna gĂ„ över tidigare. Samtidigt Ă€r det tydligt att en tidig övergĂ„ng kan pĂ„verka genomströmningen negativt, dĂ„ unga studerande oftare gör felval och hoppar av studierna Ă€n vad Ă€ldre studerande gör. En tidigare övergĂ„ng skulle Ă€ven fĂ„ prestationsgraden att sjunka. 19-Ă„ringars utbildningsval skiljer sig dessutom frĂ„n de studieval som görs av lite Ă€ldre nybörjare i högskolan. Det finns dĂ€rför en uppenbar risk att en tidigarelagd övergĂ„ng skulle innebĂ€ra att samhĂ€llets kompetensbehov inte kom- mer att tillgodoses.

Vi har övervĂ€gt olika Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet för att underlĂ€tta en tidig övergĂ„ng – en examensbonus, ett förmĂ„nligare studiemedel till dem som pĂ„börjar studier före 21 Ă„rs Ă„lder, en merit- och resultatbonus och ett flyttbidrag. Vi har dock stannat för att det inte finns tillrĂ€ckliga skĂ€l att vidta nĂ„gon Ă„tgĂ€rd inom studiemedels- systemet för att underlĂ€tta en tidig övergĂ„ng frĂ„n gymnasieskolan till högskolan.

ÅtgĂ€rder för ökad genomströmning i högskolan

Utredningens uppdrag Àr att föreslÄ ÄtgÀrder inom studiemedels- systemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan.

Vi föreslÄr att fribeloppet för inkomst ska Äldersanpassas och sÀnkas för studerande som Àr yngre Àn 30 Är för att stimulera yngre studerande att bli fortare klara med sin utbildning och dÀrigenom kunna etablera sig snabbare pÄ en högkvalificerad arbetsmarknad.

I övrigt bedömer utredningen att genomströmningen i högskolan bland studiemedelstagarna generellt sett Àr god. Prestationsgraden

12

SOU 2018:73

Sammanfattning

bland studerande som tar studiemedel har ökat och medianĂ„ldern hos examinerade studiemedelstagare har sjunkit de senaste Ă„ren. Det finns Ă€ndĂ„ en förbĂ€ttringspotential för vissa grupper av studerande inom högskolan som kan pĂ„verkas av förĂ€ndringar inom studie- medelssystemet, framför allt för studerande med studiemedel pĂ„ fristĂ„ende kurser. De Ă„tgĂ€rder som vi har övervĂ€gt – examensbonus till studerande som tar examen före en viss Ă„lder, anpassade maximi- tider med studiemedel utifrĂ„n utbildningens lĂ€ngd, höjda studie- medel och skĂ€rpta resultatkrav – Ă€r dock antingen kostnadsdrivande och svĂ„ra att finansiera inom ramen för vĂ„rt uppdrag, eller innebĂ€r tvĂ„ng och ökad press snarare Ă€n stimulans och positiva incitament. Utredningen föreslĂ„r dĂ€rför inte nĂ„gon av dessa Ă„tgĂ€rder.

Om flera ÄtgÀrder genomförs samlat riktade mot studiemedels- systemet och utbildningsomrÄdet (t.ex. mer vÀgledning, ökat stöd och förÀndringar av utbildningsutbudet) bedömer vi att det Àven bör övervÀgas om tiderna för rÀtt till studiemedel ska anpassas till stu- diernas lÀngd.

Även en examensbonus skulle kunna stimulera bĂ€ttre studiepla- nering och effektivare studier, men Ă„tgĂ€rden Ă€r kostnadsdrivande och svĂ„r att finansiera inom ramen för vĂ„rt uppdrag. ÅtgĂ€rden ris- kerar, dĂ„ den Ă€ven uppmuntrar en tidig övergĂ„ng frĂ„n gymnasie- skolan till högskolan, att leda till negativa effekter i form av bland annat lĂ€gre prestationsgrad och fler avhopp.

För att underlĂ€tta utvĂ€rderingen av genomströmningen i högskolan och bedömningen av om insatser inom studiemedelssystemet Ă€r bĂ€st lĂ€mpade för att Ă„stadkomma viss effekt föreslĂ„r utredningen att UniversitetskanslersĂ€mbetet (UKÄ) ska ges i uppdrag att ta fram förbĂ€ttrad statistik om genomströmning i högskolan. I uppdraget ska ingĂ„ att övervĂ€ga att ta fram statistik om netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella examina samt om medianĂ„lder bland examinerade pĂ„ olika utbildningstyper. UKÄ bör Ă€ven övervĂ€ga att ta fram nĂ€mnda statistik om genomströmning samt statistik om presta- tionsgrad uppdelat pĂ„ studiemedelstagare och icke studiemedelstagare.

13

Sammanfattning

SOU 2018:73

Fribeloppet

Utredningen har i uppdrag att föreslÄ vÀl avvÀgda nivÄer för fri- beloppet inom studiemedelssystemet i syfte att skapa ett lÄngsiktigt hÄllbart system samt att undersöka möjligheten att undanta inkoms- ter under sommarferier.

Studiemedlen ska liksom i dag minskas om den studerandes in- komst av tjĂ€nst, nĂ€ringsverksamhet och kapital överstiger ett visst belopp – fribeloppet. Inkomstprövningen ska Ă€ven fortsĂ€ttningsvis gĂ€lla bĂ„de bidragsdelen och lĂ„nedelen av studiemedlen och rĂ€tten till tillĂ€ggsbidrag för barn, tillĂ€ggslĂ„n och merkostnadslĂ„n ska – precis som i dag – upphöra nĂ€r den studerande inte lĂ€ngre har rĂ€tt till studiebidrag och ordinarie studielĂ„n.

Vi föreslÄr att det ska införas ett Äldersrelaterat fribelopp i tre nivÄer. Studerande som Àr yngre Àn 30 Är ska fÄ ett sÀnkt fribelopp. Studerande som Àr 30 till 39 Är ska ha samma fribeloppsnivÄ som i dag. Studerande som Àr 40 Är eller Àldre ska fÄ ett höjt fribelopp. SÀnkningen respektive höjningen uppgÄr till cirka 25 000 kronor (2018) vid heltidsstudier i 40 veckor.

SkÀlen till förÀndringen Àr att de senaste fribeloppshöjningarna har lett till att studerande arbetar mer och att mer arbete Àr för- knippat med en lÀgre studietakt. Genom ett Äldersdifferentierat fri- belopp kan inkomstprövningen inom studiemedelssystemet ges olika mÄl: Genomströmning blir mÄlet för den yngsta studerande- gruppen och att underlÀtta omstÀllning mÄlet för den Àldsta stude- randegruppen. Yngre studerande uppmuntras dÀrmed att bli klara med sina studier tidigare. Ju tidigare intrÀde pÄ en kvalificerad arbets- marknad desto högre livsinkomster kan de studerande fÄ, vilket Àven Àr gynnsamt för samhÀllsekonomin. För Àldre studerande bedömer

viatt möjligheten till livslÄngt lÀrande och behov av omstÀllning senare i livet vÀger tyngre Àn genomströmningsmÄlet. Med hÀnsyn till Àldre studerandes livssituation och behov bör de dÀrför fÄ möj- lighet att arbeta i högre utstrÀckning Àn yngre studerande utan att studiemedlen reduceras.

Vidare bedömer utredningen att inkomster under sommarferier inte ska undantas vid inkomstprövningen av studiemedlen. De huvud- sakliga skÀlen emot detta Àr att vi bedömer att det inte Àr ÀndamÄls- enligt att undanta inkomster utifrÄn nÀr de betalas ut samt att det saknas uppgifter om intjÀnandeperiod och att det inte framstÄr som

14

SOU 2018:73

Sammanfattning

möjligt att införa bestÀmmelser om att arbetsgivarna ska lÀmna sÄdana uppgifter till Skatteverket. En sÄdan ordning Àr inte heller förenlig med de skatterÀttsliga inkomstprinciperna. Vi föreslÄr i stÀl- let att fribeloppsnivÄn per vecka under det andra kalenderhalvÄret ska vara högre Àn under det första kalenderhalvÄret för att ta hÀnsyn till att samtliga inkomster under sommarferier för mÄnga studerande betalas ut under det andra kalenderhalvÄret.

För att förenkla Centrala studiestödsnÀmndens (CSN) admi- nistration vid efterkontrollen av de studerandes inkomster föreslÄr

viatt uppgiftsskyldigheten som Skatteverket har till CSN för kon- troll av ansökningar om studiestöd ska utökas till att Àven omfatta vissa uppgifter i en arbetsgivardeklaration eller förenklad arbets- givardeklaration.

Konsekvenser av förslagen

Utredningens förslag medför minskade kostnader med som mest 117 miljoner kronor tvÄ Är efter införandet av nya fribelopp, för att fem Är efter införandet övergÄ i en permanent minskning med 21 miljoner kronor per Är.

Det Àr ganska fÄ studiemedelstagare som berörs av fribelopps- förÀndringarna eftersom mindre Àn fem procent av dem som hade studiemedel tjÀnade över fribeloppet 2015. De nya fribeloppen inne- bÀr att större hÀnsyn tas till sommarinkomster, medan intjÀnande- möjligheten minskar framför allt pÄ vÄren. Det kan innebÀra en viss försÀmring i intjÀnandemöjligheten för vissa studerande, men sti- mulerar ett ökat fokus pÄ studier under studietid. Vi bedömer att det förslag vi lÀmnar leder till att de genomsnittliga studieresultaten för- bÀttras för de studerande i och med att den yngre studerandegruppen Àr betydligt större Àn den Àldre. Genomströmningen förvÀntas dÀr- med öka.

Vid ett sÀnkt fribelopp för yngre studerande kan det antas att de som kommer frÄn mindre studievana hem pÄverkas nÄgot mer Àn övriga pÄ sÄ sÀtt att de inte kan arbeta lika mycket och mÄste över- vÀga att ta lÄn ifall de inte redan gör det. Detta inskrÀnker deras val- möjligheter nÄgot, samtidigt som studieresultaten kan förvÀntas förbÀttras mer för dem Àn för övriga studerandegrupper.

15

Sammanfattning

SOU 2018:73

Att yngre studerande inte kommer att kunna arbeta lika mycket under studietid som tidigare innebÀr att möjligheterna att skaffa sig arbetslivserfarenhet under studietid minskar, samtidigt som den ökar under sommaren. Möjligheten ökar Àven för dem som Àr 40 Är eller Àldre. VÄr bedömning Àr att möjligheten att införskaffa arbets- livserfarenhet Àr i princip oförÀndrad med vÄrt förslag jÀmfört med nulÀget.

För nyanlÀndas etablering förbÀttras möjligheterna, dÄ studeran- de minskar sitt arbetskraftsutbud och dÀrmed i mindre utstrÀckning trÀnger undan andra frÄn arbetsmarknaden.

Förslaget till nya fribeloppsgrÀnser bedöms inte ha nÄgon sÀrskild betydelse ur ett funktionshinderperspektiv.

NÀr det gÀller förslagets inverkan pÄ företag och konkurrensför- hÄllanden medför de nya fribeloppsnivÄerna att studerande blir fÀr- diga med sina studier tidigare samtidigt som utbudet av arbetskraft minskar under terminstid. Det kan i stort sÀgas gynna företagen. För de företag som kommer att mista arbetskraft under terminstid hand- lar det normalt om mindre kvalificerad arbetskraft som ÀndÄ bör gÄ att finna.

IkrafttrÀdande

Ändringarna i studiestödsförfattningarna föreslĂ„s trĂ€da i kraft den 1 juli 2019 och tillĂ€mpas första gĂ„ngen i frĂ„ga om studiemedel som lĂ€mnas för tid frĂ„n och med den 1 januari 2020. Ändringen avseende uppgiftsskyldigheten för Skatteverket föreslĂ„s trĂ€da i kraft den 1 januari 2020.

16

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om Àndring i studiestödslagen (1999:1395)

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om studiestödslagen (1999:1395) dels att 3 kap. 11, 17 och 18 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tvÄ nya paragrafer, 3 kap. 17 a och 17 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 11 §1

Studiemedel fÄr lÀmnas med ett belopp som för varje vecka dÄ den

studerande har rÀtt till studiemedel utgör

 

 

 

 

1. 5,74 procent

av

prisbas-

– 5,74 procent

av

prisbas-

beloppet vid studier pÄ heltid,

 

beloppet vid studier pÄ heltid,

 

2. 4,31 procent

av

prisbas-

– 4,31 procent

av

prisbas-

beloppet vid studier pÄ minst

beloppet vid studier pÄ minst

75 procent

men

mindre

Ă€n

75 procent

men

mindre

Ă€n

100 procent av heltid, och

 

100 procent av heltid, och

 

3. 2,87 procent

av

prisbas-

– 2,87 procent

av

prisbas-

beloppet vid studier pÄ minst

beloppet vid studier pÄ minst

50 procent

men

mindre

Ă€n

50 procent

men

mindre

Ă€n

75 procent av heltid.

 

 

75 procent av heltid.

 

 

Första stycket gÀller bara om

Första stycket gÀller bara om

nÄgot annat inte följer av 14, 15,

nÄgot annat inte följer av 14, 15,

16, 17, 18 eller 20 §.

 

 

 

16, 17, 17 a, 17 b, 18 eller 20 §.

1Senaste lydelse 2017:1325.

17

Författningsförslag

SOU 2018:73

Nuvarande lydelse

17 §2

Vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvÄr ska fribeloppet svara mot

1.193,71 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ heltid,

2.242,14 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ minst 75 procent men mindre Àn 100 procent av heltid, och

3.290,57 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ minst 50 procent men mindre Àn 75 procent av heltid.

I andra fall Àn som avses i första stycket, ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor med

1.9,69 procentenheter vid studier pÄ heltid,

2.7,26 procentenheter vid studier pÄ minst 75 procent men mindre Àn 100 procent av heltid, och

3.4,84 procentenheter vid studier pÄ minst 50 procent men mindre Àn 75 procent av heltid.

Föreslagen lydelse

17 §3

Till och med det Är den studerande fyller 29 Är ska fribeloppet bestÀmmas enligt följande vid studier om 20 veckor under ett kalen-

derhalvÄr.

 

 

Studieomfattning

Andel av prisbas-

Andel av prisbas-

 

beloppet under det

beloppet under det

 

första kalenderhalv-

andra kalenderhalv-

 

Ă„ret (procent)

Ă„ret (procent)

Heltid

116,92

215,38

75–99 procent

 

 

av heltid

146,15

269,23

50–74 procent

 

 

av heltid

175,38

323,08

Om studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studietiden Àr kortare eller lÀngre enligt följande.

2Senaste lydelse 2013:1119.

3Senaste lydelse 2013:1119.

18

SOU 2018:73Författningsförslag

Studieomfattning

Första

Andra

 

kalenderhalvÄret

kalenderhalvÄret

 

(procentenheter)

(procentenheter)

Heltid

5,85

10,77

75–99 procent

 

 

av heltid

4,38

8,08

50–74 procent

 

 

av heltid

2,92

5,38

17 a §

FrÄn och med det Är den studerande fyller 30 Är till och med det Är den studerande fyller 39 Är ska fribeloppet bestÀmmas enligt följande vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvÄr.

Studieomfattning

Andel av prisbas-

Andel av prisbas-

 

beloppet under det

beloppet under det

 

första kalenderhalv-

andra kalenderhalv-

 

Ă„ret (procent)

Ă„ret (procent)

Heltid

136,31

251,11

75–99 procent

 

 

av heltid

170,39

313,88

50–74 procent

 

 

av heltid

204,47

376,66

Om studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studie-

tiden Àr kortare eller lÀngre enligt följande.

 

Studieomfattning

Första

Andra

 

kalenderhalvÄret

kalenderhalvÄret

 

(procentenheter)

(procentenheter)

Heltid

6,82

12,56

75–99 procent

 

 

av heltid

5,11

9,42

50–74 procent

 

 

av heltid

3,41

6,28

19

FörfattningsförslagSOU 2018:73

17 b §

FrÄn och med det Är den studerande fyller 40 Är ska fribeloppet bestÀmmas enligt följande vid studier om 20 veckor under ett kalender-

halvÄr.

 

 

Studieomfattning

Andel av prisbas-

Andel av prisbas-

 

beloppet under det

beloppet under det

 

första kalenderhalv-

andra kalenderhalv-

 

Ă„ret (procent)

Ă„ret (procent)

Heltid

155,71

286,83

75–99 procent

 

 

av heltid

194,63

358,53

50–74 procent

 

 

av heltid

233,56

430,24

Om studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studie-

tiden Àr kortare eller lÀngre enligt följande.

 

Studieomfattning

Första

 

Andra

 

kalenderhalvÄret

kalenderhalvÄret

 

(procentenheter)

(procentenheter)

Heltid

 

7,79

14,34

75–99 procent

 

 

 

av heltid

 

5,84

10,76

50–74 procent

 

 

 

av heltid

 

3,89

7,17

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

18 §4

 

Om den studerandes inkomst

Om den studerandes inkomst

Àr högre Àn fribeloppet berÀknat

Àr högre Àn fribeloppet berÀknat

enligt 17 §, ska det belopp som

enligt 17, 17 a eller 17 b §, ska det

fÄr lÀmnas enligt

11 § första

belopp som fÄr lÀmnas enligt

stycket minskas med 61 procent

11 § första stycket minskas med

av den överskjutna inkomsten.

61 procent

av den överskjutna

 

 

inkomsten.

1. Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2019.

4Senaste lydelse 2009:1535.

20

SOU 2018:73

Författningsförslag

2.Lagen tillÀmpas första gÄngen i frÄga om studiemedel som lÀm- nas för tid frÄn och med den 1 januari 2020.

3.För ansökningar om studiemedel som har kommit in till Centrala studiestödsnÀmnden före ikrafttrÀdandet gÀller lagen i den Àldre lydelsen. Detsamma gÀller för kompletterande ansökningar som avser ett kalenderhalvÄr dÀr fribeloppet redan har berÀknats enligt lagen i den Àldre lydelsen.

21

Författningsförslag

SOU 2018:73

1.2Förslag till förordning om Àndring

i studiestödsförordningen (2000:655)

HÀrigenom föreskrivs att 3 kap. 19 § studiestödsförordningen (2000:655) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 19 §

Centrala studiestödsnÀmnden

Centrala studiestödsnÀmnden

fÄr meddela nÀrmare föreskrifter

fÄr

meddela nÀrmare föreskrifter

om berÀkning av fribelopp och re-

om berÀkning av fribelopp och re-

ducering enligt 3 kap. 17 och 18 §§

ducering enligt

3 kap. 17–18 §§

studiestödslagen (1999:1395) samt

studiestödslagen (1999:1395) samt

3 kap. 16 § i denna förordning och

3 kap. 16 § i denna förordning och

om berÀkning av veckobelopp

om

berÀkning

av veckobelopp

enligt 3 kap. 11–22 §§ studiestöds-

enligt 3 kap. 11–22 §§ studiestöds-

lagen.

lagen.

 

1. Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2019.

22

23

SOU 2018:73

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter

i Skatteverkets beskattningsverksamhet

HÀrigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2001:588) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §1

PÄ begÀran av Centrala studie-

PÄ begÀran av Centrala studie-

stödsnÀmnden ska lÀmnas ut upp-

stödsnÀmnden ska uppgifter ur

gifter ur beskattningsdatabasen i

beskattningsdatabasen lÀmnas ut i

den utstrÀckning det behövs för

den utstrÀckning det behövs för

1.kontroll av ansökningar om uppskov med betalning av studie- medelsavgifter i frÄga om studiestöd och om avskrivning av studie- skuld,

2.kontroll av ansökningar om studiestöd, om nedsÀttning av Ärs- belopp och om avskrivning av studielÄn samt faststÀllande av Ärs- belopp, eller

3.kontroll av ansökningar om lÄn till hemutrustning för flyk- tingar och vissa andra utlÀnningar samt Àrenden om Äterbetalning av sÄdana lÄn.

De uppgifter som ska lÀmnas

De uppgifter som ska lÀmnas

ut till Centrala studiestödsnÀmn-

ut till Centrala studiestödsnÀmn-

den med stöd av första stycket Àr

den med stöd av första stycket Àr

uppgifter om

uppgifter om

1. överskott och underskott i

1. överskott och underskott i

inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverk-

inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverk-

samhet och kapital, och

samhet och kapital,

2. registrering i sjömansregist-

2. registrering i sjömansregist-

ret.

ret, och

 

3. betalningsmottagare i en

 

sÄdan arbetsgivardeklaration eller

 

förenklad arbetsgivardeklaration

1Senaste lydelse 2007:1425.

Författningsförslag

SOU 2018:73

som avses i 26 kap. skatteför- farandelagen (2011:1244), den redovisningsperiod som deklara- tionen avser och identifikations- uppgifter för den uppgiftsskyldige.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2020.

2.Förordningen tillÀmpas första gÄngen i frÄga om studiemedel som lÀmnas för tid frÄn och med den 1 januari 2020.

24

2Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

2.1Utredningen om tryggare och effektivare studier

Uppdraget till Utredningen om tryggare och effektivare studier Ă€r tudelat. En del handlar om att öka tryggheten för studerande med studiemedel. I denna del lĂ€mnade utredningen delbetĂ€nkandet Ökad trygghet för studerande som blir sjuka i februari 2018.1 Den andra delen handlar om att frĂ€mja effektivare studier. Detta slutbetĂ€nkande behandlar frĂ„gan om effektivare studier.

Även om utredningens bĂ„da deluppdrag Ă€r separata, finns det beröringspunkter. En sĂ„dan beröringspunkt Ă€r att de förslag utred- ningen ska lĂ€mna i huvudsak Ă€r avgrĂ€nsade till studiemedelssyste- met. En annan beröringspunkt Ă€r att vĂ„ra förslag i delbetĂ€nkandet för att öka tryggheten för studerande som blir sjuka, i nĂ„gon mĂ„n Ă€ven kan pĂ„verka genomströmningen inom högskolan, dvs. kan ha betydelse för det uppdrag som avhandlas i detta betĂ€nkande.

Förslaget att införa en möjlighet att vara deltidssjukskriven med bibehĂ„llna studiemedel kan enligt utredningens bedömning leda till att fler studerande kommer att kunna slutföra sina studier. Även förslagen som avser att tydliggöra rehabiliteringsansvar och rehabi- literingsinsatser för studerande som blir sjuka har enligt vĂ„r bedöm- ning potential att öka genomströmningen inom högskolan. Vi har sĂ„ledes redan presenterat nĂ„gra förslag som kan fĂ„ positiv effekt pĂ„ genomströmningen. Dessa förslag kommer vi dock inte att beröra ytterligare i detta slutbetĂ€nkande.

1SOU 2018:9.

25

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

SOU 2018:73

2.2Uppdraget att frÀmja effektivare studier

Utredningens uppdrag att frĂ€mja effektivare studier innehĂ„ller tvĂ„ huvudsakliga delar. En handlar framför allt om att föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan. Den andra delen handlar bland annat om att föreslĂ„ vĂ€l avvĂ€gda nivĂ„er för fribeloppet inom studiemedelssystemet. Delarna kan Ă€ven sammanfalla – fribeloppsnivĂ„n har betydelse för genom- strömningen. I följande avsnitt redovisar vi i korthet uppdraget och diskuterar vissa avgrĂ€nsningsfrĂ„gor.

2.2.1Genomströmningen i högskolan

Enligt direktiven ska utredaren

‱föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet i syfte att öka genom- strömningen i högskolan,

‱kartlĂ€gga hur övergĂ„ngen mellan gymnasieskolan och högskolan fungerar samt redovisa vilka faktorer som pĂ„verkar övergĂ„ngen,

‱analysera hur en tidig övergĂ„ng frĂ„n gymnasieskolan till hög- skolan pĂ„verkar genomströmningen,

‱med utgĂ„ngspunkt i kartlĂ€ggningen och analysen i de tvĂ„ nĂ€rmast föregĂ„ende punkterna bedöma om det finns skĂ€l att vidta Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet för att underlĂ€tta en tidig övergĂ„ng frĂ„n gymnasieskolan till högskolan och i sĂ„ fall lĂ€mna förslag till lĂ€mpliga Ă„tgĂ€rder, och

‱lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Av direktiven framgÄr att frÄgan om ÄtgÀrder inom studiemedels- systemet för att öka genomströmningen i högskolan har varit före- mÄl för flera översyner och utredningar under senare tid, samt att vissa ÄtgÀrder Àven har genomförts. Den 1 juli 2010 skÀrptes exem- pelvis kraven pÄ studieresultat för rÀtt till fortsatta studiemedel. Flera höjningar av studiemedlens totalbelopp har ocksÄ genomförts de senaste Ären, vilket Àr betydelsefullt för att studerande ska kunna Àgna sig Ät sina studier. Det konstateras att genomströmningen i högskolan visserligen Àr god pÄ flera omrÄden, men att det ÀndÄ finns

26

SOU 2018:73

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

skÀl att lÄta en utredare se över hur den kan förbÀttras ytterligare inom ramen för studiemedelssystemet.

I direktiven framhĂ„lls att ökad genomströmning i högskolan Ă€r önskvĂ€rd ur sĂ„vĂ€l ett arbetsmarknadspolitiskt och offentligfinan- siellt perspektiv som ur ett studerandeperspektiv. Ökad genom- strömning medför att studerande snabbare kan etablera sig pĂ„ en högkvalificerad arbetsmarknad. Kortare studietider medför en mins- kad utgift för de offentliga finanserna, vilket kan frigöra resurser för investeringar i kvalitetsförbĂ€ttringar inom högre utbildning eller plats för fler pĂ„ högskolan. Ökad genomströmning kan ocksĂ„ bidra till minskad skuldsĂ€ttning hos de studerande.

Enligt direktiven ska en utgĂ„ngspunkt för de Ă„tgĂ€rder som före- slĂ„s vara att de hellre bör innebĂ€ra stimulans och positiva incitament Ă€n tvĂ„ng och ökad press. En ytterligare utgĂ„ngspunkt bör enligt direktiven vara att studiemedelssystemet ska vara samhĂ€llsekono- miskt effektivt och skapa goda incitament för studerande att inleda, bedriva och avsluta studier. ÅtgĂ€rderna fĂ„r dock inte missgynna dem som Ă€r i behov av omstĂ€llning senare i livet eller försĂ€mra möjlig- heterna till livslĂ„ngt lĂ€rande.

Utredningens uppdrag Àr alltsÄ begrÀnsat till ÄtgÀrder inom studie- medelssystemet. Vi kan dÀrmed inte föreslÄ ÄtgÀrder med bÀring pÄ andra faktorer som har betydelse för genomströmningen, Àven om vi skulle komma fram till att det skulle vara mer ÀndamÄlsenligt.

I och med att uppdraget Àr begrÀnsat till ÄtgÀrder inom studie- medelssystemet Àr det i första hand studiemedelstagare som kom- mer att pÄverkas av vÄra förslag. Beroende pÄ utformningen av för- slagen Àr det dock inte uteslutet att de kan ge en bredare pÄverkan, exempelvis om de leder till att fler studerande vÀljer att studera med studiemedel.

Utredningens uppdrag Àr begrÀnsat till genomströmning i hög- skolan. I det avseendet tolkar vi uppdraget pÄ sÄ sÀtt att det gÀller genomströmning i högskolor och universitet sÄvÀl i Sverige som utomlands. De ÄtgÀrder som vi har i uppdrag att föreslÄ inom studie- medelssystemet mÄste, enligt vÄr bedömning, Ätminstone vara de- samma för studier i Sverige som inom övriga europeiska ekonomiska samarbetsomrÄdet (EES) och Schweiz för att vara förenliga med unionsrÀtten, om det inte finns nÄgot undantag som kan motivera en

27

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

SOU 2018:73

sÀrreglering. VÄr principiella utgÄngspunkt Àr dock att högskole- studerande bör omfattas oavsett studieland, om det inte finns starka skÀl som talar emot detta.

En stor utmaning för utredningen Àr att de olika anvisningarna i direktiven kan stÄ i direkt konflikt med varandra. Förslagen bör exem- pelvis hellre innebÀra stimulans och positiva incitament Àn tvÄng och press, samtidigt som studiemedelssystemet ska vara samhÀllsekono- miskt effektivt. Det Àr enligt vÄr uppfattning en stor risk att stimu- lansÄtgÀrder och positiva incitament blir kostnadsdrivande. Det uttalas vidare att det Àr angelÀget att ÄtgÀrderna för att öka genom- strömningen inte försÀmrar möjligheterna till livslÄngt lÀrande. Enligt vÄr mening finns en risk att ÄtgÀrder för att öka genomström- ningen pÄverkar möjligheten till livslÄngt lÀrande. Inte minst förÀnd- ringar avsedda att pÄskynda en övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan skulle kunna fÄ en sÄdan pÄverkan. Med anledning av de begrÀnsningar och mÄl som finns i direktiven bestÄr utredningens uppdrag till stor del av att göra avvÀgningar mellan olika angelÀgna mÄl.

2.2.2Fribeloppet inom studiemedelssystemet

Enligt direktiven ska utredaren

‱föreslĂ„ vĂ€l avvĂ€gda nivĂ„er för fribeloppet inom studiemedels- systemet för alla utbildningsnivĂ„er i syfte att skapa ett lĂ„ngsiktigt hĂ„llbart system med bĂ„de incitament till effektiva studier och till- rĂ€cklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna,

‱undersöka möjligheten att undanta inkomster under sommar- ferier vid inkomstprövningen av studiemedlen och om lĂ€mpligt föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder, och

‱lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Studerande fÄr under ett kalenderhalvÄr ha inkomster upp till ett visst belopp, det s.k. fribeloppet, utan att studiemedlen minskas. Dagens fribeloppsgrÀns innebÀr att en studerande kan ha inkomster om cirka 88 000 kronor per kalenderhalvÄr vid 20 veckors heltids- studier och ÀndÄ fÄ studiemedel med fullt belopp. Den som har en inkomst som överstiger fribeloppet fÄr reducerade studiemedel.

28

SOU 2018:73

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

RÀtten till studiemedel upphör helt vid inkomster om cirka 170 000 kronor per kalenderhalvÄr vid 20 veckors heltidsstudier.

Av direktiven framgÄr att fribeloppet har betydelse för den stu- derandes lÄntagande, ekonomi och kontakter inför kommande yrkesliv samt att det av genomströmningsskÀl Àr viktigt att de stu- derande ges förutsÀttningar att koncentrera sig pÄ studierna. Starka drivkrafter att bedriva lönearbete i stor omfattning parallellt med studierna kan bidra till att de studerande Àgnar mindre tid Ät sina studier. Minskade drivkrafter för studerande att arbeta mÄste dock vÀgas mot möjligheterna till kontakter och erfarenheter frÄn arbets- livet, till livslÄngt lÀrande och till omstÀllning under arbetslivet. Fri- beloppsnivÄerna inom studiemedelssystemet bör mot denna bak- grund ses över.

Uppdraget nÀr det gÀller fribeloppet rör fler studerande Àn upp- draget som gÀller genomströmning. Fribeloppet Àr generellt och det- samma för alla studerande, oavsett utbildningsnivÄ och skolform. De förslag om fribeloppet som utredningen presenterar kommer dÀr- med att beröra samtliga studerande med studiemedel.

Även nĂ€r det gĂ€ller fribeloppet finns anvisningar och mĂ„l i direk- tiven som kan uppfattas som delvis motstridiga. FribeloppsnivĂ„n ska uppmuntra studerande att koncentrera sig pĂ„ studierna, vilket ska vĂ€gas mot att det ska finnas möjlighet för en studerande att skaffa sig arbetslivserfarenhet och att det ska finnas möjlighet till livslĂ„ngt lĂ€rande. En av utredningens viktigaste uppgifter Ă€r att finna lĂ€mpliga avvĂ€gningar nĂ€r det gĂ€ller dessa olika mĂ„l.

2.3Studiemedelssystemet i korthet

I detta avsnitt beskriver vi i korthet hur studiemedelssystemet ser ut i dag för studerande inom högskolan.

2.3.1Generella studiemedelsregler

Studiemedlen Àr rÀttighetsstyrda pÄ sÄ sÀtt att studiemedel kan ges till alla som studerar vid en viss utbildning om vissa grundvillkor Àr uppfyllda. Vilka utbildningar som ger rÀtt till studiemedel bestÀms av regeringen eller den myndighet som regeringen har bestÀmt, dvs. CSN.

29

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

SOU 2018:73

2.3.2BegrÀnsat antal studiemedelsveckor

För varje utbildningsnivÄ finns en grÀns för hur mÄnga veckor studiemedel kan ges. För studier pÄ eftergymnasial nivÄ kan studie- medel lÀmnas i högst 240 veckor. Utöver veckogrÀnserna kan studie- medel lÀmnas om det finns synnerliga skÀl. Som synnerliga skÀl rÀknas exempelvis funktionshinder eller andra mycket speciella omstÀndigheter. Sedan 2006 kan studiemedel dessutom lÀmnas ut- över veckogrÀnserna till studerande som Àr minst 40 Är, om det finns sÀrskilda skÀl, och dÄ i ytterligare högst 40 veckor (3 kap. 8 § studie- stödslagen [1999:1395]). Enligt förarbetena till reformen bör sÀrskil- da skÀl anses föreligga om en person har förbrukat studiestödsveckor för mer Àn sju Är sedan och han eller hon dÀrefter av arbetsmark- nadsskÀl eller personliga eller andra liknande skÀl behöver fullfölja en utbildning som inte ryms inom ÄterstÄende antal studiestödsveckor. Detsamma gÀller om nÄgon i ett sÄdant fall önskar vidareutbildning eller annan breddad utbildning.2

2.3.3Till högst 56 Ärs Älder

Studiemedel kan beviljas t.o.m. 56 Ärs Älder. En begrÀnsning av rÀtten att lÄna sker emellertid mellan 47 och 56 Ärs Älder, enligt en s.k. lÄnetrappa. Den som Àr 47 Är kan lÄna i högst 220 veckor och den som Àr 56 Är kan lÄna i högst 40 veckor. StudielÄn som en studerande har fÄtt tidigare ska rÀknas in i det högsta antal lÄneveckor som kan beviljas. Detta minskar sÄledes lÄnemöjligheten. Den som har betalat tillbaka hela sin studieskuld behandlas dock likadant som den som aldrig tidigare lÄnat nÀr det gÀller rÀtten att lÄna efter 47 Ärs Älder (3 kap. 3 och 9 §§ studiestödslagen).

2.3.4Krav pÄ studieresultat

För rÀtt till fortsatta studiemedel stÀlls krav pÄ studieresultat. Normalt ska en högskolestuderande klara 75 procent av sitt Ätagan- de för att kunna fÄ nya studiemedel, dvs. kravet för en heltids- studerande Àr 45 högskolepoÀng per lÀsÄr. För den som lÀst sitt

2Prop. 2004/05:111, s. 40.

30

SOU 2018:73

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

första lÀsÄr pÄ högskolan Àr dock kravet 62,5 procent, dvs. 37 hög- skolepoÀng.

En studerande som inte nÄr upp till resultatkraven kan ÀndÄ fÄ studiemedel för sina fortsatta studier om det finns sÀrskilda skÀl eller det Àr frÄga om Àldre studieresultat (3 kap. 7 § studiestödslagen och 3 kap. 5 § studiestödsförordningen [2000:655]). SÀrskilda skÀl kan vara egen eller nÀra anhörigs sjukdom, dödsfall i familjen eller allvarliga brister hos utbildningsanordnaren som den studerande inte har kunnat rÄda över (CSN:s allmÀnna rÄd till 3 kap. 7 § andra stycket 1 studiestödslagen, införda i 4 kap. Centrala studiestöds- nÀmndens föreskrifter och allmÀnna rÄd [CSNFS 2001:1] om bevilj- ning av studiemedel). Som Àldre studieresultat rÀknas resultat frÄn perioder med studiemedel eller studiestartsstöd som har avslutats för mer Àn tio Är sedan (3 kap. 5 a § studiestödslagen).

2.3.5Studiemedlens storlek

Studiemedlens storlek Ă€r knuten till det s.k. prisbasbeloppet. Belop- pen varierar med studiernas omfattning. Studiemedel kan beviljas med 50, 75 eller 100 procent av heltid. Studiemedlen bestĂ„r av en bidragsdel och en lĂ„nedel (3 kap. 11–13 §§ studiestödslagen).

Studiemedel kan lÀmnas med tvÄ olika bidragsnivÄer. Den generella bidragsnivÄn uppgÄr till cirka 30 procent av studiemedlens totalbelopp och den högre bidragsnivÄn till cirka 67 procent av totalbeloppet.

Den högre bidragsnivĂ„n kan lĂ€mnas fr.o.m. 25 Ă„rs Ă„lder och riktar sig frĂ€mst till studerande pĂ„ grundlĂ€ggande och gymnasial nivĂ„, som inte har sĂ„dan utbildning sedan tidigare. Den högre bidragsnivĂ„n kan Ă€ven lĂ€mnas till vissa yngre studerande som vid studiernas början Ă€r arbetslösa eller studerar inom ramen för ett utbildningskontrakt en- ligt förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyan- lĂ€nda (3 kap. 13 § studiestödslagen och 3 kap. 9 och 9 a §§ studie- stödsförordningen). Även studier pĂ„ kompletterande pedagogisk utbildning som leder till Ă€mneslĂ€rarexamen ger rĂ€tt till studiemedel med den högre bidragsnivĂ„n. Inga andra utbildningar pĂ„ eftergym- nasial nivĂ„ ger rĂ€tt till den högre bidragsnivĂ„n (3 kap. 10 § studie- stödsförordningen).

FrÄn och med den 1 juli 2018 uppgÄr totalbeloppet för heltids- studier till 2 611 kronor per vecka, varav 791 kronor utgör bidrag

31

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

SOU 2018:73

och 1 820 kronor utgör lÄn för studerande som har den generella bidragsnivÄn. För studerande med den högre bidragsnivÄn uppgÄr bidraget till 1 751 kronor per vecka och lÄnet till 860 kronor per vecka.

Studiebidraget Àr skattefritt och pensionsgrundande.

2.3.6TillÀggslÄn och merkostnadslÄn

Förutom de ordinarie studiemedlen kan studerande som Àr minst 25 Är och som det Är dÄ studierna pÄbörjas hade en inkomst pÄ minst 415 procent av prisbasbeloppet (188 825 kronor) beviljas ett tillÀggslÄn pÄ 900 kronor (2018) per vecka för heltidsstudier (3 kap. 14 § studiestödslagen och 3 kap. 12 § studiestödsförordningen).

Studerande som har merkostnader i samband med sina studier, t.ex. för resor eller dubbelt boende, kan dĂ€rutöver beviljas ett mer- kostnadslĂ„n (3 kap. 15 § studiestödslagen och 3 kap. 13–13 c §§ studiestödsförordningen).

2.3.7TillÀggsbidrag för barn

Studerande med vĂ„rdnad om barn kan sedan 2006 fĂ„ ett tillĂ€ggs- bidrag. TillĂ€ggsbidraget Ă€r högst för det första barnet och dĂ€refter lĂ€gre per barn för den som har flera barn. TillĂ€ggsbidraget uppgĂ„r vid heltidsstudier under 2018 till 150 kronor per vecka för det första barnet, 95 kronor per vecka för det andra barnet och 50 kronor per vecka per barn frĂ„n och med det tredje barnet (3 kap. 13 a § studie- stödslagen och 3 kap. 11 a–11 d §§ studiestödsförordningen).

2.3.8Inkomstprövning och fribelopp

Studiemedelstagare fÄr ha en inkomst upp till en viss nivÄ, den s.k. fribeloppsgrÀnsen, utan att studiemedlen reduceras. Fribeloppet Àr kopplat till det antal veckor studiemedel betalas ut och bestÀms per kalenderhalvÄr. Vid studier pÄ heltid i 20 veckor under ett halvÄr Àr fribeloppet 88 138 kronor under 2018. Om fribeloppsgrÀnsen över- skrids minskas studiemedlen med 61 procent av den överskjutande inkomsten. Minskningen görs proportionellt pÄ bÄde bidrags- och

32

SOU 2018:73

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

lĂ„nedelen (3 kap. 16–18 §§ studiestödslagen). Se mer om inkomst- prövning och fribelopp i kapitel 6.

2.3.9Återkrav av studiemedel

Studiemedel som har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp kan krĂ€vas tillbaka. Återkrav av studiemedel som har betalats ut med ett för högt belopp pĂ„ grund av att den studerande haft en högre inkomst Ă€n berĂ€knat ska alltid göras, oavsett om den studerande insĂ„g eller borde ha insett att utbetalningen var felaktig (5 kap. 1 § första stycket studiestödslagen). Återkrav av andra skĂ€l, t.ex. att den studerande avbrutit sina studier eller minskat sin studieomfattning, fĂ„r i regel bara göras om den studerande sjĂ€lv har orsakat den felak- tiga utbetalningen. Återkrav fĂ„r dĂ€rutöver göras om nĂ„gon pĂ„ annat sĂ€tt fĂ„tt studiemedel felaktigt eller med för högt belopp om den studerande insett eller borde ha insett att utbetalningen var felaktig (5 kap. 1 § andra stycket studiestödslagen).

2.3.10Återbetalning av studielĂ„n

De förÀndringar som genom Ären har gjorts i studiestödssystemet har lett till att det för nÀrvarande finns tre parallella Äterbetalnings- system:

‱StudielĂ„n tagna före 1989 (s.k. studiemedel).

‱StudielĂ„n tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001 (s.k. studielĂ„n).

‱StudielĂ„n tagna efter den 30 juni 2001 (s.k. annuitetslĂ„n).

I de tre systemen finns det sÀrskilda trygghetsregler som gör det möjligt att fÄ den Ärliga Äterbetalningen nedsatt till ett lÀgre belopp. Trygghetsreglerna och det Ärliga beloppet skiljer sig Ät mellan syste- men. För lÄntagare som har studielÄn i mer Àn ett Äterbetalnings- system finns möjlighet till en Ärlig samordning av betalningen av de bÄda Àldre studielÄnen. Det Àr ocksÄ möjligt att varaktigt överföra det Àldsta studielÄnet till det nÀst Àldsta. LÄntagare som har Àldre studielÄn och samtidigt studielÄn i det nya Äterbetalningssystemet

33

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

SOU 2018:73

kan lÀgga samman lÄnen. LÄneskulden slÄs dÄ ihop och en ny Äter- betalningstid och ett nytt Ärligt belopp bestÀms enligt nuvarande bestÀmmelser.

StudielÄn som lÀmnats efter den 30 juni 2001 (annuitetslÄn)

I nuvarande studiemedelssystem börjar Ă„terbetalningen av studie- lĂ„net i början av det kalenderĂ„r som kommer tidigast sex mĂ„nader efter det att en lĂ„ntagare senast fick studiemedel. Återbetalning sker med ett Ă„rligt belopp som baseras pĂ„ skuldens storlek, rĂ€ntan för Ă„ret, det antal Ă„r som Ă„terbetalningen berĂ€knas pĂ„gĂ„ samt ett s.k. upprĂ€kningstal pĂ„ tvĂ„ procent per Ă„r. Konstruktionen med upprĂ€k- ningstal leder till att Ă„rsbeloppet blir lĂ€gre under den första delen av Ă„terbetalningstiden för att sedan öka (4 kap. 3 och 8 §§ studiestöds- lagen).

Återbetalningstiden Ă€r normalt 25 Ă„r eller det antal Ă„r som Ă„ter- stĂ„r tills lĂ„ntagaren fyller 60 Ă„r. För den som har en liten skuld kan Ă„terbetalningstiden bli kortare eftersom Ă„rsbeloppet aldrig kan bli lĂ€gre Ă€n 15 procent av prisbasbeloppet, dvs. 6 825 kronor under 2018 (4 kap. 4, 9 och 10 §§ studiestödslagen).

Det finns trygghetsregler som innebÀr att lÄntagaren inte behöver betala av pÄ sitt studielÄn under den tid som han eller hon erhÄller studiemedel, studiehjÀlp eller studiestartsstöd. Detsamma gÀller för tiden en person fullgör grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, utbildar sig till reserv- eller yrkesofficer eller om det i nÄgot annat fall finns synnerliga skÀl (4 kap. 13 § studiestöds- lagen).

Andra trygghetsregler medför att det Ärliga belopp som ska beta- las kan minskas mot prövning av inkomsten under betalningsÄret. LÄntagaren behöver betala högst fem procent av sin sammanlagda inkomst t.o.m. det Är denne fyller 49 Är. Om lÄntagaren Àr 50 Är eller Àldre behöver högst sju procent av inkomsten Äterbetalas. Inkomst- uppgifter som lÀmnats i samband med minskning av Ärsbeloppet jÀmförs med uppgifter frÄn Skatteverket. Visar det sig att lÄntagaren betalat ett för lÄgt preliminÀrt belopp ska mellanskillnaden betalas i efterhand. En tillÀggsavgift pÄ 6 procent tillkommer pÄ mellanskill- naden (4 kap. 14 § studiestödslagen).

34

SOU 2018:73

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

StudielÄnet löper med rÀnta frÄn det första utbetalningstillfÀllet. RÀntan faststÀlls av regeringen i början av varje kalenderÄr och berÀk- nas pÄ ett genomsnitt av statens upplÄningskostnad de tre senaste Ären. RÀntan Àr inte avdragsgill mot inkomst. RÀntan Àr 0,13 procent för 2018 (4 kap. 1 § studiestödslagen).

Eventuellt kvarstÄende studielÄn skrivs av i början av det Är som lÄntagaren fyller 68 Är eller vid dödsfall. Avskrivning kan ocksÄ göras om det finns synnerliga skÀl (4 kap. 25 § studiestödslagen). LÄn- tagaren mÄste dÄ ansöka om avskrivning. Som synnerliga skÀl rÀknas exempelvis mycket lÄg sjukersÀttning, om den studerande pÄ grund av en olycka eller sjukdom mÄste avbryta sin utbildning eller om studie- tiden blivit vÀsentligt förlÀngd pÄ grund av ett funktionshinder.

2.4StudiemedelsanvÀndningen i högskolan

I detta avsnitt gĂ„r vi igenom studiemedelsanvĂ€ndningen i högskolan. Det första att lĂ€gga mĂ€rke till Ă€r att ungefĂ€r var tredje studerande (33 procent) inte har studiemedel alls medan omkring tvĂ„ av tre studerande (67 procent) har studiemedel i nĂ„gon form (enbart bi- drag eller bĂ„de bidrag och lĂ„n), och sĂ„ har det varit under hela perioden 2002–2015. Det andra vĂ€rt att notera Ă€r att bland de stude- rande ingĂ„r ocksĂ„ inresande studerande. FĂ„ inresande har haft studie- medel, vilket har medfört att andelen med studiemedel av samtliga studerande har minskat i takt med att de inresande studerande blivit fler, respektive att andelen med studiemedel har ökat nĂ€r de inresande studerande minskat i antal. De inresande studerande har under perio- den utgjort minst fyra procent av samtliga studerande under en höst- termin (hösten 2002) och som mest tio procent (hösten 2010) innan studieavgifter infördes. Efter införande av studieavgifter hösten 2011 har andelen inresande av samtliga studerande minskat nĂ„got och de utgjorde Ă„tta procent hösten 2015. För att tydliggöra hur studie- medelsanvĂ€ndningen utvecklats bland potentiella studiemedelstagare har de inresande studerande exkluderats ur figurerna 2.1 och 2.2.

35

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

SOU 2018:73

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

 

Tar inte SM

 

Tar enbart bidrag

 

Tar bÄde bidrag och lÄn

 

 

 

 

 

 

KÀlla: Egen bearbetning av uppgifter som Statistiska centralbyrÄn (SCB) tagit fram Ät utredningen.

Som synes sĂ„ har 70 procent av de studerande (exklusive inresande studerande) tagit studiemedel (enbart bidrag eller bidrag och lĂ„n), och sĂ„ har det varit under hela perioden 2002–2015. Andelen som enbart tog bidrag ökade frĂ„n hösten 2002 (14 procent tog enbart bidrag) till hösten 2009 och lĂ„g sedan pĂ„ 21 procent t.o.m. hösten 2012, men har minskat nĂ„got under de tre höstarna dĂ€refter till 19 procent hösten 2015. Denna utveckling sammanfaller med utveck- lingen av andelen unga studerande i högskolan som har minskat nĂ„got i slutet av perioden.

36

SOU 2018:73

Utredningens uppdrag och utgÄngspunkter

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Tar Inte SM

 

Tar enbart bidrag

 

Tar bÄde bidrag och lÄn

 

 

 

 

KĂ€lla: Egen bearbetning av uppgifter som SCB tagit fram Ă„t utredningen.

Unga studerande har studiemedel i hög grad, men tar ofta enbart bidrag och inte studielÄn. Lite förenklat innebÀr en ökad andel unga studerande i högskolan ett minskat lÄntagande. Av studerande högst 22 Är gamla hade cirka 90 procent studiemedel, varav drygt var tredje enbart hade bidrag. Andelen med enbart bidrag var högst bland 19 Är gamla studerande, 46 procent. DÀrefter avtar andelen med enbart bidrag med stigande Älder för att fr.o.m. 25 Ärs Älder plana ut och vara 11 procent oavsett Älder. Med stigande Älder avtar ocksÄ andelen som tagit studiemedel överhuvudtaget.

37

3ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

3.1Hur fungerar övergÄngen i dag?

Enligt direktiven ska vi kartlÀgga hur övergÄngen mellan gymnasie- skolan och högskolan fungerar samt redovisa vilka faktorer som pÄverkar övergÄngen. Vi ska ocksÄ analysera hur en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan pÄverkar genomströmningen, bedöma om det finns skÀl att vidta ÄtgÀrder inom studiemedels- systemet för att underlÀtta en tidig övergÄng och i sÄ fall lÀmna för- slag pÄ lÀmpliga ÄtgÀrder. I detta kapitel kartlÀgger vi hur övergÄngen mellan gymnasieskolan och högskolan fungerar och redovisar vilka faktorer som pÄverkar övergÄngen. Vi Äterkommer till analysen av hur en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan pÄverkar genomströmningen i avsnitt 4.7. VÄra övervÀganden om det finns skÀl att vidta ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet för att underlÀtta en tidig övergÄng presenterar vi i avsnitt 5.2.2.

LÄngtidsutredningen 2011 konstaterade i sitt huvudbetÀnkande att ett tidigt intrÀde pÄ arbetsmarknaden leder till högre livsin- komster och Àven i övrigt har positiva samhÀllsekonomiska effekter.1 Det Àr dÀrför angelÀget att se över om det finns behov av att under- lÀtta övergÄngen frÄn gymnasieskolan till högskolan.

Bakgrunden till direktiven Àr att examensÄldern i Sverige anses vara hög i jÀmförelse med andra OECD-lÀnder, vilket kan kopplas till den jÀmförelsevis höga genomsnittsÄldern bland högskolenybör- jare. En annan orsak anses vara att Àldre studerande i högre ut- strÀckning lÀser vid utbildningar till legitimationsyrken dÀr ett examensbevis krÀvs pÄ arbetsmarknaden.

1SOU 2011:11.

39

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

Om vi bedömer att det finns behov av att underlÀtta övergÄngen frÄn gymnasieskolan till högskolan, Àr studiemedelssystemet det verktyg vi har för att Ästadkomma det med. Men, hur ser övergÄngen ut egentligen?

3.1.1Mer Àn varannan svensk högskolenybörjare Àr yngre Àn 22 Är

FÀrre nybörjare i högskolan

LÀsÄret 2016/17 var det nÀra 86 000 personer som för första gÄngen började studera vid universitet och högskolor i Sverige. Under de senaste sju Ären har antalet nybörjare minskat Är för Är i takt med att konjunkturen och arbetsmarknadslÀget har förbÀttrats.

120000

100000

80000

60000

40000

20 000

0

Svenska nybörjare

 

Inresande nybörjare

 

Totalt

KĂ€lla: UKÄ (2017a).

Drygt var fjÀrde nybörjare var en inresande studerande som kommit till Sverige för att studera, medan knappt tre fjÀrdedelar av alla ny- börjarna tillhörde den svenska befolkningen. Andelen inresande

40

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

studerande av högskolenybörjarna i Sverige har legat omkring 25 procent under de senaste tio lÀsÄren.

NÀr dessa utlÀndska studerande övergÄr frÄn motsvarande gym- nasieutbildning till högskoleutbildning Àr inget vi kan pÄverka med det svenska studiemedelssystemet. Det vi potentiellt kan pÄverka Àr övergÄngen av studerande som tillhör den svenska befolkningen och som kan fÄ studiemedel för högskolestudier. Dessa 62 400 nybörjare lÀsÄret 2016/17 motsvarar omkring hÀlften av en genomsnittlig Ärs- kull i den svenska befolkningen och det ger oss ett mÄtt pÄ hur stor övergÄngen till högskolan Àr och hur stor mottagningskapaciteten av nya studerande som tillhör den svenska befolkningen Àr i högskole- systemet. Det Àr alltsÄ i denna grupp av nybörjare som övergÄngen frÄn gymnasieskolan till högskolan borde tidigarelÀggas. Men hur har utvecklingen varit, Àr nybörjarna Àldre eller yngre Àn förr?

DirektövergÄngen bland 19-Äringar har ökat

DirektövergÄngen, mÀtt som hur stor andel av en Ärskull som pÄ- börjat högskolestudier vid 19 Ärs Älder, visar att det Àr en större andel i den svenska befolkningen födda pÄ 1990-talet som gÄr direkt till högskolan efter gymnasiet Àn vad det var bland de födda pÄ 1980- talet, Àven om den har gÄtt ner lite för de senaste tvÄ Ärskullarna. Andelen som gÄr direkt till högskolan har varierat mellan cirka 10 och 15 procent under hela perioden. DirektövergÄngen har alltsÄ ökat, men kan potentiellt öka Àn mer.

41

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

19841985198619871988198919901991199219931994199519961997

-19-Ă„ringar -21-Ă„ringar -24-Ă„ringar

KĂ€lla:

Stor spridning i Älder bland nybörjarna i högskolan

Åldersfördelningen bland högskolenybörjarna i den svenska befolk- ningen Ă€r en naturlig utgĂ„ngspunkt för att fĂ„ en uppfattning om hur stor potential det finns att ytterligare tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen till högskolan. Åldern bland nybörjarna Ă€r spridd, men den enskilt största Ă„ldersgruppen Ă€r 19-Ă„ringarna som kommer direkt frĂ„n gym- nasieskolan. Av högskolenybörjarna i den svenska befolkningen lĂ€s- Ă„ret 2016/17 var 25 procent högst 19 Ă„r gamla, 54 procent var högst 21 Ă„r gamla, 20 procent 22 till 24 Ă„r gamla, 13 procent var 25 till 29 Ă„r gamla och resterande 13 procent var minst 30 Ă„r gamla.

42

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

35 %

30 %

25%

20%

15%

10%

5%

0%

1996/97

1997/98

1998/99

1999/00

2000/01

2001/02

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

2014/15

2015/16

2016/17

 

 

 

 

Högst 19 Är

 

 

 

20–21 Ă„r

 

 

 

22–24 Ă„r

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25–29 Ă„r

 

 

 

Minst 30 Ă„r

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: UKÄ (2017a).

Över tid har Ă„ldersfördelningen bland högskolenybörjarna i den svenska befolkningen varierat. För tjugo Ă„r sedan var det omkring 50 procent av högskolenybörjarna i den svenska befolkningen som var högst 21 Ă„r gamla. Under perioden 2009/10 till 2013/14 hade andelen ökat till minst 60 procent. Det Ă€r de högst 19 Ă„r gamla som ökat (ökad direktövergĂ„ng), medan 20–21 Ă„r gamla utgjort omkring 30 procent av nybörjarna under hela perioden. Under de senaste tre Ă„ren har andelen som Ă€r högst 19 Ă„r minskat Ă„r för Ă„r, men det Ă€r en högre andel av nybörjarna som pĂ„börjat högskolestudier senast vid 21 Ă„rs Ă„lder numera Ă€n vad det var för tjugo Ă„r sedan.

Orsaker till den ökade direktövergÄngen

Den ökade direktövergÄngen har flera orsaker. För det första bygg- des högskolan ut kraftigt under 1990-talet. Att fler kunde beredas plats bidrog till att direktövergÄngen ökade. Under Ären har ocksÄ

43

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

antagningsreglerna förĂ€ndrats, vilket ökat unga sökandes chanser att bli antagna.2 Bland annat togs regler om extra poĂ€ng för arbetslivs- erfarenhet bort och urvalsgruppen för de som kompletterat sina gym- nasiebetyg i kommunal vuxenutbildning (komvux) har fĂ„tt fĂ€rre plat- ser. Sammantaget förbĂ€ttrade dessa förĂ€ndringar de yngsta sökandes konkurrenskraft i förhĂ„llande till Ă€ldre sökandes. Även storleken pĂ„ Ă„rskullarna har betydelse. NĂ€r ungdomskullarna Ă€r större Ă€r det fler som gĂ„r över direkt Ă€n om Ă„rskullarna Ă€r mindre, Ă€ven om övergĂ„ngs- andelen Ă€r densamma. Detta pĂ„verkar Ă„lderssammansĂ€ttningen av hög- skolenybörjarna.

Konjunkturen har ocksÄ betydelse för direktövergÄngen. Under de senaste Ären har efterfrÄgan pÄ högre utbildning och direktöver- gÄngen minskat i samband med att konjunkturen och arbetsmark- naden har stÀrkts liksom att Ärskullarna av gymnasieavgÄngna har varit mindre.

Kan direktövergÄngen öka?

Som framgÄr ovan Àr 54 procent av dagens högskolenybörjare i den svenska befolkningen högst 21 Är gamla. Om vi anser att en övergÄng till högskolan inom tvÄ Är efter avslutad gymnasieutbildning Àr acceptabel finns dÀrmed viss potential att tidigarelÀgga övergÄngen till högskolan bland nÀstan hÀlften. Varför börjar de dÄ inte tidigare?

En anledning till att de inte kan börja tidigare Àr att de Àr obehö- riga och dÀrmed inte uppfyller antagningsvillkoren. LÀttast borde en tidigarelÀggning av studiestarten i högskolan dÄ kunna ske bland de som Àr behöriga till högskolan och som inte behöver komplettera sin gymnasieutbildning efter gymnasieskoletiden eller skaffa sig mot- svarande en gymnasieutbildning i komvux eller i andra utbildnings- former. Av nybörjarna som tillhörde den svenska befolkningen lÀs- Äret 2015/16 hade 68 procent enbart studerat i gymnasieskolan, medan 16 procent bÄde hade avslutat gymnasieskolan och studerat i komvux. Ytterligare 11 procent hade enbart studerat i komvux och för resterande knappt 6 procent saknades uppgifter om utbildnings- bakgrund. Totalt sett hade 27 procent eller drygt var fjÀrde hög- skolenybörjare studerat helt eller delvis i komvux före högskole- starten.

2Högskoleverket (2012a).

44

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

Som förvÀntat Àr andelen med enbart gymnasieskoleutbildning högst bland de yngsta högskolenybörjarna, medan andelen som skaf- fat sig motsvarande en gymnasieutbildning i komvux eller som stu- derat i komvux utöver sin gymnasieskoleutbildning Àr högst bland de Àldsta högskolenybörjarna (se nedan).

Procent

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gymnasieutbildning (enbart)

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Komvux (enbart eller utöver

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

gymnasieutbildning)

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

-21 Ă„r

22-24 Ă„r

 

25-34 Ă„r

35 Ă„r-

Totalt

 

 

KĂ€lla: SCB och UKÄ (2017c).

Det Ă€r uppenbart att det inte Ă€r enkelt att tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen till högskolan bland alla som Ă€r Ă€ldre Ă€n 21 Ă„r. I Ă„ldersgruppen 22–24 Ă„r, som ligger nĂ€rmast till hands för en tidigarelagd övergĂ„ng, har en tredjedel antingen helt studerat i komvux eller kompletterat med studier i komvux. I urvalsgruppen BII konkurrerar sökande som kompletterat sina gymnasiebetyg. Enligt uppgifter frĂ„n Universi- tets- och högskolrĂ„det (UHR) – som ansvarar för antagning av sökande till högskolan – har komvuxstudierna gett behörighet för nĂ€stan hĂ€lften av de antagna i urvalsgruppen BII hösten 2016 eller vĂ„ren 2017. För dessa har komvuxstudierna varit nödvĂ€ndiga. För resterande drygt hĂ€lften har komvuxstudierna inneburit höjda gym- nasiebetyg (konkurrenskomplettering). Höjningarna kan ha varit

45

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

nödvÀndiga för att den sökande kunnat bli antagen, men hur mÄnga det gÀller framgÄr inte. Potentialen att tidigarelÀgga övergÄngen till högskolan Àr ÀndÄ sammantaget begrÀnsad, dÄ uppskattningsvis var femte eller 20 procent av nybörjarna behövt studera i komvux för att skaffa sig behörighet eller betyg nog för att bli antagna. Kvar av den ursprungliga potentialen om 46 procentenheter att tidigarelÀgga över- gÄngen till högskolan bland dagens nybörjare i den svenska befolk- ningen Àr dÄ cirka 25 procentenheter.

Ur ett övergĂ„ngsperspektiv har utvecklingen varit positiv med allt fler nybörjare som enbart har studerat i gymnasieskolan. Och av de som enbart lĂ€st i gymnasieskolan har en ökande andel lĂ€st pĂ„ hög- skoleförberedande program. I samband med att de första eleverna avslutade gymnasieskolan enligt den nya gymnasieskolan (”LĂ€roplan, examensmĂ„l och gymnasiegemensamma Ă€mnen för gymnasieskolan 2011”, förkortad Gy 2011), blev det vanligare med denna utbildnings- bakgrund hos högskolenybörjarna. Andelen högskolenybörjare som lĂ€st ett yrkesförberedande program har i stĂ€llet minskat. Andelen minskade frĂ„n 26 procent till 14 procent mellan lĂ€sĂ„ren 2013/14 och 2015/16. Störst har denna förĂ€ndring varit bland yngre studerande dĂ€r andelen minskade frĂ„n 29 till 9 procent, en minskning som kan hĂ€nföras till införandet av Gy 2011.3

Sammantaget Àr det alltsÄ en större andel av en Ärskull som har lÀst högskoleförberedande program i gymnasieskolan efter Àn före Gy 2011. DÀrmed Àr förutsÀttningarna vad gÀller att inneha nödvÀn- dig förutbildning för en tidigarelagd övergÄng till högskolan numera bÀttre.

3.1.2Stora skillnader i övergÄngen till högskolestudier mellan olika gymnasieprogram

ÖvergĂ„ngen skiljer sig Ă„t bland examinerade frĂ„n olika gymnasie- program. LĂ€sĂ„ret 2012/13 slutförde 96 400 elever gymnasieskolan och av dessa hade 43 procent pĂ„börjat högskolestudier inom tre Ă„r, det vill sĂ€ga senast lĂ€sĂ„ret 2015/16. ÖvergĂ„ngen till högre utbildning var högre för kvinnor, 48 procent, jĂ€mfört med 37 procent för mĂ€n. Bland de högskoleförberedande programmen var övergĂ„ngen störst frĂ„n Naturvetenskapsprogrammet dĂ€r 82 procent hade pĂ„börjat

3För mer information om högskolenybörjarnas utbildningsbakgrund, se tabell 10 i UKÄ (2017c).

46

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

högskolestudier inom tre Är. FrÄn de högskoleförberedande pro- grammen var övergÄngen 63 procent inom denna tidsperiod, medan motsvarande siffra för de yrkesförberedande programmen var

16procent.

LÀsÄret 2014/15 var det andra Äret som elever slutförde gymnasie-

skolan enligt Gy 2011 och fick en gymnasieexamen. Av dessa hade 23 procent pÄbörjat högskolestudier lÀsÄret dÀrpÄ, 2015/16. Det Àr en minskning med knappt 2 procentenheter jÀmfört med de som slutförde gymnasieskolan Äret innan. Det finns alltsÄ viss potential att öka övergÄngen till högskolan bÄde frÄn högskoleförberedande och yrkesförberedande gymnasieprogram.

3.2Internationell utblick

3.2.1JÀmförelse med andra OECD-lÀnder

Internationellt sett Àr övergÄngen till högskolan i Sverige jÀmförelse- vis lÄg. I OECD-rapporten Education at a Glance 2017, vari OECD- lÀndernas utbildningssystem jÀmförs, redovisas ett mÄtt pÄ hur mÄnga i en Ärskull som kan förvÀntas pÄbörja högre studier. MÄttet kallas den summerade nybörjarfrekvensen4 och för 2015 hamnade Sverige pÄ plats 18 av 26 lÀnder, med en summerad nybörjarfrekvens pÄ 62 procent, 4 procentenheter under OECD-genomsnittet pÄ 66 procent. Att övergÄngen till högskolan i Sverige, mÀtt som sum- merad nybörjarfrekvens, för nÀrvarande Àr lÄg internationellt sett Àr till stor del en följd av det rÄdande goda arbetsmarknadslÀget.5 Det finns viss utbildningskapacitet (plats) för fler i högskolan, men efterfrÄgan har varit lÄg under senare Är. Allt tyder pÄ att övergÄngen och den summerade nybörjarfrekvensen kommer att öka nÀr arbets- marknaden vÀnder.

Av ovan nÀmnda OECD-rapport framgÄr dessutom att över- gÄngen i Sverige sker senare Àn i flertalet andra lÀnder. Bland nybörjare pÄ kandidatprogram 2015 (3-Äriga högskoleprogram) var genom- snittsÄldern i Sverige den sjÀtte högsta (23,9 Är) av 33 lÀnder medan

4Den summerade nybörjarfrekvensen erhÄlls genom att relatera antalet nybörjare rÀknat över alla Äldrar till befolkningen samt summera frekvenserna för Äret.

5Högskoleverket (2009a).

47

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

OECD-genomsnittet var 21,9 Är. Att nybörjarÄldern i Sverige inter- nationellt sett Àr hög har flera orsaker. En Àr att inresande studerande, varav mÄnga studerar pÄ masternivÄ, ingÄr i mÀtningarna. Dessa stu- derande höjer snittÄldern dÄ de mÄnga gÄnger redan har lÀst nÄgra Är i högskolan i sina ursprungslÀnder innan de börjar studera i Sverige.

Ålder, Ă„r

27

26

25

24

23

22

21

20

Ej SM, svensk bakgrund

Inresande studerande

Totalt

Bidrag och lÄn, svensk bakgrund

Bidrag, svensk bakgrund

KÀlla: Egna bearbetningar av uppgifter frÄn SCB. SM Àr förkortning för studiemedel.

Av figur 3.5 framgÄr att inresande studerande har haft den nÀst högsta medianÄldern bland nybörjarna i högskolan under de senaste tio lÀs- Ären. Högst har medianÄldern varit bland nybörjare med svensk bak- grund som inte haft studiemedel alls, medan den varit lÀgst bland studiemedelstagarna, sÀrskilt bland de som enbart haft bidrag. I den gruppen har medianÄldern legat omkring 20,5 Är under perioden.

48

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

Detta indikerar att det Àr en utmaning att genom Àndringar i studie- medelsreglerna sÀnka medianÄldern bland högskolenybörjarna.

En annan orsak till att de som börjar studera vid svenska univer- sitet och högskolor enligt internationell statistik Ă€r Ă€ldre Ă€n i flera andra lĂ€nder Ă€r att svenska gymnasieelever typiskt sett Ă€r nĂ„got Ă€ldre nĂ€r de avslutar sin gymnasieutbildning. Bland OECD-lĂ€nderna Ă€r det bland annat i Danmark, Finland, Norge, Island, Italien, Schweiz, Tyskland och Ungern som eleverna i likhet med Sverige typiskt sett slutar vid 19 Ă„rs Ă„lder. I t.ex. Grekland, Frankrike, NederlĂ€nderna, Polen, Portugal, Spanien, Storbritannien, Turkiet och Österrike Ă€r de 18 Ă„r eller yngre nĂ€r de avslutar sin gymnasieutbildning. Den varierande Ă„ldern för avslutande av gymnasiet hĂ€nger samman med skolstartsĂ„ldern. SĂ€ttet pĂ„ vilket högstadiet och gymnasieskolan Ă€r organiserade skiljer sig ocksĂ„ Ă„t mellan lĂ€nderna. Ytterligare en orsak Ă€r att det utbildningsutbud som erbjuds vid universitet och hög- skolor i Sverige Ă€r brett och i viss utstrĂ€ckning riktar sig till nĂ„got Ă€ldre nybörjare, det gĂ€ller exempelvis vĂ„rd- och omsorgsutbild- ningar. Ett exempel pĂ„ en sĂ„dan utbildning Ă€r sjuksköterskeutbild- ningen som i Sverige har nĂ„got Ă€ldre nybörjare (medianĂ„ldern bland nybörjarna pĂ„ sjuksköterskeprogram var 24 Ă„r lĂ€sĂ„ret 2016/17), men som inte ligger i högskolesystemet i exempelvis Tyskland.6

Men, mÄnga i Sverige vÀntar ocksÄ nÄgot eller nÄgra Är efter avslu- tandet av gymnasiet med övergÄngen till högskolan. I en SCB-enkÀt stÀlld till nybörjare i högskolan 2009 med minst ett Ärs uppehÄll mel- lan avslutade gymnasiestudier och högskolestarten, stÀlldes frÄgor om anledningen till studieuppehÄllet och vad de gjorde i stÀllet för att studera.7 De vanligaste skÀlen de angav var att de ville ha ett studieuppehÄll och att de hade en önskan att skaffa sig andra erfaren- heter efter gymnasieskolan, genom arbete, resor etc. Den absolut vanligaste aktiviteten Äret innan studiestarten var arbete, vilket inkluderar bÄde arbete som anstÀlld och arbete i eget företag. Drygt 80 procent arbetade under nÄgot av kvartalen Äret innan studiestar- ten. Omkring 15 procent (frÀmst yngre) hade varit arbetslösa nÄgot av kvartalen och ungefÀr lika hög andel hade studerat för betygs- höjning eller komplettering av sina gymnasiemeriter. Var tredje hade

6UKÄ (2016a), s. 134.

7SCB (2012).

49

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

ocksÄ varit utomlands under minst tre mÄnader innan högskole- starten.

Sammantaget innebÀr detta att övergÄngsÄldern till högre utbild- ning Àr nÄgot högre i Sverige Àn i flera andra lÀnder.

3.2.2Erfarenheter frÄn de nordiska lÀnderna

I Danmark, Finland och Norge har de senaste Ă„rens förĂ€ndringar inom studiestödssystemen i första hand syftat till stĂ€rkt studerande- ekonomi och till att öka genomströmningen. Danmark har dock nyligen infört Ă„tgĂ€rder i syfte att tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen frĂ„n gym- nasieskolan till högskolan. Övriga nordiska lĂ€nder har, vad vi vet, pĂ„ senare tid inte infört nĂ„gra sĂ€rskilda incitament för att frĂ€mja en tidig övergĂ„ng frĂ„n gymnasieskolan till högskolan.

Den danska Ă„tgĂ€rden med syftet att förmĂ„ studerande att pĂ„börja högskoleutbildning tidigare infördes den 1 juli 2014. ÅtgĂ€rden inne- bĂ€r att endast studerande som pĂ„börjar högre utbildning senast tvĂ„ Ă„r efter sin gymnasieutbildning har rĂ€tt till 12 extra mĂ„nader med studiestöd (bidrag och lĂ„n) utöver normalstudietiden. Studerande som startar senare kan i stĂ€llet fĂ„ ett extra lĂ„n i motsvarande antal mĂ„nader. Uddannelses- og Forskningsministeriet har hittills inte sett nĂ„gra effekter som Ă€r hĂ€nförliga till just den förĂ€ndringen. DĂ€r- emot har förstagĂ„ngssökandes genomsnittsĂ„lder sjunkit frĂ„n 23,8 Ă„r 2001 till 22,5 Ă„r 2016. En mindre del av sĂ€nkningen beror pĂ„ större Ă„rskullar av ungdomar, men det finns ingen entydig förklaring till den resterande sĂ€nkningen.8 FörĂ€ndringen ingick dock i ett paket med Ă„tgĂ€rder inom studiestödssystemet, utbildningssystemet och finan- sieringssystemet av lĂ€rosĂ€tena, den s.k. Fremdriftsreformen. En Ă„t- gĂ€rd utanför studiestödssystemet med syftet att förmĂ„ studerande att pĂ„börja högskoleutbildning tidigare var att studerande som börjar högskolestudier inom tvĂ„ Ă„r frĂ„n deras gymnasieexamen fĂ„r multi- plicera sina meritpoĂ€ng med 1,08.

8Uddannelses- og Forskningsministeriet (2017a), s. 89.

50

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

3.3Vad pÄverkar övergÄngen?

SjÀlvfallet Àr det en rad olika faktorer förutom studiemedelssystemet som pÄverkar tidpunkten för nÀr en person vÀljer att pÄbörja en högskoleutbildning. Om ambitionen Àr att sÀnka Äldern dÄ över- gÄngen sker bör man dÀrför övervÀga vad man kan göra för att pÄ- verka var och en av dessa faktorer i avsedd riktning. HÀr tar vi upp nÄgra av de viktigaste faktorerna.

3.3.1Olika studerande har olika syften och mÄl med sina studier

De studerandes syfte och mÄl med studierna varierar och den svenska högskolan erbjuder ett brett utbildningsutbud. MÄnga stu- derar en första lÀngre programutbildning, vanligen pÄ heltid, med mÄlet att ta en examen och med syftet att etablera sig pÄ arbets- marknaden. Andra studerar mer av bildningsskÀl, fortbildning eller vidareutbildningsskÀl, ofta fristÄende kursbaserat, med lÀgre ambi- tion att ta ut en examen. Den förstnÀmnda gruppen har oftare studiemedel Àn den sistnÀmnda gruppen, vilket medför att vÄra ÄtgÀrder för att tidigarelÀgga övergÄngen till högskolan frÀmst berör den förstnÀmnda gruppen av studerande. MÄnga gÄnger Àr de som studerar en första lÀngre programutbildning yngre och potentialen att tidigarelÀgga övergÄngen till högskolan Àr dÀrmed lÀgre Àn bland de som börjar studera senare i livet. En frÄga Àr dÄ om reglerna för studiemedel kan eller ens bör pÄverka de studerandes mÄl och syfte med sina studier.

3.3.2Information och studievÀgledning

För samhĂ€llet Ă€r det oftast mer lönsamt om de unga tar sig raka vĂ€gen genom utbildningssystemet. HĂ€r bör man naturligtvis fundera pĂ„ i vad mĂ„n samhĂ€llets och arbetsmarknadens incitament Ă€r tillrĂ€ckligt starka för att förmĂ„ fler ungdomar Ă€n i dag att vilja ”gĂ„ raka vĂ€gen”.

Åandra sidan ska inte heller risken underskattas med att tidiga – och kanske i onödan framforcerade – beslut om utbildning rentav kan bli

51

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

kontraproduktiva i den bemÀrkelsen att de bÀddar för felval, studie- avbrott och personliga misslyckanden. I ljuset av detta borde en god och tillgÀnglig studievÀgledning vara ett viktigt inslag.

3.3.3Motivation – studieförmĂ„ga

Motivation och studieförmÄga Àr tvÄ viktiga faktorer för övergÄngen. Motivation att studera Àr ju en fundamentalt nödvÀndig faktor för övergÄngen. Saknas motivation blir det sannolikt ingen studiestart, men skulle den ÀndÄ komma till stÄnd blir sannolikt studieresultaten lidande.

NÀr det gÀller studieförmÄga sÄ hanteras den Ätminstone indirekt via antagningsreglerna. För att kunna bli antagen till högskole- utbildning mÄste den sökande uppfylla den grundlÀggande behörig- heten. Utöver detta har över 90 procent av alla program ocksÄ krav pÄ sÀrskild behörighet. Att de sökande uppfyller bÄde de grund- lÀggande och de sÀrskilda behörighetskraven Àr naturligtvis ocksÄ en viktig faktor för att de ska kunna övergÄ till högskolestudier vid en lÄg Älder.

StudieförmÄgan lÄter sig inte pÄverkas av förÀndringar i studie- medelsreglerna, mÄhÀnda kan motivationen eller viljan att studera pÄverkas. Av en SCB-undersökning om intresset för högskolestu- dier hos elever i gymnasieskolans Ärskurs 3 hösten 2017 framgÄr att cirka 60 procent tÀnkte studera vidare pÄ högskolan inom tre Är, och att andelen har varit lika stor under de senaste 15 Ären.9 Viljan att studera vidare förefaller inte ha förÀndrats nÀmnvÀrt under lÄng tid och hur mycket förÀndringar i studiemedelssystemet kan pÄverka den ÄterstÄr att bedöma.

3.3.4Social bakgrund

Den sökandes sociala bakgrund har ocksÄ betydelse för tidpunkten för studiestarten. För ungdomar utan studietradition frÄn hemmet Àr oftast inte högskolan ett lika reellt alternativ vid 19 Ärs Älder som för ungdomar med studietradition frÄn hemmet, men kanske vid 25

9SCB (2018a).

52

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

eller 30 Ärs Älder. Vi vet genom forskning att den sociala bakgrun- dens pÄverkan Àr starkare ju yngre man Àr, och omvÀnt att den avtar med stigande Älder.10

3.3.5”Börja senare om osĂ€ker”-normen

Under utredningens arbete tycker vi oss ha stött pÄ en norm i Sverige att det Àr bra att vÀnta med högskolestarten efter gymnasieskolan. Att det finns ett stort mervÀrde i att vÀnta, fundera och noga över- vÀga val av högskoleutbildning i stÀllet för att hasta in i en utbildning som senare kan visa sig vara ett felval eller som den blivande stude- rande inte har insikt om eller mognad för att pÄbörja. Denna norm Àr motsatsen till vad vi ska försöka uppnÄ enligt vÄra direktiv. Inom denna norm ryms ocksÄ att alla ska fÄ en andra, tredje eller fjÀrde chans att börja studera i högskolan. Det Àr aldrig för sent. Denna utgÄngspunkt stöttas ocksÄ i studiemedelssystemet, dÀr de som haft minst framgÄng i gymnasieskolan och som behöver komplettera i komvux eller vid en folkhögskola har tillgÄng till de mest förmÄnliga studiemedlen.

3.3.6Konjunkturen – arbetsmarknadslĂ€get

Att arbetsmarknadslÀget har betydelse för övergÄngen till högskolan Àr vÀlbelagt. Exempelvis har Högskoleverket (HSV) i en statistisk analys konstaterat att arbetsmarknadslÀget har stor betydelse för ung- domars övergÄng till högskolan. SCB har ocksÄ i en rapport konsta- terat att det finns samband mellan konjunktur och övergÄng till studier.11 NÀr det gÀller ungdomar vÀljer fler studier framför arbets- löshet om arbetsmarknaden Àr kÀrv. OmvÀnt gÀller under perioder dÄ arbetsmarknaden Àr gynnsam för unga mÀnniskor utan hög- skoleutbildning, dÄ fler vÀljer att skaffa sig ett arbete efter gym- nasieskolan i stÀllet för att studera pÄ högskolan. Detta framgÄr bland annat av en Statistiknyhet frÄn SCB den 11 april 2018 om kvin-

10SOU 1993:85.

11SCB (2011).

53

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

nors och mÀns verksamhet ett till tre Är efter avslutad gymnasie- skola12. FÀrre arbetar och fler studerar vid lÄgkonjunktur och tvÀrt- om vid högkonjunktur. Under de senaste Ären har det blivit vanligare att de som gÄtt ut gymnasiet vÀntar med att pÄbörja vidare studier och i stÀllet arbetar en period efter gymnasieskolan.

3.3.7Bostadssituationen

De flesta yngre nybörjarna i högskolan vill studera programutbild- ningar pĂ„ lĂ€rosĂ€tesomrĂ„det (campus). För att kunna göra det Ă€r nĂ€r- heten till lĂ€rosĂ€tet och bostadssituationen dĂ€romkring viktiga fak- torer. Av UKÄ:s redovisning av den regionala rekryteringen till hög- skolan framgĂ„r att det Ă€r stora skillnader i övergĂ„ngen till högskolan mellan boende i olika lĂ€n och i olika kommuner.13 De lĂ€n och kommuner med hög övergĂ„ng till högskolan ligger ofta nĂ€ra stora lĂ€rosĂ€ten, dvs. de har geografisk nĂ€rhet till högskoleutbildning. Uppsala och Lund, med stora universitet, Ă€r kommuner med hög övergĂ„ngsfrekvens. Detsamma gĂ€ller Danderyd och TĂ€by, tvĂ„ kom- muner inom Storstockholm, en region med flera lĂ€rosĂ€ten. Ytter- ligare ett exempel Ă€r att de kommuner som ligger nĂ€ra LuleĂ„ tekniska universitet har högre övergĂ„ngsfrekvens Ă€n de som ligger lĂ€ngre inĂ„t landet. NĂ€rhet till lĂ€rosĂ€tet, och möjlighet att bo kvar hemma, underlĂ€ttar sannolikt direktövergĂ„ngen till högskolan, medan flytt och bostadsanskaffning kan ha en mothĂ„llande inverkan.

3.3.8De studerandes ekonomi efter studietiden

Ytterligare en ekonomisk faktor av betydelse för övergÄngen kan vara utbildningspremien, dvs. hur stor avkastning de studerande kan förvÀntas fÄ av sin utbildning. Om avkastningen Àr hög utgör det sannolikt ett incitament för de studerande att börja tidigare, och att bli klara snabbare med sin utbildning. OECD-rapporten Education at a Glance 2017 visar dock att Sverige tillhör de lÀnder dÀr det eko- nomiskt lönar sig minst att lÀsa vidare jÀmfört med att börja arbeta direkt efter gymnasiet.

12SCB (2018b).

13UKÄ (2017b).

54

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

3.3.9Den ekonomiska situationen under studierna

Även ekonomin eller möjligheterna att försörja sig under studietiden har naturligtvis betydelse för övergĂ„ngen. Det Ă€r hĂ€r studiemedlen fyl- ler en viktig funktion. Men hur viktiga Ă€r studiemedlen, vilken rekry- teringseffekt har de och pĂ„ vilket sĂ€tt kan de pĂ„verka tidpunkten för övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan? Det finns vissa stu- dier som tar upp betydelsen av olika former av studiestöd för rekry- tering till högskolan. I mĂ„nga fall Ă€r det frĂ„ga om amerikanska studier och resultaten Ă€r ofta inte överförbara pĂ„ svenska förhĂ„llanden.

CSN har under Ärens lopp Äterkommande via enkÀter studerat studiemedelstagarnas uppfattning om studiemedlens rekryterings- effekt, med en fördjupad rapport 2011 med bÀring pÄ vÄra frÄge- stÀllningar. 14 I enkÀterna brukar omkring hÀlften ange att de inte skulle ha studerat om inte studiemedel funnits, vilket kan ses som att cirka hÀlften av de studerande pÄ eftergymnasial nivÄ har rekry- terats till studier med hjÀlp av studiemedel. Andra resultat Àr att studiemedel har större rekryteringsbetydelse för Àldre Àn för yngre studerande, liksom för studerande frÄn studieovana hem Àn för studerande frÄn studievana hem. Vidare Àr den rekryterande effekten större för de som tagit bÄde lÄn och bidrag jÀmfört med de som enbart tagit bidrag. Eftersom vÄra eventuella ÄtgÀrder i studiemedels- systemet för att tidigarelÀgga övergÄngen till högskolan rimligen handlar om att förmÄ fler yngre att börja studera Àr enkÀtresultaten vÀrdefulla för att bedöma effekterna av olika ÄtgÀrder.

3.3.10Olika utbildningar attraherar olika studerandegrupper

Som framgÄtt sÄ attraherar olika typer av utbildningar olika stude- randegrupper. Ingen torde vÀl heller finna det anmÀrkningsvÀrt att utbildningar vars primÀra syfte Àr fort- och vidareutbildning och vars mÄlgrupp Àr yrkesverksamma, attraherar just Àldre sökande. Men den nationella utbildningsstatistik, med vilken vi jÀmför oss med omvÀrlden, gör ingen Ätskillnad pÄ den 19-Äring som debuterar i hög- skolan med att lÀsa en civilingenjörsutbildning i direkt anslutning till

14CSN (2011).

55

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

gymnasieskolan och en 45-Äring som gör sin högskoledebut med att lÀsa en femtonpoÀngskurs i arbetslivets juridik.

3.3.11Antagningsreglerna och konkurrenssituationen

Även antagningsreglerna och hur de pĂ„verkar unga sökandes möj- ligheter att antas till högskoleutbildningar i förhĂ„llande till Ă€ldre sökande (konkurrenssituationen) har betydelse för övergĂ„ngen till högskolan. Även om unga sökande ofta konkurrerar med varandra om platserna pĂ„ utbildningar till vilka det Ă€r fler sökande Ă€n platser, finns det alltid Ă€ldre sökande som Ă€r med och konkurrerar i urvalet. Antagningsreglerna har dĂ€rmed stor betydelse för vilka som antas.

Unga sökande har i dag inga sÀrskilda fördelar av antagningsreg- lerna. Reglerna Àr pÄ sÄ sÀtt Äldersneutrala. DÀremot har antagnings- reglerna frÄn tid till annan innehÄllit bestÀmmelser som gynnat olika sökande, vanligen Àldre. Som nÀmnts ovan sÄ innebar borttagandet av vissa regler som gynnat Àldre sökande före 2009/10 att ungas kon- kurrenssituation förbÀttrades visavi Àldres. Det i kombination med stora Ärskullar av unga, en temporÀr utbyggnad av högskolan och en markant lÄgkonjunktur medförde en kraftigt ökad direktövergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan. I takt med att framför allt kon- junkturen förbÀttrats under de senaste Ären har direktövergÄngen minskat.

Ungas konkurrenssituation visavi Àldres Àr viktigare ju hÄrdare konkurrensen Àr om platserna. Det innebÀr att antagningsreglernas betydelse för direktövergÄngen, i synnerhet urvalsreglerna, Àr starkt kopplade till hur högskoleutbildningarna Àr dimensionerade.

3.3.12Dimensionering – matchningsproblem

LÀrosÀtenas utbildningsutbud ska motsvara bÄde de studerandes efterfrÄgan och arbetsmarknadens behov. Att vÀga samman dessa ibland motstridiga önskemÄl Àr inte enkelt, men att dimensionera högskolan efter de studerandes efterfrÄgan har stor betydelse inte bara för övergÄngen utan ocksÄ för studieframgÄngen. Emellertid kommer mÄnga sökande inte in pÄ sina förstahandsval. Hösten 2017 var det enligt SCB nÀra 40 procent av de sökande som antogs till

56

SOU 2018:73

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

nÄgot annat Àn sitt förstahandsval. Dimensioneringen av högskole- utbildningar överensstÀmmer dÀrmed lÄngt ifrÄn alltid med de stude- randes efterfrÄgan. Vissa utbildningsomrÄden sÄsom vÄrd och omsorg samt pedagogik (lÀrarutbildningar) har utökats kraftigt pÄ grund av arbetsmarknadens behov, fastÀn intresset bland de studerande inte varit lika stort. OmvÀnt motsvarar platstillgÄngen pÄ vissa utbild- ningar inte pÄ lÄnga vÀgar efterfrÄgan, vilket borde tala för en utbygg- nad. Ett exempel pÄ en sÄdan utbildning Àr lÀkarutbildningen, som fastÀn den byggts ut kraftigt under flera Är ÀndÄ inte motsvarar efter- frÄgan frÄn sökande. Hösten 2017 gick det 5,9 sökande per antagen.

Att dimensionera utbildning rÀtt Àr mer att betrakta som en konst Àn en vetenskap; en konst dÀr individens efterfrÄgan, arbetsmark- nadens behov och högskolans egna resurser sÄ klokt som möjligt ska vÀgas samman. Det gÄr dock inte att bortse frÄn det enkla faktumet att pÄ utbildningar dÀr efterfrÄgan kraftigt överstiger utbudet kom- mer tidpunkten för studiestarten att pÄverkas pÄ grund av entrÀgna individers kamp för att komma in. PÄ sÄ sÀtt trissas antagnings- poÀngen upp, köer skapas, ackumulerade vÀntrumseffekter Ästad- koms och högskolenybörjarnas Älder ökar.

57

ÖvergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

SOU 2018:73

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

-19 20 21 22 23 24 25-29 30-34 35-39 40- Totalt

Övriga

HÀlso- och sjukvÄrd samt social omsorg

Teknik och tillverkning

Naturvetenskap, matematik och data

SamhÀllsvetenskap, juridik, handel, administration

Humaniora och konst

Pedagogik och lÀrarutbildning

KĂ€lla: UKÄ (2017d).

En risk med tidigarelagd övergĂ„ng till högskolan Ă€r ocksĂ„ att vissa matchningsproblem förvĂ€rras. De utbildningar som 19-Ă„ringar efter- frĂ„gar skiljer sig frĂ„n dem som nĂ„got Ă€ldre studerande efterfrĂ„gar. Exempelvis vill mĂ„nga 19-Ă„ringar bli ekonomer, civilingenjörer eller jurister, medan fĂ„ vill bli lĂ€rare eller verka inom vĂ„rd och omsorg (se figur 3.6). Det innebĂ€r att 19-Ă„ringar i stor utstrĂ€ckning konkurrerar med andra 19-Ă„ringar om studieplatserna. För att öka övergĂ„ngen behöver antalet platser pĂ„ de utbildningar 19-Ă„ringar efterfrĂ„gar öka kraftigt, vilket stĂ€ller stora krav pĂ„ flexibilitet i det utbildningsutbud som universitet och högskolor erbjuder. Det kan ocksĂ„ medföra att allt för mĂ„nga utbildas inom vissa omrĂ„den och allt för fĂ„ inom andra. En frĂ„ga Ă€r dĂ„ om utbildningsutbudet ska motsvara 19-Ă„ring- arnas efterfrĂ„gan, eller om studiemedelsreglerna ska ”styra” 19- Ă„ringarna sĂ„ att de vĂ€ljer ”rĂ€tt” utbildning? Med ”rĂ€tt” utbildning underförstĂ„s den utbildning som samhĂ€llet behöver.

58

4 Genomströmning i högskolan

4.1Vad Àr genomströmning?

Av vÄra direktiv framgÄr att vi ska föreslÄ ÄtgÀrder inom studie- medelssystemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan och, om vi bedömer att det finns skÀl, föreslÄ ÄtgÀrder inom studie- medelssystemet för att underlÀtta en tidig övergÄng frÄn gymna- sieskolan till högskolan.

Vad som avses med genomströmning mÄste faststÀllas för att det ska vara möjligt att bedöma vad som kan vara lÀmpliga ÄtgÀrder för att öka densamma. Begreppet genomströmning Àr ett paraplybegrepp som primÀrt syftar pÄ studentflödet genom högskolan. En förenklad liknelse kan göras med en fabrik med löpande band och produk- tionstakten i den. Ett mÄtt pÄ genomströmning kan dÄ vara antalet producerade enheter per tidsenhet. En ökad genomströmning skulle dÄ vara fler producerade enheter per tidsenhet. Omsatt till högskolan skulle detta innebÀra att fler studerande utbildas per tidsenhet. FrÄgan Àr dÄ hur det ska Ästadkommas.

Den enklaste ÄtgÀrden för att Ästadkomma detta Àr sÄklart att utbilda fler, dvs. att bygga ut högskolan. Liknelsen mellan högskolan och fabrikstillverkning enligt löpandebandprincipen haltar dock betÀnkligt eftersom studerande, som hÀr likstÀlls med tillverknings- Àmnen som ska förÀdlas eller processas, i stor utstrÀckning sjÀlva avgör utfallet av tillverkningsprocessen, dvs. om de blir en fÀrdig en- het eller inte. Saknar den studerande vilja och incitament för att bli en fÀrdig enhet (lÀs slutföra sina studier, inte sÀllan manifesterat genom examen) spelar andra ÄtgÀrder för att öka genomströmningen ingen roll. Detta förhÄllande leder fram till bÄde en andra och en tredje ÄtgÀrd, nÀmligen att skapa incitament för studerande dels att bli fÀrdiga (helst med en examen) och dels att bli det snabbare, pÄ

59

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

kortare tid (ökad prestationstakt). Nedan följer en beskrivning av olika mÄtt pÄ dessa företeelser som anvÀnds i dag.

4.2Olika genomströmningsmÄtt

Begreppet genomströmning anvÀnds för att mÀta effektiviteten i utbildningsverksamheten. Det kan ses som ett samlingsbegrepp för studieresultat, flöden och andelen examinerade i utbildning. Olika mÄtt anvÀnds för att mÀta genomströmningen och beroende pÄ vil- ket mÄtt som anvÀnds ser bilden av genomströmningen genom hög- skolan olika ut.

I detta avsnitt beskriver vi och diskuterar följande genomström- ningsmÄtt:

‱Prestationsgrad

‱Studietid

‱Studieavbrott, studieuppehĂ„ll och kvarvaro

‱Examensfrekvens och examensĂ„lder

‱Etablering pĂ„ arbetsmarknaden.

DĂ„ UKÄ Ă€r statistikansvarig myndighet för officiell statistik om hög- skolevĂ€sendet har vi i detta avsnitt till största delen hĂ€mtat informa- tion frĂ„n UKÄ:s statistikprodukter. Eftersom det finns mĂ„nga sĂ€tt att studera genomströmning förekommer olika varianter av de olika mĂ„t- ten i den officiella statistiken.

4.2.1Prestationsgrad

Prestationsgrad definieras i UKÄ:s begreppsmanual som antal hel- Ă„rsprestationer i relation till antal helĂ„rsstudenter.1 Det Ă€r alltsĂ„ ett mĂ„tt som beskriver relationen mellan antalet studerande och deras poĂ€ngproduktion pĂ„ utbildnings- eller programnivĂ„. Det har med andra ord att göra med hur effektiva studier de studerande bedriver.

1UKÄ (2015a).

60

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Hög prestationsgrad inom en utbildning innebÀr att varje heltids- studerande (motsvarande) tenterar av mÄnga högskolepoÀng per termin eller Är.

Med helĂ„rsstudenter avser UKÄ registrerade studenter, omrĂ€k- nade till helĂ„rsekvivalenter, som motsvarar registrering för 60 hög- skolepoĂ€ng per lĂ€sĂ„r. Prestationerna bestĂ„r av avklarade högskole- poĂ€ng som de aktuella studenterna tagit en viss termin eller under följande terminer. Uppföljningstiden för prestationsgraden Ă€r van- ligtvis fyra terminer, det vill sĂ€ga terminen för den första kurs- registreringen och de tre efterföljande terminerna. Antalet preste- rade högskolepoĂ€ng omrĂ€knade till helĂ„rsprestationer dividerat med antalet helĂ„rsstudenter ger mĂ„ttet prestationsgrad.2

Prestationsgraden kan exempelvis berÀknas för en enskild kurs, för alla kurser inom ett ÀmnesomrÄde eller för alla kurser pÄ ett lÀrosÀte. PÄ programnivÄ Àr det enbart prestationsgraden pÄ kurserna som ingÄr i programmet som rÀknas. PÄ individnivÄ handlar presta- tionerna om den enskildes poÀngproduktion i relation till studie- Ätagandet.

Prestationsgraden Ă€r ett av de bĂ€ttre mĂ„tten pĂ„ genomströmning, eftersom det tydligt visar om de studerandes prestationsgrad förĂ€nd- ras, pĂ„ program-, kurs- eller individnivĂ„. DĂ€remot sĂ€ger mĂ„ttet inte nĂ„got om vad som Ă€r anledningen till förĂ€ndrad prestationsgrad eller om de studerande tar ”rĂ€tt poĂ€ng”, dvs. poĂ€ng som kan ingĂ„ i en examen. MĂ„ttet har sannolikt samband med studietiden. Med höga prestationer – mĂ„nga högskolepoĂ€ng per tidsenhet – hĂ„lls sannolikt studietiden nere.

4.2.2Studietid

Över tid har mĂ„nga snarlika, men Ă€ndĂ„ olika, mĂ„tt pĂ„ studietid i utbildningar anvĂ€nts i den officiella statistiken. De olika mĂ„tten har olika för- och nackdelar, men samma mĂ„tt har inte redovisats vilket medfört att det varit svĂ„rt för oss att med hjĂ€lp av den officiella statistiken se utvecklingen av studietiden i utbildningar. Studietid anvĂ€nds i den officiella statistiken bland annat genom begreppet ”nominell studietid”. Med det avses det antal högskolepoĂ€ng som en examen pĂ„ grundnivĂ„ eller avancerad nivĂ„ omfattar enligt bilaga 2 i

2UKÄ (2017e).

61

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

högskoleförordningen (1993:100), omrÀknat till berÀknad studietid (heltid) för en examen. Exempelvis motsvarar en kandidatexamen om 180 högskolepoÀng en nominell studietid pÄ tre Är, dvs. 30 hög- skolepoÀng per termin.3

Även begreppet ”normalstudietid” anvĂ€nds i den officiella statisti- ken. Med det avses den nominella studietiden för examen plus en termin. TillĂ€gget av en termin görs av studieadministrativa skĂ€l, exem- pelvis lĂ„nga handlĂ€ggningstider. För t.ex. examina med en nominell studietid pĂ„ sex terminer rĂ€knas sju terminer som normalstudietid.4

Tidigare har mĂ„tten bruttostudietid och nettostudietid anvĂ€nts sjĂ€lvstĂ€ndigt i den officiella statistiken. Med ”bruttostudietid” avses det antal terminer som gĂ„tt frĂ„n första terminen den studerande var registrerad pĂ„ ett visst program till och med termin för examen pĂ„ samma program, inklusive eventuella terminer med uppehĂ„ll. Med ”nettostudietid” menas bruttostudietiden minus eventuella frĂ„nvaro- terminer. Numera tas enbart bruttostudietiden fram för att berĂ€kna studietid för examinerade och hur stor andel som tar examen inom normalstudietid respektive hur stor andel som tar examen inom nor- malstudietid plus en termin.

Variationer pÄ mÄtten bruttostudietid och nettostudietid har förkommit, exempelvis bruttostudietiden för yrkesexamen och brutto- studietiden för generella examina. Det förstnÀmnda mÄttet rÀknades frÄn den termin den studerande var programnybörjare pÄ just det programmet till och med examensterminen, medan det andra mÄttet rÀknades frÄn den termin dÄ den studerande var högskolenybörjare, dvs. för första gÄngen registrerad i högskolan, till och med examens- terminen. PÄ motsvarande sÀtt fungerade mÄtten nettostudietiden för yrkesexamen och nettostudietid för generella examina. I det första fal- let berÀknades tiden exklusive uppehÄll frÄn programmet. I det andra fallet berÀknades tiden exklusive sÄdana studieuppehÄll dÄ den stu- derande överhuvudtaget inte var registrerad i högskolan.5

Efter en utvÀrdering av mÄtten bruttostudietid och nettostudietid för utbildning pÄ grundnivÄ och avancerad nivÄ redovisas de inte lÀngre i den officiella statistiken. Det beror bland annat pÄ att den redovisade bruttostudietiden mÄnga gÄnger kunde vara en över- skattning av den faktiska bruttostudietiden, eftersom examensbevis

3UKÄ (2015a).

4UKÄ (2017e).

5Högskoleverket (2009b), s. 18.

62

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

av administrativa skÀl sÀllan hinner utfÀrdas samma termin som den studerande blir klar med sina studier. Den redovisade nettostudie- tiden kunde Ä andra sidan vara en underskattning av den verkliga nettostudietiden, eftersom terminer dÄ den studerande enbart deltar i prov inte rÀknas in.6

Ett annat sÀtt att mÀta studietid kan vara att pÄ aggregerad nivÄ jÀmföra medianÄldern eller genomsnittsÄldern för nÀr studerande pÄ- börjar och avslutar sina studier.7 Ett sÄdant mÄtt blir dock tÀmligen oprecist och vi har dÀrför valt att inte anvÀnda det i betÀnkandet.

Studietiden i sig sÀger dock inte nÄgot om hur mÄnga högskole- poÀng som de studerande tenterar av under den tid som de studerar, eftersom deras prestationsgrad inte framgÄr. För att studera dessa mÄtt tillsammans Àr studietid för examinerade ett lÀmpligt mÄtt, vilket ocksÄ redovisas i den officiella statistiken. Men uppgifter om hur lÀnge de studerande som inte tar examen studerar saknas.

4.2.3Studieavbrott, studieuppehÄll och kvarvaro

Studieavbrott, studieuppehÄll och kvarvaro Àr ytterligare mÄtt för att mÀta genomströmningen och effektiviteten i utbildningsverksam- heten. Eventuella studieavbrott och studieuppehÄll pÄverkar bÄde studietid och prestationsgrad, och studieavbrotten spelar Àven roll för examensfrekvensen.

Studieavbrott definieras i den officiella statistiken som avbrott i pÄ- började studier som inte Àr tidsbegrÀnsat.8 MÄttet kan varieras beroende pÄ vilken situation eller företeelse som Àr intressant att studera. Det kan exempelvis anvÀndas för att mÀta avbrott frÄn ett visst utbildningsprogram eller frÄn studier i allmÀnhet. Antalet studie- avbrott kan exempelvis mÀtas genom att undersöka hur stor andel av en nybörjargrupp som finns kvar som registrerade inom programmet eller högskolan under andra terminen, tredje terminen, fjÀrde termi- nen, etc.

Med studieuppehÄll menas ett tidsbegrÀnsat uppehÄll i studierna, dvs. avsaknad av registrering under en eller flera terminer, som dÀr- efter följs av en registrering. MÄttet kan varieras genom att anvÀnda olika tidsbegrÀnsningar för hur lÄngt uppehÄllet fÄr vara för att

6Ibid.

7Svenskt NĂ€ringsliv (2018).

8UKÄ (2015a).

63

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

betraktas som ett studieuppehÄll. I en rapport har HSV exempelvis ansett att med studieuppehÄll menas avsaknad av registrering under en eller tvÄ terminer, medan avsaknad av registrering under tre eller fler terminer i följd indikerar en avslutad studieperiod.9

Ett annat sĂ€tt att mĂ€ta studieavbrott Ă€r att anvĂ€nda sig av mĂ„ttet kvarvaro. Kvarvaro kan vi studera ett visst antal terminer eller Ă„r efter den studerandes nybörjartermin. Kvarvarofrekvenser berĂ€knas alltsĂ„ för varje termin i förhĂ„llande till nybörjarterminen, det vill sĂ€ga termin 1. Det innebĂ€r att kvarvarofrekvensen alltid Ă€r 100 procent termin 1.10 UKÄ har exempelvis studerat kvarvaro andra terminen för alla högskolenybörjare höstterminen 201311 och kvarvaro termin 1 till 6 pĂ„ de tio största yrkesexamensprogrammen för nybörjare höst- terminen 2012 till och med vĂ„rterminen 2014.12

Att mÀta studieavbrott och studieuppehÄll innebÀr flera svÄrighe- ter. MÄnga studerande byter t.ex. utbildning och dessa byten framgÄr inte av den officiella statistiken. MÄnga studerande lÀser ocksÄ fri- stÄende kurser utan avsikt att ta examen. Att mÀta studieavbrott eller studieuppehÄll bland dessa Àr i princip omöjligt eftersom det inte framgÄr om de Àr klara med sina studier eller inte.

4.2.4Examensfrekvens och examensÄlder

Examensfrekvens Ă€r ett mĂ„tt för genomströmning som anger i vilken utstrĂ€ckning de studerande som pĂ„börjar en utbildning ocksĂ„ avslu- tar den och tar examen. Det definieras i UKÄ:s begreppsmanual som den andel studerande som tagit ut examen inom ett visst antal Ă„r efter pĂ„börjad högskoleutbildning. Redovisningen av examensfre- kvens i den officiella statistiken görs utifrĂ„n programmens nominella studietid plus tre Ă„r.13

Examensbaserade mÄtt pÄ genomströmning förutsÀtter att det finns ett tydligt startdatum för studierna och att mÄlet för utbild- ningen Àr att ta examen och fungerar dÀrför bra för studerande pÄ yrkesutbildningsprogram och speciellt pÄ utbildningar som leder till legitimationsyrken, dÀr examen Àr nödvÀndigt för att kunna fÄ utöva

9Högskoleverket (2012b).

10UKÄ (2017f).

11UKÄ (2015b).

12UKÄ (2017f).

13UKÄ (2015a).

64

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

yrket. Examensbaserade mĂ„tt fungerar dock sĂ€mre om mĂ„let inte Ă€r att ta examen, vilket ofta Ă€r fallet för studerande som lĂ€ser fristĂ„ende kurser.14 I den officiella statistiken anvĂ€nds examensfrekvens nu- mera endast som mĂ„tt pĂ„ genomströmning för programstuderande, dvs. ”examensfrekvens pĂ„ program”.

Det finns Àven internationell statistik om examensfrekvens. I den Ärliga OECD-rapporten Education at a Glance redovisas vissa Är examensfrekvensen (completion rate) för högskoleutbildningar. Senast det skedde var i Education at a Glance 2016. DÀri redovisas examensfrekvensen vid tvÄ tidpunkter, dels hur mÄnga som examineras inom utbildningens nominella studietid, dels hur mÄnga som examineras inom tre Är efter utbildningens nominella studietid.

I Sverige Àr det alltid den studerande sjÀlv som efter avslutade stu- dier mÄste ansöka om sin examen. Ansökan prövas sedan mot natio- nella och lokala examenskrav. Utan ansökan utfÀrdas inte nÄgon examen. Av den anledningen Àr examensfrekvensen inte sÀrskilt hög i Sverige. Det finns olika skÀl till att de studerande inte ansöker om examen. Vissa kommer sig inte för att göra det, medan andra inte har för avsikt att avlÀgga examen. En del planerar bara att lÀsa en eller ett par kurser, exempelvis utbytesstuderande och mÄnga av de Àldre studerande. Det Àr ocksÄ vanligt att studerande skaffar sig en utbild- ning, men inte ansöker om examen eftersom de inte klarat av alla moment i utbildningen eller för att en examen inte efterfrÄgas och inte Àr nödvÀndig för att fÄ ett arbete.

Även mĂ„ttet examensĂ„lder förekommer i den officiella statisti- ken. Det som undersöks Ă€r medianĂ„ldern bland alla examinerade personer och medianĂ„ldern bland dem som för första gĂ„ngen tog ut en examen vid svenska universitet eller högskolor uppdelat pĂ„ kön. Åldern berĂ€knas per den 31 december under lĂ€sĂ„ret.15

En internationell jÀmförelse av examensÄldrar finns ocksÄ i OECD-rapporten Education at a Glance 2016. I rapporten finns uppgifter om genomsnittsÄlder vid examen frÄn olika utbildnings- nivÄer.

14UKÄ (2017f).

15UKÄ (2018a).

65

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

4.2.5Etablering pÄ arbetsmarknaden

De fyra genomströmningsmÄtt som har beskrivits tidigare handlar om genomströmning inom den högre utbildningen, dvs. om effekti- vitet inom ramen för högskolesystemet. Syftet med ökad genom- strömning Àr dock inte enbart att de studerande ska ta sig igenom sin utbildning. Tanken Àr ocksÄ att de ska komma ut pÄ arbetsmark- naden och börja arbeta. Det femte genomströmningsmÄttet som vi tar upp Àr dÀrför steget frÄn högskolan till arbetsmarknaden.

I UKÄ:s och HSV:s statistik anges etableringen pĂ„ arbetsmark- naden som procentandelen av examensgruppen som har fĂ„tt jobb efter avslutade studier. Examinerade som fortsĂ€tter att studera, eller flyttar utomlands, ingĂ„r inte i examensgruppen som avser att etable- ra sig pĂ„ arbetsmarknaden. Uppföljningsperioderna har varit ett Ă„r (mellan ett halvĂ„r och ett och ett halvt Ă„r beroende pĂ„ nĂ€r de tog ut sin examen), tre Ă„r och fem Ă„r efter examen.16

Av UKÄ:s PM 2/2016 Beskrivning av etableringsmĂ„ttet framgĂ„r att följande kriterier ska vara uppfyllda för att en person i examens- gruppen, som inte fortsatt att studera eller flyttat utomlands, ska definieras som etablerad pĂ„ arbetsmarknaden:

‱Sysselsatt i november mĂ„nad det aktuella uppföljningsĂ„ret enligt den definition som SCB anvĂ€nder i sysselsĂ€ttningsregistret.

‱Den sammanrĂ€knade arbetsinkomsten under Ă„ret ska överstiga en nivĂ„ som justeras Ă„rligen med den genomsnittliga löneökning- en pĂ„ arbetsmarknaden.17

‱Det ska inte finnas nĂ„gra hĂ€ndelser som indikerar perioder av arbetslöshet (pĂ„ heltid eller deltid) eller att personen varit före- mĂ„l för arbetsmarknadspolitiska Ă„tgĂ€rder.

De i examensgruppen som inte uppfyller dessa kriterier betraktas dÄ inte vara fullt etablerade pÄ arbetsmarknaden.

Det mĂ„tt UKÄ anvĂ€nder stĂ€ller alltsĂ„ relativt höga krav för att en person ska anses vara etablerad pĂ„ arbetsmarknaden. MĂ„ttet Ă€r base- rat pĂ„ SCB:s olika register om inkomst, yrke, arbetslöshet, arbets- marknadspolitiska Ă„tgĂ€rder och studier.18 Etableringstalen pĂ„verkas

16UKÄ (2015c).

17224 600 kronor Ă„r 2015 enligt UKÄ (2018b).

18UKÄ (2017g).

66

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

av flera olika faktorer. Utbud och efterfrÄgan pÄ arbetsmarknaden Àr en viktig faktor, liksom om antalet personer som examineras Àr stort respektive litet i relation till arbetsmarknadens behov. Arbetsmark- nadens behov pÄverkas i sin tur av lokala och globala ekonomier. De Àr ocksÄ relaterade till demografiska strukturer som exempelvis pensionsavgÄngarna i olika branscher. En annan faktor av betydelse kan vara hur den geografiska rörligheten Àr i olika grupper. BenÀ- genheten att flytta kan exempelvis pÄverkas av familjesituationen och av tillgÄngen pÄ bostÀder.19

4.3Hur fungerar genomströmningen i dag?

4.3.1Prestationsgrad

Prestationsgraden bland högskolestuderande

Uttryckt som prestationsgrad, framstĂ„r genomströmningen inom den högre utbildningen som relativt god och den har dessutom för- bĂ€ttrats under senare tid. LĂ€sĂ„ret 2014/15 – som Ă€r det senaste lĂ€sĂ„ret det finns uppgifter om – var prestationsgraden 83 procent pĂ„ grund- nivĂ„ och avancerad nivĂ„. Det var en uppgĂ„ng jĂ€mfört med tidigare lĂ€sĂ„r och en ökning med 3 procentenheter sedan lĂ€sĂ„ret 2006/07.

Prestationsgraden varierar mellan Ă„ldrar, om studierna avser pro- gram- eller fristĂ„ende kurser, mellan utbildningsomrĂ„den och bero- ende pĂ„ om studierna bedrivs pĂ„ campus eller pĂ„ distans. Mellan olika Ă„ldersgrupper varierade prestationsgraden lĂ€sĂ„ret 2014/15 mellan 72 och 87 procent. Prestationsgraden var högst för dem i Ă„ldern 22– 24 Ă„r, följt av dem som var högst 21 Ă„r och lĂ€gst för dem som var 35 Ă„r eller Ă€ldre. JĂ€mfört med lĂ€sĂ„ret innan ökade prestationsgraden i alla Ă„ldersgrupper utom i den Ă€ldsta dĂ€r den var oförĂ€ndrad. I ett lĂ€ngre tidsperspektiv har prestationsgraden ökat i samtliga Ă„lders- grupper förutom 30–34 Ă„r dĂ€r den varit oförĂ€ndrad och bland stude- rande över 35 Ă„r dĂ€r prestationsgraden har sjunkit.20

Skillnaden i prestationsgrad mellan programstuderande och kurs- studerande Àr betydande. Högst prestationsgrad lÀsÄret 2014/15 hade de som studerade pÄ yrkesexamensprogram med 90 procent. PÄ

19UKÄ (2015c).

20UKÄ (2017e).

67

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

generella program var prestationsgraden 87 procent. LÀgst presta- tionsgrad hade de som studerade pÄ fristÄende kurser med 71 pro- cent. PÄ de större yrkesutbildningarna, med minst 1 000 helÄrsstu- derande (19 stycken), var prestationsgraden lÀsÄret 2014/15 över 90 procent för 13 utbildningar, varav prestationsgraden för stude- rande pÄ lÀkarutbildningen var högst med 97 procent. Den lÀgsta prestationsgraden hade studerande pÄ gamla lÀrarutbildningen med

79procent (den enda större utbildningen med prestationsgrad under

80procent).21

Det Àr Àven en stor skillnad i prestationsgrad mellan campus- och

distansstuderande. Skillnaderna i prestationer pĂ„ kurser som ges pĂ„ campus och distans Ă€r dock generellt mindre för kvinnor jĂ€mfört med mĂ€n. Prestationsgraden pĂ„ fristĂ„ende kurser, dĂ€r en tredjedel av de studerande studerar pĂ„ distans, var 71 procent för campusstuderande och 53 procent för distansstuderande lĂ€sĂ„ret 2014/15. Även pĂ„ gene- rella program var skillnaden stor: 87 procent för campusstuderande jĂ€mfört med 71 procent för distansstuderande. För studerande pĂ„ yrkesexamensprogram var prestationsgraden ocksĂ„ högre vid campus- studier, men skillnaden var inte lika stor: 90 procent vid campusstu- dier respektive 87 procent vid distansstudier. Det Ă€r dock relativt ovanligt med distansstudier pĂ„ generella program och yrkesexamens- program. Av de helĂ„rsstuderande pĂ„ generella program lĂ€sĂ„ret 2014/15 studerade endast en mindre del, 6 procent, pĂ„ distansutbild- ningar. PĂ„ yrkesexamensprogram var motsvarande siffra 7 procent.

Studiemedelstagarna har högst prestationsgrad

Prestationsgraden som redovisas i den officiella statistiken Àr inte uppdelad pÄ högskolestuderande med respektive utan studiemedel. Eftersom det Àr ÄtgÀrder i studiemedelssystemet vi kan föreslÄ för att öka genomströmningen Àr det intressant att studera prestations- graden uppdelad pÄ dem med och dem utan studiemedel.

Vi har lÄtit SCB ta fram prestationsgraden för samtliga registre- rade studerande i högskolan per termin hösten 2002 till och med hösten 2015, fördelade pÄ kvinnor och mÀn, de utan studiemedel och de med studiemedel (uppdelat pÄ de med enbart bidrag och de med bÄde bidrag och lÄn), om de Àr inresande eller svenska studerande,

21A.a.

68

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

om de studerar pÄ campus eller pÄ distans, pÄ program eller fri- stÄende kurs och slutligen fördelade efter sin Älder. Om de stude- rande har haft studielÄn under terminen har de klassificerats som att ha tagit bÄde bidrag och lÄn, dÄ bidrag Àr en förutsÀttning för att fÄ lÄn. Om studerande enbart haft bidrag har de klassats att de tagit enbart bidrag. En studerande tillhör dÀrmed endast en grupp. Vi har ocksÄ valt att faststÀlla prestationsgraden under en lika lÄng period som studiemedel maximalt kan beviljas för, dvs. tvÄ terminer. Det medför att den prestationsgrad vi redovisar hÀr Àr lite lÀgre Àn den som redovisas i den officiella statistiken, dÀr prestationsgraden fast- stÀlls under fyra terminer.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

20022003200420052006200720082009201020112012201320142015

 

Tar bÄde bidrag och lÄn

 

Tar enbart bidrag

 

Tar inte SM

 

 

 

 

 

 

KÀlla: Egen bearbetning av uppgifter som SCB tagit fram Ät utredningen. SM stÄr för studiemedel.

Prestationsgraden har totalt sett legat pĂ„ 77–80 procent under höst- terminerna 2002–2015 bland studerande i högskolan, med en liten höjning under de sista fem höstarna av perioden. Prestationsgraden Ă€r pĂ„tagligt högre för de med nĂ„gon form av studiemedel Ă€n för de utan, men skillnaderna mellan de som enbart tagit bidrag och de som tagit bĂ„de bidrag och lĂ„n Ă€r smĂ„. Under perioden har prestations-

69

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

graden för de med nĂ„gon form av studiemedel legat pĂ„ 82–86 pro- cent, med högst prestationsgrad under de senaste fem redovisade höstarna. För de som studerat utan studiemedel har prestationsgra- den under perioden legat pĂ„ 53–62 procent och under de fem senaste höstarna omkring 54 procent. Skillnaden i prestationsgrad mellan de med nĂ„gon form av och de utan studiemedel har ökat under perioden, frĂ„n cirka 25 procentenheter höstterminen 2002 till drygt 30 pro- centenheter höstterminen 2015.

Prestationsgraden varierar ocksĂ„ med Ă„lder. Noterbart Ă€r att pres- tationsgraden Ă€r lĂ€gst bland de yngsta studiemedelstagarna (högst 19 Ă„r gamla) och det gĂ€ller bĂ„de de som tagit enbart bidrag och de som tagit bĂ„de bidrag och lĂ„n. För studiemedelstagare Ă€r prestationsgraden högst i Ă„ldern 22–23 Ă„r, medan den för studerande utan studiemedel Ă€r högst bland de över 39 Ă„rs Ă„lder.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Tar bÄde bidrag och lÄn

 

Tar enbart bidrag

 

Tar inte SM

 

-19

 

20

 

21

 

22

 

23

 

24

 

25

 

26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

27

 

28

 

29

 

30-34

 

35-39

 

40-49

 

50-59

 

60-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KÀlla: Egen bearbetning av uppgifter som SCB tagit fram Ät utredningen. SM stÄr för studiemedel.

70

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Prestationsgraden Àr högre bland de med studiemedel (oavsett om de haft enbart bidrag eller bÄde bidrag och lÄn) Àn för de utan studie- medel. Det gÀller oavsett om studierna bedrivs pÄ lÀrosÀtet (campus) eller pÄ distans eller bedrivs som fristÄende kurser eller som program.

KÀlla: Egna bearbetningar av data bestÀllda frÄn SCB. SM stÄr för studiemedel.

KÀlla: Egna bearbetningar av data bestÀllda frÄn SCB. SM stÄr för studiemedel.

Som framgÄr av tabellerna ovan Àr prestationsgraden högre för dem med Àn för dem utan studiemedel oavsett om studierna bedrivs pÄ campus eller distans, eller pÄ fristÄende kurs eller yrkesexamenpro- gram. Prestationsgraden Àr densamma eller har ökat för de med studiemedel, medan den minskat nÄgot bland de utan studiemedel mellan höstterminerna 2002 och 2015. Skiljelinjen gÄr mellan fri- stÄende kursstudier och programstudier. Eftersom det frÀmst Àr fri- stÄende kurser som erbjuds pÄ distans slÄr det igenom i prestations- graden för distansstuderande.

71

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

LÀgst prestationsgrad och flest oavklarade poÀng bland studerande utan studiemedel

Prestationsgraden berÀknas som avklarade poÀng av registrerade poÀng och motsatsen Àr dÄ oavklarade poÀng. De studerande som har flest oavklarade poÀng kan ses som den studerandegrupp som even- tuella ÄtgÀrder för ökad prestation ska riktas mot för att pÄ effekti- vaste sÀtt höja prestationsgraden.

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0

Tar inte SM

 

Tar enbart bidrag

 

Tar bÄde bidrag och lÄn

 

 

 

 

KÀlla: Egen bearbetning av uppgifter som SCB tagit fram Ät utredningen. SM stÄr för studiemedel.

Det visar sig att de studerandegrupper som har flest oavklarade poĂ€ng Ă€r de som inte tagit studiemedel alls. De stĂ„r för 43 procent av de oavklarade poĂ€ngen höstterminen 2015. De som har tagit bĂ„de bidrag och lĂ„n stĂ„r för nĂ€stan lika mĂ„nga poĂ€ng (41 procent), medan de med enbart bidrag stĂ„r för 16 procent. De som via Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet kan stimuleras att prestera bĂ€ttre utgör knappt 60 procent av samtliga studerande (jĂ€mför avsnitt 2.4). Det Ă€r ocksĂ„ sĂ„ att de som har tagit bĂ„de bidrag och lĂ„n i Ă„ldern 20–26 Ă„r Ă€r samma studerandegrupp som redan har högst prestationsgrad. Att via Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet stimulera dessa att prestera Ă€n högre förefaller utmanande. En annan vĂ€g Ă€r att övervĂ€ga Ă„tgĂ€rder

72

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

som medför att en större andel av studerandegruppen bestÄr av studiemedelstagare.

Mer tid lÀggs pÄ studier

En frĂ„ga som hör samman med prestationsgraden Ă€r vilka krav som stĂ€lls pĂ„ de studerande. I UKÄ:s rapport Studentspegeln 2016 upp- ger de studerande att de i genomsnitt lĂ€gger ner 36 timmar per vecka pĂ„ studierelaterade aktiviteter, dvs. lĂ€rarledd undervisning, sjĂ€lv- studier samt grupparbeten. De blivande lĂ€karna, tandlĂ€karna, apote- karna och civilingenjörerna rapporterade det högsta genomsnittliga antalet timmar som de lade pĂ„ studierelaterade aktiviteter (över 40 timmar per vecka). LĂ€gst antal timmar som Ă€gnades Ă„t studierela- terade aktiviteter rapporterade studerande inom humaniora och teo- logi, med i genomsnitt 29 timmar i veckan.22

Tiden som de studerande uppger att de lĂ€gger pĂ„ studier verkar ha ökat. Enligt Studentspegeln 2007 svarade nĂ€stan 40 procent av de till- frĂ„gade studerande att de i genomsnitt lade ner 21–25 timmar per vecka pĂ„ sina studier. Även dĂ„ rapporterade de blivande lĂ€karna, tand- lĂ€karna och apotekarna det högsta genomsnittliga antalet timmar som de lade ner pĂ„ sina studier; mer Ă€n 30 timmar per vecka.23 Genom- strömningen mĂ€tt som prestationsgrad har förbĂ€ttrats över tid, möj- ligen pĂ„ grund av att de studerande numera lĂ€gger mer tid pĂ„ sina stu- dier Ă€n tidigare. Det tyder pĂ„ att det kan finnas anledning att försöka förmĂ„ de studerande att lĂ€gga Ă€nnu mer tid pĂ„ sina studier för att genomströmningen ska öka ytterligare.

4.3.2Studietid

Fler examinerade pÄ lÄnga utbildningar

Sett över flera decennier har utbildningstiderna (nominella studie- tiderna) blivit lÀngre. Vid 1993 Ärs högskolereform upphörde flera korta utbildningar frÄn linjesystemet. Inom nÄgra Är minskade voly- men av examinerade personer med kortare Àn tre Ärs utbildningstid

22UKÄ (2016b).

23Högskoleverket (2007).

73

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

frĂ„n drygt 13 000 till cirka 2 000 – ett antal som varit relativt oför- Ă€ndrat dĂ€refter. År 1993 infördes ocksĂ„ den fyraĂ„riga magisterexa- men som bidrog mycket till att antalet examinerade med 4–4,5 Ă„rs utbildningstid ökade under en lĂ„ng rad Ă„r. Under de senaste Ă„ren har antalet Ă€ldre magisterexamina enligt 1993 Ă„rs examensordning mins- kat. En viktig förklaring Ă€r att en ny magister- och masterexamen (med sammanlagd utbildningstid pĂ„ fyra respektive fem Ă„r) infördes i och med 2007 Ă„rs examensordning. Införandet av masterexamen innebar en ytterligare förskjutning mot lĂ€ngre utbildningstider. Redovisningen av examinerade personer efter utbildningstid avser den nominella studietiden, inte den faktiska tid som de studerande behöver för sina studier fram till examen.

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0

1991/92

1992/93

1993/94

1994/95

1995/96

1996/97

1997/98

1998/99

 

 

Mindre Àn 3 Är

 

 

 

 

1999/00

2000/01 3 -

2001/02

2002/03

3,5 Ă„r

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

 

 

4 - 4,5 Ă„r

 

 

 

 

2008/09

2009/10 5 Ă„r

2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

2014/15

2015/16

2016/17

och mer

 

 

 

 

KĂ€lla: UKÄ (2017g).

FrÄn lÀsÄret 1996/97 till och med lÀsÄret 2016/17 ökade antalet examinerade personer med fem Ärs utbildningstid eller lÀngre frÄn 1 500 till 16 200. Större delen av ökningen skedde frÄn och med lÀs- Äret 2007/08. Mellan lÀsÄren 2015/16 och 2016/17 var ökningen 400 examinerade. Att det har blivit fler examinerade pÄ de lÀngsta utbildningarna beror till stor del pÄ 2007 Ärs examensordning, och i

74

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

synnerhet pĂ„ införandet av masterexamen. Den sammanlagda utbild- ningstiden för masterexamen Ă€r fem Ă„r (tre Ă„r för examen frĂ„n grundnivĂ„ och tvĂ„ Ă„r för masterexamen). Även den konstnĂ€rliga masterexamen som infördes 2007 har en sammanlagd utbildningstid pĂ„ fem Ă„r. 2007 Ă„rs examensordning innebar ocksĂ„ en förlĂ€ngning av vissa yrkesexamina. Störst betydelse för ökningen av antalet examina med fem Ă„rs utbildningstid eller lĂ€ngre hade förlĂ€ngningen av civil- ingenjörsutbildningen till motsvarande fem Ă„rs heltidsstudier frĂ„n tidigare 4,5 Ă„rs heltidsstudier. Andra yrkesexamina som redan före införandet av 2007 Ă„rs examensordning hade en utbildningstid pĂ„ fem Ă„r eller lĂ€ngre Ă€r t.ex. apotekar-, lĂ€kar-, veterinĂ€r- och psykolog- examen. Sammantaget Ă€r det tydligt att fler tar examina som krĂ€ver lĂ€ngre studietid.

OförÀndrad studietid till examen

Samtidigt framgÄr av uppgifter vi bestÀllt frÄn SCB att studietiderna för att uppnÄ en viss examen inte har förlÀngts sedan början av 2000- talet. SCB har utgÄtt frÄn den grupp som examinerades frÄn hög- skolan ett visst lÀsÄr inför etableringen pÄ arbetsmarknaden inom ett Är enligt den metod som beskrivs i avsnitt 4.2.5. Medianantalen ter- miner de examinerade pÄ de tio antalsmÀssigt största yrkesutbild- ningsprogrammen i högskolan varit registrerade pÄ har nÀra nog varit desamma under hela perioden. Det förefaller dÀrmed inte ha skett nÄgon förlÀngning av studietiderna till examen, men vÀl en förÀndrad inriktning bland studerande mot att fler numera vÀljer att studera till en lÄng examen. Denna slutsats styrks ocksÄ av att pres- tationsgraderna gÄtt upp under senare Är.

75

76

Tabell 4.3

Medianantalet studieterminer för de examinerades slutexamen inför etablering pÄ arbetsmarknaden frÄn

 

 

 

de tio största yrkesexamensprogrammen (med uppgift) lĂ€sĂ„ren 2002/03–2014/15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Examen

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

2014/15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsterapeut-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

Civilingenjörs-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

Fysioterapeut-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

Högskoleingenjörs-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

8

9

9

9

9

9

8

8

8

8

8

8

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Juristexamen/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

motsv

11

12

11

11

11

11

11

11

11

11

11

11

11

LĂ€karexamen/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

motsv

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Psykolog-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

11

12

11

11

11

11

11

11

11

11

11

11

11

Sjuksköterske-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Socionom-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

8

8

8

8

8

8

8

8

8

8

8

8

8

Specialpedagog-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

examen/motsv

4

6

6

6

7

6

7

7

7

7

7

7

7

KÀlla: Egen bearbetning av data frÄn SCB.

högskolan i Genomströmning

2018:73 SOU

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

4.3.3Studieavbrott, studieuppehÄll och kvarvaro

Utbildningsutbudet i högskolan bestÄr av fristÄende kurser och pro- gram. Bland studerande som lÀser fristÄende kurser finns bÄde de som lÀser en kurs pÄ ett par högskolepoÀng och de som kombinerar flera kurser till en hel utbildning mot en examen. GÀllande pro- grammen kan de i sin tur delas in i yrkesexamensprogram, program mot generell examen (högskole-, kandidat-, magister- och master- examen) samt program mot konstnÀrliga examina. Programmens nominella studietid strÀcker sig frÄn 1 till 5,5 Är.

För programstuderande Ă€r kvarvaro lĂ€sĂ„r tvĂ„ en relativt tidig och tydlig indikation pĂ„ genomströmning. I slutĂ€ndan Ă€r examens- frekvens ett bra mĂ„tt. MĂ„ttet kvarvaro-lĂ€sĂ„r-tvĂ„ har den fördelen att det krĂ€ver en relativt kort uppföljningstid och dĂ€rmed i högre grad Ă€n examensfrekvens kan beskriva nulĂ€get. MĂ„ttet baseras pĂ„ om en programnybörjare var registrerad pĂ„ samma program lĂ€sĂ„ret efter studiestarten. MĂ„ttet Ă€r alltsĂ„ sĂ„ konstruerat att det inte gĂ„r att ute- sluta att nĂ„gra av de studerande som klassificeras som ”ej kvar” i sjĂ€lva verket har ett lĂ€ngre studieuppehĂ„ll.1

För de studerande som pĂ„började yrkesprogramutbildningar under lĂ€sĂ„ret 2014/15 var det högst andel kvar vid samma program under lĂ€sĂ„ret 2015/16 för utbildningen mot lĂ€karexamen med 92 procent kvarvaro. Även studerande pĂ„ utbildning mot barnmorskeexamen hade hög andel kvarvarande med 90 procent. Utbildningen mot lĂ€kar- examen hade ocksĂ„ högst andel kvarvarande studerande för sĂ„vĂ€l kvinnor som mĂ€n. Störst skillnad i kvarvaro mellan kvinnor och mĂ€n var det pĂ„ utbildningar mot speciallĂ€rarexamen med 24 procentenhe- ters skillnad, med högst andel för kvinnorna. Vid utbildningar mot arkitektexamen var andelen kvarvarande mĂ€n och kvinnor identiska.

De utbildningar som i stÀllet hade lÀgst kvarvaro var framför allt de som leder till den gamla lÀrarexamen med 62 procents kvarvaro. Utbildningarna mot ÀmneslÀrarexamen, biomedicinsk analytiker- examen och receptarieexamen hade ocksÄ relativt lÄga andelar kvar- varande med en genomgÄende andel pÄ 69 procent.

Av samtliga 65 900 högskolenybörjare höstterminen 2015 var

73 procent kvar som registrerade i högskolan terminen efter, dvs.

1UKÄ (2017e).

77

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

vÄrterminen 2016. Kvarvaron var betydligt högre för programstu- derande Àn för studerande som enbart lÀste fristÄende kurser. Om de inresande studerandena exkluderas ökar kvarvaron andra terminen till 80 procent för svenska högskolenybörjare höstterminen 2015. Det beror frÀmst pÄ att andelen nybörjare pÄ fristÄende kurser Àr högre bland inresande studerande Àn bland svenska studerande och att det Àr vanligt att inresande studerande endast lÀser kurser under nÄgon enstaka termin i Sverige.

Av högskolenybörjarna, exklusive inresande studerande, pÄ yrkes- examensprogram hösten 2015 studerade 87 procent pÄ sÄdana pro- gram Àven vÄren 2016. Bland högskolenybörjarna pÄ generella pro- gram var andelen som var kvar pÄ generella program 82 procent. Bland högskolenybörjarna pÄ fristÄende kurser var andelen som var kvar pÄ fristÄende kurser vÄren 2016 vÀsentligt lÀgre, 41 procent. UngefÀr 10 procent av högskolenybörjarna pÄ yrkesexamenspro- gram och generella program var över huvud taget inte registrerade i högskolan andra terminen. Av högskolenybörjarna som enbart var registrerade pÄ fristÄende kurser var 53 procent inte registrerade i högskolan andra terminen. Procentandelarna gÀller för högskole- nybörjare exklusive inresande studerande.

Andelen studerande som var registrerade andra terminen var nĂ„got högre för kvinnor Ă€n för mĂ€n, bĂ„de bland programstuderande och bland kursstuderande. För manliga högskolenybörjare höstter- minerna 2009–2015 var det nĂ„got större variation i kvarvaron andra terminen Ă€n för kvinnorna. Det handlade dock inte om nĂ„gra stora förĂ€ndringar. NivĂ„n har varit jĂ€mbördig under senare Ă„r med endast mindre Ă€ndringar. Kvarvaron andra terminen för kvinnliga högskole- nybörjare pĂ„ yrkesexamensprogram och generella program var i det nĂ€rmaste konstant mellan 2009 och 2015, strax över 90 procent. För kvinnliga högskolenybörjare pĂ„ fristĂ„ende kurs varierade kvarvaron nĂ„got mer. Högst var den för högskolenybörjare höstterminen 2009 med 54 procent och lĂ€gst höstterminen 2015 med 47 procent.

Sammantaget indikerar den stabila kvarvaron termin tvÄ pÄ yrkes- examensprogram och generella program att det inte Àr nÄgot eskale- rande problem med genomströmning och tidiga avhopp hos pro- gramstuderande. Den lÄga kvarvaron pÄ fristÄende kurser indikerar ocksÄ att det Àr kursstuderande som har störst potential att öka studieintensiteten och genomströmningen.

78

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

4.3.4Antal examina, examensfrekvens och examensÄlder

LÀsÄret 2016/17 tog totalt cirka 63 000 personer en examen pÄ grund- nivÄ eller avancerad nivÄ inom den svenska högskolan. Det innebar en sjuprocentig minskning jÀmfört med lÀsÄret innan. En förklaring till minskningen av antalet examinerade Àr att möjligheten att ta ut en examen enligt Àldre studieordning Àr begrÀnsad efter den 30 juni 2015. Vid en jÀmförelse tio lÀsÄr tillbaka har dock antalet exami- nerade personer ökat med cirka 10 000. Antalet examina uppgick i sin tur till cirka 76 000, vilket ocksÄ var en minskning jÀmfört med lÀsÄret innan. Skillnaden mellan antalet examinerade personer och antalet examina beror pÄ att ett antal personer tog ut fler Àn en examen under lÀsÄret.

Under 2016/17 var nÀstan 60 procent av alla examina som togs ut en generell examen, cirka 40 procent en yrkesexamen och cirka 1 procent en konstnÀrlig examen. Bland de generella examina svarar kandidatexamen för merparten, drygt 60 procent. Av yrkesexamina Àr examen frÄn en lÀrarutbildning, sjuksköterskeexamen och civil- ingenjörsexamen de vanligaste. Var fjÀrde yrkesexamen var en exa- men frÄn en lÀrarutbildning.2

Det finns inte nĂ„gra aktuella siffror som beskriver examens- frekvensen för alla studerande som börjar i högskolan, eftersom man i den officiella statistiken numera endast anvĂ€nder examensfrekvens som mĂ„tt pĂ„ genomströmning för programstuderande, dvs. ”examensfrekvens pĂ„ program”.

Examensfrekvensen Àr högre bland de som studerar pÄ yrkes- program Àn pÄ generella program, men frekvensen skiljer sig mycket Ät mellan olika utbildningar. Examenskrav gÀller frÀmst för yrken som krÀver en examen för att fÄ legitimation eller speciell behörig- het, t.ex. utbildningar inom vÄrd, medicin och skola. Inom mÄnga omrÄden krÀvs inte ett examensbevis för att fÄ anstÀllning, vilket pÄverkar de studerandes benÀgenhet att ta ut examen. Detta Àr en förklaring till skillnader i examensfrekvens mellan olika program. Högst examensfrekvens bland utbildningarna mot en yrkesexamen som följts upp till och med lÀsÄret 2015/16 hade vÄrdutbildningarna. PÄ utbildningarna till barnmorska och lÀkare var det 89 procent av de studerande som hade tagit ut avsedd yrkesexamen. Examens- frekvensen för utbildning till psykolog lÄg pÄ 80 procent och för

2UKÄ (2018a).

79

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

utbildning till sjuksköterska lÄg den pÄ 74 procent. PÄ de generella programmen mot högskoleexamen, kandidatexamen, magisterexa- men och masterexamen var det betydligt lÀgre examensfrekvens. För kandidatprogrammen lÄg den pÄ 46 procent och för magister-och masterprogrammen pÄ 51 procent respektive 54 procent.3

Enligt UKÄ:s Ă„rsrapport 2017 hade kvinnor högre examens- frekvens Ă€n mĂ€n pĂ„ alla större utbildningar mot yrkesexamen. PĂ„ den gamla lĂ€rarutbildningen och utbildningen mot juristexamen var skill- naderna störst med cirka 19 procentenheter högre total examens- frekvens för kvinnor jĂ€mfört med mĂ€n. Utbildningen mot civileko- nomexamen uppvisade ocksĂ„ stora skillnader, med 14 procentenheter högre examensfrekvens bland kvinnorna. NĂ€r det gĂ€ller de generella programmen var examensfrekvensen betydligt högre bland kvinnor- na pĂ„ kandidatprogrammen, 52 procent för kvinnorna och 38 pro- cent för mĂ€nnen. För masterprogrammen hade dĂ€remot mĂ€nnen högre examensfrekvens Ă€n kvinnorna, vilket förklaras av det stora antal mĂ€n inom inriktningen teknik och tillverkning som har hög genomströmning. Skillnaden var dock mindre Ă€n för kandidatpro- grammen, endast tre procentenheter. För magisterexamina var det ingen nĂ€mnvĂ€rd skillnad i examensfrekvens mellan könen.4

LÀsÄret 2016/17 var medianÄldern för examinerade personer 26,7 Är (hÀlften av de examinerade var yngre Àn 26,7 Är, medan resten var Àldre). Kvinnornas medianÄlder var 26,8 Är och mÀnnens 26,7 Är. Tio Är tidigare var kvinnornas medianÄlder 28,5 Är och mÀnnens 27,6 Är. Bland dem som för första gÄngen tog ut en examen vid svenska universitet eller högskolor lÀsÄret 2016/17 var kvinnorna yngre Àn mÀnnen. Kvinnornas medianÄlder var 26,0 Är jÀmfört med mÀnnens 26,3 Är.5

ExamensÄldern bland de med och utan studiemedel

SCB har tagit fram uppgifter om medianÄldern pÄ examinerade bland de med och de utan studiemedel till utredningen. DÄ vÄrt fokus Àr de som efter examen ska etablera sig pÄ arbetsmarknaden, har SCB sÄllat bort vissa examinerade, bl.a. de som inom tvÄ Är efter examen fortsatt att studera enligt samma metod som beskrivs i avsnitt 4.2.5.

3UKÄ (2017e).

4UKÄ (2017g), s. 47.

5UKÄ (2018a).

80

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Sedan har de examinerade fördelats efter om de haft eller inte haft studiemedel nÄgon gÄng under de tre lÀsÄren före examen, inklusive examensÄret (uppdelat pÄ de med enbart bidrag och de med bÄde bidrag och lÄn). De examinerade har ocksÄ fördelats efter om de Àr inresande eller svenska studerande.

40

38

36

34

32

30

28

26

24

Samtliga

 

Inte SM, svenska studerande

 

Enbart bidrag, svenska studerande

 

Bidrag och lÄn, svenska studenter

Inresande studerande

 

 

KÀlla: Egen bearbetning av data frÄn SCB. SM stÄr för studiemedel.

Utvecklingen av de examinerades medianÄlder pÄminner om utveck- lingen av högskolenybörjarnas medianÄlder (se kap. 3 figur 3.5), men Àr cirka sex Är högre. Det Àr examinerade som tagit nÄgon typ av studiemedel som har lÀgst medianÄlder och den har ocksÄ gÄtt ned under perioden. Det Àr framför allt inresande examinerade och svens- ka examinerade som inte tagit studiemedel som har högre median- Älder, som dessutom har ökat under perioden.

81

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

Utredningen har Ă€ven hĂ€mtat in uppgifter om medianĂ„ldern bland examinerade frĂ„n de tio största yrkesexamensprogrammen frĂ„n SCB. Åldern avser i detta fall den Ă„lder den studerande hade det Ă„r han eller hon tog sin slutexamen inför etablering pĂ„ arbetsmark- naden. För de flesta av de undersökta yrkesexamensprogrammen har medianĂ„ldern vid slutexamen varit densamma frĂ„n och med lĂ€sĂ„ret 2002/03 till och med lĂ€sĂ„ret 2014/15. MedianĂ„ldern lĂ€sĂ„ret 2014/15 varierar mellan 24 Ă„r för fysioterapeuter och 35 Ă„r för specialistsjuk- sköterskor. För civilingenjörer och jurister ligger medianĂ„ldern pĂ„ 26 Ă„r och för lĂ€kare pĂ„ 27 Ă„r. För nĂ„gra av programmen har median- Ă„ldern vid examen sjunkit. Det kan sannolikt förklaras av att andelen Ă€ldre studerande har minskat till förmĂ„n för yngre.

82

83

Tabell 4.4 MedianĂ„lder pĂ„ examinerade vid slutexamen inför etablering pĂ„ arbetsmarknaden frĂ„n de tio största yrkesexamensprogrammen lĂ€sĂ„ren 2002/03–2014/15

Examen

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

2014/15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Civilingenjörs-

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

examen/motsv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fysioterapeut-

26

 

26

 

26

 

25

 

25

 

25

 

25

 

24,5

 

24

 

24

 

24

 

24

 

24

 

examen/motsv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Högskoleingenjörs-

27

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

25

 

25

 

25

 

25

 

25

 

25

 

examen/motsv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Juristexamen/motsv.

26

 

26

 

27

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

LĂ€karexamen/

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

27

 

motsv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

LĂ€rarexamen

29

 

29

 

31

 

30

 

31

 

31

 

29

 

29

 

30

 

30

 

30

 

30

 

31

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Psykologexamen/

30,5

 

31

 

31

 

30

 

31

 

30

 

29

 

29

 

29

 

28

 

28

 

28

 

28

 

motsv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sjuksköterske-

29

 

29

 

29

 

28

 

28

 

27

 

26

 

26

 

26

 

25

 

25

 

25

 

25

 

examen/motsv.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Socionomexamen/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

motsv.

30

 

30

 

30

 

30

 

29

 

29

 

28

 

28

 

28

 

27

 

26

 

26

 

26

 

Specialistsjuksköter-

37

36

37

37

37

37

37

37

36

36

36

35

35

skeexamen

KÀlla: Egen bearbetning av data frÄn SCB.

2018:73 SOU

högskolan i Genomströmning

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

ExamensÄlderns utveckling

Det kan tyckas mĂ€rkligt att examensĂ„ldern totalt sett gĂ„tt ned, trots att fler tar ut lĂ„nga examina. Det Ă€r en större andel av samtliga exami- nerade som tagit examina som Ă€r högst 3,5 Ă„r lĂ„nga 2016/17 Ă€n 2007/08 (57 procent i stĂ€llet för 48 procent). Det Ă€r ocksĂ„ en större andel av de examinerade som tagit ut examina som krĂ€ver minst fem Ă„rs studier (26 procent 2016/17 i stĂ€llet för 5 procent 2007/08) och det Ă€r en betydligt lĂ€gre andel examinerade som tagit ut 4–4,5 Ă„r lĂ„nga examina (17 procent 2016/17 i stĂ€llet för 46 procent 2007/08). Det beror pĂ„ flera saker. Efter Bolognaanpassningen av examensordningen 2007 Ă€r det fler som tar en mellanexamen (kandidat) pĂ„ vĂ€gen mot slutexamen (master). Dessutom har ju Ă„ldern bland nybörjarna mins- kat sedan 2002/03 till 2013/14. Om de unga nybörjarna tar Ă„tminstone en treĂ„rig examen pĂ„ sju terminer rĂ€knas de som examinerade lĂ€sĂ„ret 2016/17. Efter 2013/14 har nybörjarna blivit lite Ă€ldre, vilket medför att vi nog kommer att se en uppgĂ„ng i examensĂ„ldern under 2017/18 och nĂ„gra Ă„r framöver.

4.3.5Etablering pÄ arbetsmarknaden

I avsnitt 4.2.5 framgÄr vad som menas med att en person Àr etablerad pÄ arbetsmarknaden. Flera kriterier stÀlls upp, bland annat att den sammanrÀknade arbetsinkomsten under Äret ska överstiga ett visst belopp och att personen inte ska ha varit arbetslös eller föremÄl för arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder under uppföljningsÄret.

Av tvĂ„ UKÄ-rapporter framgĂ„r att det har skett kraftiga svĂ€ng- ningar av etableringen pĂ„ arbetsmarknaden under Ă„ren 1996–2013.1 Etableringen pĂ„ arbetsmarknaden har under dessa Ă„r varierat mellan 66,7 procent och 81,8 procent, bland annat beroende pĂ„ konjunk- turlĂ€get. Av dem som examinerades lĂ€sĂ„ret 2011/12 var 81 procent etablerade pĂ„ arbetsmarknaden 2013, cirka ett Ă„r efter examen. Som jĂ€mförelse kan nĂ€mnas att motsvarande andel var 82 procent för dem som examinerades lĂ€sĂ„ret 2009/10, dvs. tre Ă„r efter examen, och 84 procent för dem som examinerades lĂ€sĂ„ret 2007/08, fem Ă„r efter examen. Bland dem som tog examen under lĂ€sĂ„ret 2007/08 jĂ€m- fördes deras etablering ett Ă„r respektive fem Ă„r efter examen. Ett Ă„r efter examen hade 78 procent etablerat sig och fem Ă„r senare hade

1UKÄ (2015c) och UKÄ (2018b).

84

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

84 procent etablerat sig. De senaste uppföljningarna av etablerings- talen för de som examinerades frÄn högskolan lÀsÄret 2012/13 res- pektive 2013/14 visar att 80 procent av dem som examinerades 2012/13 hade etablerat sig pÄ arbetsmarknaden 2014 och att 82 pro- cent av dem som examinerades 2013/14 hade etablerat sig pÄ arbets- marknaden 2015.2

Personer med yrkesexamen etablerar sig snabbare pÄ arbetsmark- naden Àn personer med generell examen. Av dem som tog en yrkes- examen 2013/14 hade 88 procent etablerat sig pÄ arbetsmarknaden 2015, medan motsvarande siffra var 74 procent för personer med en generell examen.

Etableringstalen varierar ocksÄ mellan olika utbildningsomrÄden. Exempelvis var 88 procent av de nyexaminerade inom omrÄdet hÀlso- och sjukvÄrd samt social omsorg lÀsÄret 2013/14 etablerade 2015. Motsvarande siffror inom omrÄdet pedagogik och lÀrarutbild- ning och omrÄdet teknik och tillverkning var 86 procent. Av de nyexaminerade personerna inom omrÄdet humaniora och konst var dÀremot endast 56 procent etablerade pÄ arbetsmarknaden ett Är efter examen. Högst etableringstal Äterfinns bland fyra yrkesexamenspro- gram med en etableringsandel pÄ minst 90 procent: LÀkarexamen, spe- cialistsjuksköterskeexamen, sjuksköterskeexamen och civilingenjörs- examen.

Om examinerade jÀmförs med personer med i stort sett avslutade studier vid högskolan lÀsÄret 2011/12, men som inte tagit ut examen, visar resultaten att etableringen Àr högre bland personer som har en examen jÀmfört med personer som inte har en examen, 81 procent jÀmfört med 68 procent. Anledningen till att de studerande inte tagit ut sin examen kan vara flera. En del tar inte ut sitt examensbevis trots att de har slutfört alla kurser som krÀvs och en del fÄr ett jobb innan studierna Àr klara.3

2UKÄ (2017g), s. 89.

3UKÄ (2015c).

85

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

4.4Internationell utblick

4.4.1JÀmförelse med andra OECD-lÀnder

NÀr det gÀller genomströmning Àr det svÄrt att mÀta och jÀmföra statistik mellan olika lÀnder, eftersom olika lÀnder anvÀnder olika mÄtt för genomströmning och dÄ utbildningssystemen ser olika ut. NÄgra jÀmförelser kan dock göras i frÄga om examensfrekvens (completion rate) och examensÄlder, men Àven de jÀmförelserna mÄste göras med viss försiktighet, framför allt med tanke pÄ utbildningssystemens skil- da utformning.

Examensfrekvens

I en internationell jĂ€mförelse med andra OECD-lĂ€nder framstĂ„r examensfrekvensen i Sverige som relativt lĂ„g. Vid en jĂ€mförelse av examensfrekvensen för heltidsstuderande som lĂ€ser en kandidat- utbildning eller motsvarande hade Sverige 2014 en examensfrekvens pĂ„ drygt 50 procent medan exempelvis Norge hade cirka 75 procent och Danmark lĂ„g över 80 procent. Högst examensfrekvens hade Storbritannien med 84 procent, medan Sverige lĂ„g i botten tillsam- mans med bland annat Estland. Siffrorna avser examensfrekvensen inom den nominella studietiden för utbildningen plus tre Ă„r. Genomsnittet bland de undersökta lĂ€nderna lĂ„g pĂ„ 69 procent. Om man i stĂ€llet mĂ€ter examensfrekvensen utifrĂ„n den nominella studie- tiden var examensfrekvensen cirka 35 procent för svenska stude- rande och cirka 50 procent för norska respektive danska studerande, medan genomsnittet för alla undersökta lĂ€nder lĂ„g pĂ„ 41 procent. Även med detta mĂ„tt hade Storbritannien högst examensfrekvens pĂ„ 71 procent.4 En förklaring till Sveriges lĂ„ga jĂ€mförelsetal kan vara att mĂ„nga studerande i Sverige pĂ„börjar studier utan nĂ„gon avsikt att ta en examen. Vissa planerar bara att lĂ€sa en eller ett par kurser. Exempelvis utbytesstuderande och Ă€ldre studerande vill ofta lĂ€sa en eller ett par kurser som vidareutbildning.

Med nÄgot undantag Àr examensfrekvensen högre bland kvinnor Àn bland mÀn Àven i denna internationella jÀmförelse.

4OECD (2016). Indicator A.9.

86

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

ExamensÄlder

En internationell jĂ€mförelse av examensĂ„ldrar finns i OECD-rappor- ten Education at a Glance 2016. DĂ€r redovisas statistik över genom- snittlig examensĂ„lder för olika utbildningsnivĂ„er. För examina pĂ„ grundnivĂ„ dĂ€r den nominella studietiden Ă€r 3–4 Ă„r (bachelor’s or equivalent) lĂ„g den genomsnittliga examensĂ„ldern i Sverige 2014 pĂ„ 28 Ă„r. Även Finland och Island hade en genomsnittlig examensĂ„lder pĂ„ 28 Ă„r för den utbildningsnivĂ„n. Genomsnittet bland OECD-lĂ€n- derna lĂ„g pĂ„ 26 Ă„r, vilket Ă€ven var den genomsnittliga examensĂ„ldern bĂ„de i Danmark och i Norge. LĂ€gst genomsnittlig examensĂ„lder bland OECD-lĂ€nderna hade Storbritannien och NederlĂ€nderna pĂ„ 24 Ă„r.

Vid en internationell jÀmförelse av examensÄldrar Àr det viktigt att beakta strukturella skillnader i examensordningen mellan lÀnder- na. För Sveriges del Àr det tvÄ specifika omstÀndigheter som bidrar till att examensÄldern framstÄr som hög vid en internationell jÀm- förelse. För det första ingÄr bÄde grundutbildningar och pÄbygg- nadsutbildningar inom vÄrd- och omsorgsomrÄdet och undervis- ningsomrÄdet i högskolesektorn i Sverige. Nybörjarna inom dessa omrÄden Àr i genomsnitt betydligt Àldre Àn inom andra omrÄden. Det gÀller Àven internationellt, men i mÄnga lÀnder ligger utbildningar inom dessa omrÄden utanför högskolesektorn. Detta pÄverkar examensÄldern i Sverige sÄ att den framstÄr som högre Àn i andra lÀnder. För det andra har Bolognaanpassningen av utbildningsstruk- turen gjorts pÄ olika sÀtt i olika lÀnder. I en del lÀnder har all utbild- ning, Àven lÄnga yrkesprogram, inordnats i Bologna-strukturen vil- ket innebÀr att man tar en första examen efter tre Är och en andra examen efter ytterligare tvÄ Är. I Sverige har yrkesexamensprogram- men inte inordnats pÄ detta sÀtt, vilket gör att en första examen frÄn ett lÀngre yrkesexamensprogram tas först efter fem Är eller lÀngre, t.ex. lÀkarexamen. Detta bidrar ocksÄ till att examensÄldern i Sverige Àr jÀmförelsevis hög.

Vid en direkt jÀmförelse av medianexamensÄlder pÄ fyra stora yrkesexamensprogram mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge som utredningen har gjort, framkommer dock att det Àr relativt smÄ skillnader mellan lÀnderna i dessa avseenden.

87

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: UKÄ (tabell 4.4), Uddannelses- og Forskningsministeriet (Danmark), Undervisnings- och kulturministeriet (Finland) och Kunnskapsdepartementet (Norge).

1I Sverige Àr civilingenjörsprogrammet femÄrigt, juristprogrammet 4,5 Är, lÀkarprogrammet 5,5 Är och sjuksköterskeprogrammet treÄrigt.

2I Danmark Àr civilingenjörsprogrammet och juristprogrammet femÄriga , lÀkarprogrammet sexÄrigt och sjuksköterskeprogrammet 3,5 Är lÄngt.

3I Finland Àr civilingenjörsprogrammet och juristprogrammet femÄriga, lÀkarprogrammet sexÄrigt och sjuksköterskeprogrammet 3,5 Är lÄngt.

4I Norge Àr juristprogrammet femÄrigt, lÀkarprogrammet sexÄrigt och sjuksköterskeprogrammet treÄrigt. Civilingenjörsbegreppet Àr enligt uppgift i princip utfasat i Norge och den siffra som presenteras för civilingenjörsprogrammet grundas pÄ motsvarande femÄriga program i Norge.

MedianexamensÄldern Àr i princip densamma pÄ juristprogrammet och lÀkarprogrammet. Att notera Àr viss skillnad i de jÀmförda utbild- ningarnas lÀngd. Som framgÄr Àr medianÄldern vid examen i Sverige inte sÀrskilt hög ur ett nordiskt perspektiv och pekar dÀrmed inte pÄ nÄgot specifikt svenskt problem.

Studietid till examen m.m.

Ur utredningens perspektiv Àr det Àven intressant att titta pÄ hur mÄnga studerande som tar examen inom nominell studietid och vad de studerande som inte tog examen inom den nominella studietiden har tagit vÀgen. En internationell jÀmförelse redovisas i Education at a Glance 2016.

Inom den nominella studietiden plus tre Ă„r hade i OECD-lĂ€nderna i genomsnitt 69 procent tagit examen, medan 8 procent fortfarande var studerade och 23 procent hade avbrutit studierna. För Sveriges del var motsvarande siffror cirka 53 procent, 13 procent och 34 procent. Inom den nominella studietiden hade i genomsnitt 41 procent tagit examen, medan 40 procent fortfarande var studerade och 18 procent hade avbrutit studierna. Även hĂ€r skiljde sig Sverige mycket frĂ„n genomsnittet: I Sverige hade cirka 35 procent tagit examen och lika

88

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

mÄnga var fortfarande i studier, medan cirka 30 procent hade avbru- tit studierna.

4.4.2ÅtgĂ€rder i Danmark, Finland och Norge

I Danmark, Finland och Norge har de senaste Ärens förÀndringar inom studiestödssystemen i första hand syftat till stÀrkt studerande- ekonomi och till att öka genomströmningen.

Danmark

I Danmark lÀmnas studiemedel i form av bidrag (cirka 70 procent) och lÄn (cirka 30 procent). Bidraget Àr skattepliktigt och uppgÄr till 6 090 danska kronor per mÄnad för en heltidsstuderande högskole- studerande som inte bor med sina förÀldrar. LÄnet uppgÄr 2018 till

3116 danska kronor per mÄnad till studerande utan barn. Studerande med barn kan fÄ ett extra lÄn.5 Studiemedel för högskolestudier ges enbart för programbaserade heltidsstudier, inte för studier pÄ deltid eller pÄ fristÄende kurser. Alla program har en faststÀlld normal- studietid, som studiemedel fÄr lÀmnas för plus ytterligare sex mÄna- der. Studiemedel lÀmnas per mÄnad (klipp) och kan lÀmnas för tolv mÄnader om Äret om den studerande önskar det.

I juni 2013 beslutade Folketinget i Danmark om en rad Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet med syfte att öka genomströmningen. ÅtgĂ€rderna infördes under Ă„ren 2014–2016.6

En av förÀndringarna till följd av reformen 2013 var att reglerna i det danska studiestödssystemet som förhindrar att normalstudie- tiden överskrids alltför mycket stramades Ät. Tidigare tillÀts de stu- derande vara försenade i sina studier i tolv mÄnader innan de förklarades studieinaktiva och deras studiestöd stoppades. FrÄn och med den 1 juli 2016 Àndrades den tiden till sex mÄnader. Utbetal- ningarna Äterupptas nÀr förseningen har hÀmtats in. PÄ det hÀr sÀttet tillÄter studiestödssystemet endast en studietid som överskrider den

5Styrelsen for Institutioner og UddannelsesstĂžtte (2018a).

6Arbetsgruppen för studiestöd i Norden, ASIN (2014) och Styrelsen for Institutioner og UddannelsesstÞtte (2018b).

89

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

normala studietiden för utbildningen med ett halvÄr. Enligt utred- ningens kontakter med Uddannelses- og Forskningsministeriet i april 2018 har de inte sett nÄgra effekter av den reformen Ànnu.

En annan förĂ€ndring var införandet av ett s.k. bonusstipendium frĂ„n och med den 1 januari 2016. Bonusstipendium ges till personer som har avslutat en högskoleutbildning snabbare Ă€n normalstudie- tiden. Stipendiet, som Ă€r skattepliktigt, uppgĂ„r till hĂ€lften av bi- dragsbeloppet till studerande som inte bor hos sina förĂ€ldrar, gĂ„nger det antal hela mĂ„nader som den studerande blev snabbare klar med utbildningen. En förutsĂ€ttning Ă€r dock att antalet mĂ„nader ryms inom det antal mĂ„nader som den studerande har rĂ€tt till studiestöd. Om den studerande exempelvis blev klar med sin utbildning tre mĂ„nader snabbare Ă€n normalstudietiden och personen hade tre mĂ„nader kvar av sina studiestödsberĂ€ttigande mĂ„nader kan han eller hon fĂ„ totalt 9 135 DKK (3×3 045) enligt 2018 Ă„rs nivĂ„. Om den studerande bara hade tvĂ„ mĂ„nader kvar av sina studiestöds- berĂ€ttigande mĂ„nader kan han eller hon i stĂ€llet fĂ„ 6 090 DKK (2×3 045). Enligt utredningens kontakter med Styrelsen for Insti- tutioner og UddannelsesstĂžtte i april 2018 har endast knappt ett hundratal personer beviljats stipendiet sedan det infördes.

Fribeloppet i det danska studiestödssystemet har ocksÄ höjts i tvÄ omgÄngar under de senaste Ären, 2014 och 2015. Det har dock inte gjorts nÄgon uppföljning av om de studerandes arbete och inkomster har ökat efter dessa höjningar.

I samband med reformen beslutades Àven om ÄtgÀrder utanför studiestödssystemet med syftet att öka genomströmningen. För- Àndringarna inom studiestödssystemet ingick i ett paket med ÄtgÀr- der Àven inom utbildningssystemet och finansieringssystemet av lÀrosÀtena, den s.k. Fremdriftsreformen. Det stÀlls bland annat krav pÄ lÀrosÀtena att minska den genomsnittliga studietiden med 4,3 mÄnader före 2020.7 LÀrosÀten som inte nÄr upp till kravet kom- mer att fÄ en minskning av sitt grundutbildningsanslag med 17 pro- cent motsvarande maximalt tvÄ miljarder danska kronor (2,8 miljar- der svenska kronor). En uppföljning visar att universiteten i princip nÄtt mÄlet redan under 2016, dvs. fyra Är i förvÀg.

Andra Ă„tgĂ€rder som har införts Ă€r att utbildningsanordnarna – som en del av flera Ă„tgĂ€rder för att frĂ€mja en aktiv studiekultur – har fĂ„tt möjlighet att stĂ€lla resultatkrav pĂ„ upp till 45 ECTS-poĂ€ng per

7Den genomsnittliga studietiden för högskolestudier var 6,1 Är under Är 2011.

90

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

lÀsÄr. Vidare har det införts begrÀnsningar i frÄga om rÀtten att lÀsa ytterligare en universitetsutbildning pÄ samma eller lÀgre nivÄ Àn den man redan har lÀst. Undantag kan dock göras, bland annat om det har gÄtt mer Àn sex Är sedan den tidigare utbildningen avslutades eller om den studerande av hÀlsoskÀl inte lÀngre har anvÀndning för sin tidigare utbildning. Incitament inom finansieringssystemet som ska frÀmja ökad genomströmning Àr att en del av anslaget frÄn och med 2019 kommer att göras beroende av resultatkrav, dels i vilken mÄn de studerande blir klara med sina studier inom en viss tid, dels hur snabbt de studerande etablerar sig pÄ arbetsmarknaden.8

Andra förslag som har varit uppe till diskussion i Danmark Àr att minska andelen bidrag och öka andelen lÄn samt att ge nyutexa- minerade ett etableringsskatteavdrag i upp till tre Är efter avslutad utbildning.9

Finland

I Finland lĂ€mnas studiestöd i form av studiepenning, bostadstillĂ€gg och statsgaranti för studielĂ„n. Hur mycket som ges som studiepen- ning beror pĂ„ den studerandes Ă„lder, om han eller hon bor tillsam- mans med eller utan sina förĂ€ldrar och om han eller hon har barn. För studerande utan barn över 17 Ă„r uppgĂ„r studiepenningen till cirka 250 euro per mĂ„nad. De statsgaranterade lĂ„nebeloppen uppgĂ„r till 650 euro per mĂ„nad för högskolestuderande. För högskolestudier ges i regel studiestöd för 9 mĂ„nader per lĂ€sĂ„r (september–maj), men det gĂ„r att fĂ„ stöd för en lĂ€ngre tid vid studier under sommarmĂ„na- derna. Den maximala studiestödsberĂ€ttigande tiden beror bland annat pĂ„ examens omfattning.10

Diskussionen om genomströmning handlar i Finland frÀmst om att det Àr mÄnga andra faktorer vid sidan av studiestödet som har betydelse och att studiestödet i sig har begrÀnsad betydelse. Men Àven i Finland har ett flertal ÄtgÀrder vidtagits i studiestödssystemet de senaste Ären med syfte att öka genomströmningen. Syftet med flertalet Àndringar har varit att möjliggöra studier pÄ heltid sÄ att

8Totalt sett Àr det ca 7,5 procent av anslaget som kommer att göras beroende av dessa resul- tatkrav.

9Uddannelses- og Forskningsministeriet (2017b).

10Folkpensionsanstalten (2018).

91

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

förvÀrvsarbete, som anses pÄverka genomströmningen negativt, ska kunna minskas.11

Studiestödsbeloppen och inkomstgrĂ€nserna för egen inkomst höjdes 2008. Under 2011 Ă€ndrades studiestödet till högskolestude- rande till att beviljas i tvĂ„ steg. Först beviljas studiestöd till en lĂ€gre examen och först nĂ€r den lĂ€gre examen har avlagts beviljas stöd till en högre examen. Samtidigt höjdes kraven pĂ„ studieresultat frĂ„n 4,8 till 5,0 studiepoĂ€ng per stödmĂ„nad och kontrollen av högskole- studerandes studieresultat förbĂ€ttrades. Den myndighet som hante- rar studiestödet i Finland – Folkpensionsanstalten (FPA) – gjorde 2017 en enkel uppföljning av om höjt resultatkrav och beviljning av studiestöd i tvĂ„ steg haft nĂ„gon effekt. Vid uppföljningen jĂ€mfördes de som pĂ„började sina högskolestudier under hösten 2010 med de som pĂ„började sina studier under hösten 2011. Uppföljningen visade att en nĂ„got högre andel som pĂ„började studierna under hösten 2011 hade avlagt högre högskoleexamen inom 5,5 lĂ€sĂ„r jĂ€mfört med de som pĂ„började studierna hösten 2010, 18,0 procent jĂ€mfört med 16,2 procent.12

2014 gjordes ytterligare förÀndringar av studiestödssystemet. Studiestödsbeloppen och inkomstgrÀnserna höjdes. Antal mÄnader med rÀtt till studiestöd för högskolestudier minskades. För hög- skolestuderande infördes en studielÄnskompensation som ersÀtter ett tidigare studielÄnsavdrag. StudielÄnskompensationen innebÀr att en studerande som avlagt högskoleexamen inom utsatt tid beviljas en amortering av studielÄnet med en summa som baserar sig pÄ det belopp som den studerande har tagit i lÄn. StudielÄnskompensationen Àr 40 procent av den del av lÄnet som överskrider 2 500 euro. Enligt underhandskontakter med FPA Àr det för tidigt att sÀga vilken effekt studielÄnskompensationen har fÄtt för genomströmningen, men prognosen ser bra ut. Andelen högskolestuderande med studiestöd som tagit studielÄn har ökat frÄn 42 procent under lÀsÄret 2013/14 till 59 procent under lÀsÄret 2016/17.

FrÄn och med den 1 augusti 2017 har antalet mÄnader med rÀtt till studiestöd för högskolestudier minskats ytterligare.13

11Arbetsgruppen för studiestöd i Norden, ASIN (2014).

12Enligt underhandskontakter med Folkpensionsanstalten.

13Förordning om studiestöd,11.5.2017/281.

92

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Norge

Ett nytt norskt studiestödssystem infördes frÄn och med lÀsÄret 2002/2003, som en del av den s.k. kvalitetsreformen.14 Det nya syste- met innehöll tvÄ större förÀndringar jÀmfört med det tidigare: dels höjdes totalbeloppet för att göra det möjligt för de studerande att studera pÄ heltid utan att behöva arbeta parallellt med studierna, dels infördes den s.k. konverteringsordningen. Konverteringsordningen innebÀr att delar av studielÄnen omvandlas till bidrag i efterhand (upp till 40 procent), ju fler poÀng de studerande tar desto större andel av lÄnen omvandlas. LÀsÄret 2018/2019 Àr totalbeloppet 108 250 norska kronor för tio mÄnaders heltidsstudier.15

BĂ„da förĂ€ndringarna – höjt belopp och konverteringsordningen – syftade till att öka genomströmningen, i första hand genom att öka de studerandes individuella prestationsgrad. Ytterligare en förĂ€nd- ring var att behovsprövningen mot inkomst och förmögenhet Ă€ndra- des sĂ„ att den fortsĂ€ttningsvis enbart skulle ske mot bidragsdelen av studiestödet.

Det norska studiestödssystemet stÀller krav pÄ studieprogression pÄ liknande sÀtt som det danska systemet. En studerande kan vara försenad i sina studier i högst ett Är (60 studiepoÀng) innan studie- stödet stoppas. För att fÄ rÀtt till studiestöd pÄ nytt mÄste den stu- derande hÀmta in den del av förseningen som överstiger 60 studie- poÀng.16

En utvĂ€rdering av kvalitetsreformen, som det norska Kunnskaps- departementet redovisade 200717, indikerade att reformen inte pĂ„- verkat den tid som de studerande lĂ€gger ner pĂ„ sina studier, respek- tive Ă€gnar Ă„t arbete vid sidan av studierna. De förvĂ€rvsarbetade lika mycket som tidigare eller mer. Å andra sidan visade utvĂ€rderingen inte heller nĂ„gon skillnad i prestation mellan studerande som arbetar upp till tio timmar i veckan och de som inte arbetar alls. De bĂ„da grupperna lĂ€gger ner lika mycket tid, klarar av sina studier ungefĂ€r lika bra, och de tar ungefĂ€r lika lĂ„ng tid pĂ„ sig för att bli fĂ€rdiga. FĂ„ studerande anger dĂ„lig ekonomi som skĂ€l till varför de blir försenade eller avbryter sina studier. Uppgifterna i utvĂ€rderingen indikerade att det genomsnittliga antalet poĂ€ng som de studerande klarar av har

14Kunnskapsdepartementet (2007).

15LĂ„nekassen (2018).

16LĂ„nekassen (2017).

17Kunnskapsdepartementet (2007).

93

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

ökat nÄgot under den tid som konverteringsordningen har varit i bruk. Bland de heltidsstuderande fÄr cirka 75 procent s.k. full kon- vertering. Dessa klarar sÄ mÄnga poÀng som ingÄr i utbildningens normalstudietid. Eftersom den norska LÄnekassen inte har jÀmför- bara tal för perioden innan konverteringsordningen, gick det dock inte att sÀga om denna inneburit att de norska studerande numera klarar av fler poÀng Àn de gjorde innan det nya systemet infördes.

Efter ytterligare en tid tog Proba samfunnsanalyse 2013 fram en rapport med en analys av studiestödssystemet pÄ uppdrag av Kunn- skapsdepartementet.18 Analysen visar att de studerandes prestations- grad har ökat till följd av kvalitetsreformen, oavsett om man mÀter poÀng per termin eller poÀng efter avslutad examen inom ett visst antal Är. Enligt rapporten gÄr det dock inte att skilja mellan bety- delsen av Àndringarna i studiestödssystemet och andra inslag i kva- litetsreformen. Studien visade att bÄde hemmaboende studerande och studerande som inte bor tillsammans med sina förÀldrar ökade sin prestationsgrad, men att ökningen var störst hos den sistnÀmnda gruppen. Att ökningen var störst bland studerande som inte bor tillsammans med sina förÀldrar togs som bevis för att konverterings- ordningen hade en sjÀlvstÀndig effekt, men ocksÄ att andra delar av kvalitetsreformen hade betydelse. Rapporten visade ocksÄ att ökad anvÀndning av studiestöd resulterar i högre prestationsgrad.

2016 beslutades att norska heltidsstuderande i högskoleutbild- ning och yrkesutbildning ska fÄ rÀtt till studiestöd i elva mÄnader per Är i stÀllet för i tio mÄnader. Reformen genomförs stegvis under fyra Är, med en extra vecka per Är, med start 2017. Syftet med denna för- Àndring Àr att möjliggöra för studerande att kunna koncentrera sig pÄ studierna och inte behöva arbeta i för hög omfattning vid sidan av studierna. Anledningen till att man valde att lÀgga till en extra mÄnad

istĂ€llet för att höja beloppen under de tio mĂ„naderna som studiestöd redan ges var ett problem som i Norge kallas för ”juniknipa”. Pro- blemet hade sin grund i att vĂ„rterminen Ă€r lĂ€ngre Ă€n höstterminen och att den sista utbetalningen av studiestöd under vĂ„rterminen gjordes den 15 maj. De studerande hade dĂ„ problem med att fĂ„ pengarna att rĂ€cka till under den sista delen av vĂ„rterminen, sam- tidigt som det var hög press pĂ„ dem att studera inför sina tentamina. Den extra utbetalningen sker dĂ€rför den 15 juni. NĂ„gon uppföljning av reformen har Ă€nnu inte skett.

18Proba sammfunnsanalyse (2013).

94

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

4.5Tidigare utredningar och förslag

4.5.1Studiesociala kommittén

Regeringen tillsatte 2007 en kommittĂ©, den s.k. Studiesociala kom- mittĂ©n, med uppdrag att övervĂ€ga och föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder avseende studerandes ekonomiska och sociala situation. KommittĂ©n skulle bl.a. utreda och föreslĂ„ hur studiemedlen kan anvĂ€ndas för att öka genomströmningen inom den högre utbildningen med syftet att minska de studerandes skuldsĂ€ttning och möjliggöra ett tidigare intrĂ€de pĂ„ arbetsmarknaden. År 2009 lĂ€mnade kommittĂ©n sitt slut- betĂ€nkande, StĂ€rkt stöd för studier (SOU 2009:28) dĂ€r följande för- slag och bedömningar rörande genomströmning presenterades.

Kommittén bedömde att den studiemedelsberÀttigande tiden i större utstrÀckning Àn i dag borde anpassas efter utbildningarnas omfattning. Kommittén konstaterade att samtidigt som de nuvaran- de tidsgrÀnserna Àr snÄlt tilltagna i relation till de lÀngsta utbildning- arna, sporrar de knappast de studerande som lÀser fristÄende kurser eller korta utbildningar att planera sina studier, upprÀtthÄlla en hög individuell prestationsgrad och att ta examen. Samtliga har sex Är pÄ sig att bli fÀrdiga, oavsett utbildningens omfattning. Mot den bak- grunden föreslog kommittén att den studiemedelsberÀttigande tiden för studerande inom de lÀngsta utbildningarna skulle förlÀngas, samtidigt som tiden för studerande pÄ kortare utbildningar eller som lÀser fristÄende kurser utan avsikt att ta examen skulle begrÀnsas. Förslaget innebar att den generella studiemedelsberÀttigande tiden för högskolestudier sÀnktes frÄn sex till fyra Ärs heltidsstudier. Studiemedel utöver fyra Ärs heltidsstudier föreslogs dock kunna lÀmnas till studerande som antingen avlagt treÄrig generell examen (180 högskolepoÀng), eller som pÄbörjat en minst 3,5 Är lÄng utbild- ning och inom denna klarat av minst 180 högskolepoÀng. Dessa stu- derande föreslogs fÄ studiemedel för ytterligare tvÄ Ärs heltids- studier. Studerande som lÀser utbildningar som Àr minst fem Är lÄnga skulle dÀrutöver kunna tilldelas studiemedel för ytterligare ett Är, dvs. för sammanlagt sju Är.

Vidare bedömde kommittén att högre resultatkrav Àn i dag bör stÀllas pÄ de studerande i slutet pÄ utbildningarna. Vid tidpunkten för kommitténs arbete gÀllde som huvudprincip att den studerande skulle klara 75 procent av sitt studieÄtagande för att fÄ studiemedel följande termin eller lÀsÄr, med undantag under det första studieÄret

95

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

dĂ„ poĂ€ngkravet Ă€r sĂ€nkt till 62,5 procent. Det gjordes Ă€ven undantag för studerande som klarat 75-procentskravet under en lĂ€ngre studie- period; för dessa kunde studiemedel beviljas om han eller hon bara uppnĂ„r 50 procent under en senare period i utbildningen. Kommit- tĂ©n föreslog att den sistnĂ€mnda bestĂ€mmelsen skulle avskaffas och att ett allmĂ€nt 75-procentigt resultatkrav borde gĂ€lla frĂ„n och med det andra lĂ€sĂ„ret med studiemedel. KommittĂ©n föreslog Ă€ven att bestĂ€mmelserna för studieresultatprövningen skulle utgĂ„ frĂ„n upp- nĂ„dda studieresultat, i stĂ€llet för en prognos över framtiden som dĂ„ var fallet19 samt att den dĂ„varande formuleringen att hĂ€nsyn skulle tas till ”förhĂ„llanden av personlig natur som kan antas ha inverkat pĂ„ studieresultaten” borde ersĂ€ttas med formuleringen att studiemedel fĂ„r lĂ€mnas Ă€ven om den studerande inte har bedrivit studierna i normalt takt, om det finns sĂ€rskilda skĂ€l. KommittĂ©n menade att en sĂ„dan förĂ€ndring skulle tydliggöra att det mĂ„ste finnas skĂ€l av en viss dignitet för att en person som inte har bedrivit sina studier i normal takt ska fĂ„ nya studiemedel. Detta borde enligt kommittĂ©ns mening medföra en viss uppstramning av den nuvarande praxisen.

Ytterligare förslag frÄn kommittén var att det skulle införas vid- gade möjligheter till tillÀggslÄn. Kommittén föreslog Àven en höjning av studiemedlen som delvis kunde motiveras med genomström- ningsargument.

Kommittén analyserade ytterligare ett antal möjliga förÀndringar

istudiemedelssystemet: peng-per-poÀngsystem, tidsanpassade lÄne- och bidragsandelar, examensbonus, ÀmnesomrÄdesanpassade lÄne- och bidragsandelar, samt Äldersanpassade lÄne- och bidragsandelar. Kommittén bedömde dock att dessa förÀndringar var mindre kost- nadseffektiva och dÀrmed mindre intressanta.

4.5.2LĂ„ngtidsutredningen 2011

LÄngtidsutredningen 2011 presenterades i januari 2011.20 LÄngtids- utredningen fungerar som ett underlag för den ekonomiska politi- ken och den ekonomisk-politiska debatten genom analyser av utma- ningar och möjligheter för den svenska ekonomin pÄ lÄng sikt.

19I 3 kap. 7 § studiestödslagen angavs vid denna tidpunkt att studerande pĂ„ högskolenivĂ„ skulle beviljas studiemedel ”om det med hĂ€nsyn till de resultat som den studerande har uppnĂ„tt mĂ„ste anses sannolikt att han eller hon kommer att slutföra sina studier inom normal tid”.

20SOU 2011:11.

96

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Utredningen leddes och genomfördes av tjÀnstemÀn vid Finans- departementet. Departementsledningen tog dÀremot inte stÀllning till innehÄllet.

De rekommendationer som LÄngtidsutredningen 2011 gav nÀr det gÀller hur övergÄngen frÄn studier till arbetsliv kan förbÀttras var bland annat att reformera studiemedelsystemet sÄ att det premierar tidigare examina frÄn universitet och högskolor. Utredningen före- slog dÀrför att andelen av studiemedlen som behöver betalas tillbaka minskas betydligt för studerande som tar examen tidigt (vid 23 Ärs Älder eller tidigare), medan andelen kan höjas för de som vÀntar lÀngre. Utredningen menade att avskrivningen bör trappas av Ärsvis pÄ ett sÀtt som gör att den som tar examen vid 26 Ärs Älder möter samma system som i dag, medan lÄnedelen ökar för de som tar exa- men efter 26 Ärs Älder. Utredningen övervÀgde ett system dÀr reduktionen av Äterbetalningen betingas pÄ framtida arbetsin- komster, men bedömde att detta riskerar att minska incitamentens tydlighet och föresprÄkade dÀrför det enklare systemet trots att incitamenten egentligen blir sÀmre. Enligt utredningen skulle refor- men kunna införas utan ökade kostnader vid oförÀndrat beteende om mer av den totala lÄnebördan lÀggs pÄ de studerande som tar lÀngre tid pÄ sig. Om beteendet förÀndrades som förvÀntat berÀk- nades kostnaderna kunna kompenseras genom ökade skatteintÀkter.

Utredningen uttalade ocksÄ att det vore rimligt att koppla antalet terminer med studiemedel till studieresultaten enligt den modell som Studiesociala kommittén föreslog i sitt betÀnkande StÀrkt stöd för studier, dvs. att möjligheten att studera med studiemedel begrÀn- sas till fyra Är och ytterligare tvÄ Är ges för den som efter kandidat- examen vÀljer att studera för en masterexamen.

Vidare diskuterar utredningen företeelsen att det nuvarande systemet, framför allt efter införandet av jobbskatteavdraget och de nedsatta socialavgifterna för unga, innebÀr en mycket kraftig sub- vention för unga som vÀljer att arbeta parallellt med studierna i stÀllet för att studera mer intensivt för att bli fÀrdig tidigare. Mot denna bakgrund föreslog utredningen dels att studiebidraget beskat- tas som arbetsinkomst och nivÄn korrigeras sÄ att nettobeloppet Àr oförÀndrat för den som inte arbetar, dels att fribeloppet reduceras i takt med den studerandes ackumulerade uteblivna resultat frÄn tidi- gare terminer. Detta skulle innebÀra att en studerande som tagit

97

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

75 procent av kurserna under en termin fÄr ett 75-procentigt fri- belopp (till dess att restkurserna Àr godkÀnda), medan en studerande som tagit 75 procent av kurserna under tvÄ terminer fÄr ett halverat fribelopp. Utredningen menade att det var orimligt att fortsÀtta subventionera parallellarbete för studerande som under tidigare terminer inte har klarat av de studier som de har fÄtt ersÀttning för.

Utredningen nÀmnde Àven att det skulle vara idealt om fri- beloppet kunde rÀknas enligt ett treterminssystem dÀr beloppet var mer generöst satt gentemot inkomster under sommaren.

I en bilaga till utredningen belyste forskaren Roope Uusitalo varför svenska universitetsstuderande har sÄ hög examensÄlder i en internationell jÀmförelse. Rapporten utmynnade i en rekommenda- tion om att en mix av ÄtgÀrder, sÄvÀl ekonomiska som andra ÄtgÀrder, skulle vara optimal för att öka genomströmningen.21 I rapporten konstateras att evidensen kring vilka effekter olika typer av insatser har inte Àr sÄ stark som man skulle kunna önska, men att den evidens som finns pekar i riktning mot att en ÄtgÀrdsmix för att sÀnka examensÄldern borde innehÄlla följande fyra komponenter:

‱Intensifierad studierĂ„dgivning under gymnasietiden för att min- ska osĂ€kerheten vid studievalen.

‱ExtrapoĂ€ng i antagningsprocessen för de som ansöker till univer- sitet och högskolor relativt snart efter att de gĂ„tt ut gymnasiet för att premiera de som vĂ€ljer snabba övergĂ„ngar och som dĂ€rför genererar ett större positivt bidrag till samhĂ€llsekonomin.

‱LĂ„ga studieavgifter, möjligen kombinerade med högre studie- medel, för att ge de studerande incitament för att bli fĂ€rdiga rela- tivt snart.

‱En finansiering av universitet och högskolor som innebĂ€r att de fĂ„r mer betalt för studerande som tar examen i tid för att ge utbildningsanordnarna stĂ€rkta ekonomiska incitament till att bidra till kortare studietider.

21Uusitalo, R. (2010).

98

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

4.6Vilka faktorer pÄverkar genomströmningen?

I utredningens uppdrag ligger att föreslÄ ÄtgÀrder inom studiemedels- systemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan. I detta avsnitt redogör vi för olika faktorer som har betydelse för de studerandes möjligheter att bedriva effektiva studier bÄde inom och utanför studie- medelssystemet. Utredningens övervÀganden och förslag till förÀnd- ringar i studiemedelssystemet redovisas i avsnitt 5.3.2.

Till grund för beskrivningen ligger ett antal forskningsrapporter och undersökningar som behandlar frÄgan om vilka faktorer som har betydelse för genomströmning bÄde pÄ andra utbildningsnivÄer och specifikt inom högskolan. Vissa faktorer har bÀring pÄ flera av genomströmningsmÄtten, medan andra bara har betydelse för nÄgot av dem.

Förutom att olika ekonomiska incitament har betydelse för genomströmningen finns det andra faktorer som spelar en viktig roll för de studerandes framgÄng i studierna. Andersson m.fl. har identi- fierat fem faktorer av sÀrskild betydelse för de studerandes relation till sin utbildning i en kvalitativ analys av enkÀtsvar om studieval och avhoppsövervÀganden: intresse, mÄl, framgÄng, trivsel och kvalitet.22 Nedan redogör vi för dessa samt ytterligare nÄgra faktorer som förekommer i forskningen och den allmÀnna diskussionen om genomströmning.

4.6.1De studerandes ekonomi under studietiden

Humankapitalteorin

Ett syfte för studiestödet Àr att utgöra en ekonomisk drivkraft för att mÀnniskor ska börja studera. Studiestödet kan dÀrför anses vara motiverat av de nationalekonomiska teorierna om rekrytering och studiers betydelse. Dessa teorier utgÄr oftast frÄn den s.k. human- kapitalteorin vilken innebÀr att utbildning ger mÀnniskor ökade kunskaper och förmÄgor. De ökade kunskaperna och förmÄgorna gör dem mer produktiva och leder bÄde till högre löner och till en högre ekonomisk tillvÀxt i samhÀllet. Enligt teorin fortsÀtter varje individ att utbilda sig sÄ lÀnge de marginella intÀkterna av utbildning

22Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012).

99

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

överstiger de marginella kostnaderna.23 Ett studiestöd som innehÄller nÄgon form av subvention innebÀr att intÀkterna av utbildning ökar och att kostnaderna minskar. Humankapitalteorin sÀger dÀrmed att ett studiestöd bÄde ökar och förlÀnger deltagandet i utbildning.

Studiemedelssystemet

Dagens studiemedelssystem innehÄller flera olika moment som kan utgöra ekonomiska incitament för effektiva studier. De kan delas in i tvÄ kategorier, dels positiva drivkrafter som uppmuntrar ett visst beteende, dels negativa drivkrafter som Àr av mer tvingande karaktÀr. Exempel pÄ en positiv drivkraft Àr att studiemedlen uppgÄr till en nivÄ som tÀcker de studerandes levnadsomkostnader och som gör det möjligt att Àgna sig Ät studier pÄ heltid, dvs. att de kan vÀlja att avstÄ frÄn att arbeta parallellt med studierna om de inte vill göra det. Ett exempel pÄ en negativ drivkraft Àr att det stÀlls krav pÄ studie- resultat för att en studerande ska fÄ rÀtt till fortsatta studiemedel.

Studiemedlens storlek

Studiemedelsbeloppen har höjts vid flera tillfĂ€llen de senaste Ă„ren, utöver den Ă„rliga förĂ€ndring – vanligtvis upprĂ€kning24 – som sker i och med att studiemedelsbeloppen Ă€r kopplade till prisbasbeloppet.

Efter Studiesociala kommitténs förslag (se avsnitt 4.5.1) föreslog regeringen att studiemedlens totalbelopp skulle höjas i syfte att ge de studerande en bÀttre ekonomisk situation. Totalbeloppet i studie- medlen höjdes dÀrför frÄn 4,57 procent till 4,80 procent av prisbas- beloppet per vecka för en heltidsstuderande fr.o.m. den 1 januari 2010. Totalbeloppet blev dÀrmed 98 kronor högre per vecka vid heltidsstudier (rÀknat utifrÄn 2009 Ärs nivÄ). Studiebidragsandelen höjdes samtidigt med nio kronor per vecka för en heltidsstude- rande.25 Ytterligare höjningar av totalbeloppen skedde 2011 och 2015 med syftet att ge de studerande en bÀttre ekonomisk situation. FrÄn och med den 1 juli 2011 höjdes totalbeloppet frÄn 4,80 procent

23Becker, G.S. (1983).

24Prisbasbeloppet sÀnktes dock jÀmfört med föregÄende Är under exempelvis Ären 2014 och 2016.

25SFS 2009:1535 och prop. 2009/10:1.

100

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

till 5,07 procent av prisbasbeloppet per vecka för en heltidsstu- derande (116 kronor i 2011 Ärs nivÄ) och frÄn och med den 1 januari 2015 uppgick totalbeloppet till 5,59 procent per vecka för en heltids- studerande (en höjning med 232 kronor per vecka i 2015 Ärs nivÄ).26 Motsvarande höjningar gjordes för deltidsstuderande. Eftersom des- sa höjningar enbart avsÄg lÄnedelen innebar det att lÄnets och bidra- gets andel av totalbeloppet justerades.

Alldeles nyligen höjdes studiemedelsbeloppet pĂ„ nytt. FrĂ„n och med den 1 juli 2018 utgĂ„r studiemedel med ett totalbelopp om 5,74 procent av prisbasbeloppet per vecka för en heltidsstuderande (en höjning med 68 kronor per vecka till 2 611 kronor i 2018 Ă„rs nivĂ„). Det var enbart bidragsdelen som höjdes frĂ„n 1,59 procent till 1,74 procent av prisbasbeloppet per vecka (frĂ„n 723 till 791 kronor i 2018 Ă„rs nivĂ„). I dag uppgĂ„r alltsĂ„ studiemedlen till cirka 11 300 kro- nor i mĂ„naden. DĂ€rutöver kan en studerande som har barn fĂ„ tillĂ€ggsbidrag (cirka 650 kronor per mĂ„nad för det första barnet vid heltidsstudier) och studerande över 25 Ă„r med tidigare hög inkomst kan fĂ„ ett tillĂ€ggslĂ„n (cirka 3 900 kronor per mĂ„nad vid heltids- studier). Även tillĂ€ggsbidraget och tillĂ€ggslĂ„net har höjts pĂ„ senare tid. TilllĂ€ggsbidraget höjdes frĂ„n och med den 1 januari 2013.27 Till- lĂ€ggslĂ„net fördubblades 2014 (en höjning frĂ„n 0,99 procent till 1,98 procent av prisbasbeloppet per vecka för en heltidsstuderande). I samband med det infördes Ă€ven en möjlighet att fĂ„ tillĂ€ggslĂ„n för deltidsstudier.28

De senaste Ärens höjningar av studiemedelsbeloppen innebÀr att studiemedlens köpkraft i dag Àr stark. CSN redovisar varje Är upp- gifter över köpkraften i förhÄllande till konsumentprisindex (KPI). Dessa uppgifter redovisar en historiskt hög köpkraft för de nuva- rande studiemedelsbeloppen. I denna jÀmförelse tas dock ingen hÀn- syn till sammansÀttningen av KPI, vilken eventuellt inte Àr helt till- fredsstÀllande för lÄginkomsttagare. LÄginkomsttagare lÀgger exem- pelvis ofta mer pengar pÄ boendet Àn genomsnittligt. Att köpkraften i förhÄllande till KPI Àr hög kan ÀndÄ ses som en indikation pÄ att studiemedelssystemet stÄr sig starkt.

26SFS 2010:2018 och 2014:1580.

27SFS 2012:967.

28SFS 2013:1119.

101

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

Krav pÄ studieresultat

I Sverige har kraven pÄ studieresultat för rÀtt till fortsatta studie- medel Àndrats vid tvÄ tillfÀllen de senaste Ären. 2007 sÀnktes kraven för studerande pÄ vissa högskoleutbildningar. De sÀnkta kraven gav dock inte nÄgon entydig effekt pÄ studieresultaten, men pÄ vissa utbildningar dÀr kraven Àndrats blev studieresultaten bÀttre.

FrÄn och med den 1 juli 2010 infördes skÀrpta studieresultatkrav i enlighet med Studiesociala kommitténs förslag. Regeringen ansÄg i likhet med Studiesociala kommittén att det var angelÀget att öka genomströmningen inom den högre utbildningen sÄ att den stude- randes skuldsÀttning kunde hÄllas nere och ett snabbare intrÀde pÄ arbetsmarknaden kunde ske. Regeringen ansÄg ocksÄ att tydligare krav pÄ studieprestation Àr ett effektivt verktyg för att uppnÄ detta och uttalade att det var viktigt att bestÀmmelser om studieresultat harmonierar med mÄlet om ökad genomströmning och eventuella bestÀmmelser som motverkar en ökad genomströmning tas bort.

FörĂ€ndringen innebar att prövningen av studieresultat för stude- rande pĂ„ eftergymnasial nivĂ„ skulle grundas pĂ„ uppnĂ„dda studie- resultat i stĂ€llet för pĂ„ en prognosbedömning av en studerandes möjligheter att i framtiden klara sina studier. Enligt de nya reglerna krĂ€vdes sĂ„ledes att den studerande skulle bedriva sina tidigare studier i normal takt för att fĂ„ fortsatta studiemedel pĂ„ eftergymnasial nivĂ„. Regeringen sĂ„g ingen anledning till att prövningen vid studier pĂ„ eftergymnasial nivĂ„ skulle ske pĂ„ ett sĂ€tt som avvek frĂ„n vad som gĂ€ller för övriga utbildningsnivĂ„er som enbart utgick frĂ„n uppnĂ„dda resultat. Även det alternativa kravet för högskolestudier, enligt vilket det rĂ€ck- te att den studerande klarat minst 50 procent av sitt studieĂ„tagande under den senaste beviljningsperioden om han eller hon klarat 75- procentskravet under en lĂ€ngre studieperiod, togs bort.

Vidare infördes en Àndring nÀr det gÀller regleringen för rÀtt till studiemedel dÄ en studerande inte har bedrivit studierna i normal takt. Regeringen föreslog Àndringar i enlighet med Studiesociala kommitténs förslag, dvs. att studiemedel skulle fÄ lÀmnas Àven om den studerande inte har bedrivit studierna i normal takt, om det fanns sÀrskilda skÀl för det. Enligt regeringens mening medför detta en viss uppstramning av nuvarande praxis. SÀrskilda skÀl kunde

102

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

enligt regeringen t.ex. vara egen eller nÀra anhörigs sjukdom, döds- fall i familjen eller allvarliga brister hos utbildningsanordnaren som den studerande inte har kunnat rÄda över.29

I en rapport frĂ„n 2012 följde CSN upp regelĂ€ndringen med ut- gĂ„ngspunkt i de motiv som lĂ„g till grund för förĂ€ndringen, dvs. att motivera de studerande till mer mĂ„linriktade och effektiva studier och dĂ€rigenom öka genomströmningen i högskolan samt att CSN:s pröv- ning skulle bli mer rĂ€ttssĂ€ker och likformig genom att prognos- bedömningarna togs bort.30 Uppföljningen visade att 18 292 perso- ner som ansökte om studiemedel för högskolestudier under lĂ€sĂ„ret 2010/11 fick avslag pĂ„ sin ansökan pĂ„ grund av att de hade för lĂ„ga studieresultat. Detta var en fördubbling jĂ€mfört med lĂ€sĂ„ret innan. Antalet personer som beviljades studiemedel trots bristande studie- resultat nĂ€ra halverades. Samtidigt ökade andelen som Ă„terkvalifice- rade sig till nya studiemedel inom tre terminer, 59 procent av de som fick avslag lĂ€sĂ„ret 2010/11 Ă„terkvalificerade sig inom tre terminer, jĂ€mfört med 55 procent lĂ€sĂ„ret innan. AntalsmĂ€ssigt var skillnaden mycket större – antalet som Ă„terkvalificerade sig inom tre halvĂ„r mer Ă€n fördubblades mellan lĂ€sĂ„ret 2009/10 och lĂ€sĂ„ret 2010/11. Vidare visade uppföljningen endast smĂ„ förĂ€ndringar i studiemedelstagarnas studieprestationer. CSN drog slutsatsen att studieresultatkrav inte pĂ„verkar de studerande i nĂ„gon större utstrĂ€ckning. Enligt enkĂ€t- svaren hade kravet endast lett till en ökad anstrĂ€ngning för 14 pro- cent bland de studerande som beviljades studiemedel under lĂ€sĂ„ret 2010/11.

Sedermera justerades reglerna den 1 juli 2013 pÄ sÄ sÀtt att studie- medel skulle kunna lÀmnas till en studerande trots att han eller hon har bristande Àldre studieresultat, om de tidigare studierna har bedri- vits för mer Àn tio Är sedan. Regeringen ansÄg att det var angelÀget att möjliggöra ÄtergÄng till studier och omskolning för personer med ofullstÀndiga studier som Àgt rum för lÀnge sedan.31

Under 2014 skÀrptes Àven CSN:s föreskrifter om studieresultat- prövning. Möjligheten att skjuta upp resultatprövningen av tidigare studieresultat nÀr en studerande ansöker om studiemedel för som- marstudier togs bort. Samtidigt förtydligades i föreskrifterna att det Àr möjligt att lÀmna ytterligare studiemedel för en studieperiod för

29Prop. 2009/10:141, RĂ€ttvist och effektivt – förĂ€ndringar i studiestödssystemet.

30CSN (2012).

31Prop. 2012/13:133.

103

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

vilken studiemedel delvis redan beviljats, utan att tidigare resultat prövas, om de nya studierna kan ingÄ i samma beviljningsperiod som de tidigare beviljade studierna. Det tidigare kravet pÄ att ansökan mÄste avse samma skola eller utbildning togs bort. Dessutom förtyd- ligades att studiemedel kan beviljas för en studieperiod som helt ligger inom en pÄgÄende beviljningsperiod utan att det först görs en ny resultatprövning.

CSN gjorde ytterligare en uppföljning av regelĂ€ndringen under 2015.32 Uppföljningen visade att andelen avslag pĂ„ grund av bris- tande studieresultat hade fortsatt att öka och uppgick till 8,4 procent under lĂ€sĂ„ret 2013/14. CSN menade att den fortsatta ökningen av avslag efter lĂ€sĂ„ret 2010/11 inte kan förklaras av att reglerna Ă€nd- rades 2010. Förklaringen mĂ„ste i stĂ€llet ligga i att praxis hos CSN och ÖKS blivit mer restriktiv pĂ„ flera punkter. Exempelvis har ÖKS klargjort att det endast Ă€r resultat frĂ„n moment som enligt kursplan kan godkĂ€nnas separat som kan godtas som avklarade resultat i resultatprövningen, men att undantag kan göras för lĂ€ngre indivi- duella arbeten sĂ„som till exempel en examensuppsats som omfattar minst 15 högskolepoĂ€ng. ÖKS har vidare klargjort att det inte Ă€r möjligt att Ă„terkvalificera sig pĂ„ annat sĂ€tt Ă€n att klara de resultat som saknas frĂ„n den senaste beviljningsperioden alternativt att klara motsvarande resultat vid en annan utbildning eller lĂ€roanstalt. Vidare har CSN:s praxis Ă€ndrats sĂ„ att studieresultat numera prövas inför sommarkurser samt att det krĂ€vs studieresultat Ă€ven frĂ„n korta kurser.

Enligt uppföljningen var kön och utlÀndsk bakgrund tvÄ av de viktigaste faktorerna nÀr det kommer till bristande studieresultat. Enligt statistiken för lÀsÄret 2013/14 var det 17 procent av mÀnnen som studerade pÄ högskolenivÄ som inte nÄdde tillrÀckliga studie- resultat. Motsvarande andel för kvinnorna var endast 10 procent. För kvinnor och mÀn sammantaget uppgick andelen med bristande studieresultat till 13 procent. Av de högskolestuderande med ut- lÀndsk bakgrund var det 20 procent som inte nÄdde tillrÀckliga resul- tat, medan motsvarade andel för studerande med svensk bakgrund var 12 procent.

CSN:s uppföljning visade ocksÄ att andelen av dem som fÄr avslag som Äterkvalificerar sig till att fÄ nya studiemedel har ökat frÄn drygt 60 procent innan regelÀndringen till cirka 70 procent, samt att de

32CSN (2015).

104

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

studerande Äterkvalificerar sig lite snabbare Àn tidigare. En sÀrskild granskning av utvecklingen av högskolestuderandes studieresultat visade att andelen av studiemedelstagarna som har fÀrre poÀng Àn kravnivÄerna har minskat lÀsÄren efter regelÀndringen. CSN menade dock att det inte Àr möjligt att dra nÄgra slutsatser kring studie- resultatprövningens pÄverkan pÄ andelen av de studerande som har resultat under de poÀnggrÀnser som har satts upp. Detta eftersom studieresultatprövningen bara Àr en faktor bland mÄnga som kan pÄverka resultaten.

Ny statistik för lÀsÄret 2016/17 visar att andelen sökande som fÄr avslag pÄ grund av bristande studieresultat pÄ eftergymnasial nivÄ dÄ lÄg pÄ 8,9 procent (cirka 28 800 personer). Uppgifterna visar ocksÄ att andelen som Äterkvalificerar sig Àr hög pÄ eftergymnasial nivÄ: av de studerande pÄ eftergymnasial som fick avslag pÄ grund av bris- tande studieresultat under andra halvÄret 2015 hade sÄ mÄnga som 75 procent Äterkvalificerat sig tre lÀsÄr senare.33

Inkomstprövning och fribelopp

FribeloppsgrÀnsen i studiemedelssystemet har höjts vid flera tillfÀl- len de senaste Ären, 2001 i samband med studiemedelsreformen samt dÀrefter 2011 och 2014, se avsnitten 6.6.2 och 6.6.3. Höjningarna har lett till att en nÄgot högre andel av de studerande med studiemedel har valt att arbeta vid sidan av studierna och att de höjde sina inkomster mer Àn genomsnittligt. Arbete medför genomsnittligt lÀgre studieresultat om det Àr av viss omfattning. LÀs mer om posi- tiva och negativa effekter av arbete i avsnitten 4.6.11 och 6.5.

ÅtgĂ€rder för att öka genomströmningen utanför det svenska studiemedelssystemet

Under 2009 infördes pĂ„ försök en bonus till studerande i svensk- undervisning för invandrare (sfi) med syfte att de studerande snab- bare skulle lĂ€ra sig svenska. Under en försöksverksamhet 2009–2010 kunde slumpvis utvalda kommuner erbjuda s.k. sfi-bonus pĂ„ belopp upp till högst 12 000 kronor till studerande som klarade kursmĂ„len inom angivna tidsgrĂ€nser. Bonusen infördes senare pĂ„ nationell nivĂ„.

33CSN (2018a).

105

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

En utvÀrdering av sfi-bonusen visar att den fick en inte helt obetydlig effekt pÄ studieresultaten i Stockholm, men ingen pÄvisbar effekt i övriga delar av landet. I Stockholm berÀknade IFAU att som en följd av bonusen var det tre personer av hundra som fullföljde en sfi-kurs inom tidsgrÀnsen för bonus, som inte hade gjort det annars. Sfi- bonusen gav inga sÀkerstÀllda effekter pÄ deltagandet i utbildning, Àven om det fanns en tendens till ökat deltagande i Stockholm.34

Det finns mÄnga internationella studier i Àmnet studiestöd och genomströmning. Erfarenheterna av ÄtgÀrder i de nordiska lÀnderna och effekter av dessa ÄtgÀrder har vi redovisat i avsnitt 4.4.2. MÄnga av de övriga studierna Àr dock inte relevanta för utredningen, dÀrför att de jÀmför en situation med studiestöd med en situation utan studiestöd. SÄdana studier har mindre betydelse för vÄr utredning eftersom det inte Àr aktuellt att avskaffa studiemedelssystemet.

Det finns vidare ett antal internationella studier som sÀrskilt har studerat direkta ekonomiska incitament i form av en utbetalning till dem som klarar sina studier.35 Resultaten frÄn dessa undersökningar Àr dock inte helt entydiga.

4.6.2Studieavgifter

Förutom studiestöd för uppehÀllet kan ocksÄ förekomsten eller frÄnvaron av studieavgifter ha betydelse för genomströmningen. Teorin Àr enkel, den som betalar studieavgifter Àr mer angelÀgen att snabbt bli klar Àn den som studerar avgiftsfritt. Avgifter kan ocksÄ ha en hÀmmande inverkan pÄ överutnyttjande. Ett exempel pÄ det Àr de mÄnga utlÀndska studenter som sökte till högskolestudier i Sverige, innan anmÀlnings- och studieavgifter infördes 2011, utan att

34IFAU (2012).

35En studie av utbetalningar till engelska ungdomar i motsvarande gymnasieskolan visade att en ekonomisk ersÀttning gav mycket positiva effekter genom att antalet studieavbrott minskade (Dearden, L., Emmerson, C., Frayne, C., Meghir, C. [2009]). En studie av termins- visa utbetalningar till collegestuderande i Kanada visade att en bonus fick begrÀnsat positiva resultat pÄ prestationerna (Angrist, J., Preopoulos, P., Williams, T. [2010]). En undersökning av ekonomisk ersÀttning till elever i amerikansk grundskola visade pÄ positiva effekter i vissa Àmnen, men kunde inte pÄvisa nÄgra effekter i andra Àmnen. (Bettinger, E. [2008]). En omfattande studie av amerikansk grundskola visade att ekonomisk ersÀttning gav signifikanta resultat nÀr den gavs för lÀrandeinsatser, t.ex. nÀrvaro i undervisningen eller att lÀsa en bok, men inga eller mycket smÄ effekter nÀr den gavs för studieresultat. Detta förklarades av att mÄnga elever inte visste hur man skulle Ästadkomma ett gott studieresultat eller inte klarade att genomföra studierna som planerat. (Fryer, R. [2011]).

106

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

vara behöriga till eller att pÄbörja de studier som de blivit antagna till. Efter införandet av anmÀlnings- och studieavgifter minskade antalet sökande drastiskt, men andelen som antogs ökade36 och genomströmningen (mÀtt som poÀngproduktion) ökade37.

4.6.3LÀrosÀtenas ekonomi

En annan ekonomisk faktor som kan ha betydelse för genomström- ningen Àr hur styrningen av högskolorna fungerar och hur resurs- tilldelningssystemet Àr utformat. I dag finns en direkt koppling mel- lan lÀrosÀtenas ekonomi och de studerandes prestationer genom att resurstilldelningssystemet delvis Àr baserat pÄ prestation. Att lÀro- sÀtenas ekonomi Àr god torde vara en förutsÀttning för en högkva- litativ utbildning som leder till hög genomströmning. LÀrosÀtena kan dÀrigenom ge mer stöd, mer lÀrarledd undervisning m.m., vilket sannolikt har betydelse för genomströmningen i högskolan. LÀs mer om betydelsen av utbildningens kvalitet nedan.

4.6.4De studerandes ekonomi efter studietiden

Ytterligare en ekonomisk faktor av betydelse för genomström- ningen kan vara utbildningspremien, dvs. hur stor avkastning de stu- derande kan förvÀntas fÄ av sin utbildning. Om avkastningen Àr hög utgör det sannolikt ett incitament för de studerande, bÄde att börja tidigare och att bli klara snabbare med sin utbildning. OECD-rap- porten Education at a Glance 2017 visar dock att Sverige tillhör de lÀnder dÀr det ekonomiskt lönar sig minst att lÀsa vidare jÀmfört med att börja arbeta direkt efter gymnasiet.

4.6.5Intresse

Den studerandes intresse för sjÀlva utbildningen Àr en viktig faktor för utbildningsvalet. NÀr det gÀller beslutet att hoppa av utbild- ningen beror det ofta pÄ konflikter mellan den studerandes intresse

36UKÄ (2017d).

37UKÄ (2016c).

107

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

och hur den studerande upplever utbildningen. Detta kan exem- pelvis bero pÄ att den studerandes intresse för utbildningen har Àndrats, att nÄgon annan utbildning uppfattas som mer intressant eller att utbildningen inte lyckas förmedla det som ursprungligen vÀckte den studerandes intresse.38

Av en enkĂ€tundersökning som HSV gjorde 2009 om orsaker till studieavbrott pĂ„ yrkesexamensprogram med lĂ„ga examensfrekvenser framgĂ„r att det har betydelse att man har valt utbildningen i första hand.39 De som inte valt utbildningen i första hand avbröt i större utstrĂ€ckning tidigt Ă€n de som valt utbildningen i första hand. Vidare bytte de som inte valt den aktuella utbildningen i första hand i större utstrĂ€ckning till en annan utbildning jĂ€mfört med dem som valt utbildningen i första hand. PĂ„ frĂ„gan om vad som var den huvud- sakliga orsaken till studieavbrottet angav nĂ€stan hĂ€lften att det berodde pĂ„ sjĂ€lva utbildningen. Andra kategorier som de studerande kunde vĂ€lja pĂ„ var sociala skĂ€l, arbetsmarknadsskĂ€l eller ekonomiska skĂ€l. Inom kategorin ”sjĂ€lva utbildningen” var den faktor som angavs av flest svarande att ”utbildningen hade fel inriktning för mig”.

4.6.6MĂ„l

En annan viktig faktor för val av utbildning Àr mÄlen efter utbild- ningen. Förutom att mÄlet ofta Àr ett framtida yrke kan det Àven vara att vidareutveckla sin identitet eller att helt enkelt vara högskole- studerande.40 Om studerande som pÄbörjar en utbildning inte upp- lever att utbildningen leder mot de uppsatta mÄlen finns en risk att de studerande avbryter utbildningen. LikasÄ om mÄlet uppnÄs redan innan utbildningen Àr klar, exempelvis genom att den studerande erbjuds ett jobb i enlighet med mÄlbilden, kan det leda till att den studerande hoppar av utbildningen.

Svaren pÄ den enkÀtundersökning som HSV gjorde 2009 och som

viredogör för i avsnittet ”Intresse” har Ă€ven bĂ€ring pĂ„ mĂ„lfaktorn. MĂ„nga svarande angav att ”utbildningen hade fel inriktning för mig” som svar pĂ„ frĂ„gan om orsak till studieavbrott.41

38Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012).

39Högskoleverket (2010).

40Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012).

41Högskoleverket (2010).

108

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Att mÄlet med utbildningen Àr en viktig faktor för genom- strömningen illustreras bland annat av skillnaden i prestationsgrad mellan fristÄende kurser och program. Som framgÄr i avsnitt 4.3.1 Àr prestationsgraden betydligt högre bland programstuderande Àn kurs- studerande. Sannolikt Àr programstuderande mer mÄlinriktade Àn kursstuderande och efterstrÀvar ofta en examen, medan kursstu- derande i mÄnga fall Àr nöjda med att delta i undervisningen.

En annan omstÀndighet som gÄr att relatera till betydelsen av de studerandes mÄl med sina högskolestudier Àr att de har gjort ett informerat val till utbildningen. Vid ett av utredningens referens- gruppsmöten framhöll flera deltagare att genomströmningen sanno- likt pÄverkas av att de studerande inte gör informerade val till sina högskolestudier. Flera av deltagarna upplever att mÄnga studerande gör felval och Àr övertygade om att bÀttre information inför hög- skolestudierna skulle minska antalet studieavbrott och byten av utbildning.

4.6.7FramgÄng

Den studerandes framgÄng i sina studier har ocksÄ betydelse för studieval och genomströmning. Studerande vÀljer ofta en utbildning som de tror att de kommer att lyckas med. Framförallt har dock denna faktor en stor betydelse för de studerandes beslut att avbryta en utbildning. Studieresultaten Àr ofta avgörande för de studerandes möjlighet att fÄ studiestöd. DÀrutöver kan studieresultaten ha for- mell betydelse pÄ sÄ sÀtt att studerande med bristande studieresultat inte blir behöriga till efterföljande kurser. Studieresultaten spelar ocksÄ en roll för den studerandes tro pÄ sig sjÀlv inför kommande studier.42

Av den enkĂ€tundersökning som HSV gjorde 2009 var dĂ„liga studieresultat den nĂ€st vanligaste faktorn inom orsakskategorin ”sjĂ€lva utbildningen” nĂ€r det gĂ€ller frĂ„gan om orsak till studieav- brott. Det var frĂ€mst inom de tekniska utbildningarna som den fak- torn angavs.43

42Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012).

43Högskoleverket (2010).

109

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

4.6.8Trivsel och stöd

Trivsel i utbildningsmiljön Àr en annan faktor som har stor betydelse för om en studerande vÀljer att hoppa av eller inte. Studerande vill ha goda kontakter med andra studerande och med den akademiska per- sonalen.44

Stöttning under studietid och stödÄtgÀrder vid behov Àr ocksÄ faktorer som sannolikt har betydelse för trivsel, studieframgÄng och genomströmning. Enligt en UHR-studie Àr akademiskt skrivande, sprÄkstöd och mentorsprogram nÄgra av de vanligaste stödÄtgÀr- derna som Àr tillgÀngliga för studerande och som pÄverkar genom- strömningen positivt.45 Enligt vÄr utrednings delbetÀnkande, bör de studerandes möjligheter att vara sjukskrivna pÄ deltid och att studera pÄ deltid med studieekonomin sÀkrad förbÀttras, och det kommer med största sannolikhet att bidra till ökad genomströmning och till att fÀrre studerande hoppar av studierna.46 Allt pekar pÄ att denna typ av stödÄtgÀrder har positiv inverkan pÄ genomströmningen.

I en studie gjord vid ett kanadensiskt universitet undersöktes bland annat vÀrdet av extra stöd under utbildningstiden.47 Stude- rande som lÀste det första Äret delades in i tre olika undersöknings- grupper, plus en kontrollgrupp. Studerande i den första undersök- ningsgruppen fick möjlighet att ta del av olika sorters stöd, sÄsom hjÀlp av Àldre studerande och extra undervisning (supplementary instruction). Studerande i den andra gruppen erbjöds en kontant- bonus motsvarande ett Ärs skolavgifter om de skulle nÄ upp till ett visst genomsnittsbetyg och den tredje gruppen erbjöds bÄde stöd och kontantbonus. Studien visade att det frÀmst var kvinnor och deltagare i den tredje gruppen som nyttjade stödet. Studien visade ocksÄ att kvinnor i den tredje gruppen fick ett högre genom- snittsbetyg. DÀremot hade de olika ÄtgÀrderna ingen effekt för mÀn.

44Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012).

45UHR (2016).

46SOU 2018:9.

47Angrist, J., Lang, D., and Oreopoulos, P. (2009).

110

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

4.6.9Utbildningens kvalitet

En annan faktor som spelar viss roll för avhopp eller kvarvaro pÄ utbildningen Àr vilken kvalitet utbildningen har. Det kan handla om sÄvÀl planering och organisation som informationsflöde eller att den pedagogiska eller vetenskapliga kvaliteten anses vara bristfÀllig.48 NÀr Studiesociala kommittén var pÄ studiebesök vid Lunds univer- sitet och Malmö högskola i oktober 2008 poÀngterade de studerande som kommittén samtalade med att andelen lÀrarledd undervisning har betydelse för genomströmningen.49

4.6.10Campus- respektive distansstudier

Av avsnitt 4.3.1 framgÄr att prestationsgraden Àr högre bland cam- pusstuderande Àn distansstuderande för alla typer av utbildningar. Prestationsgraden Àr betydligt högre bland campusstuderande pÄ fristÄende kurser och generella program, men bara nÄgot högre bland campusstuderande pÄ yrkesexamensprogram.

Valet att studera pÄ campus eller pÄ distans pÄverkar alltsÄ genom- strömningen i den svenska högskolan. Framför allt presterar stude- rande pÄ fristÄende kurser sÀmre pÄ distans Àn pÄ campus. Det kan i sin tur hÀnga ihop med vilket mÄl de studerande har med sina studier. Studerande som lÀser fristÄende kurser pÄ distans har sannolikt inte lika ofta som mÄl att ta poÀng eller examen som andra studerande, utan nöjer sig med att gÄ kurser och att delta i undervisningen.50

4.6.11Arbete vid sidan av studierna

Studier visar att för mycket arbete parallellt med studierna ökar ris- ken för lÄga studieresultat och minskar sannolikheten för högre studieresultat. Arbete parallellt med studierna kan ocksÄ öka utbild- ningstidernas lÀngd och det tycks finnas relativt tydlig evidens för att arbete under studierna faktiskt förlÀnger tiden i studier och till examen. Att arbeta i mÄttlig omfattning vid sidan av studierna verkar dÀremot ha positiv inverkan pÄ studieresultaten, men nÀr arbetet

48Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012).

49SOU 2009:28.

50UKÄ (2017h).

111

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

överstiger en viss omfattning övergÄr det till att vara negativt. LÀs mer om arbetets pÄverkan pÄ studier och studieresultat i avsnitt 6.5.

4.6.12Konjunktur- och arbetsmarknadslÀget

Konjunktur- och arbetsmarknadslĂ€get kan ha betydelse för genom- strömningen pĂ„ flera olika sĂ€tt. Av en statistisk analys som HSV har gjort framgĂ„r att studerande pĂ„verkas av konjunkturförĂ€ndringar.51 Dels genom att tidpunkten för avslutandet (ofta examen) varierar nĂ„got beroende pĂ„ konjunkturlĂ€ge, dels genom att en större andel av de examinerade fortsĂ€tter att studera efter examen, i vĂ€ntan pĂ„ att arbetsmarknaden ska förbĂ€ttras. Sambandet mellan andelen i fort- satta studier efter examen och andelen arbetslösa i arbetskraften Ă€r relativt starkt visar en analys av Ă„ren 1991–2007. NĂ€r arbetslösheten stiger Ă€r det alltsĂ„ en större andel som fortsĂ€tter att studera efter examen.

Vid en lÄgkonjunktur minskar vidare de studerandes möjlighet att fÄ ett arbete vid sidan av studierna vilket i sin tur medför att de kan Àgna mer tid Ät studierna. Enligt en studie gÀllande den finska studie- stödsreformen 1992 förklarades den viktigaste faktorn för minsk- ningen av studietiden fram till examen vara att de studerande fÄtt svÄrare att fÄ arbete vid sidan av studierna.52

4.6.13Antagning, förkunskaper och dimensionering

Antagning till och dimensioneringen av högskoleutbildningar har betydelse för genomströmningen likavĂ€l som den har betydelse för övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan (jĂ€mför avsnit- ten 3.3.11 och 3.3.12). Genomströmningen Ă€r bĂ€ttre för studerande med goda förkunskaper (meriter). Det visar bland annat en studie frĂ„n UKÄ.53 De studerandes förkunskaper har betydelse bĂ„de för deras förmĂ„ga att klara av studierna och deras benĂ€genhet att inte hoppa av studierna i ett tidigt skede.

Ovan (under rubriken ”Intresse”) framgĂ„r att studerande som inte valt utbildningen i första hand avbryter utbildningen tidigt i

51Högskoleverket (2009a).

52HĂ€kkinen, I., Uusitalo, R. (2003).

53UKÄ (2018c).

112

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

större utstrÀckning Àn de som valt utbildningen i första hand. Vidare byter de som inte valt den aktuella utbildningen i första hand i större utstrÀckning till en annan utbildning jÀmfört med dem som valt utbildningen i första hand.

4.6.14StudieuppehÄll och utlandsstudier

Ur ett strikt genomströmningsperspektiv, dvs. att pÄbörjade studier ska klaras av pÄ sÄ kort tid som möjligt, Àr studieuppehÄll av olika slag av ondo. Det gÀller oavsett skÀlen för studieuppehÄllet (till exempel sociala eller medicinska skÀl, vÄrd av barn, vÀrnplikts- eller civilpliktstjÀnstgöring eller studentfackliga uppdrag).

Även utlandsstudier som en del av studierna i Sverige under ett fĂ„tal terminer leder mĂ„nga gĂ„nger till förlĂ€ngda studietider och lĂ€gre genomströmning dĂ„ de studerande lĂ„ngt ifrĂ„n alltid fĂ„r tillgodorĂ€kna samtliga sina utlĂ€ndska studier i sin svenska examen. Det framgĂ„r till exempel av Eurostudent V54, dĂ€r bara 61 procent av de svenska stu- derande med erfarenhet av utlandsstudier svarar att de har fĂ„tt till- godorĂ€kna sig sina utlandsstudier fullt ut i en svensk examen.

4.6.15Studerandes bakgrund och egenskaper

UKÄ har i en nyligen genomförd registerstudie undersökt tidiga av- hopp i relation till de studerandes kön, Ă„lder vid nybörjarterminen, svensk respektive utlĂ€ndsk bakgrund, gymnasiebetyg och sociala bak- grund.55 Enligt studien hoppar mĂ€n överlag av i högre utstrĂ€ckning Ă€n kvinnor, vilket Ă€r sĂ€rskilt tydligt pĂ„ kvinnodominerade utbildningar. Ålder vid utbildningsstarten pĂ„verkar ocksĂ„ risken att hoppa av en utbildning dĂ„ det totalt sett Ă€r en nĂ„got högre andel yngre Ă€n Ă€ldre nybörjare som hoppar av, men dĂ€r Ă€r variationen stor mellan olika utbildningsprogram. UtlĂ€ndsk bakgrund har betydelse för avhoppen nĂ€r det gĂ€ller vissa program, sĂ„som exempelvis utbildningar till Ă€mnes- lĂ€rare, grundskollĂ€rare och förskollĂ€rare. Social bakgrund förefaller

54Hauschieldt, K. (2015).

55UKÄ (2017f).

113

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

dock inte spela nÄgon större roll för benÀgenheten att hoppa av ett utbildningsprogram.56

DĂ€remot tyder resultaten frĂ„n en annan studie frĂ„n UKÄ pĂ„ att det finns samband mellan social bakgrund och genomströmning i högskolan – mĂ€tt som examensfrekvens inom nominell studietid plus tre Ă„r – pĂ„ fyra lĂ„nga och fyra medellĂ„nga program som leder till en yrkesexamen. PĂ„ de lĂ€ngre yrkesexamensprogrammen (minst 4,5 Ă„rs studier pĂ„ heltid) – dĂ€r man studerade till civilingenjör, jurist, lĂ€kare och psykolog – var genomströmningen lĂ€gre för studerande som hade förĂ€ldrar med förgymnasial utbildning jĂ€mfört med stude- rande vars förĂ€ldrar hade en utbildning pĂ„ gymnasienivĂ„ eller högre. PĂ„ exempelvis juristprogrammet hade 45 procent i gruppen med för- gymnasialt utbildade förĂ€ldrar och mer Ă€n 60 procent i övriga grupper avlagt examen pĂ„ programmet 7,5 Ă„r efter studiestarten. Det sĂ„g dock annorlunda ut pĂ„ medellĂ„nga högskoleutbildningar (3–3,5 Ă„rs studier pĂ„ heltid). PĂ„ högskoleingenjörs-, sjukgymnast- (fysioterapeut-), sjuksköterske- och socionomprogrammet hade studerande med för- gymnasialt utbildade förĂ€ldrar antingen samma eller endast nĂ„got lĂ€gre genomströmning jĂ€mfört med studerande frĂ„n andra sociala ursprung.57 Sammantaget förefaller inte den sociala bakgrunden spela större roll för benĂ€genheten att hoppa av studierna, dĂ€remot verkar den ha viss betydelse för examensfrekvensen frĂ„n vissa framför allt lĂ€ngre yrkesexamensprogram.

4.7Hur pÄverkas genomströmning av en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan?

Bedömning: En tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till hög- skolan pÄverkar genomströmningen pÄ olika sÀtt. Om studerande gÄr över frÄn gymnasieskolan till högskolan tidigare Àn i dag kommer medianÄldern bland examinerade frÄn högskolan att sjunka. Samtidigt kommer prestationsgraden att sjunka samt risken för felval och avhopp att öka. Dessutom ökar skillnaden mellan vad de studerande vill studera och de utbildningar som

56Enligt rapporten hoppar studerande med lÄgutbildade förÀldrar totalt sett av i högre utstrÀckning Àn studerande med medelhögt och högutbildade förÀldrar, men nÀr analyserna görs per program Àr det dock bara civilingenjörsprogrammet som uppvisar detta mönster.

57UKÄ (2013).

114

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

erbjuds. Det medför en uppenbar risk att samhÀllets kompe- tensbehov inte kommer att tillgodoses.

KartlÀggningen över hur övergÄngen mellan gymnasieskolan och högskolan fungerar, som redovisats i kapitel 3, pekar pÄ att över- gÄngen pÄ det stora hela fungerar vÀl. Utvecklingen av övergÄngen har varit positiv och det Àr numera en större andel av en Ärskull som börjar studera i högskolan kort tid efter att ha avslutat gymnasie- skolan Àn det var före lÀsÄret 2009/10.

VÄr kartlÀggning visar att en tidigare övergÄng frÄn gymnasie- skolan till högskolan skulle pÄverka genomströmningen pÄ olika sÀtt. Om studerande gÄr över frÄn gymnasieskolan till högskolan tidigare Àn i dag kommer medianÄldern bland examinerade frÄn högskolan att sjunka, helt enkelt för att nÄgot fler studerande kommer att pÄbörja sina studier tidigare.

Samtidigt har det framkommit att prestationsgraden Ă€r lĂ„g bland de allra yngsta studerandena och högst för de som Ă€r 22–23 Ă„r gamla. Det torde medföra att en tidig övergĂ„ng leder till nĂ„got lĂ€gre presta- tionsgrad. Studier visar ocksĂ„ att yngre studerande generellt hoppar av i högre grad Ă€n nĂ„got Ă€ldre studerande. Det styrks av en studie av prestationsgraden pĂ„ de tio största yrkesexamensprogrammen som UKÄ gjorde 2017.58 Ur ett genomströmningsperspektiv Ă€r det alltsĂ„ inte fördelaktigt med direkt övergĂ„ng frĂ„n gymnasiet till högskolan, konstaterar UKÄ.

Ytterligare ett problem med en tidig övergÄng Àr att risken för felval och att de studerande vÀljer andra utbildningar Àn de skulle valt om de hade vÀntat nÄgra Är. De utbildningar som 19-Äringar efter- frÄgar skiljer sig frÄn dem som nÄgot Àldre studerande efterfrÄgar. Exempelvis vill mÄnga 19-Äringar bli ekonomer, civilingenjörer eller jurister, medan fÄ vill bli lÀrare eller verka inom vÄrd och omsorg. Det kan medföra att allt för mÄnga utbildas inom vissa omrÄden och för fÄ inom andra. En tidigarelagd övergÄng till högskolan innebÀr dÄ en ökad risk för att vissa matchningsproblem. Exempelvis kan bristen pÄ lÀrare komma att förvÀrras. Det finns dÀrför en uppenbar risk att samhÀllets kompetensbehov inte kommer att tillgodoses. De ungas sökmönster innebÀr ocksÄ att 19-Äringar i stor utstrÀckning konkurrerar med andra 19-Äringar om studieplatserna. För att öka

58UKÄ (2017f).

115

Genomströmning i högskolan

SOU 2018:73

övergÄngen behöver antalet platser pÄ de utbildningar 19-Äringarna efterfrÄgar öka, vilket medför att volymen kan behöva minskas pÄ utbildningar som efterfrÄgas av Àldre studerande.

4.8Hur Àr genomströmningen i högskolan?

Bedömning: Genomströmningen i högskolan Àr god, framförallt bland studerande pÄ utbildningsprogram och sÀrskilt bland studiemedelstagare pÄ utbildningsprogram. Den största förbÀtt- ringspotentialen synes alltsÄ finnas bland studerande som inte tar studiemedel och bland studerande pÄ fristÄende kurser, sÄvÀl hos dem som tar studiemedel och hos dem som inte tar studiemedel.

Utredningens uppdrag att frÀmja effektivare studier innebÀr att vi ska föreslÄ ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet i syfte att öka genom- strömningen i högskolan. För att kunna föreslÄ relevanta ÄtgÀrder har det varit nödvÀndigt att kartlÀgga och analysera genomströmningen pÄ motsvarande sÀtt som övergÄngen till högskolan. PÄ sÄ sÀtt har vi kunnat fÄ en uppfattning om hur genomströmningen fungerar i dag bland olika grupper studerande, mÀtt utifrÄn olika genomströmnings- mÄtt. VÄr ambition har varit att dÀrigenom kunna identifiera vilka ÄtgÀrder som framstÄr som mest lÀmpliga för att förbÀttra genom- strömningen i högskolan.

DÄ vi Àr begrÀnsade till att föreslÄ ÄtgÀrder inom studiemedels- systemet har vi sÀrskilt försökt att kartlÀgga och analysera hur genomströmningen i högskolan ser ut bland studiemedelstagarna. Det Àr frÀmst studiemedelstagarna som kan förvÀntas bli pÄverkade av ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet, Àven om det inte Àr uteslutet att en del ÄtgÀrder skulle kunna pÄverka Àven ett antal studerande som i dag inte har studiemedel.

Oavsett vilket genomströmningsmÄtt som vi anvÀnder Àr det högre genomströmning bland studerande pÄ utbildningsprogram Àn bland dem pÄ fristÄende kurser. LikasÄ Àr det högre genomströmning bland studerande pÄ yrkesexamensprogram jÀmfört med studerande pÄ generella program. NÀr det gÀller prestationsgrad och examens- Älder har vi hÀmtat in statistik och jÀmfört genomströmningen mel- lan studiemedelstagare och icke studiemedelstagare. BÄda dessa mÄtt visar att genomströmningen bland studiemedelstagare Àr klart högre

116

SOU 2018:73

Genomströmning i högskolan

Àn bland studerande som inte tar studiemedel. Skillnaderna mellan de som enbart tagit bidrag och de som tagit bÄde bidrag och lÄn Àr smÄ. MedianÄldern hos examinerade med nÄgon form av studiemedel har gÄtt ned de senaste Ären, medan medianÄldern bland examinerade utan studiemedel har gÄtt upp, se avsnitt 4.3.4.

Att notera nĂ€r det gĂ€ller medianexamensĂ„ldern pĂ„ de tio största yrkesexamensprogrammen bland samtliga studerande Ă€r att den i princip har varit densamma frĂ„n och med lĂ€sĂ„ret 2002/03 till och med lĂ€sĂ„ret 2014/15. Åldern avser i det fallet den Ă„lder den stude- rande hade det Ă„r han eller hon tog sin slutexamen inför etablering pĂ„ arbetsmarknaden. Det tycks dĂ€rmed inte vara nĂ„got problem med eskalerande examensĂ„ldrar för dessa utbildningar.

Internationella jÀmförelser, dÀr genomströmningen i Sverige fram- stÄr som mindre god Àn i andra lÀnder, ter sig enligt vÄr mening van- skliga med hÀnsyn till det breda högskolebegreppet som gÀller i Sverige sedan 1977 Ärs högskolereform. I Danmark ingÄr exempelvis inte de stora lÀrarutbildningarna och sjuksköterskeutbildningarna i högskolesystemet. Inte heller högskolesystemen i Norge och Finland Àr sÀrskilt lika det svenska. Skillnaderna tycks bli Àn större om man gÄr utanför Norden och utanför Europa.59 Vi anser dÀrför att det Àr pro- blematiskt att anvÀnda internationella jÀmförelser som grund för att bedöma om genomströmningen i Sverige Àr god eller inte.

Sammantaget Àr vÄr bedömning att genomströmningen i högsko- lan generellt sett Àr god, framför allt bland studerande pÄ utbild- ningsprogram och sÀrskilt bland studiemedelstagare pÄ utbildnings- program. Den största förbÀttringspotentialen finns bland stude- rande som inte tar studiemedel och bland studerande pÄ fristÄende kurser, sÄvÀl hos dem som tar studiemedel och dem som inte tar studiemedel.

Oavsett problembilden Àr vÄrt uppdrag att föreslÄ ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet som kan förbÀttra genomströmningen i hög- skolan. Mot denna bakgrund presenterar vi ett antal alternativa ÄtgÀrder i avsnitten 5.3.1 och 5.3.2 som utredningen har övervÀgt.

59SOU 2015:70.

117

5ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

5.1UtgÄngspunkter för vÄra bedömningar och förslag

I utredningen har vi i uppdrag att se över hur studiemedlen kan anvÀndas för att öka genomströmningen och att underlÀtta över- gÄngen frÄn gymnasieskolan till högskolan, genom att hellre erbjuda positiva incitament i stÀllet för tvÄng och ökad press och utan att inkrÀkta pÄ omstÀllningsmöjligheter och pÄ det livslÄnga lÀrandet. VÄra förslag ska dessutom vara samhÀllsekonomiskt effektiva. Detta Àr ett svÄrt uppdrag!

Uppdraget Àr svÄrt eftersom studiemedlen bara Àr en av flera faktorer som pÄverkar studieval och studieresultat. Andra faktorer som pÄverkar detta Àr antagningsregler, utsikterna pÄ arbetsmark- naden och förvÀntad avkastning av utbildningen, avgifter eller inga avgifter, intresse, mÄlsÀttning, framgÄng, trivsel och stöd, utbild- ningens kvalitet, campus- eller distansstudier, arbete vid sidan av, konjunkturlÀget, utbildningens dimensionering, de studerandes bak- grund, m.m. Studiemedlen Àr alltsÄ bara en av flera faktorer som pÄverkar nÀr studerande börjar studera och hur snabbt studierna gÄr.

Studiemedelssystemet har dessutom andra uttalade mĂ„l Ă€n genomströmning – det ska verka rekryterande för bĂ„de kvinnor och mĂ€n och dĂ€rmed bidra till ett högt deltagande i utbildning, det ska utjĂ€mna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och bidra till ökad social rĂ€ttvisa, samt ska ha en god effekt pĂ„ sam- hĂ€llsekonomin över tiden.1 Vid sidan av de begrĂ€nsningar som anges i vĂ„ra direktiv sĂ€tter dessa mĂ„l grĂ€nser för vad som Ă€r möjligt. MĂ„len

1Prop. 1999/2000:10 och prop. 2015/16:1, utg.omrÄde 15.

119

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

för studiestödet innebĂ€r att det ska locka studerande i olika Ă„ldrar och dessutom verka kompensatoriskt mellan olika grupper – det ska vara ett system för alla som har för avsikt att studera. De studerande ska fritt kunna vĂ€lja vad de ska studera och nĂ€r de ska göra det, utan att studiemedelssystemet lĂ€gger hinder i vĂ€gen. Studiemedels- systemet innehĂ„ller förvisso en del grĂ€nser för vilka utbildningar som ger rĂ€tt till stöd och hur lĂ€nge det Ă€r möjligt att studera, men som utgĂ„ngspunkt stödjer det de studerandes fria val. Vi kan t.ex. inte pĂ„verka vilka utbildningar de studerande vĂ€ljer.

Sedan 1965 har det svenska studiemedelssystemet frÀmjat genom- strömningen vid svenska högskolor genom att finnas till och genom att hÄlla en tillrÀckligt hög nivÄ. Sedan den 1 juli 2018 Àr studiemedlens köpkraft i förhÄllande till konsumentprisindex dessutom högre Àn nÄgonsin tidigare. Studiemedlens tillrÀcklighet Àr den frÀmsta garan- ten för att studiemedelssystemet bidrar till hög genomströmning i högskolan. Vi har i kapitel 4 ocksÄ redovisat att studiemedelstagarna har lÄngt högre prestationsgrad Àn de som inte har nÄgra studie- medel. Utrymmet att förbÀttra prestationsgraden Àr begrÀnsat. Ut- över tillrÀckligheten har studiemedlen Àven andra inslag som Àr avsedda för att studerande ska upprÀtthÄlla en hög studietakt, bl.a. krav pÄ studieresultat, ett begrÀnsat antal veckor och ett fribelopp för inkomst.

I följande avsnitt diskuterar vi nĂ„gra modeller för att med hjĂ€lp av studiemedlen tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen till högskolan och att öka genomströmningen. NĂ€r vi sedan bedömer dessa förslag har vi beak- tat den begrĂ€nsning som direktiven ger oss – morot hellre Ă€n piska och inget hinder mot omstĂ€llning och livslĂ„ngt lĂ€rande – och de begrĂ€nsningar som i övrigt ges av studiestödets mĂ„l. I bedömningen tar vi Ă€ven hĂ€nsyn till förslagens kostnadseffektivitet och kom- mittĂ©förordningens bestĂ€mmelser om krav pĂ„ finansiering av vĂ„ra förslag.

120

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

5.2Tidigare övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan med hjÀlp av studiemedelssystemet

5.2.1Alternativa ÄtgÀrder för tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan

I avsnitt 4.7 gör vi bedömningen att en tidig övergÄng frÄn gym- nasieskolan till högskolan pÄverkar genomströmningen pÄ olika sÀtt. Om studerande gÄr över frÄn gymnasieskolan till högskolan tidigare Àn i dag kommer medianÄldern bland examinerade frÄn högskolan att sjunka. Samtidigt kommer prestationsgraden att sjunka samt risken för felval och avhopp att öka. Dessutom ökar skillnaden mel- lan vad de studerande vill studera och de utbildningar som erbjuds och dÀrmed finns en uppenbar risk att samhÀllets kompetensbehov inte kommer att tillgodoses.

Utredningens uppdrag i frÄga om övergÄngen frÄn gymnasie- skolan till högskolan Àr att med utgÄngspunkt i kartlÀggningen över hur den fungerar och analysen av hur en tidig övergÄng pÄverkar genomströmningen, bedöma om det finns skÀl att vidta ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet för att underlÀtta en tidig övergÄng. Innan vi tar stÀllning till detta behöver vi övervÀga nÄgra tÀnkbara förÀndringar i studiemedelssystemet som möjligen skulle kunna underlÀtta en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan. I det följande presenterar vi de tÀnkbara ÄtgÀrder som utredningen har övervÀgt.

Alternativ: Examensbonus till studerande som tar examen före en viss Älder

En ÄtgÀrd för att uppmuntra studerande att bÄde övergÄ tidigare frÄn gymnasieskolan till högskolan och att öka genomströmningen pÄ sÄ sÀtt att examensÄldern sÀnks, kan vara att premiera tidiga examina frÄn universitet och högskolor. Det kan ske genom att ge nÄgon form av kontantbonus eller annan förmÄn, t.ex. lÄneavskrivning, till studerande som tar examen senast vid en viss Älder.

Syftet Àr att förmÄ alla studerande att snabbare etablera sig pÄ arbetsmarknaden. Ett steg i den riktningen Àr dÄ ÄtgÀrder som stimu- lerar de studerande att ta examen vid en lÀgre Älder Àn i dag. DÄ borde

121

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

examensbonus ges till alla examinerade, oavsett var de tagit sin examen och oavsett om de tar studiemedel eller inte. Vi anser ÀndÄ att det Àr rimligt och nödvÀndigt att begrÀnsa personkretsen som kan komma ifrÄga för en examensbonus. Personkretsen bör avse stude- rande som uppfyller kraven för anknytning till Sverige enligt grund- lÀggande villkor för studiemedel. Vi har dÀrför övervÀgt en kontant- bonus till studerande som uppfyller grundlÀggande villkor för studie- medel (medborgarskap och annan anknytning) samt att utbild- ningen varifrÄn examen tagits Àr studiemedelsberÀttigande.

Examensbonusen skulle kunna ges till de som tar en 3–3,5-Ă„rig svensk eller motsvarande utlĂ€ndsk examen senast det Ă„r den stu- derande fyller 24 Ă„r, en examen som har en sammanlagd studietid pĂ„ 4–4,5 Ă„r senast det Ă„r den studerande fyller 25 Ă„r eller en examen som har en sammanlagd studietid som Ă€r 5–5,5 Ă„r lĂ„ng senast det Ă„r den studerande fyller 26 Ă„r.2 Undantag frĂ„n Ă„ldersgrĂ€nserna bör kunna medges vid synnerliga skĂ€l, exempelvis om den studerande har studerat med studiemedel under sjukdom eller har en dokumenterad funktionsnedsĂ€ttning som har lett till en fördröjning av studierna. För att underlĂ€tta administrationen tĂ€nker vi oss att en studerande enbart ska kunna begĂ€ra ut en examensbonus vid ett tillfĂ€lle. En stu- derande som exempelvis studerar till en masterexamen i teknik fĂ„r sĂ„ledes vĂ€lja mellan att begĂ€ra ut en bonus för en treĂ„rig kandidat- examen eller för en femĂ„rig masterexamen. BeloppsnivĂ„n för en bonus bör bestĂ€mmas till 15 000 kronor för en 3–3,5-Ă„rig examen, till 20 000 kronor för en 4–4,5 Ă„rig examen och till 25 000 kronor för en 5–5,5-Ă„rig examen.

Även om utredningen bedömer att en examensbonus kan ha en positiv effekt ser vi flera problem med att införa en sĂ„dan bonus. För det första skulle det bli en mycket kostnadsdrivande Ă„tgĂ€rd. Att enbart premiera de studerande som redan i dag tar examen inom de stipulerade Ă„ldersgrĂ€nserna skulle kosta drygt en halv miljard kro- nor. Det Ă€r sĂ„ledes mycket höga s.k. dödviktskostnader. DĂ€rutöver tillkommer de ytterligare studerande som motsvarar den önskade beteendeförĂ€ndringen samt de studerande som i dag inte tar ut nĂ„gon examen trots att de skulle ha kunnat göra det. Uppskatt- ningsvis tillkommer ytterligare en kostnad pĂ„ 100–150 miljoner kro- nor. En examensbonus skulle med andra ord inte bli sĂ€rskilt kostnadseffektiv ur detta perspektiv.

2FörlÀngs till sex Är i det fall lÀkarutbildningen förlÀngs.

122

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

Enligt LĂ„ngtidsutredningen 2011 skulle emellertid samhĂ€llets intĂ€kter (exklusive den studerandes del) vara i storleksordningen 80 000 kronor för varje Ă„r som en studerande kan tidigarelĂ€gga sin examen. Även Holmlund, Liu och Nordström Skans kommer fram till att det Ă€r relativt kostsamt med uppehĂ„ll mellan gymnasiet och högskolan. Enligt deras studie ger ett Ă„rs uppehĂ„ll motsvarande tvĂ„ procent lĂ€gre inkomst vid 35 Ă„rs Ă„lder. Ett annat sĂ€tt att uttrycka detta Ă€r att sĂ€ga att tvĂ„ Ă„rs uppehĂ„ll efter gymnasiet minskar nuvĂ€rdet av livsinkomsten med nĂ€stan hĂ€lften av ett Ă„rs inkomst vid 40 Ă„rs Ă„lder.3

Ur dessa perspektiv skulle en sÄ liten minskning av examens- Äldern som ett halvt Är leda till att bonusen Àr sjÀlvfinansierande. Systemet bör, som LÄngtidsutredningen 2011 föreslÄr, i sÄ fall in- föras kohortvis för att inte missgynna dem som redan gjort sina val under existerande system.

Det finns Àven en risk med att en förmÄn i form av en examens- bonus inte Àr effektiv eftersom belöningen kommer lÄngt i efter- hand, nÀr studierna redan har avslutats. En uppföljning av den norska konverteringsordningen, som innebÀr att studielÄnen i efterhand konverteras till bidrag i proportion till de studerandes poÀngpres- tationer, har dock visat att prestationsgraden ökat sedan ordningen införts. En viss osÀkerhet finns betrÀffande uppföljningen dÄ det var svÄrt att sÀrskilja vilken betydelse just konverteringsordningen hade jÀmfört med andra delar av den kvalitetsreform som den ingick i. Slut- satsen var dock att konverteringsordningen hade en viss sjÀlvstÀndig betydelse för den höjda prestationsgraden, se avsnitt 4.4.2.

Om bonusen enbart ska gÀlla högskolor och universitet och inte samtliga eftergymnasiala studier kommer det vid utlandsstudier Àven att uppstÄ svÄrigheter med att bedöma vad som Àr en högskole- utbildning och vad som inte Àr det.

Ett alternativ till att införa en examensbonus enligt vad som beskrivits ovan kan vara att pÄ motsvarande sÀtt medge avskrivning av delar av studielÄnen till studerande som tagit studielÄn och tagit en examen inom ÄldersgrÀnserna. En fördel med att medge av- skrivning av studielÄn i stÀllet för att betala ut en kontantbonus Àr att den blir nÄgot mindre kostsam, eftersom kretsen av förmÄns- berÀttigade personer blir snÀvare. Det skulle dessutom kunna med- föra att ungdomar frÄn studieovana hem med lÄneaversion blir mer

3Holmlund, Liu och Nordström Skans (2008).

123

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

intresserade av att studera vidare i högskolan med studielÄn. En nackdel Àr förstÄs att förmÄnen enbart kan pÄverka studerande som tar lÄn, vilket utesluter nÀstan hÀlften av de studerande i högskolan. Av studiemedelstagarna i högskolan Àr det nÀstan 30 procent som bara har bidrag och dÀrmed inte kommer att omfattas av förmÄnen. En annan nackdel Àr att Àven denna ÄtgÀrd medför höga död- viktskostnader, dÄ det finns en stor risk att avskrivning i första hand gynnar studerande som redan skulle ha tagit examen inom de fast- stÀllda ÄldersgrÀnserna, samt att belöningen kommer lÄngt i efter- hand. Kostnaden för reformen skulle dessutom fortfarande bli mycket hög. Med samma beloppsnivÄer som för bonusen skulle kostnaden för att enbart premiera studerande med lÄn som redan

idag tar examen inom de stipulerade Ă„ldersgrĂ€nserna uppgĂ„ till drygt 300 miljoner kronor. Även hĂ€r tillkommer de ytterligare studerande som motsvarar den önskade beteendeförĂ€ndringen samt de stude- rande som i dag inte tar ut nĂ„gon examen trots att de skulle ha kunnat göra det. Uppskattningsvis tillkommer dĂ€rmed en kostnad pĂ„ 50–100 miljoner kronor. Det innebĂ€r att inte heller en examens- bonus i form av avskrivning av lĂ„n skulle bli sĂ€rskilt kostnads- effektiv. Men om hĂ€nsyn tas till den samhĂ€llsekonomiska vinsten av en tidigarelagd examen hamnar saken, vilket har beskrivits ovan, i ett annat ljus.

Vi ser inte heller att en konverteringsordning enligt norsk modell skulle vara lÀmplig. För det första skulle det avskrÀcka mÄnga studerande frÄn att börja studera med enbart lÄn och för det andra skulle det innebÀra en total omlÀggning av det svenska studiemedels- systemet, som bland annat skulle medföra betydande administrativa konsekvenser.

Sammanfattningsvis skulle en examensbonus som relateras till examen före en viss Ă„lder kunna ha en viss effekt för övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan, men Ă„tgĂ€rden kommer initialt att bli mycket kostnadsdrivande. Det Ă€r dessutom svĂ„rt att med sĂ€kerhet veta vilka effekter förslaget ger. ÅtgĂ€rden skulle dock tydligt signa- lera att samhĂ€llet vill förĂ€ndra den i dagslĂ€get samhĂ€llsekonomiskt dyra ”börja senare om osĂ€ker-norm” som tycks rĂ„da avseende över- gĂ„ngen till högskolan.

124

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

Alternativ: FörmÄnligare studiemedel till studerande som pÄbörjar högskolestudier före 21 Ärs Älder

En annan ÄtgÀrd vi har övervÀgt för tidig övergÄng frÄn gymnasie- skolan till högskolan Àr att studerande som pÄbörjar högskolestudier före en viss Älder fÄr rÀtt till förmÄnligare studiemedel Àn andra studerande. Det skulle kunna röra sig om en högre bidragsandel, ett högre studiemedelsbelopp eller fler veckor med studiemedel för studerande som pÄbörjar högskolestudier före 21 Ärs Älder jÀmfört med andra studerande. Eftersom det Àr sÄ stor andel av de yngsta studerande som enbart har bidragsdelen i studiemedlen sÄ förefaller en högre bidragsandel eller fler veckor med studiemedel vara att föredra framför ett högre totalbelopp. Det finns heller inga tecken pÄ att totalbeloppet Àr för lÄgt, sÀrskilt inte för de yngsta studerande. Att unga skulle fÄ fler studiemedelsveckor förefaller inte heller vara sÀrskilt effektivt för att stimulera övergÄngen till högskolan. Nu- varande regler om rÀtt till 240 veckor (motsvarande 12 terminers eller 6 Ärs heltidsstudier) med studiemedel för eftergymnasiala stu- dier bedöms vara vÀl tilltaget och fler veckor för de under 21 Är skulle sannolikt ha liten inverkan. DÀremot kan sannolikt en högre bidrags- andel ha viss stimulerande effekt, sÀrskilt för unga frÄn studieovana hem med vanligen högre lÄneaversion. En högre bidragsandel skulle i sÄdana fall kunna ges till studerande som pÄbörjar studier före 21 Ärs Älder.

Det finns dock invĂ€ndningar mot en sĂ„dan Ă„tgĂ€rd. Återigen Ă€r det de höga dödviktskostnaderna som avskrĂ€cker. LĂ€sĂ„ret 2016/17 var det 26 300 svenska nybörjare i högskolan som var under 21 Ă„r (41 procent av samtliga svenska nybörjare), varav över 90 procent hade studiemedel i nĂ„gon form. Samtliga dessa skulle dĂ„ komma ifrĂ„ga för en högre bidragsandel, och sedan ökar kostnaden ytter- ligare för de som Ă€ndrar sitt beteende. En bidragshöjning med sĂ„ lite som 1 000 kronor per 4 veckors period ger pĂ„ Ă„rsbasis en startkost- nad pĂ„ cirka 300 miljoner kronor inklusive pensionsavsĂ€ttning. Se- dan tillkommer kostnader för de som tidigarelĂ€gger övergĂ„ngen till högskolan samt kostnader för de som fortsĂ€tter sina studier.

ÅtgĂ€rden saknar ocksĂ„ precision pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att den inte har nĂ„gon koppling till syftet. Syftet Ă€r ju att de studerande ska vara yngre Ă€n i dag nĂ€r de gĂ„r ut pĂ„ arbetsmarknaden. Men en högre bidragsandel vid studiestarten betyder inte med automatik att de studerande

125

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

ocksÄ blir klara tidigare. DÀrför kan ÄtgÀrden behöva omges med olika krav för att studerande ska fÄ del av ett fortsatt högre bidrag, krav som riskerar att bli omstÀndliga. Ett krav skulle kunna vara att det inte Àr tillÄtet med studieuppehÄll, sÄ att den studerande inte bara börjar för att fÄ högre bidragsandel och sedan tar studieuppehÄll och bibehÄller den högre bidragsandelen nÀr studierna Äterupptas. Det kan ocksÄ tÀnkas att det stÀlls krav pÄ studieresultat och studieom- fattning för att fÄ den högre bidragsandelen. Det krÀvs ocksÄ kon- troller av de studerandes efterlevnad av reglerna.

Sammantaget skulle en högre bidragsandel kunna bidra till en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan, men ÄtgÀrden Àr kostnadsdrivande och skulle behöva omges av komplicerade villkor för att fÄ precision och att verka effektivt.

Alternativ: Merit- och resultatbonus till studerande som pÄbörjar högskolestudier före 21 Ärs Älder

En annan Ă„tgĂ€rd vi har övervĂ€gt Ă€r en kombinerad merit- och resul- tatbonus riktad till studerande som har höga gymnasiebetyg och som pĂ„börjar högskolestudier före en viss Ă„lder. MĂ„lgruppen vi tĂ€n- ker oss Ă€r studerande som pĂ„börjar högskolestudier före 21 Ă„rs Ă„lder och som har genomsnittlig meritpoĂ€ng frĂ„n gymnasiet pĂ„ 15 eller högre. Principen skulle vara att de studerande som studerar heltid och tar 45 högskolepoĂ€ng (hp) under Ă„r ett fĂ„r 5 000 kronor, tar minst 45 hp Ă„r tvĂ„ fĂ„r 10 000 kronor och tar minst 45 hp Ă„r tre fĂ„r 15 000 kronor. DĂ€refter betalas ingen bonus ut. UKÄ har i flera rap- porter konstaterat att studerande med höga meritpoĂ€ng har högre prestationsgrad Ă€n studerande med lĂ€gre meritpoĂ€ng. En Ă„tgĂ€rd som bĂ„de innehĂ„ller en merit- och en resultatbonus stimulerar dĂ€rmed bĂ„de en tidig övergĂ„ng till högskolan och ökad genomströmning.

Dessutom har UKÄ konstaterat att det finns en relativt stor grupp av personer som slutfört gymnasiet med höga betyg och som kommer frĂ„n studieovana hem, men som inte har pĂ„börjat högskole- studier vid 25 Ă„rs Ă„lder. En merit- och resultatbonus skulle kunna bidra till att rekrytera fler ur denna grupp till högskolan och dĂ€rmed bidra till att minska den sociala snedrekryteringen.

Mot en merit- och resultatbonus talar att det kan upplevas som orÀttvist med en bonus kopplad till gymnasiebetyg. RÀttvisan i betygssÀttningen har ifrÄgasatts frÄn tid till annan. Det kan ocksÄ

126

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

hĂ€vdas att de med bra meriter fĂ„r dubbel fördel, dĂ„ urvalet till högskoleutbildningar redan premierar höga meritpoĂ€ng. Det behövs ocksĂ„ en ordning för att pröva om de som behövt komplettera sina betyg efter gymnasiet har tillrĂ€ckliga meritpoĂ€ng för att komma ifrĂ„ga för bonusen. För att Ă„tgĂ€rden ska vara förenlig med EU-rĂ€tten behöver ocksĂ„ gymnasiebetygen inom EES och Schweiz kunna vĂ€r- deras enligt samma skala som svenska gymnasiebetyg. Redan i dag har UHR (som sköter antagningen till högskoleutbildningar) vissa utmaningar med detta. Ytterligare en invĂ€ndning Ă€r att Ă„tgĂ€rden Ă€r kostnadsdrivande dĂ„ mĂ„nga unga redan beter sig pĂ„ önskvĂ€rt sĂ€tt. Som vi redovisat ovan sĂ„ var det 26 300 svenska nybörjare lĂ€sĂ„ret 2016/17 som var yngre Ă€n 21 Ă„r. Deras meritpoĂ€ng har vi inte upp- gifter om, men av den nĂ€mnda UKÄ-rapporten kan vi dra slutsatsen att uppskattningsvis 38 procent av dem med en gymnasieexamen i en Ă„rskull (cirka 100 000 personer i Ă„rskullen född 1991 hade slut- betyg/gymnasieexamen) har ett betygsgenomsnitt pĂ„ minst 15. Skulle alla dessa pĂ„börja högskolestudier före 21 Ă„rs Ă„lder och ta 45 högskolepoĂ€ng under Ă„r ett skulle kostnaden för bonusen upp- skattningsvis bli 38 000×5 000 kronor = 190 miljoner kronor. Det Ă€r högt rĂ€knat och inkluderar ett antagande om en relativt kraftig beteendeförĂ€ndring och mycket goda studieresultat. UtgĂ„r vi i stĂ€l- let frĂ„n de 26 300 nybörjarna 2016/17, antar att 75 procent har minst 15 i betygssnitt och att 80 procent klarar 45 högskolepoĂ€ng första Ă„ret blir kostnaden cirka 79 miljoner kronor. Sedan ökar kostnaden ytterligare för Ă„r tvĂ„ och Ă„r tre.

Sammantaget riskerar ett bonussystem baserat pÄ Älder, meriter och resultat att bli komplicerat, kostnadsdrivande och kan upplevas som orÀttvist. Det skulle dock kunna ha vissa positiva effekter pÄ övergÄngen och den sociala rekryteringen till högskolan samt Àven för genomströmningen i högskolan.

Alternativ: Flyttbidrag till unga studerande som flyttar till annan ort för att studera

En annan ÄtgÀrd vi har övervÀgt för att underlÀtta en tidig övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan Àr ett flyttbidrag inom studie- medelssystemet riktat till 19- och 20-Äringar som flyttar till en annan ort för att studera. Som framgÄr i kapitel 3 sÄ Àr bostadssituationen pÄ studieorten en faktor som kan motverka en tidig övergÄng till

127

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

högskolan. För att underlÀtta unga blivande studerandes flytt inför högskolestarten kan ett flyttbidrag om förslagsvis 10 000 kronor ha en viss effekt. De presumtiva studerande som ska omfattas av flytt- bidraget Àr de som uppfyller de grundlÀggande villkoren för rÀtt till studiemedel och som flyttar till en studieort inom EES och Schweiz. Det Àr övergÄngen till högskolestudier som ska underlÀttas, men nÀr det gÀller flyttbidraget Àr vÄr uppfattning att det bör gÀlla alla campusutbildningar pÄ eftergymnasial nivÄ.

Det Àr ocksÄ rimligt att flytten avser ett visst avstÄnd, förslagsvis

10 mil, och att det finns krav pÄ att den studerande flyttar till studie- orten eller till en ort inom rimligt pendelavstÄnd frÄn studieorten. Det bör ocksÄ finnas vissa tidsgrÀnser för att undvika överutnytt- jande. Flytten bör ske i anslutning till studiestarten, med ansökan om flyttbidrag tidigast tvÄ mÄnader före flyttdatum och senast tvÄ mÄnader efter. Det bör ocksÄ finnas krav pÄ folkbokföring pÄ den nya bostadsorten. Vi anser ocksÄ att det bör vara samma princip för utbetalning av flyttbidraget som för studiemedlen, dvs. att den flyt- tande studerande registrerat sig pÄ utbildningen (studier i Sverige) eller att den flyttande studerande har antagits till utbildningen utomlands. Vi menar ocksÄ att flyttbidraget bör hÄllas inom studie- medelssystemet, dels av administrativa skÀl, dels av behovsskÀl, dvs. att studiemedelstagande Àr ett tecken pÄ att den studerande har ett behov av ekonomiskt stöd. Det medför att en rÀtt till flyttbidrag förutsÀtter att den studerande ocksÄ uppbÀr studiemedel i viss omfattning under den första terminen.

Det finns risk för överutnyttjande av ett flyttbidrag. Det kan hÀnda att bidraget utnyttjas av personer som inte har nÄgon egentlig avsikt att studera. Samma problem finns förvisso redan med studie- medel, men det bör ÀndÄ finnas Äterbetalningskrav om den som fÄtt flyttbidrag inte pÄbörjat studierna eller inte kan visa att han eller hon har flyttat eller haft kostnader för att flytta.

Det Ă€r svĂ„rt att uppskatta effekten av denna Ă„tgĂ€rd. I dag bor mĂ„nga 19–20-Ă„ringar kvar hemma nĂ€r de börjar studera i högskolan. Ett tecken pĂ„ det Ă€r att det Ă€r sĂ„ fĂ„ som har behov av studielĂ„n. Eftersom övergĂ„ngen Ă€r lĂ€gre frĂ„n kommuner utan lĂ€rosĂ€ten kan övergĂ„ngen till högskolan frĂ„n sĂ„dana kommuner underlĂ€ttas med ett flyttbidrag. Liksom examensbonusen skulle flyttbidraget till yngre studerande kunna anvĂ€ndas som en signal för att samhĂ€llet

128

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

anser att det Àr bra att ungdomar gÄr tidigt frÄn gymnasieskolan till högskolan.

ÅtgĂ€rden Ă€r dock kostnadsdrivande dĂ„ mĂ„nga unga redan i dag flyttar i samband med högskolestarten. Över 90 procent av de unga studerande (19–20 Ă„r) i högskolan har studiemedel, varav cirka hĂ€lften enbart har bidrag och hĂ€lften lĂ„n och bidrag. Antar vi att det frĂ€mst Ă€r de med bĂ„de bidrag och lĂ„n som flyttat och att uppskattningsvis 80 procent av dem skulle komma ifrĂ„ga för flyttbidrag kan kostnaden uppskattas till 10 400 studerande som fĂ„r 10 000 kronor i flyttbidrag, dvs. drygt 100 mnkr.

Sammantaget blir Ă„tgĂ€rden dyr och mĂ„ste omges med ett kom- plicerat regelverk. Det finns Ă€ven en viss risk för överutnyttjande. ÅtgĂ€rden skulle kunna underlĂ€tta övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan, men effekten av den Ă€r mycket svĂ„r att uppskatta.

5.2.2ÖvervĂ€ganden om Ă„tgĂ€rder för att underlĂ€tta en tidig övergĂ„ng frĂ„n gymnasieskolan till högskolan

Bedömning: Det finns en viss potential att tidigarelÀgga över- gÄngen frÄn gymnasieskolan till högskolan. SkÀlen för att under- lÀtta övergÄngen Àr dock inte tillrÀckliga för att vidta ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet.

VÄr kartlÀggning av hur övergÄngen fungerar i dag visar att det inte Àr nÄgot problem med stigande Äldrar bland dem som gÄr frÄn gym- nasieskolan till högskolan. Utvecklingen av övergÄngen har varit positiv och det Àr numera en större andel av en Ärskull som börjar studera i högskolan kort tid efter att ha avslutat gymnasieskolan Àn det var före lÀsÄret 2009/10.

Vid en internationell jÀmförelse Àr visserligen Äldern vid övergÄng till högre utbildning nÄgot högre i Sverige Àn i mÄnga andra lÀnder. Enligt avsnitt 3.2.1 kan det bland annat ha sin förklaring i att svenska gymnasieelever typiskt sett Àr nÄgot Àldre nÀr de avslutar sin gym- nasieutbildning Àn studerande i andra lÀnder och att det utbild- ningsutbud som erbjuds vid universitet och högskolor i Sverige Àr brett och i viss utstrÀckning riktar sig till nÄgot Àldre nybörjare,

129

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

exempelvis pÄ vÄrd- och omsorgsutbildningar. NÄgon exakt jÀm- förelse mellan lÀnder Àr inte möjlig att göra med hÀnsyn till de olika utbildningssystemen.

Av analysen av hur en tidig övergÄng pÄverkar genomström- ningen framgÄr att en tidigarelagd övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan pÄverkar genomströmningen pÄ olika sÀtt. Om stude- rande gÄr över frÄn gymnasieskolan till högskolan tidigare Àn i dag kommer medianÄldern bland examinerade frÄn högskolan att sjunka. Samtidigt kommer prestationsgraden att sjunka samt risken för felval och avhopp att öka. Dessutom ökar skillnaden mellan vad de studerande vill studera och de utbildningar som erbjuds. Det medför en uppenbar risk för att samhÀllets kompetensbehov inte kommer att tillgodoses.

Det finns flera orsaker till varför ungdomar inte gÄr över till hög- skolan tidigare, exempelvis att de saknar tillrÀckliga betyg, att arbets- marknadslÀget Àr bra, och att antalet utbildningsplatser Àr för fÄ pÄ de utbildningar de vill gÄ. Utöver nÀmnda exempel pÄ faktorer tycks det finnas en norm bÄde bland ungdomar och bland personer i deras nÀrhet, att det Àr rimligt att efter att gymnasieskolan avslutats pausa, fundera över inriktningen pÄ de fortsatta vÀgvalen i livet, kanske arbeta ett tag, kanske resa ett tag, kanske bÄde arbeta och resa, innan högskolestudier pÄbörjas. Denna norm har ett pris pÄ sÄ sÀtt att den bidrar till en fördröjd övergÄng till högskolan. Det hÀmmar utveck- lingen sÄ att de som ska börja studera inte Àr yrkesverksamma i ett högproduktivt yrke sÄ lÀnge som de potentiellt skulle kunnat vara och dÀrmed inte genererar lika stora intÀkter, varken till sig sjÀlva i form av inkomster och intjÀnad pension eller till samhÀllet i form av skatteintÀkter.

Som ett försök att bryta denna norm skulle studiemedelssystemet kunna anvĂ€ndas, som en signal för att samhĂ€llet anser att det Ă€r bra att ungdomar gĂ„r tidigt frĂ„n gymnasieskolan till högskolan. VĂ„ra övervĂ€ganden om en examensbonus Ă€r dĂ„ anvĂ€ndbara. Det Ă€r dock redan en stor andel studerande som agerar i enlighet med det önsk- vĂ€rda beteendet vilka kommer att fĂ„ ta del av förmĂ„nen. De ytter- ligare studerande som kommer att pĂ„verkas av förmĂ„nen kommer enligt vĂ„r bedömning enbart att ge en begrĂ€nsad effekt pĂ„ över- gĂ„ngsĂ„ldern till högskolan. De kostnader pĂ„ 350–400 miljoner kro- nor som vi ovan har redovisat, och som enbart omfattar avskrivning av lĂ„n, Ă€r mot denna bakgrund höga och inte möjliga för utredningen

130

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

att finansiera. Ur ett samhÀllsekonomiskt perspektiv, dÀr hÀnsyn tas till s.k. dynamiska effekter, kan det dock trots det vara lönsamt att införa en examensbonus. Vi bedömer dock att osÀkerheten kring en sÄdan berÀkning av dynamiska effekter Àr allt för stor.

Övriga alternativ som redovisats i avsnitt 5.2.1 bedömer vi inte ska genomföras. De positiva effekterna av dessa Ă„tgĂ€rder Ă€r mycket svĂ„ra att bedöma. Ett förmĂ„nligare studiemedel till studerande som pĂ„börjar studier före 21 Ă„rs Ă„lder skulle dessutom behöva omges av mycket komplicerade villkor för att kunna genomföras och Ă€r dĂ€rtill kostnadsdrivande. En merit- och resultatbonus skulle framför allt upplevas som orĂ€ttvis, men riskerar Ă€ven att bli komplicerad och kostnadsdrivande. Flyttbidragets trĂ€ffsĂ€kerhet Ă€r svĂ„rbedömd, det skulle behöva omges av komplicerade regler och det finns ocksĂ„ en viss risk för överutnyttjande av ett sĂ„dant stöd.

Det finns skĂ€l för och emot att vidta Ă„tgĂ€rder inom studie- medelssystemet för att tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen frĂ„n gymnasiesko- lan till högskolan. För talar att medianĂ„ldern bland examinerade frĂ„n högskolan sannolikt blir lĂ€gre och att fler skulle fĂ„ lĂ€ngre tid i ett högproduktivt yrke. Emot talar att prestationsgraden sannolikt kommer att sjunka samt att risken för felval och avhopp ökar. Dessutom ökar skillnaden mellan vad de studerande vill studera och de utbildningar som erbjuds. Det medför en uppenbar risk för att samhĂ€llets kompetensbehov inte kommer att tillgodoses. Den nĂ€r- mast till hands liggande Ă„tgĂ€rden – en examensbonus – Ă€r ocksĂ„ kostnadsdrivande och det Ă€r osĂ€kert om den Ă€r samhĂ€llsekonomiskt lönsam. Dessutom Ă€r den inte möjlig att finansiera inom studie- medelssystemet. Sammantaget Ă€r skĂ€len inte tillrĂ€ckliga för att vidta Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet för att öka övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan.

Om det ÀndÄ finns önskemÄl att pÄverka övergÄngen sÄ att Àven examensÄldern sjunker, görs detta i första hand genom förÀndringar av andra system Àn av studiemedelssystemet. NÄgra av de faktorer som har störst betydelse för ungas övergÄng till högskolan Àr arbets- marknadslÀget, antagningsreglerna och antalet utbildningsplatser. Dessa tre faktorer samverkade lÀsÄret 2009/10 och bidrog till att 19- Äringarnas direktövergÄng ökade pÄtagligt. Det Àr uppenbart att dessa faktorer har större betydelse för tidig övergÄng frÄn gymnasie- skolan till högskolan Àn vad studiemedelssystemet har. TÀnkbara

131

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

ÄtgÀrder inom dessa system skulle exempelvis kunna vara att ung- domars kvot vid antagning till högskolan blir större eller att utbild- ningsutbudet i högre utstrÀckning dimensioneras utifrÄn ungdomars utbildningsönskemÄl.

5.3Ökad genomströmning i högskolan med hjĂ€lp av studiemedelssystemet

5.3.1Alternativa ÄtgÀrder för ökad genomströmning i högskolan

I avsnitt 4.8 gör vi bedömningen att genomströmningen i högskolan generellt sett Àr god, framför allt bland studerande pÄ utbildnings- program och sÀrskilt bland studiemedelstagare pÄ utbildningspro- gram. Den största förbÀttringspotentialen synes alltsÄ finnas bland studerande som inte tar studiemedel och bland studerande pÄ fri- stÄende kurser, oavsett om de tar studiemedel eller inte. DÄ utred- ningens uppdrag Àr att föreslÄ ÄtgÀrder inom studiemedelssystemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan har vi övervÀgt ett antal olika förÀndringar som skulle kunna bidra till detta. I det följande presenterar vi de tÀnkbara ÄtgÀrder som utredningen har övervÀgt.

Alternativ: Ändrat fribelopp

Att justera fribeloppet kan vara ett alternativ för att pÄverka genom- strömningen i högskolan. Tidigare höjningar av fribeloppet har med- fört att andelen studerande som arbetar vid sidan av studierna har ökat. Studier tyder pÄ att arbete över en viss nivÄ medför lÀngre studietider och försÀmrat studieresultat, se avsnitt 6.5. Utredningen har dessutom ett sÀrskilt uppdrag att föreslÄ vÀl avvÀgda nivÄer för fribeloppet inom studiemedelssystemet i syfte att skapa ett lÄng- siktigt hÄllbart system med bÄde incitament till effektiva studier och tillrÀcklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna. Utredningen ska ocksÄ undersöka möjligheten att undanta inkomster under som- marferier.

Mot denna bakgrund har utredningen övervÀgt att Àndra nivÄerna för fribeloppet, införa Äldersrelaterade fribelopp och att undanta

132

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

inkomster under sommarferier. Utredningen redovisar sina nÀrmare övervÀganden och förslag i dessa delar i avsnitten 6.7 och 6.8.

Utöver att införa ett Äldersrelaterat fribelopp har vi övervÀgt förslaget frÄn LÄngtidsutredningen 2011 att relatera fribeloppsnivÄn till den studerandes studieresultat. I avsnitt 4.5.2 redogör vi nÀrmare för förslaget som gÄr ut pÄ att fribeloppet ska reduceras i takt med den studerandes ackumulerade uteblivna resultat frÄn tidigare termi- ner. LÄngtidsutredningen 2011 menade att studerande med uteblivna resultat frÄn tidigare terminer har en tydligare alternativ anvÀndning av sin tid Àn att arbeta, dvs. att lÀsa ikapp kurserna. Vi instÀmmer i det, men enligt vÄr bedömning Àr en sÄdan lösning komplicerad och skulle krÀva relativt stora administrativa resurser.

Fribeloppet skulle för det första behöva stÀmmas av och rÀknas ut individuellt för varje Är eller termin. I och med att studiemedlen betalas ut i förskott innebÀr det att nÄgot beslut om studiemedel och fribelopp inte kan fattas förrÀn den period som ska resultatprövas Àr avslutad och alla resultat har kunnat rapporteras. Det skulle med andra ord innebÀra att CSN mÄste vÀnta med att fatta beslut om studiemedel en bit in pÄ varje termin, eller Ätminstone vÀnta med att fatta ett beslut om studiemedel som grundar sig pÄ samtliga resultat. Möjligen kan man tÀnka sig en lösning dÀr CSN först fattar ett beslut om studiemedel som grundar sig pÄ ett fribelopp utifrÄn de resultat som finns tillgÀngliga och sedan Àndrar det nÀr samtliga resultat för terminen har rapporterats. Vi ser en del problem med en sÄdan lös- ning dÄ det kommer att innebÀra att vissa studerande, de som anmÀlt inkomst över fribeloppsgrÀnsen, skulle behöva klara sig med mindre studiemedel nÄgra veckor in pÄ varje termin. Till skillnad mot resul- tatprövningen för rÀtt till fortsatta studiemedel, dÀr det rÀcker att CSN kan konstatera att den studerande nÄr upp till en viss nivÄ (exempelvis 75 procent av studieÄtagandet vid högskolestudier), mÄste CSN i detta fall veta om den studerande har klarat 75 eller 100 procent eller nÄgon annan andel av sitt studieÄtagande för att kunna faststÀlla korrekt fribeloppsnivÄ.

En annan inte obetydlig komplicerande faktor Àr att olika skol- former har olika poÀng- och resultatsystem. Vissa utbildningar Àr inte poÀngsatta, sÄsom folkhögskoleutbildningar, vilket innebÀr att den studerande antingen klarar av utbildningen till 100 procent eller inte klarar av den alls. Vid studier inom kommunal vuxenutbildning

133

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

fÄr den studerande i stÀllet ligga efter med kurser motsvarande högst en halv termin (200 verksamhetspoÀng).

Att faststÀlla fribeloppet först i efterhand vid efterkontrollen ser

viinte som ett alternativ. De studerande kommer i sÄdana fall att fÄ svÄrigheter att planera sitt arbete och att förutse vilken inkomst de har möjlighet att ha utan att studiemedlen reduceras.

Alternativ: Examensbonus till studerande som tar examen före en viss Älder

Att premiera studerande som tar examen före en viss Älder genom att ge dem en kontantbonus eller att skriva av delar av deras studielÄn kan vara ett alternativ för att pÄverka studerande att pÄbörja studier tidigare och att studera mer effektivt med fler poÀng per lÀsÄr och med fÀrre uppehÄll. En sÄdan ÄtgÀrd skulle alltsÄ bÄde kunna medföra en tidigare övergÄng frÄn gymnasieskolan till högskolan och ökad genomströmning i form av sÀnkt examensÄlder. Vi har dÀrför över- vÀgt att införa en examensbonus till samtliga studerande som uppfyl- ler kraven för anknytning till Sverige enligt grundlÀggande villkor för studiemedel alternativt en bonus i form av avskrivning av lÄn till studerande som tar examen före en viss Älder. En utförlig redo- görelse över alternativen finns i avsnitt 5.2.1. Som framgÄr kommer ÄtgÀrden, som har flera positiva inslag, initialt att vara kostnadsdri- vande. Det Àr dessutom svÄrt att med sÀkerhet veta vilka effekter förslaget ger.

Alternativ: Anpassade maximitider med studiemedel utifrÄn utbildningens lÀngd

Enligt nuvarande studiemedelssystem har alla studerande rÀtt till stu- diemedel i 240 veckor pÄ eftergymnasial nivÄ. DÀrutöver kan studie- medel lÀmnas om det finns synnerliga skÀl, exempelvis funktions- hinder eller andra mycket speciella omstÀndigheter. Studiemedel kan dessutom lÀmnas utöver veckogrÀnserna till studerande som Àr minst 40 Är, om det finns sÀrskilda skÀl, och dÄ i ytterligare högst 40 veckor.

Studiesociala kommittén föreslog 2009 att den generella studie- medelsberÀttigande tiden för högskolestudier borde sÀnkas frÄn sex till fyra Ärs heltidsstudier. Studiemedel utöver fyra Ärs heltidsstudier

134

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

skulle kunna lÀmnas till studerande som antingen har avlagt treÄrig generell examen eller som pÄbörjat en minst 3,5 Är lÄng utbildning och inom denna klarat av minst 180 högskolepoÀng. Dessa stude- rande skulle kunna fÄ studiemedel för ytterligare tvÄ Ärs heltids- studier. Vidare skulle studerande som lÀser utbildningar som Àr minst fem Är lÄnga kunna fÄ studiemedel för ytterligare ett Är, dvs. i totalt sju Är. Utöver tidsgrÀnserna skulle det precis som i dag vara möjligt att fÄ ytterligare studiemedel om det finns synnerliga skÀl, eller sÀrskilda skÀl för studerande som Àr minst 40 Är. FyraÄrsspÀrren motiverades med att de studerande redan frÄn start skulle upp- muntras att tÀnka över sina studieplaner och tidigt komma igÄng med mÄlinriktade studier. Möjligheten till ett sjunde Är med studie- medel var en anpassning till det faktum att mÄnga utbildnings- program har förlÀngts under senare Är. LÄngtidsutredningen 2011 anslöt sig till detta förslag dÄ den bedömde att det vore rimligt att koppla antalet terminer med studiemedel till studieresultaten.

En stor majoritet av remissinstanserna som besvarade remissen av Studiesociala kommitténs betÀnkande var dock negativa till förslaget, dÄ de bl.a. sÄg risker för att rekryteringen skulle hÀmmas, att förslaget skulle missgynna studieovana studerande som provar sig fram eller vÀljer fel och att det gick emot principen om det livslÄnga lÀrandet. De instanser som var positiva till förslaget ansÄg bl.a. att det kunde vÀntas bidra till en ökad genomströmning samt sporra studerande att redan initialt tÀnka igenom sina studieval.

NÀr det gÀller antalet berörda personer bedömde Studiesociala kommittén att vid tidpunkten för betÀnkandet fick cirka 2 000 perso- ner studiemedel i mer Àn fyra Är utan att uppfylla de krav pÄ examen eller pÄ avklarade poÀng som föreslogs.

Utredningen har övervÀgt om Studiesociala kommitténs förslag om anpassade maximitider med studiemedel utifrÄn utbildningens lÀngd kan vara en ÀndamÄlsenlig ÄtgÀrd för att öka genomström- ningen i högskolan samtidigt som det kan tillgodose det behov av rÀtt till fler veckor med studiemedel som studerande pÄ lÀngre utbildningar kan ha. Liksom Studiesociala kommittén bedömer utredningen att en fyraÄrsspÀrr kan uppmuntra de studerande att redan frÄn start tÀnka över sina studieplaner och komma igÄng med mÄlinriktade studier. Ett extra sjunde Är med studiemedel till studerande med lÄnga utbildningar kan vidare ses som en anpassning utifrÄn att mÄnga akademiska utbildningar förlÀngts de senaste Ären.

135

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

Nyligen presenterades dessutom ett nytt förslag att lÀkarutbild- ningen ska förlÀngas till sex Är.4

Ett skĂ€l emot att föreslĂ„ anpassade maximitider Ă€r att en sĂ„dan Ă„tgĂ€rd snarare innebĂ€r tvĂ„ng och ökad press i stĂ€llet för stimulans och positiva incitament. ÅtgĂ€rden gĂ„r dĂ€rmed stick i stĂ€v med vĂ„ra direktiv.

Det Àr dessutom förhÄllandevis fÄ studerande som kommer att beröras av reformen, som trots det skulle medföra en betydande ökad administrativ börda för CSN. Vi befarar ocksÄ att förslaget kan leda till en del inlÄsningseffekter pÄ sÄ sÀtt att studerande vÀljer att lÀsa vidare pÄ en utbildning som de egentligen inte vill lÀsa. Det Àr Àven osÀkert vilken effekt förslaget skulle fÄ pÄ genomströmningen.

Alternativ: Höjda studiemedel

NivÄn pÄ de olika förmÄnerna inom studiemedelssystemet har bety- delse för de studerandes möjlighet att Àgna sig Ät studier pÄ heltid, utan att behöva arbeta vid sidan om för att klara sin försörjning. Samtidigt kan vi konstatera att det för mÄnga studerande Àr möjligt att till en viss grad arbeta vid sidan av studierna utan att deras pres- tationer pÄverkas negativt, se avsnitten 6.5 och 6.6.

Utredningen bedömer att studiemedlen i sig och nivÄn pÄ dem har en avgörande betydelse för de studerandes prestationsgrad. Studiemedlen bör dÀrmed bestÀmmas till en sÄdan nivÄ att de gÄr att försörja sig pÄ. I dag uppgÄr bidragsdelen av studiemedlen till 791 kronor per vecka och det ordinarie lÄnet till 1 820 kronor vid heltidsstudier, totalt 2 611 kronor per vecka och cirka 11 300 kronor i mÄnaden (2018 Ärs nivÄ). DÄ studiemedlen Àr obeskattade Àr detta belopp vad en studerande har att försörja sig pÄ per mÄnad. DÀr- utöver kan en studerande som har barn fÄ tillÀggsbidrag (cirka 650 kronor per mÄnad för det första barnet vid heltidsstudier) och studerande över 25 Är med tidigare hög inkomst kan fÄ ett tillÀggslÄn (cirka 3 900 kronor per mÄnad vid heltidsstudier).

Ett höjt studiemedel för att öka genomströmningen skulle kunna genomföras pÄ olika sÀtt. Exempelvis kan totalbeloppet höjas genom en proportionell höjning av lÄnedelen och bidragsdelen, alternativt att antingen lÄnedelen eller bidragsdelen höjs. Ett annat alternativ

4Promemoria 2018-06-14. U2018/02704/UH.

136

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

kan vara att höja bidragets andel av totalbeloppet. I syfte att förmÄ gymnasiestuderande att pÄbörja högskolestudier tidigare och pÄ sÄ sÀtt sÀnka examensÄldern kan man ocksÄ tÀnka sig att höja bidrags- delen för studerande som pÄbörjar högskolestudier före en viss Älder, se avsnitt 5.2.1. En större bidragsandel pÄverkar dock inte andelen som tar examen eller lÀngden pÄ studierna enligt IFAU:s uppföljning av studiestödsreformen 2001.5 Vidare Àr köpkraften för de nuva- rande studiemedelsbeloppen pÄ en historiskt hög nivÄ i förhÄllande till KPI (se avsnitt 4.6.1). För de allra flesta studerande bör det vara möjligt att klara sin försörjning med hjÀlp av studiemedlen. DÀr- utöver finns för mÄnga studerande en möjlighet att fÄ ett extra till- skott av lön frÄn ett arbete vid sidan av studierna. Att höja studie- medelsbeloppen Àr dessutom mycket kostnadsdrivande.

Alternativ: SkÀrpta resultatkrav

Ett annat sÀtt att öka genomströmningen kan vara att skÀrpa resultat- kraven. SkÀrpta resultatkrav tar sikte pÄ att förmÄ de studerande att klara av fler högskolepoÀng per termin eller lÀsÄr, dvs. att höja pres- tationsgraden.

I dag innebÀr resultatkravet för studerande i högskolan att de ska klara av 75 procent av sitt studieÄtagande för att fÄ studiemedel följande termin eller lÀsÄr. Undantag gÀller för det första lÀsÄret, dÄ resultatkravet Àr 62,5 procent av studieÄtagandet.

Utredningen har övervÀgt att föreslÄ att höja de generella resul- tatkraven frÄn 75 till 80 procent eller att höja resultatkravet det första lÀsÄret till 75 procent.

VĂ„r utredning visar dock att prestationsgraden Ă€r pĂ„tagligt högre för dem med nĂ„gon form av studiemedel Ă€n för dem utan, 82–86 pro- cent jĂ€mfört med 55–60 procent under 2002–2015. För samtliga studerande lĂ„g prestationsgraden pĂ„ 77–80 procent under perioden. Prestationsgraden har dessutom ökat nĂ„got bland studiemedels- tagarna under de fem senaste höstterminerna. NĂ€r det gĂ€ller resultat- prövningen visar statistik frĂ„n senare Ă„r att andelen avslag pĂ„ grund av bristande studieresultat har ökat och uppgick till 8,9 procent under

5IFAU (2017).

137

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

lĂ€sĂ„ret 2016/17. Ökningen tycks bero dels pĂ„ de Ă€ndrade resultat- prövningsregler som infördes 2010, dels pĂ„ att praxis hos CSN och ÖKS blivit mer restriktiv pĂ„ flera punkter (se avsnitt 4.6.1).

Sammantaget Àr resultatprövningen redan i dag relativt strikt och studiemedelstagarna redovisar en förhÄllandevis god prestations- grad. Ett höjt resultatkrav kan dessutom ge studerande pÄ kurser med stora kurstentor, t.ex. terminstentor, sÀrskilda problem. Det Àr svÄrt att fÄ en överensstÀmmelse mellan kravnivÄer pÄ exempelvis 80 eller 90 procent och resultat nÀr kurserna vanligen omfattar 30, 15 eller 7,5 högskolepoÀng, motsvarande resultat om 100, 50 eller 25 procent. För mÄnga studerande skulle en höjning av resultatkra- ven i praktiken medföra att de mÄste klara alla poÀnggivande moment under terminen.

5.3.2ÖvervĂ€ganden och förslag om Ă„tgĂ€rder för ökad genomströmning i högskolan

Förslag: För att stimulera yngre studerande att bli fortare klara med sin utbildning och för att de dÀrigenom ska kunna etablera sig snabbare pÄ en högkvalificerad arbetsmarknad ska fribeloppet Äldersanpassas och sÀnkas för studerande som Àr yngre Àn 30 Är (se avsnitt 6.8).

Bedömning: VÄr bedömning Àr att genomströmningen i hög- skolan bland studiemedelstagarna generellt sett Àr god. Det finns dock en viss förbÀttringspotential framför allt för studerande med studiemedel pÄ fristÄende kurser, men de ÄtgÀrder som vi har övervÀgt Àr antingen kostnadsdrivande och svÄra att finansiera inom ramen för vÄrt uppdrag eller innebÀr tvÄng och ökad press snarare Àn stimulans och positiva incitament.

Om flera ÄtgÀrder genomförs samlat riktade mot studie- medelssystemet och utbildningsomrÄdet (t.ex. mer vÀgledning, ökat stöd och förÀndringar av utbildningsutbudet) bör det över- vÀgas om Àven tiderna för rÀtt till studiemedel ska anpassas till studiernas lÀngd.

138

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

De övergripande mĂ„l som redovisas i direktiven – att frĂ€mja effek- tivare studier och att studerande snabbare ska kunna etablera sig pĂ„ en högkvalificerad arbetsmarknad – indikerar att det Ă€r angelĂ€get med Ă„tgĂ€rder för att förmĂ„ studerande att korta sina studietider, sĂ€rskilt mot bakgrund av att utbildningstiderna har blivit lĂ€ngre. Fler studerande vĂ€ljer nĂ€mligen att studera till en lĂ„ng examen, men det har inte skett en allmĂ€n förlĂ€ngning av studietiderna till examen (jĂ€mför avsnitt 4.3.2). För att pĂ„verka de förlĂ€ngda studietiderna skulle alltsĂ„ utbildningsvalen behöva pĂ„verkas. Att göra det genom att Ă€ndra studiemedelsreglerna anser vi stĂ„r i strid mot studiemedels- systemets syfte. Studiemedelssystemet ska vara följsamt i förhĂ„l- lande till studerandes val av utbildning och inte styrande. Att studie- medelssystemet skulle styra studerande mot kortare utbildningar, nĂ€r utbildningssystemet inte gör det, vore inte rimligt. Vi bedömer dĂ€rför att Ă„tgĂ€rder med sĂ„dant syfte inte Ă€r aktuella.

Andra vĂ€gar för att fĂ„ studerande att korta sina studietider skulle kunna vara att förmĂ„ dem att studera utan studieuppehĂ„ll, att fĂ„ dem att studera mer effektivt med en högre prestationsgrad per termin och att hjĂ€lpa dem att vĂ€lja rĂ€tt utbildning frĂ„n början. Att försöka Ă„stadkomma detta enbart med studiemedelssystemet som verktyg har varit en verklig utmaning för utredningen. Som framgĂ„r av avsnitt 4.6.1 Ă€r studiemedelssystemet redan pĂ„ flera sĂ€tt utformat för att frĂ€mja en hög genomströmning, t.ex. genom att ersĂ€ttnings- nivĂ„erna Ă€r anpassade sĂ„ att det ska vara möjligt för de studerande att Ă€gna sig Ă„t studier pĂ„ heltid, genom att det stĂ€lls krav pĂ„ studie- resultat för att de studerande ska fĂ„ rĂ€tt till fortsatta studiemedel och att antalet studiemedelsberĂ€ttigande veckor Ă€r begrĂ€nsat. Även in- komstprövningen kan sĂ€gas utgöra incitament för ökad genom- strömning.

Utredningen gör bedömningen att studiestödssystemet i sig har en avgörande betydelse för genomströmningen i högskolan pĂ„ sĂ„ sĂ€tt att det möjliggör för studerande att Ă€gna sig Ă„t studier pĂ„ heltid. Prestationsgraden har ocksĂ„ visat sig vara betydligt högre hos studerande som tar studiemedel Ă€n hos studerande som inte gör det. Enskilda komponenter inom ramen för studiestödssystemet – sĂ„som resultatkrav, begrĂ€nsning i antalet veckor och fribeloppsnivĂ„n – kan dĂ€rutöver ha en viss betydelse. Den komponent inom studiemedels- systemet som hittills tycks ha haft störst betydelse för genom- strömningen i högskolan Ă€r alltsĂ„ att studiemedlen Ă€r tillrĂ€ckliga att

139

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

leva pÄ. Andra komponenter i reglerna för rÀtt till studiemedel har haft mer begrÀnsad betydelse.

Vid sidan av studiemedelssystemet har ett stort antal andra faktorer mer eller mindre betydelse, varvid de viktigaste faktorerna tycks vara hur utbildningen bedrivs – pĂ„ campus eller pĂ„ distans, som fristĂ„ende kurs eller inom ramen för ett program –, studievĂ€gledning och stöd, konjunkturlĂ€get samt inte minst de studerandes bakgrund (t.ex. kön, Ă„lder, förkunskaper och socioekonomiska förhĂ„llanden) och mĂ„l med sina studier. Mot bakgrund av det stora antalet faktorer av betydelse Ă€r vĂ„r bedömning att enbart förĂ€ndringar inom studie- medelssystemet fĂ„r en högst marginell betydelse för genomström- ningen i högskolan.

VĂ„r bedömning Ă€r dessutom att genomströmningen i högskolan bland studiemedelstagarna generellt sett Ă€r god. Prestationsgraden bland studerande som tar studiemedel har ökat och medianĂ„ldern hos examinerade studiemedelstagare har sjunkit de senaste Ă„ren. Hos studerande som inte tar studiemedel gĂ„r utvecklingen dĂ€remot Ă„t andra hĂ„llet. Störst potential för att öka genomströmningen i hög- skolan torde dĂ€rmed finnas hos gruppen studerande som inte tar studiemedel. För denna studerandegrupp krĂ€vs dock andra Ă„tgĂ€rder Ă€n Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet. ÅtgĂ€rder skulle i stĂ€llet kunna ske inom ramen för utbildningssystemet, sĂ„som exempelvis mer stöd till studerande, mer lĂ€rarledd undervisning, mer yrkes- och studievĂ€gledning inför och under studierna.

NÀr det gÀller studerande med studiemedel Àr det framför allt bland studerande pÄ fristÄende kurser det finns en viss förbÀttrings- potential. För dessa studerande bedömer vi att en anpassning av maximitiderna för rÀtt till studiemedel till utbildningens lÀngd i första hand kan vara en lÀmplig ÄtgÀrd. Denna ÄtgÀrd innebÀr dock tvÄng och ökad press snarare Àn stimulans och positiva incitament. En anpassning av tiderna till utbildningarnas lÀngd bör dock kunna övervÀgas om de införs tillsammans med andra ÄtgÀrder, t.ex. ökat stöd och mer vÀgledning. Det kan Àven övervÀgas om dimensione- ringen av utbildningsutbudet mot fler program och fÀrre fristÄende kurser Àr en lÀmplig ÄtgÀrd i sammanhanget. En mix av ÄtgÀrder bÄde inom och utanför studiemedelssystemet som exempelvis genomförs i Danmark och som har föresprÄkats av forskare (se avsnitten 4.4.2 och 4.5.2), skulle enligt vÄr bedömning vara att rekommendera.

140

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

Även en examensbonus skulle kunna stimulera bĂ€ttre studie- planering och effektivare studier, men Ă„tgĂ€rden Ă€r kostnadsdrivande och svĂ„r att finansiera inom ramen för vĂ„rt uppdrag. ÅtgĂ€rden riskerar Ă€ven att leda till negativa effekter, som beskrivits i avsnitt 5.2.2. Vi bedömer ocksĂ„ att osĂ€kerheten kring de lĂ„ngsiktiga samhĂ€llsekonomiska effekterna Ă€r mycket stora.

Om lÀkarprogrammet förlÀngs till sex Är Àr utredningens upp- fattning att maximitiderna för studiemedel bör ses över för stude- rande pÄ Ätminstone den utbildningen. Att generellt förlÀnga maximitiderna för rÀtt till studiemedel sÄ att Àven de pÄ de lÀngsta utbildningarna utöver lÀkarprogrammet omfattas Àr inte förenligt med utredningens uppdrag, dÄ det snarare uppmuntrar till lÀngre studietider Àn till god studieplanering och effektiva studier. Vi ser mot den bakgrunden inte nÄgon anledning att föreslÄ en förlÀngning av maximitiderna för rÀtten till studiemedel.

Sammantaget Àr vÄr bedömning att utvecklingen bland studie- medelstagarna Àr god och att det inte finns nÄgot tydligt konkret problem som enkelt kan ÄtgÀrdas genom ÄtgÀrder inom ramen för studiemedelssystemet. En ÄtgÀrd som vi trots allt bedömer kan ha en positiv effekt för genomströmningen Àr en justering av fribelopps- nivÄn. För att stimulera yngre studerande att bli snabbare klara med sin utbildning och dÀrigenom kunna etablera sig snabbare pÄ en högkvalificerad arbetsmarknad föreslÄr utredningen att fribeloppet bör Äldersanpassas i tre olika nivÄer med en sÀnkning av fribeloppet för studerande yngre Àn 30 Är och en höjning av fribeloppet för studerande som Àr 40 Är eller Àldre, se avsnitt 6.8.5.

Övriga alternativ som redovisats i avsnitt 5.3.1 bedömer vi inte ska genomföras. Ett resultatbaserat fribelopp skulle innebĂ€ra osĂ€ker- het för de studerande och vara administrativt svĂ„rt att hantera. En sĂ„dan Ă„tgĂ€rd skulle ocksĂ„ mer ha karaktĂ€ren av tvĂ„ng och ökad press Ă€n stimulans och positiva incitament. En höjning av studiemedels- beloppen eller Ă€ndring av bidragsandelen bedöms inte vara Ă€nda- mĂ„lsenliga Ă„tgĂ€rder för att öka genomströmningen i högskolan. Studiemedlens köpkraft Ă€r historiskt hög och vi bedömer att studie- medelsbeloppen hĂ„ller en rimlig nivĂ„ utifrĂ„n ett genomströmnings- perspektiv. Med hĂ€nsyn till att resultatprövningen redan i dag Ă€r relativt strikt och att studiemedelstagarna redovisar en förhĂ„llande- vis god prestationsgrad bedömer vi att det i dagslĂ€get inte finns nĂ„gon anledning att höja resultatkraven. Som ytterligare skĂ€l emot

141

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

att höja resultatkraven kan framhĂ„llas förekomsten av stora kurs- tentor som kan leda till betydande problem för studerande pĂ„ sĂ„dana utbildningar. DĂ€rtill ser vi en farhĂ„ga i att öka pressen pĂ„ de stude- rande genom skĂ€rpta resultatkrav mot bakgrund av den ökande psykiska ohĂ€lsan bland studerande som framgĂ„r av utredningens delbetĂ€nkande Ökad trygghet för studerande som blir sjuka.

En sÀnkning av fribeloppsnivÄn för yngre studerande Àr alltsÄ utredningens förslag till ÄtgÀrd för att öka genomströmningen i högskolan.

5.4FrÄgan om ÄldersgrÀnser

ÅldersgrĂ€nser enligt ovanstĂ„ende övervĂ€ganden och förslag vĂ€cker frĂ„gan om det finns en risk för Ă„ldersdiskriminering. Som huvud- regel Ă€r Ă„ldersdiskriminering förbjuden i frĂ„ga om statligt studiestöd. Detta hindrar dock inte tillĂ€mpning av bestĂ€mmelser i lag som före- skriver viss Ă„lder, eller annan sĂ€rbehandling pĂ„ grund av Ă„lder om sĂ€rbehandlingen har ett berĂ€ttigat syfte och de medel som anvĂ€nds Ă€r lĂ€mpliga och nödvĂ€ndiga för att uppnĂ„ syftet (2 kap. 14 och 14 b §§ diskrimineringslagen [2008:567]).

Vi bedömer att syftet med Ă„ldersgrĂ€nserna i de fall vi har övervĂ€gt och det fall dĂ€r vi lĂ€mnar ett förslag, Ă€r berĂ€ttigade och att det inte Ă€r möjligt att anvĂ€nda nĂ„got annat kriterium för att uppnĂ„ syftet att tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till högskolan. För examensbonusen del skulle det exempelvis vara problematiskt att utgĂ„ frĂ„n ett visst antal Ă„r efter gymnasieexamen, eftersom det gĂ„r att lĂ€sa in en gymnasieexamen pĂ„ komvux oavsett Ă„lder. Syftet med bonusen – att tidigarelĂ€gga övergĂ„ngen frĂ„n gymnasieskolan till hög- skolan – skulle i sĂ„dana fall inte gĂ„ att uppnĂ„. Den Ă„ldersgrĂ€ns för olika fribeloppsnivĂ„er som vi föreslĂ„r motiveras av sĂ„vĂ€l genom- strömningsskĂ€l som arbetsmarknadsmĂ€ssiga skĂ€l och vi föreslĂ„r att studiestödslagen ska Ă€ndras i enlighet med detta. VĂ„r bedömning Ă€r dĂ€rför att Ă„ldersgrĂ€nser i sĂ„dana fall som har tagits upp hĂ€r bĂ„de Ă€r lĂ€mpliga och nödvĂ€ndiga för att nĂ„ syftet. ÅtgĂ€rderna bedöms dĂ€r- med vara förenliga med diskrimineringslagstiftningen.

142

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

5.5MÄtt pÄ genomströmning

Förslag: UKÄ ska ges i uppdrag att ta fram förbĂ€ttrad statistik om genomströmning i högskolan. I uppdraget ska ingĂ„ att över- vĂ€ga att ta fram statistik om netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella examina samt om medianĂ„lder bland examinerade pĂ„ olika utbildningstyper. UKÄ bör Ă€ven övervĂ€ga att ta fram nĂ€mnda statistik om genomströmning samt statistik om prestationsgrad uppdelat pĂ„ studiemedelstagare och icke studiemedelstagare.

Av vÄra direktiv framgÄr att vi ska föreslÄ ÄtgÀrder inom studie- medelssystemet som syftar till att öka genomströmningen i hög- skolan. Under vÄrt arbete med att kartlÀgga hur genomströmningen ser ut i dag och vilka ÄtgÀrder som lÀmpligast bör föreslÄs för att öka genomströmningen, saknade vi dock vissa uppgifter i den officiella statistiken som vi bedömer skulle ha underlÀttat analysen. Det gÀllde bland annat uppgifter om netto- och bruttostudietider för yrkes- examina och generella examina samt om medianÄlder bland exami- nerade pÄ olika utbildningstyper.

MĂ„tten nettostudietid och bruttostudietid redovisas i den officiella statistiken enbart för utbildningar pĂ„ forskarnivĂ„. De har tidigare anvĂ€nts för att mĂ€ta genomströmningen pĂ„ utbildningar pĂ„ grundnivĂ„ och avancerad nivĂ„, men anvĂ€nds inte lĂ€ngre, se av- snitt 4.2.2. Trots de brister som mĂ„tten netto- och bruttostudietid har, bedömer vi att det skulle ha varit vĂ€rdefullt för utredningens arbete att ha haft tillgĂ„ng till statistik baserad pĂ„ dessa mĂ„tt. SĂ„dan statistik skulle ge ytterligare en pusselbit till den totala bilden av genomströmningen i högskolan. Tolkningen av statistiken torde underlĂ€ttas av att bristerna Ă€r vĂ€l kĂ€nda. Vi föreslĂ„r dĂ€rför att UKÄ framgent ska ges i uppdrag att övervĂ€ga att ta fram statistik om netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella examina.

NĂ€r det gĂ€ller medianĂ„lder vid examen presenteras sĂ„dana upp- gifter i dag enbart uppdelat utifrĂ„n kön. För att fĂ„ en tydligare bild av genomströmningen i högskolan bedömer vi att statistik om medianĂ„lder för examinerade Ă€ven bör tas fram för olika utbildnings- typer. För utredningens rĂ€kning bestĂ€llde vi frĂ„n SCB uppgifter om medianĂ„ldern bland examinerade frĂ„n de tio största yrkesexamens- programmen frĂ„n lĂ€sĂ„ren 2002/03–2014/15, se avsnitt 4.3.4.

143

ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

SOU 2018:73

I vÄrt arbete med att belysa genomströmningen i högskolan insÄg

viÀven att det Àr viktigt att visa pÄ skillnader mellan dem som studerar med studiemedel respektive dem som studerar utan. Vi insÄg samtidigt att sÄdana data inte har tagits fram tidigare. VÄr lösning pÄ problemet var att sjÀlva bestÀlla data frÄn SCB. Dessa data visar pÄ stora skillnader mellan dem som studerar med respektive utan studiemedel, skillnader som talar till studiemedelstagarnas för- del. Skillnaderna Àr viktiga i samband med att vi bedömer tÀnkbara förslag eftersom förÀndringar i studiemedelssystemet givetvis har störst möjligheter att pÄverka dem som har studiemedel. De upp- gifter vi bestÀllde frÄn SCB var uppgifter om studiemedelstagarnas prestationsgrad, jÀmfört med prestationsgraden för dem som stude- rar utan studiemedel. Vi anser att det bör finnas uppgifter om studie- medelstagarnas prestationer och att prestationsgraden Àr det mÄtt som bör tas fram. Uppgifterna bör vara jÀmförbara med de uppgifter som finns för studerande utan studiemedel. Genom att ha sÄdana uppgifter tillgÀngliga finns det alltid möjlighet att bedöma om exem- pelvis insatser inom studiemedelssystemet Àr bÀst lÀmpade för att Ästadkomma viss effekt.

Vi bestÀllde Àven uppgifter frÄn SCB om medianÄlder pÄ exami- nerade, fördelat pÄ studiemedelstagare och icke studiemedelstagare. De examinerade fördelades efter om de haft eller inte haft studie- medel nÄgon gÄng under de tre lÀsÄren före examen, inklusive exa- mensÄret. De examinerade fördelades ocksÄ efter om de var inresan- de eller svenska studerande.

Det bör finnas fler uppgifter om medianĂ„lder vid examen Ă€n enbart den uppdelning pĂ„ kön som presenteras i dag. VĂ„r bedömning Ă€r att medianĂ„lder för examinerade bör tas fram för olika utbild- ningstyper och att uppgifterna bĂ„de bör ges totalt och bör fördelas utifrĂ„n om den examinerade har tagit studiemedel eller inte. Även dessa uppgifter kan dĂ„ bidra till bedömningen av om insatser inom studiemedelssystemet Ă€r bĂ€st lĂ€mpade för att Ă„stadkomma viss effekt. Vi bedömer ocksĂ„ att det skulle vara vĂ€rdefullt med statistik om netto- och bruttostudietider uppdelat pĂ„ studiemedelstagare och icke studiemedelstagare.

UKÄ Ă€r den myndighet som ansvarar för officiell statistik om den svenska högskolan. UKÄ Ă€r dĂ€rför den myndighet som bör fĂ„ i uppdrag att ta fram förbĂ€ttrad statistik om genomströmningen i högskolan. I uppdraget ska ingĂ„ att övervĂ€ga att ta fram statistik om

144

SOU 2018:73 ÅtgĂ€rder för att underlĂ€tta tidig övergĂ„ng till och öka genomströmningen i högskolan

netto- och bruttostudietider för yrkesexamina och generella exami- na samt om medianĂ„lder bland examinerade pĂ„ olika utbildnings- typer. UKÄ bör Ă€ven övervĂ€ga att ta fram nĂ€mnda statistik om genomströmning samt statistik om prestationsgrad uppdelat pĂ„ studiemedelstagare och icke studiemedelstagare.

145

6 Inkomstprövning och fribelopp

6.1Inkomstprövning och fribelopp – en historik

NĂ€r studiemedelssystemet infördes 1965 diskuterades frĂ„gan om rĂ€tten till studiemedel skulle vara behovsprövad. Det ansĂ„gs dĂ„ vara angelĂ€get att avskaffa behovsprövningen med hĂ€nsyn till förĂ€ldrars ekonomiska förhĂ„llanden som tidigare hade gĂ€llt för stipendier och rĂ€ntefria studielĂ„n. DĂ€remot ville regeringen inte ta steget att slopa behovsprövningen gentemot den studerandes egna och, i förekom- mande fall, makes ekonomiska förhĂ„llanden. Som skĂ€l angavs att det inte kunde komma i frĂ„ga i en tid dĂ„ antalet studerande stĂ€ndigt ökar och ansprĂ„ken pĂ„ studiemedelssystemet kan vĂ€ntas stiga mycket hastigt och kraftigt. Även risken för skeninskrivningar beaktades. DĂ€rför infördes en inkomstprövning gentemot den studerandes och eventuella makes inkomst och förmögenhet. Fribeloppet bestĂ€mdes till 40 procent av basbeloppet för en termins studier, vilket mot- svarade cirka 4 000 kronor Ă„r 1965. Studiemedlen reducerades med tvĂ„ tredjedelar av den överskjutande inkomsten för terminen.1

En ny studiestödslag (1973:349) trÀdde i kraft den 1 juli 1973. För studietider motsvarande fyra mÄnader heltid eller lÀngre gÀllde samma fribelopp som tidigare, dvs. 40 procent av basbeloppet med reducering av studiemedlen med tvÄ tredjedelar av den över- skjutande inkomsten för terminen. Fribeloppet för prövningen mot makes inkomst höjdes dock markant dÄ de dittillsvarande reglerna bedömdes vara alltför strÀnga. Regeringen uttalade samtidigt att den inte var beredd att helt slopa prövningen mot makes inkomst.2 Den 1 juli 1976 höjdes fribeloppsgrÀnsen vid prövningen mot egen inkomst frÄn 40 till 55 procent av basbeloppet per kalenderhalvÄr för heltidsstuderande som studerade minst fyra mÄnader. Motsvarande

1SFS 1964:401 och prop. 1964:138, s. 165f.

2Prop. 1973:63.

147

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

höjning skedde för de som studerade kortare tid. Samtidigt beslu- tades att inkomster över fribeloppsgrÀnsen skulle reducera studie- medlen med hÀlften i stÀllet för med tvÄ tredjedelar.3

Vid flera tillfÀllen under slutet av 1970-talet höjdes fribeloppet för prövning mot makes inkomst och 1980 avskaffades helt pröv- ningen mot makes inkomst och förmögenhet.

En större reformering av studiemedelssystemet skedde sedan 1989.4 DĂ„ avskaffades prövningen mot den studerandes egen för- mögenhet, men prövningen mot den studerandes inkomst behölls. Som motiv till att behĂ„lla inkomstprövningen angavs att studiemedel inte ska utgĂ„ om den studerande har en egen inkomst som Ă€r sĂ„ hög att den tĂ€cker nödvĂ€ndiga kostnader under studietiden.5 Samtidigt infördes ett nytt inkomstbegrepp, sammanrĂ€knad inkomst vid taxe- ring till statlig inkomstskatt. Det nya inkomstbegreppet innebar en höjning av fribeloppsgrĂ€nserna med 3 000 kronor per Ă„r i förhĂ„llande till dittillsvarande regler. Andra Ă€ndringar gĂ€llande inkomstpröv- ningen var att det blev olika fribeloppsgrĂ€nser för det första och det andra kalenderhalvĂ„ret och att reduktionen först skulle avse bidraget och dĂ€refter lĂ„nedelen. För studietider pĂ„ heltid om nio femton- dagarsperioder – fyra och en halv mĂ„nader – bestĂ€mdes fribeloppet under det första kalenderhalvĂ„ret till 50 procent av basbeloppet och under det andra kalenderhalvĂ„ret till 70 procent av basbeloppet.6

1991 höjdes fribeloppet ytterligare, bl.a. med hÀnsyn till Àndrade regler för basbeloppet.7 För studier om fyra och en halv mÄnader pÄ heltid uppgick fribeloppet dÀrefter till 65 procent av basbeloppet under det första kalenderhalvÄret och till 85 procent av basbeloppet under det andra kalenderhalvÄret. I samband med detta Àndrades reduktionsreglerna pÄ sÄ sÀtt att reduktionen skulle ske pro- portionellt mot sÄvÀl bidrag som lÄn.

Den 1 juli 2001 reformerades studiemedelssystemet pÄ nytt och den nuvarande studiestödslagen (1999:1395) trÀdde i kraft. I frÄga om inkomstprövningen ansÄg regeringen det vara viktigt med en höjning av fribeloppet och uttalade att förvÀrvsarbete vid sidan av studierna borde underlÀttas av flera skÀl. Det framhölls att det var

3SFS 1975:1186 och prop. 1975/76:22.

4SFS 1988:877.

5Prop. 1987/88:116, s. 35f.

6För studietider om Ă„tta femtondagarsperioder – fyra mĂ„nader – pĂ„ heltid uppgick fribeloppet under det första kalenderhalvĂ„ret till 60 procent av basbeloppet och under det andra kalender- halvĂ„ret till 70 procent av basbeloppet.

7Prop. 1989/90:147.

148

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

angelÀget att de studerande kan förstÀrka sin ekonomi under studietiden alternativt ha möjligheter att hÄlla nere sin skuldsÀttning. Detta ansÄgs sÀrskilt betydelsefullt för gruppen vuxenstuderande. En inkomstprövning borde enligt regeringens mening emellertid vara kvar Àven i fortsÀttningen, frÀmst av kostnadsskÀl.8 Som argu- ment mot att helt avskaffa inkomstprövningen anförde regeringen att det inte finns anledning att uppmuntra till förvÀrvsarbete över en viss grÀns eftersom studier normalt Àr en krÀvande sysselsÀttning och förutsÀtter en heltidsinsats för heltidsstuderande. En viss risk för skeninskrivningar bedömdes ocksÄ finnas. Till detta kom risken för att mÄnga fler skulle fÄ rÀtt till fulla studiemedel och kraven pÄ hushÄllning av offentliga medel.9 Mot denna bakgrund höjdes fri- beloppet för nio mÄnaders (40 veckors) heltidsstudier frÄn 150 pro- cent till 250 procent av prisbasbeloppet. Reglerna om olika fribelopp för höst- respektive vÄrhalvÄr avskaffades genom att fribeloppet kopplades till utbildningstidens lÀngd per kalenderhalvÄr berÀknat i veckor. Reduceringen skulle fortsatt ske med 50 procent av den inkomst som överstiger fribeloppet för kalenderhalvÄret samt ske proportionellt mot bidrag och lÄn.

Inom ramen för det nuvarande studiemedelssystemet har fri- beloppet höjts vid tvÄ tillfÀllen, 2011 och 2014. Syftet med höjningen 2011 var att ge de studerande möjlighet till förbÀttrad ekonomi genom inkomster utöver studiemedlen och ökade möjligheter att tidigt skaffa sig arbetslivserfarenhet. Att ge fler studerande Àn i dag ekonomiska incitament att arbeta vid sidan av studierna överensstÀmde ocksÄ med regeringens arbetslinje. Fribeloppet vid 20 veckors heltidsstudier under ett kalenderhalvÄr föreslogs dÀrför öka frÄn 125 procent till 160 procent av prisbasbeloppet (320 procent av prisbasbeloppet vid 40 veckors heltidsstudier). I kronor motsvarade höjningen drygt 30 000 kronor per Är, frÄn cirka 106 000 kronor till 137 000 kronor. RÀtten till studiemedel skulle dock som tidigare upphöra vid en inkomst om cirka 263 400 kronor per kalenderhalvÄr (rÀknat utifrÄn 2009 Ärs nivÄ), varför procentsatsen som studiemedlen reduceras med vid inkomst högre Àn fribeloppet höjdes frÄn 50 procent till 61 procent. Flera remissinstansers önskemÄl om att inkomstpröv- ningen endast skulle ske mot inkomster som förvÀrvats under tid dÄ

8Prop. 1999/2000:10, s. 76f och s. 104.

9A.a., s. 73.

149

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

studier bedrivs avvisades. Det konstaterades att en sÄdan ordning skulle krÀva att CSN hade möjlighet att efterkontrollera inkomst- uppgifter mÄnadsvis för att förhindra fusk och felaktiga utbetal- ningar, vilket inte var möjligt vid den tidpunkten.10

Den senaste höjningen 2014 innebar att fribeloppet för 20 veckors heltidsstudier under ett kalenderhalvÄr höjdes frÄn 160 procent till 193,71 procent av prisbasbeloppet, en höjning med cirka 30 000 kronor, frÄn cirka 140 000 till cirka 170 000 kronor pÄ Ärsbasis (387,42 procent av prisbasbeloppet vid 40 veckors heltidsstudier). Syftet med höjningen var frÀmst att underlÀtta omstÀllning och omskolning för studerande som tidigare har arbetat. Det konsta- terades ocksÄ att en sÄdan Àndring stÀmde överens med regeringens arbetslinje.11

6.2Nuvarande regelverk

Studerande fĂ„r ha inkomster upp till ett visst belopp under ett kalenderhalvĂ„r utan att studiemedlen minskas, det s.k. fribeloppet. Fribeloppet Ă€r kopplat till det antal veckor studiemedel betalas ut och om studierna bedrivs pĂ„ heltid eller deltid. UtifrĂ„n de parametrarna bestĂ€ms fribeloppet per kalenderhalvĂ„r enligt en procentandel av prisbasbeloppet. Vid studier pĂ„ heltid i 20 veckor under ett kalenderhalvĂ„r Ă€r fribeloppet 88 138 kronor under 2018.12 Om inkomsten överstiger fribeloppsgrĂ€nsen minskas studiemedlen med 61 procent av den överskjutande inkomsten. Minskningen görs proportionellt pĂ„ bĂ„de bidrags- och lĂ„nedelen. Om beloppet per vecka motsvarar eller Ă€r lĂ€gre Ă€n 0,25 procent av prisbasbeloppet fĂ„r studiemedel inte lĂ€mnas. Enligt 2018 Ă„rs prisbasbelopp upphör rĂ€tten till studiemedel helt vid inkomster om cirka 170 000 kronor per kalenderhalvĂ„r vid 20 veckors heltidsstudier, dvs. 340 000 per Ă„r. Om en studerande har en inkomst av den storleken att studiemedel inte alls fĂ„r lĂ€mnas bortfaller Ă€ven rĂ€tten till tillĂ€ggsbidrag för barn, tillĂ€ggslĂ„n, och merkostnadslĂ„n. Dessa former av bidrag och lĂ„n reduceras dock inte om den studerande har inkomster mellan fribeloppsgrĂ€nsen och inkomstgrĂ€nsen dĂ€r rĂ€tten till studiemedel helt upphör (3 kap. 16–18 och 22 §§ studiestödslagen och 3 kap. 15 §

10SFS 2009:1535 och prop. 2009/10:1, utgiftsomrÄde 15, s. 35.

11SFS 2013:1119 och prop. 2013/14:1, utgiftsomrÄde 15, s. 36 och 44.

12Prisbasbeloppet 2018 uppgÄr till 45 500 kronor.

150

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

studiestödsförordningen). En förutsÀttning för att fÄ tillÀggslÄn Àr dock att den studerande har ordinarie studielÄn för de kalender- veckor som tillÀggslÄnet gÀller (7 kap. 2 § CSNFS 2001:1).

Som inkomst rÀknas vad som hÀnför sig till det halvÄret av den studerandes överskott i inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverksamhet och kapital enligt beslut om slutlig skatt för kalenderÄret (3 kap. 19 § studiestödslagen). Det Àr inkomsterna efter avdrag för kostnader men före allmÀnna avdrag och grundavdrag (1 kap. 5 §, 10 kap. 16 §, 14 kap. 21 § och 41 kap. 12 § inkomstskattelagen [1999:1229]).

Prövningen och beslutet om studiemedel görs utifrĂ„n den berĂ€k- nade inkomst den studerande anger i sin ansökan om studiemedel eller senare anmĂ€ler till CSN (3 kap. 19 tredje stycket och 27 §§ studiestödslagen och 14 kap. 2 § första stycket 7 CSNFS 2001:1). Även utlĂ€ndsk inkomst beaktas vid prövningen utifrĂ„n de skatte- rĂ€ttsliga principer som gĂ€ller för berĂ€kningen av inkomst i Sverige (10 kap. 3 § CSNFS 2001:1). Överskott i inkomstslaget tjĂ€nst ska hĂ€nföras till det kalenderhalvĂ„r det kan disponeras eller pĂ„ annat sĂ€tt kommer den studerande till del, dvs. nĂ€r det betalas ut. Om det inte kan bestĂ€mmas under vilket kalenderhalvĂ„r inkomst av tjĂ€nst kan disponeras eller kommer den studerande till del ska inkomsten för- delas med hĂ€lften pĂ„ varje kalenderhalvĂ„r. Överskott i inkomstslagen nĂ€ringsverksamhet och kapital hĂ€nförs antingen till det kalender- halvĂ„r de kan disponeras eller pĂ„ annat sĂ€tt kommer den studerande till del, eller – om den studerande begĂ€r det – med lika stora delar per kalenderhalvĂ„r. Om det inte kan bestĂ€mmas under vilket kalender- halvĂ„r de kan disponeras eller kommer den studerande till del för- delas inkomsten enligt CSN:s praxis med hĂ€lften pĂ„ varje kalender- halvĂ„r (10 kap. 2 § CSNFS 2001:1 samt CSN:s allmĂ€nna rĂ„d till 3 kap. 19 § studiestödslagen, införda i 10 kap. CSNFS 2001:1).

Samtliga studiemedelstagares inkomster kontrolleras sedan i efterhand mot beslut om slutlig skatt nÀr taxeringen Àr faststÀlld. Skatteverket ska pÄ begÀran av CSN lÀmna ut de uppgifter ur beskattningsdatabasen som behövs för att CSN ska kunna kon- trollera ansökningar om studiestöd, dvs. uppgifter om överskott och underskott i inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverksamhet och kapital samt registrering i sjömansregistret (6 § förordningen [2001:588] om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksam- het). Om den studerande har fÄtt studiemedel felaktigt eller med för

151

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

högt belopp kan Äterkrav bli aktuellt. NÀr Äterkrav blir aktuellt pÄ grund av för hög inkomst tas inte nÄgon hÀnsyn till den studerandes insikt, dvs. om han eller hon har varit i ond eller god tro i frÄga om den aktuella utbetalningen (5 kap. 1 § första stycket studiestöds- lagen).

6.3Inkomstprövning i praktiken

Inkomstprövningen gÄr till pÄ sÄ sÀtt att den studerande anger i ansökan vilken inkomst han eller hon berÀknas ha under de kalen- derhalvÄr för vilka den studerande ansöker om studiemedel. CSN beslutar dÀrefter om studiemedel grundat pÄ den berÀknade inkomst den studerande angett i sin ansökan. Om den studerande senare anmÀler till CSN att han eller hon berÀknar att inkomsten kommer att bli lÀgre eller högre Àn vad den studerande uppgav i sin ansökan, omprövar CSN beslutet om studiemedel utifrÄn de nya uppgifterna. NÀr det gÀller utlÀndsk inkomst kan CSN fÄ information om den pÄ lite olika sÀtt, exempelvis genom att den studerande sjÀlv anmÀler den, eller att den kommer till CSN:s kÀnnedom genom ansökan om tillÀggslÄn, nedsÀttning eller avskrivning av en studieskuld.

TvÄ Är efter inkomstÄret kontrollerar CSN att de inkomst- uppgifter den studerande lÀmnat till CSN var korrekta. Kontrollen görs genom att jÀmföra de inkomstuppgifter den studerande lÀmnat till CSN med de inkomstuppgifter som CSN fÄtt frÄn Skatteverket. Om det visar sig att den studerande har haft inkomster över fribeloppet som han eller hon inte meddelat till CSN, kommunicerar CSN uppgifterna frÄn Skatteverket med den studerande och upp- manar honom eller henne att visa hur inkomsten varit fördelad under Äret. Den studerande kan dÄ visa under vilket halvÄr inkomsten kom den studerande till del genom olika former av intyg, t.ex. löne- specifikationer (inkomst av tjÀnst), köpekontrakt vid försÀljning av en fastighet (inkomst av kapital) eller intyg av revisor (inkomst av nÀringsverksamhet). Om det visar sig att den studerande har fÄtt studiemedel felaktigt eller med för högt belopp fattar CSN beslut om Äterkrav.13

För CSN:s del kan det uppstÄ en del problem vid efterkontrollen. Ett problem kan vara att den studerande inte lÀmnar in nÄgon

13CSN (2017a), hÀmtad 18-02-09.

152

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

bevisning som visar hur inkomsterna har fördelat sig under kalen- derhalvĂ„ren, eller att den studerande inte lĂ€mnar in intyg om alla sina inkomster. Om det inte kan bestĂ€mmas till vilket halvĂ„r hela eller delar av inkomsten hĂ€nför sig fördelas den ”oredovisade” inkomsten med hĂ€lften pĂ„ varje kalenderhalvĂ„r. Ett annat problem Ă€r att intygen inte sĂ€ger nĂ„got om hur eventuella kostnadsposter inom inkomst- slaget har fördelat sig. Det medför att det sammanlagda beloppet enligt de intyg om inkomster som CSN har fĂ„tt in kan skilja sig frĂ„n uppgiften om överskott i inkomstslagen. CSN mĂ„ste i de fallen bedöma till vilket kalenderhalvĂ„r avdragen för kostnader inom inkomstslaget har hĂ€nfört sig.

6.4Inkomster och inkomstprövning i siffror

6.4.1Studiemedelstagarnas inkomster

Överskott i inkomstslagen tjĂ€nst, nĂ€ringsverksamhet och kapital

I detta avsnitt redovisar vi uppgifter över inkomster för studie- medelstagarna. Uppgifterna avser den sammanlagda förvÀrvs- inkomsten för dem som haft studiemedel i mellan 38 och 42 veckor.14 Att vi vÀljer att redovisa inkomster för denna stude- randegrupp beror pÄ att vi söker ett genomsnittligt vÀrde för inkomsten för dem som studerar pÄ heltid under hela Äret och dÀr fribeloppsnivÄn Àr kÀnd.

Av tabell 6.1 framgĂ„r att inkomsterna har ökat med mellan cirka 3 000 och 6 000 kronor per Ă„r under perioden 2013–2016. Mest har inkomsterna ökat under det senaste lĂ€sĂ„ret.

14Antalet studerande svarar mot 146 000–150 000 stycken per Ă„r, vilket motsvarar cirka

32procent av samtliga studerande.

153

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: CSN.

NÀr det gÀller inkomster för studerande fördelat efter kön gÄr det att se att kvinnor har högre inkomster Àn mÀn. Detta manifesteras av att kvinnor mer sÀllan Àn mÀn har inkomster i de lÀgsta in- komstintervallen, medan andelen kvinnor Àr högre Àn andelen mÀn i inkomstintervall frÄn 50 000 kronor och uppÄt.

154

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Kvinnor MĂ€n

KĂ€lla: CSN.

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-19

20-24 25-29

30-34 35-39 40-44

45-49 50-54

55-

 

 

0

 

 

1-24 999

 

25 000-49 999

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50 000-74 999

 

 

75 000-99 999

 

100 000-124 999

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

125 000-149 999

 

 

150 000-174 999

 

175 000-199 999

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200 000-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: CSN.

155

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

De som Ă€r lite Ă€ldre har oftare högre inkomster Ă€n yngre. I detta sammanhang Ă€r det viktigt att komma ihĂ„g att inkomstuppgifterna enbart avser heltidsstuderande med studiemedel under hela Ă„ret. Antalet Ă€ldre som studerar under just dessa förutsĂ€ttningar Ă€r för- hĂ„llandevis fĂ„. Äldre studerar oftare pĂ„ deltid eller delar av Ă„ret. Även andelen av de studerande som anvĂ€nder studiemedel för sin för- sörjning skiljer sig mycket Ă„t i olika Ă„lderskategorier. En lĂ„ngt högre andel av yngre Ă€n av Ă€ldre studerande har studiemedel.

KĂ€lla: CSN (2017b).

Andelen lite Àldre studerande som anvÀnder studiemedel minskar för varje Är som gÄr. Bland dem som Àr mellan 45 och 49 Är Àr det exem- pelvis 23 procent av dem som studerar som anvÀnder studiemedel, jÀmfört med 88 procent bland dem som Àr yngre Àn 25 Är.

I studien av dem som har inkomster under 38–42 veckor, har de med en inkomst som Ă€r lika med 0 kronor och de med inkomster över 200 000 kronor sorterats bort i figur 6.3. Dessa utgjorde sam- manlagt 14 procent av samtliga under 2016. Andelen som finns i de lĂ€gsta inkomstintervallen har minskat och de som finns i de högre intervallen har ökat de senaste Ă„ren. Det gĂ„r dock inte att se nĂ„gon ansamling av studerande i direkt nĂ€rhet till fribeloppet för inkomst.

156

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

1 800

 

FribeloppsgrÀns

 

 

 

 

 

 

 

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

1000

10000

19000

28000

37000

46000

55000

64000

73000

82000

91000

100000

109000

118000

127000

136000

145000

154000

163000

172000

181000

190000

199000

KĂ€lla: CSN.

Vi övergÄr nu till att titta pÄ dem som studerar pÄ halvtid. Andelen som har inkomster i de högre inkomstintervallen har ökat i denna studerandegrupp. NÀr det gÀller halvtidsstuderande rör det sig förvisso om relativt fÄ studerande. Exempelvis har andelen med in- komster frÄn 200 000 kronor och uppÄt ökat med 12 procentenheter sedan 2013.

157

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: CSN.

Olika inkomstslag

Sett till de olika inkomstslagen Àr det inkomster av tjÀnst som Àr klart vanligast. Exempelvis Àr det bara 15 procent av de studerande som saknar inkomster av tjÀnst. Den genomsnittliga inkomsten av tjÀnst Àr 59 900 kronor, medan motsvarande inkomst av kapital Àr 3 400 kronor och av nÀring Àr 500 kronor.

158

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Tabell 6.4 Antal och andel studiemedelstagare med olika inkomster, 2016

Heltidsstuderande med studiemedel i 38–42 veckor

 

 

Inkomst av tjÀnst,

Inkomst av kapital,

Inkomst av nÀrings-

 

 

antal (andel)

antal (andel)

verksamhet, antal

 

 

 

 

 

 

(andel)

 

 

 

 

 

0

 

21 348 (15 %)

121 381 (83 %)

144 591 (99 %)

1–24 999

16 829 (11 %)

21 865 (15 %)

1 114

(1 %)

 

 

 

 

 

 

25 000–49 999

32 611 (22 %)

1 476

(1 %)

322

(0 %)

50 000–74 999

30 341 (21 %)

619

(0 %)

174

(0 %)

 

 

 

 

 

 

75 000–99 999

18 764 (13 %)

307

(0 %)

112

(0 %)

100

000–124 999

11 424

(8 %)

188

(0 %)

61

(0 %)

 

 

 

 

 

 

 

 

125

000–149 999

6 909

(5 %)

106

(0 %)

38

(0 %)

150

000–174 999

3 825

(3 %)

92

(0 %)

31

(0 %)

 

 

 

 

 

 

 

 

175

000–199 999

1 993

(1 %)

66

(0 %)

4

(0 %)

200

000–

2 423

(2 %)

367

(0 %)

27

(0 %)

Andel med

 

 

 

 

 

 

inkomst> 0 kr

 

85 %

 

17 %

 

1 %

Medelinkomst

59 925 kronor

3 382 kronor

469 kronor

 

 

 

 

Medianinkomst

51 686 kronor

0 kronor

0 kronor

KĂ€lla: CSN.

 

 

 

 

 

 

Sett till de studerande som hade inkomster över inkomstgrÀnsen under 2015, och sÄledes utreddes av CSN, kommer en högre andel av inkomsterna frÄn kapital Àn vad som Àr fallet sett till samtliga studerande.

Tabell 6.5 Inkomsternas fördelning, studerande med inkomst över fribeloppsgrÀnsen, kronor, 2015

Fördelat pÄ studerande med studiemedel under det ena respektive bÄda Ärets halvÄr

 

Studerande med

Studerande med

 

studiemedel under ett

studiemedel under bÄda

 

halvÄr

halvÄren

 

 

 

Total Ă„rsinkomst

2,4 miljarder kronor

2,1 miljarder kronor

 

 

 

– varav inkomst av tjĂ€nst

57 %

71 %

 

 

 

– varav inkomst av kapital

41 %

27 %

 

 

 

– varav inkomst av nĂ€ring

2 %

2 %

 

 

 

KĂ€lla: CSN.

 

 

159

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

Kapitalinkomst kan t.ex. handla om studerande som har rÀnteintÀk- ter eller har sÄlt aktier eller en fastighet med vinst.

NĂ€r under Ă„ret har studerande inkomster?

Det Ă€r svĂ„rt att fĂ„ kunskap om nĂ€r under Ă„ret studerande fĂ„r sina inkomster utbetalda och under vilka tidsperioder de arbetar. Än sĂ„ lĂ€nge redovisas inkomstuppgifter enbart pĂ„ Ă„rsbasis. Inkomsternas fördelning under Ă„ret Ă€r dock av intresse för utredningen eftersom

viska övervÀga möjligheten att undanta inkomster frÄn sommar- ferier frÄn inkomstprövningen.

I en studie om studiestödsreformen 2001 anvÀnds anstÀllnings- uppgifter för att försöka ta reda pÄ hur stor andel av de studerande som arbetar under sommaren respektive under studietiden (parallellt med studierna).15 I studien dras slutsatsen att 85 procent av de stude- rande arbetar nÄgon gÄng under Äret. Av dessa arbetar 41 procent parallellt med studierna medan 44 procent enbart arbetar under som- maruppehÄllet. Uppgifterna tycks rimliga och stÀmmer vÀl överens med andra data som kan indikera nÀr studerande arbetar och har inkomster. Av tabell 6.4 framgÄr exempelvis att 85 procent av de studerande hade nÄgon inkomst av tjÀnst under 2016. I CSN:s enkÀtundersökningar anger 43 procent av studiemedelstagarna att de arbetar parallellt med studierna, dvs. pÄ vardagar eller helger, eller bÄde och.16

Av dessa uppgifter gÄr det dock inte att dra nÄgra sÀkra slutsatser om hur stora inkomster studerande har under olika delar av Äret. Det Àr exempelvis rimligt att tro att mÄnga arbetar i större omfattning under sommarferierna Àn under terminstid.

De enda uppgifter som innehÄller nÄgon fördelning av inkomster till olika delar av ett Är Àr uppgifter frÄn den inkomstfördelning CSN gör i samband med att myndigheten utreder inkomsterna för stude- rande som haft inkomster som indikerar att de överstigit fri- beloppsgrÀnsen. Eftersom fribeloppet faststÀlls halvÄrsvis mÄste Ärsinkomsten fördelas pÄ halvÄren för att ett beslut om ett eventuellt Äterkrav ska kunna fattas. I denna utredning Àr det upp till den studerande att styrka till vilket halvÄr inkomsterna ska hÀnföras. Om

15IFAU (2017).

16CSN (2018b).

160

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

den studerande inte gör detta delas inkomsten med hÀlften pÄ varje halvÄr.

För den som har studiemedel enbart ena halvan av Äret ska inkomsten fördelas mellan halvÄren. Under det första halvÄret 2015 bokfördes för dem med studiemedel det halvÄret 513 miljoner och till det andra halvÄret 2015 bokfördes för dem som hade studiemedel dÄ, 283 miljoner kronor. I bÄda dessa fall var det 29 procent av de studerande som inkomsten hÀlftendelats för.

För dem som hade studiemedel bÄda halvÄren 2015 gjordes en fördelning dÀr 791 miljoner kronor fördelades till vÄren och 1 272 miljoner fördelades till hösten. I detta fall fördelades knappt hÀlften av inkomsterna genom en automatisk inkomstfördelning (hÀlften per kalenderhalvÄr).

6.4.2Reducerade studiemedel och Ă„terkrav

FullstÀndiga uppgifter om inkomstprövningen finns enbart till- gÀngliga till och med 2015. Efterkontroll av inkomsterna för 2016 pÄgick vÄren 2018 och utfallet av denna prövning har inte varit möjlig att beakta.

161

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

Antal studerande med reducerade studiemedel eller Ă„terkrav

Vid en jĂ€mförelse av Ă„ren 2010–2015 var andelen som studerar och som fĂ„r Ă„terkrav högst 2010. Att andelen var högst 2010 beror pĂ„ att fribeloppet för inkomst var lĂ€gst detta Ă„r.

40 000

 

 

 

 

9%

35 000

 

 

 

 

8%

30 000

 

 

 

 

7%

 

 

 

 

 

25 000

 

 

 

 

6%

 

 

 

 

5%

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

4%

15 000

 

 

 

 

 

 

 

 

3%

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

2%

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

1%

0

 

 

 

 

0%

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Antal Kvinnor

Antal MĂ€n

Antal Totalt

Andel Kvinnor

Andel MĂ€n

Andel Totalt

KĂ€lla: CSN.

Det Ă€r stora skillnader mellan studerande i olika Ă„ldrar nĂ€r det gĂ€ller andelen som fĂ„r reducerade studiemedel eller Ă„terkrav. Äldre stude- rande med studiemedel har oftare inkomster som överstiger fri- beloppsgrĂ€nsen och fĂ„r dĂ€rmed oftare reducerade studiemedel eller Ă„terkrav. Av dem som Ă€r Ă€ldre Ă€n 50 Ă„r fĂ„r 17 procent av studie- medelstagarna reducerade studiemedel eller Ă„terkrav, jĂ€mfört med bara enstaka procent bland dem som Ă€r yngre Ă€n 25 Ă„r. Utvecklingen för de olika Ă„ldersgrupperna har varit enhetlig, dvs. andelen i respektive Ă„ldersgrupp har minskat i samband med fribelopps- höjningarna. I sammanhanget ska det noteras att antalet studerande som fĂ„r reducerade studiemedel Ă€r högst bland dem i Ă„lders- intervallet 25–29 Ă„r.

162

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

20%

18%

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

-19

 

20-24

 

25-29

 

30-34

 

35-39

 

40-44

 

45-49

 

50-56

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: CSN.

InkomstnivÄn Àr högre bland dem som studerar pÄ eftergymnasial nivÄ Àn bland dem som studerar pÄ grundskole- eller gymnasienivÄ. Detta framgÄr av figur 6.6. dÀr studerande pÄ eftergymnasial nivÄ oftast fÄr sina studiemedel reducerade eller ÄterkrÀvda.

163

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

35000

 

 

Antal grundskolenivÄ

 

10%

 

 

Antal gymnasienivÄ

 

 

 

 

 

 

30000

 

 

Antal eftergymnasial nivÄ

9%

 

 

Andel grundskolenivÄ

 

8%

 

 

 

 

 

 

 

Andel gymnasienivÄ

 

25000

 

 

 

 

 

 

Andel eftergymnasial nivÄ

7%

20000

 

 

 

 

 

6%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5%

15000

 

 

 

 

 

4%

 

 

 

 

 

 

10000

 

 

 

 

 

3%

5000

 

 

 

 

 

2%

 

 

 

 

 

1%

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

0%

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

KĂ€lla: CSN.

Reducerings- och Ă„terkravsbelopp

De reducerade eller Ă„terkrĂ€vda beloppen har varierat för olika kalenderhalvĂ„r. Beloppen minskade samtidigt som fribeloppet höjdes 2011 och 2014. Övriga Ă„r, inte minst 2015, har inkomsterna ökat. Det har Ă€ven medfört ökade reducerings- och Ă„terkravsbelopp.

KĂ€lla: CSN.

Att det reducerade eller ÄterkrÀvda beloppet Àr högre för kvinnor Àn för mÀn beror pÄ att det Àr fler kvinnor Àn mÀn som har studiemedel.

164

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Det Àr beloppsmÀssigt nÀstan exakt lika mycket bidrag som lÄn som ÄterkrÀvs. Att inte lÄn ÄterkrÀvs i högre utstrÀckning Àn bidrag, trots att lÄnedelen i studiemedlen Àr betydligt större Àn bidragsdelen, beror pÄ att mÄnga som har inkomster som överstiger fribelopps- grÀnsen avstÄr frÄn lÄnedelen.

KĂ€lla: CSN.

6.5Positiva och negativa effekter av arbete

Att studerande arbetar vid sidan av sina studier kan vara bÄde negativt och positivt. Den mest uppenbara risken, vilket Àr en viktig frÄga för utredningen att övervÀga, Àr att arbetet kan pÄverka studieresultaten negativt. Det kan dÄ leda till lÀngre studietider och lÀgre genomströmning i högskolan. Arbete kan dock Àven ha andra, mer positiva implikationer, t.ex. nÀr det gÀller studerandes arbets- livserfarenhet och möjlighet till en snabb etablering pÄ arbets- marknaden efter studierna. Arbete Àr Àven en viktig försörjningskÀlla för mÄnga studerande och lönearbete kan vara ett alternativ eller komplement till studiemedel eller studielÄn. Vidare har studerandes arbete pÄverkan pÄ arbetsmarknaden generellt. Vi gÄr hÀr igenom dessa frÄgor, med tyngdpunkt pÄ frÄgan om arbetets pÄverkan pÄ studieresultat och genomströmning.

165

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

6.5.1Studieresultat och genomströmning

Arbetets pÄverkan pÄ studier och studieresultat har undersökts i nÄgra olika studier. Den i tiden mest nÀrliggande studien som avser svenska förhÄllanden Àr en studie frÄn IFAU, Student aid, academic achievement and labor market behaviour.17 Studien analyserar den svenska studiemedelsreformen 2001, dÄ fribeloppet för inkomst höjdes, och studerar bland annat hur arbete inverkar pÄ studie- prestationerna för personer som pÄbörjat högskolestudier före 23 Ärs Älder. Enligt studien arbetar 41 procent av dessa under terminstid och 44 procent arbetar under sommaruppehÄll.

Studien visar att arbete i viss omfattning parallellt med studierna ökar risken för lÀgre studieresultat och minskar sannolikheten för högre studieresultat. DÀremot uppvisar arbete under sommar- uppehÄll ett positivt samband med goda studieresultat.

I en annan studie finner Avdic och Gartell18 att sÀrskilt stude- rande frÄn en lÀgre socioekonomisk bakgrund ökade sitt arbete i samband med studiestödsreformen och fribeloppshöjningen 2001 och att detta sammanföll med en tydlig relativ försÀmring av studie- resultaten för samma studerandegrupp. Avdic och Gartells tolkning av resultaten Àr att sÀrskilt studerande frÄn en lÀgre socioekonomisk bakgrund ökade sitt arbete pÄ ett sÀtt som fick deras studietakt att avta.

Även studier som avser andra lĂ€nder har visat pĂ„ ett samband mellan arbete och genomströmning i utbildning. Flera studier visar att arbete under studierna kan öka utbildningstidernas lĂ€ngd och det tycks sammantaget finnas relativt tydliga evidens för att arbete under studierna faktiskt förlĂ€nger tiden i studier och till examen.19

En ny studie frĂ„n det danska Uddannelses- og Forsknings- ministeriet visar pĂ„ ett mindre men signifikant samband mellan relativt mycket arbete och lĂ€ngre studietider. För studerande med studiestöd som arbetade upp till 15 timmar i veckan pĂ„verkades inte utbildningstiderna. De som arbetade mellan 15 och 20 timmar i veckan parallellt med studierna blev i genomsnitt 1–2 mĂ„nader mer försenade i sina studier Ă€n genomsnittligt och de som arbetade i mer

17IFAU (2017).

18Avdic, D., Gartell, M (2015).

19Joensen, J (2011), s. 6.; Kosi, T. m.fl. (2013); Uusitalo. R. (2010).

166

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Àn 20 timmar i veckan uppvisade en ökad försening pÄ cirka tre mÄnader.20

Gemensamt för mĂ„nga studier Ă€r att arbete tycks uppvisa ett icke- linjĂ€rt samband med uppnĂ„dda studieresultat. MĂ„ttligt arbete tycks uppvisa ett positivt samband med goda studieresultat, men nĂ€r arbetet överstiger en viss omfattning övergĂ„r det till att vara negativt för studieresultaten. Exempelvis visar Joensen att arbete i mer Ă€n 19 timmar i veckan har en tydligt negativ effekt pĂ„ studieresultaten.21 En tidigare studie av Joensen visade att störst chans att heltidsstude- rande klarar 60 ECTS-poĂ€ng under lĂ€sĂ„ret, dvs. ett heltidsĂ„tagande, finns för dem som arbetar i upp till 10 timmar i veckan. De som inte arbetar alls och de som arbetar i 10–20 timmar i veckan klarar i nĂ„got lĂ€gre utstrĂ€ckning 60 poĂ€ng. För dem som arbetar i mer Ă€n 20 timmar minskar möjligheten att klara 60 poĂ€ng drastiskt.22 Även andra studier har visat att brytpunkten för nĂ€r arbete blir negativt för en heltidsstuderande ligger nĂ„gonstans mellan 15–25 timmars arbete per vecka.23

Att arbete i mindre omfattning Àr positivt för studieresultaten kan eventuellt förklaras av att de som arbetar planerar sin tid bÀttre, att de kan nÄ en bÀttre förstÄelse för sina studier, samt att arbetet kan öka studiemotivationen och sjÀlvförtroendet.24

Det bör Àven vara rimligt att anta att de som arbetar mÄnga gÄnger har gjort bedömningen att det Àr möjligt att arbeta utan att studie- resultaten pÄverkas negativt. De som vÀljer att arbeta kan alltsÄ vara personer som har förmÄgan att arbeta och studera parallellt och dÀr utbildningen tillÄter detta.

Resultaten i de refererade undersökningarna fÄr stöd av enkÀt- undersökningar frÄn CSN. Resultaten frÄn dessa bygger pÄ stude- randes egna skattningar av sitt arbete och deras bedömning av hur arbetet pÄverkar studierna. Den senaste undersökningen genom- fördes hösten 2017.25

EnkÀtundersökningen visar att 43 procent av dem som studerar pÄ eftergymnasial nivÄ och har studiemedel arbetar parallellt med

20Uddannelses- og Forskningsministeriet (2018).

21Joensen, J. (2011). Studien avser danska förhÄllanden.

22Joensen, J. (2007).

23Kosi, T. m.fl. (2013).

24Kosi, T. m.fl. (2013).

25CSN (2018 b). Tabellbilaga samt CSN:s bearbetningar av resultaten.

167

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

studierna. Det innebÀr att de arbetar under terminstid, antingen pÄ helgerna eller i veckorna, eller bÄde och. Kvinnor arbetar i betydligt högre utstrÀckning Àn mÀn. Av kvinnorna anger 48 procent att de arbetar vid sidan av studierna, jÀmfört med 36 procent av mÀnnen. Yngre arbetar mer sÀllan Àn Àldre. Bland dem som Àr 25 Är och Àldre arbetar ungefÀr hÀlften vid sidan av studierna, vilket kan jÀmföras med 37 procent av dem som Àr yngre Àn 25 Är.

De flesta som arbetar gör det ganska lite. UngefĂ€r hĂ€lften arbetar i högst 20 timmar i mĂ„naden, dvs. mindre Ă€n fem timmar i veckan. Äldre studerande arbetar i genomsnitt fler timmar Ă€n yngre.

De flesta som arbetar, 46 procent, tycker inte att arbetet pÄverkar studierna. 36 procent anger dock att studierna pÄverkas negativt av arbetet och 18 procent anger att studierna pÄverkas positivt. Kvinnor bedömer oftare Àn mÀn att arbetet pÄverkar studierna nega- tivt. Yngre tycker oftare Àn Àldre att arbetet inte pÄverkar studierna alls, medan de som Àr lite Àldre oftare anser att arbetet pÄ nÄgot sÀtt inverkar pÄ studierna, bÄde positivt och negativt.

Det Àr 11 procent av de studerande som anser att arbetet för- dröjer studierna: 4 procent anger att studierna blir försenade med mindre Àn en termin, 4 procent anger att de blir försenade i en termin och 3 procent anger att arbetet leder till en fördröjning av studierna med mer Àn en termin.

Studerande som arbetar inom samma omrÄde som de studerar anger i lÀgre utstrÀckning Àn övriga att arbetet pÄverkar studierna negativt. Bland dem som arbetar och studerar inom samma omrÄde svarar 29 procent att arbetet pÄverkar studierna negativt och 34 procent anger att arbetet pÄverkar studierna positivt. För dem som i stÀllet arbetar med nÄgot helt annat Àn det de studerar Àr motsvarande andelar 42 respektive 8 procent. De som arbetar med nÄgot annat upplever alltsÄ att arbetet oftare Àr en belastning och de upplever sÀllan arbetet som positivt för studierna.

CSN:s enkÀtundersökning visar, liksom de tidigare refererade studierna, pÄ ett samband mellan hur mycket studerande arbetar och hur de upplever arbetet i förhÄllande till studierna. Ju större om- fattning pÄ arbetet vid sidan av studierna, desto mer pÄverkas studierna.

168

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

70

60

50

40

30

20

10

0

<11 timmar 11-20 timmar

21-40 timmar

41-80 timmar >80 timmar

 

 

PĂ„verkar ej

 

 

Positivt

 

Negativt

 

 

 

 

 

 

 

 

KÀlla: Utredningens bearbetning av data frÄn CSN.

Andelen studerande som anger att arbetet pÄverkar studierna nega- tivt ökar med antalet arbetade timmar, utom vad gÀller de studie- medelstagare som anger att de arbetar mer Àn 80 timmar i mÄnaden (minst halvtid). Antalet svar frÄn dem som arbetar mer Àn 80 timmar Àr dock relativt fÄ, vilket ökar osÀkerheten i detta resultat.

6.5.2Arbetslivserfarenhet, etablering och arbetsmarknad

Arbetslivserfarenhet och etablering

Som framgÄr ovan finns det tydliga indikationer pÄ att arbete vid sidan om studierna kan ha en negativ effekt för studietakten och dÀrmed kan leda till lÀngre studietider och sÀmre genomströmning. SÄ kan Ätminstone antas vara fallet om det rör sig om arbete av inte ringa omfattning.

Arbete kan dock Àven ha positiva effekter. En sÄdan Àr att arbete under studierna ger ökad arbetslivserfarenhet. Arbetet kan ge erfa- renheter som utbildningen inte gör och det kan Àven öka studie- motivationen. Studerande kan lÀra sig hur arbetsmarknaden fungerar

169

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

och Àven knyta kontakter pÄ arbetsmarknaden. För en arbetsgivare kan arbete under studierna eventuellt tyda pÄ hög motivation och förmÄga. Arbete under studietiden kan ur dessa perspektiv Àven leda till att det blir lÀttare för den studerande att fÄ ett jobb efter avslutade studier. Den införskaffade erfarenheten kan Àven ge högre lön.

Den ovan refererade nya studien frÄn det danska Uddannelses- og Forskningsministeriet visar pÄ ett tydligt positivt samband mellan arbete parallellt med studierna och sysselsÀttning efter avslutade studier. Studerande som exempelvis arbetar 15 timmar per vecka uppvisar i studien en sysselsÀttningsgrad efter avlagd examen som Àr 13 procent högre Àn för genomsnittligt nyutexaminerade.26

Det finns dÀrutöver flera studier som visar att det finns samband mellan arbete under studietiden och en stabil anstÀllning och relativt sett högre lön.27 HÀkkinens studie Working while enrolled in a university: does it pay? kan anses sÀrskilt intressant eftersom den bÄde diskuterar arbetets effekter pÄ sysselsÀttning och lön efter stu- dierna och arbetets effekt pÄ studietidens lÀngd. Studien visar att arbetslivserfarenhet under studietiden ökar möjligheten till en anstÀllning efter studierna och Àven leder till högre inkomster. Sam- bandet gÀller nÀra inpÄ en examen och Àr inte signifikant i ett senare skede. NÀr arbetets negativa pÄverkan pÄ studietidens lÀngd beaktas, minskar dock det positiva sambandet mellan arbete och inkomst och det finns inte lÀngre nÄgon signifikant positiv effekt pÄ inkomsten av att arbeta under studietiden.

UndantrÀngning

Studerandes arbete under studierna Àr av betydelse för arbets- marknaden. Vid ett antagande om att 43 procent av studiemedels- tagarna pÄ alla utbildningsnivÄer sammantaget arbetar parallellt med studierna innebÀr det Ärligen ett extra arbetskraftsutbud under ter- minstid pÄ cirka 200 000 personer.28 Dessa studerande utgör en flexibel arbetskraftsreserv som ofta arbetar pÄ deltid eller i mindre omfattning och sannolikt oftare Àn mÄnga andra arbetstagare kan variera sitt arbete efter arbetsgivarnas behov.

26Uddannelses- og Forskningsministeriet (2018).

27Se Light (2001); Hotz m.fl. (2002); HĂ€kkinen, I. (2006).

28BerÀknat med utgÄngspunkt i samtliga studerande med studiemedel.

170

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Drygt hÀlften av de studerande som arbetar anger att de gör det inom samma omrÄde som de bedriver sina studier eller inom ett nÀrliggande omrÄde. Denna andel Àr högre bland Àldre studerande Àn bland yngre. Knappt hÀlften av alla som arbetar gör det med nÄgot helt annat Àn vad studierna handlar om. SÀrskilt yngre arbetar ofta med nÄgot helt annat Àn det de utbildar sig till.29 Sannolikt rör det sig i dessa fall ganska ofta om relativt okvalificerade arbetsuppgifter.

Att studerande arbetar under sina studier har bÄde positiva och negativa effekter för arbetsmarknaden. Studerandes arbete fyller sannolikt en viktig funktion för mÄnga arbetsgivare, inte minst i en högkonjunktur. Samtidigt innebÀr studerandes arbete att andra personer, inte minst arbetssökande med kort utbildning och ringa erfarenhet som ansöker om arbeten med lÄga kvalifikationskrav, fÄr svÄrare att hitta ett arbete. Studerandes arbete kan dÀrför anses trÀnga undan andra personer som Àr arbetslösa, vilket sammantaget kan bidra till högre arbetslöshet.

Det Àr svÄrt att bedöma vilka arbetsmarknadseffekter ett minskat utbud av arbetskraft i form av studerande skulle fÄ. Eftersom det Àr frÄga om vanliga arbeten med marknadsmÀssiga löner, dvs. inte nÄgra subventionerade anstÀllningar, Àr det dock rimligt att anta att arbete som utförs av studerande i de allra flesta fall mÄste ersÀttas av andra som utför arbetet.

6.6PÄverkar fribeloppsnivÄn studerandes arbete?

6.6.1Fribeloppet kan bara pÄverka en del av de studerande

FörĂ€ndringar av studerandes arbete och inkomster kan ha olika orsaker. Exempelvis pĂ„verkar konjunkturförĂ€ndringar bĂ„de arbete och inkomster. Även studiemedelsnivĂ„n kan pĂ„verka behovet av att arbeta och skaffa sig sidoinkomster. FribeloppsnivĂ„n inom studie- medelssystemet har givetvis ocksĂ„, genom att fribeloppsgrĂ€nsen pĂ„verkar arbetets lönsamhet, potential att pĂ„verka studiemedels- tagarnas arbete. I detta avsnitt anvĂ€nder vi inkomstuppgifter, studie- stödsdata, samt olika studier för att bedöma hur studerandes arbete

29CSN (2018b).

171

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

och inkomster pÄverkas av förÀndringar av inkomstprövningen inom studiemedelssystemet.

Innan vi tittar pÄ hur de fribeloppsförÀndringar som har genom- förts har pÄverkat studerandes arbete Àr det viktigt att uppmÀrk- samma att justeringar av fribeloppet har en begrÀnsad rÀckvidd nÀr det gÀller att pÄverka studerandes arbete och inkomster. En begrÀns- ning Àr att en fribeloppsjustering enbart pÄverkar studerande som har studiemedel. Studerande utan studiemedel, vilket Àr ungefÀr en tredjedel av dem som studerar inom högskolan30, pÄverkas inte. Möjligen skulle nÄgon studerande utan studiemedel vid ett höjt fri- belopp finna det lönt att ansöka om studiemedel, nÄgot som dock torde höra till undantagen. Vidare pÄverkar en fribeloppshöjning i första hand dem som arbetar. Av dem som arbetar bör fribeloppet ocksÄ mest pÄverka dem som ligger över eller i nÀrheten av fri- beloppsgrÀnsen. Den som har en inkomst som ligger lÄngt under fri- beloppsgrÀnsen har möjligheter att öka eller minska sitt arbete utan nÄgon inverkan frÄn fribeloppet.

6.6.2Mer arbete och högre inkomster efter fribeloppshöjningen 2001

Som framgÄr i avsnitt 6.1 höjdes fribeloppet för inkomst 2001, 2011 och 2014. Höjningen 2001 har analyserats i tvÄ forskningsrapporter och höjningarna 2011 och 2014 har följts upp av CSN.

Den ovan refererade IFAU-studien har analyserat studiestöds- reformen 2001 dÄ fribeloppet för inkomst höjdes frÄn cirka 54 000 kronor per Är för en heltidsstuderande till 91 000 kronor.31 Efter förÀndringen ökade enligt studien andelen av studiemedels- tagarna, vilka i studien Àr studerande som pÄbörjat högskolestudier före 23 Ärs Älder, som arbetade parallellt med studierna med 14 pro- centenheter. Man fann ocksÄ en generell ökning av studerandes inkomster, dÀr antalet studerande utan inkomst eller med lÄg in- komst minskade samtidigt som antalet studerande i högre inkomst- klasser ökade. InkomstförÀndringarna var ungefÀr jÀmnt fördelade mellan studerande i olika inkomstklasser och var inte samlade till studerande med inkomster i nÀrheten av fribeloppsnivÄn. Varken

30CSN (2017b).

31Höjningen var frÄn 150 till 250 procent av prisbasbeloppet för den som under ett Är tog studiemedel i 40 veckor. IFAU (2017).

172

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

före eller efter reformen kunde man se nÄgon ansamling av stude- rande i nÀra anslutning till den exakta fribeloppsnivÄn. Det senare kan dock enligt författarna handla om att det Àr svÄrt att anpassa sitt arbete och sin inkomst till en exakt inkomstnivÄ.

Störst pÄverkan hade fribeloppshöjningen enligt studien pÄ de studerande som hade lÄga förvÀntade inkomster efter studierna. Dessa ökade sitt arbete mer Àn övriga.

Avdic och Gartell har ocksĂ„ studerat studiemedelsreformen 2001.32 I sin studie kommer de till slutsatsen att studerande frĂ„n lĂ€gre socioekonomisk bakgrund ökade sina inkomster av tjĂ€nst. Detta beror enligt studien pĂ„ att dessa studerande har ett större behov av extra inkomster. Studerande som hade bĂ„de bidrag och lĂ„n ökade vidare sina inkomster mer Ă€n dem som enbart hade bidrag. Även detta kan enligt studien bero pĂ„ att studerande med bĂ„de bidrag och lĂ„n kan ha en snĂ€vare budget för sin privatekonomi, att de har större behov av ytterligare pengar och att de dĂ€rmed har en större benĂ€gen- het att öka sitt arbete nĂ€r fribeloppet höjs. Dessutom ökade de som hade inkomster i nĂ€rheten av fribeloppsgrĂ€nsen sina inkomster mer Ă€n de som lĂ„g en bit under fribeloppsgrĂ€nsen.

Tesen att studerande frÄn lÀgre socioekonomisk bakgrund Àr mer kÀnsliga för förÀndringar av studiestödet, och dÀrmed har större benÀgenhet att Àndra sitt beteende vid förÀndringar, finner Àven stöd i annan forskning. En viktig förklaring till att sÄ Àr fallet Àr att dessa studerande mÄnga gÄnger Àr mer beroende av studiestödet för sin försörjning.33

Uusitalo Àr mer tveksam till inkomstprövningens och fri- beloppets pÄverkan pÄ studerandes arbete. Han konstaterade 2010 att de allra flesta studerande hade inkomster under fribeloppsgrÀn- sen och att det inte förekom nÄgon ansamling av studerande precis i anslutning till denna grÀns.34

32Avdic, D., Gartell, M (2015).

33Avdic, D., Gartell, M (2015).

34Uusitalo (2010).

173

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

6.6.3Effekter av höjningarna 2011 och 2014

I en uppföljning av fribeloppshöjningen 2011 kunde CSN konstatera att studerande ökade sina inkomster av tjÀnst mer Àn de genom- snittliga löneökningarna samma Är. Antalet studerande med in- komster i det inkomstintervall fribeloppsnivÄn höjdes, ökade ocksÄ nÄgot mer Àn antalet studerande i andra inkomstintervall. CSN drog slutsatsen att andelen som arbetade och hade inkomster av tjÀnst ökade förhÄllandevis lite efter fribeloppshöjningen, men att de som arbetade antingen arbetade mer Àn tidigare eller hade högre lön.

CSN konstaterade samtidigt att det inte förekom nÄgon ansam- ling av studerande med inkomster precis under fribeloppsgrÀnsen och att det ur det perspektivet inte gick att spÄra nÄgon anpassning av inkomsterna till den exakta fribeloppsnivÄn. CSN menade att detta kunde antas bero pÄ att det Àr svÄrt att berÀkna inkomsten för hela Äret och att mÄnga saknar möjlighet att vÀlja sin exakta inkomst. Dessutom bedömde CSN att alla studerande sannolikt inte heller i detalj kÀnde till reglerna för inkomstprövningen, samt att en annan förklaring kunde vara att mÄnga trots förhÄllandevis lÄg ekonomisk ÄterbÀring av ökade inkomster ÀndÄ vÀrdesÀtter det faktum att de kan hÄlla nere sin skuldsÀttning och den arbetslivserfarenhet ett arbete ger.35

CSN har Àven följt upp den fribeloppshöjning som gjordes 2014. I denna uppföljning konstaterar CSN att 3,9 procent av studie- medelstagarna hade inkomster över fribeloppsgrÀnsen under 2014, jÀmfört med 5,2 procent Äret innan höjningen. Fler studerande fick alltsÄ studiemedel utan reducering. De med inkomster över fri- beloppsnivÄn fick givetvis ocksÄ högre studiemedelsbelopp efter höjningen av fribeloppet, jÀmfört med vad de skulle ha fÄtt om fribeloppet inte hade höjts.36

Kvinnor pÄverkades i högre utstrÀckning Àn mÀn av den höjning som genomfördes 2014. PÄ samma sÀtt pÄverkades de som studerade pÄ eftergymnasial nivÄ mer Àn övriga.37

De data vi har fÄtt frÄn CSN (se tabell 6.1) indikerar att stude- randes inkomster ökade mer Àn genomsnittligt i samband med fri- beloppshöjningen 2014, men att inkomsterna ökade mindre det Äret

35CSN (2014).

36CSN (2017c). Beloppen skiljer sig marginellt frÄn de belopp som har lÀmnats till utred- ningen och som visar nÄgot lÀgre andelsbelopp, 5,0 respektive 3,5 procent.

37Uppgifter frÄn CSN till utredningen.

174

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Àn exempelvis 2016. ArbetsmarknadslÀget, som Àr gott, pÄverkar dock sannolikt dessa resultat. Eventuellt har Àven höjningarna av fri- beloppet 2011 och 2014 medfört att fribeloppet inte lÀngre har lika stor betydelse för de studerandes arbete som tidigare.

6.6.4Studerandes försörjning kan pÄverkas

Förutom att arbete kan pÄverka studieresultaten och ge olika typer av arbetsmarknadseffekter, ger möjligheten att arbeta de studerande fler valmöjligheter nÀr det gÀller studiefinansieringen.

Marginaleffekten för den som har en inkomst som överstiger fribeloppsgrÀnsen Àr mycket hög. För den som har studiemedel innebÀr ett överstigande av fribeloppet ungefÀrligt att den stude- rande fÄr behÄlla mindre Àn 10 procent av inkomsten frÄn arbetet. UngefÀr 30 procent betalas i skatt och studiemedlen minskas med 61 procent av den överskjutande inkomsten. Att den reella in- komsten frÄn arbetet blir sÄ lÄg gör givetvis att drivkraften att arbeta minskar, Ätminstone sett till den krasst ekonomiska aspekten av arbetet.

Inkomst av tjÀnst Àr en viktig inkomstkÀlla för mÄnga studerande. Drygt 80 procent av heltidsstuderande med studiemedel har nÄgon inkomst av tjÀnst under Äret och 43 procent av studiemedelstagarna anger att de arbetar parallellt med studierna. Andelen som anger att de anvÀnder lön för att försörja sig under studietiden Àr ungefÀr densamma, dvs. cirka 40 procent.38

NÀr nettoinkomsten av arbete Àr sÄ lÄg som 10 procent av lönen kan det hÀvdas att valmöjligheterna för studerande med studiemedel minskar. Detta berör dock bara de studiemedelstagare som har sÄ höga inkomster att de nÄr upp till fribeloppsgrÀnsen, samt dem som ligger i sÄdan nÀrhet till grÀnsen att den pÄverkar deras val. För de som t.ex. har behov av en högre inkomst eller vill hÄlla nere skuld- sÀttningen blir arbete inte ett lika attraktivt alternativ. I stÀllet för att kombinera studiestöd, kanske utan eller med en begrÀnsad lÄnedel, och arbete, kan en studerande dÄ i praktiken behöva vÀlja mellan att ta studiestöd med full lÄnedel eller att i större utstrÀckning finansiera studierna genom lönearbete.

38CSN (2018b). Se Àven IFAU (2017), s. 13. HÀr anges att 41 procent av högskolestuderande med studiemedel arbetar under terminerna.

175

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

6.7Är det möjligt att undanta inkomster under sommarferier?

6.7.1Bakgrund

VÄrt uppdrag Àr att undersöka om det Àr möjligt att undanta in- komster under sommarferier vid inkomstprövningen av studie- medlen och om lÀmpligt föreslÄ ÄtgÀrder. FrÄgan har diskuterats tidigare, bl.a. i Studiesociala kommitténs betÀnkande StÀrkt stöd för studier (SOU 2009:28) och i budgetpropositionen för 2010.39

Studiesociala kommittĂ©n uttalade att inkomster utanför studie- och studiestödstid inte borde pĂ„verka studiemedlens storlek i linje med principen att studiemedel ska tĂ€cka levnadsomkostnader under studierna. Inkomster under t.ex. sommarferier borde dĂ€rmed inte rĂ€knas in i den inkomst som pĂ„verkar studiemedlen. KommittĂ©n bedömde dock att det för nĂ€rvarande inte var möjligt. KommittĂ©n konstaterade att om inkomster under tid utanför studietiden skulle rĂ€knas bort skulle varje studerande behöva redovisa alla löne- utbetalningar för CSN. Oklarhet skulle Ă€ven uppstĂ„ för rĂ€nte- inkomster m.m. Dessutom skulle en sĂ„dan regel riskera att leda till att systemet kunde manipuleras genom att löneutbetalningar m.m. förlĂ€ggs till den tid dĂ„ mottagaren inte har studiemedel. Även om det vore önskvĂ€rt att rĂ€kna bort inkomster utanför studietiden var alltsĂ„ kommittĂ©ns bedömning att det inte var praktiskt möjligt. KommittĂ©ns uppfattning var dock att om inkomstredovisningen i en framtid kommer att ske mĂ„nadsvis pĂ„ individnivĂ„ borde reglerna för inkomster och fribelopp inom studiemedelssystemet förĂ€ndras. Inkomster vid sidan av studietiden borde dĂ„ kunna undantas frĂ„n inkomstprövningen.

I budgetpropositionen för 2010 bemötte regeringen synpunkter pÄ Studiesociala kommitténs betÀnkande frÄn flera remissinstanser. Remissinstansernas önskemÄl om att inkomstprövningen endast skulle ske mot inkomster som förvÀrvats under tid dÄ studier bedrivs avvisades. Regeringen ansÄg att en sÄdan ordning skulle krÀva att CSN hade möjlighet att efterkontrollera inkomstuppgifter mÄnads- vis för att förhindra fusk och felaktiga utbetalningar, vilket dÄ inte var möjligt. De enda tillgÀngliga uppgifter som dÄ fanns var Skatte- verkets uppgifter om taxerad Ärlig inkomst.

39Prop. 2009/10:1, utgiftsomrÄde 15.

176

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Även LĂ„ngtidsutredningen 2011 framhöll att det skulle vara idealt om fribeloppet kunde rĂ€knas enligt ett treterminssystem dĂ€r belop- pet var mer generöst satt gentemot inkomster under sommaren, men bedömde att det skulle krĂ€va att Skatteverket började samla in inkomstuppgifter per mĂ„nad.40

6.7.2Nya regler om inkomstuppgifter pÄ individnivÄ i arbetsgivardeklarationen

Nya regler om inkomstuppgifter pÄ individnivÄ i arbetsgivardekla- rationen trÀdde i kraft den 1 juli 2018.41

De nya bestÀmmelserna innebÀr bland annat att uppgifter om utbetalda ersÀttningar för arbete och skatteavdrag pÄ individnivÄ ska lÀmnas löpande till Skatteverket. Uppgifterna ska normalt lÀmnas mÄnadsvis i en arbetsgivardeklaration i stÀllet för Ärligen i en kon- trolluppgift. Syftet med förslaget Àr att minska skattefusk och skatteundandragande. BestÀmmelserna tillÀmpas frÄn och med den 1 juli 2018 för uppgiftsskyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikrafttrÀdandet har fler Àn 15 anstÀllda. För övriga uppgifts- skyldiga tillÀmpas de nya bestÀmmelserna frÄn och med den 1 januari 2019.

Den uppgift om ersÀttningen som ska lÀmnas i arbetsgivar- deklarationen Àr vilken tidpunkt den betalades ut till betalningsmot- tagaren. Arbetsgivarna behöver inte lÀngre lÀmna nÄgra uppgifter om den tid ersÀttningen avser, dvs. nÀr inkomsten Àr intjÀnad. Enligt nuvarande regler ska den Ärliga kontrolluppgiften innehÄlla uppgift om den tid ersÀttningen eller förmÄnen avser, om den bara avser del av Äret (15 kap. 9 § första stycket 2 skatteförfarandelagen [2011:1244]). Den nuvarande uppgiftsskyldigheten innebÀr att om en anstÀllning har varat en del av Äret ska den uppgiftsskyldige fylla i numret pÄ den första och sista anstÀllningsmÄnaden. I förarbetena till de nya reg- lerna om inkomstuppgifter pÄ individnivÄ i arbetsgivardeklarationen diskuteras frÄgan om dessa uppgifter mÄste lÀmnas eller inte. Regeringens mÄlsÀttning var att sÄ lÄngt som möjligt begrÀnsa antalet uppgifter som skulle lÀmnas med hÀnsyn till att vissa uppgifter ska lÀmnas löpande till Skatteverket. NÄgra remissinstanser framförde

40SOU 2011:11, s. 235.

41SFS 2017:387, SFS 2017:388, SFS 2017:389 och prop. 2016/17:58.

177

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

att de hade behov av uppgift om vilken period en ersĂ€ttning avser i sin kontrollverksamhet. Detta eftersom det enligt nuvarande regler för verksamheten var inkomsten frĂ„n arbete som ”utförts” under ramtiden som var avgörande och inte inkomst som betalats ut under ramtiden. Med hĂ€nsyn till att Skatteverket inte hade behov av upp- gifterna – eftersom inkomstslaget tjĂ€nst beskattas enligt kontant- principen, dvs. det beskattningsĂ„r dĂ„ de kan disponeras eller pĂ„ nĂ„got annat sĂ€tt kommer den skattskyldige till del – ansĂ„g regeringen att den aktuella uppgiftsskyldigheten om den tid ersĂ€ttningen avser skulle slopas. Regeringen bedömde att fördelarna för Skatteverket eller nĂ„gon annan myndighet att fĂ„ tillgĂ„ng till de aktuella upp- gifterna inte övervĂ€gde den börda som det innebĂ€r för den upp- giftsskyldige att lĂ€mna uppgifterna. Regeringen konstaterade ocksĂ„ att vissa remissinstansers behov av att fĂ„ tillgĂ„ng till uppgifterna snart kan komma att Ă€ndras om ny lagstiftning införs.42

Vidare ska vissa myndigheter för vissa ÀndamÄl fÄ medges direkt- Ätkomst till beskattningsdatabasen i frÄga om uppgifter per betal- ningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklara- tion. Syftet Àr bl.a. att förbÀttra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete. BestÀmmelserna om direktÄtkomst trÀder i kraft den 1 januari 2019.

6.7.3ÖvervĂ€ganden om att undanta inkomster under sommarferier

Av direktiven framgÄr att de nya bestÀmmelserna om att uppgifter om utbetalda ersÀttningar för arbete och skatteavdrag pÄ individnivÄ ska lÀmnas mÄnadsvis till Skatteverket skulle kunna möjliggöra att studerandes inkomster under sommarferier inte rÀknas in i den inkomst som pÄverkar studiemedlen. Mot den bakgrunden Àr vÄrt uppdrag att undersöka möjligheten att undanta inkomster under sommarferier vid inkomstprövningen av studiemedlen och om lÀmpligt föreslÄ ÄtgÀrder. I detta avsnitt redogör vi dÀrför för vÄra övervÀganden om det Àr möjligt att undanta inkomster under som- marferier och pÄ vilket sÀtt en sÄdan ordning skulle kunna kon- strueras. Vi Äterkommer i avsnitt 6.8.3 till vÄr bedömning av frÄgan

42Prop. 2016/17:58, s. 76–79.

178

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

om vi anser att det Àr lÀmpligt att införa undantag för inkomster under sommarferier.

Betydelsen av Skatteverkets mÄnadsvisa uppgifter

Ovan framgÄr att bland andra Studiesociala kommittén förordat att inkomster vid sidan av studietiden borde kunna undantas frÄn inkomstprövningen om inkomstredovisningen i en framtid skulle komma att ske mÄnadsvis pÄ individnivÄ. Regeringen ansÄg att en sÄdan ordning skulle krÀva att CSN hade möjlighet att efter- kontrollera inkomstuppgifter mÄnadsvis för att förhindra fusk och felaktiga utbetalningar, vilket dÄ inte var möjligt (se avsnitt 6.7.1).

I dag utgÄr inkomstprövningen frÄn den studerandes överskott i inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverksamhet och kapital enligt beslut om slutlig skatt för kalenderÄret. Med överskott i ett inkomstslag avses intÀkterna minus avdrag för kostnadsposter inom inkomst- slaget. Att prövningen utgÄr frÄn överskott i inkomstslagen innebÀr att den mÄste göras efter det att Skatteverket har beslutat om slutlig skatt, vilket sker Äret efter intjÀnandeÄret (se avsnitt 6.2).

De uppgifter om utbetalda ersÀttningar för arbete och skatte- avdrag pÄ individnivÄ som frÄn och med den 1 juli 2018 lÀmnas mÄnadsvis till Skatteverket avser intÀkter i inkomstslaget tjÀnst och motsvarar sÄledes inte de uppgifter som ska ligga till grund för in- komstprövningen enligt dagens regelverk. Ett överskott i inkomst- slaget tjÀnst kan med andra ord vara lÀgre Àn intÀkten i inkomstslaget tjÀnst, om det Àr sÄ att personen har fÄtt avdrag för kostnader inom inkomstslaget, sÄsom exempelvis resor till och frÄn arbetet.

Trots att uppgifterna om utbetalda ersÀttningar för arbete och skatteavdrag pÄ individnivÄ inte motsvarar de uppgifter som ligger till grund för inkomstprövningen enligt dagens regelverk bedömer

viatt de kan vara anvĂ€ndbara i studiemedelsadministrationen pĂ„ flera olika sĂ€tt. Om CSN kan begĂ€ra uppgifterna om utbetalda ersĂ€tt- ningar för arbete och skatteavdrag pĂ„ individnivĂ„ samtidigt med upp- gifterna om överskott i inkomstslagen enligt beslutet om slutlig skatt ökar CSN:s möjligheter att kontrollera vilka inkomster av tjĂ€nst som hĂ€nför sig till vilket kalenderhalvĂ„r, eller vilken kalender- mĂ„nad, utan att behöva hĂ€mta in de uppgifterna frĂ„n de studerande. Problematiken att det Ă€r olika inkomstbegrepp som anvĂ€nds –

179

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

överskott respektive intĂ€kt – bör gĂ„ att lösa genom att föreskriva hur kostnadsavdragen ska hanteras, se mer om det nedan.

Som en service till de studerande skulle CSN Àven kunna anvÀnda uppgifterna som en indikator pÄ att en studerande Àr pÄ vÀg att överskrida fribeloppet och meddela den studerande vilka uppgifter som kommit in genom den mÄnadsvisa rapporteringen till Skatte- verket. Enligt utredningens kontakter med CSN skulle detta kunna innebÀra att fler studerande anmÀler en ny inkomstuppgift till CSN och att fler felaktiga utbetalningar förhindras.

NÄgon löpande prövning av inkomsten under intjÀnandeÄret Àr som framgÄr inte möjlig med hÀnsyn till anvÀndningen av begreppet överskott i dagens regelverk och mot bakgrund av att inkomst- prövningen sker utifrÄn halvÄrsinkomster. För att möjliggöra det kan ett alternativ vara att Àndra inkomstbegreppet till intÀkt i stÀllet för överskott, Ätminstone nÀr det gÀller inkomst av tjÀnst. In- komsten skulle i sÄdana fall bli högre för mÄnga personer som i dag har rÀtt till avdrag för kostnader inom inkomstslaget tjÀnst. Pröv- ningen utifrÄn halvÄrsinkomst skulle i sin tur behöva Àndras till en prövning utifrÄn mÄnadsinkomst. Det skulle medföra en betydligt mer omfattande administration med fler beslut och föregÄende kommuniceringar med den studerande. Det innebÀr ocksÄ att flexi- biliteten för de studerande minskar eftersom det blir ett specifikt fribelopp för varje mÄnad; de studerande kan i sÄdana fall inte vÀlja att arbeta lite mer under en mÄnad och lite mindre under en annan mÄnad utan att studiemedlen reduceras. Enligt vÄr mening övervÀger nackdelarna fördelarna med en löpande prövning, varför vi anser att det nuvarande inkomstbegreppet och den nuvarande halvÄrspröv- ningen ska vara kvar.

Sammantaget Àr vÄr bedömning att den mÄnadsvisa inkomstredo- visningen möjliggör för ett regelverk dÀr det gÄr att undanta in- komster under sommarferier. CSN kan genom uppgifterna frÄn Skatteverket kontrollera till vilka mÄnader inkomster frÄn tjÀnst hÀnför sig, vilket torde minska risken för fusk och felaktiga ut- betalningar. Studiesociala kommitténs farhÄga att systemet kan manipuleras genom att löneutbetalningar m.m. förlÀggs till den tid dÄ mottagaren inte har studiemedel framstÄr dock som svÄr att rÄda bot pÄ genom en kontroll av mÄnadsinkomster. Enligt vad utred- ningen erfarit stÄr det arbetsgivaren fritt att betala ut ersÀttning för

180

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

arbete nÀr han eller hon vill. Det enda krav som finns enligt skatte- lagstiftningen Àr att utbetalad ersÀttning redovisas i arbetsgivar- deklarationen mÄnaden efter utbetalningen. Utredningen kan dock konstatera att samma risk finns i dagslÀget för studerande som enbart studerar under ett kalenderhalvÄr, men risken kan möjligen öka om alla studerande fÄr undanta inkomster under ferier. Utred- ningen anser dock att risken inte bör överdrivas och inte bör ses som ett avgörande skÀl vid bedömningen av om inkomster under ferier ska undantas frÄn inkomstprövningen.

Bör ett eventuellt undantag gÀlla alla inkomstslag?

Inkomstprövningen för rÀtt till studiemedel utgÄr frÄn den stude- randes överskott i inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverksamhet och kapital enligt beslut om slutlig skatt för kalenderÄret. De uppgifter om utbetalda ersÀttningar för arbete och skatteavdrag pÄ individnivÄ som frÄn och med den 1 juli 2018 ska lÀmnas mÄnadsvis till Skatte- verket avser dock enbart intÀkter i inkomstslaget tjÀnst frÄn svenska arbetsgivare. FrÄgan Àr dÀrför om det Àr lÀmpligt att ett eventuellt undantag för inkomster under sommarferier Àven bör gÀlla inkomst av nÀringsverksamhet och kapital samt utlÀndska tjÀnsteinkomster.

NÀr det gÀller inkomst av nÀringsverksamhet Àr vÄr bedömning att det inte gÄr att hÀrleda eller hÀnföra den till en viss mÄnad pÄ samma sÀtt som inkomst av tjÀnst dÀr utbetalningstidpunkten Àr avgörande. För att fÄ kÀnnedom om till vilken mÄnad inkomst av nÀringsverksamhet hÀnför sig krÀvs nÄgon form av bevis, exempelvis intyg frÄn revisor, resultatrapport eller sjÀlvdeklaration. Detta Àr inte nÄgra uppgifter som CSN kan kontrollera med Skatteverket dÄ Skatteverket normalt inte har tillgÄng till sÄdana uppgifter enligt vad utredningen har erfarit. För att kunna undanta inkomster av nÀrings- verksamhet under vissa mÄnader skulle det sÄledes krÀvas att en stor mÀngd uppgifter hÀmtas in frÄn den studerande sjÀlv i varje enskilt Àrende och att en grundlig och relativt komplicerad utredning görs. Vid prövningen blir CSN helt beroende av de uppgifter som den enskilde sjÀlv lÀmnar in. Enligt utredningens mening finns dÀrmed en större risk för fusk och felaktiga utbetalningar. Mot denna bak- grund anser vi att inkomst av nÀringsverksamhet inte bör undantas

181

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

om det införs en möjlighet att undanta inkomster under sommar- ferier. SÄdana inkomster bör i stÀllet fördelas som i dag, dvs. enligt den faktiska fördelningen eller med hÀlften per kalenderhalvÄr.

NÀr det gÀller inkomst av kapital ser vi inte heller att det finns nÄgra starka skÀl att undanta sÄdana inkomster under sommarferier. Kapitalinkomster Àr ofta ojÀmnt fördelade över Äret och vissa in- komster Àr svÄra att hÀnföra till en viss tidpunkt, exempelvis rÀnte- inkomster eller om aktier har sÄlts med vinster och förluster löpande under hela Äret. Vi anser att det Àr rimligt att Àven sÄdana inkomster fördelas som i dag, dvs. enligt den faktiska fördelningen eller med hÀlften per kalenderhalvÄr.

För att CSN ska fÄ kÀnnedom om utlÀndska tjÀnsteinkomster krÀvs att de studerande sjÀlva informerar om inkomsterna. NÄgon systematisk efterkontroll sker inte, eftersom CSN inte begÀr in nÄgra uppgifter frÄn utlÀndska skattemyndigheter. UtlÀndska tjÀnste- inkomster bör dock kunna undantas med stöd av uppgifter och under- lag frÄn de studerande, t.ex. lönespecifikationer. Eftersom CSN Àr beroende av uppgifter frÄn de studerande om att inkomsterna över huvud taget existerar Àr vÄr bedömning att det Àr rimligt att CSN ocksÄ kan förlita sig pÄ underlag frÄn de studerande om hur in- komsterna har fördelat sig per mÄnad. Enligt vÄr mening kan risken för felaktiga utbetalningar dÀrmed inte bli större om man tillÄter undantag för utlÀndska tjÀnsteinkomster under ferier Àn om man inte tillÄter det. Antalet studerande med utlÀndska tjÀnsteinkomster bedöms dessutom vara relativt liten.

Sammanfattningsvis Àr vÄr bedömning att en eventuell möjlighet att undanta inkomster under sommarferier enbart bör omfatta inkomstslaget tjÀnst. BÄde tjÀnsteinkomster frÄn Sverige och ut- landet bör kunna undantas.

Under vilken tidsperiod bör ferieinkomster undantas?

Det finns flera tĂ€nkbara tidsperioder nĂ€r ferieinkomster kan undan- tas. Ett sĂ€tt Ă€r att reglera att inkomster som betalas ut under vissa mĂ„nader, t.ex. juni–augusti ska undantas, eller att inkomster som betalas ut frĂ„n och med ett visst datum till och med ett visst datum ska undantas, t.ex. frĂ„n och med den 15 juni till och med den 15 augusti. TrĂ€ffbilden för en sĂ„dan lösning Ă€r dock inte optimal i

182

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

förhÄllande till studier pÄ olika utbildningsnivÄer. Inom högskolan pÄgÄr vÄrterminen normalt till och med den första veckan i juni och höstterminen startar den första veckan i september. För sÄdana stu- dier skulle schablontider fungera relativt bra. Inom kommunal vuxenutbildning kan dÀremot vÄrterminens slut variera mellan mit- ten av maj till början av juni, medan höstterminen normalt startar i början eller mitten av augusti. Inom vissa kommunala vuxenutbild- ningar pÄgÄr utbildningen utan nÄgot egentligt sommarlov. För sÄdana utbildningar fungerar schablontider mindre bra.

Ett annat sĂ€tt att reglera hur inkomster under ferier kan undantas Ă€r att enbart rĂ€kna med inkomst under den faktiska studietiden med studiemedel. Om nĂ„gon exempelvis avslutar vĂ„rterminen den 8 juni och pĂ„börjar höstterminen den 27 augusti rĂ€knas inkomsten i juni i andelar av mĂ„nadens dagar, dvs. 8/30 av inkomsten i juni ska rĂ€knas in i inkomstunderlaget medan 22/30 undantas. Vidare undantas hela juli-inkomsten samt 26/31 av augusti-inkomsten. NĂ€r utbetalningen har skett under mĂ„naden bör inte spela nĂ„gon roll. Även om inkomsten betalas ut i slutet av juni bör 8/30 av mĂ„nadens inkomst rĂ€knas in i inkomstunderlaget om vĂ„rterminen avslutas den 8 juni. Modellen medför att Ă€ven inkomst under andra ferier Ă€n sommarferier kan komma att undantas, t.ex. julferier eller andra kortare uppehĂ„ll mellan terminer. Om det inte Ă€r önskvĂ€rt att varje litet uppehĂ„ll ska medföra undantag för inkomst kan det regleras att det sammanlagda uppe- hĂ„llet mellan studieperioder mĂ„ste uppgĂ„ till ett visst antal dagar för att en del av mĂ„nadsinkomsten ska undantas.

Ytterligare en variant Àr att undanta inkomster under mÄnader dÄ den studerande bedrivit studier med studiemedel under en kortare period Àn exempelvis tvÄ veckor. I exemplet ovan, dÀr den stude- rande avslutar vÄrterminen den 8 juni och pÄbörjar höstterminen den 27 augusti, medför denna modell att sÄvÀl hela juni-inkomsten som augusti-inkomsten ska undantas utöver juli-inkomsten. Modellen medför dock vissa marginaleffekter dÀr det kan fÄ stor betydelse om den studerande slutar eller börjar en termin en dag tidigare eller senare. Om studerande A slutar en dag senare i juni Àn studerande B kan det innebÀra att studerande A fÄr undanta hela juni-inkomsten medan studerande B inte fÄr det. Modellen medför enligt vÄr bedöm- ning ocksÄ en risk för ökad administrativ börda med omfattande

183

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

Àndringshantering för CSN, om studerande i efterhand inser bety- delsen av hur mÄnga veckor de har studiemedel i en viss mÄnad.

Av de olika alternativen förordar vi modellen dÀr inkomsten som ska undantas andelsberÀknas utifrÄn den faktiska studietiden med studiemedel. Vi bedömer att den modellen Àr flexibel och fungerar med studier pÄ alla utbildningsnivÄer. Den medför inte heller nÄgra större marginaleffekter. Vi förordar ocksÄ att en sÄdan modell kompletteras med en bestÀmmelse som krÀver att det sammanlagda uppehÄllet mellan studieperioder med studiemedel mÄste uppgÄ till minst en vecka för att rÀtten att undanta en del av mÄnadsinkomsten ska intrÀda.

Utökad uppgiftsskyldighet för Skatteverket

CSN har i dag rÀtt att fÄ uppgifter ur beskattningsdatabasen om det behövs för kontroll av ansökningar om studiestöd, se avsnitt. 6.2. Uppgifterna som CSN har rÀtt att fÄ ut Àr uppgifter om överskott och underskott i inkomstslagen tjÀnst, nÀringsverksamhet och kapital samt registrering i sjömansregistret. För att CSN Àven ska fÄ ta del av uppgifter om utbetalda ersÀttningar för arbete och skatte- avdrag pÄ individnivÄ krÀvs en justering av 6 § förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. I andra stycket i paragrafen behöver det lÀggas till att de uppgifter som ska lÀmnas ut Àven ska avse uppgifter om betalningsmottagare i en sÄdan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklara- tion som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen, identifikations- uppgifter för den uppgiftsskyldige och uppgift om den redovis- ningsperiod som deklarationen avser.

Som angetts Äterkommer vi i avsnitt 6.8.3 till vÄr bedömning av frÄgan om vi anser att det Àr lÀmpligt att införa undantag för in- komster under sommarferier och om nödvÀndiga författnings- Àndringar dÀrmed ska införas. FrÄgan om utökad uppgiftsskyldighet för Skatteverket behandlas Àven i avsnitt 6.8.7.

184

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

Modell för inkomstprövning om ferieinkomster undantas

I detta avsnitt sammanfattar vi hur vi tÀnker oss att modellen för inkomstprövning ska se ut om det införs en rÀtt att undanta inkomster under ferier.

Vi anser att fribeloppet Àven fortsÀttningsvis ska berÀknas per kalenderhalvÄr och med hÀnsyn tagen till hur mÄnga veckor och med vilken omfattning den studerande bedriver studier under kalender- halvÄret. Vid berÀkningen av inkomsterna per kalenderhalvÄr undan- tas dock överskottet i inkomstslaget tjÀnst under ferier. För att rÀtten att undanta inkomst under hela eller delar av mÄnader mÄste det sammanhÀngande uppehÄllet mellan studieperioderna med studiemedel uppgÄ till minst en vecka.

Eventuella kostnadsposter inom inkomstslaget tjÀnst, för vilka den studerande beviljats avdrag enligt beslut om slutlig skatt, föreslÄr vi ska dras av med lika delar för varje mÄnad den studerande haft inkomst av tjÀnst under Äret. Om den studerande exempelvis har haft inkomster av tjÀnst under tio mÄnader fördelas kostnads- posterna med tio lika stora delar per mÄnad med inkomst av tjÀnst. Alternativet, att fördela kostnadsavdragen mer precist utifrÄn den tidpunkt nÀr de har uppstÄtt, bedömer vi som bÄde svÄrt och tids- ödande.

NĂ€r avdragen för kostnaderna har skett kan en mĂ„nadsinkomst faststĂ€llas. Först dĂ€refter undantas inkomster av tjĂ€nst under ferier frĂ„n det belopp som ska ligga till grund för rĂ€tten till studiemedel. UtrĂ€kningen kan exemplifieras enligt följande för en studerande som under ett Ă„r har intĂ€kter av tjĂ€nst om 220 000 kronor under tio mĂ„nader och ett överskott om 200 000 kronor: Om intĂ€kterna frĂ„n tjĂ€nst under juni, juli och augusti som ska undantas uppgĂ„r till 75 000 kronor ska överskottet under dessa mĂ„nader berĂ€knas till 69 000 kronor (intĂ€kterna minus kostnadsavdragen pĂ„ 20 000 kronor som fördelas med 2 000 kronor per mĂ„nad). Det Ă„terstĂ„ende över- skottet av tjĂ€nsteinkomster som ska fördelas pĂ„ tvĂ„ kalenderhalvĂ„r och ligga till grund för inkomstprövningen uppgĂ„r dĂ€rmed till 131 000 kronor (200 000–69 000).

Enligt denna modell behöver uppgifter om fördelningen av tjÀnsteinkomster i Sverige inte lÀngre hÀmtas in frÄn den studerande. NÀr CSN har fÄtt del av uppgifterna frÄn Skatteverket kan myndig- heten sjÀlv rÀkna ut hur mycket av de studerandes inkomst av tjÀnst

185

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

som ska hĂ€nföras till respektive halvĂ„r och hur mycket av tjĂ€nste- inkomsten som ska undantas. Vid utredningen av Ă€rendet Ă€r det tillrĂ€ckligt att CSN kommunicerar dessa uppgifter med de stude- rande innan myndigheten fattar beslut om ett eventuellt Ă„terkrav. CSN behöver dock – precis som i dag – utreda hur fördelningen av eventuella inkomster av nĂ€ringsverksamhet och kapital har fördelat sig.

6.8ÖvervĂ€ganden och förslag

6.8.1Inkomstprövning eller inte?

Bedömning: Studiemedlen ska liksom i dag minskas om den studerandes inkomst av tjĂ€nst, nĂ€ringsverksamhet och kapital överstiger ett visst belopp – fribeloppet.

I Studiesociala kommitténs betÀnkande StÀrkt stöd för studier (SOU 2009:28) förs ett resonemang om det Àr lÀmpligt att slopa inkomstprövningen helt. Kommittén framhÄller att det t.ex. kan hÀvdas att generella studiemedel inte bör innehÄlla begrÀnsningar som Àr beroende av den enskildes ekonomiska förhÄllanden. Kom- mittén bedömde dock att ett helt avskaffande av inkomstprövningen skulle riskera att leda till alltför höga och okontrollerbara kostnader samt att det kunde anses diskutabelt att lÀmna bidrag till personer som inte har behov av dem för att klara sin försörjning.

Utredningen instÀmmer i Studiesociala kommitténs bedömning. Att avskaffa inkomstprövningen skulle innebÀra att alla som nu har studiemedel med reducerade belopp skulle fÄ fullt studiemedel. Dessutom skulle en stor grupp studerande som i dag inte har rÀtt till studiemedel fÄ rÀtt till det. DÀrutöver finns enligt utredningens mening en risk för skeninskrivningar pÄ olika utbildningar som ger rÀtt till studiemedel om inkomstprövningen helt skulle slopas. Ett avskaffande av inkomstprövningen skulle dÀrmed kunna leda till mycket höga kostnader för staten och kan enligt vÄr bedömning inte vara förenligt med god hushÄllning av statens medel. Bedömningen Àr dÀrför att studiemedlen liksom i dag ska minskas om den stude- randes inkomst av tjÀnst, nÀringsverksamhet och kapital överstiger ett visst belopp, det s.k. fribeloppet.

186

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

6.8.2Inkomstprövning av bÄde bidrag och lÄn?

Bedömning: Inkomstprövningen ska Àven fortsÀttningsvis gÀlla bÄde bidragsdelen och lÄnedelen av studiemedlen.

RĂ€tten till tillĂ€ggsbidrag för barn, tillĂ€ggslĂ„n och merkost- nadslĂ„n ska – precis som i dag – upphöra nĂ€r den studerande inte lĂ€ngre har rĂ€tt till studiebidrag och ordinarie studielĂ„n.

Studiesociala kommittĂ©n föreslog att inkomstprövningen av studie- lĂ„net i princip skulle avskaffas och att lĂ„net inte skulle reduceras vid inkomster som överstiger fribeloppsgrĂ€nsen. KommittĂ©n ansĂ„g att de studerande sjĂ€lva bör fĂ„ avgöra om de, trots inkomsterna, behöver studielĂ„net. KommittĂ©n menade att argumenten mot ett avskaffande av inkomstprövningen – risk för höga och okontrollerbara kostnader samt att det kan anses diskutabelt att lĂ€mna bidrag till personer som inte har behov av dem för att klara sin ekonomi – inte gĂ€ller i lika hög grad för studielĂ„net. Detta eftersom statens kostnader för studielĂ„net Ă€r avsevĂ€rt mindre Ă€n för bidragsdelen samt att studie- lĂ„net ska betalas tillbaka och sĂ„ledes i huvudsak Ă€r en kostnad för den studerande. För att förhindra fusk och att studielĂ„n betalas ut till personer som uppenbart inte har nĂ„got behov av det, föreslog kommittĂ©n dock att studielĂ„n inte skulle lĂ€mnas till den som inte har rĂ€tt till studiebidrag, dvs. har sĂ„ höga inkomster att rĂ€tten till studie- medel helt har upphört.

VÄr bedömning Àr att inkomstprövningen Àven fortsÀttningsvis ska gÀlla bÄde bidragsdelen och lÄnedelen av studiemedlen. Studie- lÄnet Àr ett mycket fördelaktigt lÄn, med lÄg rÀnta och förmÄnliga Äterbetalningsvillkor. Det finns enligt vÄr bedömning en inte helt försumbar risk att personer skriver in sig vid utbildningar utan avsikt att studera, för att förutom bidragsdelen fÄ del av det förmÄnliga studielÄnet. Om inkomstprövningen för studielÄnet, i form av reducerat lÄn för studerande som har inkomster över fribeloppet, tas bort finns enligt vÄr mening ocksÄ en ökad risk att vissa personer kan komma att ta studielÄn Àven om de inte har behov av det. Mot bakgrund av dessa risker ser vi inte att det finns tillrÀckliga skÀl att avskaffa inkomstprövningen av studielÄnet.

187

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

Vi ser inte heller nĂ„gra skĂ€l till att Ă€ndra konstruktionen av inkomstprövningen av tillĂ€ggsbidrag för barn, tillĂ€ggslĂ„n och mer- kostnadslĂ„n. RĂ€tten till sĂ„dana bidrag och lĂ„n bör – precis som i dag

–upphöra nĂ€r den studerande inte lĂ€ngre har rĂ€tt till studiebidrag och ordinarie studielĂ„n. En inkomstprövning genom reducering av beloppen för studerande som har inkomster över fribeloppet bedöms inte nödvĂ€ndig pĂ„ samma sĂ€tt som för ordinarie bidrag och lĂ„n. Beloppen man kan fĂ„ i tillĂ€ggslĂ„n Ă€r lĂ€gre Ă€n det ordinarie studielĂ„net och det krĂ€vs att den studerande har ordinarie studielĂ„n för att fĂ„ tillĂ€ggslĂ„n; risken för skeninskrivningar och lĂ„ntagande i onödan borde dĂ€rmed hĂ„llas nere. För rĂ€tt till merkostnadslĂ„n krĂ€vs i sin tur att man har sĂ€rskilda merkostnader för studierna som den studerande normalt behöver styrka.

6.8.3Undanta inkomster under sommarferier?

Bedömning: Inkomster under sommarferier ska inte undantas vid inkomstprövningen av studiemedlen.

Enligt utredningens bedömning finns det bÄde för- och nackdelar med att undanta ferieinkomster frÄn inkomstunderlaget för in- komstprövning vid bedömningen av rÀtten till studiemedel. En fördel Àr enligt vÄr uppfattning att det finns en pedagogisk poÀng med att inkomster under tid utanför studietiden inte pÄverkar studiestödets storlek. De flesta studerande har sannolikt förstÄelse för att inkomster som intjÀnas under studietiden pÄverkar studie- medlens storlek utifrÄn ett behovsprövningssyfte. Att inkomster under tid utanför studietid ska pÄverka studiestödet kan dÀremot vara svÄrare att acceptera.

Det nuvarande studiemedelssystemet Àr förvisso konstruerat pÄ sÄ sÀtt att det delvis redan tar hÀnsyn till inkomster under sommaren. Fribeloppet faststÀlls utifrÄn hur mÄnga veckor och i vilken om- fattning studiemedel lÀmnas under respektive kalenderhalvÄr. Efter- som de flesta utbildningar ger rÀtt till fÀrre veckor med studiemedel under hösthalvÄret Àn under vÄrhalvÄret blir fribeloppet högre under hösthalvÄret Àn under vÄrhalvÄret. Vid högskolestudier Àr det exem- pelvis vanligt att utbildningen pÄgÄr under 22 veckor under vÄren

188

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

och 18 veckor under hösten. Det medför per automatik att det Àr möjligt att ha lite högre inkomster i juli och augusti.

En komplikation Àr dock att hela sommarens inkomster i mÄnga fall betalas ut under hösthalvÄret, eftersom studerande ofta har tim- anstÀllning och dÀrmed fÄr sin löneutbetalning mÄnaden efter in- tjÀnandemÄnaden: lönen för juni mÄnad betalas sÄledes ofta ut i slutet av juli. Enligt uppgifter som utredningen har fÄtt frÄn Svenskt NÀringsliv betalas lönen för timavlönade arbetare och tjÀnstemÀn vanligen ut mÄnaden efter att den tjÀnats in. Detsamma gÀller generellt pÄ avtalsomrÄden för arbetare, medan det pÄ avtalsomrÄden för fast anstÀllda tjÀnstemÀn Àr vanligare att lönen betalas ut under intjÀnandemÄnaden. Dessa uppgifter bekrÀftas av LO och TCO. MÄnga studerande Àr sannolikt timavlönade och fÄr alltsÄ sin lön utbetalad mÄnaden efter intjÀnandemÄnaden. Det kan medföra att en oproportionerligt stor andel av inkomsten hÀnförs till hösthalvÄret, dvs. tre större mÄnadsinkomster i stÀllet för inkomster under tvÄ mÄnader. Men det finns givetvis Àven en del studerande som har en fast anstÀllning som Àr tjÀnstlediga för deltidsstudier och som fÄr lönen utbetalad under intjÀnandemÄnaden.

Ytterligare en omstÀndighet av betydelse i sammanhanget Àr att de studerandes lön för augusti mÄnad, nÀr de har ferie, ofta betalas ut i september, nÀr de studerar med studiemedel. Det medför att den mÄnadslönen inte kommer att undantas frÄn inkomstprövningen. Om fribeloppet för det andra halvÄret samtidigt har sÀnkts till en lÀgre nivÄ Àn i dag kan det innebÀra att storleken pÄ septemberlönen gör att det inte finns utrymme för sÀrskilt mycket arbete vid sidan av studierna under höstterminen. Samma problematik kan uppstÄ för en studerande som arbetar under ett jullov och fÄr sin lön utbetalad en mÄnad senare, dvs. i januari eller i februari.

Anledningen till att det blir pÄ det sÀttet Àr att inkomstpröv- ningen i dag utgÄr frÄn kontantprincipen, dvs. att inkomsten hÀnförs till det kalenderhalvÄr den har kommit den studerande till del oavsett om inkomsten faktiskt har tjÀnats in under nÄgot annan mÄnad (annat kalenderhalvÄr). Inkomsten hÀnförs alltsÄ inte till den tid som arbete har utförts. Vidare visar de mÄnadsvisa uppgifter som arbets- givarna frÄn och med den 1 juli 2018 lÀmnar till Skatteverket bara nÀr inkomsten har betalats ut, inte vilken period den avser. Som framgÄr i avsnitt 6.7.2 framförde nÄgra remissinstanser att de har behov av

189

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

uppgift om vilken period en ersĂ€ttning avser i sin kontrollverk- samhet. Regeringen bedömde dock att fördelarna för Skatteverket eller nĂ„gon annan myndighet att fĂ„ tillgĂ„ng till aktuella uppgifter inte övervĂ€gde den börda som det innebĂ€r för den uppgiftsskyldige att lĂ€mna uppgifterna. Enligt vĂ„r bedömning Ă€r sĂ„dana uppgifter nödvĂ€ndiga för att det ska vara möjligt att undanta inkomster under sommarferier pĂ„ ett Ă€ndamĂ„lsenligt sĂ€tt, dvs. sĂ„ att den inkomst som tjĂ€nas in under sommarmĂ„naderna undantas frĂ„n inkomstpröv- ningen. De uppgifter som vi bedömer att CSN skulle ha behov av att ta del av Ă€r dock inte bara uppgift om den första och sista anstĂ€ll- ningsmĂ„naden. CSN skulle behöva mer detaljerade uppgifter om vilka inkomster som tjĂ€nats in under vilka mĂ„nader. Dessutom mĂ„ste bestĂ€mmelserna om undantag för sommarferier reglera att det Ă€r inkomsten frĂ„n arbete som ”utförts”, och inte inkomst som har betalats ut under sommarferierna, som ska undantas. Detta medför dock problem för det fall Ă€ven inkomster under andra ferier Ă€n sommarferier ska undantas: Om inkomst som har tjĂ€nats in i december betalas ut i januari Ă€r de skatterĂ€ttsligt hĂ€nförliga till januari. FrĂ„gan Ă€r hur sĂ„dana inkomster ska hanteras. En lösning kan givetvis vara att begrĂ€nsa undantaget till inkomster som har tjĂ€nats in under sommarferier.

Som framgĂ„r i avsitt 6.7.3 förordar vi av olika anledningar att om inkomst under ferier ska undantas frĂ„n inkomstprövningen, ska inkomsten andelsberĂ€knas utifrĂ„n den faktiska studietiden med studiemedel. Vi ser dĂ€rför inte heller att ovanstĂ„ende problematik gĂ„r att lösa genom att undanta flera mĂ„nader frĂ„n inkomstpröv- ningen, exempelvis juni–september. Vi anser inte heller att det Ă€r rimligt att undanta inkomst under fyra mĂ„nader per Ă„r nĂ€r ferien normalt uppgĂ„r till tre mĂ„nader.

En annan konsekvens av att undanta ferieinkomster frĂ„n in- komstprövningen Ă€r att fribeloppet – om det ska motsvara dagens nivĂ„ – behöver sĂ€nkas för den tid nĂ€r studier med studiemedel bedrivs. För de studerande kan det uppfattas som mindre flexibelt jĂ€mfört med dagens system. Ur ett genomströmningsperspektiv kan en sĂ„dan konstruktion emellertid fĂ„ större trĂ€ffsĂ€kerhet: De stude- rande tillĂ„ts arbeta i sĂ„ stor omfattning de vill och kan under ferier utan att studiemedlen reduceras, medan de fĂ„r mindre utrymme att arbeta under studietid om de samtidigt vill fĂ„ studiemedel med fullt belopp. Konstruktionen kan alltsĂ„ medföra en ökad möjlighet att

190

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

styra de studerande att arbeta fÀrre timmar i veckan under studie- tiden.

En nackdel med den modell vi föresprĂ„kar – om ferieinkomster ska undantas – Ă€r att den kan vara komplicerad att informera om och svĂ„r för de studerande att förstĂ„. Vi tĂ€nker dĂ„ nĂ€rmast pĂ„ andelsberĂ€k- ningen av inkomst under mĂ„nader dĂ„ den studerande delvis bedriver studier med studiemedel och fördelningen av kostnadsposterna. Problemet bör dock inte förstoras. Tydlig och exemplifierande infor- mation, eventuellt tillsammans med lĂ€mpliga datasimuleringspro- gram, borde rimligen kunna tillgodose de studerandes behov.

Ytterligare en nackdel med att införa undantag för ferieinkomster vid inkomstprövningen redan nu Àr att det inte kan ske nÄgon kost- nadsberÀkning av konsekvenserna. Det finns Ànnu inte nÄgra sÀkra uppgifter om studerandes mÄnadsinkomster och vi kÀnner dÀrför inte till hur stora inkomster som studerande i dag har under ferietid. De ekonomiska konsekvenserna kommer dÀrför enbart att vara möjliga att uppskatta utifrÄn antaganden om studerandes ferie- inkomster.

Sammanfattningsvis Àr vÄr bedömning att inkomster under som- marferier inte ska undantas vid inkomstprövningen av studiemedlen. De huvudsakliga skÀlen emot detta Àr att vi bedömer att det inte Àr ÀndamÄlsenligt att undanta inkomster utifrÄn nÀr de betalas ut samt att det saknas uppgifter om intjÀnandeperiod och att det inte fram- stÄr som möjligt att införa bestÀmmelser om att arbetsgivarna ska lÀmna sÄdana uppgifter till Skatteverket. En sÄdan ordning Àr inte heller förenlig med de skatterÀttsliga inkomstprinciperna. Vi föreslÄr i stÀllet att fribeloppsnivÄn per vecka under det andra kalender- halvÄret ska vara högre Àn under det första kalenderhalvÄret för att ta hÀnsyn till att samtliga inkomster under sommarferier för mÄnga studerande betalas ut under det andra kalenderhalvÄret, se av- snitt 6.8.4.

Oavsett vÄr bedömning i denna del föreslÄr vi att CSN ska fÄ hÀmta in uppgifter om mÄnadsinkomster frÄn Skatteverket för att underlÀtta administrationen kring inkomstprövningen, se avsnitt 6.8.7.

191

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

6.8.4Högre fribelopp under det andra kalenderhalvÄret Àn under det första kalenderhalvÄret

Förslag: FribeloppsnivÄn per vecka ska vara högre under det andra kalenderhalvÄret Àn under det första kalenderhalvÄret.

I avsnitt 6.8.3 redogör vi för att vi av olika skÀl inte anser att inkomster under sommarferier ska undantas vid inkomstprövningen av studiemedlen. För att ÀndÄ ta hÀnsyn till att mÄnga studerande sannolikt fÄr sin lön utbetalad mÄnaden efter intjÀnandemÄnaden, och dÀrmed hela inkomsten frÄn sina sommarferier utbetalad under det andra kalenderhalvÄret, föreslÄr vi att fribeloppsnivÄn per vecka under det andra kalenderhalvÄret ska vara högre Àn under det första kalenderhalvÄret. För studerande som fÄr sin lön utbetalad i efter- skott kommer all inkomst under sommarferien (juni, juli och augusti) att betalas ut under det andra kalenderhalvÄret. För stude- rande som i stÀllet fÄr sin lön utbetalad under intjÀnandemÄnaden kommer enbart inkomst frÄn arbete i juli och augusti att betalas ut under det andra kalenderhalvÄret. Den förstnÀmnda gruppen kom- mer enligt vÄr bedömning att gynnas av en justering av fribelopps- nivÄn mellan kalenderhalvÄren, medan det inte Àr uteslutet att justeringen medför en försÀmring för nÄgra studerande i den andra gruppen.

Som framgÄr av avsnitt 6.8.3 Àr förvisso det nuvarande studie- medelssystemet konstruerat pÄ sÄ sÀtt att det delvis redan tar hÀnsyn till inkomster under sommaren eftersom fribeloppet faststÀlls ut- ifrÄn hur mÄnga veckor och i vilken omfattning studiemedel lÀmnas under respektive kalenderhalvÄr. Eftersom mÄnga utbildningar ger rÀtt till fÀrre veckor med studiemedel under hösthalvÄret Àn under vÄrhalvÄret blir fribeloppet högre under hösthalvÄret Àn under vÄrhalvÄret. Vid högskolestudier Àr det exempelvis vanligt att ut- bildningen pÄgÄr under 22 veckor under vÄren och 18 veckor under hösten. Det medför per automatik att det Àr möjligt att ha lite högre inkomster i juli och augusti.

Trots att det redan finns ett inbyggt hÀnsynstagande till högre inkomster under det andra kalenderhalvÄret bedömer vi att ytter- ligare en justering Àr rimlig för att ta hÀnsyn till den grupp stude- rande som fÄr samtliga sina sommarferieinkomster utbetalade under det andra kalenderhalvÄret. Vid bedömningen av hur stor justeringen

192

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

ska vara har vi utgĂ„tt frĂ„n att en studerande totalt kan ha inkomster av sommarferier under tolv veckor. Vi har rĂ€knat med att inkomsten frĂ„n tio av dessa tolv veckor kommer att betalas ut under det andra kalenderhalvĂ„ret, medan tvĂ„ veckor kommer att betalas ut under det första kalenderhalvĂ„ret. Vi har bedömt att detta Ă€r en rimlig av- vĂ€gning nĂ€r det gĂ€ller fördelningen av inkomster frĂ„n sommarferier mellan Ă„rets tvĂ„ halvĂ„r, dĂ„ det Ă€r sannolikt att en majoritet av de studerande fĂ„r sin lön för juni–augusti utbetalad i efterskott.

Utöver att en justering av fribeloppet mellan kalenderhalvÄren möjliggör att vi kan ta hÀnsyn till att mÄnga studerande fÄr sin lön utbetalad i efterskott ser vi Àven andra fördelar med en sÄdan lösning i stÀllet för att undanta inkomster under sommarferier. Vi bedömer att hanteringen blir enklare och krÀver mindre administration samtidigt som den undanröjer risken att arbetsgivare och arbets- tagare kommer överens om att utbetalningar av löner förlÀggs till ferietid och undandras frÄn inkomstprövningen.

Förslaget till justerad berÀkning av fribeloppet mellan kalender- halvÄren innebÀr att studiestödslagen mÄste Àndras. En följdÀndring blir Àven nödvÀndig i studiestödsförordningen. Eventuella av- rundningsfrÄgor till följd av en sprÄklig Àndring i lagen nÀr det gÀller de olika nivÄerna pÄ studieomfattning kan CSN vid behov föreskriva om med stöd av bemyndigandet i 3 kap. 19 § studiestödsförord- ningen.

6.8.5FribeloppsnivÄ kopplad till Älder

Förslag: Det ska införas ett Äldersrelaterat fribelopp i tre nivÄer. Studerande som Àr yngre Àn 30 ska fÄ ett sÀnkt fribelopp. Stu- derande som Àr 30 till 39 Är ska ha samma fribeloppsnivÄ som i dag. Studerande som Àr 40 Är eller Àldre ska fÄ ett höjt fribelopp.

Utredningens uppdrag Ă€r att föreslĂ„ vĂ€l avvĂ€gda fribeloppsnivĂ„er i syfte att skapa ett lĂ„ngsiktigt hĂ„llbart system med bĂ„de incitament till effektiva studier och tillrĂ€cklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna. Vi ska vĂ€ga genomströmningsskĂ€l – sĂ„som att de stude- rande ges förutsĂ€ttningar att koncentrera sig pĂ„ studierna – mot

193

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

möjligheter till kontakter med, och erfarenheter frÄn, arbetslivet, till livslÄngt lÀrande och till omstÀllning i yrkeslivet.

FribeloppsnivÄ kopplad till Älder

Studiemedelssystemet Ă€r ett enhetligt system som erbjuder liknande möjligheter till ersĂ€ttning till mĂ„nga studerande. I en del avseenden kompenserar systemet för sĂ€rskilda situationer. Exempelvis finns ett tillĂ€ggsbidrag till studerande som har barn med syfte att underlĂ€tta för förĂ€ldrar att studera och att förbĂ€ttra situationen för barn i familjer med studerande förĂ€ldrar. Det finns Ă€ven ett högre bidrag som ges till grupper som det Ă€r sĂ€rskilt önskvĂ€rt att de studerar – kortutbildade som studerar pĂ„ lĂ„ga utbildningsnivĂ„er och vissa ungdomar som saknar arbete. Dessa inslag i studiestödet Ă€r avsedda att bidra till att mĂ„len uppfylls – studiestödet ska utjĂ€mna och rekrytera.

ÖnskemĂ„len pĂ„ vad systemet ska hantera har ökat de senaste Ă„ren. Det finns önskemĂ„l om lĂ„neavskrivning för lĂ„ntagare som flyt- tar till landsbygden, pĂ„ högre bidrag till studerande pĂ„ vissa utbildningar, m.m. Vi anser att det Ă€r viktigt att studiemedels- systemet hĂ„lls samman och förblir ett enhetligt system som erbjuder likartad ersĂ€ttning till studerande. Med flera olika ersĂ€ttningssystem blir det snabbt bĂ„de svĂ„röverskĂ„dligt för dem som ska studera och svĂ„radministrerat. Mot detta ska vĂ€gas att det befintliga systemet kan bli allt för fyrkantigt och kan upplevas som orĂ€ttvist. Mot denna bakgrund anser vi att flertalet av de önskemĂ„l som finns pĂ„ stu- diestödet bör tillbakavisas, samtidigt som det kan finnas skĂ€l att differentiera systemet ytterligare nĂ„got.

Av avsnitt 6.6 framgĂ„r att de senaste Ă„rens fribeloppshöjningar sannolikt har lett till att studerande arbetar mer och att mer arbete Ă€r förknippat med en lĂ€gre studietakt. VĂ„r bedömning Ă€r att det med detta som utgĂ„ngspunkt, och mot bakgrund av vĂ„ra direktiv, Ă€r möjligt att differentiera fribeloppet med hĂ€nsyn till de studerandes Ă„lder. Genom en sĂ„dan lösning kan betonas att studiemedels- systemet bör ha skiftande mĂ„l: Genomströmning prioriteras för den yngsta studerandegruppen och behovet av omstĂ€llning för den Ă€ldsta. Yngre studerande lever nĂ€stan aldrig med samma kostnads- lĂ€ge som Ă€ldre. Äldre har Ă„ sin sida betydligt oftare kostnader för

194

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

bl.a. barn, boende och bil som gÄr utöver vad som Àr vanligt för yngre. För dem i Äldrar mittemellan lÀmnar vi av dessa skÀl fri- beloppet oförÀndrat.

Som framgÄr i avsnitt 6.8.6 föreslÄr vi att fribeloppet ska sÀnkas för yngre studerande, medan fribeloppsnivÄn för Àldre studerande ska höjas.

Vi bedömer att Ă„ldersgrĂ€nsen för ett lĂ€gre fribelopp ska bestĂ€m- mas till 29 Ă„r. Studerande upp till och med 29 Ă„rs Ă„lder stĂ„r normalt inför att skaffa sig sin första utbildning för att dĂ€refter kunna etablera pĂ„ arbetsmarknaden. Vid en avvĂ€gning mellan de olika syftena med fribeloppet – hushĂ„llning av statens medel, behovs- prövning, genomströmning, möjlighet till förbĂ€ttrad ekonomi, livs- lĂ„ngt lĂ€rande och omstĂ€llning – menar vi att genomströmnings- aspekten mĂ„ste vĂ€ga tyngst. Yngre studerande mĂ„ste uppmuntras att bli klara med sina studier tidigare. Ju tidigare intrĂ€de pĂ„ en kvali- ficerad arbetsmarknad desto högre livsinkomster kan de studerande fĂ„, vilket Ă€ven Ă€r gynnsamt för samhĂ€llsekonomin.43

Vidare bedömer vi att ÄldersgrÀnsen för rÀtt till ett högre fribelopp ska bestÀmmas till 40 Är, av samma skÀl som fördes fram nÀr undantag frÄn veckogrÀnserna infördes 2006 för personer som Àr 40 Är eller Àldre.44 Personer som Àr 40 Är eller Àldre har ofta en utbildning som ligger lÀngre tillbaka i tiden och som av arbetsmarknadsmÀssiga skÀl kan behöva förnyas och uppdateras. Det Àr ocksÄ vanligare att man av olika anledningar behöver byta yrkesinriktning pÄ grund av t.ex. en förslitnings- eller yrkesskada eller liknande i denna grupp. För Àldre studerande bedömer vi alltsÄ att möjligheten till livslÄngt lÀrande och behov av omstÀllning senare i livet vÀger tyngre Àn genomström- ningsmÄlet. Med hÀnsyn till Àldre studerandes livssituation och behov bör de dÀrför fÄ möjlighet att arbeta i högre utstrÀckning Àn yngre studerande utan att studiemedlen reduceras.

Förslaget till ett Äldersdifferentierat fribelopp innebÀr att studie- stödslagen mÄste Àndras. En följdÀndring blir Àven nödvÀndig i studiestödsförordningen.

43SOU 2011:11.

44Prop. 2004/05:111.

195

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

6.8.6LÀmplig fribeloppsnivÄ

Förslag: NivÄn pÄ fribeloppet ska höjas för studerande frÄn och med det Är de fyller 40 Är till 201 352 kronor (2018) vid heltids- studier i 40 veckor. För studerande yngre Àn 30 Är ska fribeloppet sÀnkas till 151 200 kronor vid heltidsstudier i 40 veckor. För studerande som Àr 30 till 39 Är ska fribeloppsnivÄn vara oförÀnd- rad jÀmfört med dagens nivÄ, dvs. 176 276 kronor vid heltids- studier i 40 veckor.

I avsnitt 6.8.5 redogör vi för vÄrt förslag att fribeloppet bör diffe- rentieras med hÀnsyn till de studerandes Äldrar. Vi anser att nivÄn pÄ fribeloppet bör höjas för studerande frÄn och med det Är de fyller 40 Är, medan den bör sÀnkas för studerande under 30 Är. För stude- rande som Àr 30 till 39 Är bör fribeloppsnivÄn vara oförÀndrad jÀm- fört med dagens nivÄ, dvs. 176 276 kronor vid heltidsstudier i 40 veckor. HÀrigenom prioriteras genomströmningsmÄlet för den yngsta mÄlgruppen och behovet av omstÀllning för den Àldsta. I avsnitt 6.8.4 redogör vi ocksÄ för vÄrt förslag att fribeloppsnivÄerna ska justeras mellan kalenderhalvÄren sÄ att den blir högre under det andra kalenderhalvÄret Àn under det första kalenderhalvÄret.

NÀr det gÀller vilka nivÄer fribeloppet bör ha Àr vÄrt uppdrag att skapa ett lÄngsiktigt hÄllbart system med bÄde incitament till effek- tiva studier och tillrÀcklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna. Genom att Äldersdifferentiera fribeloppsnivÄn Àr vÄr bedömning att

vitillgodoser sÄvÀl behovet av incitament till effektiva studier och att det ska finnas tillrÀcklig möjlighet till arbete vid sidan av studierna.

Vid bestĂ€mmande av de exakta nivĂ„erna har vi som nĂ€mnts utgĂ„tt frĂ„n genomströmningsmĂ„let för den yngre Ă„ldersgruppen. Studier visar att för mycket arbete parallellt med studierna ökar risken för lĂ„ga studieresultat och avhopp samt minskar andelen examinerade. Brytpunkten för nĂ€r arbete blir negativt för en heltidsstuderande ligger nĂ„gonstans mellan 15–25 timmars arbete per vecka, se av- snitt 6.5.1. DĂ€remot uppvisar arbete under sommaruppehĂ„ll ett positivt samband med goda studieresultat. Med detta som utgĂ„ngs- punkt har vi i vĂ„ra berĂ€kningar utgĂ„tt frĂ„n att fribeloppet för den yngsta mĂ„lgruppen ska berĂ€knas utifrĂ„n att det ska vara möjligt för en heltidsstuderande att arbeta 15 timmar per vecka under studietid, medan det ska vara möjligt att arbeta 40 timmar per vecka under

196

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

sommarferier. Som exempel kan nÀmnas att den genomsnittliga timlönen för anstÀllda inom hotell- och restaurangsektorn var 140 kronor under 2017. För den som arbetar 15 timmar per vecka i 40 veckor och 40 timmar per vecka i 12 veckor svarar det mot en Ärsinkomst pÄ 151 200 kronor. Det Àr detta belopp som vi har utgÄtt frÄn vid bestÀmmande av fribeloppet för en heltidsstuderande under 30 Är som studerar i 40 veckor, dvs. en sÀnkning av fribeloppet med cirka 25 000 kronor pÄ Ärsbasis. För en studerande under 30 Är som studerar pÄ heltid och lÀser 20 veckor per kalenderhalvÄr kommer fribeloppet dÀrmed att uppgÄ till cirka 53 200 kronor under första kalenderhalvÄret och till cirka 98 000 kronor under det andra kalen- derhalvÄret.

För studerande i Ă„ldrarna 30–39 Ă„r lĂ€mnar vi den nuvarande fri- beloppsnivĂ„n pĂ„ 176 276 kronor per Ă„r för en heltidsstuderande i

40veckor oförÀndrad. För denna Äldersgrupp fÄr genomströmnings- mÄlet och omstÀllningsmÄlet bedömas vÀga lika tungt. Om en sÄdan studerande lÀser 20 veckor per kalenderhalvÄr kommer fribeloppet att uppgÄ till cirka 62 000 kronor under det första kalenderhalvÄret och till cirka 114 300 kronor under det andra kalenderhalvÄret.

Vid bestÀmmande av fribeloppsnivÄn för studerande som Àr 40 Är eller Àldre gör vi bedömningen att det Àr lÀmpligt att höja nivÄn med motsvarande det belopp som vi sÀnker nivÄn för de yngsta stude- rande, dvs. med 25 076 kronor till 201 352 kronor för en heltidsstu- derande i 40 veckor. Det möjliggör för dem att ha högre inkomster, t.ex. kan de arbeta nÄgra timmar extra per vecka under studietiden utan att studiemedlen reduceras. En studerande som Àr 40 Är eller Àldre och studerar 20 veckor per kalenderhalvÄr kommer dÀrmed att fÄ ett fribelopp som uppgÄr till cirka 70 800 kronor under det första kalenderhalvÄret och till cirka 130 500 kronor under det andra kalenderhalvÄret.

I bilaga 3 finns en tabell över hur högt fribeloppet kommer att bli enligt 2018 Ärs nivÄ utifrÄn Älder, kalenderhalvÄr och antal veckor med studiemedel.

Studiestödslagen föreslÄs Àndras i enlighet med ovanstÄende.

197

Inkomstprövning och fribelopp

SOU 2018:73

6.8.7Utökad uppgiftsskyldighet för Skatteverket

Förslag: Uppgiftsskyldigheten som Skatteverket har till CSN för kontroll av ansökningar om studiestöd ska utökas nÄgot. Skatte- verket ska ocksÄ lÀmna uppgifter om betalningsmottagare i en sÄdan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardekla- ration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige, och uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser.

Som framgÄr i avsnitt 6.8.3 föreslÄr vi inte att inkomster under som- marferier ska undantas frÄn inkomstprövningen. CSN behöver dÀrför inte ta del av de mÄnadsvisa inkomstuppgifterna pÄ individ- nivÄ i arbetsgivardeklarationen av den anledningen. Men vi anser att det ÀndÄ Àr lÀmpligt att CSN fÄr ta del av uppgifterna. DÀrigenom kan efterkontrollen av de studerandes inkomster underlÀttas och i mÄnga fall ske helt automatiserat. CSN kommer i de fallen inte att behöva begÀra in nÄgra uppgifter frÄn de studerande, vilket under- lÀttar hanteringen för bÄde CSN och de studerande.

CSN skulle eventuellt Àven kunna anvÀnda uppgifterna i sitt servicearbete genom att förvarna studerande vars inkomster nÀrmar sig fribeloppsgrÀnsen. Detta skulle kunna innebÀra att fler stude- rande anmÀler en ny inkomstuppgift till CSN och att fler felaktiga utbetalningar förhindras. Utredningen överlÄter Ät CSN att över- vÀga om det Àr lÀmpligt att anvÀnda uppgifterna pÄ det sÀttet.

För att möjliggöra för CSN att ta del av de aktuella uppgifterna mÄste uppgiftsskyldigheten som Skatteverket har till CSN för kontroll av ansökningar om studiestöd utökas nÄgot. Skatteverket mÄste ocksÄ lÀmna uppgifter om betalningsmottagare i en sÄdan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen, identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser. I bestÀmmelserna som reglerar nÄgra olika myndigheters rÀtt till direktÄtkomst till motsvarande uppgifter föreskrivs att direktÄtkomsten Àven fÄr omfatta identifikations- uppgifter för betalningsmottagaren. UtifrÄn hur 6 § förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet Àr konstruerad i övrigt Àr vÄr bedömning att det fÄr anses vara under- förstÄtt att uppgiftsskyldigheten omfattar identifikationsuppgifter

198

SOU 2018:73

Inkomstprövning och fribelopp

för betalningsmottagaren. Vi föreslÄr dÀrför inte att det uttryckligen anges att uppgiftsskyldigheten ska omfatta den uppgiften.

Den tillkommande uppgiftsskyldigheten utgör en behandling av personuppgifter. Behandlingen Ă€r nödvĂ€ndig för att CSN pĂ„ ett rĂ€ttssĂ€kert sĂ€tt ska kunna kontrollera vilka inkomster som ska undantas, inom ramen för CSN:s handlĂ€ggning av Ă€renden om studiemedel. Enligt 2 kap. 2 § lagen (2018:218) med kompletterande bestĂ€mmelser till EU:s dataskyddsförordning fĂ„r personuppgifter behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning, om behandlingen Ă€r nödvĂ€ndig för att utföra en uppgift av allmĂ€nt intresse som följer av lag eller annan författning eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning. ÄndamĂ„let med behandlingen Ă€r att handlĂ€gga Ă€renden i studiestödsverksamheten. Enligt regeringens bedömning Ă€r studiestödsverksamhet en uppgift av allmĂ€nt intresse i enlighet med artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Vidare utgör studie- stödsdatalagen och studiestödsdataförordningen sĂ„dana mer speci- fika bestĂ€mmelser om personuppgiftsbehandling som Ă€r tillĂ„tna i nationell rĂ€tt enligt artikel 6.2 och 6.3 i EU:s dataskyddsförord- ning.45 Den behandling av personuppgifter som föreslĂ„s hĂ€r bedöms dĂ€rmed vara förenlig med Europaparlamentets och rĂ„dets förord- ning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende pĂ„ behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sĂ„dana uppgifter och om upphĂ€vande av direktiv 95/46/EG (allmĂ€n dataskyddsförordning) och studiestödsdatalagen (2009:321).

NÄgon direktÄtkomst för CSN i beskattningsdatabasen bedöms inte vara nödvÀndig. Eftersom kontrollen mÄste göras i efterhand, nÀr Skatteverket har beslutat om slutlig skatt, Àr den ordning för elektroniskt utlÀmnande som i dag tillÀmpas för utlÀmnande av upp- gifter om överskott och underskott i inkomstslagen tillrÀcklig.

Förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet föreslÄs Àndras i enlighet med ovanstÄende.

45Prop. 2017/18:218, s. 108 ff.

199

7IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

7.1Förslag till lag om Àndring

i studiestödslagen (1999:1395)

Förslag: LagÀndringarna ska trÀda i kraft den 1 juli 2019 och ska tillÀmpas första gÄngen i frÄga om studiemedel som lÀmnas för tid frÄn och med den 1 januari 2020.

För ansökningar om studiemedel som har kommit in till CSN före ikrafttrÀdandet gÀller lagen i den Àldre lydelsen. Detsamma gÀller för kompletterande ansökningar som avser ett kalender- halvÄr dÀr fribeloppet redan har berÀknats enligt lagen i den Àldre lydelsen.

Författningsförslagen föreslĂ„s trĂ€da i kraft den 1 juli 2019 och ska tillĂ€mpas i frĂ„ga om studiemedel som lĂ€mnas för tid frĂ„n och med den 1 januari 2020. Ändringarna bör lĂ€mpligen börja tillĂ€mpas vid ett Ă„rsskifte för att underlĂ€tta inkomstprövningen. Eftersom ansök- ningar om studiemedel i stor utstrĂ€ckning kommer in till CSN lĂ„ngt i förvĂ€g bör det gĂ„ en viss tid frĂ„n det att bestĂ€mmelserna trĂ€der i kraft till dess att de ska börja tillĂ€mpas. Den 1 juli 2019 bedöms dĂ€r- med vara en lĂ€mplig tidpunkt för ikrafttrĂ€dandet. Den 1 juli 2019 bedöms ocksĂ„ som en lĂ€mplig tidpunkt med hĂ€nsyn till att det behövs tid för den fortsatta beredningen av förslagen och för att CSN ska fĂ„ tid att anpassa sina rutiner och system. Ett tidigare ikrafttrĂ€dande bedömer vi inte vara möjligt.

Ansökningar om studiemedel kan dock komma in lÄng tid före den period ansökan avser. Det innebÀr att ansökningar för tid frÄn och med den 1 januari 2020 kan komma in till CSN före ikrafttrÀ- dandet. För sÄdana ansökningar bör lagen i den Àldre lydelsen gÀlla.

201

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

SOU 2018:73

CSN:s redan fattade beslut om studiemedel och fribelopp bör inte Àndras med hÀnsyn till den nya lagstiftningen dÄ den i vissa fall kan vara till nackdel för de studerande. CSN:s handlÀggningstid bör inte vara avgörande för denna frÄga varför tidsgrÀnsen knyts till tid- punkten för nÀr ansökningarna kom in till CSN. Eftersom ansök- ningar om studiemedel kan kompletteras och Àndras vid flera till- fÀllen Àr det lÀmpligt att lagen i den Àldre lydelsen Àven ska gÀlla för ansökningar om ytterligare studiemedel, om den studerande redan har fÄtt ett beslut om studiemedel som avser tid under samma kalenderhalvÄr i vilket fribeloppet redan har berÀknats enligt lagen i den Àldre lydelsen.

Detta innebÀr att studiemedelstagare som i god tid vet att de ska studera under 2020 har en viss möjlighet att vÀlja vilket fribelopp som ska gÀlla för dem. Detta Àr ofrÄnkomligt om det Àr önskvÀrt att lagen ska börja tillÀmpas sÄ snart som möjligt och om redan fattade beslut inte ska Àndras. Om det inte bedöms vara nödvÀndigt att lagen ska börja tillÀmpas sÄ tidigt som den 1 januari 2020 kan det ges lÀngre tid mellan ikrafttrÀdandet och denna tidpunkt, exempelvis skulle ikrafttrÀdandet kunna bestÀmmas till den 1 januari 2020 och tillÀmpas för studiemedel som lÀmnas frÄn och med den 1 januari 2021. Det bedöms vara tillrÀcklig tid för att de nya fribeloppsnivÄerna ska kun- na tillÀmpas för samtliga studerande frÄn och med samma tidpunkt.

7.2Förslag till förordning om Àndring

i studiestödsförordningen (2000:655)

Förslag: FörordningsÀndringen ska trÀda i kraft den 1 juli 2019.

Lagförslagen föreslÄs trÀda i kraft den 1 juli 2019 och ska tillÀmpas i frÄga om studiemedel som lÀmnas för tid frÄn och med den 1 januari 2020. FörordningsÀndringen avser rÀtten att meddela föreskrifter i anslutning till lagÀndringarna. FörordningsÀndringen bör dÀrmed trÀda i kraft samtidigt som lagförslagen trÀder i kraft.

202

SOU 2018:73

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

7.3Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter

i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Förslag: FörordningsÀndringen ska trÀda i kraft den 1 januari 2020 och ska tillÀmpas första gÄngen i frÄga om studiemedel som lÀmnas för tid frÄn och med ikrafttrÀdandet.

FörordningsÀndringen föreslÄs trÀda i kraft den 1 januari 2020 och ska tillÀmpas i frÄga om studiemedel som lÀmnas för tid frÄn och med ikrafttrÀdandet. Det Àr samma tidpunkt som Àndringarna i studie- stödslagen och studiestödsförordningen ska börja tillÀmpas.

203

8 Uppföljning av reformen

Förslag: CSN ska ges i uppdrag att följa upp Àndringen av fri- beloppsnivÄn nÀr det gÀller studiemedel, studerandes inkomster och Àldres möjligheter att studera med studiemedel.

IFAU ska ges i uppdrag att följa effekterna för genomström- ningen i högskolan och för studerandes möjligheter att fÄ ett arbete efter avslutade studier.

Utredningen lÀmnar förslag om ett Äldersanpassat fribelopp och att fribeloppet ska vara högre under det andra kalenderhalvÄret Àn under det första kalenderhalvÄret. Förslagen innebÀr bÄde incitament för yngre studerande att fokusera pÄ sina studier under terminstid sÄ att genomströmningen kan öka och möjligheter för Àldre studerande till livslÄngt lÀrande och omstÀllning. Vi har Àven berÀknat minskade utgifter med anledning av förslaget. Det finns dÀrför skÀl att efter ett par Är följa upp att förÀndringarna har nÄtt sitt syfte.

Uppföljning bör ske av besparingen inom studiemedelssystemet, effekterna pÄ de studerandes inkomster, effekterna för genomström- ningen och av möjligheterna för Àldre att studera med studiemedel.

CSN har tillgÄng till data om studiemedel och inkomster, samt har möjlighet att inhÀmta nödvÀndiga uppgifter om Àldres möjlig- heter att studera med studiemedel. Efter ett antal Är bör CSN dÀrför ges i uppdrag att följa upp dessa frÄgor.

IFAU har tidigare följt upp frÄgan om fribeloppets pÄverkan pÄ studerandes arbete och arbetets inverkan pÄ studieresultat och genomströmning. Av detta skÀl Àr det lÀmpligt att IFAU ges i upp- drag att följa upp effekterna för genomströmningen. I ett uppdrag till IFAU bör Àven ingÄ att följa upp om förÀndringen har pÄverkat de studerandes möjlighet att fÄ ett arbete efter studiernas slut. Upp- draget kan genomföras tidigast efter ett antal Är.

205

9 Konsekvenser

9.1Ekonomiska konsekvenser

9.1.1Effekter för studiemedelssystemet

Det Àr svÄrt att berÀkna de ekonomiska effekterna av förslaget om Àndrade fribeloppsnivÄer. Det beror bl.a. pÄ att fribeloppet aldrig har sÀnkts och att det dÀrmed Àr svÄrt att förutse hur framför allt den yngsta studerandegruppen, som berörs av sÀnkningen, kommer att reagera.

Vi har dock antagit att de studerande som redan har studiemedel har ett invant mönster för sitt arbete. De pÄverkas dÀrför i ganska liten mÄn av en förÀndring av fribeloppet och kommer att fÄ mer reducerade studiemedel och Äterkrav. De som ska pÄbörja sina studier pÄverkas dock mer och antas i högre utstrÀckning anpassa sitt beteende till förÀndringen. Detta innebÀr att studerandegruppen som helhet successivt kommer att anpassa sitt arbete och sina inkomster till de nya fribeloppsgrÀnserna. Efter ett antal Är kommer sannolikt den yngsta Äldersgruppen, som fÄr sÀnkta fribelopp, att till stor del ha ÄtergÄtt till en situation som liknar den nuvarande nÀr det gÀller antal som fÄr reducerade studiemedel och ÄterkrÀvda belopp. Den Àldsta Äldersgruppen, vilka kommer att fÄ höjda fribelopp, kommer i stÀllet att öka sitt arbete och dÀrmed sina inkomster nÄgot.

NÀmnda sÀtt att tÀnka innebÀr att beteendeförÀndringarna de kommande Ären kommer att medföra en besparing inom studie- medelssystemet till följd av fler reducerade studiemedel och Äter- krav. PÄ sikt minskar denna besparing i takt med att olika Äldersgrup- per anpassar sig till de nya fribeloppen, men vi har antagit att en permanent besparing uppstÄr. Om detta kommer att bli fallet Àr dock osÀkert och mÄste följas upp. Om de studerande inte anpassar sig till förÀndringen i den grad vi antagit kommer det att innebÀra att besparingen blir större Àn den vi berÀknar hÀr. I gengÀld kommer

207

Konsekvenser

SOU 2018:73

dock effekterna med ökad genomströmning i högskolan inte att bli lika stora.

Under 2015 var den samlade summan för reducering och Äterkrav av bÄde bidrag och lÄn inom studiemedelssystemet 332 miljoner kro- nor. Beloppet kan förefalla stort, men i förhÄllande till de nÀra 27,6 miljarder kronor i studiemedel som betalades ut 2015 Àr det en lÄg andel som reduceras eller ÄterkrÀvs, drygt en procent.

Siffran frÄn 2015 Àr den senaste som finns tillgÀnglig och som avser bÄde reducering och Äterkrav av studiemedel. Efter 2015 finns det dock tillgÄng till uppgifter om utvecklingen av de studiemedel som har reducerats med hÀnsyn till egenanmÀld inkomst. Den egenanmÀlda inkomsten medförde ökad reducering av studiemedlen med 37 procent till och med Är 2017, jÀmfört med 2015. Det kan dÀr- med förvÀntas att Àven de ÄterkrÀvda studiemedlen kommer att ha ökat efter 2015. En ökning pÄ 30 procent skulle innebÀra att de samlade reduceringarna och Äterkraven kommer att uppgÄ till cirka 430 miljoner kronor under studie- och inkomstÄret 2017.

CSN har pÄ vÄrt uppdrag tagit fram ett underlag som innebÀr en statisk berÀkning av vÄra förslags effekter pÄ utflödet av studiemedel, dvs. en berÀkning som inte tar hÀnsyn till beteendeförÀndringar. Med utgÄngspunkt i denna berÀkning har vi utifrÄn ovanstÄende antagande om beteendeförÀndringarna gjort en egen kalkyl över kostnadsför- Àndringarna inom studiemedlen.

CSN:s underlag avser begÀrd reducering av studiemedel pÄ grund av förvÀntad inkomst över fribeloppet 2017, Äterkrav 2017 av för mycket utbetalt studiemedel 2015 i förhÄllande till taxerad inkomst 2015, och en berÀkning av hur stor besparingen skulle ha blivit om föreslagna fribelopp hade gÀllt. DÄ yngre studiemedelstagare Àr betydligt fler Àn Àldre, Àr det fler som fÄr lÀgre Àn högre fribelopp. CSN:s berÀkning ger dÄ att utflödet av studiebidrag skulle ha blivit 167 miljoner kronor lÀgre 2017, dvs. att reducering och Äterkrav av bidragsdelen skulle ha ökat med det beloppet.

VĂ„rt förslag Ă€r att de nya fribeloppsreglerna ska börja tillĂ€mpas i frĂ„ga om studiemedel som lĂ€mnas frĂ„n och med den 1 januari 2020, och berĂ€kningarna av hur mycket utflödet av studiemedel minskar pĂ„ grund av dessa regler avser dĂ„ perioden 2020–2025. Emellertid anges berĂ€kningarna i 2018 Ă„rs prisnivĂ„.

Som nÀmnts ovan sÄ har den egenanmÀlda inkomsten ökat över tid och reduceringen baserad pÄ taxering i efterhand förvÀntas dÀrför

208

SOU 2018:73

Konsekvenser

ocksĂ„ öka. Dessutom ökar besparingen pĂ„ grund av bidragshöj- ningen den 1 juli 2018. Även prisbasbeloppet Ă€r högre 2018 (45 500 kronor) Ă€n 2017 (44 800 kronor). Sammantaget berĂ€knas dessa förhĂ„llanden medföra att reducering och Ă„terkrav för 2018 Ă€r 25 procent högre Ă€n för 2017.

Nedan redovisas den förvĂ€ntade besparingen per Ă„r 2020–2025, uttryckt i 2018 Ă„rs prisnivĂ„.

STÅP, statlig Ă„lderspensionsavgift (cirka 25,52 procents pĂ„slag pĂ„ bidragsdelen i studiemedlen).

De förÀndrade fribeloppen föreslÄs börja tillÀmpas i frÄga om studie- medel som lÀmnas frÄn och med den 1 januari 2020. Reducering av studiemedel pÄ grund av egenanmÀld inkomst över fribeloppet ökar dÄ 2020, medan Äterkrav pÄ grund av för hög inkomst enligt taxering ökar tvÄ Är senare, dvs. 2022. DÄ det kan antas att nytillkommande studiemedelstagare (cirka 25 procent av studiemedelstagarna) anpas- sar sig snabbast till de nya fribeloppen, medan befintliga studiemedels- tagare (cirka 75 procent) fortsÀtter arbeta i nÀstan samma utstrÀck- ning som tidigare, tar det nÄgra Är innan de nya fribeloppen nÄtt full effekt. Besparingen Àr som högst Är 2022 pÄ grund av ökade Äterkrav. Sedan minskar besparingen i takt med att nya studiemedelstagare tillkommer och frÄn och med 2025 bedöms besparingen permanent vara drygt 21 miljoner kronor per Är.

Återigen bör det pĂ„pekas att berĂ€kningarna Ă€r osĂ€kra eftersom fribeloppet aldrig har sĂ€nkts. BeteendeförĂ€ndringarna Ă€r osĂ€kra och förutsĂ€tter att den nuvarande goda arbetsmarknaden bestĂ„r. För- sĂ€mras konjunkturen sĂ„ att det blir svĂ„rare för studerande att fĂ„ arbete Ă€r det sannolikt fler som anpassar sig snabbare till det lĂ€gre fribeloppet och den förvĂ€ntade minskningen av utflödet av studie- medel blir dĂ„ sannolikt mindre.

209

Konsekvenser

SOU 2018:73

9.1.2Administration och systemutveckling

De nya fribeloppen medför behov av systemutveckling för CSN, som uppskattar kostnaden till 1,6 miljoner kronor inför 2020. Under en övergÄngsperiod mÄste CSN Àven hantera tvÄ parallella system eftersom ansökningar om studiemedel som har kommit in till CSN före ikrafttrÀdandet ska hanteras enligt Àldre bestÀmmelser. CSN uppskattar den kostnaden till cirka 1,8 miljoner kronor.

DÀrutöver ökar antalet Àrenden som ska reduceras och antalet ÄterkravsÀrenden. De Àrenden dÀr det ska ske en reducering för- vÀntas CSN kunna hantera inom ramen för befintlig budget. Totalt berÀknas CSN:s kostnader för fler ÄterkravsÀrenden bli som störst 2022, med sammanlagt cirka 6 600 ytterligare Àrenden. Varje Àrende berÀknas kosta 267 kronor1, vilket ger en kostnad pÄ 1,8 miljoner kronor, för att dÀrefter avta och plana ut pÄ 0,2 miljoner kronor per Är frÄn och med 2025.

9.1.3Totalt minskade kostnader

1Kostnaden för ett studiemedelsÀrende enligt CSN:s Ärsredovisning. NÄgon bedömning av kostnaden för ett ÄterkravsÀrende har inte varit möjlig att fÄ.

210

SOU 2018:73

Konsekvenser

De samlade minskade utgifterna minus CSN:s kostnader vÀntas blir drygt 117 miljoner kronor under 2022, för att i permanent lÀge upp- gÄ till cirka 21 miljoner kronor 2025.

9.2Konsekvenser för studerande

De allra flesta studerande som har studiemedel kommer inte att pÄverkas av de fribeloppsÀndringar som utredningen föreslÄr. Under 2015 var det exempelvis knappt 5 procent av de studerande som hade inkomster över fribeloppsnivÄn. Det Àr dock en högre andel av de studerande som pÄverkas av en fribeloppshöjning Àn de som verk- ligen berörs. Fler ökar sitt arbete nÀr fribeloppet höjs och fler Àn de som berörs kan ocksÄ förvÀntas bli mer försiktiga med att arbeta om fribeloppet sÀnks.

Studerande i olika Ă„ldrar möter olika förutsĂ€ttningar nĂ€r det gĂ€ller de föreslagna förĂ€ndringarna av fribeloppsnivĂ„n. Studerande yngre Ă€n 30 Ă„r fĂ„r ett sĂ€nkt fribelopp med cirka 25 000 kronor pĂ„ Ă„rsbasis, de som Ă€r mellan 30–39 Ă„r fĂ„r en oförĂ€ndrad nivĂ„ och de som Ă€r 40 Ă„r och Ă€ldre fĂ„r ett höjt fribelopp med cirka 25 000 kronor. Detta gĂ€ller vid studier om 40 veckor per Ă„r. För att kompensera för att inkoms- ter under sommaren inte kan rĂ€knas bort vid prövningen, har vi valt att öka fribeloppet under hösthalvĂ„ret för samtliga studerande, sam- tidigt som det blir lĂ€gre under vĂ„rhalvĂ„ret. FribeloppsĂ€ndringen fĂ„r dĂ€rmed tvĂ„ separata effekter, en som avser fördelningen mellan halv- Ă„ren och en som avser fribeloppsnivĂ„n för hela Ă„ret.

NÀr det gÀller fribeloppets fördelning pÄ Ärets bÄda halvÄr sÄ ökar möjligheten till inkomster som kan tjÀnas in utan att studiemedlen reduceras under det andra halvÄret och dÀrmed under sommaren. För dem som Àr yngre Àn 30 Är och studerar 20 veckor ökar inkomst- möjligheten under det andra halvÄret med cirka 10 000 kronor och för dem som Àr 40 Är eller Àldre ökar den med cirka 42 000 kronor. PÄ motsvarande sÀtt minskar möjligheten till inkomst utan att studie- medlen reduceras under vÄren. För den yngsta Äldersgruppen som studerar 20 veckor minskar den med cirka 35 000 kronor och för den Àldsta gruppen minskar den med cirka 17 000 kronor.

Den sammantagna effekten blir att yngre studerande, vilka utgör majoriteten av dem som har studiemedel, fÄr bÀttre förutsÀttningar att arbeta under sommaren, men sÀmre möjligheter att arbeta under

211

Konsekvenser

SOU 2018:73

studietid. De kommer dĂ€rmed att fĂ„ bĂ€ttre möjligheter att fokusera pĂ„ sina studier. Den Ă€ldsta studerandegruppen fĂ„r totalt sett bĂ€ttre möjligheter att förena studier med arbete. Detta bör gynna möjlig- heterna till studier i och med att de fĂ„r bĂ€ttre möjligheter att vĂ€lja inkomstnivĂ„. En heltidsstuderande som Ă€r minst 40 Ă„r kan exempel- vis ha en sammanlagd inkomst motsvarande 305 800 kronor vid stu- dier om 40 veckor pĂ„ ett Ă„r, varav 201 400 frĂ„n arbete och 104 400 i studiemedel (exklusive tillĂ€ggsbidrag och tillĂ€ggslĂ„n), utan att studie- medlen reduceras. Det motsvarar en bruttoinkomst pĂ„ knappt 28 700 kronor i mĂ„naden. Även för dessa ökar möjligheterna att arbeta frĂ€mst under sommaren. För studerande i Ă„ldern 30–39 Ă„r Ă€r möjligheten till arbete oförĂ€ndrad pĂ„ Ă„rsbasis, men möjligheterna att arbeta under sommaren förbĂ€ttras samtidigt som arbete under vĂ„ren missgynnas. I bilaga 3 finns en tabell över hur högt fribeloppet kommer att bli enligt 2018 Ă„rs nivĂ„ utifrĂ„n Ă„lder, kalenderhalvĂ„r och antal veckor med studiemedel.

Att yngre studerande inte kommer att kunna arbeta lika mycket under studietid som tidigare innebÀr att möjligheterna att skaffa sig arbetslivserfarenhet under studietid minskar, samtidigt som den ökar under sommaren. Möjligheten att arbeta vid sidan av studierna tas dock inte bort; möjligheten ökar framför allt under somrarna och för dem som Àr 40 Är eller Àldre. VÄr bedömning Àr att möjligheten att införskaffa arbetslivserfarenhet Àr i princip oförÀndrad med vÄrt för- slag jÀmfört med nulÀget.

Det finns farhÄgor om att ett sÀnkt fribelopp kommer att öka risken för svartarbete. Det finns inte nÄgra sÀkra uppgifter över svart- arbetet bland studerande. CSN frÄgade studerande om deras svart- arbete i enkÀtundersökningar till och med 2015. Dessa uppgifter tyder pÄ att svartarbetet minskade successivt och att det under 2015 var cirka 5 procent av de studerande som arbetade svart eller tidigare hade gjort det under studierna. VÄr bedömning Àr att de förÀndringar vi föreslÄr fÄr en marginell betydelse för svartarbetet.

9.3Konsekvenser för genomströmningen

Genomströmningen i högskolan kan antas gynnas av förslaget om nya fribeloppsnivÄer. De undersökningar vi refererar till i av- snitt 6.6.2 ger grunder för att göra ett sÄdant antagande.

212

SOU 2018:73

Konsekvenser

IFAU-studien fann att fribeloppshöjningen 2001 gav en generell ökning av studerandes inkomster, dÀr antalet studerande utan in- komst eller med lÄg inkomst minskade samtidigt som antalet stude- rande i högre inkomstklasser ökade. Störst pÄverkan hade fribelopps- höjningen enligt studien pÄ de studerande som hade lÄga förvÀntade inkomster efter studierna. Dessa ökade sitt arbete mer Àn övriga. Studien visade ocksÄ att arbete parallellt med studierna ökar risken för lÀgre studieresultat och minskar sannolikheten för högre studieresul- tat, nÀr arbetet Àr av viss omfattning. DÀremot uppvisar arbete under sommaruppehÄll ett positivt samband med goda studieresultat.2

Avdic och Gartell kom fram till att studerande frÄn lÀgre socio- ekonomisk bakgrund ökade sina inkomster av tjÀnst, liksom stude- rande som hade bÄde bidrag och lÄn. Dessutom ökade de som hade inkomster i nÀrheten av fribeloppsgrÀnsen sina inkomster mer Àn de som lÄg en bit under fribeloppsgrÀnsen. De konstaterade att mer arbete och ökade inkomster för dessa grupper Àr förknippat med en lÀgre studietakt.3

Uusitalo menar dock att inkomstprövningen och fribeloppet har begrÀnsad pÄverkan pÄ studerandes arbete i och med att de flesta ligger under inkomstgrÀnsen och dÄ det inte finns nÄgon ansamling med studerande med inkomster i nÀrheten av grÀnsen.4

Även andra studier, t.ex. frĂ„n det danska Uddannelses- og Forsk- ningsministeriet, har kommit fram till att arbete parallellt med stu- dierna Ă€r negativt för studieresultaten, om det Ă€r av viss omfattning.5 NĂ€r det gĂ€ller höjningarna av fribeloppet 2011 och 2014 har CSN konstaterat att de medförde att studerande ökade sina inkomster lite mer Ă€n vad som var genomsnittligt i samhĂ€llet. I sina studier gjorde CSN dock inte nĂ„gon koppling till genomströmningen i högskolan. SĂ„dana större inkomstökningar har dock varit fallet Ă€ven andra Ă„r, vilket troligen har med det rĂ„dande goda arbetsmarknadslĂ€get att göra, alternativt att dessa höjningar av fribeloppet har inneburit att

de pÄverkar studerandes arbete mindre Àn tidigare.

Sammantaget finns det tydliga indikationer pÄ att ett höjt fri- belopp leder till mer arbete och att för mycket arbete leder till genomsnittligt lÀgre studieresultat. Det finns dock inte nÄgot bevis

2IFAU (2017).

3Avdic, D., Gartell, M (2015).

4Uusitalo (2010).

5Uddannelses- og Forskningsministeriet (2018).

213

Konsekvenser

SOU 2018:73

för att ett sÀnkt fribelopp leder till mindre arbete och dÀrmed till bÀttre studieresultat, Àven om den nÀmnda IFAU-studien förordar ett lÀgre fribelopp.6 Vi antar dock att studerande kommer att reagera pÄ förÀndringarna av fribeloppsnivÄerna eftersom marginaleffek- terna av ytterligare inkomst pÄverkas. NÀr en studerande enbart fÄr behÄlla cirka 10 procent av sin lön minskar givetvis intresset av att arbeta. DÀrmed kommer Àven studieresultaten att förbÀttras.

Det förslag som vi presenterar minskar incitamenten att arbeta, sĂ€rskilt under vĂ„ren och sĂ€rskilt för den yngsta och största stude- randegruppen. Arbete under sommaren gynnas dock, vilket ligger helt i linje med de resultat som framkom i den nĂ€mnda IFAU-stu- dien. Även för de tvĂ„ Ă€ldre studerandegrupperna minskar drivkraften att arbeta under vĂ„ren, samtidigt som den ökar markant under sommaren och i nĂ„gon mĂ„n Ă€ven under resterande del av hösten.

En samlad bedömning Àr dÀrför att förslaget kommer att ge en förbÀttrad genomströmning för dem som Àr yngre Àn 30 Är och sÀr- skilt för dem av dessa som kommer frÄn en lÀgre socioekonomisk bakgrund eller som förvÀntar sig lÄga framtida inkomster. Det Àr dock inte möjligt att sÀga hur mycket genomströmningen kommer att öka. För dem som Àr mellan 30 och 39 Är förvÀntas inga effekter. För studerande som Àr 40 Är och Àldre kan det i stÀllet förvÀntas att genomströmningen försÀmras nÄgot. Sammantaget förvÀntas att studieresultaten förbÀttras för majoriteten av de studerande i och med att den yngre studerandegruppen Àr betydligt större Àn den Àldre. Genomströmningen kommer dÀrmed att öka.

9.4Konsekvenser för jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn

Det förslag vi lÀmnar Àr könsneutralt utformat. Kvinnor har dock nÄgot oftare högre inkomster Àn mÀn. Av samtliga kvinnor som studerade med studiemedel under 2015 fick 4,9 procent reducerade eller ÄterkrÀvda studiemedel, jÀmfört med 3,9 procent av mÀnnen. Samtidigt stod kvinnorna för 200 miljoner kronor av den totala reduceringen av studiemedlen pÄ 332 miljoner kronor, vilket svarar mot 60 procent, dvs. Àr i enlighet med andelen kvinnor i studeran- depopulationen. Detta innebÀr att kvinnor oftare har inkomster som

6IFAU (2017), s. 46.

214

SOU 2018:73

Konsekvenser

överstiger fribeloppsgrÀnsen, men lite mer sÀllan har höga eller mycket höga inkomster. Det innebÀr att kvinnor pÄverkas oftare, bÄde av förslaget att sÀnka och att höja fribeloppet. De mÀn som har inkomster pÄverkas i stÀllet nÄgot mer. Detta bör samtidigt innebÀra att kvinnor pÄverkas nÄgot mer Àn mÀn nÀr det gÀller genomström- ning.

9.5Konsekvenser med hÀnsyn till studerandes bakgrund

Studerande frÄn hemförhÄllanden med mindre studievana, dvs. stu- derande som har förÀldrar med lÀgre utbildning, ökade sitt arbete mer Àn de som har högre utbildade förÀldrar i samband med refor- men 2001. Dessa studerande tar Àven lÄn i lÀgre utstrÀckning Àn de som har högre utbildade förÀldrar.

Vid ett sÀnkt fribelopp för yngre studerande kan det antas att de som kommer frÄn mindre studievana hem pÄverkas nÄgot mer Àn övriga pÄ sÄ sÀtt att de inte kan arbeta lika mycket och mÄste över- vÀga att ta lÄn ifall de inte redan gör det. Detta inskrÀnker deras valmöjligheter nÄgot, samtidigt som studieresultaten kan förvÀntas förbÀttras mer Àn för övriga studerandegrupper.

För den Àldre studerandegruppen, som fÄr höjt fribelopp, Àr det rimligt att tÀnka sig att de som har förÀldrar med lÀgre utbildning kommer att öka sitt arbete mer Àn de som har förÀldrar med högre utbildning. Deras studieresultat kan dÄ Àven komma att försÀmras i motsvarande mÄn.

9.6Konsekvenser för utrikes föddas etablering

Den mest uppenbara effekten för nyanlÀndas etablering Àr att undan- trÀngningseffekten minskar, dvs. att fÀrre studerande trÀnger undan andra frÄn arbetsmarknaden. Den del av de kring 200 000 studerande som kommer att upphöra med att arbeta eller att minska sitt arbete, frÀmst under terminstid, kommer till stor del att kunna ersÀttas av utrikes födda. Detta antagande grundas i att sysselsÀttningsgraden

215

Konsekvenser

SOU 2018:73

för nÀrvarande ökar mer Àn dubbelt sÄ snabbt bland utrikes födda som bland inrikes födda.7

9.7Konsekvenser för företag och konkurrensförhÄllanden

Företag Àr beroende bÄde av kompetens och arbetskraft frÄn dem som har studerat och frÄn dem som studerar. Bristen pÄ utbildad arbetskraft Àr för nÀrvarande stor och att de som utbildar sig blir fÀrdiga tidigare med sina studier Àr prioriterat. Utredningens förslag bör bidra till ett sÄdant tidigarelÀggande.

Samtidigt Àr mÄnga företag beroende av att studerande kan ta ett arbete samtidigt som de studerar. Denna möjlighet minskar under terminstid, men ökar under sommaren och för Àldre studerande.

Att vÄrt förslag om nya fribeloppsnivÄer bidrar till att studerande blir fÀrdiga med sina studier tidigare samtidigt som utbudet av arbetskraft minskar under terminstid kan i stort sÀgas gynna före- tagen. Att studerande blir tidigare klara med studierna Àr enligt Svenskt NÀringsliv en prioriterad frÄga.8 För de företag som kommer att mista arbetskraft under terminstid handlar det normalt om mindre kvalificerad arbetskraft som ÀndÄ bör gÄ att finna.

9.8Konsekvenser ur ett funktionshinderperspektiv

Förslaget till nya fribeloppsgrÀnser har ingen sÀrskild betydelse ur ett funktionshinderperspektiv.

9.9Konsekvenser för ÖKS

ÖKS berĂ€knas fĂ„ nĂ„got fler Ă€renden. Den ökade Ă€rendemĂ€ngden för ÖKS bör kunna hanteras inom befintlig budget.

7SCB (2018). Statistiska meddelanden. AM12 SM 1801. Arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen 15–74 Ă„r, AKU 2017.

8Se Svenskt NĂ€ringsliv (2018), #6.

216

SOU 2018:73

Konsekvenser

9.10Konsekvenser för Skatteverket

Vi föreslÄr att uppgiftsskyldigheten som Skatteverket har till CSN för kontroll av ansökningar om studiestöd ska utökas nÄgot, se avsnitt 6.8.7. DÀrigenom kan efterkontrollen av de studerandes inkomster underlÀttas och i mÄnga fall ske helt automatiserat. CSN kommer i de fallen inte att behöva begÀra in nÄgra uppgifter frÄn de studerande, vilket underlÀttar hanteringen för bÄde CSN och de studerande. VÄr bedömning Àr att den utökade uppgiftsskyldigheten enbart kommer att ha en marginell pÄverkan pÄ Skatteverkets admi- nistration och att den bör finansieras inom Skatteverkets ordinarie budget.

9.11Konsekvenser för UKÄ

UKÄ fĂ„r enligt vĂ„ra förslag i uppgift att se över statistiken för genomströmning i högskolan. UKÄ ska bland annat övervĂ€ga om det finns skĂ€l att Ă„terinföra begreppen netto- och bruttostudietid, att införa uppgifter om Ă„lder för examinerade och att se över hur en fördelning kan göras efter om de studerande har studiestöd eller inte. Vi bedömer att ett sĂ„dant uppdrag kan utföras inom befintlig budget.

217

10 Författningskommentar

10.1Förslaget till lag om Àndring i studiestödslagen (1999:1395)

3 kap.

11 §

Studiemedel fÄr lÀmnas med ett belopp som för varje vecka dÄ den studerande har rÀtt till studiemedel utgör

–5,74 procent av prisbasbeloppet vid studier pĂ„ heltid,

–4,31 procent av prisbasbeloppet vid studier pĂ„ minst 75 procent men mindre Ă€n 100 procent av heltid, och

–2,87 procent av prisbasbeloppet vid studier pĂ„ minst 50 procent men mindre Ă€n 75 procent av heltid.

Första stycket gÀller bara om nÄgot annat inte följer av 14, 15, 16, 17, 17 a, 17 b, 18 eller 20 §.

I paragrafen anges med vilket belopp studiemedel fÄr lÀmnas. I första stycket görs en mindre redaktionell Àndring.

I det andra stycket införs hÀnvisningar till de nya paragraferna

17 a och 17 b §§, dÀr det framgÄr hur högt fribeloppet Àr för stu- derande mellan 30 och 39 Är respektive studerande som Àr 40 Är och Àldre.

Förslaget har behandlats i kapitel 6.

17 §

Till och med det Är den studerande fyller 29 Är ska fribeloppet bestÀm- mas enligt följande vid studier om 20 veckor under ett kalender- halvÄr.

219

Författningskommentar

SOU 2018:73

Studieomfattning

Andel av prisbas-

 

beloppet under det

 

första kalenderhalv-

 

Ă„ret (procent)

Andel av prisbas- beloppet under det andra kalenderhalv- Ă„ret (procent)

Heltid

116,92

215,38

75–99 procent

 

 

av heltid

146,15

269,23

50–74 procent

 

 

av heltid

175,38

323,08

Om studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studietiden Àr kortare eller lÀngre enligt följande.

Studieomfattning

Första

Andra

 

kalenderhalvÄret

kalenderhalvÄret

 

(procentenheter)

(procentenheter)

Heltid

5,85

10,77

75–99 procent

 

 

av heltid

4,38

8,08

50–74 procent

 

 

av heltid

2,92

5,38

I paragrafen anges hur högt fribeloppet Àr.

Paragrafen har Àndrats pÄ sÄ sÀtt att den nu, genom att fribeloppet Äldersanpassas, enbart anger vilket fribeloppet Àr för studerande upp till och med det Är den studerande fyller 29 Är. För de som Àr Àldre Àn sÄ regleras fribeloppet i stÀllet i de nya paragraferna 17 a och 17 b §§.

Förslaget har behandlats i kapitel 6.

17 a §

FrÄn och med det Àr den studerande fyller 30 Är till och med det Är den studerande fyller 39 Är ska fribeloppet bestÀmmas enligt följande vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvÄr.

220

SOU 2018:73

Författningskommentar

Studieomfattning

Andel av prisbas-

 

beloppet under det

 

första kalenderhalv-

 

Ă„ret (procent)

Andel av prisbas- beloppet under det andra kalenderhalv- Ă„ret (procent)

Heltid

136,31

251,11

75–99 procent

 

 

av heltid

170,39

313,88

50–74 procent

 

 

av heltid

204,47

376,66

Om studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studie-

tiden Àr kortare eller lÀngre enligt följande.

 

Studieomfattning

Första

Andra

 

kalenderhalvÄret

kalenderhalvÄret

 

(procentenheter)

(procentenheter)

Heltid

6,82

12,56

75–99 procent

 

 

av heltid

5,11

9,42

50–74 procent

 

 

av heltid

3,41

6,28

Paragrafen Àr ny. Av paragrafen framgÄr hur högt fribeloppet Àr för studerande frÄn och med det Är den studerande fyller 30 Är till och med det Är den studerande fyller 39 Är.

Förslaget har behandlats i kapitel 6.

17 b §

FrÄn och med det Är den studerande fyller 40 Är ska fribeloppet bestÀm- mas enligt följande vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvÄr.

Studieomfattning

Andel av prisbas-

Andel av prisbas-

 

beloppet under det

beloppet under det

 

första kalenderhalv-

andra kalenderhalv-

 

Ă„ret (procent)

Ă„ret (procent)

Heltid

155,71

286,83

75–99 procent

 

 

av heltid

194,63

358,53

50–74 procent

 

 

av heltid

233,56

430,24

221

FörfattningskommentarSOU 2018:73

Om studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studie-

tiden Àr kortare eller lÀngre enligt följande.

 

Studieomfattning

Första

Andra

 

kalenderhalvÄret

kalenderhalvÄret

 

(procentenheter)

(procentenheter)

Heltid

7,79

14,34

75–99 procent

 

 

av heltid

5,84

10,76

50–74 procent

 

 

av heltid

3,89

7,17

Paragrafen Àr ny. Av paragrafen framgÄr hur högt fribeloppet Àr för studerande frÄn och med det Är den studerande fyller 40 Är.

Förslaget har behandlats i kapitel 6.

18 §

Om den studerandes inkomst Àr högre Àn fribeloppet berÀknat enligt 17, 17 a eller 17 b §, ska det belopp som fÄr lÀmnas enligt 11 § första stycket minskas med 61 procent av den överskjutna inkomsten.

Av paragrafen framgÄr med hur mycket studiemedlen ska minskas om inkomsten Àr högre Àn fribeloppet. Paragrafen har Àndrats pÄ sÄ sÀtt att hÀnvisningar har införts till de nya paragraferna 17 a och 17 b §§.

Förslaget har behandlats i kapitel 6.

222

Referenser

Andersson, S., Andersson Chronholm, J. och Gelin, B. (2012). Avhopp och genomströmning. Hur ser det ut och vad kan man göra? I G. Gunnlaugsson (Ed.) Universitetspedagogisk utveckling och kvalitet – i praktiken. Uppsala: Uppsala universitet.

Angrist, J., Lang, D., and Oreopoulos, P. (2009). Incentives and services for college achievement: Evidence from a randomized trial. American Economic Journal: Applied Economics 1 (1), 136–163.

Angrist, J., Preopoulos, P., Williams, T. (2010). When opportunity knocks, who answers? New evidence on college achievement awards. NBER working paper, No. 16643.

Arbetsgruppen för studiestöd i Norden, ASIN (2014). Studiestödets pÄverkan pÄ genomströmningen.

Avdic, D., Gartell, M. (2015). Working while studying? Student aid design and socioeconomic achievement disparities in higher education. Labour Economics 33 (2015) 26–40.

Becker, G.S. (1983). Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education. Chicago: Univer- sity of Chicago Press.

Bettinger, E. (2008). Paying to learn: the effect of financial incentives on elementary school test schores. Program on Education Policy and Governance working paper 08-03.

CSN (2011). Vilken inverkan har studiestödet pĂ„ valet mellan att studera och inte studera? – en enkĂ€tundersökning hösten 2010. Dnr 2011-2189-7979.

CSN (2012). Prövning av studieresultat – En uppföljning av Ă€ndrade regler. Dnr 2012-2189-1705.

223

Referenser

SOU 2018:73

CSN (2014). Höjningen av fribeloppet 2011. Slutrapport. Dnr 2013- 100-9623.

CSN (2015). FörĂ€ndrad studieresultatprövning – Effekter av Ă€ndrade regler för rĂ€tt till studiemedel. Rapport 2015:6.

CSN (2017a). Kontroll av inkomst. www.csn.se/fragor-och- svar/kontrollerar-csn-mina-inkomster/kontroll-av- inkomst.html#expand:svid10_62fc105b15ddecaf46f17bb9, svid10_62fc105b15ddecaf46f17bba,svid10_62fc105b15ddecaf46f 17bbb (HĂ€mtad 180209).

CSN (2017b). Studiestödsnyttjande 2016. Dnr 2016-100-9238.

CSN (2017c). Uppföljning av fribeloppshöjningen 2014. Rapport 2017:9.

CSN (2018a). Studiestödet 2017. Rapport 2018:2.

CSN (2018b). Studerandes ekonomiska och sociala situation 2017. Rapport 2018:3.

Dearden, L., Emmerson, C., Frayne, C., Meghir, C. (2009). Con- ditional Cash Transfers and School Dropout Rates. Journal of Human Resources, nr. 4, ÄrgÄng 44.

Folkpensionsanstalten (2018). Studiestöd. www.kela.fi/web/sv/stu- diestod (HÀmtad 180511).

Fryer, R. (2011). Financial Incentives and Student Achievement: Evidence from Randomized Trials. The Quarterly Journal of Economics. No. 4, Vol. 126.

Hauschieldt, K. (2015). Key results on the social dimension in higher education in Europe.

Holmlund, Liu och Nordström Skans (2008). Mind the gap? Estimating the effects of postponing higher education. Oxford Economic Papers 60 (2008), 683–710.

Hotz m.fl. (2002). Are There Returns to the Wages of Young Men from Working while in School? Review of Economics and Statistics, ÄrgÄng 84, nr 2.

HĂ€kkinen, I., Uusitalo, R. (2003). The effect of a student aid reform on graduation: a duration analysis. No 2003:8, Working Paper Series from Uppsala University, Department of Economics.

HĂ€kkinen, I. (2006). Working while Enrolled in a University: Does it Pay? Labour Economics, 13 (2).

224

SOU 2018:73

Referenser

Högskoleverket (2007). Studentspegeln 2007. Rapport 2007:20 R.

Högskoleverket (2009a). Samband mellan konjunktur och högskolestudier? Statistisk analys 2009/9.

Högskoleverket (2009b). MÄtt för genomströmning i utbildning pÄ grund- och avancerad nivÄ. Rapport 2009:29 R.

Högskoleverket (2010). Orsaker till studieavbrott. Rapport 2010:23 R.

Högskoleverket (2012a). Nya antagningsregler pÄverkar nybörjar- Äldern. Statistisk analys 2012/4.

Högskoleverket (2012b). Studenternas studiemönster och totala studietider. Rapport 2012:2 R.

IFAU (2012). Ekonomiska drivkrafter och studieresultat – effekter av sfi-bonus. Rapport 2012:27.

IFAU (2017). Student aid, academic achievement and labor market behavior. Working paper 2017:27.

Joensen, J. (2007). Determinants and Consequences of Human Capital Investments.

Joensen, J (2011). Timing and Incentives: Impacts of Student Aid on Academic Achievement. Department of Economics, Stockholm School of Economics.

Kosi, T. m.fl. (2013). Does Student Employment Deteriorate Academic Performance? The Case of Slovenia. University of Primorska.

Kunnskapsdepartementet (2007). Statusrapport for Kvalitetsreformen i hþgre utdanning. St.meld.nr. 7 (2007–2008).

Light (2001). In School Work Experience and the Return to

Schooling. Journal of Labor Economics 19 (1).

LĂ„nekassen (2017). Studieprogresjon og forsinkelse. www.lanekassen.no/nb-NO/Stipend-og-lan/Hoyere- utdanning/krav-og-vilkar-for-a-fa-stotte/forsinket/ (HĂ€mtad 2018-03-05).

LĂ„nekassen (2018). BasisstĂžtte. www.lanekassen.no/nb- NO/Stipend-og-lan/Hoyere-utdanning/Hvor-mye-kan-du- fa/basisstotte/ (HĂ€mtad 2018-05-11).

OECD (2016). Education at a Glance 2016: OECD Indicators. OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.187/eag-2016-en.

225

Referenser

SOU 2018:73

Proba sammfunnsanalyse (2013). Analyse av utdanningstþtte- ordningene. Rapport 2013–07.

Promemoria 2018-06-14. En sexÄrig utbildning för lÀkarexamen. U2018/02704/UH.

Prop. 1964:138. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angÄende studiesocialt stöd till studerande ungdom.

Prop. 1973:63. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angÄende studiesocialt stöd.

Prop. 1975/76:22. Om Àndrade regler för studiesocialt stöd.

Prop. 1987/88:116. Om studiemedel.

Prop. 1989/90:147. Om höjda studiestödsbelopp m.m. som kompen- sation för vissa skatteeffekter.

Prop. 1999/2000:10. Ett reformerat studiestödssystem. Prop. 2004/05:111. FörstÀrkning av studiestödet.

Prop. 2009/10:1. Budgetpropositionen för 2010, utgiftsomrÄde 15.

Prop. 2009/10:141. RĂ€ttvist och effektivt – förĂ€ndringar i studiestöds- systemet.

Prop. 2012/13:133. Studiemedel utan prövning av Àldre studieresultat.

Prop. 2013/14:1. Budgetpropositionen för 2014, utgiftsomrÄde 15. Prop. 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016, utgiftsomrÄde 15.

Prop. 2016/17:58. Uppgifter pÄ individnivÄ i arbetsgivardekla- rationen.

Prop. 2017/18:218. Behandling av personuppgifter pÄ utbildnings- omrÄdet.

SCB (2011). Konjunkturberoende i inflödet till och utflödet frÄn högre studier. Arbetsmarknads- och utbildningsstatistik 2011:7.

SCB (2012). Tiden mellan gymnasieskolan och universitetet/ högskolan. Temarapport 2012:2.

SCB (2018a). Gymnasieungdomars studieintresse lÀsÄret 2017/18. Temarapport 2018:2.

SCB (2018b). Vanligare att kvinnor bÄde arbetar och studerar vidare. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och- forskning/befolkningens-utbildning/verksamhet-efter-

226

SOU 2018:73

Referenser

utbildning/pong/statistiknyhet/verksamhet-efter-utbildning (HĂ€mtad 2018-06-27).

SOU 1993:85. Ursprung och utbildning – Social snedrekrytering till högre studier.

SOU 2009:28. StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. BetĂ€nkande av Studiesociala kommittĂ©n.

SOU 2011:11. LĂ„ngtidsutredningen 2011.

SOU 2015:70. Högre utbildning under tjugo Är. BetÀnkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud.

SOU 2018:9. Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. DelbetĂ€nkande av Utredningen om tryggare och effektivare studier.

Styrelsen for Institutioner og UddannelsesstĂžtte (2018a). SU. http://www.su.dk/su/ (HĂ€mtad 180511).

Styrelsen for Institutioner og UddannelsesstĂžtte (2018b). Nyheder om SU-reformen. www.su.dk/nyheder-om-su-reformen/ (HĂ€mtad 2018-06-27).

Svenskt NÀringsliv (2018). Hur kan vi sÀnka etableringsÄldern bland högskoleutbildade?

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2017a). Uddannelses- og Forskningspolitisk RedegĂžrelse, juni 2017.

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2017b). Forslag til et mere robust SU-system. www.ufm.dk/aktuelt/pressemeddelelser/2016/staerkere- uddannelser-og-et-mere-robust-su-system/tema-staerkere- uddannelser-og-et-mere-robust-su-system/forslag-til-et-mere- robust-su-system/forslag-til-et-mere-robust-su-system (HĂ€mtad 2018-04-06).

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2018). Omfang og konsekvenser af studiejobs.

UHR (2016). Kan excellens uppnÄs i homogena studentgrupper?

–En redovisning av regeringsuppdraget att kartlĂ€gga och analysera lĂ€rosĂ€tenas arbete med breddad rekrytering och breddat deltagande.

227

Referenser

SOU 2018:73

UKÄ (2013). Social bakgrund och genomströmning i högskolan

–En studie av lĂ„nga och medellĂ„nga yrkesexamensprogram. Rapport 2013:4.

UKÄ (2015a). GrundlĂ€ggande begrepp vid redovisning av officiell statistik inom högskolan.

UKÄ (2015b). Genomströmning pĂ„ grundnivĂ„ och avancerad nivĂ„ till och med 2013/14. Statistiskt meddelande UF 20 SM 1502.

UKÄ (2015c). Etableringen pĂ„ arbetsmarknaden för högskole- utbildade 2013 – Examinerade lĂ€sĂ„ren 2011/12, 2009/10 och 2007/08. Rapport 2015:26.

UKÄ (2016a). Universitet och högskolor, Årsrapport 2016. Rapport 2016:10.

UKÄ (2016b). Studentspegeln 2016. Rapport 2017:3.

UKÄ (2016c). UppgĂ„ngen för inresande studenters prestationsgrad fortsĂ€tter – En analys av studenternas prestationsgrad för lĂ€sĂ„ren 2004/05–2013/14. Statistisk analys 2016/8.

UKÄ (2017a). Fortsatt fler betalande studenter 2017. Statistisk analys 2017/4.

UKÄ (2017b). Stor skillnad mellan kommuner i övergĂ„ng till hög- skolestudier. Statistisk analys 2017/3.

UKÄ (2017c). Universitet och högskolor, studenter och examinerade pĂ„ grundnivĂ„ och avancerad nivĂ„ 2015/16. Statistiskt meddelande UF 20 SM 1701.

UKÄ (2017d). Universitet och högskolor Sökande och antagna till högskoleutbildning pĂ„ grundnivĂ„ och avancerad nivĂ„ höstterminen 2017. UF 46 SM 1701.

UKÄ (2017e). Universitet och högskolor, genomströmning pĂ„ grundnivĂ„ och avancerad nivĂ„ till och med 2015/16. Statistiskt meddelande UF 20 SM 1702.

UKÄ (2017f). Tidiga avhopp frĂ„n högskolan – Analyser av genom- strömning pĂ„ de tio största yrkesexamensprogrammen. Rapport 2017:17.

UKÄ (2017g). Universitet och högskolor, Årsrapport 2017. Rapport 2017:8.

UKÄ (2017h). Distansutbildning i svensk högskola. Redovisning av ett regeringsuppdrag. R2017:18.

228

SOU 2018:73

Referenser

UKÄ (2018a). Universitet och högskolor, Studenter och examinerade pĂ„ grundnivĂ„ och avancerad nivĂ„ 2016/17. Statistiskt meddelande UF 20 SM 1801.

UKÄ (2018b). Samverkan om dimensioneringen av utbildning. En kartlĂ€ggning – rapportering av ett regeringsuppdrag. Rapport 2018:4.

UKÄ (2018c). Förkunskaper, social bakgrund och rekrytering till högskolan. Statistisk analys 2018/5.

Uusitalo, R. (2010). Vad förklarar svenska universitetsstudenters höga examensÄlder. Bilaga 3 till LU2011.

229

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2017:80

ÅtgĂ€rder för att öka tryggheten för studerande vid sjukdom och frĂ€mja effektivare studier

Beslut vid regeringssammantrÀde den 6 juli 2017

Sammanfattning

En sÀrskild utredare ska föreslÄ ÄtgÀrder för att öka tryggheten för studerande vid sjukdom och frÀmja effektivare studier.

Utredaren ska bl.a.

‱analysera om den nuvarande karenstiden för rĂ€tt till avskrivning av studielĂ„n inom studiemedelssystemet Ă€r Ă€ndamĂ„lsenligt ut- formad,

‱föreslĂ„ hur en möjlighet till deltidssjukskrivning för alla utbild- ningsnivĂ„er inom studiemedelssystemet bör utformas,

‱undersöka vilka rehabiliteringsĂ„tgĂ€rder som kan bli aktuella för studerande pĂ„ alla utbildningsnivĂ„er och föreslĂ„ vilka aktörer som ska ansvara för att rehabiliteringen genomförs,

‱föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet i syfte att öka genomströmningen i högskolan, och

‱föreslĂ„ vĂ€l avvĂ€gda nivĂ„er för fribeloppet inom studiemedels- systemet för alla utbildningsnivĂ„er.

Ett delbetÀnkande ska lÀmnas den 28 februari 2018 i den del som avser uppdraget att öka tryggheten för studerande vid sjukdom. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 augusti 2018.

231

Bilaga 1

SOU 2018:73

Kort om studiestödssystemet

Studiestödssystemet i Sverige syftar till att möjliggöra för mÀnniskor att söka sig vidare till studier efter slutförd skolgÄng eller att senare i livet Äteruppta studierna. Systemet Àr, och ska fortsÀtta vara, ett av vÀrldens mest omfattande. Genom jÀmlika möjligheter bidrar studie- stödssystemet till att bygga vÄrt land starkare genom mer kunskap, mer kompetens och mer bildning.

MÄlen för studiestödet

MÄlen för studiestödet slogs fast vid 2001 Ärs studiestödsreform i enlighet med vad som presenterades i propositionen Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10). JÀmstÀlldhetsperspektivet förtydligades vidare i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, utg.omr. 15, avsnitt 3.3.1). Studiestödet i form av bidrag och lÄn Àr en del av utbildningspolitiken. Studiestödet ska verka rekryterande för bÄde kvinnor och mÀn och dÀrmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjÀmna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rÀtt- visa. Studiestödet ska Àven ha en god effekt pÄ samhÀllsekonomin över tiden. MÄlen ska uppnÄs genom ett effektivt, sammanhÄllet, flexibelt och rÀttssÀkert studiestödssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde.

Det nuvarande studiemedelssystemet

Studiemedel Àr en form av studiestöd. Det moderna svenska studie- medelssystemet infördes 1965. Studiemedlen Àr generella och alla studerande som uppfyller vissa grundvillkor har rÀtt till studiemedel. BestÀmmelserna som reglerar rÀtten till studiemedel finns frÀmst i stu- diestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655) samt i föreskrifter som har meddelats av Centrala studiestöds- nÀmnden (CSN).

Studiemedel ges bÄde vid heltids- och deltidsstudier och bestÄr av ett studiebidrag och ett frivilligt studielÄn. I vissa fall kan den stude- rande Àven fÄ tillÀggslÄn. SÄdant lÄn kan lÀmnas till en studerande frÄn och med det Är dÄ den studerande fyller 25 Är om han eller hon

232

SOU 2018:73

Bilaga 1

under kalenderÄret nÀrmast före studiernas början har haft en viss inkomst. Studiemedel fÄr lÀmnas lÀngst till och med det kalenderÄr dÄ den studerande fyller 56 Är. RÀtten att lÄna begrÀnsas dock fr.o.m. 47 Ärs Älder genom en s.k. lÄnetrappa. Studiemedel kan lÀmnas under olika lÄng tid beroende pÄ utbildningsnivÄ och den studerandes utbildningsbakgrund. För studier pÄ eftergymnasial nivÄ kan studie- medel lÀmnas i högst 240 veckor. Studiemedel kan bara lÀmnas ut- över tidsgrÀnserna om det finns synnerliga skÀl. Den som Àr 40 Är eller Àldre kan dock fÄ studiemedel i ytterligare högst 40 veckor om det finns sÀrskilda skÀl.

Uppdraget att öka tryggheten för studerande vid sjukdom

Hur bör bestÀmmelserna om karenstid för rÀtt till avskrivning av studielÄn utformas?

Inom studiemedelssystemet finns ett sÀrskilt skydd, vilket innebÀr att den studerande fÄr behÄlla studiemedlen under sjukdom trots att han eller hon inte studerar. StudielÄn som avser den del av en sjuk- period som följer efter en karenstid om 30 dagar ska inte betalas tillbaka. Den tid som en studerande har rÀtt till studiemedel under sjukdom rÀknas inte in i det totala antalet veckor som han eller hon har haft studiemedel och beaktas inte heller vid CSN:s kommande prövningar av studieresultat för rÀtt till fortsatt studiemedel.

Flera utredningar och rapporter har lÀmnat förslag om att karens- tiden för rÀtt till avskrivning av studielÄn vid sjukdom för studerande ska förkortas till 7 eller 14 dagar. Den nuvarande karenstiden om 30 dagar innan avskrivning av studielÄn kan komma i frÄga tillkom den 1 juli 1995. Karenstiden hade dessförinnan varit 14 dagar. SkÀlet till Àndringen var att CSN:s undersökningar dÄ hade visat att en stor del av dem som varit sjuka en mÄnad hade studerat under sjuk- perioden. Dessa fick sÄledes avskrivning av lÄn trots att de inte försenades i sina studier. Parlamentariska socialförsÀkringsutred- ningen visade i sitt betÀnkande Mer trygghet och bÀttre försÀkring (SOU 2015:21) förstÄelse för att den nuvarande karenstiden om 30 dagar i vissa fall kan upplevas som lÄng, men angav bl.a. att mÄnga typer av studier till stor del bedrivs pÄ egen hand med nÄgra fÄ tentamenstillfÀllen per termin. En kortare sjukperiod innebÀr dÄ inte nödvÀndigtvis att studieresultatet pÄverkas till följd av sjukdomen.

233

Bilaga 1

SOU 2018:73

Åandra sidan finns det utbildningsformer dĂ€r redan ett eller flera kortare avbrott kan fĂ„ stora konsekvenser i form av försenade studier. I likhet med Parlamentariska socialförsĂ€kringsutredningen ansĂ„g Studiesociala kommittĂ©n i sitt betĂ€nkande StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28) att en kortare karenstid skulle kunna övervĂ€gas.

Mot denna bakgrund Àr det angelÀget att utreda frÄgan om karenstid för rÀtt till avskrivning av studielÄn. En förÀndring av be- stÀmmelserna om karenstid fÄr dock inte medföra risk för förlÀngda sjukperioder.

Utredaren ska dÀrför

‱analysera om den nuvarande karenstiden för rĂ€tt till avskrivning av studielĂ„n inom studiemedelssystemet Ă€r Ă€ndamĂ„lsenligt ut- formad,

‱vid behov föreslĂ„ förĂ€ndringar av karenstiden, och

‱vid behov lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Hur bör en möjlighet till deltidssjukskrivning inom studiemedelssystemet utformas?

I dag krÀvs att den studerande Àr helt oförmögen att studera för att omfattas av bestÀmmelserna om studiemedel under sjukdom. En studerande som Àr delvis oförmögen att studera och exempelvis bara kan studera 50 procent pÄ grund av sjukdom kan bara fÄ studiemedel för den tid som han eller hon studerar. Det Àr enligt dagens bestÀm- melser alltsÄ inte möjligt att vara sjukskriven pÄ deltid och studera pÄ deltid med sammanlagd heltidsersÀttning inom studiemedels- systemet. Detta innebÀr att den studerande riskerar att tvingas av- bryta studierna, trots att studieförmÄga fortfarande finns till viss del. Ett mer flexibelt system skulle kunna gynna genomströmningen, öka tryggheten och pÄskynda rehabiliteringen för de studerande. Samtidigt stÀller en ökad flexibilitet ocksÄ högre krav pÄ noggrannhet i bedömningen av studieförmÄgan sÄ att skyddet inte överutnyttjas.

FrÄgan om en möjlighet till deltidssjukskrivning inom studie- medelssystemet har utretts av bl.a. Studiesociala kommittén och Par- lamentariska socialförsÀkringsutredningen. I den sist nÀmnda utred- ningens betÀnkande Mer trygghet och bÀttre försÀkring föreslogs en

234

SOU 2018:73

Bilaga 1

möjlighet att vid sÀrskilda skÀl vara sjukskriven pÄ deltid med en sammanlagd heltidsersÀttning inom studiemedelssystemet. I betÀn- kandet konstaterades ocksÄ att det Àr viktigt att en noggrann be- dömning av studieförmÄgan görs i varje enskilt fall.

Det finns alltsÄ skÀl att utreda frÄgan om deltidssjukskrivning inom studiemedelssystemet. De nÀmnda betÀnkandena utgör ett visst beredningsunderlag men det behöver kompletteras bl.a. nÀr det gÀller vad som krÀvs för att kontrollera i vilken omfattning den sjuk- skrivne studerar. CSN har i rapporten Uppdrag att se över bestÀm- melserna om studiemedel under sjukdom (2012) lÀmnat förslag till hur en sÄdan kontroll kan utformas.

Utredaren ska dÀrför

‱föreslĂ„ hur en möjlighet till deltidssjukskrivning för alla utbild- ningsnivĂ„er inom studiemedelssystemet bör utformas,

‱utreda vad som krĂ€vs för att kontrollera i vilken omfattning den sjukskrivne studerar och föreslĂ„ vilka ytterligare kontroller som bör göras i syfte att lĂ€mna rĂ€tt ersĂ€ttning, och

‱lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Hur bör rehabiliteringsansvaret för studerande utformas?

Ett rehabiliteringsansvar intrÀder om en studerande som har bevil- jats studiemedel pÄ grund av sjukdom har varit helt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd eller om det finns nÄgot annat sÀrskilt skÀl. FörsÀkringskassan ska dÄ undersöka om det finns skÀl att vidta nÄgon ÄtgÀrd som Àr Àgnad att förkorta sjukdomstiden eller pÄ nÄgot annat sÀtt helt eller delvis ÄterstÀlla studieförmÄgan. För studerande som bedriver utlandsstudier Àr det CSN som har mot- svarande ansvar.

Det Àr viktigt att det finns ett tydligt ansvar för att hjÀlpa stude- rande att komma tillbaka till studier efter en lÀngre tids sjukdom. Detta förbÀttrar individens trygghet och bidrar ocksÄ till en ökad genomströmning i utbildningarna.

Parlamentariska socialförsÀkringsutredningen konstaterade i sitt betÀnkande Mer trygghet och bÀttre försÀkring att det finns anled- ning att se över det rehabiliteringsansvar som FörsÀkringskassan och CSN har, eftersom detta ansvar i dag ofta upplevs som oklart. CSN

235

Bilaga 1

SOU 2018:73

konstaterade 2012 i rapporten Uppdrag att se över bestĂ€mmelserna om studiemedel under sjukdom att rehabiliteringen av studerande i Sverige inte fungerar tillfredsstĂ€llande. CSN anförde som en orsak att FörsĂ€kringskassan inte Ă€r en rehabiliteringsaktör, utan ansvarar för samordningen av andra aktörer. CSN pĂ„pekade vidare i sin rapport att det Ă€r oklart vilka Ă„tgĂ€rder som kan vara aktuella för För- sĂ€kringskassan att vidta för studerande. Även Studiesociala kommit- tĂ©n ansĂ„g i sitt betĂ€nkande StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt att rehabiliteringsansvaret bör ses över. Mot denna bak- grund Ă€r det angelĂ€get att se över rehabiliteringsansvaret.

Utredaren ska dÀrför

‱undersöka vilka rehabiliteringsĂ„tgĂ€rder som kan bli aktuella för studerande pĂ„ alla utbildningsnivĂ„er och föreslĂ„ vilka aktörer som ska ansvara för att rehabiliteringen genomförs, och

‱lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Uppdraget att frÀmja effektivare studier

Hur kan studiemedelssystemet anvÀndas för att öka genomströmningen i högskolan?

Regeringens mÄl Àr att utbildningen vid svenska universitet och hög- skolor ska hÄlla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. Utbildningen ska möjliggöra ett livslÄngt lÀrande och bidra till tillvÀxt och jÀmlikhet.

FrĂ„gan om Ă„tgĂ€rder inom studiemedelssystemet för att öka genomströmningen i högskolan har varit föremĂ„l för flera översyner och utredningar under senare tid. En av dessa var Studie sociala kom- mittĂ©n, som bl.a. hade i uppdrag att föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder pĂ„ omrĂ„det. Förslagen redovisades i betĂ€nkandet StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28). KommittĂ©n ansĂ„g bl.a. att den studiemedelsberĂ€ttigade tiden i större utstrĂ€ckning bör anpassas efter utbildningarnas omfattning, att högre resultatkrav bör stĂ€llas pĂ„ de studerande i slutet av utbildningarna, att vidgade möjligheter till tillĂ€ggslĂ„n bör införas samt att en höjning av studiemedlen kan motiveras bl.a. av genomströmningsskĂ€l. KommittĂ©n gjorde Ă€ven bedömningen att möjligheten att skapa kostnadseffektiva drivkraf-

236

SOU 2018:73

Bilaga 1

ter inom ramen för studiemedelssystemet Àr begrÀnsad. Den konsta- terade att genomströmningen Àven i hög grad pÄverkas av andra faktorer, t.ex. kvaliteten i vÀglednings- och informationsinsatser, studenthÀlsovÄrd och övrigt studerandestöd.

ÅtgĂ€rder inom studiemedelssystemet som kan pĂ„verka genom- strömningen i högskolan har genomförts under senare tid. Den 1 juli 2010 skĂ€rptes kraven pĂ„ studieresultat för rĂ€tt till fortsatta studie- medel. Ett annat exempel Ă€r flera höjningar av studiemedlens total- belopp, dĂ€r den senaste höjningen genomfördes den 1 januari 2015. Studiemedlen avser i princip att tĂ€cka rimliga levnadsomkostnader under studietiden. NivĂ„